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BREVE ANLISIS LEGAL E INSTITUCIONAL

CUENCA DEL RIO ZARUMILLA

PROYECTO BRIDGE COMPONENTE ANDES

Producido por el Centro de Derecho Ambiental y la Oficina Regional para Sudamrica - UICN

Agosto 2013

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TABLA DE CONTENIDO

I) INTRODUCCIN 3

II) CUENCA DEL RIO ZARUMILLA 4

Breve caracterizacin 4

Gestin binacional 6

III) ANLISIS A NIVEL NACIONAL 8

Normas, instituciones y polticas nacionales 8

ECUADOR 8

PERU 17

Breve comparacin de los dos Estados 25

IV) ANLISIS A NIVEL INTERNACIONAL 27

Principios internacionales 27

Fortalecimiento del rol de la Comunidad Andina y otras entidades regionales 30

I) CONCLUSIONES E INSUMOS 34

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I) INTRODUCCIN

El presente documento se propone investigar el estado actual de la cuenca del ro Zarumilla,

considerando sus caractersticas geofsicas y los marcos normativo e institucional que inciden sobre

su reglamentacin, con el fin de identificar los vacos y desafos que afectan la apropiada gestin de

los recursos hdricos compartidos entre Per y Ecuador y proponer soluciones que refuercen la

gobernanza del agua.

Junto con el estudio sobre la Cuenca del ro Catamayo-Chira y la del Sistema Hdrico del Lago Titicaca,

ro Desaguadero, Lago Poop y Salar de Coipasa (Sistema Hdrico TDPS), este documento constituye

parte del anlisis de la situacin regional de las tres cuencas Sudamericanas en el marco del proyecto

Gobernanza del Agua en cuencas transfronterizas BRIDGE (Building River Dialogue and Governance).

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II) CUENCA DEL RIO ZARUMILLA

Breve caracterizacin

El ro Zarumilla se origina en la Cordillera de Tahuin, que se ubica al Suroeste del territorio

ecuatoriano y Noroeste del territorio peruano. En Ecuador, fluye en territorio de la provincia de El

Oro y en Per en el departamento de Tumbes, constituye el lmite natural entre Ecuador y Per,

hasta la captacin del canal Zarumilla; desemboca en el Ocano Pacfico. La cuenca presenta una

extensin de 921 Km (hasta el puente internacional), de los cuales el 55% se ubican en territorio

ecuatoriano, mientras que el restante 45 % del rea est en territorio peruano. La cuenca superficial

esconde un importante acufero transfronterizo, denominado acufero del Zarumilla, con una

extensin aproximada de 917 Km, de los cuales 544 Km se ubican en Ecuador y los restantes 373

Km en Per. Dicho acufero, aun presenta niveles de salinidad elevada en algunas secciones,

constituye una fuente fundamental para el desarrollo de la regin fronteriza.

Gran parte de la cuenca es rida y semirida, con un nivel aproximado de precipitacin anual de 735.

mm (estaciones Las Lajas 1200,3 mm., Matapalo 681,8 mm. y Papayal 325 mm., en el ao 2000). La

variacin estacional es consistente con periodos de fuerte sequa, concentrados entre junio y

diciembre, y con precipitaciones del 85% del total anual durante la poca hmeda, de enero a mayo.

Adems, se han alternado aos muy secos con otros con precipitaciones consistentes, especialmente

debido a la presencia del Fenmeno de El Nio (FEN). En estos ltimos casos, se han verificado

inundaciones en ambas mrgenes del ro, con evidentes consecuencias sobre las poblaciones y las

reas cultivadas1. En particular, en 1998, el FEN ha causado una variacin del ro, desplazando su

curso hacia ambos mrgenes invadiendo territorio peruano en algunos casos y en otros invadiendo

territorio ecuatoriano. El bosque seco y disperso constituye la vegetacin preponderante de la

cuenca en sus partes alta, media y baja; aunque se encuentran tambin zonas con bosque espeso en

la parte baja y en los mrgenes del ro, reas cultivadas de arroz y pltano.

La poblacin de la cuenca es de aproximadamente de 100.000 habitantes, la mayora asentada en

los poblados de: Paraiso, La Victoria, Libertad, Palmales Carcabn, Guabillo, Chacras y Huaquillas en

Ecuador; en la parte peruana se encuentra en el departamento de Tumbes, provincia de Zarumilla

con sus distritos de Aguas verdes: (Poblados de Aguas Verdes, Loma Saavedra, Pocitos, Cuchareta),

Papayal (Poblados Ua de Gato, La Palma, Papayal, La Coja, Lechugal, Pueblo Nuevo y AAHH Alan

Garca), Matapalo (Poblados Quebrada Seca, Matapalo, Isla Noblecilla, La Totora, Leandro Campos,

Tutumo y Nuevo Progreso).

Resumen de la situacin socioeconmica de la Cuenca del ro Zarumilla

Por el lado peruano, el nivel de vida de la poblacin en la Provincia Zarumilla es bajo, ya que el 53.6%

de los hogares tienen al menos una necesidad bsica insatisfecha.2 La zona cuenta con una tasa de

analfabetismo de 6.9 %. Las actividades ms significativas son la agricultura y la pecuaria. La

1Para informaciones detalladas sobre precipitaciones y condiciones climticas ver: Vera Arvalo, H., Acua A.,

J., Yerrn S.,J.. Balance Hdrico Superficial de las Cuencas de los Ros Tumbes y Zarumilla. Direccin General de Hidrologa y Recursos Hdricos. 2 Zarumilla es una Provincia de la Regin de Tumbes, por donde pasa el Ro Zarumilla en la parte Peruana. Para

ver ms informacin sobre la situacin socioeconmica de la zona, se puede consultar el Plan de Desarrollo Concertado 2009-2013 del Gobierno Regional Tumbes, disponible en pdf en: http://www.mesadeconcertacion.org.pe/documentos/documentos/pdc/tumbes/pdctumbes.pdf

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propiedad de la tierra es muy fragmentada y se refleja en la existencia de numerosas y pequeas

parcelas. La agricultura no genera una rentabilidad local, sino que es slo una fuente de subsistencia,

al dedicarse a los cultivos tradicionales como: pltano, arroz, soya, frijol y limn, cuyos precios de

venta son muy bajos y que muchas veces no cubren sus costos de produccin. No obstante, el

gobierno peruano est impulsando la diversificacin de la agricultura en la Provincia.

Por su parte, la actividad pecuaria se desarrolla en forma extensiva, y con ganado caprino, ovino y

porcino de baja calidad gentica. La actividad pesquera es mayoritariamente artesanal, de cangrejos,

conchas y camarn de ro. La industria se encuentra poco desarrollada.

Asimismo, cuenta con un valioso patrimonio natural y cultural que no es suficientemente

aprovechado: Santuario Nacional Los Manglares de Tumbes, La Fiesta patronal Virgen del perpetuo

Socorro y el Parque Nacional Cerros de Amotape

Por el lado Ecuatoriano, el ro Zarumilla nace en la Provincia de El Oro, cuya principal fuente

econmica es la de cultivo de banano, en las llanuras del noreste. La provincia cuenta con

importantes recursos naturales, histricos y culturales de gran belleza, por lo que se encuentra entre

aquellas con mayor potencial turstico. Huaquillas, el Cantn fronterizo de El Oro, se caracteriza por

el movimiento comercial, ya que se le considera la principal entrada y salida va terrestre entre

Ecuador y Per.

Por tanto, en el lado Ecuatoriano se encuentra una zona urbana, en crecimiento y con amplia

actividad comercial, mientras que en el lado peruano hay menor desarrollo econmico y es

principalmente rural. Ante ello, Per quiere potenciar su desarrollo agrcola, con diversificacin de

cultivos ms rentables, la agroindustria y el comercio fronterizo, enmarcados en un programa de

acondicionamiento territorial para superar las restricciones vinculadas a las ciudades de frontera, sin

una adecuada administracin.

Problemtica de la cuenca

Los problemas mayores en la cuenca son la escasez de agua (debido tambin al carcter rido y

semirido de la zona) y la calidad del agua, debido a los altos niveles de polucin provocados por los

vertidos (sin tratamiento) de las aguas servidas los centros poblados.

La incipiente contaminacin de la cuenca del Zarumilla se debe, principalmente, al importante dficit

de servicios de saneamiento en ambos pases, situacin que ya ha presentado implicancias sobre la

salud humana y el medio ambiente. Adems, en el lado peruano se ha identificado una fuente ms

de contaminacin: un botadero de residuos slidos.

De acuerdo con el control de calidad de las aguas de la cuenca Zarumilla, realizado por el gobierno

Peruano en Noviembre de 2011, se observ abundante vegetacin y la presencia de pequeos

cardmenes de peces pequeos, los cuales no han sido identificados. La evaluacin de los

parmetros analizados (del lado de Per) mostraron que en el estero de la cuenca del Zarumilla hay

bajas concentraciones de oxgeno disuelto y altas concentraciones de nitrgeno amoniacal, adems

de nquel y plomo, que pueden ser concentraciones de influencia antropognica.3 Sin embargo el

3 La evaluacin fue realizada por Autoridad Nacional del Agua entre el 18 y 23 de Noviembre de 2011. Para ver

informacion mas detallada sobre los estudios, muestras y resultados, el documento es accesible en la pgina

6

cuerpo de agua hacia aguas arriba de la desembocadura presenta condiciones adecuadas de calidad

en todos los parmetros.

Gestin binacional

El Acuerdo de Paz de Brasilia del 26 de octubre 19984 constituye el marco de referencia para la

cooperacin transfronteriza entre Ecuador y Per y contiene disposiciones para le gestin conjunta

de recursos hdricos y cuencas compartidas, incluyendo la cuenca de ro Zarumilla. Para dar

seguimiento a dichas obligaciones los dos gobiernos suscribieron el Acuerdo de Bases sobre el

Canal de Zarumilla y el relativo reglamento5, definiendo las obligaciones peruanas y ecuatorianas as

como aquellas conjuntas en relacin al mantenimiento del canal binacional y a la ptima utilizacin

de sus aguas. Con el mismo acuerdo se ha creado tambin la Comisin Binacional Permanente para

Administracin del Canal Zarumilla, la utilizacin y el aprovechamiento de sus aguas.

Adems, desde el 2009, la cooperacin entre Ecuador y Per ha sido reforzada con miras a instituir

una Comisin Binacional para la Gestin Integrada de Recursos Hdricos (GIRH) de la cuenca del

Zarumilla, institucin que ha sido instalada recientemente (en septiembre 2011). El Acuerdo para el

establecimiento de dicha Comisin6 persigue como objetivos generales (ex art. 2) consolidar la

cooperacin entre los dos Estados; promover la gestin integrada de los recursos hdricos

compartidos en el respeto de una visin ecosistmica y sostenible y a travs de mecanismos de

articulacin, coordinacin y participacin; desarrollar, conservar y administrar los recursos hdricos

transfronterizos con fines a mejorar la calidad de vida de las poblaciones locales; y coordinar con el

Plan Binacional de Desarrollo de la Regin Fronteriza Ecuador Per para recibir apoyo tcnico y

financiero. El art. 3 reconoce como objetivos especficos: la formacin de un mecanismo binacional

que formule propuestas para la gestin integrada de las aguas de acuerdo con la visin ecosistmica;

la delineacin coordinada y consensuada de un Plan de GIRH para la cuenca del ro Zarumilla con

fines de garantizar el aprovechamiento sostenible de los recursos hdricos transfronterizos; la

implementacin de medidas de adaptacin al cambio climtico y de acciones que mitiguen las

consecuencias de eventos extremos; la formacin tcnica y capacitacin de los usuarios; la

elaboracin de estudios, la ejecucin de programas de inversin en obras hidrulicas comunes y el

impulso a la cooperacin tcnica internacional.

Para que se logren los objetivos antes mencionados es necesario tener una estructura institucional

bien articulada y operativa. El art. 4 establece que la Comisin Binacional GIRH Zarumilla estar

conformada por dos Secciones Nacionales GIRH (una para cada pas) cuyos presidentes (el Secretario

Nacional del Agua SENAGUA en Ecuador y el Jefe de la Autoridad Nacional del Agua ANA en

Per) ejercern tambin la presidencia de la Comisin, alternndose anualmente. Cada Seccin

Nacional se apoya en una Secretara Tcnica (nacional) permanente que coordina las acciones

necesarias para la ejecucin, seguimiento y evaluacin del Plan Binacional GIRH. Las dos Secretaras

tcnicas nacionales conforman la Secretara Tcnica Binacional garantizando as mayor coordinacin

web http://www.ana.gob.pe:8093/media/9245/informe%20tecnico%20n%C2%B0%20012-2012-ana_dgcrh_map.pdf 4 El Acuerdo Amplio Ecuatoriano-Peruano de Integracin Fronteriza, Desarrollo y Vecindad es accesible a la pgina web http://www.afese.com/img/revistas/revista44/tratadopaz.pdf 5 Accesible a la pgina web http://faolex.fao.org/docs/html/bi-17680.htm 6 El Acuerdo entre le Repblica del Ecuador y la Repblica del Per para el Establecimiento de la Comisin Binacional para la Gestin Integrada de los recursos Hdricos de la Cuenca Hidrogrfica del Ro Zarumilla del 22 de Octubre 2009, Registro Oficial No. 320 del 15 de Noviembre de 2010, es accesible a la pgina web http://faolex.fao.org/docs/pdf/bi-98810.pdf

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y cohesin entre ellas. Otro rgano fundamental es el Grupo Tcnico de Monitoreo, constituido por

dos delegados tcnicos para cada pas nominados por las Secciones Nacionales GIRH Zarumilla.

Adems de seguir y evaluar las actividades de la Secretara Tcnica Binacional, el Grupo Tcnico

verificar que se persigan los objetivos del Plan Binacional GIRH, manteniendo informadas a las dos

Secciones Nacionales sobre el estado y el desarrollo de acciones, planes y programas.

Uno de los elementos ms importantes del Acuerdo analizado es la adopcin de un enfoque eco-

sistmico e integrado a lo largo de todo el texto. Este factor no se evidencia solamente en la

necesidad de desarrollar un Plan de GIRH y acciones conjuntas, sino tambin se refleja en la

estructura institucional y se refuerza aun ms a travs de la definicin del mbito de accin de la

Comisin Binacional GIRH Zarumilla. A tal propsito, el art. 5 establece que dicho mbito comprende

() las fuentes naturales de agua en sus distintas formas y estado fsico, as como los elementos

naturales y artificiales asociados a los recursos hdricos que integran la cuenca hidrogrfica

transfronterizas del ro Zarumilla (), confirmando la necesidad de planificar y accionar en manera

unitaria y comprensiva respetando la integridad del ecosistema considerado.

Una vez puesto en marcha el sistema institucional, establecido recientemente, ser necesario

formular in primis el Plan de Gestin Integrada del Recursos Hdricos de la cuenca Binacional del ro

Zarumilla y dar seguimiento a las dems funciones establecidas en el art. 6 del Acuerdo.

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III) ANLISIS A NIVEL NACIONAL

Normas, instituciones y polticas nacionales

La gestin sostenible y consensuada de los recursos hdricos y ambientales compartidos en la Cuenca

del ro Zarumilla, depende necesariamente del contexto normativo e institucional de los dos pases

parte del sistema (Ecuador y Per). Por lo tanto cabe considerar las similitudes y las diferencias de

sus legislaciones sobre recursos hdricos y medioambientales, reflexionando sobre la oportunidad de

armonizar las mismas y fijar preceptos comunes que definan el marco y las directrices a seguir en el

desarrollo de acciones conjuntas.

ECUADOR

Legislacin

Ecuador es uno de los pases con ms alta concentracin de ros por kilmetro cuadrado ya que el 4%

de su extensin est cubierta solamente de agua. Se cuentan 31 Sistemas Hidrogrficos conformados

por 79 cuencas hidrogrficas (a su vez divididas en 137 cuencas y subcuencas) correspondientes a

dos vertientes, Pacifica y Amaznica, con origen comn en los Andes. Aunque sean abundantes, los

recursos hdricos se encuentran distribuidos de forma desigual con carencia en la vertiente del

Pacfico, que es la ms poblada (80% de la poblacin). Ecuador comparte ros, cuencas hidrogrficas y

acuferos transfronterizos con Colombia y con Per, sin embargo, la legislacin ecuatoriana en

materia de agua no contiene disposiciones relativas a la gestin de recursos hdricos compartidos. La

Ley de Agua, remonta a 1972, por lo tanto sus normas sobre acceso y gestin del agua reflejan la

realidad de aquellos aos.

No obstante la falta de disposiciones expresas7, Ecuador es polticamente activo en el tema de

recursos hdricos, sobre todo en el marco de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR). En este

contexto, la Secretara Nacional del Agua est impulsando el desarrollo de una Agenda Sudamericana

del Agua con fines a permitir una gestin integral conjunta de las aguas compartidas entre dos o ms

Estados partes, construir consensos y una base solida para la sustentabilidad y conservacin de los

recursos hdricos de la regin.

Ley de Aguas de 1972

La legislacin en materia de agua se remonta a 19728 y mantiene un enfoque agropecuario de

acuerdo a las necesidades de aquella poca. Su primer mrito es haber garantizado el acceso a

fuentes hdricas a todos los ciudadanos, aboliendo la propiedad privada y declarando el agua un bien

pblico (precedentemente, el derecho a utilizar el agua era accesorio a la propiedad del suelo)9. En

primer lugar, se subraya que todas las aguas (de ros, lagos, lagunas, nevados, cadas naturales,

subterrneas, etc.) son bienes nacionales de uso pblico, estn fuera del comercio y su dominio es

inalienable e imprescriptibles; no son susceptibles de posesin, accesin o cualquier otro modo de

7 Tampoco el Proyecto de Ley Orgnica de Recursos Hdricos, Uso y Aprovechamiento del Agua, actualmente en discusin en el Asamblea Nacional, contiene disposiciones especficas sobre gestin de recursos hdricos compartidos. 8 Ley de Aguas, Decreto Supremo No. 369, Registro Oficial No. 69 del 30 de Mayo de 1972. Dicha Ley fue codificada

mediante la Codificacin No. 16 publicada en el Registro Oficial N. 339 del 20 de mayo de 2004. 9 Sin embargo, la competencia para el acceso al agua entre agricultores pequeos y medianos sigue siendo un problema ya

que in muchas reas rurales los propietarios de terrenos cercanos a fuentes de agua se consideran propietarios de dichos

recursos tambin impidiendo el acceso a otros miembros de la comunidad.

9

apropiacin. No hay ni se reconoce derechos de dominio adquiridos sobre ellas y los preexistentes

slo de limitan a su uso en cuanto sea eficiente y de acuerdo con esta Ley10. Por lo tanto, la

conservacin, preservacin e incremento de los recursos hidrolgicos vienen catalogados como

obras de carcter nacional11. El Consejo Nacional de Recursos Hdricos (substituido por la Secretara

Nacional del Agua desde el 2008) quedaba encargado de la concesin de los derechos de

aprovechamiento y de planificar la apropiada utilizacin y desarrollo de los recursos hidrolgicos,

controlando su estado y adoptando medidas de proteccin de las aguas en caso fuera necesario;

entre sus competencias se promova la proteccin y desarrollo de las cuencas hidrogrficas12. Este

ltimo concepto viene reiterado en el art. 20 en donde se valora la funcin de la cuenca hidrogrfica

para la conservacin y mejor disponibilidad de los recursos hdricos. En la misma disposicin se

recalca la necesidad de considerar los usos de poblaciones indgenas y locales al momento de dar

concesiones y desarrollar planes de gestin, resaltando la importancia de los aspectos culturales para

la conservacin de los recursos. Cabe subrayar la prohibicin total de contaminar las aguas en

detrimento de la salud humana y/o en perjuicio del desarrollo de la flora y de la fauna; en particular,

para denunciar casos de contaminacin se concede accin popular a presentar en la Defensora del

Pueblo13. En relacin a los diferentes usos del agua, el art. 36 establece un orden de preferencia:

a) Para el abastecimiento de poblaciones, para necesidades domsticas y abrevadero de

animales;

b) Para agricultura y ganadera;

c) Para usos energtico, industriales y mineros; y

d) Para otros usos.

A lo largo de la Ley en discusin se mencionan varias veces las organizaciones de usuarios privados,

las Juntas de Regantes y Directorios de Aguas. En particular, el art. 17 establece que las mismas estn

encargadas de la administracin, mantenimiento y operacin de la infraestructura de los sistemas y

canales de riego que le competen territorialmente, recaudando tambin las tarifas establecidas. El 85

% del dinero as recaudado vendr reinvertido en el mantenimiento y operacin de los sistemas de

riego, mientras que el restante 15 % mximo se destinar a los gastos administrativos (art. 55).

Adems, en el Ttulo XVI De los aprovechamiento comunes, de los directorios de aguas y de las

juntas administradoras de agua potable se especifica que cada usuario de un acueducto participar

no solamente en la limpieza, reparacin y sostenimiento administrativo del mismo sino tambin en la

construccin y obras tiles a su mejora y conservacin de manera proporcional y de acuerdo a sus

derechos (art. 77). Adems el art. 78 establece que se formar una Junta Administradora de agua

potable cuando ms de cinco personas tengan derecho de aprovechamiento comn de aguas. La

rectora, planificacin y regulacin en materia de riego as como la gestin integral del riego a nivel

nacional corresponden a la Subsecretara de Riego y Drenaje14, adscrita al Ministerio de Agricultura,

Ganadera, Acuacultura y Pesca. Finalmente, en 2007 se cre el Instituto Nacional de Riego (INAR)15

con sede en Quito y adscrito tambin al Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca.

Este es una entidad de derecho pblico, con autonoma administrativa y financiera, y con la funcin

de ejecutar el uso de agua exclusivamente para riego, a nivel nacional.

10Ibidem, art. 2. 11Ibidem, art. 16. 12Ibidem, art. 13. 13Ibidem, art. 22. 14 Para mayores informaciones sobre la Subsecretara de Riego y Drenaje visitar la pgina web

http://www.magap.gob.ec/mag01/index.php?option=com_content&view=article&id=1895&Itemid=335 15 Decreto No. 695 del 30 de Octubre 2007, publicado en el Registro Oficial No. 209 del 12 de Noviembre de 2007.

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La creciente necesidad de preservar los recursos hdricos y reglamentar su gestin ha llevado a la

introduccin de nuevos conceptos en la legislacin ecuatoriana y al proyecto de una nueva Ley de

Agua todava en discusin.

Ley de Gestin Ambiental

La Ley de Gestin Ambiental16 de 1999 fija los principios17 y directrices que deben informar las

polticas ambientales, seala tambin las obligaciones y responsabilidades en la gestin ambiental y

establece normas de calidad precisando los lmites permisibles, los controles y las eventuales

sanciones. En particular, la Ley en cuestin identifica el Ministerio del Ambiente como instancia

rectora, coordinadora y reguladora del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental. En

2009 ha sido emitido el Acuerdo Ministerial No. 8618 que establece las Polticas Ambientales

Nacionales a aplicar transversalmente y vinculantes no solamente para todos los niveles de la

administracin estatal, sino tambin para todas las personas naturales y jurdicas operantes en el

territorio nacional. De hecho, los arts. 28 y 29 establecen el derecho de participacin en la gestin

ambiental y el derecho de informacin para toda persona natural o jurdica con fines a favorecer

intervenciones informadas y efectivas. Adems, cabe destacar el art. 41 que concede accin pblica a

las personas naturales, jurdicas o grupo humano para proteger los derechos ambientales

individuales y/o colectivos, denunciado la violacin de normas ambientales.

Constitucin Poltica La Constitucin de la Repblica del Ecuador19 de 2008 dedica atencin al agua y medioambiente en el cuadro de los derechos de buen vivir. El art. 12 establece que El derecho humano al agua es fundamental e irrenunciable. El agua constituye patrimonio nacional estratgico de uso pblico, inalienable, imprescriptible, inembargable y esencial para la vida. Entonces, el derecho al agua de cada ciudadano viene preservado asegurando que dicho recurso sea gestionado pblicamente constituyendo patrimonio del Estado. Por su parte, el art. 14 establece el derecho de la poblacin a vivir en un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, con fines a asegurar la sostenibilidad y el buen vivir. Consecuentemente, la proteccin del ambiente y de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio gentico, la prevencin del dao ambiental y la recuperacin de reas degradadas son todas temticas de inters pblico y objetivos a lograr en los mismos intereses. El desarrollo de energas alternativas constituye una estrategia prioritaria, sin embargo este objetivo no debe ser perseguido en detrimento de la soberana alimentaria ni en perjuicio del derecho al agua. La Constitucin reconoce tambin los derechos de la naturaleza (art. 71) estableciendo que () se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneracin de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos. El art. 389 trata de gestin del riesgo y decreta el deber del Estado de proteger personas, colectividades y naturaleza frente a los eventos catastrficos de origen natural o antrpico a travs el desarrollo de diversas acciones con fines de minimizar las condiciones de vulnerabilidad. El sistema nacional de gestin de riesgo es un sistema descentralizado, compuesto por todas las unidades de gestin de riesgo de las varias instancias pblicas y privadas operantes a nivel local, regional y nacional. El Estado opera como coordinador y rector del sistema, respetando el principio de descentralizacin subsidiaria (art. 390) que determina la responsabilidad directa de las instituciones dentro de su mbito geogrfico y permite la intervencin de instancias de mayor mbito territorial y mayor capacidad tcnica y financiera solo

16 Ley No. 37 del 22 de julio de 1999, Registro Oficial No. 245, de 30 de julio de 1999. 17Ibidem, art.2. 18 Acuerdo Ministerial No. 86 publicado en el Registro Oficial No. 64 del 11 de noviembre 2009. Accesible a la pgina web:

http://www.derechoecuador.com/index.php?option=com_content&view=article&id=5222:registro-oficial-no-64-miercoles-

11-de-noviembre-de-2009&catid=308:noviembre&Itemid=555#No1812009 19 La Constitucin es accesible a la pgina web

http://www.asambleanacional.gov.ec/documentos/constitucion_de_bolsillo.pdf

11

cuando las primeras no puedan intervenir apropiadamente. El Captulo segundo del Ttulo VII (dedicado al Rgimen del Buen Vivir) trata de Biodiversidad y recursos naturales y toca varios temas: Naturaleza y ambiente; Biodiversidad; Patrimonio natural y ecosistemas; Recursos naturales; Suelo; Agua; Biosfera, ecologa urbana y energas alternativas. En particular, en los artculos dedicados al agua se decreta que: El Estado garantizar la conservacin, recuperacin y manejo integral de los recursos hdricos, cuencas hidrogrficas y caudales ecolgicos asociados al ciclo hidrolgico. Se regular toda actividad que pueda afectar la calidad y cantidad de agua, y el equilibrio de los ecosistemas, en especial en las fuentes y zonas de recarga de agua. La sostenibilidad de los ecosistemas y el consumo humano sern prioritarios en el uso y aprovechamiento del agua20. Cabe subrayar la introduccin de los conceptos de gestin integral de recursos hdricos y ciclo hidrolgico, as como el enfoque de cuenca hidrogrfica y la atencin a los caudales ecolgicos. Adems, entre todos los usos del agua se da prevalencia al consumo humano y a la sostenibilidad ecosistmica, reforzando el derecho humano al agua (art. 12) y la proteccin de la naturaleza ex art. 71. En cuanto al aspecto institucional el art. 412 establece que La autoridad a cargo de la gestin del agua ser responsable de su planificacin, regulacin y control. Esta autoridad cooperar y se coordinar con la que tenga a su cargo la gestin ambiental para garantizar el manejo del agua con un enfoque eco sistmico. Entonces, se quiere asegurar no solamente la gestin integrada de los recursos hdricos sino tambin la coherencia del sector hdrico con la gestin ambiental y los recursos naturales relacionados. Por lo que hace a las relaciones internacionales de Ecuador, el art. 416 prev que las relaciones del Estado del Ecuador impulsa prioritariamente la integracin poltica, cultural y econmica de la regin andina, de Amrica del Sur y de Latinoamrica, as como tambin impulsa la creacin de ratificacin y vigencia de instrumentos internacionales para la conservacin y regeneracin de los ciclos vitales del planeta y la biosfera. Asimismo, la integracin con los pases de Latinoamrica se considera un objetivo estratgico del Estado, por lo que el Ecuador se compromete en todos los procesos de integracion a promover estrategias conjuntas de manejo sustentable del patrimonio natural en especial la regulacin de actividades extractivas; la cooperacin y complementacin energtica sustentable; la conservacin de la biodiversidad, ecosistemas y el agua; la investigacin, el desarrollo cientfico y el intercambio de conocimiento y tecnologa; y, la implementacin de estrategias coordinadas de soberana alimentaria (art. 423.2). Finalmente, tambin se compromete a fortalecer la armonizacin de las legislaciones nacionales en material ambiental, de acuerdo con los principios de progresividad y no regresividad (art. 423.3).

Evolucin de las polticas ambientales

Las Polticas Bsicas Ambientales del Ecuador, publicadas en 199421, subrayan por primera vez la

necesidad de tratar problemas de contaminacin de agua, suelo, aire, y proteccin de los sistemas

lacustres amenazados. La Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sostenible, formalizada en 1999

por el Ministerio del Ambiente, va en la misma direccin y refuerza las intenciones del documento

antedicho. En relacin a los recursos hdricos establece la necesidad de definir el marco legal e

institucional para la gestin integral del agua; valorar dicho recurso y preservar sus fuentes de

produccin; reforzar el rol de autoridades y comunidades locales en la gestin integral de cuencas y

microcuencas; establecer normas que aseguren sostenibilidad y eficiencia en los diferentes usos de

agua; respecto de la calidad del recurso y monitoreo de las fuentes contaminantes para aclarar las

responsabilidades econmicas y sociales de los contaminadores; creacin de un sistema de datos y

planes de gestin a nivel nacional y por cuencas hidrogrfica con fines a actualizar el inventario

existentes y monitorear el estado de los recursos; y anlisis de riesgo y planificacin territorial para la

20 Constitucin de la Repblica del Ecuador, art. 411. 21 Las Polticas Bsicas Ambientales del Ecuador fueron anexas oficialmente al Texto Unificado de Legislacin Secundaria de Ministerio del Ambiente con Decreto Ejecutivo No. 1589, publicado en el Registro Oficial No. 320 de 26 de Julio del

2006.

12

prevencin de desastres naturales de carcter hidrolgico. La ley de Gestin Ambiental de 1999

incluy las directrices antesmencionadas, invistiendo al Ministerio de Ambiente como ente rector,

coordinador y regulador del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental.

El nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2007-201022 ha vuelto a fortalecer las capacidades de gestin,

planificacin, y regulacin estatal, debilitados en los aos precedentes, sin perjuicio de la

descentralizacin y reforzando la participacin ciudadana. La promocin de un ambiente sano,

sustentable y el otorgamiento de garantas para el acceso seguro al aire, suelo y agua es uno de los

objetivos del Plan antes mencionado23. Despus de un anlisis del estado de los recursos se propone

las directrices que orienten las decisiones de poltica pblica con fines a lograr la gestin integrada de

recursos hdricos con enfoque de cuenca y desarrollar una estructura institucional y un marco

normativo coherentes y participativos24. A continuacin se reportan las estrategias contenidas en el

Plan:

1) Desarrollo de una poltica integral del recurso agua, con criterios de racionalidad social y

equidad entre poblaciones y regiones, y entre campo y ciudad:

Asignar de manera racional el recurso hdrico y establecer criterios de calidad

para los diferentes tipos de usos que se traduzcan en normas de calidad.

Disear instrumentos y modelos de regulacin para conservar el recurso y

asegurar la calidad requerida.

Promover una mejor coordinacin entre las autoridades, locales y nacionales,

competentes del recurso hdrico con aquellas encargadas de la distribucin y

manejo del agua potable y el saneamiento.

Garantizar un agua segura y apta para el consumo, en todos los hogares del pas,

con nfasis en los sectores de menor cobertura.

Ampliar la superficie regada, eliminando las disparidades en su acceso, e

incrementar la produccin agropecuaria en esta zona.

Asegurar el acceso al agua de riego, considerando que es un derecho

fundamental de todos/as, con atencin especial para pequeos agricultores y

campesinos.

Generar capacidades para tener una visin prospectiva de las demandas del

recurso hdrico y su impacto sobre las fuentes y los ecosistemas. La problemtica

de la distribucin del recurso hdrico est ligada a la expansin demogrfica y el

desarrollo de actividades econmicas, principalmente ubicadas sobre la vertiente

del Pacfico.

2) Desarrollo de un marco legal e institucional coherente y participativo

Priorizar el acceso equitativo al agua y la participacin y control social.

Promover la actualizacin de la existente Ley de Aguas (con participacin de la

sociedad civil, la planificacin por cuencas hidrogrficas, las estrategias de

conservacin, la normativa de contaminacin y los procesos de

descentralizacin).

22 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010. Planificacin para la Revolucin Ciudadana. Accesible en la pgina web

http://www.aecid.ec/espana/archivos/4.2Plan%20Nacional%20de%20Desarrollo%20-%20PND-%202007-2010.pdf 23Ibidem, pg 140. 24Plitica 4.3: Manejar integralmente los recursos hdricos con enfoque de cuenca hidrogrfica, a travs del desarrollo de

polticas pblicas integrales de manejo del recurso agua y el desarrollo de un marco conceptual coherente y participativo.

Ibidem, pg 158.

13

Fortalecer a la autoridad hdrica nacional y racionalizar los procesos de

descentralizacin institucional y local. Es necesario la creacin de una instancia

pblica de gestin integral del recurso hdrico que de cuenta del control y la

fiscalizacin en las diferentes instancias pblicas y privadas (Sistema Nacional de

Gestin Integrada de Recursos Hdricos).

Desarrollar una poltica internacional de colaboracin para fomentar la visin

mundial de la gestin de recursos hdricos, a travs de los convenios y acuerdos

regionales y mundiales.

3) Fortalecimiento del manejo de los recursos hdricos con enfoque de cuenca:

Mejorar los espacios de planificacin hdrica, la proteccin y manejo del medio

ambiente hdrico y la prevencin y control de la contaminacin. Estas acciones

deben ser dirigidas especialmente a la conservacin y manejo ecosistmico de

fuentes de agua en pramos, bosque nublado y humedales, ya que estos

representan el sustento a las actividades productivas, desarrollo social y

viabilidad ambiental.

Promover la elaboracin de los planes de descontaminacin y/o prevencin

correspondientes a las principales cuencas hidrogrficas en incumplimiento, y

poner en operacin el tratamiento de las aguas servidas producidas por los

centros urbanos del pas.

Actualizacin del inventario y balance hdrico nacional que incorpore elementos

de valoracin y evaluacin de la contaminacin, as como, la clasificacin [de] los

recursos hdricos en relacin a los usos del agua, el establecimiento de zonas

prioritarias de intervencin a nivel de cuenca.25

Para poder proceder con la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo ha sido necesario repensar y

reformar el marco poltico, legal e institucional del Estado. En este contexto, cabe subrayar la

importancia del Decreto Ejecutivo No. 108826 para la reorganizacin del Consejo Nacional de

Recursos Hdricos con la creacin de la Secretara Nacional del Agua. En el mismo Decreto se

formalizan las Polticas Generales para la Gestin del Agua27 que representan la base legal para la

gestin de los recursos hdricos del pas. Una gestin integral e integrada de los recursos hdricos y

naturales, la adopcin de un enfoque eco sistmico, la proteccin de los recursos as como el respeto

de los derechos humanos, ciudadanos y de la naturaleza constituyen los fundamentos para la toma

de decisiones y el desarrollo de intervenciones sostenibles y coherentes. Adems, la necesidad de

preservar, ahorrar y utilizar sosteniblemente los recursos hdricos debe guiar las diferentes polticas

sectoriales que inciden sobre la gestin del agua, con fines a perseguir objetivos acordes. Particular

atencin se reserva al tratamiento de vertidos residuales, que impacta sustancialmente sobre la

calidad del agua, y se promueve la proteccin de las cuencas hidrogrficas y la conservacin de los

recursos vinculados a ellas (pramos, bosques nativos etc.) con fines a asegurar la buena calidad del

agua en sus fuentes y preservar los acuferos.

25Ibidem, pgs. 158-159. 26 Decreto No. 1088 del 15 de mayo de 2008, Registro Oficial No. 364 del 26 de mayo de 2008. 27 Decreto No. 1088, art. 2.

14

Instituciones

Despus de dcadas de fuerte centralizacin de poderes e injerencia estatal, en los aos 60 y 70,

Ecuador adopt un modelo de liberalizacin de mercados que, desde un punto de vista normativo, se

tradujo en una restringida competencia de regulacin y planificacin en varias reas, incluso la

gestin de recursos naturales. En lo que se refiere a los recursos hdricos, su gestin fue asumida por

el Instituto Ecuatoriano de Recursos Hdricos (INERHI), instituido en 1966, entidad responsable

tambin de la ejecucin de obras de infraestructura hidrulica. Sin embargo, dichas funciones no se

ejercieron plenamente en la prctica ya que las intervenciones del INERHI se focalizaron en el sector

agropecuario, afectando el aprovechamiento y proteccin integral de los recursos hdricos. Esa

manera de accionar determin una fragmentacin en las polticas y lneas de accin relativas a los

diferentes subsectores hdricos (riego, abastecimiento de agua potable y saneamiento, generacin de

energa etc.) abordados por diversos organismos administrativos. Lo mismo se verific a nivel

regional y local con polticas pblicas destinadas a satisfacer intereses propios en detrimento de la

gestin integral de los recursos hdricos. Aunque se criticaba dicha desarticulacin institucional, la

especializacin funcional y la jurisdiccin limitada de varios organismos operantes en el sector hdrico

que determinaban reglamentaciones y acciones contrastantes y perjudicaban el seguimiento de los

intereses nacionales, la situacin inici un proceso de cambio a finales de los aos ochenta. En 1993

la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestaciones de Servicios Pblicos por parte

de iniciativa privada28 permiti una reestructuracin administrativa que promova la racionalizacin

y eficiencia del sistema burocrtico, una mayor descentralizacin y simplificacin del Estado, la

participacin de los sectores privados y comunitarios introduca mecanismos de autogestin. En

relacin a los recursos hdricos, dicha Ley permita la delegacin, por parte del Estado, de los

servicios pblicos de agua potable, riego, saneamiento y otros a empresas mixtas o privadas. En los

mismos aos el Presidente de la Repblica cre la Organizacin del Rgimen Institucional del Agua en

el Ecuador, reorganizando las funciones asignadas al INERHI por las normas existentes 29 y

encargando al Consejo Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) muchas de estas30. Paralelamente, las

Corporaciones Regionales de Desarrollo tuvieron la responsabilidad de ejecutar y administrar la

infraestructura de riego estatal, el control de la contaminacin y la preservacin de las cuencas

hidrogrficas. Empero, esta descentralizacin debilitaba las capacidades estatales de regulacin y

planificacin en el sector hdrico.

Secretara Nacional del Agua (SENAGUA)

Con la finalidad de completar el cuadro presentado hasta hora, es til reflejar sobre la composicin y

funciones de la Secretara Nacional del Agua (SENAGUA)31 creada con el Decreto Ejecutivo No. 1088

de 2008, a su vez modificado en 2009 por el Decreto No. 9032. La Secretara Nacional del Agua es una

entidad de derecho pblico adscrita a la Presidencia de la Repblica con patrimonio y presupuesto

propio, con independencia tcnica, operativa, administrativa y financiera, y domicilio en la ciudad de

Quito. Su finalidad primaria es la de guiar los procesos de gestin de los recursos hdricos de una

28 Ley 50, Registro Oficial No. 349 del 31 de Diciembre 1993. 29 Ley de Agua, Ley de creacin del INERHI, Ley de Desarrollo Agrario 30 Dicho Consejo fue encargado de disear y establecer directrices y polticas del sector de las aguas continentales

ecuatorianas; adoptar el Plan Nacional de uso de los recursos hdricos; administrar los sistemas de riego; estructurar medidas

tarifarias para la recuperacin de costos; promulgar disposiciones que regularan la gestin de cuencas hidrogrficas. 31 Para mayores informaciones visitar la pgina web http://www.senagua.gob.ec/ 32 Decreto No. 90 del 12 de octubre de 2009 Modifica del Decreto No. 1088, que crea la Secretara Nacional del Agua. Registro Oficial No. 52 del 22 de octubre de 2009.

15

manera integrada y sustentable en los mbitos de cuencas, subcuencas, microcuencas o

demarcaciones hidrogrficas e hidrogeolgicas de acuerdo a la Ley de Aguas, su Reglamento y dems

normas conexas vigentes relacionadas con los recursos hdricos superficiales y los acuferos en el

Ecuador. Con la creacin de esta entidad el Gobierno ecuatoriano reconoce la importancia y el valor

estratgico del agua y favorece su conservacin a travs de la gestin integrada y coordinada de los

recursos hdricos. SENAGUA, con nivel ministerial, ha reemplazado al Consejo Nacional de Recursos

Hdricos que, a su vez, haba sustituido el INERHI; por lo tanto, se transfieren automticamente las

funciones de las entidades predecesoras, adems de aquellas listadas en el art. 5 del Decreto en

anlisis que establece:

() la Secretara Nacional del Agua tendr las siguientes funciones y atribuciones:

1. Ejercer la rectora nacional en la gestin y administracin del recurso agua.

2. Establecer las polticas que deben regir la gestin del agua y determinar las

normas y regulaciones necesarias para su aplicacin.

3. Formular el Plan Nacional de Gestin del Agua y asegurar que los proyectos y

programas de aprovechamiento y manejo de los recursos hdricos sean

coherentes con el Plan Nacional de Desarrollo y sus actualizaciones.

4. Establecer las polticas de recuperacin del uso del agua, mediante tarifas.

5. Dictar normas para el manejo de cuencas hidrogrficas en lo concerniente a los

recursos hdricos.

6. Coordinar y articular las entidades pblicas que prestan servicios con el agua el

desarrollo de acciones enmarcadas en las normas y regulaciones establecidas

para la conservacin y proteccin del agua.

()

9. Formular programas y acciones para asegurar la disponibilidad del agua en sus

fuentes a travs de polticas de proteccin y conservacin aplicadas a cuencas

hidrogrficas y acuferos. ().

Desde su creacin la SENAGUA ha tenido importantes avances en cuanto a su estructura organizativa

institucional, el decreto 1088, fue reformado mediante Decreto Ejecutivo Nro. 90, mediante el cual

se establece y delimita las nueve Demarcaciones Hidrogrficas con sus respectivos centros zonales,

que operan de manera desconcentrada y reflejen la lgica de gestin por cuenca hidrogrfica. Se han

identificado 34 centros zonales transversales a varios sectores (social, productivo, ambiental,

transporte, etc.) para la realizacin de una gestin integral e integrada por cuenca hidrogrfica. Los

nuevos organismos de gestin del agua adoptarn un modelo de gestin que favorezca la

articulacin con el gobierno central y sus diferentes niveles de gobierno provincial, municipal y

parroquial a quienes se les ha otorgado competencias exclusivas y concurrentes relacionadas a la

GIRH y que constan en el Cdigo Orgnico de Ordenamiento Territorial Autonomas y

Descentralizacin (COOTAD)33.

33 Ver http://www.senagua.gob.ec/?page_id=107

16

Adems de crear el nuevo rgano rector del sistema de gestin de recursos hdricos, como ya se ha

mencionado anteriormente, en su art. 2 el Decreto No.1088 enumera una serie de polticas generales

para la gestin del agua34.

En conclusin, la Ley de Agua vigente no incluye conceptos fundamentales como la gestin integrada

de recursos hdricos, el enfoque de cuenca hidrogrfica, la visin ecosistmica, entre otros. Por lo

tanto, se necesita avanzar con la reforma legislativa ya que polticamente e institucionalmente se ha

evolucionado ms rpidamente. Los antes nombrados Plan Nacional del Buen Vivir que rige la

planificacin en el Ecuador y las Polticas Generales para la Gestin del Agua, por un lado, y la

creacin de la Secretara Nacional del Agua, por el otro, reflejan la voluntad ecuatoriana de progresar

en el sector hdrico. Otra seal fuerte en esta direccin viene de las disposiciones constitucionales

relativas al agua que, entre otras cosas, reconoce el derecho humano al agua como inalienable e

imprescriptible y esencial para la vida, constituyndose como patrimonio nacional estratgico de uso

pblico, responsabilizando a la vez a la Autoridad nica del Agua de la planificacin y gestin de los

recursos hdricos que se destinarn a consumo humano, riego que garantice la soberana alimentaria,

caudal ecolgico y dems actividades productivas en este orden de prelacin.

Por consiguiente plantea la necesidad de una gestin articulada por parte de entidades pblicas y/o

organizaciones comunitarias, y prohbe cualquier forma de acaparar o privatizar los recursos hdricos

y sus fuentes. De igual forma, reconoce la necesidad y establece un mandato constitucional de entrar

en procesos de cooperacin con los pases Latinoamericanos para la conservacin de los ecosistemas

y el agua, y de armonizacin de las legislaciones nacionales por un objetivo comn.

34Ibidem, art. 2. -De las Polticas Generales para la Gestin del Agua.- A ms de las establecidas en la Constitucin, la Ley de Aguas y su reglamento y el Plan Nacional de Desarrollo, las

siguientes polticas constituyen la base vinculante para la gestin del agua:

1. Desarrollar una gestin integral e integrada de los recursos hdricos, con una visin ecosistmica y sustentable; coherente

con la gestin de los recursos naturales, la proteccin ambiental, los derechos humanos, ciudadanos y de la naturaleza al

acceso al agua y las actividades econmicas y sociales que aprovechan estos recursos.

2. Fomentar en las polticas sectoriales y su regulacin criterios de preservacin, conservacin, ahorro y usos sustentables del

agua para garantizar el derecho humano al acceso mnimo al agua limpia y segura, mediante una administracin eficiente que

tome en consideracin los principios de la equidad, solidaridad y derecho ciudadano al agua.

3. Implementar polticas, estrategias y normas para prevenir, controlar y enfrentar la contaminacin de los cuerpos de agua,

mediante la aplicacin de condiciones explcitas para el otorgamiento de las autorizaciones de su uso.

4. Exigir a los beneficiarios de concesiones de derecho de uso que los vertidos de aguas residuales en los cauces naturales

cumplan las normas y parmetros de calidad emitidos por las autoridades competentes.

5. Promover la proteccin de las cuencas hidrogrficas dando nfasis a la conservacin de los pramos y bosques nativos,

para preservar los acuferos y la buena calidad del agua en sus fuentes.

17

PERU

Legislacin

Durante dcadas la regulacin peruana de recursos hdricos ha sido basada en un enfoque agrario,

hasta la reciente reforma de 2009. Adems de ser un tema polticamente sensible, su complejidad se

justifica con la desequilibrada distribucin geogrfica de los recursos respecto a la poblacin. Per

cuenta con una consistente capacidad hdrica: alrededor del 5 % del total de agua dulce disponible en

el globo, repartida en todas sus cuencas hidrogrficas, numerossimas lagunas y ros. Aunque Per

cuente con numerosas cuencas compartidas, no se ha reservado atencin particular a este tema a

nivel legislativo. En general se aplica el principio de poltica exterior en materia ambiental de

cooperacin para una gestin apropiada y sostenible de los recursos naturales compartidos,

preservando las condiciones de los ecosistemas y del ambiente a nivel transfronterizo y ms all de

los territorios bajo la soberana y jurisdiccin del Estado peruano.

Constitucin Poltica

La Constitucin peruana de 1993 reconoce el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y

adecuado al desarrollo de la vida entre los derechos fundamentales de la persona (art. 2.22).

Se cuenta con un sistema dominalista: los recursos naturales, renovables y no renovables,

pertenecen a la Nacin y, por su valor estratgico, el Estado debe facultar su aprovechamiento a

particulares (art. 66) y determinar la poltica nacional del ambiente, promoviendo el uso sostenible

de los recursos naturales (art. 67) y la preservacin de la biodiversidad y de las reas naturales

protegidas (art. 68) con particular atencin para los territorios amaznicos (art. 69). Aunque los

bienes de dominio pblico (los recursos naturales en general y los hdricos en particular) sean

inalienables e imprescriptibles, pueden ser concedidos a particulares para su aprovechamiento

econmico (art. 73).

La Constitucin peruana reconoce los derechos de las Comunidades Campesinas y Nativas sobre sus

tierras y los recursos naturales que se encuentran en ellas (art. 89). Se decreta tambin el derecho de

propiedad, privada, comunal o en cualquier forma asociativa, sobre la tierra, promoviendo el

desarrollo agrcola (art. 88). Sin embargo, los antedichos derechos quedan sometidos a restricciones

temporneas o prohibiciones especficas por razones de seguridad nacional (art. 72).

Ley General del Ambiente (No. 28611, 3 octubre 2005)

La seccin dedicada a principios y derechos establece los fundamentos de la legislacin y poltica en

materia ambiental. En primer lugar se reafirma el derecho fundamental de vivir en un ambiente sano

y, al mismo tiempo, el deber de contribuir a su conservacin y gestin efectiva (art. I). La

participacin ciudadana en la toma de decisiones y en la gestin de los recursos (art. III) es

fundamental para lograr una mayor sostenibilidad de los mismos en el tiempo. Esta se hace ms

efectiva gracias al derecho de acceso a la informacin; sin embargo, as como todos pueden acceder

a la informacin poltica, normativa, de acciones y obras en materia ambiental, igualmente, todos

estn obligados a proporcionar informaciones adecuadas si son requeridos por las autoridades (art.

II). Los derechos de informacin ambiental y participacin ciudadana estn nuevamente asentados

en los artculos 41 y 46.

18

Adems de la participacin ciudadana y el derecho de informacin, hay otros principios que informan

la poltica, la legislacin y las acciones en materia ambiental. En el art. V se introduce el principio de

sostenibilidad, que afirma la necesidad de integrar aspectos sociales, ambientales y econmicos para

que se realice un desarrollo equilibrado y la satisfaccin de los intereses de las generaciones

presentes y futuras. Segn el principio de prevencin (art. VI) cabe prevenir, vigilar y evitar la

degradacin ambiental; o bien adoptar las medidas de mitigacin, recuperacin, restauracin o

compensacin apropiadas al caso. El principio de responsabilidad ambiental dispone que quien

cause daos al ambiente o a sus componentes debe adoptar las medidas necesarias para restaurar

en las mismas las condiciones anteriores al dao. En caso de que esto no sea posible, deber

compensar en trminos ambientales los perjuicios provocados y someterse a las otras consecuencias

que deriven en relacin a responsabilidad administrativa, civil o penal (art. IX). Las polticas y

programas ambientales deben reflejar el principio de equidad (art. X) contribuyendo a la

erradicacin de la pobreza y a la disminucin de las inequidades sociales y econmicas, y logrando el

desarrollo sostenible de los grupos desfavorecidos. Finalmente, el principio de gobernanza

ambiental debe informar la generacin e implementacin de las polticas pblicas ambientales,

asegurando la inclusin activa e informada de todos los actores pblicos y privados (art. XI). Los

antedichos principios estn incorporados en diferentes instrumentos internacionales de soft y

hardlaw y constituyen los fundamentos para una fructfera colaboracin entre Estados que

comparten recursos naturales. El hecho de estar reconocidos por numerosas legislaciones nacionales

valora su obligatoriedad como costumbre internacional.

La Poltica Nacional del Ambiente constituye un elemento esencial para el desarrollo nacional; esta

ofrece el marco director para las decisiones y acciones desarrolladas a nivel nacional, regional y local

por el sector pblico, privado y sociedad civil, y su cumplimiento es obligatorio (art.8). Puesto que los

recursos naturales pertenecen a la nacin, su proteccin y conservacin pueden ser invocadas como

causa de necesidad pblica (art. 5) y para justificar limitaciones al ejercicio de derechos y libertades

(art. 6). El Sistema Nacional de Gestin Ambiental (art. 15) incluye las diversas instancias de gestin

pblica (a nivel regional, local y sectorial) favoreciendo la ejecucin de la poltica ambiental a travs

de los instrumentos de gestin ambiental adecuados (art. 16-17).

La planificacin ambiental (art. 19.1) se rige en buena parte por el ordenamiento territorial

ambiental, que determina aquellos criterios e indicadores ambientales tiles a identificar los

diferentes usos territoriales (art. 19.2). Otro elemento fundamental es el Sistema Nacional de

Evaluacin de Impacto Ambiental que a travs de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) analiza

todos los proyectos y actividades humanas aptas para causar perjuicios al ambiente y/o a los

recursos naturales (art. 24 y 25).

La legislacin ambiental considera recursos naturales todos aquellos potencialmente aptos para ser

aprovechados por el ser humano para satisfacer sus necesidades y con valor actual o potencial en el

mercado (art. 84). La reglamentacin de los recursos naturales transfronterizos est determinada por

los tratados ad hoc o por la legislacin especial. Su aprovechamiento debe basarse en la gestin

integrada y en la realizacin de alianzas estratgicas que refuercen la sostenibilidad del uso, de

acuerdo con las legislaciones nacionales en materia ambiental (art. 87).

La seccin sobre calidad ambiental est dedicada a la reglamentacin de los recursos hdricos. El art.

114 reafirma el derecho de la poblacin de acceder al agua para consumo humano, as como su

deber a contribuir en el mantenimiento de la calidad del ambiente y sus componentes (art. 113). En

19

particular, se subraya la obligacin del Estado a vigilar y proteger los recursos hdricos, dando

prioridad a la provisin de agua para necesidades poblacionales en caso de escasez. Adems, el

Estado debe asegurar la proteccin de la calidad del agua y ocuparse del tratamiento de las aguas

residuales para su reutilizacin (art. 120) sin perjuicio de las obligaciones correspondientes a las otras

entidades responsables (sector vivienda, construccin y saneamiento, sector extractivo, productivo y

comercial) para el tratamiento de los residuos lquidos (art. 122).

De acuerdo con lo afirmado en la Constitucin, el art. 104 reconoce y protege los derechos

patrimoniales, usos y conocimientos tradicionales de las Comunidades Campesinas, Nativas y Locales

relativos a la diversidad biolgica. Sus derechos de propiedad son vlidos tambin sobre los

territorios incluidos en reas Nacionales Protegidas (art. 110), que son reas nacionales

(continentales y/o marinas) reconocidas y protegidas legalmente por su valor cultural, paisajstico,

cientfico y sobre todo por la riqueza en trminos de biodiversidad y la consecuente importancia para

el desarrollo sostenible (art. 108.1). La poblacin juega un rol primario en la identificacin,

delimitacin y conservacin de dichas reas (art. 108.2).

La proteccin del ambiente y de sus componentes, incluidos los recursos hdricos, pasa tambin por

una investigacin cientfico-tecnolgica y por la transferencia de los conocimientos y mecanismos

tradicionales de gestin ambiental (art. 123-124 y 126). Otro instrumento para fortalecer el respeto

de los recursos naturales y al mismo tiempo canalizar ms informacin es la educacin ambiental,

pensada como proceso integral y trasversal para el desarrollo de una cultura ambiental y de una

conciencia crtica que incentiven la participacin ciudadana (art. 127).

Ley de Recursos Hdricos (No. 29338, 30 marzo 2009)

La nueva Ley de Recursos Hdricos conlleva una sustancial evolucin en comparacin con la

normativa anterior en la materia, ya que introduce elementos como la retribucin econmica y

tarifaria, la administracin de reas crticas y un nuevo esquema institucional para una gestin

moderna del agua. En el Titulo Preliminar se aclara que su objetivo es regular el uso y la gestin

integrada del agua y otros recursos asociados por parte del Estado y de toda la poblacin (art. II). La

polticas y acciones en materia de agua se fundan en principios cuales la valoracin y gestin

integrada de agua; la sostenibilidad; el establecimiento de usos prioritarios dando preferencia a las

necesidades humanas primarias; la participacin ciudadana y la instauracin de una cultura del agua;

el respeto de los usos tradicionales de las comunidades campesinas y nativas; la gestin integrada

participativa por cuenca hidrogrfica; y la seguridad jurdica (art. III).

La Ley determina su mbito de aplicacin en el art. 5 y detalla los bienes asociados al agua

distinguiendo entre los naturales y los artificiales (art. 6). Los recursos hdricos (listados) pertenecen

a la Nacin, su propiedad es inalienable e imprescriptible y su administracin debe inspirarse en el

bien comn, la proteccin ambiental y el inters pblico (art. 2).

En relacin al uso del agua, in primis es necesario considerar su disponibilidad para poder determinar

una utilizacin eficiente, que preserve el estado fsico-qumico de los recursos en beneficio del

ambiente, salud pblica y seguridad nacional (art. 34). La Ley establece tres diferentes clases de uso y

su orden de prioridad: primario, poblacional y productivo (art. 35). En relacin a los usos productivos,

que se dan cuando los recursos hdricos se utilizan en procesos de produccin o anteriores a estos, el

listado contenido en el art. 43 no es limitativo. Cualquier uso que no sea primario requiere la

otorgacin de un derecho de uso por la autoridad que corresponda (art. 44).

20

La planificacin de la gestin del agua, a travs de polticas y planes especficos (art. 99), promueve a

concertar oferta y demanda de agua para preservar su calidad y cantidad, lograr una utilizacin

eficiente y favorecer el desarrollo local, regional y nacional (art. 97).

Se reserva un tratamiento especial a las comunidades campesinas y nativas ya que se le reconoce el

derecho de utilizar las aguas que se encuentren o pasen por sus territorios y las cuencas en donde se

originen, para fines econmicos, de transporte, de supervivencia y culturales de acuerdo con cuanto

establecido por las disposiciones constitucionales y otras normas relevantes (art. 64). La normativa

peruana dispone una franja de seguridad en los terrenos aledaos, en las orillas o riberas para una

mejor proteccin de las aguas (art. 74).

La introduccin de un rgimen econmico por el uso del agua constituye uno de los componentes

ms innovadores de la normativa. En el art. 90 se establece que los titulares de derechos de uso de

agua deben contribuir econmicamente al uso sostenible y eficiente de los recursos para hacer

frente a las polticas pblicas. El Estado interviene financiando o cofinanciando el mantenimiento y la

mejora de la infraestructura hidrulica pblica as como subvencionando aquellos usuarios y

operadores de infraestructura hidrulica que posean certificados de eficiencia, creatividad,

innovacin e implementacin para la eficiencia del uso de agua (art. 96). No solo se fomenta la

participacin del sector privado en la construccin de instalaciones hidrulicas y la prestacin de

servicios relacionados con su operatividad y mantenimiento, si no que se intenta tambin involucrar

a las comunidades campesinas y nativas en la implementacin de proyectos de infraestructura

hidrulica ubicados en sus territorios para que se beneficien de ellos (art. 105).

Adems de las secciones normativas analizadas, la Ley de Recursos Hdricos reglamenta

detalladamente el sistema de licencias y otros derechos de uso de agua y dedica una seccin

especfica a las aguas subterrneas y una a las aguas amaznicas; dispone sobre las infracciones y

sanciones en materia de agua y determina la estructura institucional que constituye objeto de

anlisis de la seccin sucesiva.

Poltica y Estrategia Nacional de Recursos Hdricos del Per

Para dar cumplimiento a los distintos compromisos internacionales que el Estado peruano ha

contrado en materia de aguas, se constituyeron dos Comisiones Tcnicas Multisectoriales, una en

2004, que elabor el documento Estrategia Nacional para la Gestin de Recursos Hdricos

Continentales del Per, y otro en 2009, que crea la Poltica y Estrategia Nacional de Recurso

Hdricos del Per.

El Captulo VII.11 est dedicado a las cuencas transfronterizas, cuyo objetivo especfico es promover

el incremento de la cooperacin con los Estados vecinos en relacin a la gestin de sus recursos

hdricos compartidos, a travs de la negociacin para encontrar un enfoque de visin comn para la

toma de decisiones; la evaluacin de los desafos y oportunidades en la gestin de los recursos

hdricos; promover la accin conjunta de gobiernos y sociedades para mitigar los efectos de la

variabilidad climtica y reducir la vulnerabilidad y los riesgos asociados a los riesgos

hidrometeorolgicos; prevenir conflictos y gestionar los existentes; y promover la suscripcin de

acuerdos binacionales para implementar, planes de desarrollo de los recursos hdricos en cuencas

compartidas.

21

Para octubre de 2012, la ANA junto con las distintas instituciones y grupos interesados, se

encontraban en elaboracin del Plan Nacional de Recursos Hdricos, el cual ser una herramienta

para la gestin integrada de los recursos hdricos, que se espera est listo para Julio de

2013.35Adems, la ANA se encuentra actualmente elaborando una propuesta de reglamento de

caudales ecolgicos, para implementar la visin ecosistmica establecida en la Ley de Recursos

Hdricos. Algunos de los problemas identificados y que se deben regular es que se carece de soporte

tcnico para los estudios del caudal ecolgico. Por tanto, se ha propuesto establecer criterios para la

elaboracin de los estudios de caudal ecolgico, en los cuales se considere el funcionamiento de los

ecosistemas; as como mecanismos de supervisin y evaluacin de la consecucin de los objetivos de

caudal ecolgico y eficiencia en el uso de los recursos.36

Instituciones

Por dcadas, el sistema institucional de gestin de los recursos hdricos en Per se ha presentado

como un conjunto complejo de instancias administrativas descoordinadas entre ellas, con

competencias fragmentadas y coincidentes. Dicha situacin ha perjudicado sustancialmente el

adecuado aprovechamiento de los recursos hdricos, ha retrasado o impedido la realizacin de

proyectos de desarrollo y ha originado conflictos de competencia. Sin embargo, la situacin ha

evolucionado sustancialmente en los ltimos aos: la Ley de Recursos Hdricos de 2009 ha

reestructurado no solamente el marco normativo en relacin a la gestin de aguas sino tambin el

sistema institucional. Adems, el Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos37 de marzo de 2010 y el

Reglamento de Organizacin y Funciones de la Autoridad Nacional de Agua38, de julio de 2010,

desarrollan ms en detalle las funciones de las instituciones competentes para la gestin de recursos

hdricos y que operan en los diferentes niveles nacional, regional, local y de cuenca.

Por lo que se refiere al medio ambiente en general, desde el 2008 el Ministerio del Ambiente39

(MINAM) es la autoridad nacional y adems es el ente rector del Sistema Nacional de Gestin

Ambiental. En este Sistema se encuadra tambin el Sistema Nacional de Gestin de Recursos

Hdricos40 encargado de lograr el uso sostenible, conservacin y mejora de los recursos hdricos de

acuerdo con la poltica y estrategia nacional en materia a travs la implementacin de proyectos

apropiados y basndose en estudios y programas de investigacin ad hoc41. Entonces, pretende bien

concertar las acciones estatales para asegurar una adecuada proteccin integrada y conservacin de

los recursos hdricos dentro de las cuencas y ecosistemas que los conforman, y en conjunto con los

35

Para conocer ms sobre el estado del Plan Nacional de Recursos Hdricos del Per se puede consultar la seccin de noticias de la web de la ANA: www.ana.gob.pe 36

Autoridad Nacional del Agua, Ley de Recursos Hdricos y su Relacin con los Caudales Ecolgicos. Disponible en http://www.ana.gob.pe/media/534504/caudal%20ecolgico.pdf (Accesado el 24 de octubre de 2012). 37 Reglamento de la Ley No. 29338, Ley de Recursos Hdricos, aprobado con Decreto Supremo No. 001-2010-AG, del 23 de

marzo 2010.

38 Reglamento de Organizacin y Funciones de la Autoridad Nacional de Agua, aprobado en adecuacin a la Ley No. 29338

con Decreto Supremo No. 006-10-AG, el 7 de julio de 2010. 39 El Ministerio del Ambiente fue creado el 14 de mayo de 2008 mediante Decreto Legislativo No. 1013. Este es el ente

rector del sector ambiental nacional y coordina los diferentes niveles de gobierno (local, regional y naciona). 40 Ley de Recursos Hdricos, arts. 9-13. 41Ibidem, arts.10 y 12.

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bienes asociados, bien favorecer la coordinacin entre todos los actores involucrados (pblicos,

privados y de la sociedad civil)42.

La Autoridad Nacional del Agua43 (ANA) es el ente rector del antedicho Sistema Nacional de Gestin

de Recursos Hdricos. Sus funciones van de la elaboracin de la poltica y la estrategia nacional de los

recursos hdricos y del plan nacional de gestin, hasta la extincin de derechos de uso de agua y la

declaracin del estado de emergencia por agotamiento de fuentes naturales; tiene capacidad

normativa en relacin a la gestin integral y sostenible de recursos hdricos as como el poder de

emitir opiniones tcnicas vinculantes en relacin a la disponibilidad de recursos hdricos para la

realizacin de proyectos de infraestructura hidrulica; ejerce jurisdiccin administrativa exclusiva en

materia de aguas; fija las lneas gua para disear y actualizar los planes de gestin de cuencas, con

particular atencin a aquellas menos favorecidas; y desarrollar las dems funciones establecidas en

la antedicha Ley y Reglamentos especficos. Sin embargo, la ANA est adscrita al Ministerio de

Agricultura, elemento que puede limitar sustancialmente su potencial de accin intersectorial.

Aunque exista una disposicin transitoria que establece su adscripcin al MINAM, a la fecha no se ha

ejecutado todava. Entre los rganos que componen su estructura cabe subrayar el rol de las

instancias desconcentradas: Autoridades Administrativas del Agua, Administraciones Locales del

Agua y Consejos de Recursos Hdricos de Cuenca.

Las Autoridades Administrativas del Agua44 son rganos desconcentrados de la ANA encargados de

la gestin de recursos hdricos en sus respectivos mbitos territoriales, tanto que sus funciones (art.

36 del Reglamento de Organizacin y Funciones de la Autoridad Nacional de Agua) reflejan a grandes

rasgos las de la Autoridad Nacional del Agua pero se ejercen en su mbito territorial y segn su nivel

de competencia especifica. Las 14 autoridades administrativas de aguas peruanas respetan la lgica

de divisin por grandes cuencas hidrogrficas. Por lo tanto se aplica el principio de la cuenca como

unidad de gestin, criterio aplicable no solo a las cuencas internas sino tambin a aquellas

transfronterizas, en relacin a las cuales la ANA debe coordinar con el Ministerio de Relaciones

Exteriores para la subscripcin de acuerdos de gestin integrada de las mismas (art. 34 Ley de

Recursos Hdricos) de acuerdo con los principios del Derecho Internacional y los acuerdos

internacionales vigentes (arts. 43-44 Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos).

A su vez, las Administraciones Locales del Agua45son unidades orgnicas de las antedichas instancias

administrativas, encargadas de la gestin de los recursos hdricos en sus respectivos mbitos

territoriales, mbitos que se establecen agrupando unidades hidrogrficas indivisas y contiguas en

consideracin del rea de influencia de la infraestructura hidrulica mayor. Las instancias locales

favorecen el funcionamiento del Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos desarrollando las

funciones establecidas en el art. 40.4 del antedicho Reglamento de Organizacin y Funciones.

42Ibidem art. 9. Tambin el Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos habla del Sistema Nacional de Gestin de Recursos

Hdricos, sus finalidades, objetivos y entidades integrantes en sus arts. 7-10. 43 La Autoridad Nacional del Agua est regulada en la Ley de Recursos Hdricos, arts. 14-21; en el Reglamento a la antedicha

Ley, arts. 11 y 21-23; y en un reglamento especifico dedicado a su organizacin y funciones. 44 Su reglamentacin de encuentra en el art. 17.e y 23 de la Ley de Recursos Hdricos; en el art. 22 del Reglamento de la

antes citada Ley; y ms en detalle en el Reglamento de Organizacin y Funciones de la Autoridad Nacional de Agua al

captulo VII, arts. 35-39. 45 Para se reglamentacin ver el art. art. 17.f de la Ley de Recursos Hdricos; en el art. 23 del Reglamento de la antes citada

Ley; y ms en detalle en el art. 40 del Reglamento de Organizacin y Funciones de la Autoridad Nacional de Agua.

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Adems de las autoridades administrativas y administraciones locales, otras entidades permanentes

que integran la ANA son los Consejos de Cuenca46, establecidos por Decreto Supremo a iniciativa de

los gobiernos regionales. Estos pueden ser Regionales, cuando la cuenca se ubica dentro de un solo

gobierno regional, o Interregionales, cuando la cuenca se localiza en dos o ms gobiernos regionales.

Su mbito territorial puede ser igual a aqul de una o ms autoridades locales pero no podrn ir ms

all del mbito territorial de una autoridad administrativa. A estos rganos les corresponde

contribuir a la planificacin, coordinacin y concertacin del uso sostenible del agua en sus

territorios, segn sus reglamentos internos y favoreciendo la participacin activa de sus integrantes

que son los representantes de las organizaciones de usuarios, de gobiernos regionales y locales. El

Consejo de Cuenca cuenta con una Secretara Tcnica para el desarrollo y ejecucin de las cuestiones

tcnicas y Grupos de trabajo, cuando sea necesario para el desarrollo de tareas especficas (art. 30

Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos); se rene dos veces al ao en forma ordinaria y en

sesiones extraordinarias cuantas veces resulte necesario (art. 29 del mismo Reglamento). En relacin

a la composicin de los Consejos cabe subrayar lo establecido por el art. 26 del Reglamento de la Ley

de Recursos Hdrico: en el caso de cuencas transfronterizas, se incluye un representante del

Ministerio de Relaciones Exteriores (art. 26.2); en el caso de que existan comunidades campesinas o

comunidades nativas dentro de su mbito, se incluir un representante de dichas comunidades (art.

18 y 26.3-4); y cuando se estn desarrollando proyectos especiales para la realizacin de

infraestructura hidrulica pblica, se incluir un representante de dichos proyectos (art. 26.5). El

documento fundamental que al mismo tiempo gua su actividad y viene desarrollado bajo su impulso

con la participacin activa de los gobiernos regionales, locales, sociedad civil y usuarios de agua en la

cuenca (todos representados en el Consejo) y conjuntamente con la Autoridad Nacional, es el Plan

de Gestin de Recursos Hdricos de Cuenca: un instrumento pblico vinculante para la

administracin de los recursos en la cuenca (art. 32 Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos).

Los Gobiernos regionales y locales47 participan en la gestin de recursos hdricos a travs de su

representacin en el Consejo Directivo de la ANA y en los Consejos de Cuenca, contribuyendo a la

elaboracin del relativo Plan de gestin. Las polticas y objetivos sectoriales perseguidos a nivel

regional y local se fijan en lnea con lo establecido por el Sistema Nacional de Gestin de Recursos

Hdricos, a fin de evitar conflictos de competencias y participar de manera coherente y constructiva a

la gestin del agua. Adems, estas instancias llevan a cabo actividades de control y vigilancia, sobre

todo en materia agraria, bajo la instruccin de la Autoridad Nacional para asegurar la utilizacin

sostenible y conservacin del agua.

Las Organizaciones de usuarios de agua estn reguladas por el Captulo V de la Ley de Recursos

Hdricos de 2009 y por el Captulo VI del Reglamento de la antedicha Ley. Estas son asociaciones

civiles sin fines de lucro que renen usuarios de aguas con fines agrarios y no agrarios reforzando su

participacin en la gestin multisectorial y uso sostenible de los recursos hdricos, representndolos

y promoviendo sus intereses en varias instancias, como en el Consejo Directivo de la Autoridad

Nacional del Agua y en los Consejos de Recursos Hdricos de Cuenca48. El Estado garantiza la

autonoma de dichas organizaciones, permitiendo que los representantes y directivos sean elegidos

democrticamente por los miembros. Las formas de asociacin son tres: comits, comisiones y

46 Los Consejos de Cuenca estn reglamentado en el art. 24 de la Ley de Recursos Hdricos; en el Captulo IV (arts. 24-32)

del Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos que habla de Consejos de Recursos Hdricos de Cuenca; y en el Captulo

VIII (arts. 41-44) del Reglamento de Organizacin y Funciones de la Autoridad Nacional de Agua. 47 Art. 25 de la Ley de Recursos Hdricos y art. 15 del Reglamento de la Ley de Recursos Hdricos 48 Art. 16 del Reglamento de 2010 a la Ley de recursos Hdricos.

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juntas. Los comits constituyen el nivel mnimo de organizacin, estos pueden ser de aguas

superficiales, subterrneas o de aguas de filtracin, segn cul sea la fuente que comparten. Los

comits se integran a las comisiones y estas a su vez constituyen las juntas, que organizndose sobre

la base de un sistema hidrulico comn, estn encargadas de mantener las relativas infraestructuras

hidrulicas, distribuir el agua y al cobro y administracin de las tarifas de agua. Los usuarios se

benefician de los servicios prestados por las citadas estructuras organizativas. Aquellos usuarios que

cuentan con sistemas de abastecimiento de aguas propios y se provisionan directamente de una

fuente natural, ya que son titulares de derechos de uso de agua, pueden tambin organizarse en

asociaciones de nivel regional y nacional para participar en la gestin multisectorial y uso sostenible

de los recursos. Las organizaciones de usuarios son reconocidas por resolucin administrativa de la

Autoridad Nacional, que las lleva en un registro ad hoc. Tambin las organizaciones tradicionales de

las comunidades campesinas y comunidades nativas, creadas en torno a sus fuentes naturales,

microcuencas y subcuencas segn sus usos y costumbres, tienen los mismos derechos que las

organizaciones de usuarios49 y estn igualmente inscritas en el antedicho registro.

Si bien las normas peruanas establecen que las asociaciones de usuarios incluyan a todos los distintos

sectores econmicos de uso, estas se han perfilado principalmente como organizaciones de regantes,

que en Per son numerosas y tienen caractersticas muy diferentes segn se hallen en la costa o en la

sierra50. Adems de la minera y la explotacin del gas, la agricultura y ganadera son actividades

econmicas importantes en el territorio peruano, por lo tanto, el riego constituye un elemento

esencial para el desarrollo de la economa local. Sin embargo, se ha destacado un fuerte deterioro de

los sistemas de riego por falta de mantenimiento e inversin, ineficientes procesos de drenaje,

salinizacin, inadecuada e inadecuada distribucin de las aguas por el territorio interno y costero,

etc. La idea de reforzar el rol de las asociaciones de usuarios de agua de riego se desarroll

preponderantemente a finales de los aos ochenta, cuando el Estado Peruano cedi las

competencias de operacin y mantenimiento de los sistemas de riego a las asociaciones de usuarios

y regantes. Desafortunadamente, esta entrega de poderes no fue acompaada por programas de

apoyo y desarrollo de capacidades, provocando grandes dificultades de gestin sobre todo en un

primer momento, debido a la debilidad y falta de preparacin de las juntas de regantes. Para

enfrentarse a estos desafos, dichas asociaciones, con el apoyo de organizaciones no-

gubernamentales activas en el sector hdrico, han considerado la necesidad de capacitar a sus

directivos, personal tcnico-administrativo y miembros devolviendo recursos y creando instancias

internas apropiadas a este fin. Sin embargo, la diversidad, no solamente a nivel estructural y de

recursos de las organizaciones de usuarios y regantes de la costa y de la sierra, sino tambin la

diferente configuracin territorial, el nmero de miembros y su caracterizacin socio-cultural, han

determinado una disparidad en el desarrollo y fortalecimiento de las capacidades organizacional,

administrativas, de mantenimiento de la infraestructura y de gestin del agua. Adems, los

programas de fomento y capacitacin rural, estatales y privados, activos en el pas prestaban escasa

atencin al fortalecimiento de las organizaciones de regantes y se orientaban slo a determinadas

reas geogrficas51. En este contexto, el Estado peruano ha empezado a considerar en su agenda

poltica el fortalecimiento de las capacidades de los usuarios y regantes para una mejor gestin

descentralizada y eficiente de los sistemas de riego, y a tal fin se ha creado, en 1997, el Proyecto

49 Art. 32 Ley de Recursos Hdricos. 50 Sobre la capacitacin de las organizaciones de usuarios y regantes ver HUAMANCHUMO J., I. PEA, L. SILVA & J.

HENDRIX, 2010. Desarrollo de capacidades en organizaciones de Usuarios de Agua. La evolucin de conceptos, enfoques

y programas en el caso de Per, en Revista Peruana Geo-Atmosfrica RPGA (2), pgs. 1-15. 51Idem, pg. 4.

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Subsectorial de Irrigacin (PSI), bajo el Ministerio de Agricultura. Adems de reforzar la capacitacin

de los miembros y directivos de las antedichas organizaciones, el proyecto se propona reducir el

papel que la administracin pblica tena en las irrigaciones y garantizar que los gastos de inversin,

operacin y mantenimiento de los sistemas de riego fueran recuperados52. En el pas se ha logrado

crear y/o mejorar las prcticas e instrumentos de gestin as como las capacidades de utilizacin de

los mismos incrementando el desempeo de los sistemas de irrigacin, incrementando la seguridad

hdrica y asegurando la recaudacin de las tarifas de agua por parte de las asociaciones de usuarios y

regantes53. En este contexto, la Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego de Per

(JNUDRP), que precisamente rene y representa a nivel nacional a todas las organizaciones de

regantes, ha tomado un rol de coordinador. La JNUDRP ha empezado a identificar las necesidades y

demandas de capacitacin y fortalecimiento institucional por parte de las varias asociaciones de

usuarios y regantes, ha averiguado el inters y la apreciacin por parte de los usuarios de las

actividades de capacitacin ya desarrolladas, y ha promovido la creacin de un fondo nacional

permanente dedicado a proporcionar soporte a las organizaciones para actividades internas de

capacitacin54. As en 2006 se ha creado el Fondo Nacional del Agua (FONAGUA)55. Sin embargo, en

2008 este ha sido absorbido por la antes nombrada Autoridad Nacional del Agua extinguindose,

segn lo establecido en las Disposiciones complementarias finales del Decreto Legislativo que

promueve el aprovechamiento eficiente y la conservacin de los recursos hdricos56.

La participacin institucionalizada y organizada de los usuarios y poblacin es tanto ms importante

cuanto ms sustancial es el cambio que se quiere lograr en el proceso de gestin sustentable de los

recursos hdricos. Por lo tanto, la sensibilizacin, informacin y fortalecimiento de capacidades de los

usuarios y sociedad civil constituye un elemento fundamental para que intervengan junto con los

rganos estatales en las decisiones y en el desarrollo de la gestin integrada de los recursos hdricos

a beneficio de las cuencas nacionales y compartidas. Por ende, la participacin ciudadana constituye

un nudo central en la creacin democrtica y apropiada de los Consejos de Recursos Hdricos de

Cuenca, segn lo ampliamente subrayado por la Resolucin No. 575/10/AG (9 Septiembre 2010),

emitida por la Direccin de Conservacin de Recursos Hdricos del ANA, que establece los

Lineamientos Generales para la Creacin de Consejos de Recursos Hdricos de Cuenca.

Como ya se ha descrito a lo largo del documento los derechos tradicionales, usos y costumbres de las

comunidades campesinas y comunidades nativas peruanas estn ampliamente protegidos a nivel

legislativo. Adems las normas examinadas se proponen reforzar el papel de dichas comunidades en

los procesos de toma de decisiones y operativos para que participen ms activamente y en

coordinacin con los otros actores, y para que defiendan sus intereses en caso de decisiones y/o

actividades que afecten los recursos hdricos ubicados en sus territorios.

Breve comparacin de los dos Estados

Despus de haber analizado singularmente los marcos normativos e institucionales ecuatoriano y

peruano cabe hacer una reflexin sobre los aspectos semejantes y las diferencias que los

caracterizan, con fines a explorar las posibles interacciones entre los mismos: la conclusin de

52Idem, pg. 5. 53Idem, pg. 9. 54Idem, pg. 12.

55 FONAGUA ha sido creado por la Ley No. 28823 del 21 de Julio de 2006 56 Decreto Legislativo No. 1083 del 27 de junio de 2008.

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acuerdos y la creacin de organismos binacionales para la gestin de cuencas as como el desarrollo

de acciones comunes.

En primer lugar, ambos pases gozan de una cantidad sustancial de recursos hdricos aunque sean

desigualmente distribuidos a nivel territorial. Por lo tanto, la adecuada gestin del agua se pone

como elemento central en las agendas polticas de los dos Estados. Ambos cuentan con varias

cuencas compartidas, bien entre ellos con otros pases no considerados en el presente documento, y

los dos ordenamientos estn pasando por un proceso de reforma normativa y reestructuracin

institucional con fines de mejorar la gestin de los recursos hdricos. Mientras Per cuenta con una

nueva legislacin en materia hdrica, la nueva ley de aguas ecuatoriana sigue en discusin en la

Asamblea Nacional. Sin embargo, la carta constitucional ecuatoriana de 2008 incluye el derecho

humano al agua y otros principios y conceptos bsico para el desarrollo de normas adecuadas en

materia hdrica.

Desde el punto de vista institucional, ambos ordenamientos cuentan con rganos ad hoc para la

gestin de los recursos hdri