Segundo año de gobierno del Presidente Funes · 2020. 7. 17. · ENA Escuela Nacional de...

Segundo año de gobierno del Presidente FunesApreciación General

Departamento de Estudios Políticos DEP

Junio de 2011

1. Base de sustentación del Presidente Funes

2. Consolidación de la gobernabilidad:

relación Ejecutivo - Legislativo

3. Evolución en la composición del gabinete de gobierno

4. La eficacia de la administración pública

4.1 Seguridad pública

4.2 Política exterior

5. Relación Ejecutivo – sector privado

6. Compromiso con la democracia

Bibliografía

TABLA DE CONTENIDOS

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27

41

69

101

125

147

163

181

SIGLAS

AAC Autoridad de Aviación CivilAL Asamblea LegislativaALBA Alternativa Bolivariana de las AméricasAMS Asociación de Mujeres SalvadoreñasANDA Administración Nacional de Acueductos y AlcantarilladosANDES Asociación Nacional de Educadores SalvadoreñosANEP Asociación Nacional de la Empresa PrivadaANSP Academia Nacional de Seguridad PúblicaARENA Alianza Republicana NacionalistaASI Asociación Salvadoreña de IndustrialesAUP Asentamientos Urbanos Precarios BCIE Banco Centroamericano de Integración EconómicaBCR Banco Central de ReservaBID Banco Interamericano de DesarrolloBMI Banco Multisectorial de InversionesC/T Cooperación TécnicaCAPES Consejo de Asociaciones de Profesionales de El SalvadorCARSI Central America Regional Security Initiative - Iniciativa de Seguridad para América CentralCASALCO Cámara Salvadoreña de la Industria de la ConstrucciónCD Cambio DemocráticoCDN Concertación Democrática NacionalCEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río LempaCENTA Centro Integral de Tecnología Agropecuaria y Forestal CEPA Comisión Ejecutiva Portuaria AutónomaCEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CES Consejo Económico y SocialCICIG Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala CIFCO Centro Internacional de Ferias y ConvencionesCIOPS Centro de Investigación de la Opinión Pública SalvadoreñaCIT Centro de Intervención de Telecomunicaciones CLAJADEP Coordinadora Latino-Americana de Juristas, Cientistas Sociales y Grupos Marginados por una Alternativa Democrática y PopularCMPV Consejos Municipales de Prevención de ViolenciaCNE Consejo Nacional de EnergíaCNJ Consejo Nacional de la Judicatura CNR Centro Nacional de RegistroCNSP Consejo Nacional de Seguridad PúblicaCOA Council of the AmericasCOMIECO Consejo de Ministros de Economía de CentroaméricaCOMURES Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología CONADEI Comisión Nacional de Promoción de Exportaciones e InversionesCONADES Comisión Nacional de Desarrollo Territorial y la Descentralización

CONAMYPE Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa CONCULTURA Consejo Nacional para la Cultura y el ArteCONPHAS Concertación Popular por un País sin Hambre y SeguroCONSAA Consejo Salvadoreño de la Industria Azucarera COPPPAL Conferencia Permanente de Partidos Políticos de América Latina y el CaribeCORSAIN Corporación Salvadoreña de InversionesCORSATUR Corporación Salvadoreña de TurismoCREE Coalición para la Reforma Política ElectoralCSC Consejo Salvadoreño del Café CSJ Corte Suprema de JusticiaCSSP Consejo Superior de Salud PúblicaCSU Comunidades Solidarias UrbanasCVPCPA Consejo de Vigilancia de la Profesión de Contaduría Pública y Auditoría DEES Departamento de Estudios Económicos y SocialesECOS Equipos Comunitarios de Salud EEUU Estados Unidos de AméricaENA Escuela Nacional de Agricultura “Roberto Quiñonez”ENADE Encuentro Nacional de la Empresa PrivadaENEPASA Energía para El SalvadorERP Ejército Revolucionario del PuebloFA Fuerza Armada de El SalvadorFAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación FESFUT Federación Salvadoreña de FútbolFESPAD Fundación de Estudios para la Aplicación del DerechoFGR Fiscalía General de la RepúbicaFIDEMUNI Fideicomiso de Reestructuración de Deudas de las MunicipalidadesFINET Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y TelefoníaFISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo LocalFMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación NacionalFODES Fondo para el Desarrollo Económico y Social FOMILENIO Fondo del MilenioFONAES Fondo Ambiental de El SalvadorFONAVIPO Fondo Nacional de Vivienda Popular FOPROLID Fondo de Protección de Lisiados y Discapacitados a consecuencia del conflicto armadoFOSAFFI Fondo de Saneamiento y Fortalecimiento FinancieroFOSALUD Fondo Solidario para la SaludFOSOFAMILIA Fondo Solidario para la Familia MicroempresariaFOVIAL Fondo de Conservación Vial de El SalvadorFSNP Frente Social por un Nuevo PaísFSV Fondo Social para la ViviendaFUERSAS Fraternidad Unitaria para el Ejército Representativo de Sindicatos y Asociaciones SalvadoreñasFUNDAUNGO Fundación Doctor Guillermo Manuel UngoFUNDE Fundación Nacional para el Desarrollo

FUSA Fraternidad Unida Salvadoreña AmericanaFUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y SocialGANA Gran Alianza por la Unidad NacionalIED Inversión Extranjera DirectaIEJES Instituto de Estudios Jurídicos de El SalvadorIG Inspectoría General de la Policía Nacional CivilIGD Instituto de Garantía de DepósitosILP Instituto Libertad y ProgresoIML Instituto de Medicina LegalINDES Instituto Nacional de los Deportes de El SalvadorINPEP Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados PúblicosINSAFOCOOP Instituto Salvadoreño de Fomento Cooperativo INSAFORP Instituto Salvadoreño de Formación ProfesionalIPSFA Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada ISD Iniciativa Social para la DemocraciaISDEM Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal ISDEMU Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la MujerISNA Instituto Salvadoreño de Desarrollo Integral de la Niñez y AdolescenciaISRI Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de InválidosISSS Instituto Salvadoreño del Seguro SocialISTA Instituto Salvadoreño de Transformación AgrariaISTU Instituto Salvadoreño de TurismoJED Juntas Electorales DepartamentalesJEM Juntas Electorales MunicipalesJRV Juntas Receptoras de VotosLACAP Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración PúblicaLAIP Ley de Acceso a la Información PúblicaLAPOP Latin American Public Opinion ProjectLNB Lotería Nacional de BeneficienciaLPG La Prensa GráficaMAG Ministerio de Agricultura y GanaderíaMAM Movimiento Amigos de MauricioMARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MCC Movimiento Ciudadanos por el CambioMDP Movimiento por la Democracia ParticipativaMINEC Ministerio de EconomíaMINED Ministerio de EducaciónMIPYME Micro, pequeña y mediana empresaMIRE Movimiento Independiente pro Reforma ElectoralMJSP Ministerio de Justicia y Seguridad PúblicaMOP Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo HumanoMPE Movimiento Patria ExactaMPS Movimiento País SaludableMPT Movimiento Patria para Todos

MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social N/A No AplicaOEA Organización de los Estados AmericanosOIE Organismo de Ingeligencia de EstadoONG Organización no gubernamentalOPAMSS Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador OPEP Organización de Países Exportadores de PetróleoPAF Plan de Agricultura Familiar PAIP Programa Anual de Inversión Pública PARLACEN Parlamento CentroamericanoPATI Programa de Apoyo Temporal al Ingreso PCN Partido de Conciliación NacionalPDC Partido Demócrata CristianoPDV CARIBE Petróleos de Venezuela Caribe S.A.PDVSA Petróleos de Venezuela S.A.PNC Policía Nacional CivilPNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PSD Partido Social DemócrataPSE Plan Social EducativoRHESSA Reconstrucción de Hospitales y Extensión de Servicios de SaludRNPN Registro Nacional de las Personas NaturalesS&P Standard & Poor´s Ratings Services SEEM Salvadoreños en el MundoSIBASI Sistema Básico de Salud IntegralSICA Sistema de Integración CentroamericanaSICDES Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El SalvadorSIECA Sistema de Integración Económica CentroamericanaSIGET Superintendencia General de Electricidad y TelecomunicacionesSSDT Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización TEG Tribunal de Ética Gubernamental TR Tendencia RevolucionariaTSC Tribunal de Servicio CivilTSE Tribunal Supremo ElectoralUASP Unidad de Análisis y Seguimiento del PresupuestoUCA Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”UES Universidad de El SalvadorUSAID United States Agency for International DevelopmentUTE Unidad Técnica EjecutivaWFP Programa Mundial de Alimentos

Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General

Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES

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CAPÍTULO I

Base de sustentación del Presidente Funes

En este primer capítulo de la apreciación del “Segundo año de gobierno del Presidente Funes” se revisa la evolución que ha presentado la base de sustentación del mandatario en tres planos: el orgánico, relacionado con el apoyo de su base partidaria; el de las alianzas, representadas en el Movimiento Ciudadano por el Cambio (MCC), Cambio Democrático (CD) y el Partido Social Demócrata en formación (PSD); y el social, con énfasis en las expresiones de los movimientos ciudadanos y organizaciones sociales y sindicales.

Durante el segundo año, el Presidente Funes ha fortalecido la base de sustentación principalmente en el plano orgánico de su base partidaria y particularmente con la élite del FMLN. Este giro en la relación Presidente Funes - FMLN se constata en función de tres indicadores: la recomposición de la gobernabilidad legislativa; la permanencia de representantes del partido oficial al frente de ministerios con mayor presupuesto y presencia territorial; y el apoyo a la gestión de gobierno y al Presidente Funes que los principales líderes del FMLN han manifestado públicamente.



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El primer indicador, como se describirá ampliamente en el capítulo siguiente, tiene relación, por una parte, con el apoyo que el grupo parlamentario del FMLN ha otorgado a la casi totalidad de iniciativas de ley remitidas por los diferentes ministros; y por otra, a la inexistencia de intentos por sobrepasar los vetos y observaciones que el Presidente Funes hizo a diferentes proyectos de ley. En comparación con la apreciación del primer año, no se han presentado “desencuentros” entre el presidente y su partido. Un caso que sobresale y que confirma esta tesis, es el veto del mandatario a las reformas del Código Electoral presentadas por el FMLN y apoyadas por el PCN, GANA y PDC, con el propósito de dar cumplimiento a la sentencia de la Sala de lo Constitucional que mandó realizar un rediseño electoral. Aunque en un inicio voceros del Frente expresaron su desavenencia con la decisión presidencial, finalmente desistieron de cualquier intento orientado a superar el veto del gobernante1.

El segundo indicador se fundamenta en el capítulo relacionado con la “composición del gabinete de gobierno” donde se incluyen los datos que confirman la decisión del mandatario de sostener en sus cargos a la totalidad de representantes del FLMN. No obstante los deficientes resultados para solucionar algunos de los problemas que más preocupan a la población, el presidente no ha efectuado cambios en los ministerios relevantes. Un ejemplo claro, es el del Ministro de Justicia y Seguridad Pública, Manuel Melgar, que de acuerdo a diferentes encuestas de opinión, es el funcionario que obtiene más baja calificación por parte de la población en comparación con la recibida por otros miembros del gabinete de gobierno2. En este mismo ámbito, otro de los datos que sostiene la tesis del fortalecimiento de la relación Presidente Funes - FMLN es la constatación que los ministerios cuyos titulares (Ministro o Viceministro) son militantes del partido de gobierno, tienen a su cargo el 83% del Presupuesto General asignado a los diferentes ministerios y viceministerios al interior del Órgano Ejecutivo.

Respecto del apoyo público a la gestión de gobierno y al Presidente Funes, el FMLN ha modificado la dinámica de confrontación y medición de fuerzas con el mandatario por otra en la que se reconoce el esfuerzo que el presidente está realizando para responder y solucionar las principales demandas de la población. En este indicador destaca el hecho de la “justificación” que se hace cuando se reclama por parte de las bases del FMLN el cumplimiento de las promesas de “cambio” a un ritmo más acelerado. Los diferentes dirigentes del Frente argumentan que el presidente se “está manejando en el equilibrio para garantizar esos cambios”3 y que los “diferentes vaivenes internacionales” obligan al gobierno y al presidente a “poner un especial empeño en encontrar salidas viables a esa realidad compleja”4.

1 Carías, P. (2011), “FMLN se inclina a aceptar veto de Funes a reforma electoral”, El Faro, 28 de marzo de 2011.2 Encuesta Funes, VII Trimestre, LPG Datos, opinión pública e investigación, La Prensa Gráfica, febrero de 2011.3 Sánchez, C. S. (2010), “Palabras en el acto central de celebración del 30 aniversario del FMLN- Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional: 30 años de

luchas y victorias”. 10 de octubre de 2010.4 Sánchez, C. S. (2011), “Palabras del Vicepresidente de la República, en ocasión de la conmemoración del primero de mayo”, 2 de mayo de 2011.



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En cuanto a la evolución de la base de sustentación en el plano de las alianzas –Movimiento Ciudadanos por el Cambio, CD y PSD en formación - y el plano social –apoyo de movimientos sociales y sindicales- al igual que en el primer año, ha continuado un acelerado debilitamiento como se evidenció durante los actos de conmemoración del “primero de mayo”. Como se explicará en este capítulo, lo destacable en este ámbito es el deterioro del apoyo de un sector de las bases del FMLN, como consecuencia de su apoyo a la gestión gubernamental.

Plano Orgánico: FMLN y Presidente Funes

En la apreciación del primer año de gobierno se identificaron seis momentos que caracterizaron la relación entre el Presidente Funes y el partido de gobierno: armonía, distanciamiento, tensión, frustración, cohabitación y confrontación. La lógica de este análisis respondía, en primer lugar, a la ausencia de un parámetro de comparación, debido a que se trataba del inicio de la gestión presidencial y en consecuencia se tomó como referencia el período de campaña electoral, los tres meses transcurridos entre la elección y la toma de posesión y el primer año de gestión. En segundo lugar, la dinámica fluctuante en la relación Presidente Funes - FMLN, obligó a separar diferentes etapas que oscilaron entre los apoyos y el distanciamiento con Funes “el candidato”, concluyendo al final de los primeros doce meses con un estado de tensión real y pública entre Funes “el presidente” y el partido.

Durante el segundo año de gobierno, la relación ha sido constante y puede afirmarse que el nivel de apoyo del FMLN a su presidente se ha fortalecido positivamente. Numerosas declaraciones públicas, sustentan esta apreciación, comenzando con las del propio presidente: “Yo no puedo aceptar el informe de Standard & Poor´s, que sostiene que este año será un año de incertidumbre política por el distanciamiento entre el FMLN y el presidente de la República, cuando hoy estamos en franca armonía con nuestras diferencias claras, planteadas en la mesa y administrando esas diferencias”5. El dirigente del FMLN, José Luis Merino, al afirmar que el control territorial es fundamental de cara a las próximas elecciones de 2012, reconoce que el gobierno es una “herramienta poderosa” y en consecuencia, es importante que siga “caminando la relación armoniosa que se tiene con el Presidente Funes”6. Asimismo, el Vicepresidente de la República y Ministro de Educación, Salvador Sánchez Cerén, asegura que si bien existen diferencias, ahora han acordado resolverlas “en privado” intentando encontrar el “diálogo y las pláticas internas” que les permitan construir consensos que se expresen en la Asamblea Legislativa o en las decisiones a nivel local, a través de las alcaldías municipales7.

El FMLN ha mostrado su apoyo al presidente en dos niveles: justificando la omisión de acciones debido, por un lado, a factores no previsibles ni controlables por parte del gobierno de la República;

5 Entrevista con el Presidente de la República, en el programa “Ocho en punto” dirigido por Narciso Castillo, el 7 de febrero de 2011.6 Mejía, A. (2011), “FMLN no dejará ni un milímetro”, declaraciones de José Luis Merino, dirigente del FMLN, La Prensa Gráfica, 27 de enero de 2011.7 Laínez, L.; Trillo, G.; Ramírez, C.; Paz, M.; y Mejía A., (2011), “El FMLN discrepa con el ejecutivo, pero en privado”, declaraciones de Salvador Sánchez Cerén,

dirigente efemelenista con más alto rango en el gobierno de Mauricio Funes, La Prensa Gráfica, 1º de mayo de 2011.



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y por otro, a la falta, según el Frente, de la visión del empresariado nacional, “que se resiste a invertir en el país y a concertar una reforma fiscal”. “La empresa privada nacional debe entender que se necesita más inversión, que esta realidad difícil se agrava aún más por los altos niveles de evasión y elusión fiscal por parte de muchos empresarios, no de todos, pero sí de muchos”8. Durante la celebración del “día del trabajo”, tanto el FMLN como los grupos afines, reclamaron a la empresa privada la falta de inversión en el país y le reprocharon que lo haga en otros países de la región. Los representantes del partido en el poder afirmaron que “la baja inversión privada en el país es la que provoca los bajos salarios”9 (Schafik Hándal h.).

Este tipo de declaraciones en las que han coincidido el presidente y el FMLN, constituyen una estrategia discursiva uniformada durante el segundo año, victimizando al gobierno y en consecuencia, exonerándolo de responsabilidad por la falta de solución a situaciones como la inseguridad pública, la falta de empleo y de crecimiento económico y la ausencia de inversión extranjera.

Si bien el FMLN ha expresado su descontento por el nuevo mecanismo de subsidio al gas, por el incremento en la canasta básica y por aspectos relacionados con la reforma electoral, inmediatamente ha encontrado la justificación para transformar el reclamo en un “espaldarazo” a las soluciones propuestas por el mandatario. Estos desencuentros han sido excepcionales y es muy probable que su expresión pública, no obstante el intento de dialogar “en privado” según lo expresado por el dirigente del FMLN, Salvador Sánchez Cerén, haya respondido a la necesidad de identificación del partido de gobierno con su voto duro y con los movimientos sociales.

Otro de los aspectos que confirman la tesis de una moderación del discurso político entre el Presidente Funes y el FMLN, ha sido la matización de la aspiración del partido en el poder vinculada a la adopción de un sistema de corte socialista por otro en el que ya no se reivindica un cambio de sistema. Las repetidas intenciones del FMLN de transitar a un tipo de sistema diferente y la calificación del modelo venezolano como el que “más se acerca a la idiosincrasia salvadoreña”10, han sido reemplazadas por afirmaciones, que en sintonía con la visión del Presidente Funes, han matizado la aspiración del partido oficial de relevar el actual sistema político. “Nosotros en este período, nos hemos incorporado en una gran batalla por transformar poco a poco lo que hemos recibido, en ese sentido, estamos actuando dentro del sistema intentando cambiar el modelo que se había instaurado” (José Luis Merino)11.

8 Ibíd.9 Redacción El Diario de Hoy (2011), “El FMLN protesta contra su gobierno”, El Diario de Hoy, 1º de mayo de 2011.10 Martínez, C. y Arauz, S., (2005), “El FMLN no es plural y no debe serlo”, entrevista con José Luis Merino, El Faro, 2005.11 Mejía, A. (2011), “FMLN demanda cambios más veloces a Funes”, Entrevista con José Luis Merino, integrante de la Comisión Política del FMLN, La Prensa

Gráfica, 6 de mayo de 2011.



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El cambio de discurso, si bien abona a la nueva relación de cohabitación entre el presidente y el FMLN, no convence al empresariado y por el contrario, le genera incertidumbre que como se señala en el capítulo sobre las relaciones entre el sector privado y el gobierno, aparece reflejado en las encuestas de dinámica empresarial del Departamento de Estudios Económicos y Sociales. En el pasado reciente, la izquierda representada en el partido de gobierno, reivindicaba constantemente el tránsito hacia el socialismo del siglo XXI. Ahora, las declaraciones de los máximos dirigentes del FMLN, de acuerdo a la ocasión, han llegado a presentar signos de contradicción cuando se refieren a cambios de modelo y de sistema12. El discurso en la actualidad intenta persuadir que no cambiarán el sistema, aunque sí debe avanzarse en el cambio de “modelo”. Se critica en todo caso, que no se “ha penetrado en la estructura del neoliberalismo y que siguen aplicándose medidas propias de dicho modelo”. “El pensamiento del FMLN sostiene que este sistema social, político y económico en el que se sustenta el neoliberalismo y en el cual ha vivido El Salvador, nos lleva y ha llevado a la destrucción. Por ello debemos construir juntos nuestro propio modelo”13 (Salvador Sánchez Cerén). Durante los últimos doce meses, el FMLN ha intentado estar en sintonia con las declaraciones del Presidente Funes, quien desde la campaña electoral ha manifestado su respeto por el sistema, refiriéndose exclusivamente al cambio de modelo: “Yo no soy un presidente que ha venido a destruir el sistema. Yo soy un presidente que he venido a cambiar el modelo de gestión económica social perversa que creó y profundizó ARENA”14 (Presidente Funes). Sin embargo, en el caso del partido en el poder, se continúan reivindicando las ventajas de modelos como el cubano o venezolano, lo que genera un grado alto de incertidumbre politica en el sector empresarial.

La estrategia política del FMLN en torno a un cambio de modelo y no de sistema, se reforzó durante la visita del Presidente de Estados Unidos de América, Barack Obama15. Los dirigentes de izquierda expresaron, tanto en medios de comunicación como en eventos públicos, su complacencia por el reconocimiento que el Presidente Obama hizo a la transformación democrática del país, a través de su presencia en El Salvador. “El FMLN saluda al Presidente de los Estados Unidos con el respeto debido que se merece y le deseamos una estadía de mucho provecho. Su estadía despierta esperanzas en el pueblo para que juntos luchemos contra la pobreza, por la seguridad migratoria de nuestros hermanos salvadoreños que aportan a esa nación su fuerza de trabajo y sus capacidades en función del desarrollo de ese hermano pueblo y por mejorar sus ingresos para el bienestar de las familias salvadoreñas. La visita del Presidente Obama es el reconocimiento a la lucha del pueblo salvadoreño por la consolidación

12 Op.cit. Sánchez C., S. “Palabras en el acto central de celebración del 30 aniversario…”, en el que manifestó: “Hoy, 20 años después, óigase bien, después que proclamaron la muerte de la revolución, hoy 20 años después, esa sabia decisión (de formación del Foro de Sao Paulo), ahora el capitalismo mundial enfrenta una de sus peores crisis. Las políticas neoliberales, causantes de la pobreza y desigualdad se agotaron y fueron derrotadas e iniciamos procesos de cambio y transformaciones socialistas, forjando nuestro propio camino en democracia, en libertad de forma soberana, reivindicando el rol central de nuestros pueblos”, 10 de octubre de 2010.

13 Sánchez Cerén, S., “Palabras en ocasión de la celebración del segundo aniversario de la victoria electoral presidencial del FMLN”, Redondel Masferrer, 19 de marzo de 2011.

14 Henríquez, E., “Funes rechaza críticas a falta del cambio con gobierno”, La Prensa Gráfica, 5 de mayo de 2011.15 Para mayor información vid. “La visita del Presidente Barack Obama: “asociación entre iguales”, Boletín No. 5, Mar/Abril 2011, Departamento de Estudios

Políticos, Fusades.



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de su proceso de construcción democrática iniciada con los Acuerdos de Paz y posteriormente con la alternancia en el Ejecutivo en el 2009, como expresión de la madurez democrática de la sociedad salvadoreña”16.

Algunos análisis coinciden en destacar las posturas del partido de izquierda sin atreverse a presagiar si la actitud del FMLN ha sido coyuntural o si constituye un cambio de tendencia en las futuras relaciones con Estados Unidos. De esta manera, si bien se sugiere una cierta moderación en el discurso, igualmente se señala que las matizaciones pueden ser coyunturales: “Que a pocas horas de los primeros ataques a Libia los máximos dirigentes del FMLN dieran la bienvenida a Obama en un mitin con sus correligionarios (a los que no les hizo mucha gracia el gesto de amabilidad, por cierto) tiene un significado extraordinario de cambio. Todavía no sabemos si ese cambio es pura astucia coyuntural o ruptura con el pasado, pero de todas maneras es un hecho político destacable”17.

De acuerdo a un actor político consultado, el cambio de postura acerca de la instauración en El Salvador de un sistema diferente y la aceptación benevolente de las ventajas que representa la visita del Presidente de Estados Unidos, son dos hechos políticos que podrían considerarse indicadores tendentes a demostrar una eventual moderación en las posturas del partido en el poder18. Sin embargo, más adelante se confirma que importantes líderes del FMLN, una vez transcurrida la visita del mandatario estadounidense, se refirieron de nuevo a Estados Unidos como “el imperio” criticando sus posturas frente al clima político y de tensión en el caso de Libia19.

El reconocimiento del Presidente Funes a esas señales de moderación, se presenta de forma diferente, dependiendo del contexto en el que el mandatario se encuentre. En el apartado de política exterior que analiza la percepción del “Presidente Funes ante el mundo”, se señala que el mandatario aprovecha los foros internacionales y las entrevistas en medios internacionales para arremeter contra el FMLN, afirmando que el partido oficial “sigue empecinado en un socialismo que ya no nos sirve”20.

En el apartado citado se afirma que esta clase de estrategias discursivas, fortalecen la credibilidad del gobernante ante el concierto de naciones, contrastando no sólo con el cambio de discurso del Frente en relación a la sustitución del sistema, sino también con la percepción negativa que los salvadoreños tienen acerca del rumbo del país (ver gráfico 1). Debe aclararse en todo caso, que no obstante la molestia que generaron en el liderazgo del FMLN las declaraciones del presidente en la

16 Op.cit. Sánchez C., S. 17 Samayoa, S., (2011), “Obama en El Salvador”, Observador Político, El Diario de Hoy, 22 de marzo de 2011.18 Entrevista con actor político realizada el 11 de mayo de 2011. 19 Mejía, A. (2011), “Críticas a “imperio” por ataque a Libia y saludos a Cuba y China”, La Prensa Gráfica, 6 de mayo de 2011.20 Ordaz, P. (2010), “La gente seguirá yéndose a EEUU pese a masacres como la de México”, entrevista al Presidente Mauricio Funes, El País, México, 12 de

septiembre de 2010.



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entrevista otorgada a El País de España, el incidente no pasó a más ni afectó la recomposición de las relaciones con el partido oficial21.

Gráfico 1. Rumbo de país

Élites del FMLN

El fortalecimiento de la base original de sustentación del Presidente Funes en el plano orgánico es más notable en las élites del FMLN. Los diferentes dirigentes y el mismo mandatario han expresado en diversos foros de opinión y eventos públicos, la estrecha relación y efectiva comunicación que describe actualmente el vínculo entre el partido, el gobierno y el presidente.

En los discursos del 30 aniversario del FMLN, de la celebración del segundo aniversario de la victoria presidencial del partido de izquierda y en el de la conmemoración del “día del trabajo”, las muestras de apoyo por parte de Salvador Sánchez Cerén, Vicepresidente, Ministro de Educación y Miembro de la Comisión Política del FMLN han sido una constante: “Pido un fuerte aplauso para Mauricio; él nos está escuchando, que oiga Mauricio que este pueblo lo respalda, que lo apoya y que estamos claros que él ha iniciado una serie de transformaciones y de cambio en El Salvador; por ello gobernamos junto a él, pero además gobernamos junto a un conjunto de fuerzas políticas y sociales que hicieron posible la derrota del partido Arena, terminando así con 20 años de gobiernos derechistas que saquearon a nuestro país y lo sumieron en una profunda crisis económica y social”22.

La buena relación con el liderazgo principal del FMLN es confirmada por el presidente de la República, asegurando que ahora celebran reuniones de “coordinación” y de “entendimiento

Fuente: Encuesta Funes, VII Trimestre, LPG Datos, Opinión pública e investigación

21 Entrevista en canal 21 “Diálogo con Ernesto López, con el diputado Roberto Lorenzana, el miércoles 15 de septiembre de 2010. 22 Op.cit. Sánchez C., S.



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semanal” con su presencia, la del Secretario de Asuntos Estratégicos, Hato Hasbún y la de los dirigentes efemelenistas Medardo González, Secretario General, Salvador Sánchez Cerén y José Luis Merino, ambos miembros de la Comisión Política. “Las reuniones son semanales, por varias horas. Coordinamos proyectos del FMLN, que impulsa su ideario político, pero también tomando en cuenta que es la bancada más numerosa en el Congreso y por tanto los votos del FMLN son indispensables para empujar algunas iniciativas de ley, como para empujar proyectos del gobierno, como el caso de los préstamos, la aprobación del presupuesto para cada ejercicio fiscal, o iniciativas como la ley de pandillas”23.

Los únicos dos incidentes registrados que podrían calificarse como “desencuentros” y en los que se presentaron “aparentes diferencias” entre la cúpula del FMLN y el presidente, fueron el apoyo a las exigencias y reclamos de los movimientos sociales durante la celebración del 1 de mayo, y el nuevo mecanismo de subsidio al gas. En ambos casos, después del intercambio público de reclamos, los máximos dirigentes del FMLN finalmente apoyaron las decisiones del presidente.

En el caso del 1 de mayo, el Vicepresidente de la República, en su discurso conmemorativo del “día del trabajo”, calificó como “insuficientes” las medidas anunciadas por el presidente para paliar la grave situación del costo de la vida y garantizar el acceso a los productos esenciales de la canasta básica, debido a que la situación económica exige “mayor profundidad”. Sin embargo, a renglón seguido expresó que “debe reconocerse que el gobierno manifiesta a través de estas medidas su voluntad de favorecer a los trabajadores, a los pobres y a los desposeídos”24. Con estas declaraciones respaldó una serie de medidas anunciadas por el presidente en cadena nacional25, destinadas a “aliviar el alza en el costo de la vida”: aumento al salario mínimo, subsidio a la electricidad, reducción de US$0.25 centavos por galón en el precio de la gasolina, subsidio al gas, venta de frijol a US$0.75 centavos y el impulso a los créditos de producción agrícola.

El nuevo mecanismo del subsidio al gas suscitó otra serie de declaraciones en las que aparentemente se puso en riesgo la recomposición de las relaciones FMLN - Presidente Funes26. En el debate sobre esta medida, celebrado en el pleno legislativo en la sesión plenaria del jueves 6 de enero de 2011, el diputado Roberto Lorenzana zanjó las diferencias que podían existir con el mandatario alrededor de este tema, afirmando que la decisión del Presidente Funes de postergar la entrada en vigencia del nuevo mecanismo de subsidio al gas en el mes de enero, fue atinada “justamente porque interpreta la preocupación que la población está mostrando y en ese sentido nosotros (el FMLN) tenemos la confianza que en los próximos días, la sensibilidad social y política con esta preocupación del pueblo salvadoreño,

23 Declaraciones del Presidente Mauricio Funes, posteriores a la inauguración de la vigésima novena reunión plenaria de la “Conferencia permanente de partidos políticos de América Latina y el Caribe (COPPAL), 11 de octubre de 2010.

24 Ibíd.25 Mensaje del Presidente Funes en cadena nacional el 28 de abril de 2011.26 Redacción El Diario de Hoy (2011), “FMLN cuestiona método para la entrega del subsidio al gas”, El Diario de Hoy, miércoles 23 de marzo de 2011.



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va a ser acogida por el gobierno, por el presidente y esperamos que esta medida sea ajustada para no violentar los intereses de los sectores populares y en particular de las capas medias”27.

En la apreciación del primer año de gobierno, se afirmó que la lealtad de los funcionarios militantes del FMLN que forman parte del Ejecutivo, se pondría a prueba por el mismo presidente, si se presentaban cambios en el gabinete de gobierno después de un año de gestión, o cuando se aproximara el período de elecciones internas del FMLN a finales de 2010. Al cierre del segundo año de gobierno, reconocidos militantes del FMLN, algunos de ellos miembros de la Comisión Política del partido de gobierno, continúan en sus cargos. Tal es el caso de Humberto Centeno, Hato Hasbún, Eduardo Linares, Gerson Martínez, Hugo Martínez, Manuel Melgar, Violeta Menjívar y Oscar Ortiz. Destaca en esta segunda apreciación de gobierno, el nombramiento de Violeta Menjívar, Viceministra de Salud, como Secretaria General Adjunta del FMLN, segundo cargo más importante en la jerarquía del FMLN.

La existencia de un considerable y efectivo grado de sustento del FMLN hacia el Presidente Funes a través de sus altos dirigentes y la máxima cúpula, se confirma con las frecuentes declaraciones y acciones de armonía que han venido a sustituir a las de choque que constituyeron el común denominador durante el primer año de gobierno.

Bases FMLN

El grado de desencanto de las bases y simpatizantes del FMLN durante el primer año de gobierno era ya en ese entonces bastante alto. En esta segunda apreciación del mandato presidencial, se constata que la desilusión hacia las políticas gubernamentales de este conglomerado vinculado con el partido oficial, continúa vigente. Un hecho político relevante es que ese desencanto parece haberse extendido hacia el partido de gobierno. Esta afirmación se constata con la ausencia de algunas de las organizaciones que en el pasado marchaban junto al FMLN para protestar contra el gobierno de turno y que ahora acusan al partido en el poder de ser cómplice del presidente en la continuidad del modelo económico actual: “En un contexto radicalmente distinto, el movimiento popular ahora ve a ese partido –FMLN- como un peón del sistema político que reproduce un modelo y sistema económico antagónico a la visión de la clase trabajadora y del pueblo salvadoreño”28.

En los primeros doce meses de gestión se analizaron las transmisiones de abril y mayo de 2010 de la estación de radio Maya Visión, comprobando la existencia de un apoyo categórico al FMLN, pero no necesariamente a Funes. En esta segunda apreciación se ha tomado en cuenta las publicaciones

27 Debate subsidio al gas. Intervención diputado Roberto Lorenzana durante la sesión plenaria de la Asamblea Legislativa, 6 de enero de 2011. 28 Artículo Tendencia Revolucionaria, 2 de mayo de 2011. www.tendenciarevolucionaria.org



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de la organización “Tendencia Revolucionaria” en la que claramente se identifica el descontento por parte de las bases del partido oficial. Debe aclararse que dentro del concepto de “bases del FMLN”, esta apreciación entiende tanto a la militancia inscrita en el padrón del partido, los movimientos sociales que tradicionalmente le han apoyado en sus luchas populares y algunos de los sindicatos, principalmente del sector público.

En el artículo del 2 de mayo publicado en el sitio web de “Tendencia Revolucionaria” (TR) titulado “1 de mayo 2011: una marcha popular, una marcha gubernamental”, se critica la separación de las diferentes organizaciones en la conmemoración del “día del trabajo”. La primera marcha, según TR, tuvo como punto de encuentro la Universidad Nacional y en la misma participaron organizaciones ligadas al movimiento popular “reivindicando la lucha obrera, pero también enarbolando la lucha en contra del alto costo de la vida que tiene postrado al pueblo salvadoreño”29.

La segunda marcha, según el artículo citado, fue convocada por “organizaciones afines al partido gubernamental FMLN, que junto al gobierno de Funes descargan la crisis neoliberal sobre los hombros de la clase trabajadora”. El artículo agrega que la “importancia de este primero de mayo es que se muestra el proceso natural de desenganche (sic) del movimiento popular salvadoreño del partido FMLN, que por largos años mantuvo la hegemonía en el pensamiento de diversos movimientos revolucionarios (…) La marcha de la UES podría inaugurarse desde ya, como la marcha del primero de mayo alternativa y realmente popular de este país. Al final, en la marcha gubernamental los miembros de la cúpula del FMLN Sigfrido Reyes y Orestes Ortez fueron abucheados; y medios de comunicación transmitieron en vivo, un altercado con el Pastor William Chamagua en pleno evento, mientras Sánchez Cerén realizaba su discurso”30.

Durante la celebración de los actos conmemorativos del “día del trabajo”, la prensa nacional registró la asistencia en su mayoría de militantes efemelinistas y a diferencia de años anteriores, en esta ocasión participaron tres organizaciones sociales nuevas: Movimiento Patria para Todos (MPT), Frente Social por un Nuevo País (FSNP) y Concertación popular por un país sin hambre y seguro (Conphas). Otras organizaciones, de acuerdo a fuentes periodísticas, se retiraron antes de llegar al centro de la ciudad “en protesta contra la dirigencia del FMLN”, según sus dirigentes31.

Una de las plataformas que permite revisar el apoyo de las bases a la gestión gubernamental, es la denominada “tribuna legislativa” a la que asisten representantes de alto rango del partido en el poder para informar sobre las actividades semanales realizadas en la Asamblea Legislativa y en el gobierno central. Los asistentes han reclamado en varias ocasiones el “cambio a medias” desde la presidencia y el decidido apoyo que el FMLN está otorgando al gobierno.

29 Ibíd. 30 Ibíd. 31 Op. Cit. Redacción El Diario de Hoy.



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En este foro, las explicaciones de las élites del partido han recurrido a la estrategia de la justificación para explicar la poca profundidad en los cambios percibidos por su militancia. “Estamos frente a un cambio a medias; no es un cambio que todavía haya ido al fondo de los compromisos que hemos asumido (…) Esto obedece a factores objetivos que limitan esas posibilidades, problemas de la economía mundial, el problema de las finanzas públicas que se encontraron y, por otro lado, hay un problema de voluntad y también es un problema de visión, de querer aceptar con mucha facilidad las exigencias de organismos internacionales (…) El partido compromete su apoyo al gobierno y por supuesto en aquellas cosas que consideremos que no es conveniente para el beneficio del pueblo, nosotros no nos comprometeremos. Hasta ahora todas las medidas que ha propuesto el Presidente Funes han sido apoyadas por el FMLN” (Roberto Lorenzana)32.

Otro de los reclamos de la base del FMLN, ha sido la falta de identificación del presidente con el partido oficial. El presidente ha continuado con la línea establecida durante la campaña electoral, mostrándose como una figura independiente sin ataduras partidarias. Que se reconociera la ausencia de militancia del gobernante durante la campaña política, era hasta cierto punto atendible como parte de la estrategia electoral del equipo del entonces candidato Funes como del FMLN. Dos años después, a las bases del partido le es difícil entender que el vínculo presidente-partido no se haya fortalecido y hecho evidente principalmente con la participación del presidente en la celebración de aquellas fechas simbólicas del Frente, como el trigésimo aniversario de fundación o el segundo aniversario de la victoria presidencial, actos públicos a los que el gobernante no asistió. Por esta razón, la máxima dirigencia ha debido hacer explícita las razones por las que el Presidente Funes aún no porta la camiseta del FMLN: “El presidente afirma que no pertenece a ningún partido. No nos debe preocupar, al contrario, debemos comprender que el Presidente Funes es el presidente de todos los salvadoreños y tiene que gobernar para todos los salvadoreños” (Salvador Sánchez Cerén)33.

La dirigencia del FMLN reconoce la “incomodidad” que parte de su militancia expresa por una oposición más clara y contundente a la falta de cumplimiento de las promesas de cambio del Presidente Funes. Esta realidad ha llevado a que algunos de sus máximos líderes soliciten públicamente a las bases que permanezcan en las filas del partido y no “migren” a otros partidos u organizaciones que podrían utilizarlos para proyectos diferentes al ideario del FMLN: “Para Sánchez Cerén, no hay motivos para que militantes efemelenistas deserten hacia opciones más radicales y que funcionan más como movimientos que como partidos, como la Tendencia Revolucionaria (TR), dirigida por un ex efemelenista, Dagoberto Gutiérrez, que ha criticado no sólo a Funes, sino también al FMLN mismo, del que dice que tiene una militancia de izquierda, pero una cúpula de derecha”34.

32 Escobar, I. (2010), “El FMLN compromete su apoyo al gobierno: Roberto Lorenzana”, Diario Co Latino, 5 de junio de 2010.33 Op.cit., Sánchez C. S.34 Laínez, L.; Trillos, G.; Ramírez, C.; Paz, M.; Mejía, A. (2011), “El FMLN discrepa con el Ejecutivo, pero en privado”, La Prensa Gráfica, 1 de mayo de 2011.



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Fracción FMLN

En la apreciación del primer año de gobierno del Presidente Funes, se confirmó un deterioro de la relación entre el mandatario y la bancada del FMLN. No obstante los casos de “sintonía” fueron mayores en número que los choques, se afirmó, comprobándolo con los decretos, que los casos de conflicto (especialmente desde 2010) habían sido políticamente simbólicos y representativos del debilitamiento del soporte legislativo del FMLN al Presidente de la República.

Para el segundo año y como se indicó al inicio de este capítulo, se presentó una recomposición de la gobernabilidad a nivel de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo cuyo “saldo final” ha sido positivo para el Presidente Funes. Al igual que el primer año, para comprobar esta afirmación, se valora a continuación y con mayor profundidad en el capítulo siguiente, el comportamiento tanto del presidente como del FMLN a nivel del legislativo. Para el análisis deben tenerse en cuenta los controles interorgánicos entre uno y otro Órgano de Estado. Por un lado, el presidente puede sancionar, observar o vetar los decretos legislativos respaldados por el FMLN; por otro lado, el FMLN puede apoyar o no las iniciativas provenientes del Ejecutivo.

Los proyectos de ley respaldados por el FMLN

Durante el segundo año de gobierno se han producido 9 vetos y 14 observaciones a decretos legislativos. Ninguno de ellos, a diferencia de los primeros doce meses de gestión, ha configurado un “desencuentro” que puede calificarse de políticamente relevante. Sin embargo, con el propósito de confirmar el comportamiento del FMLN como reacción a los controles interorgánicos que el mandatario aplicó a esta iniciativa legislativa, a continuación se describe el proceso de formación de ley del decreto legislativo No. 635 sobre la reforme electoral, que recibió el veto del presidente. Si bien el mismo no constituye un hecho de discordia como sí lo fueron las observaciones a los decretos de eliminación del cargo de telefonía fija y del nombramiento del titular del RNPN y el veto a la reforma a la ley penal juvenil durante el primer año, representa un instrumento importante para la estrategia electoral de los diferentes partidos, incluyendo al FMLN.

La Asamblea Legislativa aprobó con los votos del FMLN, PCN, GANA y PDC, el decreto No. 635 que contenía reformas al Código Electoral con el propósito de dar cumplimiento a la sentencia de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia35. Este fallo judicial, además de abrir la vía para las candidaturas independientes, expulsó del ordenamiento jurídico la posibilidad de las listas cerradas y bloqueadas, lo que obligó a legislar la adopción de un nuevo tipo de lista, que podía ser

35 Para más información sobre las fallas del decreto 635, vid. Memorándum Político No. 6 : “Fallas en el proyecto de reformas al código electoral”, Departamento de Estudios Políticos de Fusades, febrero 2011.



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abierta o desbloqueada y cerrada, para la elección de diputados en las diferentes circunscripciones electorales.

Las fallas del decreto legislativo No. 635, motivaron al Presidente Funes a vetarlo y recomendar a la Asamblea Legislativa estudiar un nuevo proyecto que cumpliera con los parámetros establecidos en la sentencia de la Sala de lo Constitucional 61-2009, del 29 de julio de 2010. La reacción inmediata del FMLN fue la de criticar, acusando al presidente de haber cedido a presiones de la derecha36. “Creemos que el veto ha sido tomado e influenciado por las presiones que han ejercido diferentes sectores de la derecha en el país, más que un análisis riguroso de carácter institucional” (Roberto Lorenzana)37.

Las acusaciones del FMLN llegaron más allá, insinuando que el veto al proyecto de reformas podía constituir un posible escenario de “golpe de Estado de facto”, si la Asamblea lo superaba (para lo que se necesitan 56 votos) y en consecuencia, el decreto debía ser remitido a la Corte Suprema de Justicia para dirimir la controversia entre Órganos. Sus dirigentes afirmaron en ese sentido, que la superación del veto entramparía el desarrollo del calendario electoral: “podría traer como consecuencia que no haya elecciones de diputados; podría darse el caso en que hay una sentencia de la Corte que todavía no tiene la legislación secundaria asegurada y por lo tanto podría no haber elecciones y al no haber elecciones para diputados podríamos estar frente a un tipo de golpe de Estado de facto” (Roberto Lorenzana)38.

El FMLN amenazó con superar el veto presidencial. Sin embargo, en esta ocasión, a diferencia del primer año en el que sometió al pleno legislativo la moción para superar el veto al decreto No. 275 que contenía la reforma a la ley penal juvenil39 faltándole un solo voto para lograrlo, el partido de gobierno se quedó en el plano discursivo, afirmando que “no descartaba superar el veto presidencial sobre reformas electorales”40. El liderazgo del FMLN, aunque no superó el veto, remarcó su convicción sobre la constitucionalidad del proyecto de ley, subrayando que ellos estaban remarcando que su acción (la aprobación de las reformas al Código Electoral vetadas por el presidente) ha estado enmarcada en la Constitución, “pues la manera de enfrentar este veto está en proceso, en una discusión entre los grupos parlamentarios para ver cuál es la mejor vía; entonces, yo en este momento, a esta hora, no puedo descartar ninguna opción” (Sigfrido Reyes)41.

36 Salazar, L. (2011), “FMLN critica veto presidencial a reformas electorales”, La Prensa Gráfica, 29 de marzo de 2011.37 Soriano, A. y Magaña, Y. (2011), “FMLN enfrenta a Funes por reforma electoral”, Diario El Mundo, 28 de marzo de 2011.38 Ibíd.39 La bancada del FMLN intentó superar el veto presidencial junto con ARENA y el diputado Orlando Arévalo, siendo dicho intento infructífero por reunir solo

55 votos (los exigidos son 56). “Primer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, Fusades, junio de 2010.

40 Zometa, J. y García, J. (2011), “FMLN no descarta superar el veto presidencial sobre reformas electorales”, El Diario de Hoy, 30 de marzo de 2011.41 Ibíd.



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El incidente no pasó a más y el FMLN a través de sus voceros a cargo de la reforma electoral, se inclinó a aceptar el veto del presidente que no creían que el veto sería superado: “lo mejor es que el decreto vuelva a la Comisión para que redactemos otro decreto”42. Al cierre de este documento, el FMLN ha presentado una pieza de correspondencia a la que anexa una nueva propuesta de decreto de reformas al Código Electoral que en esencia mantiene las mismas fallas que ya fueron señaladas en el veto que el presidente hizo al decreto 635 y en las inconstitucionalidades señaladas por la Corte Suprema de Justicia43.

Las iniciativas de ley del Presidente Funes

En la apreciación del primer año de gobierno, se afirmó que el respaldo de la bancada del FMLN al presidente fue relativo y condicional. Para confirmar tal aseveración, se incluyó el análisis de ciertas iniciativas que no fueron apoyadas por el partido oficial, relacionadas principalmente con la suscripción de préstamos internacionales. Al igual que en la primera apreciación de la gestión gubernamental, en esta segunda ocasión tampoco se contó con el patrón de votación de cada uno de los diputados por no encontrarse disponible esta clase de información en la Asamblea Legislativa.

Durante el segundo año de gobierno, la relación FMLN - Presidente Funes al interior de la Asamblea Legislativa, contrario a los primeros doce meses de gestión, ha mostrado una tendencia a la recomposición que permitió al mandatario la aprobación de sus principales iniciativas en forma oportuna y sin modificaciones sustanciales.

Para el caso, en materia de seguridad, como se describe en el apartado respectivo de este documento, el Ejecutivo contó con el apoyo de la bancada del FMLN para la aprobación de legislación de carácter estratégico orientada al combate de las maras. La “ley de proscripción de maras, pandillas, agrupaciones, asociaciones y organizaciones de naturaleza criminal” conocida como “ley antipandillas”44 representó para el Ejecutivo un avance en materia de ordenamiento legal que reforzaría los instrumentos jurídicos requeridos por las diferentes autoridades. El presidente obtuvo también el respaldo para todas las iniciativas relacionadas con aspectos fiscales, entre las que destacan: la derogación de la ley de reactivación de las exportaciones45; el impuesto a entes financieros domiciliados en el exterior46; y la obligación de los contribuyentes, que cumpliendo las condiciones establecidas, deben presentar su declaración patrimonial47.

42 Carías, P. (2011), “FMLN se inclina a aceptar veto de Funes a reforma electoral”, El Faro, 28 de marzo de 2011. 43 Para mayor información vid Memorándum Político No. 11: “Recta final de la reforma electoral”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2011.44 Flores, G. (2010), “Asamblea aprueba con 78 votos ley de proscripción de pandillas”, La Prensa Gráfica, 1º de septiembre de 2010.45 Portillo, E. (2010), “Asamblea elimina subsidio a los exportadores”, El Faro, 17 de diciembre de 2010.46 Alas, L.; Urquilla, K. (2010), “Diputados aprueban impuesto del 20% a bancos”, El Diario de Hoy, 16 de diciembre de 2010.47 Redacción El Diario de Hoy (2011), “Choque por la declaración de patrimonio. El FMLN acusa a oposición de aliarse a oscuros grupos de evasores”, El Diario de

Hoy, 19 de abril de 2011.



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Otro hecho políticamente relevante que confirma la recomposición de la gobernabilidad entre el Legislativo y el Ejecutivo, fue la aprobación tanto de los empréstitos internacionales como del Presupuesto General de la Nación48. El caso de los préstamos difiere de lo acontecido en el primer año, en el que la fracción legislativa del FMLN se opuso a la aprobación de los mismos. Por el contrario y en apoyo al presidente y principalmente de la población beneficiaria, en los últimos doces meses, el Ejecutivo obtuvo la autorización para negociar 12 préstamos, habiendo aprobado la contratación de nueve de ellos49.

Los préstamos internacionales siguen siendo uno de los pilares fundamentales para las finanzas del gobierno. Por esta razón, la aprobación de varios empréstitos otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), con el voto de todos los partidos políticos, incluyendo al FMLN, confirma la recomposición de la relación Frente-Presidente Funes durante el segundo año de gobierno. A diferencia de la primera apreciación de gobierno, durante los últimos doce meses, el FMLN justifica la necesidad del endeudamiento internacional. La Presidenta de la Comisión de Hacienda de la Asamblea Legislativa, Lorena Peña, miembro del FMLN, tras la aprobación el 3 de febrero de 2011, de dos préstamos que sumaban US$55 millones afirmó que: “la meta es en cinco años construir 85 sistemas de agua potable; cuatro mil 463 soluciones individuales de saneamiento construidas por el programa; 15 microcuencas; la organización y puesta en funcionamiento de la unidad de atención a sistemas rurales, agregando que de ese dinero, ANDA ejecutaría US$16 millones y el resto el Ministerio de Medio Ambiente y el FISDL”50.

El Presupuesto es otra de las herramientas que permiten medir el estado de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Su aprobación antes que inicie el ejercicio fiscal respectivo, permite al gobierno un amplio margen de maniobra relacionado con la disponibilidad de recursos para la inversión pública. La excusa, repetidamente utilizada en los gobiernos anteriores, acerca de la ineficacia en la ejecución del presupuesto debido al retraso en su aprobación51, no ha sido un tema de discusión en los dos años de la actual administración. Si bien la oposición política, hizo señalamientos acerca del porcentaje asignado a la partida de imprevistos del presupuesto (2.5%), argumentando su inconstitucionalidad con base en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia52, finalmente apoyó con sus votos la aprobación del plan de ingresos y gastos presentado por el gobierno de la República53.

48 Mendoza, R. (2010), “Diputados aprueban el presupuesto para 2011”, El Diario de Hoy, 18 de noviembre de 2010. 49 Mendoza, R. (2010), “El congreso aprueba más créditos por $105 millones”, El Diario de Hoy, 28 de octubre de 2010.50 Urquilla, K. (2011), “Asamblea aprueba dos préstamos que suman $55 millones. Los fondos son para proyectos de agua, saneamiento y caminos”, El Diario de

Hoy, 4 de febrero de 2011.51 Tómese en cuenta que en el quinquenio 1999-2004, los presupuestos para los ejercicios de 1999 y 2001, tomaron respectivamente 224 y 111 días para su

aprobación; y en el caso de la administración Saca (2004-2009), la aprobación de los presupuestos de los ejercicios correspondientes a los años 2004 y 2005, tomaron 260 y 145 días respectivamente.

52 Sentencia de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en acumulación de los procesos 1-2010, 27-2010 y 28-2010.53 Redacción La Prensa Gráfica (2010), “Funes y ARENA cruzan acusaciones por presupuesto 2011”, La Prensa Gráfica, 23 de noviembre de 2010.



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En el plano de las relaciones internacionales, como se apunta en el sub apartado relacionado con la “política exterior”, destaca la iniciativa presidencial para la ratificación del “Convenio entre El Salvador y Cuba”. El convenio comprende áreas de cooperación en desarrollo social y pobreza, educación, investigación y desarrollo tecnológico, modernización del sector productivo, transferencia de tecnología y fomento de la innovación. Las otras áreas de cooperación establecidas en el convenio son: comercio, cultura y deportes, energía, agricultura, modernización de instalaciones portuarias, recursos marinos y preservación de ecosistemas naturales, cooperación internacional, política exterior y diplomacia54.

El rechazo del principal partido de oposición no se hizo esperar. Margarita Escobar, diputada de ARENA y miembro de la Comisión de Relaciones Exteriores y de la cúpula de ese partido político, cuestionó las “indefiniciones e imprecisiones” del Convenio, además de denunciar que los dos convenios en el rubro de salud y educación entraron en vigor en julio de 2010, una vez suscritos por los gobiernos de Cuba y El Salvador, cuando debieron surtir efectos a partir de la ratificación del mismo en la respectiva plenaria legislativa55. Otra de las críticas estaba relacionada con la falta de un proceso para la colegiación profesional obligatoria en El Salvador, por parte de los profesionales cubanos que vendrían al país en el marco de las áreas de cooperación establecidas56.

Finalmente, con el voto de todos los partidos políticos, excepto los de ARENA, la Asamblea Legislativa ratificó con 65 votos el “Convenio básico de cooperación técnica, científica y tecnológica” entre El Salvador y Cuba57. Más allá de la aprobación del convenio, el hecho político relevante es el interés recíproco del FMLN – Presidente Funes por estrechar los lazos con la isla, con la que el país no tuvo relaciones en los últimos 48 años58. Durante la apreciación del primer año, la sola apertura de relaciones diplomáticas con Cuba no marcó una diferencia en el estado de “tensión” en el que se encontraba la relación del partido de gobierno y el Presidente Funes. Con la visita del mandatario a Cuba y principalmente, con su iniciativa para que la Asamblea Legislativa ratificara el convenio de cooperación, se fortalece el argumento que confirma un restablecimiento de las relaciones entre el Presidente Funes y el FMLN59.

En conclusión, durante el segundo año de gobierno, en el plano orgánico, la base de sustentación del Presidente Funes se ha fortalecido, mostrando un sólido respaldo tanto a nivel de la Asamblea Legislativa, en la relación con los principales líderes del partido y la participación de éstos en los ministerios con mayor presencia territorial y apoyo presupuestario.

54 Cabrera, A.; Álvarez, J. (2010), “Acuerdo El Salvador-Cuba a pulso político en el pleno”, La Prensa Gráfica, 28 de septiembre de 2010.55 Cáceres, M. (2010), “ARENA critica convenio de salud con Cuba, El Diario de Hoy, 28 de septiembre de 2010.56 Op. Cit. Cabrera, A.57 Cabrera, A. (2010), “Aprueban convenio con Cuba”, La Prensa Gráfica, 1º de octubre de 2010.58 Redacción El Diario de Hoy (2010), “El Salvador abre embajada en Cuba”, El Diario de Hoy, 13 de marzo de 2010.59 Redacción Diario CoLatino (2010), “Histórico viaje del Presidente Mauricio Funes a Cuba”, Diario CoLatino, 4 de octubre de 2010.



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Plano Alianzas: Movimiento Amigos de Mauricio, CD y PSD en formación

En la apreciación del primer año de gobierno, se informó sobre el lanzamiento oficial del “Movimiento Ciudadanos por el Cambio” (MCC), en sustitución del “Movimiento Amigos de Mauricio” (MAM). En esa ocasión, tras el deterioro de este segundo grupo que protagonizó durante la campaña electoral un decidido apoyo al entonces “Candidato Funes”, el presidente informó que el MCC “sería la nueva versión y el reemplazo de lo que fue el MAM”, mientras que los principales líderes, específicamente Gerardo Cáceres, describió el MAM como un movimiento “social pluralista” manifestando que no constituirían un partido político, agregando que: “el presidente no necesita de un partido político, porque él ha dicho que no va a pertenecer a un partido político mientras sea presidente”60.

Como se muestra en el cuadro 2 en el que se presenta una comparación de los miembros fundadores del MAM y el MCC a mayo 2010, la información periodística y los actores políticos consultados, no reflejan ninguna variación en su integración en los últimos doce meses.

Cuadro 2. Comparación de miembros fundadores de Movimiento Amigos de Mauricio (MAM) y Movimiento Ciudadanos por el Cambio (MCC)

Nombre Cargo en el gobierno Amigos de Mauricio

(MAM)

Movimiento Ciudadanos

por el Cambio (MCC)- 15 de mayo 2010

1 Gerado Cáceres (Ninguno, Coordinador Nacional del MCC)

x x

2 Francisco Cáceres Secretario Privado de la Presidencia

x x

3 Alexander Segovia Secretario Técnico de la Presidencia

x x

4 David Munguía Payés

Ministro de Defensa x No (posición apolítica e

institucional)

5 Luis Ángel Lagos (Ninguno) x No (detenido el 10 de

mayo 2010)

6 Miguel Menéndez (Mecafé)

Presidente de CIFCO x x

7 Luis Méndez Menéndez

Superintendente SIGET x x

8 Andrés Rodríguez Celis

Presidente del INPEP x No

9 Luis Fernando Trujillo

(Ninguno, Coordinador Nacional del MCC - segundo al mando)

x x

10 Carlos Cáceres Ministro de Hacienda x 11 Marco Fortín Presidente ANDA x 12 Héctor Silva Presidente FISDL No

Total de miembros fundadores

11 9

otneimivom o otacidniS ahceFsocial

Motivo de la protesta

Octubre de 2010 Sindicalistas del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Exigencia de un bono por US$300.0089

Diciembre de 2010 Sindicalistas del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS)

Exigencia de aumento salarial y boni�caciones.90

Diciembre de 2010 Ex combatientes y lisiados de guerra

Solicitaban que continuara el bono de $60 que reciben los lisiados –que vencía el 20 de diciembre”.91

Diciembre de 2010 Egresados de UES Los médicos formados en el país denunciaron que en los hospitales privilegiaron la contratación de los alumnos formados en Cuba, pese a que éstos no han cumplido algunos requisitos que exige la legislación salvadoreña.92

Enero de 2011* Sindicalistas del Órgano Judicial

Exigencia de bono por US$300.0093

Enero de 2011 Sindicalistas del Ministerio de Educación aglutinados en “ANDES 21 de junio”

Reclamo por excluirles del aumento salarial a los empleados públicos debido a que no aplicaba a los trabajadores bajo el régimen de escalafón: salud, policía y magisterio.94

Marzo de 2011 Vendedoras de comida de los distintos mercados de San Salvador, Santa Techa y Mexicanos

Por excluírseles en la implementación del subsidio al gas.95

Mayo de 2011 Marcha alternativa en el “día del trabajo”

Por el alto costo de la vida y el apoyo del FMLN algobierno.

Fuente: “Primer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación general. Departamento de Estudios Políticos, Fusades, junio de 2010.

60 Primer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General, Departamento de Estudios Políticos, Fusades, junio de 2010, pp. 20-21.



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El Presidente Funes ha venido reiterando que no representa a ningún partido político y que su plan de gobierno responde exclusivamente a solucionar las necesidades más urgentes de la población salvadoreña. En su discurso al término del primer año de gobierno, solicitó a los diputados “un año por la patria. Un año en el que los intereses de partido queden en un segundo plano para que todos juntos privilegiemos los intereses generales de nuestra patria y de nuestro pueblo”61. La desarticulación del MAM y la aparente debilidad del MCC han sido sustituidas por la recomposición de las relaciones con el partido FMLN.

Al finalizar el reporte de la primera apreciación de gobierno, se afirmó que el MCC no contaba con una estructura territorial y que era importante darle seguimiento porque éste podría llegar a representar un soporte cuantitativo y cualitativo para Funes, apoyo que a ese momento no había encontrado en su propio partido (el FMLN) al finalizar el primer año de gestión62. Debido al fortalecimiento de la base de sustentación del presidente en el plano orgánico, la necesidad de contar con un movimiento no partidario y de vigilar la evolución del MCC se ha diluido durante el segundo año. Un actor político consultado, refirió que el MCC sigue existiendo y ha logrado establecer presencia territorial a nivel nacional. La función del movimiento, de acuerdo a este contacto, ha sido la de informar a su Coordinador Nacional, Gerardo Cáceres, sobre la falta de cumplimiento o del accionar de las distintos ministerios para solucionar las necesidades “in situ” de los ciudadanos63. Con estos informes, el Coordinador Nacional del MCC, intenta agilizar a nivel nacional la labor de las entidades que conforman el Ejecutivo, allá donde se tenga conocimiento que existen necesidades insatisfechas.

Durante el segundo año de gobierno no se cuenta con la información suficiente para asegurar que el sustento por parte del MCC se deterioró64. En todo caso, el apoyo del movimiento al presidente, de ser veraces los informes del actor político consultado, ha sido con muy bajo perfil, como lo ha evidenciado el hecho que posterior a la refundación del movimiento el 15 de mayo de 2010, los medios de comunicación no han sido convocados para informar sobre otras actividades públicas celebradas por éste.

El apoyo del partido político Cambio Democrático es el otro indicador de referencia para conocer el estatus del plano alianzas en esta segunda apreciación de la gestión del Presidente Funes.

En las elecciones legislativas y municipales más recientes de 2009, el CD ganó un diputado por San Salvador, una alcaldía por sí mismo (San Pedro Nonualco), una en coalición con el FMLN y el PDC (La Libertad), una en coalición con el Frente Democrático Revolucionario (FDR) (Acajutla) y

61 “Funes pide voluntad política a Parlamento y se aparta de colores partidarios”, Prensa Libre.com, internacionales, 1º de junio de 2010.62 Op. Cit. Departamento de Estudios Políticos.63 Entrevista con enlace político, realizada el 11 de mayo de 2011.64 Se remitió nota de audiencia al Coordinador Nacional, Sr. Gerardo Cáceres, solicitándole contactar a un investigador del DEP con el segundo al mando del

MCC, Luis Fernando Trujillo u otro representante que pudiera proporcionar información sobre el estado del movimiento.



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18 en coalición con el FMLN65. Para finales del segundo año de gestión, los miembros del CD con cargos designados en el gabinete de gobierno continúan siendo66: Héctor Dada Hirezi, Ministro de Economía; Tomás Chévez, Fondo Social para la Vivienda; Héctor Silva Argüello, Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL); Mario A. Cerna Torres, Viceministro de Comercio e Industria; y Rubén Zamora, Embajador en la India.

El único de los miembros del CD que ya no forma parte del gabinete de gobierno es Oscar Kattán, quien se encontraba al frente del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS). La salida de Kattán del ISSS fue presentada al público como una renuncia voluntaria. El ex director expuso a la prensa nacional que su retiro al frente de esa institución autónoma respondía al hecho de darle cumplimiento al decreto ejecutivo que prohibía el proselitismo político a los funcionarios del Órgano Ejecutivo67. “Obedeciendo el estricto mandato del decreto 1 del Órgano Ejecutivo emanado (sic) en Casa Presidencial por nuestro presidente, este servidor, Oscar Kattán, renuncia al cargo de Director General del Seguro Social para dedicarse estrictamente a las actividades proselitistas y engrandecer la democracia del partido Cambio Democrático”68.

Posterior a su salida del ISSS, Óscar Kattán inició una lucha interna dentro del CD para mantener su cargo como Secretario General. Se le acusó de ofrecer dinero y una plaza en la Asamblea Legislativa al ex diputado por ese partido y ex presidente de la Lotería Nacional de Beneficencia, Juan Pablo Durán, a cambio de su retiro del partido político69. Las acusaciones recíprocas al interior del partido, generaron una crisis interna que debilitó al instituto político ante la opinión pública. El director departamental del CD por el departamento de San Miguel, aseguró que le ofrecieron trabajos en el Ministerio de Economía para remover a Kattán70. La disputa por la dirección del CD involucró a funcionarios del Ejecutivo afiliados a dicho partido quienes de acuerdo a fuentes periodísticas, intentaron sustituir a Kattán aprovechando una sesión extraordinaria de la Comisión Política que había sido convocada para conocer en detalle el funcionamiento del plan de subsidio al gas impulsado por el Ministerio de Economía, ocasión en la que se introdujo un punto extra en la agenda para iniciar el proceso formal dirigido a sustituir a Kattán como Secretario General del partido71.

En la apreciación del primer año, se estableció como punto de inflexión que condujo al debilitamiento del CD como soporte a Funes, la celebración del Congreso Nacional del partido en noviembre de 2009. En aquella ocasión, la reunión no fue sólo una sesión ordinaria anual, más bien representó

65 Op. Cit. Departamento de Estudios Políticos66 Ver capítulo tres para mayor detalle sobre composición del gaviete de gobierno en el período junio de 2010 - mayo 2011.67 Cáceres, M.; Machuca, E. (2011), “Funes remite a sus funcionarios decreto que prohíbe proselitismo. Se trata del Decreto Ejecutivo No. 1, firmado el pasado 10

de enero”., El Diario de Hoy, 12 de enero de 2011.68 Martínez, L. (2011), “Óscar Kattán renuncia como director del ISSS”, La Prensa Gráfica, 14 de enero de 2011.69 Rivera, E. (2011), “Kattán no se va del CD sin aval de un congreso”, Diario El Mundo, 16 de abril de 2011.70 Rivera, E. (2011), “Nos ofrecían trabajos para remover a Kattán”, Diario El Mundo, 18 de abril de 2011.71 Labrador A., “Intento de golpe en CD para entronizar a ex candidato del PCN”, El Faro, 26 de abril de 2011.



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una situación de crisis interna del partido derivada de la elección de nuevas autoridades. En ese proceso de elección, se impuso la candidatura para Secretario General de Oscar Kattán sobre la de Héctor Dada Hirezi72.

Las razones por las que durante el primer año de gestión del presidente se dedujo que las probabilidades para que el mandatario adoptara al CD como su propio vehículo partidario eran bajas, parecen reflejarse durante los últimos doces meses de gobierno del Presidente Funes. La crisis interna, la destitución de uno de los miembros del CD como parte del gabinete y la poca o nula incidencia de este instituto político en la Asamblea Legislativa, aunado a la recomposición de las relaciones FMLN - Presidente Funes, parece confirmar el deterioro del CD como base de sustento del mandatario durante el segundo año de gestión, fenómeno que también aplica para el caso del extinto MAM, reconvertido en mayo 2010 en MCC.

En línea con lo apuntado durante el primer año, se debe estar atento ante los cambios internos del CD. Por una parte, por el patrón de alianzas y de rupturas que tiene el partido en su récord. Y en especial, desde la perspectiva de la relación del CD con el partido de gobierno. En segundo lugar, porque la cúpula del CD continúa diversificada en el tipo de fuerzas ideológicas que aglomera durante el segundo año de gobierno del Presidente Funes, debido a que agrupa fuerzas de izquierda y de derecha (ex PDC y ex PCN). Por esta razón, nuevamente queda pendiente la pregunta sobre el rumbo que tomará el CD con la confirmación de Óscar Kattán al frente del partido. De la misma manera que en la primera apreciación de gestión gubernamental, esta sección se limita a la descripción del citado deterioro del CD y su relación con el mandatario salvadoreño.

Para este segundo año de gobierno, además del CD, se incluye en la presente apreciación un análisis del Partido Social Demócrata (PSD) en formación como un posible soporte en el plano alianzas. El PSD, dirigido por Jorge Meléndez, tiene sus orígenes en el Ejército Revolucionario del Pueblo, ERP; una de las cinco fuerzas fundadoras del FMLN. Su antecedente inmediato se encuentra en el Partido Demócrata, surgido en 1994 y de corta vida73. En julio de 2010, Meléndez anunció que el proceso de recolección de las 50,000 firmas que exige el Código Electoral para la inscripción de un partido político, serían obtenidas entre el 6 de agosto y el 6 de noviembre de dicho año.

Previo a esta decisión, los dirigentes del partido se enfrascaron en una disputa legal en la Corte Suprema de Justicia, logrando que se les amparara a través de una resolución que ordenó al TSE, reabrir el proceso en el estado original en que fue detenido en el año 2007, cuando el partido en formación se encontraba recolectando firmas para su inscripción. Ante el vencimiento del

72 Op. Cit. Departamento de Estudios Políticos73 Pineda, R. (2011), “Notas sobre la izquierda salvadoreña”, CLAJADEP, 18 de abril de 2011.



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plazo otorgado por el TSE para la presentación de las firmas correspondientes, el PSD solicitó una prórroga para completar el número de firmas que necesitaba para ser legalizado, petición a la que accedió la autoridad electoral por haber presentado un mínimo del 75% de firmas requeridas de acuerdo al Código Electoral. Finalmente el partido cumplió con los requisitos exigidos y, al cierre de este documento, se encuentra a la espera de la resolución final por parte del TSE que lo acredite como partido político abriéndose así la posibilidad para que participe en las elecciones legislativas y municipales del 2012.

El concepto de democracia para el Partido Social Demócrata, PSD, no se limita al ejercicio del quehacer de los partidos políticos; su concepto va mas allá y considera indispensable para la democracia social sana, el fortalecimiento de los poderes de la sociedad civil, de los ciudadanos, expresándose en todas las formas de organización que permita a las agrupaciones humanas promover y defender sus intereses, ya sean sectoriales, comunales, gremiales o de cualquier índole74. Durante la campaña electoral, Mauricio Funes, el candidato, firmó una “alianza para la democracia y justicia social” con el PSD, apoyo que se sumó a los diferentes respaldos que obtuvo en ese entonces el FMLN. En esa ocasión, Jorge Meléndez, Secretario General del partido en formación se refirió a los “puntos en común” entre la dirigencia de ese partido y el equipo de trabajo de Mauricio Funes que contenía temas relativos a los derechos humanos y a la participación ciudadana, entre otros75.

Una acción política relevante del PSD ha sido su ofrecimiento para respaldar las candidaturas independientes que surgirían bajo el amparo de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia. Jorge Meléndez afirma que el fin del partido que está formando, será para generar pensamiento, organizar a la población y permitir la participación de la sociedad en política. De ahí que la Comisión Política de este instituto político en formación acordara abrir el partido a los candidatos independientes para elecciones legislativas de 201276. Meléndez está convencido que el país debe avanzar hacia la modernización, para profundizar la democracia y lograr un mayor nivel de justicia social. En tal sentido, esas tareas no se pueden lograr sin la participación de los líderes más destacados de los distintos sectores como empresarial, profesional y por supuesto, el sector trabajador77.

Una de las variables que permitió la victoria del FMLN en las presidenciales de 2009 fue la moderación en el discurso del Presidente Funes lo que atrajo a una masa de votantes entre indecisos e independientes78. Ante la crisis política interna del CD, la opción de una eventual alianza con el PSD, de llegar a legalizarse éste antes del cierre del calendario electoral en noviembre de 2011,

74 Sitio web del PSD en El Salvador. 75 “Mauricio Funes y PSD firman alianza”, Moncada, grupo de lectores en el mundo.76 Soriano, A. (2011), “Secretario del PSD ofrece bandera a independientes”, Diario El Mundo, 3 de enero de 2011.77 Ibíd.78 “Los indecisos resolverán las reñidas elecciones en El Salvador”, Radio La Primerísima, 3 de marzo de 2009.



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podría significar un nuevo actor principalmente de cara a las elecciones presidenciales de 2014, donde finalmente el presidente tendrá que decidir si respalda un proyecto político propio que concretice la visión socialdemócrata a la que se ha referido desde la época de la campaña electoral, citando como referentes los casos de España, Brasil y Chile.

Plano social

En el primer año de gestión presidencial, la apreciación del Departamento de Estudios Políticos afirmó que existían indicios que apuntaban razonablemente a concluir que el soporte del Presidente Funes se había debilitado79. Debe reiterarse que la fragilidad de la base de sustentación en el plano social, para el caso del segundo año de gobierno, afectó tanto al mandatario como al partido en el poder. Al inicio de este capítulo, se citaron las expresiones de dirigentes de “Tendencia Revolucionaria” que calificaban al FMLN como un peón del sistema político que reproduce un modelo y sistema económico antagónico a la visión de la clase trabajadora y del pueblo salvadoreño80. Este hecho político, relevante por su incidencia negativa en las bases del partido de gobierno, introduce una variable a tener en cuenta para la descripción del plano social durante este segundo documento sobre la gestión presidencial. Dagoberto Gutiérrez, líder de Tendencia Revolucionaria y del Movimiento por la Democracia Participativa (MDP), es especialmente enfático al vincular la gestión del presidente con el partido en el poder: “El FMLN tiene una relación muy estrecha con el aparato de Estado, más estrecha que la que tiene con la gente, porque para el FMLN la gente solo son votantes, pero tampoco el partido tiene una relación estrecha con el presidente ni viceversa, esto es una tragedia griega”81.

Debe reconocerse, que de forma similar a la evaluación de los primeros doce meses del presidente, la descripción del plano social se dificulta al no contar con un estudio de investigación que permita identificar los indicadores y las variables para el análisis de los movimientos sociales en El Salvador. Asimismo está ausente la determinación de las bases que señalan el origen de los diferentes movimientos sociales y los sectores que cada grupo representa, para concluir si éstos cuentan con una plataforma social o si son “cascarones”; y el tipo de interacción que existe entre los grupos y si hay alguna alineación entre ellos, serán déficit que también impiden un análisis exhaustivo en este documento82.

No obstante las limitantes en cuanto a la definición y la metodología, para efectos de esta sección, se argumenta que en general, de la misma manera que el primer año de la administración Funes, existen

79 Op. Cit. Departamento de Estudios Políticos.80 Op. Cit., “Artículo Tendencia Revolucionaria…”.81 Morán, O. (2011), “Dagoberto Gutiérrez: Funes no es un buen presidente para los burgueses… y para los pobres menos”, Diario digital La Página, 1º de mayo

de 2011.82 Op. Cit. Departamento de Estudios Políticos.



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expresiones de insatisfacción de diversos actores en el plano social. Uno de los movimientos que ha liderado durante los últimos doce meses las demandas contra el gobierno, ha sido el denominado “Movimiento por la democracia participativa” (MDP). Dirigido por Dagoberto Gutiérrez, el MDP se define como “un movimiento político que utiliza sus energías en organizar y articular al pueblo salvadoreño para luego enfilar su lucha para la construcción de un nuevo Estado, que se participativo y protagónico”83. Durante la presentación del MPD, su máximo líder subrayó que representaban al pueblo, enfatizando que no son partido político y que esta es la “hora de los movimientos políticos y la hora del pueblo”84. Asimismo Gutiérrez expresó que se apoyan en la sentencia de la Sala de lo Constitucional que abrió el camino para las candidaturas independientes85.

Durante la celebración del 1º de mayo, el MDP participó en la denominada “marcha alternativa y popular”, identificando como mensaje principal la necesidad de parar el aumento al costo de la vida. “El gobierno de Funes y del FMLN debe de parar inmediatamente el impacto de la crisis neoliberal, que afecta al pueblo salvadoreño, mientras los oligarcas y el mismo Funes viajan mofándose de la situación del pueblo”86.

La insatisfacción con las posturas adoptadas por el FMLN en apoyo al gobierno del Presidente Funes, ha desembocado en fuertes críticas por parte de algunos movimientos sociales. Dagoberto Gutiérrez expresó que “la crisis que hoy atravesamos es desconocida, nunca habíamos sido tan pobres. En el país nunca habían existido los ricos que hoy existen. Hoy hay el mayor momento de riqueza y el mayor momento de pobreza, y un gobierno de derecha y un presidente de derecha […] Si se califica a este gobierno de izquierda se está matando la posibilidad de la izquierda […] Está pendiente entonces la construcción de un gobierno de izquierda, pero debemos resolver primero el problema del Estado; un nuevo Estado, eso es revolucionario”87.

Las críticas al presidente y al partido FMLN, fueron la constante en la denominada marcha alternativa del día de los trabajadores: “Hay un solo primero de mayo y hay dos marchas diferentes. Esta manifestación (en la que participaba el MDP) es la del pueblo organizado. La otra es la manifestación de parte del pueblo vinculados a partidos políticos. Esto caracteriza el momento político del país. Se quiebra el régimen de partidos políticos establecido en la Constitución de 1983 […] Aquí hay distintas organizaciones; en esta marcha hay estudiantes, hay trabajadores […] ¿Qué es lo que está planteado en este momento? Hay la necesidad de la construcción de un nuevo Estado. Esta es la necesidad política de este momento. No es un nuevo gobierno […] se necesita un nuevo Estado que termine con el Estado

83 Sitio web del MDP84 Flores, D. (2011), “Discurso de Dagoberto Gutiérrez en la presentación del Movimiento por la Democracia Participativa (MDP)”, Auditórium UES, 22 de enero

de 2011.85 Ibíd.86 Movimiento por la Democracia Participativa, “MDP participa en marcha alternativa y popular del primero de mayo”, 2 de mayo de 2011.87 Movimiento Participativo por la Democracia, “Discurso de Dagoberto Gutiérrez el primero de mayo de 2011”, 2 de mayo de 2011.



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oligárquico que viene desde 1932. La guerra militar terminó con la dictadura militar de derecha, pero no con el Estado oligárquico de derecha. Ese Estado es el que está llegando a su fin. Se necesita un Estado que organice una nueva economía, que tenga una buena relación con la naturaleza, una nueva relación con la ley, una nueva relación con la democracia […]”88.

Las protestas no se han limitado a las protagonizadas el 1º de mayo de 2011. Durante los últimos doce meses, el gobierno ha sido objeto de una serie de reclamos por parte de sindicalistas del Órgano Judicial, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Instituto Salvadoreño del Seguro Social, lisiados de guerra y egresados de la carrera de medicina de la UES, entre otros. En el cuadro No. 3 se presenta un resumen de algunas de las manifestaciones más importantes que destacan en el segundo año de la administración Funes.

Cuadro 3 Diferentes protestas durante el período junio 2010 a junio 2011

Nombre Cargo en el gobierno Amigos de Mauricio

(MAM)

Movimiento Ciudadanos

por el Cambio (MCC)- 15 de mayo 2010

1 Gerado Cáceres (Ninguno, Coordinador Nacional del MCC)

x x

2 Francisco Cáceres Secretario Privado de la Presidencia

x x

3 Alexander Segovia Secretario Técnico de la Presidencia

x x

4 David Munguía Payés

Ministro de Defensa x No (posición apolítica e

institucional)

5 Luis Ángel Lagos (Ninguno) x No (detenido el 10 de

mayo 2010)

6 Miguel Menéndez (Mecafé)

Presidente de CIFCO x x

7 Luis Méndez Menéndez

Superintendente SIGET x x

8 Andrés Rodríguez Celis

Presidente del INPEP x No

9 Luis Fernando Trujillo

(Ninguno, Coordinador Nacional del MCC - segundo al mando)

x x

10 Carlos Cáceres Ministro de Hacienda x 11 Marco Fortín Presidente ANDA x 12 Héctor Silva Presidente FISDL No

Total de miembros fundadores

11 9

otneimivom o otacidniS ahceFsocial

Motivo de la protesta

Octubre de 2010 Sindicalistas del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Exigencia de un bono por US$300.0089

Diciembre de 2010 Sindicalistas del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS)

Exigencia de aumento salarial y boni�caciones.90

Diciembre de 2010 Ex combatientes y lisiados de guerra

Solicitaban que continuara el bono de $60 que reciben los lisiados –que vencía el 20 de diciembre”.91

Diciembre de 2010 Egresados de UES Los médicos formados en el país denunciaron que en los hospitales privilegiaron la contratación de los alumnos formados en Cuba, pese a que éstos no han cumplido algunos requisitos que exige la legislación salvadoreña.92

Enero de 2011* Sindicalistas del Órgano Judicial

Exigencia de bono por US$300.0093

Enero de 2011 Sindicalistas del Ministerio de Educación aglutinados en “ANDES 21 de junio”

Reclamo por excluirles del aumento salarial a los empleados públicos debido a que no aplicaba a los trabajadores bajo el régimen de escalafón: salud, policía y magisterio.94

Marzo de 2011 Vendedoras de comida de los distintos mercados de San Salvador, Santa Techa y Mexicanos

Por excluírseles en la implementación del subsidio al gas.95

Mayo de 2011 Marcha alternativa en el “día del trabajo”

Por el alto costo de la vida y el apoyo del FMLN algobierno.

*En el caso del Órgano Judicial, la autoridad responsable a la que se dirigieron las protestas fue el pleno de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, debido a las consecuencias que generó la huelga, incluyendo la suspensión de las autopsias en Medicina Legal, el Presidente Funes instó a los sindicalistas a suspender el paro de labores.

Fuente: Elaboración propia con base a reportajes periodísticos de El Diario de Hoy, La Prensa Gráfica, El Faro y Casa Presidencial.

88 Ibíd. 89 Cáceres, M.; Castro, C., “Funes critica a sindicalistas y los acusa de boicotear la reforma de salud”, El Diario de Hoy, 12 de octubre de 2010.90 “Presidente Mauricio Funes hace llamados a sindicalistas del ISSS a no entorpecer atención a derechohabientes”, Casa Presidencial, 1º de diciembre de

2010. 91 Salazar, L. (2010), “Ex combatientes y lisiados de guerra mantienen ocupada Catedral Metropolitana”, La Prensa Gráfica, 21 de diciembre de 2010.92 Vásquez, I. (2010), “Chocan egresados de UES y los formados en Cuba”, El Diario de Hoy, 29 de diciembre de 2010.93 Flores, G. (2011), “Presidente Funes insta a sindicalistas a suspender paro de labores”, La Prensa Gráfica, 18 de enero de 2011.94 Baires, R. (2011), “Maestros amenazan con huelga”, El Faro, 20 de enero de 2011.95 Redacción ContraPunto (2011), “Más vendedoras de comida protestan por subsidio”, ContraPunto, 10 de marzo de 2011.



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Con la información registrada, se puede afirmar que las protestas, de la misma manera que en el primer año de gobierno, han sido constantes y motivadas principalmente por aumentos salariales o entrega de bonos. Asimismo el nuevo mecanismo del subsidio al gas y el costo de la vida reflejado principalmente en el aumento de la canasta básica, han ocupado un lugar preferente en la insatisfacción de los movimientos sociales. Pero el hecho político más relevante, es que la insatisfacción de diferentes movimientos sociales, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil, se ha extendido al partido en el poder, debido, probablemente a la recomposición de las relaciones entre su organización política y el Presidente Funes.



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CAPÍTULO II

Consolidación de la gobernabilidad: relación Ejecutivo - Legislativo

La gobernabilidad, entendida como la capacidad de acción que tiene el gobierno de implementar sus políticas públicas, se ha visto consolidada en el segundo año del Presidente Funes respecto de su relación con el Órgano Legislativo. Mientras que en el primer año se modificó la correlación de fuerzas debido al transfuguismo de diputados, surgiendo diversas alternativas de consenso, en los últimos 12 meses se ha observado una profundización del respaldo que el Ejecutivo ha recibido en la Asamblea Legislativa, tanto desde el partido de gobierno como desde varios partidos de la oposición política.

El presente capítulo se propone desarrollar un diagnóstico de la dinámica recién descrita. Los insumos utilizados son, por una parte, la actividad legislativa que el Observatorio Legislativo de FUSADES documenta periódicamente; y por otra, numerosas notas informativas tanto de medios de prensa como de fuente oficiales. Cabe mencionar que aún existe una deuda en términos de transparencia, ya que, al igual que sucedió en la primera apreciación, no fue posible individualizar



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el voto de cada diputado en los distintos proyectos de ley, a pesar de existir el sistema electrónico adecuado. Ello continúa siendo un déficit democrático que ni siquiera podrá ser superado por la nueva Ley de Acceso a la Información Pública ya que del proyecto de ley fue sustraída la obligación de transparentar los procesos de votación de los parlamentarios1.

La estructura del análisis descansa en cuatro apartados. En primer lugar, se hace una descripción del contexto político que ha marcado a la legislatura en tal período. En segundo lugar, se evalúa el ejercicio de los pesos y contrapesos que otorga el sistema republicano a los distintos órganos, exclusivamente en lo que a observaciones y vetos se refiere. En tercer lugar, se examina el comportamiento de la Asamblea Legislativa respecto a las iniciativas que ha impulsado el gobierno central. En ese orden de ideas se construye la base argumentativa para concluir en un cuarto apartado que sostiene los argumentos orientados a la consolidación de la gobernabilidad en favor del Presidente Funes.

Contexto político

El segundo año inicia con un mapa parlamentario reestructurado en comparación de los resultados electorales en 2009. La conformación del grupo parlamentario GANA y la declaración del diputado Orlando Arévalo como independiente, derivó en una dinámica parlamentaria que permitió mayores alternativas de consenso para el Presidente Funes2. Al 1 de junio de 2010, la composición de la Asamblea Legislativa se encontraba como se indica en el cuadro 1.

Cuadro 1. Composición de la Asamblea Legislativa al 1 de junio de 2010

1 Fusades (2010), “Informe de coyuntura legal e institucional, 2° semestre 2010”. Departamento de Estudios Legales, diciembre de 2010, p. 31.2 Fusades (2010), “Primer año del Presidente Funes. Apreciación General”. Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, p. 39.

ARENACDFMLNGANAIndependientePCNPDCTOTAL

181

35141

105

84

21%1%

42%17%1%

12%6%

100%

Partido # Diputados % de Representación


Cuadro 2. Composición de la Asamblea Legislativa al 31 de mayo de 2011

Cuadro 3. Observaciones (junio de 2010 – mayo de 2010)

Cuadro 4. Vetos (junio de 2010 – mayo de 2010)

Cuadro 6. Aprobación de presupuestos en las últimas cinco legislaturas (1997 – 2010)


191

35161

102

84

23%1%

42%19%1%

12%2%

100%


No. Decreto LegislativoIniciativa

de leyObservaciones…

1 379. Reforma a la Ley de Telecomunicaciones (10/06/10)DiputadosFMLN y CD

Se aceptan todascon 78 votos (21/10/10)

2396. Interpretación auténtica del artículo 2 de la Ley de

Telecomunicaciones referido a los cargos por interconexión (24/06/10)Varios diputados*


3 424. Reforma a la Ley de la Carrera Policial NCP)01/70/22(Se aceptan todas

con 66 votos (26/08/10)

4459. Reforma al Código Penal respecto

del delitode agrupaciones ilícitas (01/09/10)Presidente dela República

Se aceptan parcialmentecon 74 votos (30/09/10)

5 467. Reforma a la Ley de Salarios respecto de la parte de la AL Varios diputados*Se aceptan todas

con 52 votos (14/10/10)

6 529. Reforma al D. L. 537 del 8 de diciembre de 2004 (16/09/10) FMLN, ARENA, GANA, PCN y CDSe aceptan todas

con 62 votos (13/01/11)

7 534. Ley de Acceso a la Información Pública (02/12/10) FMLN y ARENASe aceptan parcialmentecon 81 votos (03/03/11)

8 537. Reforma a la Ley de Impuestos Municipales de Metapán (09/12/10) FMLN, GANA Y PCNSe aceptan todas

con 45 votos (13/01/11)

9575. Reforma al Código Penal en el sentido

se incorpore un nuevo delito de tortura (06/01/11)FMLN


10606. Disposiciones transitorias sobre el traspaso de

concesiones o permisos a propietarios de vehículos (27/01/11)Varios diputados*

Se aceptan todas con 65 votos (24/02/11)

11 644. Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (11/03/11)Diputado en nombre de

organismo consultivoEstudiándose en comisión

12648. Reforma a la Ley Reguladora del depósito,

transporte y distribución de productos de petróleo (17/03/11)Presidente de la Rrepública

y varios diputados*Estudiándose en comisión

13659. Reforma al Código Tributario

sobre la declaración patrimonial (24/03/11)GANA

Se rechazan todascon 45 votos (13/04/11)


de leyVotosa favor

Razón del veto Resultado

1 411. Lectura de la Biblia en las escuelasARENA, GANA,

PCN y PDC46 Inconstitucional

Archivado(sin superar)

2412. Disposición transitoria del INDES

sobre los inmuebles de la FESFUTVarios

diputados*45 Inconveniencia


3451. Reformas a la Ley de Protección dePersonas Sujetas a Seguridad Especial

PCN 70Archivado

(sin superar)

4479. Prórroga de juicios ejecutivos contra

deudores agropecuarios y agroindustrialesFMLN 69


5493. Eliminación de obligación de presentar

declaración patrimonial al superar cierto ingresoPDC 44


6521. Prórroga a quienes poseen armas de fuego sin registrar ni posean documentos de propiedad para que las legalizen

ARENA y GANA

44 InconvenienciaArchivado

(sin superar)

7528. Ley Transitoria para el Cumplimiento

Voluntario de Obligaciones Tributarias y Aduaneras

FMLN, ARENA, GANA, PCN y

PDC60 Inconveniencia


8624. Reforma a la Ley de Control y Regulación de Armas de

Fuego, Municiones, Explosivos y Artículos SimilaresPCN 60 Inconveniencia


9635. Reformas al Código Electoral sobre listas desbloqueadas,

asignación de escaños y presentación de planillasFMLN 63 Inconstitucional


Inconstitucional

Inconveniencia

Inconveniencia

Presidente Vetos ejercidos

Francisco Flores 59Napoleón Duarte 20M auricio Funes 15

Armando Calderón 4Alfredo Cristiani 1

Antonio Saca 0

Presidente Legislatura Año Presentación Aprobación Días Atraso

1998 21/10/1997 22/01/1998 94 X

1999 25/09/1998 6/5/1999 224 X

2000 30/09/1999 24/11/1999 56 -

2001 29/09/2000 17/01/2001 111 X

2002 1/10/2001 19/12/2001 80 -

2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

2005 4/9/2004 26/01/2005 145 X

2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

2003 - 2006

2006 - 2009

2009 - 2012

Decreto legislativo Fecha Bancadas a favor

458. Ley antipandillas 1/9/2010FMLN, ARENA,

GANA, PCN, PDC y CD468. Rati�cación de Convenio de

cooperación con Cuba30/09/10

FMLN, GANA,PCN, PDC y CD

565. Derogación de la Ley de Reactivación a las Exportaciones 17/12/10 FMLN, GANA y PCN

568. Impuesto a entes �nancieros domiciliados en el exterior

17/12/10 FMLN, GANA, y PCN

PeríodoPartido o�cial

Escañosdel partido

o�cial

Mayoríalegislativa

Escaños de la mayoría legislativa

Mayoría a favor del Ejecutivo

1985- 1988 PDC 55.0% PDC 55.0% X1988- -

-

---

--

---

---1989 PDC 38.3% ARENA PCN 61.7%

1989-1991 ARENA 50.0% ARENA PCN 61.7% X1991-1994 ARENA 46.4% ARENA PCN 57.1% X1994 -1997 ARENA 46.4% ARENA PCN 51.2% X1997-

------

2000 ARENA 33.3% ARENA PCN 55.9% X2000 2003 ARENA 34.5% ARENA PCN 51.1% X2003 2004 ARENA 32.1% Variable Variable2004 2006 ARENA 32.1% ARENA PCN 51.2% X2006 2009 ARENA 40.5% ARENA PCN 52.4% X2009 2010 FMLN 41.6% Variable Variable2010 2011 FMLN 41.6% FMLN GANA PCN 72.6% X

Julia E. Martínez

CEPA 1 de junio de 2009

30 de mayo de 2010

MAG 31 de mayo de 2010

a la fecha

Guillermo Lopéz Suárez

CNR 1 de junio de 2009

30 de mayo de 2010

RNPN 31 de mayo de 2010

a la fecha

Fernando Battle

Superintendencia de Competencia

1 de junio de 200930 de mayo de 2010

CNR 31 de mayo de 2010

a la fecha

José Enrique Argumedo

Esquema 1. Traslado de titulares entre diferentes instituciones

Esquema 2. Destitución de titular

Esquema 3. Renuncia de titulares

Esquema 4. Nombramiento de nuevos titulares

Julia E. Martínez

1 de junio de 2009 - 22 de diciembre de

2010

Yanira Argueta 23 de diciembre de

2010 - a la fecha ISDEMU

Óscar Kattán 1 de junio de 2009-

12 de enero de 2011

Leonel A. Flores 14 de enero de 2011-

a la fecha ISSS

Dionisio Machuca 1 de junio de 2009- 1 de septiembre 2010

Ricardo G. Marroquín 6 de enero de 2011- a

la fecha

Secretaría Jurídica de la Presidencia

Patricia Costa 1 de junio de 2009- 24 de marzo 2011

Mario A. Jovel 25 de marzo de 2011-

a la fecha

Gobernación de Santa Ana


2 de febrero de 2011- a la fecha

Francisco Díaz R.

Presidente CEPA 31 de mayo de 2010-

a la fecha

Luis Enrique Córdova M.

Gobernador Sta. Ana 25 de marzo de 2011-

a la fecha

Mario A. Jovel


6 de enero de 2011- a la fecha

Ricardo G. Marroquín

ISSS 14 de enero de 2011-

a la fecha

Leonel A. Flores

Viceministerio de Turismo

15 de octubre de 2010- a la fecha

Walter A. Alemán

NicoSalum

(presid

jun

19 de feb

olás me ente)

nio 2004

brero de 2011

Carmen E. Pineda

(presidenta interina)

3 de marzo de

16 de marzo de

2011

e 2011

RManuel

Rivera Castro (presidente

interino)

21 de marzo de 2011

a la fecha

1

9 d

Andrés Márquez (Director

Ejecutivo)

2009de febrero de 20111

IrvTóc

(DirEjecu

11 febr

a l

ing chez

ector utivo)

ero de 2011

la fecha

-

-

-

-

-

-

17% 15%

1%

51%

16%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

FMLN Funes FMLN Funes Otro Información insu�ciente

Grá�co 1. Distribución de cargos del gobierno central según categoría (FMLN, Funes, FMLN-Funes, Otro e Información insu�ciente)

Grá�co 2. Evolución de la distribución de cargos del gobierno central de junio de 2010 a abril de 2011

17% 15%

1%

51%

16%

24%

32%

1%

36%

7%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%


'11 '10 '11 '10'11 '10'11 '10 '11 '10

17%

83%

24%

76%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

FMLN No FMLN'11 '10 '11 '10

Militancia Vínculo Pertenencia

Instancias delEjecutivo

Información

insu�ciente

Presidencia Mauricio Funes *

Vicepresidencia Salvador Sánchez C.

Secretaría para Asuntos Estratégicos

Franzi "Hato" Hasbún

Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado

Antonio Morales Carbonell

Independiente

Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización

Guillermo etneidnepednInávlaG

Subsecretaría de Transparencia Marcos Rodríguez

Secretaría de Inclusión Social Vanda Pignato

Secretaría Técnica de la Presidencia

Alexander Segovia


Ricardo GuillermoMarroquín Peñate

Secretaría Privada de la Presidencia

Francisco Cáceres

Secretaría de Comunicaciones David M. Rivas

Secretaría de Cultura Héctor etneidnepednIruomaS

Secretaría para Asuntos de Vulnerabilidad

Jorge etneidnepednIzednéleM

Organización de Inteligencia del Estado

Eduardo Linares

CategoríaNo. de

funcionarios% Mayoría

FMLN 2 15%Funes 6 46%FMLN Funes 1 8%Otro 4 31%Información insuficiente

0 0%

Instancias del Ejecutivo (13)

FUNES

-

Militancia Vínculo PertenenciaMinisterios y

ViceministeriosTitulares FMLN Funes Otro

Informacióninsu�ciente

Ministro: Hugo Martínez

Viceministro de Integración y Promoción Económica: Carlos A. Castaneda MagañaViceministro de Cooperación para el Desarrollo: Jaime Alfredo Miranda FlamencoViceministro para los Salvadoreños en el Exterior: Juan José García

Independiente

Ministro: Héctor Dada Hirezi CD

Viceministro de Economía: Mario Roger Hernández Independiente

Viceministro de Comercio e Industria: Mario Antonio Cerna Torres

CD

Ministro: Carlos Cáceres

Viceministro: Roberto J. Solórzano Técnico/ex MNR

Ministro: Salvador Sánchez Cerén

Viceministro: Eduardo Badía Serra Independiente

Viceministerio de Ciencia y Tecnología: Erlinda Hándal

Ministro: Humberto Centeno N.

Viceministro: Ernesto Zelayandía

Ministro: Herman Rosa Chávez Independiente

Viceministra: Lina Dolores Pohl Alfaro Independiente

Ministra: Dra. María Isabel Rodríguez Independiente

Viceministra de Salud: Violeta Menjívar

Viceministro de Salud de Políticas Sectoriales: Dr. Eduardo Espinoza

Ministro: Gral. David Munguía Payés Institucional

Viceministro: José Atilio Benítez Parada

Ministro: Manuel Melgar

Viceministro: Álvaro Henry Campos

Ministro: Guillermo López Suárez Independiente

Viceministro: Hugo Flores Independiente

Ministro: Manuel Orlando Quinteros Aguilar (Gerson Martínez)

Viceministro: Roberto Góchez

Viceministro de Transporte: Nelson García

Viceministro de Vivienda y Desarrollo: Edín Martínez Independiente

Ministra: Dra. Victoria Marina de Avilés

Viceministro: Calixto Mejía Hernández

Ministro: José Napoleón Duarte Durán Independiente

Viceministro: Walter Hercilio Alemán Castro Independiente

Obras Públicas, Transporte, Vivienda y

Desarrollo Humano

Trabajo y Previsión Social

Turismo

Medio Ambiente

Salud Pública

Defensa Nacional

Justicia y Seguridad Pública

Agricultura y Ganadería

RelacionesExteriores

Economía

Hacienda

Educación

Gobernación

Categoría No. de funcionarios % Mayoría

FMLN %5451

Funes %93

FMLN - Funes %00Otro %5451

Información insu�ciente %00

Ministerios y Viceministerios (33)

FMLN

OTRO

.oNaírogetaC de funcionarios % Mayoría

FMLN 3 5%

Funes 8 13%

FMLN- Funes 0 0%

Otro 30 48%

Información insu�ciente 21 34%

Autónomas y otras Dependencias (62)

OTRO


Superintendencias Titular FMLN Funes OtroInformacióninsu�ciente

SIGET Luis Méndez MeléndezAmigos de Mauricio

Superintendencia deCompetencia

Francisco Díaz RodríguezEx Director FESPADEx miembro del CNJ

Superintendencia de Pensiones Omar Iván S. Martínez etneidnepednIallinoB

Superintendencia de Valores

René M. Guardado ocincéTzeugírdoR

Superintendencia del Sistema Financiero

Víctor Antonio Ramírez NajarroEx Superintendente de

Pensiones en el Gobierno de Saca


FMLN 0 0%

Funes 1 20%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 4 80%


Superintendencias (5)

OTRO


ortOsenuFNLMFetnediserPsocnaBInformacióninsu�ciente

Banco Central de Reserva (BCR)

Carlos Gerardo Acevedo etneidnepednIserolF

Banco Multisectorial de Inversiones (BMI )

Ricardo Francisco Mora

Banco de Fomento Agropecuario

Nora M. Miranda de LópezEx Directora de

Cooperativa San José de La Majada

Banco Hipotecario Carlos Alberto Ortiz Independiente


FMLN 0 0%

Funes 1 25%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 3 75%


Bancos Nacionales (4)

OTRO

Militancia Vínculo PertenenciaGobernadores

departamentalesTitular FMLN Funes Otro


San Salvador Fernando xEzeláznoG diputado CD

La Libertad José Joaquín AguilarEx candidato por la

alcaldía de Antiguo Cuscatlán

Cuscatlán Walter O. Mejía NavarreteLíder movimiento

socialCabañas José Vicente Rovira ocidéMnámzuG

Chalatenango Carlos Alvarenga MárquezEmpresario y

ganadero

La Paz Yanira Barahona RicoEx diputada suplente

ARENA

San Vicente Manuel de Jesús CastellanosComunicador y

publicista

Ahuachapán Edgar Mauricio Perdomo Empresario

Santa Ana Mario Alberto Jovel atsidoirePralleuC

Sonsonate Juan Alfredo Henríquez A. Colaborador judicial

Usulután Carlos Jacobo oiraserpmEladnáH

Morazán Miguel Ángel redíLarutneV religioso

San Miguel Héctor Antonio CruzMovimiento

Amigos de Mauricio

La Unión Xenia Elizabeth redíLzepóL gremial


FMLN %412

Funes %71

FMLN-Funes %00

Otro %9711Información insu�ciente

%00

Gobernadores Departamentales (14)

OTRO

Ministerio -Viceministerio(s) Presupuesto 2011

2,131,777,300$

Relaciones Exteriores

Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

15,540,135$



Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano

Medio Ambiente y Recursos Naturales

Salud Pública y Asistencia Social

Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

17,834,290$

Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro

Información insu�ciente

Cuadro 9. Presupuesto 2010 y 2011 para ministerios y viceministerios

Ministerio - otseupuserPoiretsinimeciV 2010 -2011

1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$

Relaciones Exteriores 2,846,600$ 38,408,330$ 41,254,930$

Educación 35,538,540$

Gobernación (313,835.00)$

671,450,625$

15,853,970$

706,989,165$

15,540,135$

Economía 31,489,700$

Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$

Medio Ambiente y Recursos Naturales 9,332,925$

Salud Pública y Asistencia Social 80,132,305$

8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$

Trabajo y Previsión Social 852,075$

Turismo 107,695$ 13,861,395$

11,734,740$

Agricultura y Ganadería 3,162,210$

Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano 82,932,405$ 125,725,180$

Defensa Nacional 12,910,475$

Justicia y Seguridad Pública 25,469,445$

Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro


83%

3%

14%

0%

45%

9%

45%

0%0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

FMLN Funes Otro Información insu�ciente

#ca

rgos

Pres

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sto

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rgos

Pres

upue

sto

#ca

rgos

Pres

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sto

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Pres

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sto

83%

17%

45%

55%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

oNNLMF FMLN

#ca

rgosPres

upue

sto

#ca

rgos

Pres

upue

sto

39%

8%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

FMLN No FMLN

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Asamblea Legislativa.



29

Luego del último caso de transfuguismo ocurrido el 7 de abril de 2010, en relación con la incorporación del diputado Rodrigo Samayoa a GANA, se mantuvo una dinámica más o menos estable en los últimos tres meses del primer año. Sin embargo, a pocos días de haber iniciado el segundo año de gestión, el fenómeno del transfuguismo continuó observándose.

La bancada del PDC, conformada en un principio por cinco diputados, se vio disminuida con la renuncia de tres de sus miembros propietarios el 14 de junio de 20103. Los diputados Francis Zablah, Juan Carlos Mendoza y Sandra Salgado se declararon independientes, señalando que no descartaban la posibilidad de adherirse a otro grupo parlamentario o crear una nueva fracción4. Dicho proyecto no tardó en madurar, ya que dos semanas después el diputado Miguel Ahues abandonaría GANA señalando diferencias internas5. El mismo día de su renuncia, el diputado Ahues junto con los legisladores ex demócratas cristianos y el diputado Orlando Arévalo formaron una nueva bancada denominada “Líderes por el cambio”6.

Si bien la fracción de Líderes por el cambio ofrecía una nueva vía para hacer mayoría, sumando sus votos con los del FMLN, PDC y CD, su existencia fue relativamente efímera. Luego de dos meses, el diputado Ahues y la diputada Salgado anunciarían su pronto retorno a GANA7, lo cual fue secundado por el resto de legisladores con excepción de Arévalo. Por acuerdo número 2383, el 13 de octubre de 2010, la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa decide cesar el grupo parlamentario “Líderes por el cambio”, puesto que para conformar y mantener una nueva bancada se requiere al menos la integración de cinco parlamentarios8.

El último movimiento registrado fue el del diputado Eduardo Gomar, quien se reincorporó a ARENA el 3 de noviembre luego de haber integrado por unos meses la fracción de GANA9. Sin más cambios registrados, el mapa legislativo al finalizar el segundo año, queda configurado como se muestra en el cuadro 2.

3 Henríquez, E. (2010), “Cuatro diputados del PDC desertan del partido”. La Prensa Gráfica, 15 de junio de 2010.4 Ibid.5 Redacción El Diario de Hoy (2010), “Pleito interno en Gana provoca la salida de Ahues”. El Diario de Hoy, 30 de junio de 2010.6 Ibid.7 Carías, P. (2010), “Con Gana solo estábamos durmiendo en camas separadas”. El Faro, 7 de octubre de 2010.8 Art. 34 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa.9 Orellana, L. (2010), “Regresa diputado de GANA a ARENA”. Diario El Mundo, 3 de noviembre de 2010.



30


Si bien el transfuguismo continuó presentándose durante el segundo año de gestión del Presidente Funes, la correlación de fuerzas en la Asamblea no registró un cambio significativo. Ya sea con 13 ó 16 legisladores, el grupo parlamentario de GANA representa, junto con el PCN, los votos necesarios para hacer tanto mayoría simple como calificada con el FMLN. Con GANA, el Frente reúne el 61% de los votos, mientras que con el PCN el 54%. Las tres bancadas suman un 73% del pleno legislativo, lo cual es más que suficiente para aprobar proyectos de ley que requieren de mayoría calificada (56 votos), como los préstamos internacionales y la elección de funcionarios de segundo grado, entre otros; o bien, para la superación de los vetos por parte del presidente de la República. Como se observará en su momento, la mayoría de consensos impulsados por el Ejecutivo han encontrado apoyo en este entendimiento tripartito.

Controles interorgánicos

Un instrumento de medición para determinar el grado de gobernabilidad respecto de la relación Ejecutivo - Legislativo es la aplicación de controles interorgánicos que la Constitución otorga al presidente de la República. Tales controles configuran una dinámica de pesos y contrapesos que evitan la concentración del poder en un determinado ente gubernamental; por esta razón, la separación de los Órganos de Estado no es un concepto absoluto. En ese sentido, el Órgano Ejecutivo posee un rol decisor en la actividad normativa que impulsa la Asamblea Legislativa.

Los controles que la Constitución le confiere al presidente en el proceso de ley son dos: la observación y el veto. En los apartados siguientes se desarrolla el ejercicio de dichos controles en el segundo año de gobierno.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Asamblea Legislativa.


191

35161

102

84

23%1%

42%19%1%

12%2%

100%


23

2%

19%



31

Observaciones

Las observaciones son propuestas o recomendaciones que hace el Ejecutivo de modificar cierto decreto legislativo que ha sido recién aprobado en aspectos que, por lo general, no cambian el fondo de lo votado por los diputados. Éstas pueden ser aceptadas por la Asamblea en su totalidad o de manera parcial; o bien rechazarlas completamente. En cualquiera de los casos, es necesario reunir 43 votos de los diputados, es decir, mayoría simple.

En sus primeros 12 meses de gestión, el Presidente Funes observó 22 decretos legislativos de los cuales solo 13 fueron abordados en la Asamblea Legislativa10. De esa muestra, nueve observaciones fueron aceptadas, por lo que se identificó un consenso entre el Ejecutivo y el Legislativo, dos fueron parcialmente aceptadas, lo que muestra un consenso medio y dos fueron rechazadas en su totalidad, presentando una clara falta de consenso en esos casos11. De la muestra de 13 observaciones, en el primer año se registró un 70% de consensos, un 15% de entendimientos parciales y otro 15% de total falta de acuerdos.

En dicho período se encuentran las observaciones respecto de la eliminación del cargo básico a la telefonía fija y las reformas a la Ley Orgánica del RNPN, las cuales generaron conflictos entre el Ejecutivo y el FMLN. De allí, que en el primer año de gobierno, se presentó un escenario de consenso generalizado con ciertas particularidades y desacuerdos políticamente significativos. Esta dinámica ha continuado en los últimos 12 meses, primando el consenso y la aceptación de los señalamientos hechos por el Presidente Funes.

En su segundo año de gestión, el mandatario ha observado 15 decretos legislativos. Como se muestra en el cuadro 3, siete observaciones han sido íntegramente aceptadas, tres han sido aceptadas de manera parcial, cuatro aún en estudio y solamente una ha sido rechazada totalmente. Es decir, de la muestra de 11 observaciones abordadas, se ha registrado en el segundo año un 63% de consensos, un 27% de entendimientos parciales y un 10% de total falta de acuerdos. En ese sentido, se mantiene un consenso generalizado en relación con tal variable. Incluso, cabe destacar lo sucedido con el decreto 537, ya que las observaciones emitidas por el Ejecutivo en relación al mismo ni si quiera fueron llevadas a la comisión respectiva para su estudio, habiendo sido aprobadas con dispensa de trámites de manera casi inmediata12.

10 Fusades (2010), “Primer año del Presidente Funes. Apreciación General”. Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, p. 32.11 Ibíd., p. 33-34.12 Observatorio Legislativo (2010), Boletín No. 128. Departamento de Estudios Legales de Fusades, 21 de enero de 2010.



32


*El decreto no especifica cuáles diputados impulsaron la iniciativa.Fuente: Elaboración propia con base en datos del Observatorio Legislativo.

Por lo tanto, en lo que respecta a este primer control interorgánico, resulta válido afirmar que el margen de maniobra del Presidente Funes al interior del Órgano Legislativo se ha mantenido. Asimismo, se aprecia que sus observaciones no han generado conflicto alguno, a pesar que el 93% de éstas han recaído en decretos legislativos apoyados por el FMLN, lo que a la vez muestra cierto grado de descoordinación que conlleva a consensos a posteriori.

Vetos

En el caso de los vetos, el presidente rechaza el decreto de manera tajante por razones de inconveniencia o inconstitucionalidad. La razón de inconveniencia reside en el contraste del decreto con la visión de país o el plan de gobierno del Ejecutivo; mientras que las razones de inconstitucionalidad se deben a una supuesta violación del decreto a la norma primaria. De superarse un veto por razones de inconstitucionalidad, el conflicto pasa al conocimiento de la Sala de lo Constitucional de la CSJ, que tiene 15 días hábiles para pronunciarse13. La superación del veto requiere de dos tercios de los votos de la Asamblea Legislativa (56 votos), por lo que es un control

13 Art. 138, Constitución de la República.









con 66 votos (26/08/10)





con 52 votos (14/10/10)


con 62 votos (13/01/11)



con 45 votos (13/01/11)












13659.

669 .Interpretaciones auténticas de artículos de Codigo Electoral respecto al funcionamiento del TSE (31/03/11)

FMLN

FMLN , ARENA y PDC683. Reformas a la Ley General de Ordenación y

Promoción de pesca y Agricultura (13/04/11)

Estudiándose en comisión

Estudiándose en comisión

Reforma al Código Tributariosobre la declaración patrimonial (24/03/11)

GANASe rechazan todas

con 45 votos (13/04/11)

14

15



33

interorgánico de mayor magnitud en comparación con la observación en el proceso de formación de ley.

En el primer año de gobierno, el Presidente Funes vetó seis decretos legislativos y ninguno de estos fue superado14. Esto se explicaba, en parte, porque de los seis decretos vetados cuatro no habían sido respaldados por el FMLN, siendo éste el partido que posee los diputados necesarios para hacer mayoría calificada. Sin embargo, es importante mencionar que hubo un intento de superación de parte del FMLN y ARENA; con lo cual se evidenció que el Ejecutivo no tenía un respaldo contundente de la bancada oficialista y la correlación de fuerzas en la Asamblea no obedecía a patrones ideológicos, sino que era variable e impredecible15. En este segundo año, la dinámica fue diametralmente distinta.

Entre junio de 2010 y mayo de 2011 el Presidente Funes ha vetado nueve decretos legislativos; con lo cual, supera el número registrado en su primer año en tres unidades. En el cuadro 4 se presentan los decretos vetados en el segundo año de gobierno.


14 Fusades (2010), “Primer año del Presidente Funes. Apreciación General”. Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, p. 35-36. 15 Ibíd.

*El decreto no especifica cuáles diputados impulsaron la iniciativa.Fuente: Elaboración propia con base en datos del Observatorio Legislativo.


181

35141

105

84

21%1%

42%17%1%

12%6%

100%








191

35161

102

84

23%1%

42%19%1%

12%2%

100%










con 66 votos (26/08/10)





con 52 votos (14/10/10)


con 62 votos (13/01/11)



con 45 votos (13/01/11)
















de leyVotosa favor










PCN 70Archivado

(sin superar)








ARENA y GANA


(sin superar)












Inconstitucional

Inconveniencia

Inconveniencia




Antonio Saca 0


1998 21/10/1997 22/01/1998 94 X

1999 25/09/1998 6/5/1999 224 X

2000 30/09/1999 24/11/1999 56 -

2001 29/09/2000 17/01/2001 111 X

2002 1/10/2001 19/12/2001 80 -

2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

2005 4/9/2004 26/01/2005 145 X

2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

2003 - 2006

2006 - 2009

2009 - 2012










Escañosdel partido

o�cial

Mayoríalegislativa



1985- 1988 PDC 55.0% PDC 55.0% X1988- -

-

---

--

---

---1989 PDC 38.3% ARENA PCN 61.7%


------


Julia E. Martínez


30 de mayo de 2010


a la fecha



30 de mayo de 2010


a la fecha

Fernando Battle




a la fecha






Julia E. Martínez


2010




12 de enero de 2011


a la fecha ISSS



la fecha




a la fecha




Francisco Díaz R.


a la fecha



a la fecha

Mario A. Jovel





a la fecha

Leonel A. Flores



Walter A. Alemán

NicoSalum

(presid

jun

19 de feb

olás me ente)

nio 2004

brero de 2011

Carmen E. Pineda


3 de marzo de

16 de marzo de

2011

e 2011

RManuel


interino)

21 de marzo de 2011

a la fecha

1

9 d


Ejecutivo)


IrvTóc

(DirEjecu

11 febr

a l

ing chez

ector utivo)

ero de 2011

la fecha

-

-

-

-

-

-

17% 15%

1%

51%

16%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%




17% 15%

1%

51%

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24%

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0%

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30%

40%

50%

60%


'11 '10 '11 '10'11 '10'11 '10 '11 '10

17%

83%

24%

76%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

FMLN No FMLN'11 '10 '11 '10



Información

insu�ciente







Independiente






Alexander Segovia




Francisco Cáceres






Eduardo Linares

CategoríaNo. de



0 0%


FUNES

-






Independiente




CD




























Desarrollo Humano


Turismo

Medio Ambiente

Salud Pública

Defensa Nacional




Economía

Hacienda

Educación

Gobernación


FMLN %5451

Funes %93




FMLN

OTRO


FMLN 3 5%

Funes 8 13%

FMLN- Funes 0 0%

Otro 30 48%



OTRO













FMLN 0 0%

Funes 1 20%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 4 80%



OTRO












FMLN 0 0%

Funes 1 25%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 3 75%



OTRO










ganadero


ARENA


publicista







Amigos de Mauricio



FMLN %412

Funes %71

FMLN-Funes %00


%00


OTRO


2,131,777,300$


Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

15,540,135$






Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

17,834,290$

Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

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Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

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13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

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Turismo 107,695$ 13,861,395$

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Militancia del FMLN

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34

De los nueve decretos vetados, cuatro fueron respaldados únicamente por las bancadas de oposición. Los otros cinco recayeron en decretos apoyados por el FMLN y en algunos casos impulsados por sus mismos diputados. Asimismo, dichos decretos fueron aprobados por más de los dos tercios de los diputados; es decir, existían los votos suficientes para superar el veto del presidente. Sin embargo, ninguno fue superado ni se presentó algún intento por hacerlo16, lo que confirma un mayor soporte del Órgano Legislativo a las decisiones del Presidente Funes en comparación al primer año. Al igual que sucede bajo la perspectiva de las observaciones, el Ejecutivo ha fortalecido su margen de maniobra respecto de los controles interorgánicos en relación a los vetos.

Finalmente, con los 15 vetos registrados en lo que lleva de su período, el presidente se sitúa en el tercer lugar de los mandatarios con más vetos en el marco constitucional actual tal y como se ilustra en el cuadro 5. De seguir con la misma tendencia, el Presidente Funes superaría al expresidente Duarte y ocuparía el segundo lugar por debajo del expresidente Flores.

Cuadro 5. Vetos presidenciales (1984 – 2011)

16 En el caso del veto al decreto legislativo No. 635 que reformaba el Código Electoral en cuanto a las listas desbloqueadas, la asignación de escaños y la presentación de planillas, cabe mencionar que se expresaron diversos malestares del FMLN en contra de la posición del Ejecutivo. Sin embargo, no se intentó superar el veto como sí ocurrió en el primer año de gobierno con en el caso del aumento de penas de la Ley Penal Juvenil, donde la votación presentó 55 votos a favor de ratificar las reformas emitidas.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Observatorio Legislativo; y Fusades (2008), “Las Instituciones Democráticas en El Salvador II. Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento”. Departamento de Estudios Legales, diciembre de 2008, p. 111.

Iniciativas del Ejecutivo

Luego de haberse analizado el grado de gobernabilidad en relación a la incidencia que ha tenido el presidente en el proceso de formación de ley, ya sea mediante observaciones o vetos, corresponde estudiar ahora el comportamiento que ha mostrado la Asamblea Legislativa ante las iniciativas presentadas por el Órgano Ejecutivo. En ese sentido, y considerando el peso político de los diversos proyectos del gobierno, se desarrolla a continuación tres apartados: la aprobación del Presupuesto General de la Nación, los préstamos internacionales que el gobierno ha suscrito y contratado con la venia de la Asamblea y las demás iniciativas que el presidente ha impulsado.


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2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

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Armando Calderón

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Defensa Nacional

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1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




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Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

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73,329,310$

55,117,825$



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35

Presupuesto General

En períodos anteriores, la aprobación del Presupuesto General de la Nación ha sido sujeta de controversias debido al retraso con el que fueron aceptados. En las últimas cinco legislaturas, desde el período 1997 - 2000, el presupuesto ha sido aprobado posterior al cierre del año de manera tardía. Esta situación, dada específicamente en los años 1998, 1999, 2001, 2004 y 2005, ha tenido consecuencias nocivas para el desarrollo económico y social del país al afectar la ejecución del gasto público17. Por lo tanto, la aprobación del presupuesto en el plazo indicado es indispensable para atender oportunamente los problemas nacionales, sin que ello signifique sacrificar el debate y la transparencia que debe caracterizar a dicho proceso.

En los últimos dos años, la aprobación del presupuesto ha presentado un tiempo record respecto de los últimos 13 años. Como se observa en el cuadro 6, el presupuesto del año 2011 tardó 49 días en ser aprobado desde su presentación a la Asamblea, ocupando el segundo lugar en tiempo de aprobación por debajo de los 37 días que esperó el presupuesto del año 2010, siempre en el período del Presidente Funes. Asimismo, a diferencia de sus antecesores, el Presidente Funes no ha enfrentado atraso alguno en la aprobación del presupuesto.


17 Fusades (2007), “Respondiendo a los desafíos fiscales en El Salvador”. Departamento de Estudios Económicos y Sociales, p. 20.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Observatorio Legislativo de Fusades; Fusades (2008), “Las Instituciones Democráticas en El Salvador II. Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento”, Departamento de Estudios Legales, diciembre de 2008, p. 124; y Fusades (2007), “Respondiendo a los desafíos fiscales en El Salvador”. Departamento de Estudios Económicos y Sociales, p. 20.


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con 66 votos (26/08/10)





con 52 votos (14/10/10)


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2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

2003 - 2006

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Escañosdel partido

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1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




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Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

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13,969,090$

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36

En el segundo año, al igual que sucedió en el primero, el presupuesto fue aprobado con un amplio apoyo de la mayoría de bancadas legislativas, específicamente las del FMLN, GANA, PCN, PDC y CD18. Lo anterior, pese a que la Ley de Presupuesto aprobada, en su artículo 11, continúa permitiendo las transferencias presupuestarias entre distintos ramos sin la autorización de la Asamblea Legislativa, lo cual fue declarado inconstitucional por la Sala de lo Constitucional en agosto de 201019. No obstante tal violación a la norma suprema, el Presidente Funes obtuvo un presupuesto aprobado en tiempo record.

De los hechos descritos es posible deducir dos conclusiones respecto del segundo año de gobierno. En primer lugar, el Ejecutivo ha mantenido un aceptable respaldo legislativo en materia presupuestaria. En segundo lugar, dicho respaldo recibido por el Presidente Funes supera al que en su momento tuvieron los presidentes anteriores, quienes debieron enfrentar retrasos para su aprobación. Por lo tanto, en lo que tiene que ver con la iniciativa del presupuesto, el grado de gobernabilidad del Presidente Funes continúa siendo alto.

Préstamos internacionales

Si bien el tema de empréstitos será abordado con mayor profundidad en el capítulo VI, resulta oportuno recalcar la dinámica normativa que tiene que ver con el mismo. La movilidad del gobierno central se debe, en gran medida, a la obtención de recursos monetarios para sustentar sus proyectos. Ante las dificultades fiscales que enfrenta el país, la contratación de préstamos internacionales es un eje transversal en el escenario de gobernabilidad.

En su segundo año de gestión, el mandatario no ha tenido dificultades significativas para conseguir la autorización de la Asamblea de negociar endeudamiento público. En este aspecto, el margen de acción del Ejecutivo se ha visto fortalecido, ya que en el primer año hubo un incidente cuando la fracción del FMLN no acompañó la autorización para suscribir dos préstamos internacionales20. Lejos de cualquier enfrentamiento, en estos 12 meses el partido oficial ha respaldado las iniciativas del Presidente Funes sobre empréstitos autorizando la negociación de 12 préstamos y aprobando la contratación de nueve de estos.

18 Mendoza, R. (2010), “Diputados aprueban el Presupuesto para 2011”. El Diario de Hoy, 19 de noviembre de 2010.19 Fusades (2010), “Informe de coyuntura legal e institucional, 2° semestre 2010”. Departamento de Estudios Legales, diciembre de 2010, p. 51.20 Aguilar, J. (2010), “Partidos de derecha apoyan $161 millones para el Ejecutivo y FMLN niega sus votos”. El Faro, 15 de abril de 2010.



37

Otras iniciativas

Finalmente, en el segundo año se han aprobado diversas iniciativas del Ejecutivo concernientes a temas de seguridad, economía, relaciones internacionales de cooperación, entre otros. La mayoría de estos decretos han sido aprobados por las bancadas del FMLN, GANA y PCN, cuyos diputados suman 61 votos, lo suficiente para alcanzar tanto la mayoría simple como la calificada. En el cuadro 7 se muestran algunas de las iniciativas del Presidente Funes respaldadas por la Asamblea Legislativa.

Cuadro 7. Algunas iniciativas del Ejecutivo (junio 2010 – mayo 2011)


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35141

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23%1%

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con 66 votos (26/08/10)





con 52 votos (14/10/10)


con 62 votos (13/01/11)



con 45 votos (13/01/11)
















de leyVotosa favor










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ARENA y GANA


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Inconstitucional

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Antonio Saca 0


1998 21/10/1997 22/01/1998 94 X

1999 25/09/1998 6/5/1999 224 X

2000 30/09/1999 24/11/1999 56 -

2001 29/09/2000 17/01/2001 111 X

2002 1/10/2001 19/12/2001 80 -

2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

2005 4/9/2004 26/01/2005 145 X

2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

2003 - 2006

2006 - 2009

2009 - 2012










Escañosdel partido

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Julia E. Martínez


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Mario A. Jovel





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Información

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Alexander Segovia




Francisco Cáceres






Eduardo Linares

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Independiente




CD




























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Turismo

Medio Ambiente

Salud Pública

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Economía

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FMLN %5451

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FMLN

OTRO


FMLN 3 5%

Funes 8 13%

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OTRO













FMLN 0 0%

Funes 1 20%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 4 80%



OTRO












FMLN 0 0%

Funes 1 25%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 3 75%



OTRO










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ARENA


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OTRO


2,131,777,300$


Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

15,540,135$






Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

17,834,290$

Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

15,853,970$

706,989,165$

15,540,135$


Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

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Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro


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FMLN No FMLN

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Observatorio Legislativo.

Consolidación de la gobernabilidad

En estos 12 meses de gobierno, la mayoría de controles interorgánicos ejercidos por el Presidente Funes han sido aceptados por la Asamblea Legislativa, acatando así los señalamientos hechos por el Ejecutivo. Tal situación dista de la dinámica presentada en el primer año, en el que no solo se dieron observaciones polémicas del presidente, sino que hubo un intento de superación de veto por parte del propio partido oficial. Lo mismo sucede con las iniciativas del Ejecutivo, las cuales han sido ampliamente respaldadas sin mayores impases.

Más que una reconfiguración de la correlación de fuerzas en el Órgano Legislativo, ha ocurrido un cambio de posiciones del partido oficial y de algunos de los partidos de oposición a favor del gobierno central. A inicios del segundo semestre de 2010, se partía de un escenario político complejo, en el cual el Presidente Funes tuvo que enfrentar distintos momentos de tensiones con el FMLN. Pasada esta etapa, el diputado Roberto Lorenzana, quien también es parte de la Comisión Política del Frente, replanteó ante las bases del partido si haber elegido a Mauricio Funes como



38

candidato había sido una decisión acertada21. El legislador se respondió a él mismo afirmando que “sí había sido la decisión indicada”, mencionando el objetivo de sacar a ARENA del poder22. Al dilucidar los siguientes cuatro años como claves para lograr las promesas de campaña, el diputado Lorenzana reafirmó su apoyo al gobierno23. ¿Para qué subsanar tales diferencias? La cercanía a los procesos electorales del próximo año puede ser parte de la respuesta.

A inicios de 2011, José Luis Merino, uno de los máximos dirigentes del Frente, advirtió que los triunfos del Ejecutivo se traducirán en 2012 en réditos políticos para el FMLN24. Asimismo, el líder del partido oficialista calificó al gobierno como una “herramienta poderosa”25, por lo que era importante continuar con una “relación armónica”26 con el Presidente Funes. El secretario general del Frente, el diputado Medardo González, confirmaría lo anterior al asegurar que el partido se encontraba actualmente en un buen momento en su relación con el Ejecutivo27. De allí que se concluya, en primer lugar, que la gobernabilidad se ha visto consolidada porque el FMLN ha cambiado su comportamiento a la de un partido propiamente oficial, respaldando las posiciones del presidente y evitando los desencuentros que se dieron al inicio de su mandato.

Otro factor importante ha sido el rol que han desempeñado ciertos sectores de la oposición política. Al dejar la presidencia de la Asamblea, el diputado Ciro Cruz Zepeda resaltó de manera especial los consensos logrados con el Ejecutivo, advirtiendo luego que en el PCN “los órganos e Instituciones del Estado no han encontrado tropiezos en su camino para poder impulsar sus programas de gobierno” y concluyendo en que se ha contribuido con “la gobernabilidad y la estabilidad del país”28. Tal dinámica es compartida por GANA, que reconoció la construcción de acuerdos por parte del presidente saliente29. El significativo apoyo de las fuerzas de oposición al gobierno del Presidente Funes, lo cual es visible en los patrones de votación en el pleno legislativo, permite concluir, en segundo lugar, que la consolidación de la gobernabilidad en este segundo año de gobierno se debe, en gran medida, al apoyo de algunos partidos de oposición.

Ambos factores, un FMLN que se comporta como partido de gobierno y una oposición que respalda en su mayoría al Ejecutivo, han sido confirmados por el mismo Presidente Funes. En un acto oficial, el mandatario manifestó lo siguiente:

21 Escobar, I. (2010), “El FMLN compromete su apoyo al gobierno”: Roberto Lorenzana. Diario Colatino, 5 de junio de 2010.22 Ibíd.23 Ibíd.24 Mejía, A. (2011), “FMLN no dejará ni un milímetro”. La Prensa Gráfica, 27 de enero de 2011.25 Ibíd.26 Ibíd.27 FMLN (2010), “Estamos en buena relación con el Ejecutivo”. Sitio oficial del FMLN, 9 de diciembre de 2010.28 Asamblea Legislativa (2011), Discurso pronunciado el 1 de febrero de 2011 por el presidente saliente.29 Sitio oficial de GANA (2011), “GANA reconoció labor de “Buen Parlamentario” del Diputado Ciro Cruz Zepeda Peña en plenaria de traspaso de Presidencia de

la Asamblea Legislativa”.



39

“…quiero subrayar el clima de diálogo y concordia que se ha establecido entre los poderes de la República en particular, entre el Órgano Ejecutivo, el Órgano Legislativo, entre este servidor como presidente de la República y jefe del Ejecutivo y las diferentes fracciones políticas parlamentarias. Lo destaco porque muchas leyes se aprueban permanentemente merced a ese entendimiento, al

consenso que las diferentes fracciones legislativas construyen con las diversas áreas de mi gobierno (…) hemos construido una relación de entendimiento, no sólo con el partido que tiene más

representantes en el Gobierno, sino con el resto de fuerzas políticas y la mejor prueba de ellos es la cantidad de iniciativa de ley que se aprueban, no solo con los votos del partido en el Gobierno, sino

fundamentalmente con el resto de fracciones parlamentarias, incluyendo fracciones de la oposición.”30

Por lo tanto, frente a este escenario resulta válido afirmar que el Presidente Funes cuenta con una “maquinaria parlamentaria”, la cual se aproxima a la “aplanadora verde”, que constituía la bancada del PDC en tiempos del expresidente Duarte, o la alianza ARENA-PCN, que respaldó los gobiernos anteriores. En el cuadro 8 se presentan los apoyos con los que ha contado el Ejecutivo en la Asamblea Legislativa en las últimas 10 legislaturas desde 1985, presentando los escaños del partido oficial, así como los escaños de la mayoría legislativa construida.

Cuadro 8. Respaldos a favor del Ejecutivo en la Asamblea Legislativa (1985 – 2011)

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Asamblea Legislativa; y Fusades (2008), “Las Instituciones Democráticas en El Salvador II. Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento”.


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Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

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2006 - 2009

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Carmen E. Pineda


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Desarrollo Humano


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Medio Ambiente

Salud Pública

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FMLN

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FMLN %412

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Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

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Defensa Nacional

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470,783,950$

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Turismo


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1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




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15,853,970$

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Hacienda 1,343,965$

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73,329,310$

55,117,825$



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470,783,950$

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390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

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30 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Entrega de Bastón de Mando a los generales ascendidos”, 20 de enero de 2011.



40

No obstante el escenario planteado, el diputado Medardo González afirmó que por primera vez, desde los Acuerdos de Paz, “la Asamblea Legislativa ya no es apéndice del Ejecutivo, como lo era durante 20 años bajo el régimen de ARENA” y que el “presidencialismo y verticalismo se están desmontando paso a paso” 31. Los datos muestran una dinámica distinta a la manifestada por el líder del Frente.

Finalmente, cabe resaltar, como se señaló en un principio, que la gobernabilidad refleja el margen de acción que cuenta determinada institución estatal para llevar a cabo sus diferentes proyectos. La importancia de conocer el grado de gobernabilidad se debe a diversos motivos: previsibilidad, atracción de inversiones, estado de la democracia, institucionalidad, etc. Sin embargo, para efectos de la gestión del Ejecutivo, es oportuno concluir que en su segundo año de gobierno, el Presidente Funes ha contado con el apoyo necesario para cumplir sus promesas de campañas, hecho que debe ser considerado al medir la eficacia en la administración de su gobierno.

31 FMLN (2010), “Discurso de Medardo González, Secretario General del FMLN”. Sitio oficial del FMLN, 13 de diciembre de 2010.



41

CAPÍTULO III

Evolución en la composición del gabinete de gobierno

En el segundo año de gobierno del Presidente Mauricio Funes se ha mantenido la naturaleza mixta del gobierno. Como se planteó en la apreciación referente al primer año de gestión, la actual administración es de naturaleza combinada ya que los integrantes del gobierno central se pueden identificar como funcionarios con militancia y/o simpatizantes con el FMLN; otros tienen un vínculo directo con el Presidente Funes y otros integrado por independientes o profesionales con trayectoria, ya sea en el ámbito público, privado o en ONG. Es por esta conformación, que se podría considerar que el poder político durante el segundo año de gobierno, continúa disperso entre los diferentes grupos que lo conforman, ya que no se dieron cambios significativos en la estructura gubernamental. Que el gobierno esté distribuido entre funcionarios afines al Presidente Funes y militantes del Frente, no significa que hayan existido divergencias entre el presidente y los miembros de la Comisión Política del partido de gobierno que ocupan ministerios relevantes.



42

Por otro lado, al igual que en el primer año, se llevaron a cabo ciertas destituciones y nombramientos de diferentes funcionarios; sin embargo, no se trató en ninguno de los casos de nombramientos que tengan un alto grado de influencia en la distribución del poder en el gobierno central.

Tomando en cuenta esta continuidad en la distribución del poder dentro del Órgano Ejecutivo y al no haberse sustituido ningún titular en aquellos ministerios que han sido evaluados de manera negativa por la población, como por ejemplo las carteras de seguridad, defensa y economía, se considera que la relación entre ambos sectores al interior del gobierno ha evolucionado durante este segundo año, dejando atrás las confrontaciones que se dieron en el primer año y construyendo ahora una relación de mayor apoyo y sintonía. En ese sentido, se observa una relación de mayor cercanía y entendimiento entre el mandatario y su gabinete.

En este capítulo se presenta la evolución de la línea base desarrollada en la apreciación del primer año de gestión, la cual sienta los fundamentos para dar seguimiento y monitoreo a la composición del gabinete durante la actual administración. Esta línea argumentativa es de gran relevancia y utilidad, ya que permite elaborar una apreciación de las implicaciones que la composición del gabinete tiene sobre el proceso político y el rumbo del país.

Antecedentes

Para elaborar este ejercicio se implementó la misma metodología que se usó en el primer documento, investigando detalladamente el perfil y hoja de vida de los 1311 funcionarios titulares de las diferentes instituciones del gobierno considerados para este estudio. Asimismo, para la categorización de los funcionarios se tomó en cuenta la opinión de expertos políticos. Tras el estudio del perfil de cada titular, éstos se clasificaron dentro de las siguientes categorías: militancia en el FMLN, vínculo con Funes, pertenencia a otro grupo, e información insuficiente2.

Los 131 funcionarios considerados para este estudio forman parte de las siguientes estructuras del gobierno central: instancias del Ejecutivo, ministerios y viceministerios, autónomas y otras dependencias, superintendencias, bancos nacionales, y gobernadores.

Durante el segundo año de gestión de la administración Funes, se registraron diferentes movimientos y cambios en algunas instituciones. Al comparar las modificaciones que se han efectuado entre junio de 2010 y mayo de 2011, con los cambios realizados durante el primer año de gobierno, se

1 El número de funcionarios ha sido actualizado ya que se tomaron en cuenta las demás entidades autónomas que, para el primer documento, no habían sido consideradas para el estudio.

2 La suposición detrás de esta categorización es que militancia, vínculo y pertenencia, refleja una unión o relación directa y orgánica a un grupo, ya sea partido o movimiento social u otro.



43

observa una dinámica diferente. En el documento del primer año se presentaron seis destituciones de titulares de distintas instituciones3 y una renuncia4. Por otro lado, durante el segundo año se realizaron tres traslados de titulares de una institución a otra; hubo una destitución; tres renuncias y seis nombramientos de nuevos titulares.

Esquema 1. Traslado de titulares entre diferentes instituciones5

3 Fueron destituidos de sus cargos: Francisco Gómez de ANDA; Tomás Campos de la SIGET; Karla Albanez del ISTA; Juan Pablo Durán de la LNB; Breni Cuenca de CONCULTURA y Mauricio Oñate del Viceministerio de Turismo.

4 El Dr. Manuel Sevilla, quien fungía como Ministro de Agricultura y Ganadería presentó su renuncia el 12 de mayo de 2010.5 Los tres traslados que se registran en este estudio se llevaron a cabo el 31 de mayo de 2010, lo cual indica que se efectuaron en el período del primer año de

gobierno. Sin embargo, en el documento del primer año, el período que se abarcó para desarrollar este ejercicio fue entre el 1 de junio de 2009 y el 15 de mayo de 2010, por lo que se toman en cuenta dichos traslados en el presente documento.

Fuente: Elaboración propia.

En el esquema 1, Guillermo López Suárez, quien fungía como presidente de CEPA, fue nombrado como Ministro de Agricultura y Ganadería tras la renuncia de Manuel Sevilla el 12 de mayo de 2010. De la misma manera, José Enrique Argumedo, quien tenía el cargo de Superintendente de Competencia, fue nombrado como presidente del CNR, autónoma presidida anteriormente por Fernando Battle, quien fue trasladado a la presidencia del RNPN.




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2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

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Armando Calderón

Antonio Saca

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1997 - 2000

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Turismo

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Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

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Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

17,834,290$

Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

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Hacienda 1,343,965$

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53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

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Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

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ARENA y GANA


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Inconstitucional

Inconveniencia

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Antonio Saca 0


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Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

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Economía

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Defensa Nacional

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Hacienda 1,343,965$

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Por otro lado, la única destitución que se registra durante el segundo año de gestión de la actual administración, es la de Julia Evelyn Martínez de la Dirección Ejecutiva del ISDEMU (ver esquema 2). Martínez fue destituida de su cargo el día 22 de diciembre de 2010 habiéndose argumentado “pérdida de confianza”6 tras haber sido evaluado su desempeño y su relación con los miembros de la Junta Directiva de dicho instituto. Como su sucesora fue nombrada en el cargo Yanira Argueta, quien se desempeñaba como directora de la Asociación de Mujeres Salvadoreñas (AMS) y como miembro propietaria de la Junta Directiva del ISDEMU7.


La primera renuncia que se llevó a cabo durante este segundo año fue la del ex secretario jurídico de la Presidencia, Dionisio Ismael Machuca Massis, quien interpuso su renuncia a finales del mes de agosto y se desempeñó en el cargo hasta el 1º de septiembre de 2010. Machuca fundamentó su retiro argumentando que retornaba al sector privado, específicamente a Scotiabank, banco en el cual laboraba antes de su nombramiento como Secretario para Asuntos Legislativos y Jurídicos de la Presidencia de la República8. Tras su renuncia, Ricardo Guillermo Marroquín fue nombrado como su sucesor el 6 de enero de 2011.

La segunda renuncia que se registra en el segundo año es la de Óscar Kattán, de la dirección del ISSS el 12 de enero de 2011. Kattán, secretario general del partido Cambio Democrático (CD), argumentó que renunciaba para dedicarse “estrictamente a las actividades proselitistas y engrandecer la democracia del partido Cambio Democrático”9. Es necesario mencionar, que la renuncia del ex funcionario se dio en el marco de un proceso de investigación por la Corte de Cuentas debido



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6 Comunicado de la Presidencia de la República de El Salvador, “Junta Directiva del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer destituye a directora ejecutiva”, 22 de diciembre de 2010.

7 Paz, M. (2010), “Destituyen a presidenta del ISDEMU”, La Prensa Gráfica, 23 de diciembre de 2010.8 Redacción El Diario de Hoy (2010), “Renuncia al cargo secretario jurídico de la Presidencia”, El Diario de Hoy, 28 de agosto de 2010.9 Velasco, S. (2011), “Renuncia Kattán del Seguro Social”, Diario El Mundo, 13 de enero de 2011.



45

a ciertas irregularidades financieras en el ISSS y también poco tiempo después de haberse visto envuelto en acusaciones de soborno hechas por el ex diputado del CD, Juan Pablo Durán, quien aseguró que el ex director le ofreció una plaza “fantasma” en la Asamblea Legislativa si se retiraba de las filas del CD10.

Tras la renuncia de Kattán, el Presidente Funes nombró como el nuevo director del ISSS a Leonel Antonio Flores, quien se desempeñaba como asesor en Asuntos Comunitarios para la Embajada de El Salvador en Washington D.C.11. La renuncia más reciente, es la de la ex gobernadora del departamento de Santa Ana, Patricia Acosta de Rodríguez. La sustituyó Mario Alberto Jovel el 25 de marzo de 2011.


10 Baires R. “Kattán deja el ISSS mes y medio después de denuncia en contra”, El Faro, 13 de enero de 2011.11 Op. Cit. Velasco, S.


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46

Con respecto al nombramiento de nuevos funcionarios del gobierno central (ver esquema 4), el primer nombramiento fue el de Luis Enrique Córdova como presidente de CEPA el 31 de mayo de 2010, convirtiéndose en el sucesor de Guillermo López Suárez, quien fue trasladado y juramentado ese mismo día como Ministro de Agricultura y Ganadería.

El siguiente nombramiento fue el de Walter Alemán como Viceministro de Turismo y como director presidente de la Junta Directiva del Instituto Salvadoreño de Turismo (ISTU), quien llegó a suceder al ex viceministro de turismo, Mauricio Oñate destituido en marzo de 2010.

En el caso del Secretario Jurídico, Ricardo Guillermo Marroquín, tal como se explicó anteriormente, éste fue nombrado en dicho cargo el 6 de enero de 2011 tras la renuncia del anterior titular de esta Secretaría de la Presidencia, a finales del mes de agosto de 2010. Una situación similar se presentó con el nombramiento del nuevo Director del ISSS, Leonel Flores, nombrado tras la renuncia de Óscar Kattán, en enero de 2011.

La Superintendencia de Competencia que estuvo hasta el 30 de mayo de 2010 bajo el mandato del actual presidente del CNR, José Enrique Argumedo, se mantuvo acéfala hasta el 2 de febrero de 2011, día que fue nombrado como Superintendente, Francisco Díaz.

Finalmente, el nombramiento más reciente es el del nuevo gobernador del departamento de Santa Ana, Mario Alberto Jovel, designado por el Presidente Funes el 25 de marzo de 2011 tras la renuncia de la exgobernadora Patricia Acosta, quien dejó el cargo por su interés en la candidatura para la Alcaldía de Santa Ana por el partido ARENA12.

El caso de CEL

La Comisión Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) se encuentra acéfala desde finales de 2010. Al frente de dicha Comisión se encontraba Nicolás Salume, quien fungía como presidente de la misma desde 2004 como uno de los pocos funcionarios de alto nivel que trascendieron de la administración del ex presidente Elías Antonio Saca a la actual; el otro es Guillermo López Suárez. Su período como presidente finalizó el pasado 12 de octubre de 2010. Por otro lado, aunque el Presidente Funes anunció que su contrato no sería renovado, no fue designado el sucesor de Salume, anunciándose que éste desempeñaría el cargo de manera interina por un tiempo “prudencial”13 mientras el presidente analizaba quién lo relevaría. Salume continuó desempeñando esa función hasta el 19 de febrero, cuando informó sobre su renuncia14.

12 Paz, M. (2010), “Destituyen a presidenta del ISDEMU”, La Prensa Gráfica, 23 de diciembre de 2010.13 Redacción El Diario de Hoy (2010), “Renuncia al cargo secretario jurídico de la Presidencia”, El Diario de Hoy, 28 de agosto de 2010.14 Velasco, S. (2011), “Renuncia Kattán del Seguro Social”, Diario El Mundo, 13 de enero de 2011.



47

Tras la salida del anterior titular, se han llevado a cabo varios movimientos en la presidencia y la dirección ejecutiva de esa autónoma (ver esquemas 5 y 6).

Esquema 5. Movimientos en la presidencia de CEL entre febrero y marzo de 2011

Como se observa en el esquema 5, después de la renuncia de Salume en febrero de 2011, se han nombrado dos presidentes interinos. Debe agregarse que el Presidente Funes planteó la posibilidad que Irving Tóchez, el nuevo director ejecutivo nombrado el 11 de febrero pasado, se convirtiera en el presidente interino mientras se nombraba al sucesor oficial de Salume. Sin embargo, esta acción iba en contra del marco jurídico de dicha institución15, ya que para fungir como presidente interino, se requiere ser Director Propietario de la Comisión16.

Ante esta situación, la junta directiva nombró el 3 de marzo a Carmen Elena Pineda, quien fungía como directora suplente del Ministerio de Hacienda dentro de la junta directiva de CEL. A tan sólo 13 días de su nombramiento, Pineda presentó su renuncia como respuesta a la solicitud hecha por el Presidente Funes al Ministro de Hacienda, Carlos Cáceres, para que pidiera a Pineda la dimisión de su cargo. La petición del presidente se originó a partir de la negativa de Pineda de firmar un documento en el cual le cedía “poderes plenos” a Irving Tóchez, actual director ejecutivo17, quien según comenta el presidente “está informando directamente al Presidente de la República de aspectos que tienen que ser corregidos dentro de la CEL”18. La importancia de cederle “poderes plenos” a Tóchez viene del hecho que él se ha convertido en la persona de confianza del presidente dentro de CEL. Asimismo, la decisión del presidente de intervenir en CEL se basa en el hecho que ha encontrado algunas decisiones en las que no está de acuerdo porque pueden tener vicios de anomalías o de irregularidad19.


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Armando Calderón

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Francisco Flores

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290,285,095$

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390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

11,734,740$





Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro


83%

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30%

35%

40%

45%

FMLN No FMLN


15 Flores, G. (2011), “CEL designa a Carmen Pineda como su presidente interina”, La Prensa Gráfica, 3 de marzo de 2011.16 Art. 3 y 4, Ley de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa.17 Cáceres, M. (2011), “Investigan a CEL por posibles irregularidades”, El Diario de Hoy, 30 de marzo de 2011.18 Henríquez, E. (2011), “Funes pidió “poderes plenos” para director ejecutivo de CEL”, La Prensa Gráfica, 30 de marzo de 2011.19 Op. Cit. Cáceres M.



48

Tras esa vacante, la Junta Directiva eligió el 21 de marzo al nuevo y actual presidente interino, Manuel Rivera Castro, quien se desempeñaba desde 2001 como gerente de ingeniería de la autónoma20.

En el caso de Salume, el 2 de marzo, aproximadamente 10 días después de haber presentado su renuncia a la presidencia de la CEL, fue juramentado por el secretario general del Partido de Conciliación Nacional (PCN) como candidato a diputado por el departamento de La Libertad para las elecciones legislativas y municipales de 201221.

Esquema 6. Movimientos en la dirección ejecutiva de CEL entre febrero y marzo de 2011


181

35141

105

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21%1%

42%17%1%

12%6%

100%








191

35161

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84

23%1%

42%19%1%

12%2%

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con 66 votos (26/08/10)





con 52 votos (14/10/10)


con 62 votos (13/01/11)



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de leyVotosa favor










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ARENA y GANA


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Inconstitucional

Inconveniencia

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Antonio Saca 0


1998 21/10/1997 22/01/1998 94 X

1999 25/09/1998 6/5/1999 224 X

2000 30/09/1999 24/11/1999 56 -

2001 29/09/2000 17/01/2001 111 X

2002 1/10/2001 19/12/2001 80 -

2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

2005 4/9/2004 26/01/2005 145 X

2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

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2006 - 2009

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Escañosdel partido

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Julia E. Martínez


30 de mayo de 2010


a la fecha



30 de mayo de 2010


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Fernando Battle




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Julia E. Martínez


2010




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a la fecha ISSS



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Mario A. Jovel





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Walter A. Alemán

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17% 15%

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FMLN No FMLN'11 '10 '11 '10



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Eduardo Linares

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Independiente




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Desarrollo Humano


Turismo

Medio Ambiente

Salud Pública

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Economía

Hacienda

Educación

Gobernación


FMLN %5451

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FMLN

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FMLN 3 5%

Funes 8 13%

FMLN- Funes 0 0%

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FMLN 0 0%

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FMLN 0 0%

Funes 1 25%

FMLN-Funes 0 0%

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2,131,777,300$


Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

15,540,135$






Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

17,834,290$

Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

15,853,970$

706,989,165$

15,540,135$


Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

11,734,740$





Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro


83%

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oNNLMF FMLN

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FMLN No FMLN


Pocos días antes de la renuncia de Salume, el ex director ejecutivo, Andrés Márquez, presentó su renuncia a la dirección de la CEL. En sustitución fue nombrado Irving Tóchez, quien en la administración Saca se había desempeñado en esa posición22 y fue Director General de Impuestos Internos durante la administración de Francisco Flores. La solicitud expresa del presidente de concederle “poderes plenos” para “reducir los viáticos a funcionarios en misiones internacionales”23, podría ser un indicativo de la confianza que el Presidente Funes ha otorgado al presidente interino dentro de la CEL.

Los cambios en el gabinete de gobierno expuestos arriba, permiten identificar un período de estabilidad al interior del Ejecutivo, debido a que las sustituciones que se presentaron, no fueron en todo caso de “alto impacto” en la estructura del gobierno central ni en la distribución de la cuota de poder dentro del mismo.

20 Redacción El Diario de Hoy, “La CEL nombra a otro presidente interino”, El Diario de Hoy, 22 de marzo de 2011.21 Salazar, L. (2011), “PCN juramenta a Nicolás Salume como candidato a diputado por La Libertad”, La Prensa Gráfica, 2 de marzo de 2011.22 Op. Cit. Cáceres, M.23 Ibíd.



49

Resultados en términos absolutos (número de cargos por categoría)

Al clasificar a cada uno de los 131 funcionarios considerados para este estudio dentro de una de las categorías utilizadas (FMLN, Funes, Otro, FMLN-Funes e Información insuficiente), los resultados absolutos indican que el poder dentro del gobierno central se mantiene disperso, conservando la naturaleza mixta que lo caracterizó durante el primer año (ver gráfico 1).

Gráfico 1. Distribución de cargos del gobierno central según categoría (FMLN, Funes, FMLN-Funes, Otro e Información insuficiente)

Fuente: Elaboración propia con base en investigación de hoja de vida de funcionarios y consultas a enlaces políticos.


181

35141

105

84

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42%17%1%

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191

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con 66 votos (26/08/10)





con 52 votos (14/10/10)


con 62 votos (13/01/11)



con 45 votos (13/01/11)
















de leyVotosa favor










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ARENA y GANA


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Inconstitucional

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Antonio Saca 0


1998 21/10/1997 22/01/1998 94 X

1999 25/09/1998 6/5/1999 224 X

2000 30/09/1999 24/11/1999 56 -

2001 29/09/2000 17/01/2001 111 X

2002 1/10/2001 19/12/2001 80 -

2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

2005 4/9/2004 26/01/2005 145 X

2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

2003 - 2006

2006 - 2009

2009 - 2012










Escañosdel partido

o�cial

Mayoríalegislativa



1985- 1988 PDC 55.0% PDC 55.0% X1988- -

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Fernando Battle




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Julia E. Martínez


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12 de enero de 2011


a la fecha ISSS



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Francisco Díaz R.


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Mario A. Jovel





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Leonel A. Flores



Walter A. Alemán

NicoSalum

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FMLN No FMLN'11 '10 '11 '10



Información

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Alexander Segovia




Francisco Cáceres






Eduardo Linares

CategoríaNo. de



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FUNES

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Independiente




CD




























Desarrollo Humano


Turismo

Medio Ambiente

Salud Pública

Defensa Nacional




Economía

Hacienda

Educación

Gobernación


FMLN %5451

Funes %93




FMLN

OTRO


FMLN 3 5%

Funes 8 13%

FMLN- Funes 0 0%

Otro 30 48%



OTRO













FMLN 0 0%

Funes 1 20%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 4 80%



OTRO












FMLN 0 0%

Funes 1 25%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 3 75%



OTRO










ganadero


ARENA


publicista







Amigos de Mauricio



FMLN %412

Funes %71

FMLN-Funes %00


%00


OTRO


2,131,777,300$


Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

15,540,135$






Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

17,834,290$

Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

15,853,970$

706,989,165$

15,540,135$


Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

11,734,740$





Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro


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oNNLMF FMLN

#ca

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39%

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20%

25%

30%

35%

40%

45%

FMLN No FMLN

Como se muestra en el gráfico 1, el 51% de los funcionarios (67) no es militante del FMLN ni tampoco posee un vínculo directo con el Presidente Funes, lo que indica una trayectoria profesional, tanto en el ámbito público como en el privado o en organizaciones de la sociedad civil, o en su caso, como miembros de otro partido político diferente al partido oficial. Por otro lado, el FMLN cuenta con el 17% de funcionarios dentro del gobierno, cerca del 15% de titulares que muestran un vínculo directo con el Presidente Funes. El 1% atribuido a la categoría “FMLN-Funes”, corresponde al Secretario de Asuntos Estratégicos de la Presidencia, Franzi Hato Hasbún, quien es el único funcionario del gabinete que es militante del FMLN y posee un vínculo directo con el Presidente Funes. El restante 16% correspondiente a la categoría “Información insuficiente” representa a 21 funcionarios de quienes no se cuenta con la información necesaria para ubicarlos dentro de una de las cinco categorías utilizadas para este estudio.

Al ser éste el segundo ejercicio que se realiza en esta materia, es de gran utilidad analizar cuál ha sido la evolución en la conformación del gabinete gobierno del primer al segundo año de gestión (ver gráfico 2).



50

Gráfico 2. Evolución de la distribución de cargos del gobierno central de junio de 2010 a mayo de 2011



181

35141

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21%1%

42%17%1%

12%6%

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191

35161

102

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23%1%

42%19%1%

12%2%

100%










con 66 votos (26/08/10)





con 52 votos (14/10/10)


con 62 votos (13/01/11)



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1999 25/09/1998 6/5/1999 224 X

2000 30/09/1999 24/11/1999 56 -

2001 29/09/2000 17/01/2001 111 X

2002 1/10/2001 19/12/2001 80 -

2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

2005 4/9/2004 26/01/2005 145 X

2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

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2006 - 2009

2009 - 2012










Escañosdel partido

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Información

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Turismo

Medio Ambiente

Salud Pública

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FMLN 3 5%

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Economía

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73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

15,540,135$






Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

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Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

15,853,970$

706,989,165$

15,540,135$


Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

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Militancia del FMLN

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FMLN No FMLN

Al comparar la distribución de cargos durante el primer y el segundo año, es necesario considerar que para el primer estudio se tomaron en cuenta 85 funcionarios, mientras que para el actual, la muestra fue de 131 titulares del gobierno central. La razón de la variación entre el número de funcionarios considerados es que para este ejercicio se incluyeron otras autónomas y dependencias que no fueron analizadas durante la apreciación del primer año.

En el caso de las categorías “FMLN” y “Funes”, se observa que en ambas ha disminuido el porcentaje de titulares correspondiente a cada una; la del “FMLN” ha sufrido una disminución de siete puntos porcentuales, mientras que la de “Funes” presentó una reducción de diecisiete puntos porcentuales. Por otro lado, las categorías “Otro” e “Información insuficiente” muestran un aumento de quince y nueve puntos porcentuales respectivamente. Éste aumento se atribuye al mayor número de titulares considerados para este ejercicio, ya que la gran mayoría pertenece a un grupo o sector diferente al FMLN y al Presidente Funes.

Si se compara en términos absolutos la evolución de la composición del gabinete en dos grupos, “FMLN” y “No FMLN” es evidente el aumento en el grupo “No FMLN” y la disminución en el grupo “FMLN” (ver gráfico 3).



51

Gráfico 3. Evolución de la distribución “FMLN” y “No FMLN” de junio de 2010 a mayo de 2011



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con 66 votos (26/08/10)





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2001 29/09/2000 17/01/2001 111 X

2002 1/10/2001 19/12/2001 80 -

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2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

2005 4/9/2004 26/01/2005 145 X

2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

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Armando Calderón

Antonio Saca

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Walter A. Alemán

NicoSalum

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olás me ente)

nio 2004

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Carmen E. Pineda


3 de marzo de

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RManuel


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21 de marzo de 2011

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FMLN No FMLN'11 '10 '11 '10



Información

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Alexander Segovia




Francisco Cáceres






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Desarrollo Humano


Turismo

Medio Ambiente

Salud Pública

Defensa Nacional




Economía

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FMLN %5451

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FMLN

OTRO


FMLN 3 5%

Funes 8 13%

FMLN- Funes 0 0%

Otro 30 48%



OTRO













FMLN 0 0%

Funes 1 20%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 4 80%



OTRO












FMLN 0 0%

Funes 1 25%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 3 75%



OTRO










ganadero


ARENA


publicista







Amigos de Mauricio



FMLN %412

Funes %71

FMLN-Funes %00


%00


OTRO


2,131,777,300$


Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

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Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

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Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

15,853,970$

706,989,165$

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Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

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Militancia del FMLN

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FMLN No FMLN

En términos absolutos, la categoría “FMLN” ha sufrido una disminución de siete puntos porcentuales, mientras que la categoría “No FMLN” aumentó coincidentemente, siete puntos porcentuales. Al estudiar estas cifras, se puede concluir que no se han observado mayores cambios en la estructura del gobierno, ya que, en términos absolutos, no se presentan modificaciones drásticas o relevantes en la distribución del poder en el gobierno central.

A continuación se presentan los resultados detallados para cada una de las estructuras del gobierno central tomadas en cuenta para este ejercicio.

Instancias del Ejecutivo

De las trece24 instancias del Ejecutivo, el 46% tiene un vínculo directo con el mandatario, mientras que el FMLN cuenta con un 15% de presencia en esta estructura. Además, el 31% de los titulares entra dentro de la categoría de “Otro” y únicamente un titular (1%), Franzi Hato Hasbún, Secretario de Asuntos Estratégicos de la Presidencia, se ubica en la categoría “FMLN-Funes” (ver cuadro 1).

24 Para el cálculo de los porcentajes, se excluye al Presidente Mauricio Funes. Por esta razón, los cálculos se han realizado con base en 13 titulares.



52

Cuadro 1. Instancias del Ejecutivo

Es importante destacar que en esta estructura del gobierno central se dieron dos cambios durante el segundo año. El primero se llevó a cabo tras la renuncia de Dionisio Machuca, ex Secretario Jurídico de la Presidencia, quien fue sustituido por Ricardo Guillermo Marroquín Peñate, juramentado en su cargo el 6 de enero de 2011.

La segunda modificación es el traspaso de la Dirección de Protección Civil del Ministerio de Gobernación a la Presidencia de la República, con el nombre de Secretaría para Asuntos de Vulnerabilidad, la cual fue establecida por medio del Decreto Ejecutivo No. 2 el 12 de enero del presente25. Esta nueva Secretaría está destinada a ser “el ente rector dentro del Órgano Ejecutivo


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42%19%1%

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con 66 votos (26/08/10)





con 52 votos (14/10/10)


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de leyVotosa favor










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ARENA y GANA


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Inconstitucional

Inconveniencia

Inconveniencia




Antonio Saca 0


1998 21/10/1997 22/01/1998 94 X

1999 25/09/1998 6/5/1999 224 X

2000 30/09/1999 24/11/1999 56 -

2001 29/09/2000 17/01/2001 111 X

2002 1/10/2001 19/12/2001 80 -

2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

2005 4/9/2004 26/01/2005 145 X

2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

2003 - 2006

2006 - 2009

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Escañosdel partido

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Walter A. Alemán

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Carmen E. Pineda


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Francisco Cáceres






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Desarrollo Humano


Turismo

Medio Ambiente

Salud Pública

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Economía

Hacienda

Educación

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FMLN 3 5%

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Otro 30 48%



OTRO













FMLN 0 0%

Funes 1 20%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 4 80%



OTRO












FMLN 0 0%

Funes 1 25%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 3 75%



OTRO










ganadero


ARENA


publicista







Amigos de Mauricio



FMLN %412

Funes %71

FMLN-Funes %00


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OTRO


2,131,777,300$


Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

15,540,135$






Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

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Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

15,853,970$

706,989,165$

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Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

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Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

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2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

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Turismo

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FMLN

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FMLN 3 5%

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FMLN- Funes 0 0%

Otro 30 48%



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FMLN 0 0%

Funes 1 20%

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1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

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Hacienda 1,343,965$

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73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

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Turismo 107,695$ 13,861,395$

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FMLN No FMLN


25 Diario Oficial (2011), N°8, Tomo 390, Decreto Ejecutivo N°2, publicado el 12 de enero de 2011.



53

encargado de llevar a cabo todas las acciones necesarias para prevenir y erradicar la vulnerabilidad que actualmente presenta el territorio nacional frente a fenómenos naturales y humanos”26. El Presidente Funes considera que dicha dirección “ya no puede ser una dirección adscrita al Ministerio de Gobernación, tiene que tener autonomía, tiene que ser una dirección o una unidad que dependa de la Presidencia de la República y que tenga un mayor presupuesto, una mayor cantidad de recurso humano y mayor actividad y autonomía para poder operar dado el nivel de riesgo que tenemos en el país”27.

Con respecto a esta acción, el Ministro de Gobernación, Humberto Centeno, miembro del FMLN, comenta que “es un paso importante, estratégico. En los demás países de Centroamérica dependen (los sistemas nacionales de protección) de los presidentes”28. Al reconocer el peso y el alcance que tiene Protección Civil en relación a la territorialidad debido a que entre sus funciones está la de coordinar el trabajo con las catorce gobernaciones y los 262 municipios, es indiscutible que al trasladarse ésta a manos del Ejecutivo, Centeno pierde cierto control territorial y en consecuencia, el FMLN reduce su grado de presencia en el territorio salvadoreño. No obstante, el Ministro Centeno considera que “se está dando poder al país”29.

Ministerios y Viceministerios

De los 33 titulares -ministros y viceministros de las 13 carteras del Estado- tres de ellos tienen un vínculo directo con el Presidente Funes, equivalente al 9%; por otro lado, 15 de los 33 funcionarios, es decir el 45%, son militantes del FMLN. El mismo porcentaje (45%) ha sido clasificado bajo la categoría de “Otro”, dentro de la cual figuran titulares que son independientes o miembros de otros partidos políticos (ver cuadro 2).

26 Diario Oficial (2011), N°8, Tomo 390, Decreto Ejecutivo N°2, Art. 53-H, publicado el 12 de enero de 2011.27 Declaraciones del Presidente Funes posterior a la inauguración del mejoramiento del camino rural Ilobasco-Presa 5 de noviembre el 16 de junio de 2010. 28 Soriano, A. (2011), “Acuerdan quitar Protección Civil a Centeno, pasa a Funes”, Diario El Mundo, 21 de enero de 2011.29 Ibíd.



54

Cuadro 2. Ministerios y Viceministerios


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2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

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2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

2003 - 2006

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Economía

41,254,930$

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Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

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Defensa Nacional

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Turismo


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1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

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Hacienda 1,343,965$

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55,117,825$



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Turismo 107,695$ 13,861,395$

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Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

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FMLN No FMLN


181

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Armando Calderón

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Francisco Cáceres






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Desarrollo Humano


Turismo

Medio Ambiente

Salud Pública

Defensa Nacional




Economía

Hacienda

Educación

Gobernación


FMLN %5451

Funes %93




FMLN

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FMLN 3 5%

Funes 8 13%

FMLN- Funes 0 0%

Otro 30 48%



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Funes 1 20%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 4 80%



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OTRO


2,131,777,300$


Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

15,540,135$






Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

17,834,290$

Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

15,853,970$

706,989,165$

15,540,135$


Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

11,734,740$





Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro


83%

3%

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83%

17%

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60%

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90%

100%

oNNLMF FMLN

#ca

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39%

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15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

FMLN No FMLN




55

30 Los cinco titulares son: Marco Antonio Fortín (ANDA y FONAVIPO); José Miguel A. Menéndez (CIFCO); Héctor R. Silva (FISDL y FINET), Jaime Alberto Rodríguez (INDES) y Andrés Rodríguez Célis (INPEP).

Al igual que en el primer año, el Ministro de Hacienda, Carlos Cáceres, es el único ministro que tiene un vínculo directo con el Presidente Funes; además del Viceministro de Defensa Nacional y el Viceministro de Justicia y Seguridad Pública. Lo mismo ocurre en el caso del FMLN, partido que mantiene los mismos quince funcionarios, entre ellos seis ministros y nueve viceministros.

Las variantes de esta estructura del gobierno en este segundo año son dos nombramientos y un traslado. El primer nombramiento fue el de Guillermo López Suárez como Ministro de Agricultura y Ganadería, el 31 de mayo de 2010, tras la renuncia de Manuel Sevilla de su cargo el 11 de mayo del mismo año. El segundo nombramiento fue el de Walter Alemán Castro como Viceministro de Turismo en octubre de 2010, siete meses después de que el ex Viceministro Mauricio Oñate presentara su renuncia. Ambos funcionarios están dentro de la categoría “Otro”, ya que no presentan un vínculo directo con el mandatario ni tampoco son militantes del FMLN. La otra variante es la relacionada con la Dirección de Protección Civil, antes parte del Ministerio de Gobernación y ahora convertida en la Secretaría para Asuntos de Vulnerabilidad bajo el poder de la Presidencia de la República.

Autónomas y otras dependencias

Para esta estructura del gobierno, a diferencia del estudio del primer año, se consideraron 62 instituciones, dentro de las cuales están las Instituciones Oficiales Autónomas y otras dependencias. Los resultados del estudio del perfil de cada uno de los titulares de estas instituciones, muestran que el 47%, equivalente a 29 funcionarios, está en la categoría de “Otro”, ya que no presentan un vínculo con Funes o militancia en el FMLN. Dentro de esta categoría se encuentran seis de los siete nuevos titulares de autónomas y otras dependencias nombrados durante el segundo año: José Enrique Argumedo (CNR); Manuel Rivera Castro (presidente interino de CEL); Luis Enrique Córdova (CEPA); Walter Alemán Castro (ISTU); Yanira Argueta (ISDEMU) y Fernando Arturo Battle (RNPN).

Dentro de la categoría “FMLN” se encuentran tres de los 62 funcionarios: Manuel Orlando Quinteros conocido como Gerson Martínez y actual Ministro del MOP, así como presidente del FOVIAL; Irma Segunda Amay como Presidenta del FOPROLID y ex diputada del Frente y Eugenio Chicas como presidente del TSE y militante del FMLN. En el caso de los titulares que presentan un vínculo con el Presidente Funes, se identifican seis funcionarios equivalentes al 13%, de los cuales cinco son titulares desde el inicio de la actual administración30 y el sexto titular es el actual director del ISSS, Leonel Antonio Flores. El restante 34% es de la categoría de “Información insuficiente” (ver cuadro 3).



56

Cuadro 3. Autónomas y otras dependencias



181

35141

105

84

21%1%

42%17%1%

12%6%

100%








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84

23%1%

42%19%1%

12%2%

100%










con 66 votos (26/08/10)





con 52 votos (14/10/10)


con 62 votos (13/01/11)



con 45 votos (13/01/11)
















de leyVotosa favor










PCN 70Archivado

(sin superar)








ARENA y GANA


(sin superar)












Inconstitucional

Inconveniencia

Inconveniencia




Antonio Saca 0


1998 21/10/1997 22/01/1998 94 X

1999 25/09/1998 6/5/1999 224 X

2000 30/09/1999 24/11/1999 56 -

2001 29/09/2000 17/01/2001 111 X

2002 1/10/2001 19/12/2001 80 -

2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

2005 4/9/2004 26/01/2005 145 X

2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

2003 - 2006

2006 - 2009

2009 - 2012










Escañosdel partido

o�cial

Mayoríalegislativa



1985- 1988 PDC 55.0% PDC 55.0% X1988- -

-

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--

---

---1989 PDC 38.3% ARENA PCN 61.7%


------


Julia E. Martínez


30 de mayo de 2010


a la fecha



30 de mayo de 2010


a la fecha

Fernando Battle




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Julia E. Martínez


2010




12 de enero de 2011


a la fecha ISSS



la fecha




a la fecha




Francisco Díaz R.


a la fecha



a la fecha

Mario A. Jovel





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Leonel A. Flores



Walter A. Alemán

NicoSalum

(presid

jun

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olás me ente)

nio 2004

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Carmen E. Pineda


3 de marzo de

16 de marzo de

2011

e 2011

RManuel


interino)

21 de marzo de 2011

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1

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Ejecutivo)


IrvTóc

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ector utivo)

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17% 15%

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'11 '10 '11 '10'11 '10'11 '10 '11 '10

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40%

60%

80%

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FMLN No FMLN'11 '10 '11 '10



Información

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Independiente






Alexander Segovia




Francisco Cáceres






Eduardo Linares

CategoríaNo. de



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FUNES

-






Independiente




CD




























Desarrollo Humano


Turismo

Medio Ambiente

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Economía

Hacienda

Educación

Gobernación


FMLN %5451

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FMLN

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FMLN 3 5%

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FMLN- Funes 0 0%

Otro 30 48%



OTRO













FMLN 0 0%

Funes 1 20%

FMLN-Funes 0 0%

Otro 4 80%



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FMLN 0 0%

Funes 1 25%

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OTRO










ganadero


ARENA


publicista







Amigos de Mauricio



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%00


OTRO


2,131,777,300$


Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

15,540,135$






Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

17,834,290$

Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

15,853,970$

706,989,165$

15,540,135$


Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

11,734,740$





Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro


83%

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FMLN No FMLN



57

31 García, J. (2011), “Nombran nuevo Superintendente de Competencia”, El Diario de Hoy, 2 de febrero de 2011.32 Diario Oficial (2011), N°23, Tomo 390, Decreto Legislativo N°592, 2 de febrero de 2011.

Cabe mencionar que la estructura de las superintendencias sufrirá ciertas modificaciones en los próximos meses, ante la aprobación de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero32 el 14 de enero de 2011, y cuya vigencia será en los primeros meses del tercer año de gestión de la


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con 66 votos (26/08/10)





con 52 votos (14/10/10)


con 62 votos (13/01/11)



con 45 votos (13/01/11)
















de leyVotosa favor










PCN 70Archivado

(sin superar)








ARENA y GANA


(sin superar)












Inconstitucional

Inconveniencia

Inconveniencia




Antonio Saca 0


1998 21/10/1997 22/01/1998 94 X

1999 25/09/1998 6/5/1999 224 X

2000 30/09/1999 24/11/1999 56 -

2001 29/09/2000 17/01/2001 111 X

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2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

2005 4/9/2004 26/01/2005 145 X

2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

2003 - 2006

2006 - 2009

2009 - 2012










Escañosdel partido

o�cial

Mayoríalegislativa



1985- 1988 PDC 55.0% PDC 55.0% X1988- -

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---1989 PDC 38.3% ARENA PCN 61.7%


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Julia E. Martínez


30 de mayo de 2010


a la fecha



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Fernando Battle




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Julia E. Martínez


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a la fecha ISSS



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Francisco Díaz R.


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Leonel A. Flores



Walter A. Alemán

NicoSalum

(presid

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Carmen E. Pineda


3 de marzo de

16 de marzo de

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RManuel


interino)

21 de marzo de 2011

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Ejecutivo)


IrvTóc

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Desarrollo Humano


Turismo

Medio Ambiente

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Hacienda

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FMLN %5451

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FMLN

OTRO


FMLN 3 5%

Funes 8 13%

FMLN- Funes 0 0%

Otro 30 48%



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FMLN 0 0%

Funes 1 20%

FMLN-Funes 0 0%

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Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

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Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

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12,586,815$

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Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

15,853,970$

706,989,165$

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Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

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Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

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Superintendencias

En el segundo año se registra un cambio de titular en una de las cinco superintendencias. Tras el traslado del ex Superintendente de Competencia, Enrique Argumedo, al CNR el 31 de mayo de 2010, fue nombrado como su sucesor Francisco Díaz Rodríguez, juramentado por el Presidente Funes el 2 de febrero de 2011. A pesar de este cambio, el número de funcionarios según categoría se mantuvo, ya que el nuevo Superintendente de Competencia, al igual que su antecesor, ha sido clasificado dentro de la categoría “Otro”, al ser sus referentes el cargo de Director de FESPAD y miembro del CNJ31.

Por lo tanto, el único funcionario que mantiene un vínculo directo con el presidente es Luis Méndez Meléndez, miembro del que se denominó durante la campaña como “Movimiento Amigos de Mauricio”, presidente de la SIGET, representando el 20%. Los titulares de las otras cuatro superintendencias se ubican en la categoría “Otro”, representando el 80% restante. Ambos porcentajes (20% “Funes” y 80% “Otro”) se mantienen desde el primer año de gestión (ver cuadro 4).

Cuadro 4. Superintendencias



58

actual administración. Ésta ley establece que las Superintendencias de Pensiones, de Valores y del Sistema Financiero, se fusionarán y constituirán una sola “Superintendencia”. Según lo establece la ley, esta nueva institución responde a la necesidad de “fortalecer la organización del Estado adecuando sus instituciones a la realidad económica con relación a la supervisión y regulación del sistema financiero, integrando en una sola institución toda la supervisión […]”33. Asimismo, esta reestructuración es una condición del Fondo Monetario Internacional, la cual el Gobierno de El Salvador debe cumplir para hacer efectivo el desembolso de créditos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo.

Bancos Nacionales

Los bancos nacionales son la única estructura de las incluidas para este ejercicio, que no sufrió ninguna modificación durante el segundo año. El presidente del BMI, Ricardo F. Mora es el único que tiene un vínculo con el presidente, lo que equivale al 25%, mientras que los presidentes de los otros tres bancos pertenecen a la categoría “Otro” representando el 75% (ver cuadro 5).

Cuadro 5. Bancos Nacionales

33 Ibíd.

Gobernadores departamentales

La figura de los gobernadores o gabinetes departamentales es considerada como una estructura de gran relevancia para la actual administración. Con respecto a los ejes de acción de dichos gabinetes, el Presidente Funes considera que éstos tienen que trabajar bajo los conceptos de



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Turismo

Medio Ambiente

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Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

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Turismo


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1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




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73,329,310$

55,117,825$



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470,783,950$

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54,175,080$

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Armando Calderón

Antonio Saca

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Escañosdel partido

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Medio Ambiente

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FMLN

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FMLN 3 5%

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ganadero


ARENA


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Amigos de Mauricio



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Economía

41,254,930$

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Turismo 107,695$ 13,861,395$

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“interinstitucionalidad del Estado y territorialidad”34, atribuciones que les otorgan un papel clave en el alcance y presencia del gobierno al interior del país.

De los catorce gobernadores departamentales nombrados a principios de la administración Funes, solamente uno ha sido sustituido. La ex gobernadora de Santa Ana, Patricia Acosta de Rodríguez, presentó la renuncia a su cargo para buscar la candidatura a la alcaldía de Santa Ana por el partido ARENA35, siendo nombrado en su lugar, Mario Alberto Jovel, periodista de profesión.

El 79% de los gobernadores está dentro de la categoría “Otro”; dos gobernadores equivalente al 14% son militantes del FMLN y solamente el gobernador de San Miguel tiene un vínculo con el Presidente Funes (7%) (ver cuadro 6).

Cuadro 6. Gobernadores departamentales

34 Cáceres, M. (2010), “Gabinetes departamentales se convierten en mini gobiernos”, El Diario de Hoy, 15 de octubre de 2010.35 Barahona, J. (2011), “Presidente nombra nuevo gobernador en Santa Ana”, La Prensa Gráfica, 25 de marzo de 2011.


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Armando Calderón

Antonio Saca

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Desarrollo Humano


Turismo

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Economía

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73,329,310$

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Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

15,540,135$






Defensa Nacional

13,969,090$

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706,989,165$

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Hacienda 1,343,965$

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208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

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290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

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FMLN No FMLN


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35141

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191

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con 66 votos (26/08/10)





con 52 votos (14/10/10)


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de leyVotosa favor










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Antonio Saca 0


1998 21/10/1997 22/01/1998 94 X

1999 25/09/1998 6/5/1999 224 X

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2001 29/09/2000 17/01/2001 111 X

2002 1/10/2001 19/12/2001 80 -

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2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

2005 4/9/2004 26/01/2005 145 X

2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

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30 de mayo de 2010


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Desarrollo Humano


Turismo

Medio Ambiente

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Economía

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FMLN 3 5%

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Economía

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Hacienda

Educación

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55,117,825$

706,989,165$

15,540,135$






Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

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208,657,585$

12,586,815$

17,834,290$

Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

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1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

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706,989,165$

15,540,135$


Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

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Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

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FMLN No FMLN




60

Embajadas y Organismos Internacionales

Referente a esta estructura del gobierno, el objetivo principal es proporcionar un mapeo general de los integrantes del cuerpo diplomático salvadoreño. Al igual que con las demás estructuras consideradas para este estudio, se ha clasificado a cada embajador bajo una de las cinco categorías, pero no se ha tomado en cuenta para el cálculo de los resultados absolutos debido a la naturaleza de estos cargos. Por ende, los datos proporcionados a continuación sobre el perfil de los embajadores y representantes de El Salvador ante organismos internacionales, cumplen con un objetivo meramente informativo para que el lector tenga un esquema más claro del enfoque y plan de trabajo de la política exterior de El Salvador que se desarrolla en el apartado relativo a “política exterior” (ver cuadro 7).

Resultados en términos relativos

Los resultados absolutos de la distribución de poder dentro de las principales estructuras del gobierno central son de gran utilidad y sirven como línea base para dar seguimiento y monitoreo a la composición del gobierno, especialmente en el caso de la naturaleza mixta de la actual administración.

Con el objetivo de complementar los resultados correspondientes a las cuotas de poder dentro del gobierno, se realiza una apreciación de los resultados en términos relativos. Al ponderar los resultados absolutos, en este caso de los ministerios y viceministerios, con el porcentaje del Presupuesto General de la Nación que éstos tienen asignado, se logra elaborar un diagnóstico más completo de la distribución del poder político de las diferentes carteras, reconociendo el alcance territorial, el peso presupuestario y el impacto político que éstas tienen en el ámbito nacional.

Al igual que en la primera apreciación, para este segundo año se realizó la ponderación presupuestal únicamente para los ministerios y viceministerios, ya que el presupuesto de varias instituciones del gobierno central no aparece claramente detallado en la Ley de Presupuesto General para el Ejercicio Financiero Fiscal del año 201136. Asimismo, los ministerios y viceministerios son una de las estructuras gubernamentales de mayor relevancia en términos de ejecución presupuestal y de alcance territorial e impacto social, lo cual las convierte en eje central de estudio37 (ver cuadro 8).

36 Diario Oficial (2010), N°230, Tomo 389, Decreto N°514, 8 de diciembre de 2010.37 En este ejercicio se categorizó a cada cartera de Estado con base en la categoría a la cual pertenece el titular, ministro o ministra, respectivo.



61


* Nombramiento pendiente tras el fallecimiento del Embajador José Roberto Andino Salazar en enero de 2011

Cuadro 7. Embajadas y organismos internacionales



62


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con 62 votos (13/01/11)



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ARENA y GANA


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Inconstitucional

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Antonio Saca 0


1998 21/10/1997 22/01/1998 94 X

1999 25/09/1998 6/5/1999 224 X

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2002 1/10/2001 19/12/2001 80 -

2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

2005 4/9/2004 26/01/2005 145 X

2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

2003 - 2006

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2009 - 2012










Escañosdel partido

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Mayoríalegislativa



1985- 1988 PDC 55.0% PDC 55.0% X1988- -

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---1989 PDC 38.3% ARENA PCN 61.7%


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Julia E. Martínez


30 de mayo de 2010


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Fernando Battle




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12 de enero de 2011


a la fecha ISSS



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Francisco Díaz R.


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Mario A. Jovel





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Leonel A. Flores



Walter A. Alemán

NicoSalum

(presid

jun

19 de feb

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nio 2004

brero de 2011

Carmen E. Pineda


3 de marzo de

16 de marzo de

2011

e 2011

RManuel


interino)

21 de marzo de 2011

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IrvTóc

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Desarrollo Humano


Turismo

Medio Ambiente

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Economía

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FMLN %5451

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FMLN

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FMLN 3 5%

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ganadero


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FMLN %412

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2,131,777,300$


Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

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Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

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315,754,540$

54,175,080$

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Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

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1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

15,853,970$

706,989,165$

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Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

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54,175,080$

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Turismo 107,695$ 13,861,395$

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Militancia del FMLN

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FMLN No FMLN

Cuadro 8. Distribución del presupuesto de ministerios y viceministerios

Fuente: Elaboración propia con base en la ley de Presupuesto General para el Ejercicio Financiero del año 2011.

* El total del presupuesto de Ministerios y Viceministerios representa el 47% (US$2,131,777,300) del monto total delpresupuesto del Gobierno Central de US$4,503,497,860.

Las cinco carteras con mayor presupuesto son: Educación (33%), Salud Pública y Asistencia Social (22%), Justicia y Seguridad Pública (15%), Obras Públicas y Defensa Nacional (10%)38. Al igual que durante el primer año, de estas cinco carteras, tres tienen titulares militantes del FMLN –Justicia y Seguridad Pública, Educación y Obras Públicas. La cartera de salud pública, a diferencia del primer año, ha sido catalogada como del FMLN. El dato responde exclusivamente al nombramiento de Violeta Menjivar, viceministra del ramo, como Secretaria General Adjunta del partido oficial. Al ocupar el segundo cargo más importante en jerarquía dentro del Frente, la vice titular compromete la labor de esa cartera de Estado y la vincula con su partido político. Asimismo, la Viceministra de Políticas de Salud, tiene a su cargo todos los programas del Sistema Básico de Salud Integral (SIBASI), así como también los Programas de Atención Integral para la Familia39. Ambos programas tienen un peso y presencia territorial de gran impacto, lo cual los convierte en herramientas políticas clave para la gestión de la actual administración, y en este caso en particular, para cumplir los objetivos planteados en el plan de gobierno del FMLN.

38 Porcentajes calculados con respecto al porcentaje que el presupuesto de cada ministerio representa en relación al monto del presupuesto total para ministerios y viceministerios.

39 Dentro de los Programas de Atención Integral para la Familia están: Atención a la Niñez, Atención a los Adolescentes, Atención a la Mujer, Atención al Adulto Masculino y Atención al Adulto Mayor, además de otros programas complementarios.



63

Si se suman los presupuestos de estos cuatro ministerios, éste equivale al 80% del presupuesto total para ministerios y viceministerios40, monto significativamente alto, ya que al ponderarlo con el alcance y la presencia territorial que las acciones de estas cuatro carteras tienen en el ámbito nacional, el FMLN obtiene un mayor peso e impacto político, así como también presencia territorial y un mayor control sobre el territorio salvadoreño.

Comparando los montos presupuestales de los ministerios y viceministerios del año 2010 con los del 2011, se observa un incremento en todas las carteras, a excepción de Gobernación (ver cuadro 9).


40 Elaboración propia con base en la Ley de Presupuesto General para el Ejercicio Financiero Fiscal del año 2011.


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2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

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2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

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2009 - 2012










Escañosdel partido

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1985- 1988 PDC 55.0% PDC 55.0% X1988- -

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---1989 PDC 38.3% ARENA PCN 61.7%


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Julia E. Martínez


30 de mayo de 2010


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30 de mayo de 2010


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Fernando Battle




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Julia E. Martínez


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12 de enero de 2011


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Francisco Díaz R.


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Mario A. Jovel





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Leonel A. Flores



Walter A. Alemán

NicoSalum

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olás me ente)

nio 2004

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Carmen E. Pineda


3 de marzo de

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e 2011

RManuel


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21 de marzo de 2011

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1

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Ejecutivo)


IrvTóc

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FMLN No FMLN'11 '10 '11 '10



Información

insu�ciente







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Alexander Segovia




Francisco Cáceres






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FUNES

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Desarrollo Humano


Turismo

Medio Ambiente

Salud Pública

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Economía

Hacienda

Educación

Gobernación


FMLN %5451

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FMLN

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FMLN 3 5%

Funes 8 13%

FMLN- Funes 0 0%

Otro 30 48%



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FMLN 0 0%

Funes 1 20%

FMLN-Funes 0 0%

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OTRO












FMLN 0 0%

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ganadero


ARENA


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FMLN-Funes %00


%00


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Economía

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73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

15,540,135$






Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

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Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

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706,989,165$

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Hacienda 1,343,965$

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53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

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13,969,090$

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132,874,110$

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Turismo 107,695$ 13,861,395$

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Militancia del FMLN

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FMLN No FMLN

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley de Presupuesto General para el Ejercicio Financiero Fiscal del año 2010 y 2011.



64

Cuando se calcula la diferencia entre el presupuesto 2010 con el 2011 otorgado a cada cartera de Estado, se observa que el ministerio que obtuvo el mayor incremento es el MOP, asignándosele aproximadamente US$82 millones de dólares (29%) más que el año anterior, seguido por el Ministerio de Salud, al que le han sido entregados alrededor de US$80 millones de dólares (28%) adicionales al monto obtenido en 2010. Luego está el MINED con US$35 millones (12%); el MINEC con US$31 millones (11%) y Justicia y Seguridad Pública con un aumento de US$25 millones de dólares (9%)41. Los demás ministerios han recibido un aumento presupuestal menor a US$15 millones de dólares y en el caso del Ministerio de Gobernación, éste es el único que ha sufrido una reducción en su presupuesto. Este reajuste de aproximadamente US$300 mil dólares se podría atribuir al traspaso que se hizo de la Dirección de Protección Civil que se encontraba adscrita a ese ministerio y ahora lo está a la Presidencia de la República.

Con respecto a los incrementos de los diferentes ministerios y viceministerios, llama la atención que no obstante la seguridad pública es uno de los principales problemas que afectan al país, el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública y el de la Defensa Nacional, no experimentaron un incremento considerable en su presupuesto, obteniendo el primero un aumento presupuestal que representa únicamente el 9% respecto del total del aumento de 2010 a 2011, y en Defensa Nacional, el aumento equivale al 5%, cuyo monto total global (14%) no representa ni la mitad del aumento presupuestal que obtuvo el MOP (29%) para 2011.

Al analizar el siguiente gráfico, en el cual se pondera el porcentaje de número de cargos con el porcentaje presupuestal correspondiente a cada categoría, se observa que a pesar que el FMLN tiene el mismo porcentaje de cargos en relación a la categoría “Otro” -45% versus 45%- el FMLN cuenta con el 83% del presupuesto en contraste con el 14% que tienen asignados los ministerios cuyos titulares no son militantes del FMLN ni tienen un vínculo con el presidente. Al igual que en el primer año, el Presidente Funes cuenta solamente con el 9% de los cargos, lo que equivale al 3% del presupuesto de ministerios y viceministerios (ver gráfico 4).

41 Los porcentajes han sido calculados con respecto al total del incremento presupuestal registrado de 2010 a 2011.



65

Gráfico 4. Porcentaje de cargos y de presupuesto de ministerios y viceministerios según categoría (FMLN, Funes, Otro e Información insuficiente)


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1999 25/09/1998 6/5/1999 224 X

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2001 29/09/2000 17/01/2001 111 X

2002 1/10/2001 19/12/2001 80 -

2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

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2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

2003 - 2006

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2009 - 2012










Escañosdel partido

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1985- 1988 PDC 55.0% PDC 55.0% X1988- -

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Julia E. Martínez


30 de mayo de 2010


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Fernando Battle




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Julia E. Martínez


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Francisco Díaz R.


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Mario A. Jovel





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Alexander Segovia




Francisco Cáceres






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Desarrollo Humano


Turismo

Medio Ambiente

Salud Pública

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Economía

Hacienda

Educación

Gobernación


FMLN %5451

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FMLN

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FMLN 3 5%

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FMLN- Funes 0 0%

Otro 30 48%



OTRO













FMLN 0 0%

Funes 1 20%

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FMLN 0 0%

Funes 1 25%

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ganadero


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FMLN %412

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2,131,777,300$


Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

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Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

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Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

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Hacienda 1,343,965$

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53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



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470,783,950$

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54,175,080$

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Turismo 107,695$ 13,861,395$

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FMLN No FMLN

Fuente: Elaboración propia


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con 66 votos (26/08/10)





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Inconstitucional

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2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

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2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

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Armando Calderón

Antonio Saca

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Mauricio Funes

1997 - 2000

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Escañosdel partido

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Mayoríalegislativa



1985- 1988 PDC 55.0% PDC 55.0% X1988- -

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Julia E. Martínez


30 de mayo de 2010


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Fernando Battle




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Julia E. Martínez


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12 de enero de 2011


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Francisco Díaz R.


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Mario A. Jovel





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Leonel A. Flores



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19 de feb

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Francisco Cáceres






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Desarrollo Humano


Turismo

Medio Ambiente

Salud Pública

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Economía

Hacienda

Educación

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FMLN %5451

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FMLN

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FMLN 3 5%

Funes 8 13%

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OTRO













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FMLN %412

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2,131,777,300$


Economía

41,254,930$

73,329,310$

Hacienda

Educación

Gobernación

55,117,825$

706,989,165$

15,540,135$






Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

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Turismo


Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

15,853,970$

706,989,165$

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Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

11,734,740$





Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

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FMLN No FMLN


Al clasificar en dos categorías, “FMLN” y “No FMLN”, se observa que los ministerios y viceministerios con titulares militantes del FMLN tienen un mayor porcentaje del presupuesto (83%) que las carteras de Estado cuyos titulares no pertenecen a dicho partido (17%). Por otro lado, el porcentaje del número de cargos de militantes del FMLN es menor (45%) al porcentaje de funcionarios que no tienen relación directa con el partido (55%) (ver gráfico 5).

Gráfico 5. Porcentaje de cargos y de presupuesto de ministerios y viceministerios según categoría (FMLN y No FMLN)



66


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con 66 votos (26/08/10)





con 52 votos (14/10/10)


con 62 votos (13/01/11)



con 45 votos (13/01/11)
















de leyVotosa favor










PCN 70Archivado

(sin superar)








ARENA y GANA


(sin superar)












Inconstitucional

Inconveniencia

Inconveniencia




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1998 21/10/1997 22/01/1998 94 X

1999 25/09/1998 6/5/1999 224 X

2000 30/09/1999 24/11/1999 56 -

2001 29/09/2000 17/01/2001 111 X

2002 1/10/2001 19/12/2001 80 -

2003 1/10/2002 12/12/2002 73 -

2004 1/10/2003 17/06/2004 260 X

2005 4/9/2004 26/01/2005 145 X

2006 28/09/2005 21/12/2005 84 -

2007 27/09/2006 29/11/2006 62 -

2008 26/09/2006 14/12/2007 80 -

2009 30/09/2008 26/11/2008 57 -

2010 30/09/2009 6/11/2009 37 -

2011 28/09/2010 18/11/2010 49 -

Armando Calderón

Antonio Saca

Francisco Flores

Mauricio Funes

1997 - 2000

2000 - 2003

2003 - 2006

2006 - 2009

2009 - 2012










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o�cial

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1985- 1988 PDC 55.0% PDC 55.0% X1988- -

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---

--

---

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------


Julia E. Martínez


30 de mayo de 2010


a la fecha



30 de mayo de 2010


a la fecha

Fernando Battle




a la fecha






Julia E. Martínez


2010




12 de enero de 2011


a la fecha ISSS



la fecha




a la fecha




Francisco Díaz R.


a la fecha



a la fecha

Mario A. Jovel





a la fecha

Leonel A. Flores



Walter A. Alemán

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Carmen E. Pineda


3 de marzo de

16 de marzo de

2011

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21 de marzo de 2011

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Eduardo Linares

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Medio Ambiente

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Economía

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73,329,310$

Hacienda

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Gobernación

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706,989,165$

15,540,135$






Defensa Nacional

13,969,090$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

17,834,290$

Turismo


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Otro




1,845,972,795$ 2,131,777,300$ 285,804,505$




671,450,625$

15,853,970$

706,989,165$

15,540,135$


Hacienda 1,343,965$

41,839,610$

53,773,860$

73,329,310$

55,117,825$



8,501,365$ 17,834,290$

470,783,950$

145,784,585$

315,754,540$

54,175,080$

208,657,585$

12,586,815$

13,969,090$

51,012,870$

290,285,095$

132,874,110$

390,651,645$


Turismo 107,695$ 13,861,395$

11,734,740$





Militancia del FMLN

Vínculo con Funes

Otro


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45%

FMLN No FMLN


42 El presupuesto total del Gobierno Central para el año 2011 es de US$4,503,497,860. Dentro del Gobierno Central se contempla el presupuesto de: Órgano Legislativo, Órgano Judicial, Órgano Ejecutivo, Ministerio Público y otras Instituciones.

43 Encuesta Funes, VII Trimestre, LPG Datos, Opinión pública e investigación, La Prensa Gráfica, febrero de 2011.44 Ibíd.

De la misma manera, en términos relativos, el presupuesto de las carteras de Estado clasificadas en la categoría “FMLN” cuenta con el 39% del presupuesto total del Gobierno Central42. Por otro lado, el presupuesto de los ministerios y viceministerios con titulares no militantes del FMLN equivale al 8% del presupuesto total del Gobierno Central (ver gráfico 6).

Gráfico 6. Porcentaje de presupuesto de ministerios y viceministerios, según categoría (FMLN y No FMLN), del total del presupuesto del Gobierno Central

Presidente Funes y el gabinete de gobierno

La calificación que la población salvadoreña ha dado al Presidente Funes en lo que va de su segundo año de gestión, ha disminuido del promedio de 7.1 que tuvo en el primer año a 6.8 que presenta en lo que va del segundo año. Asimismo, el apoyo al mandatario ha disminuido del 72% que éste tuvo en promedio entre junio 2009 y mayo 2010 al 69% durante el segundo año43.

Con respecto al desempeño del FMLN dentro del Gobierno Central en estos dos años, un promedio del 49.6% de la población consideró en el primer año que había desarrollado un trabajo “muy bueno/bueno”, porcentaje el cual ha disminuido al 47.03% durante este segundo año de gestión44.

Estas tendencias a la baja en el apoyo a la gestión del Presidente Funes y del trabajo que desarrolla el FMLN dentro del gobierno, se han visto influenciadas negativamente por la percepción de la población sobre la falta de mejoras en los problemas económicos y principalmente en el de seguridad del país. En relación a los problemas económicos, durante el primer año, el 41% de la población consideraba que el mandatario estaba resolviéndolos, mientras que en el segundo



67

45 Ibíd.46 Ibíd.47 Ibíd.48 Es necesario resaltar que con respecto a estos porcentajes, aproximadamente el 50% de los ciudadanos encuestados no respondieron o no sabían quien

había sido el funcionario con el mejor desempeño, lo cual se podría traducir en la falta de información o conocimiento sobre el perfil y el trabajo de los titulares del gobierno. Los datos fueron obtenidos de las Encuestas del Presidente Funes de LPG Datos 2009-2011.

49 Discurso del Presidente Funes en la inauguración de la XVII reunión ordinaria de la Comisión de Jefes y Directores de Policías de C.A., México y el Caribe el 25 de noviembre de 2010.

año ese porcentaje se redujo al 24%, disminuyendo en catorce puntos porcentuales45. La misma tendencia a la baja se observa en el caso de los problemas de seguridad, ya que durante el primer año el 40% de la población creía que estaban siendo solucionados por el presidente, porcentaje que disminuyó al 29% en el segundo año, reduciéndose en once puntos porcentuales durante el segundo año46.

En términos de logros otorgados al Presidente Funes, la tendencia muestra que la entrega de paquetes escolares y la educación son los dos logros principales de su administración, lo cual concuerda con la opinión pública sobre el desempeño del Ministro de Educación, Salvador Sánchez Cerén, quien durante el primer año fue considerado por el 9% de la población como el funcionario con el mejor desempeño y durante el segundo año por el 8%47.

Por otro lado, los dos principales fracasos del mandatario corresponden a la problemática de la inseguridad y delincuencia y la falta de generación de empleo. En relación a esta percepción, Manuel Melgar, Ministro de Justicia y Seguridad Pública fue considerado por el 1% de la población como el funcionario con mejor desempeño durante el primer año y durante el segundo, por el 2%. Cerca del mismo porcentaje se encuentra el Ministro de Economía, Héctor Dada Hirezi, quien durante ambos años fue considerado por el 1% de la población como el funcionario con mejor desempeño48.

A pesar de la percepción negativa que la mayoría de la población tiene con respecto a la gestión de la actual administración, durante el segundo año, la relación entre el Presidente Funes y su gabinete de gobierno ha cambiado el tono de confrontación y distanciamiento que la caracterizó el primer año, a un tono de cercanía y apoyo.

En el campo de seguridad, no obstante las críticas a la falta de resultados en la lucha contra la delincuencia, el Presidente Funes reconoce y apoya la labor hecha por el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, especialmente de su titular, Manuel Melgar, reconociendo que “su trabajo demuestra, día a día, que su único compromiso es con la paz y la seguridad del pueblo de mi patria (El Salvador)”49. Este apoyo al desempeño del ministro y al resto de funcionarios de esa cartera y las demás instituciones involucradas en atender la seguridad pública, es evidente, que desde inicios de este segundo año, a pesar del descontento de la oposición, del sector privado y los medios de comunicación, con respecto a las políticas de seguridad implementadas, el mandatario



68

50 Cabrera, A. (2010), “Melgar y Ascencio siguen en seguridad”, La Prensa Gráfica, 30 de mayo de 2010.51 Ibíd.52 Ibíd.53 Discurso del Presidente Funes en la inauguración del primer encuentro empresarial de las MYPE 2010 el 1 de diciembre de 2010. 54 Pérez, I. (2011), “Lorenzana: FMLN y Funes no están calcados”, Diario Digital La Página, 15 de marzo de 2011.55 Soriano, A. (2010), “El FMLN ve la relación con Funes como una ruta a cambios”, Diario El Mundo, 14 de octubre de 2010.

respondió que no le solicitaran la “cabeza” de los funcionarios del gabinete de seguridad50. En efecto, el Presidente Funes no ha dado muestra alguna durante este segundo año, que realizará cambio de titulares en estas instituciones. Asimismo, el mandatario reiteró su apoyo y confianza en el desempeño de la PNC argumentando que confiaba plenamente en el liderazgo de la Policía Nacional Civil51. El Director General de la PNC, ante el apoyo del mandatario reaccionó afirmando que es “un apoyo con total determinación” y que les “entusiasmaba y motivaba para seguir con el compromiso de hacer lo mejor por el país con disciplina y lealtad”52.

Una de las constantes señaladas en el documento del primer año, fue el tono confrontativo y de desacuerdo que caracterizó la relación entre el Presidente Funes y el Vicepresidente y Ministro de Educación, Salvador Sánchez. Durante el periodo analizado en este documento, su relación se ha caracterizado por muestras de apoyo y respaldo recíproco. Referente al programa de entrega de paquetes escolares y uniformes a los estudiantes de centros públicos, el presidente comentó que éste era el “programa estrella” del Ministerio de Educación53, declaración que confirma el respaldo del gobernante a uno de los programas más importantes implementados por su administración.

Por su lado, los altos dirigentes del FMLN consideran que la relación entre su partido y el presidente ha evolucionado y se ha fortalecido. Roberto Lorenzana, uno de los principales dirigentes del partido de izquierda ha expresado públicamente que las relaciones han mejorado, lo cual augura una marcha exitosa del gobierno54. Asimismo, Medardo González, Secretario General del Frente, afirmó que durante el segundo año “ha quedado plasmada una relación política muy firme. Con el Presidente estamos trabajando de lleno entre partido y gobierno, no veo ninguna dificultad, habrá diferencias, pero hasta en la casa hay diferencias. Lo fundamental es que el gobierno camina con el apoyo del Frente”55.

Las declaraciones y las muestras de entendimiento y apoyo que se han evidenciado durante este segundo año entre el Presidente Funes y el gabinete de gobierno rompieron la tendencia que predominó durante el primer año de gestión, en el que hubo diferentes enfrentamientos y confrontaciones, principalmente de índole ideológica, basados en concepciones políticas contrarias. A pesar de la aparente armonía y entendimiento entre el mandatario y el gabinete, es necesario considerar si la misma ha sucedido respecto de la coordinación y efectividad de la ejecución de los programas y políticas implementados durante este segundo año, debido a que la mayor armonía y entendimiento no implica necesariamente que exista una mejor coordinación intergubernamental. Dicha apreciación se desarrollará más adelante, en el apartado de eficacia de la administración pública.



69

CAPÍTULO IV

La eficacia de la administración pública

A dos años del gobierno del Presidente Funes, la presente apreciación examina los niveles de cumplimiento en áreas estratégicas como el empleo, la inversión pública, el clima de inversión, la seguridad pública, la vivienda, la agricultura y los programas sociales, entre otras. El seguimiento y monitoreo de programas y promesas del Presidente Funes de manera permanente, es un importante ejercicio de auditoría ciudadana y es útil para medir el nivel de ejecución y de eficacia de la administración pública hasta la fecha.

A diferencia del primer año, en el que no se presentó un plan formal de gobierno que delineara el rumbo del país para los próximos cuatro años, el gobierno inició el segundo año de gestión con el “Plan Quinquenal de Desarrollo 2009-2014”, en adelante “plan quinquenal”, presentado oficialmente hasta el 2 de junio de 20101. En éste se establece el rumbo estratégico para los próximos cuatro años y el de largo plazo para el año 2024.

1 Si bien durante abril y mayo de 2010 se hicieron presentaciones electrónicas y de forma sectorizada, el documento fue publicado hasta inicios de junio de 2010. Fuente: Quintanilla, L. (2010), “Segovia presenta más sobre plan”, La Prensa Gráfica, 30 de mayo de 2010.



70

En la primera parte del presente capítulo, se abordan la visión estratégica, el plan de gobierno plasmado en el plan quinquenal y sus implicaciones sobre la eficacia en la administración pública. En este ámbito, es importante examinar si existe una sinergia o una separación de visiones entre el FMLN y el presidente, ya que el nivel de eficacia durante el primer año de gestión, estuvo condicionado por una falta de visión de país unificada, principalmente entre el partido de gobierno y el mandatario.

En la segunda parte, se evalúa si se ha cumplido o no con las metas propuestas en las áreas de empleo, inversión pública, clima de inversión, vivienda, agricultura, programas sociales (comunidades solidarias rurales y urbanas, ciudad mujer, educación y salud) y focalización de subsidios. Por su importancia y complejidad, la eficacia en el sector de seguridad pública y política exterior se aborda en secciones aparte.

En la tercera y última parte, se evalúan las siguientes apuestas estratégicas del gobierno del Presidente Funes: el “Sistema financiero de fomento para el desarrollo” y el fortalecimiento de la relación entre el gobierno central y los gobiernos locales, por considerarlas innovadoras y cuya implementación podría impactar los niveles de eficacia de la administración pública en dos áreas vitales para el desarrollo económico y social.

El rumbo estratégico del segundo año

El nivel de eficacia de cualquier gobierno depende, en gran medida, de la visión de país, de sus objetivos estratégicos, del plan de acción, de la calidad del equipo de trabajo, del liderazgo, de la coordinación y de la capacidad política y técnica que orienten la gestión pública. Al inicio del segundo período y con un año de retraso, se publicó oficialmente el plan quinquenal, en el que se unificaron y ordenaron los objetivos del gobierno –dispersos en el primer año- en un plan operativo central.

Durante el primer año de gestión, los planes del FMLN y del Ejecutivo no eran coincidentes, aspecto que dificultaba la identificación por parte del gobierno central de una línea estratégica, definida y unificada. A diferencia del primer período, contar con un plan quinquenal que priorice y tenga líneas definidas, cambia el escenario para el FMLN y el Presidente Funes durante el segundo año de gestión, por lo que es importante examinar si se ha dado en este período una sinergia o una separación entre ambas visiones.

El Secretario Técnico de la Presidencia, Alexander Segovia, al referirse al presupuesto nacional plantea que ahora “se tiene un instrumento de planificación que se debe amarrar con el instrumento



71

financiero de corto plazo, que es el presupuesto”2. Por tanto, lo razonable es que el gabinete del presidente, si desea asignación presupuestaria para los próximos años, tendrá que alinear su plan de trabajo al plan quinquenal, de lo contrario no recibirá los montos deseados. Lo anterior no significa, necesariamente, que exista mayor coordinación o sinergia entre los planes del FMLN y el Presidente Funes, pero sí que se han delineado las condicionantes de este segundo año, al menos en términos presupuestarios, que deben ser asumidas por ambos actores, partido de gobierno y ministros. En este sentido, la Secretaria Adjunta del FMLN y Viceministra de Salud Pública, Violeta Menjívar, afirmó que el partido revisará el programa de gobierno para que coincida en lo más posible con el plan quinquenal del Presidente Funes3. No obstante existen algunas similitudes entre ambos planes dentro de las áreas de reforma social, económica, ambiental y política, muchos aspectos del plan del FMLN no se han incluido en el plan quinquenal, otros han sido modificados en el transcurso del segundo año y otros se incluirán, probablemente, en lo que resta del quinquenio.

Debe agregarse que en todo este contexto, también coexiste el trasfondo político de las próximas elecciones legislativas y municipales de 2012, como planteó el Secretario Nacional de Organización del FMLN, José Luis Merino: “Nos damos cuenta que la herramienta del gobierno es una herramienta poderosa, y si el gobierno hace las cosas bien y si el gobierno del Presidente Funes tiene muy buena calificación como la sigue teniendo, al partido le va a ir bien”4. En el capítulo uno de esta apreciación, se realizó una investigación exhaustiva del fortalecimiento que caracteriza en la actualidad a las bases de sustentación del presidente, principalmente en el plano orgánico y dentro de éste, el apoyo de la élite partidaria del FMLN. La confrontación que ilustró el primer año ha sido superada en los últimos doce meses de gestión, lo que ha propiciado un clima de moderación en la relación FMLN- Presidente Funes, que a su vez ha permeado positivamente en la eficacia de la administración pública. Actualmente, como ya se expuso, la situación es diferente y lo aclara José Luis Merino a pocos meses de haber iniciado el segundo año de gestión: “la dirigencia del partido tiene que conducir al partido a las victorias del 2012, del 2014 y el 2015 [...]. Garantizar el cumplimiento del programa de Gobierno con el cual el presidente [sic] Funes conquistó el corazón de los salvadoreños, respaldar al presidente [sic] Funes en todas las batallas que él tiene por delante, esos son nuestros retos”5.

2 Henríquez, E. y Zamora, M. (2010), “Presupuesto 2011 no se regirá por petición de ministerios”, La Prensa Gráfica, 17 de agosto de 2011. 3 Soriano, A. (2010), “El FMLN revisará su programa de gobierno”, Diario El Mundo, 1 de noviembre de 2011.4 Soriano, A. (2010), “FMLN se basará en apoyo a Funes”, Diario El Mundo, 28 de enero de 2011.5 Rodríguez, C. (2010), “Entrevista a José Luis Merino”, La Página, 11 de octubre de 2010.



72

Áreas estratégicas para evaluar la eficacia

Empleo

En el discurso de la toma de posesión, el 1º de junio de 2009, el Presidente Funes prometió la generación de 100 mil empleos directos en los siguientes 18 meses, a través de la construcción de viviendas e infraestructura social básica6. Pero no hizo mención que estos empleos son por su propia naturaleza, temporales. A mediados de julio del mismo año, bajo la promesa de casa para todos, reafirmó el compromiso de generar más de 100 mil empleos en el corto plazo, aclarando en esa oportunidad que los mismos serían entre directos e indirectos7. En enero de 2011, afirmó nuevamente que “el gobierno en conjunto este año [2011], con todas estas acciones [construcción de vivienda, caminos vecinales, calles, autopistas, puentes, hospitales, unidades de salud, centros educativos, agua potable, electricidad] que les he dicho de inversiones físicas, proyecta una cifra cercana a los 100 mil puestos de trabajo”8.

Las promesas del presidente en los últimos dos años acerca de la generación de miles de empleos, sustentan la necesidad de verificar si se ha logrado o no cumplir con esta meta. La fuente primaria para medir el empleo formal es el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), a través del número de cotizantes. Los datos consultados para realizar esta verificación, comprenden desde mayo de 2009 hasta marzo de 2011.

Durante el primer año del Presidente Funes, el gobierno generó aproximadamente 11,400 empleos y durante los primeros diez meses del segundo año (marzo de 2011, cifra más reciente que está disponible), se crearon cerca de 10,500 empleos. Es decir, que en los 22 meses de gestión del Presidente Funes, se han generado alrededor de 21,900 empleos formales. No obstante la cifra anterior, más de la mitad de los puestos de trabajo creados, pertenecen al sector público, el cual no representa un indicador de la actividad económica. Por otra parte, se observa que siendo el sector privado un elemento básico que propicia dinamismo en la economía, en dos años de gobierno, únicamente 10,400 trabajadores se han incorporado a este sector (ver cuadro 1). Lo anterior refleja, por segundo año consecutivo, un bajo desempeño en esta área estratégica.

6 Presidencia de la República (2009), “Discurso toma de posesión Sr. Mauricio Funes Presidente de la República”, 1 de junio de 2009. 7 Rivas, G. y Quintanilla, L. (2009), “Invertirán $232.5 millones en programa de vivienda social”, La Prensa Gráfica, 17 de julio de 2009.8 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Entrega de viviendas a familias en proyecto Nuevo Belén”, 25 de enero de 2011.



73Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General

Departamento de Estudios Políticos Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES

5

Cuadro 1: Número de empleos generados durante los dos años de gestión del Presidente Funes

Un dato adicional, que sustenta el bajo desempeño en este indicador, es el número de patronos que cotiza al ISSS. Durante el primer año del Presidente Funes, cotizaron 252 patronos más, provenientes del sector privado. Sin embargo, durante el segundo año (hasta marzo de 2011), la cifra se redujo

1, desde octubre de 2010, se aprecia la tendencia decreciente de los patronos cotizantes al ISSS (ver 3

Sector privado Sector público TotalAño 1 4,192 7,225 11,417Año 2* 6,243 4,257 10,500Total año 1+ año 2 10,435 11,482 21,917

*primeros 10 meses

otra parte, se observa que siendo el sector privado un elemento básico que propiciadinamismo en la economía, en dos años de gobierno, únicamente 10,400 trabajadores se hanincorporado a este sector (ver cuadro 1). Lo anterior refleja, por segundo año consecutivo, unbajo desempeño en esta área estratégica.

Cuadro 1: Número de empleos generados durante los dos años de gestión del PresidenteFunes

Fuente: Elaboración propia con base en datos del ISSS.

6 Presidencia de la República (2009), “Discurso toma de posesión Sr. Mauricio Funes Presidente de la República”, 1 de junio de2009.7 Rivas, G. y Quintanilla, L. (2009), “Invertirán $232.5 millones en programa de vivienda social”, La Prensa Gráfica, 17 de julio de2009.8 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Entrega de viviendas a familias en proyecto Nuevo Belén”, 25 de enero de2011.


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Un dato adicional, que sustenta el bajo desempeño en este indicador, es el número depatronos que cotiza al ISSS. Durante el primer año del Presidente Funes, cotizaron 252patronos más, provenientes del sector privado. Sin embargo, durante el segundo año (hastamarzo de 2011), la cifra se redujo considerablemente, registrándose una reducción de 2,500patronos privados. Al observar el gráfico 1, desde octubre de 2010, se aprecia la tendenciadecreciente de los patronos cotizantes al ISSS (ver gráfico 1).

Gráfico 1: Evolución del crecimiento de los patronos cotizantes del sector privado


Los resultados en la generación de empleos, como indicador para medir la eficacia de laadministración pública, no han sido favorables y han incidido en las tendencias negativas comolo demuestran recientes encuestas de opinión pública. En noviembre de 2009,aproximadamente un 60% de la ciudadanía apoyaba que el Presidente Funes estabacumpliendo con la promesa de la generación de empleos; en febrero de 2011, esta cifra seredujo al 26%9.

Se destaca entonces que durante el segundo año de gobierno no se han logrado significativosavances en cuanto a la generación de empleo formal. Transcurridos cerca de tres años desdeque se alcanzaron los niveles más altos de cotizantes al ISSS (julio de 2008), dos de ellos bajo elmandato del Presidente Funes, los niveles de empleo continúan sin aumentar de la maneraesperada. De acuerdo con la tendencia que se ha presentado en los últimos dos años, elmandatario posiblemente finalice el quinquenio con la generación de aproximadamente60,000 empleos formales, incluyendo en su mayoría trabajadores del sector público (vercuadro 2).

administración pública, no han sido favorables y han incidido en las tendencias negativas como lo demuestran recientes encuestas de opinión pública. En noviembre de 2009, aproximadamente un 60% de la ciudadanía apoyaba que el Presidente Funes estaba cumpliendo con la promesa de la generación de empleos; en febrero de 2011, esta cifra se redujo al 26%9.

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Cuadro 1. Número de empleos generados durante los dos años de gestión del Presidente Funes

Un dato adicional que sustenta el bajo desempeño en este indicador, es el número de patronos que cotiza al ISSS. Durante el primer año del Presidente Funes, cotizaron 252 patronos más, provenientes del sector privado. Sin embargo, durante el segundo año (hasta marzo de 2011), la cifra se redujo considerablemente, registrándose una reducción de 2,500 patronos privados. Al observar el gráfico 1, desde octubre de 2010, se aprecia la tendencia decreciente de los patronos cotizantes al ISSS (ver gráfico 1).

Gráfico 1. Evolución del crecimiento de los patronos cotizantes del sector privado


Los resultados en la generación de empleos, como indicador para medir la eficacia de la administración pública, no han sido favorables y han incidido en las tendencias negativas como lo demuestran recientes encuestas de opinión pública. En noviembre de 2009, aproximadamente un 60% de la ciudadanía apoyaba que el Presidente Funes estaba cumpliendo con la promesa de la generación de empleos; en febrero de 2011, esta cifra se redujo al 26%9.

9 LPG Datos (2011), “Encuesta Funes: VII trimestre”, La Prensa Gráfica, febrero de 2011.




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Cuadro 1: Número de empleos generados durante los dos años de gestión del Presidente Funes

Un dato adicional, que sustenta el bajo desempeño en este indicador, es el número de patronos que cotiza al ISSS. Durante el primer año del Presidente Funes, cotizaron 252 patronos más, provenientes del sector privado. Sin embargo, durante el segundo año (hasta marzo de 2011), la cifra se redujo

1, desde octubre de 2010, se aprecia la tendencia decreciente de los patronos cotizantes al ISSS (ver 3

Sector privado Sector público TotalAño 1 4,192 7,225 11,417Año 2* 6,243 4,257 10,500Total año 1+ año 2 10,435 11,482 21,917

*primeros 10 meses

otra parte, se observa que siendo el sector privado un elemento básico que propiciadinamismo en la economía, en dos años de gobierno, únicamente 10,400 trabajadores se hanincorporado a este sector (ver cuadro 1). Lo anterior refleja, por segundo año consecutivo, unbajo desempeño en esta área estratégica.

Cuadro 1: Número de empleos generados durante los dos años de gestión del PresidenteFunes


6 Presidencia de la República (2009), “Discurso toma de posesión Sr. Mauricio Funes Presidente de la República”, 1 de junio de2009.7 Rivas, G. y Quintanilla, L. (2009), “Invertirán $232.5 millones en programa de vivienda social”, La Prensa Gráfica, 17 de julio de2009.8 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Entrega de viviendas a familias en proyecto Nuevo Belén”, 25 de enero de2011.


8.0%

6.0%

4.0%

2.0%

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2.0%

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Un dato adicional, que sustenta el bajo desempeño en este indicador, es el número depatronos que cotiza al ISSS. Durante el primer año del Presidente Funes, cotizaron 252patronos más, provenientes del sector privado. Sin embargo, durante el segundo año (hastamarzo de 2011), la cifra se redujo considerablemente, registrándose una reducción de 2,500patronos privados. Al observar el gráfico 1, desde octubre de 2010, se aprecia la tendenciadecreciente de los patronos cotizantes al ISSS (ver gráfico 1).

Gráfico 1: Evolución del crecimiento de los patronos cotizantes del sector privado


Los resultados en la generación de empleos, como indicador para medir la eficacia de laadministración pública, no han sido favorables y han incidido en las tendencias negativas comolo demuestran recientes encuestas de opinión pública. En noviembre de 2009,aproximadamente un 60% de la ciudadanía apoyaba que el Presidente Funes estabacumpliendo con la promesa de la generación de empleos; en febrero de 2011, esta cifra seredujo al 26%9.

Se destaca entonces que durante el segundo año de gobierno no se han logrado significativosavances en cuanto a la generación de empleo formal. Transcurridos cerca de tres años desdeque se alcanzaron los niveles más altos de cotizantes al ISSS (julio de 2008), dos de ellos bajo elmandato del Presidente Funes, los niveles de empleo continúan sin aumentar de la maneraesperada. De acuerdo con la tendencia que se ha presentado en los últimos dos años, elmandatario posiblemente finalice el quinquenio con la generación de aproximadamente60,000 empleos formales, incluyendo en su mayoría trabajadores del sector público (vercuadro 2).

administración pública, no han sido favorables y han incidido en las tendencias negativas como lo demuestran recientes encuestas de opinión pública. En noviembre de 2009, aproximadamente un 60% de la ciudadanía apoyaba que el Presidente Funes estaba cumpliendo con la promesa de la generación de empleos; en febrero de 2011, esta cifra se redujo al 26%9.

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Se destaca entonces que durante el segundo año de gobierno, no se han logrado significativos avances en cuanto a la generación de empleo formal. Transcurridos cerca de tres años desde que se alcanzaron los niveles más altos de cotizantes al ISSS (julio de 2008), dos de ellos bajo el mandato del Presidente Funes, los niveles de empleo continúan sin aumentar de la manera esperada. De acuerdo con la tendencia que se ha presentado en los últimos dos años, el mandatario posiblemente finalizará el quinquenio con la generación de aproximadamente 60,000 empleos formales, incluyendo en su mayoría trabajadores del sector público (ver cuadro 2).

Cuadro 2. Total de empleos formales a generar al final del quinquenio, según tendencias actuales10

Las declaraciones del presidente en materia de generación de empleo no han especificado si todos los empleos son temporales o si los 100,000 ofrecidos incluyen también trabajos permanentes. Esta distinción es válida, ya que los empleos temporales no ingresan a la red de seguridad social. El número de empleos generados en la construcción de cada vivienda de interés social, basado en cálculos del sector de construcción, proporcionados por técnicos consultados, sería aproximadamente de seis trabajadores directos. Como se verá más adelante, por medio del programa casa para todos se han construido cerca de 1,630 viviendas en los dos años de gestión del Presidente Funes, por lo que aplicando este supuesto, se han generado 9,780 empleos temporales en dicho período. Si esta tendencia continúa por los próximos tres años, el gobierno logrará construir cerca de 4,260 viviendas al cierre del quinquenio, lo que implicaría la generación de aproximadamente 25,600 empleos temporales, únicamente directos (ver cuadro 3). Observando los resultados obtenidos al cierre del segundo año en materia de generación de empleo, la meta de generar 100 mil puestos de trabajo es deficitaria.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del ISSS y supuestos propios.

10 El cálculo fue el siguiente: en los primeros 22 meses, los empleos formales fueron 21,900, con este dato se calcula el promedio de empleos generados y de acuerdo con esta tendencia, manteniendo todos los factores constantes, se obtiene el número de empleos para los próximos 38 meses que quedan de gestión, para finalizar el quinquenio.



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Se destaca entonces que durante el segundo año de gobierno no se han logrado signi�cativos avances en cuanto a la generación de empleo formal. Transcurridos cerca de tres años desde que se alcanzaron los niveles más altos de cotizantes al ISSS (julio de 2008), dos de ellos bajo el mandato del Presidente Funes, los niveles de empleo continúan sin aumentar de la manera esperada. De acuerdo con la tendencia que se ha presentado en los últimos dos años, el mandatario posiblemente �nalice el quinquenio con la generación de aproximadamente 60,000 empleos formales, incluyendo en su mayoría trabajadores del sector público (ver cuadro 2).

Cuadro 2: Total de empleos formales a generar al �nal del quinquenio, según tendencias actuales10

Las declaraciones del presidente en materia de generación de empleo no han especi�cado si todos los empleos son temporales o si los 100,000 ofrecidos incluyen también trabajos permanentes. Esta distinción es válida, ya que los empleos temporales no ingresan a la red de seguridad social. El número de empleos generados en la construcción de cada vivienda de interés social, basado en cálculos del sector de construcción, proporcionados por técnicos consultados, sería aproximadamente de 6 trabajadores directos. Como se verá más adelante, el programa casa para todos ha construido cerca de 1,630 viviendas en los dos años de gestión del Presidente Funes, por lo que aplicando este supuesto, se han generado 9,780 empleos temporales en dicho período. Si esta tendencia continúa por los próximos tres años, el gobierno logrará construir cerca 4,300 viviendas al cierre del quinquenio, lo que implicaría la generación de aproximadamente 25,800 empleos temporales, únicamente directos (ver cuadro 3). Observando los resultados obtenidos al cierre del segundo año en materia de generación de empleo, la meta de generar 100 mil puestos de trabajo es de�citaria.

5

Período Empleo permanentePrimeros dos años 21,900Próximos tres años 37,810Total de empleos a generaral final del quinquenio

59,710

Cuadro 2: Total de empleos formales a generar al final del quinquenio, según tendenciasactuales10


Las declaraciones del presidente en materia de generación de empleo no han especificado sitodos los empleos son temporales o si los 100,000 ofrecidos incluyen también trabajospermanentes. Esta distinción es válida, ya que los empleos temporales no ingresan a la red deseguridad social. El número de empleos generados en la construcción de cada vivienda deinterés social, basado en cálculos del sector de construcción, proporcionados por técnicosconsultados, sería aproximadamente de 6 trabajadores directos. Como se verá más adelante,el programa casa para todos ha construido cerca de 1,630 viviendas en los dos años degestión del Presidente Funes, por lo que aplicando este supuesto, se han generado 9,780empleos temporales en dicho período. Si esta tendencia continúa por los próximos tres años,el gobierno logrará construir cerca 4,300 viviendas al cierre del quinquenio, lo que implicaría lageneración de aproximadamente 25,800 empleos temporales, únicamente directos (vercuadro 3). Observando los resultados obtenidos al cierre del segundo año en materia degeneración de empleo, la meta de generar 100 mil puestos de trabajo es deficitaria.

Cuadro 3: Total de empleos temporales a generar al final del quinquenio, según tendenciasactuales11


10 El cálculo fue el siguiente: en los primeros 22 meses, los empleos formales fueron 21,900, con este dato se calcula el promediode empleos generados y de acuerdo con esta tendencia, manteniendo todos los factores constantes, se obtiene el número deempleos para los próximos 38 meses que quedan de gestión, para finalizar el quinquenio.11 El cálculo fue el siguiente:a) empleo permanente: en los primeros 22 meses, los empleos formales fueron 21,900, con este dato se calcula el promedio y deacuerdo con esta tendencia, manteniendo todos los factores constantes, se obtiene el número de empleos para los próximos 38meses que quedan de gestión.b) empleo temporal: con base en datos del Viceministerio de Obras Públicas, se calcula el número de trabajadores que senecesitan para construir una vivienda, luego se toman los datos ejecutados de construcción de viviendas de los dos años degestión (hasta abril, es decir 23 meses) y se calcula el número de empleos generados y el promedio de los mismos. De igual formaque en el empleo permanente, se obtiene el número de empleos para los próximos 37 meses.

Período Empleo temporalPrimeros dos años 9,780Próximos tres años 25,800

Total de empleos a generaral final del quinquenio

35,580


10 El cálculo fue el siguiente: en los primeros 22 meses, los empleos formales fueron 21,900, con este dato se calcula el promedio de empleos generados y de acuerdo con esta tendencia, manteniendo todos los factores constantes, se obtiene el número de empleos para los próximos 38 meses que quedan de gestión, para �nalizar el quinquenio.



75Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General


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actuales11

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el gobierno logrará construir cerca 4,300 viviendas al cierre del quinquenio, lo que implicaría lageneración de aproximadamente 25,800 empleos temporales, únicamente directos (vercuadro 3). Observando los resultados obtenidos al cierre del segundo año en materia degeneración de empleo, la meta de generar 100 mil puestos de trabajo es deficitaria.

Cuadro 3: Total de empleos temporales a generar al final del quinquenio, según tendenciasactuales11


10 El cálculo fue el siguiente: en los primeros 22 meses, los empleos formales fueron 21,900, con este dato se calcula el promediode empleos generados y de acuerdo con esta tendencia, manteniendo todos los factores constantes, se obtiene el número deempleos para los próximos 38 meses que quedan de gestión, para finalizar el quinquenio.11 El cálculo fue el siguiente:a) empleo permanente: en los primeros 22 meses, los empleos formales fueron 21,900, con este dato se calcula el promedio y deacuerdo con esta tendencia, manteniendo todos los factores constantes, se obtiene el número de empleos para los próximos 38meses que quedan de gestión.b) empleo temporal: con base en datos del Viceministerio de Obras Públicas, se calcula el número de trabajadores que senecesitan para construir una vivienda, luego se toman los datos ejecutados de construcción de viviendas de los dos años degestión (hasta abril, es decir 23 meses) y se calcula el número de empleos generados y el promedio de los mismos. De igual formaque en el empleo permanente, se obtiene el número de empleos para los próximos 37 meses.

Período Empleo temporalPrimeros dos años 9,780Próximos tres años 15,780

Total de empleos a generaral final del quinquenio

25,560


Inversión pública

El monto ejecutado en inversión pública durante el primer año del Presidente Funes, fue de US$492 millones12. En el segundo período de gestión, el monto ascendió, hasta marzo de 2011, a US$544 millones13. De acuerdo con la tendencia que ha tenido la inversión hasta el mes de marzo, es posible que el gobierno cierre el segundo año con una inversión pública cercana a US$600 millones, lo que en comparación con el primer año de gobierno muestra un monto de US$100 millones adicionales

que los años de gobierno evaluados en la presente apreciación (junio 2009-mayo 2010 y junio 2010-

año de gestión del Presidente Funes. Es importante mencionar, que la ejecución del Fondo del Milenio (FOMILENIO) en los montos totales de inversión pública, tanto en los presupuestos de 2009 como de 2010, representa alrededor de US100 millones anuales. Por tanto, si no existieran estos

11 El cálculo fue el siguiente: a) empleo permanente: en los primeros 22 meses, los empleos formales fueron 21,900, con este dato se calcula el promedio y de acuerdo con esta tendencia,

manteniendo todos los factores constantes, se obtiene el número de empleos para los próximos 38 meses que quedan de gestión. b) empleo temporal: con base en datos del Viceministerio de Obras Públicas, se calcula el número de trabajadores que se necesitan para construir una

vivienda, luego se toman los datos ejecutados de construcción de viviendas de los dos años de gestión (hasta abril, es decir 23 meses) y se calcula el número de empleos generados y el promedio de los mismos. De igual forma que en el empleo permanente, se obtiene el número de empleos para los próximos 37 meses.

12 Ministerio de Hacienda, Dirección General del Presupuesto, División de Integración y Análisis Global, “Resumen Ejecutivo: Ejecución Presupuestaria de Gastos”, varios años, datos proporcionados por el Departamento Económico y Social (DEES) de Fusades.

13 Ibíd.

Cuadro 3. Total de empleos temporales a generar al final del quinquenio, según tendencias actuales11

Inversión pública

El monto ejecutado en inversión pública durante el primer año del Presidente Funes, fue de US$492 millones12. En el segundo período de gestión, el monto ascendió, hasta marzo de 2011, a US$544 millones13. De acuerdo con la tendencia que ha tenido la inversión hasta el mes de marzo, es posible que el gobierno cierre el segundo año con una inversión pública cercana a US$600 millones, lo que en comparación con el primer año de gobierno muestra un monto de US$100 millones adicionales durante esta segunda apreciación, aspecto que continúa reflejando bajos niveles de inversión.

Las cifras anteriores no se presentan como porcentajes del presupuesto -modificado o votado- ya que los años de gobierno evaluados en la presente apreciación (junio 2009-mayo 2010 y junio 2010-mayo 2011) comprenden tres años fiscales que se superponen con las fechas del primer y segundo año de gestión del Presidente Funes. Es importante mencionar, que la ejecución del Fondo del Milenio (FOMILENIO) en los montos totales de inversión pública, tanto en los presupuestos de 2009 como de 2010, representa alrededor de US$100 millones anuales. Por tanto, si no existieran estos fondos, los niveles de desempeño de la inversión pública serían aún más deficitarios.

Para verificar este dato y debido a que no fue posible obtener acceso a porcentajes de ejecución o de comparación de las cifras absolutas con los montos votados o modificados del presupuesto, es necesario hacer referencia a la ejecución presupuestaria de 2010, influenciada únicamente por el primer semestre (de junio de 2010 a diciembre de 2010) del segundo año de gestión del Presidente

11 El cálculo fue el siguiente: Con el dato de viviendas construidas (hasta abril de 2011, es decir 23 meses), se calcula el promedio y se obtiene el número de viviendas a construir en los

próximos 37 meses (2,630). Esta cifra se multiplica por 6 (empleos directos) para obtener el número de empleos que se generarían de la construcción.12 Ministerio de Hacienda, Dirección General del Presupuesto, División de Integración y Análisis Global, “Resumen Ejecutivo: Ejecución Presupuestaria de

Gastos”, varios años, datos proporcionados por el Departamento Económico y Social (DEES) de Fusades. 13 Ibíd.

Fuente: Elaboración propia con base en supuestos propios.



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Funes. El informe del “Desempeño fiscal 2010, perspectivas 2011 y proyecciones de mediano plazo” del Ministerio de Hacienda, presentado el 9 y 10 de marzo de 2011 a medios de comunicación y analistas económicos, reportó que el “Programa anual de inversión pública 2010” (PAIP), había ejecutado US$547.9 millones al mes de diciembre 2010. El monto programado a ejecutar era de US$859.8 millones, cumpliendo así con el 63.7% de la meta. De los fondos disponibles, no se utilizaron aproximadamente US$312 millones. Por su parte, el Secretario Técnico confirmó la inversión de US$348 millones durante el 201014 en infraestructura social, cifra que no concuerda con las proporcionadas por el Ministerio de Hacienda.

En el cuadro 4, se presentan algunos de los ministerios, viceministerios, autónomas y otras instancias de mayor relevancia del Gobierno Central, y el nivel de su ejecución en relación con la inversión pública para el ejercicio fiscal 2010. A excepción de ciertos casos como FOMILENIO, la mayoría de las entidades seleccionadas cuentan con una ejecución baja de inversión pública. Estos datos demuestran un déficit en la eficacia de la administración pública, cuestionando la capacidad estratégica, técnica y administrativa de estas instituciones, lo que confirma que el gobierno aún no ha podido coordinar intra e interinstitucionalmente la ejecución de la inversión en los principales ministerios y viceministerios, autónomas y otras instancias.

Cuadro 4. Montos presupuestados y ejecutados del PAIP 2010, al mes de diciembre de 2010

Fuente: Elaboración propia con base en Ministerio de Hacienda (2011), “Desempeño Fiscal 2010, Perspectivas 2011 y Proyecciones de Mediano Plazo”, presentación electrónica, marzo de 2011.

14 Secretaría Técnica de la Presidencia (2011), “Informe de resultados 2010 y proyecciones 2011”, 11 de enero de 2011.



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primer semestre (de junio de 2010 a diciembre de 2010) del segundo año de gestión del Presidente Funes. El informe del “Desempeño �scal 2010, perspectivas 2011 y proyecciones de mediano plazo” del Ministerio de Hacienda, presentado el 9 y 10 de marzo de 2011 a medios de comunicación y analistas económicos, reportó que el “Programa anual de inversión pública 2010” (PAIP), había ejecutado US$547.9 millones al mes de diciembre 2010. El monto programado a ejecutar era de US$859.8 millones, cumpliendo así con el 63.7% de la meta. De los fondos disponibles, no se utilizaron aproximadamente US$312 millones. Por su parte, el secretario técnico con�rma la inversión de US$348 millones durante el 201014 en infraestructura social, cifra que no concuerda con las proporcionadas por el Ministerio de Hacienda.

En el cuadro 4, se presentan algunos de los ministerios, viceministerios, autónomas y otras instancias de mayor relevancia del Gobierno Central, y el nivel de su ejecución en relación con la inversión pública para el ejercicio �scal 2010. A excepción de ciertos casos como FOMILENIO, la mayoría de las entidades seleccionadas cuentan con una ejecución baja de inversión pública. Estos datos demuestran un dé�cit en la e�cacia de la administración pública, cuestionando la capacidad estratégica, técnica y administrativa de estas instituciones, lo que con�rma que el gobierno aún no ha podido coordinar intra e interinstitucionalmente la ejecución de la inversión en los principales ministerios y viceministerios, autónomas y otras instancias.

Cuadro 4: Montos presupuestados y ejecutados del PAIP 2010, al mes de diciembre


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ejecución de la inversión en los principales ministerios y viceministerios, autónomas y otrasinstancias.

Cuadro 4: Montos presupuestados y ejecutados del PAIP 2010, al mes de diciembre

Fuente: Elaboración propia con base en Ministerio de Hacienda (2011), “Desempeño Fiscal 2010, Perspectivas 2011 y Proyeccionesde Mediano Plazo”, presentación electrónica, marzo de 2011.

Otro dato válido a verificar, es la ejecución del segundo semestre durante esta segundaapreciación de gestión gubernamental. Cabe mencionar, como se dijo al principio de esteapartado, que únicamente se encuentra disponible la información de enero a marzo de 2011.A finales de noviembre de 2010, el mandatario anunció “una serie de proyectos deinfraestructura social, a ejecutarse en 2011, con fondos del Presupuesto General de la Nacióndestinados para este rubro”15, los cuales se distribuirían entre carreteras, puentes, caminosvecinales, viviendas de interés social, hospitales, obras como ciudad mujer y trabajos en elpuerto de La Libertad, entre otros. El monto confirmado por el mandatario fue de US$1,200millones16. El Presidente Funes planteó que: “Nunca antes de [sic] la historia de este país, ungobierno había hecho un esfuerzo presupuestario semejante para invertir en su gente”17. Sinembargo, en el “Informe de resultados 2010 y proyecciones 2011” de la Secretaría Técnica dela Presidencia de la República, presentado a principios de enero de 2011, el monto total deinfraestructura social a ser invertido en el presente año proyectaba un saldo de US$644.5,representando la mitad del monto expuesto dos meses atrás. El monto que informó elMinisterio de Hacienda fue de U$618.6, en concepto de gastos de capital.

15 Presidencia de la República (2010), “Presidente de la República anuncia proyectos de infraestructura social para el 2011”, 23 denoviembre de 2010.16 Ibíd.17 Presidencia de la República (2011), “Presentación y entrega del informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2010”, 18 deenero de 2011.

Presupuestado Ejecutado % de cumplimientoFOMILENIO* 113.3 113.3 100%CEL 76.5 24.9 33%FOVIAL 70.8 31.9 45%FISDL 67.4 47.8 71%MOP 59.7 27.7 46%MSPAS 58.4 35.3 60%ANDA 47.1 3.0 6%MINED 37.9 24.7 65%MAG 26.7 19.5 73%UES 15.2 1.0 7%DGCP MJSP 14.8 5.9 40%FONAVIPO 13.6 5.3 39%MARN 10.4 2.1 20%VMVDU 9.9 4.4 44%ISSS 8.0 6.9 86%*La programación orgininal de Fomilenio fue de US$163.1 millones

14 Secretaría Técnica de la Presidencia (2011), “Informe de resultados 2010 y proyecciones 2011”, 11 de enero de 2011.



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Otro dato válido a verificar, es la ejecución del segundo semestre durante esta segunda apreciación de gestión gubernamental. Cabe mencionar, como se dijo al principio de este apartado, que únicamente se encuentra disponible la información de enero a marzo de 2011. A finales de noviembre de 2010, el mandatario anunció “una serie de proyectos de infraestructura social, a ejecutarse en 2011, con fondos del Presupuesto General de la Nación destinados para este rubro”15, los cuales se distribuirían entre carreteras, puentes, caminos vecinales, viviendas de interés social, hospitales, obras como ciudad mujer y trabajos en el puerto de La Libertad, entre otros. El monto confirmado por el mandatario fue de US$1,200 millones16. El Presidente Funes planteó que: “Nunca antes de [sic] la historia de este país, un gobierno había hecho un esfuerzo presupuestario semejante para invertir en su gente”17. Sin embargo, en el “Informe de resultados 2010 y proyecciones 2011” de la Secretaría Técnica de la Presidencia de la República, presentado a principios de enero de 2011, el monto total de infraestructura social a ser invertido en el presente año proyectaba un saldo de US$644.5, representando la mitad del monto expuesto dos meses atrás. El monto que informó el Ministerio de Hacienda fue de U$618.6, en concepto de gastos de capital.

Al observar lo ejecutado durante el primer trimestre del 2011, que fue el 16%18, y siguiendo la misma tendencia, lo más probable es que al cierre del año se obtengan similares niveles de ejecución que en el 2010, que oscilaron alrededor del 65%. En consecuencia, ya sea evaluando por año de gobierno o año fiscal, la ejecución de la inversión pública es muy baja respecto a los niveles esperados.

Esta realidad motivó a que el Presidente Funes justificara el retraso en la ejecución de la inversión pública: “No es un problema de este gobierno, gobiernos anteriores también han tenido una baja ejecución presupuestaria, este es un problema estructural que hay que entrarle a través de una reforma administrativa”19. El presidente argumentó que la baja ejecución obedece a trabas administrativas generadas por la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP)20, que al entrar en vigencia mejoraría la ejecución. Actualmente, de acuerdo con el mandatario, los funcionarios se enfrentan con procesos de licitación y trámites legales engorrosos, que no les permiten ejecutar los fondos de manera rápida, lo cual no significa que sus funcionarios sean “ineficientes” o “negligentes”. Al cierre de este documento, la Asamblea Legislativa aprobó un aproximado de ochenta reformas a la LACAP, presuntamente en línea a lo solicitado por el Ejecutivo. El impacto de dichas modificaciones, tanto en los niveles de ejecución como en materia de transparencia, será objeto de la apreciación del tercer año de gestión del Presidente Funes21.

15 Presidencia de la República (2010), “Presidente de la República anuncia proyectos de infraestructura social para el 2011”, 23 de noviembre de 2010. 16 Ibíd.17 Presidencia de la República (2011), “Presentación y entrega del informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2010”, 18 de enero de 2011. 18 Ministerio de Hacienda (2011), “Resumen ejecutivo de la ejecución presupuestaria de gastos al 10 de abril de 2011”, abril de 2011. 19 Soriano, A. (2011), “Funes sugiere reforma para mejorar ejecución de fondos”, Diario El Mundo, 5 de mayo de 2011. 20 Velásquez, E. y Machuca, E. (2011), “Funes se escuda en LACAP por baja ejecución del presupuesto”, El Diario de Hoy, 4 de mayo de 2011. 21 Henríquez, E. (2011), “Asamblea aprueba reformas a la LACAP”, La Prensa Gráfica, 19 de mayo de 2011.



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Los anuncios del Presidente Funes en cuanto a los porcentajes de ejecución de la inversión pública no coinciden con las proyecciones del Secretario Técnico y éstas a su vez, no son iguales a las cifras reportadas en los informes del Ministerio de Hacienda. El Presidente Funes critica la falta de inversión privada en el país, pero el gobierno debe analizar el impacto negativo que tiene la baja ejecución presupuestaria en la economía salvadoreña, situación que se ha repetido durante los dos años de gestión.

Clima de inversión

De acuerdo con el más reciente informe de coyuntura económica del Departamento de Estudios Económicos y Sociales de FUSADES (DEES), correspondiente al primer trimestre de 2011, la inversión total se redujo en relación a la de hace más de diez años, lo que debilita la posibilidad de retomar un ritmo vigoroso de crecimiento. En este apartado se documenta el hecho que, durante el segundo año de gestión del Presidente Funes, los indicadores nacionales y extranjeros en materia de inversión reflejan un acelerado deterioro.

A principios de mayo del presente año, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) presentó un informe donde se reporta que la región de América Latina y el Caribe es la que más creció en porcentaje de recepción y emisión de inversión extranjera directa (IED) en el mundo, durante el 2010. Todos los países en la región centroamericana, a excepción de El Salvador, reflejaron un aumento en sus niveles de IED. En el caso salvadoreño se presentó una reducción del porcentaje de ingresos por IED en 79%22 respecto al 2009. A diferencia de los US$431 millones recibidos en 2009, en el 2010 únicamente se percibieron US$89 millones23. Por otra parte, se encuentran las inversiones que hacen las empresas en el exterior, indicador en el que El Salvador destaca entre los mayores inversionistas centroamericanos, junto a Costa Rica y Guatemala24, durante el 2009 y 2010. Asimismo, Latin Business Chronicle, en su informe de “Latin America’s FDI-GDP ranking” de 2010, publicado en mayo del presente, clasifica a El Salvador en la posición número 16 de 18 en América Latina, debido a que lo recibido en concepto de IED representó aproximadamente el 0.40% del Producto Interno Bruto (PIB) en el 2010, descendiendo cinco posiciones respecto al año anterior.

Lo anterior, ejemplifica que no se están dando los incentivos apropiados para direccionar la IED hacia el país, y por el contrario se está propiciando la fuga de capitales hacia otros países,

22 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2011), Cuadro: “América Latina y el Caribe: Ingresos de inversión extranjera directa, por países y territorios receptores, 2000-2010”, Comunicado de Prensa, Unidad de Información Pública e Internet, 4 de mayo de 2011.

23 Nota: A partir del cuarto trimestre de 2009, El Salvador actualizó su metodología de medición de la IED, por lo que en los datos de 2010 se deducen los pasivos de las empresas, mostrándose datos netos de IED. Fuente: Ibíd.

24 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Capítulo 2: “Centroamérica, Panamá y la República Dominicana” en La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe 2010, Unidad de Inversiones y Estrategias Empresariales de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL, mayo 2011.



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retrayendo aún más la reactivación económica y manteniendo al país con un ritmo de crecimiento considerablemente menor que el resto de los países centroamericanos25.

En enero de 2011, la calificadora de riesgo Standard & Poor´s Ratings Services (S&P) degradó la calificación de riesgo del país por razones económicas y políticas. En cuanto a éstas últimas, argumenta que hay incertidumbre política, y la atribuye a una creciente y más evidente división entre el Presidente Funes y el FMLN y a un distanciamiento entre el presidente y la Asamblea Legislativa. Según la presente apreciación, y como se ha fundamentado exhaustivamente en los diferentes capítulos, desde mayo de 2010 hasta la fecha, la relación entre el Presidente Funes y el FMLN se ha fortalecido, tanto en el plano orgánico a nivel de la cúpula del partido en el poder, como en la recomposición de la gobernabilidad legislativa y el consecuente apoyo a las iniciativas provenientes del Ejecutivo.

Por su parte, el informe de Doing Business 2011 reporta que el índice de “facilidad de hacer negocios” en El Salvador se ha deteriorado, pasando de la posición 80 en 2010 a la posición 86 en 201126. El informe también evalúa la burocracia a través del indicador de “obtención de permisos de construcción”, en el que el país se encuentra en la posición 124 de 183, y requiere de 34 trámites para obtener permisos27, ubicándose así entre los 10 países con mayor cantidad de trámites durante el 2010 y 2011. En el ámbito nacional, la “Encuesta dinámica empresarial” del DEES, refleja también este dato en uno de sus indicadores, identificando 14 instituciones28, donde las empresas deben solicitar permisos o licencias. Al cierre de esta apreciación, desde que inició el segundo año de gestión del Presidente Funes, la encuesta se ha realizado trimestralmente, hasta el mes de marzo de 2011; en este período, de las 14 instituciones, ninguna ha obtenido notas mayores a siete en una escala donde cero representa retraso y burocracia en la realización de trámites y diez que el tiempo del proceso es sumamente ágil.

La misma encuesta también señala que la percepción de los empresarios sobre el clima de inversión se mantiene desfavorable durante el primer trimestre de 2011. Este hecho ha persistido por más de tres años, dos de ellos bajo el gobierno del Presidente Funes. Un dato recurrente en las más recientes encuestas del DEES de 2010 y las primeras de 2011, ha sido la identificación de la delincuencia y la incertidumbre, tanto económica como política29 entre los factores que más desincentivan la inversión.

25 Fusades (2011), “I Informe de Coyuntura Económica”, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, enero- marzo de 2011. 26 Banco Mundial (2010), “Informe Doing Business 2011: Making a Difference for Entrepreneurs”, noviembre de 2010. 27 Ibíd. 28 Centro Nacional de Registros, Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Trabajo y Prevención

Social, Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Economía, SIGET, Dirección General de Aduanas, Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, ANDA, ISSS y Municipalidades.

29 Op. Cit. Fusades.



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Por tanto, el gobierno del Presidente Funes, durante el segundo año de gestión, no ha favorecido el clima de inversión; por el contrario, el país está perdiendo posiciones en rankings internacionales y ha mantenido un mal desempeño en encuestas nacionales.

Vivienda

La promesa emblemática de casa para todos, presentada durante el primer año de gestión del Presidente Funes, se integró al plan quinquenal como política social estratégica dentro del “sistema de protección social universal”. A continuación, en el cuadro 5, se muestran los objetivos estratégicos de esta política.

Cuadro 5. Casa para todos como promesa emblemática y como programa del plan quinquenal30

A inicios de septiembre de 2009, el Presidente Funes explicó que esperaba construir 9,000 viviendas en los próximos 18 meses, hasta completar las 25,000 -la meta de casa para todos31. Es decir, que este período finalizó en marzo del presente año. En septiembre de 2010, se relanzó el proyecto, proporcionando las siguientes cifras: “Hoy exponemos las maquetas, de cinco proyectos que comenzarán próximamente y concluirán en 2011. Se construirán 4,942 viviendas […]”32. En enero de 2011, el Presidente Funes proporcionó de nuevo cifras y fechas diferentes a las planteadas el año anterior: “En conjunto se trata de 3 mil 822 nuevas viviendas que vamos a construir […]. Estas obras estarán terminadas entre el fin del presente año y comienzos del próximo [2012]”33. No se aclara si estas

30 Para fines del estudio de las metas prometidas, solo se aborda el desempeño de la promesa de 25, 000 viviendas.31 Presidencia de la República de El Salvador (2009), “Presidente de la República coloca primera piedra de colonia en San Antonio del Monte”, 7 de septiembre

de 2009.32 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Discurso: Relanzamiento del programa Casa para Todos”, 9 de septiembre de 2010.33 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Entrega de viviendas a familias en proyecto Nuevo Belén”, 25 de enero de 2011.

Fuente: Elaboración propia con base en Rivas, G. y Quintanilla, L. (2009), “Invertirán $232.5 millones en programa de vivienda social”, La Prensa Gráfica, 17 de julio de 2009; TV/ Spot Televisivo, “Fábrica de Empleos”, acceso: abril 2011, http://www.youtube.com/watch?v=xL1FUXK5lFw; y Gobierno de El Salvador (2010), Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, 2 de junio de 2010.



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Por tanto, el gobierno del Presidente Funes, durante el segundo año de gestión, no ha favorecido el clima de inversión; por el contrario, el país está perdiendo posiciones en rankings internacionales y ha mantenido un mal desempeño en encuestas nacionales.

Vivienda

La promesa emblemática de casa para todos, presentada durante el primer año de gestión del Presidente Funes, se integró al plan quinquenal como política social estratégica dentro del “sistema de protección social universal”. A continuación, en el cuadro 5, se muestran los objetivos estratégicos de esta política.

Cuadro 5: Casa para todos como promesa emblemática y como programa del plan quinquenal30

A inicios de septiembre de 2009, el Presidente Funes explicó que esperaba construir 9,000 viviendas en los próximos 18 meses, hasta completar las 25,000 -la meta de casa para todos31. Es decir que este período �nalizó en marzo del presente año. En septiembre de 2010, se relanzó el proyecto, proporcionando las siguientes cifras: “Hoy exponemos las maquetas, de cinco proyectos que comenzarán próximamente y concluirán en 2011. Se construirán 4,942 viviendas […]”32. En enero de 2011, el Presidente Funes proporcionó de nuevo cifras y fechas diferentes a las planteadas el año anterior: “En conjunto se trata de 3 mil 822 nuevas viviendas que vamos a construir […]. Estas obras estarán terminadas entre el �n del presente año y comienzos del próximo [2012]”33. No se aclara si

30 Para �nes del estudio de las metas prometidas, solo se aborda el desempeño de la promesa de 25, 000 viviendas.31 Presidencia de la República de El Salvador (2009), “Presidente de la República coloca primera piedra de colonia en San Antonio del Monte”, 7 de septiembre

de 2009.32 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Discurso: Relanzamiento del programa Casa para Todos”, 9 de septiembre de 2010.33 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Entrega de viviendas a familias en proyecto Nuevo Belén”, 25 de enero de 2011.

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Casa para Todos Política de Vivienda

25mil viviendas y 20mil soluciones depiso y techo

25mil viviendas, mejora integral de asentamientosurbanos precarios en 25municipios y 20milsoluciones de piso y techo

27,947 familias beneficiadas de todo el programa 3mil viviendas definitivas para afectados por IDA

Generación de 80,000 a 100,000 empleos directos eindirectos de la construcción de las casas

Construcción de viviendas para 10mil familias enalto riesgo*

US$ 232.5millones de inversión US$ 456.5millones de inversión

*Ejecución a partir del 2011

que inició el segundo año de gestión del Presidente Funes, la encuesta se ha realizadotrimestralmente, hasta el mes de marzo de 2011; en este período, de las 14 instituciones,ninguna ha obtenido notas mayores a siete en una escala donde cero representa retraso yburocracia en la realización de trámites y diez que el tiempo del proceso es sumamente ágil.

La misma encuesta también señala que la percepción de los empresarios sobre el clima deinversión se mantiene desfavorable durante el primer trimestre de 2011. Este hecho hapersistido por más de tres años, dos de ellos bajo el gobierno del Presidente Funes. Un datorecurrente en las últimas encuestas del DEES de 2010 y las primeras de 2011, ha sido laidentificación de la delincuencia y la incertidumbre, tanto económica como política29 entre losfactores que más desincentivan la inversión.

Por tanto, el gobierno del Presidente Funes, durante el segundo año de gestión, no hafavorecido el clima de inversión; por el contrario, el país está perdiendo posiciones en rankingsinternacionales y ha mantenido un mal desempeño en encuestas nacionales.

Vivienda

La promesa emblemática de casa para todos, presentada durante el primer año de gestión delPresidente Funes, se integró al plan quinquenal como política social estratégica dentro del“sistema de protección social universal”. A continuación, en el cuadro 5, se muestran losobjetivos estratégicos de esta política.

Cuadro 5: Casa� para� todos como promesa emblemática y como programa del planquinquenal30

Fuente: Elaboración propia con base en Rivas, G. y Quintanilla, L. (2009), “Invertirán $232.5 millones en programa de viviendasocial”, La Prensa Gráfica, 17 de julio de 2009; TV/ Spot Televisivo, “Fábrica de Empleos”, acceso: abril 2011,http://www.youtube.com/watch?v=xL1FUXK5lFw; y Gobierno de El Salvador (2010), Plan Quinquenal de Desarrollo 2010 2014, 2de junio de 2010.

A inicios de septiembre de 2009, el Presidente Funes explicó que esperaba construir 9,000viviendas en los próximos 18 meses, hasta completar las 25,000 la meta de casa para todos31.Es decir que este período finalizó en marzo del presente año. En septiembre de 2010, serelanzó el proyecto, proporcionando las siguientes cifras: “Hoy exponemos las maquetas, de

29 Fusades (2011), “I Informe de Coyuntura Económica”, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, enero marzo de 2011.30 Para fines del estudio de las metas prometidas, solo se aborda el desempeño de la promesa de 25, 000 viviendas.31 Presidencia de la República de El Salvador (2009), “Presidente de la República coloca primera piedra de colonia en San Antoniodel Monte”, 7 de septiembre de 2009.

Fuente: Elaboración propia con base en Rivas, G. y Quintanilla, L. (2009), “Invertirán $232.5 millones en programa de vivienda social”, La Prensa Grá�ca, 17 de julio de 2009; TV/ Spot Televisivo, “Fábrica de Empleos”, acceso: abril 2011, http://www.youtube.com/watch?v=xL1FUXK5lFw; y Gobierno de El Salvador (2010), Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, 2 de junio de 2010.



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dos cifras complementarían las 9,000 planteadas al inicio de su gestión, o si son adicionales a las mismas.

En el “Informe de resultados 2010 y proyecciones 2011”, de la Secretaría Técnica, presentado en enero de 2011, se reporta un total de 2,000 casas construidas desde junio de 2009. Los datos que sustentan esa información, fueron solicitados a las autoridades competentes. El Viceministerio de Obras Públicas remitió un documento al Departamento de Estudios Políticos (DEP) de FUSADES, detallando los avances de la política de vivienda, abarcando los dos años de gestión34. De acuerdo con estas cifras oficiales, durante los dos años de gobierno (hasta abril de 2011), se han construido 798 viviendas permanentes por parte del Viceministerio de Vivienda y 833 viviendas por parte de Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO).

Para calcular las cifras de la ejecución del segundo año de gestión y contrastarlas con las oficiales, se ha utilizado el cuadro 6. Al consultar la memoria de labores del Ministerio de Obras Públicas 2009-2010, se detalla que durante el primer año de gestión del Presidente Funes, el Viceministerio de Vivienda entregó 798 viviendas permanentes. Por tanto, al comparar con los datos oficiales, el Viceministerio de Vivienda no ha entregado ninguna casa permanente durante el segundo año.

Respecto con las 833 viviendas de FONAVIPO y de acuerdo con los datos compilados por el DEP, durante el primer año se entregaron 192 viviendas, mientras que durante el segundo, el número ascendió a 495, por lo que, aproximadamente 146 casas no fueron contabilizadas por falta de información en las páginas web consultadas y por tanto, pueden atribuirse al segundo año de gestión (ver cuadro 6).

Para finalizar el año 2011, el Viceministerio de Vivienda ha proyectado finalizar 408 viviendas, que se encuentran actualmente en ejecución y otras 2,785 pendientes de iniciar. Ambos proyectos ya cuentan con financiamiento35.

34 Documento recibido el 16 de mayo de 2011, por parte del Viceministerio de Obras Públicas. 35 Ibíd.



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Cuadro 6. Lugar, fecha y número de casas prometidas y entregadas

El gobierno, en dos años de gestión, ha entregado 1,630 viviendas, lo que representa el 7% de la meta global de construir 25,000 casas al finalizar el quinquenio. Un dato adicional, que respalda este bajo desempeño en el área de vivienda, es la evaluación de los porcentajes de cumplimiento de las tres metas prometidas por el presidente en diferentes discursos para alcanzar la meta de las 25, 000. En el cuadro 7, se muestran los resultados obtenidos.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Presidencia de la República, datos oficiales recibidos del Viceministerio de Obras Públicas, FONAVIPO, FSV, La Prensa Gráfica y El Diario de Hoy.



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Cuadro 6: Lugar, fecha y número de casas prometidas y entregadas

El gobierno, en dos años de gestión, ha entregado 1,630 viviendas, lo que representa el 7% de la

este bajo desempeño en el área de vivienda, es la evaluación de los porcentajes de cumplimiento de las tres metas prometidas por el presidente en diferentes discursos para alcanzar la meta de las 25, 000. En el cuadro 7, se muestran los resultados obtenidos.


Fuente: Elaboración propia con base en datos de Presidencia de la República, datos oficiales recibidos del Viceministerio de ObrasPúblicas, FONAVIPO, FSV, La Prensa Gráfica y El Diario de Hoy.

El gobierno, en dos años de gestión, ha entregado 1,630 viviendas, lo que representa el 7% dela meta global de construir 25,000 casas al finalizar el quinquenio. Un dato adicional, querespalda este bajo desempeño en el área de vivienda, es la evaluación de los porcentajes decumplimiento de las tres metas prometidas por el presidente en diferentes discursos paraalcanzar la meta de las 25, 000. En el cuadro 7, se muestran los resultados obtenidos.

Cuadro 7: Porcentaje de cumplimiento Casa para Todos36

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Presidencia de la República.

Por tanto, sin importar qué meta se tome de referencia, el programa de vivienda tiene bajosniveles de cumplimiento y por segundo año consecutivo, no logra los objetivos a los queaspiraba la administración del Presidente Funes.

36 Se considera únicamente las casas entregadas dentro de las fechas convenidas de cada una de las tres metas y se calcula elporcentaje real de cumplimiento.

LugaresFecha primera piedrao inicio de terracería

Cantidad decasas

prometidas

Fechade entrega

Cantidad decasas entregadas

Año 1

San Antonio del Monte, Sonsonate* 7 de septiembre de 09 74 diciembre de 09 50

Atiquizaya , Ahuachapán* 30 de septiembre de 09 40 diciembre de 09 48

Guatajiagua, Morazán* ** ** diciembre de 09 94

Lourdes , La Libertad 5 de mayo de 10 218 ** No hay regis tros

Mejicanos , San Sa lvador 25 de mayo de 10 128 diciembre de 09 No hay regis tros

Viceminis terio de Vivienda* ** ** ** 798

Total año 1 460 990

Año 2

Nuevo Belén, San Miguel* 17 de diciembre de 09 499 enero de 11 495

La Bretaña , San Sa lvador* 25 de noviembre de 10 1,875 2011 .

Los Almendros II , San Salvador* 6 de enero de 11 1,322 2011 .

Santa Lucía , Santa Ana* 7 de febrero de 11 1,068 jul io de 11 .

Procavia , Santa Ana* 24 de febrero de 11 416 2011 .

La Providencia , La Paz* En proceso de l ici tación 780 2011 .

Los Manantia les , Sonsonate* No hay l ici taciones todavía 308 2011 .

FONAVIPO ** ** ** 146

Total año 2 6,268 641

Total año 1+ año 2 6,728 1,631

*Fuente oficia l

**Datos no especificados

Fecha inicial Fecha final Promesa % de cumplimiento real hasta la fecha

Septiembre de 2009 Marzo de 2011 9,000 17%

Septiembre de 2010 Diciembre de 2011 4,942 10%

Enero de 2011 Inicios del 2012 3,822 13%



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Cuadro 7. Porcentaje de cumplimiento Casa para Todos36

Por tanto, sin importar qué meta se tome de referencia, el programa de vivienda tiene bajos niveles de cumplimiento y por segundo año consecutivo, no logra los objetivos a los que aspiraba la administración del Presidente Funes.

Durante el primer año, el mandatario justificó el atraso de casa para todos, explicando en primer lugar, que había sido muy difícil encontrar terrenos que no estuvieran en zonas de alto riesgo37. Este segundo año, uno de los proyectos anunciados por el Presidente Funes en Santa Lucía, Santa Ana, omitió el estudio de impacto ambiental, a pesar que es una zona protegida y considerada como de alto riesgo38. Dicho proyecto planea edificar 1,068 apartamentos. En segundo lugar, el presidente continúa justificando que se han enfrentado dificultades, sobre todo en el acceso al crédito para el sector privado39. Al igual que el año anterior, se considera que habría sido recomendable la presentación de propuestas técnicas y financieramente viables para los bancos, con el propósito de no enfrentar este tipo de inconvenientes. Esta realidad confirma que por segundo año consecutivo, los programas se han realizado sin planificación y sin un análisis de viabilidad o factibilidad.

Para el tercer año de gestión, el Presidente Funes cuenta con US$140 millones en concepto de préstamos por parte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Además, FONAVIPO ya tiene metas y proyectos identificados para finalizar durante lo que resta del 2011. Se espera que contando con los recursos financieros necesarios, se agilice entonces la construcción de viviendas.

Agricultura

El Dr. Manuel Sevilla, exministro de Agricultura y Ganadería, presentó el 11 de mayo de 2010, su carta de renuncia al Presidente Funes, argumentando falta de ética y corrupción dentro del gobierno. Al

36 Se consideran únicamente las casas entregadas dentro de las fechas convenidas en cada una de las tres metas y se calcula el porcentaje real de cumplimiento.

37 Ruiz, M. y Alas, R. (2010), “Funes justifica retraso de ‘Casa para todos’ por falta de terrenos seguros”, El Diario de Hoy, 25 de mayo de 2010.38 Díaz, C. (2011), “Omiten estudios ambientales en Casa para Todos”, El Diario de Hoy, 13 de marzo de 2011. 39 Presidencia de la República de El Salvador (2011),”Entrega de viviendas en proyecto Nuevo Belén”, 25 de enero de 2011.




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Por tanto, sin importar qué meta se tome de referencia, el programa de vivienda tiene bajos niveles de cumplimiento y por segundo año consecutivo, no logra los objetivos a los que aspiraba la administración del Presidente Funes.

Durante el primer año, el mandatario justi�có el atraso de casa para todos, explicando en primer lugar, que había sido muy difícil encontrar terrenos que no estuvieran en zonas de alto riesgo37. Este segundo año, uno de los proyectos anunciados por el Presidente Funes en Santa Lucía, Santa Ana, omitió el estudio de impacto ambiental, a pesar que es una zona protegida y considerada como de alto riesgo38. Dicho proyecto planea edi�car 1,068 apartamentos. En segundo lugar, el presidente continúa justi�cando que se han enfrentado di�cultades, sobre todo en el acceso al crédito para el sector privado39. Al igual que el año anterior, se considera que habría sido recomendable la presentación de propuestas técnicas y �nancieramente viables para los bancos, con el propósito de no enfrentar este tipo de inconvenientes. Esta realidad con�rma que, por segundo año consecutivo, los programas se han realizado sin plani�cación y sin un análisis de viabilidad o factibilidad.

Para el tercer año de gestión, el Presidente Funes cuenta con US$140 millones en concepto de préstamos por parte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Además, FONAVIPO ya tiene metas y proyectos identi�cados para �nalizar durante lo que resta del 2011. Se espera que contando con los recursos �nancieros necesarios, se agilice entonces la construcción de viviendas .

Agricultura

El Dr. Manuel Sevilla, exministro de Agricultura y Ganadería, presentó el 11 de mayo de 2010, su carta de renuncia al Presidente Funes, argumentando falta de ética y corrupción dentro del gobierno. Al

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Fuente: Elaboración propia con base en datos de Presidencia de la República, datos oficiales recibidos del Viceministerio de ObrasPúblicas, FONAVIPO, FSV, La Prensa Gráfica y El Diario de Hoy.

El gobierno, en dos años de gestión, ha entregado 1,630 viviendas, lo que representa el 7% dela meta global de construir 25,000 casas al finalizar el quinquenio. Un dato adicional, querespalda este bajo desempeño en el área de vivienda, es la evaluación de los porcentajes decumplimiento de las tres metas prometidas por el presidente en diferentes discursos paraalcanzar la meta de las 25, 000. En el cuadro 7, se muestran los resultados obtenidos.



Por tanto, sin importar qué meta se tome de referencia, el programa de vivienda tiene bajosniveles de cumplimiento y por segundo año consecutivo, no logra los objetivos a los queaspiraba la administración del Presidente Funes.

36 Se considera únicamente las casas entregadas dentro de las fechas convenidas de cada una de las tres metas y se calcula elporcentaje real de cumplimiento.

LugaresFecha primera piedrao inicio de terracería

Cantidad decasas

prometidas

Fechade entrega

Cantidad decasas entregadas

Año 1

San Antonio del Monte, Sonsonate* 7 de septiembre de 09 74 diciembre de 09 50

Atiquizaya , Ahuachapán* 30 de septiembre de 09 40 diciembre de 09 48

Guatajiagua, Morazán* ** ** diciembre de 09 94

Lourdes , La Libertad 5 de mayo de 10 218 ** No hay regis tros

Mexicanos , San Sa lvador 25 de mayo de 10 128 diciembre de 09 No hay regis tros

Viceminis terio de Vivienda* ** ** ** 798

Total año 1 460 990

Año 2

Nuevo Belén, San Miguel* 17 de diciembre de 09 499 enero de 11 495

La Bretaña , San Sa lvador* 25 de noviembre de 10 1,875 2011 .

Los Almendros II , San Salvador* 6 de enero de 11 1,322 2011 .

Santa Lucía , Santa Ana* 7 de febrero de 11 1,068 jul io de 11 .

Procavia , Santa Ana* 24 de febrero de 11 416 2011 .

La Providencia , La Paz* En proceso de l ici tación 780 2011 .

Los Manantia les , Sonsonate* No hay l ici taciones todavía 308 2011 .

FONAVIPO ** ** ** 146

Total año 2 6,268 641

Total año 1+ año 2 6,728 1,631

*Fuente oficia l

**Datos no especi ficados

Fecha inicial Fecha final Promesa % de cumplimiento real hasta la fecha

Septiembre de 2009 Marzo de 2011 9,000 17%

Septiembre de 2010 Diciembre de 2011 4,942 10%

Enero de 2011 Inicios del 2012 3,822 13%

36 Se considera únicamente las casas entregadas dentro de las fechas convenidas de cada una de las tres metas y se calcula el porcentaje real de cumplimiento.

37 Ruiz, M. y Alas, R. (2010), “Funes justi�ca retraso de ‘Casa para todos’ por falta de terrenos seguros”, El Diario de Hoy, 25 de mayo de 2010.38 Díaz, C. (2011), “Omiten estudios ambientales en Casa para Todos”, El Diario de Hoy, 13 de marzo de 2011. 39 Presidencia de la República de El Salvador (2011),”Entrega de viviendas en proyecto Nuevo Belén”, 25 de enero de 2011.




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cierre del primer año, Guillermo López Suárez, exministro de Hacienda durante la primera mitad de la administración anterior y expresidente de CEPA al inicio de la gestión del gobierno actual, asumió el mando de dicho ministerio.

A finales de 2010, el Presidente Funes anunció en diferentes discursos que había encargado al Ingeniero López Suárez, para que elaborara “un plan integral para el desarrollo del campo, con especial atención de los sectores más empobrecidos”40. Dicho plan se concretizó con el lanzamiento del Plan de Agricultura Familiar (PAF) el 22 de febrero de 2011, que consiste en un programa de ayuda a las familias más necesitadas de la zona rural del país, para combatir la pobreza y acercarlos al desarrollo familiar y la inclusión social. De acuerdo con el “cuarto censo agropecuario” de 2008, se identifican dos categorías de productores: 325,044 familias dentro de “agricultura familiar de subsistencia” y 70, 544 dentro de “agricultura familiar comercial”. En total el PAF atenderá a 395, 000 familias a través de cuatro programas41.

A pesar de las declaraciones del Presidente Funes sobre los paquetes agrícolas, afirmando que son “un verdadero fracaso como política de lucha contra la pobreza y para ayudar al crecimiento productivo de las zonas rurales, han fracasado”, éstos continuarán entregándose a las 325 mil familias identificadas como unidades productivas de subsistencia. No obstante los esfuerzos por querer asignar estos paquetes, debido a que representan un apoyo económico para las familias, el programa “no tiene beneficios productivos comprobados, y resta recursos a los programas de asistencia técnica”42.

El PAF es considerado una de las grandes apuestas del gobierno y tiene tres propósitos diferentes: combatir la pobreza, reactivar el sector agropecuario y proporcionar seguridad alimentaria. Abarcar estas tres metas globales en un solo programa, puede ser de difícil cumplimiento en un plazo de tres años, antes que finalice la gestión presidencial. Lo que se reconoce, es que el PAF ha recibido el apoyo de la comunidad internacional a través de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación (FAO), el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura y el Programa Mundial de Alimentos (WFP). Las tres organizaciones cooperaron con el gobierno para el lanzamiento del PAF y brindarán apoyo técnico y financiero en los cuatro programas.

Durante el primer año, el exministro del MAG denunció que se habían recibido presiones de la Presidencia de la República para asignar paquetes agrícolas ya negociados, a cambio de apoyos legislativos con ciertos partidos políticos. El Presidente Funes responde este año con el argumento

40 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Presidente de la República entrega más de mil títulos de propiedad a familias de todo el país”, 29 de noviembre de 2010.

41 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Plan de Agricultura Familiar”, febrero de 2011.42 Fusades (2011), “I Informe de coyuntura social”, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, abril de 2011.



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que “el Gobierno no anda buscando votos, […] a mí los votos no me interesan, y no me interesa trabajar tampoco para que los partidos obtengan votos”43. De igual forma, el actual ministro aseguró que: “el proceso se ha hecho con transparencia, individual, sin intermediarios y sin favores que pagar”44.

En cuanto a los avances, en general, se ha atendido el programa del PAF de “Abastecimiento Nacional para la Seguridad Alimentaria y Nutricional”, que consiste en atender a las familias en condiciones de subsistencia a través del aumento del acceso a alimentos, la dotación de insumos agrícolas, asistencia técnica y apoyo crediticio.

En primer lugar, se desarrolló una base de datos completa, que proporciona información en “tiempo real”, e identifica y clasifica exhaustivamente a los beneficiarios y será utilizada como plataforma para acoger las siguientes acciones de los programas del PAF. Posteriormente, se encuentra la entrega de paquetes agrícolas. Al 20 de mayo de 2011, el ministerio afirmaba haber otorgado 250,00045 paquetes de un total de 325,000, cuando se había asegurado que en esa fecha se terminaría la distribución a los agricultores inscritos46. En tercer lugar, se han conformado los equipos de trabajo que intervendrán, a finales de mayo, en la etapa de asistencia técnica a aquellos productores que recibieron semilla y desean incrementar su producción; o para aquellos productores que no la recibieron, pero desean similar tratamiento. Ambos podrán acceder a apoyo crediticio, a través de las líneas de crédito del Banco de Fomento Agropecuario. Después de dos años, el gobierno cuenta con un nuevo titular al frente de agricultura y un proyecto mejor articulado para el sector agropecuario, donde se han observado avances; no obstante, la mayoría se encuentran en etapas iniciales.

Programas sociales

Comunidades Solidarias Rurales y Urbanas

Durante la campaña electoral, el programa de comunidades solidarias rurales (CSR) y urbanas (CRU), estaba incluido en la promesa emblemática de paz social, específicamente en el eje de seguridad alimentaria. Dentro del plan quinquenal, ambos programas se encuentran en la estrategia de intervención del “sistema de protección social universal”.

43 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Lanzamiento del Plan de Agricultura Familiar”, 22 de febrero de 2011.44 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “MAG finaliza el registro de 325 mil beneficiarios de paquetes agrícolas”, 16 de abril de 2011. 45 Datos proporcionados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería en una entrevista realizada el 19 de mayo de 2011. 46 Ministerio de Agricultura y Ganadería (2011), “MAG inicia entrega de insumos agrícolas próximo 26 de abril”, 15 de abril de 2011.



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47 Fusades (2011), “I Informe de coyuntura social”, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, apud IFPRI y Fusades (2010), abril de 2011.48 FISDL (2010), “La inversión pública del FISDL, Informe anual a COMURES”, presentación electrónica, 8 de noviembre de 2010; acceso en mayo de 2011: http://

www.fisdl.gob.sv/novedades/ciudadano/2184-fisdl-rinde-cuentas-ante-xxvi-congreso-comures.html49 Ibíd. 50 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2009), “Propuesta de Programa de Pobreza Urbana”, 6 de julio de 2009. 51 FISDL (2009), “Lanzan Programa Comunidades Solidarias Urbanas”, 28 de septiembre de 2009.

Con respecto a comunidades solidarias rurales, entre agosto de 2007 y diciembre de 2010, el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Social (FISDL) solicitó una evaluación externa del programa, incluyéndose FUSADES entre los evaluadores. Los resultados mostraron que es uno de los “programas mejor focalizados en América Latina”47. En este apartado de CSR únicamente se abordan los datos de ejecución del año 2010. Lo anterior responde a la dificultad en la obtención de información, específicamente del segundo año de gobierno, debido a que las cifras son proporcionadas anualmente por el FISDL.

Las dos líneas de trabajo de CSR son: transferencias monetarias e infraestructura. Respecto con la primera, se transfirieron US$25.6 millones a 100 municipios durante el 201048, en concepto de bonos de salud y educación, lo cual benefició a 98,600 familias; y en concepto de la pensión básica del adulto mayor, otorgando ayuda a 6,740 ancianos (este programa es una agregación del gobierno actual, que no estaba originalmente en Red Solidaria). En cuanto a obras de infraestructura, para facilitar el acceso a la educación y a la salud, se invirtieron US$12.7 millones en 71 municipios49.

Se debe reconocer la visión del gobierno del Presidente Funes de continuar con el programa iniciado en la gestión anterior, a través de Red Solidaria. Sin embargo, en los dos últimos años, no se ha identificado un liderazgo fuerte, que coordine y dirija a todas las instituciones involucradas en el desarrollo de CSR. Es importante definir mecanismos innovadores para incorporar a nuevos beneficiarios, ya que desde el 2005, no se ha identificado una población adicional que reciba las ventajas de este proyecto.

El programa de comunidades solidarias urbanas (CSU), está fundamentado conceptualmente en el documento “Propuesta para un Programa de Pobreza Urbana en El Salvador”50, que se entregó al Presidente Funes en julio de 2009. Fue elaborado con el auspicio de la comunidad internacional y con el apoyo de consultores expertos, incluyendo miembros del gabinete actual. El documento incluía el “Mapa de Pobreza Urbana y Exclusión Social”, presentado en mayo de 2010 por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) al gobierno de El Salvador. Sin embargo, esta propuesta no fue tomada en cuenta, a pesar que contaba con un diagnóstico y un plan bien elaborado para abordar el tema de la pobreza en el país.

Según documentos oficiales, el programa CSU cuenta con tres componentes51: Mejoramiento Integral de Asentamientos Urbanos Precarios (AUP), Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI)



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y Prevención de la Violencia. El programa inició con pruebas piloto en noviembre de 2009 en dos de los municipios que presentaban mayor índice de asentamientos precarios (Ahuachapán y San Martín, éste último municipio de San Salvador)52. El único avance logrado de CSU es en relación al componente de PATI53. Lo importante de este programa es evaluar el tiempo que tomará la obtención de un nuevo empleo cuando finalicen los seis meses de apoyo gubernamental, constituyendo, por el momento, un “alivio” temporal para los participantes. Identificar una entidad que evalúe el impacto y seguimiento de este componente en específico es un déficit que no se ve reflejado en los informes gubernamentales.

En cuanto al avance en el mejoramiento de los AUP, de agosto hasta noviembre de 2010, el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) aún estaba en la fase preparatoria de registrar a los beneficiarios en diferentes municipios54. Durante 2011, se firmaron convenios55, se presentaron los avances de ciertos programas56 y se inauguraron talleres57, para ayudar a los habitantes de los AUP. Sin embargo, los avances se han limitado a esfuerzos conceptuales, que hasta la fecha, no han logrado mejoras significativas concretas.

La meta planteada en el plan quinquenal para CSU, es cubrir 25 municipios -identificados en el mapa de pobreza urbana- durante el quinquenio. CSU inició en dos municipios pilotos, como se mencionó anteriormente, y en octubre de 2010, se comenzó el proceso de inclusión de tres municipios más en Colón, La Libertad, San Miguel y Santa Ana58. Sin embargo, hasta la fecha, no hay registros que estén funcionando. Por tanto, la meta del gobierno está lejos de alcanzarse, y al igual que en el primer año, el programa CSU aún no tiene avances significativos.

Ciudad Mujer

La promesa emblemática ciudad mujer, a cargo de la Secretaría de Inclusión Social, se encuentra también contemplada en la estrategia de intervención del “sistema de protección social universal” del plan quinquenal. El Presidente Funes, al inicio de su mandato, se comprometió a construir 14 “centros de atención integral” en los diferentes departamentos al finalizar su período59. Los

52 Ibíd.53 Con el “Programa de Apoyo Temporal al Ingreso” se quiere cumplir tres objetivos: dar capacitación laboral, proveer ingresos regulares (US$100 al mes)

mientras no se posee trabajo y contribuir al desarrollo comunitario, a través de los oficios que aprenden los beneficiarios. Fuente: Presidencia de la República de El Salvador (2009), “Gobierno de la República realiza primera transferencia del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso”, 23 de diciembre de 2009.

54 FISDL (2010), “La inversión pública del FISDL, Informe anual a COMURES”, presentación electrónica, 8 de noviembre de 2010; acceso en mayo de 2011: http://www.fisdl.gob.sv/novedades/ciudadano/2184-fisdl-rinde-cuentas-ante-xxvi-congreso-comures.html

55 Convenio entre CONAMYPE y PNUD. Fuente: Melara, G. (2011), “El Salvador: Promueven emprendedurismo en municipios necesitados”, El Diario de Hoy, 3 de febrero de 2011.

56 Avances del primer año del programa conjunto entre el Viceministerio de Vivienda y PNUD “Vivienda y Asentamientos Urbanos Productivos y Sostenibles”. Fuente: Estrada, S. (2011), “ONU ejecuta plan para disminuir el déficit de la vivienda mínima”, El Diario de Hoy, 18 de febrero de 2011.

57 Taller de “Diagnóstico de la cadena de valor de la vivienda de interés social en El Salvador”, en el marco del programa de “Vivienda y Asentamientos Urbanos Productivos y Sostenibles”. Fuente: Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (2011), “Expertos nacionales e internacionales analizan cadena de valor de la vivienda de interés social en El Salvador”, 18 de febrero de 2011.

58 Presidencia de la República (2010), “Cinco municipios más en Comunidades Solidarias Urbanas para 2011”, 7 de octubre de 2010. 59 Pastrán, R. (2009), “Funes pone en marcha proyecto para construcción de Ciudad Mujer”, El Diario de Hoy, 8 de septiembre de 2009.



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primeros avances de la obra se registraron en Usulután con la colocación de la primera piedra en septiembre de 2009, pero se suspendieron debido a la redirección de los fondos para la tormenta IDA (noviembre 2009). El 28 de marzo de 2011, a 18 meses de la ceremonia inaugural de ciudad mujer, se concluyó la primera sede en Colón, departamento de La Libertad. La meta total para el quinquenio ha variado reduciéndose de 14 a 7 sedes60 en diferentes puntos estratégicos del país. Reducir la meta de ciudad mujer a la mitad de las sedes originalmente ofrecidas y que la primera de éstas, se haya inaugurado –no construido-, representa una mala planificación del proyecto61. El único dato en cuanto a su funcionamiento, ha sido el proveniente de la Secretaria de Inclusión Social y Primera Dama, Vanda Pignato, que aseguró que en los primeros seis días de funcionamiento de ciudad mujer, al menos 1,200 mujeres llegaron para recibir algún tipo de asistencia62. Aunque la iniciativa ha tenido algunos reconocimientos internacionales, no puede asegurarse que se han cumplido las metas anunciadas, tanto en términos cuantitativos como en términos de su eficacia funcional.

Educación

Los esfuerzos en cuanto a la política educativa iniciaron a finales de octubre de 2009, con la presentación del “Plan social educativo” (PSE): “Vamos a la Escuela” 2009-2014 del Ministerio de Educación (MINED). Luego, en junio de 2010, la Secretaría Técnica de la Presidencia publicó el plan quinquenal, donde definía las políticas públicas de este sector, tomando como insumo varios de los programas del PSE. La mayor discordancia es que, hasta la fecha, el Presidente Funes no ha abordado o reconocido el contenido del PSE públicamente o definido su posición al respecto, no obstante que muchos aspectos de dicho plan se están ejecutando actualmente en el sistema educativo. El MINED por su parte, no ha publicado tampoco una versión de este plan, ajustándose a lo que establece el plan quinquenal en relación con la política educativa. Esta falta de coordinación interinstitucional, sacrifica la eficacia en la administración de los recursos dirigidos al sector de educación, creando confusión con la duplicidad de planes, debido a que no se cuenta con una política educativa única consensuada, con metas claras y procesos de evaluación y seguimiento adecuados.

Uno de los principales programas presidenciales es el de paquetes escolares que incluyen útiles, uniformes y zapatos. En noviembre de 2010, el MINED dio a conocer las fechas en los que haría la entrega de dichos paquetes. Los útiles se proporcionarían en febrero; el primer uniforme y zapatos en abril; y el segundo uniforme en julio63. A cinco meses de haber iniciado el año escolar, el gobierno

60 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Presidente Funes y Primera Dama inauguran primera sede de Ciudad Mujer”, 28 de marzo de 2011.61 Dicha sede se encuentra en un edificio ya construido en la administración anterior. Su equipamiento fue responsabilidad del gobierno actual.62 Redacción La Prensa Gráfica (2011), “1200 mujeres atendidas en Ciudad Mujer”, La Prensa Gráfica, 8 de abril de 2011.63 Ministerio de Educación (2010), “MINED Informa sobre el Paquete Escolar 2011”, 12 de noviembre de 2010.



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todavía no ha entregado los zapatos ni el primer uniforme64; la misma situación de atrasos en las entregas se presentó el año pasado. “La provisión de uniformes, zapatos y útiles escolares es un cambio visible en el sistema educativo, que puede tener un impacto importante en la autoestima de los niños, su actitud hacia la escuela y la igualdad; sin embargo, no existe evidencia suficiente que demuestre el impacto directo que puede tener esta medida en el rendimiento académico, el clima escolar, e incluso la asistencia”65. Lo anterior demuestra que la entrega de paquetes es una ayuda significativa para aliviar la carga financiera de las familias, pero no se comprueba su beneficio directo en el ámbito académico.

Para calcular los montos totales que se invirtieron en infraestructura y mobiliario escolar únicamente durante el segundo año de gestión, se tomaron el “Informe de rendición de cuentas de la gestión 2009-2010”, presentado por el MINED en agosto de 201066 y el documento de “Inversión en proyectos de infraestructura y mobiliario escolar de junio 2009 – abril 2011”67, disponible en la página web del ministerio, desde el primero de mayo del presente año y se calculó el monto invertido desde junio de 2010 hasta abril de 2011. Los resultados fueron los siguientes:

Cuadro 8. Monto invertido en infraestructura y mobiliario durante el segundo año de gestión del Presidente Funes68

64 Joma, S. (2011), “Protestan por el atraso de dinero para el calzado”, El Diario de Hoy, 5 de mayo de 2011. 65 Fusades (2010), “Tendencias en educación: El rumbo de la política educativa para el período 2009-2014” en II Informe Trimestral de Coyuntura, Departamento

de Estudios Económicos y Sociales, abril-junio 2010.66 Acceso en mayo de 2011 de: http://www.mined.gob.sv/downloads/Informes%20de%20Rendicion%20de%20Cuentas/Informe_Rendici%C3%B3n_

Cuentas_2009-2010.pdf67 Acceso en mayo de 2011 de: http://www.mined.gob.sv/index.php/component/jdownloads/?task=view.download&cid=235268 Al monto total invertido de junio de 2009 a mayo de 2010 (primer año de gestión), se le restó el monto de junio de 2009 a diciembre de 2009, para obtener

la cifra neta de enero a mayo de 2010. Luego, al monto total del año 2010 a abril de 2011, se le sustrajo la cifra de enero a mayo obtenida previamente. Así, se determinó la cifra de junio de 2010 a abril de 2011. Lo mismo se realizó para el número de centros escolares.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del MINED.



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todavía no ha entregado los zapatos ni el primer uniforme64; la misma situación de atrasos en las entregas se presentó el año pasado. “La provisión de uniformes, zapatos y útiles escolares es un cambio visible en el sistema educativo, que puede tener un impacto importante en la autoestima de los niños, su actitud hacia la escuela y la igualdad; sin embargo, no existe evidencia su�ciente que demuestre el impacto directo que puede tener esta medida en el rendimiento académico, el clima escolar, e incluso la asistencia”65. Lo anterior demuestra que la entrega de paquetes es una ayuda signi�cativa para aliviar la carga �nanciera de las familias, pero no se comprueba su bene�cio directo en el ámbito académico.

Para calcular los montos totales que se invirtieron en infraestructura y mobiliario escolar únicamente durante el segundo año de gestión se tomaron el “informe de rendición de cuentas de la gestión 2009-2010”, presentado por el MINED en agosto de 201066 y el documento de “Inversión en proyectos de infraestructura y mobiliario escolar de junio 2009 – abril 2011”67, disponible en la página web del ministerio, desde el primero de mayo del presente año y se calculó el monto invertido desde junio de 2010 hasta abril de 2011. Los resultados fueron los siguientes:

Cuadro 8: Monto invertido en infraestructura y mobiliario durante el segundo año de gestión del Presidente Funes68

64 Joma, S. (2011), “Protestan por el atraso de dinero para el calzado”, El Diario de Hoy, 5 de mayo de 2011. 65 Fusades (2010), “Tendencias en educación: El rumbo de la política educativa para el período 2009-2014” en II Informe Trimestral de Coyuntura, Departamento

de Estudios Económicos y Sociales, abril-junio 2010.66 Acceso en mayo de 2011 de: http://www.mined.gob.sv/downloads/Informes%20de%20Rendicion%20de%20Cuentas/Informe_Rendici%C3%B3n_

Cuentas_2009-2010.pdf67 Acceso en mayo de 2011 de: http://www.mined.gob.sv/index.php/component/jdownloads/?task=view.download&cid=235268 Al monto total invertido de junio de 2009 a mayo de 2010 (primer año de gestión), se le restó el monto de junio de 2009 a diciembre de 2009, para obtener

la cifra neta de enero a mayo de 2010. Luego, al monto total del año 2010 a abril de 2011, se le sustrajo la cifra de enero a mayo obtenida previamente. Así, se determinó la cifra de junio de 2010 a abril de 2011. Lo mismo se realizó para el número de centros escolares.

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FechasInfraestructura escolar

(en millones)Centros escolaresbeneficiados

Mobiliario escolar(en millones)

Centros escolaresbeneficiados

Total invertido en infraestructuraymobiliario escolar (en millones)

Junio 2009 diciembre 2009 $3.6 607 . . $3.6Junio 2009 mayo 2010 $23.2 798 $1.10 498 $24.3Año 2010 abril de 2011 * 669 * 1303 $35.6

Año 2 de gestión(junio 2010 abril 2011)

478 805 $14.9

*No se especifi can los datos

que haría la entrega de dichos paquetes. Los útiles se proporcionarían en febrero; el primeruniforme y zapatos en abril; y el segundo uniforme en julio63. A cinco meses de haber iniciadoel año escolar, el gobierno todavía no ha entregado los zapatos ni el primer uniforme64; lamisma situación de atrasos en las entregas se presentó el año pasado. “La provisión deuniformes, zapatos y útiles escolares es un cambio visible en el sistema educativo, que puedetener un impacto importante en la autoestima de los niños, su actitud hacia la escuela y laigualdad; sin embargo, no existe evidencia suficiente que demuestre el impacto directo quepuede tener esta medida en el rendimiento académico, el clima escolar, e incluso laasistencia”65. Lo anterior demuestra que la entrega de paquetes es una ayuda significativa paraaliviar la carga financiera de las familias, pero no se comprueba su beneficio directo en elámbito académico.

Para calcular los montos totales que se invirtieron en infraestructura y mobiliario escolarúnicamente durante el segundo año de gestión se tomaron el “informe de rendición decuentas de la gestión 2009 2010”, presentado por el MINED en agosto de 201066 y eldocumento de “Inversión en proyectos de infraestructura y mobiliario escolar de junio 2009 –abril 2011”67, disponible en la página web del ministerio, desde el primero de mayo delpresente año y se calculó el monto invertido desde junio de 2010 hasta abril de 2011. Losresultados fueron los siguientes:

Cuadro 8: Monto invertido en infraestructura y mobiliario durante el segundo año de gestióndel Presidente Funes68


De acuerdo con el cuadro 8, basado en cálculos propios del DEP, en el segundo año de gestión,hasta abril de 2011, se invirtieron aproximadamente US$15 millones en infraestructura ymobiliario escolar, beneficiando a más de 1,200 centros educativos, lo que representa unainversión cerca de US$9 millones menos que en el primer año, no obstante que el número decentros escolares favorecidos es prácticamente el mismo que el año anterior.

63 Ministerio de Educación (2010), “MINED Informa sobre el Paquete Escolar 2011”, 12 de noviembre de 2010.64 Joma, S. (2011), “Protestan por el atraso de dinero para el calzado”, El Diario de Hoy, 5 de mayo de 2011.65 Fusades (2010), “Tendencias en educación: El rumbo de la política educativa para el período 2009 2014” en II Informe Trimestralde Coyuntura, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, abril junio 2010.66 Acceso en mayo de 2011 de:http://www.mined.gob.sv/downloads/Informes%20de%20Rendicion%20de%20Cuentas/Informe_Rendici%C3%B3n_Cuentas_2009 2010.pdf67 Acceso en mayo de 2011 de: http://www.mined.gob.sv/index.php/component/jdownloads/?task=view.download&cid=235268 Al monto total invertido de junio de 2009 a mayo de 2010 (primer año de gestión), se le restó el monto de junio de 2009 adiciembre de 2009, para obtener la cifra neta de enero a mayo de 2010. Luego, al monto total del año 2010 a abril de 2011, se lesustrajo la cifra de enero a mayo obtenida previamente. Así, se determinó la cifra de junio de 2010 a abril de 2011. Lo mismo serealizó para el número de centros escolares.




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De acuerdo con el cuadro 8, basado en cálculos propios del DEP, en el segundo año de gestión, hasta abril de 2011, se invirtieron aproximadamente US$15 millones en infraestructura y mobiliario escolar, beneficiando a más de 1,200 centros educativos, lo que representa una inversión cerca de US$9 millones menos que en el primer año, no obstante que el número de centros escolares favorecidos es prácticamente el mismo que el año anterior. En junio de 2010, a inicios del segundo año de gestión, el programa de “mejoramiento de los ambientes escolares” del MINED, informaba que sus necesidades financieras ascendían a US$444 millones para obras de construcción, rehabilitación y reparaciones menores en cerca de 32,000 aulas, bodegas, cocinas, servicios sanitarios, espacios educativos y administrativos. A pesar de este déficit en el sector educativo, el presupuesto general de 2011, asignó a la infraestructura educativa, bajo el nombre “espacios educativos agradables, armónicos y seguros para el sistema educativo en El Salvador”, únicamente US$ 7.5 millones, representando el 1% de todo el presupuesto educativo. Lo anterior, sumado a la baja ejecución presupuestaria del segundo año con tan solo US$ 15 millones, hará difícil el financiamiento de los US$444 millones que necesita el rubro de infraestructura en la actualidad o cumplir con la meta planteada por el MINED para el 2011, de atender a más de 310 centros escolares con un presupuesto de US$42.7 millones69.

Salud

La política de salud del plan quinquenal recoge los lineamientos del plan de gobierno presentados durante la campaña electoral de 2009, en el que se proponía el diseño y construcción de un “Sistema nacional integrado de salud”, basado en la estrategia de “Atención primaria de salud integral” y en el modelo de “Redes integrales e integradas de servicios de salud”. Asimismo, se estableció al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) como ente rector del Sistema Nacional.

El presupuesto votado de 2011 para el área de salud fue de US$470.8 millones, cifra que en comparación con el votado en 2010 incorpora US$80.1 millones adicionales y además es US$28 millones mayor que el presupuesto ejecutado durante ese ejercicio fiscal. El esfuerzo presupuestario refleja el compromiso con la reforma de salud. La ejecución del MSPAS hasta marzo de 2011, ha sido de US$83.4 millones, recursos que han permitido continuar con la ejecución de la reforma.

De acuerdo con el plan quinquenal, la reforma de salud será implementada gradualmente y tiene dos grandes apuestas que cumplir: fortalecer el primer nivel de atención y construir una “Red integrada

69 Ministerio de Educación (2011), “Inversión en proyectos de infraestructura y mobiliario escolar junio 2009 – abril 2011”, mayo 2011.



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de servicios de salud”. La primera etapa de la reforma inició con el desarrollo de la red integrada en julio de 2010, a través de la conformación y preparación de los “Equipos comunitarios de salud familiar” (ECOS Familiares) y los “Equipos de salud familiar con especialidad” (ECOS Especializados) en 74 municipios70, que buscan acercar los servicios de salud a la población, especialmente en la zona rural. La promesa de la Ministra de Salud, Dra. María Isabel Rodríguez, es que para enero de 2014, se hayan atendido los 262 municipios. En cuanto al avance de la primera etapa, hasta mayo de 2011, el MSPAS había instalado 408 ECOS71 –entre familiares (380) y especializados (28)- en 141 municipios en todo el territorio. Es decir, que en el segundo año de gestión del Presidente Funes, la instalación de los ECOS ya superó más del 50% de la meta en un plazo de 10 meses, restando 32 meses más para cubrir el territorio nacional, por lo que el cumplimiento de la meta lleva un curso positivo.

También se ha logrado agilizar el proyecto de “Reconstrucción de Hospitales y Extensión de Servicios de Salud” (RHESSA). Son siete los hospitales que forman parte del proyecto, el de Cojutepeque y San Rafael fueron entregados antes del inicio de la gestión del Presidente Funes. Durante el segundo año, se entregaron tres hospitales: el de San Miguel (noviembre de 2010), San Vicente (diciembre de 2010) y Usulután (mayo de 2011)72. Quedan pendientes al cierre del segundo año de gestión, el hospital Santa Teresa de Zacatecoluca y el de Maternidad.

Un logro significativo en el área de salud fue la aplicación de las dosis de vacunas durante el 2010. Lamentablemente, se cuenta únicamente con cifras de años calendario y no se puede medir sólo el segundo año del Presidente Funes. Al observar el esquema 1, los resultados de 2010 se triplicaron respecto a los años anteriores.

Esquema 1. Dosis de vacunas de 2008 a 2010

70 Vicepresidencia de la República (2010), “Un nuevo Sistema de Salud Pública nace en El Salvador”, 20 de septiembre de 2010. 71 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (2011), “ Ministra de Salud da a conocer un avance de los logros en Salud””, 11 de mayo de 2011. 72 Ibíd.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Salud.



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de servicios de salud”. La primera etapa de la reforma inició con el desarrollo de la red integrada en julio de 2010, a través de la conformación y preparación de los “Equipos comunitarios de salud familiar” (ECOS Familiares) y los “Equipos de salud familiar con especialidad” (ECOS Especializados) en 74 municipios70, que buscan acercar los servicios de salud a la población, especialmente en la zona rural. La promesa de la Ministra de Salud, Dra. María Isabel Rodríguez, es que para enero de 2014, se hayan atendido los 262 municipios. En cuanto al avance de la primera etapa, hasta mayo de 2011, el MSPAS había instalado 408 ECOS71 –entre familiares (380) y especializados (28)- en 141 municipios en todo el territorio. Es decir, que en el segundo año de gestión del Presidente Funes, la instalación de los ECOS ya superó más del 50% de la meta en un plazo de 10 meses, restando 32 meses más para cubrir el territorio nacional, por lo que el cumplimiento de la meta lleva un curso positivo.

También se ha logrado agilizar el proyecto de “Reconstrucción de Hospitales y Extensión de Servicios de Salud” (RHESSA). Son siete los hospitales que forman parte del proyecto, el de Cojutepeque y San Rafael fueron entregados antes del inicio de la gestión del Presidente Funes. Durante el segundo año, se entregaron tres hospitales: el de San Miguel (noviembre de 2010), San Vicente (diciembre de 2010) y Usulután (mayo de 2011)72. Quedan pendientes al cierre del segundo año de gestión, el hospital Santa Teresa de Zacatecoluca y el de Maternidad.

Lamentablemente, se cuenta únicamente con cifras de años calendario y no se puede medir sólo el segundo año del Presidente Funes. Al observar el esquema 1, los resultados de 2010 se triplicaron respecto a los años anteriores.

Esquema 1: Dosis de vacunas de 2008 a 2010

70 Vicepresidencia de la República (2010), “Un nuevo Sistema de Salud Pública nace en El Salvador”, 20 de septiembre de 2010. 71 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (2011), “ Ministra de Salud da a conocer un avance de los logros en Salud””, 11 de mayo de 2011. 72 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (2011), “ Ministra de Salud da a conocer un avance de los logros en Salud”, 11 de mayo de 2011.

decir, que en el segundo año de gestión del Presidente Funes, la instalación de lossuperó más del 50% de la meta en un plazo de 10 meses, restando 32 meses más paraterritorio nacional, por lo que el cumplimiento de la meta lleva un curso positivo.

También se ha logrado agilizar el proyecto de “Reconstrucción de Hospitales y ExtensiónServicios de Salud” (RHESSA). Son siete los hospitales que forman parte del proyecto,Cojutepeque y San Rafael fueron entregados antes del inicio de la gestión del PresidenteFunes. Durante el segundo año, se entregaron tres hospitales: el de San Miguel (noviembre2010), San Vicente (diciembre de 2010) y Usulután (mayo de 2011)72. Quedan pendientescierre del segundo año de gestión, el hospital Santa Teresa de ZacatecolucaMaternidad.

Un logro significativo en el área de salud fue la aplicación de las dosis de vacunas durante2010. Lamentablemente, se cuenta únicamente con cifras de años calendario y nomedir sólo el segundo año del Presidente Funes. Al observar el esquema 1, los resultados2010 se triplicaron respecto a los años anteriores.

Esquema 1: Dosis de vacunas de 2008 a 2010


El 18 de mayo de 2011, autoridades del MSPAS reconocieron que había unamedicamentos en la red de hospitales públicos, una situación que se había presentadoel mes de abril, pero que empeoró en las primeras semanas de mayo. El proceso deconjunta de medicamentos inició en octubre de 2010, y se estimaba el ingreso de lospara abril del presente, cuando empezaron a escasear ciertas medicinas73. La situaciónrepite por segundo año consecutivo, ya que en 2010, los establecimientos

1.7 millones

2008

1.6 millones

2009

4.3 millones

2010




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El 18 de mayo de 2011, autoridades del MSPAS reconocieron que había una falta de medicamentos en la red de hospitales públicos, una situación que se había presentado desde el mes de abril, pero que empeoró en las primeras semanas de mayo. El proceso de compra conjunta de medicamentos inició en octubre de 2010, y se estimaba el ingreso de los mismos para abril del presente, cuando empezaron a escasear ciertas medicinas73. La situación se repite por segundo año consecutivo, ya que en 2010, los establecimientos de salud experimentaron también insuficiencias en medicamentos. La Viceministra de Salud, Violeta Menjívar, justificó que la eliminación de cuotas voluntarias y la remisión de los pacientes por parte de los ECOS familiares a hospitales, han incrementado las consultas. Otra justificación, sobre la cual también se apoyó el mandatario en el tema de la ejecución presupuestaria, fue los trámites engorrosos establecidos por la LACAP74. No contar con medicamentos disponibles, durante ambos años de gobierno, es un problema serio, ya que pone en riesgo la vida de los pacientes, haciendo deficitaria la asistencia de los mismos y la entrega oportuna de medicinas.

Al cierre de este documento, como se dijo en el presente capítulo, las reformas aprobadas a la LACAP en la sesión plenaria del 18 de mayo, permitirán la adquisición de medicamentos a través de procesos expeditos, cuya transparencia deberá ser minuciosamente auditada75.

No obstante que los esfuerzos en el área de salud están mejor direccionados en relación con el resto de las áreas evaluadas en esta apreciación, y que el cumplimiento de metas lleva un curso positivo, el desabastecimiento de medicamentos contrarresta estos avances. Si bien es posible que los componentes de la reforma hayan aumentado la demanda de pacientes, y como afirma la Viceministra Menjívar, la situación no se debe a la disponibilidad de fondos76, lo cual se sustenta con los esfuerzos presupuestarios, el MSPAS debió planificar y evaluar los proyectos de la reforma acorde a la demanda, para prever consecuencias como las ocurridas.

Focalización de subsidios

Durante el segundo año de gestión, no se ha logrado llegar a un punto de acuerdo para abordar el tema fiscal de forma integral, evaluando los ingresos y revisando la eficiencia en el gasto público, así como discutiendo una visión estratégica de país. En el informe más reciente de coyuntura económica del DEES, se afirma, como en otras ocasiones, que el gasto público mantiene una tendencia expansiva, aspecto que perjudica al crecimiento económico. En un esfuerzo por racionalizar este tipo de gasto, se ha presentado un avance en materia de focalización de subsidios,

73 Cáceres, Y. y Martínez, L. (2011), “Sin medicinas en los hospitales públicos”, El Diario de Hoy, 18 de mayo de 2011. 74 Cáceres, Y. (2011), “Salud acepta que hacen falta medicinas en los hospitales”, El Diario de Hoy, 18 de mayo de 2011.75 Mendoza, R. (2011), “Cambio a la LACAP altera ley de medicamentos”, El Diario de Hoy, 19 de mayo de 2011.76 Cáceres, Y. (2011), “Salud acepta que hacen falta medicinas en los hospitales”, El Diario de Hoy, 18 de mayo de 2011.



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específicamente en el relacionado con el gas propano. En marzo de 2011, entró en funcionamiento el nuevo mecanismo del subsidio al gas, adjudicándose en efectivo directamente a los beneficiarios, según su consumo de energía eléctrica77, tratando así de reducir el contrabando hacia los países vecinos, el acaparamiento y finalmente, transparentar el mercado del gas propano.

Los cambios efectuados a este nuevo mecanismo en los dos meses que lleva de funcionamiento, que incluye la incorporación de otros sectores beneficiarios78 y el incremento al monto de subsidio a recibir79 -pues el precio del gas no será fijo y cambiará mes a mes-, es probable que la meta de reducir el gasto, a través de la racionalización del gas no se cumpla. La implementación del nuevo mecanismo ha impactado negativamente en el presupuesto del MINEC, pasando aproximadamente de US$73 millones del presupuesto votado para el ejercicio fiscal del 2011, a cerca de US$102 millones hasta marzo de este mismo año (US$28 millones fueron destinados a financiar el pago del subsidio en los meses de abril, mayo y parcialmente el mes de junio80), y su ejecución aumentó hasta aproximadamente US$50 millones en marzo de 2011, en comparación con los US$25 millones devengados el año anterior para la misma fecha81.

Lo anterior también se apoya en declaraciones del Presidente Funes que ha dado instrucciones al MINEC “para que el monto del subsidio se revise tantas veces como sea necesario y se ajuste cuando los precios puedan afectar más fuertemente a la economía familiar”82. Esta revisión y ajuste sucederán frecuentemente durante el año, debido a que el precio interno del gas fluctuará de acuerdo con el precio internacional, causando insatisfacción en la población si éste aumenta y el gobierno no toma acciones concretas. Por tanto, este nuevo método de entrega del subsidio al gas, estará atado a cualquier inconformidad por parte de los beneficiarios, ya sea a través de protestas, encuestas de opinión pública o por presiones del partido en el poder.

Actualmente, como se dijo en el capítulo I, que trató la base de sustentación del Presidente Funes, la posición política del partido ha sido avalar la medida, pero mostrando cierta inconformidad con el mecanismo, lo que podría utilizar a su favor más adelante para incentivar al presidente a llevar a cabo cambios, como los que se han visto hasta ahora. Roberto Lorenzana confirma lo anterior con la siguiente declaración: “todavía falta perfeccionar el mecanismo, y que la decisión del Presidente de postergarlo [el mecanismo que entró en funcionamiento en marzo] y aumentar a los consumidores menores de 200 kilowatts, es correcto porque da una cobertura mayor, pero todavía tienen que afinarse

77 Si las familias consumen hasta 99 kwh reciben el subsidio completo, si consumen entre 100 y 199 kwh reciben la mitad del subsidio. 78 Alas, L. y Mendoza, R. (2011), “Asamblea avala incluir a comedores populares en racionalización de gas”, El Diario de Hoy, 17 de marzo de 2011 y Velásquez, E.,

(2011), “Extienden subsidio al gas a escuelas, comedores y centros de beneficencia”, El Diario de Hoy, 29 de abril de 2011. 79 Belloso, M. (2011), “Sube precio del gas y aumentan subsidio”, La Prensa Gráfica, 1 de mayo de 2011.80 Ministerio de Hacienda (2011), “Resumen Ejecutivo de la Ejecución Presupuestaria de Gastos al 10 de abril 2011”, abril de 2011. 81 Fusades (2011), “Informe de coyuntura económica”, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, enero-marzo de 2011. 82 Presidencia de la República (2011) “Mensaje a la Nación del Sr. Presidente de la República Don Mauricio Funes, en cadena nacional de radio y televisión”, 29

de abril de 2011.



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mucho más los procedimientos para no dañar a la población salvadoreña”, y agregó que “ése es el propósito que debe de haber para ahorrar costos políticos”83.

El DEES ha señalado desde su primera estrategia quinquenal en 1989 denominada “Hacia una economía de mercado en El Salvador: Bases para una nueva estrategia de desarrollo económico y social”, que los subsidios deben ser focalizados, es decir orientados a la población en extrema pobreza. La terminología que actualmente utiliza el Presidente Funes es “racionalizar el subsidio al gas” y no se refiere a su focalización. Este hecho ha representado para el presidente, en primer lugar, una valoración más subjetiva y menos técnica, lo cual desvía esfuerzos hacia otros objetivos políticos, que consisten en responder a las exigencias del FMLN en relación con la ampliación del número de beneficiarios y mantener a la población satisfecha con la medida, aumentando los montos a subsidiar. Y, en segundo lugar, provoca que se pierda el objetivo clave dirigido a la reducción del gasto público, beneficiando únicamente a los grupos más vulnerables.

Otras apuestas estratégicas

El gobierno del Presidente Funes ha propuesto dos áreas estratégicas novedosas: el “Sistema financiero de fomento para el desarrollo”, a través de la banca de desarrollo84 y “el impulso de los gobiernos locales” a través del desarrollo territorial y la descentralización.

El Sistema Financiero de Fomento para el Desarrollo

De acuerdo con el plan quinquenal, el Presidente Funes prometió durante la campaña electoral, crear el “Sistema financiero de fomento para el desarrollo”, a fin de otorgar créditos a los diferentes sectores productivos, en particular a los micros, pequeños y medianos empresarios (MIPYME). “Este sistema será un instrumento fundamental para alcanzar los objetivos y metas del plan quinquenal, en cuanto a la reactivación de la economía, la ampliación y el fortalecimiento de la base empresarial, la reconstitución del tejido productivo, la generación de empleos y la instauración de un nuevo modelo de crecimiento y desarrollo integral”85. Hasta la fecha, el Presidente Funes no ha aclarado a qué se refiere con el “nuevo modelo de crecimiento”.

83 Redacción El Diario de Hoy (2011), “FMLN cuestiona método para la entrega del subsidio del gas”, El Diario de Hoy, 23 de febrero de 2011. 84 El avance de esta medida se limita a una elaboración puramente conceptual.85 Gobierno de El Salvador (2010), Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, 2 de junio de 2010.



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El “Proyecto de Ley del Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo”, que dará paso a la creación de la Banca de Desarrollo86, se discutió en el seno del CES –donde FUSADES es integrante del sector académico- y a mediados de marzo del presente año, sus observaciones fueron enviadas a Casa Presidencial, para que la Secretaría Técnica tomara las consideraciones respectivas y enviara el proyecto de ley a la Asamblea Legislativa. A inicios del mes de mayo se creó una Comisión Ad Hoc dentro de la Asamblea para estudiar la ley y agilizar su discusión87. Al cierre de esta apreciación, el anteproyecto no ha sido aprobado.

A principios del segundo año de gestión, el ministro de Hacienda, Carlos Cáceres, afirmó lo siguiente: “el Ejecutivo espera que esta Banca Nacional de Desarrollo sea una herramienta para que el Ejecutivo ejerza política financiera, es decir, para que tenga incidencia en el crecimiento de la economía, a través de la colocación de fondos a sectores considerados clave”88. La banca de desarrollo es una opción de cómo el gobierno pretende resolver los problemas de acceso al crédito. Sin embargo, uno de los principales obstáculos para los empresarios -desde los micros hasta los más grandes- es la incertidumbre, tanto económica como política. Por tanto, mientras el gobierno no resuelva este impedimento, las empresas no invertirán en el país aunque se les otorguen fondos para ello.

Como se mencionará en el capítulo V, durante prácticamente los tres primeros trimestres del segundo año del Presidente Funes, el CES no funcionó como un espacio que involucrara a diferentes miembros de la sociedad y el dictamen que presentó, respecto con el proyecto de ley para la banca de desarrollo, ha sido el único resultado concreto. Algunas de las observaciones que señaló el Consejo no fueron incluidas en el proyecto enviado a la Asamblea Legislativa y sectores, como la ANEP, han reaccionado argumentando que las observaciones que no fueron aceptadas, tienen relación con aspectos de suma importancia para el funcionamiento de la banca de desarrollo y su transparencia89. El anteproyecto aún está siendo estudiado dentro de la Asamblea Legislativa, por tanto, el proceso de aprobación todavía no ha culminado. El Gobierno exhorta a las organizaciones, pertenecientes al CES, para que se reúnan con la comisión encargada del estudio de la ley y poder discutir el contenido de la misma90. No obstante lo anterior, y como se estudia en el capítulo V, el secretario técnico insiste en la importancia del CES como mecanismo de consulta, pero también admite que es una instancia no vinculante.

86 El proyecto de ley cuenta con tres componentes: a) la transformación del Banco Multisectorial de Inversiones (BMI) en el nuevo Banco de Desarrollo, que atenderá los grandes proyectos del país desde la elaboración de los estudios de viabilidad financiera, la estructuración del crédito y la asesoría que requieren los inversionistas; b) la creación de un Fondo de Desarrollo Económico, que atenderá las necesidades financieras de proyectos de las micro, pequeñas y medianas empresas, y aquellas actividades económicas que tradicionalmente no han sido atendidas por la banca comercial y c) la creación de un Fondo Salvadoreño de Garantías (FSG), que permitirá viabilizar proyectos que no cuenten con garantías suficientes para facilitar el otorgamiento de créditos por parte de la banca comercial. Fuente: Ministerio de Hacienda (2011), Discurso del Ministro de Hacienda a la Asamblea Legislativa, presentación del “Proyecto de Ley para la Creación del Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo”, 4 de mayo de 2011.

87 Mendoza, R. (2011), “Proponen creación de banca para desarrollo”, El Diario de Hoy, 5 de mayo de 2011. 88 Saavedra, M., López, K. y Quintanilla, L. (2010), “Arman las piezas para la Banca Nacional de Desarrollo”, La Prensa Gráfica, 24 de julio de 2010. 89 Redacción El Diario de Hoy (2011), “ANEP objeta nueva ley de Banca de Desarrollo”, El Diario de Hoy, 13 de abril de 2011. 90 Salazar, L.(2011), “Ratifican que CES retomó observaciones de ANEP para Banca de Desarrollo”, La Prensa Gráfica, 14 de abril de 2011.



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Gobiernos Locales

Además de medir la eficacia enfocándose en el gobierno central, es importante también hacerlo en relación con los avances obtenidos para fortalecer el vínculo entre el gobierno central y los gobiernos locales. En este marco, una de las apuestas estratégicas dentro del plan quinquenal, es el desarrollo territorial y la descentralización, aspectos que motivaron al Presidente Funes a crear en julio de 2009 la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización (SSDT) para atender esta temática. A continuación, se estudian los avances en materia de fortalecimiento de la relación gobierno nacional- gobierno local durante el segundo año de gestión y los avances de la SSDT.

Iniciativas impulsadas por el Presidente Funes

Una primera iniciativa fue la creación de los “Gabinetes de gestión departamentales”, en septiembre de 2010. Al cierre del segundo año del presidente, no se registran avances significativos en relación con estos gabinetes. La segunda iniciativa es la ejecución de proyectos de interés social por parte de las alcaldías. En noviembre de 2010, el Presidente Funes reiteró su voluntad de continuar trabajando de la mano con todos los alcaldes, “independientemente de su color político partidario”91. Lo anterior se sustenta en el “Informe sobre la gestión de la inversión pública anual” del FISDL durante el 2010, presentado en noviembre de ese año. De la totalidad de los proyectos de desarrollo local ejecutados por la institución en todo el país, el mayor porcentaje -53%- se ha llevado a cabo en municipios gobernados por el partido ARENA, 33% por el FMLN, 9% por el PCN y el resto en gobiernos locales de coalición (ver cuadro 9). Esto demuestra que los recursos no están siendo destinados únicamente a las alcaldías gobernadas por el FMLN.

Cuadro 9. Clasificación por partido político de la inversión social destinada a sus municipios de enero a octubre de 2010

91 Presidencia de la República (2010), “Inauguración del XXVI Congreso Nacional de Municipalidades”, 8 de noviembre de 2010.

Fuente: Elaboración propia con base en FISDL (2010), “La inversión pública del FISDL, Informe anual a COMURES”, presentación electrónica, 8 de noviembre de 2010; acceso en mayo de 2011: http://www.fisdl.gob.sv/novedades/ciudadano/2184-fisdl-rinde-cuentas-ante-xxvi-congreso-comures.html



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Gobiernos Locales

Además de medir la e�cacia enfocándose en el gobierno central, es importante también hacerlo en relación a los avances obtenidos para fortalecer el vínculo entre el gobierno central y los gobiernos locales. En este marco, una de las apuestas estratégicas dentro del plan quinquenal, es el desarrollo territorial y la descentralización, aspectos que motivaron al Presidente Funes a crear en julio de 2009 la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización (SSDT) para atender esta temática. A continuación se estudian los avances en materia de fortalecimiento de la relación gobierno nacional- gobierno local durante su segundo año de gestión y los avances de la SSDT.

Iniciativas impulsadas por el Presidente Funes

Una primera iniciativa fue la creación de los “Gabinetes de gestión departamentales”, en septiembre de 2010. Al cierre del segundo año del presidente, no se registran avances signi�cativos en relación con estos gabinetes. La segunda iniciativa es la ejecución de proyectos de interés social por parte de las alcaldías. En noviembre de 2010, el Presidente Funes reiteró su voluntad de continuar trabajando de la mano con todos los alcaldes, “independientemente de su color político partidario”91. Lo anterior se sustenta en el “Informe sobre la gestión de la inversión pública anual” del FISDL durante el 2010, presentado en noviembre de ese año. De la totalidad de los proyectos de desarrollo local ejecutados por la institución en todo el país, el mayor porcentaje -53%- se ha llevado a cabo en municipios gobernados por el partido ARENA, 33% por el FMLN, 9% por el PCN y el resto en gobiernos locales de coalición (ver cuadro 9). Esto demuestra que los recursos no están siendo destinados únicamente a las alcaldías gobernadas por el FMLN.

Cuadro 9: Clasi�cación por partido político de la inversión social destinada a sus municipios de enero a octubre de 2010

91 Presidencia de la República (2010), “Inauguración del XXVI Congreso Nacional de Municipalidades”, 8 de noviembre de 2010.

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locales de coalición (ver cuadro 9). Esto demuestra que los recursos no están siendodestinados únicamente a las alcaldías gobernadas por el FMLN.

Cuadro 9: Clasificación por partido político de la inversión social destinada a sus municipiosde enero a octubre de 2010

Fuente: Elaboración propia con base en FISDL (2010), “La inversión pública del FISDL, Informe anual a COMURES”, presentaciónelectrónica, 8 de noviembre de 2010; acceso en mayo de 2011: http://www.fisdl.gob.sv/novedades/ciudadano/2184 fisdl rindecuentas ante xxvi congreso comures.html

La tercera iniciativa ha sido el aumento de los ingresos adicionales para las alcaldías. En primerlugar, se acordó el incremento del 1% al Fondo para el Desarrollo Económico y Social (FODES),incrementando la tasa del 7% al 8%. A partir de 2012, este monto vendrá incluido en elPresupuesto General de la Nación; pero para el 2011, el incremento será financiado a través deUS$34 millones, provenientes de un préstamo del BID, firmado en septiembre de 2010. Debeseñalarse que la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES) hacontinuado realizando gestiones con el Ejecutivo y las instancias correspondientes, con el finde agilizar los trámites y procedimientos para el desembolso de los fondos a las 262municipalidades92. Lo anterior sacrifica la eficacia de la administración pública, pues los fondosya estaban presupuestados en las actividades de las comunas a partir del mes de abril.

En segundo lugar, la otra iniciativa para aumentar los ingresos, fue el préstamo de US$80millones por parte del Banco Mundial para el “Proyecto de fortalecimiento de gobiernoslocales”, firmado en julio de 2010 y con fondos disponibles desde enero de 2011. Referente alprimer componente del proyecto (US$53 millones), relacionado a obras de infraestructurabásica, de los 784 proyectos priorizados a nivel nacional, tan solo uno ha sido aprobado parasu ejecución93. Las alcaldías no han cumplido con los procedimientos y requerimientos técnicosestablecidos, lo que tiene como consecuencia la falta de acceso de los fondos hasta la fecha.Los recursos restantes del préstamo está dirigido a fortalecer la gestión de las comunas, dondeel Presidente Funes es enfático en mencionar que “ningún gobierno en el pasado habíadestinado tantos recursos a fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales y suinstitucionalidad”94. De este último monto, hasta abril de 2011, el FISDL solicitó al Ministeriode Hacienda el desembolso de US$4.8 millones, que serán destinados a 174 municipios para el

92 Corporación de Municipalidades de la Republica de El Salvador (COMURES) (2011), Campo pagado: “Las Municipalidades de ElSalvador, hacemos un llamado al Señor Presidente de la República y a la Asamblea Legislativa, para fortalecer el Desarrollo Local”,9 de mayo de 2011.93 FISDL (2011), “Informe del Proyecto de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales (PFGL)”, abril de 2011.94Presidencia de la República (2010), “Inauguración del XXVI Congreso Nacional de Municipalidades”, 8 de noviembre de 2010.

Partido Político Municipios Total % de Inversión SocialARENA 72 23,305,097$ 53%FMLN 44 14,789,502$ 33%PCN 17 4,107,874$ 9%Coalición FMLN PDC CD 5 770,325$ 2%Coalición FMLN CD 4 670,693$ 2%PDC 1 358,409$ 1%CD 1 275,896$ 1%Coalición FMLN PDC 1 12,487$ 0.03%Total 145 44,290,283$ 100%

Fuente: Elaboración propia con base en FISDL (2010), “La inversión pública del FISDL, Informe anual a COMURES”, presentación electrónica, 8 de noviembre de 2010; acceso en mayo de 2011: http://www.�sdl.gob.sv/novedades/ciudadano/2184-�sdl-rinde-cuentas-ante-xxvi-congreso-comures.html



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La tercera iniciativa ha sido el aumento de los ingresos adicionales para las alcaldías. En primer lugar, se acordó el incremento del 1% al Fondo para el Desarrollo Económico y Social (FODES), incrementando la tasa del 7% al 8%. A partir de 2012, este monto vendrá incluido en el Presupuesto General de la Nación; pero para el 2011, el incremento será financiado a través de US$34 millones, provenientes de un préstamo del BID, firmado en septiembre de 2010. Debe señalarse que la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES) ha continuado realizando gestiones con el Ejecutivo y las instancias correspondientes, con el fin de agilizar los trámites y procedimientos para el desembolso de los fondos a las 262 municipalidades92. Lo anterior sacrifica la eficacia de la administración pública, pues los fondos ya estaban presupuestados en las actividades de las comunas a partir del mes de abril.

En segundo lugar, la otra iniciativa para aumentar los ingresos, fue el préstamo de US$80 millones por parte del Banco Mundial para el “Proyecto de fortalecimiento de gobiernos locales”, firmado en julio de 2010 y con fondos disponibles desde enero de 2011. Referente al primer componente del proyecto (US$53 millones), relacionado a obras de infraestructura básica, de los 784 proyectos priorizados a nivel nacional, tan solo uno ha sido aprobado para su ejecución93. Las alcaldías no han cumplido con los procedimientos y requerimientos técnicos establecidos, lo que tiene como consecuencia la falta de acceso a los fondos hasta la fecha. Los recursos restantes del préstamo están dirigidos a fortalecer la gestión de las comunas, donde el Presidente Funes es enfático en mencionar que “ningún gobierno en el pasado había destinado tantos recursos a fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales y su institucionalidad”94. De este último monto, hasta abril de 2011, el FISDL solicitó al Ministerio de Hacienda el desembolso de US$4.8 millones, que serán destinados a 174 municipios para el fortalecimiento de su gestión de riesgo y a localidades que se encuentran en una situación crítica95. Este es un claro ejemplo de la falta de coordinación entre las instituciones y refleja la baja ejecución presupuestaria, a pesar de contar con fondos autorizados desde enero de 2011.

El cuarto esfuerzo realizado ha sido el referente a los gastos de las alcaldías. El 11 de noviembre de 2010, la Asamblea Legislativa aprobó la “Ley de creación de fideicomiso de reestructuración de deudas de las municipalidades” (FIDEMUNI), para solucionar los problemas de liquidez de las comunas. A diferencia del “Fideicomiso de obligaciones previsionales” y el de “inversión en educación, paz social y seguridad ciudadana”, que fueron aprobados con 43 votos -lo que cuestiona su validez constitucional por requerirse para la adquisición de empréstitos por parte del Estado, la

92 Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES) (2011), Campo pagado: “Las Municipalidades de El Salvador, hacemos un llamado al Señor Presidente de la República y a la Asamblea Legislativa, para fortalecer el Desarrollo Local”, 9 de mayo de 2011.

93 FISDL (2011), “Informe del Proyecto de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales (PFGL)”, abril de 2011.94 Presidencia de la República (2010), “Inauguración del XXVI Congreso Nacional de Municipalidades”, 8 de noviembre de 2010.95 Op. Cit. FISDL.



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mayoría calificada (56 votos)-, FIDEMUNI cumplió con los requisitos establecidos, obteniendo un total de 74 votos para su aprobación96, lo que legitima el proceso de endeudamiento público en este caso. El 19 de abril de 2011, se realizó la primera emisión de los certificados de FIDEMUNI por un monto de US$43.9 millones, que respaldará a 37 alcaldías con sus dificultades financieras97.

La segunda medida para reducir los gastos en las alcaldías, se presentó en el marco del “Programa nacional para el manejo integral de los desechos sólidos”, orientado a la disminución del costo de las alcaldías en relación con el manejo de los mismos98. El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) ha desarrollado este plan con el apoyo de otras entidades de gobierno. Debido a la falta de eficacia al no contar aún con la “política de cambio climático”99 durante la gestión de sus últimos tres ministros, es poco probable que se cumpla con este programa, que pretende reducir los gastos de las alcaldías.

Avances de la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización (SSDT)100

En cuanto a los avances de la SSDT, el principal logro ha sido la aprobación de la “Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial” el pasado 11 de marzo de 2011. Sin embargo, la ley fue observada por el Presidente Funes y actualmente, se encuentra en discusión dentro de la Asamblea Legislativa. Es importante mencionar que tanto COMURES, como diferentes partidos políticos y el Órgano Ejecutivo presentaron diferentes propuestas por lo que el decreto aprobado es una combinación de varios proyectos. De acuerdo a analistas consultados por este departamento101, el contenido de la ley no se discutió con profundidad ni objetivamente; una vez más se sobrepuso la visión política y los acuerdos entre los diferentes partidos políticos.

En todo caso, la ley que se apruebe en la Asamblea Legislativa debería cumplir con los siguientes principios rectores102: constitucionalidad, coherencia jurídica, seguridad jurídica, transparencia,

96 Aguiluz, N. (2011), “Aprueban FIDEMUNI para alcaldías”, Asamblea Legislativa de la República de El Salvador. 97 Interiano, C. (2011), “Primera emisión de certificados para financiar deudas de alcaldías”, El Diario de Hoy, 19 de abril de 2011. 98 Este costo, podía llegar hasta un 50% del FODES para darle solución al tema de la basura durante el año 2010, lo que sacrificaba los fondos para obras de

infraestructura en los municipios. Fuente: Orellana, L. (2011), “Alcaldes usan mitad de Fodes para basura”, Diario El Mundo, 2 de enero de 2011. 99 El 4 de febrero de 2011, se reportó, a través de una evaluación de la Corte de Cuentas al cumplimiento de los compromisos que adquirió El Salvador ante la

Organización de Naciones Unidas (ONU) sobre el cambio climático (realizado en Brasil en 1992 y ratificado en 1995, también la Ley de Medio Ambiente y su reglamento general indican que el MARN está obligado a cumplir con esos acuerdos), que durante el periodo del 1 de enero de 2006 al 31 de marzo 2010, el gobierno no ha hecho nada. A casi dos años de la gestión del Presidente Funes, el MARN no tiene una política, estrategia nacional o medida específica para abordar el tema. La entidad no ha elaborado ni coordinado la ejecución de planes nacionales para el cambio climático; no ha aprobado las normas de funcionamiento del Grupo Consultivo de cambio climático y no ha dado continuidad al funcionamiento de dicho grupo. Tampoco ha desarrollado, promovido ni apoyado programas de educación, capacitación y sensibilización de la población sobre el cambio climático y no cuenta con una estrategia nacional de adaptación al cambio climático. Fuente: Urquilla, K. (2011), “El Gobierno está verde con el cambio climático”, El Diario de Hoy, 4 de febrero de 2011.

100 Los siguientes puntos a tratar están basados en datos e información proporcionada por analistas consultados en la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización, el día 14 de abril de 2011

101 Ibíd.102 Fusades (2010), Documento de Trabajo: “Principios que deben orientar una Ley de Ordenamiento Territorial en El Salvador”, Departamento de Estudios

Legales, 11 de noviembre de 2010.



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impactos ambientales/ vulnerabilidad climática, ordenación geográfica e institucionalidad. De esta forma se podrá definir el uso del suelo y la organización del territorio para poder desarrollarlo mejor y de forma sostenida.

Otro avance es el que está relacionado a la prevención de la violencia, desarrollando la estrategia de “Escuelas para la convivencia”103. En dicha estrategia han colaborado diversas instituciones, como el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP), entre otras. Como se menciona en el apartado de Seguridad Pública, es necesario tener una coordinación efectiva que resuelva la duplicidad de funciones de las instituciones encargadas de la prevención de la violencia, para asegurar así un uso más eficiente de recursos dentro de una política estratégica de prevención unificada y consensuada. A pesar que la meta original era atender a 20 grupos que contemplaban 55 municipios, actualmente solo están atendiendo a cuatro grupos, que constituyen 11 municipios; de éstos se están dedicando más esfuerzos a nueve municipios en específico, donde han implementado 18 “Escuelas para la convivencia”, por lo que el avance de la estrategia aún se encuentra en una etapa inicial.

Un punto desfavorable ha sido la relación gobierno central-gobierno local, ya que carece de una coordinación interinstitucional significativa. A pesar de contar con la Comisión Nacional de Desarrollo Territorial y la Descentralización (CONADES), COMURES, gabinetes departamentales y la SSDT, la comunicación todavía es muy débil, cuando debería de ser más articulada y en pro del desarrollo de las municipalidades104. Si existiera una real integración del trabajo en equipo, la asignación de recursos fluiría de manera más expedita y podría ejecutarse una mejor rendición de cuentas entre las instituciones, optimizando los procesos y convirtiéndolos en obras para las comunas.

El tema de descentralización es un tema pendiente durante el segundo año del Presidente Funes. Actualmente, diferentes instituciones de gobierno continúan reuniéndose para definir los roles del gobierno central y municipal, delimitar competencias, definir los sectores y servicios, donde

103 Las Escuelas para la Convivencia son la respuesta preventiva y de servicios sociales que deben implementarse en las comunidades con más dificultades de desintegración social y que concentran mayores factores de riesgo. Surgen de la necesidad de generar espacios comunitarios en donde los niños y adolescentes puedan encontrar una opción de socialización y de generación de oportunidades. Se desarrollan cinco módulos básicos: deporte, arte y cultura, resolución de conflictos, prevención de violencia intrafamiliar y de género y capacitación para el empleo, los últimos tres se encuentran en proceso para su implementación. Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización. Este programa no está contemplado aún en ningún documento oficial del MINED, ni funcionarios o técnicos de dicho ministerio, se han pronunciado respecto a él. Es un esfuerzo más a nivel de municipios y en coordinación con otras entidades.

104 Durante la gestión del expresidente Saca, la Comisión Nacional para el Desarrollo Local (CONADEL) fue creada bajo el liderazgo de la Comisionada Presidencial para la Gobernabilidad Democrática. Estaba integrada por representantes de diferentes instituciones gubernamentales y no gubernamentales, como: el Ministerio de Hacienda, Ministerio de Obras Públicas, COMURES, la Secretaría Técnica de la Presidencia, Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM), FISDL, Centro Nacional de Registros (CNR), Concejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador (COAMSS), Comisión Nacional de Desarrollo, Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) y un representante de cada partido político. A pesar de esta diversidad de integrantes, se lograron varios acuerdos y acciones concretas como: el aumento al FODES, reformas al Código Municipal, Código Tributario, Ley General Tributaria Municipal, impulsó la Ley de la Carrera Administrativa Municipal y la Ley Reguladora de Endeudamiento Público Municipal, entre otras medidas. Lo anterior ejemplifica que sí puede haber diálogo, debate, discusión y consenso al tener a tantas instituciones reunidas enfocadas en un mismo tema.



100

tiene sentido que los municipios asuman el mando. Hasta el momento, no ha habido avances significativos en esta normativa.

No obstante se han destinado fondos para inversión social en municipalidades de diferentes municipios, no solo favoreciendo al partido del FMLN, las metas de incrementar los ingresos de las municipalidades no se han logrado. Actualmente, hay fondos autorizados y disponibles de dos préstamos que fueron prometidos por el Presidente Funes durante su segundo año de gestión, que no han sido entregados hasta la fecha. La meta de reducir los gastos de las municipalidades se está cumpliendo parcialmente: por un lado se aprobó el FIDEMUNI, pero por otro lado, el eje a cargo del Ministerio de Medio Ambiente está lejos de cumplirse porque es una cartera de Estado, que se ha caracterizado por un desempeño bajo.



101

4.1 Seguridad pública

Situación actual y evolución del crimen

A pesar de las acciones que se llevaron a cabo durante el segundo año de gestión del Presidente Funes, la inseguridad pública continúa situándose en niveles alarmantes. El problema se dimensiona en las altas tasas de delitos y homicidios registrados por las fuentes oficiales. La consternación de la población sobre este tema, sobrepasó a la preocupación de la ciudadanía sobre los problemas de economía y desempleo (gráfico 1). La última encuesta de opinión pública realizada por el Centro de Investigación de la Opinión Pública Salvadoreña (CIOPS), reportó que el 82.3% de la población considera que la sociedad está dominada por la delincuencia mientras que el 47.6% percibió un aumento en el crimen1.

1 Universidad Tecnológica de el Salvador a través del Centro de Investigación de la Opinión Pública Salvadoreña (CIOPS) (2011), encuesta # 53, 4,5 y 6 de febrero de 2011.



102

Gráfico 1. Delincuencia

Los delitos registrados por la Policía Nacional Civil (PNC), muestran una leve reducción en comparación con el año anterior. Estos delitos incluyen hurtos, robos, lesiones, extorsión, violaciones y secuestros. La gráfica 2 muestra, de manera agregada, el total de delitos registrados. Durante el segundo año se obtiene un promedio de 3679 delitos por mes, por lo que si se mantiene este promedio, el segundo año de gestión podría finalizar con una reducción, aunque mínima, de delitos cometidos en comparación con el primer año (gráfico 2). Uno de los logros reportados por la administración del Presidente Funes fue en el tema de extorsiones, donde el gobierno registró una disminución de un 30%.2 Con relación a los robos, las autoridades reportaron una reducción de 14% con respecto al año 20093.

Gráfico 2. Delitos

86.7

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47

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2008 2009 2010

Delincuencia: Problema PrincipalOtros Delincuencia

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Primer Año (Junio 2009-Mayo odnugeS)0102 Año (Junio 2010 -Febrero 2011)

Delitos Cometidos Primer y Segundo Año de Gestión Presidente

Total Proyectados:

44143

42653 45577 44560

7060

35300

1102010290028002 (hasta Febrero)

Delitos Cometidos por AñoTotal Delitos Cometidos Proyectados Total

Proyectados: 42360

43973568

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0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

Primer año de Gobierno (Junio 2009 - Mayo 2010) Segundo año de Gobierno (Junio 2010 - Abril 2011)

Homicidios Ocurridos en el Primer y Segundo Año de Gestión del Presidente Funes

Total Proyectados: 3892

GRAFICO 5 HOMICIDIO EN TIFF EN LA MISMA CARPETA

Victimización por crimen en los últimos12 meses

Si24%No

76%

Denunció el hecho a alguna institución ?

17.8 18.8

9.2

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20.7

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Fuerza Armada PNC Fiscalía General

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965850

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741

12021007 1011

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10841290

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2

Graduados Nivel Básico Academia Nacional de Seguridad Pública

A. Cristiani Calderón Sol F. Flores T. Saca M. FunesA.

Mérida/CARSI fondos para México y Centroamérica* 2008-2011 Sector Monto (millones de US$)

2008-2011 Fondos Iniciativa Mérida México $ 1,330,300,000 2008-2009 Fondos Iniciativa Mérida $ 165,000,000

2010 Fondos Iniciativa Mérida $ 83,000,000 2011 Monto solicitado aún no aprobado (CARSI) $ 100,000,000

TOTAL $ 1,678,300,000 *Centroamérica: Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Belice y Panamá

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Encuestas de Evaluación Nacional IUDOPS (2008. 2009. 2010)

86.7

59.4

47

13.3

43.3

58

2008 2009 2010


46361

33107

11036

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

50000



Total Proyectados:

44143

42653 45577 44560

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35300

1102010290028002 (hasta Febrero)


Proyectados: 42360

43973568

324

0

500

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3000

3500

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4500

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Si24%No

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17.8 18.8

9.2

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2008 2009 2010

858

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3146 3046

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965850

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684923

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12021007 1011

1715

10841290

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2







Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Policia Nacional Civil/proyección hasta 1 de junio de

2011, con base en el promedio mensual de delitos ocurridos entre junio de 2010 y febrero de 20114.

2 Presidencia de la República de El Salvador, (2011), “Posterior a la graduación de nuevos agentes de seguridad penitenciaria”, 13 de abril de 2011.3 Segura. B, (2010), “Gabinete de Seguridad: 2010 un año positivo”, Diario Co Latino, 28 de diciembre de 2010.4 Estos delitos registran la ocurrencia de delitos reportados a la PNC que incluyen hurto, robo, lesiones, extorsión, hurto y robo de vehículos, violaciones,

homicidio culposo, secuestro y hurto y robo de vehículos con mercadeo. Se excluyen los totales de homicidios.



103

Al hacer una comparación de la evolución del delito en los últimos tres años (excluyendo el homicidio), se detecta una leve pero consistente reducción desde el año 2009 (gráfico 3) que respondería probablemente al impacto de la presencia de la Fuerza Armada de El Salvador en las calles como un importante elemento disuasivo.

Gráfico 3. Delitos

Con respecto a los homicidios ocurridos durante el segundo año de gestión, se puede esperar un resultado final con una reducción de homicidios en comparación con el año anterior (gráfico 4). Sin embargo, aún no es posible afirmar que esta sea una tendencia sostenida debido al comportamiento errático de las cifras de homicidios que se puede observar en el gráfico 5. Debido a esta alta tasa en homicidios, El Salvador fue calificado como el país más violento del continente6.

Gráfico 4. Homicidios

Fuente: Elaboración propia con base en datos registrados por la Policía Nacional Civil hasta febrero de 2011 y excluyendo homicidio doloso/ proyección hasta diciembre de 2011, con base en el promedio mensual de delitos

ocurridos en enero y febrero de 20115.

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Total Proyectados:

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42653 45577 44560

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Proyectados: 42360

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1500

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Si24%No

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5 Estos delitos registran la ocurrencia de delitos reportados a la PNC que incluyen hurto, robo, lesiones, extorsión, hurto y robo de vehículos, violaciones, homicidio culposo, secuestro y hurto y robo de vehículos con mercadeo. Se excluyen los totales de homicidios.

6 Valencia, R. (2010), “El Salvador, el país mas violento de América: un asesinato cada 2 horas”, El Mundo España, 3 de enero de 2010.

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Proyectados: 42360

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Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Policia Nacional Civil/proyección hasta 1 de junio de 2011, con base en el promedio mensual de homicidios ocurridos entre junio de 2010 y abril de 2011.



104

Las cifras históricas de homicidios demuestran un patrón que ha variado entre tasas positivas y negativas permaneciendo, en todo caso, una cifra alta de homicidios, que de acuerdo a la Organización Mundial de la Salud se puede clasificar como “epidemia”7. Con base en cifras del Instituto de Medicina Legal, la tasa de homicidios del año 2010 fue de 65.4 por cada 100,000 habitantes, cifra que comparada con Iraq, donde la tasa es de 14 homicidios por cada 100,000; no obstante mantener un conflicto armado, refleja la dimensión del problema en El Salvador8. Según fuentes oficiales, el 2010 cerró con 4004 homicidios9. El promedio de 12.26 crímenes diarios registrados para marzo 2011 superó la tasa de homicidios cometidos en marzo 2010 y 200910.

Gráfico 5. Homicidios

Los delitos contabilizados de forma oficial presentan solo una fracción de la tasa real de la delincuencia. Esto se debe a que no todos los delitos son denunciados y a que algunos delitos son contabilizados en momentos distintos, incluso años después de ocurridos. La “cifra negra” de la criminalidad explica la relevancia de las encuestas de victimización, que de acuerdo al PNUD aportan la información más fiable sobre el tema. Este tipo de encuestas proveen información del alcance real de los índices de criminalidad debido a que toman en cuenta los delitos que víctimas y agresores conocen que ocurrieron aunque éstos no sean reportados. Según encuestas de victimización, casi la cuarta parte de los salvadoreños reportó haber sido víctima directa de un delito (gráfico 6). Como resultado de esta encuesta, El Salvador sobrepasa a sus vecinos centroamericanos y ocupa el séptimo lugar de Latinoamérica en los índices de victimización.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Policía Nacional Civil.

7 De acuerdo a la OMS las tasas mayores de 10 homicidios equivalen a epidemias. 8 Redacción El Diario de Hoy, (2011), “C.A. es una de la zonas más violentas del mundo”, El Diario de Hoy, 31 de marzo de 2011. 9 Instituto de Medicina Legal, (2011), “Homicidios en El Salvador año 2010 según Instituto de Medicina Legal, El Salvador”. Unidad de Estadísticas del Instituto

de Medicina Legal.10 Pérez, E. (2011), “Marzo es el más violento del primer trimestre 2011”, La Prensa Gráfica, 2 de abril de 2011.



105

Gráfico 6. Victimización

El diagnóstico sobre el estado de la criminalidad en el país se complementa con mayor precisión cuando se accede al porcentaje de hechos no denunciados. De acuerdo a cifras del Barómetro de las Américas, los salvadoreños que no denuncian representan un 43.4% de la población y no lo hacen porque “no sirve de nada”11. La encuestadora nacional CIOPS (febrero 2011) reportó que el porcentaje de salvadoreños que no denuncia los hechos a las autoridades es aún mayor y equivale a un 68.4%12. Es necesario tomar en cuenta las cifras ocultas por falta de denuncias debido a que estos datos podrían indicar una falta de confianza hacia la efectividad del sistema más que una desaparición del evento13.

Aunque las cifras no muestran una disminución considerable del crimen y las encuestas de victimización siguen reportando una percepción de inseguridad generalizada, el Presidente Funes afirmó que “no estamos en una situación en la cual cualquiera […]que salga a la calle[…] enfrente la amenaza de ser asesinado”14.

En un tema de tanta importancia como la seguridad, las cifras se deben evaluar con transparencia, aceptando que a pesar de las acciones emprendidas, los salvadoreños aún se encuentran en un estado de inseguridad. Por lo tanto, es necesario tomar en cuenta la percepción de los ciudadanos y los patrones reales del crimen al evaluar los resultados. No es sano ni esconder, ni sobredimensionar

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Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP, 2010.

11 Barómetro de las Américas, LAPOP, (2010). 12 Universidad Tecnológica de El Salvador a través del Centro de Investigación de la Opinión Pública Salvadoreña (CIOPS), (2011), encuesta # 53, 4,5 y 6 de

febrero de 2011.13 David Munguía Payes, (2011), Primera Entrevista con Merlín del Cid, Canal 33, 28 de febrero de 2011.14 Presidencia de la República de El Salvador, (2011), “Posterior a la graduación de nuevos agentes de seguridad penitenciaria”, 13 de abril de 2011.

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Total Proyectados:

44143

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Proyectados: 42360

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Si24%No

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Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP, 2010.

Gráfico 7. Denuncias



106

el problema, ya que no puede lograrse una solución verdadera politizando los datos. La solución requiere de la participación y voluntad de todos los salvadoreños.

Acciones realizadas

Durante el segundo año de gestión, la seguridad fue un tema prioritario para el Presidente Funes, aspecto que se reflejó en una amplia gama de acciones orientadas al fortalecimiento institucional de la Policía Nacional Civil, en adelante, PNC y los centros penitenciarios. Asimismo, se tomaron importantes medidas en temas de legislación dentro del eje de control y represión del delito.

Desde febrero de 2010 se cuenta con un plan de seguridad que mantiene los ejes estratégicos del plan quinquenal. El presupuesto ejecutado durante el año calendario 2010, tuvo un incremento del 16% con respecto a lo ejecutado durante el 2009. Según la estructura presupuestaria de la rama de seguridad, durante el año 2010, 80.5% se invirtió en seguridad pública, es decir en la Policía, y un 9.9% se asignó a la administración del sistema penitenciario15. El presupuesto de 2010 recibió un refuerzo de $39.9 millones, de los cuales $28.5 fueron asignados hacia actividades de la PNC16.

El presupuesto aprobado para el 2011, tuvo un aumento de $25.5 millones con respecto al aprobado durante el año anterior y recibió un refuerzo de $1.9 millones orientado hacia la administración del sistema penitenciario. En comparación con otros ministerios, el refuerzo a seguridad ha sido modesto ya que Educación recibió $33.13 millones y Economía $28.20 millones en lo que va del año. En marzo de 2011, el presidente informó que el presupuesto de seguridad requerirá la elaboración de un presupuesto extraordinario de $400 millones para llevar a cabo la estrategia; sin embargo, también admitió que aún no se cuenta con fuentes de financiamiento17. Debe tenerse en cuenta que al haberse presentado la estrategia de seguridad con una brecha de financiamiento de 75%, será necesario que el gobierno logre gestionar acuerdos para llevarla a cabo18. El plan de recaudación de los fondos destinados para seguridad contempla la creación de un impuesto a la seguridad similar al modelo utilizado en Colombia. Al cierre de esta apreciación, la iniciativa aún se encuentra en etapa de estudio19 y continúa siendo cuestionada por el sector empresarial por no formar parte de una política fiscal integral20.

15 Fusades (2011), “Análisis de la Ley de Presupuesto: Ejercicio Financiero Fiscal 2011”, mayo de 2011.16 Quezada, R. (2010), “Presidencia tendrá mayor aumento que seguridad y educación en presupuesto 2011”, El Faro, 29 de septiembre de 2011. 17 Zometa, J. (2011), “Nuevo impuesto busca de salvadoreños $400 millones”, El Diario de Hoy, 12 de abril de 2011.18 La brecha de financiamiento en el plan quinquenal representa un 52% del costo total de los proyectos incluidos en el mismo, explicando que ésta “será

cubierta con fondos provenientes de tres fuentes principales: recursos internos de la recaudación fiscal, préstamos y donaciones” (Plan Quinquenal , p. 146)19 Flores, G, (2011), “BID: Gobierno solicitó presupuesto extraordinario para seguridad”, La Prensa Gráfica, 9 de febrero de 2011. 20 Saavedra, María José, “ANEP rechaza creación de nuevos impuestos”, La Prensa Gráfica, 10 de febrero de 2011.



107

El tamaño del presupuesto asignado para el rubro de seguridad, en comparación con otras partidas y la carencia de fuentes concretas para complementar las cantidades faltantes, demuestran una debilidad presupuestaria que debe ser solventada. El presupuesto aprobado a la Fiscalía General de la República (FGR) también presenta una debilidad pues el asignado para el año 2011 tuvo una disminución de $1.8 millones con respecto al año anterior. Suplir las debilidades presupuestarias es un reto fundamental que el presidente debe abordar y dependerá de su habilidad para construir acuerdos sobre una visión unificada de la estrategia.

Hasta la fecha, el GOES no ha dado a conocer metas cuantificables que puedan servir de parámetros para la evaluación de la estrategia de seguridad, por lo que en este apartado solo se presenta una recopilación de las acciones más significativas tomadas dentro de los ejes del plan quinquenal. Como apreciación global se reconoce que no obstante la inexistencia de una tendencia sostenida a la reducción del crimen, durante el año se llevaron a cabo una serie de acciones orientadas a fortalecer la institucionalidad en materia de seguridad pública. Las acciones coordinadas por el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública se ejecutaron de manera consistente durante el segundo año, comprobando que la atención a dicha área es una de las prioridades más importantes de la actual administración. Este énfasis también se reflejó en el liderazgo asumido por el presidente a nivel regional en la temática de seguridad.

Tabla 1. Resumen de Acciones (conforme al Plan Quinquenal)

Fuente: Elaboración propia con base en Plan Quinquenal

Ejes Estratégicos Plan Quinquenal1. Control y represión del delito

2. Prevención social de la violencia y del delito

3. Ejecución de medidas y penas, rehabilitación y reinserción social

4. Atención a las víctimas5. Reforma institucional y legal

Acciones del Año 2010-2011• LeydeProscripcióndePandillas• PermanenciadelaFuerzaArmadaenPenalesy

lugares de riesgo • FortalecimientoenlacapacidaddelaPNCy

profesionalización de sus miembros• Renovacióndelsistemadeemergencias911• AccionesdelCNSPpormediodelProyectoPro

Jóvenes II y del Programa Pre Paz del Ministerio de Seguridad y Justicia

• ExpansióndelplanEscuelasSeguras• PlanCorrupciónCeroydepuracióndepenales• Bloqueodeseñalestelefónicasencentrospenales• ReactivacióndelaEscuelaPenitenciaria• Sistemadevideovigilanciaydigitalizaciónde

información - Información Insuficiente• Fortalecerelcontrolinternopormediodela

Inspectoría de la PNC• IniciativaparaComisiónInternacionaldelucha

contra el Crimen



108

Control y represión del delito

El componente de mayor trascendencia dentro del plan de seguridad durante el segundo año fue el de control y represión del delito21. Como se demuestra en el presupuesto, el 80% estuvo orientado en acciones para fortalecer a la PNC.

Los aspectos de mayor relevancia fueron la Ley de Proscripción de Pandillas, la extensión de la presencia de la Fuerza Armada, en adelante FA y el fortalecimiento a la PNC a través de su modernización y profesionalización.

Ley de proscripción de pandillas

Posterior al incidente en que delincuentes incendiaron una unidad del transporte colectivo con los pasajeros adentro, el Ejecutivo presentó a la Asamblea Legislativa un proyecto de legislación para prohibir la formación y pertenencia a grupos delictivos. La nueva normativa “Ley de proscripción de maras, pandillas, agrupaciones, asociaciones y organizaciones de naturaleza criminal” entró en vigencia en el mes de septiembre, legislación que también requirió de reformas al Código Penal22. De acuerdo al Departamento de Estudios Legales de FUSADES, la Ley carecía de “reglas de evidencia” para facilitar su aplicación23.

Tres meses después que la normativa fue sancionada, el Fiscal General, Romeo Barahona, reportó que la ley no había sido aplicada por requerir de procesos más profundos de investigación para sustentar cada caso. Hasta el mes de diciembre 2010, no existía ningún proceso que invocara a la conocida como “Ley antipandillas”24. Transcurridos cinco meses después que ley entrara en vigencia, solo existía un caso en el que se aplicó la ley para procesar a miembros de una pandilla25. Al cierre de esta publicación se confirma solamente la detención de 50 pandilleros bajo la normativa señalada26.

De acuerdo a declaraciones de diferentes funcionarios públicos, la falta de aplicación de esta ley se debe a la lentitud con que se obtienen todos los elementos de prueba para procesar a un individuo, ya que la Ley es en realidad la culminación de un proceso de investigación. Funcionarios de la PNC y declaraciones del Ministro de Justicia y Seguridad Pública, coincidieron al identificar que

21 Morán, G. (2010), “Plan de seguridad GOES apuesta a represión”, Contrapunto, 19 de febrero de 2010. 22 Reformas al art. 345 del Código Penal.23 Redacción La Prensa Gráfica (2010), “Fusades: errores en Ley se verán en la práctica”, La Prensa Gráfica, 22 de septiembre de 2010.24 Vásquez, J.C. (2010), “Tres meses sin aplicar ley de pandillas”, Diario El Mundo, 14 de diciembre de 2010. 25 Redacción El Diario de Hoy (2011), “Ley antipandillas sin resultado en cinco meses”, El Diario de Hoy, 13 de febrero de 2011. 26 García, E. (2011), “PNC Confirma 50 detenidos por ley antipandillas”, Diario El Mundo, 26 de marzo de 2011.



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el “cuello de botella” se presentó en la Fiscalía General y su capacidad de investigación27. El Fiscal General de la República “justificó que con el artículo 345 que le da vida a la ley especial, se requiere de todo un proceso de investigación de sus auxiliares fiscales, lo cual implica más trabajo de investigación para sustentar cada uno de los casos”28. La necesidad de investigación para sustentar las órdenes administrativas con el propósito de ejecutar la ley, contrasta con el motivo para el que fue aprobada, ya que el Presidente Funes manifestó que la ley facilitaría la captura y la condena de los pandilleros diciendo que: “al criminalizar la pertenencia a las pandillas no necesitamos demostrar que un pandillero, un miembro de pandilla ha cometido un delito, el sólo hecho de pertenecer a una pandilla ya es un delito” (2 de julio 2010)29.

El Subdirector de Investigaciones de la PNC sin embargo afirmó que toda captura y condena se basa en investigación sólida, por lo cual la nueva ley no opera por si sola, sino que necesita que se fortalezcan todas las instituciones involucradas en el combate al crimen. Sobre la inaplicabilidad de dicha normativa aseveró que, “La Ley se comenzó a aplicar con la investigación, es decir, se tenía que determinar cómo funciona una estructura criminal, quiénes la integran. Hasta que se tiene esa información es que salen las órdenes administrativas” (Howard Cotto, Subdirector de Investigaciones)30.

Pese a las expectativas de los efectos de la ley, su aplicación durante el segundo año fue casi nula. La frustración en los actores de primera línea del combate es evidente al sentir que sus esfuerzos se vienen abajo cuando llegan a las instituciones jurídicas. Para aplicar la Ley Antipandillas por ejemplo, se requiere que se superen alrededor de 29 elementos probatorios, pero si la investigación del delito es débil, los casos se vienen abajo. Al respecto, el Ministro de Defensa expresó su frustración diciendo que “si la Fuerza armada captura, si la Policía captura, si la Policía hace la investigación inicial y la continúa la Fiscalía, y eso llega a los tribunales y los casos se caen, entonces el trabajo es ineficiente […] la Ley de Pandillas ha sido difícil, engorroso, llegar a capturar gente, acumular esa gran cantidad de elementos probatorios para llevar a los jueces y evidenciar que están delinquiendo”31.

La formulación de una ley no garantiza su cumplimiento, ya que éste depende del funcionamiento de las instituciones involucradas, como la FGR. Por ello es importante fortalecer a las instituciones y garantizar la coordinación inter institucional para que la ejecución de la Ley sea efectiva.

27 Membreño, T. (2010), “Herramientas contra el crimen no se aplican”, La Prensa Gráfica, 5 de octubre de 2010; Redacción El Diario de Hoy. (2011), “Ley antipandillas sin resultado en cinco meses” El Diario de Hoy, 13 de febrero de 2011; y Vázques, J.C (2010).

28 Vásquez, JC (2010). 29 Presidencia de la República de El Salvador, (2010), “Posterior a reunión con ANEP en el marco de la presentación de los planes de seguridad”, 2 de julio de

2010.30 García, E. (2011), “PNC confirma 50 detenidos por Ley Antipandillas”, Diario el Mundo, 26 de marzo de 2011.31 Dueñas, H. (2011), “Delitos bajan 70% en zonas que Fuerza Armada ocupa”, Diario el Mundo, 6 de marzo de 2011.



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Colaboración de la Fuerza Armada con la PNC

El apoyo de la Fuerza Armada, iniciado en septiembre de 2009, es la medida más visible del combate a la delincuencia. A través de enmiendas al decreto No. 60, el Ejecutivo prorrogó el plazo de intervención de la FA hasta mayo 201132. Al terminar ese plazo, el presidente, en mayo 2011, anunció una prórroga de un año adicional a la permanencia de la FA como apoyo a la PNC en actividades de combate de la criminalidad. Con la prórroga del acompañamiento de la FA a la PNC el mandatario también anunció una ampliación en el ámbito de acción pero sin reformar el marco legislativo. El Ministro de Defensa por su parte afirmó que era necesario fortalecer las atribuciones de la FA dentro del marco legal para efectivizar sus acciones33. Es necesario que adicionalmente al refuerzo de combatientes en las calles, a éstos se les dé una línea de acción, dentro del marco constitucional, que facilite su desenvolvimiento, ya que su labor se limita al acompañamiento de la PNC en los patrullajes y a detenciones en flagrancia. Es posible que no se esté aprovechando al máximo el potencial de la unidad castrense dentro de las calles, y que al contrario solo se esté dando un desgaste de la misma. Un caso ilustrativo de la poca efectividad del apoyo de la FA debido a las limitaciones impuestas sobre su accionar, es la reincidencia de violencia en el Distrito Italia, el cual se había señalado como un “modelo” de la intervención militar. A pesar que en dicha zona existe vigilancia permanente de militares, las posibilidades de intervención de la FA han sido insuficientes. Al respecto el Ministro de Defensa argumenta que la FA podría actuar “con más energía” y más protagonismo, si el marco jurídico lo permitiera34. Actualmente se cuenta con el apoyo de alrededor de seis mil militares en acciones de tarea conjunta con la PNC35.

De acuerdo a la Constitución de la República, la medida de emplear a la FA para mantener la paz interna es de naturaleza excepcional, estando facultado el presidente a hacer uso de ella cuando “se han agotado los medios ordinarios para el mantenimiento de la paz interna, la tranquilidad y la seguridad pública”36. Por las consecuencias que podría generar esta disposición, es necesario que se lleve a cabo una estricta rendición de cuentas. Según lo estipulado por el artículo 168, No.12, de la Constitución de la República se establece que “El Presidente de la República mantendrá informada a la Asamblea Legislativa sobre tales actuaciones”. Los reportes de la presidencia proveerían un insumo de primer orden para evaluar de forma técnica si la actuación de la FA debió prorrogarse. Hasta la fecha se desconoce si se han dado a conocer los resultados concretos del trabajo de la FA a la Asamblea Legislativa o si éstos han sido solicitados por éste Órgano de Estado37.

32 El despliegue de la FA inició en septiembre de 2009, facultada por el Decreto No. 60 para colaborar con la PNC durante el período de un año. Dos meses después se reformó dicho decreto por el decreto ejecutivo No. 70, acortando el plazo de un año a seis meses. Al finalizar el plazo estipulado, en mayo 2010, se enmendó de nuevo el decreto No.60, a través del decreto No. 58, para prorrogar el tiempo de intervención hasta mayo 2011.

33 Romero, F. (2011), “Ejército insiste: plan de seguridad es insuficiente”, La Prensa Gráfica, 10 de mayo de 2011. 34 Ibíd.35 Cabrera, A. (2010), “Defensa apoyará a Policía con 800 nuevos soldados”, La Prensa Gráfica, 29 de diciembre de 2010. 36 Constitución de El Salvador. Artículo 168, No.12.37 Para elaboración de éste informe se pidió la información relacionada con la rendición de cuentas de la FA en diferentes ocasiones sin tener una respuesta a

la fecha de publicación (28 de marzo, 31 de marzo y 5 de mayo 2011).



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Otro elemento a considerar es el efecto que pueda tener la permanencia de la FA en la confianza que ésta genera en la población. Las cifras indican que dicho factor ha ido en aumento y sobrepasa la confianza que se tiene hacia la PNC. Las encuestas reportan que 6 de cada 10 habitantes expresan mayor confianza en el trabajo de la FA por sobre la PNC, mientras que solo 4 de cada 10 confían más en el desempeño de la PNC38. Sin embargo, un uso prolongado de la FA podría dañar la confianza que ha adquirido esta institución al exponer a sus miembros a la convivencia diaria con delincuentes principalmente en los centros penitenciarios. Durante el año se reportaron varios casos de corrupción, entre los que destacan la colaboración entre soldados custodios y reclusos y numerosos intentos de soborno39.

Gráfico 8. Confianza en las instituciones

38 Universidad Tecnológica de el Salvador a través del Centro de Investigación de la Opinión Pública Salvadoreña (CIOPS), (2011), encuesta # 53, 4, 5 y 6 de febrero de 2011.

39 Cabrera, A. (2010), “Defensa apoyará a policía con 800 nuevos soldados”, 29 de diciembre de 2010.

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59.4

47

13.3

43.3

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2008 2009 2010


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5000

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40000

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50000



Total Proyectados:

44143

42653 45577 44560

7060

35300

1102010290028002 (hasta Febrero)


Proyectados: 42360

43973568

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0

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3500

4000

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5000






Si24%No

76%


17.8 18.8

9.2

39.5

20.7

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0

5

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15

20

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2008 2009 2010

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965850

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684923

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12021007 1011

1715

10841290

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2







Fuente: Elaboración propia con base en datos de IUDOPS (2008,2009.2010).

Las acciones de la Fuerza Armada en apoyo a la PNC por lo general se perciben de forma positiva, aunque hay que reconocer que se pueden generar mejores resultados dentro de un marco jurídico que le permita mayor desenvoltura a sus actividades por un plazo determinado y bajo estricto cumplimiento de lo establecido en la Constitución de la República.



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Fortalecimiento de las capacidades de la Policía Nacional Civil- Ascensos y Profesionalización

Durante el año se tomaron medidas orientadas a incrementar la capacidad de acción de la PNC destacándose el incremento de $28.5 millones orientados a fortalecer el accionar de la misma. Asimismo, el incremento de 453 unidades a la flota vehicular ha sido un aporte significativo en materia de equipamiento policial. En el reporte de fin de año también resaltó el bono de alimentación de $100 mensuales para los policías y un bono de $120 para investigadores.

La profesionalización de la PNC se ha llevado a cabo a través del trabajo de la ANSP, cuyas acciones han sido orientadas al entrenamiento constante de las fuerzas policiales. El reporte de fin de año del gabinete de Seguridad, señaló que durante el 2010 se incorporaron 1,142 nuevos agentes a la PNC40. Actualmente la plantilla policial cuenta con un total de 20,620 policías41. Para el 2011 se espera incorporar alrededor de un mil agentes más y la institución proyecta contar con un total 28 mil policías para el final del periodo del Presidente Funes42.

Grafico 9. Evolución de ingreso de nuevos agentes a la PNC.

40 Presidencia de la República de El Salvador, “Gabinete de Seguridad Presenta balance a fin de año a la prensa”, 28 de diciembre de 2010. 41 Academia Nacional de Seguridad Pública, “Informe de resultados del periodo junio 2009 a diciembre 2010”, 20 de diciembre de 2010. 42 Segura, B. (2010), “Gabinete de Seguridad: 2010, un año positivo”, Diario Co Latino, 28 de diciembre de 2010. 43 Academia Nacional de Seguridad Pública, (2010), “Boletín Informativo”, diciembre 2010.

Como parte de los esfuerzos en modernización y profesionalización de la PNC se llevaron a cabo procesos de ascenso para sus integrantes en todos los niveles. Dichos procesos culminaron con la graduación de 920 policías al grado de cabos y sargentos (539 Cabos y 381 Sargentos). Asimismo al finalizar el 2010, se contabilizó la graduación de 145 oficiales ascendidos a rangos de inspectores y subinspectores43. Los ascensos fortalecen la capacidad profesional de las fuerzas policiales y son un

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Si24%No

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0

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4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2







Fuente: Elaboración propia con base en datos de Academia Nacional de Seguridad Pública



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44 Redacción El Diario de Hoy (2011), “Conflicto en PNC por trabas a ascensos”, El Diario de Hoy, 15 de mayo de 2011.45 Policía Nacional Civil República de El Salvador (2010), “Manual de formación de Policía Comunitaria de El Salvador”.

importante incentivo para elevar su moral y compromiso. Los cursos de ascenso para el personal reiniciaron en junio de 2010, después de haber sido interrumpidos desde el año 2003. Según la ANSP los oficiales de nivel básico pasaron por más de 15 años sin la oportunidad de ser promovidos a un rango más alto.

A pesar de que se haya abierto esta oportunidad para ascender de rango, es necesario que se vigile el proceso de ascenso para asegurarse que las promociones no se llevan a cabo en base a criterios ideológicos ya que se ha reportado malestar dentro de la PNC sobre los criterios utilizados para promover a los oficiales. Alrededor de 600 policías han expresado que se les está coartando su derecho a los ascensos al no permitirles aspirar a cargos más altos a todos aquellos policías que tienen abierto un expediente de proceso disciplinario aún no resuelto44. Sin embargo, de acuerdo a la Ley de Carrera Policial, los policías pueden ser admitidos en los cursos de ascenso, hasta que se compruebe responsabilidad en alguna falta disciplinaria, por lo tanto se alega que no debería violentarse el principio de inocencia de los oficiales. Otro problema manifestado por los oficiales es que no se está permitiendo ascender a agentes y cabos con título universitario, sino solamente a sargentos y a personal externo a la institución. Esta polémica está siendo estudiada por la Comisión de Seguridad de la Asamblea Legislativa, donde está en discusión que los ascensos podrían estarse dando en base a intereses político partidarios, beneficiando solamente a los miembros del partido de gobierno, el FMLN.

Los procesos de profesionalización durante el año no se limitaron a la continuidad de la carrera policial, ya que también se impartieron cursos de especialidades y actualización. El énfasis se puso en cursos orientados al fortalecimiento de la investigación científica del delito.

Otro aporte dentro de las acciones de modernización fue el de dotar a la PNC con un enfoque de policía comunitaria. Esto implicó la elaboración del primer “Manual de Formación de Policía Comunitaria” donde se sistematizan las prácticas y experiencias de la PNC en su labor con las comunidades. El manual constituye “un ejercicio de recopilación y ordenamiento de conceptos y herramientas de trabajo en materia de Policía Comunitaria [basándose en] la experiencia misma de la PNC y bibliografía nacional e internacional”45. La visión de los policías, no solo como agentes de lucha sino como miembros importantes de una comunidad, promueve las relaciones de confianza con la ciudadanía y potencia el rol de los ciudadanos en el mantenimiento del orden público. El enfoque de policía comunitaria es un paso importante en la reconstrucción del tejido social que ha sido roto por la delincuencia.



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Plan Escuelas Seguras

La actual administración dio continuidad al “Plan de escuelas seguras” cuyos inicios se remontan al año 2005. El plan involucra un trabajo conjunto con el Ministerio de Educación y establece la presencia permanente de oficiales de la PNC en centros escolares en áreas de riesgo. En febrero 2011 se presentó un relanzamiento oficial a esta política para ampliar su cobertura en respuesta a las cifras registradas de homicidios de estudiantes y personal de centros educativos durante el año 2010. “Según datos del Ministerio de Educación, el año pasado hubo tres homicidios dentro de centros educativos, 52 crímenes de estudiantes fuera de las instituciones, cuatro alumnos heridos, 21 detenidos, seis docentes muertos, diez amenazas de muerte, tres riñas estudiantiles, seis robos, y un estudiante golpeado”46. Al cierre de esta publicación el Ministro de Educación y Vicepresidente de la República afirmó que había alrededor de 800 centros escolares en riesgo y para mayo 2011 ya se registraban los homicidios de 30 estudiantes47.

Renovación del sistema de emergencias 911

Con el apoyo de un préstamo del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y fondos del Estado, se renovará el sistema de emergencias 911 de la PNC. La inversión será de aproximadamente $14 millones orientados a modernizar el sistema de forma integral. El desarrollo de este sistema será de suma importancia para responder a las denuncias de la ciudadanía de forma efectiva, lo cual puede tener un impacto positivo en mejorar los índices de denuncia y confianza en las instituciones policiales.

Ejecución de medidas y penas, rehabilitación y reinserción social

Los penales en El Salvador fueron calificados en diversas ocasiones como los cuarteles de operación de las maras. Uno de los más lamentables hechos que ilustran el poder de los reos y su influencia en las acciones fuera de los recintos, fue el ataque al bus de transporte colectivo ocurrido en junio 2010 en el cual fallecieron 15 personas y que fue ordenado desde un penal48. Esta falta de control dentro de los penales y el peligro que representan para la sociedad, motivaron una serie de acciones orientadas al fortalecimiento de la seguridad en los centros penitenciarios además del apoyo recibido por la FA para el control de los mismos.

46 Redacción Diario El Mundo (2011), “Confirman 55 crímenes de estudiantes el año pasado”, Diario El Mundo, 10 de febrero de 2011.47 Redacción La Prensa Gráfica (2011), “Violencia asedia a los centros escolares del país”, La Prensa Gráfica, 1 de mayo de 2011.48 Redacción El Heraldo (2010), “Desde la cárcel ordenaron ataque a bus”, El Heraldo, 23 de junio de 2010.



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Depuración permanente de los custodios y medidas de control

Una de las acciones destacadas ha sido la depuración permanente de los custodios como parte del “Plan Corrupción Cero” con el propósito de erradicar la colaboración entre custodios y reos. En diciembre de 2010 se confirmó la destitución de 330 funcionarios de los penales de los cuales 247 eran custodios49. En el caso del penal de Zacatecoluca fueron reemplazados todos los empleados. Desde FUSADES se señaló que durante el año ésta ha sido una de las acciones “más valientes” para el combate a la delincuencia50. Los máximos representantes de la seguridad pública afirman que en base a los custodios despedidos, Centros Penales es la entidad donde la depuración ha sido constante y mayor en número de efectivos retirados de sus funciones al frente de la seguridad en las cárceles.

Otras medidas implementadas para retomar el control de los penales fueron: restringir el acceso de visitas a los reos; prohibir el ingreso de menores de edad; prohibir el ingreso de alimentos de parte de los visitantes; limitar el envío de dinero a los reos y bloquear las señales telefónicas dentro de las cárceles y sus alrededores.

Hacinamiento

A pesar de las acciones que se han tomado para mejorar el control del sistema carcelario, aún sigue sin resolverse la situación de hacinamiento51. En la región Centroamericana, El Salvador presenta los más altos niveles de sobrepoblación penitenciaria52. La Magistrada de la Sala de lo Penal, Rosa María Fortín, calificó la situación de hacinamiento como “preocupante”, indicando que este factor se ve afectado por la incapacidad de las diferentes instancias de procesar los casos de libertad condicional o bajo palabra53. Según la Dirección General de Centros Penales, actualmente la población penal es de 24,631 reclusos, pero la capacidad para recluir en todas las cárceles del país es únicamente de 8,300 reos54. Esto implica una sobrepoblación de 300% lo cual afecta la efectividad de la vigilancia. En penales como Mariona, por ejemplo, hay un custodio por cada 100 internos55. En la cárcel de Chalatenango se albergan a 1,500 reos en un espacio para 600.

La situación de hacinamiento llego a tal punto que los penales dejaron de admitir reclusos, y al cierre de esta apreciación, se encontraban 700 reclusos fuera de las cárceles, custodiados en las

49 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Gabinete de Seguridad presenta balance a fin de año a la prensa”, 28 de diciembre de 2010. 50 Fusades (2010), “Informe de Coyuntura Legal e Institucional 2ndo Semestre”, diciembre de 2010. 51 El segundo reporte de coyuntura legal e institucional de Fusades, reportó a diciembre de 2010, niveles de hacinamiento de 301%. 52 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2009), “Informe sobre Desarrollo Humano para América Central IDHAC 2009-2010”. 53 López, J. (2011), “Magistrada dice debe preocupar rebalse de cárceles”, El Diario de Hoy, 31 de marzo de 2011.54 Iraheta, O. (2011), “Centros penales llegan a 24,631 presos hacinados”, El Diario de Hoy, 30 de marzo de 2011.55 Ibíd.



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bartolinas de la PNC por falta de espacio en los penales56. Si la situación no se resuelve al cabo de cuatro meses, las bartolinas de la PNC ya no serán suficientes para albergar a los reos.

Durante el año no se reportaron avances sobre la construcción de nuevos penales o sobre el plan de utilización de contenedores para albergar a reos, dejando inconclusa la situación de hacinamiento.

El hacinamiento en las cárceles disminuye el impacto del “Plan cero corrupción” y minimiza el refuerzo de la FA, debido a que por la sobrepoblación de internos la vigilancia sigue siendo insuficiente. Es de vital importancia que se le dé énfasis a esta situación para un control más efectivo de los penales, ya que durante el año también se registraron emergencias y trifulcas que resultaron en muertes y lesiones de los internos. Durante el mes de noviembre de 2010, los reos del Penal de Mariona tomaron el control del penal por 14 días, y durante ese mismo mes en el Penal de Apanteos, en Santa Ana, se registró una trifulca que dejó un saldo de 2 muertos y 27 heridos.

Bloqueo de las señales telefónicas

Como resultado de las negociaciones entre el gobierno y las compañías telefónicas se logró que éstas accedieran al bloqueo de la señal dentro y en las áreas aledañas a los penales. El bloqueo de las señales telefónicas fue una medida importante para frenar la facilidad con que los reos pueden emitir órdenes hacia las clicas. Es importante aclarar que el acuerdo que se logró con las compañías de telecomunicaciones no fue automático, ya que a principios del segundo año, el Fiscal Romeo Barahona, reportó que éstas no acataron la ley al incrementar la potencia de las señales para así no verse afectadas por los bloqueadores57. Según fuentes del Gabinete de Seguridad, la cooperación de las telefónicas se obtuvo a través de intensas negociaciones.

En la actualidad, la Dirección de Centros Penales cuenta con un sistema de monitoreo de la señal telefónica en tiempo real, que permite darle el seguimiento al compromiso adquirido por las compañías telefónicas. Sin embargo, todavía existe la necesidad de colocar más bloqueadores de señal lo cual solo puede lograrse con la colaboración de las compañías.

56 Martínez, C. (2011), “700 reos están presos fuera de cárceles por falta de espacio”, El Faro, 18 de mayo de 2011.57 Carías, P. (2010), “Fiscal dice que telefónicas subieron potencia para neutralizar el bloqueo de señal en penales”, El Faro, 4 de julio de 2010.



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Escuela Penitenciaria

Otra de las apuestas importantes del Gabinete de Seguridad es la reactivación de la Escuela Penitenciaria, que el Director de Centros Penales, Douglas Moreno, calificó como una de sus principales apuestas58. La primera graduación de agentes penitenciarios se dio en abril de 2011, certificando a 203 agentes en tácticas de control y seguridad de los penales. De acuerdo a la visión del gobierno, se pretende que dicha escuela sea parte de un proceso de profesionalización a largo plazo que capacite de forma continua en una academia de formación. El curso de capacitación tiene una duración de seis meses.

Sistema de Videovigilancia y Sistema para la Administración de Información Penitenciaria

La Dirección de Centros Penales reportó un notable avance en el control de los internos a través de la instalación de un novedoso sistema de cámaras para monitorear en tiempo real las actividades dentro de las instalaciones. El sistema se compone de un aproximado de 10 cámaras por penal las cuales son controladas desde un centro de control en la capital monitoreado las 24 horas por graduados de la Escuela Penitenciaria. Según el Director General de los Centros Penales, en sus primeros 45 días de prueba, se pudo utilizar el sistema para detectar incidencias de colaboración entre custodios y penales por lo que ésta es una herramienta muy efectiva para llevar a cabo el “Plan corrupción cero”.

Otro adelanto en el uso de la tecnología para la administración efectiva de los centros penales, fue la presentación del “Sistema para la Administración de Información Penitenciaria”. El sistema es una herramienta que almacena, de forma digital, la información de todos los reos ingresados con datos personales e información sobre el cumplimiento de sus sentencias. También permite controlar, en tiempo real, la localización de los reos registrando el traslado de éstos hacia hospitales, juzgados, tribunales y otras cárceles.

Según el coordinador del gabinete de seguridad, estos procesos de modernización forman parte de medidas irreversibles en el ámbito de administración penal.

Prevención social de la violencia y del delito

El eje de prevención social de la violencia y del delito está a cargo de dos instituciones coordinadoras, el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), y la Dirección General de Prevención Social de la

58 Redacción El Diario de Hoy (2010), “Cambio del Sirra provoco mas inseguridad y crisis en penales”, El Diario de Hoy, 12 de mayo de 2010.



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Violencia y Cultura de la Paz (Pre-Paz) dentro del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP), que antes funcionaba como Seguridad Social. Ambas instituciones coordinan esfuerzos con la Subsecretaría de Desarrollo Territorial dado que las actividades principales se ejecutan a través de los Consejos Municipales de Prevención de Violencia (CMPV) en las municipalidades. Una de las iniciativas de prevención que mereció la atención del presidente fue el relanzamiento del Programa Pro Jóvenes II59, el cual calificó como “la iniciativa más ambiciosa que se ha llevado a cabo en el país para la prevención de violencia y la superación de la exclusión de nuestros jóvenes”60. Con el programa se pretende alcanzar a 100 mil jóvenes de 14 municipios de los departamentos de San Salvador y La Libertad.

No obstante la existencia de un ente encargado de ejecutar el Programa de Prevención Social de la Violencia y Delincuencia, el CNSP, en mayo 2010 el MJSP lanzó el programa Pre-Paz. Las acciones ejecutadas desde este Ministerio y el CNSP, en relación a la prevención de la violencia y promoción de la paz, persiguen los mismos objetivos. Asimismo, el modelo de trabajo es similar debido a que ambas entidades coordinan sus actividades con los CMPV y las organizaciones comunitarias. Además del traslape de actividades, también se percibe que éstas se realizan de forma dispersa, por lo cual podría concluirse que los fondos no se están utilizando de manera óptima.

Es necesario tener una coordinación efectiva que resuelva la duplicidad de funciones, asegurando así un uso más eficiente de los recursos dentro de una política estratégica que involucre a distintos ministerios, y que se haga de la prevención un eje transversal. Se puede resaltar por ejemplo, que desde el año 2008, el Ministerio de Salud no ha hecho estudios sobre el consumo de drogas en el país, lo cual afecta las acciones preventivas de organizaciones involucradas en el tema61. El PNUD señaló que la prevención en Centroamérica presenta deficiencia en términos de cobertura e impacto y problemas de coordinación entre los ministerios encargados62. Asimismo, se señala que la debilidad de los programas preventivos recae en que las políticas son subsidiarias y ocupan un espacio apenas residual en el diseño y financiación del sector seguridad y justicia, mientras que el aparato judicial y la policía asumen el liderazgo63.

También es importante mencionar que sin la adecuada sinergia inter institucional, se pone en riesgo las vidas de jóvenes voluntarios. Entre los meses de septiembre 2010 y febrero de 2011, murieron 14 voluntarios del programa Pro-Jóvenes II trabajando en municipios con altos índices de violencia (Nejapa, Mejicanos y Tonacatepeque). Al respecto la Presidenta del CNSP afirmó: “Si nosotros vamos a

59 De acuerdo a información de la página web del Consejo Nacional de Seguridad Pública, el programa Pro Jóvenes I, se desarrollo desde julio de 2003 a marzo de 2009.

60 Casa Presidencial (2010), “Lanzamiento del Proyecto Pro Jóvenes II ” Presidente Mauricio Funes, 29 de abril de 2010. 61 Romero, F. (2011), “Gobierno no tiene estudio de consumo de drogas”, La Prensa Gráfica, 11 de mayo de 2011.62 Informe de Desarrollo Humano para América Central 2009-2010. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.63 Ibíd.



119

llevar un programa de prevención, contactamos con ellos (PNC y Ejército), porque ellos tienen que entrar y hacer un trabajo de combate para que nosotros podamos llegar. Ya me mataron a 14 jóvenes”64.

Reforma Institucional y Legal

Fortalecer los medios de control interno en la Policía Nacional Civil por medio de la Inspectoría General

La Inspectoría General (IG) de la PNC tiene un rol importante como ente supervisor del comportamiento ético de los agentes policiales. Dicha institución reportó un total de 1031 sanciones en el período del 1 de Junio 2010 hasta Mayo 2011. Estas sanciones incluyen la destitución de 137 miembros de la PNC por “faltas muy graves” de conducta. El total de denuncias recibidas por la IG durante ese mismo período fue de 196865.

Las actividades de la Inspectoría de la PNC fueron objeto de investigaciones por miembros de la Comisión Especial Investigadora del Órgano Legislativo que se constituyó para analizar si se cumplió con el debido proceso en la aplicación de sanciones y destituciones de 20 oficiales de alto mando. La comisión encontró “posible falsedad ideológica e intentos de construcción de prueba en contra de los investigados, acoso laboral y persecución utilizando el Organismo de Inteligencia del Estado (OIE) y otros entes estatales, y traslados arbitrarios que implican un desmejoramiento en las condiciones de trabajo y económicas de los indiciados”66. Las resoluciones de la Comisión no son vinculantes, sin embargo reflejan un grado de intervención que en algunos casos podría obstaculizar las investigaciones de faltas disciplinarias graves al interior de la PNC.

Comisión Investigadora del Crimen Organizado

En base a una propuesta elaborada por Naciones Unidas, El Salvador espera recibir el apoyo para la creación de una comisión investigadora del crimen organizado, similar en estructura y funcionamiento a la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). De acuerdo al Presidente Funes la necesidad de este nuevo órgano responde a la ineficiencia de la Fiscalía General de la República (FGR) percibida por el presidente en la investigación y desarticulación del crimen: “si la Fiscalía investigara no tendríamos necesidad de recurrir a la asesoría internacional”67. De acuerdo al mandatario no se estaría reemplazando ni duplicando el trabajo de la Fiscalía, sino que por el contrario, se apoyaría la capacidad de la FGR por el nivel de conocimiento de los expertos

64 Chávez, S. (2011), “14 Voluntarios de prevención de violencia asesinados”, La Prensa Gráfica, 15 de febrero de 2011. 65 Inspectoría General de la PNC, (2011), “Resumen ejecutivo sobre resultado de labores de Inspectoría General de la Policía Nacional Civil”, mayo 2011. 66 Torres, A. (2011), “Comisión acusa de anomalías a Inspectoría de PNC”, El Diario de Hoy, 1 de abril de 2011.67 Cáceres, M. (2011), “Funes demanda a Fiscalía que indague delitos y se fortalezca”, El Diario de Hoy, 30 de marzo de 2011.



120

internacionales “tiene un nivel de especialización que va más allá que lo alcanzado por el Ministerio Público”68. El secretario General de las Naciones Unidas también afirmó que está en evaluación replicar el modelo de la CICIG en Honduras y El Salvador69.

La reacción de diferentes actores al anuncio de una posible CICIG en El Salvador, fue de preocupación por la posible violación a la institucionalidad del país. En primer lugar, debe estudiarse si las funciones de la Comisión no contradicen las disposiciones constitucionales que atribuyen a la FGR el monopolio de la acción penal y en consecuencia es ésta la única facultada para la investigación del delito (artículo 193 Cn). De acuerdo a lo establecido, la nueva entidad no debería ser supra institucional, o lo que es lo mismo, no debería situarse ni en jerarquía ni en aspectos funcionales, por sobre las atribuciones constitucionales de la Fiscalía General de la República y las otras instituciones que forman parte del sistema de administración de justicia.

Según analistas consultados se debe tomar en cuenta que la creación de una institución supra institucional es necesaria solo cuando ya se ha comprobado que los Órganos del Estado han sido penetrados por el crimen organizado, aspecto que los hace disfuncionales, como en el caso guatemalteco70. Lo ideal es fortalecer las instituciones ya existentes y darles apoyo, recordando también que la CICIG es de carácter temporal, por lo que después del plazo para el que fue creada, las instituciones deberán estar listas para retomar su rol. No obstante el presidente ha expresado que la CICIG vendría a darle apoyo a la FGR, sus declaraciones contrastan con la falta de acciones hacia el fortalecimiento de dicha institución, principalmente si se tiene en cuenta que su presupuesto fue recortado para el año 2011.

Esta decisión debe analizarse con detenimiento, recordando también que la creación de la CICIG en Guatemala requirió años de debate y preparación71. El Presidente sin embargo, ha solicitado el respectivo financiamiento para la creación del ente y asimismo expresó “que no tiene necesidad de consultar a los otros Órganos del Estado”72. Entre los posibles gobiernos cooperantes, a quienes se les hizo el planteamiento para una Comisión de este tipo en El Salvador, se encuentran Estados Unidos, Canadá, España y Alemania. FUSADES sostiene que se debe respetar la Constitución y que la creación de una eventual Comisión debe someterse a un análisis profundo73.

68 Ibíd.69 Reynolds, L. (2011), “Discuten posibilidad de crear una CICIG regional”, El Periódico de Guatemala, 18 de marzo de 2011.70 Entrevista con enlace político, 12 de abril de 2011.71 Ávalos, J. (2011), “Gobierno mete presión a fiscal por comisión ONU”, La Prensa Gráfica, 30 de marzo de 2011.72 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Posterior a la graduación de nuevos agentes de seguridad penitenciaria”, 13 de abril de 2011.73 Ávalos, J. Ávalos, J. (2011), “Fusades avala creación de organismo”, La Prensa Gráfica, 30 de marzo de 2011.



121

Enfoque Regional

El descubrimiento de tres “narco barriles”, la matanza de inmigrantes salvadoreños en México y consistentes pruebas de la presencia de carteles de narcotraficantes en el país, han servido de acicate para una búsqueda agresiva de socios que efectivicen el combate al crimen organizado en la región. El Presidente Funes asumió su liderazgo en la región para hacerle frente al crimen.

Dentro del marco del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), el Presidente Funes hizo un énfasis en la necesidad de una estrategia regional. Durante la Segunda Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado del SICA, se identificaron actividades conjuntas para formar parte del la “Estrategia de Seguridad Centroamericana”, basada en tres ejes: coyuntura jurídica, mecanismos propicios para operativos conjuntos y la estrategia de seguridad74. El BID, el Departamento de Estado de Estados Unidos y el SICA, son algunos de los entes que han unido esfuerzos para la formulación de la estrategia de seguridad regional75. Los componentes principales de la estrategia que está formulándose incluyen “el combate al delito, la prevención de la violencia, la rehabilitación, reinserción y seguridad penitenciaria, el fortalecimiento institucional con énfasis en justicia e innovación tecnológica para dar una respuesta eficaz”76. La estrategia será presentada en la próxima Asamblea General de la OEA, a llevarse a cabo en El Salvador en junio de 2011.

Durante el primer trimestre de 2011 también se llevaron a cabo reuniones con los distintos actores de los sistemas de seguridad centroamericanos, orientadas a la formulación de una estrategia unificada de combate al crimen, incluyendo procesos de homogenización de depuración de las instancias a nivel regional. En mayo 2011 tuvieron cita en El Salvador los Ministros de Seguridad Pública, Jefes de Policía y cancilleres y vice-cancilleres centroamericanos para validar la “Estrategia de seguridad regional y plan de acción” que será presentada en España y a funcionarios del BID y Banco Mundial para obtener apoyo financiero para la misma. Contar con una estrategia unificada en la región fortalecerá las acciones de combate a la criminalidad.

Como complemento al impulso otorgado a la estrategia centroamericana, el presidente buscó alianzas de cooperación bilateral para fortalecer la capacidad técnica del país. Destacan las alianzas bilaterales con México y Colombia y el apoyo de Estados Unidos a través de la nueva Iniciativa de Seguridad Regional para Centro América (CARSI), complemento del Plan Mérida. Asimismo, la visita del Presidente Obama fue un acontecimiento importante que dejó frutos potenciales para

74 SICA (2011), “Estrategia de seguridad Centroamericana avanza”, 18 de marzo de 2011. 75 Gómez, O. (2011), “Avanzan en una estrategia de seguridad para Centroamérica”, El Nuevo Diario, 14 de febrero 2011.76 Banco Interamericano de Desarrollo (2011), “BID, gobiernos de Centroamérica, SICA y comunidad internacional impulsan estrategia de seguridad ciudadana

para la región”, 14 de febrero de 2011.



122

el fortalecimiento de la cooperación liderada por Estados Unidos, a través de la administración salvadoreña, en toda la región. La vista del Presidente Obama a El Salvador también refleja la preocupación del mandatario norteamericano y su administración sobre el crimen organizado en la región77.

México

La postura del Presidente Funes sobre la masacre de Tamaulipas donde murieron 13 salvadoreños, fue atribuida a la inseguridad en México, “nosotros no estamos en la línea de pedir una indemnización al gobierno de México por nuestras víctimas, nuestro interés es colaborar en las tareas que lleven a dar con los autores del crimen, y tratar este tema asumiendo que hay responsabilidades compartidas y de los Estados”78. Al haber hecho de México un aliado y al asumir responsabilidad por la masacre de Tamaulipas, El Salvador perdió capital político para pedir una rendición de cuentas sobre los hechos.

Hasta el momento no hay muestras concretas de los resultados de las acciones del “Grupo de Alto Nivel” que se constituyó por el acuerdo entre los mandatarios de México y El Salvador. Asimismo, la violencia en México, sigue afectando a los inmigrantes salvadoreños que se encuentran en ese país. En diciembre de 2010 se produjo un secuestro masivo de inmigrantes y la respuesta del gobierno mexicano fue la de rechazar las recriminaciones hechas por los gobiernos centroamericanos, argumentando que la violencia no se origina en su territorio79.

Colombia

Colombia se sumó a la lucha contra el crimen organizado comprometiéndose con El Salvador en la lucha contra el narcotráfico. En su momento el Ministro de Justicia y Seguridad anunció capacitaciones en el exterior en el tema carcelario, para el personal de la PNC y autoridades de los penales80. El canciller salvadoreño, Hugo Martínez, también afirmó que se prevén futuros intercambios con expertos en las áreas tanto de prevención como de combate al delito y al narcotráfico81. Para potencializar este tipo de alianzas y la cooperación técnica, es importante que no se adopten las recomendaciones de manera aislada, ya que una estrategia de seguridad necesita acciones de distintos frentes para dar resultados. Además de la capacitación técnica directa a los órganos de combate, una contribución importante para el Presidente Funes fue conocer el modelo

77 Fusades, (2011), “La Visita del Presidente Barack Obama: “Asociación entre iguales”, Departamento de Estudios Políticos, Boletín #5/Abril 2011.78 Associated Press, (2010), “Funes busca alianzas que eviten más masacres de inmigrantes” Estrategia y Negocios, 6 de septiembre de 2010. 79 Redacción La Tribuna, (2010), “México advierte que crímenes contra inmigrantes se originan en Centroamérica”, La Tribuna, 15 de enero de 2011. 80 Redacción El Espectador, (2011), “El Salvador y Colombia sellan alianza contra narcotráfico y crimen organizado”, 25 de febrero de 2011. 81 Redacción América Economía, (2011), “El Salvador y Colombia sellan alianza contra narcotráfico y crimen organizado”, América Economía, 28 de febrero de

2011.



123

de financiamiento de la política colombiana basado en un impuesto de seguridad a los grandes capitales.

Estados Unidos

El apoyo estratégico de Estados Unidos a la política de seguridad en la región es canalizado a través de la Iniciativa Mérida que se aprobó en el año 2008, por medio de la cual se destinan fondos para equipo, tecnología, conocimiento técnico y entrenamiento para programas de combate al crimen. El “Programa de vigilancia telefónica” de la Iniciativa Mérida, permitirá el establecimiento del Centro de Intervención de Telecomunicaciones (CIT) en el país y será administrado por la Fiscalía General de la República; aunque aún no se ha concretizado el momento en que iniciarán las funciones de dicho centro.

En complemento al apoyo dado a través de la Iniciativa Mérida, el gobierno del Presidente Obama decidió darle un mayor énfasis al tema de seguridad en Centroamérica a través de la Iniciativa de Seguridad Regional (CARSI), iniciativa que presenta un mayor énfasis en la prevención de la violencia y en el refuerzo al sistema judicial y carcelario82. En marzo 2010, durante su visita a El Salvador, el Presidente Obama anunció la cooperación por $200 millones para invertirse en la región bajo el liderazgo del Presidente Funes, dentro de lo que definió como la “Asociación Centroamericana de Seguridad Ciudadana”.

Tabla 2. Iniciativa Mérida/CARSI

82 Bureau of Public Affairs, (2010), “The Central America Regional Security Initiative: A Shared Partnership”, Department of State, 5 de agosto de 2010.

86.7

59.4

47

13.3

43.3

58

2008 2009 2010


46361

33107

11036

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

50000



Total Proyectados:

44143

42653 45577 44560

7060

35300

1102010290028002 (hasta Febrero)


Proyectados: 42360

43973568

324

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000






Si24%No

76%


17.8 18.8

9.2

39.5

20.7

11.1

43.5

21.3

10.7

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50


2008 2009 2010

858

3550

3146 3046

4234

2194

1585

965850

221

684923

741

12021007 1011

1715

10841290

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2









124

La estrategia del combate al crimen desde una perspectiva regional, con el apoyo monetario y técnico de Estados Unidos, puede tener frutos positivos para la región y el país, especialmente para prevenir que el área centroamericana sea objeto de la acción de grupos de crimen organizado. Sin embargo, el veto que el gobierno de Estados Unidos ha expresado hacia el Ministro de Justicia y Seguridad, Manuel Melgar, debilita las posibilidades de cooperación entre los dos países de una forma estratégica. De haber diálogo entre dicho funcionario y los expertos norteamericanos, podrían idearse tácticas de mayor impacto. Según analistas consultados, actualmente la ayuda del gobierno norteamericano se canaliza de manera “indirecta”, a través de instituciones como la Academia Nacional de Seguridad Pública, la Fiscalía General de la República, el CNSP, entre otros; cuando podría ser más táctico hacerlo de forma directa a través del Ministerio aludido83.

83 Entrevista con enlace político, 12 de marzo de 2011.



125

4.2 Política exterior

Desde el inicio de la gestión de la administración del Presidente Funes, el mandatario y las autoridades a cargo de la política exterior del país, declararon el carácter “progresista y pluralista”1 que caracterizaría a su administración y destacaron que “el nuevo Gobierno pretende abrirse al mundo y dejar atrás las visiones ideologizadas de relaciones exteriores […]”2. Durante el primer año de gestión, la desideologización y apertura fueron las características principales del nuevo enfoque dado a la política exterior salvadoreña. Prueba de esto, es el restablecimiento de relaciones diplomáticas con Cuba, el establecimiento de relaciones diplomáticas con Vietnam3, el acercamiento con países con los que antes no se tenía relaciones diplomáticas por sus líneas ideológicas, como Venezuela y, por otro lado, el fortalecimiento del vínculo diplomático con países como Estados Unidos, Brasil, Taiwán, entre otros.

1 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2010), “Canciller Hugo Martínez aborda nuevos conceptos de cooperación con el Presidente de la República de China (Taiwán), Ma Ying-Jeou”, 13 de enero de 2010.

2 Redacción Contra Punto, (2009), “El Salvador y Cuba reanudan relaciones”, Contra Punto, 01 de junio de 2009.3 Aún no existe representación diplomática, tanto de El Salvador en Vietnam, ni de Vietnam en El Salvador.



126

Al analizar el desempeño diplomático realizado durante el segundo año del gobierno del Presidente Funes, se observa la continuidad en la apertura y en la desideologización de la política exterior salvadoreña. En este sentido, se le ha dado seguimiento y se ha fortalecido el vínculo diplomático con Vietnam, nación con la cual autoridades salvadoreñas han sostenido diferentes reuniones para analizar la intensificación del comercio bilateral, la concretización de acuerdos en materia de cooperación técnica, científica y tecnológica, así como también en el sector educación y cultura4. Asimismo, se ha establecido por primera vez, relaciones diplomáticas con el Reino de Camboya y se está explorando la posibilidad de establecer relaciones diplomáticas con Libia5, caso que debe monitorearse debido a la actual crisis política, causada por la represión política del régimen, que está afectando a dicha nación. En condiciones normales, en las que el orden democrático e institucional no estuviera en peligro, la intención de establecer relaciones con Libia seguiría la línea de apertura de la política exterior de la actual administración; pero en condiciones actuales, si se establecieran lazos diplomáticos con Libia, se estaría contradiciendo las prácticas “desideologizantes” que han caracterizado a la política exterior salvadoreña durante la administración Funes.

Sobre la relación del Estado salvadoreño con la República Popular de China, el mandatario salvadoreño ha declarado que “si al país le conviene que abramos relaciones diplomáticas con China, porque es una de las economías emergentes […] lo vamos a hacer”6. Esta declaración del presidente se dio en el marco de la primera feria comercial entre China y El Salvador que se realizó en el país a partir del 22 de noviembre de 2010, evento que tenía como propósito promover la inversión, el intercambio comercial y económico entre ambas naciones. Asimismo, se realizó un foro de cooperación económica en el que se contó con la participación de representantes de la ANEP y la ASI7. Estas acciones dejan entrever que, de establecerse relaciones diplomáticas con esta nación asiática, se perseguiría el beneficio comercial y cultural entre ambos países, sin que tal decisión responda a motivos ideológicos.

Otro importante acercamiento que se originó durante el segundo año, fue el fortalecimiento del vínculo diplomático con Rusia. A pesar que ambos países establecieron relaciones diplomáticas en 1992, la relación ha sido bastante débil, al punto que aún no han sido establecidas las embajadas respectivas. Por otro lado, la actual administración ha mostrado un alto interés de reactivar la pasiva relación entre ambos Estados, considerando la posible cooperación en materia cultural y educativa, así como también la promoción del comercio y las posibilidades de inversión entre ambos países. “Este acercamiento abrirá nuevas experiencias para nuestros pueblos (Rusia y El Salvador) y serán de beneficio mutuo”8.

4 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “El Salvador explora posibilidades de intercambio comercial con Vietnam”, 1 de abril de 2011.5 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2010), “Funcionarios libios visitan el país”, 27 de noviembre de 2010.6 Declaraciones del Presidente Mauricio Funes posterior a la inauguración del Puente Melara, 22 de noviembre de 2010.7 Oficina del Consejero Económico-Comercial de la Embajada de la República Popular China en la República de Chile, “China y El Salvador celebran foro

comercial”, 24 de noviembre de 2010.8 Ministerio de Relaciones Exteriores (2010), “Canciller finaliza visita a Rusia”, 23 de octubre de 2010.



127

Con respecto a las relaciones de El Salvador con los principales miembros del ALBA, Cuba y Venezuela, durante el segundo año se han realizado diferentes acciones. Sobre la relación con Venezuela, por un lado, se temía que ésta tuviera cierto impacto negativo en el sistema político salvadoreño, al abrirse la posibilidad de tener un intercambio político-ideológico más directo; y por otro lado, se esperaba que dicha relación fuera de gran beneficio para El Salvador, en términos de cooperación para el desarrollo, tanto financiera como técnica. Al analizar dicha relación, no se observa que ésta haya influenciado directamente de manera positiva o negativa, el sistema político ni el proceso de desarrollo del país.

Durante el pasado mes de abril, una comitiva de funcionarios venezolanos visitó el país y entabló reuniones con las autoridades salvadoreñas en las cuales se analizaron las posibilidades de concretar convenios de cooperación, comercio e inversión bilateral. Por otro lado, uno de los puntos centrales de la visita fue la inauguración de una planta de almacenamiento y distribución de combustible de la empresa ALBA Petróleos en El Salvador, evento al cual fue invitado por el FMLN, el Presidente Hugo Chávez. Sobre la visita del Presidente Chávez al país, el mandatario salvadoreño reiteró que no era una visita oficial, ya que la invitación habría sido girada por el FMLN y no por el gobierno, “aquí no hay una invitación de parte de este servidor (Funes) para el Presidente Chávez […] si viene lo invitaré a una reunión privada”9. El mandatario declaró que en dicha reunión, le habría gustado conocer el punto de vista del Presidente Chávez con relación a la situación de Honduras, ya que Venezuela es uno de los países que no ha dado su voto a favor del regreso de la nación centroamericana a la OEA10. Asimismo, el Presidente Funes manifestó el interés de los presidentes de Guatemala, Honduras y Nicaragua por reunirse con el Presidente Chávez durante dicha visita, con el objetivo de estudiar la posibilidad de lograr “un trato preferencial para los países de la región (centroamericana)”11 en relación a la factura petrolera.

Desde el 2006 existe en El Salvador una presencia importante de la empresa suministradora de combustible “Petróleos de Venezuela S.A.” (PDVSA), año en el que se firmó un acuerdo entre esa empresa y la empresa salvadoreña “Energía para El Salvador” (ENEPASA), constituyéndose la empresa ALBA Petróleos12. En América Latina, 18 países que también mantienen presencia de PDVSA, forman parte del Acuerdo Petrocaribe (ver cuadro 1).

9 Rodríguez, C. (2011), “Funes reitera que no ha invitado al Presidente Chávez al país, pero quisiera reunión bilateral”, Diario digital La Página, 12 de abril de 2011.

10 Ibíd.11 Declaraciones del Presidente Funes en la Inauguración del Año Agrícola 2011 el 6 de mayo de 2011.12 Según la Escritura de Constitución de la empresa de economía mixta ALBA Petróleos, firmada el 5 de abril de 2006, el 60% de las acciones pertenece a PDV

CARIBE y el 40% pertenece a la empresa salvadoreña ENEPASA.



128

Cuadro 1. Países miembros de Petrocaribe

El acuerdo firmado por PDVSA y ENEPASA en 2006 es, según el mandatario venezolano el primer acuerdo “entre el Estado venezolano y los poderes locales de un país, ante la imposibilidad de establecer acuerdos con el Gobierno Nacional de El Salvador”13. La “imposibilidad” expuesta por el Presidente Chávez, es quizá una dificultad política, más que una “imposibilidad” de establecer relaciones a nivel de país entre Venezuela y El Salvador en el tema de la distribución de petróleo. Por otro lado, en la visita que realizó el Presidente Funes a Venezuela en mayo de 2009, éste afirmó que era de su interés estudiar la posibilidad que la importación “no se haga a través de las alcaldías sino a través del gobierno, como lo hacen otros países”14, aspecto que no se ha materializado a la fecha, ya que el mayor beneficiario de la naturaleza de la relación ALBA Petróleos-Estado venezolano, ha sido el partido FMLN y no El Salvador como nación.

El hecho que el acuerdo de suministro de petróleo no sea a través del gobierno central salvadoreño, como sí lo es con los demás países miembros de Petrocaribe, dificulta que se lleve un control estatal de los ingresos de ALBA Petróleos15, empresa de carácter mixto a la cual pertenece ENEPASA,

Fuente: Documento “PetroCaribe: Energía para la Unión”

San Cristóbal y Nieves

Santa Lucía

San Vicente Y Las Granadinas

Surinam

Países miembros de Petrocaribe

Venezuela

Guatemala

Nicaragua

Jamaica

Honduras

Haití

República Dominicana

Antigua y Barbuda

Bahamas

Belice

Guyana

Granada

Dominica

Cuba

Nombre completo del proyecto Sector Entidad ejecutadoraMonto de

cooperaciónMonto de

contrapartidaDuración* Estado

Programa de becas de estudio en licenciatura de educación física y deportes

Cultura, deporte y turismo

Instituto Nacional de los Deportes de

El Salvador (INDES)- -

--

$ $ 07.07.2010-31.07.2014

En ejecución

Intercambio sobre el desarrollo de largo plazo del atleta



El Salvador (INDES)$ $

10.12.2010-10.12.2010

Finalizado

MONTO TOTAL -$ *Este apartado comprende los montos relativos a todos los proyectos activos o que se cerraron durante el 2009. A partir de 2010 se cuanti�can los proyectos que iniciaron en el año que se reportan (esto no incluye la contrapartida nacional).

Sector Monto de cooperación

Porcentaje decooperación

Gobierno y sistema político 61,205,585$ 3%

Medio ambiente y cambio climático 42,306,542$ 2%

Agricultura, agroforestal, ganadería y pesca 515,186,346$ 24%

Derechos humanos y equidad 6,373,608$ 0%

Industria, minería y construcción 1,183,821$ 0%

Justicia, seguridad y prevención de violencia 87,018,072$ 4%

578,941,131dulaS $ 6%

Empleo y generación de ingresos 472,542,065$ 22%

Generación y suministro de energía 1,552,200$ 0%

Cultura, deporte y turismo 3,040,136$ 0%

Descentralización y desarrollo territorial 480,822,150$ 22%

Educación, ciencia y tecnología 125,868,482$ 6%

Protección 990,527,25laicos $ 2%

Vivienda y 287,467,12omsinabru $ 1%

Servicios bancarios y �nancieros 100,000$ 0%

Negocios y otros servicios 52,248,295$ 2%

Agua y 920,519,611otneimaenas $ 5%

Comercio y 072,704,2omsirut $ 0%

Ayuda 861,13airatinamuh $ 0%

Sociedad civil -$ 0%

000,005nóicargetnI $ 0%

Monto Total de Cooperación 2,174,940,525$ 100%

24%

6%

22%

22%

6%Agricultura, agroforestal,ganadería y pesca

Salud

Empleo y generación de ingresos

Descentralización y desarrollo territorial

Educación, ciencia y tecnología

110201029002etnarepooCopitbuSopiTA/NA/N000,000,41ainamelA460,039380,217,1A/NlisarB001,041,4005,323A/NelihC014,67315,75T/CaibmoloC

Corea del 000,000,2000,003,4A/NruSA/NT/CA/NabuC873,125,1375,669,87973,558,7añapsE

Estados 072,977,92000,524,31000,344sodinUA/N138,803,2599,602adnalrI022,086,7517,327,5A/NailatI000,051007,967,02578,033,2nópaJT/C626,07A/NocixéMA/NT/CA/NúreP

República de China 000,093,7766,614,2000,003,3)náwiaT(Bilateral 244,766,35802,470,031942,631,82latoT

Fons Català de Cooperaciò al A/N309,78A/NtnemapulovneseDDescentralizada A/N309,78A/NlatoT

Banco Centroamericano de Integración A/N000,053A/NacimónocEBanco Interamericano de A/N000,963000,297ollorraseD

Banco A/N082,240,1A/NlaidnuMFondo de Población de las Naciones A/NA/N612,001sadinU

Organización de Estados A/N698,662A/NsonaciremAOrganización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

A/N000,51885,675nóicatnemilAOrganización Internacional del A/N000,000,01290,781ojabarT

Organización Panamericana de la Salud - Organización Mundial de la A/N519,549,2A/NdulaS

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo 15,553,794 22,473,655 N/APrograma Mundial de A/N000,052,3A/NsotnemilA

Unión 396,500,33924,952,55880,114,51aeporuEMultilateral 396,500,33571,279,59877,026,23latoT

$ 60,757,027 $ 226,134,286 $ 86,673,135 N/A: No aplicaC/T: Cooperación técnica MONTO TOTAL DE COMPROMISOS CONCRETADOS 2009-2011 373,564,448$

Ayuda o�cial al desarrollo

Bilateral

Descentralizada

Multilateral

TOTAL AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO

110201029002etnarepooCopitbuSopiTA/NA/N000,003,41ainamelAA/NT/CA/NlisarBA/NA/NT/CaibmoloC

Corea del A/N000,003,6000,000,1ruSA/N657,908,782000,079,75añapsE

Estados 000,000,03000,540,92000,005,53sodinU912,826,7A/NA/NailatIA/N000,000,61A/NnópaJA/NT/CA/NocixéM

República de China A/N000,001,53A/N)náwiaT(Bilateral 912,826,73657,452,473000,077,801latoT

Junta de A/N000,007,91A/NaículadnADescentralizada A/N000,007,91A/NlatoT

Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo 350,000 N/A N/AOrganismo Internacional de Energía A/N017,162A/NacimótA

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

N/A 490,000 N/A

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo 9,700,000 8,463,636 N/AUnión A/N000,009,61000,058,56aeporuE

Multilateral A/N643,511,62000,009,57latoT $ 184,670,000 $ 420,070,102 $ 37,628,219

N/A: No aplica

C/T: Cooperación técnica MONTO TOTAL DE COMPROMISOS 2009-2011 642,368,321$

TOTAL


Bilateral

Descentralizada

Multilateral

Nombre completo del daditnErotceSotceyorp ejecutadora Monto decooperación

Monto decontrapartida

Duración* Estado

Adopción de tecnologías modernas para la producción de etanol de caña de azúcar en El Salvador

Agricultura, agroforestal, ganadería y pesca

Ministerio de Agricultura y Ganadería

215,140$ 3,840$ 01.04.2010-02.04.2012

En ejecución

Pintando la libertadCultura, deporte y

turismoInstituto Nacional de los Deportes de

El Salvador (INDES)106,809$ -$

02.07.2010-31.07.2012

En ejecución

Capacitación en buenas prácticas en ecoturismo y turismo de aventura para el desarrollo del turismo sostenible en El Salvador


Corporación Salvadoreña de Turismo 198,026$ -$ 02.07.2010-02.07.2012

Aprobado poriniciar

Cali�cación técnica en tecnologías libresEducación, ciencia

y tecnologíaMinisterio de Educación 103,240$ -$

02.07.2010 -

-

-

31.07.2012Aprobado por

iniciarApoyo a la creación de normas legales para la implementación de certi�cación

digitalEducación, ciencia

y tecnologíaPresidencia de la República y Secretarías 51,780$ -$

02.07.201002.07.2012

Aprobado poriniciar

Transferencia del modelo de gestión en políticas públicas para el desarrollo territorial


Ministerio de Agricultura y Ganadería 164,832$ -$ 06.12.201006.12.2012

Aprobado poriniciar

Apoyo a la transferencia de metodología del programa talentos de Brasil para El Salvador


Ministerio de Agricultura y Ganadería 439,566$ -$ 25.10.2010-25.09.2011

En ejecución

Apoyo al fortalecimiento del Sistema de Seguridad Presidencial de El Salvador

Justicia, seguridad y prevención de violencia

Presidencia de la República y Secretarías 223,690$ 2,000$ 19.11.2010-19.11.2011

En ejecución

Apoyo al fortalecimiento y desarrollo del sistema nacional de sangre y hemoderivados de El Salvador

oiretsiniMdulaS de Salud -$ -$ 02.07.2010-02.07.2012

Aprobado poriniciar

Apoyo técnico a la implementación de bancos de leche humana en El Salvador


Aprobado poriniciar

Perfeccionamiento técnico-profesional de bomberos en materia de prevención e investigación de incendios y búsqueda y rescate de víctimas

Gobierno y sistema político Ministerio de Gobernación 209,000$ -$ 16.12.2010-01.06.2012

Aprobado poriniciar

Refuerzo en el proceso productivo de caña de azúcarAgricultura, agroforestal,

ganadería y pescaMinisterio de Agricultura y Ganadería -$ -$

01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar

Refuerzo a la diversi�cación agroproductiva de El SalvadorAgricultura, agroforestal,

ganadería y pescaMinisterio de Agricultura y Ganadería 107,190$ -$

01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar

Capacitación de técnicos y gestores públicos en el desarrollo de instrumentos de políticas públicas para la agricultura familiar


Ministerio de Agricultura y Ganadería 215,140$ 3,840$ 01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar

Capacitación técnica en inteligencia policialJusticia, seguridad y prevención

de violencia Policía Nacional Civil 176,860$ -$

01.01.2011-31.08.2011

Aprobado poriniciar

Capacitación técnica para represión del crimen organizadoJusticia, seguridad y prevención


01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar

Transferencia de metodología de los programas brasileños "PROTEJO" y "MUJERES DE LA PAZ" a El Salvador


Ministerio de Justicia y Seguridad Pública 60,451$ -$ 01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar

Transferencia de metodología del programa brasileño "Projovem -Prisional" a El Salvador



Aprobado poriniciar

Capacitación de técnicos para implantación y desarrollo de acciones de defensa civil (Prevención, Preparación, Respuesta y Reconstrucción)


Aprobado poriniciar

MONTO TOTAL 2,651,827$

*Este apartado comprende los montos relativos a todos los proyectos activos o que se cerraron durante el 2009. A partir de 2010 se cuantifican los proyectos que iniciaron en el año que se reportan (esto no incluye la contrapartida nacional).

Nombre completo del daditnErotceSotceyorp ejecutadora Monto de cooperación


Duración* Estado

Participación de profesores salvadoreños para realizar 2 pasantías en la Academia Diplomática de Chile - ACADE

Gobierno y sistema político RREE- IEESFORD $ -

-

-

-

-

- $

08.11.2010-12.11.2010

Finalizado

Implementación del Sistema de Inocuidad de Productos Agropecuarios (SIPA), que permita el desarrollo de un modelo voluntario de aplicación de Buenas Prácticas Agropecuarias (BPA), en armonía con las Buenas

Prácticas de Manufactura (BPM )

Agricultura, agroforestal,

ganadería y pesca

Ministerio de Agriculturay Ganadería

323,500$ $01.11.2010-31.12.2012

Aprobado por iniciar

Fortalecimiento del Sistema de Información y vigilancia epidemiológica, rastreabilidad

y registro de unidades agropecuarias


ganadería y pesca


4,064,100$ $ 01.01.2011-31.12.2014


Creación de un Centro de Desarrollo de Análisis de Riesgo de Plagas (ARP) y Actividades en Sistema de Información Geográ�ca (SIG) para El

Salvador


ganadería y pesca


-

-

$ $ 01.01.2011-31.12.2011


Visita de 2 profesores chilenos a El SalvadorGobierno y

sistema políticoRREE - IEESFORD $ $

06.02.2011-19.02.2011


Diseño e implementación de un sistema de inteligencia de mercados agropecuarios (SIMAG)


ganadería y pesca


76,000$ 12,500.00$ 01.01.2011-31.12.2011



*Este apartado comprende los montos relativos a todos los proyectos activos o que se cerraron durante el 2009. A partir de 2010 se cuanti�can los proyectos que iniciaron en el año que se reportan (esto no incluye la contrapartida nacional).

Nombre del ahceFnóicpircseDosimorpmoc de �rma Monto

Iniciativa Mérida

El Proyecto “Gobernando con Justicia y Democráticamente” busca maximizar los esfuerzos contra el trá�co de drogas, persona y de armas. Los componentes de esta iniciativa para Centro América, �nanciados a través de USAID, tiene como enfoque la parte social y preventiva, así como ayudar a mejorar la capacidad de los gobiernos en sus esfuerzos de

prevención contra la violencia y la delincuencia a nivel comunitario.

25.09.2009 4,000,000$

Salud/educación;democracia y desarrollo

económico

Este consiste en la ampliación del fondo a más de US$31.5 millones para los acuerdos de cooperación a través de USAID. Este incremento va dirigido a 3 áreas:

Salud y educación; democracia y gobernabilidad y desarrollo económico.02.10.2009 31,500,000$

35,500,000$

COMPROMISOS

MONTO

TOTAL

Nombre completo del proyecto Sector Entidad ejecutadora Monto decooperación


Duración* Estado

Producción de hortalizas y frutas en SonsonateAgricultura, agroforestal,

ganadería y pescaAsociación CLUSA de El Salvador 443,000$ 88,600$

01.10.2009-30.09.2011

En ejecución

Iniciativa de seguridad regional para Centroamérica (CARSI)


Fiscalía General dela República

13,425,000$ 2,700,000$ 14.05.2010-30.09.2011

En ejecución

Mitigación de los efectos de la crisis �nanciera global/Convenio de donación de

alcance limitadoProtección social

Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL)

29,045,000$ - $ 01.01.2011-30.09.2012

Aprobadopor iniciar

Mejoramiento del manejo, inocuidad y calidad de la carne porcina procesada en los rastros



234,270$ -$ 10.01.2011-10.01.2012

Aprobadopor iniciar

Fortalecimiento del Sistema de Información de Estadísticas de Producción, de Mercados y Precios de

Productos Agropecuarios de El Salvador



500,000$ -$ 03.01.2011-31.01.2013

Aprobadopor iniciar


6,36,35,85,65,65,65,55,45,35,25,154,94,84,74,33,93,8

10109999998888887777


13 Declaraciones del Presidente Hugo Chávez en la firma del Acuerdo de Suministro de Combustible entre PDVSA y ENEPASA en marzo de 2006.14 Ávalos J. (2009), Funes: “Espero construyamos la gran nación latinoamericana”, La Prensa Gráfica, 20 de mayo de 2009.15 Redacción El Diario de Hoy (2011), “Las misteriosas cuentas de Alba Petróleos”, El Diario de Hoy, 19 de mayo de 2011.



129

integrada por 17 municipalidades del FMLN16. Por ejemplo, en República Dominicana, los ingresos provenientes del Acuerdo Petrocaribe son auditados por el Estado por medio del Banco Central y éstos son destinados para el financiamiento de proyectos sociales17. Por otro lado, los ingresos de ALBA Petróleos, no han sido fiscalizados por la Corte de Cuentas de la República, debido a que ALBA Petróleos sostiene que por su naturaleza jurídica no es sujeta de fiscalización.

En el caso de la relación con Cuba, se han visto ciertos avances en términos de cooperación para el desarrollo. El Presidente Funes visitó la isla en octubre de 2010, ocasión en la que se firmaron diferentes convenios en materia de educación y desarrollo profesional, salud, comercio, turismo y deporte. El mandatario salvadoreño manifestó que el objetivo de dicha visita fue el de “honrar el compromiso que se adquirió cuando reanudé las relaciones. Hay convenios de cooperación con Cuba que queremos echar a andar a la brevedad posible”18. Asimismo, durante el segundo año, se han ejecutado dos proyectos de cooperación técnica para el sector de educación y deporte (ver cuadro 2), quedando pendiente la ejecución de los demás convenios firmados por las autoridades de ambos países.

Cuadro 2. Registro de proyectos de cooperación para el desarrollo: Cuba

16 Las alcaldías que forman parte de ENEPASA son: Aguilares, Apopa, Acajutla, Ayutuxtepeque, Ciudad Delgado, Cuscatancingo, El Divisadero, El Paisnal, Jiquilisco, Mejicanos, Quezaltepeque, San Marcos, San Esteban Catarina, San Martín, San Pedro Masahuat, San Sebastián Salitrillo y Soyapango. Información obtenida de la página web de ALBA Petróleos.

17 Navarro, F. (2009), “PETROCARIBE evitó impacto del petróleo caro en Dominicana”, Diario Digital RD, 11 de agosto de 2009.18 Valencia, F. (2010), “Histórica visita del Presidente Funes a Cuba”, Diario CoLatino, 4 de octubre de 2010.


Santa Lucía


Surinam


Venezuela

Guatemala

Nicaragua

Jamaica

Honduras

Haití


Antigua y Barbuda

Bahamas

Belice

Guyana

Granada

Dominica

Cuba








--

$ $ 07.07.2010-31.07.2014

En ejecución





10.12.2010-10.12.2010

Finalizado










578,941,131dulaS $ 6%
















24%

6%

22%

22%


Salud


















Bilateral

Descentralizada

Multilateral









N/A 490,000 N/A



N/A: No aplica


TOTAL


Bilateral

Descentralizada

Multilateral



Duración* Estado




215,140$ 3,840$ 01.04.2010-02.04.2012

En ejecución




02.07.2010-31.07.2012

En ejecución




Aprobado poriniciar



02.07.2010 -

-

-





02.07.201002.07.2012

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




En ejecución




En ejecución



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.08.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar





Duración* Estado



-

-

-

-

- $

08.11.2010-12.11.2010

Finalizado




ganadería y pesca


323,500$ $01.11.2010-31.12.2012





ganadería y pesca


4,064,100$ $ 01.01.2011-31.12.2014



Salvador


ganadería y pesca


-

-

$ $ 01.01.2011-31.12.2011




06.02.2011-19.02.2011




ganadería y pesca


76,000$ 12,500.00$ 01.01.2011-31.12.2011





Iniciativa Mérida



25.09.2009 4,000,000$


económico



35,500,000$

COMPROMISOS

MONTO

TOTAL



Duración* Estado



01.10.2009-30.09.2011

En ejecución




13,425,000$ 2,700,000$ 14.05.2010-30.09.2011

En ejecución




29,045,000$ - $ 01.01.2011-30.09.2012

Aprobadopor iniciar




234,270$ -$ 10.01.2011-10.01.2012

Aprobadopor iniciar





500,000$ -$ 03.01.2011-31.01.2013

Aprobadopor iniciar


6,36,35,85,65,65,65,55,45,35,25,154,94,84,74,33,93,8

10109999998888887777


Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales del SICDES.



130

Cooperación para el desarrollo

En el estudio del primer año de gestión, se planteó la necesidad de darle seguimiento a la cooperación internacional para el desarrollo que recibe El Salvador, ya que los montos recibidos y los compromisos adquiridos entre el gobierno salvadoreño y los demás países y organizaciones multilaterales, son la prueba más evidente de los países que son aliados estratégicos y referentes políticos y de desarrollo de El Salvador. Asimismo, esta información se convierte en herramienta de gran utilidad para identificar las áreas centrales a las que es destinada la ayuda, ya sea financiera o técnica, facilitando la identificación del grado de influencia de los cooperantes en el proceso democrático, económico y social del país.

El Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador, por medio del Viceministerio de Cooperación para el Desarrollo, propuso la creación del “Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El Salvador” (SICDES), que tiene como objetivo contribuir a la “transparencia y eficacia de la cooperación en el país, por medio del registro y la difusión de información”19. Este sistema es una herramienta clave implementada por la actual administración, la cual permite tener un acceso directo a la información referente a la cooperación otorgada al país y de igual manera, permite a los cooperantes llevar un mejor control de la ejecución de los fondos otorgados.

La información que se presenta a continuación tiene como fuente oficial los datos del SICDES. A partir de la misma, se trata de identificar cuáles son los países con los que El Salvador tiene una relación más estrecha e influyente, considerando la naturaleza de la cooperación recibida y el sector al que dicha ayuda será destinada con el objeto de evaluar el grado de influencia que el país cooperante podría tener en la política y gestión salvadoreña.

A continuación se clasifica la cooperación recibida en dos categorías: por sector al cual ha sido destinada la ayuda; y por el tipo de cooperación –ayuda oficial para el desarrollo– la que se subdivide a su vez, en bilateral, descentralizada y multilateral.

19 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador, “Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El Salvador (SICDES)”, 2011.



131

Cuadro 3. Cooperación para el desarrollo recibida, clasificada por sector (2009-abril 2011)


Santa Lucía


Surinam


Venezuela

Guatemala

Nicaragua

Jamaica

Honduras

Haití


Antigua y Barbuda

Bahamas

Belice

Guyana

Granada

Dominica

Cuba








--

$ $ 07.07.2010-31.07.2014

En ejecución





10.12.2010-10.12.2010

Finalizado










578,941,131dulaS $ 6%
















24%

6%

22%

22%


Salud


















Bilateral

Descentralizada

Multilateral









N/A 490,000 N/A



N/A: No aplica


TOTAL


Bilateral

Descentralizada

Multilateral



Duración* Estado




215,140$ 3,840$ 01.04.2010-02.04.2012

En ejecución




02.07.2010-31.07.2012

En ejecución




Aprobado poriniciar



02.07.2010 -

-

-





02.07.201002.07.2012

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




En ejecución




En ejecución



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.08.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar





Duración* Estado



-

-

-

-

- $

08.11.2010-12.11.2010

Finalizado




ganadería y pesca


323,500$ $01.11.2010-31.12.2012





ganadería y pesca


4,064,100$ $ 01.01.2011-31.12.2014



Salvador


ganadería y pesca


-

-

$ $ 01.01.2011-31.12.2011




06.02.2011-19.02.2011




ganadería y pesca


76,000$ 12,500.00$ 01.01.2011-31.12.2011





Iniciativa Mérida



25.09.2009 4,000,000$


económico



35,500,000$

COMPROMISOS

MONTO

TOTAL



Duración* Estado



01.10.2009-30.09.2011

En ejecución




13,425,000$ 2,700,000$ 14.05.2010-30.09.2011

En ejecución




29,045,000$ - $ 01.01.2011-30.09.2012

Aprobadopor iniciar




234,270$ -$ 10.01.2011-10.01.2012

Aprobadopor iniciar





500,000$ -$ 03.01.2011-31.01.2013

Aprobadopor iniciar


6,36,35,85,65,65,65,55,45,35,25,154,94,84,74,33,93,8

10109999998888887777



Al clasificar la cooperación recibida por sector, se facilita la identificación de las áreas en las que el país ha recibido un monto mayor de cooperación financiera. Como se muestra en el cuadro 3, existen 21 sectores en los que se clasifica la ayuda otorgada por cooperantes extranjeros. Los montos oscilan entre los US$500 millones y US$30 mil (ver cuadro 3). Los cinco sectores que sobresalen son: Agricultura, agroforestal, ganadería y pesca; descentralización y desarrollo territorial; empleo y generación de ingresos; salud; y educación, ciencia y tecnología (ver gráfico 1). Cabe mencionar que en los sectores de agua y saneamiento; justicia, seguridad y prevención de violencia; y gobierno y sistema político, se han recibido también montos significativos de cooperación.



132

Gráfico 1. Sectores que reciben los cinco montos más altos de cooperación (2009-abril 2011)

La clasificación por sector de la cooperación para el desarrollo recibida durante la actual administración, es una herramienta útil para identificar de manera más puntual, los sectores en los cuales el Estado salvadoreño ha recibido apoyo extranjero. Sin embargo, para realizar una apreciación integral de la cooperación recibida, es necesario también identificar cuáles países u organizaciones multilaterales han sido los principales cooperantes con el gobierno salvadoreño, de esta manera puede registrarse cuantitativa y objetivamente, aquellos países cuyas relaciones diplomáticas son estratégicas e influyentes.

Según datos del SICDES, para junio de 2009, el Estado salvadoreño contaba con un monto de cooperación financiera de alrededor de US$350 millones en términos de compromisos adquiridos por administraciones anteriores, los cuales continúan siendo ejecutados por la administración Funes. Asimismo, a partir de junio de 2009, han sido suscritos diferentes instrumentos jurídicos, que respaldan los compromisos de cooperación adquiridos que ascienden a un monto de alrededor de US$600 millones, los cuales serán desembolsados, en su mayoría, de manera multianual20. Por otro lado, también ha sido otorgada cooperación técnica, relacionada con el intercambio de conocimiento, tecnología, habilidades y recursos (ver cuadros 4 y 5). Al sumar los montos de los compromisos previamente acordados que están siendo ejecutados por la actual administración, y los compromisos por concretar mediante proyectos, el monto de cooperación para el desarrollo es de US$1000 millones.


Santa Lucía


Surinam


Venezuela

Guatemala

Nicaragua

Jamaica

Honduras

Haití


Antigua y Barbuda

Bahamas

Belice

Guyana

Granada

Dominica

Cuba








--

$ $ 07.07.2010-31.07.2014

En ejecución





10.12.2010-10.12.2010

Finalizado










578,941,131dulaS $ 6%
















24%

6%

22%

22%


Salud


















Bilateral

Descentralizada

Multilateral









N/A 490,000 N/A



N/A: No aplica


TOTAL


Bilateral

Descentralizada

Multilateral



Duración* Estado




215,140$ 3,840$ 01.04.2010-02.04.2012

En ejecución




02.07.2010-31.07.2012

En ejecución




Aprobado poriniciar



02.07.2010 -

-

-





02.07.201002.07.2012

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




En ejecución




En ejecución



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.08.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar





Duración* Estado



-

-

-

-

- $

08.11.2010-12.11.2010

Finalizado




ganadería y pesca


323,500$ $01.11.2010-31.12.2012





ganadería y pesca


4,064,100$ $ 01.01.2011-31.12.2014



Salvador


ganadería y pesca


-

-

$ $ 01.01.2011-31.12.2011




06.02.2011-19.02.2011




ganadería y pesca


76,000$ 12,500.00$ 01.01.2011-31.12.2011





Iniciativa Mérida



25.09.2009 4,000,000$


económico



35,500,000$

COMPROMISOS

MONTO

TOTAL



Duración* Estado



01.10.2009-30.09.2011

En ejecución




13,425,000$ 2,700,000$ 14.05.2010-30.09.2011

En ejecución




29,045,000$ - $ 01.01.2011-30.09.2012

Aprobadopor iniciar




234,270$ -$ 10.01.2011-10.01.2012

Aprobadopor iniciar





500,000$ -$ 03.01.2011-31.01.2013

Aprobadopor iniciar


6,36,35,85,65,65,65,55,45,35,25,154,94,84,74,33,93,8

10109999998888887777



20 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador, “Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El Salvador (SICDES)”, 2011.



133

Cuadro 4. Montos recibidos21 clasificados por tipo de cooperación (junio 2009-abril 2011)

Como se observa en el cuadro 4, los tres principales países que han otorgado cooperación financiera bilateral durante la actual administración son: España (42%), Estados Unidos (21%) y Japón con el (11%). A continuación se encuentran Alemania (7%), Italia (6%) y la República de China (Taiwán) (6%). Con respecto a la cooperación multilateral, las dos principales organizaciones cooperantes son: la Unión Europea, la cual ha otorgado el 64% del total de ayuda multilateral y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que ha brindado el 24% de la cooperación multilateral recibida durante la administración del Presidente Funes.

Con respecto a los compromisos adquiridos durante esta administración y que serán concretados en los próximos años, España, Estados Unidos y Taiwán son los tres principales cooperantes,


Santa Lucía


Surinam


Venezuela

Guatemala

Nicaragua

Jamaica

Honduras

Haití


Antigua y Barbuda

Bahamas

Belice

Guyana

Granada

Dominica

Cuba








--

$ $ 07.07.2010-31.07.2014

En ejecución





10.12.2010-10.12.2010

Finalizado










578,941,131dulaS $ 6%
















24%

6%

22%

22%


Salud


















Bilateral

Descentralizada

Multilateral









N/A 490,000 N/A



N/A: No aplica


TOTAL


Bilateral

Descentralizada

Multilateral



Duración* Estado




215,140$ 3,840$ 01.04.2010-02.04.2012

En ejecución




02.07.2010-31.07.2012

En ejecución




Aprobado poriniciar



02.07.2010 -

-

-





02.07.201002.07.2012

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




En ejecución




En ejecución



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.08.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar





Duración* Estado



-

-

-

-

- $

08.11.2010-12.11.2010

Finalizado




ganadería y pesca


323,500$ $01.11.2010-31.12.2012





ganadería y pesca


4,064,100$ $ 01.01.2011-31.12.2014



Salvador


ganadería y pesca


-

-

$ $ 01.01.2011-31.12.2011




06.02.2011-19.02.2011




ganadería y pesca


76,000$ 12,500.00$ 01.01.2011-31.12.2011





Iniciativa Mérida



25.09.2009 4,000,000$


económico



35,500,000$

COMPROMISOS

MONTO

TOTAL



Duración* Estado



01.10.2009-30.09.2011

En ejecución




13,425,000$ 2,700,000$ 14.05.2010-30.09.2011

En ejecución




29,045,000$ - $ 01.01.2011-30.09.2012

Aprobadopor iniciar




234,270$ -$ 10.01.2011-10.01.2012

Aprobadopor iniciar





500,000$ -$ 03.01.2011-31.01.2013

Aprobadopor iniciar


6,36,35,85,65,65,65,55,45,35,25,154,94,84,74,33,93,8

10109999998888887777



21 Montos recibidos: Es la concreción de compromisos previos, los cuales ya son cuantificables en proyectos que han iniciado su ejecución. Este apartado comprende los montos relativos a todos los proyectos activos o que se cerraron durante el 2009. A partir de 2010 se cuantifican los proyectos que iniciaron en el año que se reportan (esto no incluye la contrapartida nacional).



134

otorgando el 66%, 18% y 7%, respectivamente, del monto total de cooperación bilateral (ver cuadro 5). Referente a la cooperación multilateral, la Unión Europea y el PNUD son los mayores cooperantes, habiendo otorgado a la fecha, el 81% y el 18% respectivamente (ver cuadro 5).

Cuadro 5. Compromisos22 adquiridos clasificados por subtipo (junio 2009-abril 2011)

Países de referencia

Como ya se mencionó, durante la actual administración, el Presidente Funes y las autoridades a cargo de la política exterior, han reiterado en diversas ocasiones que la política exterior salvadoreña tendrá un nuevo enfoque y será “una política exterior abierta al mundo y sin ataduras ideológicas”23, procurando el fortalecimiento de lazos diplomáticos y de cooperación con los países del mundo.


Santa Lucía


Surinam


Venezuela

Guatemala

Nicaragua

Jamaica

Honduras

Haití


Antigua y Barbuda

Bahamas

Belice

Guyana

Granada

Dominica

Cuba








--

$ $ 07.07.2010-31.07.2014

En ejecución





10.12.2010-10.12.2010

Finalizado










578,941,131dulaS $ 6%
















24%

6%

22%

22%


Salud


















Bilateral

Descentralizada

Multilateral









N/A 490,000 N/A



N/A: No aplica


TOTAL


Bilateral

Descentralizada

Multilateral



Duración* Estado




215,140$ 3,840$ 01.04.2010-02.04.2012

En ejecución




02.07.2010-31.07.2012

En ejecución




Aprobado poriniciar



02.07.2010 -

-

-





02.07.201002.07.2012

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




En ejecución




En ejecución



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.08.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar





Duración* Estado



-

-

-

-

- $

08.11.2010-12.11.2010

Finalizado




ganadería y pesca


323,500$ $01.11.2010-31.12.2012





ganadería y pesca


4,064,100$ $ 01.01.2011-31.12.2014



Salvador


ganadería y pesca


-

-

$ $ 01.01.2011-31.12.2011




06.02.2011-19.02.2011




ganadería y pesca


76,000$ 12,500.00$ 01.01.2011-31.12.2011





Iniciativa Mérida



25.09.2009 4,000,000$


económico



35,500,000$

COMPROMISOS

MONTO

TOTAL



Duración* Estado



01.10.2009-30.09.2011

En ejecución




13,425,000$ 2,700,000$ 14.05.2010-30.09.2011

En ejecución




29,045,000$ - $ 01.01.2011-30.09.2012

Aprobadopor iniciar




234,270$ -$ 10.01.2011-10.01.2012

Aprobadopor iniciar





500,000$ -$ 03.01.2011-31.01.2013

Aprobadopor iniciar


6,36,35,85,65,65,65,55,45,35,25,154,94,84,74,33,93,8

10109999998888887777



22 Compromisos: Se refiere a toda la cooperación que fue acordada en el período en cuestión y que se encuentra respaldada mediante suscripción de algún tipo de instrumento jurídico. En muchos casos, puede tratarse de compromisos cuyos desembolsos serán multianuales, lo que significa que el dinero estará entrando al país en el transcurso de varios años, y tomando la modalidad de proyectos concretos que se definirán con posterioridad al compromiso.

23 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “Canciller Hugo Martínez diserta sobre la política exterior salvadoreña en el Instituto Ítalo-Latinoamericano”, 4 de mayo de 2011.



135

A continuación, se consideran los casos específicos de Brasil, Chile y Estados Unidos, países considerados por el Presidente Funes como los “referentes regionales”.

Al analizar los montos de cooperación que el gobierno salvadoreño ha recibido durante la actual administración, es importante destacar que la ayuda proveniente de los gobiernos de Brasil y Chile, equivale únicamente al 3% -Brasil 1% y Chile 2%- de la cooperación bilateral recibida. Sin embargo, según datos del SICDES, durante la pasada administración del expresidente Elías Antonio Saca, El Salvador no recibió cooperación de ninguno de los dos países, lo cual indica que en lo que va de la administración del Presidente Funes, sí se han fortalecido los lazos de cooperación, tanto financiera como técnica, con estas naciones en específico.

No obstante el monto de cooperación otorgado por Brasil y Chile es significativamente bajo cuando se compara con la ayuda financiera otorgada, por ejemplo por España o Estados Unidos, los acercamientos que se han realizado entre El Salvador y ambas naciones suramericanas, como se describe a continuación, han demostrado que el gobierno salvadoreño los considera como referentes regionales de desarrollo y modelos de crecimiento económico, ya que se han realizado esfuerzos por fortalecer las relaciones comerciales y técnicas entre El Salvador y dichos países.

En el caso de Brasil, la ayuda recibida ha sido destinada en su mayoría al sector de agricultura y al sector justicia; también ha sido otorgada cooperación técnica para el sector salud (ver cuadro 6). Asimismo, en agosto de 2010, se realizó en Brasil el primer encuentro empresarial Brasil-El Salvador, donde se analizaron las posibilidades de comercio e inversión bilateral. Otro hecho destacable es la firma de diferentes convenios de cooperación financiera y técnica como muestra del compromiso de esa nación suramericana de apoyar el desarrollo de El Salvador.



136

Cuadro 6. Registro de proyectos de cooperación para el desarrollo: Brasil

En el caso de Chile, la cooperación financiera recibida ha sido destinada al sector agricultura, y para el sector gobierno y sistema político, la cooperación ha sido de naturaleza técnica (ver cuadro 7). De igual manera, recientemente, autoridades de Chile y El Salvador analizaron la agenda actual de cooperación bilateral y estudiaron la posibilidad de crear vínculos de cooperación triangular, así como también potenciar el comercio bilateral24. Estas acciones son muestra del compromiso adquirido por ambos países de fortalecer los lazos diplomáticos y comerciales entre los dos países, entre los que existen 150 años de asocio diplomático.


Santa Lucía


Surinam


Venezuela

Guatemala

Nicaragua

Jamaica

Honduras

Haití


Antigua y Barbuda

Bahamas

Belice

Guyana

Granada

Dominica

Cuba








--

$ $ 07.07.2010-31.07.2014

En ejecución





10.12.2010-10.12.2010

Finalizado










578,941,131dulaS $ 6%
















24%

6%

22%

22%


Salud


















Bilateral

Descentralizada

Multilateral









N/A 490,000 N/A



N/A: No aplica


TOTAL


Bilateral

Descentralizada

Multilateral



Duración* Estado




215,140$ 3,840$ 01.04.2010-02.04.2012

En ejecución




02.07.2010-31.07.2012

En ejecución




Aprobado poriniciar



02.07.2010 -

-

-





02.07.201002.07.2012

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




En ejecución




En ejecución



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.08.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar





Duración* Estado



-

-

-

-

- $

08.11.2010-12.11.2010

Finalizado




ganadería y pesca


323,500$ $01.11.2010-31.12.2012





ganadería y pesca


4,064,100$ $ 01.01.2011-31.12.2014



Salvador


ganadería y pesca


-

-

$ $ 01.01.2011-31.12.2011




06.02.2011-19.02.2011




ganadería y pesca


76,000$ 12,500.00$ 01.01.2011-31.12.2011





Iniciativa Mérida



25.09.2009 4,000,000$


económico



35,500,000$

COMPROMISOS

MONTO

TOTAL



Duración* Estado



01.10.2009-30.09.2011

En ejecución




13,425,000$ 2,700,000$ 14.05.2010-30.09.2011

En ejecución




29,045,000$ - $ 01.01.2011-30.09.2012

Aprobadopor iniciar




234,270$ -$ 10.01.2011-10.01.2012

Aprobadopor iniciar





500,000$ -$ 03.01.2011-31.01.2013

Aprobadopor iniciar


6,36,35,85,65,65,65,55,45,35,25,154,94,84,74,33,93,8

10109999998888887777



24 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2011), “El Salvador y Chile analizaron agenda bilateral de cooperación y relaciones económicas y comerciales”, 11 de abril de 2011.



137

Cuadro 7. Registro de proyectos de cooperación para el desarrollo: Chile

No obstante lo reducido de los montos de cooperación otorgados por estas naciones, en relación al total de la ayuda bilateral recibida, los mismos representan a los países latinoamericanos que proveen más cooperación a El Salvador, tanto financiera como técnica, aspecto que demuestra la cercanía y los estrechos vínculos que El Salvador tiene con ambos países y que han sido fomentados y cultivados por la actual administración Funes.

La relación de El Salvador con su mayor socio comercial, los Estados Unidos, ha continuado fortaleciéndose durante este segundo año de gestión del Presidente Funes, habiéndose concretado diversos acuerdos de cooperación financiera como muestra del compromiso de la nación norteamericana con el desarrollo de El Salvador.

Uno de los ejes principales de la cooperación proveniente de dicho país es el sector justicia, seguridad y prevención de la violencia, enfocado en la lucha contra el narcotráfico, crimen organizado y la violencia de las pandillas que están afectando a la región centroamericana. Desde los inicios del gobierno del Presidente Funes, ambos gobiernos concretaron diferentes compromisos, entre los que destacan: la “Iniciativa Mérida” cuyo objetivo consiste en ayudar a los gobiernos centroamericanos en sus esfuerzos de prevención contra la violencia y delincuencia; y un compromiso enfocado en las áreas de salud y educación; y democracia y desarrollo económico (ver cuadro 8).


Santa Lucía


Surinam


Venezuela

Guatemala

Nicaragua

Jamaica

Honduras

Haití


Antigua y Barbuda

Bahamas

Belice

Guyana

Granada

Dominica

Cuba








--

$ $ 07.07.2010-31.07.2014

En ejecución





10.12.2010-10.12.2010

Finalizado










578,941,131dulaS $ 6%
















24%

6%

22%

22%


Salud


















Bilateral

Descentralizada

Multilateral









N/A 490,000 N/A



N/A: No aplica


TOTAL


Bilateral

Descentralizada

Multilateral



Duración* Estado




215,140$ 3,840$ 01.04.2010-02.04.2012

En ejecución




02.07.2010-31.07.2012

En ejecución




Aprobado poriniciar



02.07.2010 -

-

-





02.07.201002.07.2012

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




En ejecución




En ejecución



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.08.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar





Duración* Estado



-

-

-

-

- $

08.11.2010-12.11.2010

Finalizado




ganadería y pesca


323,500$ $01.11.2010-31.12.2012





ganadería y pesca


4,064,100$ $ 01.01.2011-31.12.2014



Salvador


ganadería y pesca


-

-

$ $ 01.01.2011-31.12.2011




06.02.2011-19.02.2011




ganadería y pesca


76,000$ 12,500.00$ 01.01.2011-31.12.2011





Iniciativa Mérida



25.09.2009 4,000,000$


económico



35,500,000$

COMPROMISOS

MONTO

TOTAL



Duración* Estado



01.10.2009-30.09.2011

En ejecución




13,425,000$ 2,700,000$ 14.05.2010-30.09.2011

En ejecución




29,045,000$ - $ 01.01.2011-30.09.2012

Aprobadopor iniciar




234,270$ -$ 10.01.2011-10.01.2012

Aprobadopor iniciar





500,000$ -$ 03.01.2011-31.01.2013

Aprobadopor iniciar


6,36,35,85,65,65,65,55,45,35,25,154,94,84,74,33,93,8

10109999998888887777





138

Cuadro 8. Compromisos de cooperación entre El Salvador y Estados Unidos

Asimismo, están siendo ejecutados proyectos financiados por el gobierno norteamericano, en el sector agricultura y el sector justicia. La “Iniciativa de Seguridad para América Central” conocida por sus siglas en inglés como CARSI, es uno de los proyectos principales en materia de seguridad, siendo parte central de la lucha contra el crimen organizado en la región. De igual manera, durante este segundo año han sido aprobados otros proyectos en el área de protección social y agricultura, equivalentes a cerca de US$30 millones en monto de cooperación financiera (ver cuadro 9).

Cuadro 9. Registro de proyectos de cooperación para el desarrollo: Estados Unidos


Santa Lucía


Surinam


Venezuela

Guatemala

Nicaragua

Jamaica

Honduras

Haití


Antigua y Barbuda

Bahamas

Belice

Guyana

Granada

Dominica

Cuba








--

$ $ 07.07.2010-31.07.2014

En ejecución





10.12.2010-10.12.2010

Finalizado










578,941,131dulaS $ 6%
















24%

6%

22%

22%


Salud


















Bilateral

Descentralizada

Multilateral









N/A 490,000 N/A



N/A: No aplica


TOTAL


Bilateral

Descentralizada

Multilateral



Duración* Estado




215,140$ 3,840$ 01.04.2010-02.04.2012

En ejecución




02.07.2010-31.07.2012

En ejecución




Aprobado poriniciar



02.07.2010 -

-

-





02.07.201002.07.2012

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




En ejecución




En ejecución



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.08.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar





Duración* Estado



-

-

-

-

- $

08.11.2010-12.11.2010

Finalizado




ganadería y pesca


323,500$ $01.11.2010-31.12.2012





ganadería y pesca


4,064,100$ $ 01.01.2011-31.12.2014



Salvador


ganadería y pesca


-

-

$ $ 01.01.2011-31.12.2011




06.02.2011-19.02.2011




ganadería y pesca


76,000$ 12,500.00$ 01.01.2011-31.12.2011





Iniciativa Mérida



25.09.2009 4,000,000$


económico



35,500,000$

COMPROMISOS

MONTO

TOTAL



Duración* Estado



01.10.2009-30.09.2011

En ejecución




13,425,000$ 2,700,000$ 14.05.2010-30.09.2011

En ejecución




29,045,000$ - $ 01.01.2011-30.09.2012

Aprobadopor iniciar




234,270$ -$ 10.01.2011-10.01.2012

Aprobadopor iniciar





500,000$ -$ 03.01.2011-31.01.2013

Aprobadopor iniciar


6,36,35,85,65,65,65,55,45,35,25,154,94,84,74,33,93,8

10109999998888887777




Santa Lucía


Surinam


Venezuela

Guatemala

Nicaragua

Jamaica

Honduras

Haití


Antigua y Barbuda

Bahamas

Belice

Guyana

Granada

Dominica

Cuba








--

$ $ 07.07.2010-31.07.2014

En ejecución





10.12.2010-10.12.2010

Finalizado










578,941,131dulaS $ 6%
















24%

6%

22%

22%


Salud


















Bilateral

Descentralizada

Multilateral









N/A 490,000 N/A



N/A: No aplica


TOTAL


Bilateral

Descentralizada

Multilateral



Duración* Estado




215,140$ 3,840$ 01.04.2010-02.04.2012

En ejecución




02.07.2010-31.07.2012

En ejecución




Aprobado poriniciar



02.07.2010 -

-

-





02.07.201002.07.2012

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




En ejecución




En ejecución



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.08.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar





Duración* Estado



-

-

-

-

- $

08.11.2010-12.11.2010

Finalizado




ganadería y pesca


323,500$ $01.11.2010-31.12.2012





ganadería y pesca


4,064,100$ $ 01.01.2011-31.12.2014



Salvador


ganadería y pesca


-

-

$ $ 01.01.2011-31.12.2011




06.02.2011-19.02.2011




ganadería y pesca


76,000$ 12,500.00$ 01.01.2011-31.12.2011





Iniciativa Mérida



25.09.2009 4,000,000$


económico



35,500,000$

COMPROMISOS

MONTO

TOTAL



Duración* Estado



01.10.2009-30.09.2011

En ejecución




13,425,000$ 2,700,000$ 14.05.2010-30.09.2011

En ejecución




29,045,000$ - $ 01.01.2011-30.09.2012

Aprobadopor iniciar




234,270$ -$ 10.01.2011-10.01.2012

Aprobadopor iniciar





500,000$ -$ 03.01.2011-31.01.2013

Aprobadopor iniciar


6,36,35,85,65,65,65,55,45,35,25,154,94,84,74,33,93,8

10109999998888887777





139

Durante la reciente visita del Presidente Barack Obama a El Salvador25, en marzo de 2011, el mandatario estadounidense informó sobre el nuevo enfoque de la política exterior de su país, declarando que lo que buscan es “una asociación entre iguales” y en el caso de El Salvador, el mandatario reconoció al país como “un socio fuerte en los esfuerzos compartidos para combatir el narcotráfico, el crimen organizado y la violencia de las pandillas en la región” reiterando su compromiso de “colaborar con el Presidente Funes, el gobierno y el pueblo de El Salvador para fortalecer el crecimiento económico y crear empleos, construir mejores servicios de salud y educación para los salvadoreños y a nutrir el respeto compartido por los valores democráticos y los derechos humanos”26.

Acorde a sus declaraciones, el Presidente Obama anunció durante su visita, la inclusión de El Salvador como uno de los primeros cuatro países, en la iniciativa “Asocio para el Crecimiento” (Partnership for Growth), proyecto que busca fomentar “la sociedad entre el gobierno y el sector privado, porque los dos tienen tanto para ganar cuando la gente sale de la pobreza y contribuye a la prosperidad del país”27. Este programa, cuyo propósito es fortalecer el crecimiento económico de El Salvador, estará acompañado de la iniciativa de “Fomento de la Inversión de Remesas para el Desarrollo, Crecimiento y Emprendimiento” (BRIDGE por sus siglas en inglés), que tiene como objetivo, desarrollar y apoyar las alianzas con instituciones financieras fuertes y confiables, con la finalidad de maximizar el impacto en el desarrollo de los flujos de las remesas que provienen de Estados Unidos28.

Referente a los esfuerzos en materia de seguridad, durante su visita en El Salvador, el mandatario norteamericano anunció que además de la cooperación financiera de la iniciativa CARSI, se implementará una “nueva asociación de seguridad ciudadana centroamericana” con el aporte de US$200 millones de dólares los cuales serán destinados al apoyo de esfuerzos para prevenir la incorporación de jóvenes a la criminalidad29.

Estas nuevas iniciativas y proyectos anunciados por el Presidente Obama prometen un mayor compromiso y una relación estrecha entre ambos países. Sin embargo, será necesario esperar su ejecución para realizar una apreciación sobre el impacto que dichas iniciativas y proyectos han tenido en los objetivos determinados, principalmente en la lucha contra el narcotráfico y crimen organizado y el crecimiento económico del país y la región centroamericana.

25 Para mayor referencia sobre la visita del Presidente Barack Obama a El Salvador, vid. al Boletín de Estudios Políticos No. 5 “La visita del Presidente Barack Obama: Asociación entre iguales”, marzo/abril de 2011.

26 Marenco, T. (2011), “Los salvadoreños enriquecen nuestra nación y fortalecen a El Salvador con sus remesas”, Entrevista con el Presidente Barack Obama, La Prensa Gráfica, 22 de marzo de 2011.

27 Presidencia de la República de El Salvador, “Visita del Presidente Barack Obama”, 23 de marzo de 2011.28 Fusades, (2011), Boletín de Estudios Políticos No. 5 “La visita del Presidente Barack Obama: ‘Asociación entre iguales’”, marzo/abril de 2011.29 Ibíd.



140

Salvadoreños en el exterior

Las autoridades del gobierno del Presidente Funes consideran que El Salvador es “una nación que sabe de migración - un tercio de nuestra población reside en el extranjero. La protección de nuestros migrantes, en especial los grupos más vulnerables, es por tanto un eje central de política exterior en el cual estamos enfocados”30. La gran mayoría de salvadoreños que reside fuera del país, se concentra en Estados Unidos –alrededor de 2.5 millones- de los cuales aproximadamente 200 mil se benefician del Estatus de Protección Temporal (TPS por sus siglas en inglés), el cual fue renovado por otros 18 meses el pasado mes de septiembre. Según funcionarios de la Cancillería salvadoreña “la renovación del TPS es un resultado concreto del acercamiento que ha tenido el actual Gobierno de El Salvador con la administración del Presidente Barack Obama y constituye una muestra de las buenas relaciones bilaterales existentes”31.

Además de la prórroga del TPS, la visita del Presidente Obama a El Salvador el pasado mes de marzo, es una prueba clara del acercamiento que existe entre ambos Estados. Uno de los temas principales que la administración del Presidente Funes abordó durante la visita oficial del mandatario estadounidense, fue la necesidad de una reforma migratoria integral. Este tema fue discutido por ambos presidentes; sin embargo, no se llegó a acuerdos concretos en materia migratoria, ya que la aprobación de dicha reforma depende del Congreso de Estados Unidos y no exclusivamente del Presidente Obama. Por consiguiente, el mandatario reiteró su disposición y compromiso de continuar fomentando un acuerdo bipartidista en el Congreso para lograr la aprobación de dicha ley.

Muestra de esto, son las recientes declaraciones del Presidente Obama en El Paso, Texas, en las cuales insta a los legisladores republicanos –mayoría dentro de la Cámara de Representantes- a aprobar la reforma migratoria. El mandatario argumenta que por medio de la reforma se le dará “solidez a la clase media […] de manera que deje de haber una enorme economía clandestina que explota una fuente barata de mano de obra y a la vez hace que los salarios de todos los demás bajen”, lo cual a su vez considera que “ayudará a hacer que Estados Unidos sea más competitivo en la economía mundial”32. Asimismo, presentó un proyecto de reforma de inmigración, en el cual plantea diferentes medidas relacionadas con la seguridad fronteriza, la responsabilidad de empleadores que contratan trabajadores indocumentados, el refuerzo al sistema de inmigración legal y la responsabilidad de los inmigrantes de someterse al registro necesario de su identidad, pago de impuestos y aprender inglés, entre otras disposiciones33.

30 Declaraciones del Viceministro para salvadoreños en el exterior, Juan José García, “Viceministro García conversa sobre relaciones comunitarias y derechos humanos en reunión con funcionarios australianos”, Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador, 15 de marzo de 2011.

31 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador, “Cancillería concluye exitosa reinscripción al TPS”, 9 de septiembre de 2010.32 Kellerhals, D. (2011), “Reforma de inmigración reforzará seguridad y economía de EE.UU., dice Obama”, Oficina de Programas de Información Internacional del

Departamento de Estado de Estados Unidos, 12 de mayo de 2011.33 Ibíd.



141

Tanto las autoridades salvadoreñas, como las estadounidenses, están conscientes que el tema migratorio debe de ser abordado de manera conjunta, tanto bilateral (Estados Unidos-El Salvador) como regional (Estados Unidos-Centro América). El Canciller Martínez reconoce que el “tema migratorio debe abordarse en forma conjunta, con las naciones centroamericanas, con México, con los países de destino. La solución implica afirmar una política social integral orientada a erradicar los factores estructurales que generan pobreza, falta de educación, de salud y de oportunidades laborales, razones que llevan a la gente a tomar la decisión de emigrar”34. De igual manera, el Presidente Obama declaró durante su visita al país que su administración ha trabajado “por más de dos años para crear un consenso bipartidista, necesario para aprobar una reforma integral que honre la historia de nuestro país de ser una nación que respeta el imperio de la ley y valora la diversidad. Mientras eso sucede, hemos hecho mejoras tanto a nuestro sistema de inmigración legal como a nuestro sistema de aplicación de la ley y nuestro sistema de detenciones […]”35.

Al reconocer, por un lado, que la aprobación de una reforma migratoria integral depende del consenso del Congreso estadounidense, y por otro lado, que El Salvador y la región tienen que hacer grandes esfuerzos para crear incentivos sociales y reducir la emigración de ciudadanos, la tarea de la actual administración se podría traducir en realizar acciones enfocadas al cumplimiento del compromiso adquirido con el Presidente Obama referente al diseño e implementación de políticas sociales que busquen mejorar las condiciones de vida de los salvadoreños y así, disminuir los incentivos de emigrar.

El Salvador ante el mundo

Al finalizar los dos primeros años de la administración del Presidente Funes, El Salvador ha logrado posicionarse como un país que busca fortalecer la democracia nacional y regional tras haber experimentado, en el 2009, una alternancia en el poder de manera pacífica y democrática. El Canciller de El Salvador, Hugo Martínez, considera que “El Salvador puede sentirse orgulloso del rostro que hoy muestra al mundo; nuestro país aparece ante la comunidad internacional como una visión moderna y transparente. Eso nos ha hecho merecedores de la confianza internacional […] “36. Asimismo, se muestra como un país relativamente estable en términos legales y políticos, aunque con grandes desafíos debido a la delincuencia e inseguridad y al lento crecimiento económico que ha registrado en los últimos años. No obstante, el Presidente Funes goza del reconocimiento de

34 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2010), “Palabras del Ministro de Relaciones Exteriores Hugo Martínez al inaugurar el II Foro Iberoamericano sobre Migración y Desarrollo “Impactos de la Crisis Económica en Migración y Desarrollo: respuestas de políticas y programas en Iberoamérica”, 22 de julio de 2010.

35 Marenco, J. (2011), “Los salvadoreños enriquecen nuestra nación y fortalecen a El Salvador con sus remesas”, entrevista con el Presidente de Estados Unidos, La Prensa Gráfica, 21 de marzo de 2011.

36 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2010), “Canciller Hugo Martínez aborda la política exterior salvadoreña ante congreso de estudiantes universitarios”, 29 de octubre de 2010.



142

la comunidad internacional, destacando el pragmatismo y moderación que han caracterizado al gobierno salvadoreño durante su administración.

En el estudio de Latinobarómetro 2010, el Presidente Funes se posicionó como el cuarto líder mejor evaluado por ciudadanos de toda América Latina, obteniendo un promedio de 5.6 (ver gráfico 2).

Gráfico 2. Evaluación de líderes: Total América Latina

Distintos analistas políticos en el extranjero, como Diana Negroponte, Senior Fellow de Brookings Institution, reconocen el rol central del Presidente Funes dentro del proceso de transición política: “la alternancia al gobierno de izquierda del FMLN estuvo llena de incertidumbre, pero la capacidad de Funes para lograr estabilidad política, lo coloca en una posición que los políticos estadounidenses entienden y con la cual simpatizan”37. Asimismo, el presidente de Diálogo Interamericano, Michael Shifter, ha reiterado en diferentes ocasiones que “Washington considera al presidente salvadoreño Mauricio Funes como un líder moderado y pragmático […]”38, apreciación que se basa en los esfuerzos realizados por el mandatario para buscar la estabilidad política del país y de la región, como lo ha demostrado con la búsqueda de soluciones a la crisis hondureña, anteponiendo los principios democráticos por sobre cualquier posición ideológica. Sobre esta crisis política, el Presidente Funes


Santa Lucía


Surinam


Venezuela

Guatemala

Nicaragua

Jamaica

Honduras

Haití


Antigua y Barbuda

Bahamas

Belice

Guyana

Granada

Dominica

Cuba








--

$ $ 07.07.2010-31.07.2014

En ejecución





10.12.2010-10.12.2010

Finalizado










578,941,131dulaS $ 6%
















24%

6%

22%

22%


Salud


















Bilateral

Descentralizada

Multilateral









N/A 490,000 N/A



N/A: No aplica


TOTAL


Bilateral

Descentralizada

Multilateral



Duración* Estado




215,140$ 3,840$ 01.04.2010-02.04.2012

En ejecución




02.07.2010-31.07.2012

En ejecución




Aprobado poriniciar



02.07.2010 -

-

-





02.07.201002.07.2012

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




En ejecución




En ejecución



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.08.2011

Aprobado poriniciar



01.01.2011-31.12.2011

Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar




Aprobado poriniciar



Aprobado poriniciar





Duración* Estado



-

-

-

-

- $

08.11.2010-12.11.2010

Finalizado




ganadería y pesca


323,500$ $01.11.2010-31.12.2012





ganadería y pesca


4,064,100$ $ 01.01.2011-31.12.2014



Salvador


ganadería y pesca


-

-

$ $ 01.01.2011-31.12.2011




06.02.2011-19.02.2011




ganadería y pesca


76,000$ 12,500.00$ 01.01.2011-31.12.2011





Iniciativa Mérida



25.09.2009 4,000,000$


económico



35,500,000$

COMPROMISOS

MONTO

TOTAL



Duración* Estado



01.10.2009-30.09.2011

En ejecución




13,425,000$ 2,700,000$ 14.05.2010-30.09.2011

En ejecución




29,045,000$ - $ 01.01.2011-30.09.2012

Aprobadopor iniciar




234,270$ -$ 10.01.2011-10.01.2012

Aprobadopor iniciar





500,000$ -$ 03.01.2011-31.01.2013

Aprobadopor iniciar


6,36,35,85,65,65,65,55,45,35,25,154,94,84,74,33,93,8

10109999998888887777


Fuente: Latinobarómetro 2010.

37 Negroponte, D. (2011), “Prospects for President Obama’s Meeting with President Funes of El Salvador”, The Brookings Institution, 17 march, 2011.38 Shifter, M. (2011), “La gira de Obama”, Diario El Mundo, 23 de marzo de 2011.



143

se ha posicionado como un estadista y como fiel defensor de la institucionalidad, instando a las autoridades hondureñas y a la comunidad internacional a unir esfuerzos y comprometerse en la búsqueda de soluciones institucionales que posibiliten la reconstrucción del tejido institucional y democrático de dicho país. De igual manera, el mandatario salvadoreño ha “asumido como desafío personal”39 liderar las gestiones a favor del reconocimiento de Honduras en organismos multilaterales como es el caso de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y el Sistema de Integración Centroamericana (SICA).

Referente al pragmatismo político del mandatario salvadoreño, Eduardo Gamarra, académico boliviano, considera que “nunca El Salvador ha sido, bajo la presidencia de Funes, antinorteamericano, nunca se ha metido en la retórica de (Hugo) Chávez, ni ha estado en la retórica de los países bolivarianos […]”40.

Estas percepciones positivas y de respaldo a la gestión del Presidente Funes, posicionan al país como una nación estable y muestran al Presidente Funes como un líder político que ha logrado abonar y fortalecer el proceso democrático del país y de la región. El vicepresidente del Council of the Americas (COA), Eric Farnsworth, comparte esta visión, considerando que “El Salvador es un país que dentro del contexto centroamericano, sufre los problemas de crimen y violencia, pero que al mismo tiempo, tiene una economía creciente y un ambiente político relativamente estable”41, lo cual, en las palabras del Presidente Obama, lo posiciona como “una fuente de prosperidad y seguridad para la región”42.

En conclusión, a pesar de los altos índices de inseguridad pública, la falta de crecimiento económico y generación de empleos, así como la ausencia de acuerdos con los diferentes sectores que permitan encontrar una agenda común para corregir el deterioro de los diferentes indicadores como se ha evidenciado en el apartado relacionado con la eficacia de la administración pública, El Salvador se posiciona ante el mundo como un país democrático, con posibilidades de crecimiento y desarrollo económico y social.

El Presidente Funes ante el mundo

La imagen que el Presidente Funes proyecta hacia el mundo, al igual que en el caso de la imagen de El Salvador, contrasta con el perfil que el mandatario se empeña en transmitir en el ámbito político nacional, respecto del FMLN.

39 Redacción El Diario de Hoy (2010), “Funes pide apoyo para Honduras ante Unión Europea”, El Diario de Hoy, 19 de mayo de 2010.40 Urquilla, K. (2011), Entrevista con Eduardo Gamarra, El Diario de Hoy, 21 de marzo de 2011.41 Zissis, C. (2011), “Exclusive Interview: COA’s Eric Farnsworth on Obama’s Latin American Tour”, Council of Americas, 10 de marzo de 2011.42 Ministerio de Relaciones Exteriores, “Cancillería celebra logros de la visita del presidente Barack Obama a El Salvador”, 24 de marzo de 2011.



144

Al analizar las declaraciones del Presidente Funes referentes a la relación que tiene con el FMLN, se observa un claro contraste entre el mensaje de armonía que transmite en el ámbito nacional y la imagen de distanciamiento político-ideológico que presenta ante el mundo. El eje principal de su cercanía o separación, es de carácter ideológico, ya que ante el mundo, el mandatario se pronuncia en desacuerdo con los principios ideológicos del modelo socialista, promulgado por el FMLN, mientras que sus declaraciones en la política nacional, indican una relación de armonía y entendimiento.

Tal como lo planteó en la Conferencia de Las Américas en septiembre de 2010, el mandatario afirma que “el FMLN ha debido aprender a vivir en democracia y ha debido contrastar los paradigmas que la impulsaron como fuerza de izquierda con la realidad salvadoreña y regional […] no le queda otro camino si desea fortalecerse como partido que asumir la expresión de los intereses de la sociedad a la que dice representar y sobre todo, si aspira a convertirse en una fuerza que puede ser opción de cambio en el país […]”43.

Como se planteó en el capítulo tres, los principales dirigentes del FMLN consideran que existe una “relación política muy firme” con el mandatario y que las diferencias que se han dado, son completamente naturales y saludables para la democracia salvadoreña. Asimismo, el Presidente Funes ha expresado su total apoyo a la gestión y medidas adoptadas por los diferentes ministros de su gabinete de gobierno que son militantes del FMLN, no obstante la falta de resultados favorables en ciertos ministerios.

Por otro lado, las declaraciones del mandatario salvadoreño en las que arremete contra el proyecto de país que tiene el FMLN, dejan claro su distanciamiento y su visión contraria referente al rumbo político que debería de tener El Salvador. El presidente ha reiterado que el FMLN tiene un “proyecto claro y este proyecto está más alineado a un sistema económico y social como el de Venezuela y Cuba que al que las circunstancias nos permiten construir en El Salvador”, siendo éste una “apuesta equivocada” ya que el “FMLN sigue empecinado en un socialismo que ya no nos sirve” por lo cual considera el mandatario que hay que distanciarse de “alineamientos ideológicos que no nos permiten resolver los problemas del país”44. Al pronunciarse de esta manera con respecto a su distanciamiento ideológico del FMLN, el Presidente Funes se muestra ante el mundo como un líder pragmático, considerándose como un presidente que no “copia modelos o que traslada modelos en forma automática, de un país a otro […]”45 y que no está interesado en implementar en El Salvador un modelo que riña con las prácticas y principios democráticos.

43 Declaraciones del Presidente Funes en la Conferencia de Las Américas en Miami, Estados Unidos, 14 de septiembre de 2010.44 Ordaz, P. (2010), “Entrevista con Mauricio Funes Presidente de El Salvador: La gente seguirá yéndose a EEUU pese a masacres como la de México”, El País, 12

de septiembre de 2010.45 Declaraciones del Presidente Funes en la inauguración del Año Agrícola 2011 el 6 de mayo de 2011.



145

El Presidente Funes goza del respeto y reconocimiento de la comunidad internacional, imagen que debe preservar y abonar, para que El Salvador siga siendo considerado como un país libre, democrático, sin ataduras políticas y se convierta en posible socio comercial dentro de la plataforma mundial y destino de un mayor nivel de inversión extranjera.



146



147

CAPÍTULO V

Relación Ejecutivo – sector privado

La relación entre el Ejecutivo y el sector privado durante el segundo año de gobierno del Presidente Funes, se caracterizó por tensión constante y momentos de confrontación directa. Los discursos y declaraciones del Presidente Funes evidenciaron una actitud agresiva hacia el sector empresarial y dañaron la confianza que debió construirse en los primeros doce meses de la actual administración.

Durante el primer año se documentó una relación estable entre los dos actores, destacando la capacidad del presidente de enfrentar la incertidumbre generada en el sector empresarial por el cambio de gobierno1. En ese mismo período, las evaluaciones de los empresarios hacia el mandatario fueron positivas2. Sin embargo, durante el segundo año, la relación entre el Presidente Funes y el sector privado estuvo caracterizada por una tensión persistente y por momentos de choque en un clima de incertidumbre política alimentada por las reiteradas declaraciones del mandatario.

1 Fusades (2010), “Primer año de gobierno del Presidente Funes, Apreciación General”.2 ANEP (2010), Encuesta X ENADE 2010.



148

La visita del Presidente Obama3 propició un cambio en la actitud del mandatario hacia la empresa privada presentándose un clima de concordia, poco antes y durante la estancia en El Salvador del líder norteamericano. Una semana previa a la visita del mandatario estadounidense, el presidente, durante la XI edición del Encuentro Nacional de la Empresa Privada (ENADE XI), mostró un giro en su discurso hacia el sector empresarial, evidenciando una contrastante tolerancia y apertura. Durante el mismo evento aparentemente se suscribió un acuerdo tácito de entendimiento entre los dos actores, que generó el clima de presunta armonía que finalmente observó el Presidente Obama. Los mensajes confrontativos dirigidos al empresariado salvadoreño, se redujeron en tono y frecuencia, en los meses posteriores a la visita del gobernante estadounidense, proveyendo un claro contraste con el discurso hostil que se tuvo durante la mayoría del segundo año de gestión presidencial.

La percepción de ataque al sector empresarial tiene como fuente cuatro tipos de mensajes transmitidos por el presidente de manera consistente durante el segundo año: atribuciones de culpa, recriminaciones, énfasis en la división de clases y falta de interés y tolerancia hacia las críticas. A la tensión provocada por los mensajes del presidente hacia el empresariado se suma la desconfianza generada por la relación cercana entre el Presidente Funes y el partido de gobierno, tal y como se expuso en el capítulo I, al describir la base de sustentación del Jefe de Estado.

Esquema 1. Los mensajes presidenciales y la constitución de la tensión Ejecutivo-sector privado

3 22 y 23 de marzo de 2011

Fuente: Elaboración propia con base en discursos y declaraciones oficiales del Presidente Funes.



149

El clima de tensión generado por las intervenciones del presidente contra el empresariado nacional y particularmente contra las gremiales y centros de pensamiento más reconocidos del país, profundizó la incertidumbre política causada por el acercamiento entre el partido de gobierno y el Ejecutivo. El FMLN, si bien ha matizado su discurso intentando dejar fuera de su lenguaje el “cambio de sistema”, refiriéndose en su lugar, como se dijo en el capítulo I a un “cambio de modelo”, no logró persuadir al sector privado durante los últimos doce meses de gestión, quienes siguen interpretando que el partido en el poder no ha dejado de articular su apoyo hacia un modelo político-económico de socialismo, que tiene como referente a países que violentan las libertades democráticas. Las declaraciones de los dirigentes del FMLN generaron dudas sobre el rumbo del país. Estas dudas no fueron disipadas por el presidente, quien con el contenido de sus declaraciones en contra de los empresarios y del modelo implantado en los últimos veinte años, en algunas ocasiones justificó y agravó la desconfianza.

A continuación, se presenta una descripción de la relación entre el Presidente Funes y el sector privado, empezando por la explicación de la incertidumbre política como resultado de la relación entre el mandatario y el FMLN, seguida por una recapitulación de los cuatro tipos de mensajes del presidente que intensificaron la tensión y la desconfianza: culpa, recriminación, intolerancia y división, sobre una base de clara incertidumbre política reflejada en las encuestas de dinámica empresarial del DEES4 cuyos resultados se muestran más adelante. El capítulo concluye con el impacto de la relación del Presidente Funes-empresa privada en torno al tema del “pacto fiscal”, por no presentar ningún avance como resultado de la tensa relación entre las partes y la falta de coordinación dentro del Consejo Económico y Social, en adelante CES.

La incertidumbre política

El impacto de la incertidumbre política es evidente cuando se muestran las cifras de inversión nacional y extranjera en el país. El presidente de la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador, en adelante CCIE, Luis Cardenal, expresó que la incertidumbre “ahuyenta la inversión”5. Por su parte Jorge Daboub, actual presidente de la ANEP, confirmó, cuando aún lideraba la CCIE, que el tema de la incertidumbre es de los que más preocuparon al sector privado6*.

Las recientes encuestas de dinámica empresarial revelaron que, efectivamente, la incertidumbre política fue un desincentivo para los potenciales inversionistas durante el año 2010 (gráfico 1). Como se registra en la siguiente gráfica, las diferencias entre la conceptualización del modelo económico del gobierno y lo vislumbrado por los empresarios, fueron una de las más importantes causas de la incertidumbre.

4 Departamento de Estudios Económicos y Sociales de FUSADES.5 Entrevista LPG, 28 de febrero, 2011.6 Cea, M. y Recinos, K. (2011), “Baja calificación de país por incertidumbre política”. Diario el Mundo, 14 de enero de 2011.* Jorge Daboub fue nombrado presidente de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), desde mayo 2011, sustituyendo a Carlos Enrique Araujo

quien fungió como presidente de la gremial en el período 2010-2011.



150

Gráfico 1. Incertidumbre política: obstáculo de la inversión

7 Moody’s Investor Service (2011), “Moody’s downgrades El Salvador to Ba2, New York, 24 de marzo de 2011.8 Standard & Poor´s (2011), “Standard & Poor´s baja calificación de El Salvador a “BB-”; la perspectiva es estable”, New York, 14 de enero de 2011.

Fuente: Encuesta de Dinámica Empresarial, Fusades , DEES, I Trimestre 2011.

El deterioro en el clima de inversión también fue confirmado por entidades internacionales. Las clasificadoras de riesgo internacional, Moody’s y Standard & Poor´s, bajaron de calificación al país en materia de clima de inversión. Mientras que Moody’s atribuyó la baja a la incapacidad de consolidar el déficit fiscal, Standard & Poor´s se centró en el clima político7. Según Standard & Poor´s, la incertidumbre política del país se debió a que “el entorno político se está deteriorando a causa de una creciente y más evidente división entre el presidente Funes y el partido FMLN” 8, valoración que no coincide con lo sustentando en esta segunda apreciación, en cuyo capítulo I se fundamenta con declaraciones, entrevistas y reportajes periodísticos, que la relación entre el Presidente Funes y el FMLN se fortaleció.

El argumento de la evaluadora se basó en el supuesto que el presidente se encuentra imposibilitado de implementar diferentes políticas públicas contenidas en el plan quinquenal del gobierno por carecer de apoyo político. Esto es contradicho por la realidad política que se describe en el contenido de esta apreciación, ya que desde mayo 2010 se aprecia un entendimiento entre el FMLN y el mandatario, que se manifiesta en las declaraciones sobre la relación cordial que el presidente mantiene con la élite del FMLN, la recomposición de la gobernabilidad a nivel del Órgano Legislativo (ver capítulo II de este apreciación), el control que el FMLN mantiene sobre los ministerios con mayor presencia territorial y presupuesto asignado al Órgano Ejecutivo (ministerios y viceministerios), y el apoyo a través de alianzas políticas logradas principalmente con los partidos minoritarios.

En relación al fortalecimiento de la relación entre el Presidente Funes y el FMLN, el capítulo I de esta apreciación presenta diferentes momentos y declaraciones en que los principales líderes del partido en el poder han manifestado públicamente su apoyo al mandatario. Para el caso, durante la celebración del 30 aniversario de la fundación del FMLN (octubre 2011), Medardo González, Coordinador



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General del partido, afirmó su apoyo al Presidente Funes ante las bases militantes9: “el FMLN en lo fundamental apoya a este gobierno con toda su fuerza, desde los Ministerios que ocupamos, buscando el mejor desempeño, desde la Asamblea Legislativa y desde los municipios, garantizando la mejor coordinación posible” 10.

Una buena relación entre el mandatario y su partido no sería causa de incertidumbre, de no ser porque el FMLN reitera su apoyo a modelos económicos socialistas contrarios a los sistemas fundamentados en la democracia. La reverencia que expresan miembros del gabinete y dirigentes del FMLN, hacia regímenes anti-democráticos, es vista como una amenaza a la democracia del país. Si bien el partido en el gobierno ha intentando moderar su discurso, la afinidad con este tipo de regímenes se ilustra con las declaraciones del vice-presidente, Salvador Sánchez Cerén: “¡La lucha de Cuba es nuestra lucha, la lucha de Venezuela es nuestra lucha, la lucha de Nicaragua es nuestra lucha, la lucha de Bolivia es nuestra lucha! [..] No estamos huérfanos, seguiremos su ejemplo” (octubre, 2010)11. No obstante en momentos clave, como la visita del mandatario Barack Obama, el Frente suavizó sus declaraciones como muestra de apoyo al Presidente Funes. Al referirse al caso de Libia, sus declaraciones señalan una postura contraria. Sigfrido Reyes, miembro de la Comisión Política del Frente y Presidente de la Asamblea Legislativa, manifestó su oposición al “imperio” refiriéndose a Estados Unidos, condenando su intervención en Libia y calificando sus acciones de “hipócritas” agregando que “el imperio mata a niños, mujeres y ancianos en nombre de los derechos humanos” 12.

Esta clase de declaraciones del partido de gobierno, aunque algunas veces suavizadas, y la falta de definición en el plano partidario por parte del Presidente Funes, debilita la confianza pues se percibe que el rumbo económico y político del país está en algún grado determinado por el FMLN. Los miembros del partido en el poder expresan el deseo de, “desmontar el neoliberalismo en El Salvador” afirmando que “es tarea del FMLN, no podemos nosotros abandonar ese compromiso” (enero, 2011)13. Ante este tipo de declaraciones es razonable que se cuestione la propuesta de la implantación de un “nuevo modelo económico” cuya formulación no es clara y por el contrario su ambigüedad genera desconfianza en el empresariado. Asimismo, el presidente expresa afirmaciones que se contradicen, como se afirma en el apartado de política exterior, dependiendo si se encuentra en el exterior o en el territorio nacional. Se ha argumentado al inicio de esta apreciación que durante el segundo año, el nivel de confrontación del presidente y el FMLN disminuyó. Sin embargo, las declaraciones del mandatario en el exterior cuando se refiere al FMLN, alimentan la

9 Para mayor ampliación sobre la relación de Funes y el FMLN durante el primer año de gestión, referirse al informe “Primer año de gobierno del Presidente Funes, Apreciación General” (Junio 2010) publicado por Fusades.

10 FMLN (2011), “Discurso de Medardo González, Coordinador General del FMLN en el acto central de celebración del 30 aniversario del FMLN”, Sitio oficial, 11 de octubre de 2011.

11 Arauz, S.(2010), “FMLN sube al altar a Schafik Handal”, El Faro, 18 de octubre de 2010 12 Mejía, A. (2011), “Críticas a “imperio” por ataque a Libia y saludos a Cuba y China”, La Prensa Gráfica, 6 de mayo de 2011.13 Página Web FMLN (2011), “Discurso Salvador Sánchez Cerén, en ocasión de Inauguración Monumento en homenaje a Schafik Hándal”, 29 de enero de 2011.



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incertidumbre política de los empresarios nacionales e inversionistas extranjeros, pues califica eltipo de modelo que propone el FMLN como uno cuyos referentes son sistemas antidemocráticos y afirma no apoyarlo: “[n]o me cabe ninguna duda de que el FMLN tiene un proyecto claro. Y este proyecto está más alineado a un sistema económico y social como el de Venezuela y Cuba que al que las circunstancias nos permiten construir en El Salvador. Me parece una apuesta equivocada.” (Mauricio Funes, septiembre 2010)14.

A pesar que el presidente reconoce que la apuesta del Frente es equivocada, no logró disipar los temores creados por ese actor político asumiendo que mientras sea él quien gobierne, dicho partido no presenta ninguna amenaza: “[q]ue el FMLN lo ha planteado, cuál es el problema pues, y no es partido político, tiene todo el derecho a hacer planteamientos que quiera, pero no es el FMLN el que toma las decisiones en el Gobierno” (Mauricio Funes , noviembre 2010)15. El intento por diluir los comentarios del partido no atenúan la incertidumbre, pues el período presidencial concluye en tres años, mientras que las intenciones del partido de gobierno reflejan una estrategia a largo plazo, en la que el gobierno del presidente constituye solamente una parte inicial.

Al respecto, se recoge la siguiente declaración del Vicepresidente de la República donde se confirma el plazo y la intención de la estrategia del partido de gobierno: “en los cinco años este gobierno lo que se propone es dejar sentadas […] las condiciones para los cambios y las transformaciones” a través de esos cambios se “está desmontando el neoliberalismo” (enero , 2011)16. Durante las celebraciones en honor al natalicio de Farabundo Martí, el vocero del FMLN, Roberto Lorenzana, también reconoció que hay “un proceso en marcha de transformaciones”17, y fue secundado por otros altos dirigentes del partido sobre la implantación de un modelo socialista a largo plazo. Por lo tanto, el presidente también genera incertidumbre cuando declara que su objetivo es “sentar las bases de un cambio de modelo de gestión económica, (...) establecer un nuevo rumbo que haga esos cambios irreversibles”18, debido a la falta de claridad sobre la definición de “modelo económico”. A esto se puede agregar el reconocimiento del Presidente Funes al decir que su gobierno está “tomando decisiones que implican una ruptura del modelo neoliberal (mayo, 2011)” 19.

La visión del FMLN como partido de gobierno y de sus ministros sobre el rumbo económico que debe tener el país, le resta credibilidad a la actitud pragmática que el presidente pretende transmitir. Asimismo, el Presidente Funes parece no tener intenciones de encaminar al FMLN hacia una visión pro-sistema demostrando falta de interés en ejercer un liderazgo activo dentro del partido que lo

14 Ordaz, P. (2010), “La gente seguirá yéndose a EE UU pese a masacres como la de México”, Periodico El País, 12 de septiembre de 2010. 15 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Posterior a la entrega de vehículos policiales a diferentes unidades de la PNC”, 18 de noviembre de 2010. 16 FMLN (2011), “Discurso Salvador Sánchez Cerén, en ocasión de inauguración monumento en homenaje a Schafik Hándal”, Sitio oficial, 29 de enero de 2011.17 Mejía, A. (2011), “FMLN demanda cambios más veloces a Funes”, La Prensa Gráfica, 18 de mayo de 2011. 18 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Presidente de la República entrega premio CASALCO 2010”, 25 de noviembre de 2010. 19 Velásquez, E. (2011), “FMLN quiere que Funes cambie el sistema del país”, El Diario de Hoy, 18 de mayo de 2011.



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llevó al poder. Si lo hiciera, podría minimizar la incertidumbre que generan las declaraciones delFMLN. Esta falta de interés se evidencia en las declaraciones públicas en las que minimiza el discurso del FMLN sin recriminarlo.

Un ejemplo ilustrativo de la capacidad del FMLN como agitador del clima político y generador de duda, fue la posición del Coordinador General del partido, Medardo González, con respecto a su oposición a la dolarización20. Ante la alarmante respuesta del sector privado a estas declaraciones, el presidente, más que reprender a quién lo dijo, ridiculizó las preocupaciones del sector privado diciendo que las reacciones de este sector eran “gana de molestar y de crear un ambiente de inestabilidad. Vaya a ver usted quiénes son los que están creando un ambiente de inestabilidad en el país”, agregando que los empresarios, en este tema, “se están ahogando en un vaso de agua” (Mauricio Funes, 18 de noviembre 2010)21.

En declaraciones posteriores, se mostró molesto diciendo que “se genera todo un debate y los directivos empresariales de las gremiales empresariales salen a decir que eso manda un mal mensaje y manda un mal mensaje […], el que el presidente tenga un discurso y el partido FMLN tenga otro discurso. ¿Y por qué?” (noviembre, 2010)22. Como resultado, el episodio en relación a la derogatoria de la ley de integración monetaria que incorporó el dólar como moneda de curso legal, generó un ambiente de permisividad en el que diferentes voceros del FMLN continuaron manifestando sus intenciones de eliminarlo: “es que la dolarización al igual que otras prácticas que se han tenido, hay que quitarlas, hay que revertirlas” (Schafik Hándal, de enero 2011)23.

El presidente también quiso desestimar las reacciones que produjo el partido de gobierno, afirmando que las apreciaciones sobre el mismo están basadas sobre premisas obsoletas, ya que “pretender juzgar al FMLN con los paradigmas de la guerra fría como algunos hacen es un error”, y que hacerlo “envilece la vida política” 24. Esta afirmación parece ser incorrecta pues como se documenta en este capítulo, las apreciaciones hechas sobre el FMLN se fundamentan en sus actuales declaraciones, no en prejuicios históricos.

Durante las celebraciones del Día del Trabajo el 1 de mayo de 2011, el Coordinador General del FMLN hizo un llamado a Mauricio Funes para que “penetre a fondo de las estructuras del sistema capitalista, para botar del todo al modelo neoliberal”25. En el mismo mes, durante la celebración de la conmemoración del natalicio de Farabundo Martí, los cabecillas del partido le exigieron al Presidente Funes apresurar los cambios para acercarse más al modelo socialista quasi-ortodoxo del partido y

20 Soriano, A. (2010), “Estar aferrados al dólar es mantenernos anclados”, Diario El Mundo, 10 de noviembre de 2010.21 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Posterior a la entrega de vehículos policiales a diferentes unidades de la PNC”, 18 de noviembre de 2010.22 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Posterior a la Inauguración del Puente Melara”, 22 de noviembre de 2010. 23 Velásquez, E. (2011), “El FMLN quitará al dólar si llega al poder en 2014”, El Diario de Hoy, 24 de enero de 2011.24 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Conferencia de Las Américas en Miami”, 14 de septiembre de 2010. 25 Velásquez, E. (2011), FMLN quiere que Funes cambie el sistema del país, El Diario de Hoy, 6 de mayo de 2011.



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reiteraron su intención de derrotar al sistema capitalista26. Mientras el partido de gobierno siga defendiendo modelos antidemocráticos y promulgue la construcción de un nuevo modelo cuya definición no existe, seguirá siendo percibido como una amenaza al sistema económico.

El Presidente Funes vio con indiferencia la conmoción causada por el Frente durante los últimos doce meses, que produjo un retroceso en los niveles de inversión principalmente debido a la inestabilidad política (gráfico 1). Asimismo, el gobernante atribuyó la falta de inversión a “componentes ideológicos” de un empresariado “que no alcanza a tener la claridad suficiente [...], ¿por qué escuchamos a diario a los columnistas que responden a intereses de algunos grupos empresariales, decir que el riesgo mayor que existe en El Salvador es que se vaya a construir el socialismo del siglo XXI? ¿Cuál socialismo del siglo XXI?. Estoy seguro que ni los patrocinadores del mismo entienden qué es el socialismo (febrero, 2011)”27. Este argumento sin embargo, no invalida el hecho que el partido de gobierno si demostró, de manera explícita, apoyo a modelos socialistas que suprimen libertades políticas y económicas y que por lo tanto para los empresarios, cuya visión para la inversión contempla los cambios a largo plazo, la implantación de un “nuevo modelo” descrito por sus adherentes como “socialismo del siglo XXI”, es un hecho que desincentiva la inversión.

Otro tema que confirmó la raíz de la intranquilidad y críticas de diferentes sectores, fueron las revelaciones hechas por Wikileaks sobre la opinión de los delegados de la Embajada de Estados Unidos sobre la política nacional. Las revelaciones planteaban que la relación entre el presidente y el FMLN generaba inestabilidad política, lo que provocó una reacción del presidente similar a las muchas dichas en ocasiones anteriores, al afirmar que: “hay algunos sectores nacionales, como yo he escuchado por ejemplo, algunas gremiales empresariales y particularmente a unos dirigentes empresariales o dirigentes del partido ARENA, decir, de que con esa información se genera un clima de incertidumbre jurídica, […] hay diferencias, que descubrimiento, o sea que ellos descubrieron la orilla azul de la bacinica” 28. Los cables publicados, en todo caso, solo proveían una confirmación de parte de un actor internacional con respecto a la incertidumbre política, “venir ahora a decir que porque la Embajada de Estados Unidos a través de Robert Blau, informa de que hay diferencias, entonces se pone en riesgo la certeza jurídica del país, se enrarece el clima político del país. Me parece una total ingenuidad o lo peor, mala fe” 29.

La desconfianza generada en el empresariado se acentuó por las constantes recriminaciones y respuestas a los líderes empresariales. Una de las variables que permite confirmar la cercanía expresada entre el mandatario y su partido, se evidenció en que éstas fueron dirigidas hacia los empresarios y no a quienes a través de sus manifestaciones públicas, aspiran a un “nuevo modelo”.

26 Ibíd.27 Entrevista 8 En Punto con Nacho Castillo, (2011), “Entrevista con el Presidente Funes”, 7 de febrero de 2011. 28 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Posterior a la Inauguración del Parque Inclusión Balboa”, 20 de diciembre de 2010.29 Ibíd.



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Atribución de culpa al sector privado por las políticas de gobiernos pasados

Uno de los mensajes enviados a la población durante el segundo año de gobierno fue el de la “situación heredada” y los “20 años del mal gobierno”, a través del cual vinculó a las administraciones anteriores con los sectores empresariales.

El mensaje de la “situación heredada” se repitió en 76 ocasiones en discursos y declaraciones oficiales durante el año 2010-2011. Los discursos del Presidente Funes demuestran la fabricación de la identidad de dos actores antagónicos: por un lado el gobierno, representando al pueblo; y por otro, el enemigo culpable, los empresarios y gobiernos de ARENA en un mismo bloque.

Una de las declaraciones de este tipo que causó un mayor impacto entre el empresariado fue el discurso que pronunció a la comunidad internacional durante la “Conferencia de las Américas” en Miami (14 de septiembre, 2010). Al hacer un recuento histórico de la situación del país, el mandatario presentó una imagen negativa del sector privado vinculándolo al mal manejo de la cosa pública y en confabulación con un grupo político afirmando que “la alianza entre este sector importante de la política nacional y de los grupos que controlan la vida económica en el país es explícita, esto quiere decir que los líderes empresariales son y han sido líderes de ARENA y sus gerentes o ejecutivos han sido funcionarios de los gobiernos de este partido”30.

Recriminación ante la falta de reactivación económica

Buena parte de las recriminaciones del Presidente Funes al sector privado se sustentaron en el retraso de la reactivación económica. Llamó la atención en repetidas ocasiones a los empresarios por su falta de voluntad en invertir en el país, atribuyéndola a una percepción ideologizada del gobierno. La justificación de la falta de cumplimiento del “gobierno del cambio”, similar a la elaborada por el FMLN como se demostró en el capítulo I de esta apreciación, se confirma con declaraciones como la siguiente: “ahora bien, si no ha habido inversión, no es responsabilidad de este gobierno” (noviembre, 2010)31.

La banca privada fue señalada en diferentes oportunidades por el presidente debido a que durante el año se presentó una contracción en la demanda de créditos productivos. Esta situación tuvo su origen en la crisis económica internacional que inició a finales del 2008 y lo que se registró en el comportamiento de las fuentes de financiamiento internacional32. Por lo tanto, en el ámbito local, dentro de este contexto económico y durante el segundo trimestre del 2010, los créditos al sector productivo fueron negativos y solamente la demanda de créditos para las exportaciones reflejó

30 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Conferencia de Las Américas” en Miami”, 14 de septiembre de 2010.31 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Posterior a la inauguración del Puente Melara”, 22 de noviembre de 2010.32 Fusades (2010). Informe de Coyuntura Económica Tercer Trimestre de 2010 , julio – septiembre 2010.



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una mejoría33. No obstante estos factores externos, el Presidente Funes atribuyó el problema a los sectores afectados imputándoles una falta de voluntad aparentemente arbitraria por parte del sector bancario. Sobre esta línea, el mandatario se refirió al sector financiero manifestando que, “ustedes como agricultores van a tocar las puertas de un banco privado y no se las abren y si los llegaban a recibir, los tienen horas y horas y no los atienden, y si les llegaban a atender les tienen días y días para responderles que no les pueden dar el crédito” (17 de junio 2010)34 , planteando el problema como una discriminación deliberada. También al dirigirse al sector de construcción argumentó que “las entidades financieras, lamentablemente, continúan mostrando desconfianza hacia este sector que, a su vez, se encuentra cada vez más debilitado por la falta de financiamiento” (septiembre, 2010)35.

Dentro de este contexto, la creación del Fondo de Desarrollo Económico se presentó a la población como una necesidad surgida de la inactividad, “intencional”, del sector bancario a las necesidades de la población. Al respecto, el presidente afirmó: “estamos creando […] un Fondo de Desarrollo Económico a través del cual, con o sin la participación de la banca privada, sea posible financiar todos los proyectos productivos que actualmente no ven la luz por falta de apoyo de la banca privada” (junio, 2010)36.

División de clases

Un hecho manifiesto durante el segundo año, fue el contraste en las declaraciones del Presidente Funes cuando por un lado llama a la unidad y por otro, en algunos discursos, parece fomentar la división de clases. En la siguiente declaración contrastó la situación económica de los grupos beneficiados por la entrega de títulos: “la mayoría de ustedes son agricultores pobres de escasos recursos, ¿porque solo los que tienen grandes propiedades son los únicos que tienen derecho a ser dueños de sus tierras? también ustedes tienen derecho a ser propietarios” (junio, 2010)37.

Durante la Feria de la Juventud, “Juventour 2010”, el presidente se refirió nuevamente a las diferencias que según su criterio existen entre los salvadoreños: “la mayoría del pueblo no fue invitada a sentarse a la mesa del banquete donde sólo los poderosos, los que se consideraban dueños del país podían sentarse para opinar y decidir el destino de todo” (agosto, 2010)38. Contradictoriamente en un discurso dirigido a la pequeña empresa, hizo énfasis en la amenaza que presentan los mas “fuertes”, obviando que en otras ocasiones expresó que el país tiene necesidad

33 Fusades, (2010). Informe de Coyuntura Económica Cuarto Trimestre de 2010, octubre - diciembre 2010.34 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Entrega de escrituras de títulos de propiedad de ISTA en Usulután”, 17 de junio de 2010. 35 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Relanzamiento del programa Casa para Todos”, 9 de septiembre de 2010.36 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Discurso del Presidente de la República Mauricio Funes, en la inauguración de la Torre El Pedregal

Multiplaza”, 23 de junio de 2010 37 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Entrega de escrituras de títulos de propiedad de ISTA en Usulután”, 17 de junio de 2010.38 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Entrega de Política Nacional de Juventud “Juventour 2010”, Primera Feria de Oportunidades”, 21 de agosto

de 2010.



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de esos “peces grandes”, y que la inversión sana y constante de estos sectores, vitaliza a la economíaentera y beneficia a los micro empresarios: “al final el pez más grande se come al más chico y por lo tanto, crece el grande, concentra riquezas y el pobre no crece; el de abajo por el contrario, seempobrece más” (diciembre, 2010)39.

Otro de los aspectos a destacar en la relación entre el presidente y el sector empresarial, fue el constante rechazo a la crítica manifestada por representantes de la empresa privada: “los que nos critican no ven cambios y es lógico porque los que dicen esto, tienen suficiente dinero en sus bolsillos para pagarse los servicios privados más caros del país”(septiembre, 2010)40. El rechazo a los señalamientos provenientes de diferentes sectores de la sociedad civil en temas como la entrada en vigencia de la Ley de Acceso a la Información Pública y el cumplimiento de la sentencia de la Sala de lo Constitucional sobre el uso discrecional de fondos presupuestarios, es otro ejemplo de la intolerancia a la crítica.

La transparencia en el uso de los fondos públicos, representó un aspecto adicional de enfrentamiento entre los empresarios y el presidente. Ante los reclamos por sus observaciones a la Ley de Acceso a la Información Pública, el mandatario expresó que “los mismos que hoy exigen todo tipo de certidumbres, todo tipo de certezas, de reglas claras para iniciar cualquier inversión, durante años pasaron por alto esta incertidumbre que todas estas familias han sufrido […] me parece, que en el fondo, es una exigencia, que refleja una verdadera hipocresía. Por qué hoy, bajo mi gobierno, es que se preocupan, por la falta y certeza jurídica, por la incertidumbre, y durante años no se preocuparon por la incertidumbre en que vivían ustedes” (noviembre, 2010)41.

Un hecho político destacable, que tuvo como protagonista a la Primera Dama, fue su participación en un evento organizado por la Organización de Estados Americanos (OEA) en el que argumentó, en línea con el presidente, que las críticas hechas hacia el gobierno son intentos de desestabilización de la democracia: “la liberalidad del sector privado no es una carta de ciudadanía para conspirar contra la democracia. […] Al sector productivo puede no gustarle un determinado sello gubernamental, pero no por eso está autorizado para cortar toda posibilidad de entendimiento con el gobierno y menos conspirar contra él” (abril, 2010)42.

Entrampamiento del Pacto Fiscal

Desde el inicio de la administración del Presidente Funes, una de las apuestas estratégicas que se reflejó tanto en su campaña como en el plan quinquenal fue la implementación de un “pacto

39 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Presidente de la República Inaugura primer encuentro empresarial de las MYPE 2010”, 1 de diciembre de 2010.

40 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Oficializa Sistema Nacional Integrado de Salud”, 20 de septiembre de 2010. 41 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Presidente de la República entrega más de mil títulos de propiedad a familias de todo el país”, 29 de

noviembre de 2010.42 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Secretaria Pignato destaca importancia del sector privado en el sostenimiento de la Democracia”, 18 de

abril de 2011.



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fiscal”. La ausencia de diálogo y en su lugar, la crítica y recriminación constante al sector privado, impidió que en el seno del Consejo Económico y Social se discutiera un acuerdo integral en materia de ingresos, gastos y visión estratégica de país.

Los diagnósticos sobre el mal funcionamiento del CES giraron en torno a una inefectiva identificación de los actores, poca coordinación, falta de liderazgo, poca muestra de interés en el dialogo, ambigüedad de los roles de los participantes, y una falta de definición en torno al Pacto Fiscal.

Esquema 2. Debilidades del CES

43 López, L. E. (2009), “Miembros del CES se quejan por no debatir ajuste tributario”, El Diario de Hoy, 10 de diciembre de 2009.

Parte del cuestionamiento sobre la legitimidad del CES como un instrumento de incidencia en las políticas públicas, se basa en que varias reformas en el ámbito fiscal no fueron consultadas ni presentadas a sus miembros. La falta de discusión sobre las medidas tributarias deslegitimó a esta instancia como espacio relevante de consulta. El rector de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA) dijo que “llama la atención que un tema como es la reforma fiscal no se discuta y no se dialogue previamente en el Consejo”43. Durante el año se mantuvo la crítica al CES principalmente por el hecho que los temas de importancia se dejaron fuera de discusión. Sobre las primeras reformas se afirmó a través de declaraciones de los miembros que “a pesar que el Presidente Funes dijo que el papel de este ente multisectorial sería el de debatir las políticas públicas en materia económica, el CES no se reunió durante el periodo de discusión de la reforma

Fuente: Elaboración propia en base a consultas con miembros del CES.



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que está en la Asamblea, aunque se consultó individuamente a las diferentes gremiales y sectores productivos del país”44. Un ejemplo de la falta de acuerdos sobre temas de interés nacional dentro del CES fue el incremento de los salarios al sector público45. Los cuestionamientos del sector privado sobre el efecto económico del aumento de salario no fueron tomados en cuenta por el mandatario, quien una vez más, desestimo la posición del empresariado salvadoreño diciendo: “no veo porque existe la preocupación en los empresarios, de que esto va a profundizar el déficit, que en momento de crisis lo mejor es ahorrar, me parece no ponerse la mano en el corazón y no ser sensible a las necesidades de la población salvadoreña. Si ellos no son sensibles a las necesidades de la población salvadoreña, yo sí lo soy. Mejor preocúpense ellos, por ver el nivel de los salarios que tienen sus empleados; preocúpense ellos por ver si el salario que están pagando, es un salario digno, un salario justo” (noviembre, 2010)46.

Debido a las debilidades mencionadas, durante prácticamente los tres primeros trimestres del segundo año de gobierno, el CES no funcionó como un espacio que involucrara a diferentes miembros de la sociedad civil. El único resultado concreto del CES fue el dictámen para la ley de la creación de la Banca de Desarrollo, propuesta que fue discutida y consensuada por los integrantes y cuyas observaciones generadas por el sector académico del CES fueron remitidas a la Secretaría Técnica de la Presidencia de la República.

En adición a las debilidades del CES, la discusión específica sobre el Pacto Fiscal no se abordó con claridad de intención, ni dentro ni fuera del consejo. Según declaraciones públicas, fue hasta noviembre 2010 que se llevó a cabo una reunión con el objetivo principal de lograr acuerdos sobre el tema47. La reunión, denominada “Apaneca II”, no tuvo éxito, ya que de acuerdo a los participantes, se retiró el tema de la discusión por órdenes del presidente48. Según el presidente de la CCIE, el gobierno no demostró verdadero interés en la formulación de un pacto: “Quien ha retirado el pacto fiscal de la mesa es el gobierno, tres veces: cuando jala la comisión fiscal del CES, cuando la dilata en la comisión permanente y cuando la vuelve a atrasar en Apaneca. Ellos lo atrasaron, hasta que lo trajeron para venir a chantajear políticamente” (Jorge Daboub, 21 de Febrero de 2011)49.

La inoperatividad del CES como instrumento legítimo de incidencia para los actores civiles y la posible implementación de reformas fiscales no consensuadas, resultaron en confrontaciones directas entre los presidentes de las gremiales y el mandatario de gobierno. El temor al hecho que las reformas fueran presentadas sin discusión alguna con el sector empresarial y con los otros actores representados en el CES, se puso de manifiesto ante el compromiso adquirido del acuerdo

44 Ibíd.45 Mendoza, R. (2010), “Aumentos de burócratas saldrán de imprevistos”, El Diario de Hoy, 9 de diciembre de 2010.46 Presidencia de la República de El Salvador (2010), “Posterior a Inauguración del XXI Congreso Nacional de Municipalidades COMURES”, 8 de noviembre de

2010. 47 En junio de 2010 el sector privado presentó 14 medidas de propuesta, de las cuales no se tuvo ningún acuerdo. 48 Magaña, Y. (2011) “Quien retiro el pacto fiscal de la mesa es el gobierno”, Diario el Mundo, 21 de febrero de 2011. 49 Ibíd.



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Stand By del Fondo Monetario Internacional que requiere que se incremente la recaudación a17% del PIB para el año 2014. Asimismo el mandatario en repetidas ocasiones manifestó la intención de incrementar la recaudación a través de medidas impositivas (tabla 1).

Tabla 1. Intenciones de medidas impositivas – declaraciones del Presidente Funes

50 Henríquez, E. (2010), “Pacto fiscal y nuevo impuesto para financiar seguridad”, La Prensa Gráfica, 3 de julio de 2010. 51 Ibíd.52 Redacción La Página (2010), “Funes planea crear nuevo impuesto para el gran capital”, La Página, 8 de noviembre de 2010. 53 Soriano, A. (2011), “Impuestos enfrentan a Funes con ANEP”, Diario El Mundo, 11 de febrero de 2011. 54 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Posterior a la Inauguración de la delegación policial en Lourdes Colón”, 1 de marzo de 2011. 55 Impuesto sobre la renta, impuesto al patrimonio para sustentar los planes de seguridad nacional y un impuesto sobre la adquisición de bienes inmuebles.56 Choto, D. (2011), “Ministerio de Hacienda admite que hay reforma fiscal”. El Diario de Hoy, 8 de febrero de 2011.57 “Si en seis meses no hay un consenso, se iría a la Asamblea a tratar de conseguir los votos y se cree que, con la correlación de fuerzas que hay en la Asamblea,

existe una buena probabilidad para conseguir los votos para impulsar, por lo menos, una parte de la reforma fiscal’ (Carlos Acevedo), en De Dios, F. (2011), “No habrá pacto fiscal, habrá reforma”, Contrapunto, 9 de febrero de 2011.

La tensión generada sobre la falta de consulta para la implementación de las reformas fue confirmada con la revelación de un informe de Eurasia Group, dirigido a inversionistas de Wall Street, que citaba a Alex Segovia, Secretario Técnico de la Presidencia, confirmando una serie de impuestos55

agregando que el gobierno ya tenía el aval en la Asamblea Legislativa para aprobarlos56. La veracidad de dicho informe fue confirmada con las declaraciones de Carlos Acevedo, Presidente del Banco Central de Reserva (BCR), quien manifestó que si no se llegaban a acuerdos dentro del CES, ya se tenía el apoyo político dentro de la Asamblea Legislativa para aplicar la reforma fiscal57. Finalmente hubo peticiones de la empresa privada para que el tema del pacto fiscal se discutiera fuera del CES y declaraciones del presidente afirmando que la participación de las gremiales empresariales era innecesaria.



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El nivel de confrontación, como se dijo antes, se aminoró con la llegada del Presidente de Estados Unidos. La tregua entre ambos actores se dio durante el Encuentro Nacional de la Empresa Privada (ENADE XI) el 15 de marzo de 2011. Durante dicho encuentro el Presidente Funes recalcó que no existía ninguna propuesta de impuestos diciendo, “no tengo ningún proyecto de aumento de impuestos en mi escritorio, no lo tengo ni lo he pedido a ningún funcionario”58; lo que contrastó con las intenciones declaradas días antes del evento: “…por supuesto que el equipo de Hacienda está trabajando en una propuesta porque llegado el momento la va a poner en la mesa y la va a discutir” (1 de marzo 2011)59.

En esa misma ocasión se presentó un cambio de posición con respecto a la importancia de los impuestos en la agenda del gobierno, afirmando que éste era un tema “secundario” para el Ejecutivo, “un aspecto que es importante pero secundario en orden de interés: me refiero a la cuestión impositiva” (marzo, 2010)60. Esta última afirmación es cuestionable, ya que son las metas adquiridas con el FMI las que hacen del tema fiscal algo fundamental.

Posterior a la “tregua ENADE XI”, el Presidente Obama fue recibido en un ambiente político de aparente calma y concertación liderada por el mandatario salvadoreño, hecho que fue reconocido por el mandatario norteamericano cuando afirmó: “quiero felicitarle por su valiente trabajo en superar las viejas divisiones en la sociedad salvadoreña y por demostrar que el progreso se logra a través del pragmatismo y construcción de consensos” 61.

El pacto fiscal continúa siendo una tarea pendiente, necesaria, y de acuerdo a Alex Segovia, Secretario Técnico de la Presidencia de la República, es “irrenunciable”62. Aunque el secretario insiste en la importancia del CES como mecanismo de consulta, también admite que al ser una instancia no vinculante, si no se formulan acuerdos dentro del CES, el gobierno, sin necesidad del aval de sus miembros, llevará a cabo la reforma fiscal en el 2011, ya que “el gobierno no puede estar paralizado” (mayo, 2010)63.

Deterioro en el clima de inversión

El deterioro del clima de inversión ocurrido durante el segundo año de gestión es un hecho confirmado por las distintas calificadoras internacionales y es un reflejo, como ya se dijo en este capítulo, de la incertidumbre política del país. La respuesta del gobierno a la baja en la calificación

58 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Discurso ENADE XI”, 15 de marzo de 2011. 59 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Posterior a la Inauguración de la delegación policial en Lourdes, Colón”, 1 de marzo de 2011.60 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Discurso ENADE XI”, 15 de marzo de 2011.61 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Palabras de Barack Obama Queremos que El Salvador tenga éxito”, comunicado en La Prensa Gráfica, 23

de marzo de 2011. 62 De Dios, F. (2011), “Alex Segovia: El 2011 es el año de la reforma fiscal”, Contrapunto, 4 de mayo de 2011. 63 Ibíd.



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por parte de estas entidades extranjeras, fue la de considerar que sus informes llevan un sesgo ideológico y que no están basadas en la realidad64. Otro dato relevante es que durante el año 2000 El Salvador fue calificado en el Índice de Libertad Económica como la novena economía más libre del mundo, mientras que ahora el salvador se encuentra en la posición número 3965.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), calificó a el Salvador como el país con el peor desempeño en inversión extranjera directa (IED) de América Latina. A pesar que ésta fue la región del mundo que registró mayor crecimiento de la IED durante el 2010, El Salvador mostró un retroceso de 79% en comparación con el año anterior y fue el único país que mantuvo la tendencia al bajo crecimiento que inició en el 2009, mientras que los demás países del continente se encuentran en vías de recuperación66. Al respecto el mandatario culpó a los inversionistas nacionales por la falta de voluntad a invertir en el país, calificando como “lamentable” que orientaran sus inversiones hacia el exterior. Asimismo, instó a que los empresarios se comprometieran de “hecho, más que de palabra, con el país y con su gente” entre declaraciones que eximían de responsabilidad a su gobierno por el deterioro en la inversión67.

Esquema 3. Deterioro en el clima de inversión68

64 Ibíd.65 O´Grady, A. (2011), “El Salvador Abandona Modelo de Mercado”, Estrategia y Negocios, 16 de mayo 2011.66 CEPAL (2011), “La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe”, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, mayo de 2011. 67 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Día del Soldado”, 7 de mayo de 2011.68 Standard & Poor´s (indicadores 2010 -2011) atribuyó la baja calificación a la incertidumbre política, Moody’s (indicadores 2010- 2011) tomó en cuenta la

sostenibilidad y solvencia fiscal, el Doing Business del Banco Mundial (indicador 2010-2010) toma en cuenta la facilidad de hacer negocios, y el Índice de Competitividad Global del World Economic Forum (indicadores 2010-2011) se basa en los factores que inciden en la competitividad de un país, como instituciones, estabilidad macroeconómica y educación entre otros.

Fuente: Elaboración propia con base en calificadoras citadas.

BB Ba1

Ba

80

86

82

32

39

74



163

CAPÍTULO VI

Compromiso con la democracia

En su discurso como candidato electo, el Presidente Funes aseguró que la democracia sería una de las “brújulas” de su gobierno, comprometiéndose incondicionalmente con la Constitución, la defensa del régimen de libertades y el respeto a la crítica1. De allí que el “modelo perfeccionado de democracia”, que prometió el mandatario al tomar posesión2, sea un referente importante al evaluar su gestión al frente del Ejecutivo.

Similar al diagnóstico del primer año de gobierno, la apreciación del segundo año indica que el Presidente Funes ha mantenido, en términos generales, su apoyo a la democracia y al sistema de libertades. Sin embargo, cabe señalar ciertos déficits por parte del Ejecutivo en este segundo período, así como desafíos que faltan por asumir. En ese orden de ideas, abordando los aciertos, déficits y tareas pendientes, se desarrolla el presente capítulo.

1 FMLN (2009), discurso del presidente electo, sitio oficial, 15 de marzo de 2009.2 Presidencia de la República de El Salvador (2009), discurso de toma de posesión, 1 de junio de 2009.



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Aciertos

Entre los aciertos mostrados por el Presidente Funes se destacan varios hechos relevantes. En primer lugar, se menciona la política exterior en cuanto al caso de Honduras y su reinserción a la comunidad internacional. Luego, se señala el rechazo al socialismo del siglo XXI por parte del mandatario y su visión en relación con los fenómenos de reelección presidencial de Colombia y Venezuela. En tercer lugar, se retoma la prohibición de proselitismo girada por el Presidente Funes a los funcionarios del Órgano Ejecutivo. En cuarto lugar, se destaca el veto al decreto 635, que regulaba el sistema de listas y la asignación de escaños en las elecciones legislativas, como el hecho más relevante en materia de democracia por parte del presidente. Asimismo, se resalta el apoyo del mandatario a la institucionalidad, en cuanto al cumplimiento de dos sentencias de la Sala de lo Constitucional. Finalmente, se abordan las observaciones al decreto 669, relacionado con el funcionamiento del TSE.

Apoyo a Honduras

Tras la crisis hondureña en junio de 2009, el Presidente Funes tomó una posición institucional en pro de la democracia, buscando soluciones institucionales y bajo el marco de la democracia para reconstruir el tejido institucional y democrático en la hermana nación hondureña. Asimismo, el mandatario se ha mostrado como el líder regional en las gestiones a favor del reconocimiento de Honduras en organismos multilaterales como es el caso de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y el Sistema de Integración Centroamericana (SICA).

Durante el segundo año de gestión, el mandatario continuó impulsando la reincorporación de la nación hondureña en el SICA y la OEA, esfuerzo que ha comenzado a rendir frutos. El 20 de julio de 2010, durante la Cumbre Extraordinaria de los Jefes de Estado del SICA, el Presidente Funes anunció la aprobación del regreso de Honduras al SICA sobre tres bases: el establecimiento de la democracia y del estado de derecho; la lucha contra la pobreza y las desigualdades; y el combate a la violencia y al crimen organizado3.

De la misma manera, realizó un llamado a la OEA para que “agilice y resuelva a la mayor brevedad posible la reincorporación de Honduras a este foro regional”4. Asimismo, durante la visita que el presidente realizó a Sao Paulo en agosto de 2010, expresó que a pesar que el gobierno salvadoreño fue uno de los primeros en condenar lo sucedido en Honduras, también es uno de “los primeros en

3 Redacción La Tribuna, “Funes defiende la reincorporación de Honduras a la OEA”, La Tribuna, 9 de agosto de 2010.4 Presidencia de la República de El Salvador (2010), Discurso del Presidente Mauricio Funes durante la Cumbre Extraordinaria de los Jefes de Estado del SICA,

20 de julio de 2010.



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abogar por el retorno a los foros internacionales, principalmente al SICA y a la OEA”5 y de igual manera, reiteró su posición como “gran defensor de esa integración centroamericana”6.

Luego, a finales del año 2010 durante la XX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado en Argentina, el Presidente Funes exhortó a los demás mandatarios latinoamericanos a que “no podemos (El Salvador y demás países latinoamericanos) dejar solo a nuestro hermano hondureño”7, pero de igual forma, hizo un llamado al Presidente hondureño Porfirio Lobo a realizar esfuerzos para fortalecer las instituciones y el tejido democrático de su país, argumentando que “los problemas de democracia solo se resuelven con más democracia”8.

Incluso, el Presidente Funes expresó su deseo de conversar sobre el tema con su homólogo venezolano, Hugo Chávez, ya que el gobierno venezolano no apoya la reinserción de Honduras a la OEA. El Presidente Funes expresó que le “interesa conocer el punto de vista del Presidente Chávez y de informarle que es lo que nos lleva a nosotros como salvadoreños y centroamericanos a promover la reincorporación de Honduras”9. Sin embargo, la visita a El Salvador no se llevó a cabo, quedando pendiente dicha discusión.

Al continuar realizando esfuerzos para velar por la reconstrucción institucional y democrática de Honduras, el mandatario salvadoreño ha demostrado que sigue manteniendo el enfoque prosistema que lo caracterizó durante el primer año de su administración. Asimismo, el presidente se muestra como un estadista en búsqueda de la estabilidad política de la región para continuar impulsando la integración centroamericana. El mandatario expresó que en la próxima Asamblea General de la OEA, que se llevará a cabo en junio de 2011 en San Salvador, se retomará el retorno de Honduras a dicho foro, ya que el Presidente Funes consideró que Honduras “ha hecho todo por lograr el reconocimiento internacional”10.

Rechazo al socialismo

Como se señaló en el apartado de política exterior, en una entrevista brindada al prestigioso diario español El País, el Presidente Funes afirmó que, sin lugar a dudas, el FMLN tiene un proyecto “alineado a un sistema económico y social como el de Venezuela y Cuba”, lo cual era una “apuesta equivocada”11. Asimismo, el mandatario advirtió que los liderazgos del FMLN no caían en la cuenta

5 Op. Cit. Redacción La Tribuna.6 Ibíd.7 Noticia publicada en la página web de la Presidencia de la República de Honduras, “El Salvador y Panamá abogan por pronto retorno de Honduras a la OEA”,

5 de diciembre de 2010.8 Urquilla, K. (2010), “Funes pide no “transferir” el rechazo al pueblo hondureño”. El Diario de Hoy, 4 de diciembre de 2010.9 Notimex, (2011).10 Redacción El Heraldo (2011), “OEA y UE analizan el retorno de Honduras”. El Heraldo, 28 de febrero de 2011.11 Ordaz, P. (2010), “La gente seguirá yéndose a EE UU pese a masacres como la de México”. El País, 12 de septiembre de 2010.



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que debía construirse un modelo económico que no afectara la existencia de un grupo empresarial que dinamizara la generación de riqueza, ya que el Frente “sigue empecinado a construir el socialismo del siglo XXI”12. Con tales declaraciones, el presidente se desmarcó claramente de la línea ideológica manifestada por el partido de gobierno, tomando una postura moderada y alejada del bloque ALBA. En esa misma dirección, el distanciamiento de dicho bloque lo confirmaría dos días después, en la Conferencia de las Américas celebrada en la ciudad de Miami.

En su discurso de la Conferencia de las Américas, el Presidente Funes hizo una reseña a la propaganda electoral en su contra durante la campaña presidencial, resaltando las acusaciones hechas a su gobierno sobre un posible viraje hacia el socialismo del siglo XXI. Al respecto, el mandatario advirtió que tal sistema aún resultaba de difícil comprensión, incluso para el propio mandatario venezolano13. Luego de tal aseveración, el presidente hizo una comparación entre el expresidente colombiano Álvaro Uribe y su homólogo venezolano, destacando que el primero permitió que la alternancia ocurriera en su país, por lo que “sería saludable para los venezolanos que Chávez hiciera lo suyo”14. Al igual que en la entrevista de El País, el mandatario salvadoreño aclaró la diferencia de visiones que tiene en relación con el Presidente Chávez.

En el contexto latinoamericano actual, donde los personalismos se orientan a trastocar el marco constitucional para buscar la reelección, las declaraciones del Presidente Funes son consecuentes con su compromiso con la Constitución. La vigencia plena de la democracia representativa, tal como la define la Carta Magna, no ha sido menoscabada o amenazada por el discurso político o por las actuaciones directas del mandatario. Sin embargo, cabe mencionar su permisibilidad al largo plazo respecto a la plataforma del FMLN.

El único reproche que puede hacerse al Presidente Funes de cara al futuro, es que mientras objeta con claridad el proyecto socialista del FMLN, les otorga a los ministros y funcionarios de este partido la gestión del 83% del presupuesto y de los servicios públicos con presencia en todo el territorio nacional, como se mostró en el capítulo III. En ese sentido, el mandatario estaría facilitando las opciones de poder en 2014 del partido que en reiteradas y recientes ocasiones se ha pronunciado a favor de regímenes políticos que destruyen el sistema democrático. De allí que, mientras el presidente hace de muro de contención, al mismo tiempo hace de trampolín para la instauración de un régimen antidemocrático.

12 Ibíd.13 Presidencia de la República de El Salvador (2010), Discurso de la Conferencia de las Américas, 14 de septiembre de 2010.14 Ibíd.



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Prohibición de proselitismo

El 10 de enero de 2011, el Presidente Funes emitió un decreto en el que se prohíben a los funcionarios públicos “realizar o involucrarse en la realización de actos de proselitismo político y/o (sic) electoral”15. En la misma normativa se establece que el presidente evaluará su cumplimiento en consideración a la continuidad en el cargo de los funcionarios bajo su mando. Tal decisión se encuentra en sintonía con lo dictado por la Constitución en su artículo 218, que establece lo siguiente:

“Art. 218. Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de una fracción política determinada. No podrán prevalerse de sus cargos para hacer política partidista.

El que lo haga será sancionado de conformidad con la ley.”

A pesar que la disposición citada es clara en su contenido, existen antecedentes de abusos de funcionarios públicos en épocas preelectorales. Un ejemplo de esto se observa en las últimas elecciones intermedias, las de 2006. En aquella ocasión, el expresidente Saca, quien también presidía al partido de gobierno, se encargó de liderar la propaganda partidista y las actividades de campaña. Su participación llegó hasta el extremo de condicionar la realización de obras públicas, como el equipamiento de unidades de salud y la construcción de calles, si ciertos candidatos eran electos alcaldes y lograba reunir más de 27 diputados16. Por tanto, la insistencia y claridad del Presidente Funes en el tema es un claro esfuerzo de hacer cumplir la Constitución y evitar cualquier menoscabo de la sana competencia electoral. Pese a lo anterior, el decreto fue matizado por algunos funcionarios del gobierno.

La Viceministra de Salud, Violeta Menjivar, actual Secretaria General Adjunta del FMLN, interpretó que la orden del presidente consistía en no realizar actividades proselitistas en las instalaciones del gobierno17. Por su parte, el Ministro de Obras Públicas, Gerson Martínez, expresó su deseo por dedicarle algunas horas durante el domingo al trabajo partidista. En la misma dirección, el Vicepresidente Sánchez Cerén matizó el decreto al advertir que los sábados y domingos puede “hacer lo que quiera”18, en relación con que esos días el sector público no labora. Sin embargo, el Presidente Funes reiteró que quienes tenían el deseo de realizar proselitismo electoral debían renunciar, resaltando que los funcionarios tenían tal calidad “los siete días de la semana”19. En ese sentido, el mandatario respondió a las interpretaciones hechas lo siguiente: “yo no conozco a un ministro que sea ministro de lunes a sábado y que el domingo deje de ser ministro, porque no me

15 Art. 1, Disposiciones para regular la eficaz gestión de la administración pública en el marco del proselitismo electoral. Decreto Ejecutivo No. 1.16 Salamanca, W. (2006), “Saca insiste en la mayoría arenera”. El Diario de Hoy, 20 de febrero de 2006; Mejía F. (2006), “Saca pide recuperar alcaldías en manos

rojas”. El Diario de Hoy, 21 de febrero de 2006; y Quintanilla, J. (2006), “Critican rally de Presidente”. El Diario de Hoy, 22 de febrero de 2006.17 Mendoza, R. y Zometa, J. (2011), “Funes reitera a funcionarios la prohibición de hacer campaña”. El Diario de Hoy, 7 de enero de 2011.18 Ibíd.19 Henríquez, E. (2011), “Funes no acepta proselitismo ni en fin de semanas”. La Prensa Gráfica, 8 de enero de 2011.



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renuncia; para dejar de ser ministro tendría que renunciarme el viernes para que yo lo vuelva a contratar el lunes”20.

Veto al decreto 635 sobre reformas electorales

Uno de los hechos más relevantes del Presidente Funes en términos de apoyo a la democracia, fue el veto al decreto 635. El 10 de marzo de 2011, la Asamblea Legislativa aprobó un proyecto de ley que regulaba el sistema de listas y la asignación de escaños en los comicios legislativos, luego de la sentencia 61-2009 en la que la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional las listas cerradas y bloqueadas. Sin embargo, el decreto mostró diversos vicios al permitir la presentación de planillas incompletas y un conteo de votos que aún favorecía el orden preestablecido por los partidos políticos, vicios que terminaban por distorsionar la voluntad del electorado y limitaban la libertad del voto21. A pesar de los numerosos señalamientos que hicieran diversos sectores de la sociedad de distintas tendencias ideológicas22, los diputados del FMLN, GANA, PCN y PDC aprobaron el proyecto con los vicios advertidos.

El 24 de marzo de 2011, el Presidente Funes vetó el decreto 635 por razones de inconstitucionalidad, afirmando precisamente la violación al artículo 78 de la Constitución que establece que el voto debe ser libre. El veto, que fue respaldado por la sociedad civil en sus distintas corrientes, mostró el compromiso del mandatario con la Constitución, la institucionalidad y el fortalecimiento de la democracia electoral. Por una parte, porque evitó una posible violación a la sentencia de la Sala de lo Constitucional y en consecuencia a la Constitución misma la cual reconoce a la Sala como el único ente encargado de velar por el cumplimiento de la Carta Magna23. Por otra parte, porque por casi dos décadas se ha exigido una reforma electoral que permita una mejor rendición de cuentas entre representantes y representados, aspiración reiteradamente ignorada por la normativa al no otorgar una incidencia significativa de los votantes en los resultados, manteniendo siempre el poder de los partidos políticos sobre el electorado soberano. En ese sentido, el veto al decreto 635 reconfirma significativamente la vocación democrática del Presidente Funes.

Respeto a sentencias de la Sala de lo Constitucional

El 29 de abril de 2011, la Sala de lo Constitucional ordenó al TSE iniciar el procedimiento de cancelación del PDC y del PCN pendiente desde las elecciones de 2004, tras declarar inconstitucional una parte

20 Arauz, S. (2011), “Funes ataja entusiasmo proselitista de Sánchez Cerén”. El Faro, 9 de enero de 2011.21 Fusades (2011), “Fallas en el proyecto de reformas al Código Electoral”, Memorándum político No. 6. Departamento de Estudios Políticos, 6 de febrero de

2011.22 Entre las organizaciones que se pronunciaron sobre los vicios del decreto 635 se encuentra la Coalición para la Reforma Política Electoral (CREE), integrada

por CDN, FUERSAS; FESPAD, ISD, FUNDE, MIRE, CEMUJER, IEJES, CAPES, MPS, MPE, SEEM, FUSA y RED; la Universidad Tecnológica, el Centro de Estudios Jurídicos, la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador, la Asociación Nacional de la Empresa Privada, FUNDAUNGO y FUSADES.

23 Art. 183, Constitución de la República.



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del decreto 586 que salvaba a los partidos de ser cancelados por no alcanzar el mínimo legal de votos24. El fallo generó diversas reacciones, destacándose el rechazo de los partidos mencionados, cuyas autoridades alegaron que la resolución no les afectaba al estar protegidos por una sentencia de amparo dictada a finales de 200425. Sin embargo, en aquél entonces, la Sala se había limitado a señalar que el TSE no había motivado suficientemente su resolución al iniciar el procedimiento de cancelación, por lo que debía corregirse la misma26. De allí que la sentencia emitida en abril de 2011 debía cumplirse.

Los deseos de evadir las resoluciones de la Sala se han hecho cada vez más constantes, lo que ha confirmado la débil cultura de institucionalidad en algunos sectores de la población. Lo mismo sucedió con la sentencia 61-2009, en la que el tribunal constitucional expulsó las listas cerradas y bloqueadas y habilitó la presentación de candidaturas independientes. En aquella ocasión, algunos diputados, e incluso un expresidente de la CSJ, insistieron en desobedecer el fallo y en la posibilidad de destituir a los magistrados que lo aprobaron27, al margen del estado de derecho que supone la independencia de órganos. En tal contexto, el Presidente Funes ha advertido sobre el respeto que merecen las sentencias de la Sala de lo Constitucional.

En cuanto a la cancelación del PDC y del PCN, el mandatario aseguró que “las sentencias de la Sala de lo Constitucional son de obligatorio cumplimiento, no queda a discreción de la autoridad competente el decidir si aplica o no aplica una sentencia”28. Asimismo, en el caso de la sentencia 61-2009, el Presidente advirtió que su incumplimiento significaría un “desacato” y que las intenciones de destituir a los magistrados “mandaría una mala señal” en relación con la institucionalidad29. Por tanto, en lo referido a estos dos casos en particular, el mandatario ha demostrado su compromiso con la democracia y el estado constitucional de derecho.

Observaciones al decreto 669 sobre el funcionamiento del TSE

En la plenaria número 91, llevada a cabo el 31 de marzo de 2011, se emitieron tres interpretaciones auténticas a los artículos 63 y 81, numerales 3 y 6, del Código Electoral. En síntesis, las interpretaciones prácticamente reformaron las disposiciones en las siguientes direcciones:

1. Art. 63. A la falta de uno de los magistrados propietarios del TSE, el respectivo suplente le sustituirá sin necesidad de que el titular le delegue sus funciones de forma expresa. Esto

24 Sala de lo Constitucional (2011), Sentencia 11-2005, 29 de abril de 2011.25 Arauz, S. y Labrador, G. (2011), “Corte Suprema sentencia muerte del PDC y del PCN”. El Faro, 29 de abril de 2011.26 Sala de lo Constitucional (2004), Sentencias 312-2004 y 313-2004, 17 de diciembre de 2004.27 Magaña, Y. (2011), “Advierten desacato piden aplicación expedita”. Diario El Mundo, 10 de agosto de 2010.28 Soriano, A. (2011), “Espera que el TSE inicie cancelación de PCN y PDC”. Diario El Mundo, 5 de mayo de 2011.29 Presidencia de la República de El Salvador (2010), Declaraciones del Presidente Funes posterior a la entrega del Bastón de Mando al General David Munguía

Payes, 30 de julio de 2010.



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puede generar sustituciones injustificadas cuando un magistrado propietario enfrente alguna circunstancia momentánea.

2. Art. 81, numeral 3. El presidente del TSE tiene, dentro de sus atribuciones, la posibilidad de suscribir convenios de cooperación, solicitar informes a cualquier unidad o dependencia del Tribunal, establecer directrices, crear comisiones de estudios o ejecución que fueran necesarias y supervisar los gastos del TSE. Si bien la interpretación permite una mayor celeridad en el funcionamiento del Tribunal, se impone una dinámica vertical en un organismo que supone ser colegiado, y cuyas decisiones deben basarse en el consenso a fin de legitimar los procesos electorales.

3. Art. 81, numeral 6. El presidente del TSE podrá integrar, o delegar dicha facultad, cualquier ente donde las leyes establezcan que habrá un representante del Tribunal, como sucede con el RNPN. El Código Electoral habla en esta disposición sobre la representación legal, la cual es distinta a la representación institucional en otros órganos del gobierno. En ese sentido, el decreto imposibilita una representación consensuada del TSE.

El decreto, que a criterio del FMLN otorgaría “mayor fluidez” al TSE30, fue observado por el Presidente Funes el 14 de abril de 2011. El mandatario señaló que las interpretaciones conllevan al “desentendimiento de ciertos principios que deben regir a los organismos colegiados”31. En ese sentido, el Presidente recordó que los consensos en las decisiones administrativas y electorales “garantizan ciertos niveles de transparencia”, lo que contrasta con el decreto que “puede tener como efecto una concentración de poder que, en los términos planteados, podría generar algún tipo de distorsión en la naturaleza del órgano, como ente colegiado y conformado por fuerzas políticas plurales”32. Por tanto, la defensa del mandatario en la legitimidad y transparencia de la administración electoral, confirmada en la presente observación, es un acierto en materia democrática que debe ser reconocido.

Déficits

Luego de describir los aciertos, corresponde abordar las decisiones presidenciales que han contrastado con el compromiso de su administración con la democracia. Como contraparte de sus aciertos en política exterior, se expone en primer lugar el caso SIECA, en el que se ignoró por completo la institucionalidad que debe regir en los organismos internacionales. También se menciona la falta de nombramiento de los designados a la Presidencia, así como el déficit en materia

30 Labrador, G. (2011), “Cambalache electoral entre FMLN y GANA”. El Faro, 1 de abril de 2011.31 Presidencia de la República de El Salvador (2011), Observaciones al decreto 669, 14 de abril de 2011.32 Ibíd.



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de democracia consensual en relación con el CES y el Consejo Consultivo. Asimismo, se exponen tres posturas del Presidente Funes en el proceso de formación de ley de tres proyectos claves: la Ley de Acceso a la Información Pública, el decreto 555 sobre candidaturas independientes y el decreto 668 sobre la conformación de los organismos electorales. Por último, se destacan los retrasos en el nombramiento de varios funcionarios del Órgano Ejecutivo.

Caso SIECA

Durante la 36ª Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Sistema de Integración Centroamericano (SICA), celebrada el 16 de diciembre de 2010, se tomó la decisión, a partir de una iniciativa del gobierno guatemalteco, de destituir de la Secretaría General del Sistema de Integración Económica Centroamericana (SIECA) a Yolanda Mayora de Gavidia. La exsecretaria, renunció en 2008 al cargo de Ministra de Economía de El Salvador y fue electa en enero de 2009 como Secretaria General de dicho organismo. Su destitución fue apoyada por los presidentes de Guatemala, El Salvador, Honduras y por el Ministro de Fomento e Industria de Nicaragua; sin embargo, no contó con el apoyo del gobierno de Costa Rica, ya que según las autoridades costarricenses no se cumplió con el debido proceso establecido en el Protocolo de Guatemala33. Con respecto a la decisión de los cuatro mandatarios, el Consejo de Ministros de Economía de Centroamérica (COMIECO), ente autorizado para nombrar o destituir a los titulares del SIECA, no logró un consenso; por lo cual, se volvió a ratificar a Yolanda de Gavidia en el cargo. Pero, el 13 de enero de 2011, ésta renunció a su cargo y fue nombrado como su sucesor el economista salvadoreño Ernesto Torres Chico. Al respecto, autoridades costarricenses consideran que lo que hay es un “problema político de fondo”34 y que su oposición se basa en el hecho que dicho Estado busca “defender la institucionalidad del sistema de integración y garantizar que hayan procedimientos claros, transparentes y seguros para las decisiones que hay que tomar en el seno de la integración centroamericana”35.

La posición del Presidente Funes ante esta polémica no fue la más acertada, debido a que la decisión de destituir a Yolanda de Gavidia de su cargo estaba fundamentada meramente en aspectos políticos y en la “falta de confianza” haciendo a un lado la evaluación objetiva de su desempeño como Secretaria General. Ante las críticas recibidas, el Presidente Funes argumentó que “sencillamente el gobierno propone un candidato para esos organismos regionales que sean de su entera confianza y para nosotros es de mayor confianza el doctor Torres Chico que la señora Yolanda de Gavidia”36. Según lo comenta el mismo mandatario, él considera que se debería buscar un

33 Redacción El Diario de Hoy (2011), “Mayora seguirá en Sieca: Funes tiene mayor confianza en Torres Chico”, El Diario de Hoy, 7 de enero de 2011.34 Molina, K. (2011), “SIECA tambalea por Torres Chico”, El Diario de Hoy, 23 de febrero de 2011.35 Molina, K. (2011), “Por la defensa de la institucionalidad”, El Diario de Hoy, 23 de febrero de 2011.36 Presidencia de la República de El Salvador (2011), Declaraciones del Presidente Funes posteriores a la presentación del programa presidencial “Nuestros

Mayores Derechos”, 7 de enero de 2011.



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funcionario que “garantizara un mejor ejercicio público al frente de esta secretaría con la nueva visión de integración centroamericana que este Gobierno está promoviendo a nivel regional”37. Asimismo, autoridades salvadoreñas argumentan que el nombramiento de Torres Chico es válido, ya que éste tiene una amplia trayectoria profesional en el SICA y en el SIECA y que su nombramiento “no riñe en ningún momento ni con los aspectos jurídicos, ni con los aspectos éticos”38.

El Presidente Funes, al ser reconocido como el líder de la integración centroamericana39, debería haber defendido y abogado, ante todo, por la defensa a la institucionalidad del sistema de integración y por el respeto a los procesos mediante los cuales se toman las decisiones dentro del mismo, ya que la falta de claridad y de predictibilidad, afectan la imagen que como región centroamericana se quiere proyectar al resto del mundo, ofreciendo estabilidad y seguridad jurídica y política, las cuales son claves para posicionar a Centroamérica como una región atractiva para el mercado extranjero.

Designados a la Presidencia

A 24 meses de haber tomado posesión y jurado cumplir la Carta Magna, el Presidente Funes no ha acatado la obligación constitucional de proponer las ternas de candidatos a designados a la Presidencia40. En abril de 2010, el mandatario justificó la ausencia de designados alegando que recibió “un país con grandes dificultades y muchas necesidades”, debiendo poner “especial atención a atender esos problemas”41. En ese sentido, el presidente señaló que el nombramiento de los designados no es tan importante en comparación con los problemas que requieren de atención inmediata42, a pesar que la Constitución no establece un orden de prioridad entre las obligaciones que atribuye al mandatario.

Con un retraso de casi 10 meses, el Presidente Funes prometió en abril de 2010 lo siguiente: “antes de que concluya mi primer año de gobierno enviaré la terna a la Asamblea Legislativa”43. Hasta la fecha no ha cumplido su promesa. Asimismo, con un retraso de casi 19 meses, en una entrevista televisiva el Presidente Funes afirmó en enero de 2011 lo siguiente: “Yo espero acabar este primer trimestre del año con designados, al menos ya propuestos ante la Asamblea Legislativa para que sea la Asamblea la que decida a qué designado ratifica de acuerdo a mi propuesta”44. Hasta la fecha no ha enviado propuesta alguna a la Asamblea.

37 Ibíd.38 Álvarez, J. (2011), “Titular del SIECA es cuñado de canciller Hugo Martínez”, La Prensa Gráfica, 19 de enero de 2011.39 Comunicado de Prensa Nº:2011/028/EXC, “El presidente del BM, Robert B. Zoellick viajará a América Central y México del 19 al 23 de julio”, 16 de julio de

2010.40 Art. 168, ord. 16, Constitución de la República.41 Henríquez, E. (2010), “Designados a la Presidencia en próximas semanas”. La Prensa Gráfica, 20 de abril de 2010.42 Ibíd.43 Ibíd.44 Entrevista con Ernesto López. Canal 21, 31 de enero de 2011.



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El nombramiento de funcionarios de gobierno responde a la institucionalidad reglada por la Constitución y no a la discreción de los gobernantes sobre cuáles obligaciones tienen prioridad sobre otra. Si bien no existe plazo para el nombramiento de los designados a la Presidencia, como tampoco ocurre con otros funcionarios de segundo grado, ello no debe servir de excusa para ignorar las obligaciones que establece la Constitución. La institucionalidad y el estado de derecho demandan un pronto cumplimiento del presidente en este tema.

Transferencias presupuestarias

En agosto de 2010, la Sala de lo Constitucional declaró la inconstitucionalidad de ciertas disposiciones de la Ley de Presupuesto de 2010 y de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado que permitían las transferencias presupuestarias entre ramos del Ejecutivo sin previa autorización de la Asamblea Legislativa (Inconstitucionalidad 1-2010/27-2010/28-2010). Luego de haber finalizado la administración de Antonio Saca, el posible abuso de las transferencias presupuestarias fue un tema de debate al descubrirse que durante su gestión se habían traspasado alrededor de 219 millones de dólares sin conocerse su destino específico45.

En septiembre de 2010, el Presidente presentó el proyecto de Ley de Presupuesto de 2011. El proyecto, en contraste con lo que establece la Constitución, posibilitaba al Consejo de Ministros autorizar traslados de gastos imprevistos de un ramo a otro sin requerir la aprobación del Órgano Legislativo46. Pese a que la Constitución establece que la Asamblea Legislativa es el único órgano facultado para la aprobación y modificación del presupuesto47, y que la Sala de lo Constitucional había resuelto en ese sentido, los diputados aprobaron el proyecto con los vicios de inconstitucionalidad señalados. El proyecto impulsado por el Ejecutivo desatendiendo la Constitución y el fallo de la Sala demerita el apoyo al estado de derecho que prometió el Presidente Funes a favor de la democracia.

Democracia consensual

Uno de los déficits del segundo año de gobierno ha sido la construcción de consensos en temas de nación. Si bien se han observado instancias como el CES y el Consejo Consultivo para fomentar amplios acuerdos, la operatividad de tales entes ha generado ciertos cuestionamientos.

En cuanto al CES, la falta de coordinación y debate se ha visto tangible en el entrampamiento del pacto fiscal, lo que ha determinado el deterioro de la relación entre el mandatario y el sector privado como se explicó en el capítulo V. La poca coordinación expresada por algunos miembros

45 Redacción El Diario de Hoy (2009), “La Presidencia gasto $219 Mlls. más que presupuesto aprobado”. El Diario de Hoy, 4 de diciembre de 2009.46 Art. 11, Ley de Presupuesto 2011.47 Art. 131, Ord. 8°, Constitución de la República.



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del Consejo, las descalificaciones del Presidente en contra de las gremiales48 y el informe de Eurasia Group que levantó sospechas sobre un posible “paquetazo fiscal”49, fueron algunos de los principales factores que entorpecieron el trabajo de dicha entidad en la construcción del pacto fiscal. Entre las descalificaciones más frecuentes, y que alejan la discusión de un debate de ideas serio, se encuentran las referidas al rol de las gremiales en gobiernos pasados como censura a críticas del presente50. Sin embargo, vale reconocer que en el tema de la banca de desarrollo sí hubo una discusión constructiva51, no obstante que las mismas no fueron tomadas en cuenta por la Secretaría Técnica de la Presidencia52.

Por otro lado, el Consejo Consultivo, integrado por representantes de los partidos políticos y por el expresidente Antonio Saca, es una entidad con una agenda poco clara y con un objetivo bastante difuso, definida por el Presidente Funes como un foro consultivo sobre problemas nacionales53. El Consejo está integrado por dirigentes de los partidos políticos representados en la Asamblea y por el expresidente Antonio Saca, dado que los demás expresidentes decidieron no participar54. Sin ningún consenso registrado hasta la fecha, todavía no es posible distinguir el Consejo Consultivo, creado por decreto ejecutivo, de cualquier conversación informal que pueda tener el mandatario con actores políticos.

Observaciones a la Ley de Acceso a la Información Pública

Luego de más de dos años de espera, la Asamblea Legislativa aprobó, el 2 de diciembre de 2010, la Ley de Acceso a la Información Pública. La normativa no es más que una protección al derecho fundamental de acceso a la información, por lo que la aprobación de dicha ley marca un hito en la historia institucional y democrática del país. A inicios de 2011, el Presidente Funes envió siete observaciones al Órgano Legislativo, entre las que se hacen tanto señalamientos seriamente cuestionables como aportes considerables.

La observación que es merecedora de especial atención es la que retrasa la vigencia de la ley por un año, la cual fue aceptada por los diputados. Las razones que sustentaron la observación presidencial fueron dos: la ley demandaba el uso de recursos públicos para su diseño institucional, ya habiéndose aprobado un presupuesto que no lo había considerado; y debía contarse con un plazo para definir los nombramientos y las capacitaciones de los funcionarios correspondientes. Los argumentos del

48 Redacción La Prensa Gráfica (2011), “Gobierno invita a privados a sumarse a discusión en el CES”, La Prensa Gráfica, 11 de febrero de 2011.49 Choto, D. (2011), “Ministerio de Hacienda Admite que hay Reforma Fiscal”, El Diario de Hoy, 8 de febrero de 2011.50 Presidencia de la República de El Salvador (2011), “Declaraciones del Presidente Funes posteriores a la presentación del programa presidencial ´Nuestros

Mayores Derechos’”, 7 de enero de 2011.51 Quintanilla, L. (2011), “CES discute propuesta para Banca de Desarrollo”, La Prensa Gráfica, 18 de marzo de 2011.52 Redacción El Diario de Hoy (2011, “ANEP objeta nueva ley Banca de Desarrollo”, El Diario de Hoy, 13 de abril de 2011.53 Soriano, A. (2011), “Funes: equipo consultivo ‘no es camisa de fuerza’”, Diario El Mundo, 12 de marzo de 2011.54 Cáceres, M. (2011), “Ex presidentes areneros dan por cerrado capítulo del foro”, El Diario de Hoy, 9 de mayo de 2011.



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presidente se mantuvieron pese a que el presupuesto podía modificarse y existían ofrecimientos de cooperación internacional de asistencia a la aplicación de la ley, además de que el decreto originalmente aprobado permitía una implementación gradual, otorgando plazos diferenciados para el nombramiento de funcionarios.

Por tanto, si bien las observaciones no contaminaron sustancialmente el espíritu de la norma, su prórroga innecesaria posterga aún más el goce del derecho fundamental de acceso a la información pública que tienen los salvadoreños. Cabe mencionar que pese al “respeto inescrupuloso a la crítica” al que el Presidente Funes se comprometió el día que resultó electo55, el mandatario se empeñó en descalificar a quienes cuestionaron su decisión de la siguiente manera: “en el caso de ARENA y las críticas de otras instituciones (…), el burro hablando de oreja. Imagínense, ARENA durante 20 años ha estado gobernando sin una ley de transparencia (…).Por qué durante 20 años, FUSADES toleró que ARENA gobernara sin una ley de transparencia y ahora se rasgan las vestiduras (…). FUSADES y la ANEP en esos momentos nunca pidieron una ley”56. El Presidente Funes obvió reconocer que ambas instituciones son parte del Grupo Promotor que presentó el proyecto de Ley de Transparencia y Acceso a la Información pública en 2008, cuando aún gobernaba ARENA57.

Sanción de decreto 555 sobre candidaturas independientes

En atención a la sentencia 61-2009 de la Sala de lo Constitucional que validó las candidaturas independientes, el 16 de diciembre de 2010 la Asamblea Legislativa aprobó un proyecto de ley que regulaba la inscripción de las mismas. Si bien, en términos generales el decreto coincide con la legislación de los demás países latinoamericanos58, la normativa presenta numerosos vicios de constitucionalidad y requisitos o prohibiciones desproporcionadas que insinúan un posible bloqueo a las candidaturas independientes.

En primer lugar, el número de firmas y el plazo en el que deben ser recabadas merecía una revisión detenida, así como la regulación del financiamiento y el acceso a medios. El decreto prohíbe la reelección de diputados electos bajo modalidades no partidarias, lo que atropella el principio de igualdad si se considera que los diputados partidarios sí pueden postularse para una reelección59. Incluso, se plantea que los remanentes del financiamiento privado recibido por el independiente vayan a un fondo del que se beneficiarían los partidos, lo que da lugar a una serie de cuestionamientos

55 Presidencia de la República de El Salvador (2009), discurso del presidente electo. 15 de marzo de 2009.56 Presidencia de la República de El Salvador (2011), Declaraciones del Presidente Funes posteriores a la presentación del programa presidencial “Nuestros

Mayores Derechos”, 7 de enero de 2011.57 Cárdenas, A. (2008), “FUSADES Presenta Anteproyecto de Ley de Transparencia”, Diario Colatino, jueves 3 de julio de 2008.58 Fusades (2011), “Candidaturas independientes: análisis comparado”. Boletín de estudios políticos No. 4, Departamento de Estudios Políticos, enero y febrero

de 2011.59 Ibíd.



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éticos. Con todas los vicios advertidos, el Presidente Funes no observó ni mucho menos vetó el decreto 555, sancionándolo inmediatamente y obviando disposiciones que podrían incluso ser declaradas inconstitucionales. Por tanto, en este tema, no se siguió con el compromiso democrático asumido por el gobierno, permitiendo el incumplimiento de la sentencia dictada por la Sala de lo Constitucional60.

Sanción del decreto 668 sobre integración de organismos electorales

En la misma plenaria en que se aprobaron las interpretaciones auténticas arriba mencionadas, el 31 de marzo de 2011, la Asamblea Legislativa aprobó un decreto que reformó la manera en que el Código Electoral integraba las Juntas Electorales Departamentales (JED), las Juntas Electorales Municipales (JEM) y las Juntas Receptoras de Votos (JRV), organismos compuestos por cinco miembros y encargados de la realización y vigilancia de los eventos electorales. Antes del decreto, el Código Electoral establecía que cuatro miembros eran nombrados por los cuatro partidos políticos que habían obtenido más votos en la última elección, dejando el quinto espacio a sorteo de los demás partidos. Al haber participado solo dos partidos en los comicios más recientes, que fueron las elecciones de 2009, algunos diputados advirtieron que había un vacío en la ley.

El vacío alegado pudo haber sido llenado de muchas formas en línea con la voluntad popular. Podría haberse interpretado que las últimas elecciones relevantes para la integración de las Juntas en los comicios de 2012 fueron las legislativas y municipales de enero de 2009, ya que, precisamente, en 2012 se disputarán escaños legislativos y concejos municipales. También pudo haberse dejado a sorteo los tres cupos faltantes y darle el derecho de nombrar únicamente al FMLN y ARENA, que fueron los partidos contendientes en las presidenciales de 2009. Sin embargo, la solución escogida fue la menos afortunada: tomar como referencia la correlación de fuerzas vigente en la Asamblea Legislativa, que se ha visto afectada constantemente por el transfuguismo en la presente legislatura. Dicho fenómeno ha dañado, en gran medida, la democracia representativa61, ya que bajo el esquema de lista cerrada y bloqueada se eligió una plataforma legislativa conjunta que ha sido generalmente abandonada por los diputados tránsfugas62. Con tales antecedentes, el presidente sancionó el decreto aprobado, debiendo, por el contrario, haber hecho las observaciones respectivas en defensa de la democracia y la representatividad popular en la vigilancia de los eventos electorales.

60 Actualmente, existe un proceso de inconstitucionalidad en contra del decreto por los vicios recién descritos.61 Fusades (2010), “Primer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”. Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010.62 Fusades (2010), “Perfil y comportamiento político de los diputados que abandonaron a sus partidos”. Boletín de estudios políticos No. 2, Departamento de

Estudios Políticos, octubre y noviembre de 2010.



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Nombramiento de funcionarios

Si bien el caso de los designados a la Presidencia es abordado en un apartado especial, dada la jerarquía y el rango constitucional de los mismos, es importante destacar otras situaciones similares. A continuación, se detallan algunos cargos pendientes por llenar o que presentaron un retraso significativo en el nombramiento.

• Representante del Órgano Ejecutivo en el Tribunal del Servicio Civil. Debe ser nombrado por el Órgano Ejecutivo por medio del Consejo de Ministros63. Desde el 17 de enero de 2010, día en que el Dr. Rafael Siliezar García falleció, el puesto ha estado vacante por casi año y medio.

• Superintendente de Competencia. Debe ser nombrado por el Presidente de la República64. El cargo quedó vacío por 246 días, desde el 1 de junio de 2010 hasta el 2 de febrero de 2011, día en que se nombró al Dr. Francisco Díaz como Superintendente. Este retraso generó numerosos problemas administrativos y jurisdiccionales por las atribuciones que la ley otorga al Superintendente.

• Presidente de CEL. Debe ser nombrado por el Órgano Ejecutivo por medio del Ministerio de Gobernación65. El período de Nicolás Salume finalizó el 12 de octubre de 2010; sin embargo, ante la falta de designación de su sustituto continuó en el cargo hasta el 19 de febrero de 2011, día en el que presentó su renuncia. Antes del nombramiento de Carmen Pineda como presidenta interina, la entidad pasó 12 días sin representación legal. Hasta la fecha y tras haberse nombrado un nuevo presidente interino tras la renuncia de su antecesora, el presidente aún no ha tomado una decisión al respecto.

• Tribunal de la Defensoría del Consumidor. Debe ser nombrado por el Presidente de la República66. El período de los miembros anteriores finalizó el 7 de noviembre de 2010, continuando en sus cargos hasta el 21 de marzo de 2011, cuando se nombró a sus sustitutos.

Al consultar al Presidente Funes sobre el retraso en el nombramiento del presidente de CEL, su respuesta fue la siguiente: “…esto no puede ser sinónimo de inestabilidad, inestabilidad se provocaría si la institución estuviera acéfala, pero la institución no está acéfala, tiene a un presidente y tiene una junta directiva que está tomando decisiones”67. Como se ha señalado en estudios anteriores, los retrasos en nombramientos de funcionarios generan un funcionamiento irregular de las instituciones y se sitúan al margen del estado de derecho68.

63 Art. 9, Ley del Servicio Civil.64 Art. 6, Ley de Competencia.65 Art. 3, Ley de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa.66 Art. 80, Ley de Protección al Consumidor.67 Entrevista con Ernesto López. Canal 21, 31 de enero de 2011.68 Fusades (2011), Informe de Coyuntura legal e institucional. Departamento de Estudios Legales, diciembre de 2010.



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Tareas pendientes

Finalmente, resulta oportuno señalar algunos proyectos todavía inconclusos que, si bien no corresponden propiamente a las obligaciones constitucionales de un presidente, fueron parte de las promesas en el plan de gobierno del entonces candidato Mauricio Funes. A continuación, se desarrollan cuatro temas destacables en cuanto al fortalecimiento de la democracia.

• Ley de Partidos Políticos. A pesar de ser una de sus promesas de gobierno69, el Ejecutivo todavía no ha impulsado un proyecto de Ley de Partidos Políticos. Cabe mencionar que actualmente se encuentra un proyecto “en estudio” en la Comisión de Reformas Constitucionales y Electorales de la Asamblea Legislativa; sin embargo, éste no ha sido si quiera analizado y los diputados se han limitado a la mera lectura de su texto. El Presidente Funes cuenta con todo el capital político de la sociedad civil para promover un proyecto de tal magnitud, lo cual pudiera desentrampar la inmóvil discusión en el Órgano Legislativo.

• Concejos municipales plurales. Es otra de las promesas del mandatario en el ámbito de la reforma política70. Similar al caso de la Ley de Partidos Políticos, no se ha abierto mayor debate sobre el tema, el cual tuvo que haberse abordado meses atrás con miras a los comicios municipales de 2012. La conformación de concejos municipales plurales es un componente central de la consolidación de la democracia, ya que mejoran la representatividad de los gobiernos locales y su sensibilidad por las demandas de los distintos sectores de la sociedad71. Por lo anterior, su implementación, aún cuando no suceda en las próximas elecciones, debe ser una prioridad del actual gobierno.

• Descentralización territorial. A diferencia del primer año de gobierno, en este segundo período se han dado pasos importantes en la construcción del marco legal e institucional necesario para implementar la política de descentralización territorial, que fue uno de los principales compromisos del gobierno72. Sin embargo, como se mencionó en el capítulo IV, el tema se encuentra aún en sus etapas iniciales. La consolidación de la democracia supone la inclusión de todos los sectores en la toma de decisiones a lo largo de todo el territorio nacional, por lo que la descentralización es un paso fundamental en dicho proceso.

• Separación de funciones del TSE. En su programa de gobierno, el entonces candidato Funes propuso una “reforma integral” al TSE que orientara las funciones jurisdiccionales “a nuevas instituciones judiciales”73. Hasta la fecha, el Ejecutivo no ha impulsado ningún proyecto de reforma, ya sea legal o constitucional con el apoyo de los diputados, que lleve al

69 FMLN (2008), “Programa de Gobierno. Nace la esperanza viene el cambio”, p. 96.70 Ibíd.71 Fusades (2010), “Elecciones en Perú: concejos municipales plurales”. Memorándum político No. 2, Departamento de Estudios Políticos, octubre de 2010.72 FMLN (2008), “Programa de Gobierno. Nace la esperanza viene el cambio”, p. 90.73 Ibíd., p. 96.



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cumplimiento de tal promesa. A fin de fortalecer la democracia, es imperante que la justicia electoral esté a cargo de un ente independiente y especializado, dedicándose la entidad administrativa exclusivamente a la realización de eventos electorales.

Como se ha podido apreciar en el presente capítulo, la democracia ha tenido sus altos y bajos en el segundo año de gobierno, existiendo todavía desafíos pendientes. Sin embargo, las bases del sistema se mantienen y es importante reconocer el rol del gobierno en la defensa del mismo. En el diagrama 1 se sintetiza lo desarrollado anteriormente.

Esquema 1. Estado de la democracia en el segundo año del Presidente Funes




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