Stan wykorzystania funduszy europejskich...2014/10/13 · Raport Business Centre Club Stan...

Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich

1

Stan wykorzystania

funduszy europejskich VIII raport

dr Jerzy Kwieciński

Bartosz Kalamon

Warszawa, 13 października 2014 r.

Raport dostępny jest również w Internecie: www.bcc.org.pl


2

Spis treści: Streszczenie ...................................................................................................................... 3

Wprowadzenie ............................................................................................................... 13

1. Analiza obecnego stanu wykorzystania funduszy europejskich w ramach Narodowej

Strategii Spójności 2007-2013……………………………………………………………………………… 15

2. Wykorzystanie funduszy europejskich w regionalnych programach operacyjnych…… 34

3. Najbardziej zagrożone obszary wsparcia z punktu widzenia wykorzystania funduszy

europejskich…………………………………………………………………………………………………………….38

4. Najważniejsze bariery w wykorzystaniu funduszy……………………………….…………..…….. 42

5. Fundusze Europejskie na politykę spójności po 2013 roku………………………………………...53 Wnioski .......................................................................................................................... 57

Rekomendacje ................................................................................................................ 59


3

Streszczenie

Zbliżamy się do końca realizacji Strategii Rozwoju Kraju 2007 – 2015 i Narodowej Strategii

Spójności na lata 2007 – 2013, w której mamy do dyspozycji prawie 68 miliardów z Unii

Europejskiej na inwestycje w ramach polityki spójności. W sumie ze środkami krajowymi

na cele rozwojowe przeznaczamy ponad 110 miliardów euro. To największy program

modernizacyjny Polski od czasów Kazimierza Wielkiego i stanowi on bardzo silny impuls

rozwojowy dla naszego kraju. Nie możemy sobie pozwolić na jego niewłaściwe lub

niepełne zrealizowanie przy wykorzystaniu funduszy europejskich. Fundusze europejskie

pomagają nam także skutecznie przeciwdziałać spowolnieniu gospodarczemu. Dlatego

bardzo ważne jest stałe monitorowanie zagrożeń i usuwanie barier dla pełnego

wykorzystania funduszy europejskich. Ponadto przygotowujemy się do nowej perspektywy

finansowej 2014 – 2020 z nową polityką spójności.

Analiza problemów i zaproponowane w niniejszym raporcie rekomendacje odzwierciedlają

to, na jakim etapie realizacji polityki spójności znajduje się Polska. Obecnie już umowy z

beneficjentami opiewają na ponad 100 procent pieniędzy unijnych przeznaczonych na lata

2007 – 2013 z beneficjentami, a trzy czwarte tych pieniędzy została objęta wydatkami.

Dostępna pula wolnych środków, zwłaszcza dla przedsiębiorców, jest już bardzo nikła.

Programy operacyjne są w końcowej fazie realizacji.

Z zadowoleniem odnotowujemy, że szereg rekomendacji zaproponowanych we

wcześniejszych raportach Business Centre Club spotkała się z pozytywnym odzewem

administracji centralnej i samorządowej, na co zwracamy uwagę w raporcie. Analiza

aktualnych barier w wykorzystaniu funduszy europejskich, przedstawione wnioski i

rekomendacje powinny być traktowane jako wyraz troski przedsiębiorców o jak najpełniejsze

wykorzystanie funduszy. Chodzi nam nie tylko o to, aby fundusze były wydawane, ale by

przynosiły możliwie jak największe pozytywne efekty dla gospodarki oraz dla zwiększenia

poziomu i jakości życia naszych obywateli.

W raporcie skoncentrowano się tylko na najważniejszych barierach, które na chwilę obecną

mają największy wpływ na wykorzystanie funduszy europejskich w ramach polityki spójności

na lata 2007 – 2013. Spośród wielu obszarów, gdzie występują bariery, wyodrębniono


4

obszary, które w opinii BCC stanowią największe zagrożenie dla pełnego wykorzystania

funduszy europejskich na lata 2007 – 2013 w ramach polityki spójności. Raport szczególnie

koncentruje się na obszarach najbardziej zagrożonych i na propozycji nowej polityki

spójności po 2013 roku.

Wykorzystanie funduszy europejskich w ramach polityki spójności wyraźnie się stabilizuje.

W kulminacyjnym 2012 roku wykorzystaliśmy, w postaci wydatków, 48,5 mld złotych UE.

W 2013 roku wydatki w części z UE wyniosły 45,3 mld złotych, o ponad 3 mld złotych

mniej. Dane za dotychczasowe miesiące tego roku nie wskazują na znaczącą poprawę. A

wydatki w tym roku powinny być wyższe, bo na pozostałe 15 miesięcy wydatkowania

unijnych pieniędzy do końca 2015 roku zostało jeszcze nam do wydania 73 mld złotych z

UE. Jeżeli jeszcze weźmiemy pod uwagę potrzebę wykonania nadkontraktacji na poziomie

minimum 5 procent i zakładając, że w konsekwencji tej nadkontraktacji całkowite wydatki

w części z UE zwiększą się o około 3 procent, co odpowiada kwocie prawie 9 mld złotych,

to oznacza to, że do końca 2015 roku powinniśmy wydać jeszcze 82 mld złotych w części z

UE, czyli miesięcznie powinniśmy wydawać prawie 5,5 mld złotych. Biorąc pod uwagę

dotychczasową zdolność absorpcji polskiego systemu wdrażania programów unijnych

wydaje się bardzo trudne. Oznacza to, że grozi nam niewykorzystanie poważnych kwot

pieniędzy z UE w wysokości 16-24 mld złotych w zależności od scenariusza.

Obserwujemy, że podobnie jak w poprzednim okresie objętym naszą analizą, po wyraźnym

przyspieszeniu w kontraktacji i wydatkowaniu funduszy unijnych w końcówce ubiegłego

roku, szczególnie w miesiącach IV kwartału, miesiące obecnego roku zanotowały widoczne

spowolnienie tego tempa.

Samolot z funduszami unijnymi zbliża się do celu. Wprawdzie już się wydawało, że samolot

z funduszami unijnymi nabrał już właściwej prędkości i wysokości lotu i że już doleci do

celu. Okazuje się jednak, że samolot już prawie osiągnął właściwą wysokość lotu, ale

prędkość jest nadal za niska. W tej sytuacji samolot może nie dolecieć do właściwego celu.

Nie możemy przespać tego momentu, bo możemy mieć problemy z pełnym

wykorzystaniem funduszy europejskich.


5

Możemy powiedzieć, że po trudnych początkach realizacji obecnej perspektywy finansowej

w pierwszych jej latach, które spotkały się również i z naszą krytyczną oceną we

wcześniejszych raportach, realizacja polskiej polityki spójności utrzymuje w ostatnich trzech

latach porównywalne tempo. Jednak zabrakło znaczącego przyspieszenia w 2013 roku i w

dotychczasowych miesiącach obecnego roku, które by zapewniły pewność wykorzystania

wszystkich dostępnych pieniędzy unijnych. Wprawdzie umowy zostały już podpisane na

nieco powyżej 100 procent, ale aby zapewnić pełne wykorzystanie wszystkich dostępnych

funduszy europejskich w ramach polityki spójności potrzebna jest nadkontraktacja na

poziomie 5-7 procent w części z UE, co przy minimalnym poziomie nadkontraktacji w

wysokości 5 procent odpowiada kwocie nieco ponad 14 mld złotych. Możemy założyć, że

ta nadkontraktacja zaskutkuje wydatkowaniem na poziomie 103 procent w stosunku do

dostępnych funduszy z UE, czyli o dodatkowe prawie 9 miliardów złotych w części z UE. Te

3 nadwyżkowe punkty procentowe powinny wystarczyć w przypadku stwierdzenia przez

Komisję Europejską nieprawidłowości i potrzeby wycofania jakiś projektów.

Niestety, w 2015 roku nastąpi kumulacja wydatkowania, przed którą przestrzegaliśmy w

poprzednich raportach, i nałożenie się realizacji perspektyw finansowych: kończącej się

perspektywy finansowej 2007-2013 i nowej 2014-2020, co negatywnie może odbić się na

efektywności wykorzystania środków unijnych.

Proponowaną nadkontratktację powinniśmy przeprowadzić możliwie jak najszybciej,

najlepiej jeszcze w tym roku, bo w przyszłym roku może już nam zabraknąć czasu do

realizacji niektórych projektów w ramach nadkontraktacji. Najlepiej by było wykorzystać do

nadkontraktacji już zrealizowane projekty. Takie listy zapasowych, już zrealizowanych

projektów, które można by było „włożyć” do zagrożonych działań i priorytetów w

programach operacyjnych należy przygotować już teraz, a nie czekać do końca przyszłego

roku, kiedy na tego typu działania może już zabraknąć czasu.

Jeżeli weźmiemy pod uwagę ostatnie 24 miesiące, od początku września 2012 roku do

końca sierpnia 2014 roku, to średnio miesięcznie wartość podpisywanych umów wyniosła


6

w tym okresie 4,0 mld zł, w tym dofinansowanie z funduszy unijnych wynosiło 2,8 mld zł, a

wartość całkowitych wydatków kwalifikowanych we wnioskach o płatność wynosiła 5,5

mld zł, w tym w części z UE 3,8 mld zł. Analiza ta pokazuje, że średnio miesięcznie za

ostatnie 24 miesiące kontraktowaliśmy około 1,00 proc., a wydatkowaliśmy około 1,35

proc. funduszy unijnych na lata 2007 – 2013. Jeśli średnie tempo wykorzystywania

pieniędzy unijnych z ostatnich 24 miesięcy będzie utrzymane w przyszłości w kolejnych

miesiącach, to proponowaną nadkontraktację funduszy unijnych zakończylibyśmy w

styczniu 2015 roku, a wydatkowanie w maju 2016 roku, czyli już po zakończeniu obecnej

perspektywy finansowej. Brak przyspieszenia w wydatkowaniu będzie skutkował utratą 16

mld złotych przy takich założeniach prognostycznych. Gdybyśmy chcieli zrealizować

projekty wynikające z nadkontratktacji, skutkujące założonym wydatkowaniem na

poziomie 103 procent, to wydatkowanie zakończylibyśmy w lipcu 2016 roku.

Z kolei w bieżącym roku w okresie od stycznia do sierpnia poziom kontraktacji nieco

poprawił się w stosunku do poprzedniego roku – średnia miesięczna wartość zawieranych

umów wyniosła (w części UE) to 2,0 mld zł. Średni miesięczny poziom wartości wydatków

(w części UE) wynosił 3,27 mld zł. W porównaniu z sytuacją z przed roku średni poziom

kontraktowania wzrósł średniomiesięcznie o 0,29 mld zł, a wydatkowania o 0,23 mld zł.

Zakładając wydatkowanie w kolejnych miesiącach na tegorocznym poziomie,

podpisywanie umów z zakładanej 5-procentowej nadkontraktacji zakończylibyśmy w

marcu 2015 roku, a wydatkowanie w sierpniu 2016 roku, co skutkowałoby utratą 24 mld

złotych.

Teraz głównym priorytetem od strony ilościowej wykorzystania funduszy unijnych

powinno się stać wydatkowanie, które wymaga przyspieszenia, oraz przeprowadzenie

nadkontraktacji.

Najbardziej zaawansowanymi w realizacji programami krajowymi pod względem kontraktacji

są (jako proc. alokacji):

PO Innowacyjna Gospodarka – 108,0 proc.,

PO Kapitał Ludzki – 105,0 proc.,


7

PO Pomoc Techniczna i Europejska Współpraca Terytorialna – 103 proc.,

PO Rozwój Polski Wschodniej – 100,0 proc.,

PO Infrastruktura i Środowisko – 99,0 proc.,

Programy Regionalne – 97,0 proc..

Różnice między programami zmniejszyły się w porównaniu z ubiegłym rokiem.

Pod względem wydatków kwalifikowalnych najbardziej zaawansowanymi spośród

programów krajowych są (jako proc. alokacji):


Programy Regionalne – 78,0 proc.,

PO Pomoc Techniczna – 75,0 proc.,


PO Europejska Współpraca Terytorialna – 67 proc.,

PO Innowacyjna Gospodarka i PO Rozwój Polski Wschodniej – 65,0 proc.

Analiza wskaźników realizacji celów strategicznych Narodowej Strategii Spójności pokazuje,

że największe problemy z osiągnięciem docelowych efektów dotyczą celu strategicznego nr

4 (Podniesienie konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw, w tym szczególnie

sektora wytwórczego o wysokiej wartości dodanej oraz rozwój sektora usług). Wskaźniki

obrazujące jego realizację – np. poziom nakładów na działalność B+R (0,90% PKB w 2012

wobec 1,5% oczekiwanych z końcem 2013 roku), czy nakłady przedsiębiorstw

przemysłowych na działalność innowacyjną (28,8% przedsiębiorstw w 2012 roku wobec

60% oczekiwanych w 2013 roku) – pozostają dalekie od wartości docelowych

przewidzianych do osiągnięcia do końca 2013 r.

Podobna sytuacja dotyczy celu strategicznego nr 3 (Budowa i modernizacja infrastruktury

technicznej i społecznej mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności). Do

końca 2012 r. łączna długość autostrad (1365 km w 2012 roku wobec oczekiwanych 1754

km w 2013 roku) i dróg ekspresowych (1052 km w 2012 roku wobec oczekiwanych 2555

km w 2013 roku), jest daleka od osiągnięcia wartości wskaźników docelowych. Jeśli chodzi

o udział osób w wieku 15—64 lata uczących się bądź dokształcających to osiągnięty w 2011


8

poziom stanowi niecałą połowę docelowego udziału (4,3% w 2013 roku wobec

oczekiwanych 10% w 2013 roku).

Regiony dalej wydają pieniądze unijne nieco szybciej niż administracja centralna (wyższa

wartość wydatkowania aniżeli średnia ze wszystkich programów), choć ich przewaga nie

jest już tak zdecydowana jak rok temu. Regionalne programy operacyjne mają 24-

procentowy udział w ogólnej alokacji funduszy unijnych dla Polski, ale procent

podpisanych umów wynosi obecnie 97 proc. (rok wcześniej było to 88,5 proc.), a w

wydatkowaniu 78,0 proc. (rok wcześniej było to 63,6 proc.). Te fakty potwierdzają słuszność

przyjętego podejścia w tej perspektywie finansowej, polegającego na znaczącej

decentralizacji zarządzania funduszami europejskimi na lata 2007 – 2013 i wskazują, że taki

też powinien być kierunek działań w kolejnej perspektywie finansowej.

Wydatki stanowią 78 proc. całkowitej alokacji dla województw. Od ubiegłego roku skład

liderów w wydatkowaniu środków też się zmienia: w pierwszej czwórce są teraz

województwa opolskie, świętokrzyskie oraz małopolskie i podkarpackie. Natomiast

najniższy poziom wydatkowania zanotowano w województwie kujawsko – pomorskim,

podlaskim i zachodniopomorskim. Bezpośrednie wsparcie dla firm ma bardzo

zaawansowany stan realizacji, podczas gdy duże inwestycje liniowe jak budowa i

modernizacja kanalizacji czy budowa sieci Internetu szerokopasmowego pozostają daleko w

tyle.

Nadal największe zagrożenia związane z niewykorzystaniem środków unijnych występują

w PO Infrastruktura i Środowisko. Nie ma się co dziwić, że te problemy występują w tym

programie. To największy program, w którym skoncentrowane jest ponad 41 proc.

wszystkich unijnych funduszy z polityki spójności dla Polski i w którym także są realizowane

największe projekty. W programie jest łącznie realizowanych 418 projektów kluczowych (2/3

wszystkich projektów kluczowych), które pochłaniają prawie 80 proc. środków unijnych

programu. Zarówno w poprzednich jak i obecnym raporcie sygnalizujemy stały i nadal

aktualny problem polegający na trudnościach w realizacji dużych inwestycji publicznych,


9

szczególnie w sektorze kolejowym, gospodarce odpadami i przeciwdziałaniu zagrożeniom

dla środowiska.

Najbardziej niepokojąca sytuacja dotyczy realizacji Priorytetu VII PO Infrastruktura i

Środowisko, który w zdecydowanej większości dotyczy inwestycji w transport kolejowy, a

ponadto inwestycji w transport śródlądowy, intermodalny i morski. Opierając się na danych z

sierpnia 2014 roku, poziom wydatkowania w tej osi wyniósł 41,3 proc., przy średniej w całym

programie 67,2%. Na samą kolej przeznaczono 4,8 mld euro z UE, czyli ok. 20 mld zł.

Podkreślamy, że stan zaawansowania realizacji projektów kolejowych cały czas się

poprawia. Wg danych z MIR na koniec II kwartału 2014 roku, podpisane umowy o

dofinansowanie liniowych inwestycji kolejowych są na kwotę 18,4 mld zł w części z UE, co

stanowi 95,6 proc. środków dostępnych na liniowe projekty kolejowe, natomiast wydatki

wynoszą 6,2 mld zł, co stanowi 32 proc. dostępnych pieniędzy z UE dla kolei. Jest to nadal

stan daleki od oczekiwań i poważnie zagraża nam utrata części z przyznanych przez Unię

Europejską na ten cel środków, którą szacujemy na 3 do 5 mld złotych. To powoduje, że

kwotowo jest to najbardziej zagrożony obszar wykorzystania pieniędzy unijnych. Są

przygotowane projekty rewitalizacji infrastruktury kolejowej, a także uzupełniające projekty

taborowe. Brak jest nadkontraktacji. Natomiast czasu jest coraz mniej do końca perspektywy

finansowej i trzeba przygotować scenariusze zapasowe na wypadek, gdyby nie udało się w

pełni wykorzystać pieniędzy na koleje do końca 2015 roku.

Dla całego sektora transportu wysoki poziom kontraktacji jest zasługą projektów

drogowych. Problemem w obszarze inwestycji drogowych są w głównej mierze ograniczenia

dostępnych środków. W przypadku projektów kolejowych, mimo bardzo poważnych

deficytów, na jakie cierpi ta infrastruktura, potencjał instytucjonalny i otoczenie prawne

realizacji tych projektów były głównym problemem. Sytuacja się nieco poprawiła czego

wynikiem był wzrost kontraktacji, co warte jest odnotowania. Poważny problem dla realizacji

liniowych projektów kolejowych stanowi organizacja systemu finansowania dla tych

projektów. System jest skomplikowany, niewydolny i powolny, w którym spółki kolejowe

sobie nie radzą, a Ministerstwo Finansów odgrywa rolę sprawnego hamulcowego.

Sygnalizowane w poprzednich raportach ryzyko niewykorzystania części środków


10

finansowych przyznanych na projekty kolejowe, w obecnej chwili stanowi realną groźbę

utraty części pieniędzy unijnych na kolej. Brak zgody Komisji na propozycje relokacji części

pieniędzy z kolei na projekty drogowe dodatkowo obecną sytuację pogarsza.

Pozostałe zagrożone obszary wsparcia w PO Infrastruktura i Środowisko to gospodarka

odpadami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska. W przypadku gospodarki odpadami i

przeciwdziałania zagrożeniom środowiska umowy są już podpisane odpowiednio na 95 i 98

proc., natomiast nadal niskie jest wydatkowanie odpowiednio 35 i 44 proc. dostępnych

alokacji na te osie priorytetowe. Jedną z głównych przyczyn uruchomienia i realizacji tych

projektów są przeciągające się procedury środowiskowe i uzyskiwanie pozwoleń na budowę.

W ramach gospodarki odpadami z planowanych początkowo 11 dużych spalarni

realizowanych jest 6 spalarni. Z osi dotyczącej infrastruktury przeciwdziałania zagrożeniom

środowiska wypadł projekt zbiornika raciborskiego i na jego miejsce są realizowane inne

projekty.

Domagamy się uproszczenia ubiegania się o fundusze unijne i realizacji projektów dla

podmiotów starających się o niewielkie kwoty wsparcia, szczególnie dla małych

podmiotów. Wymogi biurokratyczne powinny być uzależnione od wysokości wsparcia i od

tego, czy wsparcie jest kierowane do dużych czy małych beneficjentów. Zbyt wygórowane

wymogi powodują, że ze wsparcia w większym stopniu korzystają duże i średnie podmioty,

a nie ci najmniejsi, na których często najbardziej nam zależy.

Ważne jest, aby działania skoncentrować na usuwaniu tych barier, które w chwili obecnej są

najważniejsze dla wykorzystania funduszy europejskich. W wyniku analizy potencjalnych

barier dla wykorzystania funduszy europejskich, wyodrębniono najważniejsze obszary, gdzie

występują bariery, a które w opinii BCC stanowią największe zagrożenie dla wykorzystania

funduszy europejskich. Te najważniejsze obszary to: planowanie w administracji publicznej,

koordynacja działań, system instytucjonalny i sprawność administracji, procedury

ubiegania się o fundusze i - realizacja projektów unijnych, finanse publiczne, potencjał

beneficjentów dla realizacji projektów współfinansowanych z funduszy europejskich oraz

spowolnienie gospodarcze i światowy kryzys gospodarczy.


11

W przypadku wybranych i niżej opisanych obszarów, gdzie aktualnie występują

najważniejsze bariery w wykorzystaniu funduszy europejskich na politykę spójności na lata

2007 – 2013, BCC rekomenduje podjęcie następujących działań w celu ich usunięcia wraz

z sugerowanymi terminami ich realizacji:

1) Planowanie i programowanie

Zakończenie formalnych negocjacji krajowych i regionalnych programów

operacyjnych na lata 2014-2020 z Komisją Europejską– I kwartał 2015 roku.

Zobowiązanie wszystkich instytucji uczestniczących w zarządzaniu funduszami

europejskimi do przygotowywania rocznych planów działań; termin realizacji dla

planów na rok 2013 – IV kwartał 2014 roku,

Przygotowanie na 2015 rok planów dotyczących podpisywania umów z

beneficjentami o dofinansowanie z funduszy europejskich i wydatkowania w

ramach Narodowej Strategii Spójności 2007-2013, zakładającego osiągnięcie w 2015

roku kontraktacji na poziomie 105 proc. dostępnej alokacji z UE (czyli ok. 297 mld

złotych) i wydatkowania na poziomie 103 proc. dostępnej alokacji z UE (czyli ok. 292

miliardów złotych); termin realizacji – IV kwartał 2015 roku.

2) Koordynacja

Dalsze wzmacnianie koordynacji wykorzystywania funduszy europejskich na

poziomie krajowym i z zarządami województw, szczególnie w aspekcie

programowania nowej perspektywy finansowej; termin realizacji – IV kwartał 2014

roku.

3) System instytucjonalny

Wprowadzenie systemów motywacyjnych w systemie wynagrodzeń dla

administracji, zarówno rządowej jak i samorządowej, odpowiedzialnej za zarządzanie

funduszami unijnymi; termin realizacji – I kwartał 2015 roku.

Udostępnianie pełnej informacji na temat realizacji i wykorzystania środków

unijnych przez rząd i samorządy; termin realizacji – IV kwartał 2014 roku.

Wprowadzenie efektywnego systemu konsultacji społecznych pod kątem

przygotowania nowych programów i działań w ramach perspektywy finansowej

2014 – 2020.

4) Procedury ubiegania się o fundusze i realizacji inwestycji


12

Uproszczanie przepisów prawa dotyczących prowadzenia działań inwestycyjnych i

zasad planowania przestrzennego; termin realizacji – II kwartał 2015 roku,

Ciągłe upraszczanie systemu wykorzystania funduszy europejskich na lata 2007-

2013 i przygotowanie nowego uproszczonego systemu na lata 2014-2020; termin

realizacji kolejnego etapu upraszczania – I kwartał 2015 roku,

Uproszczenie ubiegania się o fundusze unijne i realizacji projektów dla podmiotów

starających się o niewielkie kwoty wsparcia i realizujących małe projekty, szczególnie

dla małych podmiotów; termin realizacji – II kwartał 2015 roku,

Ścisłe monitorowanie indywidualnych projektów kluczowych, zarówno na poziomie

krajowym jak i regionalnym, i udostępnianie informacji o stanie ich zaawansowania;

termin realizacji – IV kwartał 2014 roku,

5) Finanse publiczne

Przeprowadzenie gruntownej reformy finansów publicznych – II kwartał 2015 roku.

6) Potencjał beneficjentów

Zapewnienie specjalnego wsparcia doradczego i szkoleniowego dla największych,

instytucjonalnych beneficjentów funduszy europejskich, realizacja projektów których

będzie krytyczna dla wykorzystania funduszy europejskich,

Zapewnienie stałego, bezpłatnego i łatwego dostępu do informacji, doradztwa i

szkoleń dla małych beneficjentów funduszy unijnych.

7) Spowolnienie gospodarcze w Polsce i światowy kryzys gospodarczy

Kontynuowanie sprawnego i efektywnego systemu kredytów, pożyczek i poręczeń

dla firm, w tym na projekty dofinansowane ze środków unijnych; termin realizacji – II

kwartał 2014 roku.


13

Wprowadzenie

VIII Raport Business Centre Club po raz kolejny analizuje stan wykorzystania Funduszy

Europejskich przez Polskę w okresie do sierpnia 2014 roku, ze szczególnym

uwzględnieniem okresu ostatniego roku. Wzorem poprzednich publikacji z tego cyklu

raport przedstawia, oprócz analizy ilościowej i jakościowej, diagnozę najważniejszych

problemów utrudniających skuteczne wdrażanie programów finansowanych z funduszy

unijnych oraz rekomenduje sposoby ich rozwiązania. Ponadto wskazuje tematyczne

obszary, gdzie powstają największe opóźnienia w realizacji działań i gdzie są problemy w

osiąganiu założonych celów. W związku ze zbliżającym się końcem perspektywy finansowej

2007 – 2013 (wydatkowanie będzie możliwe do końca 2015 roku), raport dokonuje także

próby ogólnego podsumowania polityki zarządzania funduszami strukturalnymi w Polsce.

Na koniec, raport porusza także kwestię polityki spójności po 2013 roku, szczególnie ważną

w najbliższych miesiącach, kiedy będą zapadały decyzje co do kształtu programów

operacyjnych w ramach nowej perspektywy finansowej 2014 – 2020.

Fundusze Europejskie stanowią jeden z kluczowych czynników modernizacji i wzrostu

konkurencyjności polskiej gospodarki i podstawę do dokonania znaczącego skoku w

poziomie jakości życia naszych obywateli oraz w rozwoju cywilizacyjnym naszego kraju w

najbliższych kilkunastu latach. Fundusze są również jednym z głównych i jednocześnie

bardzo skutecznych instrumentów przeciwdziałających spowolnieniu gospodarczemu i tę

rolę doskonale spełniają. Jednocześnie wyraźnie widać, jak Europa ciężko sobie radzi z

kryzysem gospodarczym, co ma silny wpływ na gospodarkę i finanse publiczne Polski i UE, a

to z kolei stawia kolejne wyzwania przed rządem w zakresie planowania wydatków i

efektywnego zarządzania funduszami unijnymi.

Jest wartym odnotowania fakt, że szereg rekomendacji proponowanych w naszych

raportach spotyka się z pozytywną reakcją ze strony administracji centralnej i

samorządów. Stanowi to element dialogu społecznego organizacji przedsiębiorców z

administracja publiczną. Naszą intencją jest, aby analiza aktualnych barier w wykorzystaniu

funduszy europejskich, przedstawione wnioski i rekomendacje były traktowane jako wyraz

troski przedsiębiorców o jak najpełniejsze wykorzystanie funduszy zarówno pod względem

jakościowym jak i ilościowym, a nie jako próba krytyki polityki i działań prowadzonych przez


14

rząd i samorządy w tym obszarze. Chodzi nam nie tylko o to, aby fundusze były wydawane,

ale by przynosiły możliwie jak największe pozytywne efekty dla gospodarki oraz dla

zwiększenia poziomu i jakości życia naszych obywateli.

W raporcie skoncentrowano się tylko na najważniejszych barierach, które aktualnie mają

największy wpływ ograniczający dobre wykorzystanie funduszy europejskich w ramach

polityki spójności na lata 2007 – 2013. Spośród wielu obszarów, gdzie występują bariery,

wyodrębniono te obszary, które stanowią największe zagrożenie dla pełnego i efektywnego

wykorzystania funduszy europejskich na lata 2007 – 2013 w ramach polityki spójności.


15

1. Analiza obecnego stanu wykorzystania funduszy europejskich w ramach

Narodowej Strategii Spójności 2007 – 2013

Wykorzystanie funduszy europejskich w ramach polityki spójności wyraźnie się stabilizuje.

W kulminacyjnym 2012 roku wykorzystaliśmy, w postaci wydatków, 48,5 mld złotych UE.

W 2013 roku wydatki w części z UE wyniosły 45,3 mld złotych, o ponad 3 mld złotych

mniej. Dane za dotychczasowe miesiące tego roku nie wskazują na znaczącą poprawę. A

wydatki w tym roku powinny być wyższe, bo na pozostałe 15 miesięcy wydatkowania

unijnych pieniędzy do końca 2015 roku zostało jeszcze nam do wydania 73 mld złotych z

UE. Jeżeli jeszcze weźmiemy pod uwagę potrzebę wykonania nadkontraktacji na poziomie

minimum 5 procent i zakładając, że w konsekwencji tej nadkontraktacji całkowite wydatki

w części z UE zwiększą się o około 3 procent, co odpowiada kwocie prawie 9 mld złotych,

to oznacza to, że do końca 2015 roku powinniśmy wydać jeszcze 82 mld złotych w części z

UE, czyli miesięcznie powinniśmy wydawać prawie 5,5 mld złotych. Biorąc pod uwagę

dotychczasową zdolność absorpcji polskiego systemu wdrażania programów unijnych

wydaje się bardzo trudne. Oznacza to, że grozi nam niewykorzystanie poważnych kwot

pieniędzy z UE w wysokości 16-24 mld złotych w zależności od scenariusza.

Obserwujemy, że podobnie jak w poprzednim okresie objętym naszą analizą, po wyraźnym

przyspieszeniu w kontraktacji i wydatkowaniu funduszy unijnych w końcówce ubiegłego

roku, szczególnie w miesiącach IV kwartału, miesiące obecnego roku zanotowały widoczne

spowolnienie tego tempa.

Wg danych MIR na koniec sierpnia 2014 roku, wartość umów o dofinansowanie w części

unijnej wynosiła 283,6 mld zł (284,6 mld zł na koniec września), co stanowiło 100,8 proc.

dostępnej alokacji. Przez osiem miesięcy tego roku poziom kontraktacji zwiększył się o 5,11


16

punktów procentowych, podczas gdy w tym samym okresie ubiegłego roku ten przyrost

wyniósł ponad 4,96 punktów procentowych.

Wartość wydatków w części z UE we wnioskach o płatność złożonych przez beneficjentów do

końca sierpnia to 206,4 mld zł, (210,5 mld zł na koniec września 2014 roku) czyli 73,0 proc.

dostępnej alokacji (rok wcześniej – 56,4 proc.). W ciągu roku poziom wydatków zwiększył się

o 13,6 punktów procentowych, lecz warto zaznaczyć, że w poprzednio analizowanym okresie

(wrzesień 2012 – sierpień 2013) wzrost ten był wyższy i wtedy wyniósł 15,4 punktów

procentowych. Podobnie jak w przypadku kontraktacji, wzrost poziomu wydatkowania w

ośmiu miesiącach tego roku był wyraźnie wolniejszy niż w końcówce zeszłego roku.

Poniższe wykresy przedstawiają przyrost tempa kontraktacji oraz wydatkowania środków

unijnych na przestrzeni ostatnich pięciu lat i ze szczególnym uwzględnieniem ostatnich

dwóch lat.


17

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

550

600

650

II 2

00

8

IV 2

00

8

VI 2

00

8

VIII

20

08

X 2

00

8

XII

20

08

II 2

00

9

IV 2

00

9

VI 2

00

9

VIII

20

09

X 2

00

9

XII

20

09

II 2

01

0

IV 2

01

0

VI 2

01

0

VIII

20

10

X 2

01

0

XII

20

10

II 2

01

1

IV 2

01

1

VI 2

01

1

VIII

20

11

X 2

01

1

XII

20

11

II 2

01

2

IV 2

01

2

VI 2

01

2

VIII

20

12

X 2

01

2

XII

20

12

II 2

01

3

IV 2

01

3

VI 2

01

3

VIII

20

13

X 2

01

3

XII

20

13

II 2

01

4

IV 2

01

4

VI 2

01

4

VIII

20

14

Realizacja NSS kumulatywnie (mld PLN)

Złożone wnioski(dofinansowanie zUE i środkówkrajowych, mldPLN)

Wartośćpodpisanych umów(w części UE)

Wartość wydatków(w części UE)

0

50

100

150

200

250

300

II 2

00

8

IV 2

00

8

VI 2

00

8

VIII

20

08

X 2

00

8

XII

20

08

II 2

00

9

IV 2

00

9

VI 2

00

9

VIII

20

09

X 2

00

9

XII

20

09

II 2

01

0

IV 2

01

0

VI 2

01

0

VIII

20

10

X 2

01

0

XII

20

10

II 2

01

1

IV 2

01

1

VI 2

01

1

VIII

20

11

X 2

01

1

XII

20

11

II 2

01

2

IV 2

01

2

VI 2

01

2

VIII

20

12

X 2

01

2

XII

20

12

II 2

01

3

IV 2

01

3

VI 2

01

3

VIII

20

13

X 2

01

3

XII

20

13

II 2

01

4

IV 2

01

4

VI 2

01

4

VIII

20

14

Skumulowana wartość umów i wydatków w części z UE (mld PLN)

Wartośćpodpisanychumów (w częściUE)

Wartośćwydatków (wczęści UE)


18

5,4

0

2,6

0

6,0

0

6,4

0

5,2

0

4,9

0

10

,40

6,8

0

12

,00

8,3

0

5,2

0

8,4

0

1,6

0

4,4

0

1,9

0 3,0

0

2,0

0

2,0

0

2,6

0

2,2

0

11

,70

3,3

0

2,2

0

3,9

0

1,8

0 3,1

0

2,7

0

1,7

0 3,1

0

2,1

0

3,9

0

1,8

0

6,8

0

3,1

0

3,4

0

7,1

0

2,0

0

0,8

0 1,9

0 3,2

0

2,0

0

0,5

0 1,2

0 2,2

0

2,1

0

6,8

0

5,2

0

5,3

0

0,8

0 2,2

0

1,1

0 1,9

0

-0,7

0

4,7

0

3,5

0

1,1

0

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

I 20

10

II 2

01

0

III 2

01

0

IV 2

01

0

V 2

01

0

VI 2

01

0

VII

20

10

VIII

20

10

IX 2

01

0

X 2

01

0

XI 2

01

0

XII

20

10

I 20

11

II 2

01

1

III 2

01

1

IV 2

01

1

V 2

01

1

VI 2

01

1

VII

20

11

VIII

20

11

IX 2

01

1

X 2

01

1

XI 2

01

1

XII

20

11

I 20

12

II 2

01

2

III 2

01

2

IV 2

01

2

V 2

01

2

VI 2

01

2

VII

20

12

VIII

20

12

IX 2

01

2

X 2

01

2

XI 2

01

2

XII

20

12

I 20

13

II 2

01

3

III 2

01

3

IV 2

01

3

V 2

01

3

VI 2

01

3

VII

20

13

VIII

20

13

IX 2

01

3

X 2

01

3

XI 2

01

3

XII

20

13

I 20

14

II 2

01

4

III 2

01

4

IV 2

01

4

V 2

01

4

VI 2

01

4

VII

20

14

VIII

20

14

Miesięczny przyrost wartości umów w części z UE (w mld PLN)

0,8

0 1,4

0 2,0

0

1,8

0

1,4

0

1,6

0

2,8

0

2,3

0

4,8

0

4,0

0

3,3

0

4,3

0

1,3

0

2,4

0 3,0

0

2,1

0 2,7

0

3,5

0

1,9

0

2,7

0

4,5

0

7,2

0

3,5

0

5,5

0

2,0

0

3,4

0

4,7

5

2,2

5

5,0

0

2,7

0

2,8

0

4,9

0

4,8

0

6,4

0

4,1

0

5,6

0

1,9

0

3,2

0

3,2

0 3,6

0

3,2

0

2,6

0 3,2

0

3,4

0 4,1

0

6,0

0

5,2

0

6,0

0

1,8

0

3,5

0

2,5

0 3,1

0

4,5

0

2,8

0

3,0

0

4,2

0

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

I 20

10

II 2

01

0

III 2

01

0

IV 2

01

0

V 2

01

0

VI 2

01

0

VII

20

10

VIII

20

10

IX 2

01

0

X 2

01

0

XI 2

01

0

XII

20

10

I 20

11

II 2

01

1

III 2

01

1

IV 2

01

1

V 2

01

1

VI 2

01

1

VII

20

11

VIII

20

11

IX 2

01

1

X 2

01

1

XI 2

01

1

XII

20

11

I 20

12

II 2

01

2

III 2

01

2

IV 2

01

2

V 2

01

2

VI 2

01

2

VII

20

12

VIII

20

12

IX 2

01

2

X 2

01

2

XI 2

01

2

XII

20

12

I 20

13

II 2

01

3

III 2

01

3

IV 2

01

3

V 2

01

3

VI 2

01

3

VII

20

13

VIII

20

13

IX 2

01

3

X 2

01

3

XI 2

01

3

XII

20

13

I 20

14

II 2

01

4

III 2

01

4

IV 2

01

4

V 2

01

4

VI 2

01

4

VII

20

14

VIII

20

14

Miesięczny przyrost wartości wydatków w części z UE (w mld PLN)


19

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

I 20

10

II 2

01

0

III 2

01

0

IV 2

01

0

V 2

01

0

VI 2

01

0

VII

20

10

VIII

20

10

IX 2

01

0

X 2

01

0

XI 2

01

0

XII

20

10

I 20

11

II 2

01

1

III 2

01

1

IV 2

01

1

V 2

01

1

VI 2

01

1

VII

20

11

VIII

20

11

IX 2

01

1

X 2

01

1

XI 2

01

1

XII

20

11

I 20

12

II 2

01

2

III 2

01

2

IV 2

01

2

V 2

01

2

VI 2

01

2

VII

20

12

VIII

20

12

IX 2

01

2

X 2

01

2

XI 2

01

2

XII

20

12

I 20

13

II 2

01

3

III 2

01

3

IV 2

01

3

V 2

01

3

VI 2

01

3

VII

20

13

VIII

20

13

IX 2

01

3

X 2

01

3

XI 2

01

3

XII

20

13

I 20

14

II 2

01

4

III 2

01

4

IV 2

01

4

V 2

01

4

VI 2

01

4

VII

20

14

VIII

20

14

Miesięczny przyrost wartości umów i wydatków w części z UE (w mld PLN)


20

Warto także zauważyć, że notujemy ustabilizowanie się tempa kontraktowanych umów.

Wiąże się to z zakontraktowaniem dostępnych środków, co zostanie omówione w

następnych punktach niniejszego raportu. Tempo wydatkowania środków jest już wyraźnie

wyższe niż kontraktacji. Wynika to ze zbliżającego się końca wydatkowania perspektywy

finansowej 2007 – 2013 w końcu przyszłego roku. Wysoki przyrost kontraktacji we

wcześniejszych okresach przełożył się na wzrost wydatków. Tendencja ta jest wyraźnie

widoczna w ostatnich dwóch latach i powinna się jeszcze znacznie pogłębić w najbliższych

miesiącach. Prezentowane dane pokazują, że w porównaniu z analogicznym okresem

ubiegłego roku nie nastąpił jakiś znaczący wzrost wydatkowania środków unijnych w

perspektywie rok do roku (w pierwszych ośmiu miesiącach 2013 roku wydatkowanie

wyniosło 24,8 mld złotych w części unijnej, a w analogicznym okresie w 2014 roku 26,2 mld

złotych). W kulminacyjnym 2012 roku wykorzystaliśmy, w postaci wydatków, 48,5 mld

złotych z UE, zaś w 2011 roku wydatki w części z UE wyniosły 45,3 mld złotych, czyli nieco

ponad 3 mld złotych mniej. Nawet jeśli porównamy wydatki w ciągu ostatnich 12 miesięcy

(od września 2013 do sierpnia 2014 roku) z analogicznym poprzednim okresem analizy (od

września 2012 do sierpnia 2013 roku), to widzimy, że wydatki nieznacznie wzrosły z 45,1 mld

złotych do 46,7 mld złotych. Zwracaliśmy uwagę w poprzednich raportach, że tempo

wydatkowania powinno znacząco przyspieszyć, aby wykorzystać wszystkie dostępne unijne

fundusze. Niestety, po raz kolejny stwierdzamy, że nie nastąpiło znaczące przyspieszenie

wydatkowania.

Podsumujmy przyczyny braku przyspieszenia w wydatkowaniu. W naszej opinii jest to z

jednej strony spowodowane faktem, że na koniec okresu danej perspektywy pozostają

zwykle najtrudniejsze działania i projekty, realizowane najdłużej, które są najtrudniejsze

do sfinalizowania. Po drugie, część beneficjentów naturalnie wycofuje się z realizacji części

lub całości projektów z różnych przyczyn. Po trzecie, mechanizm nadkontraktacji jest

stosowany na zbyt ograniczoną skalę, co dodatkowo może spowodować brak pełnego

wykorzystania funduszy europejskich. Po czwarte, występują problemy z zapewnieniem

wkładu własnego u wszystkich beneficjentów ze względu na spowolnienie gospodarcze,

obostrzenia budżetowe w samorządach, czy cięcia w inwestycjach i ograniczanie deficytu

budżetowego.


21

Generalnie jednak możemy powiedzieć, że po trudnych początkach realizacji obecnej

perspektywy finansowej w pierwszych jej latach, które spotkały się również i z naszą

krytyczną oceną we wcześniejszych raportach, realizacja polskiej polityki spójności utrzymuje

w ostatnich trzech latach porównywalne tempo. Jednak zabrakło znaczącego przyspieszenia

w 2013 roku i w dotychczasowych miesiącach obecnego roku, które by zapewniły pewność

wykorzystania wszystkich dostępnych pieniędzy unijnych. Wprawdzie umowy zostały już

podpisane na nieco powyżej 100 procent, ale aby zapewnić pełne wykorzystanie

wszystkich dostępnych funduszy europejskich w ramach polityki spójności potrzebna jest

nadkontraktacja na poziomie 5-7 procent w części z UE, co przy minimalnym poziomie

nadkontraktacji w wysokości 5 procent odpowiada kwocie nieco ponad 14 mld złotych.

Możemy założyć, że ta nadkontraktacja zaskutkuje wydatkowaniem na poziomie 103

procent w stosunku do dostępnych funduszy z UE, czyli o dodatkowe prawie 9 miliardów

złotych w części z UE. Te 3 nadwyżkowe punkty procentowe powinny wystarczyć w

przypadku stwierdzenia przez Komisję Europejską nieprawidłowości i potrzeby wycofania

jakiś projektów.

Niestety, w 2015 roku nastąpi kumulacja wydatkowania, przed którą przestrzegaliśmy w

poprzednich raportach, i nałożenie się realizacji perspektyw finansowych: kończącej się

perspektywy finansowej 2007-2013 i nowej 2014-2020, co negatywnie może odbić się na

efektywności wykorzystania środków unijnych.

Proponowaną nadkontratktację powinniśmy przeprowadzić możliwie jak najszybciej,

najlepiej jeszcze w tym roku, bo w przyszłym roku może już nam zabraknąć czasu do

realizacji niektórych projektów w ramach nadkontraktacji. Najlepiej by było wykorzystać do

nadkontraktacji już zrealizowane projekty. Takie listy zapasowych, już zrealizowanych

projektów, które można by było „włożyć” do zagrożonych działań i priorytetów w

programach operacyjnych należy przygotować już teraz, a nie czekać do końca przyszłego

roku, kiedy na tego typu działania może już zabraknąć czasu.


22

Warto zwrócić uwagę, że w ostatnich latach realizacji NSS w końcówce każdego roku,

szczególnie w trzech miesiącach IV kwartału, zarówno kontraktacja jak i wydatkowanie

znacznie wzrasta w porównaniu z wcześniejszymi miesiącami roku. Można prognozować, że

końcówka roku 2014 również przyniesie przyspieszenie realizacji w porównaniu z pierwszymi

miesiącami bieżącego roku. Gdyby tak się jednak z jakiś przyczyn nie stało, to możemy mieć

poważne problemy w pełnym wykorzystaniu pieniędzy unijnych.

Jak pokazaliśmy we wcześniejszym VI Raporcie z października 2012 roku, kontraktowanie

funduszy wyraźnie ruszyło z miejsca w marcu 2009, a wydatkowanie w maju 2009 roku.

Następnie postępował stały wzrost, który utrzymywał się przez kolejne lata i miesiące.

Począwszy od 2012 roku notujemy jednak stabilizację w wykorzystywaniu funduszy pod

względem ilościowym, tak jakby system osiągnął kres swoich możliwości, albo nie chciał dalej

przyspieszać. Dlatego właściwe jest w naszej analizie zbudowanie scenariusza dla prognozy

wydatkowania w oparciu o ostatnie 2 lata, żeby bardziej realistycznie wyliczyć prognozy

wydatkowania i kontraktacji funduszy na najbliższe miesiące i dalej do końca przyszłego

roku.

Jeżeli weźmiemy pod uwagę ostatnie 24 miesiące, od początku września 2012 roku do

końca sierpnia 2014 roku, to średnio miesięcznie wartość podpisywanych umów wyniosła

w tym okresie 4,0 mld zł, w tym dofinansowanie z funduszy unijnych wynosiło 2,8 mld zł, a

wartość całkowitych wydatków kwalifikowanych we wnioskach o płatność wynosiła 5,5

mld zł, w tym w części z UE 3,8 mld zł. Analiza ta pokazuje, że średnio miesięcznie za

ostatnie 24 miesiące kontraktowaliśmy około 1,00 proc., a wydatkowaliśmy około 1,35

proc. funduszy unijnych na lata 2007 – 2013. Jeśli średnie tempo wykorzystywania

pieniędzy unijnych z ostatnich 24 miesięcy będzie utrzymane w przyszłości w kolejnych

miesiącach, to proponowaną nadkontraktację funduszy unijnych zakończylibyśmy w

styczniu 2015 roku, a wydatkowanie w maju 2016 roku, czyli już po zakończeniu obecnej

perspektywy finansowej. Brak przyspieszenia w wydatkowaniu będzie skutkował utratą 16

mld złotych przy takich założeniach prognostycznych. Gdybyśmy chcieli zrealizować

projekty wynikające z nadkontratktacji, skutkujące założonym wydatkowaniem na

poziomie 103 procent, to wydatkowanie zakończylibyśmy w lipcu 2016 roku.


23

Warto zauważyć, że w porównaniu z prognozami z poprzedniego VII Raportu prognoza ta

nieco pogorszyła się, jeżeli chodzi wydatkowanie środków, bo wtedy prognozowaliśmy

zakończenie 100 procent wydatkowania w kwietniu 2016 roku, a obecna wskazuje na maj

2016 roku. Natomiast prognoza nasza potwierdziła się biorąc pod uwagę zawieranie umów,

bo zakładaliśmy, że 100 procent kontraktacji osiągniemy w lipcu 2014 roku i tak się właśnie

stało.

Z kolei w bieżącym roku w okresie od stycznia do sierpnia poziom kontraktacji nieco

poprawił się w stosunku do poprzedniego roku – średnia miesięczna wartość zawieranych

umów wyniosła (w części UE) to 2,0 mld zł. Średni miesięczny poziom wartości wydatków

(w części UE) wynosił 3,27 mld zł. W porównaniu z sytuacją z przed roku średni poziom

kontraktowania wzrósł średniomiesięcznie o 0,29 mld zł, a wydatkowania o 0,23 mld zł.

Zakładając wydatkowanie w kolejnych miesiącach na tegorocznym poziomie,

podpisywanie umów z zakładanej 5-procentowej nadkontraktacji zakończylibyśmy w

marcu 2015 roku, a wydatkowanie w sierpniu 2016 roku, co skutkowałoby utratą 24 mld

złotych.

Konkludując, kontraktacja funduszy unijnych przekroczyła pułap 100 procent, ale

potrzebna jest nadkontraktacja do poziomu minimum 105 procent. Wydatkowanie

wymaga przyspieszenia. Gdyby takie tempo wykorzystywania pieniędzy unijnych jak w

ostatnich 24 miesiącach utrzymywało się w kolejnych miesiącach i latach, to zakładaną

nadkontraktację funduszy unijnych zakończylibyśmy w styczniu 2015 roku, a

wydatkowanie wypadłoby poza 2015 rok, na maj 2016, co skutkowałoby utratą 16 mld zł

funduszy unijnych. Jeżeli w najbliższych miesiącach nastąpi przyspieszenie wydatkowania

to powinniśmy wydać wszystkie będące w dyspozycji Polski pieniądze unijne do końca

2015 roku. W takim przypadku powinniśmy średnio miesięcznie wydawać nie 3,27 mld zł

jak dotychczas w tym roku, ale przynajmniej 4,9 mld zł pieniędzy unijnych. A biorąc pod

uwagę zakładany poziom 5-procentowej nadokontraktacji i zakładając dodatkowe 3


24

procent wydatków, to średnio miesięcznie powinniśmy wydawać nawet 5,5 mld złotych z

UE.

Teraz głównym priorytetem od strony ilościowej wykorzystania funduszy unijnych

powinno się stać wydatkowanie, które wymaga przyspieszenia, oraz przeprowadzenie

nadkontraktacji.

Stan realizacji Narodowej Strategii Spójności na koniec sierpnia 2013 roku jest przedstawiony

w Tabeli III, zaś w tabeli IV podane zostały dane na koniec sierpnia 2014 roku, w oparciu o

dane z MIR.


25

Tabela I. Wykorzystanie Funduszy Europejskich w ramach Narodowej Strategii Spójności

na lata 2007 – 2013 (stan na koniec sierpnia 2013 roku).

68 mld euro

(279 mld złotych)

Taka kwota jest dostępna dla Polski na politykę

spójności na lata 2007 – 2013 (szacunkowa kwota

wyrażona w złotych)

272,6 tys.

(554,2 mld złotych)

Tyle wniosków złożono od początku uruchomienia

programów (w nawiasie, na taką kwotę w złotych)

88 028


Tyle umów o dofinansowanie podpisano do końca

sierpnia tego roku (w nawiasie kwota podpisanych

umów)

249,6 mld złotych Kwota podpisanych umów w części z UE

88,2 proc. Kwota podpisanych umów w części z UE jako procent

dostępnej alokacji

207,6 mld złotych Wartość całkowitych wydatków kwalifikowanych we

wnioskach o płatność

159,7 mld złotych Wartość wydatków kwalifikowanych we wnioskach o

płatność w części z UE

56,4 proc. Wartość wydatków kwalifikowanych we wnioskach o

płatność w części z UE jako procent dostępnej alokacji


26

Tabela II. Wykorzystanie Funduszy Europejskich w ramach Narodowej Strategii Spójności

na lata 2007 – 2013 (stan na koniec sierpnia 2014 roku).

68 mld euro

(283 mld złotych)

Taka kwota jest dostępna dla Polski na politykę

spójności na lata 2007 – 2013 (szacunkowa kwota w

złotych)

299,3 tys.


Tyle wniosków złożono od początku uruchomienia

programów (w nawiasie, na taką kwotę w złotych)

102 681


Tyle umów o dofinansowanie podpisano do końca

sierpnia tego roku (w nawiasie kwota podpisanych

umów)

283,6 mld złotych Kwota podpisanych umów w części z UE

101 proc. Kwota podpisanych umów w części z UE jako procent

dostępnej alokacji

292,2 mld złotych Wartość całkowitych wydatków kwalifikowanych we

wnioskach o płatność

206,4 mld złotych Wartość wydatków kwalifikowanych we wnioskach o

płatność w części z UE

73 proc. Wartość wydatków kwalifikowanych we wnioskach o

płatność w części z UE jako procent dostępnej alokacji


27

89,5%

85,8%

91,3%

86,4%

94,9% 94,9%

88,5%

108,0%

99,0%

105,0%103,0%

100,0%

103,0%

97,0%

90,2%

102,1%

80%

85%

90%

95%

100%

105%

110%

115%

PO IG PO IiŚ PO KL PO PT PO RPW PO EWT Programyregionalne

Program operacyjny

Postęp w kontraktacji programów operacyjnych, sierpień 2013 i 2014 (jako % alokacji)

kontraktacjaVIII 2013 r.


średnipoziomkontraktacjiVIII 2013 r.średnipoziomkontraktacjiVIII 2014 r.

Przedstawione powyżej zbiorcze dane z MIR dotyczące poszczególnych programów

operacyjnych, pozwalają na ich porównanie na koniec sierpnia 2014 roku względem sierpnia

2013 r.

Najbardziej zaawansowanymi w realizacji programami krajowymi pod względem

kontraktacji są (jako proc. alokacji):

PO Innowacyjna Gospodarka – 108,0 proc.,


PO Pomoc Techniczna i Europejska Współpraca Terytorialna – 103 proc.,

PO Rozwój Polski Wschodniej – 100,0 proc.,


Programy Regionalne – 97,0 proc..

Różnice między programami zmniejszyły się w porównaniu z ubiegłym rokiem.

Programy: PO Innowacyjna Gospodarka, PO Kapitał Ludzki, PO Pomoc Techniczna i

Europejska Współpraca Terytorialna, realizują mechanizm nadkontraktacji. Brak jest

natomiast nadkontraktacji w przypadku programów regionalnych i PO Infrastruktura i


28

Środowisko. Różnice między programami w kontraktacji zmniejszyły się w porównaniu z

ubiegłym rokiem.

47,8%

52,4%

64,7%

60,6%

48,7%51,0%

63,6%65,0%

71,0%

83,0%

75,0%

65,0%67,0%

78,0%

55,5%

72,0%

40%

45%

50%

55%

60%

65%

70%

75%

80%

85%

90%

PO IG PO IiŚ PO KL PO PT PO RPW PO EWT Programyregionalne

Program operacyjny

Postęp w wydatkowaniu programów operacyjnych, sierpień 2013 i2014 (jako % alokacji)

wydatki VIII2013 r.

wydatki VIII2014 r.

średni poziomwydatków VIII2013 r.


Pod względem wydatków kwalifikowalnych najbardziej zaawansowanymi spośród

programów krajowych są (jako proc. alokacji):


Programy Regionalne – 78,0 proc.,

PO Pomoc Techniczna – 75,0 proc.,


PO Europejska Współpraca Terytorialna – 67 proc.,

PO Innowacyjna Gospodarka i PO Rozwój Polski Wschodniej – 65,0 proc.

Pod względem wydatków kwalifikowalnych spośród programów krajowych najlepiej sobie

radzą: PO Kapitał Ludzki, programy regionalne i PO Pomoc Techniczna, które wykazały

wydatki kwalifikowalne we wnioskach o płatność odpowiednio na 83, 78 i 75 proc.

dostępnych alokacji. Najwolniejsze pod względem wydatkowania są PO Innowacyjna


29

Gospodarka i PO Rozwój Polski Wschodniej z wydatkami kwalifikowanymi we wnioskach o

płatność na 65 proc. dostępnej alokacji. PO Infrastruktura i Środowisko wykazał wydatki

kwalifikowane na poziomie 71,0 proc i PO Europejskiej Współpracy Terytorialnej na poziomie

67 proc.

Warto zauważyć, gdzie nastąpiły największe wzrosty kontraktacji. Liderami tego zestawienia,

przyspieszenia, są woj. kujawsko – pomorskie oraz warmińsko – mazurskie, lubelskie i

zachodniopomorskie, gdzie poziom kontraktacji wzrósł kolejno o 16,5 proc., 14,0 proc. oraz

11,6 proc. Jednocześnie w ciągu ostatniego roku dysproporcje w tempie kontraktowania i

wydatkowania funduszy między poszczególnymi województwami radykalnie się zmniejszyły.

Bezpośrednie wsparcie dla firm ma bardzo zaawansowany stan realizacji, podczas gdy duże

inwestycje liniowe jak budowa i modernizacja kanalizacji czy budowa sieci Internetu

szerokopasmowego pozostają daleko w tyle.

38,89

117,85

43,88

2,219,96

1,46

69,32

23,55

83,84

34,54

1,606,45

0,95

55,50

0

20

40

60

80

100

120

140

PO IG PO IiŚ PO KL PO PT PO RPW PO EWT programyregionalne

Program operacyjny

Stan realizacji programów operacyjnych na koniec sierpnia 2014 (mld PLN)

wartość umów

wartość wydatków

Natomiast kwotowo największą wartość podpisanych umów spośród programów

krajowych mamy zdecydowanie w PO Infrastruktura i Środowisko - 117,85 mld zł i także

najwięcej wydatków 83,84 mld zł, zdecydowanie więcej niż w programach regionalnych.


30

Wskaźniki realizacji Narodowej Strategii Spójności 2007 – 2013

W sprawozdaniu rocznym z realizacji NSS w 2013 r., przygotowanym przez MIR,

przedstawiono poziom zaawansowania wskaźników realizacji 6 celów strategicznych NSS. Na

ich podstawie można stwierdzić, że największe problemy z osiągnięciem docelowych

efektów dotyczą celu strategicznego nr 4 (Podniesienie konkurencyjności i innowacyjności

przedsiębiorstw, w tym szczególnie sektora wytwórczego o wysokiej wartości dodanej oraz

rozwój sektora usług). Wskaźniki obrazujące jego realizację – poziom nakładów na

działalność B+R (0,90% PKB w 2012 wobec 1,5% oczekiwanych z końcem 2013 roku), czy

nakłady przedsiębiorstw przemysłowych na działalność innowacyjną (28,8%

przedsiębiorstw w 2012 roku wobec 60% oczekiwanych w 2013 roku) – pozostają dalekie

od wartości docelowych przewidzianych do osiągnięcia do końca 2013 r.

Podobna sytuacja dotyczy celu strategicznego nr 3 (Budowa i modernizacja infrastruktury

technicznej i społecznej mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności). Do

końca 2012 r. łączna długość autostrad (1365 km w 2012 roku wobec oczekiwanych 1754 km

w 2013 roku) i dróg ekspresowych (1052 km w 2012 roku wobec oczekiwanych 2555 km w

2013 roku), jest daleka od osiągnięcia wartości wskaźników docelowych.

Jeśli chodzi o udział osób w wieku 15—64 lata uczących się bądź dokształcających to

osiągnięty w 2011 poziom stanowi niecałą połowę docelowego udziału (4,3% w 2013 roku

wobec oczekiwanych 10% w 2013 roku).


31

Tabela III. Podstawowe wskaźniki realizacji celu strategicznego NSRO w sprawozdaniu

rocznym za rok 2013.

Nazwa wskaźnika 2010 r. 2011 r. 2012 r. 2013 r. Zakładana wartość w

2013 r.

Średnie roczne tempo

wzrostu PKB (%) 3,9 4,5 2,0 1,6 5,2

PKB na 1 mieszkańca w

PPS (UE27 = 100) 63 65 67 68 65

Wskaźnik zatrudnienia

osób w wieku 15 – 64

lata (%)

58,9 59,3 59,7 60 60

Średnia stopa inwestycji

(%) 19,9 20,2 19,2 18,4 24

Wydajność pracy na 1

pracownika (UE25 = 100) 65,4 66,9 - - 75

Liczba nowoutworzonych

miejsc pracy (w tys.) 609,3 580,4 465 502,4 3500


32

Tabela IV. Wybrane najważniejsze wskaźniki realizacji 6 celów szczegółowych NSRO w

sprawozdaniu rocznym za rok 2013.

Nazwa wskaźnika 2010 r. 2011 r. 2012 r. 2013 r.

Zakładana

wartość w

2013 r.

Średni czas egzekucji

wyroków sądowych (dni) 830 830 685 685 200

Wskaźnik efektywności

rządzenia (wg Banku

Światowego)

0,64 0,62 0,66 - 0,9

Absolwenci szkół

wyższych na kierunkach

ścisłych (%)

17,5 19,1 19,9 20,9 22

Stopa bezrobocia (%) 9,6 9,6 10,1 10,3 10

Udział osób w wieku 25 –

64 lata uczących się i

dokształcających w

ogólnej liczbie ludności w

tym wieku (%)

5,2 4,4 4,5 4,3 10

Łączna długość autostrad

(km) 857 1070 1365 - 1754

Łączna długość dróg

ekspresowych (km) 675 738 1052 - 2555

Długość linii kolejowych

dostosowanych do

prędkości 160 km/godz. i

więcej

1680 1857 1956 2027 1786

Bezpieczeństwo ruchu

drogowego (wypadki 10,2 11,0 9,3 - 7,4


33

śmiertelne na 100 tys.

ludności)

Nakłady ogółem na

działalność B&R (% PKB) 0,74 0,76 0,9 - 1,5

Udział przedsiębiorstw

przemysłowych

ponoszących nakłady na

działalność innowacyjną

(% przeds. przem.)

29,6 29,8 28,8 - 60

Liczba łączy

szerokopasmowych w

stosunku do liczby

ludności (%)

14,9 - - - 23

Średni wskaźnik

bezrobocia w 3

podregionach (NUTS 3) o

najwyższej stopie

bezrobocia

23,7 23,7 24,5 - 22

Stopa bezrobocia na wsi

(%) 9,2 9,5 10,2 10,4 13,5

Wskaźnik zatrudnienia

osób w wieku 15 lat i

więcej na wsi (%)

50,4 50,4 50,4 50,3 53

Odsetek gospodarstw

domowych z dostępem

do Internetu na wsi

56,2 61,2 66,1 - 70

Odsetek dzieci w wieku 3

– 5 lat zamieszkałych na

wsi objętych

wychowaniem

przedszkolnym

41 49,3 50,8 - 30


34

3. Wykorzystanie funduszy europejskich w regionalnych programach

operacyjnych

Regiony dalej wydają pieniądze unijne nieco szybciej niż administracja centralna (wyższa

wartość wydatkowania aniżeli średnia ze wszystkich programów), choć ich przewaga nie

jest już tak zdecydowana jak rok temu. Regionalne programy operacyjne mają 24-

procentowy udział w ogólnej alokacji funduszy unijnych dla Polski, ale procent

podpisanych umów wynosi obecnie 97 proc. (rok wcześniej było to 88,5 proc.), a w

wydatkowaniu 78,0 proc. (rok wcześniej było to 63,6 proc.). Te fakty potwierdzają słuszność

przyjętego podejścia w tej perspektywie finansowej, polegającego na znaczącej

decentralizacji zarządzania funduszami europejskimi na lata 2007 – 2013 i wskazują, że taki

też powinien być kierunek działań w kolejnej perspektywie finansowej.

93

,3%

78

,5%

81

,0%

85

,3%

93

,9%

90

,6%

86

,2%

94

,7%

91

,3%

90

,0%

93

,7%

94

,3%

86

,0%

80

,5%

91

,2%

82

,4%

98

,0%

95

,0%

95

,0%

94

,0%

99

,0%

97

,0%

94

,0%

10

0,0

%

97

,0% 9

9,0

%

10

0,0

%

99

,0%

95

,0% 9

7,0

%

97

,0%

94

,0%

88

,3%

96

,9%

75%

80%

85%

90%

95%

100%

Województwo

Poziom kontraktacji w 16 RPO, stan na koniec sierpnia 2013 i 2014



średni poziomkontraktacjiVIII 2013 r.

średni poziomkontraktacjiVIII 2014 r.


35

64

,5%

55

,8%

64

,8%

66

,8%

64

,6%

69

,0%

58

,0%

75

,8%

66

,4%

54

,2%

70

,0%

60

,4%

70

,4%

55

,9%

71

,3%

58

,3%

79

,0%

67

,0%

76

,0% 78

,0%

79

,0%

83

,0%

73

,0%

89

,0%

83

,0%

68

,0%

82

,0%

77

,0%

84

,0%

75

,0%

80

,0%

72

,0%

64

,1%

77

,8%

50%

55%

60%

65%

70%

75%

80%

85%

90%

95%

Województwo

Poziom wydatków w 16 RPO, stan na koniec sierpnia 2013 i 2014

wydatki VIII2013 r.

wydatki VIII2014 r.



0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

IV 2

009

VI 2

009

VIII

20

09

X 2

00

9

XII

20

09

II 2

01

0

IV 2

010

VI 2

010

VIII

20

10

X 2

01

0

XII

20

10

II 2

01

1

IV 2

011

VI 2

011

VIII

20

11

X 2

01

1

XII

20

11

II 2

01

2

IV 2

012

VI 2

012

VIII

20

12

X 2

01

2

XII

20

12

II 2

01

3

IV 2

013

VI 2

013

VIII

20

13

X 2

01

3

XII

20

13

II 2

01

4

IV 2

014

VI 2

014

VIII

20

14

Postęp w realizacji regionalnych programów operacyjnych (jako % alokacji)

umowy wydatki


36

Od ubiegłego roku różnice w kontraktowaniu środków znacznie się zmniejszyły. Kolejność

województw pod względem kontraktacji (jako proc. alokacji) jest następująca

woj. opolskie i woj. pomorskie 100,0%;

woj. łódzkie, woj. podlaskie i woj. śląskie 99,0%;

woj. dolnośląskie 98,0%;

woj. małopolskie, woj. podkarpackie, woj. warmińsko – mazurskie, woj.

wielkopolskie 97,0%;

woj. kujawsko – pomorskie, woj. lubelskie i woj. świętokrzyskie 95,0%;

woj. lubuskie, woj. mazowieckie i woj. zachodniopomorskie 94,0%.

Wydatki stanowią 78 proc. całkowitej alokacji dla województw. Od ubiegłego roku skład

liderów w wydatkowaniu środków też się zmienia: w pierwszej czwórce są teraz

województwa opolskie, świętokrzyskie oraz małopolskie i podkarpackie (gdzie

wydatkowano kolejno 89,0, 84,0 oraz 83,0 proc. dostępnych budżetów). Natomiast najniższy

poziom wydatkowania zanotowano w województwie kujawsko – pomorskim (67,0%),

podlaskim (68,0%) i zachodniopomorskim (72,0%).

Jednocześnie w ciągu ostatnich dwóch lat dysproporcje w tempie kontraktowania i

wydatkowania funduszy między poszczególnymi województwami stale się zmniejszały.

Wartość wydatków zatwierdzonych przez Instytucję Certyfikującą w programach

regionalnych wynosiła na koniec stycznia 2014 r.. 45,9 mld zł, co daje 64,2% alokacji

wszystkich środków, w stosunku do sierpnia zeszłego roku wzrosła o 5,6 punktów

procentowych. Najwięcej środków w stosunku do alokacji certyfikowały do tej pory

województwa: opolskie (79,3%), wielkopolskie (73,6%) i świętokrzyskie (73,7%), natomiast

najmniej woj. podlaskie (56,0%).

Jak wskazuje tabela wybranych wskaźników rzeczowych realizacji RPO, bezpośrednie

wsparcie dla firm ma bardzo zaawansowany stan realizacji, podczas gdy duże inwestycje

liniowe jak budowa i modernizacja kanalizacji czy szczególnie budowa sieci Internetu

szerokopasmowego pozostają w tyle.


37

Tabela V. Wybrane wskaźniki rzeczowe realizacji regionalnych programów operacyjnych

(styczeń 2014).

Zrealizowane

Planowane do zrealizowania

(wg podpisanych umów)

Procent realizacji umów

dł. przebudowanych dróg [km] 6386 8246 77,4%

dł. wybudowanej/zmodernizowanej kanalizacji [km]

6008 9260 64,9%

liczba wspartych instytucji ochrony zdrowia

615 786 78,2%

liczba wspartych przedsiębiorstw 6619 9045 73,2%

dł. wybudowanej sieci internetu szerokopasmowego [km]

779 19543 4,0%


38

4. Najbardziej zagrożone obszary wsparcia z punktu widzenia wykorzystania

funduszy europejskich

Nadal największe zagrożenia związane z niewykorzystaniem środków unijnych występują

w PO Infrastruktura i Środowisko. Nie ma się co dziwić, że te problemy występują w tym

programie. To największy program, w którym skoncentrowane jest ponad 41 proc.

wszystkich unijnych funduszy z polityki spójności dla Polski i w którym także są realizowane

największe projekty. W programie jest łącznie realizowanych 418 projektów kluczowych (2/3

wszystkich projektów kluczowych), które pochłaniają prawie 80 proc. środków unijnych

programu. Zarówno w poprzednich jak i obecnym raporcie sygnalizujemy stały i nadal

aktualny problem polegający na trudnościach w realizacji dużych inwestycji publicznych,

szczególnie w sektorze kolejowym, gospodarce odpadami i przeciwdziałaniu zagrożeniom

dla środowiska.

Najbardziej niepokojąca sytuacja dotyczy realizacji Priorytetu VII PO Infrastruktura i

Środowisko, który w zdecydowanej większości dotyczy inwestycji w transport kolejowy, a

ponadto inwestycji w transport śródlądowy, intermodalny i morski. Opierając się na danych z

sierpnia 2014 roku, poziom wydatkowania w tej osi wyniósł 41,3 proc., przy średniej w całym

programie 67,2%. Na samą kolej przeznaczono 4,8 mld euro z UE, czyli ok. 20 mld zł.

Podkreślamy, że stan zaawansowania realizacji projektów kolejowych cały czas się

poprawia. Wg danych z MIR na koniec II kwartału 2014 roku, podpisane umowy o

dofinansowanie liniowych inwestycji kolejowych są na kwotę 18,4 mld zł w części z UE, co

stanowi 95,6 proc. środków dostępnych na liniowe projekty kolejowe, natomiast wydatki

wynoszą 6,2 mld zł, co stanowi 32 proc. dostępnych pieniędzy z UE dla kolei. Jest to nadal

stan daleki od oczekiwań i poważnie zagraża nam utrata części z przyznanych przez Unię

Europejską na ten cel środków, którą szacujemy na 3 do 5 mld złotych. To powoduje, że

kwotowo jest to najbardziej zagrożony obszar wykorzystania pieniędzy unijnych. Są

przygotowane projekty rewitalizacji infrastruktury kolejowej, a także uzupełniające projekty

taborowe. Brak jest nadkontraktacji. Natomiast czasu jest coraz mniej do końca perspektywy

finansowej i trzeba przygotować scenariusze zapasowe na wypadek, gdyby nie udało się w

pełni wykorzystać pieniędzy na koleje do końca 2015 roku.


39

Dla całego sektora transportu wysoki poziom kontraktacji jest zasługą projektów

drogowych. Problemem w obszarze inwestycji drogowych są w głównej mierze ograniczenia

dostępnych środków. W przypadku projektów kolejowych, mimo bardzo poważnych

deficytów, na jakie cierpi ta infrastruktura, potencjał instytucjonalny i otoczenie prawne

realizacji tych projektów były głównym problemem. Sytuacja się nieco poprawiła czego

wynikiem był wzrost kontraktacji, co warte jest odnotowania. Poważny problem dla realizacji

liniowych projektów kolejowych stanowi organizacja systemu finansowania dla tych

projektów. System jest skomplikowany, niewydolny i powolny, w którym spółki kolejowe

sobie nie radzą, a Ministerstwo Finansów odgrywa rolę sprawnego hamulcowego.

Sygnalizowane w poprzednich raportach ryzyko niewykorzystania części środków

finansowych przyznanych na projekty kolejowe, w obecnej chwili stanowi realną groźbę

utraty części pieniędzy unijnych na kolej. Brak zgody Komisji na propozycje relokacji części

pieniędzy z kolei na projekty drogowe dodatkowo obecną sytuację pogarsza.

Pozostałe zagrożone obszary wsparcia w PO Infrastruktura i Środowisko to gospodarka

odpadami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska. W przypadku gospodarki odpadami i

przeciwdziałania zagrożeniom środowiska umowy są już podpisane odpowiednio na 95 i 98

proc., natomiast nadal niskie jest wydatkowanie odpowiednio 35 i 44 proc. dostępnych

alokacji na te osie priorytetowe. Jedną z głównych przyczyn uruchomienia i realizacji tych

projektów są przeciągające się procedury środowiskowe i uzyskiwanie pozwoleń na budowę.

W ramach gospodarki odpadami z planowanych początkowo 11 dużych spalarni

realizowanych jest 6 spalarni. Z osi dotyczącej infrastruktury przeciwdziałania zagrożeniom

środowiska wypadł projekt zbiornika raciborskiego i na jego miejsce są realizowane inne

projekty.

Warto przeanalizować stan realizacji Programów Operacyjnych Kapitał Ludzki oraz

Innowacyjna Gospodarka i zidentyfikować trudności i problemy jakie natrafiają przy realizacji

założonych celów. W przypadku PO Kapitał Ludzki wzrost w ostatnim roku wydatkowania

jest w miarę stabilny i nie istnieją przesłanki do zaistnienia sytuacji krytycznych dla realizacji

programu. Nie istnieją również duże dysproporcje w realizacji poszczególnych działań.


40

Inaczej natomiast wygląda sytuacja w PO Innowacyjna Gospodarka. W tym programie

zauważyć można znaczne różnice pomiędzy Osiami Priorytetowymi. Uwagę należy zwrócić

szczególnie na Priorytet nr 8 „Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności

gospodarki”. Charakteryzuje się on najniższym stopniem wydatkowania na poziomie 54,35

proc. Widoczny jest problem w wydatkowaniu działania 8.3 „Przeciwdziałanie wykluczeniu

cyfrowemu” oraz 8.4. „Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie ‘ostatniej mili’ ”. Mimo

wysokiego poziomu kontraktacji na poziomie prawie 100 proc., wydatki za tym idące sięgają

odpowiednio 43 i 38 proc.. Przy takim tempie wydatkowania, rozliczenie omawianych

działań może zająć jeszcze wiele czasu. Na pewno wymaga przyspieszenia procedura

wydatkowania środków, co mamy nadzieję nastąpi w najbliższych miesiącach. Wskaźniki

ogólne są również niskie dla działania 5.1 „Wspieranie powiązań kooperacyjnych o znaczeniu

ponadregionalnym” oraz 5.4 „Zarządzanie własnością intelektualną”. Wydatkowano do tej

pory 43 proc. dla działania 5.1 oraz 34 proc. dla działania 5.4. Również niektóre Działania w

ramach Osi priorytetowej 6 wymagają przyspieszenia. Dotyczy to realizacji działań 6.2 oraz

6.5, rozwoju sieci centrów obsługi inwestorów oraz promocji polskiej gospodarki. Do tej pory

w tych działaniach wydano odpowiednio 31 i 44 proc. dostępnych środków. Również słabo

przebiega realizacja działania 6.1 „Paszport do eksportu”, gdzie wydatki osiągają 44 proc.

Zgodnie z ubiegłorocznym raportem, projekty które były problematyczne, to tzw. projekty

indywidualne, które ze względu na swoje znaczenie otrzymają dofinansowanie w trybie

pozakonkursowym. Na dzień dzisiejszy, realizacja tych projektów wciąż napotyka te same

problemy: przedłużające się procedury wydawania decyzji administracyjnych, konieczność

aktualizowania i poprawy dokumentacji, np. w związku z tym, że w analizie finansowo –

ekonomicznej nie uwzględniono, że projekt generuje dochód.

Widać także wyraźnie, że wśród projektów indywidualnych największy problem stanowią

tzw. projekty duże, powyżej 50 mln EUR, a w przypadku ochrony środowiska powyżej 25 mln

EUR. Wymagają one osobnego zatwierdzenia przez Komisję Europejską, a wcześniej są także

opiniowane przez ekspertów z inicjatywy Jaspers. Na koniec 2013 r. w ramach programów

operacyjnych oraz regionalnych programów operacyjnych zidentyfikowano 260 dużych


41

projektów. Szacunkowy koszt realizacji ww. inwestycji wynosił 45,6 mld EUR, z czego

dofinansowanie unijne stanowiło 23,5 mld EUR. Do końca 2013 r. do KE przesłano 222

wnioski o łącznym koszcie całkowitym 43,7 mld EUR oraz dofinansowaniu UE 24,9 mld EUR.

Spośród przekazanych wniosków Komisji Europejska potwierdziła dofinansowanie dla 166

projektów o wartości 33,7 mld EUR i wkładzie UE 20,2 mld EUR. W ramach wszystkich

krajowych programów operacyjnych złożono 242 wnioski o dofinansowanie dużych

projektów, na łączną kwotę 43,8 mld EUR. Do Komisji Europejskiej przekazano 155 projekty

na kwotę 32,6 mld EUR, z czego wkład unijny wynosił 19,7 mld EUR. Natomiast w ramach

wszystkich regionalnych programów operacyjnych zgłoszono 18 projektów, na kwotę 1,7 mld

EUR. Do Komisji Europejskiej zostało przekazanych 15, a Komisja zatwierdziła 11 projektów,

na kwotę 1,1 mld EUR. Beneficjenci tych dużych projektów boją się realizacji tych projektów

bez zgody KE, chociaż teoretycznie jest możliwe.


42

5. Najważniejsze bariery w wykorzystaniu funduszy.

Wiele spośród barier utrudniających wykorzystywanie pieniędzy unijnych, opisywanych w

poprzednich raportach BCC, jest albo już zostało już wyeliminowanych, co z przyjemnością

odnotowujemy, a rekomendacje BCC spotykały się i nadal spotykają się z pozytywną

odpowiedzią administracji. Wskazuje na pozytywną rolę dialogu pomiędzy środowiskiem

przedsiębiorców i pracodawców, a administracją publiczną. Bardzo pozytywnym

przykładem mogą być liczne pozytywne zmiany wprowadzone przez Ministerstwo

Infrastruktury i Rozwoju, Ministerstwo Gospodarki, Polską Agencję Rozwoju

Przedsiębiorczości i Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w działaniach dla

przedsiębiorców w PO Innowacyjna Gospodarka.

Z problemów opisanych w poprzednich raportach i do tej pory dalej nierozwiązanych

pozostało wciąż niewystarczające uproszczenie w ubieganiu się o niewielkie dofinansowanie.

Jednocześnie wraz z postępem realizacji Narodowej Strategii Spójności na lata 2007 –

2013, pojawiają się nowe problemy, które znacząco utrudniają szybkie i efektywne

wykorzystanie unijnych funduszy w kończącej się perspektywie finansowej 2014-2020.

Poniżej omawiamy najważniejsze bariery w wykorzystywaniu funduszy unijnych.

Przedstawiona jest także analiza, w jakim stopniu zostały uwzględnione rekomendacje z

poprzedniego raportu BCC z października 2013 r.

Bariery instytucjonalne

System wdrażania funduszy unijnych w Polsce na lata 2007 – 2015 nie jest prosty, ale też

skala tego przedsięwzięcia nawet z punktu widzenia UE jest ogromna, a fundusze dla Polski

obejmują jedną piątą wszystkich środków przeznaczonych przez UE na politykę spójności na

lata 2007 – 2013. Ponad 100 instytucji i urzędów uczestniczy w zarządzaniu środkami

finansowymi na politykę spójności w wysokości ponad 85 miliardów euro, wśród których

fundusze unijne stanowią prawie 68 miliardów euro. Są one wdrażane w ramach 5

programów krajowych i 16 programów regionalnych w ramach celu I polityki spójności:


43

Konwergencja, a także 13 programów w ramach celu III: Europejska Współpraca

Terytorialna.

1) Planowanie

Rekomendacja z poprzedniego raportu:

Zamknięcie negocjacji w sprawie budżetu unijnego na lata 2014-2020; termin realizacji – IV

kwartał 2013 roku.

Rekomendacja wdrożona.

O tym piszemy w osobnym rozdziale raportu.


Przygotowanie umowy partnerstwa i programów operacyjnych na nową perspektywę

2014-2020; termin realizacji – IV kwartał 2013 roku.

Rekomendacja częściowo wdrożona.

O tym też w osobnym rozdziale raportu.


Rozpoczęcie formalnych negocjacji z Komisją Europejską: Umowy Partnerstwa i programów

operacyjnych na lata 2014-2020 – I kwartał 2014 roku.

Rekomendacja wdrożona.




44

Zakończenie negocjacji z Komisją Europejską: Umowy Partnerstwa i programów

operacyjnych na lata 2014-2020 – III kwartał 2014 roku.

Rekomendacja nie została wdrożona.



Zobowiązanie wszystkich instytucji uczestniczących w zarządzaniu funduszami europejskimi

do przygotowywania rocznych planów działań; termin realizacji dla planów na rok 2013 – IV

kwartał 2013 roku.

Rekomendacja ta częściowo jest wdrażana.

W administracji nie wszędzie funkcjonuje właściwe planowanie działań, a następnie

konsekwentne realizowanie tych planów i rozliczanie się z ich realizacji na poziomie

poszczególnych resortów i innych urzędów. Polityka spójności wymaga takich działań. Takich

planów działań można się doszukać w przypadku niektórych instytucji i agend

wykonawczych, jak Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, Polska Agencja Rozwoju

Przedsiębiorczości, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad czy Narodowy Fundusz

Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Większość resortów, urzędów marszałkowskich

i innych instytucji publicznych nie przygotowuje okresowych planów działania (np.

rocznych), albo przynajmniej ich nie ujawnia publicznie. Ustawa budżetowa jako

szczegółowy plan poczynań dla wszystkich resortów i instytucji rządowych oraz plan działań

legislacyjnych rządu to trochę za mało. Podobnie w przypadku województw. Niewiele wiemy

na temat tego, czy poszczególne instytucje przygotowują roczne plany działań. Takie

okresowe plany działań powinny być udostępniane publicznie. Dobrym przykładem może

służyć PO Kapitał ludzki i instytucje zaangażowane w jego realizację.

Podkreślamy, że sam proces planowania i prognozowania efektów jest sam w sobie

działaniem silnie motywującym i mobilizującym do lepszej pracy. Pozwala na wyznaczanie

sobie celów na dany okres czasu, a potem konsekwentne dążenie do ich osiągnięcia. Wszak

pod warunkiem, że planowanie zostanie rzetelnie przeprowadzone i zapewniony zostaje

właściwy system koordynacji i nadzoru.


45

Planowanie wydatkowania na poziomie krajowym daje pozytywne efekty. Na przykład rząd

przyjął i zrealizował „Plan wydatkowania środków na 2013 rok w programach

współfinansowanych z funduszy europejskich w ramach NSRO 2007 – 2013”.


Przygotowanie na 2014 rok planu dotyczącego podpisywania umów z beneficjentami o

dofinansowanie z funduszy europejskich i wydatkowania w ramach Narodowej Strategii

Spójności 2007-2013, zakładającego osiągnięcie w 2014 roku kontraktacji na poziomie 98

proc. dostępnej alokacji z UE (czyli ok. 276 mld złotych) i wydatkowania na poziomie 83 proc.

dostępnej alokacji z UE (czyli ok. 235 miliardów złotych); termin realizacji – IV kwartał 2013

roku.

Rekomendacja ta nie została wdrożona.

Brak takiego planu i bark dodatkowych bodźców (jak np. KRW) wyraźnie spowodował, że

wyniki ilościowe na koniec tego roku będą zapewne niższe od tych powyżej zakładanych.

Widać to z analizy przedstawionej w poprzednich rozdziałach.

2) Koordynacja


Dalsze wzmacnianie koordynacji wykorzystywania funduszy europejskich na poziomie

krajowym i z zarządami województw, szczególnie w aspekcie programowania nowej

perspektywy finansowej; termin realizacji – IV kwartał 2013 roku.

Rekomendacja ta jest częściowo wdrażana.

Wprawdzie proponowana przez nas we wcześniejszych raportach instytucjonalizacja

koordynacji wykorzystywania funduszy europejskich z zarządami województw nie spotkała

się ze zrozumieniem, ale intensyfikacja kontaktów pomiędzy Ministerstwem Infrastruktury i

Rozwoju i samorządami wojewódzkimi w kwestii wykorzystania funduszy unijnych daje

pozytywne rezultaty.


46

Mechanizm koordynacji lepiej funkcjonował także na poziomie rządu w zeszłym roku.

Zmiana sytuacji w dużej mierze wynika z faktu, że sprawy gospodarcze nabrały znaczenia w

związku ze spowolnieniem gospodarczym i z faktem, że fundusze europejskie stały się

priorytetem rządu i jednym z głównych instrumentów antykryzysowych.

Zmieniło się podejście do funduszy europejskich. Już chyba nie ma wątpliwości, że stanowią

ważny instrument działań prorozwojowych zarówno na poziomie rządu jak i województw, a

nie tylko finansowe dopełnienie budżetu państwa i budżetów regionalnych. Dlatego należy

im zapewnić silną koordynację na poziomie krajowym. Koordynacja powinna więc

obejmować nie tylko ministerstwa i inne urzędy centralne, ale także zarządy województw.

Zarządy województw zostały bardzo silnie upodmiotowione w nowej perspektywie

finansowej w naszej krajowej strukturze zarządzania funduszami europejskimi i dlatego

powinny być włączane bezpośrednio w proces koordynacji.



Wprowadzenie systemów motywacyjnych w systemie wynagrodzeń dla administracji,

zarówno rządowej jak i samorządowej, odpowiedzialnej za zarządzanie funduszami unijnymi;

termin realizacji – I kwartał 2014 roku.

Rekomendacja ta nie jest realizowana.

System wynagrodzeń dla pracowników administracji rządowej i samorządowej bezpośrednio

odpowiadających za wdrażanie unijnych funduszy utrzymuje się na relatywnie wysokim

poziomie, pomimo problemów budżetowych (system ten jest w dużej mierze finansowany ze

środków unijnych). Płace w administracji są nawet teraz przeciętnie wyższe niż w sektorze

prywatnym. Głównym problemem jest zanikanie bądź wręcz brak mechanizmów

motywacyjnych w tym systemie. Często się słyszy, że przede wszystkim likwidowane są te

ruchome, motywujące elementy wynagrodzeń.

Spowolnienie gospodarcze i w konsekwencji problemy budżetowe na poziomie zarówno

centralnym jak i regionalnym spowodowały dalsze pogłębianie procesu likwidacji

mechanizmów motywacyjnych.


47


Udostępnianie pełnej informacji na temat realizacji i wykorzystania środków unijnych

przez rząd i samorządy; termin realizacji – IV kwartał 2013 roku.

Rekomendacja ta w pewnym stopniu jest realizowana.

Rekomendacja ta w kolejnych miesiącach będzie nabierała jeszcze większego znaczenia, ze

względu na zbliżające się w przyszłym roku wybory europejskie do Parlamentu Europejskiego

i wybory samorządowe.


Wprowadzenie efektywnego systemu konsultacji społecznych pod kątem przygotowania

nowych programów i działań w ramach perspektywy finansowej 2014 – 2020.

Rekomendacja została prawie wdrożona.

Nowe programy i działania były niewątpliwie konsultowane. Jak zawsze środowiska

beneficjentów chciałyby, aby proces konsultacji był jeszcze głębiej prowadzony.


Stworzenie profesjonalnego i sprawnego zespołu negocjacyjnego w rządzie ds. negocjacji

nowej perspektywy finansowej; termin realizacji – IV kwartał 2013 roku.

Rekomendacja została częściowo wdrażana.

Zespół został powołany, ale na ile jest sprawny i profesjonalny zespół to poznamy po

owocach jego pracy. Na razie jednak negocjacje niebezpiecznie się przeciągają, ale z

przyczyny Komisji Europejskiej.




48

Uproszczanie przepisów prawa dotyczących prowadzenia działań inwestycyjnych i zasad

planowania przestrzennego; termin realizacji – II kwartał 2014 roku,

Rekomendacja nie wdrożona.

To jedna z największych słabości naszego państwa, mająca wpływ nie tylko na wydatkowanie

funduszy europejskich, ale przede wszystkim na gospodarkę. Potwierdzają to liczne

międzynarodowe rankingi. Są szczytne plany, ale w niewielkim stopniu są realizowane.

Wszystkie projekty infrastrukturalne, małe i duże, muszą się zmierzyć z mitręgą

biurokratyczną całego procesu przygotowywania i realizacji projektów infrastrukturalnych.

Najsilniej ten problem dotyczy dużych, liniowych projektów transportowych, projektów

infrastruktury ochrony środowiska i projektów energetycznych. Konieczne jest uproszczenie

krajowego prawa budowlanego i zasad planowania przestrzennego. Dzisiaj przygotowanie

projektu infrastrukturalnego w krytycznych przypadkach może trwać nawet 6 do 8 lat. To

zdecydowanie za długo.


Ciągłe upraszczanie systemu wykorzystania funduszy europejskich na lata 2007-2013;

termin realizacji kolejnego etapu upraszczania – I kwartał 2014 roku.

Rekomendacja w trakcie ciągłej realizacji.

Dążenie do efektywnego wykorzystania funduszy europejskich wymaga ciągłego

upraszczania systemu wdrażania. W chwili obecnej w głównym stopniu powinno to dotyczyć

systemu realizacji i rozliczania projektów.



starających się o niewielkie kwoty wsparcia i realizujących małe projekty, szczególnie dla

małych podmiotów; termin realizacji – III kwartał 2014 roku.

Rekomendacja nie została zrealizowana.


49

Wymogi biurokratyczne powinny być uzależnione od wysokości wsparcia i od tego, czy

wsparcie jest kierowane do dużych czy małych beneficjentów. Zbyt wygórowane wymogi

powodują, że ze wsparcia korzystają duże i średnie podmioty, a relatywnie mniej ci

najmniejsi, na których często najbardziej nam zależy.

Powtarzamy, że ubieganie się o środki dla tych najmniejszych powinno być jak najbardziej

uproszczone. Brak takiego zróżnicowania może prowadzić do absurdalnych sytuacji. Na

przykład duży podmiot musi wypełnić podobny wniosek starając się o unijne dofinansowanie

na duży wielomilionowy projekt, jak mała organizacja pozarządowa starając się o wsparcie

na niewielki projekt rzędu kilkudziesięciu tysięcy złotych. Mitręga biurokratyczna jest często

nieproporcjonalna do uzyskiwanego wsparcia.



krajowym jak i regionalnym, i udostępnianie informacji o stanie ich zaawansowania; termin

realizacji – IV kwartał 2013 roku,

Rekomendacja częściowo została zrealizowana.

Taki system został zbudowany na poziomie krajowym. Podpisanie umów na projekty

kluczowe i ich realizacja jest obecnie największym wyzwaniem dla instytucji zarządzających

funduszami europejskimi w przyszłości. Przypomnijmy, że jako kraj do tej pory mieliśmy i

nadal mamy problemy z realizacją szczególnie dużych projektów infrastrukturalnych, w

sytuacji gdy około 1/3 wszystkich środków unijnych jest rozdzielana w trybie

pozakonkursowym.


Rekomendacja z poprzedniego raportu: Przeprowadzenie gruntownej reformy finansów

publicznych – II kwartał 2014 roku.

Rekomendacja ta nie została wdrożona.

Silnie narasta zadłużenie państwa i zadłużenie w finansach publicznych i już sięga 1 biliona

mld zł. Ukryty dług to około 3 biliony złotych. A w przyszłym i w kolejnym roku wydatki w


50

ramach polityki spójności będą nadal wysokie. Ta sytuacja niesie silne wyzwanie dla

współfinansowania projektów ze środków krajowych, a tym samym dla wykorzystania

pieniędzy unijnych.

Dzięki wprowadzonym zmianom w ustawie o finansach publicznych, fundusze unijne są

nadal traktowane jako środki budżetowe, ale stanowią osobną kopertę finansową i nie

wpływają już na deficyt budżetowy. Natomiast angażowanie naszego wkładu krajowego do

programów operacyjnych w ramach polityki spójności ma wpływ na poziom deficytu

budżetowego jak i deficytu sektora finansów publicznych. Ponadto refundacja środków

następuje z pewnym przesunięciem czasowym, co oznacza, że te lukę trzeba finansować ze

środków budżetowych.

Dotychczas wydaliśmy ponad 200 mld zł z funduszy unijnych na politykę spójności.

Zaangażowanie naszego krajowego wkładu w podpisywane umowy jest na poziomie około

30 proc., z czego bardzo zdecydowana większość pochodzi z sektora finansów publicznych.

Do końca 2015 roku mamy do wydania jeszcze około 73 mld zł z UE plus projekty wynikające

z nadkontraktacji. Jeśli zakładamy wydanie wszystkich pieniędzy unijnych i jeżeli trend

związany z naszym wkładem krajowym się utrzyma to oznacza to, że do końca 2015 roku

będziemy musieli zapewnić środki finansowe na sfinansowanie projektów na kwotę

prawie 120 mld i jako wkład krajowy do programów unijnych dołożyć z sektora finansów

publicznych w sumie około 30 mld złotych.

Musimy także zapewnić płynność w wypłacie środków unijnych dla beneficjentów

korzystając z zaliczek z UE, poprzez refundacje z Komisji Europejskiej i środki budżetowe. Z

tytułu zaliczek otrzymaliśmy z KE 6 mld euro w 2007 i na początku 2008 roku w postaci

zaliczek (9 proc alokacji dla Polski). Zapewnienie tej płynności w środkach finansowych w

części z UE w realizacji projektów unijnych wprawdzie wymaga korzystania ze środków

budżetowych, ale nie wpływa na poziom deficytu budżetowego. Głównym beneficjentem

funduszy unijnych są samorządy i aby zapewnić sobie wkład krajowy, zadłużają się. .

Powtarzamy, co napisaliśmy w poprzednim raporcie, że nie możemy stracić tej olbrzymiej

szansy rozwojowej dla naszego kraju jaką stanowi unijna polityka spójności i finansujące ją

fundusze europejskie. Dlatego, aby zapewnić płynne współfinansowanie ze środków

krajowych programów unijnych, konieczna jest prawdziwa reforma finansów publicznych.


51




instytucjonalnych beneficjentów funduszy europejskich, realizacja projektów których będzie

krytyczna dla wykorzystania funduszy europejskich.


Zapewnienie stałego, bezpłatnego i łatwego dostępu do informacji, doradztwa i szkoleń dla

małych beneficjentów funduszy unijnych.

Powyższe rekomendacje są w znacznym zakresie realizowane.

Jednym z kluczowych problemów jest potencjał beneficjentów do realizacji projektów

współfinansowanych ze środków unijnych. Chodzi tu o proces przygotowywania projektów i

ubiegania się o dotacje, a następnie zarządzania tymi projektami i ich rozliczania.

Mówiąc o beneficjentach mamy na myśli ich wszystkich: samorządy, przedsiębiorców,

organizacje pozarządowe, ale także duże instytucje publiczne jak ministerstwa, GDDKiA czy

PKP PLK. Ci najwięksi beneficjenci, realizacja projektów których będzie krytyczna dla

wykorzystania funduszy europejskich, powinni otrzymywać specjalne wsparcie doradcze i

szkoleniowe na realizację projektów unijnych. Mogą korzystać z takiego wsparcia w ramach

inicjatywy JASPERS oraz w ramach projektu pomocy technicznej „project pipeline”. Dla tych

najmniejszych beneficjentów natomiast najważniejsza jest dobra informacja i łatwy dostęp

do doradztwa i szkoleń. Te szkolenia i doradztwo mogą być zarówno prowadzone przez

sektor publiczny jak i prywatny.

Dostęp do informacji, doradztwa i szkoleń zdecydowanie się poprawia wraz z rozwojem

społeczeństwa informacyjnego w naszym kraju, ale nadal pozostaje tu dużo do zrobienia.


Z punktu widzenia trwającego spowolnienia światowej a także i polskiej gospodarki,

realizacja projektów unijnych stanowi bardzo ważny instrument przeciwdziałający temu

spowolnieniu.


52


Uruchomienie sprawnego i efektywnego systemu poręczeń dla firm na kredyty i pożyczki, w

tym na projekty dofinansowane ze środków unijnych; termin realizacji – II kwartał 2014 roku.

Rekomendacja nie została wdrożona.

Niestety sprawny i efektywny system poręczeń nie funkcjonuje. Można nawet zauważyć, że

regionalne i lokalne fundusze doręczeniowe działają sprawniej, aniżeli krajowy system

poręczeń, będący pod kuratelą Banku Gospodarstwa krajowego. Jest nadzieja, że BGK mocno

wziął sobie tę sprawę do serca i pracuje nad usprawnieniem systemu.

Natomiast dużym sukcesem jest tzw. program „de minimis” realizowany przez BGK wspólnie

z bankami, dotyczący gwarancji na kredyt obrotowy.


Uruchomienie sprawnego i efektywnego systemu poręczeń dla firm na kredyty i pożyczki, w

tym na projekty dofinansowane ze środków unijnych; termin realizacji – II kwartał 2014 roku.


Uruchomienie systemu mikrokredytów i mikropożyczek dla mikrofirm przeznaczonych na

wydatki inwestycyjne; termin realizacji – II kwartał 2014 roku

Rekomendacje te częściowo zostały wdrożone.

Rząd za pośrednictwem BGK uruchomił ogólnopolski system gwarancji „de minimis” w

oparciu o kredyty, także dla mikrofilm, który cieszy się dużym zainteresowaniem MŚP.


53

6. Fundusze Europejskie na politykę spójności po 2013 roku

Polityka spójności utrzymuje swoje ważne miejsce w budżecie unijnym. Polska pozostanie

największym beneficjentem unijnej polityki spójności ze wsparciem w wysokości 82,5 mld

euro z UE. Rozporządzenia, czyli unijne oprzyrządowanie prawne dla przyszłej polityki

spójności, nakładają silne obostrzenia na wykorzystywanie unijnego wsparcia.

Budżet UE na nową perspektywę finansową na lata 2014 – 2020 („A Budget for Europe

2020”) został wreszcie przyjęty 19 listopada 2013 roku, a w grudniu został przyjęty stoswny

pakiet rozporządzeń. Określono najważniejsze priorytety budżetu: wzrost gospodarczy i

tworzenie miejsc pracy. Założono, że większość wydatków budżetowych ma być

podporządkowanych tym priorytetom i realizacji strategii Europa 2020. To pozwoliło na

przygotowanie propozycji Umowy Partnerstwa i rozpoczęcie prac nad projektami

programów operacyjnych.

To prawdopodobnie ostatni tak znaczący budżet unijny dla Polski a jego kształt i

wykorzystanie będzie miało kluczowe znaczenie dla rozwoju Polski na najbliższe lata.

Proponowany budżet jest po raz pierwszy w historii UE mniejszy niż poprzedni (960 mld euro

w zobowiązaniach i 908 mld euro w wydatkach), chociaż łącznie Polska może liczyć na środki

nieco większe niż obecnie, na prawie 105,8 mld euro (w cenach 2011 roku), z czego 72,9 mld

euro w ramach polityki spójności, czyli 5 mld euro więcej niż obecnie. To niewątpliwie

najbardziej pozytywna dla nas wiadomość, bo oznacza, że 22,5 proc wszystkich funduszy w

polityce spójności w nowej perspektywie popłynie do Polski, jeszcze więcej niż w tej

perspektywie (19,5 proc). Ogólnie, w skali UE, wydatki na politykę spójności spadną w

stosunku do obecnej perspektywy. Przedsiębiorcy, przede wszystkim mali i średni, będą

mogli liczyć na znacząco większe wsparcie ze środków unijnych niż obecnie.

Dla funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, wraz z funduszami rolnymi i morskim,

przyjęto ustanowienie jednolitych wspólnych ram strategicznych tak, aby przełożyć cele

strategii Europa 2020 w priorytety inwestycyjne polityki spójności. Ponadto z każdym krajem

członkowskim jest podpisywana osobna Umowa Partnerstwa. Polska przedstawiła


54

propozycję Umowy i rozpoczęła negocjacje Umowy w styczniu 2014 roku, a w maju

zakończyła negocjacje i podpisała Umowę Partnerstwa z Komisją Europejską. Umowa

przedstawia cele działań, priorytety wsparcia unijnego, strukturę wydatków w

poszczególnych celach tematycznych, strukturę programów, system implementacyjny.

Umowy także zawierają konkretne wskaźniki i warunki. Niewypełnianie warunków, po

uprzednim przeglądzie, może prowadzić do wstrzymania finansowania. W krytycznej sytuacji

z punktu widzenia dostępu do funduszy unijnych mogą się znaleźć kraje borykające się z

kryzysem gospodarczym, dla których spełnienie wymogów odnośnie deficytu budżetowego i

limitu zadłużenia może się okazać bardzo trudne , jeśli wręcz niemożliwe. W sytuacji

kryzysowej brak dostępu do funduszy unijnych, które mogą pobudzać gospodarkę tych

krajów może pogłębiać jeszcze ich trudną sytuacje gospodarczą i społeczną.

Obok pakietu rozporządzeń dla polityki spójności po 2013 roku, obejmującego fundusze

strukturalne i Fundusz Spójności, jednocześnie zostały także przyjęte rozporządzenia dla

Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej. Lepszą koordynację wszystkich tych

polityk powinno zapewnić z jednej strony przyjęcie Wspólnych Ram Strategicznych, a z

drugiej strony umów partnerstwa.

Obok kształtu nowej polityki spójności zadajemy sobie pytanie, na jakie cele Polska będzie

mogła przeznaczyć pieniądze z Unii Europejskiej w ramach polityki spójności po 2013 roku,

jak te środki będą dystrybuowane i zarządzane i co będziemy mogli za te środki

sfinansować i jakie rezultaty osiągnąć. Obecnie fundusze unijne są motorem modernizacji

inwestycyjnej naszego kraju i przyczyniają się zmniejszenia luki rozwojowej i cywilizacyjnej

pomiędzy Polską i bogatszymi krajami członkowskimi UE. Bez tych pieniędzy doganianie Unii

byłoby znacznie wolniejsze.

Kluczowe będzie wypracowanie i wynegocjowanie kształtu programów operacyjnych.

Takie projekty programów zostały już przygotowane i przedstawione Komisji Europejskiej.

Rozpoczęły się formalne negocjacje. Niestety, oczekiwania szybkiego zakończenia

negocjacji, jeszcze w tym roku, okazały się płonne. Komisja deklaruje wynegocjowanie

jednego programu krajowego i kilku programów regionalnych do końca roku. W

optymistycznych założeniach polskiej strony było zakończenie negocjacji programów


55

operacyjnych do końca wakacji. Należy mieć nadzieję, że negocjacje się zakończą w I

kwartale 2015 roku. Ale mogą się zakończyć także później. Niewątpliwie oznacza to spore

opóźnienie w stosunku do polskich planów i będzie skutkować późniejszym przypływem

unijnych pieniędzy do Polski.

Komisja została zalana projektami programów z całej Unii. Ale Komisja ma też problemy z

płynnością w budżecie: brakuje jej pieniędzy na bieżącą obsługę płatności z krajów

członkowskich. Dlatego też opóźnienie w negocjacjach jest jej bardzo na rękę.

Przypomnijmy przy okazji, że w przypadku perspektywy 2007-2013, NSRO czyli Narodowa

Strategia Spójności została podpisana w maju 2007 roku, a pierwszy program, PO Pomoc

Techniczna, został zatwierdzony już w czerwcu 2007 roku. PO Kapitał Ludzki i połowa

programów operacyjnych zostało podpisanych we wrześniu 2007. Najważniejsze kwestie

negocjacyjne zostały rozstrzygnięte we wrześniu i w październiku. Ostatnie programy: PO

Infrastruktura i Środowisko oraz RPO dla Województwa Świętokrzyskiego zostały podpisane

na początku grudnia 2007 roku. Oznacza to, że nowa perspektywa finansowa 2014-2020

będzie miała opóźnienie w stosunku do mijającej perspektywy 2007-2013.

Niewątpliwie jako kraj członkowski zdajemy dobrze egzamin z realizacji polityki spójności

w Unii Europejskiej. W bardzo dużej mierze sukcesy czy porażki polityki spójności w UE są

postrzegane poprzez pryzmat Polski, bo obecnie jedna piąta funduszy unijnych płynie

obecnie do Polski. Nieco więcej popłynie w nowej perspektywie. Dzięki tym funduszom

nasza polityka regionalna ma realne instrumenty do realizacji swoich celów.

Decentralizacja państwa zyskała na znaczeniu. Skutecznie została wzmocniona rola

samorządów terytorialnych, szczególnie wojewódzkich. Fundusze unijne przyczyniają się

do zwiększenia poziomu PKB i większego tempa wzrostu PKB, generują nowe miejsca

pracy, zwiększają poziom zatrudnienia, stanowią dobry i skuteczny bufor w okresie

spowolnienia gospodarczego. Dzięki funduszom wszystkie polskie regiony zmniejszają

dystans rozwojowy w stosunku do średniego poziomu w UE. Nie ma co ukrywać – bez

funduszy unijnych nie budowaliśmy tyle dróg i autostrad, nie byłoby modernizacji linii

kolejowych i taboru kolejowego, nie budowalibyśmy tyle sieci wodno-kanalizacyjnych,

oczyszczalni ścieków, nie modernizowalibyśmy tyle szkół i uczelni wyższych oraz obiektów


56

ochrony zdrowia. Dzięki funduszom unijnym możemy efektywnie prowadzić działania w

dziedzinie rynku pracy, integracji społecznej, edukacji i adaptacyjności. Wspieramy rozwój

polskich przedsiębiorstw i sfery badawczo – rozwojowej, szczególnie w obszarze

innowacyjności.

System realizacji polityki spójności działa w Polsce dość sprawnie, szczególnie na poziomie

regionalnym, co na pewno będzie wspomagać negocjacje. Natomiast mamy problemy z

realizacją dużych projektów, szczególnie infrastrukturalnych. Największe problemy mamy z

realizacją projektów w infrastrukturze kolejowej, społeczeństwa informacyjnego i

bezpieczeństwa energetycznego. Dotychczasowe działania nie doprowadziły jeszcze do

wyraźnej poprawy innowacyjności polskiej gospodarki.


57

Wnioski

Polska w ramach polityki spójności otrzymała na lata 2007-2013 prawie 1/5 pieniędzy

przewidzianych dla wszystkich Państw Członkowskich, a na lata 2014-2020 tych unijnych

pieniędzy będzie jeszcze więcej. Jest to ogromna suma pieniędzy, której skuteczne i

efektywne wydanie jest ogromnym wyzwaniem. Cieszymy się opinią kraju, który świetnie

sobie radzi w realizacji polityki spójności i w wykorzystywaniu pieniędzy unijnych. Obecna

perspektywa finansowa jest na ukończeniu. W tym roku priorytetem są negocjacje nowej

perspektywy finansowej 2014-2020. Ale jednocześnie musimy dokonać nadkontraktacji i

przyspieszyć wydatkowanie, tak aby w pełni i efektywnie wykorzystać wszystkie dostępne

środki z UE do końca 2015 roku. Nie możemy sobie pozwolić na niewłaściwe

wykorzystanie funduszy europejskich w ramach polityki spójności. Musimy większą wagę

przykładać do osiąganych efektów, biorąc pod uwagę obecne warunki silnego zagrożenia

ze strony kryzysu finansowego w UE, a szczególnie w strefie euro. Więcej uwagi

powinniśmy przyłożyć do jakości realizowanych projektów. Dlatego bardzo ważne jest

dalsze stałe monitorowanie zagrożeń i usuwanie barier dla właściwego wykorzystania

funduszy europejskich. Bariery te zmieniają się z czasem i ze stopniem zaawansowania

realizacji programów operacyjnych.

Ważne jest, aby działania skoncentrować na usuwaniu tych barier, które w chwili obecnej

są najważniejsze dla wykorzystania funduszy europejskich. W wyniku analizy potencjalnych

barier dla wykorzystania funduszy europejskich, wyodrębniono najważniejsze obszary, gdzie

występują bariery, a które stanowią największe zagrożenie dla poziomu i jakości

wykorzystania funduszy europejskich.

Te najważniejsze obszary to: planowanie w administracji publicznej, koordynacja działań,

system instytucjonalny i sprawność administracji, procedury ubiegania się o fundusze

i realizacja projektów unijnych, finanse publiczne, potencjał beneficjentów dla realizacji

projektów współfinansowanych z funduszy europejskich oraz spowolnienie gospodarcze i

światowy kryzys gospodarczy.

Analiza obecnego stanu zaawansowania realizacji programów operacyjnych prowadzi do

wniosku, że obecnie najważniejsze jest dokończenie procesu objęcia jak największej ilości

środków umowami o dofinansowanie oraz skoncentrowanie się na wydatkowaniu i takiej

realizacji projektów, która prowadzi do osiągania jak największych efektów społeczno-

gospodarczych. Największy problem nadal stanowią duże projekty infrastrukturalne,


58

szczególnie w obszarze transportu kolejowego, gospodarki odpadami i infrastruktury

Internetu szerokopasmowego.


59

Rekomendacje

W przypadku wybranych i wyżej opisanych obszarów, gdzie aktualnie występują

najważniejsze bariery w wykorzystaniu funduszy europejskich na politykę spójności na lata

2007 – 2013 i po uwzględnieniu dotychczasowej realizacji wybranych rekomendacji, BCC

zaleca podjęcie następujących działań w celu ich usunięcia wraz z sugerowanymi

terminami ich realizacji:

1) Planowanie i programowanie

Zakończenie formalnych negocjacji krajowych i regionalnych programów

operacyjnych na lata 2014-2020 z Komisją Europejską– I kwartał 2015 roku.

Zobowiązanie wszystkich instytucji uczestniczących w zarządzaniu funduszami

europejskimi do przygotowywania rocznych planów działań; termin realizacji dla

planów na rok 2013 – IV kwartał 2014 roku,

Przygotowanie na 2015 rok planów dotyczących podpisywania umów z

beneficjentami o dofinansowanie z funduszy europejskich i wydatkowania w

ramach Narodowej Strategii Spójności 2007-2013, zakładającego osiągnięcie w 2015

roku kontraktacji na poziomie 105 proc. dostępnej alokacji z UE (czyli ok. 297 mld

złotych) i wydatkowania na poziomie 103 proc. dostępnej alokacji z UE (czyli ok. 292

miliardów złotych); termin realizacji – IV kwartał 2015 roku.

2) Koordynacja

Dalsze wzmacnianie koordynacji wykorzystywania funduszy europejskich na

poziomie krajowym i z zarządami województw, szczególnie w aspekcie

programowania nowej perspektywy finansowej; termin realizacji – IV kwartał 2014

roku.


Wprowadzenie systemów motywacyjnych w systemie wynagrodzeń dla

administracji, zarówno rządowej jak i samorządowej, odpowiedzialnej za zarządzanie

funduszami unijnymi; termin realizacji – I kwartał 2015 roku.

Udostępnianie pełnej informacji na temat realizacji i wykorzystania środków

unijnych przez rząd i samorządy; termin realizacji – IV kwartał 2014 roku.

Wprowadzenie efektywnego systemu konsultacji społecznych pod kątem

przygotowania nowych programów i działań w ramach perspektywy finansowej

2014 – 2020.


60


Uproszczanie przepisów prawa dotyczących prowadzenia działań inwestycyjnych i

zasad planowania przestrzennego; termin realizacji – II kwartał 2015 roku,

Ciągłe upraszczanie systemu wykorzystania funduszy europejskich na lata 2007-

2013 i przygotowanie nowego uproszczonego systemu na lata 2014-2020; termin

realizacji kolejnego etapu upraszczania – I kwartał 2015 roku,


starających się o niewielkie kwoty wsparcia i realizujących małe projekty, szczególnie

dla małych podmiotów; termin realizacji – II kwartał 2015 roku,


krajowym jak i regionalnym, i udostępnianie informacji o stanie ich zaawansowania;

termin realizacji – IV kwartał 2014 roku,


Przeprowadzenie gruntownej reformy finansów publicznych – II kwartał 2015 roku.



instytucjonalnych beneficjentów funduszy europejskich, realizacja projektów których

będzie krytyczna dla wykorzystania funduszy europejskich,

Zapewnienie stałego, bezpłatnego i łatwego dostępu do informacji, doradztwa i

szkoleń dla małych beneficjentów funduszy unijnych.


Kontynuowanie sprawnego i efektywnego systemu kredytów, pożyczek i poręczeń

dla firm, w tym na projekty dofinansowane ze środków unijnych; termin realizacji – II

kwartał 2014 roku.

Stan wykorzystania funduszy europejskich...2014/10/13 · Raport Business Centre Club Stan...

Documents

Transcript of Stan wykorzystania funduszy europejskich...2014/10/13 · Raport Business Centre Club Stan...