Sotomayor Control Civil Sobre Las Ffaa

7/25/2019 Sotomayor Control Civil Sobre Las Ffaa

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41Los civiles y militares en Amrica Latina: avances y retrocesos

Los civiles y militares en AmricaLatina: avances y retrocesos

en materia de control civil

Arturo C. Sotomayor Velzquez1

La historia poltica de Amrica Latina ha estado tradicional-mente marcada por la evolucin de las relaciones cvico-milita-res. La vinculacin entre generales y polticos determin, en lamayora de los casos, el rumbo poltico de las naciones latinoa-mericanas. Los lderes polticos de la regin vieron su autoridadpoltica limitada e incluso coartada por la intervencin abierta

de las instituciones militares. La naturaleza de la interaccinentre generales y polticos estaba caracterizada, esencialmen-te, por la dicotoma entre golpe de Estado y ausencia de golpesmilitares. De modo que la atencin estaba determinada por lasalianzas que la lite, las burocracias y los militares formabanpara mantener un tipo de orden poltico o para deshacerse deun gobierno.2

1El autor agradece los comentarios ofrecidos por Rut Diamint y los asistentesa las sesiones de trabajo de la consulta de expertos, dentro del grupo de trabajo so-bre Remilitarizacin de las Amricas, organizado por la Fundacin Arias parala Paz y el Progreso, San Jos, Costa Rica, 31 de julio-1 de agosto de 2006. Sussugerencias mejoraron este artculo, aunque por limitaciones de espacio el autorno pudo incluir todas sus atinadas recomendaciones.

2El argumento de Guillermo ODonnell sobre autoritarismo burocrtico seconvirti en el clsico texto sobre relaciones cvico-militares en gobiernos milita-


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Revista Mexicana de Poltica Exterior42

Para mediados de la dcada de los ochenta, los sistemaspolticos latinoamericanos dieron un enorme paso al elegir de-mocrticamente a sus gobiernos, luego de la llegada de la tancitada tercera ola democrtica.3Finalmente, despus de aosde dictaduras y regmenes autoritarios, los gobiernos latinoa-mericanos haban dejado en el pasado las constantes batallaspor el poder poltico. Con algunas excepciones, los golpes deEstado dejaron de ser el mecanismo tradicional para imponerorden o introducir cambios polticos, en la medida en que la ma-yora de las Fuerzas Armadas de la regin dejaron de conspirarpolticamente contra los gobiernos electos por civiles (aunquelos casos boliviano, haitiano y venezolano son inciertos). Poresa razn, es sobresaliente que la discusin poltica en AmricaLatina no est ms determinada por los intentos de golpe deEstado, despus de que por aos las instituciones polticas de-

jaron de funcionar al ser censuradas por dictaduras de diversandole. En este sentido, la mayora de los militares parecen ha-ber aceptado que la democracia electoral es, como diran Alfred

Stepan y Juan Linz, el nico juego en este pueblo,4

es decir, laeleccin democrtica es la nica forma de imponer o mantenergobiernos.

Sin embargo, ello no significa que el balance democrticosea del todo positivo. Como advierte David Pion-Berlin, en unambiente democrtico (aunque no consolidado) existe una di-

versidad de interacciones y comportamientos entre militares y

res en Amrica Latina y con ello defini no slo la forma en que se entenda laregin, sino la propia disciplina en el estudio de la poltica comparada. VaseG. ODonnell, Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism: Studies inSouth American Politics,Berkeley, California, Institute of International Studies-University of California Press, 1983.

3Samuel P. Huntington, The Third Wave, Oklahoma, University of OklahomaPress, 1993.

4Juan Linz y Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consoli-dation,Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1996, p. 5.


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civiles que escapa a la vieja dicotoma golpe militar-ausenciade golpe de Estado.5De tal forma, a ms de veinte aos de laaparicin de la tercera ola, se requiere un diagnstico crtico delas relaciones entre polticos y militares en la regin. Con esaintencin, este ensayo examina las relaciones cvico-militaresen Amrica Latina, atendiendo a las siguientes preguntas: qutanto control civil se ejerce sobre la Fuerzas Armadas?, y siexiste ese mecanismo de control, qu tan democrtico es?

La evidencia hasta ahora disponible reafirma la hiptesisoriginalmente planteada por David S. Pion-Berlin, segn lacual los militares estn subordinados a la autoridad civil, aun-que ello no implique que se ejerza un control civil democrtico.

A pesar de las diferencias que existen entre los diversos paseslatinoamericanos, el control que los polticos de la regin ejer-cen sobre sus Fuerzas Armadas es meramente administrativo ydifcilmente sostenido por instituciones polticas y contrapesos.Como sostiene este autor:

Los presidentes nombran ministros de Defensa aptos para ad-ministrar al militar, pero llegan al trabajo con poca experienciao educacin en materia de defensa. No son conocedores del tema,pero son polticamente diestros. Saben cmo mantener a los mi-litares fuera de las primeras planas de los peridicos [] ofrecenpromesas de apoyo, reinterpretan mensajes polticos positiva-mente y dems.6

En consecuencia, si bien la regin se encuentra libre del riesgode intentonas de golpe de Estado, existe un dficit importante

5David Pion-Berlin, Introduction, en id. (ed.), Civil-Military Relations inLatin America: New Analytical Perspectives,Chapel Hill, University of North Ca-rolina Press, 2001, pp. 1-35.

6Id., Political Management of the Military in Latin America, enMilitary Re-view, vol. 85, enero-febrero de 2005, pp. 19-31.


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en materia de control democrtico y civil. Este dficit es notable entres reas temticas: a) el grado de control civil que ejercen losgobiernos de la regin sobre las Fuerzas Armadas; b) el tipo demisiones que desempean los militares, y c) el grado de transpa-rencia sobre los recursos y presupuestos en materia de defensa.En cada una de estas tres reas hay muestras ya sea de retroceso ode avance precario. A continuacin se discuten y abordan cadauno de estos temas en tres secciones: controles, misiones y ren-dicin de cuentas.

El control civil y sus dos dimensiones:

institucional y societal

Existen diferentes definiciones sobre el significado del controlcivil, aunque la mayora de ellas cubre aspectos relacionadoscon el poder, las funciones, las organizaciones, las reglas y los

valores de la institucin militar, y su vinculacin con la autori-

dad poltica. Para analistas como Felipe Agero, este conceptoalude a la capacidad de un gobierno civil democrticamenteelegido para llevar a cabo una poltica general sin intromisio-nes por parte de los militares, definir las metas y la organiza-cin general de la defensa nacional, formular y llevar a cabouna poltica de defensa, y supervisar la aplicacin de la polticamilitar.7

En apariencia, el concepto parece ms sencillo de lo que

implica su puesta en marcha y aplicacin. Para las democra-

7Felipe Agero, Las Fuerzas Armadas en una poca de transicin: perspectivaspara el afianzamiento de la democracia en Amrica Latina, en Rut Diamint (ed.),Control civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas, Buenos Aires, Universidad Torcuato Di Tella/Grupo Editor Latinoamericano,1999, p. 91.


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cias ms maduras, el control civil usualmente est enfocadoa garantizar la supremaca civil sobre el proceso de toma dedecisiones. Para los pases menos consolidados democrtica-mente, el reto del control civil consiste en forjar una autoridadcivil que no sea ignorada, desafiada o pasada por alto por loscomandantes militares. Por tal motivo, se considera que elcontrol civil no es un fin en s mismo, sino parte de un procesopoltico continuo. Como sostiene Richard H. Kohn, la mejor for-ma de entender el control civil es midiendo y evaluando el gradode influencia relativa que militares y polticos civiles ejercensobre las decisiones referentes a la guerra, seguridad interna,defensa externa y poltica militar, es decir, la forma, tamao yprocedimientos del estamento militar.8

La mayor parte de la literatura sobre este tema suele asu-mir una postura normativa, basada en un ideal sobre controlcivil que usualmente es demarcado por un debe. De esta for-ma, se establece que el control civil sobre las Fuerzas Armadasdebe especificar claramente la lnea de comando, encabezada

usualmente por el civil que dirige el gobierno o encabeza el Es-tado, y los pesos y contrapesos que habrn de inspeccionar alestatuto militar. Por lo general, esto se traduce en una serie derequisitos que son fundamentales para el ejercicio del controlcivil democrtico, a saber: a) civiles capaces de identificar losretos de seguridad y las misiones que merecen la atencin delinstrumento militar; b) presupuestos mnimos para cumplirlas diferentes misiones militares; c) rendicin de cuentas sobre

compras militares y nombramientos; d) comportamiento profe-sional del cuerpo de oficiales, y e) una sociedad civil informaday atenta sobre la poltica de defensa.9

8Richard H. Kohn, How Democracies Control the Military, en Journal ofDemocracy, vol. 8, nm. 4, 1997, p. 143.

9Existe una abundante literatura sobre los requisitos del control civil demo-crtico. Vanse, entre otros, Samuel Huntington, The Soldier and the State: The


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Si bien es cierto que existen diferencias notables en la li-teratura disponible sobre control civil, pueden advertirse dostipos de enfoques. El primero considera que el control civil seejerce, esencialmente, a travs de mecanismos institucionales,donde las reglas, las normas y los procedimientos de toma dedecisin establecen formas y grados de control y subordina-cin. Las instituciones ms idneas para dicho ejercicio son losministerios o carteras de Defensa, desde donde se dictan linea-mientos de poltica de defensa y militar, y los parlamentos o le-gislaturas, desde donde se autorizan presupuestos y se rindencuentas. El segundo enfoque es ms societal y considera que elcontrol civil depende esencialmente del grado de conocimientoe informacin que la sociedad, en general, y los civiles, en par-ticular, poseen sobre los militares. Si bien ambos enfoquesparten de tradiciones y premisas diferentes, lo cierto es quetericamente el control civil no puede existir sin una sociedadconocedora de los temas de defensa y sin unas institucionesdispuestas a establecer las polticas militares. En la prctica,

sin embargo, la regin latinoamericana muestra pocos avancestanto a nivel institucional como societal. Las siguientes seccio-nes presentan evidencia de dicha debilidad.

El control ministerial en Amrica Latina

Por lo que toca al control ministerial, la regin latinoamericanamuestra una variacin importante. Los pases latinoamerica-

nos cuentan con diferentes ministerios encargados de formu-lar polticas de defensa, por tanto, el grado de control que los

Theory and Politics of Civil-Military Relations, Cambridge, Harvard UniversityPress, 1957; J. Samuel Fitch, The Armed Forces and Democracy in Latin America,Baltimore, Maryland, Johns Hopkins University Press, 1998, y Harold Trinku-nas, Crafting Civilian Control in Venezuela: A Comparative Perspective, ChappelHill, University of North Carolina Press, 2006.


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civiles ejercen sobre las Fuerzas Armadas vara igualmente enfuncin de quien ejerza la cartera de Defensa. Tericamente, laprincipal funcin de un ministro de Defensa debe ser centrali-zar las polticas de defensa, unificar directrices y establecer loscriterios para organizar a las Fuerzas Armadas. Asimismo, elMinisterio debe ser capaz de administrar y planificar los recur-sos financieros asignados al sector de defensa. Idealmente, elencargado de esa cartera debe ser capaz de disear los linea-mientos fundamentales de las polticas de defensa, con base endebates pblicos y abiertos. De igual forma, se espera que losministerios de Defensa funjan como mediadores burocrticos ycoordinadores de polticas entre Fuerzas Armadas y sociedad,especialmente vis a vis el Ejecutivo, el Legislativo y los medios.Finalmente, la cabeza ministerial debe coordinar la participa-cin de las diferentes Fuerzas Armadas con otros ministeriosde gobierno, de acuerdo con las misiones autorizadas por lapropia Constitucin.

No obstante, como lo describe Ral Bentez, los ministerios

de Defensa en Amrica Latina cumplen su funcin terica demanera desigual y variada.10Por ejemplo, Argentina es el pasdonde la reforma militar ha sido profunda y estructural. Desdela transicin a la democracia en 1983, la cartera de Defensa haestado en manos de civiles y el ministro ejecuta planes, deter-mina requerimientos, coordina polticas de defensa, distribuyerecursos a las Fuerzas Armadas, dirige organismos conjuntosde las diferentes fuerzas, reporta al Ejecutivo, encabeza estu-

dios y posee personal civil en puestos claves. Argentina fue, dehecho, uno de los primeros pases de la regin en publicar elLi-bro Blanco de Defensa Nacional, en el cual se intentaba trans-

10Ral Bentez, Los ministerios de Defensa: un enfoque estructural, docu-mento de anlisis publicado por la Red de Seguridad y Defensa de Amrica Lati-na (Resdal), 2005, en http://atlas.resdal.org.ar/atlas-ministerios.html .


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parentar y hacer pblica la informacin con relacin al sector dedefensa.11

Sin embargo, en Argentina an existen problemas institu-cionales importantes. Quiz el ms notable sea la debilidad delEstado Mayor Conjunto, institucin ubicada dentro del propioMinisterio de Defensa, cuya funcin era coordinar los esfuerzosconjuntos de las Fuerzas Armadas y restarle importancia polticaa los comandantes militares para evitar que llegaran directa-mente al Ejecutivo o al propio ministro de Defensa. En teora,las demandas y solicitudes de las Fuerzas Armadas deberanser canalizadas a travs del Estado Mayor. Pero, en la prctica,los comandantes y las propias Fuerzas Armadas siguen tenien-do acceso directo al ministro, sin que necesariamente medie elEstado Mayor Conjunto. En ocasiones, como sucedi durantela administracin del presidente Carlos Sal Menem, el jefe deEstado es quien usualmente determina los recursos, las fun-ciones y las responsabilidades de las Fuerzas Armadas, a costade las propias instituciones. De acuerdo con David Pion-Berlin,

instituciones importantes destinadas a reforzar el control civil,como el propio Estado Mayor Conjunto, suelen ser simblicaso desempean su papel de manera formal, aunque informal-mente estn socavadas por los individuos y los intereses de lospolticos.12En otras palabras, en pases como Argentina, existeel control civil y ministerial, aunque ste no sea muy institucio-nalizado.

11Para una interesante discusin sobre la reforma militar en Argentina, van-se Marcelo Fabin San, Seguridad regional, defensa nacional y relaciones cvi-co-militares en Argentina, en Francisco Rojas Aravena (ed.),Argentina, Brasil yChile: integracin y seguridad, Chile, Facultad Latinoamericana de Ciencias So-ciales (Flacso), 1999, pp. 125-162, yEl Libro Blanco de Defensa Nacional, BuenosAires, Ministerio de la Defensa de la Repblica Argentina, 1999.

12Vase D. Pion-Berlin, Through Corridors of Power: Institutions and Civil-Military Relations in Argentina,Pensilvania, The Pennsylvania State UniversityPress, 1997.


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En otros pases, como podra ser Brasil, el camino hacia elestablecimiento de un control civil ministerial ha sido tortuosoy prolongado. Quince aos despus de la transicin a la demo-cracia, Brasil segua teniendo una estructura ministerial desin-tegrada, la cual otorgaba al Ejrcito, la Marina y la Fuerza

Area el estatus de ministerios. No fue sino hasta 1999 cuando,gracias a una intensa negociacin del entonces presidente Fer-nando Henrique Cardoso, se logr finalmente integrar todosesos ministerios en uno solo y obligar a los militares a aceptarun ministro civil. El rechazo y la presin de los militares aaceptar un ministro de Defensa civil eran bien conocidos; inclu-so, expresaron pblicamente su descontento. Alegaban que unministerio conjunto e integrado traera una distribucin desigualde recursos entre Ejrcito y Marina. Tambin expresaron suabierta sospecha por el nombramiento del jefe de cartera e hi-cieron explcito su escepticismo frente a los civiles. En concreto,los comandantes de las Fuerzas Armadas se rehusaban a aceptarla idea de tener un mediador institucional entre el Ejecutivo y las

Fuerzas Armadas, pues por aos se acostumbraron a tener ac-ceso directo alPlano Alto.13

Si bien Brasil hoy cuenta con un Ministerio de Defensaintegrado y civil, ste funciona de manera casi simblica. Ciertoes que desde 1999 el Ejecutivo ha nombrado civiles para enca-bezar la cartera de Defensa, pero de facto el personal del Minis-terio est dominado por uniformados, que son nombrados porlas propias Fuerzas Armadas. Es probable que existan civiles

sirviendo en el Ministerio, aunque se trata en su mayora depersonal militar en retiro. El Ministerio ejerce dbilmente su

13Vanse Wendy Hunter,Eroding Military Influence in Brazil: PoliticiansAgainst Soldiers,Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1997, y Eli-zer Rizzo de Oliveira, Poltica de Defesa Nacional e Relaes Civil-Militares noGoverno do Presidente Fernando Henrique Cardoso, en Caderno Premissas,nm. 17-18, mayo de 1998, pp. 37-68.


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funcin de administrador y coordinador de polticas de defensa,en virtud de que las distintas Fuerzas Armadas tienen rela-tiva autonoma institucional. As, por ejemplo, los programascurriculares y doctrinales de los centros educativos militaresestn en manos de las propias Fuerzas Armadas, sin que me-die el Ministerio. El Ejrcito y la Fuerza Area manejan suspropios programas militares en la Amazonia sin que el minis-tro de Defensa intervenga directa o indirectamente.14Por lo quetoca a la coordinacin de polticas de defensa con otros ministe-rios, sta se encuentra estipulada en papel nicamente, porque

virtualmente Ejrcito y Marina establecen lazos directos conotras instituciones polticas del pas, como podra ser Itamaratyen el tema de operaciones de paz. En otras palabras, si bien haylogros en materia de control civil, la conduccin de la poltica dedefensa en el Brasil contemporneo ha estado dbilmente insti-tucionalizada; hay Ministerio, pero poco control institucional.

En oposicin a estos dos pases sudamericanos, el casomexicano es probablemente el menos institucionalizado y el

que menos control ministerial posee. La poltica de defensamilitar est formulada como a la usanza del viejo sistema au-toritario, es decir, directamente por los ministerios militares, laSecretara de la Defensa Nacional (Ejrcito y Fuerza Area) yla Secretara de Marina. Las fuerzas no estn integradas den-tro de un solo ministerio y el control civil es inexistente en elsentido de que los militares no estn obligados a rendir cuentasa ninguna otra institucin civil, con excepcin del Ejecutivo,

quien es el jefe supremo de las Fuerzas Armadas. Parte delproblema radica en que la transicin mexicana hacia la demo-cracia ha sido lenta y tarda. Igualmente, a diferencia de los

14Vase Thomaz da Costa, Brazils SIVAM: As it Monitors the Amazon, willit Fulfill its Human Security Promise?, en The Woodrow Wilson InternationalCenter for Scholars Environmental Change and Security Project Report , nm. 7,enero de 2001, pp. 47-58.


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dems regmenes militares en Amrica Latina, el sistema au-toritario mexicano fue civil e institucionalizado en un partidohegemnico. Los militares formaban parte del sistema, eran elbrazo armado del Estado, pero desde la dcada de los cincuentadejaron el poder poltico. Su relativo aislamiento poltico fuecompensando con prrrogas y reservas especiales que termina-ron por concederles una autonoma institucional que hoy, en unperiodo democrtico, resguardan con recelo.15En la actualidad,el proceso de democratizacin no ha modificado la estructurainstitucional del sector de defensa en Mxico. Por lo tanto, estepas tiene similitudes al caso brasileo de los aos 1984 a 1999,donde la ausencia de un ministro de Defensa civil e integradose traduca en la ausencia de un control civil institucionaliza-do y democrtico.16

El control legislativo o parlamentario

Por lo que toca al control parlamentario en Amrica Latina, se

puede afirmar que en esta rea existe un grave rezago. Nueva-mente se est en presencia de una asintona entre la teora y larealidad. Tericamente, el control parlamentario en el rea dedefensa debe abordar temas tales como las declaraciones de pazy guerra, la autorizacin de presupuestos y gastos militares, laasignacin de tropa, la redaccin de leyes orgnicas y los nom-

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Para una discusin histrica sobre las relaciones cvico-militares en Mxicovanse Mnica Serrano, The Armed Forces Branch of the State: Civil-Military Re-lations in Mexico, enJournal of Latin American Studies,vol. 27, 1995, pp. 423-448,y Roderic Camp, Generals in the Palacio: The Military in Modern Mexico, NuevaYork, Oxford University Press, 1992.

16Para un anlisis reciente sobre las relaciones cvico-militares en Mxicovanse Roderic Camp, The Mexican Military on the Democratic Stage,NuevaYork/Washington, D.C., Center for Strategic and International Studies/PraegerPublishers, 2006, y Arturo Sotomayor, Mexicos Armed Forces, enHemisphere,vol. 16, primavera de 2006, pp. 31-33.


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bramientos y ascensos de los oficiales superiores de las FuerzasArmadas.17En la prctica, sin embargo, el ejercicio legislativoen la regin es bastante dbil.

En principio, el legislador promedio latinoamericano sueleejercer su oficio con poco o nulo conocimiento sobre el tema dedefensa. La gran mayora de los parlamentarios de la reginson polticos profesionales y no legisladores en sentido estricto.Por lo tanto, usualmente buscan sacar ventaja de posicionespolticas en lugar de asumir con responsabilidad sus atribu-ciones legislativas. Aun cuando existen excepciones notablesentre diputados y senadores, otro problema es la falta de ex-periencia y pericia parlamentaria (lo que en ingls se conocecomoexpertise) en materia de defensa. Como lo seala la basede datos sobre comisiones parlamentarias de defensa del

Atlas de la Defensa, de la Red de Seguridad y Defensa de Am-rica Latina (Resdal), un nmero mayoritario de legisladores noposee ninguna experiencia previa en materia de defensa.18Enel caso mexicano, en concreto, la falta deexpertisees an ms

notable, ya que la reeleccin parlamentaria no est permitida ylos legisladores no pueden permanecer en sus puestos, inclusosi con el paso del tiempo han adquirido las habilidades y el co-nocimiento para liderar comisiones de defensa dentro del Par-lamento. Por consiguiente, con cada nueva legislatura, se debeentrenar, educar y formar a un nuevo grupo parlamentario que,como es de esperar, sabe poco o nada sobre defensa.

En otros casos, como ha ocurrido en pases como Chile,

Brasil e incluso Mxico, las propias comisiones de defensa

17Vase Gilda Follietti, Facultades parlamentarias. Competencias constitu-cionales de los parlamentos latinoamericanos en el rea de defensa, documentode anlisis de la Red de Seguridad y Defensa Latinoamericana (Resdal), 2005, enhttp://atlas.resdal.org.ar/atlas-facultades.html .

18En http://www.resdal.org/parlamento-y-defensa/parlamentos2.html.


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estn encabezadas por militares en retiro.19En estas circuns-tancias, no sobra ni pericia niexpertiseen el tema de defensa,pero el parlamentario, otrora uniformado, est ms interesadoen preservar las reservas y prerrogativas institucionales de suantigua organizacin (Fuerzas Armadas) que en reformar yejercer una fiscalizacin sobre los militares.

Asimismo, es comn tambin que los congresos no poseanatribuciones para fiscalizar polticas y presupuestos de defen-sa. En Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicara-gua, Per y Venezuela no se requiere autorizacin del Congresopara nombrar oficiales militares superiores. En Brasil, Colom-bia, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Uruguay, el Parlamentono posee atributos para legislar leyes sobre las Fuerzas Ar-madas. En toda Amrica Latina, con excepcin de Bolivia, loscongresos no pueden entablar ni iniciar un juicio en contra delos uniformados.20Como sostiene Carlos Basombro Iglesias, lascapacidades tenues de los congresos de fiscalizar las polticas dedefensa permiten que de facto sean los militares los que conti-

nen determinando la agenda y los parmetros de la discusinen asuntos de defensa.21

Esta debilidad institucional es la que ha llevado a expertoscomo Pion-Berlin a considerar que el control civil y democrticode las Fuerzas Armadas en Amrica Latina es, esencialmente,

19En el caso chileno, los senadores vitalicios eran, en efecto, ex comandantes

de las Fuerzas Armadas. En el caso brasileo, la actual Comisin de Defensa dela Cmara de Diputados posee al menos un ex militar, Evilsio de Farias Caval-cante, del PSB. En Mxico, la recin terminada 59 Legislatura de la Cmara deDiputados tena como presidente de la Comisin de Defensa a un ex general delEjrcito y ex director del Tribunal Supremo de la Fuerzas Armadas, GuillermoMartnez Nolasco, del PRI.

20En http://www.resdal.org/parlamento-y-defensa/parlamentos2.html.21Carlos Basombro, Militares y democracia en la Amrica Latina de los 90

(una revisin de los condicionantes legales e institucionales para la subordina-cin), en R. Diamint, op. cit.,p. 129.


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poltico. La poltica de defensa y militar es manejada y admi-nistrada por el jefe de Estado, delegada a sus colaboradoresms cercanos, pero con muy poca o nula rendicin de cuentas. Alas Fuerzas Armadas se les administra polticamente, pero nose les controla conforme al ideal y la norma. Los legisladores ypolticos difcilmente ejercen su rol y por lo general desconocenla materia, con lo cual reducen la rendicin de cuentas a unmero acto de delegacin de autoridades y funciones al Ejecutivoo, en el peor de los casos, a los militares mismos.22

Control societal y conocimiento civil

En Amrica Latina existe un dbil control civil sobre las Fuer-zas Armadas porque la sociedad civil ha mostrado ser aptica,indiferente y poco comprometida con los temas de poltica dedefensa. La cuestin militar tiene poco inters entre miem-bros de las organizaciones no gubernamentales (ONG), las ins-tituciones educativas, la iniciativa privada y los medios. Es ya

comn que los centros de estudios estratgicos estn dirigidospor las mismas instituciones militares. En realidad son pocoslos ciudadanos que tienen conocimientos sobre guerra, paz yseguridad. Para expertos como Rut Diamint, el efecto de estaindiferencia social es la ausencia de una reflexin crtica, inde-pendiente y deslindada de las presiones militares y partidariassobre polticas de defensa.23

En dichas circunstancias no es de sorprender la reaccin

de los militares latinoamericanos. Algunos han mostrado fal-ta de confianza y respeto frente a sus autoridades civiles, comode hecho sucedi en el caso venezolano en 1992 y nuevamente

22D. Pion-Berlin, Political Management23R. Diamint, Estado y sociedad civil ante la cuestin cvico-militar en los

90, en id., op. cit., p. 49.


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en 2002, con los intentos de golpe de Estado. Otros, como enel caso mexicano y el brasileo, son profundamente escpticosde las autoridades civiles y, como sostiene Pion-Berlin, lo lti-mo que desean son polticos ignorantes que se involucren enasuntos militares; de ah que busquen conservar su autonomainstitucional.24

Quiz el tema que mejor ha unificado a una parte de lasociedad civil ha sido el de los derechos humanos. La mayorade las democracias latinoamericanas cargan sobre s mismasel legado histrico que dejaron los regmenes autoritarios deantao. Con excepcin de El Salvador, Argentina y, en menormedida Chile y Uruguay, en la actualidad, los abusos y las vio-laciones cometidos por militares durante la poca autoritaria

jams fueron abiertamente discutidos o tratados por el Estado.Desde Mxico hasta Brasil, los militares responsables de lasllamadas guerras sucias han gozado de inmunidad frente a la

justicia. La gran mayora de las transiciones hacia la democra-cia en Amrica Latina tuvieron que ser pactadas y, en muchos

casos, las amnistas fueron la primera concesin que los mode-rados otorgaron a los uniformados salientes. Las razones paraconceder prrrogas y perdones especiales han sido tratadashasta el cansancio por los estudiosos en la materia.25Sin esasgracias estatales habra sido difcil transitar hacia la democra-cia y por tanto se prefiri una estrategia pragmtica en lugarde una principista.

No obstante, el conceder tratos especiales frente a la jus-

ticia ha impedido reconciliar las relaciones entre una buena

24D. Pion-Berlin, Introduction, pp.1-35.25Vense G. ODonnell y Philippe C. Schmitter, Transitions from Authorita-

rian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies,Baltimore, TheJohns Hopkins University Press, 1986, y Jack Snyder y Leslie Vinjamuri, Trialsand Errors: Principle and Pragmatism in Strategies of International Justice, enInternational Security,vol. 28, nm. 3, invierno de 2003-2004, pp. 5-44.


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parte de la sociedad civil y las Fuerzas Armadas. Por un lado,los grupos favorables a los derechos humanos tienden a ver aluniformado con desconfianza y su figura es estigmatizada comola de un flagrante violador del derecho. Por el otro, el militarresiente a las ONGy las percibe como un grupo social radical enbusca de causas dispuestas a eliminar de una vez y para siem-pre el estatuto militar. Ambas visiones jams se encuentran ymucho menos se reconcilian; al ser excluyentes, producen va-cos enormes en la calidad de las relaciones cvico-militares en

Amrica Latina.Una posicin intermedia, como podra ser la frmula suda-

fricana de establecer Comisiones de la Verdad, ha sido puestaen prctica en varios pases de Amrica Latina, incluyendo a

Argentina, El Salvador, Chile y Per, pero sus efectos no hansido tan positivos. Como reconoce Esteban Cuya:

Muy pocas veces las investigaciones encargadas [] han tenidoun efecto pacificador y restaurador de la justicia. La impunidad

para los violadores de los derechos humanos es casi norma ofi-cial. Cuando alguna vez se trat de llegar al fondo de los hechosy sacar a luz a los responsables de actos contra los derechos hu-manos, pronto se levantaron las Fuerzas Armadas y policialespara mostrar que se consideran entes sagrados e intocables.26

En concreto, ni se avanza en la consolidacin democrtica, nise olvidan las atrocidades del pasado, ni se establece un control

civil efectivo sobre las Fuerzas Armadas. Por lo tanto, los mi-litares y la sociedad a la que deben servir viven an bajo unafuerte tensin irresuelta.

26Esteban Cuya, Las Comisiones de la Verdad en Amrica Latina, KoagaRoeeta-SE.III, en http://www.derechos.org/koaga/iii/1/cuya.html.


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Las explicaciones sobre la apata social frente al tema mi-litar son mltiples. Por ejemplo, Rut Diamint argumenta quelas agendas de varias ONGinvolucradas en el tema de los de-rechos humanos han respondido a propuestas internacionales.

Al depender del financiamiento y apoyo internacional, estasorganizaciones pueden no estar respondiendo de manera ade-cuada a los asuntos militares y de defensa nacional.27Asimis-mo, la sociedad civil organizada ha priorizado los asuntos depobreza e integracin social, relegando la agenda de seguridadinternacional a un segundo y hasta tercer plano. Para analistascomo Pion-Berlin y Harold Trinkunas, la historia poltica dela regin ha ejercido igualmente un impacto importante en eltrato que la sociedad civil le da a la poltica de defensa. Am-rica Latina ha vivido una paz interestatal precaria, con pocosconflictos militares, aunque con varias disputas territoriales,cuyo efecto no intencionado ha sido, precisamente, el trato indi-ferente hacia los asuntos estratgicos y de seguridad militar.La ausencia de guerra hace que los ciudadanos latinoamericanos

asuman el tema militar como dado, sin ninguna urgencia nisentido de emergencia.28Todas estas razones crean huecos yoportunidades para que los militares sean activos en su propiaesfera, en tanto que la sociedad a la que sirven se comporta conpasividad.

Roles, misiones y profesionalizacin militares

Adems de los mecanismos tradicionales de control institucio-nal y societal, la bibliografa disponible tambin hace referen-

27R. Diamint, op.cit, p. 50.28D. Pion-Berlin y Harold Trinkunas, Why Politicians Ignore Defense Policy

in Latin America, enLatin American Research Review, vol. 42, nm. 3, octubrede 2007, pp. 76-100.


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cia a cuestiones ms estructurales que pueden reforzar o mer-mar el control civil y democrtico sobre las Fuerzas Armadas.Quiz ningn otro tema ha recibido ms atencin que el debatesobre los roles y las misiones militares. La discusin sobre eltipo de misiones que se deben desempear posee indiscutible-mente una dimensin poltica, pues alude a la relacin que losmilitares tienen con el Estado. Las misiones determinan lastareas especficas asignadas a los militares y, si bien las fuer-zas pueden ser responsables de varias actividades paralelas,ciertas misiones, individuales o colectivas, tienden a definir elrol fundamental que los militares cumplen.29

En efecto, para autores como Michael C. Desch, las misio-nes externas, como la defensa territorial o la guerra convencio-nal, son ms propensas a reforzar el control civil, en la medidaen que la atencin y la energa de los uniformados se vuelcasobre objetivos externos, mientras que los asuntos internosson propiamente atendidos por los civiles sin la intervencinmilitar.30Sin embargo, la discusin sobre roles militares en

Amrica Latina es vieja y obviada tanto por generales como porpolticos. De hecho, hace ya ms de tres dcadas Alfred Stepanadverta sobre los riesgos inherentes de involucrar a las Fuer-zas Armadas en misiones internas, como la contrainsurgenciay el desarrollo. Describa Stepan que una vez que los militaresdesempeaban misiones internas, stos solan politizarse, vol-

vindose proclives a intervenir activamente en asuntos polti-cos e incluso dispuestos a violar la ley.31 No obstante, la letana

29Vase Wendy Hunter, State and Soldier in Latin America: Redefining theMilitary Role in Argentina, Brazil, and Chile, enPeaceworks(Washington, D. C.),United States Institute of Peace, nm.10, 1999.

30Vase Michael Desch, Civilian Control of the Military: The Changing Secu-rity Environment,Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1999.

31Alfred Stepan, The New Professionalism of Internal Warfare and MilitaryRole Expansion, en id. (ed.),Authoritarian Brazil: Origins, Policies, and Future,New Haven, Yale University Press, 1973, pp. 47-65.


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de estudios acadmicos al respecto no ha bastado para que laregin entienda cabalmente la leccin, pues tanto en los pasesgrandes (Brasil y Mxico), como en los chicos (El Salvador) ymedianos (Colombia), las autoridades pblicas utilizan de ma-nera recurrente a las Fuerzas Armadas para mantener el ordenpblico, cuando las otras instituciones pblicas fallan. Ya seapara enfrentar al narcotrfico, disuadir a grupos guerrilleros,mantener el orden pblico o salvar vidas frente a catstrofesnaturales, las Fuerzas Armadas de la regin son llamadas enforma constante a desempear funciones para las que tradi-cionalmente no fueron ni creadas ni desarrolladas. Frente a lapltora de problemas sociales que enfrenta Amrica Latina, loscuales incluyen seguridad pblica, vial y ciudadana, el debatesobre roles militares compatibles con la democracia se ha vuel-to un asunto al que casi nadie pone atencin ms all de lospropios uniformados.

El caso mexicano es particularmente alarmante, porquela militarizacin del aparato de seguridad pblica se ha dado

precisamente bajo los gobiernos democrticos de Vicente Fox yFelipe Caldern. Fox, en particular, reparti cargos y asign res-ponsabilidades a personal militar activo dentro de las fuerzaspoliciacas y procuraduras. Durante su rgimen se lleg al ex-tremo de tener un gabinete presidencial con tres militares ac-tivos, incluidos el del Ejrcito, la Marina y el propio procuradorgeneral de la Repblica, puesto que tradicionalmente ocupabaun abogado civil.32La militarizacin de la seguridad pblica en

32El general Rafael Macedo de la Concha fue procurador general de la Rep-blica de 2000 a -2005. Renunci luego de un conflicto personal y poltico entreel presidente Vicente Fox y el entonces jefe de Gobierno de la ciudad de Mxico,Andrs Manuel Lpez Obrador. El general Macedo deseaba enjuiciar legalmentea Lpez Obrador por la venta irregular de terrenos federales que ste realiz,impidindole as lanzar su candidatura a la presidencia. El lo poltico finalmen-te se resolvi cuando Fox acord la renuncia del general Macedo a cambio de lasupuesta estabilidad poltica del Distrito Federal.


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Mxico fue un hecho paradjico, ya que jams se haba repro-ducido durante la era autoritaria y, sin embargo, se concretdurante la poca democrtica. A este hecho se debe aadir quela Secretara de la Defensa Nacional es miembro del ConsejoNacional de Seguridad Pblica y por tanto tiene un mandatooficial en la toma de decisiones y en el diseo de polticas deseguridad pblica.33

Cierto es que el uso de la fuerza militar para mantener elorden pblico no es exclusivo de Mxico; en casi toda AmricaLatina la respuesta al crimen organizado o a las manifestacio-nes pblicas ha sido la militarizacin. Como sostienen GastonChillier y Laurie Freeman, en forma recurrente, las litesgobernantes apelan al Ejrcito para ocupar militarmente las

favelasde Ro de Janeiro y San Pablo cuando se produce unenfrentamiento de distintos grupos narcos, quienes se disputanentre s el control de esos espacios, o se enfrentan a la policamilitar cuando sta quiere realizar algn operativo.34De he-cho, en varios pases de la regin, entre ellos Brasil, las Fuerzas

Armadas tienen facultades constitucionales y mandatos legalespara mantener el orden pblico, sobre todo cuando existe unadisputa entre poderes.

No obstante, el uso de militares para lidiar con problemasde seguridad interna ha sido, hasta ahora, una solucin ilusoriaque no slo ha fallado, sino que adems plantea temas ya hartoconocidos. En los pases donde los militares estn involucradosen operaciones antidrogas (Colombia y Mxico, entre otros),

33Vase Sigrid Arzt, La militarizacin de la Procuradura General de la Re-pblica: riesgos para la democracia mexicana, documento solicitado por el Pro-yecto de Reforma de la Administracin de Justicia en Mxico, Centro de EstudiosEstados Unidos-Mxico, San Diego, 15 de mayo de 2003. Disponible en reposito-ries.cdlib.org/usmex/prajm/arzt/ .

34Vase Gastn Chillier y Laurie Freeman, El nuevo concepto de SeguridadHemisfrica de la OEA: una amenaza en potencia, informe especial del Washing-ton Office on Latin America (WOLA), julio de 2005.


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han surgido la corrupcin institucional y la impunidad. Enaquellos otros donde los uniformados estn a cargo de laborespropiamente policiacas (Brasil, Guatemala, Colombia, Mxico,

Venezuela y otros ms) han surgido demandas por violacionesde derechos humanos y abuso de autoridad. En ambos casos, elresultado ha sido opuesto a lo deseado; es decir, las tasas de cri-minalidad, narcotrfico e inseguridad pblica han aumentado,a pesar de la intervencin militar. Slo en Argentina y Uruguayse logr efectivamente reformar la Ley Orgnica de las Fuerzas

Armadas Nacionales, no slo para limitar las funciones inter-nas que stas desempean, sino tambin para separarlas delas fuerzas policiacas. En Argentina, de hecho, se les prohibifungir roles internos, aunque tienen un mandato para tratartemas asociados al terrorismo.

Vinculado al tema de las misiones militares est el pocoavance logrado en materia de profesionalizacin de las Fuerzas

Armadas. La relacin entre profesionalismo militar y control ci-vil es sujeto de controversia en Amrica Latina. Una de las te-

sis ms referidas en la literatura es la de Samuel Huntington,quien desde la dcada de los cincuenta enfatiz el poder delprofesionalismo militar como mecanismo idneo para garanti-zar la subordinacin militar al estatuto civil. Segn esta tesis,la educacin, elethosy la cultura del militar profesional, acom-paados de un grado de autonoma institucional, garantizabanel respeto de los uniformados a la autoridad civil. Sin embar-go, los hallazgos de Alfred Stepan sobre el golpe de Estado en

Brasil, en 1964, encabezado por la oficiala ms profesionaldel pas, cuestionaron la lnea causal sobre la cual descansabael argumento central de Huntington. Si bien es cierto que lastesis sobre profesionalizacin militar se encuentran en un apa-rente desuso, cabe sealar que la mayora de las democraciasconsolidadas han profesionalizado a sus Fuerzas Armadas yeliminado el servicio militar. Ello es resultado del hecho de que


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el quehacer militar y el arte de la guerra moderna requierenhabilidades tcnicas tan especficas que slo un militar profe-sional puede desempear.

No obstante, en Amrica Latina el oficio del militar es casiparalelo al de un polica convencional que recibe poca instruc-cin y formacin. Argentina, Nicaragua, Per y Uruguay sonlos nicos pases de la regin con Fuerzas Armadas profesiona-les, cuyas instituciones no requieren del sistema de conscriptospara reclutar soldados.35En el resto de la regin, las institu-ciones militares tienen entre sus cuadros una cantidad nume-rosa de soldados rasos o suboficiales, cuyo entrenamiento yformacin son mnimos. Las instituciones militares de casi todala regin an priorizan las masas sobre la calidad y formacinprofesional del oficial. Amrica Latina est desfasada con re-lacin a Europa y Norteamrica, donde progresivamente se haeliminado el servicio militar obligatorio.

La justificacin para mantener el sistema de conscriptosradica en la inherente necesidad de los ejrcitos de reclutar j-

venes para sus cuadros. Tambin se cree que el servicio militarpermite establecer un lazo formal entre militares y sociedadcivil. Una fuerza con soldados tambin justifica los presupues-tos militares; de hecho, un porcentaje elevado de las partidas endefensa se destina al pago de salarios. Sin embargo, el supuestolazo cvico-militar en sistemas de conscriptos es ambiguo, yaque la mayora de los ciudadanos desconoce la funcin formal delas Fuerzas Armadas y el servicio militar no forma individuos

ni ms profesionales ni ms conocedores en materia militar. Asi-mismo, es usual el reclutamiento de varones de clases rurales ypopulares a travs del sistema de conscripto lo cual, lejos de in-tegrar a las Fuerzas Armadas con la sociedad, regenera y acen-ta las diferencias de clase ya de por s evidentes en la regin.

35Argentina elimin el sistema de conscriptos en 1994, Nicaragua tiene unafuerza profesional desde 1990 y Per elimin el servicio militar en 2000. Cabe


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Tabla 1Total de Fuerzas Armadas 2006

Seleccin de pases latinoamericanos

TotaldeFuerzas

Armadas(incluyendo

conscriptos)

Nm.deconscriptos

Porcentajede

conscriptos

Poblacin

Poblacin/

FuerzasArmadas

FuerzasArmadas/

1000habitantes

Argentina 71 400 0 0 39 537 943 553 1.8

Bolivia 31 500 20 000 63.5 8 857 870 281 3.5

Brasil 302 909 189 000 62.3 186 112 794 614 1.8

Chile 78 098 40 798 52.2 15 980 912 204 4.8

Colombia 207 000 65 000 31.4 42 954 279 207 5

Ecuador 46 500 n.a. n.a. 13 363 593 287 3.5

El Salvador 15 500 4000 25.8 6 704 932 432 2.3

mencionar, no obstante, que tanto Nicaragua, como Per y, sobre todo, Uruguay,siguen teniendo un nmero considerable de Fuerzas Armadas en proporcin a supoblacin.


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Guatemala 29 200 23 000 78.7 12 013 907 411 2.4

Mxico 192 770 60 000 31.1 106 202 903 550 1.8

Nicaragua 14 000 0 0 5 465 100 390 2.6

Per 80 000 0 0 27 925 628 349 2.9

Uruguay 24 000 0 0 3 415 920

142 7

Fuente: Janes Information Group,Janes Military Review2006, y The Interna-tional Institute for Strategic Studies, The Military Balance 2005-2006, OxfordUniversity Press, 2006.

Un tema en el tintero de la discusin es el debate sobre losposible roles externos que las Fuerzas Armadas de AmricaLatina podran desempear en la ausencia de guerras conven-cionales en la regin. En pocos pases se ha tratado el tema conla seriedad que lo merece. Por ejemplo, el envo de cascos azulesa misiones de paz de las Naciones Unidas (ONU) puede contri-buir a expandir los roles externos de los militares, aunque son

pocos los pases latinoamericanos que comprometen tropas. Enefecto, en trminos comparativos, Amrica Latina es una delas regiones que menos contribuye con personal militar a lasoperaciones de mantenimiento de la paz (OMP) de la ONU, lo cualrevela el poco nfasis otorgado al anlisis de los roles externospara las Fuerzas Armadas.


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Tabla 2Contribuciones militares a las OMPde la ONUpor regin

2005

Regin

Nmero de tropas

y observadores

militares

Porcentaje del

total

frica 19 104 31

Sudeste Asiticoy el Pacfico

1583 3

Sur y Centro de Asia 28 547 46

Medio Oriente 2409 4

Europa 4387 7

Centro y Surde Amrica

6067 10

Norteamrica 249 0

Fuente:Center on International Cooperation,Annual Review of Global PeaceOperations, Nueva York, Lynne Rienner Publishers, 2006.

Tabla 3

Principales contribuyentes latinoamericanos a las OMPde la ONU

2000-2005

Pas Nmero de soldados de

paz desplegados Rankingmundial

Uruguay 8326 9

Argentina 3475 18

Brasil 2452 27Bolivia 973 41

Chile 951 42

Per 337 58

Guatemala 204 64

Paraguay 148 66


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Ecuador 93 73

Honduras 72 76

El Salvador 37 82Venezuela 12 94

Rep. Dominicana 6 100

Colombia 0 0

Mxico 0 0

Fuente: Arturo C. Sotomayor, Why States Participate in UNPeace Missions: AnAnalysis of Civil-Military Relations and its Effects on Latin Americas Contributionsto Peacekeeping Operations, documento presentado durante la American Political

Science Association (APSA) Annual Meeting, Filadelfia, 1 de agosto de 2006.

En cuanto a contribuciones militares a las OMPse refiere, elCono Sur de Amrica Latina es la subregin que ms partici-pa, con Uruguay, Argentina y Brasil que encabezan el rankingmundial de contribuyentes al sistema de las Naciones Unidas.Sin embargo, otras subregiones, como Centroamrica y el Cari-

be, tienen claramente un dficit de participacin. Estados consuficiente capacidad militar, como Colombia, Cuba y Mxico,ni siquiera despliegan observadores de paz, lo cual pareceirregular en virtud del relativo activismo que sus cancillerasdesempean en la ONU. Es muy probable que en Amrica La-tina el grado de participacin en OMPest determinado por eltipo de integracin cvico-militar. Entre ms consolidado estel control civil, mayor ser el nmero de observadores y tropas

militares desplegadas en las misiones de paz. Por el contrario,entre ms erosionado y dbil sea el control civil sobre las Fuer-zas Armadas, menor ser la contribucin internacional. De estamanera, pases que han hecho avances por mejorar la calidadde sus relaciones cvico-militares y el control democrtico sobrelos militares han paulatinamente acrecentado su participacinen las OMP, como son los casos chileno y peruano. No obstante,


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es igualmente probable que el intento por mejorar el control ci-vil sobre el sector militar motive a varios pases a involucrar asus Fuerzas Armadas en ejercicios internacionales. Despus detodo, las misiones de paz en el exterior pueden servir para al-terar el inters y la obsesin de los uniformados en asuntos deseguridad interna, aunque sus efectos globales sobre el controlcivil siguen siendo variados y ambiguos.36

Cabe resaltar que en el rea de OMP, Argentina, nuevamen-te, lleva la delantera. En este pas sudamericano la participa-cin militar en OMPde la ONUse convirti, de hecho, en un temade poltica exterior, el cual gener un gran debate nacionalsobre la relacin entre poltica internacional y defensa. Aca-dmicos y expertos en relaciones internacionales comenzarona debatir temas de defensa como parte de la poltica exterior.Esto provoc una expansin cualitativa de la comunidad de ex-pertos civiles con conocimiento en temas de seguridad y defen-sa nacional. Al mismo tiempo, permiti a los militares explorarnuevos roles, socializar con otros ejrcitos, aprender nuevas

habilidades y contribuir a la poltica exterior. Se puede afirmarque la poltica de OMPayud a mejorar el grado de control civil,en virtud de que un nmero mayor de civiles no asociados a losmilitares se interes e inform ms sobre poltica militar y dedefensa; en tanto que un nmero igualmente importante de sol-dados aceptaron nuevos roles y obtuvieron beneficios tangibles,como salarios extra y aprendizaje profesional.37

36Vase A. C. Sotomayor, Why States Participate in UNPeace Missions: AnAnalysis of Civil-Military Relations and its Effects on Latin Americas Contri-butions to Peacekeeping Operations, documento presentado durante la Ameri-can Political Science Association (APSA) Annual Meeting, Filadelfia, 1 de agostode 2006.

37Vese id., The Peace Soldier from the South: From Praetorianism to Peace-keeping,tesis doctoral, Nueva York, Columbia University, 2004, pp. 129-131.


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La evidencia ms slida de que la participacin en OMPge-ner un debate nacional entre expertos civiles es la bibliografadisponible sobre misiones de la ONUpublicada en Argentina. Almenos 34 publicaciones, incluyendo libros, artculos y documen-tos de trabajo sobre misiones de paz fueron sacados a luz porciviles entre los aos 1992 y 2001. En apariencia, esta litera-tura parece insignificante comparada con la cantidad de textosmilitares disponibles en publicaciones comoLaRevista Militar.No obstante, si se toma en consideracin que los asuntos de se-guridad nacional eran temas antes dominados exclusivamentepor militares, entonces la aparicin de textos escritos por civi-les acerca de asuntos militares es una tendencia positiva parael mejoramiento del control civil. De hecho, Argentina posee laproduccin acadmica ms importante y numerosa en materiade OMPen Amrica Latina. Igualmente significativo es el he-cho de que expertos civiles han escrito artculos en revistas es-pecializadas militares, lo cual sugiere que ha habido un mnimode aceptacin de las perspectivas civiles entre las instituciones

militares.38

38La literatura disponible sobre la participacin argentina en operaciones depaz es vasta. Vanse, por ejemplo, Deborah Norden, Keeping the Peace, Outside andIn: Argentinas UNMissions, enInternational Peacekeeping, vol. 2, nm. 3, otoode 1995, pp. 330-349; Antonio Pal, Peacekeeping and its Effects on Civil-Milita-ry Relations, en Jorge I. Domnguez (ed.),International Security and Democracy:Latin America and the Caribbean in the Post-Cold War Era, Pittsburgh, Univer-sity of Pittsburgh Press, 1998, pp. 130-150; A. Pal, The Increased Role of Latin

American Armed Forces inUN

Peacekeeping: Opportunities and Challenges,Airpower Journal(Special Edition), 1995, pp. 1-10; Andrs Fontana, Seguridadinternacional y transicin democrtica: la experiencia argentina, 1983-1999,documento de trabajo de la Facultad de Estudios para Graduados de la Universi-dad de Belgrano, Buenos Aires, mayo de 2001, pp. 1-34; Marcelo Fabin San, Se-guridad regional, defensa nacional y relaciones cvico-militares en Argentina, enFrancisco Rojas Aravena (ed.),Argentina, Brasil y Chile: integracin y seguridad,Santiago de Chile, Flacso, 1999, pp. 125-162, y Ricardo E. Lagorio, Institutio-nalization, Cooperative Security, and Peacekeeping Operations: The ArgentineExperience, en J. I. Domnguez (ed.), op. cit., pp. 121-129.


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Sin embargo, este ejercicio de debate sobre los roles exter-nos militares no tiene rplicas en el resto de la regin, ni siquie-ra entre los pases que ms contribuyen hoy en da con tropasde la ONU, como Uruguay, Brasil o Chile. En Uruguay, los civilesraramente discuten temas militares o asuntos vinculados conlas OMP. ste es un hallazgo sorprendente para un pas queposee casi un soldado de paz por cada 280 habitantes. Uruguayest ubicado entre los 10 principales contribuyentes militares alas misiones de paz de la ONU. En teora, casi todo uruguayo co-noce o ha estado en contacto con al menos un casco azul; en laprctica, existe poco conocimiento sobre las misiones de paz dela ONU. En este pas sudamericano existen ms de una centenade artculos sobre OMPpublicados en revistas militares, pero esdifcil encontrar artculos, editoriales y publicaciones sobre laparticipacin uruguaya en misiones de paz.39A diferencia delcaso argentino, el uruguayo no ha logrado vincular explcita-mente las misiones externas de las Fuerzas Armadas con supoltica exterior.40

En resumen, es importante analizar sistemticamente losroles y las funciones que las instituciones militares de Amri-

39Algunas escasas publicaciones disponibles en Uruguay son: Selva LpezChirico, Foras Armadas e democracia: um olhar para o passado recente a partirdo final do sculo, en Maria Celina DArauju y Celso Castro (eds.),Democraciae Foras Armadas no Cono Sul, Ro de Janeiro, Editora FGV, pp. 179-213, y JulinGonzlez, Fuerzas Armadas en tiempos de escasez: el riesgo de la desnaturali-zacin funcional, en Observatorio Poltico,nm. 3, pp. 101-103. Para una listacompleta de las publicaciones disponibles en Uruguay sobre la materia vese A.C. Sotomayor, The Peace Soldier from the South, tesis doctoral.

40Para un estudio comparado sobre los efectos de la participacin militar enoperaciones de mantenimiento de la paz de la ONUvase A. C. Sotomayor, TheUnintended Consequences of Peacekeeping Participation in the Southern Coneof South America, en Ramesh Thakur, Chiyuki Aoi y Cedric de Coning (eds.),The Unintended Effects of Peacekeeping Operations, Tokyo/Nueva York, UnitedNations University Press, 2007, pp. 171-190.


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ca Latina desempean as como sus efectos en las relacionescvico-militares. En algunos casos, las misiones militares sonclaramente contraproducentes ya que, lejos de alterar elethosy la doctrina de las Fuerzas Armadas, reproducen y refuerzancomportamientos incompatibles con los esfuerzos democrticos.En algunos otros casos, hace falta una discusin ms ampliasobre qu roles y qu tipo de misiones son ms afines con lasrealidades polticas de los pases de la regin.

Rendicin de cuentas y transparencia

en presupuestos militares

La rendicin de cuentas en materia presupuestal es comnmen-te considerada como sinnimo del grado de democratizacin. Setrata de un indicador de transparencia pblica, cuya funcinconsiste en informar a los ciudadanos adnde y cmo se distri-buyen sus impuestos. En materia de control presupuestal para

la defensa, la regin latinoamericana ha hecho algunos avancesnotables, aunque siguen habiendo rezagos importantes.Dos tendencias recientes ofrecen un buen augurio para

los latinoamericanos. Primero, en comparacin con el restodel mundo, Amrica Latina es de las pocas regiones en las que elgasto militar se ha mantenido en niveles relativamente bajos.Segn datos de la publicacin sueca SIPRIYearbook,el gastomilitar ha crecido progresivamente desde 2001; Norteamri-

ca, Medio Oriente, Europa y el este Asitico son las reas enlas cuales se han dado mayores incrementos. Por el contrario,Centroamrica y Europa Central son las dos regiones donde elgasto militar ha decrecido, mientras que en Amrica del Sur seha mantenido relativamente constante.

Es notable que en Amrica Central el gasto militar con-tine descendiendo, lo cual puede ser interpretado como un


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xito relativo de los procesos de paz en la dcada de los no-venta. Sin embargo, es incierto si el gasto antes invertidoen las Fuerzas Armadas ahora est siendo transferido haciaprogramas de eliminacin y erradicacin de la pobreza. Ladesigualdad social y de ingreso en Centroamrica con ex-cepcin de Costa Rica contina siendo muy elevada. Estaevidencia cuestiona el supuesto sobre la desmilitarizacin, se-gn el cual la reduccin en gasto militar se traduce, ipso facto,en mejor calidad de vida y mayor gasto social. Lo cierto es quelas supuestas ventajas de la desmilitarizacin siguen siendoun mito.

Es importante enfatizar que varios pases latinoamerica-nos experimentaron crisis bancarias en los ochenta y crisis fi-nancieras en los noventa, lo que condujo a recortes sustancialesen los presupuestos nacionales. Las aparentes reducciones delgasto militar en la actualidad bien pueden ser resultado de losremanentes de las crisis, las cuales fueron acompaadas deuna tendencia generalizada a reducir el gasto pblico. De ah

que en Centroamrica las Fuerzas Armadas, al igual que el res-to de la sociedad, bien pueden estar pagando las consecuenciasde no tener presupuesto gubernamental por falta de recursos,pero no porque haya una voluntad dispuesta a fiscalizar ytransparentar los procesos polticos. De cualquier forma, los la-tinoamericanos tienen motivos para celebrar que, al menos, susgobiernos gastan menores cantidades en materia militar queotras regiones.

El segundo motivo para permanecer optimistas en Amri-ca Latina est dado por el gradual avance alcanzado en mate-ria de difusin, apertura y transparencia de la informacin p-blica. Como sostiene Gustavo Sibilla, hoy se cuenta con mejoresdatos, indicadores e instrumentos de medicin para analizar laevolucin de los presupuestos nacionales, en general, y los mili-tares, en particular.


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Tabla 4Gasto militar por regin, en dlares constantes de 1996-2005

(Cifras en miles de millones)

Regin 2001 2002 2003 2004 2005

frica 11.1 12.1 11.9 12.6 12.7

Norte 4.4 4.8 5.0 5.6 5.5

Subsaha-

riana 6.6 7.3 6.9 7 7.2

Amrica 358 399 447 485 513

Centro 3.7 3.5 3.4 3.2 3.2

Norte 335 375 425 463 489Sur 19.9 20.4 18.3 18.9 20.6

Asia 132 138 144 152 157

Central 0.6 0.6 0.7 0.7 0.8

Este 101 107 112 116 120

Oceana 9.9 10.3 10.6 11.1 11.5

Sur 20.5 20.6 21.2 23.9 25

Europa 243 249 256 260 256

Central 12.1 12.3 12.8 12.7 11.7

Este 17.3 19.1 20.4 21.4 23.3

Occidental 214 218 223 226 220

Medio

Oriente 55 52.6 55 58.9 63

Total 800 851 914 969 1001

Fuente: P. Stalenheim, D. Fruchart, W. Omitoogun y C. Perdomo, Appendix 8. Ta-

bles of Military Expenditure, en SIPRIYearbook 2006, Oxford, Oxford UniversityPress, pp. 326-352.

Varios pases ya ponen en detalle y a disposicin del pblico in-formacin sobre recursos, nmero de fuerzas armadas y montosoriginales de autorizacin mxima a gastar en el sistema dedefensa. Incluso, algunos de estos Estados han colocado esos


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datos en portales de Internet, haciendo asequible y accesible lainformacin.41

No obstante, siendo Amrica Latina una regin de contras-tes, siempre se dan, como dice el viejo refrn: dos pasos haciaenfrente y uno hacia atrs. Si bien es importante tener accesoa la informacin, paralelamente es insuficiente tener conoci-miento de los montos involucrados sin contar con detalles sobreel proceso de toma de decisin. Como argumenta David lvarez

Veloso, un buen presupuesto debe reflejar en qu se est gas-tando el dinero, quin es responsable de su ejecucin y culesson los resultados esperados.42En efecto, difcilmente se tieneinformacin sobre las razones que generan los desembolsos dedinero fiscal en defensa y menos an sobre los recursos involu-crados en ello. El dficit latinoamericano est en el dbil marcode transparencia presupuestaria donde los datos estn disponi-bles, pero los elementos para analizar y rendir cuentas acercade los procesos son inexistentes o, en el mejor de los casos, insu-ficientes.

Mxico es un caso ilustrativo sobre la relacin dispar entreacceso a la informacin y rendicin de cuentas. Si bien existeuna ley nacional de transparencia pblica y se conocen losmontos del gasto militar, se desconoce cmo se asignan prio-ridades y recursos, adnde se destinan ms fondos, quinestoman esas decisiones y qu gestin se realiza antes de aprobarel presupuesto en el Congreso. Se sabe, por ejemplo, sobre la lu-cha contra el narcotrfico y los montos de decomisos hechos por

da, mes y hasta ao, pero el costo de la campaa antinarcti-

41Gustavo Sibilla, Los presupuestos de defensa en Amrica Latina. Crecienteapertura y transperencia, enAtlas Comparativo de la Defensa en Amrica Lati-na, Buenos Aires, Resdal, 2005.

42David lvarez Veloso, Transparencia y rendicin de cuentas en los presu-puestos de defensa: del secreto al escrutinio pblico, enBoletn del Programa deSeguridad y Ciudadana, Flacso-Chile, nm. 2, abril de 2006, p. 2.


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cos sigue siendo un misterio para la mayora de los mexicanos.An ms paradjica resulta la informacin relacionada con laasistencia militar extranjera o la compra de equipo, ya que stasuele ser divulgada y hecha pblica no por las fuentes internas,sino por pases donantes, como Estados Unidos u organizacio-nes privadas en el exterior, que reportan datos sobre expor-taciones e importaciones de armamento (por ejemplo, Janes

Military,Military Balanceo elNational Security Archive). Porlo tanto, el problema no radica en la cantidad de informacindisponible, sino en su calidad y cualidad.

Igualmente, existen vacos en materia de racionalizacinde presupuestos. Es decir, se desconoce el razonamiento y ra-cionalidad seguidos para asignar recursos. En la regin existen,de hecho, focos rojos con implicaciones graves para la seguri-dad regional, sobre todo la andina y sudamericana. Aunque lospresupuestos de Amrica Latina han tendido a ser estables ybajos, los porcentajes de gasto militar varan de caso en caso.Especialmente preocupantes son los montos y proporciones

asignados al gasto militar en pases como Chile, Colombia y, enmenor medida, Venezuela.Chile es una autntica anomala, su sistema judicial se

consolida, su economa crece, la participacin poltica de lamujer se incrementa, pero su presupuesto militar sigue siendoel taln de Aquiles para la democracia chilena. Con una pobla-cin de menos del 10% de la de Brasil (18 versus200 millonesde habitantes), Chile gasta casi la mitad de lo que su vecino

brasileo (3400 millones versus8000 millones de dlares). Conrelativa estabilidad econmica y poltica, la democracia chilenatiene ms presupuesto en defensa que ninguno otro pas his-panoparlante en la regin. La llamada Ley del Cobre, herenciade antao y de tiempos menos democrticos, garantiza a lasFuerzas Armadas el 10% de todas las ganancias producto de laexportacin del tan preciado metal. As, el presupuesto militar


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chileno responde poco a las necesidades estratgicas del pas yms a las demandas del mercado. Si, como hasta ahora ha su-cedido, China compra ms cobre chileno, en esa misma medidase aumentan los fondos y recursos militares. No es de extraarentonces que los uniformados chilenos, con recursos abundan-tes y poca rendicin de cuentas, gasten los recursos en la com-pra de aviones F-16 y equipo militar, cuyo uso es ms ofensivoque defensivo.

Tabla 5Gasto militar en millones de dlares (MDD)

constantes a 2005

2001 2002 2003 2004 2005

Brasil 9323 10 670 8317 7811 8687

Chile 2461 2625 2521 3172 3401

Colombia 2862 2757 3066 3212 3309

Mxico 3186 3026 2941 2817 2772

Argentina 1791 1480 1528 1586 1560Venezuela 1522 1132 1062 1314 1477

Per 1027 734 775 778 893

El Salvador 113 111 106 101 97.5

Guatemala 222 165 179 107 108

Fuente: P. Stalenheim, D. Fruchart, W. Omitoogun y C. Perdomo, Appendix 8. Ta-bles of Military Expenditure, en SIPRIYearbook 2006, Oxford, Oxford UniversityPress, pp. 326-352.

El problema es local, pero sus implicaciones son regionales. Lospresupuestos chilenos provocan lo que en la jerga de las rela-ciones internacionales se conoce como un dilema de seguridad.En este caso, la modernizacin y el aumento de seguridad chilenaproducen incertidumbre y temor entre sus vecinos, los cualessaben poco de las intenciones o la racionalidad chilena, pero


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conocen su capacidad militar. En respuesta, pases como Argen-tina, Bolivia y Per se ven igualmente obligados a responder,adquiriendo ms equipo y material militar para incrementartambin su seguridad. El dilema radica en que tanto Chilecomo su vecinos terminan enfrentando una situacin de menorseguridad y certidumbre regional. Si esta espiral contina, elefecto no intencionado de Chile puede provocar una carreraarmamentista en el largo plazo y ser la fuente de nuevos con-flictos en Sudamrica.

Como en tantos otros ejemplos existentes en Latinoamri-ca, el caso chileno es uno donde ha dominado la incompetenciacivil. Por aos, despus de la transicin a la democracia en1988, el precio internacional del cobre se mantuvo a la baja, in-cluso a valores inferiores al crecimiento de la tasa de inflacinchilena. Pronto, los militares cayeron en la cuenta de que suspresupuestos no crecan como esperaban y que sus utilidadeshabran sido mayores si el tope presupuestal hubiera sido latasa de inflacin en lugar de la tasa de exportacin. De esta for-

ma, cabildearon hasta el cansancio en contra de la famosa Leydel Cobre, pero los legisladores jams cedieron y con ello deja-ron pasar una oportunidad valiosa de regularizar una anomalaconstitucional. Para principios de 2001, la situacin se invirti;la demanda internacional del cobre y su precio se dispararony con ello la racionalidad de los militares tambin se modific.Cuando los civiles y legisladores modificaron la Constitucin en2005, cambiaron todo, salvo la citada e infame Ley del Cobre.

Este ejemplo muestra la debilidad del control parlamentariosobre los presupuestos de defensa en Amrica Latina, donde losmilitares son capaces de inferir e incluso adelantarse al juegopoltico para evitar cambios y recortes. Es seal, asimismo, dela flaqueza institucional de los civiles, quienes son incapacesde anteponerse al cabildeo y presiones del propio estatutomilitar.


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Colombia es el otro caso anormal en la regin. Es ya cono-cida la precaria situacin estratgica y de seguridad pblicacolombiana. A pesar de ser una democracia longeva, el pasenfrenta una guerra civil igualmente vieja y sin aparente solu-cin inmediata, adems del narcotrfico y el crimen organiza-do. Lo mismo que Chile, su presupuesto militar se incrementaaceleradamente, como producto de la asistencia militar querecibe de Estados Unidos a travs del Plan Colombia. Desde suinicio en 1999, este programa ha desembolsado ms de cuatromil MDD, sin una adecuada y eficiente rendicin de cuentas. Portanto, mientras que en Amrica Latina se destina menos del1.5% del producto interno bruto (PIB) al gasto militar, en Chiley Colombia esa proporcin es ms del doble, 3.9 y 3.8% respec-tivamente.

Tabla 6Gasto militar como porcentaje del PIB, pases seleccionados

2001 2002 2003 2004 2005

Brasil 1.7 1.9 2.1 1.6 1.5

Chile 3.7 3.7 3.8 3.4 3.9

Colombia 3.4 3.8 3.6 3.8 3.8

Mxico 0.5 0.5 0.5 0.5 0.4

Argentina 1.3 1.4 1.2 1.2 1.1

Venezuela 1.3 1.7 1.3 1.3 1.2

Per 1.7 1.9 1.3 1.3 1.2

El Salvador 0.9 0.8 0.8 0.7 0.7

Guatemala 0.8 0.9 0.7 0.7 0.4

Fuente: P. Stalenheim, D. Fruchart, W. Omitoogun y C. Perdomo, Appendix 8. Ta-bles of Military Expenditure, en SIPRIYearbook 2006, Oxford, Oxford UniversityPress, pp. 326-352.


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Como sucede en el Cono Sur con el caso chileno, el Plan Colom-bia provoca tambin dilemas de seguridad, tanto externos comointernos. Pases como Brasil y Venezuela han hecho explcitasu preocupacin por la asistencia militar estadunidense en laregin. Tericamente, el equipo hasta ahora adquirido por Co-lombia puede ser ocupado tanto para campaas de contrainsur-gencia como para la toma de territorio o espionaje. De hecho,una crisis regional ocurri en marzo de 2008, con la incursinmilitar colombiana contra la guerrilla en territorio ecuatoriano.De forma que el contexto en el cual opera el Plan Colombia sepresta a errores de clculo y de percepcin, sobre todo por laausencia de medidas de confianza mutua, con fronteras porosasy sin rendicin de cuentas.

El dilema de seguridad colombiano se ve intensificado porla presencia de guerrillas, las cuales ocupan ms del treintapor ciento del territorio nacional, estn fuertemente armadascon recursos del narcotrfico e incursionan en territorios depases vecinos. Si bien la guerrilla ha sufrido grandes prdidas

de efectivos en armas, lo cierto es que el incremento del pre-supuesto militar colombiano no ayuda a resolver la crisis ni aresolver la percepcin de inseguridad regional.

Ahora bien, cabe destacar que la solucin harto sugeridapor los pacifistas sobre la eliminacin del gasto militar a travsde la erradicacin de las Fuerzas Armadas, simple y llanamen-te es inoperable y ficticia. Los cortes de presupuesto sin raznson tan dainos como los aumentos irracionales. Lejos de mejo-

rar la calidad de las relaciones cvico-militares, las propuestaspacifistas son la receta ideal para provocar inestabilidad einsubordinacin militar.

Debe recordarse que hace ya algunos aos Argentina, elpas con ms progreso democrtico en poltica de defensa, pusoen marcha una serie de medidas dispuestas a reducir el gas-to militar. Segn datos oficiales, la reduccin fue de ms del


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66.5% en un periodo menor a veinte aos. De acuerdo con es-pecialistas como Pion-Berlin, stos representaron los recortesms cuantiosos a nivel mundial para un pas cuyo presupuestoen defensa exceda los 100 MDD. Los efectos fueron devastado-res y se tradujeron en una erosin de los salarios y del personalmilitar; cientos de oficiales fueron obligados al retiro forzoso.La crisis presupuestal tambin da el prestigio de la profesinmilitar y dificult el reclutamiento de nuevo personal. Prontoel descontento se transform en insurreccin; de 1987 a 1990hubo tres rebeliones militares y un intento de golpe de Estado.Si bien la insubordinacin militar fue provocada por una sumade motivaciones y razones incluyendo los juicios en contra deuniformados involucrados en la guerra sucia, lo cierto es quelos recortes en gasto de defensa alimentaron el resentimiento ydaaron la relacin entre generales, oficiales y polticos electos.Las autoridades civiles se vieron obligadas a ceder y condonar,lo que provoc el descontento de la sociedad civil. Pasaron aospara restablecer las relaciones cordiales entre uniformados y

civiles.43

Por tanto, la frmula de los pacifistas tendente a cor-tar partidas de defensa sin una adecuada justificacin y sin undebate nacional amplio es problemtica, sobre todo en pasesdonde las relaciones cvico-militares han sido sensibles e inesta-bles. Nuevamente, el problema no son los presupuestos en s, sinosu racionalidad y la discrecin con la cual se les maneja. La so-lucin consiste en transparentar los procesos y la informacin,no en eliminarlos.

En resumen, la transparencia sobre la informacin y losprocesos en materia de presupuestos militares es importante

43Al respecto, vanse D. Pion-Berlin, Between Confrontation and Accommo-dation: Military and Government Policy in Democratic Argentina, enJournal ofLatin American Studies,vol. 23, nm. 3, octubre de 2001, pp. 543-571, y DeborahL. Norden,Military Rebellion in Argentina: Between Coups and Consolidation,Lincoln, Nebraska, University of Nebraska Press, 1996.


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para la consolidacin y para la estabilidad regional. La claridadsobre el gasto militar coadyuva a mejorar la calidad democrti-ca, incrementa la rendicin de cuentas y alimenta la confianzaen las instituciones. Asimismo, la transparencia presupuesta-ria puede mejorar las relaciones entre vecinos, disminuyendolos peligros de espirales y carreras armamentistas.

Conclusiones: el camino por recorrer

La evolucin de las relaciones cvico-militares en Amrica Lati-na est acompaada de claroscuros. Es cierto que los militareshan dejado de conspirar en contra de la democracia; no obstan-te, como sostiene Felipe Agero, las fuerzas de seguridad impo-nen an un reto maysculo, ya que pueden mermar la calidaddemocrtica a travs de la debilidad y autonoma institucional,la apata social o la discrecionalidad con la cual se manejan lospresupuestos en defensa.44Por desgracia, precisamente porque

ya no existe el peligro inminente de un golpe de Estado, la ur-gencia para proceder con una reforma estatal y social que abor-de el tema militar est ausente en la regin.

Del diagnstico aqu presentado se desprenden dos con-clusiones y una serie de recomendaciones. Primero, en AmricaLatina existe un precario arreglo institucional para ejercer elcontrol civil sobre las Fuerzas Armadas. Tanto los ministerioscomo los respectivos parlamentos carecen de solidez y capaci-

dad para ejercer un control democrtico, coordinando fuerzasy formulando polticas eficaces para la proteccin y seguridaddel Estado. Segundo, es imposible establecer un control civil

44Felipe Agero, El nuevo doble desafo: cmo ajustar el control democrticoy la eficacia en el Ejrcito, la polica y los servicios de inteligencia, documentode trabajo presentado durante la Tercera Asamblea General del Club de Madrid,Madrid, Espaa, 2005.


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efectivo sin una sociedad civil slida y comprometida con lareforma estatal y militar. La apata social latinoamericanamerma la consolidacin democrtica y abre oportunidades paraque la fuerza castrense conserve sus reservas, prerrogativas yautonoma institucional. Ambas conclusiones apoyan la tesis dePion-Berlin, segn la cual hay un claro dficit en materia de co-nocimiento sobre defensa y asuntos militares que impide uncontrol civil y democrtico slido en Amrica Latina.45

No obstante, para este autor, el dficit latinoamericano noparece tener solucin, pues el desconocimiento civil en materiamilitar se debe a cuestiones estructurales y geogrficas difcilesde modificar. Por fortuna, no todos los expertos en relaciones c-

vico-militares comparten la misma opinin fatalista. Autorescomo Thomas Bruneau han aceptado las premisas de Pion-Ber-lin, pero consideran factible revertir esa situacin fatalista si semodifican los incentivos que permitan a los civiles cumplir consus responsabilidades.46De tal forma, existen varias alternati-

vas disponibles para incrementar la conciencia, el conocimiento

y el inters en los asuntos de defensa entre la sociedad civil.Primero, se pueden generar estmulos acadmicos parapromover la investigacin cientfica y social sobre paz, conflictoy seguridad en la regin latinoamericana. Ya existen algunosesfuerzos regionales para crear y desarrollar una comunidad deacadmicos latinoamericanos y creadores de polticas pblicascapaces de actuar como un contrapeso dentro de la sociedad ci-

vil. La Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina (Resdal),

con sede en Buenos Aires, ha sido creada precisamente con elpropsito ms ambicioso de desarrollar una red robusta de ex-pertos y analistas en polticas de defensa y seguridad regional.

45D. Pion-Berlin, Political Management46Vase Thomas C. Bruneau, Civil-Military Relations in Latin America: The

Hedgehog and the Fox Revisited, enRevista Fuerzas Armadas y Sociedad, ao 19,nm. 1, 2005, pp. 111-131.


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Esta red est generando conocimiento e informacin que per-mite analizar comparativamente la evolucin de las polticasde defensa. Quiz se requiere promover este esfuerzo institu-cional localmente, sobre todo en pases con menor experiencia yavance democrtico. En el caso mexicano, por ejemplo, organi-zaciones como la Fundacin Ford han promovido la creacin deredes locales para atender las demandas de seguridad pblicay transnacional en Mxico. De este ejercicio local ha surgido elGrupo de Estudios de Seguridad, promovido por El Colegiode Mxico y el Centro de Investigacin y Docencia Econmi-cas (CIDE). Redes como stas pueden promover el desarrollo ins-titucional y contribuir a fortalecer el control civil desde abajo,proveyendo importantes oportunidades para estudiar, analizary desarrollar recursos, mediante el establecimiento de un fororegular para la presentacin, discusin,y crtica de las polticas deseguridad. Asimismo, la creacin de centros de estudios estratgi-cos dentro de las universidades y centros acadmicos bien podracoadyuvar a desarrollar el conocimiento civil sobre asuntos mi-

litares.Existe igualmente una labor titnica que realizar en ma-teria de control parlamentario. Ciertamente, la mayora de lospases latinoamericanos cuenta con sistemas presidenciales,los cuales otorgan discrecionalidad y autoridad poltica al Eje-cutivo por encima del Poder Legislativo. Sin embargo, es posibledesarrollar capacidades legislativas en sistemas presidenciales,como lo demuestran los casos estadunidense e incluso el fran-

cs. Los legisladores pueden contar con poca experiencia en ma-teria de defensa, pero sus asesores deben contar con un mnimode expertise. Para tal efecto, sera recomendable promover lacreacin de cuadros profesionales de asesores legislativos. Enalgunos pases europeos, por ejemplo, existe el servicio pblicode carrera, el cual asegura que el personal con conocimiento y

expertisepermanezca dentro de las instituciones pblicas, inde-


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pendientemente de los cambios de gobierno. Asimismo, el esta-blecimiento de think tanksciviles, similares a los que existen enWashington y Europa bien podra servir a este propsito. Si segarantiza la independencia de los think tanks, estos depsitos deideas que congregan investigadores de varias disciplinas puedenfuncionar como asesores parlamentarios capaces de ofrecer con-sejos e ideas sobre defensa y as influir en el proceso legislativo.

La promocin de una discusin amplia sobre el papel ylas funciones que desempean las Fuerzas Armadas tambinsera recomendable. Los roles militares tienen efectos sobre ladoctrina, el pensamiento geopoltico y el comportamiento de losuniformados. La respuesta estatal de involucrar a los militaresen misiones donde han fallado otras fuerzas pblicas, como po-licas, es equvoca, por lo que debe modificarse el rumbo de estapoltica. Ciertamente resulta insuficiente restringir la misinconstitucional del Ejrcito; tambin se requiere fortalecer alos cuerpos policiacos, profesionalizar a las Fuerzas Armadas,mejorar los sistemas judiciales y de procuracin de justicia, as

como desvincular los cuerpos de policas de los militares. Im-pulsar el debate sobre los roles externos, como la participacinen misiones de paz de la ONUpuede, asimismo, bajo condicionesespecficas, promover la integracin entre poltica de defensa ypoltica exterior.

Finalmente, se pueden impulsar propuestas para contarcon presupuestos de defensa programticos, donde se distinganno slo montos, sino el destino, los objetivos y los responsables.

La publicacin de libros blancos de defensa puede contribuiren este ejercicio, siempre y cuando se garantice la calidad de lainformacin publicada y se asegure la participacin de variossectores sociales en su elaboracin. De igual modo, el estableci-miento de metodologas rigurosas, pero conjuntas, para evaluarlos gastos militares mejorar el grado de transparencia pblicay regional, al homologar criterios, ndices y vocabularios.


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Sotomayor Control Civil Sobre Las Ffaa

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