Selvitys kauppa- ja teollisuusministeriölle

MALMINETSINNÄN JA KAIVOSTOIMINNAN SUHDE MAANOMISTAJIEN JA MUIDEN

HAITANKÄRSIJÖIDEN PERUSOIKEUSSUOJAAN

Pekka Länsineva

OTT, valtiosääntöoikeuden dosentti,

julkisoikeuden yliassistentti, Turun yliopisto

maaliskuu 2006

SISÄLLYS

ä ää

ä ö ä

ä ö

ää –

ä

ä

ä

ä ö ä

ö

ä

ä

ää ää – ö ä

ää

1. Toimeksianto ja kysymyksenasettelu

Kauppa- ja teollisuusministeriö on tilannut minulta erillisselvityksen uudistettavan kaivoslain

suhteesta perustuslakiin ja erityisesti sen perusoikeussäännöksiin. Tarkastelun kohteeksi on mää-

ritelty kysymys siitä, millaisia aineellisia ja menettelyllisiä vaatimuksia perustuslaki asettaa uudis-

tettavalle kaivoslainsäädännölle erityisesti siltä osin kuin siinä säännellään sellaisten maanomista-

jien, elinkeinonharjoittajien ja muiden vastaavien yksityisten haitankärsijöiden oikeuksia ja ase-

maa, joiden oikeuksiin ja intresseihin “kaivoshanke” välittömästi tai välillisesti vaikuttaa mal-

minetsinnän ja kaivostoiminnan eri vaiheissa. Tarkastelun kohteena ovat siten malminetsijöiden

ja kaivostoiminnan harjoittajien suhteet erilaisiin yksityisiin haitankärsijätahoihin. Näitä suhteita

selvityksessä tarkastellaan erityisesti perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta. Keskeisimpiä yksit-

täisiä perusoikeuksia aiheen kannalta ovat perustuslaissa turvatut omaisuudensuoja (PL 15 ),

elinkeinovapaus (PL 18 ) ja oikeusturvasäännös (PL 21 ). Selvityksen tematiikan kannalta

merkityksellisiä perusoikeusnäkökohtia voi liittyä myös esimerkiksi kotirauhan suojaan (PL 10

), liikkumisvapauteen (PL 9 ) sekä yhdenvertaisuuskysymyksiin (PL 6 ).

Käsillä oleva erillisselvitys kattaa vain pienen osan siitä mitä moninaisimpien intressien ja oikeu-

dellisten näkökohtien verkostosta, joka kaivoslain kokonaisuudistushankkeessa tulee ottaa huo-

mioon ja sovittaa yhteen sekä perustuslain että muun lainsäädännön kanssa mahdollisimman tasa-

painoiseksi ja harmoniseksi kokonaisuudeksi. Tarkastelun ulkopuolelle tässä selvityksessä jäävät

pääosin mm. seuraavat perusoikeusherkät teema-alueet:

- saamelaisalueen erityiskysymykset (PL 17.3 )

- ympäristöperusoikeuteen liittyvät vaatimukset (PL 20 ) samoin kuin muut julkisoikeu-

dellisesti painottuvat ympäristöoikeudelliset teemat (YVA, kaavoitus ym.)

- yleiset terveydensuojeluun ja kaivosturvallisuuteen liittyvät kysymykset (PL 7.1 ja 19.3 )

- yleiseen kansalaisvaikuttamiseen/-osallistumiseen liittyvät teemat (PL 2.2 , 14.3, 20.2 )

- edelliseen liittyen sananvapautta, yleistä asiakirjajulkisuutta (PL 10 ), kokoontu-

misvapautta ja mielenosoituksia (13 ) koskevat kysymykset

- malminetsijöiden ja kaivostoiminnan harjoittajien oikeudet ja suhteet julkiseen valtaan ja

viranomaisiin

- kaivosoikeuksien siirronsaajien (perintö, panttaus) yms. “kolmansien” tahojen oikeudet ja

asema

Ministeriön kanssa sovitulla tavalla selvitys on pyritty toteuttamaan varsin tiivismuotoisena, eikä

kaikkia aihepiiriin liittyviä yksityiskohtia ole niin ollen sisällytetty raporttiin, vaan selvityksessä

on pyritty keskittymään aiheen kannalta keskeisimpiin pääperiaatteisiin. Lähestymistavaltaan sel-

vitys perustuu pikemminkin ongelma- kuin pykäläkeskeiseen analyysiin, sillä asiaan liittyviä pe-

rusoikeussäännöksiä on jo aiemmin kartoitettu mm. Tuire Tainan (31.7.2000) ja Casper Herlerin

(11.2.2002) laatimissa selvityksessä. Lisäksi viittaan selvityksen lopussa olevaan kirjallisuusluet-

teloon, johon olen koonnut tarkastelua täydentävää perusoikeuskirjallisuutta. Esityksen rakenne

on sellainen, että pyrin aluksi hahmottelemaan, mikä on selvityksen kohteena olevan tematiikan

paikka nykyaikaisen oikeusjärjestyksen osana. Sen jälkeen analysoin toiminnanharjoittajien ja

haitankärsijöiden välisiä oikeussuhteita perusoikeusnäkökulmasta ja pyrin kiteyttämään, millais-

ten oikeusperiaatteiden varaan näitä oikeussuhteita koskeva sääntely tulisi rakentaa. On kuitenkin

korostettava, että selvityksessä ei pääsääntöisesti oteta kantaa esimerkiksi siihen, missä määrin

voimassa oleva lainsäädäntömme jo täyttää ko. periaatteiden vaatimukset tai mihin säädöksiin

(kaivoslakiin tai muihin säädöksiin) kyseisiä periaatteita konkretisoivat säännökset mahdollisesti

olisi tarkoituksenmukaisinta sijoittaa. Selvityksen lopuksi nostan esiin eräitä perusoikeusnäkö-

kulmasta keskeisiä erityiskysymyksiä ja kehittämisehdotuksia kaivosprosessin eri vaiheissa.

2. Tematiikan paikantaminen

Selvityksen kohteena olevia oikeussuhteita ja niihin liittyviä kysymyksiä voitaisiin sinällään luon-

nehtia melko klassis-tyyppiseksi maa- ja vesioikeudelliseksi problematiikaksi, jonka keskiössä on

siis erilaisten yksityisten toimijoiden (toiminnanharjoittajien ja haitankärsijöiden) keskinäisten

suhteiden arviointi ja näiden suhteiden lainsäädännöllinen järjestäminen. Asian tarkastelussa pyri-

tään kaivoslakityöryhmän toimeksiannon edellyttämällä tavalla ottamaan etäisyyttä traditiosta,

jossa kaivoslainsäädäntö on nähty varsin “sui generis”-luonteisena ja verraten omalakisesti kehit-

tyvänä sääntelyalueena, jonka ensisijaisena tavoitteena on perinteisesti pidetty lähinnä kaivoski-

vennäisten tehokasta hyödyntämistä ja jonka tavoitteen varjoon useimmat muut yksityiset, julkiset

ja ympäristölliset intressit ovat perinteisessä kaivosoikeudellisessa tarkastelussa jääneet. Niinpä

keskeisenä pyrkimyksenä nykyoloissa onkin selvittää ja vahvistaa kaivossääntelyn yhteyksiä

muun oikeusjärjestyksen kanssa ja pyrkiä tarkastelemaan kyseistä sääntelyä kiinteänä osana nyky-

aikaisen (ympäristö)lainsäädännön kokonaisuutta. Onhan kaivoskivennäisten hyödyntämistä kos-

kevalla sääntelyllä asiallisesti varsin kiinteät yhteydet ympäristöä, maankäyttöä ja erityisesti luon-

nonvarojen hyödyntämistä koskevaan sääntelyyn. Selvityksen kohteena olevien oikeussuhteiden

ja kysymysten jäsentämisessä ja ratkaisemisessa sekä harmonisointivaihtoehtojen kartoituksessa

voitaisiin niin ollen hakea johtoa ja hyödyllisiä vertailukohtia mm. ympäristönsuojelu-, naapu-

ruussuhde-, rasite-, kiinteistötoimitus-, vesi-, maa-aines-, tie-, ympäristövahinko- ja lunastuslain-

säädännössä omaksutuista sääntelymalleista ja -periaatteista. Myös modernin ympäristöoikeuden

yleiset opit on otettava huomioon pyrittäessä harmonisoimaan kaivoslainsäädäntöä muun oikeus-

järjestyksen kanssa.

Tässä selvityksessä tarkastelu keskittyy kuitenkin ensi sijassa siihen, millaiseen valtiosääntöiseen

kehykseen uudistettava kaivoslainsäädäntö tulee asettaa. Millaisia vaatimuksia toisin sanoen pe-

rusoikeudet ja ihmisoikeudet uudistettavalle kaivossääntelylle asettavat? Tällaisessa yksittäistä

lainsäädäntösektoria koskevassa harmonisointi- ja ajantasaistamistarpeita kartoittavassa hank-

keessa perusoikeusjärjestelmä voi nimittäin tarjota varsin hedelmällisen kiinnekohdan ja arvioin-

nin mittapuun, joka auttaa tunnistamaan ja punnitsemaan, miten erilaiset ristikkäiset ja jännitteiset

intressit tulisi nykyisin vallitsevan oikeuskäsityksen mukaan sovittaa yhteen käsillä olevan kaltai-

sessa monimuotoisia suhteita sisältävässä sääntelyasetelmassa. Perusoikeusjärjestelmähän asettaa

myös kaivostoimintaa koskevalle sääntelylle tietyn sitovan oikeudellisen kehyksen, jonka puit-

teissa pysyen lainsäätäjä sitten voi käyttää harkintavaltaansa ko. intressien tarkoituksenmukaiseksi

järjestämiseksi. Toisaalta aiheen perusoikeuspohjaisessa analyysissä on varottava katkaisemasta

tarkastelun yhteyksiä aiheen kannalta relevanttiin muuhun sääntelyyn, sillä perusoikeudet toimivat

aina kiinteässä vuorovaikutussuhteessa muun lainsäädännön kanssa.

3. Kaivoslain suhde perusoikeusjärjestelmään

Heti aluksi on aiheellista todeta, ettei perusoikeusnäkökulma ole ollut suinkaan vieras ilmiö perin-

teisellekään kaivoslainsäädännölle. Esimerkiksi kaivostoiminnan harjoittajien ja maanomistajien

oikeuksiin liittyviä omaisuudensuojanäkökohtia on otettu jo pitkään huomioon alan sääntelyarkki-

tehtuurissa eräänlaisena sisäänrakennettuna elementtinä. Pitkällä aikavälillä tarkasteltuna näyttää

siltä, että kaivoslain uudistushankkeiden yhteydessä on kannettu erityistä huolta aikaisemman

lainsäädännön mukaisesti myönnettyjen kaivosoikeuksien perusoikeussuojasta ja näiden oikeuk-

sien suhteesta kulloiseenkin lakiuudistukseen. Viimeaikaisissa kaivoslainsäädännön osittaisuudis-

tuksissa myös maanomistajien oikeusasemaa on pyritty selkiyttämään kaivosprosessin eri vaiheis-

sa. Samoin lain kytkentöjä ympäristölainsäädäntöön on eräiltä osin vahvistettu.

Kaivoslainsäädännön ongelmana ei siis ole se, että perusoikeusnäkökohdat olisi siinä unohdettu

tai sivuutettu. Ongelma liittyy pikemminkin siihen, että perusoikeusjärjestelmän kokonaisuus ja

sitä koskevat tulkintateoreettiset lähtökohdat ovat viime vuosien aikana merkittävästi muuttuneet.

Niin ollen nyt on arvioitava, millaisia kehittämistarpeita kaivoslainsäädäntöön kohdistuu, jotta se

olisi mahdollisimman hyvin sopusoinnussa nykyisin vallitsevan perusoikeusjärjestelmän ja -

ajattelun kanssa ja täyttäisi siten tämän päivän oikeudelliselle sääntelylle asetettavat vaatimukset

ja voisi vastata myös lähivuosien haasteisiin.

Perusoikeusjärjestelmätasolla tapahtuneista ja tämän selvityksen kannalta keskeisistä muutoksista

mainitsen tässä tiivistetysti vain seuraavat näkökohdat (ks. lähemmin esim. Länsineva 2002, 35-

90):

* Perusoikeuksien normatiivinen sitovuus on vahvistunut ja laajentunut kattamaan sekä la-

kien säätämisen että niiden soveltamistoiminnan kaikessa julkisessa toiminnassa. Kaikkia

lakeja on tulkittava ja sovellettava perusoikeusmyönteisesti.

* Suojaa nauttivien perusoikeuksien ala on merkittävästi laajentunut. Omaisuudensuoja ei

enää hallitse suvereenisti perusoikeusjärjestelmää, vaan myös muut vapausoikeudet, samoin

kuin taloudelliset, sosiaaliset, sivistykselliset ja kulttuuriset oikeudet sekä oikeus ympäris-

töön ja oikeusturvaan ovat nousseet sen rinnalle perusoikeusjärjestelmän täysipainoisiksi

osiksi.

* Taloudellisiakin kysymyksiä koskevien perus- ja ihmisoikeuksien (kuten esim. omaisuu-

densuoja ja ammatin- ja elinkeinon valinnan vapaus) keskeisenä suojelukohteena ovat ih-

misyksilöt (mm. heidän vapautensa, turvallisuutensa, persoonallisuutensa kehittäminen) ei-

vätkä niinkään esimerkiksi jotkin yleiset kansantalouteen tai taloudelliseen tehokkuuteen

liittyvät intressit.

* Myös opit perusoikeuksien rajoittamisesta ja perusoikeuksien välisestä punninnasta ovat

kehittyneet. Omaisuudensuojan osalta tämä on merkinnyt muun muassa sitä, että aiemmin

verraten ehdottoman taannehtivuuskiellon pohjalta tarkasteltuja lainsäädäntötilanteita arvi-

oidaan nykyisin perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten pohjalta. Muutoksena perus-

oikeusajattelussa voidaan nähdä myös se, että usean henkilötahon välisissä oikeussuhteissa

pyritään ottamaan täysipainoisesti huomioon kaikkien osapuolten perusoikeuspositiot ja

löytämään punninnalla niiden välinen optimaalinen tasapaino.

* Perusoikeudet eivät nykyisin vallitsevan käsityksen mukaan suojaa yksilöä vain valtiota ja

sen lainsäätäjää ja viranomaiskoneistoa vastaan (vertikaalisuhteissa), vaan yksilö tarvitsee

ja saa perusoikeussuojaa myös yksityisiä toimijoita vastaan (horisontaalisuhteissa). Ensi si-

jassa perusoikeussuoja toisia yksityisiä vastaan toteutuu lainsäädännön avulla. Yksilöiden

perusoikeuksien suojelemiseksi ei siis riitä, että lainsäätäjä vain pidättäytyy puuttumasta yk-

sityisten toimijoiden välisiin taloudellisiin suhteisiin, vaan tässä tarkoituksessa lainsäätäjäl-

tä voidaan vaatia myös aktiivisia toimenpiteitä mm. oikeussuhteiden heikompien osapuol-

ten suojaamiseksi vahvempien osapuolten vallan (väärin)käyttömahdollisuuksia vastaan se-

kä tarvittaessa tasapainon palauttamiseksi sellaisiin suhteisiin, joissa se on esimerkiksi jos-

tain ulkoisesta syystä päässyt järkkymään sopimussuhteen solmimisen jälkeen.

4. Toiminnanharjoittajien ja haitankärsijöiden suhteiden erittelyä perusoikeusnäkökulmasta

4.1. Yleiset sääntelyperiaatteet lakitasolla – konkretisointi lupaharkinnalla ja lupaehdoilla

Arvioitaessa kaivostoiminnan harjoittajien sekä maanomistajien ja muiden haitankärsijöiden väli-

siä suhteita voivat varsin monet perusoikeudet tulla potentiaalisesti sovellettaviksi. Asia riippuu

luonnollisesti viime kädessä siitä, millaisesta paikasta malmia etsitään ja mistä sitä sattuu kussa-

kin tapauksessa löytymään. Haitankärsijöiden piiri samoin kuin heille aiheutuvat haitat ja vahin-

got voivat nimittäin muodostua käytännössä varsin erilaisiksi riippuen esimerkiksi siitä, onko

esiintymän löytöpaikan välittömässä läheisyydessä vaikkapa runsaasti asutusta vai onko esiintymä

jokseenkin asumattomalla alueella. Samoin merkitystä on sillä, millaista elinkeinotoimintaa esiin-

tymän läheisyydessä sattuu entuudestaan olemaan. Myös alueen luontoarvot vaikuttavat merkittä-

västi siihen kokonaisasetelmaan, joka tulee ottaa huomioon arvioitaessa, onko kaivostoiminnan

aloittamiselle edellytyksiä.

Kaivoslaissa ei kuitenkaan voitane säännellä kovin kasuistiselta pohjalta, miten toimin-

nanharjoittajien ja haitankärsijöiden suhteet olisi kussakin erityistilanteessa järjestettävä, vaan tar-

koituksenmukaisinta lienee pyrkiä sääntelemään laissa verraten yleisellä tasolla, millaisten pääpe-

riaatteiden varaan erilaisten potentiaalisten tai tyypillisten osapuolitahojen oikeudet ja velvolli-

suudet tällaisissa kollisiotilanteissa rakentuvat. Tämän ohella lainsäädännössä on aiheellista var-

mistaa ja luoda puitteet sille, että kaivosoikeuksia myöntävä lupaviranomainen voi kunkin yksit-

täisen hankkeen edellyttämässä laajuudessa asettaa toiminnanharjoittajille tarpeellisia lupaehtoja

ja määräyksiä mm. ulkopuolisille aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi ja minimoimiseksi sekä

ympäristönäkökohtien turvaamiseksi. Tämä puolestaan edellyttää, että laissa olevia lupaharkintaa

koskevia säännöksiä väljennetään nykyisestä ja muokataan selkeästi suuntaan, joka takaa, että lu-

paharkinnassa tulevat täysipainoisesti otetuiksi huomioon kaikkien intressenttitahojen oikeudet

samoin kuin harkintatilanteessa relevantit julkiset intressit, joista ympäristönsuojelulliset ja yh-

dyskuntasuunnitteluun liittyvät näkökohdat lienevät painavimpia. Nykyiseen perusoikeusjärjes-

telmään ja oikeusajatteluun täysin soveltumattomalta ja eri osapuolten yhdenvertaisen kohtelun ja

heidän perusoikeuksiensa suojelun kannalta hyvin ongelmalliselta vaikuttaa sellainen sääntelyjär-

jestelmä, joka nykyisin on voimassa ja jossa viranomaisen on jokseenkin automaattisesti myön-

nettävä valtausoikeus tai kaivosoikeus, mikäli laissa mainitut lähinnä teknisluonteiset kaivostoi-

mintaa puoltavat kriteerit täyttyvät. Uudella lailla luotavien päätöksentekomenettelyjen ja niitä

määrittävien normien on siis taattava kaivoshankkeen eri vaiheissa se, että kaikki relevantit pe-

rusoikeuspohjaiset näkökohdat tulevat punninnassa vakavasti otetuiksi.

Lakiin otettavien yleisten periaatteiden soveltamisesta ja konkreettisessa tilanteessa asetettavista

lupaehdoista voi luonnollisesti seurata käytännössä, että kaivoshankkeen käynnistämisen kustan-

nukset vaihtelevat merkittävästikin riippuen siitä, millaisesta paikasta on kysymys ja millaista toi-

mintaa ja millaisia taloudellisia intressejä kaivoshankkeen kohdealueeseen entuudestaan liittyy.

Lain mukaisen päätöksentekojärjestelmän tulee mahdollistaa viime kädessä myös se, että jos kai-

voshanketta vastaan puhuvat seikat (esim. muiden henkilötahojen perusoikeudet tai ympäris-

tönäkökohdat) osoittautuvat konkreettisessa harkintatilanteessa hanketta puoltavia näkökohtia

painavammiksi, voidaan hankkeen toteuttaminen tällaisen intressivertailun perusteella kokonaan

estää.

4.2. Uusi kaivoshanke vs. entiset toiminnot

Perusoikeusnäkökulmasta asetelmaa voidaan jossakin konkreettisessa yksittäistapauksessa ennen

malminetsinnän tai kaivoshankkeen käynnistymistä kuvata niin, että perusoikeussuojaa voivat

nauttia lähinnä alueen kiinteistöjen, rakennusten, asuntojen ja tuotantolaitosten omistajat ja mui-

den oikeuksien haltijat. Näin ollen perusoikeussuojaa oikeusasemalleen voi maanomistajan ohella

saada esimerkiksi sellainen henkilö, joka hallitsee asuntoa (PL 15.1 + 19.4 ) tai harjoittaa elin-

keinoa (PL 15.1 ja 18.1 ) vuokrasopimuksen perusteella kaivoshankkeen vaikutuspiirissä.

Tässä yhteydessä ei ole tarpeen perusteellisesti tarkastella, mitä kaikkea esimerkiksi maanomista-

jan omaisuudensuojaa nauttivaan oikeusasemaan sisältyy (ks. lähemmin esim. Länsineva 2002,

178 ss.). Riittää kun todetaan yleisesti, että PL 15 suojaa omistajan mahdollisuuksia mm. käyt-

tää kiinteistöään monin tavoin sekä sulkea ulkopuolisia tahoja (mm. jokamiehen oikeuksiin liitty-

vin rajoituksin) sen käytöstä. Samoin perusoikeussuoja kattaa omistajan oikeuden disponoida

omaisuudestaan esimerkiksi luovuttamalla tai vuokraamalla sen toiselle tai käyttämällä sitä va-

kuutena. Perustuslain 18 :n turvaamaan elinkeinovapauteen puolestaan liittyy, että omistaja voi

käyttää kiinteistöään monenlaisten elinkeinojen harjoittamiseen lainsäädännön asettamissa rajois-

sa. Pitkään jatkuneesta kaivoslain perinteestä kuitenkin johtuu, ettei oikeus kaivoskivennäisten

hyödyntämiseen (vrt. esim. muut maa-ainekset) kuulu maanomistajan perusoikeussuojaa nautti-

vaan oikeusasemaan.

Myös jokaisen oikeus yksityiselämään sekä kotirauhan suoja (PL 10 ) kuuluvat niihin perusoi-

keuksiin, jotka tulee kaivoshankkeiden yhteydessä ottaa asianmukaisesti huomioon. Kotirauhan

piiriin kuuluvat varsinaisen asunnon ohella mm. loma-asunnot ja muut asumiseen käytettävät ti-

lat. Sisätilojen ohella kotirauhan piiri kattaa myös asukkaiden yksityiskäytössä olevat asunnon

läheiset piha- ja tonttialueet sekä piharakennukset. Tulkittuna yhdessä mm. PL 19.4 :n (oikeus

asuntoon), 7.1 :n (oikeus elämään ja henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turval-

lisuuteen) ja 20.2 (oikeus terveelliseen ympäristöön) kanssa voidaan todeta, että kotirauha naut-

tii suojaa paitsi viranomaisten laittomia tarkastuksia vastaan myös erilaisia yksityisten taholta tu-

levia puuttumisia ja häiriöitä vastaan. Lainsäädännöllä on niin ollen suojattava ihmisten yksityis-

elämää ja kotirauhaa esimerkiksi melulta ja muilta merkittäviltä haitoilta.

Käynnistettäessä uusia kaivoshankkeita joudutaan sitten aina arvioimaan, vaikuttaako hanke nega-

tiivisesti joidenkin perusoikeussuojaa nauttivien henkilötahojen oikeusasemaan. Arvioinnin läh-

tökohtana on, että tällaisia aikaisemmin muotoutuneita perusoikeuspositioita on pyrittävä mahdol-

lisimman pitkälle kunnioittamaan ja mikäli niitä joudutaan rajoittamaan, on rajoituksen täytettävä

perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten mukaiset vaatimukset (ks. rajoitusedellytyksistä

esim. Viljanen 1999, s. 161-186 tai kattavammin Viljanen 2001). Rajoitusten on toisin sanoen pe-

rustuttava riittävän täsmällisiin lakitasoisiin säännöksiin ja niiden on palveltava jotakin hyväksyt-

tävää rajoitusperustetta. Samoin niiden on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia eli välttä-

mättömiä ja soveliaita ko. hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi eivätkä ne saa laajuudel-

taan ja intensiteetiltään mennä pidemmälle kuin tavoiteltavaan etuun nähden perusteltavissa.

Olemassa oleviin perusoikeusasemiin kajottaessa on myös huolehdittava riittävästä oikeusturvas-

ta. Lisäksi edellytetään, ettei rajoitus loukkaa perusoikeuden ydinalueen koskemattomuuden vaa-

timusta eikä kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita.

4.3. Täyden korvauksen vaatimus

Edellä mainittujen yleisten rajoitusedellytysten lisäksi on otettava huomioon, että silloin kun va-

rallisuusarvoisen oikeuden rajoitus on tyypiltään sellainen pakkotoimi kahden osapuolen välillä,

jossa toisen subjektin oikeutta rajoitetaan ja toinen subjekti saa itselleen kyseiseen rajoitukseen

suorassa vastaavuussuhteessa olevan varallisuusarvoisen edun tulee myös PL 15.2 pakkolunas-

tussäännös siltä osin sovellettavaksi, että tällaisesta toimenpiteestä aiheutuvista menetyksistä on

aina suoritettava täysi korvaus (ks. lähemmin Länsineva 2002, 199-209). Malminetsintään ja kai-

vostoimintaan liittyvät ulkopuolisten omaisuuteen kohdistuvat rajoitukset ovat melko tyypillisesti

juuri tämänkaltaisia oikeuden “siirtotilanteita” subjektilta toiselle, joten täyden korvauksen vaati-

mus kaikista haitoista ja vahingoista on näissä yhteyksissä yksiselitteinen perustuslaista johtuva

lähtökohta. Niinpä kaivoslain uudistamisen yhteydessä on varmistettava, että kaikki sellaiset me-

netykset, joita kaivoshankkeesta aiheutuu sen vaikutuspiirissä olevien kiinteistöjen tai rakennus-

ten omistajille ja muiden perusoikeuspositioiden haltijoille tulevat täysimääräisesti toiminnanhar-

joittajatahon korvattaviksi. Tällaisia menetyksiä voivat olla kyseisen omaisuuden vaihto- tai käyt-

töarvon aleneminen esimerkiksi asumisen tai elinkeinotoiminnan tarkoituksiin. Korvattavuuden

piiriin on siten sisällytettävä mm. kaikenlaiset alueen tai rakennuksen käyttörajoitukset, asumis-

haitat ja erilaiset hukkaan menevät investoinnit. Samoin on korvattava kaivoshankkeesta johtuvat

kiinteistöjen arvon alennukset sekä erilaisten elinkeinojen harjoittamisen tai virkistyskäytön edel-

lytysten heikentyminen.

Yksityiskohtaisempaa osviittaa siitä, minkälaiset kaikki vahinkotyypit tulee lailla säätää korvatta-

vuuden piiriin saanee tarkastelemalla voimassa olevan kaivoslain ohella esimerkiksi vesi-, tie- ja

maa-aineslain vastaavia säännöksiä. Samoin tuo lainsäädäntö auttanee määrittämään sen rajan,

milloin kaivoshankkeen haitat muodostuvat niin mittaviksi, että kiinteistönomistajalle tai muun

oikeuden haltijalle tulee taata oikeus vaatia (jäännös)omaisuutensa lunastamista täydestä arvosta.

Tällainen on ainakin tilanne, jossa esimerkiksi kiinteistön normaali käyttö kaivoshankkeen vuoksi

jokseenkin tyystin estyy.

Edellä esitetty vaatimus täydestä korvauksesta ei ole mikään perusoikeusuudistuksen mukana oi-

keusjärjestykseemme kotiutunut tuore ilmiö, vaan esimerkiksi Kari Kuusiniemi on osuvasti kiteyt-

tänyt meillä hyvin pitkään vallinnutta ja esimerkiksi jo Olaus Petrin tuomarinohjeissa ilmaistua

oikeudenmukaisuusajattelua näiltä osin seuraavasti:“Ympäristöä kuormittava toiminta aiheuttaa

väistämättä vahingollisia muutoksia lähialueiden oikeudenhaltijoiden etupiirissä. Velvollisuus

hyvittää nämä muutokset perustuu toiminnan tuottamaan hyötyyn. Naapureita häiritsevästä toi-

minnasta taloudellista etua saava toiminnanharjoittaja joutuu korvaamaan näille aiheutuvat mene-

tykset saamansa edun tasoittamiseksi” (Kuusiniemi 1997, 29). Lainsäädännöllä tulee siten huoleh-

tia siitä, että toiminnanharjoittaja sisällyttää nämä kustannukset täysimääräisesti kannattavuuslas-

kelmiinsa. Kustannuksia ei ole oikeudenmukaista siirtää “viattomien” sivullisten kannettavaksi,

vaan ne tulee kohdistaa aiheuttajalle, joka puolestaan ottaa ne huomioon tuotteiden hinnoissa.

Kaivoslainsäädännön tehtävänä ei siis ole kannustaa (subventoida) ryhtymään kaivostoimintaan

“hinnalla millä hyvänsä”, vaan keskeinen lainsäädännöllinen tavoite on luoda sellainen sääntely-

malli, jossa kaivostoiminnalle muodostuu realistinen ja oikea “hinta”, joka vastaa kaikkia hank-

keesta aiheutuvia todellisia kokonaiskustannuksia myös erilaisten sivullistahojen ja ympäristöar-

vojen kannalta arvioituna.

Tämänsuuntainen korvausajattelu on (ymmärtääkseni) omaksuttu varsin yleiseksi lähtökohdaksi

sellaisessa sääntelyssä, jossa on kysymys siitä, että kiinteistönomistaja tai muu vastaava yksityi-

nen toimija oikeutetaan omaisuutensa käytön tehostamiseksi aiheuttamaan muiden kiinteistöjen

oikeudenhaltijoille haittaa ja vahinkoa. Kun korvattavuuden piiriin tulee sisällyttää myös ympäris-

töarvoille koituvat menetykset, voidaan hyvällä syyllä puhua aiheuttamisperiaatteesta sääntelyrat-

kaisuja ohjaavana normatiivisena vaatimuksena.

Edellä olevan perusteella voidaan siis kaivoslainsäädännöltä edellyttää ensinnäkin, että se asettaa

toiminnanharjoittajille velvollisuuden mahdollisimman tehokkaasti ehkäistä ja minimoida erilai-

sia ulkopuolisille (ja ympäristölle) aiheutuvia haittoja. Samoin toiminnanharjoittajalle tulee aset-

taa korkea huolellisuusvelvollisuus sekä velvollisuus varautua tehokkaasti erilaisiin vahinko- ym.

riskeihin toiminnassaan. Siltä osin kuin toiminnasta kuitenkin aiheutuu haittoja ulkopuolisten pe-

rusoikeuksille on toiminnanharjoittajan ne täysimääräisesti korvattava. Samoin täysi riskivastuu ja

epävarmuus tulevasta tulee sälyttää kaivostoiminnan harjoittajien kontolle. Vastuu riskeistä on

siten toteutettava selkeästi ankaran vastuun mallin mukaisena eikä tuottamustyyppisenä. Kaiken

kaikkiaan vahingonkärsijä on korvauksen avulla saatettava siihen asemaan, jossa hän olisi, jos

haittaa aiheutuvaan toimintaan ei olisi ryhdytty tai vahinkotapahtumaa ei olisi sattunut (ks. Kuusi-

niemi 1997, 24-32).

4.4. Sietämisvelvollisuus

Missä sitten kulkee korvattavien haittojen ja vahinkojen alaraja eli millainen sietovelvollisuus

haitankärsijöille voidaan kaivoshankkeiden yhteydessä asettaa? Edellä esitetyistä periaatteista

nähdäkseni seuraa, että haitankärsijöiden sietämisvelvollisuus tulee kaivoshankkeissa asettaa ver-

raten alhaiselle tasolle, vaikka kenties aivan vähäpätöisimpiä haittoja ei tämänkään lain kohdalla

liene tarkoituksenmukaista sisällyttää korvausmenettelyjen piiriin. Kuusiniemi on viitannut siihen

näkökohtaan, että tasavertaisten naapurien välisissä suhteissa voidaan kyllä vastavuoroisuuden

nimissä perustellusti ajatella, että kummankin on oltava valmis sietämään toisiltaan kiinteistön

tavanomaisesta käytöstä aiheutuvia kohtuullisia haittoja. Sen sijaan silloin kun osapuolina ovat

vaikkapa suuri tuotantolaitos ja (paikalla aiemmin ollut) omakotikiinteistö ei tämä vastavuoroi-

suuteen perustuva ajatusmalli enää ole pätevä (Kuusiniemi 1997, 216-217), vaan lähtökohdan tu-

lee selkeästi olla, että hyödynsaaja korvaa kaikki aiheuttamansa haitat. Samoin on huomattava,

ettei haitankärsijän sietämisvelvollisuutta voida kaivoslain kaltaisessa henkilörelaatiossa arvioida

samalta pohjalta kuin niissä tilanteissa, joissa kiinteistön käyttöä rajoitetaan jonkin julkisen edun

tai yleisen ympäristöintressin vuoksi. Jälkimmäisen kaltaisissa tilanteessahan omistaja voi joutua

sietämään melko pitkällekin meneviä perusoikeusrajoituksia korvauksetta. Kaivoslainsäädännön

kohdalla kovin laajaan sietämisvelvollisuuteen ei kuitenkaan ole perusteita, vaan hyödynsaajan

tulee lähtökohtaisesti korvata kaikki menetykset haitankärsijälle. Kaivoskivennäisten löytyminen-

hän on maanomistajan/naapurin/muun haitankärsijän kannalta jokseenkin aina sattumanvarainen

ja yllättävä tapahtuma, jota ei voi ennakoida. Syntyvät haitat eivät myöskään perustu esimerkiksi

kaavoituksen tavoin demokraattiseen yhdyskuntasuunnitteluun tai jonkin yleisen edun toteuttami-

seen, vaan toiminnan päämääränä on yksityinen voitontavoittelu eikä ulkopuolisille asetettavaa

laajaa sietovelvollisuutta voi niin ollen kaivoshankkeissa pätevästi perustella.

4.5. Korvausmenettelyjä koskevista vaatimuksista

Kun tarkasteluun otetaan mukaan myös PL 21 :n oikeusturvavaatimus ja sen yhteisvaikutus

omaisuudensuojan ja/tai elinkeinovapauden kanssa, voitaneen edellyttää, ettei sivullisten haitan-

kärsijätahojen oikeudesta saada korvausta toiminnanharjoittajataholta (myös käytännössä tehok-

kaalla tavalla) tehdä menettelyllisesti liian “vaivalloista” tai muuten epävarmaa tai riskialtista.

Optimaalinen olisi sen suuntainen sääntelymalli, jossa ennakoitavissa olevat korvaukset erilaisista

haitoista määriteltäisiin verraten yksinkertaisin menettelyin viran puolesta niiden lupamenettely-

jen ja kiinteistötoimitusten yhteydessä (mm. kaivospiiritoimitus), joita kaivosprosessiin muutoin-

kin liittyy eikä niistä olisi siis tarpeen normaalitilanteissa käräjöidä. Myöskään korvauksen saa-

mista erilaisista jälkikäteen ilmenevistä vahingoista ja haitoista ei tule asettaa liian vaativien tai

kalliiden prosessuaalisten (näyttö- ym.) kynnysten taakse.

Yksi perusoikeusnäkökulmasta tärkeä ja lainsäädännöllistä ratkaisua edellyttävä kysymys liittyy

siihen, miten varmistetaan riittävän tehokkaasti, että korvaukseen oikeutetut sivulliset myös tosi-

asiassa saavat heille määrätyt korvaukset esimerkiksi toiminnanharjoittajan maksukyvyttömyys -

ja vastaavissa tilanteissa. Varmaankin lainsäädännössä on aihetta luoda riittävän kattava ja reaali-

nen vakuusjärjestelmä tähän tarkoitukseen. Nykyisen kaivoslain 15.3 :ään perustuva järjestelmä,

joka edellyttää haitankärsijän oma-aloitteisesti vaativan vakuuksia ei ilmeisesti toimi tavalla, joka

kattavuudeltaan ja tehokkuudeltaan vastaisi perusoikeussuojasta johtuvia vaatimuksia. Vakuusjär-

jestelmän tulee nimittäin kattaa tehokkaasti kaikki menetykset kaivoshankkeen elinkaaren eri vai-

heissa aina malmin etsinnästä lopetettuihin kaivoksiin. Myös ympäristölle aiheutuvien vahinkojen

korvaamisen ja ennallistamisen varmistamiseksi tarvittaneen vastaavia vakuus- ja/tai rahastointi-

järjestelyjä.

4.6. Yleiskäyttöoikeuksiin liittyvä erityiskysymys

Perusoikeusnäkökulmasta edellisiä hankalampi kysymys liittyy siihen, voivatko ja missä määrin

ns. jokamiehen oikeudet ja erilaiset yleiskäyttöoikeudet nauttia perusoikeussuojaa, jos niihin liit-

tyy esimerkiksi varallisuusarvoja (PL 15 :n mukainen suoja) tai niitä hyödynnetään jonkin elin-

keinon harjoittamisessa (PL 18 :n mukainen suoja). Perinteisesti tällaista suojaa yleiskäyttöoike-

uksille ei ole lähtökohtaisesti tunnustettu, joten mm. ulkoilijoiden, marjastajien ja sienestäjien oi-

keudet ovat joutuneet verraten helposti väistymään erilaisten uusien maankäyttö- ja rakennus-

hankkeiden tieltä ilman, että tällaisten oikeuksien menetyksiin kytkeytyisi esimerkiksi oikeutta

merkittäviin kompensaatioihin. Tosin esimerkiksi kalastukseen liittyviä menetyksiä on edellytetty

korvattaviksi vesistörakentamisen yhteydessä. Kokonaan vaille perusoikeussuojaa jokamiehen

oikeudet eivät ole jääneet, vaan niiden suoja on liitetty mm. PL 20 :n ympäristövastuusäännök-

seen ja PL 9 :ssä turvattuun liikkumisvapauteen ja siten esimerkiksi kaavoituksessa näillekin

tarpeille tulee varata alueita. Silti näyttäisi siltä, että ainakaan toistaiseksi vallitsevan doktriinin

mukaan näiden oikeuksien perustuslaillinen suoja ei ole erityisen tehokasta. Keskeisenä peruste-

luna (tehokkaan) perusoikeussuojan torjunnalle tällaisissa tilanteissa on ollut se, ettei yleiskäyttö-

oikeuksilla ole sellaista selkeää subjektia, jolle oikeudenmenetys tai -kavennus tulisi kompensoi-

da, vaan ne kuuluvat yhteisesti kaikille (ks. jokamiehen oikeuksien perusoikeussuojasta Länsine-

va 2002, 194-196).

Toisaalta sellaisissa tilanteissa, joissa yleiskäyttöoikeuden käyttäjien piiri on ollut jotenkin selke-

ästi yksilöitävissä, on tilannetta ainakin joissakin tapauksissa arvioitu toiselta pohjalta. Esimerk-

kejä löytyy vaikkapa pohjoisen alueen kiinteistön omistukseen liittymättömien kalastusoikeuksien

osalta, joiden on perustuslakivaliokunnan käytännössä katsottu nauttivan omaisuuden perustus-

lainsuojaa (esim. PeVL 30/1993 vp ja 27/1997 vp). Samoin esimerkiksi kalakannan häviäminen

vesialueelta makeavesialtaan perustamisen seurauksena synnytti rantakiinteistöjen omistajille oi-

keuden korvaukseen, kun näiden kiinteistöjen arvo aleni mm. sen vuoksi, ettei yleiskäyttöoikeu-

teen perustuva kalastus ollut enää mahdollista ko. alueella (KKO 1983 II 71, ks. Kuusiniemi 1997,

150).

Vastaavalla tavalla voitaisiin ajatella, että uuden kaivoksen perustamisesta aiheutuvat olennaiset

haitat tulisi korvata esimerkiksi sellaiselle elinkeinonharjoittajalle, jonka käynnissä oleva toiminta

perustuu keskeisesti sille, että tietyllä alueella on (esim. kaavoituksella tai muuten julkisen vallan

myötävaikutuksella turvattu) mahdollisuus vaikkapa vapaaseen ulkoiluun, liikkumiseen, virkis-

täytymiseen tai kalastamiseen. Jos kaivoksen perustaminen olennaisesti vaikeuttaa tai tekee mah-

dottomaksi tällaisen yrityksen toiminnan jatkamisen, voitaneen korvausjärjestelyä pitää PL 15 ja

18 :ien yhteisvaikutuksen perusteella aiheellisena. Toisaalta lienee niin, että tällaisen luontoyrit-

täjänkin tulee olla jossain määrin varautunut siihen, että yhteiskuntarakenne voi kehittyä, asutus

voi levitä uusille alueille, uutta kilpailevaa elinkeinotoimintaa voi syntyä tai että elinkeinotoimin-

nan kannattavuusedellytykset muutoin voivat vaihdella. Näin ollen korvauskynnyksen ei tällaisis-

sa tilanteissa olisi tarpeen laueta yhtä automaattisesti ja alhaisella tasolla kuin edellä kuvatuissa

(selkeästi perustuslainsuojan piiriin kuuluvissa) tilanteissa. Kuitenkin voitaneen edellyttää korvat-

taviksi ainakin sellaisia kaivoshaittoja, jotka ovat jotenkin erityisiä tai ylittävät muuten sellaisen

tason, jota voidaan pitää tavanomaisena tai kohtuudella ennakoitavissa olevana kyseisen kaltai-

sessa elinkeinotoiminnassa. Tällöin muun muassa tehtyjen investointien korvaaminen vaikuttaisi

aiheelliselta.

4.7. Malminetsijöiden ja kaivostoiminnan harjoittajien perusoikeussuojasta

Edellä esitettyyn liittyen myös jokamiehen oikeuden kaltaisen malminetsintä- ja valtausoikeuden

olemassaolo jäänee vaille tehokasta perusoikeussuojaa. Perustuslain 18 :ssä turvatusta elinkei-

novapaudesta ei siis voitane johtaa vaatimusta esimerkiksi siitä, esimodernilta ajalta periytyvä

yleiseen valtausoikeuteen perustuva sääntelymalli olisi jatkossakin säilytettävä sellaisenaan. Si-

nänsä on selvää, että myös malminetsintä ja kaivostoiminta kuuluvat sellaisten elinkeinojen pii-

riin, joilla yksilön tulee voida toimeentulonsa hankkia, mutta kuten mitä tahansa muitakin laaja-

vaikutteisia elinkeinoaloja, voidaan tämänkin toiminnan edellytyksiä lainsäädännöllä monin ta-

voin ja tarpeellisessa laajuudessa säännellä ja rajoittaa. Niin ollen lainsäätäjä voi perusoikeusnä-

kökulmasta arvioituna harkita verraten vapaasti, miten malminetsintään ja kaivoskivennäisten

hyödyntämiseen liittyvistä oikeuksista uudessa lainsäädännössä vastaisen varalle säädetään. Va-

paan ja maanomistuksesta riippumattoman malminetsintä- ja valtausoikeuden säilyttäminen on

siten yksi mahdollinen vaihtoehto, mutta perustuslain näkökulmasta myös muunlaisia sääntely-

vaihtoehtoja voidaan vapaasti harkita

Sen jälkeen kun viranomainen on päätöksellään kaivosoikeuksia jollekin yksityiselle toiminnan-

harjoittajalle myöntänyt, muuttuu tilanne perusoikeusnäkökulmasta toisenlaiseksi. Tällaisen luvan

haltija voi saada perustuslainsuojaa oikeusasemalleen ja tekemilleen investoinneille lähinnä PL 15

:n ja 18 :n yhteisvaikutuksen nojalla, joten esimerkiksi kaivosluvan peruuttaminen tai lupaehto-

jen merkittävä kiristäminen ovat aina perusoikeusrelevantteja kysymyksiä, eikä niihin voida ryh-

tyä ilman painavia laissa määriteltyjä perusteita. Kuitenkin on korostettava, etteivät viranomaisten

myöntämät varallisuusarvoiset toimiluvat suinkaan nauti ehdotonta tai edes muita varallisuusetuja

vahvempaa omaisuudensuojaa, vaan lainsäätäjä voi välttämättömistä syistä myös kaventaa tai lak-

kauttaakin tällaisia oikeuksia syyllistymättä perustuslainvastaisuuteen (ks. Länsineva 2002, 184-

193). Asiaa on luonnollisesti arvioitava tilannekohtaisesti, kun on tiedossa, kuinka painavia in-

tressejä juuri siinä asetelmassa on käsillä.

Edellä sanotusta seuraa, ettei perusoikeustarkastelu uusien kaivoshankkeiden ja jo käynnistynei-

den hankkeiden osalta noudata kaikin osin yhtenäistä logiikkaa. Uusissa hankkeissa perusoikeus-

suojaa nauttivat lähtökohtaisesti vain eräät haitankärsijätahot. Vanhoissa hankkeissa sen sijaan

myös toiminnanharjoittajatahon oikeudet voivat olla perusoikeussuojan piirissä. Niinpä uusissa

kaivoshankkeissa kysymys on oikeastaan yksipuolisesta perusoikeuksien rajoittamistilanteesta

eikä punninta-asetelmasta kahden yksityisen osapuolitahon perusoikeuksien välillä. Asia voidaan

ilmaista myös niin, että tulkinta-asetelmana uusi kaivoshanke muistuttaa pikemminkin vertikaalis-

ta perusoikeuksien rajoitusasetelmaa (ja sitä on arvioitava yleisten rajoitusedellytysten pohjalta)

kuin horisontaalista punninta-asetelmaa, vaikka osapuolet ovatkin kummallakin puolella yksityi-

siä toimijoita.

Vanhoissa kaivoshankkeissa asetelmassa saatetaan nähdä jossakin määrin myös horison-

taalisempia punnintatilanteen sävyjä kahden tai useamman perusoikeudenhaltija välillä, vaikkei

toimijoiden keskinäissuhde tällöinkään tyypillisesti ole kahden tasaveroisen osapuolen välinen

oikeussuhde, vaan useimmiten toiminnanharjoittaja lienee resursseiltaan, tiedoiltaan tai muissa

suhteissa niin sanottu vahva osapuoli, ja haitankärsijä taas suhteen heikko osapuoli. Näin ollen

lainsäätäjän yhtenä keskeisenä velvollisuutena on tällöinkin suojata oikeussuhteen heikompia

osapuolia kaivostoiminnan haitoilta, kuitenkaan toiminnanharjoittajienkaan intressejä sivuutta-

matta.

Toiminnanharjoittajille myönnetyt oikeudet voivat siis nauttia perusoikeussuojaa ja niiden pysy-

vyyttä tulee lähtökohtaisesti kunnioittaa. Tämä suoja ei kuitenkaan takaa tällaisten oikeusasemien

muuttumattomuutta tai ikuista pysyvyyttä, vaan muuttuneissa oloissa muiden osapuolten perusoi-

keuksien suojaaminen tai painavat yleiset intressit voivat edellyttää, että lainsäätäjä (jos riittävän

painavia syitä on konkreettisesti käsillä) jälkikäteen rajoittaa näitä oikeuksia. Silti voimassaole-

vaan kaivostoimintaan, johon investoinnit on jo tiettyjen lainsäädännöllisten edellytysten vallites-

sa tehty ja johon ympäristön ihmiset ovat jo joutuneet sopeutumaan, ei välttämättä voida ulottaa

kaikissa suhteissa yhtä tiukkoja vaatimuksia kuin vasta käynnistyviin hankkeisiin. Perustuslakiva-

liokunnan käytännön valossa erityisesti siirtymäajoilla on varsin tärkeä merkitys, kun arvioidaan,

voidaanko jotakin aiemmin luotuun oikeusasemaan kohdistuvaa lainsäädännöllistä muutosta pitää

perustuslainmukaisena ja kohtuullisena.

5. Kaivoshankkeen eri vaiheisiin liittyviä perusoikeusteemoja

Toiminnanharjoittajatahojen ja haitankärsijätahojen keskinäissuhteet voivat poiketa toisistaan

riippuen siitä, mistä kaivoshankeprosessin (elinkaaren) vaiheesta on kysymys. Tämän esityksen

tarpeisiin riittänee jakaa nuo vaiheet seuraavasti (olettaen että uudessa lainsäädännössä kaivospro-

sessin vaiheet säilytetään jokseenkin nykyisenkaltaisena):

a) etsintävaihe

b) valtausvaihe

c) kaivospiirivaihe (hakemus, kaivospiiritoimitus, kaivosoikeuden [kaivoskirja] myöntäminen)

d) kaivostoimintavaihe (kaivoskivennäisten hyödyntäminen, mahdolliset muutokset toiminnassa)

e) kaivostoiminnan päättyminen (lopetetut kaivokset)

Näiden vaiheiden osalta on pidettävä mielessä, etteivät ne ikään kuin automaattisesti seuraa kai-

kissa tapauksissa toinen toistaan. Todennäköisempää on pikemminkin, että etsintä johtaa vain

harvoin merkittäviin löydöksiin. Samoin läheskään kaikki valtaukset eivät johda kaivostoiminnan

aloittamiseen. Niinpä sääntelyjärjestelmä on luotava jatkossakin siltä pohjalta, että haitankärsijöi-

den aineellisia ja menettelyllisiä oikeuksia arvioidaan ja niiden sääntelyä eriytetään kunkin vai-

heen kannalta soveliaalla tavalla. Luonnollisesti ne yleiset periaatteet, joita edellä on hahmoteltu,

pätevät lähtökohtaisesti läpi prosessin kaikkien vaiheiden, mutta niiden konkretisointi saattaa

edellyttää joitakin variaatioita hankkeen eri vaiheissa. Seuraavassa nostan esiin eräitä teemoja ja

kehittämistarpeita, jotka perusoikeusnäkökulmasta vaikuttavat relevanteilta prosessin eri vaihei-

den kannalta. Esitys ei pyri kattavuuteen.

a) Etsintävaihe

Malminetsintävaiheessa haitankärsijätahoina voivat olla lähinnä ne maanomistajat ja muut oikeu-

denhaltijat, joiden maalla tutkimuksia tehdään, mutta ei liene kokonaan poissuljettua, että joissain

tilanteissa myös naapurit ja muut lähistöllä asuvat voivat joutua kärsimään haittaa etsintätoimista.

Siltä osin kuin etsintätoiminta on lähinnä luonnossa kulkemista ja havaintojen tekemistä, maaston

mittaamista, pienimuotoista käsityönä tapahtuvaa näytteiden ottamista tai muita vastaavia toimia

sellaisessa laajuudessa, jonka omistajaan kohdistuvat vaikutukset eivät merkittävästi poikkea tyy-

pillisistä jokamiehenoikeuden käyttömuodoista, ei nykylainsäädännössä ole nähdäkseni merkittä-

viä ongelmia. Osapuolten aineelliset ja menettelylliset oikeudet ovat nähdäkseni kohtalaisessa ta-

sapainossa, kun tietyillä erityisalueilla (esim. piha ja pelto) etsintätoimiin vaaditaan omistajan

suostumusta ja muilla alueilla hänelle on ilmoitettava ennen näytteenottoa. Lisäksi kaikki todelli-

set vahingot, joita toimenpiteistä aiheutuu esimerkiksi puustolle, rakennuksille tai muutoin tulee

luonnollisesti korvata haitankärsijöille täysimääräisesti.

Jos etsinnän tässä vaiheessa (siis ennen valtausta) sen sijaan on tai olisi mahdollista edetä vähän-

kin pidemmälle esimerkiksi niin, että maastoon tuodaan erilaisia koneita ja laitteistoja käytettä-

väksi esimerkiksi koekairauksiin tai kallioiden paljastamisiin maa-ainesta poistamalla, on maan-

omistajan suostumus toiminnan välttämätön edellytys omaisuudensuojan kannalta arvioituna.

Vaikka ko. toimenpiteiden jäljet maastossa olisivatkin sellaisia, että ne ajan myötä korjaantuvat,

on kysymys kuitenkin epäilyksittä sen mittaluokan toimista, joita ei voida sallia toteuttavaksi il-

man maanomistajan suostumusta.

Tällaisten jokamiehenoikeuden käyttöä jossakin määrin järeämpien, mutta kuitenkin riittävän tar-

koin rajattujen etsintätoimien salliminen saattaisi olla uudessa laissa perusteltua varsinkin jos vas-

taavasti valtauksen myöntämisen edellytyksiä halutaan jäljempänä esitetyillä perusteilla lakiuudis-

tuksen yhteydessä kiristää. Asiaa koskevassa sääntelyssä omistajan suostumuksen hankkiminen

tällaisille tutkimustoimille olisi luonnollisesti välttämätön edellytys niiden suorittamiselle. Lisäksi

saattaisi olla aiheellista harkita jonkin kevyehkön viranomaiselle tehtävän valvonnallista funktiota

palvelevan ilmoitusmenettelyn luomista tähän yhteyteen. Sellaisten tilanteiden varalle, joissa

omistaja kieltäisi etsintätoimet, voitaisiin tähän yhteyteen luoda jonkinlainen etsintätoimilupa-

tyyppinen instrumentti, jonka myöntämisedellytyksiä koskevan harkintaprosessin yhteydessä vi-

ranomaisen olisi mm. kuultava kohdealueen oikeudenhaltijatahoja. Tällaiset jokamiehenoikeutta

järeämmät etsintätoimet koskettaisivat luonnollisesti kohdealueen maanomistajien ja muiden oi-

keudenhaltijoiden oikeuksia ja velvollisuuksia niin selkeällä tavalla, että myös PL 21 :n mukai-

sista jälkikäteisistä oikeusturvan takeista olisi huolehdittava. Tämä merkitsee lähinnä sitä, että

etsintätoimenpidelupaa koskeva päätös samoin kuin kysymykset korvauksista pitää voida viime

kädessä saada tuomioistuimen tutkittavaksi.

Jos toiminnanharjoittaja joutuisi tässä vaiheessa tekemään jonkinlaisen etsintätoimenpi-

deilmoituksen olisi samaan yhteyteen aiheellista kytkeä mahdollisuus sellaiseen varaus-

tyyppiseen oikeuteen, joka tuottaisi toiminnanharjoittajalle etuoikeuden ja etsintärauhan suhteessa

muihin toiminnanharjoittajatahoihin. Muutoinkin varausjärjestelmä lienee aiheellista säilyttää ei-

kä siihen ilmeisesti liity merkittäviä perusoikeusongelmia.

Kohdekiinteistön omistajan tai haltijan ohella laissa on turvattava myös sellaisen naapuri-

kiinteistön omistajan tai vastaavan subjektin oikeudet, joita etsintätoimet mahdollisesti haittaavat.

Esimerkiksi koneiden ja välineistön kuljettamiseen tutkimuspaikalle olisi hankittava suostumus ja

korvattava niille maanomistajille ja oikeudenhaltijoille, joiden alueille ko. kuljetuksista aiheutuu

vahinkoa. Samoin on aihetta selvittää, voiko toiminnassa syntyä joitakin sellaisia immissiohaittoja

(melu, pöly tms.), jotka jo tämän vaiheen sääntelyssä tulisi ottaa huomioon.

b) Valtausvaihe

Tässä vaiheessa sekä haitankärsijöiden piiri laajenee että haittojen intensiteetti tyypillisesti kas-

vaa verrattuna etsintävaiheeseen. Kaivosvaltauksen synnyttämä epävarmuus voi esimerkiksi hei-

jastua tonttikauppaan ja kiinteistöjen arvoon selvästi valtausaluetta laajemmallakin alueella ja si-

ten vaikuttaa monien muidenkin kuin kohdealueen omistajan tai aivan sen lähinaapureiden ase-

maan negatiivisella tavalla. Valtauksen myöntäminen voi aiheuttaa kohdealueen perusoikeuden-

haltijoille tyypillisesti ainakin kahdentyyppisiä haittoja. Ensinnäkin valtauksen perusteella valtaa-

ja saa (ainakin nykylain mukaan) oikeuden käyttää toisen kiinteistöä omiin tarkoituksiinsa merkit-

tävästi jokamiehenoikeuksia laajemmin esimerkiksi teiden, vesi- ja voimajohtojen ja rakennusten

sijoittamista varten. Samoin valtaaja voi tutkimustarkoituksissa ryhtyä toisen kiinteistöllä monen-

tyyppisiin fyysisiin toimenpiteisiin kuten kairauksiin, kaivamiseen, kuivattamiseen, koelouhintaan

ja -rikastamiseen “ja muuhun sellaiseen”. Toinen haittakategoria valtauksen yhteydessä liittyy sii-

hen, että omistajan (tosiasialliset) mahdollisuudet itse käyttää ja kehittää kiinteistönsä käyttöä

esimerkiksi rakentamis- tai elinkeinotarkoituksiin voivat olennaisesti kaventua. Valtaushan syn-

nyttää merkittävää oikeudellista epävarmuutta kiinteistön tulevan käytön suhteen, kun on täysin

mahdollista, mutta ei kuitenkaan täyttä varmuutta, käynnistetäänkö alueella kaivostoimintaa vai

ei. Tällainen epävarmuus vaikeuttaa mm. investointien tekemistä ja suunnittelua kiinteistöllä.

Samoin se voi vaikuttaa negatiivisesti kiinteistön arvoon sekä muutoinkin rajoittaa omistajan

mahdollisuuksia disponoida omaisuudestaan esimerkiksi myymällä tai vuokraamalla sen.

Tämänkaltaisista syistä on haitankärsijöiden näkökulmasta keskeistä, ettei valtauksia myönnetä

liian kepeiden “otaksumien” pohjalta, kuten nykyisin näyttäisi olevan mahdollista, vaan vasta, jos

on riittävää tietoa tai ainakin hyvin vahvoja perusteita olettaa, että alueelta todella löytyy hyödyn-

nettävissä olevia kaivoskivennäisiä. Myös KHO:n käytäntö puoltaa sääntelyn kehittämistä siihen

suuntaan, että valtauksen myöntämisen oikeudellisia edellytyksiä olisi lakia uudistettaessa aihetta

kiristää. Valtauksen vaikutukset haitankärsijöiden perusoikeuksien suojaamaan oikeusasemaan

ovat niin merkittäviä, että olisi aihetta pyrkiä sellaiseen sääntelyjärjestelmään, jossa “turhia” tai

“aiheettomia” valtauksia ei olisi mahdollista eikä tarpeen tehdä ikään kuin varmuuden vuoksi. Jo

varausinstrumentti (mahdollisesti sopivasti kehitettynä) riittää tuottamaan tarvittavan etuoikeuden

suhteessa muihin mahdollisiin toiminnanharjoittajatahoihin. Vastaavasti edellä kuvattujen nykyis-

tä hivenen järeämpien etsintätoimien salliminen ennen valtausta vähentäisi turhien valtausten tar-

vetta. Tällöin valtauksen tuottamia laajoja toimivaltuuksia ei olisi tarpeen sallia otettavaksi käyt-

töön, ellei ole riittävää todennäköisyyttä aidosti hyödynnettävissä olevasta kaivoskivennäisesiin-

tymästä.

Lisäksi – kuten olen aiemmin esittänyt – valtauksen myöntämisedellytyksiin olisi valtauksen eh-

dottomien esteiden ohella sisällytettävä myös muiden etutahojen kuin toiminnanharjoittajien in-

tressejä painottavia punnintakriteerejä. Mikäli näiden kriteerien mukaiset näkökohdat saisivat

yksittäistapauksellisessa punninnassa riittävän suuren painoarvon, voitaisiin valtaus todennäköi-

sestä esiintymästä huolimatta evätä punninnan perusteella.

Haitankärsijöiden näkökulmasta keskeistä on myös valtauksen kesto eli kuinka kauan epävarmuus

omaisuuden tulevasta kohtalosta jatkuu. Uudella lainsäädännöllä on varmistettava, ettei valtaus ja

siihen liittyvä epävarmuuden aika koskaan muodostu pidemmäksi kuin kivennäisesiintymän tut-

kimiseksi ja sen hyödyntämisen kannattavuuden arvioimiseksi sekä toiminnan suunnittelemiseksi

on välttämätöntä. Perusoikeusnäkökulmasta on vaikea arvioida, onko nykysääntelyssä ja siihen

perustuvissa soveltamiskäytännöissä merkittäviä ongelmia valtausten keston osalta. Tärkeää kui-

tenkin perusoikeusnäkökulmasta on, että viranomaisharkinnassa tapauskohtaisesti aina määritel-

lään valtaukselle lyhyin kohtuullinen aika, eikä automaattisesti päädytä lain sallimaan ylärajaan.

Valtauksesta ja sen nojalla tehdyistä toimenpiteistä aiheutuvista haitoista ja vahingoista on aiem-

min esitetyllä tavalla suoritettava täysi korvaus kaikille haitankärsijöille ja kaikkien korvausten

suorittamisen varmistamiseksi on järjestettävä riittävän kattavat vakuudet. Nykylain 20.1 :n

säännöstä voisi olla perusteltua täydentää sellaisella vaihtoehdolla, että maanomistaja voisi myös

valtaajan kustannuksella poistaa sinne jääneitä rakennuksia ja muutoinkin ennallistaa aluetta, sillä

esimerkiksi lomakiinteistölle jäävä kaivoslaitteisto ei välttämättä juurikaan palvele maanomista-

jan tarkoituksia, vaan voi muodostua kohtuuttomaksi rasitukseksi. Omistajan ja lähinaapurin osal-

ta ei korvauskysymysten sääntelemisessä liene merkittäviä ongelmia. Jossain määrin enemmän

pohdintaa edellyttänee se, miten etäisten henkilötahojen ja miten välillisiin haittoihin ja menetyk-

siin korvausvastuu ulotetaan. Perusoikeusnäkökulmasta on tärkeätä, että korvausvastuu kattaa

kaikkien sellaisten perusoikeudenhaltijoiden menetykset, jotka jotenkin olennaisella tavalla joutu-

vat valtauksesta kärsimään. Luultavasti tämänkin asian harkinnassa jonkinlaista osviittaa on saa-

tavissa muun maa-, vesi- ja ympäristöoikeudellisen lainsäädännön suunnista.

Asianosaisten kuuleminen ja muutoksenhakumahdollisuuden turvaaminen ovat luonnollisesti val-

tauksen myöntämispäätöksen yhteydessä välttämättömiä vaatimuksia.

Vuosittain alueen omistajalle suoritettavan “valtauskorvauksen” (KaivosL 15.2 ; asetus puhuu

tältä osin valtausmaksusta, joka on suuruudeltaan 10 euroa hehtaarilta) merkitys haitankärsijöiden

perusoikeussuojan toteutumisen kannalta ei liene kovin suuri. Tämän suuruisen lähinnä symboli-

sen maksun voidaan tuskin ajatella toimivan kovin merkityksellisenä kompensaationa niistä eri-

laisista haitoista ja epävarmuuksista, joita valtaus aiheuttaa. Jos valtauskorvaukselle siis halutaan

tällaista haittoja kompensoivaa merkitystä antaa, olisi sen tasoa ilmeisesti olennaisesti korotetta-

va. Muutonkin tällaisen korvauksen tarkoituksesta ja määräytymisen perusteista olisi säädettävä

lain tasolla riittävän yksityiskohtaisesti.

Valtiolle suoritettavan valtausmaksun (samoin kuin muiden valtiolle menevien maksujen) suuruus

on lähinnä poliittisen tarkoituksenmukaisuusharkinnan kysymys. Luontevaa tietysti olisi ajatella,

että kaivostoiminnan harjoittajilta eri vaiheissa perittävillä maksuilla pyrittäisiin kohtalaisen laa-

jalti kattamaan niitä kuluja, joita malminetsintää ja sitä tukevasta julkisesta toiminnasta sekä kai-

vosasioiden hallinnoinnista aiheutuu, jotta toimintaa ei olisi tarpeen subventoida verovaroilla.

c) Kaivospiirin määrääminen – kaivosoikeuden myöntäminen

Kaivospiirin määräämisvaiheen sääntely vaikuttaa verraten yksityiskohtaiselta eikä minulla ole

sen osalta paljoakaan lisättävää niihin yleisiin periaatteisiin, joita tämän selvityksen alkupuolella

on hahmoteltu. Lupaharkinnan kriteerejä on toisin sanoen aihetta täydentää niin, että haitankärsi-

jöiden intressit saavat arvioinnissa yhtäläisen painoarvon kaivostoimintaa puoltavien näkökohtien

kanssa. Samoin kattavista korvauksista on huolehdittava viran puolesta niin, että haitankärsijät

myös tosiasiassa saavat kaikki heille kuuluvat korvaukset. Ainakin vakuusjärjestelyihin liittynee

kehittämistarpeita tässäkin vaiheessa.

Kaivospiirimaksuun (20 e hehtaarilta vuosittain) pätevät jokseenkin samat huomautukset kuin

edellä valtauskorvaukseenkin. Louhimismaksun suuruudesta käytössäni ei ole sellaisia tietoja,

jotka mahdollistaisivat sen arvioinnin, voidaanko tämän maksun ajatella toimivan tosiasiallisena

hyvityksinä niistä menetyksistä, joita maanomistajille kaivostoiminnasta aiheutuu, vai onko sekin

luonteeltaan pikemminkin symbolinen.

d) Kaivostoiminnan vaihe

Myös tässä vaiheessa em. yleiset periaatteet ohjaavat sääntelyä. Sääntelyllä on varmistettava, että

kaivostoimintaa harjoitetaan mahdollisimman huolellisesti ja niin, että haittoja ulkopuolisille syn-

tyy mahdollisimman vähän. Syntyvät haitat on luonnollisesti kattavasti ja tehokkaasti korvattava.

Pääosin ennakoitavissa olevat korvattavat haitat tulisi määrittää ja korvausvelvoitteet asettaa kai-

vospiiritoimituksessa, joten varsinaisen kaivostoiminnan aikana tulevat korvattaviksi lähinnä sel-

laiset haitat ja vahingot, joita ei ole ennalta voitu ottaa lukuun. Korvausten saaminen tällaisista-

kin vahingoista tulee järjestää haitankärsijän kannalta mahdollisimman yksinkertaiseksi.

Haitankärsijöiden kannalta on tärkeää myös, että kaivostoiminnan valvonta (omavalvon-

ta/viranomaisvalvonta) on riittävän tehokasta ja kattavaa sekä että laki sisältää riittävät pakkokei-

no- ja seuraamussääntelyt siltä varalta, etteivät toiminnanharjoittajat noudata toiminnalle asetettu-

ja vaatimuksia.

e) Kaivostoiminnan päättyminen

Sääntelyjärjestelmän tulee olla sellainen, että viimeistään kaivostoimintaa aloitettaessa tulee var-

mistetuksi riittävän tehokkaasti, että kaivoshanke saatetaan kunnialla myös päätökseen asti. Sa-

moin kuin edellä on nykylain 20.1 :n osalta todettu, tulee omistajalla olla keinot myös siihen,

että jos toiminnanharjoittaja ei ryhdy tarpeellisiin ennallistamistoimiin tai laitteistojensa poisvien-

tiin, tulee ne voida toteuttaa toiminnanharjoittajan kustannuksella (muutos nykylain 51.1 :ään).

Parasta tietysti olisi, että jo lupapäätöksessä riittävän tarkasti määriteltäisiin, mihin kuntoon alue

pitää toiminnan päätyttyä saattaa. Pelkkä turvallisuudesta huolehtiminen ei riitä, vaan myös ympä-

ristölliset intressit samoin kuin yksityisten oikeudenhaltijoiden edut tulee turvata. On myös huo-

mattava, että kaivoksen jälkihoitoon liittyvät vaatimukset on tarpeen ulottaa riittävän pitkälle tu-

levaan aikaan, jotteivät jälkikäteen realisoituvat riskitkään kaatuisi ulkopuolisten kannettaviksi.

VIITATTUA JA TÄYDENTÄVÄÄ KIRJALLISUUTTA

* Kuusiniemi, Kari: Ympäristömuutosten korvattavuus pakkotoimitilanteissa, Kauppakaari 1997

* Länsineva, Pekka: Perusoikeudet ja varallisuussuhteet, Suomalainen Lakimiesyhdistys 2002

* Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeuksien rajoitusedellytykset, WSLT 2001

Lisäksi seuraavat “oikeuden perusteokset”:

* Hallberg ym: Perusoikeudet, WSLT 1999 (tai verkkoversio WSOYpro):

Erityisesti jaksot: Viljanen: Perusoikeuksien soveltamisala, Perusoikeuksien rajoittaminen

ja Yksityiselämän suoja; Länsineva: Omaisuudensuoja; Karapuu, Oikeus työhön ja elinkei-

novapaus.

* Kuusiniemi ym: Ympäristöoikeus, WSOY 2001 (tai verkkoversio WSOYpro)

Erityisesti jaksot: Kuusiniemi: Perusoikeudet ja ympäristö sekä Vihervuori: Kaivostoiminta

ERROR: invalidrestoreOFFENDING COMMAND: --restore--

STACK:

-savelevel- 17764( ˜d )( ˜d )17763( ˜c )( ˜c )17762( ˜b )( ˜b )17761( ˜a )( ˜a )17760( ˜‘ )( ˜‘ )17759( ˜_ )( ˜_ )17758( ˜^ )( ˜^ )17757( ˜] )( ˜] )17756( ˜\ )( ˜\ )17755( ˜[ )( ˜[ )17754( ˜Z )( ˜Z )17753( ˜Y )( ˜Y )17752( ˜X )( ˜X )17751( ˜W)( ˜W)17750( ˜V )( ˜V )17749( ˜U )( ˜U )17748( ˜T )( ˜T )17747( ˜S )( ˜S )17746( ˜R )( ˜R )17745( ˜Q)( ˜Q)17744( ˜P )( ˜P )17743( ˜O)( ˜O)17742