TCC-Improbidade final

UNIÃO EDUCACIONAL DO NORTE – UNINORTEFACULDADE BARÃO DO RIO BRANCO – FAB

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLITICOS.

Glayson Jean Moreno Dantas Isla Daiana dos santos Sales

RIO BRANCO - AC 2010

Glayson Jean Moreno DantasIsla Daiana dos santos Sales


Trabalho Conclusão de Curso apresentado à

Coordenação do Curso de Direito, da Faculdade

Barão do Rio Branco – Uninorte, como requisito

obrigatório para a obtenção do título de Bacharel

em Direito.

ORIENTADOR:

RIO BRANCO - AC

2010

Glayson Jean Moreno DantasIsla Daiana dos santos Sales


Aprovada em ____/____/_____Nota: _______ (________________)

__________________________________________ Presidente

__________________________________________ Membro

__________________________________________ Membro

RIO BRANCO - AC

2010

Aos nossos pais, filhos, esposa e esposo,

amigos fieis, bem como, a todos aqueles

que lutam dia a dia por um Brasil mais

justo e Probo.

Dedicamos.

AGRADECIMENTOS

Ao nosso Deus todo poderoso, que sempre está presente em todas as nossas ações e iluminações intelectuais.

Aos nossos pais, filhos, irmãos e, em especial, esposa e esposo, que, sem dúvida alguma, são nossos maiores companheiros nas durezas da vida, pelas expressivas demonstrações de amor e compreensão diante de nossa ausência para elaboração deste trabalho monográfico.

Ao nosso orientador, Professor Mestre Josinaldo Malaquias, que nos doou seu tempo e experiência para construção deste trabalho monográfico.

Ao Professor Doutor Pierre Normando, que não mediu esforços para que este trabalho monográfico fosse construído.

“Não há nem felicidade nem infelicidade neste mundo, há apenas a comparação de um estado com outro. Apenas um homem que se sentiu o desespero final é capaz de sentir a felicidade suprema. É necessário ter desejado a morte a fim de saber como é bom viver. A soma de toda a sabedoria humana será contida nestas duas palavras: esperar e ter esperança.” Alexandre Dumas

http://www.ronaud.com/frases-pensamentos-citacoes-de/alexandre-dumas

RESUMO

O trabalho aqui apresentado busca trazer um resumo didático da Lei de improbidade

administrativa (lei 8.429/92) inicialmente trazendo conceitos como ética administrativa,

princípios administrativos e probidade. Após, um breve histórico do que é e o que significa a

lei de improbidade administrativa, também chamada de lei do colarinho branco. A seguir,

uma descritiva da lei em si, sua estrutura, previsões de ilícitos – enriquecimento ilícito,

prejuízo ao erário público e violação dos princípios administrativos. Também os sujeitos

passivos e ativos da improbidade administrativa, e a possibilidade das sanções serem

aplicadas independentemente de haver ou não ação civil, penal ou administrativa relacionada

ao mesmo ato ímprobo. A lei é eficaz se bem aplicada, possuindo sanções fortes e bem

estruturadas, servindo de forma adequada ao que se propõe: erradicar a improbidade na

Administração Pública.

Palavras chave: Administração Pública, lei de Improbidade, agente público, probidade

administrativa, sanções por improbidade.

ABSTRACT

The work presented here seeks to bring a didactic summary of administrative impropriety of

Law (Law 8.429/92) initially bringing concepts such as administrative ethics, principles and

administrative probity. After a brief history of what is and what it means the law of

administrative impropriety, also called the law of white collar. The following is a description

of the law itself, its structure, estimates of illicit - embezzlement, damage to public funds and

violation of administrative principles. Also taxpayers and assets of administrative impropriety

and the possibility of sanctions being imposed regardless of whether or not civil action,

criminal or administrative action relating to the same impropriety. The law is effective if

applied properly, possessing strong sanctions and well structured, serving as appropriate to

what is proposed: the elimination of misconduct in public administration.

Keywords: Public Administration, Law misconduct, public official, administrative

probity, sanctions for misconduct.

LISTA DAS ABREVIATURAS

CF - Constituição Federal

STJ - Superior Tribunal de Justiça

STF - Supremo Tribunal Federal

Art. - Artigo

ONU - Organização das Nações Unidas

OAB - Ordem dos Advogados do Brasil

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO..........................................................................................................................3

1. ÉTICA, CONSTITUCIONALIDADE E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.......................4

1.1 Conceito geral de Ética...............................................................................................61.2 Constitucionalidade e Administração Pública............................................................7

2. PROBIDADE ADMINISTRATIVA................................................................................12

2.1 Conceito de probidade..............................................................................................122.2 O princípio da moralidade e a probidade administrativa..........................................132.3 A improbidade administrativa...................................................................................142.4 Improbidade e seu histórico legislativo....................................................................15

3. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA..............................................................17

3.1 A responsabilização pelo ato ímprobo do agente público........................................183.1.1 Responsabilização criminal............................................................................................................213.1.2 Responsabilização administrativa..................................................................................................223.1.3 Responsabilização civil...................................................................................................................23

3.2 Atos de improbidade administrativa.........................................................................253.3 Elementos do ato de Improbidade Administrativa....................................................27

3.3.1 O sujeito ativo do ato de improbidade administrativa....................................................................273.3.2 O sujeito passivo do ato de improbidade administrativa................................................................28

3.4 Das questões previstas na Lei de Improbidade Administrativa................................293.4.1 Enriquecimento ilícito.....................................................................................................................293.4.2 Prejuízo ao erário público..............................................................................................................303.4.3 Violação aos princípios da administração pública........................................................................31

3.5 Sanções.....................................................................................................................313.5.1 Suspensão dos direitos políticos.....................................................................................................333.5.2 Definição de direitos políticos........................................................................................................34

3.6 Outras sanções da lei de improbidade.......................................................................373.6.1 Perda da função pública.................................................................................................................383.6.2 Ressarcimento integral do dano......................................................................................................383.6.3 Perda dos bens obtidos irregularmente..........................................................................................393.6.4 Multa civil.......................................................................................................................................393.6.5 Proibição de contratar com a administração pública e receber benefício....................................403.6.6 Prescrição.......................................................................................................................................40

4. CONCLUSÃO..................................................................................................................42

5. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS..............................................................................43

INTRODUÇÃO

O presente trabalho busca traçar as linhas do que é e qual é a importância da lei de

Improbidade administrativa (lei 8.429:92). Esta lei é de suma importância no cenário

nacional, pois protege os princípios basilares da Administração Pública, cujos ditames estão

insculpidos na Constituição de 88, focando mais detidamente na suspensão de direitos

políticos.

Os atos ofensivos preconizados por tal lei não são apenas os de enriquecimento ilícito

e prejuízo ao erário, mas o próprio rompimento dos princípios Administrativos.

Desta forma, o ato ofensivo à moralidade, legalidade, impessoalidade, publicidade e

eficiência da Administração serão considerados ímprobos e passiveis de sanção.

Tais sanções aplicar-se-ão independentemente de sanções outras, quer sejam

administrativas, civis, penais.

A lei não se preocupa em enquadrar ou separar os atos ímprobos em crimes ou ilícitos

civis ou administrativos, porém os descreve nos artigos 9, 10 e 11, deixando certa margem à

duvidas se são sanções civis administrativas.

A despeito desta discussão, seu valor é inquestionável, pela proteção dos princípios

constitucionais de lisura e probidade administrativas, e seus preceitos e sanções, quando

corretamente aplicados, certamente preciosos á salutar prática da correta e proba

administração pública.

1. ÉTICA, CONSTITUCIONALIDADE E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A troca da idéia de um Estado-soberano pela idéia de um Estado-administrador ocorre

a partir do processo evolutivo da sociedade, com o surgimento do Estado moderno,

acarretando mudanças de natureza político-social.

O Estado só existe a partir do momento em que é considerado autônomo e soberano,

capaz de se auto-gerir. Mas sua administração não o torna proprietário dessa administração

nem dos administrados, e sim um gestor, um prestador de serviços. Cretella Junior (2001:20)

orienta:

Administração é o termo que define o conceito inverso ao da propriedade. Quando temos à nossa vontade ou à nossa personalidade um bem determinado, temos a propriedade lato sensu. O conceito de administração é oposto ao de propriedade à medida que, a partir da administração, todo bem se subjuga a uma finalidade impessoal à qual a vontade da personalidade do administrador deve se subordinar. Muitas vezes, essa finalidade impessoal fica definida por lei ou por contrato, enquanto noutras vezes, no entanto, cada ao administrador defini-la ao seu ponderado juízo, conforme ao panorama circunstancial no qual se encontra. O conceito Administração, é designado também, em Direito Público, como uma atividade da qual não é senhor absoluto.

Hoje entende-se que o Estado consiste em uma entidade que existe para o

oferecimento de conveniências para os cidadãos. Logo, a partir do momento que se tem o

Estado-administrativo como entidade capaz de realizar a vontade coletiva, isto é, pertencente

a toda a sociedade, sua presença torna-se justificável.

O desígnio principal do Estado moderno é o de satisfazer as demandas da sociedade, a

partir do contínuo oferecimento de serviços de importância para o coletivo. Essa idéia fez o

Estado se transformar em uma fábrica de serviços, numa esfera pública que deve apresentar

função ininterrupta e eficaz, de acordo com a teoria de Cretella Júnior (2001:21).

Hely Lopes Meireles (2000) trouxe a idéia tradicional de administração estatal como

modelo de administração pública, sendo esta a gestão de bens e interesses coletivos no nível

municipal, estadual ou federal, em conformidade com as balizas (princípios) da moral e do

Direito, objetivando o bem comum.

Administração Pública tem em verdade duas acepções: tanto indica o administrador

em sim quanto é o ato ou ação de gerir e administrar a res. publica, os órgãos e agentes

governamentais, voltando-se ao bem coletivo, fielemtne seguindo os princípios

constitucionais de legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade. Quando isso não

ocorre, desvirtua-se completamente a acepção de administração Pública.

Sendo assim, e correspondendo aos princípios que norteiam a Administração, deve ser

garantido ao cidadão o direito e obrigado ao administrador a exigência da gestão íntegra,

proba, honesta e clara da coisa pública, dos recursos públicos e dos interesses da coletividade.

É o artigo 37 constitucional que trará a norma geral, mas há outros que poderão e deverão ser

aplicados em cada setor e nível da Administração: a responsabilidade civil das pessoas

jurídicas, a prescritibilidade dos ilícitos administrativos, entre outros.

E se existem estes princípios constitucionais do artigo 37, é preciso conhecê-los e

explaná-los. É por meio deles que se saberá se a finalidade do ato administrativo atende o

coletivo.

Impossível esquecer que dentro de nossa constituição há também a aceitação da

declaração dos direitos fundamentais do Homem, mas é preciso não apenas declará-los, mas

dar a eles garantias de sua efetividade e executabilidade, pois se violados será possível punir e

reintegrar estes direitos.

Dentro destas seguranças de um direito, para resguardarem de abusos de poder e de

violações possíveis dos concidadãos os direitos constitutivos da personalidade individual,

tem-se as determinações que proíbem certos atos do poder público, além de protocolos

exigidos em determinadas atos.

Desta forma, a legalidade como princípio determina que o Administrador estará sujeito

a lei e ao bem coletivo e seu atendimento, sob pena de responder nas esferas civil, civil e

penal pelo seu ato, e ainda vê-lo invalidado sofrendo com isso também as sanções

administrativas cabíveis. Assim, atos que não atendem a finalidade pública podem trazer

conseqüências graves, quando constatado o desvio dessa finalidade e o vicio de intenção.

Tem-se um desvio de poder a partir do momento que, um comando administrativo faz

uso de seu poder em situações e para finalidades diversas das acolhidas legalmente,

distanciando-se da legalidade, isto é, aberratio finis legis. O equilíbrio da ordem legal é

rompido por vícios que afetam a legalidade do ato administrativo.

O uso do poder discricionário do administrador deve ser pesado frente à legitimidade,

ou seja, se seu fim é legitimo ou ilegítimo – e nesse caso há abuso de poder discricionário,

conduta juridicamente reprovável.

O desvio do fim previsto, caracterizado por abuso de discricionariedade, muito

corriqueiro ultimamente, com destaque no que se refere à destinação dos recursos públicos

não tem se mostrado como um fenômeno raro.

Esta temática é muito importante e aponta para a obrigação de se meditar sobre o

poder discricionário, da mesma forma que foi feito pelo Conselho de Estado Francês que

desenvolveu, ultimamente, excelentes aplicações a partir das quais se tornou quase nula a

antiga conjetura, um tanto quanto ameaçadora dos atos administrativos discricionários

(Cretella, 2001:64).

Dessa forma, verifica-se a necessidade de averiguar qual a extensão da

responsabilidade civil do estado nos danos que porventura cause ao interesse público.

1.1 Conceito geral de Ética

Aristóteles (2002: 32-38), chamava a ética de ethos, ou “a morada do ser”, refletindo

que caráter, temperamento, hábito, índole e costumes compõem a moral, e esta define

preceitos claros das formas adequadas de conduta. Podemos também citar Camargo (2001:17)

que a entende como a "Ciência do que o homem deve ser em função daquilo que ele é".

A ética geral, ou universal, é o ramo da filosofia que versa sobre as diferentes morais.

Já a ética administrativa é a parte da ética que se preocupa com reflexão sobre o

comportamento do administrativo das organizações e sua responsabilidade social (Tinoco,

2001:51).

Sendo assim, ao D Direito Administrativo cabem alguns preceitos éticos, tornados

princípios que norteiam a Administração Pública.

Essa estreita ligação entre ética e direito é muito bem esclarecida por Vázquez

(2002:33):

(...) também a teoria do direito pode trazer semelhante contribuição, graças a sua estreita relação com a ética, visto que as duas disciplinas estudam o comportamento do homem como comportamento normativo. De fato, ambas as ciências abordam o comportamento humano sujeito a normas, ainda que no campo do direito se trate de normas impostas com um caráter de obrigação exterior e, inclusive, de maneira coercitiva, ao passo que na esfera da moral, as normas, embora obrigatórias, não são impostas coercitivamente.

Desta forma, a ética fornece a configuração relacionada aos usos e costumes de um

povo em uma época, reflete sua moral, impondo suas normas.

Nela é que se baseia, ou procura se basear, o direito, que por sua vez trabalha com

normas coercitivas, impondo a manifestação exterior da ética.

O pensar ético ou aético não é alcançado pelo direito, mas a forma de exteriorização

deste pensar é muitas vezes do alcance das normas legais.

1.2 Constitucionalidade e Administração Pública

O Direito Administrativo é um ramo especialmente abarrotado de princípios, pois o

amparo dos interesses da sociedade deve estar continuamente dirigindo o caráter da

administração, de um modo genérico, e do gerenciador, em especial, Cretella (2001:28)

determina o termo princípio assim:

O termo princípio, no palavreado em curso, tem a acepção de ‘aquilo que vem antes’, ‘raiz, origem’, ‘instante em que se executa algo pela primeira vez’. Princípio contrasta-se a fim, distinguindo o termo inicial, no espaço e no tempo.

Determinar os princípios de uma ciência significa avaliar intensamente o

embasamento desta mesma ciência, sua constituição e seu desenvolvimento.

Nossa Carta Magna elencou alguns princípios direcionadores da administração do

poder público como se observa no caput do art. 37:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

O primeiro princípio mencionado, da legalidade, emana do disposto no art. 5º da

Constituição, aqui literalmente: "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma

coisa senão em virtude de Lei".

Tal norma tem relação com o particular, e expressa a autonomia da vontade. Explica-

se: qualquer pessoa, física ou jurídica, pode fazer aquilo que a Lei não vedar (atuação positiva

ou negativa), e aquele que impede tal atuação pode responder por constrangimento ilegal.

Já na Administração Pública, a norma que prevalece difere: é o fazer ou não fazer

conforme expressamente manifesto, ou seja, conforme previsto em Lei. Nas palavras de Celso

Ribeiro Bastos (1999:138):

Já quando se trata de analisar o modo de atuar das autoridades administrativas, não se pode fazer aplicação do mesmo princípio, segundo o qual tudo o que não for proibido é permitido. É que, com relação à Administração, não há princípio de liberdade nenhum a ser obedecido. É ela criada pela Constituição e pelas leis como mero instrumento de atuação e aplicação do ordenamento jurídico. Assim sendo, cumprirá melhor o seu papel quanto mais atrelada estiver à própria lei, cuja vontade deve sempre prevalecer.

Assim o ato administrativo que não obedece ao princípio da legalidade é anulável. A

anulação dos atos administrativos pode tanto ser decretada pela Administração quanto pelo

Judiciário: o primeiro, por mérito administrativo de conveniência e oportunidade, podendo

modificá-lo e adequá-lo ao rigor da lei; o segundo, por estrita analise da legalidade, tornando-

o sem efeito (nulo) na sua totalidade ou parcialmente. Segundo a Jurisprudência, "A

Administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos (1964:151)." Ou ainda,

no mesmo diapasão:

A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial (1969:5993).

Já o princípio da moralidade, embora transcrito em norma constitucional, é muito

debatido. Explica Maria Silvia Di Pietro que o "princípio vago e impreciso, ou que acaba

sendo absorvido no próprio conceito de legalidade (2002:52)”.

Na verdade é princípio que nasce não do bojo constitucional, mas de preceito ético. A

lei não conduz à moralidade, e sim a moralidade é que deveria nortear a aplicabilidade dos

princípios legais. Mesmo o ato revestido de toda legalidade pode ser imoral, e eivado de

possibilidades de anulação, como salienta Alexandre de Moraes (2004:135):

Pelo princípio da moralidade administrativa, não bastará ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade, devendo ele, no exercício de sua função pública, respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça, pois a moralidade constitui, a partir da Constituição de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administração pública.

Complementando a idéia, temos as palavras de Marçal Justen Filho (2000:58):

Além disso, é tão patente a diferenciação entre legalidade e moralidade que, sendo o comportamento que vá contra os princípios da moralidade, ainda que esteja munido de legalidade, não deverá ser aceito pela Administração, pois a legalidade seria pretexto que corroboraria o comportamento

Assim como o princípio da moralidade deve ser o cabo guia da legalidade, a

legalidade é o mesmo para o princípio da impessoalidade. Numa exemplificação, prediz que

todos devem ser contratados de forma isonômica e igual nas etapas da licitação, e sempre

deve ser observada a coletividade, ou interesse coletivo. Qualquer extensão de interpretação

da lei para alcançar situação por ela não acolhida, ou para acolher situação específica constitui

abandono do princípio da legalidade. Como preceitua Celso Ribeiro Bastos (1999:67):

Toda vez que o administrador pratica algum entorce na legislação para abranger uma situação por ela não colhida ou para deixar de abarcar uma outra naturalmente inclusa no modelo legal, a Administração está se desviando da trilha da legalidade.

O princípio da probidade administrativa nasce do princípio da moralidade. Infere

honestidade, senso de justiça, e se comprova pela forma de proceder e cumprir cada etapa. De

acordo com Justen Filho (2000:197):

[...] A moralidade e a probidade administrativa são princípios de conteúdo inespecífico, que não podem ser explicados de modo exaustivo. A explicitação, nesse ponto, será sempre aproximativa

Complementando nas palavras de Carvalho Filho (2001:73):

(...) a probidade tem o sentido de honestidade, boa-fé, moralidade por parte dos administradores. Na verdade, ‘o exercício honrado, honesto, probo da função pública leva à confiança que o cidadão comum deve ter em seus dirigentes.

Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade são princípios ao mesmo tempo

subjetivos e objetivos. Atendem à moralidade e à legalidade. A Administração tem poder

discricionário, mas deve se prender a critérios aceitáveis e prudentes no exercício deste poder.

Proporcionalidade é ater-se ao necessário para cumprimento de seus objetivos, sem excessos

restritivos ou alargamento de competência. Nas palavras de Bandeira de Melo (2003:136):

[...] Não significa, como é evidente, que lhe seja outorgado o poder de agir ao saber exclusivo de seu líbito, de seus humores, paixões pessoais, excentricidade ou critérios personalíssimos e muito menos significa que liberou a Administração para manipular a regra de direito de maneira a sacar dela efeitos não pretendidos nem assumidos pela lei aplicada.

Complementa Justen Filho (2000:62):

Quanto ao segundo princípio, preceitua que as competências administrativas somente poderão tornar-se válidas quando exercidas na extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas.

O princípio da supremacia e indisponibilidade do interesse público é um princípio

próprio de toda a normatização em Direito Administrativo.

O interesse público está, para a Administração, acima do interesse individual, e jamais

deve proteger direitos desse antes de primeiro garantir os daquele. De acordo com Celso

Bandeira de Melo (2003:85):

Indisponibilidade dos interesses públicos significa que sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público – não se encontram à disposição de quem quer que seja, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los – o que é também um dever – na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis.

Desta forma, os princípios constitucionais buscam balizar a formação positiva do

corpo normativo, buscando princípios que delineiam a ética e a moral que deve permear as

leis.

O principio constitucional é uma norma geral, que finca raízes muitas vezes em

questões mais subjetivas, como as antecitadas ética e moralidade. Estes princípios dão a

formula geral que serve de limitação às normas inferiores, e aos atos administrativos sem

exceção.

O ato administrativo deve então ser legal (estar previsto em lei), moral, impessoal, e

eivado de proporcionalidade, devendo visar o interesse público acima e além de tudo, visando

a coletividade, a sociedade, jamais o interesse privado.

Há ainda o Principio da publicidade, onde Bastos (1999:43) nos ensina que conhecer a

atuação administrativa é fundamental tanto no que tange à proteção dos interesses individuais

como igualmente os interesses da coletividade para exercer o controle sobre os atos

administrativos.

Mello (2003:150) esclarece:

Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida.

Meirelles (2000:93) vai alem, preconizando que leis, atos e contratos administrativos

somente podem ter validade fora do órgão expedidor a partir do momento que tenham

publicidade, sendo este requisito condição de eficácia e de moralidade.

2. PROBIDADE ADMINISTRATIVA

2.1 Conceito de probidade

Probidade administrativa é, então, o ato de administração que observa os princípios

constitucionais, donde se infere que o administrador probo observa os princípios da

impessoalidade, legalidade, publicidade, moralidade e eficiência.

Rosa (2001:42), utilizando-se das palavras de Montesquieu, entende que:

Quando uma república está corrompida, só se pode remediar os males que nascem extirpando a corrupção e trazendo de volta os princípios: qualquer outra correção é inútil ou constitui um novo mal.

Probidade está então mais intrinsecamente ligada à cultura e a questão moral/ética que

à questão jurídica, e sendo assim, é fundamental a reprovação popular ao ato ímprobo, pois

este nasce da falta ética antes de ser uma questão de responsabilização legal. (Rosa, 2001:43).

Silva (1982:97) define em vocabulário jurídico que probidade pode ser entendida

como sendo a honestidade tanto no proceder como na forma de cumprir todos os deveres que

são atribuídos ou comedidos à pessoa.

Rosa cita Freyesleben (2001:42) e afirma que “(...) é preciso educar o povo. Educado,

ele fará de seu voto e de seu poder de manifestação organizada o remédio mais eficaz a

corrupção”.

Uma bela síntese do preceito de probidade como intrinsecamente ligado à moralidade

é:

A moralidade é o postulado alicerce do qual a probidade erige, trazendo para a prática a axiologia inserta no termo ‘moral’, traduzindo aquele administrador que não se norteia pelas valorações éticas componentes da moralidade, como ímprobo,

passível, de conseguinte, das sanções cabíveis a sua atuação condenável. (Carlos, 2000)

A moralidade administrativa, donde surge a probidade, nada mais é que a retidão no

agir de acordo com valores existentes diante de uma determinada atribuição, e sendo assim a

improbidade tem sentido de “má qualidade” (Carlos, 2000).

A probidade administrativa consiste no dever de o funcionário servir a administração com honestidade, procedendo no exercício das funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito próprio pessoal ou de outrem a quem queira favorecer.

Desta forma a Moralidade vem a ser o gênero, sendo a probidade administrativa a

espécie, a qual revela a qualidade do Administrador que procede bem, por ser honesto, que

age dignamente, por ter caráter, atuando com decência, por ser moral (Prado, 2001:51)

Rosa (2001:45) explica que não é suficiente no entanto ao administrador público ser

probo e honesto, sendo necessário também ter efetiva capacidade e competência na gestão

pública”.

2.2 O princípio da moralidade e a probidade administrativa

Apesar da descritiva de princípios, a moralidade administrativa com a não é igual à

moralidade comum, pois a primeira é realizada somente através de regras de adequada

Administração.

Efetivamente o desvio de poder, em suas duas espécies denominadas excesso de poder e desvio de finalidade é que fixou a dimensão da teoria da moralidade administrativa como forma de limite à atividade discricionária da administração pública que, utilizando-se de meios lícitos, busca a realização de fins de interesses privados ou mesmo de interesses públicos estranhos às previsões legais. (Vasconcelos, 2003)

Como visto, o princípio da moralidade, foi alçado pela primeira vez no ordenamento

jurídico brasileiro, como princípio constitucional, nos termos do art. 37 caput, o qual

estabelece diretrizes à Administração Pública

A Idéia da probidade administrativa está ligada ao princípio da moralidade pública (CF art. 37) e com ele se confunde no eventual caso concreto. Para que essa confusão não ocorra é necessária a construção de um sofisticado raciocínio jurídico – ou até mesmo metajurídico. (Ribas Junior,2000:149)

Moralidade administrativa se confunde, com sentido, com a noção de procedimento

probo, ou seja, de probidade administrativa, e que se construíram ao redor dos institutos

próprios constitucionais, que garantem sua aplicação:

O art. 37, caput, consagra como princípios fundamentais da Administração Pública a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a eficiência e a publicidade. É certo que todos eles se bastariam no principio da moralidade administrativa, que representa a matriz de um ordenamento complexo. A moralidade administrativa tem alcance extenso, determinação destinada a todos os agentes públicos, que deverão proceder conforme padrão jurídico da moral, da boa-fé, da lealdade, da honestidade, da publicidade, da competência e da impessoalidade. (Rosa, 2001:45)

Desta forma, ainda que sejam diferentes em dado momento histórico os conceitos do

que é honesto, justo ou probo, é o princípio constitucional da moralidade que baseia e delimita

o ato administrativo. Quando se menciona o desvio de poder, infere-se a quebra do princípio

da moralidade, este ligado aos freios que devem ser impostos aos administradores públicos.

2.3 A improbidade administrativa

O vocábulo “improbidade” advém do latim improbitate, aquilo que é desonesto, falso,

de má índole, má conduta. Determina a qualidade do homem cujo agir não é correto, liso,

honesto. (Silva, 1982:431)

Lacerda (1960:129) traz o conceito de improbidade dentro da conduta determinada ao

empregado nas normas trabalhistas:

Malgrado estar o conceito de improbidade na consciência de todos, continua ele a ser um dos capítulos mais controvertidos da matéria em estudo, ou seja, dos atos faltosos que autorizam a rescisão justificada do contrato de trabalho. É que a improbidade foi sempre um conceito moral, só se tornando figura jurídica na legislação brasileira do trabalho. Brasileira, dissemos bem, porque não figura, com esse termo preciso, ao que se saiba, em qualquer outra legislação estrangeira que, por certo, a tem adotado, servindo-se de outras expressões, que visam a mesma finalidade, embora com limites e características não coincidentes.

Por paralelo a função pública que é exercida sem a observação dos princípios

administrativo-constitucionais preconizados é eivada de Improbidade Administrativa, ficando

caracterizada malversação da ”res pública”.

O ato de improbidade afronta a honestidade, a boa-fé, o respeito à igualdade, as normas de conduta aceitas pelos administrados, o dever de lealdade, a dignidade humana e outros postulados éticos e morais. A improbidade significa a má qualidade de uma administração, pela prática de atos que implicam o enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a pública administração (Fernandes, 1997)

Todo ato que contrarie a moral, a lei e bons costumes, pode ser conceituado como de

Improbidade Administrativa. Esta é a mais sucinta definição de falta de retidão e honradez de

conduta dentro da Administração Pública.

2.4 Improbidade e seu histórico legislativo

Durante o Brasil - Império, havia o Conselho de Estado, espécie de cúpula do

contencioso administrativo Imperial, órgão criado e extinto por três vezes durante aquela fase

histórica.

Isto não significa que existiu no Brasil um verdadeiro contencioso administrativo

como existe hoje em alguns países europeus, como é o caso da França e Inglaterra

Como sabemos, o direito brasileiro não agasalha o princípio dual, seguindo o exemplo

inglês.

. A jurisdição administrativa não era independente da Administração e do Poder

Judiciário, mesmo porque o Conselho de Estado possuía limites, decidindo conforme a

vontade do Imperador.

Sobre o conselho de Estado, o Visconde de Uruguai (1960:152) comenta:

Posto que fosse uma corporação meramente consultiva e sem jurisdição própria, não era todavia um auxiliar administrativo perfeito e completo, um Conselho de Estado semelhante ao da França, de Portugal e da Espanha, e ao nosso de hoje. Não era dividido em seções. Não trabalhava com os Ministros. Era uma criação tão especial, tão original, como a do Poder Moderador, suscitada pela idéia deste.

Foi duramente criticada a sua existência, provavelmente em função dos abusos típicos

da monarquia, como bem descreve Rosalina Araújo (n°1:7):

O contencioso administrativo não era um tribunal, as suas decisões equivaliam a leis, e tinham efeito limitado ao ofendido que requereu a revogação do ato lesivo da administração. Desta forma, o controle da legalidade dos atos administrativos ocorria fora da órbita judiciária, numa visível usurpação de competência, o que provocava polêmicas entre os publicistas do período monárquico. Divididos em duas correntes, uns defendiam que a questão contenciosa deveria ficar a cargo dos tribunais judiciários, pois o contencioso administrativo não era senão uma usurpação de competências da justiça ordinária, outros defendiam que transferir essas competências à autoridade judiciária e a seu moroso processo, seria subordinar e aniquilar toda a força governamental, impossibilitando-a de cumprir a sua missão. O que se verifica na vigência da Constituição imperial é que o Poder Judiciário, embora já firmado como um dos poderes do Estado, não tinha autonomia e independência, perdendo seu espaço para o Poder Executivo (contencioso administrativo) e para o Conselho de Estado, ambos comandados pelo Imperador

Na constituição de 1891, primeira do Brasil República, fica instituído o regime dual de

justiça, conforme ensina Gualazzi (1986:142):

O regime de dualidade de Justiça – Justiça dos Estados e Justiça Federal -, a Constituição de 24 de Fevereiro de 1891 reservou, nesta última, um domínio próprio para exame das questões que pertenciam anteriormente à competência do contencioso administrativo. Mediante o sistema, tornaram-se os juízes locais dos Estados competentes para conhecer dos litígios civis e comerciais, bem como dos crimes de direito comum. Do outro lado, os juízes e tribunais federais deviam conhecer de todas as questões surgidas entre o Estado e os particulares.

O homem lutou muito para ver as leis que regem a sociedade serem cumpridas por

todos, necessitando da existência de um “controle judicial eficaz contra os atos de

improbidade administrativa praticados pelos agentes públicos desonestos e/ou

despreparados”. (Rosa, 2001:42)

3. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A Lei de Improbidade Administrativa, sancionada em 02 de junho de 1992 (Lei nº.

8.429/92) deu margem à discussões jurisprudenciais sobre a natureza jurídica dos atos

ímprobos: tanto a lei, e portanto os atos são interpretados em três vertentes distintas.

Ela “dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de

enriquecimento ilícito no exercício do mandato, cargo, emprego ou função na administração

pública direta, indireta ou fundacional”, e foi sancionada pelo então presidente Fernando

Collor de Mello, que ironicamente veio a ter seu mandato cassado por práticas, dentre outras,

de improbidade Administrativa.

A Lei de Improbidade Administrativa não foi uma legislação inédita, pois ressalte-se

que anteriormente à constituição de 88 a chamada improbidade administrativa existia dentro

da CLT, como delito do âmbito do direito do trabalho.

Posteriormente, com o advento da atual constituição, passa a ser prevista no artigo 37,

§ 4º:

Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível

E no entanto introduz, de forma peculiar, uma ação pública quanto ao objeto, que traz

penas civis e políticas (pois suspende o gozo dos direitos políticos):

Capez (2006:36): ensina que:

A Lei de Improbidade Administrativa, possui como importante meta, à imposição aos Agentes Públicos de qualquer hierarquia, de observar, com responsabilidade e zelo, os princípios inerentes à Administração Pública, quais sejam, a legalidade, a moralidade, a impessoalidade e a publicidade, na execução de toda e qualquer função que a eles for atribuída.

Antes dela, outro diploma legal (Lei 8112/90) prevê sanções por atos de improbidade

dos servidores públicos, incluindo a demissão.

Esta lei foi composta para reprimir e punir os atos ímprobos, quais sejam os aqui já

explicados, aqueles faltosos contra a res publica praticados por agentes na Administração

Pública.

Definir o ato de Improbidade não é tarefa simples, no entanto, pois

Na prática, os Atos de Improbidade Administrativa muitas vezes se confundem, o que possibilita inúmeras combinações de atos desonestos, de improbidade e irregulares executados pelos Agentes Públicos. (Rosa, 2001:49)

Foi visto que a própria constituição já havia previsto sanções para os Agentes Públicos

que praticassem Atos de Improbidade Administrativa. Mas a Lei de Improbidade entra em

questões especificas:

A Lei de Improbidade Administrativa prevê hipóteses de comportamentos, definindo-os como atos de improbidade administrativa, cuja incidência determinará aos agentes públicos faltosos penalizações, bem como aos terceiros participantes e/ou beneficiados, cumulativamente com sanções penais, civis e administrativas. (Rosa, 2001:49):

Não é nova a intenção em nossa legislação de punir o administrador ímprobo, mas

somente a LIA (Lei de Improbidade Administrativa ou, como ficou conhecida, “lei do

colarinho branco”) delineia os contornos do crime de improbidade de forma mais objetiva,

sendo aplicável a todos os agentes públicos forma geral.

3.1 A responsabilização pelo ato ímprobo do agente público

O ato ímprobo ou ato de improbidade administrativa de que a lei trata não é novidade

na esfera da Administração Pública. Ética e princípios constitucionais da Administração

devem ser defendidos no entanto por leis fortes e de objetivo claro, sob pena de haver uma

conduta reprovável mas não haver sanção clara.

Boa parte da doutrina considera que a lei de Improbidade Administrativa não tem

cunho penal, mesmo porque não olvida a culminação de sanção penal além das que ali estão

previstas, a exemplo:

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:

I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Meirelles (2000:479) explica que:

O art. 12, caput, da Lei 8.429/92 diz que, independentemente da sanções penais, civis e administrativas, o responsável pelo ato de improbidade administrativa fica sujeito às punições previstas nos seus incs. I, II e III. Logo, ex vi legis, a punição por improbidade administrativa decorre de responsabilidade distinta e independente das responsabilidades penal, civil e administrativa previstas na legislação específica.

Rosa (2001:50) esclarece que a aplicação da lei pode então ser cumulada com outras

sanções, de esfera penal, civil e administrativa, que podem e devem ser aplicadas à

responsabilização pela Improbidade Administrativa, atingindo desta forma simultaneamente o

agente público faltoso.

Meirelles (2000:479): acrescenta ainda:

Dentre os diversos atos de improbidade administrativa, exemplificados na lei 8.429/92, o de “adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo,

emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou renda do agente público” (art.9º, VII) merece destaque, dado seu notável alcance, pois inverte o ônus da prova, sempre difícil para o autor da ação em casos como o descrito pela norma. Nessa hipótese, quando desproporcional, o enriquecimento é presumido como ilícito, cabendo ao agente público a prova de que ele foi lícito, apontando a origem dos recursos necessários à aquisição.

A dúvida surge em relação à natureza da sanção do ato de Improbidade

Administrativa. O art. 12 da lei deixa claro que a sanção independe de sanções civis, penais e

administrativas, que são cabíveis nos atos lesivos praticados contra a Administração Pública e

à coisa pública forma geral. As sanções, entende a maioria, cumulam-se com a imposta por

responsabilidade por ato ímprobo.

Osório (1997:224), que analisou profundamente as sanções previstas na lei de

improbidade administrativa, conclui que as sanções ali previstas não são penais, até porque há

permissão constitucional para que, além das ali previstas, sejam aplicadas penas criminais

cabíveis.

Erige-se, vale repetir, deliberação expressa do legislador na criação de figuras típicas penais. Não foi o que ocorreu com a Lei n° 8.429/92, tanto que suas descrições abrangem fatos tipificados como crimes comuns, quanto fatos previstos como crimes de responsabilidade. De um ou outro, de qualquer modo, o legislador buscou, através da Lei n° 8.429/92, extrair conseqüências extra-penais ou cíveis lato sensu, vale dizer, no âmbito do direito administrativo dando tratamento autônomo à matéria. Pensar de modo diverso, ou estender caráter criminal às figuras da lei de improbidade além daquilo que foi deliberado pelo legislador, equivaleria a desrespeitar o princípio da legalidade penal

Ao contrário, o autor considera que a ação civil pública tem se mostrado eficaz em

relação aos atos ímprobos da administração, e a lei 8.429 fornece elementos materiais e

processuais para tanto; dispensa o processo criminal para aplicações das sanções previstas,

não afastando, de toda forma, a acusação de crime em paralelo; e seria difícil e perigoso

estender a compreensão das penalidades previstas até a esfera criminal.

E desta forma, sendo de natureza cível a sanção prevista para a improbidade

administrativa, não cabe aos Tribunais Superiores julgar e processar, mas sim aos juízos

singulares.

Nesta seara, é a decisão do STJ em sede de ação de improbidade contra autoridade do

TRT (1999:112):

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (CONSTITUIÇÃO, ART. 37, § 4°, .CÓD. CIVIL, ARTS. 159 E 1.518, LEIS N°S 7.347/85 E 8.429/92). INQUÉRITO CIVIL,

AÇÃO CAUTELAR INOMINADA E AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO (MEMBRO DE TRT). COMPETÊNCIA. RECLAMAÇÃO.

1. Segundo disposições constitucional, legal e regimental, cabe a reclamação da parte interessada para preservar a competência do STJ.

2. Competência não se presume (Maximiliano, Hermenêutica, 265), é indisponível e típica (Canotilho, in REsp. n° 28.848, DJ de 02.08.93). Admite-se, porém, competência por força de compreensão, ou por interpretação lógico-extensiva.

3. Conquanto caiba ao STJ processar e julgar, nos crimes comuns e nos de responsabilidade, os membros dos Tribunais Regionais do Trabalho (Constituição, art. 105, I, a), não lhe compete, porém, explicitamente, processá-los e julgá-los por atos de improbidade administrativa. Implicitamente, sequer, admite-se tal competência, porquanto, aqui, trata-se de ação civil, em virtude de investigação de natureza civil. Competência, portanto, de juiz de primeiro grau.

4. De lege ferenda, impõe-se a urgente revisão das competências jurisdicionais.

5. À míngua de competência explícita e expressa do STJ, a Corte Especial, por maioria de votos, julgou improcedente a reclamação.

3.1.1 Responsabilização criminal

Para o crime funcional (distribuídos no CP do artigo 312 em diante) cabe a

responsabilização criminal. No Código Penal temos os artigos 91 e 92, que versam sobre os

ilícitos penais nos quais o servidor público deve suportar os efeitos legais da condenação, bem

como deverá responder a processo criminal.

A responsabilização penal rege-se pelos princípios e normas do Direito Penal, apresentando suas peculiaridades, especialmente com relação ao direito de punir do Estado, sendo mais exigente na comprovação da autoria e materialidade do ato ímprobo criminosos. Entre os crimes a que estão sujeitos os agentes públicos se encontram os delitos funcionais, políticos-administrativos e comuns. (Rosa, 2001:51):

No título XI do CP, estão previstos os crimes contra a Administração Pública,

distribuídos pela seguinte estrutura:

Crimes cometidos por Funcionários Públicos contra a Administração Pública em geral:

Capítulo I- Artigos 312 a 327

Crimes cometidos por particulares contra a Administração Pública: Capítulo II-

Artigos 328 a 337

Crimes cometidos contra a Administração da Justiça: Capítulo III- 338 a 359

Crimes cometidos contra as Finanças Públicas: Capítulo IV- 359, A,B,C,D,E,F,G,H

Mirabette explica que o Estado, a fim de atingir os resultados a que se destina:

Estabelece normas a respeito de sua própria organização, regulando as suas relações com os indivíduos e as havidas entre estes, e executa essas normas, promovendo o que elas visam, protegendo-as e zelando para que elas sejam obedecidas. São as funções legislativas, executivas e judiciárias do Estado. Em sentido amplo, a administração pública compreende essas funções e é nesse caráter que a lei a ela se refere no Título XI do Código Penal. (2005:295)

Massanti (2004) resume de maneira didática a natureza das sanções da “lei do

colarinho branco”:

Se fosse ilícito penal, estaria tipificada a sua conduta e conseqüentemente restariam sem efeito as disposições do Código Penal a respeito dos crimes contra a Administração Pública, bem como não haveria ressalva no próprio artigo da CRFB: “sem prejuízo da ação penal cabível”.

Forçoso é concluir que os atos de improbidade que importem em atos lesivos ao

patrimônio público, não são entendidos como ilícitos penais dentro da lei de improbidade,

mas o são quando encontram respaldo (tipificação) na lei penal. .

3.1.2 Responsabilização administrativa

Na antecitada Lei n. 8.112/90, que versa sobre o regime Jurídico dos Servidores

Públicos Civis da União, verifica-se que as penalidades disciplinares são: advertência,

suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em

comissão e destituição de função comissionada, esta ultima pelo artigo 127 e seus incisos.

Rosa (2001:52) entende da seguinte forma:

A responsabilização administrativa, observadas todas as sanções previstas nos respectivos regimes jurídicos de cada ente, respeitadas os correspondentes procedimentos disciplinares, tem com pena máxima a sujeição do agente público ocupante de cargo público à demissão por justa causa.

A extinção da pena administrativa, pode ocorrer por prescrição, perdão por parte da

Administração, mas ocorrendo normalmente, a extinção dá-se pelo seu cumprimento

(Meirelles:2000:474).

Meirelles (2000:473) vai adiante, buscando esclarecer o que é a responsabilidade

administrativa:

Responsabilidade administrativa é a que resulta da violação de normas internas da Administração pelo servidor sujeito ao estatuto e disposições complementares estabelecidas em lei, decreto ou qualquer outro provimento regulamentar da função pública. A falta funcional gera o ilícito administrativo e dá ensejo à aplicação de pena disciplinar, pelo superior hierárquico, no devido processo legal (v. cap. XI, item 3).

E no entanto, questiona-se a natureza administrativa da sanção por improbidade, pois

então estar-se-ia estabelecendo uma inconstitucionalidade, uma vez que a responsabilidade

administrativa é apurada mediante processo administrativo, cuja característica é que cada ente

federativo tenha competência para a apuração e processamento, conforme a legislação

estatutária pré-estabelecida (Massanti, 2004).

3.1.3 Responsabilização civil

A responsabilização civil por ato de improbidade, não é atrelada à ocorrência de dano

material ou de aprovação ou reprovação das contas pelo órgão de controle interno ou pelo

Tribunal de Contas, conforme prevê o artigo 21, I e II da lei em comento.

Rosa (2001:54) sobre o tema, menciona:

As sanções civis previstas na Lei de Improbidade Administrativa podem ser aplicadas sem que seja necessário o julgamento antecipado nas esferas penal e administrativa, ressalvadas as exceções anteriormente mencionadas, ocasiões em que a sentença penal absolutória definitiva também fará coisa julgada no cível.

Di Pietro (2002:674) colaciona que:

Seria inconcebível punir-se uma pessoa se de seu ato não resultasse qualquer tipo de dano. Tem-se que entender que o dispositivo, ao dispensar o dano ao patrimônio público utilizou a expressão patrimônio público em seu sentido restrito de patrimônio econômico. (...) Assim, o que quis dizer o legislador, com a norma do artigo 21, I, é que as sanções podem ser aplicadas mesmo que não ocorra dano ao patrimônio econômico. (...) O mesmo pode ocorrer com as hipóteses do artigo 9º, em que a improbidade é caracterizada pelo enriquecimento ilícito; o fato de uma pessoa enriquecer ilicitamente no exercício de função pública pode não acarretar necessariamente dano ao patrimônio econômico-financeiro; por exemplo, se uma pessoa receber propina para praticar um ato que realmente é de sua competência.

Meirelles (2000:474) explica adicionalmente:

A responsabilidade civil é a obrigação que se impõe ao servidor de reparar o dano causado à Administração por culpa ou dolo no desempenho de suas funções. Não há, para o servidor, responsabilidade objetiva ou sem culpa. A sua responsabilidade nasce com o ato culposo e lesivo e se exaure com a indenização. Essa responsabilidade (civil) é independente das demais (administrativa e criminal) e se apura na forme do Direito Privado, perante a Justiça Comum.

Em seu artigo 5º a lei de improbidade determina que “ocorrendo lesão ao patrimônio

público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral

ressarcimento do dano”.

Sendo o dano definido dentro das normas do Código Civil da seguinte forma:

Art.159 - Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência, ou imprudência, violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano.

3.2 Atos de improbidade administrativa

Ato de Improbidade pode ser descrito como sendo todo e qualquer ato praticado por

agente público que, no exercício de sua função, viola os princípios da Administração Pública.

Capez (2006:42) destaca ainda que “Trata-se do ato afrontoso ao dever de probidade

praticado no exercício da função pública”.

Nunca é excessivo trazer a clara definição que é dada por Silva (1982: 431) sobre

“improbidade” e “ímprobo”:

Ímprobo é o Agente Público, ou seja, o homem que procede de forma contrária aos princípios ou às regras da lei e da moral; Ato de Improbidade é o praticado pelo Agente desonesto. Então, Ímprobo é o Agente Público, e Ato de Improbidade é o praticado pelo Ímprobo.

Como visto, a aplicação da sanção por improbidade não depende de ocorrência de

dano material, mas exclusivamente de culpa do agente. Assim, Caetano (2003:396) esclarece

definindo a probidade:

A probidade administrativa consiste no dever de o funcionário servir a administração com honestidade, procedendo no exercício das funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queria favorecer.

A lei de improbidade nos traz nos 9, 10 e 11 tipos característicos, não encontráveis nas

demais normas do ordenamento jurídico de nosso país. Rosa cometa palavras de Caetano

(2001:58):

As infrações disciplinares não são, pois típicas: as leis especificam fatos que podem ser consideradas infrações, mas nem essa especificação é taxativa, nem constitui a descrição rigorosa do tipo de conduto punível. Os conceitos que referem fatos disciplinarmente puníveis são indicativos, meras normas de orientação para servirem de padrão ao intérprete”. E continua o renomado autor: “As infrações podem ser classificadas segundo critérios extraídos da definição. Assim se distinguirão infrações por ação ou omissão, culposas ou intencionais, de perigo (...). Tem maior interesse, porém, a classificação que se faça segundo os deveres violados, donde resultam as infrações de deveres profissionais, as infrações aos deveres de conduta na vida privada e as infrações de natureza política.

De tal sorte que o ato de Improbidade é trazido conforme a idéia central de corrupção

administrativa, e analisando-se o caso concreto, é possível a tipificação de conduta e

conseqüente responsabilização pela conduta ímproba, de acordo com a natureza do ato.

A defesa da ética, da lisura, da honestidade e por conseguinte da probidade é um

direito, ou mais ainda, um dever do cidadão e do agente público, eis porque se faz necessária

a introdução de normas fortes e eficazes para salvaguarda da res pública.

Os atos de improbidade, assim distribuídos, se iniciam com o 9º artigo, que determina

quais são os que importam em enriquecimento ilícito, dando a descritiva:

Art. 9º. Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei, (..)

Em seguida, o rol de atos, que a maioria da doutrina entende apenas exemplificativo:

Sobre a tipificação prevista no artigo 9º Pazzaglini Filho (1999:109) comenta:

Nenhuma das modalidades (deste artigo 9.°) admite a forma culposa; todas são dolosas. É que todas as espécies de atuação suscetíveis de gerar enriquecimento ilícito pressupõem a consciência da antijuridicidade do resultado pretendido. Nenhum agente desconhece a proibição de se enriquecer às expensas do exercício da atividade pública ou de permitir que, por ilegalidade de sua conduta, outro o faça. Não há, pois, enriquecimento ilícito imprudente ou negligente. De culpa é que não se trata.

Na questão da inversão do ônus da prova (a respeito do disposto no inciso VII) que

versa sobre aquisição de “bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à

evolução do patrimônio ou à renda do agente público” há certa celeuma; Meirelles (2000:480)

comenta que:

Merece destaque, dado seu notável alcance, pois inverte o ônus da prova, sempre difícil para o autor da ação em casos como o descrito pela norma. Nessa hipótese, quando desproporcional, o enriquecimento ilícito é presumido, cabendo ao agente público a prova de que ele foi lícito, apontando a origem dos recursos necessários à aquisição.

Adiante são enumerados os atos de improbidade administrativa que causam prejuízo

ao erário, no artigo 10 e os que atentam contra os princípios da administração pública

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,

apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º desta Lei (..)

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições (...)

Juarez Freitas (1996) impõe no entanto uma observação a respeito:

Não existe, porém, má-fé objetiva. É equívoco crer que erro legal do agente, sem desonestidade, deva ser enquadrável como improbidade administrativa. Força que se configure, dada a gravidade das sanções, a irretocável intenção desonesta do agente [má-fé]. Naturalmente, idêntico raciocínio pode operar-se em relação aos demais princípios (não apenas da legalidade), o que empresta tom inteligível ao disposto no art. 4.° desta lei, convindo notar que, a não prosperar tal entendimento, o disposto soaria, na melhor das hipóteses, inócuo.

3.3 Elementos do ato de Improbidade Administrativa

3.3.1 O sujeito ativo do ato de improbidade administrativa

O sujeito ativo do ato de improbidade será o agente público, tomado em sentido

amplo, que se beneficia do ato de improbidade. A lei se preocupa em fazer um conceito

deliberadamente amplo, abrangendo assim os que são ou não servidores públicos, de

administração direta ou indireta, fundacional, de qualquer dos Poderes e em qualquer nível

hierárquico deles (União, Estados e Municípios), de empresa incorporada ao patrimônio

público ou entidade para a qual o erário público tenha concorrido com mais de 50% do

patrimônio, de acordo com descrição contida no artigo 1º.

Em relação à entidade que para custeio ou criação tenha o erário publico concorrido

com mais de 50%, à sombra de uma análise mais amiúde parece haver redundância, pois que

se tal ocorre a entidade já está sob o controle da Administração.

Já o artigo 2º é ainda mais abrangente, em definição que abarca todos os que de

alguma forma colaboram ou atuam junto à Administração, seja direta ou indireta:

Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Capez (2006:41) fornece, à luz do apresentado pelos dois artigos, um breve

entendimento do que é o sujeito ativo:

(...) Todo aquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma, direta ou indireta, é abarcado pela improbidade administrativa. Assim, qualquer pessoa que, auxilie, induza ou instigue o agente público à prática de ato de improbidade ou concorra de modo omissivo para sua concorrência ou, ainda, desfrute direta ou indiretamente deste ato, será responsabilizado nos termos dessa Lei.

Temos assim que o termo “agente público” em seu mais amplo grau de entendimento

traduz-se pelos agentes políticos, os servidores públicos e todos os particulares que colaboram

com o Estado

3.3.2 O sujeito passivo do ato de improbidade administrativa

É ainda Capez (2006:37) quem define os sujeitos passivos do ato de improbidade

administrativa:

Pode ser sujeito passivo de Ato de Improbidade, os órgãos da Administração direta, as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as fundações públicas, os serviços sociais autônomos ou as empresas privadas custeadas ou criadas com dinheiro público.

A vitima será então a própria Administração pública em qualquer de suas esferas:

União, Estados e Municípios, bem como as correspondentes administrações indiretas,

fundações e entidades particulares que tenham participação do erário conforme descrito no

artigo 1º da lei. .

3.4 Das questões previstas na Lei de Improbidade Administrativa

3.4.1 Enriquecimento ilícito

O artigo 9º da lei de improbidade administrativa colaciona os atos de enriquecimento

ilícito. A seguir, no artigo 10, temos os atos que causam prejuízo ao erário, e os que atentam

contra os princípios da Administração Pública estão localizados no artigo 11.

Inicialmente será vista a questão do enriquecimento ilícito, que vem definido por Silva

(1982:172):

É o aumento do patrimônio de uma pessoa, pela integração nele de bens ou valores, que não lhe pertenciam, de forma injusta, ou seja, não se funda em uma operação jurídica considerada lícita ou e uma disposição legal.

O ato ilícito existe mesmo se o bem ou valor é de pouca monta, pois resta configurada

a lesão ao patrimônio público, não sendo necessário um limite mínimo de valor.

Toda a vantagem patrimonial ilícita, portanto, ainda que pareça irrisória, configura

enriquecimento ilícito e portanto há de ser enquadrada na lei de improbidade administrativa.

Tem-se por enriquecimento ilícito administrativo sem justa causa todo acréscimo de bens ao patrimônio do agente público, em detrimento do erário, sem que para isso tenha havido motivo determinante justificável. A vantagem patrimonial ilícita será

identificada por todo acréscimo econômico que seja somado indevidamente ao patrimônio do agente público ímprobo. (Rosa, 2001:60)

É possível dizer então que o enriquecimento ilícito tem lugar sempre que o agente

público auferir vantagem ilícita – qualquer que seja o valor – de caráter patrimonial, em razão

de exercício de cargo, função, mandato da administração direta ou indireta ou em qualquer

empresa mencionadas no artigo 1º.

Mais adiante, no artigo 13, a lei exige adicionalmente que o agente público informe

seus bens bem como de seu cônjuge periodicamente.

Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de declaração dos bens e valores que compõe o seu patrimônio privado, a fim de ser arquivada no serviço de pessoal competente.

bens. (2000:429).

No mais, há que observar que a figura do enriquecimento ilícito engloba tipificações

penais, como a concussão, prevaricação e peculato.

3.4.2 Prejuízo ao erário público

Dentre suas obrigações, o agente público deve observar que as obras, serviços,

compras, alienações e concessões deverão, obrigatoriamente, obedecer ao que dispõe as

normas legais de licitação, dispostas na constituição no artigo 37, inciso XXI.

Prejuízo ao erário é definido por ou lesão ao erário, conforme a lei como:

Qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseja perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens e haveres das entidades referidas no artigo 1º da Lei.

Não é exagero lembrar que a sanção cominada pela lei de improbidade não depende de

previa condenação em ação civil, penal ou administrativa previstas em leis específicas,

podendo ser o agente público responsabilizado independentemente de quaisquer outras

iniciativas cabíveis.

3.4.3 Violação aos princípios da administração pública

Foi visto inicialmente os princípios da administração pública, que versam sobre

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, pautando ética e moralmente

o agente público. É com o escopo de proteger e preservar estes princípios, previstos no caput

do artigo 37 da Constituição, que se apresenta o artigo 11 da Lei de improbidade.

Montesquieu (1996:53), pregava que a “a maior virtude que pode ter o agente público

probo, é o amor pela Administração Pública” pois “a corrupção de cada governo começa

quase sempre pela corrupção de seus princípios”.

Sendo assim, Rosa (2001:77) esclarece que não há outra forma senão esta:

Os agentes públicos estão obrigados a se conduzirem em seus afazeres conforme os preceitos legais e éticos atinentes ao interesse público e coletivo. Conduzidos por um ordenamento jurídico e ético, o dever de honestidade surge em decorrência do princípio da moralidade.

A probidade é de todo impossível se não há respeito pelo ordenamento jurídico, e

estrita observação do dever de lealdade administrativa, eis porque o princípio da

imparcialidade caminha junto com o da impessoalidade e da legalidade.

3.5 Sanções

As infrações previstas para os agentes Públicos em seus cargos ou funções pela lei de

improbidade são de natureza administrativa–disciplinar e possuem varias sanções.

Como visto, são três os tipos de ilegalidade previstos na lei de improbidade:

enriquecimento ilícito; prejuízo ao erário; e atos que atentem contra os princípios da

Administração Pública.

São quatro as formas de sanção correspondentes, previstas no artigo 3º, § 4º, da

constituição: suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos

bens e ressarcimento do erário. Estas sanções podem ser aplicadas cumulativamente à

condenações de âmbito civil, penal e administrativo.

Há, pois, quatro instâncias independentes de responsabilidade do agente público: criminal, civil, administrativa (no caso de agente político, é político-administrativa) e de improbidade administrativa (civil sui generis). (Angelis, 2006)

Estas sanções podem ser ampliadas pelo legislador ordinário, juma vez que a

Constituição elencou o rol mínimo. Assim, sanções como a perda de função pública, que é

prevista nos crimes funcionais praticados com abuso de poder ou violação a dever para com a

Administração Pública, previstas na Constituição, “possui um efeito secundário extra penal

decorrente de sentença condenatória no âmbito criminal” (Capez, 2006:51).

Rosa (2001:83) elenca as sanções que podem atingir o agente público: “suspensão dos

direitos políticos, perda da função pública, ressarcimento integral do dano, perda dos bens

obtidos irregularmente, multa civil e proibição de contratar com a Administração Pública ou

de receber benefícios”.

Fernandes (2005) explica algumas das sanções previstas na lei de improbidade:

A Lei 8.429/92 não se preocupa em definir crimes. Os atos tipificados nos arts. 9º, 10 e 11 não constituem crimes no âmbito da referida lei. Muitas das condutas ali descritas são de natureza criminal, assim definidas, porém, em outras leis, a exemplo do Código Penal, do Decreto-Lei 201, da Lei no 8.666/93 etc.

Definidos e esclarecidos o rol das sanções, passamos a examinar amiúde as mesmas.

3.5.1 Suspensão dos direitos políticos

A suspensão dos direitos políticos, que não é prevista como pena no Código Penal, é

aplicável da forma prescrita na Constituição em seu artigo 15, III, e faz parte de um efeito

secundário genérico da condenação (2006:51).

Na verdade, a pena de suspensão de direitos políticos define, para Di Pietro

(2002:672) que a sanção de improbidade tem caráter civil e político, embora possa haver

instauração de processo criminal.

No entanto, há discordâncias entre doutrinadores, que entendem que a sanção de

suspensão de direitos políticos não pode ser aplicada de forma autônoma, em especial face à

crimes de responsabilidade, onde seria necessário o julgamento pelo tribunal competente.

A discussão foi trazida pelo Min. Luiz Fux (STJ, 2006) em decisão que ora é

parcialmente transcrita:

15. Aplicar-se a Lei de Improbidade, cegamente, pode conduzir à situações insustentáveis enunciadas pelo voto preliminar do Ministro Jobim, assim descritos:

a) o afastamento cautelar do Presidente da República (art. 20, par. único. da Lei 8.429/92) mediante iniciativa de membro do Ministério

Público, a despeito das normas constitucionais que fazem o próprio processo penal a ser movido perante esta Corte depender da autorização por dois terços da Câmara dos Deputados (CF, art. 102, I, b, c; c o art. 86, caput); ou ainda o seu afastamento definitivo, se transitar em julgado a sentença de primeiro grau na ação de improbidade que venha a determinar a cassação de seus direitos políticos e a perda do cargo:

b) o afastamento cautelar ou definitivo do presidente do Congresso Nacional e do presidente da Câmara dos Deputados nas mesmas condições do item anterior, a despeito de o texto constitucional

Assegurar-lhes ampla imunidade material, foro por prerrogativa de função em matéria criminal perante o STF (CF, art. 102, I, b) e regime próprio de responsabilidade parlamentar (CF, art. 55, II);

c) o afastamento cautelar ou definitivo do presidente do STF, de qualquer de seus membros ou de membros de qualquer Corte Superior, em razão de decisão de juiz de primeiro grau;

d) o afastamento cautelar ou definitivo de Ministro de Estado, dos Comandantes das Forças Armadas, de Governador de Estado, nas mesmas condições dos itens anteriores;

e) o afastamento cautelar ou definitivo do procurador-geral em razão de ação de improbidade movida por membro do Ministério Público e recebida pelo juiz de primeiro grau nas condições dos itens anteriores

16. Politicamente, a Constituição Federal inadmite o concurso de regimes de responsabilidade dos agentes políticos pela Lei de Improbidade e pela norma definidora dos Crimes de Responsabilidade, posto inaceitável bis in idem.

Mas o entendimento a respeito – da suspensão de direitos políticos em sede de ação de

improbidade para o caso de agentes políticos aqui descritos – não é pacificado.

No mais, é possível a suspensão de direitos políticos para os demais agentes públicos

com fulcro no artigo 15 e incisos da Constituição.

3.5.2 Definição de direitos políticos

Direitos políticos são os direitos de sufrágio, de voto, e ensina Moraes (2003, p. 232):

“são direitos públicos subjetivos que investem o individuo no satuts activae civitatis,

permitindo-lhe o exercício concreto da liberdade de participação nos negócios políticos do

Estado, de maneira a conferir os atributos da cidadania”, e de acordo com o artigo 14 da

CF/88, é o direito de participar de plebiscito, referendo e voto em iniciativa popular, alem da

própria eleição, de forma direta e secreta e com votos em valor igual para todos. É, enfim, o

direito de se alistar, de votar e de ser votado, de participar em partidos políticos ou organizá-

los, e por meio deles, se eleger.

O sufrágio (do latim sufragium = aprovação, apoio) é, como nota Carlos S.Fayt, um direito público subjetivo de natureza política, que tem o cidadão de eleger, ser eleito e participar da organização e da atividade do poder estatal. É um direito que decorre

diretamente do princípio de que todo poder emanado povo, que exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. (SILVA, 2005, p. 349)

É vedado na constituição a cassação, que no seu artigo 15 enumera as possibilidades

de perda e suspensão:

Art. 15 - É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão.

Só se dará nos casos de:

I - cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado;

II - incapacidade civil absoluta;

III - condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;

IV - recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do Art. 5º, VIII;

V - improbidade administrativa, nos termos do Art. 37, § 4

A lei de improbidade não fala em perda, mas em suspensão. A perda transforma o

cidadão em verdadeiro estrangeiro político, sem direito a voto ou participação nos casos antes

elencados.

A suspensão dos direitos políticos em função da improbidade administrativa é

relativamente nova em nosso ordenamento jurídico, e surgiu pela letra da Constituição

vigente, já que anteriormente praticava-se a aplicação de sanção penal que culminava com

algum efeito político.

Discute a doutrina se a suspensão tem efeito apenas na face passiva (direito de ser

votado) ou ativa e passiva (votar e ser votado) política. Garcia e Alves (2002, p. 384)

entendem-na total, ou seja, suspende-se o direito de votar e de ser votado; já outros entendem

que é apenas o direito de ser votado.

A sanção atual não tem cunho penal, mas é de caráter civil, a partir da lei 8429/92, que

versa sobre "as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no

exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou

funcional" e regulamenta o texto constitucional.

Tanto o conceito de autor quanto o conceito de vítima ou lesado na legislação são

amplos, vez que como foi examinado, autor é qualquer um que cumpra papel de agente

público, seja por cargo, seja eleito, nomeado, contratado, ou empregado efetivo. Da mesma

forma a vítima é ou poderá ser qualquer entidade da administração pública direta ou indireta,

empresas públicas, e entidades que tenham em suas finanças (criação ou custeio) valores

advindos do erário público (artigo 1º parágrafo único). . ,

As penas de suspensão de direitos políticos se graduam em conformidade com os três

grandes grupos de ilícitos previstos: os do artigo 9º, que sejam causa de enriquecimento

ilícito, os do artigo 10, que causem prejuízo ao erário, e finalmente os do artigo 11, que

atentem contra os princípios de Administração Pública, e se graduam por suspensão de

direitos políticos por 8 a 10 anos nos casos do artigo 9º, 5 a 8, para o artigo 10, e 3 a 5, nos

casos do artigo 11, sem prejuízo de demais sanções como perdas de cargo e obrigação de

devolver valores, ressarcimento ao erário e outros.

As penas são pesadas pelo juiz, em função do “do dano causado, assim, como o

proveito patrimonial obtido pelo agente" em conformidade com o art. 12, parágrafo único.

Entende a doutrina que a competência de julgamento da suspensão de direitos políticos

seja da Justiça Comum, ou Federal, se no caso atingir interesses da União, autarquias ou

empresas públicas federais, em conformidade com a regra do artigo 109 da constituição.

A penalidade de suspensão não é automática, não deflui da condenação, não é auto-

aplicável: o juiz deverá expressamente declarar que em sua condenação, inclui também a

suspensão dos direitos políticos do autor:

Diversamente da condenação em processo criminal, a suspensão dos direitos Políticos não é efeito imediato da sentença que reconhecer a prática do ato de improbidade, sendo imprescindível que esta sanção seja expressamente aplicada. Silente a sentença, não haverá que se falar em suspensão dos direitos políticos. Restará, no entanto, o efeito especifico da condenação consubstanciado na causa da elegibilidade prevista o art. 1º, II, h, da Lei Complementar nº. 64/90, conforme será visto em tópico especifico”. (Garcia; Alves, 2002, p. 384)

O efeito é o de comunicar imediatamente ao tribunal eleitoral a condenação, para que

se efetue a suspensão do ímprobo das folhas de eleição.

Mas a suspensão dos direitos políticos não é de controle da justiça eleitoral, como

esclarece o voto do TER/RS:

REPRESENTAÇÃO: SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MATÉRIA QUE REFOGE À

COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ELEITORAL. DECLINAÇÃO DE COMPETÊNCIA E REMESSA DOS AUTOS AO JUÍZO DE DIREITO DA COMARCA DE ORIGEM DO FEITO

O controle dos direitos políticos dos cidadãos, em princípio, refoge à competência eleitoral. Só o será se, no curso do processo eleitoral e em função dele, houver necessidade de, incidentalmente, conhecer de matéria relacionada com inelegibilidade. É o que ocorre quando do pedido de registro de candidaturas ou de diplomação de eleitos, onde a elegibilidade (e, portanto, se for o caso, a existência dos direitos políticos) deve ser examinada. Nesses casos, porém, a existência dos direitos políticos é fundamento para a decisão, jamais seu objeto. É que a elegibilidade, ou seja, a aptidão para ser votado, é apenas um dos atributos dos direitos políticos, já que, a este, outros atributos e faculdades são inerentes, e não apenas os relacionados com eleições (direito de votar e ser votado), e sim os que dizem respeito ao status civitatis no seu mais amplo sentido. Portanto, a perda ou suspensão dos direitos políticos traz aos cidadãos atingidos conseqüências muito mais abrangentes que as relacionadas com eventual e episódica participação em determinado pleito eleitoral. (Acórdão n. 179/93, de 04.08.93, votação unânime

De outro lado critica-se a escassez de alternativas ao juiz que a lei fornece: o

ressarcimento é em verdade matéria obrigacional civil comum, e portanto, descabido que não

existisse; a perda de bens auferidos em verdade não é perda, mas devolução do que jamais

pertenceu licitamente ao agente, e acaba por sobrar à mão do juiz apenas a suspensão de

direitos políticos, fora a sanção de responsabilização civil, a indenização (Fazzio Junior, 2003,

pp. 180/181).

Há quem entenda que a suspensão ou não é discricionariedade do juiz, mas imposição

constitucional. É a opinião de Osório (1997, p. 173):

O constituinte de 1988 estabeleceu, de modo expresso, que a condenação por improbidade administrativa importaria, necessariamente, a suspensão dos direitos políticos (art. 37, parágrafo quarto, da Carta Constitucional), cuja gradação está claramente estabelecida pelo art. 12, incisos I, II e III, da Lei número 8.429/92, não sendo licito – e tampouco recomendável – ao julgador optar pelo desprezo de tais dispositivos jurídicos.

3.6 Outras sanções da lei de improbidade

3.6.1 Perda da função pública

A perda da Função Pública, é outra das sanções prevista na lei de improbidade, sendo

definitiva, e portanto somente aplicável após o trânsito em julgado da sentença ou decisão.

Ela é possível nos três casos previstos da lei de improbidade, ou seja, atos de enriquecimento

ilícito, atos causadores de prejuízo ao erário e atos violadores dos princípios da Administração

Pública.

A situação de perda de função pública realça o caráter civil administrativo das

punições previstas na lei de improbidade. Note-se que há situações de colidência, pois o

processo disciplinar administrativo relativo ao funcionário público pode por ele mesmo

decretar a demissão do agente. Neste caso, cessa a pretensão pela lei de improbidade de

efetivar a perda de função pública, por colidência de execução.

3.6.2 Ressarcimento integral do dano

A sanção prevista na lei de improbidade é, como a perda de função, outra das que

podem entrar em caso de colidência de execução: é que a sentença civil de ressarcimento por

danos poderá ser decretada no mesmo teor da sentença prevista pela lei de improbidade. Para

estes casos, as colidências serão verificadas no ato de sua execução.

Ressalte-se que as penalidades de ressarcimento são ainda aplicáveis de forma

independente das penas civis cabíveis (ressalvadas as colidências, onde se daria um bis in

idem) e não dependem de previa instauração de processo administrativo, civil ou penal.

3.6.3 Perda dos bens obtidos irregularmente

A Constituição prevê para algumas situações a indisponibilidade de bens do agente

público. No entanto, é preciso compreender que tal indisponibilidade não é, em verdade,

sentença, mas medida cautelar prevista para garantir uma eventual execução de sentença

posterior, que decretará a devolução de valores e ressarcimentos ao patrimônio público.

Esta sanção, de perda dos bens e valores, tem cunho diferente da sanção de

ressarcimento de danos, pois uma visa o retorno de bens e valores à administração que

estejam em proveito de agente público, e outra prevê o ressarcimento de danos causados a

terceiros, incluído a própria administração. As sanções podem, portanto, ser cumuladas, e

ainda com processos penais, civis e administrativos.

3.6.4 Multa civil

A multa civil é prevista nos três casos de sentença por improbidade, e não tem o fim

de reparar danos em favor da Administração, sendo mais uma penalidade disponível dentre as

possíveis previstas.

A fixação do valor de multa observa a extensão da gravidade do ato de improbidade,

bem como sua natureza.

Massanti (2004) esclarece que:

O valor da multa civil varia da seguinte forma: ao enriquecimento ilícito, verifica-se o acréscimo patrimonial, com multa de até 3 vezes o valor do acréscimo patrimonial auferido com a prática do ato de improbidade. No caso de dano ao erário, a multa pode chegar ao dobro do dano. Finalmente no caso de atentado contra os princípios administrativos, a multa pode chegar até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente, ou a proibição de contratar ou receber benefícios fiscais pelo prazo de 3, 5 ou 10 anos.

Levar-se há sempre em conta a extensão do dano e o proveito patrimonial obtido pelo

agente público.

3.6.5 Proibição de contratar com a administração pública e receber benefício

É possível ao agente público ficar limitado em praticar atividades para o Estado, como

firmar contratos com a Administração ou dela receber benefícios, incentivos fiscais e créditos,

ainda que seja por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio, pelo prazo de dez anos,

não impedindo a multa, ressarcimentos, perda de valores.

3.6.6 Prescrição

Entende-se que há dois prazos para a Administração, sendo o primeiro o de reaver

prejuízo causado ao erário, que não se prescreve. No entanto, há prescrição de apurar e punir

o ilícito praticado, aplicando-se ao agente público as sanções previstas na lei.

Cumpre-nos referir ao prazo para ajuizamento das ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas na lei 8.429/92. Segundo esta, as mencionadas ações poder ser propostas até cinco anos após o término do exercício de mandato, cargo em comissão ou função de confiança. (Fernandes, 2005)

Donde se conclui que a ação com escopo punível possui prazo prescricional para faltas

disciplinares, como demissão, perda de cargo, entre outras, iniciando-se este prazo com o

término do mandato, do cargo em comissão e da função de confiança, e para os servidores

detentores de cargo ou emprego público serão os prazos de seus estatutos.

4. CONCLUSÃO

O presente trabalho buscou fazer uma incursão pela Lei de improbidade

administrativa, apresentando seu histórico e configuração atuais, bem como sua aplicabilidade

e penalidades nela contidos. Aqui focamos a salutar suspensão de direitos políticos, fruto de

eterna discussão quando e trata de foro privilegiado.

Atos de improbidade administrativa existem nos dias de hoje e infeliz ente sempre

existirão. O que é possível ser feito para combatê-los é aplicar de forma correta as pesadas

sanções descritas na lei de improbidade, detendo desta forma a corrupção e a malversação da

coisa pública.

Somente aplicando sanções fortes é possível combater a improbidade, pois a ausência

de controle e a forma afrouxada de aplicação dos dispositivos legais aqui descritos levam à

sensação que o que se pratica não é improbidade, perfazendo uma forma perigosa de encarar a

coisa pública.

Infelizmente vemos em nosso país exatamente isto, uma certa frouxidão no encarar a

Administração Pública, ausência de controle de atos ímprobos, instaurando uma cultura de

permissividade que vem apenas prejudicando nosso país.

As normas existem, resta aplicá-las. É o que anseia a sociedade, farta de assistir na

mídia os escândalos quase diários de atos danosos à coisa pública, como se particular fosse.

Ironicamente a lei de improbidade administrativa foi sancionada por um presidente

atingido por ela mesma, fornecendo um excelente exemplo de que é possível combater,

fazendo bom uso de seus dispositivos, a corrupção da coisa pública.

Erradicar atos ímprobos é ter um pensamento utópico, pois nenhuma nação é formada

apenas de homens perfeitos. Mas combatê-los é um dever, acabar com a cultura de pequenas e

grandes improbidades é uma necessidade urgente. É preciso seriedade com a coisa pública e

com a nação e seus cidadãos.

5. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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TCC-Improbidade final

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