DOMINIO PBLICO 1. Bienes del Estado. A) Terminologa. Comenzar a estudiar el dominio pblico del Estado supone previamente referirse a la terminologa empleada para tratar el tema. En sta, como en todas las materias jurdicas, la propiedad del lenguaje mediante el empleo de trminos de significado inequvoco, como seala Marienhoff, facilita y permite un mejor entendimiento. As, se ha sealado como primera objecin la utilizacin de la palabra dominio para este orden de relaciones, porque el dominio pblico es totalmente diverso del dominio privado. Pero si dicha palabra hace referencia a bienes de los particulares, o del Estado, en uno u otro caso, la calificacin resulta por dems clara y nos permite diferenciar un rgimen del otro. La doctrina y la jurisprudencia italianas distinguen dominio pblico de bienes patrimoniales del Estado, los que a su vez pueden ser divididos en patrimonio indisponible y patrimonio disponible segn resulte de la legislacin aplicable. Otros autores prefieren referirse a cosas pblicas, superando de este modo la concepcin de la doctrina clsica que consideraba que el dominio pblico slo estaba formado por bienes inmuebles. Sin embargo, bien es cierto que la idea de cosa es equivalente a la de bienes, como seala la crtica a esta expresin. Existe acuerdo en la doctrina en que el primer autor que emple la locucin dominio pblico para designar a los bienes del Estado que no pertenecan a su dominio privado, fue Pardessus, en la primera edicin de su servitudes ou services fonciers en 1806; ms tarde, Proudhon sigui igual criterio. Por otra parte, ste fue el criterio plasmado por Vlez Sarsfleid al redactar los arts. 2339, 2340 y 2342 del C.C. Ahora bien, el lxico jurdico actual utiliza distintos vocablos que hacen referencia a un idntico concepto: el de dominio pblico. As, hablamos de bienes dominiales o dominicales, bienes pblicos o simplemente dominialidad o dominicalidad, sin pretender, aun cuando se prescinda del adjetivo pblico, que ello se refiera al dominio privado del Estado. B) Dominio pblico y dominio privado: distincin y fundamento. La distincin entre el dominio pblico y el dominio privado del Estado, concebida por los romanos, responde esencialmente a la circunstancia de que el rgimen jurdico aplicable a ambas categoras de bienes es diferente. As, el dominio pblico es inalienable e imprescriptible, mientras que el dominio privado se halla sujeto a las reglas ordinarias de la propiedad privada, con algunas modificaciones resultantes de la condicin del sujeto que lo posee y la finalidad que debe drsele. Las normas que regulan el dominio pblico se traducen en relaciones de supraordinacin de la Administracin pblica para con los administrados, al titularizar el Estado facultades y prerrogativas exorbitantes de derecho privado. En el caso del dominio privado, dichas relaciones casi siempre resultan de coordinacin. Determinar cundo un bien o cosa determinado queda sometido al rgimen jurdico del dominio pblico es una cuestin teleolgica: es preciso que dicho bien o cosa estn afectados al uso pblico, ya sea directo o indirecto. Si se observa la naturaleza del vnculo que puede formarse entre un particular y el Estado, respecto a dependencias del dominio pblico o del dominio privado, se advierte, como lo seala Marienhoff, que la diferencia entre ambos tipos de dominio es un reflejo de la distincin entre derecho pblico y derecho privado. De conformidad con el art. 2342 del C.C. son bienes privados del Estado lato sensu los siguientes: 1) todas las tierras que estando situadas dentro de los lmites territoriales de la Repblica, carezcan de otro dueo;

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2) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fsiles, no obstante el dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra; 3) los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren sin tener herederos, segn las disposiciones del C.C.; 4) los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construccin hecha por el Estado o por los Estados, y todos los bienes adquiridos por el Estado o por los Estados por cualquier ttulo; 5) las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ros de la Repblica, sus fragmentos y los objetos de su cargamento, siendo de enemigos o de corsarios. El fin de utilidad y uso es el que determina la diferencia entre dominio pblico y privado del Estado. Un bien o cosa se considera del dominio pblico, sometido al rgimen pertinente, cuando est afectado al uso pblico directa o indirectamente; por ello, bienes pblicos, cosas pblicas, propiedad pblica, son distintas denominaciones de un mismo concepto: el dominio pblico. Una de las materias propias del C.C. es la de determinar el carcter o condicin jurdica de las cosas o bienes. En lo referente al rgimen de los bienes estatales, corresponde a la legislacin de fondo (nacional) decidir qu bienes son pblicos y qu bienes son privados, sin perjuicio de la posibilidad de la legislacin local de regular su uso y goce. II. Dominio pblico: nocin y elementos. El dominio pblico consiste en un conjunto de bienes que, por los fines que con ellos se tiende a satisfacer, hllanse sometidos a un rgimen jurdico especial de derecho pblico (Marienhoff). En otros trminos, podemos tambin definir el dominio pblico como el conjunto de bienes de propiedad pblica del Estado, lato sensu, afectados al uso pblico, directo o indirecto, de los habitantes y sometidos a un rgimen jurdico especial de derecho pblico, y, por tanto, exorbitante del derecho privado. La teorf a actual del dominio pblico es de origen puramente doctrinario y jurisprudencial. Una de las causas que ms retardaron la depuracin de esta teora fue la concepcin civilista del derecho de propiedad. Originariamente se pretendi aplicar en materia de dominialidad principios de derecho civil, que resultaban inarmnicos con la finalidad del dominio pblico. Difcil result la tarea de hacer comprender, por ejemplo, que la comercialidad de derecho privado era distinta de la de derecho pblico, y que por ello era diferente la comercialidad admitida por una cosa privada a la admitida por una cosa pblica. Nuestras leyes no contienen una definicin del dominio pblico, sino que se limitan a mencionar qu cosas revisten carcter dominial. No obstante ello, algunas notas caractersticas del dominio pblico surgen de los arts. 2340 y 2341 del C.C. Corresponde advertir que el dominio pblico no es creacin de la naturaleza; no hay bienes pblicos naturales o por derecho natural. El dominio pblico es un concepto jurdico; su existencia depende de la voluntad del legislador. Sin ley que le sirva de fundamento, ningn bien o cosa tendr carcter dominial. Efectuadas estas precisiones, pasamos ahora a tratar los elementos del dominio pblico, a saber: Son cuatro los elementos que concurren a determinar la nocin conceptual y jurdica del dominio pblico: A) un elemento subjetivo: que se refiere al sujeto o titular del derecho sobre los bienes dominicales; B) un elemento objetivo: vinculado a las cosas o los bienes que pueden integrar el dominio pblico; C) un elemento teleolgico: que se refiere a la finalidad o destino a que estrn sometidos los bienes o cosas del dominio pblico, para ser tales; y D) un elemento normativo o legal: es decir, el rgimen jurdico especial a que estn sujetos los bienes y cosas del dominio pblico. A) Elemento subjetivo.

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El elemento fundamental para que un bien pueda ser considerado corno parte del dominio pblico es el referente al sujeto o titular de l. Los bienes del dominio pblico no son res nullius, esto es, csa de nadie, sino que pertenecen al Estado lato sensu. Dentro de nuestra organizacin institucional, pertenecen, entonces, estos bienes a la Nacin, a las provincias, a los municipios, y a las entidades autrquicas tanto territoriales como institucionales. Por ello es que nadie puede apropiarse ningn bien que integre el dominio pblico. Los titulares de tales bienes deben ser personas jurdicas pblicas estatales, que formen parte de la Administracin Pblica, centralizada o descentralizada. Las personas jurdicas pblicas no estatales no pueden ser titulares de ese dominio, y es por esta causa que los bienes que pertenecen a la Iglesia Catlica, Apostlica y Romana persona jurfdica pblica no estatal no integran el dominio pblico. Por igual razn, los bienes de los concesionarios de servicios pblicos, afectados a la prestacin de stos, tampoco integran el dominio pblico, siendo bienes privados de tales concesionarios, cualquiera que sea la poca o la forma de su adquisicin (Eseola), sin perjuicio de que puedan gozar de un rgimen jurdico especial en orden a su embargabilidad, por ejemplo. B) Elemento objetivo. La propia ratio iuris a que responde el dominio pblico demuestra que cualquier bien puede inclurse en l; bastar con que tenga la aptitud necesaria o rena las correspondientes caractersticas para cumplir las finalidades que motivan la institucin dominial. De ah que el dominio pblico se ejerza sobre bienes idnticos a aquellos que integren la propiedad privada, pues la dominialidad es independiente de la cualidad material de las cosas. En consecuencia, pueden ser del dominio pblico cualesquiera clases de bienes o de cosas: objetos corporales o incorporales, ya se trate de inmuebles, muebles o derechos (Marienhoff). El componente ms tpico y visible del dominio pblico son los bienes inmuebles, los cuales comprenden no slo su superficie, sino tambin el espacio areo que los cubre y el subsuelo (por ejemplo, los mencionados en el art. 2340 del C.C. que enumeraremos luego, los parques nacionales, etc.). En ciertos casos, tambin integran el dominio pblico los accesorios de los inmuebles dominicales: por ejemplo, las flores de una plaza, los rboles de una avenida o camino, los puentes construidos en una carretera o curso de agua. En otros supuestos, los accesorios no tienen carcter dominical: v.gr., los peces existentes en aguas pblicas, las hierbas o pastos que nacen o crecen en los costados de los caminos, los tesoros hallados en el subsuelo dominial, las frutas y flores de los rboles plantados en calles o avenidas, la lea y aun la madera resultante de la poda de los rboles existentes al borde de las calles, carreteras o caminos pblicos. El criterio para determinar si el accesorio integra o no el dominio pblico, supone establecer si dicho accesorio contribuye o no en forma permanente, directa o inmediata, a que el bien dominical cumpla su destino y satisfaga los fines que motivan su institucin. Los muebles tambin forman parte del dominio pblico, aun los fungibles, caso de los libros que componen una biblioteca del Estado, pero no los consumibles, por carecer stos de la necesaria permanencia, exigible al dominio pblico. Los semovientes pueden formar parte del dominio pblico. Por lo comn, lo hacen integrando una universalidad, como ocurre con los animales que forman parte de un zoolgico estatal. Los objetos inmateriales, como el espacio areo o la fuerza hidrulica de un ro, y los derechos, como la servidumbre pblica de sirga, o los derechos intelectuales cuando dejan de pertenecer al autor por aplicacin de la ley respectiva, tambin pueden concurrir a la composicin del dominio pblico. La enumeracin general de los bienes comprendidos en el dominio pblico se halla en el art. 2340 del C.C., a saber: 1) los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislacin especial, independientemente del poder jurisdiccional sobre la zona contigua; 2) los mares interiores, bahas, ensenadas, puertos y ancladeros;

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3) los ros, sus cauces, las dems aguas que corren por cauces naturales y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de inters general, comprendindose las aguas subterrneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterrneas en la medida de su inters y con sujecin a la reglamentacin; 4) las playas del mar y las riberas internas de los ros, entendindose por tales la extensin de tierra que las aguas baan o desocupan durante las altas mareas normales o las crecidas medias ordinarias; 5) los lagos navegables y sus lechos; 6) las islas formadas o que se formaren en el mar territorial o en toda clase de ro, o en los lagos navegables, cuando ellas no pertenezcan a particulares; 7) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y toda obra pblica construda para utilidad o comodidad comn; 8) los documentos oficiales de los poderes del Estado; 9) las ruinas y yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos de inters cientfico. C) Elemento teleolgico o finalista. Los bienes que integran el dominio pblico estn destinados tanto al uso pblico directo o inmediato, como al indirecto o mediato. Ese uso pblico puede ser colectivo o individual (privativo), y se halla reconocido por el art. 2340 del C.C., el que enumera tanto aquellos bienes que pueden ser objeto de un uso directo o inmediato (por ejemplo, las playas de mar o las riberas internas de los ros), como los que pueden ser usados de manera indirecta o mediata (v.gr., las obras pblicas construdas para utilidad o comodidad comn, mencionadas en su inciso 7). Como bien seala Dez, cuando el legislador clasifica un bien como formando parte del dominio pblico, ya est, por ese hecho, afectndolo al uso comn, salvo que se trate de un bien que forma parte del dominio pblico artificial, en cuyo supuesto la clasificacin es previa, y despus de realizda la obra el bien ser afectado al uso directo o indirecto de la colectividad. D) Elemento normativo o legal. Como ya sealamos, el dominio pblico no es una creacin de la naturaleza, no existiendo, en consecuencia, los bienes pblicos naturales o por derecho natural. El concepto de dominio pblico es una nocin jurdica, que resulta de la voluntad del legislador, que es quien la determina al crear y establecer el rgimen normativo al que estar sujeto. El rgimen legal perfila la existencia de la propiedad pblica del Estado sobre los bienes que componen el dominio pblico, sus caractersticas y sus limitaciones, las finalidades que habrn de perseguirse, e incluso el uso o empleo de los bienes que lo componen. La determinacin de los bienes pblicos naturales y artificiales, es decir, la condicin jurdica de stos, es una cuestin civil, comprendida dentro de aquellas que las provincias han delegado al gobierno federal y, por tanto, stas no pueden resolver. En consecuencia, la determinacin de los bienes pblicos slo puede ser llevada a cabo por ley formal, dictada por el Congreso nacional, lo que se ha concretado mediante la sancin del Cdigo Civil, que trata tal cuestin. Por ello, el acto administrativo no puede ser nunca fuente atributiva del carcter pblico o privado de un bien; cabe a la Administracin slo la posibilidad de crear los componentes del dominio pblico artificial, aquel que puede ser construdo, organizado o formado, y que no procede de la naturaleza. La ley nacional civil definir el carcter pblico de los bienes, lo que no impide que el dominio pblico compuesto de ese modo, sea un instituto de derecho pblico, sometido a un rgimen tambin de derecho pblico (Escola). E) Clasificacin del dominio pblico.

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Desde el punto de vista subjetivo, y teniendo en cuenta la persona jurdica pblica estatal que puede ser titular del dominio pblico, se lo diferencia en dominio de la Nacin, de las provincias, de los municipios o de los entes autrquicos o descentralizados. En razn de la formacin de los bienes que compongan el dominio pblico, ste se distingue en natural y artificial. El dominio pblico natural es aquel que versa sobre bienes que se hallan en la naturaleza y sobre los cuales no es posible la intervencin de la mano del hombre (v.gr., las playas del mar o de los ros, los arroyos). El dominio pblico artificial est constitudo por bienes que son creados o resultan de la accin humana o en los cuales esa accin es indispensable y necesaria para que el bien aparezca como tal (v.gr., plazas, calles, caminos, puentes, canales navegables, etc.). Esta clasificacin adquiere gran importancia en cuanto al rgimen de afectacin y desafectacin de tales bienes y a su delimitacin y alineamiento. Considerando la materialidad en s misma de los bienes que pueden integrar el dominio pblico se los divide en cosas u objetos materiales, y en objetos inmateriales y derechos. Si se tiene en cuenta la composicin material de esos bienes, se los diferencia en terrestres, hdricos, areos y mixtos, siendo estos ltimos los hidroterrestres. Finalmente, y atendiendo a la jurisdiccin que se aplica y rige respecto de los bienes del dominio pblico, se los agrupa en bienes sometidos a jurisdiccin nacional, provincial o municipal; diferenciacin que puede o no coincidir con la del lugar o carcter del bien. El siguiente cuadro resume lo expuesto: de la Nacin En razn de las provincias del titular de los municipios del dominio de los entes autrquicos o descentralizados En razn de su formacin natural u origen artificial D9MINIO En razn f cosas u objetos materiales PUBLICO: de su bienes, der&hos u objetos Clasificacin materialidad inmateriales terrestres En razn hfdricos de su composicin material aereos mixtos En rn nacionales

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de l jurisdiccin 1 provinciales aplicable 1 municipales III. Origen y cesacin del dominio pblico. A) Afectacin y desafectacin: Concepto, requisitos y naturaleza jurdica. B) Divisin jurisdiccional. La afectacin (origen de la dominicalidad) es el hecho o la manifestacin de voluntad del poder pblico, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad (Marienhoffl. La afectacin, que siempre debe estar referida a bienes cuya titularidad corresponde al Estado lato sensu, supone dos momentos diferentes: 1) uno objetivo o material, que consiste en la existencia del bien sobre el cual habr de recaer; y 2) otro subjetivo o intencional, que consiste en la declaracin de voluntad o en el accionar del rgano estatal correspondiente, en virtud del cual el bien del cual se trata es librado al uso pblico, otorgndole ese destino. Para determinar la naturaleza de la afectacin hay que distinguir entre bienes pertenecientes al dominio pblico natural y bienes declarados pblicos, pero cuya creacin o existencia depende de un hecho humano: dominio pblico artificial. La autoridad competente en nuestro pas para establecer el carcter pblico de un bien sea ste natural o artificiales la Nacin, por medio de una ley, por cuanto ello implica legislar sobre una cuestin sustantiva o de fondo: lo atinente a la naturaleza o condicin jurdica de las cosas. Ahora bien, tratndose de bienes que componen el dominio pblico natural, la afectacin slo puede resultar de una ley nacional, que ser la misma que les otorga su condicin jurdica como tales. Es decir, la atribucin del carcter pblico vale como automtica afectacin. Respecto de los bienes que integran el dominio pblico artificial, su creacin es local o provincial; consecuentemente, la afectacin de los bienes que integran el dominio pblico artificial es una facultad local o provincial, y ello puede efectuarse por ley provincial, acto administrativo o aun por hecho de la Administracin, como la inauguracin de una obra que es librada al uso pblico; el dejar expedita la cosa, como ocurre con las calles, el retiro o la supresin de obstculos que impedan el acceso al pblico, etc. No se debe confundir, entonces, la asignacin del carcter pblico de un bien determinado, con su afectacin al dominio pblico. Mientras que la primera importa establecer que ese bien integrar el dominio pblico, la segunda, en cambio, implica que l queda librado al uso pblico (Escola). La afectacin debe cumplir ciertos requisitos para producir vlidamente sus efectos: a) debe expresar el asentimiento de la autoridad competente, que ser expreso en el caso de leyes o actos administrativos; o implcito en el supuesto de los hechos de la Administracin; b) debe ser actual, y no derivar para el futuro la incorporacin al uso pblico; y e) debe ser efectiva, y no potencial, de modo que el uso pblico pueda ser llevado a cabo pudindoselo realizar por estar disponible los bienes para el uso de que se trate. La desafectacin, al contrario, consiste en la manifestacin de voluntad (desafectacin formal) o en los hechos (natural o humana) en cuya virtud el bien deja de estar destinado al uso pblico. Sale, en consecuencia, del dominio pblico, para ingresar en el dominio privado del Estado o de los particulares segn corresponda. Como regla general, la desafectacin debe emanar de los mismos rganos pblicos que dispusieron la afectacin, con las mismas modalidades y formas, las cuales tendrn igual naturaleza jurdica. Los hechos que produzcan la desafectacin pueden consistir tanto en hechos humanos como de la naturaleza. Los bienes naturales, por lo comn, no pueden resultar desafectados por hechos del hombre, pues ste carece de la

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posibilidad de hacerlo, como ocurre con los cauces abandonados de los ros. Slo la naturaleza puede producir tales efectos. Como hechos del Estado, capaces de producir la desafectacin del dominio pblico, se citan: el cambio de destino de un edificio pblico que se sustrae al uso pblico; el cierre definitivo de un camino al trnsito; el cultivo o siembra del terreno destinado a calle, etc. La validez y eficacia de la desafectacin est subordinada en todos los casos a que se haya manifestado el asentimiento claro de una persona jurdica estatal, ya que los actos de los administrados o particulares sern siempre ineficaces para producir una desafectacin; y a que ese asentimiento provenga de un rgano estatal que al hacerlo acte en ejercicio de su competencia (Dez). C) Proteccin del dominio pblico. El dominio pblico, por la misma finalidad a que est destinado, da lugar a que el Estado no slo tenga el derecho, sino tambin el deber de propender a su conservacin y proteccin. Todo dao causado a un bien del dominio pblico atenta, en definitiva, contra la comunidad favorecida con su uso directo o indirecto. Esta funcin de proteccin y tutela puede llevarse a cabo de dos maneras diferentes: una, por la propia Administracin, actuando en ejercicio de sus poderes y potestades, entre ellos el poder de polica, lo que configura la autotutela; otra, en la que la Administracin recurre al uso de los medios legales que tenga disponibles, ejercindolos ante el Poder Judicial. La autotutela del dominio pblico constituye un privilegio del Estado que le posibilita la utilizacin de sus propios medios en defensa de aquel dominio, actuando directamente, dentro de un marco de razonabilidad. Por otra parte, el Estado puede ocurrir ante los tribunales de justicia para interponer las acciones posesorias y petitorias a que hubiere lugar, teniendo igualmente fundamental importancia la proteccin penal del dominio pblico, mediante la calificacin como delitos de hechos que puedan redundar en su dao y perjuicio (Escola). La proteccin del dominio pblico que incluye la de su debido uso se manifiesta en la polica del dominio pblico. Por ltimo, el Estado debe obtener la correspondiente indemnizacin de daos y perjuicios que se ocasionen al dominio pblico, por el uso ilegal o anormal de l. W Caracteres juridicos del dominio pblico. Los caracteres bsicos del dominio pblico son la inalienabilidad y la imprescriptibilidad. Sin embargo, no son atributos exclusivos de los bienes dominicales. Son efectos, no causas de dominicalidad. La inalienabilidad y la imprescriptibilidad no bastan por s solas para considerar que un bien pertenece al dominio pblico. Existen muchos bienes que, a pesar de su carcter inalienable e imprescriptible, pertenecen al dominio privado del Estado y de los particulares. Entre los que pertenecen al dominio privado del Estado, se hallan los bosques (art. 34, ley 13.273) y los yacimientos de hidrocarburos (art. 1, ley 17.319); entre los que pertenecen al dominio privado de los particulares, cabe mencionar los equipos afectados a los servicios de radiodifusin y televisin (art. 63, ley 22.285). Lo que define a un bien como pblico y le imprime sus notas correlativas entre ellas la inalienabilidad y la imprescriptibilidad es su afectacin al uso pblico, directo o indirecto (Dromi). Estos caracteres del dominio pblico tienden a proteger su intangibilidad, a mantener su integridad, evitando una indebida disminucin que sera contraria a las finalidades que dan razn de ser a su existencia. La inalienabilidad y la imprescriptibilidad de los bienes del dominio pblico nacen con su afectacin y duran mientras sta se mantenga. 1) Inalienabilidad. Implica que los bienes del dominio pblico estn sustrados del comercio jurdico privado, es decir, son indisponibles. Aliora bien, esto no significa que estn absoluta y totalmente fuera del comercio jurdico: as, por ej., pueden ser objeto de derechos especiales de uso, otorgados o adquiridos mediante las formas reconocidas del derecho administrativo. En principio, slo es incompatible el comercio jurdico de derecho privado.

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Nuestro derecho positivo no ha consagrado de manera expresa el principio de la inalienabilidad, pero ella surge de lo dispuesto en los arts. 953, 2336 y 2604 del C.C. Como consecuencias de la condicin de inalienabilidad, se seala que: a) tales bienes no pueden ser objeto de compraventa, ni de otros actos jurdicos que impliquen la trasferencia de su propiedad; b) no pueden ser hipotecados, ni afectados por servidumbres de derecho privado, usufructos u otros derechos reales. Son admisibles, en cambio, las servidumbres pblicas. e) tampoco pueden ser embargados ni ejecutados judicialmente; d) no pueden ser objeto de reivindicaciones o acciones petitorias, si han sido regularmente incorporados al dominio pblico; e) no pueden ser expropiados por la misma persona jurdica pblica estatal que tiene su propiedad, siendo admisible, en cambio, que la Nacin puede expropiar bienes del dominio pblico provincial o municipal y las provincias el de los municipios (Escola). 2) Imprescriptibilidad. Es consecuencia de la condicin de inalienables de los bienes dominiales, y consiste en la imposibilidad jurdica de que tales bienes puedan ser objeto de prescripcin adquisitiva por parte de terceros. Al tratarse de bienes que estn fuera del comercio, no se puede ejercer sobre ellos una posesin til que d fundamento a la prescripci]1, por lo que tampoco caben acciones posesorias e interdictos. Tampoco halla la imprescriptibilidad consagracin expresa en nuestra legislacin positiva, pero surge de lo previsto en los arts. 2400, 3951, 3952 y 4019 del C.C., como la nota del art. 3952 citado (Dez). V. Uso del dominio pblico. A) Carcter y naturaleza jurdica. Se han aceptado diferentes clasificaciones en cuanto a las posibilidades del uso del dominio pblico. La primera, y al mismo tiempo la ms importante y predominante, es la que distingue entre el uso comun o general y el uso especial o privativo. El uso comn o general es aquel que le corresponde y lo ejerce todo el pueblo colectivamente, en forma annima o ini personal. El uso especial o privativo, en cambio, es el que le corresponde o lo ejerce en forma exclusiva o individual una sola persona, importando una reserva concreta de una parte del dominio pblico en favor del usuario. El uso puede ser tambin directo o indirecto, y en ambos casos individual o colectivo. El uso directo es aquel que tiene lugar en forma inmediata, utilizando el usuario el bien de que se trate conforme a su naturaleza y destino. As ocurre, por ej., con quien transita por una calle o viaja por un camino. El uso directo puede ser individual cuando ha mediado un permiso o concesin de uso en favor de determinada persona, o colectivo como en el supuesto de los ejemplos citados. El uso indirecto es el que tiene efecto de manera mediata, tal como ocurre cuando los bienes estn destinados a un servicio pblico, o sirven a la utilidad, bienestar o comodidad comn. Puede ser, igualmente, individual o colectivo, lo que podr responder al carcter o naturaleza del bien dominial. El uso de los bienes del dominio pblico es, por regla comn, gratuito, pero como esta condicin no constituye un elemento esencial de su conceptualizacin, tambin puede darse el caso de que ese uso sea oneroso, como sucede con el pago de peaje para transitar por ciertos caminos o autopistas. Esa onerosidad debe resultar o fundarse en ley, para que sea realmente vlida.

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B) Uso comn o general. a) Concepto. Es el que pueden realizar o ejercer todas las personas, por su sola condicin de tales, sin otra restriccin que la de observar las disposiciones reglamentarias que hayan dictado al respecto las autoridades competentes para ello. Por ejemplo, son casos de uso comn el transitar por las calles, plazas y caminos pblicos, el beber o bafiarse en aguas pblicas, navegar o pescar, contemplar un monumento o lugar histrico, visitar un museo, consultar un libro en una biblioteca pblica, etc. El usuario debe ser siempre annimo, indeterminado, no individualizado, sin perjuicio de que en ciertos casos la individualizacin pueda llegar a tener lugar por otras motivaciones, pero no por las referentes al uso en s mismo del bien del dominio pblico. b) Caracteres. 1) Debe ser libre, no estar sujeto a permisos o autorizaciones previas de las autoridades administrativas. 2) Por lo general, el uso debe ser gratuito, aunque se acepta en ciertos casos su onerosidad, como ocurre en los museos, jardines botnicos o zoolgicos, en los que para tener acceso a ellos se debe pagar una entrada. 3) Debe ser igualitario, en el sentido de que todos los usuarios deben tener un uso semejante, sin preferencias de ningn tipo. 4) Debe ser sin ltmite de tiempo, es decir, que los bienes del dominio pblico deben estar permanentemente librados al uso pblico, y no en forma espordica o temporal. Por supuesto que ese uso permanente queda sometido a lo que al respecto fijen las reglamentaciones, como horarios de admisin de un museo o un parque pblico, etc. C) Uso especial o privativo. a) Concepto. Es el que nicamente pueden realizar aquellas personas que hayan adquirido la respectiva facultad, conforme al ordenamiento jurdico. Se trata entonces de un uso exclusivo, privado, que ejercen personas determinadas, que aparecen individualizadas concretamente. b) Caracteres. 1) El usuario debe estar claramente individualizado. 2) Debe estar precisada la parte del bien dominial que ser usada u ocupada. 3) Por ser a ttulo privativo, excluye cualquier otro uso comn o especial. 4) Debe tratarse de un uso limitado en el tiempo, o ms bien precario, con facultad del Estado de hacerlo cesar en cualquier momento, a su solo arbitrio. 5) Es por lo comn oneroso. 6) Tiene carcter patrimonial, por lo que no slo puede ser objeto de apreciacin pecuniaria, sino que en algunos casos podra ser trasferido y puede ser renunciado. El uso especial o privativo, que puede ser adquirido por permiso o concesin, requiere siempre la existencia de un acto expreso del Estado, que lo otorgue o reconozca (Dromi). c) Clases de uso. 1) El permiso de uso o de ocupacin. Es el acto administrativo en virtud del cual la Administracin Pblica otorga a una persona determinada un uso especial del dominio pblico.

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Su naturaleza jurdica es la de un acto unilateral de la Administracin, en el que la voluntad del usuario se manifiesta en dos momentos colindantes, pero que no concurren a la formacin en s misma del acto administrativo, que es siempre unilateral: uno, cuando solicita el permiso, a fin de poner en actividad al rgano administrativo que debe otorgarlo; otro, cuando otorgado el permiso lo acepta y lo utiliza. De la precariedad del permiso y de la posibilidad de su revocacin sin derecho a indemnizacin alguna para el permisionario, se deduce que no constituye un derecho subjetivo de quien se favorece con l, sino tan slo un inters legtimo; sin embargo, el art. 101 de la L.P.A. de Mendoza establece, en el inc. b, apartados 1 a 3, la obligatoriedad de indemnizar la revocacin del permiso, cuando se constaten algunas de las situaciones fcticas descritas por la norma. El otorgamiento de permisos de uso constituye una actividad discrecional de la Administracin; en consecuencia, sta no est obligada a otorgarlos, y puede negarlos cuando lo estime procedente, lo que no significa actitudes inconsultas o arbitrarias. Los permisos de uso pueden extinguirse por: revocacin, que es la manera ms comn de conclusin; por vencimiento del plazo, cuando ste estuviera fijado; caducidad, cuando el usuario no ha cumplido con las obligaciones a su cargo; renuncia, muerte o quiebra del permisionario; y finalmente, por la desafectacn del bien pblico sobre el cual versaban. 2) La concesin de uso. Es otro de los medios que pueden ser utilizados para otorgar a un particular un uso especial o privativo de los bienes pblicos, que se distingue del permiso de uso, por cuanto est destinada a actividades que tienen importancia econmica o social, lo que determina que las posibilidades del beneficiario de ese uso tenga un sustento ms slido que el que resulta del mero permiso de uso. La generalidad de la doctrina reconoce que en la concesin de uso existe un acto que es bilateral, tanto en su formacin como en sus efectos, y que constituye especficamente un contrato administrativo, de modo que la precariedad no es inherente a su esencia. Las concesiones de uso se otorgan en el inters particular o privado de quienes resultan concesionarios. Confiere a stos un derecho subjetivo sobre el bien concedido, que es de naturaleza o sustrato real y regido por el derecho pblico. Es comn que estas concesiones sean otorgadas por plazos dilatados, por un mayor o menor nmero de aos, aun cuando nada impide que puedan ser tambin de corta duracin. Los concesionarios, al igual que los permisionarios, pueden quedar obligados, en virtud de la concesin y como contraprestacin, al pago de una suma de dinero, o aun al cumplimiento de una obligacin en especie. Estas concesiones pueden ser trasferidas o cedidas, siempre que no hayan sido otorgadas intuitu personae, pues en este ltimo caso no podrn ser objeto de trasferencia o cesin, sin la previa autorizacin de la Administracin. Pueden extinguirse por las siguientes causales: a) por expiracin del trmino, aun cuando puede ser renovada por acuerdo de partes; b) por caducidad, que aparece como una sancin y se produce por incumplimiento de obligaciones imputables al concesionario; c) por revocacin, que puede ser por ilegitimidad del acto de concesin; o por razones de oportunidad, mrito o conveniencia y con indemnizacin, pues el concesionario no puede ser perjudicado por la Administracin; el desapoderamiento del derecho por razones de inters pblico debe ser resarcido, en virtud del art. 17 de la C.N.; d) por renuncia del concesionario; e) por extincin del bien concedido, .ya sea por su desaparicin material o por su desafectacin del dominio pblico; tratndose de desafectacin por acto o hecho de la Administracin, corresponde que se indemnice; f) por muerte o quiebra del concesionario; g) por rescisin convencional, mediando acuerdo entre la Administracin Pblica y el concesionario.

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POLICA Y PODER DE POLICA 1. Polica y poder de polica. A) El concepto de polica. Segn Villegas Basavilbaso, la nocin jurdica de polica considerada, en principio, como limitacin a la libertad, puede presentar una imprecisin extraordinaria. En su acepcin ms restringida se ha entendido, por algunos autores, que el trmino polica significa al mismo tiempo poder, funcin, sistema de reglas de organizacin, reglas de carcter coercitivo. B) Evolucin histrica de la nocin de polica. La palabra polica no tiene una acepcin unvoca. Su nocin ha cambiado conforme al concepto de Estado. El vocablo polica deriva de la voz latina politia (del griego politeia), que significa la Constitucin de la ciudad (ordenamiento poltico del Estado). Durante la poca medieval la nocin de polica se trasform, llegando a tener la siguiente acepcin: el buen orden de la sociedad civil presidido por la autoridad estatal. En el siglo XJV en Francia surgi el trmino police para designar la actividad del Estado, y en sentido restringido para denominar el buen orden de los negocios pblicos. En Alemania el trmino polica polizei es entendido como el buen orden de la cosa comn. El ius politiae provee al Estado (siglos XVI y XVII) el derecho de cuidar, con la ayuda de la coercin, el bienestar comn. Ese derecho de polica confiere al Estado el poder de dictar todas las normas generales o particulares para el mantenimiento del buen orden de la comunidad, interviniendo para ello en todas las actividades individuales. De esta manera el ius politiae lleva al absolutismo del Estado, y, por ello, el Estado de polica es sustituido por el Estado absoluto. Polica y gobierno del Estado se identifican conceptualmente. A mediados del siglo XVII se inici la trasformacin del ius politae: ciertas funciones estatales se disgregaron del ncleo policial. La justicia, la poltica exterior, finanzas y la guerra recibieron una organizacin diferencial. En el siglo XVIII, la teora del Estado de polica entr en crisis. El derecho natural, garantizado por la separacin de los poderes, enfrent al Estado omnipotente que desconoca la libertad individual. El jusnaturalismo clsico asign lmites al poder estatal y formul la doctrina de los derechos individuales del hombre, innatos e intangibles; as, la nocin de polica se circunscribi a la proteccin del orden jurdico y al mantenimiento de la seguridad. La polica no resida en la voluntad del monarca sino en la voluntad legislativa. Con el advenimiento del Estado de derecho, cuya actividad est sujeta a un orden jurdico, y en el cual la presuncin es siempre en favor de la libertad de toda coercin estatal, en virtud del principio fundamental, consagrado en las constituciones, de que lo que no est prohibido est permitido; la nocin de polica adquiri una significacin ms restringida impuesta p el sistema constitucional y el rgimen de derecho. C) Criterio amplio y restringido. La C.S.N., en 1856, fij el objeto de la polica, en ocasin de haber sido cuestionada la constitucionalidad de una ley de la provincia de Buenos Aires que prohibi los espectculos taurinos. En el caso Bonorino declar que la policta de las provincias est a cargo de sus gobiernos locales, entendindose incluido en los poderes reservados el de proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos. El criterio de demarcacin de la institucin en examen fue sustancialmente cambiado en 1922, en ocasin de ser discutida la constitucionalidad de la denominada ley de alquileres ley 11.157. En el leading case Ercolano v. Lanteri de Renshaw, la mayora del alto tribunal extendi el mbito de la polica al bienestar general, mientras la minora lo limitaba al criterio clsico. El nuevo criterio expresado en el fallo Ercolano v. Lanteri de Renshaw fue confirmado en el caso Avico v. de la Pesa, al plantearse la inconstitucionalidad de la ley de moratoria hipotecaria (ley 11.741). Apartndose del criterio restringido (narrow), la C.S.N. admiti el criterio amplio (broad and pienary) de la jurisprudencia prevaleciente norteamericana. Entre los dos criterios, la Corte Suprema se decide ahora por el ms amplio, porque, a su juicio, es el ms acorde con nuestra Constitucin, que no ha reconocido derechos absolutos, sino limitados por las leyes reglamentarias de los mismos, en la forma y extensin que el Congreso en uso de su atribucin legislativa (arts. 14, 16, 17, 18, 19, 28 y 75, inc. 32, C.N.) lo estime conveniente, a fin de asegurar el bienestar general.

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En sntesis, dos criterios se presentan respecto del poder de polica: el restringido (narrow) y el amplio (broad and pienary). El primero, seguido por la doctrina europea continental y especialmente por la francesa e italiana, limita el objelo de la polica a la seguridad, la salubridad y la moralidad pblicas; el segundo, seguido por la doctrina y jurisprudencia norteamericanas, cuya influencia ha sido predominante en la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema, presenta un amplio alcance, no solamente comprende el mantenimiento de la seguridad, la salubridad y moralidad pblicas, sino tambin el bienestar general de la comunidad y la regulacin de su vida econmica. D) Concepto de polica y poder de polica. Es de advertir que la polica, dentro del total de las funciones administrativas, a pesar de representar una actividad imprescindible, no tiene en modo alguno una primaca jurdica en relacin con las dems funciones de la Administracin Pblica. Su concepto se resuelve en un concepto de administracin. En el Estado de derecho, la polica es una funcin de naturaleza administrativa, que constituye su gnero y la diferencia ltima especfica est determinada por su objeto: la proteccin de la seguridad, moralidad, salubridad y economa pblicas. Toda actividad de polica es administracin y solamente una parte de la administracin es polica, pero las notas de la coaccin y el orden no constituyen signos distintivos que la destaquen, como funcin jurdica del Estado, del resto de la Administracin Pblica. En mrito de las consideraciones precedentes, la nocin jurdica de polica puede ser definida en los siguientes trminos: es una funcin administrativa que tiene por objeto la proteccin de la seguridad, moralidad y salubridad pblicas, y de la economa pblica en cuanto afecte directamente a la primera. Por su parte, la expresin poder de polica fue empleada por primera vez en 1827, por el juez Marshall de la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamrica, en el caso Brown v. Maryland. Este poder, en su sentido amplio, fue definido por el juez Shaw de la Corte Suprema norteamericana, en el caso Commonwealth v. Alger. El poder de polica, cualquiera que sea el criterio que se acepte; restringido (narrow) o el amplio (broad and plenary), permiten afirmar que su naturaleza jurdica es de sustancia legislativa y se concreta en la limitacin a la libertad y a la propiedad individual. El denominado poder de polica es una institucin de derecho pblico que consiste en una potestad legislativa que tiene por objeto la promocin del bienestar general, regulando a este fin los derechos individuales, expresa o implcitamente reconocidos por la ley fundamental. E) Orden nacional y local. Constitucionalmente el ejercicio del poder de polica est distribudo entre la Nacin y las provincias. En unos casos, tanto la Nacin como las provincias lo ejercen en forma exclusiva y excluyente; en otros en forma concurrente, por existir concurrencia de fines, segn la actividad de cuya regulacin se trate. El poder de polica, por principio, corresponde a las provincias; es una potestad que stas se reservaron al momento de la Constitucin; excepcionalmente, dicho poder le corresponde a la Nacin, en los supuestos que sta ejerza atribuciones ya se trate de reglamentos de ejecucin, delegados o autnomos. La C.S.N. acept finalmente este criterio, declarando inconstitucional los edictos represivos del jefe de la Polica Federal por entender que violaban el principio nulla poena sine lege (Mouviel, 17/5/57, Fallos, 237-636); posteriormente, sin embargo, declar que son inconstitucionales slo en tanto no estn sujetos a control judicial suficiente (C.S.N., in re Ricardo Antnez Garca, pl Hbeas corpus, 1986). 4. La orden policial. La orden policial es una manifestacin concreta de la funcin de polica administrativa, para imponer una conducta determinada; es la expresin de un acto administrativo particular en ejercicio de funciones policiales. Toda orden de polica debe contar con fundamento legal. La orden como expresin del poder policial impone una determinada conducta legal a los particulares. La orden no es una pena, menos una carga de servicio pblico, slo es imposicin de una prestacin inmediata y justificada por un hecho creador de la perturbacin (v.gr., desalojar un espacio pblico). 5. Autorizacin y permiso. La autorizacin y el permiso son dos actos administrativos de contenido preventivo.

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a) Autorizacin: Es el acto administrativo por el cual se reconoce un derecho preexistente, pero que no puede ejercerse sin la previa conformidad de la Administracin. La autorizacin no ampla el campo de los derechos del individuo, slo permite que ste los ponga en ejercicio, al reconocrsele que ha cumplido con las condiciones preventivas que ha impuesto el poder de polica por razones de inters o necesidad colectiva; es una limitacin al libre ejercicio del derecho de los individuos. b) Permiso: El permiso slo reconoce un inters en exclusivo beneficio de un particular. El fin del permiso es satisfacer el inters de un particular, sin ninguna relacin con el de la colectividad o el pblico. El permiso no crea ningn derecho nuevo ni abre el reconocimiento de ningn ejercicio, es un ensanchamiento excepcional de los beneficios que recibe un particular. Se le define como una tolerancia concedida discrecionalmente y que no crea ningn derecho subjetivo hacia el sujeto, aunque haya sido dictado con formalidades y hasta con formas solemnes, etc. El permiso, por su precariedad, no asegura la adquisicin de ningn derecho subjetivo en favor del particular; por haber nacido en forma excepcional y privilegiada, su vida nunca es segura; sta es la razn de su precariedad que ya se introduce al nacer el acto. G) Las sanciones de polica. 1. Falta o contravencin. La contravencin se configura por una situacin de hecho en cuyo mrito una persona aparece en contradiccin con lo dispuesto en una norma de polica. La contravencin policial tambin se denomina falta, trasgresin o infraccin. Al igual que con el delito del derecho penal sustantivo, tambin la falta o contravencin policial puede resultar de una accin o de una omisin. Delitos y faltas, estructuralmente ofrecen los mismos elementos constitutivos. De conformidad con la C.N., la Nacin puede legislar sobre delitos y en ciertos casos sobre faltas, pero las provincias slo pueden legislar sobre faltas, y en modo alguno sobre delitos. Las provincias pueden considerar como contravencin o falta, dentro de sus jurisdicciones, a cualquier situacin, hecho o conducta que, no habiendo sido considerado delito, implique una alteracin efectiva del orden jurdico o de las reglas de convivencia dentro de sus respectivos mbitos, pudiendo asimismo establecer las pertinentes penalidades o sanciones. En sntesis: a) las provincias no pueden legislar sobre delitos porque tal facultad hllase delegada a la Nacin quien la ejerci al dictar el Cdigo Penal y dems leyes penales especiales, y prohibida a las provincias (C.N., art. 75, inc. 12); b) que las provincias no podran castigar infracciones policiales con penalidades exorbitantes verbigracia, multas cuyo monto resultase confiscatorio; arresto o prisin cuyo lapso excediere de toda razonabilidad, etc., pues esto sera agraviante a garantas constitucionales; c) respetando los lmites mencionados que la Constitucin le otorga expresa o implcitamente para el cumplimiento de los fines puestos a su cargo, o cuando el ejercicio de idnticas atribuciones por las provincias resulte incompatible con igual ejercicio por parte de la Nacin. El poder de polica puede ser de ejercicio concurrente entre la Nacin y las provincias, es decir, ciertos poderes pueden ser indiferentemente ejercidos por la Nacin o por las provincias. El ejercicio de los llamados poderes concurrentes se aplica a la regulacin del comercio. El comercio meramente interno de las provincias corresponde que sea regulado por stas (arts. 122, 125, C.N.). El comercio interprovincial o internacional corresponde que sea regulado por la Nacin (art. 75, inc. 13, C.N.). F) Los medios de polica. 1. Ley policial. Las formas jurdicas policiales son sustancialmente administrativas. Las calificaciones que reciben no trasforman la esencia jurdica de sus contenidos. La llamada ley policial no es una ley distinta de cualquier otra clase de ley. Segn la C.N. y, por ende, las constituciones provinciales (arts. 5, 31, 122 y 123), todas las leyes con contenido policial deben ser formalmente sancionadas por el poder legislativo, porque las libertades slo pueden ser reglamentadas por leyes (arts. 14, 17, 18 y 28). Toda funcin policial limita los derechos y libertades individuales con relacin a los bienes comunes; priva entonces en la ley policial la relacin jurdica que impone a los particulares deberes de no hacer, de hacer o de dar.

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2. Ordenanza o reglamento policial. Las ordenanzas son reglamentos de naturaleza administrativa, que emanan del ejercicio de la potestad reglamentaria, regulando relaciones jurdicas entre la Administracin Pblica y los particulares y que establecen prohibiciones, limitaciones y sanciones en caso de incumplimiento. El dato especfico que caracteriza a la ordenanza policial es que ella es dictada por una autoridad administrativa (individual o colegiada), pero el sustento se encuentra en una ley que habilita tal reglamentacin. Es el caso de las ordenanzas municipales, que por razones de moralidad, higiene y seguridad pblica, limitan el ejercicio de los derechos individuales; aun cuando materialmente pudieran considerarse una ley, lo cierto es que la competencia municipal surge de las respectivas cartas municipales y de las leyes orgnicas municipales que fijan los marcos necesarios para el dictado de estas normas reglamentarias. 3. Edictos. Estas normas legales que el derecho romano autorizaba, segn las pocas, a los magistrados, a los pretores, a los cnsules, etc., eran decisiones generales objetivas del ius edicendi, representaban ordenanzas que regulaban cuestones militares, edilicias, procesales, morales, enseanza de la retrica, etc. En la causa Valiente, Anselmo, 1945, la C.S.N. admiti que el jefe de polica de la Capital Federal poda dictar edictos que sancionaran delitos que el mismo funcionario tipificaba e impusiera penas hasta un mes de arresto y multas hasta cien pesos. La ley 13.030, de 1947 que ratific los decretos dictados entre junio de 1943 y junio de 1946, estableci que el jefe de la Polica Federal podr emitir y aplicar edictos dentro de la competencia asignada por el Cdigo de Procedimientos en lo Criminal para reprimir actos no previstos por las leyes en materia de seguridad, y dictar las reglas de procedimientos para su aplicacin. Ahora bien, estas potestades del jefe de polica fueron criticadas en doctrina, y sobre el particular, Bielsa expres: si los ministros del Poder Ejecutivo no pueden dictar resoluciones de esa ndole (art. 86, inc. 2, C.N.), a fortiori no puede hacerlo un funcionario jerrquicamente inferior a ellos. Por su parte, Villegas Basavilbaso ratifica la anterior opinin y agrega esta consideracin excluyente y justa: Aunque la ley confiera el ius edicendi en lo sustantivo y adjetivo al jefe de polica de la Capital, esa delegatio es repugnante a las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo, por cuanto la ley fundamental confiere al presidente de la Nacin la potestad reglamentaria, en los puntos a y b, el poder de polica corresponde a las provincias, quienes, por tanto, dentro de ese mbito jurfdico pueden legislar estableciendo qu supuestos constituyen contravenciones, infracciones o faltas policiales. 2. La pena contravencional o de polica. La pena aplicable a una contravencin, al implicar un menoscabo a la libertad individual o a la propiedad privada, conforme al principio general contenido en el art. 18 de la Constitucin nacional, debe surgir de una ley anterior al hecho, pues la pena de polica, lo mismo que la pena del derecho penal sustantivo, asintase en el dogma nullum crimen nulla poena sine lege. Trtase de la ley formal, que, segn los supuestos, puede emanar del Congreso nacional o de las legislaturas provinciales. 3. Clases de sanciones administrativas. La pena contravencional o de polica es la sancin que la ley establece para quien incurra en una accin o en una omisin considerada como infraccin o falta. La facultad de establecer penas por contravenciones se considera como un complemento natural e inseparable del ejercicio del poder de polica. La Administracin Pblica debe contar con los medios para reprimir las faltas o contravenciones, lo cual se logra mediante la aplicacin de penas contravencionales. Dichas sanciones son: a) Multa. La multa es la pena tpica de la contravencin o falta, pero no es la iinica de esas penas. La multa es una pena aplicable a las personas fsicas y jurdicas; trtase de una sancin penal de tipo administrativo, pero sancin penal en definitiva. b) Privacin de la libertad.

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Otra pena de polica es la privacin de la libertad personal, o sea, la prisin o el arresto. La privacin de la libertad debe ser temporaria y, dentro de esto, por breve lapso, no pudindose privar de la libertad por un trmino que, por su duracin, ms resulte propio de la represin de un delito que de una falta; esto sena rrito por irrazonable. No es admisible que, de hecho, se confundan o asimilen el mero contraventor con el delincuente. e) Decomiso. Generalmente esta pena adquiere carcter accesorio de la condena. Se puede definirla corno la destruccin o la prdida del objeto que ha servido para realizar la infraccin o que se ha obtenido corno su fruto. La sancin no puede extenderse a otros efectos aunque sirvieron de va rnediata para la contravencin. El comiso policial no es la confiscacin prohibida por nuestra Constitucin, pues slo incide sobre el objeto producido a raz de la falta sancionada. d) Inhabilitacin. sta consiste en La incapacidad para el ejercicio de determinados derechos. Puede ser pena principal o accesoria. Desde el punto de vista de su duracin, puede ser perpetua o temporaria. Por lo general incide en el retiro de la autoriz acin dada por la Administracin e implica un acto extintivo de ella; v.gr., retiro de licencia para conducir. e) Clausura. sta importa una sancin accesoria o conf unta: verbigracia, clausura de un establecimiento elaborador de alimentos, por infraccin al Cdigo Alimentario; clausura que a su vez puede aparejar la aplicacin de una multa. Significa la cesacin, o suspensin, del ejercicio de una actividad, ya sea comercial o industrial de cualquier tipo. Puede ser definitiva, temporaria, o por tiempo indeterminado. La clausura recae sobre el establecimiento donde se ejerce la actividad que origina la sancin. f) Amonestacin. Tratndose de una infraccin no grave, se puede aplicar, a ttulo de sancin nica, una amonestacin. g) Caducidad. Si el contraventor a quien se inhabilita para el ejercicio de la respectiva actividad, ejerca sta a raz de una autorizacin, la referida inhabilitacin puede aparejar la extincin de esa autorizacin por caducidad, si el contraventor hubiere incumplido sus deberes y tal incumplimiento le fuere imputable. h) Retiro de la personera jurdica. En los supuestos de inhabilitacin definitiva, si se tratare de una persona jurdica autorizada por el Estado, dicha inhabilitacin puede aparejar, adems, a ttulo complementario, el retiro de la personera jurdica que se le hubiere otorgado con motivo del ejercicio de la actividad que motiva la sancin. II) Lmites a las limitaciones. 1. Principios. Delimitacin. Segn Fiorini las limitaciones impuestas al poder de polica se clasifican en: garantas de respeto al individuo como persona, intimidad; garantas sobre sus derechos y facultades, legalidad; y garantas sobre cmo debe actuar la funcin policial, razonabilidad. a) Intimidad. La inviolabilidad de la persona humana aparece actualmente reconocida en forma expresa en la C.N. (art. 75, inc. 22). En el art. 19 (C.N.) se encuentra la fuente del respeto al individuo como persona humana, absolutamente excluda de cualquier injerencia del poder estatal, al establecer que las acciones privadas de los hombres que de ningn modo ofendan al orden y a la moral pblica, ni perjudiquen a un tercero, estn slo reservadas a Dios y exenta de la autoridad de los magistrados.

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El poder de polica, entonces, no puede entrar en el mbito de libertad de la conciencia, de la existencia fsica del individuo y tampoco en la convivencia ntima. Adems, el art. 18, C.N., establece la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia epistolar y papeles privados. Solamente una ley podr determinar en qu casos y con qu justificativos se avanzar sobre el domicilio. La inviolabilidad, en este caso, desaparece bajo la disposicin de una ley, pero no podr ser una norma genrica y autorizativa. La interpretacin debe ser restrictiva. El allanamiento del domicilio privado se halla reservado en todas las legislaciones al Poder Judicial. b) Legalidad. La legalidad encuentra su fundamento en la ltima parte del art. 19 en cuanto establece que ningn habitante de la Nacin ser obligado a hacer lo que la ley no manda, ni privado de lo que ella no prohbe, al calificar que slo la ley puede limitar la voluntad libre del individuo. Esta limitacin se confirma en la enunciacin del art. 14 al establecer que todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio. La libertad de las personas se limita solamente por leyes; toda actividad de la Administracin Pblica que tenga relacin con estas funciones debe encontrar su fundamento en la ley. La reglamentacin sobre los derechos individuales la realiza la legislacin; la Administracin slo la aplica ejecutando y complementando la ley, pero en ningan momento puede crear nuevas limitaciones a las libertades. c) Razonabilidad. La razonabilidad como garanta de seguridad se refiere a la forma, modo, manera y oportunidad de cmo se debe ejercer el poder de polica. El art. 28 de la C.N. da razn de ser al principio de la razonabilidad, cuando establece que los principios, garantas y derechos reconocidos [...] no podrn ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio. El art. 4 de la ley fundamental, al establecer los presupuestos legales para imponer las cargas impositivas, tambin subsume el concepto de razonabilidad. Reitera el mismo principio, pero en forma indefinida, el art. 99, inc. 2, cuando autoriza al Poder Ejecutivo dictar reglamentos cuidando de no alterar su espritu con excepciones [.. .1. La jurisprudencia ha instituido cuatro principios que rigen este hacer: 1) la limitacin debe ser justificada; 2) el medio utilizado, es decir, la cantidad y el modo de la medida, debe ser adecuado al fin deseado; 3) el medio y el fin utilizados deben manifestarse proporcionalmente; 4) todas las medidas deben ser limitadas. La justa y razonable reglamentacin de los derechos fundamentales es una garanta innominada en la C.N. (Juan F. Linares); es la garanta de la seguridad de la legal y justa aplicacin del derecho, que justifica el control jurisdiccional sobre cualquier clase de actos realizados por la actividad policial, y la responsabilidad por sus desviaciones. Las reglamentaciones a los derechos consagrados por la Constitucin no pueden contener su destruccin; aclaramos, toda limitacin debe ser esencialmente justificada, adecuada, proporcionada y restringida. En suma, razonabilidad es equivalencia, proporcin, conveniencia, adecuacin, igualdad, paridad, justa distribucin, dar a cada uno lo que le corresponde, justicia distributiva, etc. 1) La polica en especial. 1. Polica de seguridad. Tiene por objeto el mantenimiento de la tranquilidad pblica en lo que se relaciona inmediatamente con la libertad individual. Es la polica por excelencia, por la calidad de los bienes jurdicos protegidos. Su fundamento se encuentra en el art. 14 de la C.N. La polica de seguridad corresponde a la Nacin, a las provincias o a los municipios segn las respectivas jurisdicciones. La polica nacional de seguridad comprende la martima, fluvial, Gendarmera Nacional y. Polica Federal. 2. Polica de reunin.

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El derecho de reunin tiene, en nuestro sistema jurdico, reconocimiento constitucional. Hay reunin cuando varias personas voluntariamente se congregan en un lugar predeterminado por convocatoria. La doctrina distingue dos clases de reuniones: las privadas y las pblicas. Las primeras se realizan en un lugar privado (cerrado) mediante invitacin personal; las segundas se realizan en: a) lugar pblico: plaza, calle; b) lugar abierto al pblico: teatros, iglesias. La reunin cuando trasunta el derecho de reunin puede tener cualquier objeto, siempre que sea lcita y pacfica; al igual que manifestaciones o marchas. No sera lcito una reunin en la que se promueva el derrocamiento de las autoridades constitudas. El objeto de la reunin puede tener distintos motivos: poltico, social, gremial; en tanto no se peticione a nombre del pueblo (art. 22, C.N.). No debemos olvidar que el derecho de reunin se ejerce conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio. La reunin en lugar pblico, dominio pblico, debe contar con autorizacin de la autoridad competente. 3. Polica de cultos. La libertad de cultos, distinta de la libertad de conciencia, est sujeta a la respectiva regulacin, pues es una libertad relativa. Las ceremonias religiosas de cualquier culto no estn exentas de control policial. En lo relativo al culto catlico, apostlico y romano, se controla la seguridad y salubridad, no la moralidad, pues se presume que sus prcticas son morales por ser culto sostenido por el Estado nacional (art. 2, C.N.). 4. Polica de las profesiones liberales. El ejercicio de las profesiones liberales est sometido a la reglamentacin de las provincias; si bien las incumbencias curriculares de cada ttulo las fija la Nacin. Las provincias al legislar sobre el particular, establecen la colegiacin pblica, obligatoria y trasfieren el control institucional de la matrcula a las respectivas corporaciones profesionales, sobre las que ejercen tutela administrativa. 5. Polica del trasporte. Respecto a la concesin de servicio pblico de trasporte se hace preciso delimitar la jurisdiccin nacional y provincial, para aquellas empresas que presten el servicio en la Capital Federal, en una o ms provincias o a travs de varias provincias. Cuando se trata de trasporte de personas o cosas a travs de dos o ms provincias la jurisdiccin corresponde a la Nacin, porque a sta se le ha delegado el de regular el comercio interprovincial (art. 75, C.N.). Pero el problema se plantea cuando la empresa que preste el servicio carga y descarga pasajeros o cosas en una misma jurisdiccin provincial. Al respecto hay dos posturas: la de quienes sostienen que en este caso la provincia tiene jurisdiccin exclusiva, pues se tratara de comercio interno no interprovincial; y por otro lado, quienes afirman que se trata de jurisdiccin exclusiva de la Nacin, aun cuando tambin involucre comercio interprovincial. La Corte Suprema de Justicia, en el fallo S.A. Compaa Argentina de Telfonos c. Provincia de Mendoza (28/11/63), sostuvo que en los servicios pblicos interprovnciales la jurisdiccin nacional comprende tambin la local, cuando el servicio implica un complejo inescindible dentro del cometido del concesionario. 6. Polica de prensa o imprenta. La libertad de imprenta es el derecho de toda persona a expresar sus opiniones o pensamientos por escritos impresos, cualquiera que sea su forma y en forma oral de conformidad con el art. 32 de la C.N. (reforma 1860), que establece: El Congreso federal no dictar leyes que restrinjan la libertad de imprenta o establezcan sobre ella la jurisdiccin federal; excluyendo de esta manera de las atribuciones del Congreso la posibilidad de que legisle con carcter general para todo el pas; por ello el poder de polica para reglar la libertad de imprenta corresponde a las provincias dentro de sus respectivas jurisdicciones, y a la Nacin donde sta tenga jurisdiccin exclusiva o cuando se trate de hechos que impliquen infringir las leyes nacionales, es decir, un delito que afecte a la Nacin o a un inters nacional. En las provincias la represin de los delitos de prensa requieren de ley local. 7. Polica del trabajo.

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A la Nacin le corresponde legislar sobre todo lo que se relacione directamente con el contrato de trabajo; mientras que a las provincias les corresponde dictar las reglas referentes a la polica del trabajo. Sin embargo, siempre han existido problemas en cuanto a definir los lmites jurisdiccionales entre la Nacin y las provincias referidos a este tpico. De all que se ha acordado entre Nacin y provincias el deslinde de competencias. As, en 1990 se suscribi un acuerdo entre el gobierno nacional y las provincias de Buenos Aires, Crdoba, Chaco, Chubut, Entre Ros, Formosa, La Pampa, La Rioja, Mendoza (ley 5894), Ro Negro, San Juan, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumn, que distribuye las facultades en materia de poder de polica laboral. De esta manera se reconoce a las provincias el ejercicio de la polica de trabajo en todo su territorio; fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones de higiene y seguridad en el trabajo y dems condiciones laborales, aplicar y gestionar las convenciones colectivas de trabajo, entender en los conflictos colectivos, sin perjuicio de la facultad de avoque por parte de la Nacin, e intervenir en los conflictos individuales y organizar el servicio de empleo; y para la Nacin, fijar la poltica salarial nacional; rgimen de convenciones colectivas de trabajo (ley 24.013, de empleo y flexibilizacin laboral); rgimen de asociaciones sindicales de trabajadores; obras sociales (23.660); accidentes de trabajo (ley 24.028). 8. Polica de la industria y del comercio. En este aspecto en particular de la polica, es el ms impactado por las trasformaciones o cambios en el rol de Estado, sobre todo en la Argentina. La C.N. garantiza en el art. 14 la libertad de industria y de comercio, a la vez que sujeta su ejercicio a las leyes que reglamenten su ejercicio. De esta manera se hace presente el Estado mediante un conjunto de regulaciones y organismos reguladores que actan en salvaguarda del inters general; ste se concreta en proteccin al usuario y al consumidor (arts. 42 y 43, C.N.); proteccin del medio ambiente, etc. La reforma del Estado (ley 23.696) marca el hito legal en el cual se impulsa la reinstalacin del mercado y de la iniciativa privada, retirndose el Estado de su papel empresario. De all en ms se intenta construr una nueva frontera entre lo privado y lo estatal; con un menor protagonismo de aqul en la prestacin de los servicios pblicos. Por ello se dice, al principio, que estos cambios se proyectan en el poder de polica y en la polica. Ejemplos de leyes que han tenido influencia en la economa, y, por ende, en la industria y el comercio, son: 23.697, denominada de emergencia econmica; 23.982, de consolidacin de deudas; 23.928, de convertibilidad; decretos 2284/91 y 2488/91, de desregulacin y desmonopolizacin; etc. 9. Polica de la moralidad o de las costumbres. La moral pblica es el objeto de la polica de la moralidad o de las costumbres; este concepto es condicin de convivencia social que el Estado debe tutelar, cuyo fundamento se encuentra en el art. 19, C.N. Respecto a la jurisdiccin para dictar la legislacin respectiva, corresponde a la Nacin y a las provincias. Trtase de facultades concurrentes. As, la intervencin del Estado tiene en miras la lucha contra la inmoralidad cuando la conducta humana exteriorizada lesiona el sentimiento tico de la comunidad; pero queda excluda la conducta humana en la esfera privada, que es slo juzgada por la conciencia y no se sujeta al orden jurdico, no est regulada por la ley. J) Crisis del fundamento poltico en la Nacin del poder de polica? Esta afirmacin corresponde a Agustn A. Gordillo, quien desde largo tiempo viene sosteniendo que el concepto de poder de policta no encuentra hoy cabida en el derecho administrativo; no hay asevera-- una nocin autnoma y suficiente de poder de polica; no existe porque esa funcin se ha distribudo ampliamente dentro de toda la actividad estatal; [. . .] no existe actualmente una nocin racional de poder de polica, puesto que ste se ha confundido con el total del poder estatal [. . .1; la coaccin estatal actual o virtual aplicada por algunos de sus rganos sobre los particulares para la consecucin de determinados objetivos de bien comn [.. .] sigue siendo una realidad en el mundo jurdico, pero no lo es que haya una parte de esa coaccin, una parte de esos rganos y una parte de esos objetos que [. . .1 diferencindose del resto de la accin estatal [.. .] se institucionalice en poder de polica. En conclusin, dice el autor citado que actualmente, las nociones modernas de polica carecen fundamentalmente del gran valor poltico de las nociones antiguas que servan de valla al poder omnmodo del Estado. As, en lugar de que la nacin sirva para proteger a los individuos, hay que proteger a los individuos contra la nacin, remarcando las limitaciones al poder de polica y las garantas individuales.

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Por ltimo, sostiene que se ha creado toda una mitologa peligrosa e intil alrededor de viejas nociones como poder de polica, que acompa el proceso de deterioro del Estado, inclinando en favor de la autoridad el equilibrio entre autoridad y libertad.

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LIMITACIONES A LA PROPIEDAD A) Propiedad. Concepto. La Constitucin nacional establece: La propiedad es inviolable y ningn habitante de la Nacin puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiacin por causa de utilidad pblica debe ser calificada por ley y previamente indemnizada (art. 17). En su acepcin amplia, el trmino propiedad comprende todos los derechos patrimoniales. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia dice: El trmino propiedad cuando se emplea en los arts. 14 y 17 de la Constitucin, o en otras disposiciones de este estatuto, comprende todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de s mismo, fuera de su vida y de su libertad (Bourdie, P. E., c. Municipalidad de la Capital, 1925, Fallos, 145-307). El derecho de propiedad no es absoluto, porque ningn derecho reconocido en la Constitucin puede revestir tal carcter (art. 14, C.N.), estn limitados por las leyes que reglamentan su ejercicio. Un derecho ilimitado tiene declarado la Corte Suprema sera una concepcin antisocial. B) Limitaciones. Las limitaciones a la propiedad son impuestas en vista del inters privado o el pblico. Las limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad son reguladas por la ley civil o la ley administrativa. 1. Fundamento. Las limitaciones a la propiedad privada, en el inters privado o en el inters pblico, suponen dos regmenes jurdicos distintos; las primeras se regulan por el derecho civil, las segundas por el derecho administrativo, segn lo precepta el art. 2611 del C.C. Las limitaciones en inters privado son propias del derecho civil; corresponde al Congreso promulgar el C.C. (art. 75, inc. 12, C.N.), cuyo imperio se extiende a todo el territorio de la Nacin. Por su parte, las limitaciones en el inters pblico son de competencia del Congreso de la Nacin, en concurrencia con los rganos legislativos provinciales, pues en virtud de nuestro ordenamiento jurdico institucional las provincias tienen potestad propia en materia administrativa (art. 122, C.N.); a su vez, los rganos deliberativos municipales tambin tienen competencia atribuda por delegacin. En virtud de ello es que el art. 2611 establece: Las restricciones impuestas al dominio privado slo en el inters pblico son regidas por el derecho administrativo. 2. Clasificacin. Las limitaciones impuestas en inters pblico inciden directamente sobre lo absoluto, lo exclusivo y lo perpetuo de la propiedad. Lo que atempera lo absoluto se denomina restriccin administrativa o pblica; lo que desmiembra la propiedad se denomina servidumbre (administrativa o pblica) y lo que tiene por objeto la extincin de la propiedad, expropiacin. La C.N. establece limitaciones a la propiedad como la expropiacin (art. 17, C.N.) y la requisicin (art. 17); y queda abolida la confiscacin (art. 17, ltima parte). Por su parte, el derecho positivo tambin establece limitaciones; por ejemplo, las servidumbres, la ocupacin tempornea, el decomiso, etc. Las distintas figuras jurdicas de limitaciones administrativas por razn de utilidad pblica se clasifican en: restriccin, ocupacin tempornea, servidumbre, expropiacin, requisicin y decomiso. C) Restriccin. Las restricciones admnistrativas o meras restricciones son una especie de las limitaciones administrativas que atemperan slo lo absoluto de la propiedad.

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Las restricciones son las condiciones legales del ejercicio normal u ordinario del derecho de propiedad; restricciones nsitas en la existencia misma del dominio, que implican un debilitamiento de la propiedad de una manera general y no implican sacrificio especial. La propiedad permanece inclume; sin embargo, las restricciones tienen por finalidad condicionar el ejercicio del derecho para compatibilizarlo con el bien comn general. Estas limitaciones reguladas por el derecho administrativo, se imponen por ley en el beneficio del pblico o la comunidad. 1. Caracteres jurdicos. Los caracteres jurdicos de la restriccin administrativa son los siguientes: a) Es general, constante y actual. 1. Generalidad para todos los propietarios en igualdad de condiciones. 2. Actualidad, permanencia y vigencia continuada de la restriccin. 3. Imposicin como condicin normal de la propiedad. b) Impone obligaciones de no hacer dejar hacer y hacer El no hacer (abstenerse) implica una obligacin negativa; el dejar hacer comprende una permisin o tolerancia de que hagan en su propiedad, supone siempre una relacin bilateral. El hacer significa un comportamiento positivo, de operar, dar, construr, etc., como modalidad activa y no pasiva del titular del dominio; es excepcional que la restriccin imponga obligacin de hacer. c) Es variada e ilimitada en nmero y clase. La restriccin tiene contenido diverso; no est tipificada en categoras, no existe una enumeracin taxativa de ellas. Toda restriccin debe tener su fundamento en razones de seguridad, salubridad y moralidad. d) No se indemniza. La restriccin como condicin legal del ejercicio del derecho de propiedad no implica ella un perjuicio determinante de reparacin indemnizatoria. La ausencia de menoscabo especial excluye la instancia reparatoria. En cambio, hay que indemnizar los perjuicios de la ejecucin de la restriccin, cuando a consecuencia directa de ella se provoca un perjuicio especial a la propiedad, que puede considerarse ajena a la limitacin en s misma, pero que ha provocado un detrimento o disminucin de la propiedad. e) Es imprescriptible. No se extinguen por desuso ni no uso, porque su imposicin forma parte de las prerrogativas del Estado. f) Recae sobre cualquier bien. Pueden estar afectados tanto bienes inmuebles como muebles. Si bien lo comn es que las restricciones recaigan sobre inmuebles, los bienes muebles tambin pueden ser objeto de ellas; v.gr., limitaciones a la venta de objetos artsticos o histricos, que pueden consistir en derechos de preferencia para adquirirlos, consultas previas, autorizaciones especiales, etc., que pueden afectar parcialmente la plenitud del dominio, sin afectar su exclusividad. g) Es ejecutoria. El particular no tiene derecho a interponer acciones negatorias que puedan paralizar los trabajos. Sin embargo, puede reclamar por daos y perjuicios, no pudiendo resistir la imposicin de la restriccin. Las restricciones comunes las ejecuta directamente la propia Administracin; v.gr., fijacin de carteles indicadores. Las restricciones especiales deben ser ejecutadas judicialmente; por ejemplo, cuando se debe demoler el exceso de una edificacin construda por encima del lmite de altura permitido. h) Genera derechos.

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La Administracin es quien tiene la competencia de imposicin y de hacerlas cumplir; sin embargo, los administrados tienen derecho a exigir su cumplimiento, incluso invocando derechos subjetivos en algunos casos. 2. Lmites. Las restricciones no pueden exceder de lo que tcnicamente se define como condicin normal de ejercicio dominial. No basta al imponerla que se la califique de restriccin. Es necesario, principalmente, que rena los caracteres que tipifican su rgimen jurdico. Los lmites jurdicos al poder administrativo restrictivo son: a) razonabilidad, y b) integridad. a) Razonabilidad. Las restricciones deben adecuarse proporcionalmente a la necesidad pblica que debe satisfacer (arts. 14, 28, 99, inc. 2, C.N.). Las limitaciones que imponen las leyes de loteos, por las que los propietarios deben donar los espacios para calles pblicas, son restricciones administrativas. b) Integridad. La restriccin no debe alterar, desintegrar o desmembrar la propiedad, porque sus caracteres de exclusivo y perpetuo no pueden ser alcanzados, de modo alguno, por las meras restricciones administrativas. 3. Competencia. Las restricciones pueden ser establecidas por la Nacin y por las provincias (arts. 3, 75 incs. 12 y 30, 122 y 126, C.N.). Es competencia concurrente. La imposicin de la restriccin puede hacerse por ley nacional o provincial, reglamentos de ejecucin o delegados (nacionales o provinciales) o por ordenanzas municipales. Lo anteriormente expuesto se refiere a la atribucin para establecer una restriccin, pero no para ejecutarla materialmente, porque la ejecucin es siempre competencia administrativa ejecutiva que se traduce en hechos administrativos. D) Servidumbres. 1. Concepto. Servidumbre es la limitacin jurdica al ejercicio del derecho de propiedad, que puede serlo tanto en el inters privado (servidumbre civil), como en el inters pblico (servidumbre administrativa). La servidumbre es un derecho real sobre inmueble ajeno afectado al beneficio de un tercero (art. 2970, C.C.). La servidumbre limita lo exclusivo del dominio. Restringe el uso y goce, no su disponibilidad, como la expropiacin. En virtud del derecho real de servidumbre el propietario est obligado a no hacer o dejar de hacer o permitir que se haga algo en el inmueble en beneficio de otra persona servidumbres personales, o cosa servidumbres reales, o prediales. La analoga entre servidumbres civiles y administrativas se limita a la naturaleza jurdica del derecho que ellos constituyen: derecho real sobre cosa inmueble ajena. Pero la servidumbre administrativa satisface intereses pblicos (uso pblico). 2. Servidumbre administrativa: definicin. La servidumbre administrativa es un derecho real pblico, que integra la dominicalidad pblica, constituido por una entidad pblica sobre inmueble ajeno, con el objeto de que ste sirva al uso pblico. 3. Caracteres. El anlisis de la definicin formulada nos permite establecer los siguientes caracteres de las servidumbres administrativas:

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a) Es un derecho real pblico. Es un derecho real en tanto afecta a bienes. Est constitudo no por un contenido obligacional, personal o prestacional, sino en funcin de un desmembramiento en la plenitud jurdica de un bien determinado. b) Que integra el dominio pblico. Entre esos bienes (inmuebles, muebles y derechos), que integran el dominio pblico, encontramos el derecho real de servidumbre en cuanto facultad de uso pblico; es decir que al dominio pblico se le incorpora, en este caso, el derecho de uso, no el inmueble usado. e) Constituido por una entidad pblica. El sujeto que aparece habitualmente como beneficiario, debe ser una entidad pblica, una persona de derecho pblico, estatal (Estado nacional, provincial, municipal y entidades descentralizadas), y tambin puede ser pblica no estatal, v.gr., concesionarios de servicios pblicos. d) Sobre inmueble ajeno. La servidumbre administrativa puede constitufrse sobre fundos sirvientes privados o pblicos. Las servidumbres administrativas pueden constitufrse tambin sobre bienes del dominio pblico; siempre que no perjudique el uso pblico de la cosa donde se establecen o se constituya en funcin de un uso pblico distinto de aquel a que est afectada originariamente la cosa. Cabe aclarar que las personas jurdicas pblicas no pueden constitur servidumbre sobre cosas dependientes de su propio dominio, privado o pblico. Sin embargo, sobre un bien del dominio pblico de la Nacin puede constiturse una servidumbre provincial o municipal. e) Con el objeto de que ste sirva al uso pblico. La utilidad pblica (uso pblico) justifica esta limitacin administrativa del dominio. La servidumbre administrativa est destinada a servir no a un inmueble determinado sino a una entidad pblica, representativa de la colectvidad: el pblico. 4. Indemnizacin. La servidumbre administratva genera una relacin jurdica obligacional y creditoria entre la entidad beneficiaria y el propietario del fundo sirviente, asumiendo calidad de deudor la primera y de acreedor el segundo. El deber resarcitorio nace de la clusula constitucional, que asegura la inviolabilidad de la propiedad privada (art. 17, C.N.). La indemnizacin repara el desmembramiento del dominio, la lesin a la exclusividad de su goce total. La reparacin debe ser proporcionada a la reduccin y cercenamiento de atribuciones jurdicas. La servidumbre no debe encubrir una expropiacin. La proteccin de la inviolabilidad de la propiedad comprende cualquier clase de lesin, que no sea una de las restricciones normales y ordinarias. El hecho de que la limitacin resulte por un cambio del derecho objetivo, el establecimiento de una nueva regla de derecho, una norma general indeterminada que afecte a todos (no a unos ni algunos), no vara en nada la conclusin jurdica sustantiva, en mrito a la garanta indiscriminada de la propiedad (art. 17, C.N.). El agravio no desaparece porque los perjudicados sean todos o el mayor nmero; al contrario, es ms grave y severa su condena, pues se identifica ya con el inters pblico o social. 5. Constitucin: formas. Las servidumbres administrativas deben ser establecidas por: a) Ley formal: nacional o provincial; general o especial. Lo que se requiere es una manifestacin del rgano legislativo (art. 17, C.N.). b) Acto administrativo fundado en ley. La ley puede autorizar expresamente al poder administrador para la imposicin de determinada servidumbre. c) Contrato administrativo. En este caso la servidumbre se constituye por convenio entre el propietario de la cosa y el Estado, revistiendo la forma contractual, que puede ser gratuita u onerosa. d) Accesin. En este supuesto una servidumbre existente sobre un bien privado se hace pblica porque la cosa a la cual sirve se convierte en pblica. e) Usucapin. La prescripcin puede ser la va procesal adquisitiva y constitutiva de las servidumbres pblicas. Si por prescripcin se puede adquirir lo ms, que es el dominio, tambin se podr adquirir lo menos, el uso.

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6. Competencias: constitucin y extincin. Las servidumbres pueden ser constituidas tanto por la Nacin como por las provincias, dentro de sus respectivas jurisdicciones (arts. 1, 3, 5, 75, 122 y concs., C.N.). La constitucin de las servidumbres compete a los respectivos rganos legislativos; tambin pueden ser creadas por las municipalidades, entes descentralizados, autrquicos, etc., y los concesionarios de servicios pblicos, siempre que estuvieren expresamente autorizados por ley. La creacin de la servidumbre debe ser siempre por ley formal (arts. 14 y 17, C.N.) y su imposicin, por acto administrativo de aplicacin fundada en ley. La efectiva materializacin de una servidumbre administrativa es competencia de la Administracin de no existir oposicin de parte interesada; si, al contrario, existe oposicin de parte interesada, es competente el rgano judicial, porque la servidumbre importa un desmembramiento de la propiedad, de la cual nadie puede ser privado sino en virtud de sentencia fundada en ley (art. 17, C.N.). 7. Tipos. Examinaremos algunos tipos de servidumbres administrativas: a) De sirga o camino ribereo. La propiedad limtrofe con cursos de agua navegables, desde tiempos inmemoriales, siempre sirvi a los intereses pblicos de la navegacin. El uso de la calle o camino pblico est limitado nicamente a las necesidades de la navegacin y a las de la pesca desde las embarcaciones (art. 2639, C.C.). No es uso pblico genrico sino especfico. Adems, el camino o calle pblica no integra el dominio pblico, sino el dominio privado del propietario. Esta servidumbre se impone de pleno derecho, sin requerir de un acto de la Administracin que lo efectivice. b) Servidumbres de acueducto. El art. 3082 del Cd.Civil dispone: Toda heredad est sujeta a la servidumbre de acueducto en favor de otra heredad que carezca de las aguas necesarias para el cultivo de sementeras, plantaciones o pastos, o en favor de un pueblo que las necesite para el servicio domstico de sus habitantes, o en favor de un establecimiento industrial, con el cargo de una justa indemnizacin. Esta servidumbre consiste en el derecho real de hacer entrar las aguas en un inmueble propio viniendo por heredades ajenas. La servidumbre de acueducto se aplica a las aguas de uso pblico, a las aguas corrientes bajo la concesin de la autoridad competente; a las aguas subterrneas o surgentes, a las de receptculos o canales de propiedad de los particulares, que hayan concedido el derecho de disponer de ellas. La servidumbre de acueducto, de constitucin forzosa y obligatoria, es siempre establecida en favor de una heredad, de un pueblo o de un establecimiento industrial. e) Ferroviaria. Se establecen limitaciones a las propiedades linderas con vas frreas, por razones de seguridad y mantenimiento del servicio ferroviario. d) Electroducto. Un tipo de servidumbre de ducto es la que permite el pasaje de lneas conductoras de energa elctrica para uso pblico. e) Arqueolgica. La ley 9080 declara pertenecientes al dominio pblico del Estado nacional las ruinas y yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos, y establece que en caso que la conservacin de las ruinas implique una verdadera servidumbre perpetua, el Estado indemnizar a los propietarios del terreno en que se encuentren las ruinas. t) De monumentos y lugares histricos. Los lugares, monumentos y bienes de contenido histrico o artstico, de propiedad de la Nacin, las provincias, municipalidades o instituciones pblicas, quedan sometidos a la custodia y conservacin del gobierno federal y, en su caso, en concurrencia con las autoridades respectivas. El propietario no puede sin autorizacin expresa y formal de la autoridad administrativa competente, ni repararlo, ni restaurarlo, ni destrurlo en todo o en parte. g) De fronteras. Las propiedades colindantes con las fronteras estn sometidas a dos limitaciones a la propiedad en el inters pblico: 1) permiso de libre acceso a los lugares de comunicacin internacional existentes en el inmueble y al libre trnsito o pasaje de los agentes pblicos nacionales a lo largo de la frontera;

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2) consentir la construccin o instalacin de edificios para destacamentos que la Administracin Pblica nacional considere indispensables para la vigilancia de los pasos no habilitados al trnsito internacional. h) De minera. Son las otorgadas por razones de expiotacin minera. i) De seguridad de la navegacin. La Administracin Pblica est legalmente autorizada a constitu r las servidumbres necesarias para la utilizacin de las fracciones de terreno donde deban fijarse marcas o construcciones especiales y complementarias (faros, balizas, seales pticas o electrnicas). j) Aeronutica. El Cdigo Aeronutico (ley 17.285) establece la servidumbre de referencia prohibiendo en las inmediaciones de los aerdromos hacer construcciones, plantaciones u obras de cualquier naturaleza que dificulten la partida o llegada de aeronaves, sin autorizacin previa de la autoridad competente. k) Panormica. La que se impone al propietario para que permita al pblico contemplar la belleza panormica. 1) De salvamento. El propietario de tierras confinantes al mar est obligado a permitir el uso de ellas para salvamento de las vctimas del naufragio. A veces el ordenamiento jurdico tambin prev modelos especiales de servidumbre de trnsito o camino (v.gr., las llamadas vas pecuarias o caminos especiales para traslado y trasporte de ganado, productos agrcolas, etc.). E) Ocupacin tempornea. 1. Concepto. La limitacin que suspende temporneamente lo absoluto y lo exclusivo de la propiedad se denomina ocupacin tempornea. Es el derecho real o administrativo, titularizado por un ente pblico estatal o no estatal expresamente autorizado, por el que se adquiere, por razones de inters pblico, en forma transitoria o provisional, el uso y goce de un bien, de persona no estatal. 2. Caracteres. Los caracteres jurdicos de esta limitacin administrativa son los siguientes: a) Es un derecho real administrativo. Se trata de un derecho real, no creditorio o personal, sobre un bien determinado y, adems, es de ndole pblica (administrativa). b) Titularizado por un ente pblico. El sujeto titular de la ocupacin o expropiacin de uso ser siempre una entidad pblica estatal o no estatal expresamente autorizada por ley. e) Por el que se adquiere el derecho constitutivo de la limitacin ocupacional, de naturaleza real y contenido patrimonial. Al ser adquirido por una entidad pblica, se incorpora a la dominicalidad pblica, como en el supuesto de las servidumbres administrativas. d) Por razones de inters pblico. Esta finalidad justifica toda limitacin administrativa; de lo contrario constituira una disposicin resistible por el propietario. e) En forma transitoria o provisional. El carcter temporal es esencial al instituto. La transitoriedad o provisionalidad de la limitacin es lo que lo diferencia de la expropiacin y la servidumbre. En todos los supuestos, normales o excepcionales, sta debe ser limitada en el tiempo; impuesta por un especial inters pblico, su vida jurdica se extiende hasta que se cumplan los fines administrativos para los que fue impuesta. f) El uso y goce de un bien. La limitacin del dominio slo alcanza al uso y goce del bien. La privacin del uso y goce puede ser total o parcial. La ocupacin recae sobre los mismos bienes o cosas que pueden ser objeto de expropiacin. g) De persona no estatal. La limitacin ocupacional slo puede afectar a bienes privados o no estatales y a bienes pblicos no estatales, p