REPUBLIKA E SHQIPËRISË UNIVERSITETI I TIRANËS FAKULTETI I DREJTËSISË

TEMË

PËR MBROJTJEN E GRADËS SHKENCORE

“DOKTOR”

“Shërbimi civil si formë moderne e organizimit të administratës shtetërore, në aspektin historik, krahasues me vende të Evropës, me fokus

të posaçëm Shqipërinë”

PUNOI: UDHËHOQI: Iris PETRELA Prof. Dr. Ermir DOBJANI

TIRANË, 2013

© E drejta e autorit: Iris Petrela Ndalohet çdo prodhim, riprodhim, shitje, rishitje, shpërndarje, kopjim, fotokopjim, përkthim, përshtatje, huapërdorje, shfrytëzim, transmetim, regjistrim, ruajtje, depozitim, përdorje dhe/ose çdo formë tjetër qarkullimi tregtar, si dhe çdo veprim cenues me çfarëdo lloj mjeti apo forme pa lejen përkatëse me shkrim të autorit.

iii

Parathënie Ky punim është një përpjekje për të trajtuar një fushë relativisht të re në drejtësinë shqiptare. Angazhimi personal i mëparshëm pranë administratës shtetërore qendrore shqiptare dhe përvoja e krijuar duke qenë brenda sistemit të shërbimit civil, por edhe angazhimi pranë Departamentit të së Drejtës Publike duke e parë e gjykuar nga jashtë sistemin mbi baza teorike përbëjnë një kombinim të mirë për ta trajtuar shërbimin civil si temë disertacioni. Nuk kemi akoma një trajtim të plotë, gjithëpërfshirës të kuadrit ligjor e institucional të shërbimit civil. Megjithëse është cekur në artikuj të botuar në revista juridike apo me disa prezantime nëpër konferenca shkencore, qoftë edhe nga autorja e disertacionit, nuk mund të konsiderohet i plotë duke qenë se të gjitha këto punime të shpërndara dhe trajtuara nga autorë të ndryshëm kanë trajtuar aspekte të shërbimit civil, por nuk përbëjnë një studim të thelluar e të plotë. Deri më tani Shqipëria ka patur një legjislacion disi të qëndrueshëm përsa i takon shërbimit civil që nga krijimi i tij në vitin 1996, por sfidat e reja që ka vendi në kuadër të procesit të stabilizim – asociimit u shoqëruan edhe me ndryshimet përkatëse ligjore në fushën e shërbimit civil, duke pritur që të sjellin ndryshime pozitive në funksionimin e këtij sistemi që sigurisht është fytyra e paraqitjes së administratës shtetërore, shtetit shqiptar përballë qytetarëve dhe kërkesave e nevojave të tyre Motivimi për të përzgjedhur këtë tematikë lidhet pra, kryesisht me përvojën individuale brenda sistemit të shërbimit civil, si dhe dëshirën për ta trajtuar edhe nga këndvështrimi teorik, pse jo edhe kritik këtë formë të organizimit të administratës publike në vendin tonë, duke e krahasuar me atë të vendeve të tjera evropiane, të cilat kanë një traditë më të hershme të zbatimit të këtij sistemi. Për më tepë, njohja nga afër e punës së Komisionit të Shërbimit Civil, ndjekja e trajnimeve me pushtetin vendor për çështje të zbatimit të ligjit të shërbimit civil më kanë familjarizuar me këtë fushë, si në drejtimin teorik, ashtu edhe atë praktik. Së fundi, synoj, me modesti, të pasuroj me elemente të reja doktrinën juridike shqiptare, duke shpresuar të ofroj një punim cilësor, të përditësuar lidhur me shërbimin civil shqiptar që mund t’ju vlejë studiuesve të së drejtës, studentëve të drejtësisë, por edhe kujtdo që ka interes të marrë njohuri për organizimin dhe funksionimin e administratës publike në Shqipëri dhe dinamikat që e shoqërojnë atë.

iv

Mirënjohje

Punimi i prezantuar nga një autor nuk mund të konsiderohet fryt i përpjekjeve të një individit të vetëm dhe çdo pretendim i tillë do të ishte jorealist. Pas tërësisë së mendimeve të shprehura, përshkrimeve të bëra, analizave (sado modeste) të synuara qëndrojnë puna, përkushtimi, durimi, inkurajimi i një sërë profesionistësh të së drejtës, e jo vetëm, të cilëve, minimalisht, ua dedikoj dhe ua përcjell këtë mirënjohje.

Së pari, një falënderim i sinqertë dhe i pamasë i drejtohet Prof. Dr. Ermir DOBJANI, i cili si udhëheqës shkencor i disertacionit më ka orientuar në vazhdimësi dhe më mbështetur gjatë gjithë kësaj periudhe për të përfunduar me sukses procesin e doktoraturës.

Falënderime të tjera shkojnë për stafin e Komisionit të Shërbimit Civil, prej të cilëve kam përfituar shumë njohuri ndër vite në lidhje me zbatimin e legjislacionit të shërbimit civil në Shqipëri, problematikat që hasen në zbatim dhe mënyrat e mundshme të zgjidhjes së tyre, në dobi të ligjshmërisë dhe mbrojtjes sa më të mirë e të garantuar të të drejtave të nëpunësve civilë.

Gjithashtu, kam rastin të falënderoj të gjithë ata nëpunës civilë me të cilët kam diskutuar në mënyrë të hapur e të sinqertë për mënyrën se si e shohin sistemin e shërbimit civil duke qenë pjesë e tij me anët pozitive e negative që e shoqërojnë në këto vite të zbatimit të këtij sistemi në Shqipëri.

Një mirënjohje të posaçme shpreh edhe për familjen time, që më ka mirëkuptuar në çdo rast që nuk i kam qëndruar pranë sa duhet, për t'i kushtuar më tepër kohë e vëmendje plotësimit të detyrimeve gjatë periudhës së doktoraturës.

v

Parathënie Mirënjohje TABELA E SHKURTUAR E PËRMBAJTJES Hyrje

PJESA I KREU 1 Administrata shtetërore shqiptare para krijimit të shërbimit civil

PJESA II

KREU 2 Shërbimi civil në Shqipëri KREU 3 Mbrojtja institucionale e nëpunësve civilë KREU 4 Strategjia Ndërsektoriale e Reformës në Administratën Publike në kuadër të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim (2009-2013) dhe perspektiva KREU 5 Angazhimet e Shqipërisë në kuadër të Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit në fushën e administratës publike dhe shërbimit civil

Pjesa III

KREU 6 Tipare dhe prirje të shërbimit civil në disa shtete evropiane PËRFUNDIME & REKOMANDIME BIBLIOGRAFIA

vi

faqe Parathënie...............................................................................................................................iii Mirënjohje…………………………………………………………………………………..iv TABELA E ZGJERUAR E PËRMBAJTJES

Hyrje………………………………………………………………………………………...ix Metodologjia ………………………………………………………………………………xii Lista e shkurtimeve………………………………………………………………………..xiv

PJESA I

KREU 1…………………………………………………………………………………….1 Administrata shtetërore shqiptare para krijimit të shërbimit civil 1. Shërbimi shtetëror në bazë të Kushtetutës së Republikës Popullore Socialiste të

Shqipërisë e vitit 1976 dhe Kodit të Punës të vitit 1980 ……………………………….1 1.1. Kuptimi i shërbimit shtetëror…………………………………………………....2 1.2. Koncepti i nëpunësit dhe kategoritë e nëpunësve shtetërore……………………3 1.3. Kushtet e punësimit, të drejtat dhe detyrat e nëpunësve, si dhe kualifikimi i tyre…………………………………………………………3

1.4. Përgjegjësitë e punëmarrësve dhe zgjidhja e mosmarrëveshjeve të punës……....4 2. Legjislacioni për marrëdhëniet e punës në administratën shtetërore pas vitit 1990…….5

2.1. Ligji nr. 7526, datë 3.12.1991 “Për marrëdhëniet e punës” …………………….6 2.2. Ligji nr.7724, datë 21.6.1993 ”Për rregullimin e kohës së punës e të pushimit”..7 2.3. Kodi i Punës i Republikës së Shqipërisë i vitit 1995…………………………....8

3. Përfundime……………………………………………………………………………....9

PJESA II

KREU 2…………………………………………………………………………………….11 Shërbimi civil në Shqipëri 1. Fillesat e shërbimit civil në Shqipëri – kuptimi i shërbimit civil dhe nëpunësit civil……11

1.1. Paraqitje e përmbajtjes të ligjit të vitit 1996 të shërbimit civil dhe ndryshimet e tij...............................................................................................12 1.2. Kuadri institucional për zbatimin e ligjit të vitit 1996 për shërbimin civil............15

2. Kuadri ligjor aktual për shërbimin civil – fusha e zbatimit të tij .....................................17 2.1. Parimet e shërbimit civil.........................................................................................18 2.2. Institucionet ku zbatohet legjislacioni i shërbimit civil..........................................20 2.3. Kuptimi i nëpunësit civil........................................................................................22 2.4. Kategoritë e punonjësve të administratës shtetërore që përfshihen në shërbimin

civil .........................................................................................................................23 2.5. Të drejtat dhe detyrat e nëpunësve civilë...............................................................24

2.5.1. Të drejtat e nëpunësve civilë .........................................................................25 2.5.2. Detyrat e nëpunësve civilë..............................................................................29

2.6. Institutet e legjislacionit të shërbimit civil ……………………………………....30 2.6.1. Rekrutimi në shërbimin civil dhe periudha e provës………………………..30 2.6.2. Lëvizja paralele dhe ngritja në detyrë ………………………………………35

vii

2.6.3. Transferimi…………………………………………………………………..36 2.6.4. Pezullimi…………………………………………………………………….36 2.6.5. Ristrukturimi, mbyllja e institucionit, lista e pritjes dhe ndryshimi i kërkesave

të vendit të punës……………………………………………………………37 2.6.6. Trajnimi……………………………………………………………………..38 2.6.7. Përshkrimi i punës dhe vlerësimi i arritjeve vjetore individuale……………39 2.6.8. Paga dhe shpërblimi…………………………………………………………43 2.6.9. Koha e punës dhe e pushimit………………………………………………..46 2.6.10. Disiplina në punë……………………………………………………………49 2.6.11. Ankimi për shkeljet e pretenduara të të drejtave të nëpunësve civilë……….52

2.7. Dosja e nëpunësit civil……………………………………………………………52 2.8. Roli i sekretarit të përgjithshëm të institucionit në kuadër të shërbimit civil…….54

3. Përfundime……………………………………………………………………………...55 KREU 3 ……………………………………………………………….……………………59 Mbrojtja institucionale e nëpunësve civilë 1. Komisioni i Shërbimit Civil ndërtimi dhe kompetencat e tij……………………..………59

1.1. Zgjidhja e mosmarrëveshjeve midis nëpunësve civilë dhe institucioneve shtetërore…………………………………………………………………………61

1.2. Mbikëqyrja e institucioneve që zbatojnë legjislacionin e shërbimit civil……….72 2. Departamenti i Administratës Publike, ndërtimi dhe kompetencat e tij………………..78 2.1. Analizë e raporteve vjetore të Departamentit të Administratës Publike...……....79 3. Trajnimi i nëpunësve civilë……………………………………………………………....81

2.1. Instituti i Trajnimit të Administratës Publike (ITAP)……………………….….81 2.2. Shkolla Shqiptare e Administratës Publike (ASPA)…………………………....83 2.3. Shkolla Rajonale e Administratës Publike (RESPA)…………………………...85

4. Roli i Kuvendit dhe i Këshillit të Ministrave ndaj shërbimit civil……………………...86 4.1. Vendimet e Kuvendit dhe aktet nënligjore të Këshillit të Ministrave me ndikim në

shërbimin civil……………………………………………………………………87 4.2. Vlerësimi i punës së Komisionit të Shërbimit Civil nga Kuvendi i Shqipërisë ndër

vite……………………………………………………………………………......88 5. Roli i pushtetit gjyqësor për çështje të shërbimit civil…………………………………91

5.1. Rishikimi i vendimeve të Komisionit të Shërbimit Civil nga Gjykata e Shkallës së Parë…………………………………………………………………………….....92

5.2. Ankimi pranë Gjykatës së Apelit Tiranë…………………………………………92 5.3. Jurisprudenca e Gjykatës së Lartë për shërbimin civil…………………………...94 5.4. Jurisprudenca e Gjykata Kushtetuese për shërbimin civil………………………..96

6. Institucione të tjera kushtetuese dhe të pavarura për të garantuar mbrojtjen dhe të drejtat e nëpunësve civilë………………………………………………………………………97

6.1. Avokati i Popullit…………………………………………………………………98 6.2. Zyra e Komisionerit për Mbrojtjen nga Diskriminimi………………………….100 6.3. Zyra e Komisionerit për Mbrojtjen e të Dhënave Personale……………………102

7. Përfundime…………………………………………………………………………….102

viii

KREU 4…………………………………………………………………………………..106 Strategjia Ndërsektoriale e Reformës në Administratën Publike në kuadër të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim (2009-2013) dhe perspektiva

1. Problematikat në shërbimit civil nga pikëpamja normative dhe strukturat/institucionet aktuale……………………………………………………………………….……..106

1.1. Institucionet përgjegjëse për zbatimin e strategjisë ndërsektoriale…….……...109 1.2. Vlerësimi i zbatimit të strategjisë ndërsektoriale (2009-2013)……..………....109 2. Projekt Strategjia për administratën publike (2013-2020)………………………....110 3. Akte të tjera normative me rëndësi për administratën publike në lidhje me shërbimin

civil………………………………………………………………………………....114 3.1. Ligji për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore…………...114 3.2. Vendimi i Këshillit të Ministrave për unifikimin e strukturave të institucioneve shtetërore…………………………………………………………………………...116 4. Përfundime…………………………………………………………………………119

KREU 5……………………………………………………………………………………123 Angazhimet e Shqipërisë në kuadër të Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit në fushën e administratës publike dhe shërbimit civil

1. Realizimi i Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit ndërmjet Bashkimit Evropian dhe Shqipërisë…………………………………………………………………….……123

1.1. Detyrimet e shtetit shqiptar për përmbushjen e standardeve në fushën e administratës publike dhe shërbimit civil………………………………………..123 1.2. Plani Kombëtar për zbatimin e MSA-së……………………………………....124 1.3. Plani i Veprimit për Plotësimin e 12 Rekomandimeve të Opinionit të Komisionit Evropian për Shqipërinë……………………………………………………………125 2. Raport Progreset për administratën publike dhe shërbimin civil…………………..127 2.1. Raport Progreset në vitet 2005-2011…………………………………………..127 2.2. Raport Progresi për vitin 2012………………………………………………...131 3. Ligji i ri për nëpunësin civil………………………………………………………..134

3.1. Paraqitje e përmbajtjes së ligjit të ri për nëpunësin civil……………………...134 3.2. Pritshmëritë nga zbatimi i tij…………………………………………………..140

4. Përfundime…………………………………………………………………………141

Pjesa III KREU 6................................................................................................................................143 Tipare dhe prirje të shërbimit civil në disa shtete evropiane

1. Tipare të përgjithshme dhe prirje të shërbimit civil në Mbretërinë e Bashkuar.......143 2. Tipare të përgjithshme dhe prirje të shërbimit civil në Francë.................................146 3. Tipare të përgjithshme dhe prirje të shërbimit civil në Itali......................................149 4. Tipare të përgjithshme dhe prirje të shërbimit civil në shtetet e Evropës qendrore dhe

lindore……………………………………………………………………………...151 5. Tipare të përgjithshme dhe prirje të shërbimit civil në shtetet e Ballkanit...............154 6. Përfundime................................................................................................................157

PËRFUNDIME & REKOMANDIME………………………..…………………………159 BIBLIOGRAFIA………………………………………………………………………….173

ix

HYRJE

Shërbimi civil si pjesë përbërëse e ndërtimit dhe funksionimit të administratës publike është një formë mjaft e përhapur sidomos në shekullin e XX dhe vijon të jetë e tillë në shumë shtete. Parimet bazë të këtij sistemi janë të njëjtat apo të ngjashme në vendet ku është përhapur. Gjithsesi, legjislacioni dhe institucionet përkatëse ndryshojnë në varësi të shtetit që i referohemi. Shqipëria e ka përkrahur këtë sistem për herë të parë në vitin 1996 dhe më pas me Kushtetutën e vitit 1998 i kushton një rëndësi të madhe pozicionit, statusit të funksionarëve shtetërore duke e listuar ligjin që do të rregullojë këtë fushë ndër ligjet që duhen miratuar me një shumicë të cilësuar prej 3/5 e votave të Kuvendit shqiptar. Synimi është i qartë për të patur një legjislacion të kësaj fushe sa më të qëndrueshëm e jo lehtësisht të ndryshueshëm, duke synuar një administratë shtetërore sa më të qëndrueshme, gjë, që garanton vijueshmërinë pa të papritura të kësaj administrate. Megjithatë, praktika ka treguar edhe për shmangie nga synimet e parimet kushtetuese për administratën publike/shërbimin civil në vend. Për të prezantuar gjendjen e përgjithshme të shërbimit civil, për të paraqitur institucionet kyçe të ngarkuara me zbatimin e legjislacionit të shërbimit civil në vend, për t’i analizuar ato dhe për të mbajtur një qëndrim të caktuar punimi është gjykuar të prezantohet në tri pjesë kryesore që reflektojnë në mënyrë të ekuilibruar titullin e disertacionit të ndarë me kapitujt përkatës. Pjesa e Parë, Kreu I “Administrata shtetërore shqiptare para krijimit të shërbimit civil” paraqet parashikimet ligjore në fushën e shërbimit shtetëror, sikundër quhej administrata publike në periudhën nga Kushtetuta e vitit 1976 deri në fillim të viteve ’90 të shekullit XX. Marrëdhëniet e punës në këtë periudhë rregulloheshin nga i njëjti legjislacion duke mos patur ndarje apo grupime në funksionet që realizonin punonjësit apo nëpunësit e shtetit. Po kështu, një tipar dallues i marrëdhënieve të punës në këtë periudhë është punësimi vetëm në sektorin shtetëror, duke qenë se sektori privat nuk ekzistonte. Sikundër paraqitet në këtë kre, punonjësi shtetëror kishte një sërë detyrimesh në punë, ndërsa të drejtat shfaqen minimale, në krahasim me të drejtat që gëzon punëmarrësi i sektorit publik në ditët tona. Në Pjesën e Dytë që zë një vend më të dukshëm nisur nga titulli dhe fokusi i punimit, por edhe për nga rëndësia e interesi që paraqet për kohën që jetojmë dhe vendin tonë përfshihen disa krerë. Kështu, në Kreun II “Shërbimi civil në Shqipëri” paraqiten fillesat e shërbimit civil në Shqipëri dhe legjislacioni i krijuar për këtë qëllim duke filluar nga viti 1996 e duke vijuar me ligjin e vitit 1999, aktualisht ende në fuqi, si dhe aktet nënligjore që e pasojnë dhe shoqërojnë këtë ligj. Kreu i dytë përfshin prezantimin, analizimin e të gjitha instituteve të shërbimit civil në Shqipëri si rekrutimi, periudha e provës, lëvizja paralele, ngritja të detyrë, trajnimi, ristrukturimi e mbyllja e institucioneve të shërbimit civil, ankimi i nëpunësit civil, disiplina në shërbimin civil, etika, vlerësimi vjetor i arritjeve në punë etj. Shqyrtimi i problematikave që kanë shfaqur secili prej tyre në këto 16 vite të zbatimit të ligjit të vitit 1999 për statusin e nëpunësit civil bazohet edhe në të dhëna statistikore të marra nga institucionet shtetërore. Në Kreun III “Mbrojtja institucionale e nëpunësve civilë” fokusi është tek institucionet e ngarkuara me kompetenca të posaçme në fushën e shërbimit civil, si Departamenti i Administratës Publike, pjesë e ekzekutivit qendror, i ngarkuar me menaxhimin e shërbimit civil për institucionet qendrore, Komisioni i Shërbimit Civil, si institucion i pavarur i

x

ngarkuar me dy kompetenca kryesore, zgjidhjen e ankesave të nëpunësve civilë ndaj institucioneve shtetërore qendrore, vendore dhe të pavarura, si dhe me kompetencën e mbikëqyrjes së zbatimit të legjislacionit të shërbimit civil në të gjitha institucionet pjesë e shërbimit civil, Instituti i Trajnimit të Administratës Publike i ngarkuar me ofrimin e trajnimeve për nëpunësit e administratës shtetërore, i shkrirë dhe i përfshirë prej pak muajsh në strukturën e Shkollës Shqiptare të Administratës Publike të sapo krijuar. Gjithashtu, në këtë kre vijohet me problematikat e shërbimit civil, kryesisht me mbrojtjen ligjore e institucionale që u ofrohet nëpunësve civilë, por që nuk kufizohet vetëm tek ekzekutivi, por pasurohet edhe me mundësinë për t’iu drejtuar gjyqësorit apo edhe institucioneve të posaçme të pavarura si Avokati i Popullit, Komisioneri për Mbrojtjen nga Diskriminimi, Komisioneri për Mbrojtjen e të Dhënave Personale, të cilat plotësojnë kuadrin institucional për adresimin e çështjeve të caktuara të ngritura nga nëpunësit civilë. Në Kreun IV “Strategjia Ndërsektoriale e Reformës në Administratën Publike në kuadër të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim (2009-2013) dhe perspektiva” trajtohen përmbajtja, synimet dhe afatet për realizimin e objektivave të dokumentit të posaçëm strategjik në fushën e administratës publike, që përfshin edhe atë të shërbimit civil. Pavarësisht disa mangësive formale dhe të përmbajtjes së këtij dokumenti strategjik të hartuar për herë të parë në Shqipëri për administratën publike për periudhën 2009-2013, në disa prej objektivave të veta më të rëndësishme kjo strategji është realizuar, duke përmendur në këtë drejtim miratimin e ligjit të ri për nëpunësin civil dhe krijimin e Shkollës Shqiptare të Administratës Publike. Duke qenë se afati i zbatimit të saj është drejt përfundimit Departamenti i Administratës Publike ka hartuar një projekt strategji të re për një periudhë tjetër afatmesme 2013-2020, pasi reformat e nisura në fushën e administratës publike duhen vijuar e përfunduar me sukses. Kështu, që ligji i ri për shërbimin civil të zbatohet nevojiten një sërë aktesh nënligjore për ta konkretizuar e detajuar atë. Kjo është një nga detyrat që dokumenti i ri strategjik parashikon për të ardhmen. Po kështu, duhen vijuar reformat e pagave të administratës publike, unifikimi i strukturave, qeverisja elektronike, regjistri qendror i nëpunësve civilë. Të gjitha këto kërkojnë jo vetëm burime njerëzore të përgatitura për t’i bërë realitet këto objektiva të strategjisë së re, por njëkohësisht kanë nevojë për burime financiare, që shteti shqiptar mund t’i sigurojë përmes ndihmës së donatorëve të huaj, kryesisht Delegacionit të Bashkimit Evropian në vend në kuadër të ndihmës financiare për Shqipërinë si shtet që ka aplikuar dhe pret të marrë së shpejti statusin e vendit kandidat. Gjithsesi, kjo pjesë vlen për t’u trajtuar e rishikuar në varësi të zhvillimeve deri në fund të vitit në marrëdhënien tashmë të nisur përmes Marrëveshjes së Stabilizim Asociimit me BE në vitin 2006. Në Kreun V “Angazhimet e Shqipërisë në kuadër të Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit në fushën e administratës publike dhe shërbimit civil” trajtohet në mënyrë më të plotë e më të detajuar angazhimi i Shqipërisë në fushën e administratës publike dhe shërbimit civil nisur nga parashikime konkrete të MSA-së në këtë drejtim. Kështu, jo vetëm pas hyrjes në fuqi të kësaj Marrëveshjeje në vitin 2009, por edhe disa vite më parë në përpjekjet për të patur një marrëveshje të tillë me BE-në, Shqipëria ka ndërmarrë një sërë hapash për të realizuar një reformë në administratën publike dhe shërbimin civil në mënyrë që të përmbushë hap pas hapi kushtet e anëtarësimit në BE. Reformës së administratës publike dhe shërbimit civil i referohemi si Prioriteti 6 që duhet realizuar sipas BE-së për një shtet që synon të bëhet anëtar i saj. Reforma e administratës publike parashikon se “hapa thelbësore duhen ndërmarrë ... duke përfshirë ndryshime në legjislacionin për shërbimin civil dhe fuqizimin e Departamentit të Administratës Publike me synim forcimin e profesionalizmit dhe depolitizimin e administratës publike, si dhe forcimin e një sistemi

xi

transparent dhe të bazuar në merita të emërimeve dhe përparimit në karrierë.” Me realizimin e një synimi, siç është miratimi i ligjit të ri për shërbimin civil është realizuar një pjesë e konsiderueshme e këtij prioriteti, por ende shumë mbetet për të bërë nga shteti shqiptar për të realizuar ekzistencën e një shërbimi civil profesional, të qëndrueshëm, larg ndikimeve politike, transparent dhe të përgjigjshëm ndaj kërkesave e nevojave të qytetarëve. Kjo përbën pjesë të monitorimit në vijim nga institucionet e BE-së ndaj Shqipërisë dhe vlerësimit përfundimtar nëse vendi i ka përmbushur kushtet paraprake, në këtë rast, vendi i ka respektuar parimet e hapësirës administrative evropiane për të merituar statusin e vendit kandidat në fund të këtij viti. Në Pjesën e Tretë të përbërë nga Kreu VI (i fundit) “Tipare dhe prirje të shërbimit civil në disa shtete evropiane”, ndryshe nga të tjerët pararendës paraqiten tipare të përgjithshme të shërbimit civil në tre grupime kryesore shtetesh evropiane. Në pamundësi për të trajtuar në këtë punim të gjitha shtetet evropiane, pasi fokusi i temës është Shqipëria, u përzgjodhën dhe u trajtuan në grupimin e shteteve anëtare të BE-së, Britania e Madhe, Franca dhe Italia, si shtete me traditë të gjatë e të konsoliduar të shërbimit civil. Këto shtete, me institucionet dhe institutet që kanë krijuar për shërbimin civil kanë shërbyer si model për shtete të tjera që e kanë ngritur sistemin e shërbimit civil vetëm në dekadat e fundit. Më tej vijohet me shtete që sot janë pjesë e BE-së, si anëtaret ndër më të rejat e saj, por që kanë dalë nga një traditë e shtetit të centralizuar, ish komuniste, ashtu si edhe Shqipëria. Këto shtete, si Hungaria, Poloni, republikat balltike, Republika Çeke etj. kanë bërë përpjekje për të zbatuar parimet e hapësirës administrative evropiane për ndërtimin apo konsolidimin e shërbimit përkatës civil, por jo gjithnjë rezultatet kanë qenë pozitive. BE-ja nisur edhe nga përvoja jo shumë pozitive me anëtarësimet e para të fillim shekullit XXI ka vendosur si pjesë e kritereve të Kopenhagenit për shtetet që synojnë marrjen e statusit të shtetit kandidat kushte edhe për administratën publike, shërbimin civil përkatës për këto shtete. Kështu, Kreu i Gjashtë vijon me vendet e tjera të Ballkanit perëndimor, që, sikundër Shqipëria, po bëjnë përpjekje për të plotësuar kushtet në këtë drejtim duke krijuar një legjislacion të ri për shërbimin civil, duke krijuar institucione të posaçme për menaxhimin e këtij shërbimi dhe janë në një proce të vazhdueshëm monitorimi nga BE-ja për plotësimin e kushteve të para anëtarësimit. Rruga për të pasur një shërbimi civil efektiv, eficient, të pavarur nga politika, profesional, të qëndrueshëm e motivues për nëpunësit civil duket se nuk është e lehtë për vendet e Ballkanit, përfshirë Shqipërinë, që po kalojnë një periudhë tranzicioni politik, ekonomik e shoqëror me synime të qarta, por që kërkojnë vullnet politik (e jo vetëm), angazhim e përkushtim për të realizuar reforma të qëndrueshme nga vetë këto shtete, në radhë të parë. Në mbyllje të punimit gjenden përfundimet dhe sugjerimet për çështjet problematike të paraqitura. Në të pasqyrohet gjendja aktuale reale lidhur me shërbimin civil, si pjesë e rëndësishme e administratës publike në vendit tonë, arsyet dhe domosdoshmëria për përmirësime fillimisht ligjore, nënligjore, institucionale e praktike. Gjithashtu, punimi shoqërohet me listën e plotë të bibliografisë së shfrytëzuar, që për lehtësi indentifikimin paraqitet e kategorizuar sipas llojit të burimit të referuar dhe secila kategori paraqitet duke ndjekur rendin alfabetik.

xii

METODOLOGJIA

Për të shkruar këtë punim janë ndjekur dhe ndërthurur disa metoda pune. Kryesisht punimi është mbështetur në kërkime për materiale, artikuj, raporte, studime, strategji e projekte që lidhen me shërbimin civil në Shqipëri, por jo vetëm sipas metodës kërkimore desktop based research, pra kërkimi kompjuterik përmes internetit. Në sajë të pjesëmarrjes në Programin e Arsimit të Lartë, Academic Fellowship Program të OSI – Open Society Institutes me qendër në Hungari, kam pasur mundësi të kërkoj dhe gjej literaturë në formë elektronike të bollshme në platformat e arkivave elektronike JSTOR dhe EBSCO. Gjithashtu, edhe kërkimi i literaturës së botuar ndër vite në Shqipëri më ka ndihmuar të pasuroj më tej fondin e literaturës së konsultuar, sidomos për periudhën e para viteve ’90 në Shqipëri. Gjithashtu, mjaft të rëndësishme për të kuptuar qëllimin dhe synimin e ndryshimeve në legjislacionin për shërbimin civil kanë qenë pjesëmarrjet e konferencave të organizuara nga Departamenti i Administratës Publike në dy vitet e fundit për prezantimin e punës të konsulentit të huaj SIGMA për hartimin e projekt ligjit të ri për nëpunësin civil, si dhe ndjekja e mbledhjeve të Komisionit për Çështje Ligjore Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut të Kuvedit gjatë muajit tetor 2013 ku u diskutuan parashikimet e projekt ligjit të ri për shërbimin civil dhe iu bënë disa ndryshime variantit të përgatitur nga SIGMA dhe të miratuar nga Këshilli i Ministrave në shtator 2012. Pas mbledhjes së literaturës të shumëllojshme, në disa gjuhë të huaja, shkrimi i punimit bazohet në hapat metodologjikë si vijon:

• analizën ligjore të materialit normativ vendas nga viti 1996 kur u arrit për herë të parë në Shqipëri të miratohej një ligj i posaçëm për nëpunësit civilë e shërbimin civil shqiptar, si dhe të strategjisë që lidhet me administratën publike dhe shërbimin civil shqiptar;

• përshkrimin e historikut të shërbimit civil në Shqipëri, përshkrimin e parimeve, procedurave, institucioneve kompetente në fushën e shërbimit civil referuar në parashikimet konkrete ligjore e nënligjore, interpretimeve gjyqësore bazuar në vendimet e Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë dhe vendimet e Gjykatës Kushtetuese për ankesa të nëpunësve civilë;

• metodën krahasimore, sidomos për institutet e shërbimit civil që zbatohen në vende të tjera, në lidhje me tipare të përgjithshme të sistemit që zbatohet në vendet evropiane që kanë një traditë të gjatë përsa i takon funksionimit të shërbimit civil, parimet ku bazohet, garancitë që ekzistojnë për nëpunësit civilë.

• metodën statistikore të studimit të materialeve të shumta, si dhe në studimin e raporteve, statistikave lidhur me shërbimin civil shqiptar në institucionet qendore e vendore, kushtetuese dhe ato të pavarura.

Qëllimi i punimit mund të prezantohet i përmbledhur në disa drejtime kryesore duke synuar t’ju japë përgjigje të argumentuar pyetjeve të mëposhtme:

- Cilat janë tiparet e shërbimit civil në Shqipëri?

xiii

- Cilat janë institucionet kryesore me kompetenca të posaçme në fushën e shërbimit civil dhe cilat janë marrëdhëniet midis tyre?

- Cilat janë problematikat që ka shfaqur legjislacioni i shërbimit civil gjatë këtyre gati dy dekadave në Shqipëri?

- Cilat janë garancitë që siguron sistemi i shërbimit civil për nëpunësit civil duke synuar ta bëjë këtë sistem tërheqës për tregun e punës në Shqipëri kundrejt punësimit në sektorin privat?

- Çfarë përpjekjesh po bën Shqipëria në kuadër të procesit të Stabilizim Asociimit për të fituar statusin e vendit kandidat të Bashkimit Evropian në fushën e reformës së shërbimit civil?

- Si pozicionohet Shqipëria në reformat e ndërmarra në shërbimin civil në krahasim me vende të tjera të rajonit ballkanik?

- A është i mjaftueshëm ndryshimi ligjor dhe institucional, përfshirë edhe risitë në organizimin e gjyqësorit përmes gjykatave administrative që do të shqyrtojnë paditë për marrëdhëniet e punës në shërbimin civil për të zgjidhur problematikat e shërbimit civil të vëna në dukje në progres raportet e BE-së?

xiv

Lista e shkurtimeve AP Administrata Publike

ASPA Shkolla shqiptare e Administratës Publike

DAP Departamenti i Administratës Publike

GjA Gjykata e Apelit

GjK Gjykata Kushtetuese

GjRrGj Gjykata e Rrethit Gjyqësor

ITAP Instituti i Trajnimit të Administratës Publike

KM Këshilli i Ministrave

KSHC Komisioni i Shërbimit Civil

LSHC Ligji i Shërbimit Civil

NC Nëpunësi Civil

RESPA Shkolla Rajonale e Administratës Publike

SHC Shërbimi Civil

SAP Strategjia e Administratës Publike

TND Trupa e nëpunësve civilë të nivelit të lartë drejtues

VKM Vendim i Këshillit të Ministrave

UKM Udhëzim i Këshillit të Ministrave

1

PJESA I

KREU 1 - “Administrata shtetërore shqiptare para kr ijimit të shërbimit civil”

1. Shërbimi shtetëror në bazë të Kushtetutës së Republikës Popullore Socialiste të

Shqipërisë të vitit 1976 dhe Kodit të Punës të vitit 1980

Në bazë të Kushtetutës të vitit 1976 Shqipëria shpallej Republikë Popullore Socialiste. Shteti paraqitej në formën e Republikës, ndërsa ideologjia e ndërtimit të jetës shtetërore e shoqërore shpallej ajo socialiste. Për më tepër theksohej se Republika e Shqipërisë ishte shtet i diktaturës së proletariatit. Nëpunësit i shërbejnë popullit dhe japin llogari përpara tij, marrin pjesë edhe në punën e drejtpërdrejtë në prodhim dhe shpërblehen në raport të drejtë me punëtorët e me kooperativiste, që të mos krijohet ndonjë shtresë e privilegjuar1. Raportet e shpërblimit caktohen me ligj. Parashikime të tjera të rëndësishme për marrëdhëniet e punës ishin si vijon:

• Gjithë jeta ekonomike-shoqërore e vendit ka në themel punën. Puna është burim kryesor i sigurimit të mjeteve të jetesës për çdo shtetas. Shteti punon për ngushtimin e dallimeve midis punës mendore e punës fizike, midis punës në industri e punës në bujqësi. Shteti kujdeset dhe merr masa për mbrojtjen në punë dhe për kualifikimin e punonjësve.2

• Në Republikën Popullore Socialiste të Shqipërisë zbatohet parimi socialist “Nga secili sipas aftësive, secilit sipas punës”. Për punë të barabartë garantohet pagë e barabartë. Në nxitjen e punës për rezultatate sa më të mëdha kombinohet drejt përdorimi i stimujve materialë me ata moralë, duke u dhënë përparësi stimujve moral. Fondi shoqëror i konsumit për plotësimin e nevojave të përbashkëta të shtetasve rritet vazhdimisht në përputhje me mundësitë që krijon zhvillimi i ekonomisë së vendit.3

Rregullimi i mëtejshëm dhe më i hollësishëm i marrëdhënieve të punës bazohej në Kodin e Punës.4 Ky Kod rregullonte marrëdhëniet e punës si për punëtorët, ashtu edhe për nëpunësit. Përsa i takon fillimit të marrëdhënieve të punës Kodi parashikonte se pranimi në punë bëhet me marrëveshje ndërmjet punëtorit ose nëpunësit dhe administratës së ndërmarrjes, të institucionit ose të organizatës shoqërore, pas arritjes së moshës 15 vjeç.5 Marrëveshja për punë me punëtorët lidhet sipas dispozitave të veçanta të Këshillit të Ministrave, ndërsa për nëpunësit pasi të jetë dhënë miratimi nga organet kompetente për marrjen në punë.6 Si rregull i përgjithshëm marrëveshja për punë lidhet për një kohë të pacaktuar. Përsa i takon rregullimit të pagës punëtori ose nëpunësi paguhet sipas sasisë dhe cilësisë se punës së kryer, pa dallime racore, seksi, kombësie e moshe. Si një parim i përgjithshëm për caktimin e pagave nga ana e shtetit parashikohej që pagat e nëpunësve të ishin në raport të drejtë me ato të punëtorëve për të mos lejuar dallime të mëdha në nivelin e të ardhurave e në mënyrën e jetesës dhe krijimin e ndonjë shtrese të privilegjuar.7

1 Neni 9, i Ligjit nr.5506, datë 28.12.1976, “Kushtetuta e Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 2 Neni 29, i Ligjit nr.5506, datë 28.12.1976, “Kushtetuta e Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 3 Neni 30, i Ligjit nr.5506, datë 28.12.1976, “Kushtetuta e Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 4 Ligji nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 5 Neni 22, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 6 Neni 21, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 7 Neni 43, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” dhe Ligji nr. 7724, datë 21.06.1993 “Për rregullimin e kohës së punës e të pushimit”

2

1.1. Kuptimi i shërbimit shtetëror

Në literaturën e kohës shërbimi shtetëror përkufizohet si veprimtaria e bazuar në ligj e aparatit shtetëror që kryhet nga punonjësit që kanë cilësinë e personelit në këtë aparat për realizimin e vazhdueshëm e të pandërprerë të funksioneve të shtetit në etapa të ndryshme të zhvillimit të shoqërisë socialiste.8 Parimet e organizimit të këtij shërbimi janë të përcaktuara nga natyra klasore e vetë shtetit. Ato janë9:

1. Vënia e shërbimit shtetëror në funksion të zbatimit të politikës së partisë dhe të vullnetit të klasës punëtore.

2. Vënia e shërbimit shtetëror nën kontrollit e Partisë së klasës punëtore dhe organeve të ndryshme shtetërore.

3. Organizimi i shërbimit shtetëror në përshtatje me nevojat dhe kushtet në periudha të ndryshme të zhvillimit të shoqërisë.

4. Dallimi i Personelit të shërbimit shtetëror nga punonjësit e tjerë vetëm për shkak të natyrës së veçantë të punës që kryejnë.

5. E drejta e të gjithë shtetasve për të punuar në aparatin shtetëror, përveç atyre që nuk kanë cilësitë e nevojshme për vetën natyrën e funksioneve në këtë aparat.

1.2. Koncepti i nëpunësit dhe kategoritë e nëpunësve shtetërorë

Roli i nëpunësve shtetërorë konsiderohet i rëndësisë së veçantë për arsye se nga puna e tyre priten rezultate pozitive në drejtimin e punëve të shtetit. Punonjësi i shërbimit shtetëror përcaktohet si punonjës që me emërim apo zgjedhje vendoset në aparatin shtetëror për të kryer në mënyrë të vazhdueshme ose të përkohshme një veprimtari të caktuar për realizimin e funksioneve të shtetit socialist ose per realizimin e detyrave që kanë lidhje me funksionimin normal të aparatit shtetëror.10 Ushtrimi i vazhdueshëm i detyrave me karakter shtetëror, nxjerrja e akteve nëpërmjet të cilave deklarojnë vullnetin e pushtetit, por edhe karakteri mendor më shumë sesa ai fizik i punës që kryejnë janë tipare dalluese të nëpunësve shtetërorë nga kategoria e punëtorëve. Nëpunësit shtetërorë kategorizohen në tre grupe kryesore:

1- Personel drejtues, në të cilin përfshihen ata nëpunës që zënë një vend drejtues në aparatin shtetëror, ku mund të përmendim ministritë apo institucione të tjera qendore, drejtorë dhe kryetarë degësh në ministri, kryetarët e zëvendëskryetarët e komiteteve ekzekutive të këshillave popullore etj. Puna e kësaj kategorie nëpunësish bazohet në parimin e centralizimit demokratik, ku urdhërat dhe kërkesat e bëra nga personeli drejtues janë të detyrueshme për zbatim nga çdo punonjës i sektorit që ata drejtojnë. Po kështu, personeli drejtues ka të drejtë të nxjerrë akte administrative duke deklaruar vullnetin e pushtetit shtetëror. Kjo kategori nëpunësish është e ndryshme nga punonjësit e policisë, inspektoriatit sanitar, inspektoratit rrugor etj., pasi këta të fundit nuk krijojnë vartësi zyrtare me personat, të cilëve u drejtojnë urdhëra. Personat, të cilëve u drejtohen urdhëra nga

8 Jani Çomo, E Drejta Administrative, Kreu VII, Shërbimi Shtetëror, faqe 76 9 Po aty, faqe 76 10 Po aty, faqe 81

3

kategoria e sipërpërmendur e punonjësve shtetërorë, mund të marrin sanksione nëse nuk zbatojnë këto urdhërime ligjore.

2- Personeli administrativ kryesor, në të cilin përfshiheshin specialistët dhe punonjës të tjerë të administratës shtetërore. Veprimtaria e tyre nuk konsiderohej me karakter juridik, pasi nga veprimtaria e tyre nuk vijnë pasoja juridike dhe nuk nxjerrin akte administrative. Për më tepër këta nëpunës nuk gëzonin të drejtën e marrjes së masave disiplinore. Kjo kategori përbën numrin më të madh të nëpunësve shtetërorë.

3- Personeli administrativ ndihmës ku përfshiheshin punonjës të tillë si sekretarët,

teknikët, daktilografistët, veprimtaria e të cilëve shërbente për sigurimin e funksionimit normal të shërbimit përkatës.

1.3. Kushtet e punësimit, të drejtat dhe detyrat e nëpunësve, si dhe kualifikimi i

tyre

Për fillimin e marrëdhënieve të punës në aparatin shtetërore nevojiteshin të përmbusheshin disa kushte si:

- cilësi të mira moralo-politike të nëpunësit, pavarësisht pozicionit të punës ku do të emërohej;

- përgatitja profesionale, pasi nëpunësi duhej të ishte i aftë dhe i përgatitur për të kryer detyrat përkatëse në aparatin shtetëror, shpeshherë e lidhur me kryerjen e arsimit në një fushë të caktuar;

- Mungesa e pengesave ligjore si arritja e moshës së caktuar (në Kodin e Punës e përcaktuar si 15 vjeç), moshumbja e të drejtës elektorale, apo mosqënia i dënuar penalisht nga gjykata me ndalimin për të marrë përsipër detyra shtetërore.11

Marrëdhënia e punës niste me aktin e emërimit apo të zgjedhjes, ndërsa largimi nga shërbimi shtetëror bëhej me akt të njëanshëm ose për shkak të vërtetimit të një fakti natyror.12 Gjatë kohës së shërbimit në detyra të ndryshme shtetërore punonjësit kishin detyrimin e përgjithshëm për kualifikim të vazhdueshëm, rregullimi i të cilit bëhej me akt nënligjor të Këshillit të Ministrave.13 Kualifikimi i nëpunësve ishte ngritur mbi bazë sistemi të detyrueshëm sipas sektorit përkatës ku ishin punësuar. Marrëdhëniet e punës në aparatin shtetëror shoqëroheshin edhe me një sërë të drejtash dhe detyrimesh për nëpunësin shtetëror. Ndër të drejtat përfshihen e drejta për pagë, për sigurime shoqërore, për kualifikime dhe pension si të drejta me karakter personal, ndërsa ndër detyrimet mund të përmendim respektimin e disiplinës në punë, kryerjen e funksioneve që i ngarkoheshin, detyrimi për t’i qëndruar besnik idealeve të Partisë, shtetit socialist dhe popullit, për të vënë dijet dhe energjitë në shërbim të zbatimit të politikës së Partisë. Ndër të drejtat funksionale përfshiheshin e drejta për të ushtruar kontroll dhe për të marrë masa për përmirësimin e punës në sektorin që drejtonin, kjo e vlefshme për punonjësit që klasifikoheshin si personel drejtues. Në të gjitha rastet nëpunësit e aparatit shtetëror duhet të kujdesen për zbatimin e urdhërave që marrin nga organet më të larta, në përputhje të plotë me parimin e ligjshmërisë dhe të kujdeseshin për ruajtjen e të dhënave që përbënin sekret. Nga ana e tij shteti merrte përsipër detyrën për ngritjen e vazhdueshme të nivelit ideopolitik, 11 Jani Çomo, E Drejta Administrative, Kreu VII, Shërbimi Shtetëror, 1984, faqe 88 12 Neni 98, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 13 Vendim i Këshillit të Ministrave nr.146, datë 26.06.1974

4

arsimor, kulturor e teknik të punëtorëve dhe të nëpunësve. Përgatitja e punëtorëve ose e nëpunësve dhe rritja e vazhdueshme e kualifikimit të tyre duhej të kryhej ne përputhje me kërkesat që shtronte rritja e prodhimit shoqëror në bazë të thellimit të pandërprerë të revolucionit tekniko-shkencor, si edhe në përputhje me pjesëmarrjen e tyre në drejtimin e ekonomisë e në qeverisjen e vendit.14 Kualifikimi dhe specializimi i punëtorëve ose i nëpunësve, si rregull, organizohej pa shkëputje nga puna. Në raste të veçanta, kur konsiderohej e domosdoshme, kualifikimi organizohej edhe me shkëputje nga puna, sipas dispozitave të veçanta.15 Administrata e ndërmarrjes, e institucionit ose e organizatës shoqërore kishte detyrimin t’u krijonte punëtorëve dhe nëpunësve kushte të përshtatshme për të ndjekur shkollën pa shkëputje nga puna, si edhe format e specializimit të tyre.16

1.4. Përgjegjësitë e punëmarrësve dhe zgjidhja e mosmarrëveshjeve të punës Një element i rëndësishëm në marrëdhëniet e punës konsiderohej edhe korrektësia në përmbushjen e detyrave të ngarkuara. Shkelja e legjislacionit jo vetëm të atij të marrëdhënieve të punës, por edhe legjislacionit në fusha të tjera ndërshkohej sipas parashikimeve të kohës. Kështu, përgjegjësia e nëpunësit shtetëror mund të ishte politike, penale17, administrative18, si dhe disiplinore që lidhej direkt me marrëdhëniet e punës. Kështu, parashikohej se punonjësit shtetërorë do të mbanin përgjegjësi gjatë kohës të punësimit. Në bazë të klasifikimit të llojit të përgjegjësisë zbatoheshin edhe masa të ndryshme ndaj nëpunësve shtetërorë. Në Kodin e Punës të vitit 1980 një kre i veçantë, Kreu 9, i kushtohej disiplinës për zbatimin e marrëdhënieve të punës. Përgjegjësinë e marrjes së masave Kodi ia ngarkon administratës të institucioneve dhe të ndërmarrjeve shtetërore. Për marrjen e masave disiplinore ndiqej një rend i caktuar masash nga më e lehta tek më e rënda, por fillimisht parashikohej se nëpunësi për moskryerjen e detyrave të caktuara, si edhe për vepra, të kryera në punë, që cënonin figurën moralopolitike më parë kritikohej e ndihmohej nga kolektivi. Ndërsa për masat me karakter edukues që mund të merrte administrata e institucionit merrej parasysh shkalla e shkeljes së disiplinës, rrethanat në të chat kjo ështe shkelur, sjellja e mëparshme e nëpunësit, qëndrimi ndaj punës e shoqërisë19, duke patur mundësinë e zgjedhjes së njërës nga këto masa disiplinore:

a. këshillim, b. vërejtje, c. vërejtje me paralajmërim, ç. zbritje në detyrë ose caktim në një punë që paguhet më pak gjer në 6 muaj në të njëjtën ndërmarrje, institucion a organizatë shoqërore ose, në raste të veçanta, edhe në një ndërmarrje, institucion a organizatë shoqërore tjetër brenda rrethit, nëpërmjet komitetit ekzekutiv, d. largim nga puna, sipas rregullit të dhënies së masave nga më e lehta tek më e rënda.20

14 Neni 62, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 15 Neni 64, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 16 Neni 65, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 17 Vepra penale të parashikuara nga Kodi Penal si shpërdorim i pozitës zyrtare, veprime të paligjshme kundër qytetarëve, mitëmarrja etj. 18 Shkelja e rregullave të higjienës, sanitare apo shkelja e rregullave të sigurimit teknik të pajisjeve. Në këto raste përgjegjësia nuk vjen si rezultat i shkeljes së disiplinës në punë, por për shkak të shkeljeve me karakter administrativ. 19 Neni 84, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 20 Neni 83, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë”

5

Nëpunësi, ndaj të cilit mund të zbatohej një masë disiplinore, kishte të drejtën e dëgjimit. Si rregull, masat disiplinore me karakter edukues, me përjashtim të atyre të atyre të zbritjes në detyrë apo largimit nga puna, shlyhen, në qoftë se brenda një viti nga dita e dhënies së tyre ndaj punëtorit ose nëpunësi nuk është marrë ndonjë masë tjetër disiplinore. Masa mund të hiqet edhe më parë nga organi që e ka dhënë, me kërkesën e të interesuarit ose me propozimin e organizatës të Bashkimeve Profesionale dhe kur çmohej se nëpunësi ishte përmirësuar.21 Përveç përgjegjësisë disiplinore nëpunësi që gjatë kryerjes së punës ose të detyrës, i shkaktonte me dashje ose nga pakujdesia një dëm pasuror ndërmarrjes, institucionit ose organizatës shoqërore ku punonte, detyrohej të zhdëmtonte dëmin efektiv.22 Personeli drejtues-administrativ, inxhiniero-teknik dhe ekonomik ngarkohej me përgjegjësi materiale gjer në një page mujore për çdo dëm të shkaktuar gjatë punës nga punonjësit e tjerë që mund të ishin nën drejtimin e tij, në rast se këto dëme ose shkelja e disiplinës së planit dhe e disiplinës financiare vinin edhe për fajin e tyre në veprimtarinë drejtuese.23 Përsa i takon zgjidhjes së mosmarrëveshjeve në punë këto mund të zgjidheshin me marrëveshje drejtpërdrejtë midis nëpunësit dhe administratës së ndërmarrjes, të institucionit ose të organizatës shoqerore dhe në rast se kjo nuk arrihej nëpunësi kishte të drejtën sipas Kodit të Punë të ankohej në komitetin profesional të organizatës së Bashkimeve Profesionale të qendrës së tij të punës.24 Ankimi mund të bëhej brenda 10 ditëve nga dita e njoftimit të vendimit të administratës dhe komiteti profesional i organizatës-bazë të Bashkimeve Profesionale duhet të shqyrtonte ankesën brenda 10 ditëve nga paraqitja e saj. Nëpunësi, kur nuk pranon vendimin e komitetit profesional të organizatës-bazë të Bashkimeve Profesionale mund t’i drejtohej gjykatës së rrethit brenda 10 ditëve nga dhënia e këtij vendimi. Kur drejtuesi i ndërmarrjes, i institucionit ose i organizatës shoqërore nuk pranon vendimin e komitetit profesional, është i detyruar të njoftojë me shkrim punëtorin ose nëpunësin brenda 3 ditëve. Edhe në këto raste punëtori ose nëpunësi mund t’i drejtohej gjykatës brenda 10 ditëve nga marrja e këtij njoftimi. Për masat disiplinore me karakter edukues, përveç masës së largimit nga puna, vendimi i komitetit profesional ishte i formës së prerë.25 Në përgjithësi, legjislacioni socialist për marrëdhëniet e punës në Shqipëri deri në përmbysjen e sistemit politik në fillim të viteve ’90 konsiderohet i përshkruar nga vija ideologjike komuniste dhe nga politizimi, i bazuar në konceptin e luftës së klasave.26 Pavarësisht se ky legjislacion e parashikonte të drejtën e dëgjimit të punonjësit shtetëror dhe parashikonte kontrollin gjyqësor nuk e garantonte mbrojtjen me avokat.

2. Legjislacioni për marrëdhëniet e punë pas vitit 1990 Ndryshimet që ndodhën fillimisht në jetën politike të vendit me pranimin e pluralizmit politik, të drejtën e organizimit të shoqërisë shqiptare në parti politike e mandej ndryshimeve në atë ekonomike ku u lejua kalimi nga ekonomia e centralizuar shtetërore, në tipin e shtetit me ekonomi tregu, u shoqëruan edhe me ndryshime të tjera legjislative, që sigurisht, nuk

21 Neni 86, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 22 Neni 87, Kreu IX - “Përgjegjësia materiale”, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 23 Neni 88, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 24 Neni 100, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 25 Neni 101, i Ligjit nr.6200, datë 28.6.1980, “Kodi i Punës i Republikës Popullore Socialiste të Shqipërisë” 26 Kudret Çela, E Drejta e Punës 1, Tiranë, botim i vitit 1998, faqe 35

6

mund të linin pa prekur marrëdhëniet e punës në administratën shtetërore. Madje, punësimi nuk do të ishte më punësim vetëm në institucionet shtetërore, por edhe në biznese apo veprimtari të iniciuara, drejtuara e menaxhuara nga persona fizikë apo juridikë privatë. Për rrjedhojë, legjislacioni vendas për rregullimin e marrëdhënieve të punës pëson disa ndryshime rrënjësore, por edhe pasurohet si në drejtim të akteve ligjore, ashtu edhe atyre nënligjore.

2.1. Ligji nr. 7526, datë 3.12.1991, “Për marrëdhëniet e punës” Pas ndryshimeve politike që ndodhën në Shqipëri në fillim të viteve ’90, pati ndryshime edhe në legjislacion, përfshirë edhe atë të marrëdhënieve të punës. Tashmë, legjislacioni i punës njeh dhe respekton parimet e të drejtës ndërkombëtarë të marrëdhënieve të punësimit.27 Legjislacioni i ri, i vitit 1991, duhet theksuar se e zëvendëson pjesërisht Kodin e Punës të vitit 1980 dhe nuk e shfuqizon atë në tërësi, sepse duhej të realizoheshin ndryshime të rëndësishme, të shfuqizoheshin dispozitat me karakter politik dhe të pritej një farë kohe në zhvillimin e transformimit të marrëdhënieve të punës nga sistemi socialist në atë të ekonomisë së tregut. Marrëdhëniet e punës lejoheshin e njiheshin nga legjislacioni për persona që mbushnin moshën 16 vjeç dhe detyrimisht kontrata e punës duhej të lidhej me shkrim e të regjistrohej në regjistrat e punëdhënësit.28 Në ligjin e vitit 1991 përveç kontratës individuale, njihej edhe ajo kolektive, e njëjtë për nga rëndësia me atë individuale. Për më tepër, punëmarrësit i njihet për herë të parë e drejta që të punojë në më shumë se një vend pune, apo të hyjë në marrëdhënie pune me më shumë se një punëdhënës, brenda ose jashtë kohës normale të punës.29 Fillimi i marrëdhënieve të punës bëhet me dy mënyra kryesore: zgjedhje apo emërim në një detyrë të caktuar.30 Palët në kontratën e punës shfaqen me të drejta dhe detyra reciproke pasi për mospërmbushje të plotë ose të pjesshme të detyrimeve përkatëse kontraktore secila detyrohet t’i paguajë tjetrës si kusht disiplinor një shumë të hollash në masën e caktuar në kontratën e lidhur mes tyre. Po kështu, një gjendje më e favorshme për punëmarrësin parashikohet puna e kryer jashtë kohës normale të punës, në ditë pushimi apo edhe festa zyrtare, pasi punëmarrësi ka të drejtën të paguhet me dyfishin e pagës që merr për ditë të zakonshme pune.31 Një garanci më shumë për punëmarrësin është parashikimi për mostransferim pa pëlqimin e tij në një punë të një profesioni apo specialiteti të ndryshëm, nga ai për të cilin është marrë fillimisht në punë, apo edhe të transferohet në një vend tjetër pune, pavarësisht se mund të bëhej fjalë për profesion ose specialitet të njëjtë si ai i përcaktuar më parë në kontratën e punës.32 Përsa i takon mbarimit të marrëdhënies së punës, kjo mund të përfundonte për një nga shkaqet e mëposhtme: a. me marrëveshje të palëve, b. me mbarimin e kohës së caktuar,

27 Neni 1, i Ligjit nr. 7526, datë 3.12.1991, “Për marrëdhëniet e punës” 28 Neni 5, i Ligjit nr. 7526, datë 3.12.1991, “Për marrëdhëniet e punës” 29 Neni 8, i Ligjit nr. 7526, datë 3.12.1991, “Për marrëdhëniet e punës” 30 Neni 14, i Ligjit nr. 7526, datë 3.12.1991, “Për marrëdhëniet e punës” 31 Neni 23, i Ligjit nr. 7526, datë 3.12.1991, “Për marrëdhëniet e punës” 32 Neni 24, i Ligjit nr. 7526, datë 3.12.1991, “Për marrëdhëniet e punës”

7

c. me kërkesën e të punësuarit ose të punëdhënësit, ç. në raste të tjera të parashikuara me dispozita ligjore.33 Ndërsa punëdhësi kishte kompetencën për të marrë vendim për largim nga puna të të punësuarit për një nga arsyet e mëposhtme: a. lindja e së drejtës për pension pleqërie, b. paaftësia nga pikëpamja profesionale për të kryer punën ose detyrën e caktuar, c. shpërdarja e personit juridik, shkurtime në personelin e organikës, ç. marrja në punë në kundërshtim me dispozitat ligjore, d. mospërmbushja sistematikisht e detyrave të punës pa shkaqe të arsyeshme, dh. mungesa në punë pa shkaqe të arsyeshme,

e. zëvendësimi i përkohshëm i një punonjësi tjetër të larguar padrejtësisht që ka fituar të drejtën të kthehet në vendin e mëparshëm të punës, ë. kryerja e nje vepre penale nga punëmarrësi që ka lidhje me punën e tij dhe kjo provohet me vendim të formës së prerë të gjykatës,

f. ndalimi me vendim gjyqësor të formës së prerë i kryerjes së ushtrimit të një veprimtarie, g. marrja si i pandehur në gjendje të lirë për një vepër penale që ka lidhje me detyrën, gj. thirrja për të kryer shërbimin e detyrueshëm ushtarak. Përsa i takon zgjidhjes së mosmarrëveshjeve të punës, procedura thjeshtohej duke bërë të shpenzohej edhe më pak kohë nga pala e interesuar, pasi ligji i vitit 1991 parashikonte që i punësuari të ankohej direkt në gjykatën e rrethit brenda 10 ditësh nga marrja e njoftimit prej punëdhënësit. Megjithatë, mosrespektimi i afatit 10 ditor nuk konsiderohej ndëshkues për punëmarrësin, nëse e tejkalonte atë, për të paraqitur kërkesë padinë në gjykatën e rrethit.34

2.2. Ligji nr.7724, datë 21.6.1993 “Për rregullimin e kohës së punës e të pushimit”

Ligji i vitit 1993 parashikonte se koha e punës do të ishte jo më shumë se 8 orë në ditë, apo 6 orë në ditë për punëmarrësit që nuk kishin mbushur moshën 18 vjeç. Ndërsa koha javore e punës do të ishte jo më pak se 40 orë. Ndërsa e drejta për pushim javor të papagueshëm parashikohej të ishte 1 ditë në javë. Dita e pushimit javor të papagueshëm caktohej dita e dielë.35 Ky ligj ka një sërë parashikimesh të favorshme për punëmarrësit lidhur me shpërblimin, veç pagës mujore, për rastet e punës së kryer në ditë pushimi apo në rastet e festave zyrtare kur normalisht punëmarrësi ka të drejtën e pushimit. Kështu, për punën e kryer ditën e diel ose në ditët e festave zyrtare, punëmarrësit ose i jepej pushim në një ditë tjetër të javës, ose i paguhej shtesë jo më pak se 25 për qind e pagës që për punëmarrësit e institucioneve buxhetore përcaktohej me vendim të Këshillit të Ministrave.36 Po kështu, ka një parashikim edhe për pushim vjetor të pagueshëm jo më pak se 12 dhe jo më shumë se 21 ditë pune, ku kohëzgjatja e pushimit vjetor përcaktohej në vartësi nga mosha, vjetërsia në punë dhe lloji i punës, me kontrata kolektive e individuale, ndërsa për institucionet buxhetore, me vendim të Këshillit të Ministrave.37 Një parashikim tjetër i rëndësishëm e pozitiv konsiderohet pushimi i veçantë për punëmarrësin që merrej me veprimtari shkencore

33 Neni 28, i Ligjit nr. 7526, datë 3.12.1991, “Për marrëdhëniet e punës” 34 Neni 33, i Ligjit nr. 7526, datë 3.12.1991, “Për marrëdhëniet e punës” 35 Neni 15, i Ligjit nr. 7724, datë 21.6.1993, “Për rregullimin e kohës së punës e të pushimit” 36 Neni 16, i Ligjit nr.7724, datë 21.6.1993, “Për rregullimin e kohës së punës e të pushimit” 37 Neni 17, i Ligjit nr.7724, datë 21.6.1993, “Për rregullimin e kohës së punës e të pushimit”

8

ose krijuese, i cili gëzonte të drejtën për një pushim të veçantë vjetor të pagueshëm. Ky pushim nuk llogaritej në pushimin vjetor ose plotësues.38 Mosrespektimi i dispozitave e legjislacionit për kohën e punës, mbikohën dhe pushimin, konsiderohej kundërvajtje administrative dhe dënohej me gjobë nga 10000 deri në 50000 lekë nga zyrat e punës që e ushtrojnë veprimtarinë e tyre në territorin ku e kishte qendrën e veprimtarisë punëdhënësi.39

2.3 Kodi i Punës i Republikës së Shqipërisë i vitit 1995

Kodi i Punës i vitit 1995 (me disa shtesa e ndryshime) është ende në fuqi edhe në periudhën e përgatitjes së këtij punimi e prezantimit të tij. Ky Kod shfuqizoi shprehimisht pjesët e pakta të mbetura pa shfuqizuar të Kodit të mëparshëm të Punës të vitit 1980, si dhe legjislacionin e marrëdhënieve të punës dhe atë të sindikatave të viteve 1991 e 1993.40 Bazuar në dispozitat e këtij Kodi vijohet të mos bëhet ndonjë dallim midis kategorive të punonjësve të administratës shtetërore. Marrëdhëniet e punës rregullohen ekskluzivisht dhe posaçërisht vetëm duke u bazuar në këtë kod. Kodi i Punës i vitit 1995 reflekton parimin e të drejtës për punë të parashikuar në ligjin kushtetues nr.7692, datë 31.03.1993 ”Për të drejtat dhe liritë themelore të njeriut”. Gjithsesi, Kodi aktual i Punës, solli disa risi në marrëdhëniet e punës dhe barazimin e pozitës së punëmarrësit përkundrejt punëdhënësit, duke parashikuar një sërë garancish ligjore që mund të mbrohen e përforcohen me vendime të gjyqësorit në rast mosmarrëveshjeje për marrëdhëniet e punës. Kodi i Punës i vitit 1995 deklaron se Shqipëria angazhohet të zbatojë marrëveshjet ndërkombëtare të ratifikuara në fushën e marrëdhënieve të punës.41 Kështu, parime themelore të së drejtës së punës burojnë nga parimet dhe konventat ndërkombëtare, sikundër janë parimi i ndalimit të punës së detyruar, ndalimi i diskriminimit, liria sindikale, mbrojtja sociale, respektimi i disiplinës në punë, mbrojtja e gjithanshme e punës, shpërblimi i punës.42 Kështu, Kodi parashikon se puna e detyruar ndalohet në të gjitha format e saj.43 Puna e detyruar ndalohet të përdoret si masë shtrënguese ose sanksion ndaj personave që kanë ose që shprehin bindje në kundërshtim me rendin politik, ekonomik, shoqëror në fuqi, si metodë mobilizimi ose përdorimi të fuqisë punëtore për qëllime të zhvillimit ekonomik, si masë për disiplinën në punë, si dënim për pjesëmarrje në grevë, si masë diskriminimi racial, shoqëror, kombëtar ose fetar. Gjithashtu, ndalohet diskriminimi në fushën e marrëdhënieve të punës për arsye race, seksi, origjine shoqërore apo kombëtare, feje, bindje politike, prejardhjeje.44 Më tej, ky parashikim në një nen të vetëm në Kodin e Punës është pasuruar edhe me legjislacionin e posaçëm kundër diskriminimit që në fushën e veprimit të tij përfshin ndër të tjera edhe marrëdhëniet e punës.45

38 Neni 19, i Ligjit nr.7724, datë 21.6.1993, “Për rregullimin e kohës së punës e të pushimit” 39 Neni 20, i Ligjit nr.7724, datë 21.6.1993, “Për rregullimin e kohës së punës e të pushimit” 40 Neni 204, i Ligjit nr.7961, datë 12.07.1995, “Kodi i Punës i Republikës së Shqipërisë”, i ndryshuar 41 Neni 2, i Ligjit nr.7961, datë 12.07.1995, “Kodi i Punës i Republikës së Shqipërisë”, i ndryshuar 42 Kudret Çela, E Drejta e Punës 1, Tiranë, viti i botimit 1998, faqe 49 43 Me punë të detyruar ose të detyrueshme kuptohet çdo punë ose shërbim që i kërkohet individit kundër vullentit të tij, duke e kërcënuar me një dënim të çfarëdoshëm, sipas nenit 8 të Kodit të Punës së Republikës së Shqipërisë, ndryshuar me Ligjin nr.8085, datë 13.03.1996 44 Neni 9, i Ligjit nr.7961, datë 12.07.1995, “Kodi i Punës i Republikës së Shqipërisë”, i ndryshuar me Ligjin nr.8085, datë 13.03.1996 45 Ligji nr.10211, datë 4.02.2010, “Për mbrojtjen nga diskriminimi”

9

Në bazë të Kodit të ri të Punës bëhet dallimi ndërmjet punëve që kanë shkallë të ndryshme vështirësie. Shpërblimi i diferencuar i punës shërben edhe si një nxitje e kualifikimit të punonjësve, ndërsa zbatimi i shpërblimit në punë zbatohet pa dallim seksi, race, kombësie, apo moshe.46 Po kështu, parashikime të tjera të rëndësishme të marrëdhënieve të punës lidhen me formimin e vazhdueshëm dhe kualifikimin e të punësuarit. Në bazë të Kodit të Punës të vitit 1995 trajtohen edhe institute të tjera të rëndësishme për marrëdhëniet e punës sikundër janë koha e punës dhe e pushimit, masat mbrojtëse që duhet të garantojë punëdhënësi ndaj punëmarrësve, ngritja dhe konsolidimi i sindikatave të punëmarrësve, zhvillimi i sistemit të sigurimeve shoqërore. Sikundër edhe në Kodin e mëparshëm të Punës, punëmarrësi ka detyrim të shpërblejë dëmin, apo përgjegjësi disiplinore, administrative, civile ose penale. Në Kodin e Punës të vitit 1995 vihen re si risi që nuk kanë qenë parashikuar më parë më legjislacionin e marrëdhënieve të punës në Shqipëri ndalimi i konkurrencës pas përfundimit të marrëdhënieve të punës për jo më shumë se një vit. Ky parashikim është i rëndësishëm dhe i kuptueshëm në kushtet kur ekonomia e një shteti është e tipit kapitalist dhe e tregut të lirë. Kodi ka parashikime të reja që nuk i ka patur Kodi i mëparshëm i Punës edhe përsa i takon rastit të kuptimit dhe llojeve të shkeljeve disiplinore ndaj të cilave merren masa disiplinore. Ai kufizohet vetëm në një nen, i cili parashikon se masat disiplinore parashikohen vetëm në marrëveshjet kolektive.47 Përsa i takon kushteve të përshtatshme dhe sigurisë në vendin e punës, parashikohet se punëdhënësi duhet të marrë leje nga inspektoriati i punës përpara se të vërë në punë në një ndërmarrje për makineritë e pajisjet që do të përdoren, krahas lejeve të tjera nga institucione të tjera shtetërore.48 Një mbrojtje e veçantë parashikohet për gratë, sidomos përsa i takon ngarkesës fizike në varësi të vendeve dhe natyrave të ndryshme të punës. Po kështu, një kategori e veçantë e punëmarrësve parashikohet ajo e personave me aftësi të kufizuara, të cilët gëzojnë një sërë të drejtash dhe mbrojtje të posaçme, ndryshe nga punëmarrësit e tjerë. Gjithashtu, vihet re një ndryshim në rritje përsa i takon parashikimit për leje vjetore të paguar të punëmarrësit sepse lejohet të paktën 3 javë për të rriturit (mbi 18 vjeç) dhe të paktën 4 javë për ata që janë ende të mitur, por kanë hyrë në marrëdhënie pune. 3. Përfundime Në përmbyllje të trajtimit të rregullimit juridik të marrëdhënieve të punës në Shqipëri para viteve ’90 dhe pas ndryshimeve politike, ekonomike e shoqërore të fillimit të viteve ’90 vërejmë se legjislacioni për rregullimin e marrëdhënieve të punës ka qenë i kodifikuar dhe i plotësuar me akte nënligjore për institute të caktuara të marrëdhënies juridike të punës në sektorin shtetëror para viteve ’90 dhe atë privat mbas fillimit të viteve ’90. Gjithashtu, vërehet se pas viti 1990 parashikimet legjislative për rregullimin e marrëdhënieve të punës kanë ardhur duke u pasuruar me të drejta e garanci për punëmarrësit, ku spikat e drejta e grevës për shembull, apo rritja e kohëzgjatjes së lejes vjetore të paguar, ndërkohë që

46 Kudret Çela, E Drejta e Punës 1, Tiranë, viti i botimit 1998, faqe 53 47 Neni 37, i Ligjit nr.7961, datë 12.07.1995, “Kodi i Punës i Republikës së Shqipërisë”, i ndryshuar 48 Neni 41, i Ligjit nr.7961, datë 12.07.1995, “Kodi i Punës i Republikës së Shqipërisë”, i ndryshuar

10

në të dyja tipet e legjislacionit kategorizimi i punëmarrësve është unik një ndarje në dy kategori: nëpunës shtetërorë dhe punëtorë, marrëdhëniet e punës të të cilëve rregullohen uniform nga Kodet e Punës të periudhave përkatëse. Vetëm në vitin 1996 do të krijohet me legjislacion të posaçëm për kategorinë e punonjësve të administratës shtetërore, pa patur më parë një trashëgimi, apo traditë të këtij kategorizimi për grupimin e nëpunësve shtetërorë në Republikën e Shqipërisë.

11

PJESA II

KREU 2 - Shërbimi civil në Shqipëri 1. Fillesat e shërbimit civil në Shqipëri49 – kuptimi dhe vendi i shërbimit civil në strukturën shtetërore dhe kuptimi i nëpunësit civil Shërbimi civil është një risi e mënyrës së organizimit dhe funksionimit të një pjese të administratës publike qendrore, apo vendore në Republikën e Shqipërisë, e prezantuar për herë të parë në vitin 1996 me anë të një ligji të përgatitur me ndihmën juridike të huaj kryesisht të Programit SIGMA të Organizatës për Zhvillim Ekonomik në Evropë – OECD.50 Ligji i vitit 1996 për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë rregullonte marrëdhëniet juridike të punës të punonjësve të administratës publike, qendrore dhe vendore dhe të institucioneve buxhetore, të cilat nuk rregulloheshin me ligje të veçanta ose me Kodin e Punës të Republikës së Shqipërisë.51 Ligji nuk përkufizonte se çfarë kuptohet me shërbimin civil, por kuptimi i termit ”shërbim civil” jepet përmes listimit të kategorive të punonjësve që quhen nëpunës civil. Kështu, në shërbimin civil të Republikës së Shqipërisë, duke filluar nga viti 1996 përfshiheshin: 1. Funksionarët politikë52 2. Nëpunësit civilë, të cilët ushtrojnë në administratën publike detyra me karakter drejtues, organizativ, kontrolli dhe ekzekutiv.

49 Deri në vitin 1996 nuk ka patur dallim midis marrëdhënies juridike të nëpunësisë dhe marrëdhënieve të punës. E Drejta Administrative 1, Ermir Dobjani, SHBLU, Tiranë, 2003, faqe 171 50 Ligji nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar, i cili u hartua në përputhje me parimet themelore të organizimit shtetëror të parashikuara në atë kohë, në mungesë të Kushtetutës shqiptare bazuar në Ligjin nr.7491, datë 29.04.1991 “Për dispozitat kryesore kushtetuese”. SIGMA - Support for Improvement in Governance and Management (Mbështetje për Përmirësim në Qeverisje dhe Menaxhim) është një iniciativë e përbashkët e OECD-së dhe BE-së 51 Neni 1, Ligji nr.8095, datë 21.03.1996 “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar 52 Se cilat pozicione klasifikoheshin si pozicione për funksionarë politikë u parashikuan në ligjin e 1996 dhe u ndryshuan me anë të Shtojcës së miratuar në Ligjin nr.8300, datë 2.3.1998. Lista e funksionarëve politikë që janë objekt i ligjit "Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë", si edhe institucionet përkatëse janë si më poshtë: I. Në Presidencë:1. Sekretari i Përgjithshëm. 2. Anëtarë të kabinetit të Presidentit të Republikës dhe anëtarët e kabinetit të sekretarit të Përgjithshëm të Presidencës, ku hyjnë: Shefi i kabinetit, këshilltarët, ndihmësit, zëdhënësit pranë kabineteve dhe sekretarët personalë.3. Këshilltarët e Presidentit jashtë kabinetit. II. Në Kuvendin Popullor: 1. Sekretari i Përgjithshëm. 2. Këshilltarët e Kryetarit të Kuvendit Popullor. 3. Anëtarët e kabineteve të anëtarëve të Kryesisë së Kuvendit: këshilltarët, ndihmësit, sekretarët personalë. 4. Shefi i Marrëdhënieve me Jashtë. 5. Zëdhënësit e Kuvendit Popullor. III. Në Këshillin e Ministrave: 1. Kryetari i Këshillit të Ministrave. 2. Zëvendëskryetari i Këshillit të Ministrave. 3. Ministër Shteti pranë Kryeministrit. 4. Ministër Shteti. 5. Sekretari i Përgjithshëm i Këshillit të Ministrave. 6. Anëtarët e kabineteve të funksionarëve të mësipërm ku hyjnë: shefat e kabineteve, këshilltarët, ndihmësit, zëdhënësit pranë kabineteve dhe sekretarët personal. IV. Në ministri: 1. Ministër. 2. Sekretar Shteti. 3. Zëvendësministër. 4. Anëtarët e kabineteve të funksionarëve të mësipërm, të cilët kanë kabinete, ku hyjnë: shefat e kabineteve, këshilltarët, ndihmësit, zëdhënësit pranë kabineteve dhe sekretarët personal. V. Në Kontrollin e Lartë të Shtetit: 1. Kryetari i Shërbimit të Kontrollit të Shtetit. 2.Zëvendëskryetari i Shërbimit të Kontrollit të Shtetit. 3. Anëtarët e kabineteve të funksionarëve të mësipërm, të cilët kanë kabinete, ku hyjnë: shefat e kabineteve, këshilltarët, ndihmësit, zëdhënësit pranë kabineteve dhe sekretarët personal. VI. Në sekretariatet e shtetit: 1. Sekretari i Shtetit. 2. Anëtarët e kabinetit të funksionarit të mësipërm, ku hyjnë: shefi i kabinetit, këshilltarët, ndihmësit, zëdhënësit pranë kabinetit dhe sekretarët personal. VII. Në Prefektura: 1. Prefekti. 2. Sekretari i përgjithshëm i prefekturës. 3. Sekretari i prefektit. VIII. Në bashki e Këshillat e Rretheve: 1. Sekretari i bashkisë. 2. Sekretari i kryetarit të bashkisë. 3. Sekretari i këshillit të rrethit. 4. Sekretari i kryetarit të këshillit të rrethit.

12

Duke iu referuar doktrinës vendase me “nëpunës civil” do të kuptojmë ata nëpunës të administratës publike të nivelit qendror apo vendor, të cilët ushtrojnë autoritetin publik në detyra të natyrës drejtuese, organizuese, mbikëqyrëse apo ekzekutuese.53 Në varësi nga rrethi i kompetencave dhe i detyrave të përcaktuara në strukturën organizative të administratës publike, të cilave u përgjigjet një nivel i caktuar i pagave e pensioneve, nëpunësit civilë ndahen në 4 grupe: nëpunës të nivelit të lartë drejtues; nëpunës të nivelit të mesëm drejtues; nëpunës të nivelit të ulët drejtues dhe në specialistë. Ndërsa nëpunësit e thjeshtë, të cilët brenda administratës publike kryejnë detyra shërbimi, marrëdhëniet juridike të punonjësit e sistemit arsimor dhe të shërbimit shëndetësor trajtohen bazuar në dispozitat e Kodit të Punës. Po kështu, nuk parashikoheshin si pjesë e shërbimit civil punonjësit e organeve të drejtësisë dhe pjesëtarët e Forcave të Armatosura të Republikës së Shqipërisë, marrëdhëniet e punës të të cilëve rregullohen me dispozita juridike të veçanta. Rregullimi ligjor i marrëdhënieve juridike në shërbimin civil me anë të ligjit të vitit 1996 synonte garantimin e të drejtave e të kushteve të përshtatshme për punonjësit e administratës publike për plotësimin sa më mirë, në përputhje me legjislacionin në fuqi, të detyrave të administratës publike, harmonizimin e elementit politik të veprimtarisë së organeve administrative me elementet tekniko-administrative të saj, për të siguruar vijimësinë në veprimtarinë e administratës publike, sanksionimin e të drejtave e të detyrimeve të nëpunësve, si dhe në vendosjen e rregullave unike për fillimin dhe marrjen fund të marrëdhënies së tyre juridike, zhvillimin e karrierës, kushtet dhe kriteret e përzgjedhjes së nëpunësve.54 Me marrëdhënie juridike në shërbimin civil kuptohet marrëdhënia juridike që krijohet ndërmjet personit të zgjedhur a të emëruar dhe shtetit. Në këtë marrëdhënie juridike shteti përfaqësohet nga organi ose institucioni që në bazë të ligjit bën zgjedhjen a emërimin e tyre.55 1.1. Paraqitje e përmbajtjes të ligjit të vitit 1996 të shërbimit civil me ndryshimet

përkatëse Sipas këtij ligji në shërbimin civil shqiptar mund të pranohen vetëm shtetas shqiptarë, që zotërojnë aftësitë e nevojshme profesionale të domosdoshme për vendin përkatës të punës dhe të japin garanci të plota për angazhimin e tyre në mbrojtje të Kushtetutës e të rendit juridik demokratik. Mirëpo ky ligj, përveç parashikimit të përgjithshëm, ka edhe një parashikim përjashtues, sipas të cilit në raste të veçanta, në shërbimin civil të Republikës së Shqipërisë, mund të futen edhe shtetas të huaj me cilësinë e nëpunësit civil, kur një gjë e tillë i përgjigjet interesave të shtetit shqiptar dhe është e nevojshme për përmbushjen e detyrimeve që burojnë nga marrëveshje ndërkombëtare.56 Duke qenë se ligji për shërbimin civil i vitit 1996 nuk pati fuqi për një kohë të gjatë, kjo dispozitë, përsa i takon punësimit në administratën shtetërore shqiptare të shtetasve të huaj nuk rezulton të jetë zbatuar. Si kusht për të hyrë në shërbimin civil është edhe kalimi me

53 Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, botim i ripunuar, Shtypshkronja Perlat Voshtina, Tiranë, viti i botimit 2010, faqe 285 54 Neni 4, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar 55 Neni 5, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar 56 Neni 6, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar

13

sukses i një procesi përzgjedhës që finalizohet me aktin e emërimit sipas ligjit dhe akteve nënligjore për shërbimin civil. Përsa i takon kohëzgjatjes së marrëdhënies juridike në shërbimin civil, ligji i vitit 1996 parashikon disa afate në varësi edhe të kategorizimit të nëpunësit shtetëror. Kështu, marrëdhënia juridike e shërbimit civil zgjat:57 1. Pa afat, për nëpunësit civilë të të gjitha niveleve drejtuese dhe për specialistët; 2. Me afat, që përcaktohet nga mandati politik, për funksionarët politikë; 3. Me afat të caktuar, kur kjo gjë është përcaktuar me dispozita të veçanta juridike;58 4. Me afat prove për nëpunësit në provë. Ndër rastet për përfundimin e marrëdhënies juridike të shërbimit civil legjislacioni i vitit 1996 parashikon: 1. ndarjen nga jeta të nëpunësit; 2. daljen në pension; 3. dënimin me vendim të formës së prerë nga gjykata për një krim; 4. dorëheqjen; 5. paaftësinë për të kryer detyrat në shërbimin civil. Gjithashtu, marrëdhënia juridike e punës në shërbimin civil bazohet në një sërë detyrash dhe të drejtash për nëpunësit përkatës. Ndër detyrat e funksionarëve politikë dhe të nëpunësve civilë parashikoheshin:

1. Respektimi dhe mbrojtja e Kushtetutës dhe ligjeve të Republikës së Shqipërisë, si dhe rendin juridik demokratik; 2. Ushtrimi me përkushtim i detyrës, qenia aktiv, profesionist i përgjegjshëm dhe me zotësi; 3. Paanshmëria, objektiviteti e drejtësia, duke mos u nisur nga interesi i përfitimit personal; 4. Respektimi i parimit të plotësimit me besnikëri të detyrave dhe të funksioneve zyrtare, pavarësisht nga pikëpamja e tyre personale dhe zbatimi me përpikëri i urdhrave a vendimeve nga organet e institucionet eprore; 5. Moskërkimi dhe mospranimi i asnjë përfitimi moral e material; 6. Përgjegjësia për ligjshmëri në veprimtarinë zyrtare; 7. Respektimi i parimit të informimit të publikut për veprimtarinë e tyre, me përjashtim të rasteve kur informacionet, në bazë të dispozitave përkatëse, konsiderohen sekret ose për përdorim të brendshëm; 8. Mosushtrimi i asnjë pune a veprimtarie jashtë detyrës së tyre zyrtare, në qoftë se një gjë e tillë vjen në kundërshtim me detyrat e tyre ose i pengon ata në ushtrimin e këtyre detyrave, si dhe të njoftojnë organin ose institucionin ku punojnë për çdo punë ose veprimtari me pagesë që ushtrojnë jashtë kohës së punës.

Në një marrëdhënie pune në kushtet e demokracisë, tërësia e detyrave të nëpunësit barazpeshohet nga grupimi i të drejtave të funksionarëve politikë e nëpunësve civilë si vijon:

1. Të drejtën për të marrë pagë, pension dhe shpërblime të tjera;

57 Neni 7, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar 58 Ky parashikim nuk është i qartë, pasi kategoritë e nëpunësve që përfshihen në shërbimin civil janë dy dhe janë të trajtuara në 2 pikat e mësipërme të nenit 7.

14

2. Të drejtën për të marrë lejen e pushimit të paguar vjetor, si dhe leje pa të drejtë page; 3. Të drejtën për të bërë punë dhe për të ushtruar veprimtari të tjera jashtë detyrës dhe jashtë kohës së punës, në qoftë se një gjë e tillë nuk është në kundërshtim me detyrën e tyre ose nuk i pengon ata në ushtrimin e detyrës; 4. Të drejtën për të marrë trajtim të posaçëm për periudhën e lejes së paguar të pushimit vjetor; 5. Të drejtën për të përfituar trajtim shëndetësor, për vete dhe për pjesëtarët e familjes që kanë në ngarkim; 6. Të drejtën për nënat për të marrë leje lindjeje dhe për baballarët për të marrë leje për t'u kujdesur për fëmijën e porsalindur a për bashkëshorten; 7. Të drejtën për t'u strehuar në kushte të përshtatshme pranë vendit të punës; 8. Të drejtën për t'u informuar për çdo akuzë disiplinore që bëhet kundër tyre, për faktet dhe dokumentacionin në të cilat ajo mbështetet, si dhe të drejtën për t'u mbrojtur nga akuza sipas procedurave të rregullta e të paanshme; 9. Të drejtën për të përfituar lehtësira udhëtimi dhe trajtim special me veshje.

Për më tepër nëpunësit civilë parashikohej të gëzonin edhe një sërë të drejtash të tjera:59

1. Të drejtën për të pasur një punë të garantuar në shërbimin civil, deri me daljen në pension; 2. Të drejtën për të përparuar në karrierë; 3. Të drejtën për të marrë, me shpenzimet e shtetit, trainimin e nevojshëm, të parashikuar për zhvillimin e karrierës së tij dhe të drejtën për të marrë leje studimesh 4. Të drejtën për të mos qarkulluar pa pëlqimin e tij; 5. Të drejtën për të shprehur lirisht pikëpamjet e tij rreth çdo problemi që lidhet me detyrat e tij, në mënyrën dhe sipas procedurave me karakter të përgjithshëm, të përcaktuara në rregulloret përkatëse të funksionimit të organeve a institucioneve; 6. Të drejtën për t'u anëtarësuar në parti a organizata me karakter politik, me përjashtim të rasteve kur kjo gjë është e ndaluar me ligj, është në kundërshtim me detyrën e tyre ose i pengon ata në ushtrimin e saj; 7. Të drejtën për t'u anëtarësuar në një sindikatë a shoqatë profesionale dhe të drejtën për të formuar sindikata a shoqata profesionale duke përfshirë edhe ato që krijohen për negocimin e kontratave kolektive;60 8. Të drejtën për të marrë shpërblime suplementare gjatë kohës së shërbimit për raste të përcaktuara; 9. Të drejtën për të marrë shtesa pensionesh sipas ligjeve dhe akteve nënligjore të veçanta.

Siç shihet, kjo tërësi të drejtash është dukshëm më e pasuruar në krahasim me të drejtat që gëzonin nëpunësit shtetërorë sipas parashikimeve të mëparshme të Kodit të shfuqizuar të Punës të vitit 1980. Gjithsesi, nëpunësit civilë nuk gëzonin të drejtën e grevës.61 Një sërë nenesh në ligjin e shërbimit civil të vitit 1996 i kushtoheshin rregullimit të pozitës juridike, emërimit dhe kuptimit të funksionarëve politikë, për t’i dalluar nga kategoria tjetër e nëpunësve shtetërorë civilë jo politikë.62

59 Neni 33, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar 60 Gjithsesi, në fushën e shërbimit civil nuk hasen sindikata apo kontrata kolektive deri më tani. 61 Neni 35, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar 62 Kreu II, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar

15

1.2. Kuadri institucional për zbatimin e ligjit të vitit 1996 të shërbimit civil Institucioni kyç për plotësimin me akte nënligjore të kuadrit të ri ligjor në lidhje me të gjitha institutet e shërbimit civil përcaktohej Këshilli i Ministrave . Një mori nenesh të ligjit të shërbimit civil të vitit 1996 dhe ndryshimit përkatës të tij shoqëroheshin me klauzolën që ngarkonte Këshillin e Ministrave të miratonte aktet nënligjore në mënyrë që të mundësohej zbatimi i ligjit për shërbimit civil. Një institucion tjetër që ky ligj parashikonte ishte Departamenti i Administratës Publike, i ngarkuar kryesisht me plotësimin, përditësimin dhe ruajtjen e dosjeve të personelit. Komisioni i Shërbimit Civil ishte një institucion tjetër që u krijua për herë të parë në vendin tonë me ligjin e shërbimit civil të vitit 1996. Kompetenca e tij kryesore ishte emërimi në shërbimin civil i nëpunësve civilë, që mund të bëhej nëpërmjet përzgjedhjes në konkurse, si dhe me emërimin pa konkurs në bashkëveprim me këshillat emërues63. Komisioni i Shërbimit Civil caktohej gjithashtu edhe si garant i mbrojtjes së të drejtave të nëpunësve civilë. Përsa i takon përbërjes, Komisioni parashikohej të përbëhej nga pesë anëtarë të emëruar nga Këshilli i Ministrave dhe të zgjedhur nga radhët e punonjësve të ngarkuar me kontrollin dhe organizimin e shërbimit civil, si dhe nga radhët e personaliteteve të fushave dhe profesioneve të ndryshme. Kryetari i Këshillit të Ministrave emëronte Kryetarin e Komisionit, i cili qëndronte në këtë detyrë për jo më pak se dy vjet. Përbërja e komisionit dhe ndryshimet në përbërjen e tij shpalleshin në Fletoren Zyrtare. Si anëtar të Komisionit të Shërbimit Civil nuk mund të ishin deputetët, personat e zgjedhur në organet lokale të pushtetit, anëtarët e Këshillit të Ministrave. Ky Komision mund të delegojë kompetencat për përzgjedhjen tek të punësuar si nëpunës civilë pranë tij. Megjithatë, ligji i vitit 1996 qartazi parashikonte se nëpunësit civilë pranë Komisionit nuk mund të kishin kompetencë për përzgjedhjen e personave për postet nga drejtor drejtorie në ministri e lart, si dhe në postet e barazuara me to. Duhet të marrim në konsideratë se në organet qendrore të administratës shtetërore si ministritë, apo në prefekturat dhe organet vendore, në to mund të krijoheshin nënkomisione që të ushtronin detyrat që ishin në kompetencë të Komisionit dhe që u delegoheshin prej tij. Në çdo organ a institucion të shërbimit civil funksiononte Këshilli Emërues i përbërë nga tre anëtarë, nëpunës civilë të nivelit të lartë drejtues. Anëtarët e Këshillit Emërues caktoheshin nga titullari i organit a institucionit dhe miratoheshin nga Kryetari i Këshillit të Ministrave. Njëri nga anëtarët caktohej si i përhershëm, kurse dy anëtarët e tjerë caktoheshin sipas fushës konkrete për të cilën do të vepronte këshilli. Detyrat64 e tij ishin:

1. të bashkërendonte veprimtarinë për emërtimet në organin a institucionin përkatës, 2. të shqyrtonte kandidaturat e paraqitura nga komisioni i shërbimit civil, 3. të mbikëqyrte vlerësimet e punës për nëpunësit civilë dhe 4. të kontrollonte masat disiplinore që merren ndaj tyre.

63 Neni 19, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar 64 Neni 22, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar

16

Kurse emërimi i nëpunësve civilë bëhej nga titullari i organit a institucionit, sipas propozimit të këshillit emërues. Një kompetencë e Komisionit të Shërbimit Civil ishte edhe ajo e organizimit të konkurseve për zgjedhjen e kandidatëve për nëpunës civilë. Komisioni i shërbimit civil, pas çdo konkursi dhe hartonte një listë që përmban emrat e kandidatëve më të mirë të vlerësuar në konkurs, të renditur sipas rezultateve të tyre. Për çdo emërim që do të bëhej pas organizimit të konkursit për një a disa poste të caktuara, komisioni i paraqet këshillit emërues emrat e deri tre kandidatëve të parë, të cilët nuk janë emëruar ende në poste që kanë lidhje me konkursin. Kandidati që do të emërohet zgjidhet nga këshilli emërues dhe i propozohet titullarit të organit a institucionit për t'u emëruar.65 Emërimet e nëpunësve civilë mund të bëhen edhe pa konkurs kur Komisioni i shërbimit civil vendoste që një kategori postesh në shërbimin civil të plotësohej me anë të ngritjes në detyrë ose të qarkullimit të nëpunësve civilë. Ky emërim bëhej kur nëpunësi plotësonte kushtet e vendosura nga Komisioni për kualifikimin, kohëzgjatjen e shërbimit, apo periudhën e provës. Komisioni mund ta intervistonte kandidatin për postin e ri. Ligji i vitit 1996 parashikonte edhe mënyrat e integrimit të nëpunësve ekzistues në shërbimin civil që hyrja në fuqi e këtij ligji i gjente të punësuar në institucionet shtetërore ku ai shtrinte efektet e tij. Kështu, nëpunësit civilë ekzistues në shërbimin civil, të cilët ishin në marrëdhënie pune në institucione shtetërore për një periudhë më të madhe se tre vjet para datës së krijimit të Komisionit të Shërbimit Civil e fitonin statusin e nëpunësit civil kur, me paraqitjen e kërkesës së tyre dhe shqyrtimit të përputhshmërisë së dosjes personale të nëpunësit civil me kriteret e postit të punës, merrnin një certifikatë kualifikimi përmes një vendimi nga ana e Komisionit të Shërbimit Civil. Nëpunësit ekzistues në shërbimin civil, të cilët ishin në marrëdhënie pune për një periudhë më pak se 3 vjet para datës së krijimit të Komisionit të Shërbimit Civil mund ta fitonin statusin e nëpunësit civil, kur i nënshtroheshin një provimi të organizuar nga ky Komision, në bashkëveprim me këshillin emërues, sipas kërkesave të përcaktuara prej tyre.66 Periudha e provës parashikohej të zgjaste si rregull 12 muaj dhe maksimalisht 18 muaj, duke u shtuar vetëm një herë edhe me 6 muaj të tjerë si periudhë prove.67 Ligji për shërbimin civil i vitit 1996 kishte parashikime të rëndësishme përsa i takon institutit të karrierrës së nëpunësve civilë, lirimit të përkohshëm të lidhur me institutin e listës së pritjes68 dhe qarkullimit të nëpunësit civil, trajnimit, procedurat e largimit nga puna, përpilimin, përbërjen dhe ruajtjen së dosjes së personelit ku me miratimin e Departamentit të Administratës Publike, organet dhe institucionet e veçanta mund t'i shtonin dosjes së personelit elemente të veçanta, sipas nevojave specifike të tyre. Në fakt, ligji i vitit 1996 nuk

65 Neni 23, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar 66 Neni 2, i Ligjit nr.8300, datë 2.3.1998, “Për disa ndryshime në Ligji nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”” që ndryshon nenin 25 të Ligjit nr.8095 67 Neni 27, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar 68 Neni 30, pika 1 e Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar parashikonte: “Kur numri i nëpunësve civilë në një organ a institucion të caktuar është më i madh se numri i nëpunësve të nevojshëm për realizimin e detyrave dhe ky numër duhet të zvogëlohet, atëherë Këshilli i Ministrave merr vendim për numrin e nëpunësve civilë që do të shkurtohen dhe për sistemimin e tyre në organe a institucione të tjera. Në qoftë se në shërbimin civil nuk ka vende të lira, nëpunësit e shkurtuar mbeten në pritje, por zënë me përparësi vendet ekuivalente që lirohen në shërbimin civil. Për periudhën e lirimit të përkohshëm nga detyra, këta nëpunës paguhen në masën që caktohet nga sistemi i pagave në shërbimin civil për këtë kategori nëpunësish.”

17

e trajton me hollësi themelimin dhe funksionimin e Departamentit të Administratës Publike apo edhe marrëdhëniet e tij me institucionet e tjera për administrimin e shërbimit civil në vend. Llojet e shkeljeve disiplinore dhe të masave disiplinore përkatëse zënë një vend të rëndësishëm ndër parashikimet e ligjit të vitit 1996 për shërbimin civil. Nëpunësit civil nga ana tjetër i jepet e drejta e dëgjimit, mbrojtjes dhe ankimit në gjykatë për rastet e marrjes së një mase disiplinore kundër tij. Në zbatim të ligjit të shërbimit civil të 1996 konsideroheshin shkelje disiplinore:

a. Moskryerja e detyrave pa shkaqe të pranueshme dhe sjellja e keqe gjatë kohës së kryerjes së detyrave; b. Dëmtimi pa shkaqe të pranueshme i pronës së shtetit ose krijimi i rrezikut për një dëmtim të tillë; c. Një veprim i kryer pa shkaqe të pranueshme, i cili është në konflikt me rregullat e etikës së shërbimit civil ose që diskrediton një nëpunës civil ose institucion apo shërbim civil, pavarësisht nëse kryhet brenda ose jashtë zyrës.69

Për shkeljet e ndryshme disiplinore masat përkatëse që mund të merreshin ishin:

a. vërejtje paralajmëruese; b. gjobë që nuk e kalon rrogën e dhjetë ditëve të punës së nëpunësit civil; c. pezullim nga puna për jo më shumë se dhjetë ditë dhe mospagim i rrogës për dyfishin e ditëve të pezullimit; d. ulja e nivelit të pagës deri në tre nivele më poshtë për jo më shumë se një vit; e. largimi nga puna i nëpunësve civilë dhe heqja e së drejtës për të punuar në shërbimin civil. Kjo masë shoqërohej me humbjen e statusit të nëpunësit civil dhe të drejtave që burojnë prej tij. Për një shkelje disiplinore mund të jepet vetëm një masë disiplinore. Dhënia e masave disiplinore ndaj nëpunësve civilë është përgjegjësi e po atyre autoriteteve që përgjigjen për zgjedhjen dhe emërimin e tyre.

Gjithashtu, ligji për shërbimin civil parashikonte edhe të drejtën e nëpunësit civil për të rivendosur në vend të drejtat e mohuara apo të shkelura që vetë ky ligj ia njihte dhe ia garantonte. Kur nëpunësit civil i mohoheshin apo shkeleshin të drejtat e njohura nga ligji për shërbimin civil, mund të ankohej me shkrim në këshillin emërues, i cili pasi shqyrtonte problemin, duhej të njoftonte nëpunësin me shkrim për vendimin e tij dhe për masat për vendosjen në vend të të drejtave të nëpunësit, në rast se ai gjykonte se nëpunësit i ishin shkelur të drejtat. Nëpunësi civil mund të ankohej në Komisionin e Shërbimit Civil kur e konsideronte të padrejtë vendimin e këshillit emërues ose kur masat e vendosura nga këshilli emërues për rivendosjen në vend të së drejtës, i quante të pamjaftueshme. Vendimi i Komisionit të Shërbimit Civil ishte i detyrueshëm për këshillin emërues, ndërsa nëpunësi civil mund të ankohej në Gjykatë ndaj vendimit të Komisionit, brenda dhjetë ditëve nga data e marrjes së njoftimit me shkrim kur nuk ishte dakord me vendimin e tij.70

2. Kuadri ligjor aktual për shërbimin civil – fusha e zbatimit të tij Nisur nga sa u paraqit në Kreun e Parë, si dhe në pjesën e mësipërme të këtij kreu është e qartë se sistemi i shërbimit civil është relativisht i ri në strukturën shtetërore shqiptare.71 Ky 69 Neni 32, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar 70 Neni 34, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar 71 Ligji nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”

18

ligj synonte të rregullonte marrëdhëniet juridike të punës të punonjësve të administratës publike, qendrore dhe vendore, apo edhe të institucioneve të pavarura e kushtetuese, si edhe të institucioneve buxhetore, të cilat nuk rregullohen me ligje të veçanta dhe as me Kodin e Punës të Republikës së Shqipërisë. Sfera e punonjësve publikë që kategorizoheshin në shërbimin civil ishte më e gjerë sesa është aktualisht, duke përfshirë edhe funksionarët politikë. Në vitin 1998 miratohet Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë që përmban një nen të veçantë lidhur me nëpunësit publikë, ku parashikohet se:

1. Nëpunësit publikë zbatojnë ligjin dhe janë në shërbim të popullit. 2. Nëpunësit në administratën publike caktohen me konkurs, me përjashtim të rasteve të parashikuara nga ligji. 3.Garancitë e qëndrimit në detyrë dhe trajtimi ligjor i nëpunësve publikë rregullohen me ligj.72

Terminologjia e përdorur në Kushtetutë ndryshon nga ajo e ligjit të vitit 1996. Kjo është e shpjegueshme meqë ligji për shërbimin civil i vitit 1996 është miratuar në kohën kur zbatoheshin Dispozitat Kryesore Kushtetuese, në të cilat nuk përmenden fare nëpunësit publikë.73 Si rregull, terminologjia e Kushtetutës duhet të respektohet kur nxirren akte ligjore e nënligjore për fusha të caktuara. Një term tjetër, “funksionar publik” përdoret në Kushtetutë, në rastin se kur zbatohet një shumicë e cilësuar për të miratur ligje të veçanta. Kështu, ligji që trajton statusin e funksionarëve publikë duhet të miratohet me tri të pestat e të gjithë anëtarëve të Kuvendit.74 Pra, duket se edhe në ligjin themelor nuk ka njehsim terminologjie, ndoshta duke dashur të përfshijë me këtë term të gjerë edhe çdo punonjës tjetër publik (që jo domosdoshmërisht kategorizohet si nëpunës civil) 75. Nga veprimtaria ligjbërëse që pason Kushtetutën ekziston ligji i vitit 1999 që trajton vetëm statusin e nëpunësit civil, miratuar me shumicën e cilësuar të cituar më sipër, i cili nuk ka ndryshuar që prej miratimit, pavarësisht disa përpjekjeve në legjislatura të ndryshme.76

Qëllimi i ligjit të vitit 1999 është përcaktimi i rregullave të njëjta për kushtet dhe procedurat e pranimit në shërbimin civil, për mënyrën e fillimit dhe mbarimit të marrëdhënieve të punës, për zhvillimin e karrierrës, garantimin e të drejtave dhe përcaktimin e detyrimeve të nëpunësve civilë, me synim krijimin e një shërbimi civil të qëndrueshëm, profesional dhe eficient.77 Gjithashtu, ky ligj përcakton mënyrën e administrimit të shërbimit civil, si dhe rregullon marrëdhëniet juridike, ndërmjet nëpunësve civil dhe institucioneve të administratës publike të nivelit qendror apo vendor. Për çështje të cilat nuk rregullohen shprehimisht nga ky ligj vepron Kodi i Punës dhe legjislacioni i posaçëm që rregullon fusha të caktuara dhe parashikon kategori të caktuara të punonjësve shtetërorë si për shembull në fushën e arsimit, shëndetësisë, mbrojtjes etj.

2.1. Parimet e shërbimit civil Në ligjin e vitit 1999, ndryshe nga ligji i vitit 1996 për nëpunësin civil përcaktohen edhe parimet bazë, mbi të cilat synohet të ndërtohet dhe konsolidohet shërbimi civil në Shqipëri si

72 Neni 107, i Ligjit nr.8417, datë 21.10.1998, “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë” 73 Ligj nr.7941, datë 29.04.1991, “Për dispozitat kryesore kushtetuese” i shfuqizuar me Ligjin nr.8417, datë 21.10.1998, “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë” 74 Neni 81, pika 2, germa “e” e Ligjit nr.8417, datë 21.10.1998, “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë” 75 Për më tepër shihni “Debati Kushtetues”, Vëllimin 1, faqet 171, 255, 259 dhe Vëllimin 2 faqet 503-505, Shtëpia Botuese dhe Shtypshkronja P.S.H. 2015 sh.p.k., Tiranë, 2006 76 Ligj nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”. Ky ligj ka hyrë në fuqi në 20 janar të vitit 2000. 77 Neni 1, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”

19

profesionalizmi, pavarësia dhe integriteti, paanësia politike, transparenca, shërbimi ndaj publikut, vazhdimësia e karrierës, përgjegjësia dhe korrektësia në zbatimin e legjislacionit në fuqi.78

• Profesionalizmi

Me parim të profesionalizmit duhet të kuptojmë se sistemi i nëpunësve civilë duhet të jetë i përbërë nga persona me vlera në profesionet përkatëse, që janë dukshëm më të mirët në një kohë të caktuar në tregun e punës. Pra, në shërbimin civil shqiptar duhet të përcillet mesazhi dhe të ndjehet se punësohen ata që janë më të aftë dhe që plotësojnë jo vetëm kushtet e përgjithshme, por edhe ato të posaçme për pozicionin përkatës të punës.

• Pavarësia dhe integriteti

Sidomos me ligjin e shërbimit civil të vitit 1999 bëhet e qartë që ka një ndarje midis pjesës politike të administratës publike dhe asaj jo politike ku përfshihen nëpunësit civilë. Nëpunësi civil duhet të jetë i lirë nga ndikimet që cenojnë lirinë në veprimtarinë e tyre, e cila duhet të jetë thjesht dhe vetëm në përputhje me legjislacionin në fuqi, duke respektuar parimet e llogaridhënies dhe të hierarkisë.

• Paanësia politike

Pavarësisht se çdo individ e ka të garantuar me Kushtetutë të drejtën e organizimit politik dhe të shfaqjes së bindjeve përkatëse politike, në çastin kur bëhet pjesë e shërbimit civil, nëpunësi civil duhet të veprojë me paanshmëri për përmbushjen e detyrave funksionale, si dhe duhet të përbahet nga shprehja e mendimeve dhe gjykimeve me karakter politik. Ky parim është i vlefshëm sidomos për pjesën e funksionarëve politikë që shpesh janë në drejtim të institucioneve qendrore e vendore, të cilët nuk duhet të përdorin trysninë politike e pushtetin politik në dëm të cilësisë së punës dhe ofrimit të shërbimeve publike ndaj qytetarëve.

• Transparenca

Këtë parim duhet ta kuptojmë e ta zbatojmë që nga çasti i fillimit të procedurave të rekrutimit në shërbimin civil e deri në shpalljen e fituesit të konkursit, si dhe në përgjithësi në çdo hallkë që lidhet me menaxhimin e burimeve njerëzore. Transparenca është gjithashtu e rëndësishme edhe në rastet e procedurave disiplinore ndaj nëpunësve civilë.

• Shërbimi ndaj publikut

Veprimtaria e administratës publike dhe në veçanti e shërbimit civil është e orientuar për të plotësuar nevojat e kërkesat publike. Të gjitha veprimtaritë duhet të orientohen në atë formë që t’i shërbejnë sa më me efektivitet dhe eficientë qytetarëve, duke përmbushur detyrat funksionale që legjislacioni shqiptar u ngarkon shërbimit civil dhe administratës publike.

• Vazhdimësia e karrierës Parimi i profesionalizmit dhe parimi i vazhdimësisë së karrierës janë në lidhje logjike midis tyre. Nëse në shërbimin civil shqiptar punojnë nëpunës me vlera profesionale ata duhet të

78 Neni 3, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”

20

motivohen, të promovohen para se të drejtohen sytë nga prurjet jashtë sistemit të shërbimit civil, pasi krijimi dhe nxitja e zbatimit të sistemit të karrierës shton përqendrimin në punë përmes rritjes së motivimit, gjë, që reflektohet në performancën individuale, por jo vetëm të nëpunësit civil.

• Përgjegjësia dhe korrektësia në zbatimin e legjislacionit në fuqi

Në kryerjen e funksioneve të tij, nëpunësi i administratës publike duhet të kryejë detyrat në përputhje me legjislacionin në fuqi, të veprojë në mënyrë të pavarur nga pikëpamja politike e të mos pengojë zbatimin e politikave, të vendimeve ose veprimeve ligjore të autoriteteve të administratës publike, duhet të jetë i ndershëm, i paanshëm duke pasur parasysh vetëm interesin publik, të jetë i sjellshëm në marrëdhënie me qytetarët që u shërben dhe me eprorët, kolegët e vartësit e tij, të mos veprojë në dëm të një personi ose organizate, të mos lejojë që interesat e tij private të bien ndesh me pozitën e tij publike, të shmangë konfliktet e interesave79 dhe të mos shfrytëzojë pozitën për interesin e tij privat, të sillet në mënyrë të tillë që besimi i publikut në ndershmërinë, paanshmërinë dhe efektivitetin e shërbimit publik të ruhet dhe të rritet, të ruajë konfidencialitetin e informacionit që ka në zotërim në bazë të legjislacionit përkatës për të drejtën e informimit për dokumentet zyrtare.80 Këto parime janë njëkohësisht edhe parime të etikës në punë të nëpunësit civil. 2.2. Institucionet ku zbatohet legjislacioni i shërbimit civil Administrata publike është një aspekt i rëndësishëm i pushtetit ekzekutiv në Republikën e Shqipërisë, e cila përbëhet nga një sërë institucionesh të ndryshme që përgjithësisht klasifikohen si qendrore, vendore, kushtetuese, të pavarura që janë krijuar me ligj, organet e enteve publike.81 Institucionet qendrore të administratës tonë publike shtetërore nga pikëpamja e vartësisë ndahen në tre lloje:

1. Institucione qendrore të pavarura, ku bëjnë pjesë Avokati i Popullit, Kontrolli i Lartë i Shtetit, Komisioni i Shërbimit civil etj.,

2. Institucione qendrore në varësi të Këshillit të Ministrave, ku bëjnë pjesë Drejtoria e Përgjithshme e Arkivave, Agjencia e Kthimit dhe Kompensimit të Pronave, Drejtoria e Rezervave të Shtetit etj.,

79 Julejda Gërxhi dhe Afet Mamuti, The policies of identifying and managing conflicts of interest of civil servants in the civil service, Academicus No.3, faqe 136, gjendet në http://www.academicus.edu.al/nr3/Academicus-MMXI-3-134-144.pdf [hapur në 12 maj 2013] 80 Neni 3, i Ligjit nr.9131, datë 8.9.2003, “Për rregullat e etikës në administratën publike” 81 Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, botim i ripunuar, Shtypshkronja Perlat Voshtina, Tiranë, viti i botimit 2010, faqet 128 dhe 129, si dhe Eralda Methasani, “Analizë e legjislacionit mbi marrëdhëniet e punës në administratën publike në Republikën e Shqipërisë”, gjendet në http://aksesalbania.org/index.php/botime [hapur në 7 maj 2013]. E shqyrtuar juridikisht, administrata shtetërore paraqitet ne dy aspekte: 1) në atë formal, të instrumenteve ekzekutive-urdhërdhënëse, pra organizativ, dhe 2) në atë material, si veprimtari publike, pra material funksional. Në kuptimin e parë administrata publike është tërësia e atij sistemi të posaçëm organesh të cilat ligjet tona i cilësojnë si organe të administratës publike dhe i ngarkojnë me ushtrimin e pushtetit në formën e veprimtarisë ekzekutive-urdhërdhënëse. Kur flasim për administratën publike në këtë kuptim, kemi parasysh aparatin administrativ me të gjitha hallkat e tij duke përfshirë të gjitha organet e pushtetit qendror dhe të pushtetit vendor, si dhe organet të cilat sipas legjislacionit të tanishëm nuk i përkasin pushtetit shtetëror në kuptimin e mirëfilltë të fjalës, faqe 8

21

3. Institucione qendrore në varësi të ministrave, ku bëjnë pjesë Avokati i Shtetit, Djretoria e Përgjithshme e Burgjeve, Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve, Drejtoria e Përgjithshme e Parandalimit të Pastrimit të Parave etj.82

Nga pikëpamja e mënyrës së formimit këto institucione qendrore klasifikohen si vijon:

1. Institucione qendrore të parashikuara dhe të krijuara nga Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, ku përfshihen Avokati i Popullit, Kontrolli i Lartë i Shtetit, Këshilli i Lartë i Drejtësisë,

2. Institucione qendrore të krijuara me ligj të veçantë nga Kuvendi, ku bëjnë pjesë Inspektorati i Lartë i Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive, Autoriteti i Konkurrencës, Komisioni i Shërbimit Civil etj.,

3. Institucione qendrore të krijuara me akt normati të Këshillit të Ministrave ku bëjnë pjesë Agjencia Telegrafike Shqiptare, Drejtoria e Rezervave të Shtetit etj.83

Administrata publike është tërësia e organeve që ushtrojnë vullnet shtetëror. Organet e administratës publike konsiderohen ato që ushtrojnë funksion administrativ. Në Kodin e Procedurave Administrative jepet kuptimi i organeve të administratës publike dhe i veprimtarisë administrative.84 Po ky Kod parashikon se cilat janë organet e administratës publike:

1. organet e pushtetit qendror të cilat kryejnë funksione administrative, 2. organet e enteve publike në masën që ato kryejnë funksione administrative, 3. organet e pushtetit vendor që kryejnë funksione administrative, 4. organet e Forcave të Armatosura, si dhe çdo strukturë tjetër, punonjësit e së cilës

gëzojnë statusin e ushtarakut, për aq kohë sa këto kryejnë funksione administrative.85 Pra, administrata publike përfshin tërësinë e të gjitha organeve të cilat ushtrojnë vullnet shtetëror, drejtpërdrejt apo jo, që do të thotë tërësinë e të gjithë atyre organeve që ose ofrojnë shërbime të drejtpërdrejta, ose rregullojnë marrëdhënie të rëndësishme të jetës në vend, të cilat prekin interesat e përditshme të qytetarëve.86 Sipas ligjit aktual “institucionet e administratës publike të nivelit qendor apo vendor” konsiderohen: Administrata e Kuvendit, Administrata e Presidentit, Aparati i Këshillit të Ministrave, ministritë, institucionet qendrore të pavarura, bashkitë dhe qarqet. Me “institucionet e administratës qendrore” kuptohen aparati i Këshillit të Ministrave dhe ministritë. Me “institucione të pavarura” kuptohen institucionet qendrore të pavarura, Administrata e Kuvendit, Administrata e Presidentit, bashkitë dhe qarqet. Institucionet e administratës publike të nivelit qendror apo vendor, të cilat rregullohen me ligj të posaçëm, u nënshtrohen dispozitave të këtij ligji, përveç rasteve kur ligji i posaçëm përmban dispozita të ndryshme nga ligji për shërbimin civil.87 Ligji i vitit 1999 nuk parashikon një listë shteruese

82 Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, botim i ripunuar, Shtypshkronja Perlat Voshtina, Tiranë, viti i botimit 2010, faqe 173 83 Po aty 84 Nenet 2 dhe 3 të Kodit të Procedurave Administrative, Ligji nr.8485, datë 12.5.1999 85 Neni 3 i Kodit të Procedurave Administrative, Ligji nr.8485, datë 12.5.1999 86 Methasani Eralda, “Analizë e legjislacionit mbi marrëdhëniet e punës në administratën publike në Republikën e Shqipërisë”, faqe 8, gjendet në http://aksesalbania.org/index.php/botime [hapur në 7 maj 2013] 87 Neni 2, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”

22

të institucioneve qendore të pavarura që përfshihen në shërbimin civil. Kjo është mëse e kuptueshme edhe nga fjalia e mësipërme parashikim i këtij ligji.

Me kalimin e kohës që nga miratimi i ligjit të vitit 1999 ka ardhur duke u shtuar numri i institucioneve qendrore të pavarura, të cilat sipas ligjeve të posaçme të miratuara nga Kuvendi për ngritjen, organizimin e funksionimin e tyre i kategorizojnë e trajtojnë punonjësit përkatës, apo pjesën më të madhe të tyre – reflektuar kjo edhe në strukturën e organigramën përkatëse – si nëpunës civilë. Pra, ligjet e posaçme thërrasin për zbatim ligjin për nëpunësin civil përsa i takon marrëdhënieve të punës në këto institucione të reja. Kështu, numri i nëpunësve civilë ka ardhur duke u rritur si rezultat i shtimit të numrit të institucioneve qendrore të pavarura në Shqipëri.

Në vijim po paraqesim një tabelë të institucioneve shtetërore, veç atyre qendrore (Këshilli i Ministrave dhe ministritë) dhe vendore (bashkitë dhe këshillat e qarqeve), të cilat janë të qarta për t’u identifikuar dhe numëruar, që i janë bashkuar sistemit të shërbimit civil deri në kohën e përgatitjes së këtij punimi. Një pjese të tyre u referohemi si institucione kushtetuese, për arsye se krijimi e funksionet e tyre kryesore parashikohen në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë:

Tabela 2.1. Institucionet e pavarura kushtetuese dhe institucionet e tjera të pavarura të krijuara me ligj

Institucionet e pavarura kushtetuese

Institucione të tjera të pavarura, të krijuara me ligj

1- Presidenca 2- Kuvendi 3- Prokuroria e Përgjithshme 4- Kontrolli i Lartë i Shtetit 5- Avokati i Popullit

1- Komisioni Qendror i Zgjedhjeve 2- Këshilli Kombëtar i Radios dhe Televizionit 3- Inspektorati i Lartë i Deklarimit dhe Kontrollit të

Pasurive 4- Drejtoria e Përgjithshme e Burimeve Materiale të

Shtetit 5- Drejtoria e Përgjithshme e Arkivave 6- Drejtoria e Informacionit të Klasifikuar 7- Agjencia e Prokurimit Publik 8- Enti Rregullator i Energjisë 9- Komisioneri për Mbrojtjen e të Dhënave Personale 10- Komisioneri për Mbrojtjen nga Diskriminimi 11- Autoriteti i Konkurrencës 12- Qendra e Botimeve Zyrtare 13- Komisioni i Shërbimit Civil 14- Departamenti i Administratës Publike

2.3. Kuptimi i nëpunësit civil Kushtetuta, si ligji themelor i vendit, vendos bazat e kufijtë e legjislacionit që del në zbatim të saj. Pas hyrjes në fuqi të Kushtetutës u hartua dhe u miratua në nëntor të vitit 1999 ligji për statusin e nëpunësit civil. Ai dallon nga pjesa tjetër e punonjësve të administratës shtetërore, qendrore apo vendore ata që janë të punësuar si nëpunës civilë nga ata që punësohen në bazë të Kodit të Punës dhe të dyja këto kategori janë grupimi jo politik i punonjësve të sektorit shtetëror. Ligji i mëparshëm i shërbimit civil i vitit 1996 bën të qartë edhe ndarjen midis këtyre dy kategorive të mëdha në punonjësve; funksionarë politikë dhe jopolitikë, duke përcaktuar se cilët konsiderohen si funksionarë politikë. Kështu, funksionarët politikë, janë të gjithë personat që shtrojnë funksione drejtuese politike në organet qendrore dhe lokale të administratës publike, titullarë dhe zëvendës të tyre në institucionet publike të specializuara,

23

si dhe personat që ushtrojnë veprimtari të drejtpërdrejtë ndihmëse për realizimin e funksioneve politike të personave të lartpërmendur. Funksionarët politikë, në ushtrimin e detyrës së tyre, gëzojnë çdo të drejtë dhe përmbushin çdo detyrim tjetër që buron nga norma të tjera që kanë lidhje me veprimtarinë e tyre. Marrëdhënia juridike e funksionarëve politikë fillon me zgjedhjen ose emërimin e tyre, sipas kushteve dhe kërkesave të përcaktuara në dispozitat juridike përkatëse. Marrëdhënia juridike e punës e funksionarëve politikë merr fund për një sërë shkaqesh ligjore, si dhe për motive politike. Kjo pjesë e ligjit të vitit 1996 është ende në fuqi për funksionarët politikë edhe pas hyrjes në fuqi të ligjit për nëpunësin civil të vitit 1999. Ligji i vitit 1999 për statusin e nëpunësit civil88, ende në fuqi dhe i pandryshuar ndonjëherë në këto mëse 13 vite të zbatimit të tij nga janari i vitit 2000, përcakton kategorinë e "nëpunësit civil" si nëpunës të institucioneve të administratës publike të nivelit qendror apo vendor, të cilët ushtrojnë autoritetin publik në detyra të natyrës drejtuese, organizuese, mbikëqyrëse apo ekzekutuese, duke i kategorizuar ata më tej në një nen të posaçëm89, i cili trajtohet në çështjen e mëposhtme. Në një ligj tjetër të rëndësishëm për shërbimin civil, sikundër është ligji për etikën në administratën publike parashikohet se “nëpunës i administratës publike” është personi i punësuar pranë një institucioni të administratës publike.90 Sigurisht, ky përkufizim është më i gjerë, pasi përfshin edhe kategoritë e punonjësve të administratës publike që nuk janë nëpunës civilë.91 Nëse u referohemi shteteve të tjera të Evropës përkufizimi i nëpunësit civil është i ngjashëm. Kështu, nëpunësi civil është përgjegjës për të zbatuar politikat publike duke patur parasysh zbatimin e parimeve të eficiencës, sigurisë ligjore, pavarësisë dhe qëndrueshmërisë.92 Termi nëpunës civil është më i ngushtë se ai nëpunësit publik, pasi nëpunësit civilë përbëjnë një grupim të fragmentizuar të të gjithë punonjësve në administratën publike të një shteti.93 2.4. Kategoritë e punonjësve të administratës shtetërore që përfshihen në shërbimin civil 94 Nëpunësit civilë sipas ligjit përkatës kategorizohen në disa klasa, për të cilat jepen edhe emërtimet përkatëse. Kështu, ligji i vitit 1999, neni 11 parashikon 4 klasa të nëpunësve civilë si vijon:

1. Nëpunës civilë të nivelit të lartë drejtues 2. Nëpunës civilë të nivelit të mesëm drejtues 3. Nëpunës civilë të nivelit të ulët drejtues 4. Nëpunës civilë të nivelit ekzekutues.

88 Neni 2, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 89 Neni 11, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 90 Neni 2, pika 4, e Ligjit nr.9131, datë 8.9.2003, “Për rregullat e etikës në administratën publike” 91 Eralda Methasani Çani, The status of the Civil Servant and Rules of Ethics in Public Administration efficacy in preserving the integrity of civil servants and preventing corruption: the case of Albania, Academicus No.4, 2011, faqet 83-84, gjendet në http://www.academicus.edu.al/nr4/Academicus-MMXI-4-081-091.pdf [hapur në 12 maj 2013] 92 Christoph Demmke dhe Timo Moilanen, Civil Service in the EU of 27 – Reform outcomes and the future of the civil service, Peter Lang, Frankfurt am Main, 2010, faqe 57 93 Po aty 94 Neni 11, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”

24

Për secilën nga këto klasa ka nivele dhe emërtime të ndryshme të nëpunësve civilë. Kështu, nëpunës civilë të nivelit të lartë drejtues konsiderohen këto pozicione:

1. Sekretar i Përgjithshëm 2. Drejtor Departamenti 3. Drejtor Drejtorie të Përgjithshme 4. Pozicionet e barazvlefshme me tre të parat në institucionet e

administratës publike qendrore apo vendore. Nëpunës civilë të nivelit të mesëm drejtues konsiderohen këto pozicione:

1. Drejtor Drejtorie 2. Pozicionet e barazvlefshme me to.

4. Nëpunës civilë të nivelit të ulët drejtues konsiderohen këto pozicione:

1. Shef Sektori 2. Shef zyre 3. Pozicionet e barazvlefshme me to.

Nëpunës civilë të nivelit ekzekutues konsiderohen specialistët. Me vendim të Këshillit të Ministrave apo me akt të institucionit të pavarur realizohet klasifikimi apo ndarja në nivele të ndryshme brenda secilës klasë. Përsa i takon numrit aktual të nëpunësve civilë janë 7068 pozicione pune që përfshihen në shërbimin civil, nga të cilët 1700 ose 24% e tyre, janë në administratën qendrore (Kryeministria dhe ministritë e linjës), 1830 ose 25% e tyre, janë në administratën e institucioneve të pavarura (institucione kushtetuese dhe të krijuara me ligj) dhe 3538 ose 51% e tyre janë në institucionet e administratës vendore (bashki dhe këshilla qarku)95. Pra, numri më i madh i pozicioneve të punës që përfshihen në shërbimin civil, ose 76% e tyre, ndodhet jashtë fushës së veprimit të DAP-it.96 2.5. Të drejtat dhe detyrat e nëpunësve civilë

Si ligji i vitit 1996, ashtu edhe ai i vitit 1999 për shërbimin civil parashikojnë një sërë të drejtash dhe detyrimesh për nëpunësit civilë, por jo në të njëjtë masë. Në fillim po trajtojmë gamën e të drejtave e më tej atë të detyrimeve të nëpunësve civilë duke ndjekur kështu radhitjen që është respektuar edhe në ligjet përkatëse. Me kalimin e Shqipërisë në fillim të viteve ’90 në grupimin e shteteve me aspirata demokratike dhe me bazë ekonominë e tregut u krijuan kushtet, fillimisht ligjore e më pas praktike për pluralizmin e mendimit, shprehjes së lirë dhe lirisë së organizimit politik të shtetasve shqiptarë. Nisur nga kuadri ligjor aktual që në Kushtetutën shqiptare krijohen kushtet që shtetasit shqiptarë të organizohen në parti politike në përputhje me parime të njohura demokratike.97

95 Raporti Vjetor i KSHC-së 2012, faqe 6, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_98066_raporti%20KSHC%202012,%20perfundimtar.pdf [hapur në 12 maj 2013] 96 Po aty: Regjistri qendror i nëpunësve civilë duhet të administrohet nga DAP-i, i cili nuk është realizuar ende. 97 Neni 9, i Ligjit nr.8417, datë 21.10.1998, “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë”, e ndryshuar

25

Një tjetër parashikim me rëndësi në Kushtetutën shqiptare që lidhet me fokusin e këtij punimi është Neni 107 lidhur me nëpunësit publikë, të cilët gjatë ushtrimit të funksioneve të tyre duhet të zbatojnë ligjin dhe t’i shërbejnë popullit. Fillimi i marrëdhënieve të punës për nëpunësit publikë bazohet, përgjithësisht në konkurs, përveç rasteve të rregullura posaçërisht ndryshe nga pjesë të tjera të legjislacionit kombëtar.98 Për më tepër Kushtetuta parashikon se nëpunësit gëzojnë një sërë garancish për të ruajtur pozicionin e tyre të punë të fituar me konkurs, që më me hollësi rregullohet nga legjislacioni sektorial. Në vijim do të trajtohet ndërthurja e parashikimeve të përgjithshme për organizimin politik të shtetasve, kryesisht të kategorisë nëpunës civilë, me parashikimet e posaçme apo kufizimet që ekzistojnë për nëpunësit civilë në krahasim me kategori të tjera të shtetasve përsa i takon angazhimit të tyre në jetën politike të vendit, procesin zgjedhor apo administrimin e këtij procesi. 2.5.1. Të drejtat e nëpunësve civilë

Ashtu si në çdo marrëdhënie juridike, edhe në këtë marrëdhënie të posaçme pune, nëpunësit civil i njihen të drejta dhe i ngarkohen detyrime të caktuara. Meqë çështja që trajtohet në këtë pjesë synon trajtimin e të drejtave të nëpunësve civilë dhe meqë kuadri ligjor aktual ka pësuar ndryshime nga ai fillestar përmendim shkurtimisht të drejtat e njohura për nëpunësit civilë nga ligji i vitit 1996. Në të parashikohej se nëpunësit civilë dhe funksionarët politikë gëzojnë të drejtën për të përfituar:

1- pagë, pension, shpërblime, 2- lejen e pushimit të paguar vjetor, si dhe leje pa të drejtë page, 3- punë dhe për të ushtruar veprimtari të tjera jashtë detyrës dhe jashtë kohës së punës

pa patur kundërshtim me detyrën e tyre, 4- trajtim të posaçëm për periudhën e lejes së paguar të pushimit vjetor, 5- trajtim shëndetësor, 6- leje lindjeje – për nënat, si dhe leje për t’u kujdesur për fëmijën e porsalindur a për

bashkëshorten - për baballarët, 7- strehim në kushte të përshtatshme pranë vendit të punës, 8- informacion për çdo akuzë disiplinore që bëhet kundër tyre, për faktet dhe

dokumentacionin në të cilat ajo mbështetet, si dhe të drejtën për t’u mbrojtur nga akuza,

9- lehtësira udhëtimi dhe trajtim special me veshje, 10- informacion për përmbajtjen e akteve që përfshihen në dosjen e personelit.99

Përveç sa më sipër, nëpunësit civilë kishin edhe të drejta të tjera për:

1- punë të garantuar në shërbimin civil, deri me daljen në pension, 2- përparim në karrierë, 3- trajnim i nevojshëm, parashikuar për zhvillimin e karrierës së tij dhe të drejtën për të

marrë leje studimesh, 4- mos qarkullim në detyrë pa pëlqimin e tij, 5- shprehje lirshëm e pikëpamjeve rreth çdo problemi që lidhet me detyrat e tij, 6- anëtarësim në parti ose organizata me karakter politik, me përjashtim të rasteve kur

kjo gjë është e ndaluar me ligj,

98 Neni 107, i Ligjit nr.8417, datë 21.10.1998, “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë”, i ndryshuar 99 Neni 12, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”

26

7- anëtarësim në sindikatë a shoqatë profesionale dhe të drejtën për të formuar sindikata a shoqata profesionale,

8- shpërblim shtesë gjatë kohës së shërbimit, në rastet e udhëtime të punës, për punë jashtë orarit, apo për rezultate shumë të mira pune etj.100

Nëpunësi civil ka edhe një sërë të drejtash të tjera, të cilat po i paraqesim në mënyrë të përmbledhur më poshtë: 1. Të kenë një punë të garantuar në shërbimin civil, 2. Të ngrihen në detyrë dhe lëvizin në mënyrë paralele, 3. Të mbrohen nga shteti në kryerjen e detyrave të tyre, 4. Të punojnë dhe të ushtrojnë veprimtari të tjera të ligjshme jashtë detyrës dhe kohës së punës, në qoftë se një gjë e tillë nuk paraqet konflikt interesash me detyrën e tyre zyrtare dhe nuk i pengon ata në ushtrimin e saj, 5. Të formojnë dhe të jenë anëtarë të sindikatave ose shoqatave profesionale, 6. Të marrin pjesë nëpërmjet sindikatave ose përfaqësuesve të tyre në procesin e marrjes së vendimeve, lidhur me kushtet e punës,101 7. Të jenë anëtarë të partive politike, por jo në organet qendrore ekzekutive, 8. Të marrin një leje vjetore të pagueshme dhe leje të tjera, në rastet dhe sipas kushteve të përcaktuara nga Këshilli i Ministrave, 9. Të përfitojnë trajtim shëndetësor për vete dhe për pjesëtarët e familjes që kanë në ngarkim në përputhje me dispozitat ligjore, 10. Të marrin shpërblime shtesë dhe t'u paguhen shpenzimet, sipas kritereve dhe masës së parashikuar nga Këshilli i Ministrave, për punë jashtë orarit dhe udhëtime pune, 11. Me leje dhe autorizim të Ministrisë së Punëve të Jashtme dhe të Drejtorit të Personelit të punojnë për organizata ndërkombëtare, në të cilat Shqipëria është anëtarë, ose për qeveri të huaja, kur kjo është në interes të Republikës së Shqipërisë. Me mbarimin e këtij angazhimi nëpunësi kthehet në të njëjtin vend pune apo në një të barasvlershëm me të, 12. Të trajnohen në lidhje me punën në mënyrë periodike dhe të paguar nga shteti.102 Kur nëpunësit civil i mohohen apo i shkelen të drejtat e garantuara në këtë ligj, ai mund të ankohet me shkrim në Komisionin e Shërbimit Civil. Pra, legjislacioni aktual ka një parashikim të rëndësishëm, përsa i takon të drejtës së nëpunësve civilë si shtetas shqiptar të anëtarësohen lirisht në partitë politike të krijuara sipas legjislacionit shqiptar. Kufizimi që vendoset nga ligji për shërbimin civil është që ky angazhim politik të mbetet në një nivel të ulët, pra, nëpunësi civil lejohet të jetë anëtar në parti politike, por nuk lejohet të zgjidhet apo marrë poste në organet qendrore drejtuese partiake. Kjo do të konsiderohej si një konflikt interesi dhe shkelje e detyrimeve të ligjit për shërbimin civil, gjë, që mund të çojë në marrjen e masave disiplinore nga ana e eprorit direkt të nëpunësit civil. Çdo zyrtar, në ushtrimin e kompetencave apo në kryerjen e detyrave të tij publike, në bazë të njohjes së tij dhe në mirëbesim, detyrohet që të bëjë vetëdeklarim paraprak, rast për rast, të ekzistencës së interesave të tij privatë, që mund të bëhen shkak për lindjen e një konflikti interesi.103 100 Neni 12, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë” 101Në kohën e shkrimit të këtij punimin nuk ekziston ndonjë sindikatë e nëpunësve civilë, as nuk është krijuar ndonjë e tillë që nga krijimi i ligjit për shërbimin civil. Kjo është deklaruar e pranuar edhe nga Raportimi Vjetor i DAP-it para Komisionit të Ligjeve Administratës Publike dhe të Drejtave të Njeriut në Kuvend, Proces verbali i datës 20.06.2012 gjendet në www.parlament.al/web/pub/ligje_20_06_2012_12255_1.doc, [hapur në 9 maj 2013] 102 Neni 20, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 103 Neni 7, i Ligjit nr. 9367, datë 7.4.2005, ”Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”

27

Në vijim do të trajtohet më në hollësi e drejta e aktivizimit politik të nëpunësve civilë.

• Legjislacioni për partitë politike

Sipas ligjit shqiptar për partitë politike këto të fundit përkufizohen se janë bashkime vullnetare të shtetasve mbi bazën e ideve, të bindjeve e të pikëpamjeve ose të interesave të përbashkët politikë, të cilët synojnë të ndikojnë në jetën e vendit nëpërmjet pjesëmarrjes në zgjedhjet dhe përfaqësimit të popullit në organet e zgjedhura të pushtetit. Partitë politike marrin pjesë në formimin e vullnetit politik të popullit në të gjitha fushat e jetës publike dhe kryesisht nëpërmjet ndikimit në krijimin e opinionit publik dhe të edukatës politike, nxitjes së pjesëmarrjes aktive të shtetasve në jetën politike dhe evidencimin e aftësimit të shtetasve për të marrë përsipër përgjegjësi publike dhe pjesëmarrjes në zgjedhjet e përgjithshme dhe vendore.104 Anëtarësimi dhe dalja nga radhët e partive politike është e lirë, pra, nuk shoqërohet me ndëshkime të asnjë lloji ndaj të anëtarësuarve në të, apo të larguarve. Kështu, edhe nëpunësit civilë në përputhje me dispozitat e këtij ligji, si dhe duke patur parasysh kufizimin e mosmarrjes pjesë në organet e larta drejtuese të partive politike në bazë të ligjit specifik për nëpunësin civil, mund të anëtarësohen, apo largohen në çdo çast që e gjykojnë të arsyeshme në partitë politike të krijuara sipas ligjit shqiptar. Ligji për partitë politike është një ligj i përgjithshëm për organizimin politik të shtetasve në Republikën e Shqipërisë, kurse ligji për shërbimin civil bën rregullimin ligjor të marrëdhënieve të punës për një kategori punëmarrësisht të posaçëm në administratën qendore, vendore dhe institutionet kushtetuese apo të pavarura. Ndaj, nëse rregullimi ligjor i posaçëm është i ndryshëm nga ai i përgjithshëm, në bazë të parimeve të teknikës legjislative, zbatohet rregullimi ligjor i posaçëm. Në këtë rast nuk ka kufizim apo ndalim të anëtarësimit në parti politike për nëpunësin civil, por ka kufizim në marrjen përsipër nga nëpunësi civil të posteve të larta drejtuese në parti politike.

• Kodi Zgjedhor Nëse i referohemi legjislacionit të posaçëm për organizimin dhe administrimin e zgjedhjeve në Republikën e Shqipërisë duhet të trajtojmë parashikimet e Kodit Zgjedhor aktual. Në bazë të Kodit Zgjedhor shqiptar krijohen komisione të zonave të administrimit zgjedhor (KZAZ), si dhe komisione të qendra të votimit. Anëtarët e tyre janë të punësuar të përkohshëm për një periudhë të caktuar zgjedhore. Kështu, anëtarët e këtyre dy tipeve të komisioneve është e larmishme; mund të jenë anëtarë në to edhe nëpunës civilë, të cilët plotësojnë disa kushte të parashikuara në Kodin Zgjedhor. Anëtar dhe sekretar i KZAZ-së mund të emërohet çdo person që plotëson kushtet e mëposhtme: 1. gëzon të drejtën për të qenë zgjedhës; 2. ka arsim të lartë dhe në rastin e sekretarit të jetë jurist; 3. është me vendbanim brenda zonës zgjedhore përkatëse; 4. nuk është dënuar me vendim gjyqësor të formës së prerë për kryerjen e një krimi; 5. ndaj tij nuk është marrë masë disiplinore në proceset zgjedhore të mëparshme.105 Përveç këtyre komisioneve parashikohen edhe ato të qendrave të votimit (KQV) dhe anëtar ose sekretar i saj mund të emërohet çdo person që plotëson kushtet e mëposhtme:

104 Nenet 1 dhe 2, të Ligjit nr.8580, datë 17.2.2000, “Për Partitë Politike”, i ndryshuar 105 Neni 31, i Ligjit nr.10019, datë 29.12.2008, “Kodi Zgjedhor i Republikës së Shqipërisë”

28

a) gëzon të drejtën për të qenë zgjedhës; b) ka të paktën arsimin e mesëm; c) është me vendbanim brenda zonës zgjedhore përkatëse; ç) nuk është dënuar me vendim gjyqësor të formës së prerë për kryerjen e një krimi; dhe d) ndaj tij nuk është marrë masë disiplinore në proceset zgjedhore të mëparshme.106 Ndërsa sekretari i KQV-së, si rregull, ka arsimin e lartë. Në komisionet e zonave të administrimit zgjedhor dhe qendrave të votimit nuk mund të caktohen deputetët apo ata që kandidojnë në zgjedhjet e radhës për deputet, të zgjedhurit vendor, ushtarakët, punonjësit e strukturave të Policisë së Shtetit ose të Shërbimit Informativ Shtetëror, anëtarë apo sekretarë të një komisioni tjetër zgjedhor.

• Ligji për etikën në administratën publike

Për të punësuarit në institucionet shtetërore njësia e personelit përkatëse duhet t’i bëjë të ditur nëpunësit në kohën e fillimit të detyrës detyrimet që rrjedhin për të nga ligji për etikën në administratën publike, pasi në rast shkeljeje të detyrime etike nëpunësi ndërshkohet me masa disiplinore. Ndër detyrimet e nëpunësit janë zbatimi i përpikët i legjislacionit, si dhe veprimtaria në mënyrë të pavarur nga pikëpamjet politike që mund të ketë për të mos penguar zbatimin e politikave apo veprimeve ligjore të autoriteteve të administratës publike.107 Eprori direkt, me mbështetjen e njësisë së personelit, në bazë të të dhënave që ka, ka për detyrë që të ndërmarrë masat e nevojshme për të shmangur emërimin e një nëpunësi në pozicione, në të cilat mund të lindin ose ka konflikte interesash ose që nëpunësit të mos i ngarkohen detyra që mund të çojnë në shfaqjen e një konflikti të mundshëm interesash.108 Për të bërë lidhjen midis marrjes përsipër apo caktimit të detyrave me karakter të përkohshëm gjatë një periudhe zgjedhjesh, dhe duke iu referuar legjislacionit të etikës në administratën publike shqiptare kuptojmë se nëpunësit civilë nuk ndalohen të kryejnë veprimtari të jashtme, por këto duhet t’i njoftohen eprorit direkt dhe njësisë përkatëse të personelit.109

• Ligji i ri për nëpunësin civil i vitit 2013

Në bazë të ligjit të ri për nëpunësin civil të miratuar nga Kuvendi më datën 30 maj 2013 do të ketë disa ndryshime për të drejtën e aktivizimit politik të nëpunësve civilë 110, të cilat do të hyjnë në fuqi në 1 tetor 2013. Përveç zgjerimit të rrethit të institucioneve shtetërore që do të përfshihen në shërbimin civil, për rrjedhojë edhe rritjes së konsiderueshme të numrit të nëpunësve civilë, ligji i ri përmban një parashikim të veçantë lidhur me të drejtën e angazhimit politik të nëpunësve civilë.111 Nëpunësi civil ka të drejtë të marrë pjesë në veprimtari politike jashtë orarit zyrtar, ndërsa gjatë orarit zyrtar dhe në mjediset e vendit të punës nëpunësi civil nuk duhet të shprehë

106 Neni 38, i Ligjit nr.10019, datë 29.12.2008, “Kodi Zgjedhor i Republikës së Shqipërisë” 107 Neni 3, i Ligjit nr. 9131 datë 08.09.2003, “Për rregullat e etikës në administratën publike” 108 Neni 5, i Ligjit nr. 9131 datë 08.09.2003, “Për rregullat e etikës në administratën publike” 109 Neni 8, i Ligjit nr. 9131 datë 08.09.2003, “Për rregullat e etikës në administratën publike” 110 Projekt ligji u hartua me ndihmën e ekspertëve të huaj e shqiptarë të SIGMA/OECD-së, në bashkëpunim me Departamentin e Administratës Publike, në varësi të Ministrisë së Brendshme dhe ka kaluar në një proces të gjerë konsultimi me gjithë aktorët e interesuar në fushën e administratës publike dhe shërbimit civil. 111 Neni 37, i ligjit 152/2013, datë 30.05.2013, “Për nëpunësin civil”

29

publikisht bindjet apo preferencat e tij politike. Shkelja e këtyre parashikimeve apo kufizimeve passjell marrjen e masave disiplinore ndaj nëpunësit civil. Në fakt, legjislacioni nuk shprehet haptazi që shkelja e këtyre parashikimeve përbën shkelje disiplinore, por me një interpretim logjik dhe sistematik të legjislacionit të shërbimit civil, shkeljet nuk mund të kalojnë pa u ndëshkuar. Ky ligj bën dallimin midis nëpunësve civilë të nivelit ekzekutiv me ata të nivelit të lartë drejtues sipas përcaktimeve të kategorive të nëpunësve civilë të po këtij projekti duke parashikuar se nëpunësit civil të nivelit të lartë drejtues nuk mund të jenë anëtarë të partive politike. Nëpunësit civilë të kategorive të tjera kanë të drejtë të jenë anëtarë të partive politike, por nuk mund të jenë anëtarë të organeve drejtuese të tyre. Ky parashikim i fundit është i njëjtë me parashikimin aktual të ligjit për statusin e nëpunësit civil. Në fakt, ligji i vitit 1999, aktualisht në fuqi, nuk bën ndarjen nëpunës civil të nivelit të lartë drejtues dhe nëpunës të tjerë civilë përsa i takon anëtarësimit në parti politike. Kurse, ligji i ri miratuar nga Kuvendi112, përmban kufizimin që nëpunësit civilë të niveleve të larta drejtuese në administratën shtetërore të mos jenë anëtarë të partive politike. Pra, pavarësisht se ligji i ri i trajton në një nen më vete të drejtat politike të nëpunësit civil, ndryshe nga legjislacioni në fuqi që e përfshin këtë të drejtë në nenin për të drejtat e nëpunësve civilë në një togfjalësh të cituar më lart në çështjen 1, kjo e drejtë paraqitet më e kufizuar në ligjin e 2013 për nëpunësin civil. Megjithatë, ligji i 2013 parashikon shprehimisht çfarë i lejohet tjetër nëpunësit civil. Ai ka të drejtën të kandidojë dhe të zgjidhet në zgjedhjet për Kuvendin e Republikës së Shqipërisë apo për organet e qeverisjes vendore. Në këtë rast, nëpunësi detyrohet të kërkojë pezullimin nga detyra. Ligji nuk shkon më tej me parashikimin e gjendjes pas rezultatit zgjedhor, në rast se kandidati i ardhur nga radhët e shërbimit civil nuk fiton. Duke e bazuar në interpretimin logjik të këtij parashikimi dhe në përgjithësi në qëllimin e institutit të pezullimit, nëpunësi civil i pezulluar dhe jo fitues në garën elektorale ka të drejtë të rikthehet në vendin e mëparshëm të punës, në administratën qendore, institucionin e pavarur apo administratën vendore pas shpalljes zyrtare të rezultateve të votimit, në varësi të llojit të zgjedhjeve që janë zhvilluar; të përgjithshme apo vendore. Pra, pezullimi qëndron përsa kohë nuk ka rënë shkaku për të cilin është kërkuar pezullimi. Problematikave lidhur me ankesat e nëpunësve civilë për masa disiplinore ndaj tyre për arsye të angazhimit politik do t’u rikthehemi në kreun vijues ku do të paraqiten institucionet me kompetenca në fushën e shërbimit civil e për mbrojtjen e të drejtave të nëpunësve civilë. 2.5.2. Detyrat e nëpunësve civilë Ligji parashikon edhe një sërë detyrash për nëpunësin civil për të ekulibruar marrëdhënien e punës në shërbimin civil midis nëpunësit dhe institucionit si vijon: a. Të njohin, të respektojnë, të zbatojnë dhe të veprojnë në përputhje me Kushtetutën, Kodin e Procedurave Administrative dhe aktet e tjera ligjore e nënligjore, b. Të sigurojnë për publikun e gjerë, palët e interesuara dhe institucionet publike, informacionin e kërkuar, me përjashtim të rasteve kur ky informacion është sekret shtetëror,

112 Projekt ligji për nëpunësin civil ishte pjesë e Planit të Veprimit të Qeverisë Shqiptare në kuadër të Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit 2012-2015, kreu për Administratën Publike, faqe 23, gjendet në www.mie.gov.al/previewdoc.php?file_id=2043 [hapur në 23 prill 2013]

30

konfidencial ose për përdorim të brendshëm në përputhje me ligjet dhe aktet e tjera nënligjore, c. Të respektojnë orarin e punës dhe ta shfrytëzojnë vetëm për kryerjen e detyrave të tyre. Orari dhe kohëzgjatja e punës përcaktohet me vendim të Këshillit të Ministrave për nëpunësit civilë në institucionet e administratës qendrore dhe me akte normative të organeve të pushtetit vendor për nëpunësit civilë në administratën vendore, ç. Të përmirësojnë aftësitë e tyre profesionale dhe të marrin pjesë në veprimtaritë trajnuese për këtë qëllim, d. Të mos kërkojnë apo pranojnë asnjë përfitim moral apo material, për kryerjen e detyrave, me përjashtim të pagës dhe shpërblimeve të tjera, dh. Të mos kryejnë punë apo veprimtari të cilat paraqesin konflikt interesash me detyrën e tyre zyrtare ose pengojnë përmbushjen e saj. Për çdo veprimtari fitimprurese që kryejnë jashtë detyrave të tyre zyrtare, të informojnë institucionin ku punojnë, e. Të mos përdorin pronën shtetërore për përfitime private, ë. Të mbajnë përgjegjësi të plotë për ligjshmërinë e veprimeve të tyre gjatë kryerjes së detyrës dhe, kur nuk janë të bindur për ligjshmërinë e urdhrave dhe vendimeve që zbatojnë, duhet të informojnë menjëherë organet ose nivelet urdhërdhënëse, si dhe organet ose nivelet eprore të këtyre të fundit. Nëpunësi civil nuk është i detyruar të zbatojë një urdhër të paligjshëm, f. Të mos bëjnë grevë, g. Të mos sillen në kundërshtim me rregullat e etikës. Mosrespektimi i detyrimeve të sipërpërcaktuara mund të çojë deri në largimin nga shërbimi civil të nëpunësit civil, në qoftë se provohet nëpërmjet procedurave përkatëse disiplinore.113 2.6. Institutet e legjislacionit të shërbimit civil Ligji për statusin e nëpunësit civil dhe aktet e shumta nënligjore të dala në bazë e për zbatim të tij parashikojnë dhe rregullojnë një sërë institutesh të rëndësishme. Në vijim do të parashtrojmë parashikimet ligjore e nënligjore për secilin institut, kurse më me hollësi dhe nën një këndvështrim analitik këto institute do të trajtohen në Kreun 3. 2.6.1. Rekrutimi në shërbimin civil dhe periudha e provës Rekrutimi në shërbimin civil shqiptar si rregull i përgjithshëm është i hapur, sidomos për nivelet e specialistëve, pasi për nivelet e tjera më të larta mund të zbatohet fillimisht procedura e ngritjes në detyrë e vetëm nëse kështu nuk mund të plotësohet vendi i shpallur i lirë, kalohet në rekrutim të hapur, për të marrë prurje të reja jashtë shërbimit civil.

Për një rekrutim në kohën e duhur duke zbatuar parimet e shërbimit civil duhet fillimisht të planifikohen nevojat për nëpunës civilë, të ndjekura apo shoqëruara me kriteret për pozicionin konkret të punës. Aktualisht në Shqipëri zbatohet sistemi i rekrutimit një pozicion pune i lirë – një procedurë rekrutimi. Megjithatë, ka edhe raste si për shembull krijimi i një strukture, sektori të ri në të cilin duhen të punësohen disa nëpunës civilë me përshkrim pune të njëjtë. Në këtë rast zhvillohet konkurrim i përbashkët për dy apo më shumë pozicione të lira pune në shërbimin civil. Nëse për konkurrimin për një vend të lirë pune në shërbimin civil duhet të marrin pjesë në konkurrim të paktën 4 kandidatë, për 2 a më shumë vende të lira ky numër minimal kërkohet të jetë më i lartë, për shembull 5 apo 6 konkurrentë.

113 Neni 19, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”

31

Legjislacioni për shërbimin civil parashikon dy lloj mënyrash (të ngjashme) për rekrutimin nisur nga fakti nëse institucioni që ka pozicion pune të lirë të shërbimit civil është qendror apo vendor ose i pavarur. Në të dyja rastet duhet ndjekur procedura e konkurrimit të hapur, me kriter vlerësimi kryesor meritën.114 Shpallja e vendit të lirë dhe organizimi i konkurrimit paraprihet nga planifikimi i nevojave dhe përcaktimi i kritereve për pozicionin.

Drejtoritë e personelit në institucionet e administratës qendrore përgatisin planin e nevojave për pranimet në shërbimin civil për vitin e ardhshëm deri në datën 31 korrik të çdo viti dhe e paraqesin atë në Departamentin e Administratës Publike deri në datën 1 tetor. Ky plan përmban një listë të pozicioneve të lira të shoqëruara me përshkrimin e punës dhe me specifikimin e profesioneve të nevojshme sipas këtij përshkrimi.

Në raste të veçanta, për shkak të largimit nga shërbimi civil, të dhënies së dorëheqjes, në rast vdekje, paaftësie të përhershme për të kryer detyrat zyrtare në rast të heqjes ose të kufizimit të zotësisë për të vepruar të nëpunësve, menjëherë, me krijimin e vendit të lirë institucioni i administratës qendrore paraqet një kërkesë në Departamentin e Administratës Publike. Kërkesa duhet të përmbajë të dhënat e parashikuara në pikën 2 të këtij vendimi. Procedura e pranimit në shërbimin civil realizohet sipas planifikimit të bërë nga Departamenti i Administratës Publike, në bazë të planit të pranimeve dhe të kërkesave të çdo institucioni.

Departamenti i Administratës Publike, në bashkëpunim me drejtorinë e personelit dhe me eprorin direkt përkatës përcaktojnë kërkesat e veçanta që duhet të plotësojnë kandidatët, fushat dhe datën në të cilën do të zhvillohet konkurrimi. Përcaktimi i këtyre kërkesave mbështetet në përshkrimin e punës për vendin e lirë. Në institucionet e pavarura kërkesat e veçanta që duhet të plotësojnë kandidatët, fushat dhe data kur do të zhvillohet konkurrimi përcaktohen nga departamenti, drejtoria, seksioni apo zyra e personelit në bashkëpunim me eprorin e drejtpërdrejtë nga varet vendi i lirë.

Në administratën qendrore shpallja e konkurrimit bëhet nga Departamenti i Administratës Publike, me kërkesën e institucionit përkatës. Në institucionet e pavarura, shpallja bëhet nga departamentet e personelit.115 Në mënyrë që të rritet mundësia e marrjes dijeni për shpalljen të lirë të një vendi pune në shërbimin civil, kjo shpalljet duhet të botohet për 6 ditë me radhë në dy gazetat me qarkullim më të madh e shoqëruar me një listë të kërkesave të përgjithshme dhe të veçanta që duhet të plotësojnë kandidatët dhe të fushave në të cilat do të zhvillohet konkurrimi, të përcaktuara nga Departamenti i Administratës Publike në bashkëpunim me institucionin propozues të administratës qendrore dhe nga departamentet e personelit për institucionet e pavarura. Gjithashtu, në vitet e fundit shpallja realizohet edhe në faqen zyrtare në internet të DAP-it dhe të dhënat për çdo fazë të konkurrimit përditësohen deri në shpalljen e emrit të fituesit të konkurrimit. Kjo shpallje realizohet me shpenzimet e institucionit me vendin e lirë, boton shpalljen e kokurrimit për vendin e lirë, të paktën, 40 ditë para datës së caktuar për zhvillimin e testimit. Në institucionet e pavarura botimi bëhet nga departamenti, drejtoria, seksioni apo zyra e personelit.116

114 Neni 13, pikat 1 e 2, të Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 115 Po aty 116 Pika 7 e VKM-së nr.231, datë 11.05.2000, “Për pranimin në shërbimin civil dhe periudhën e provës”

32

• Përzgjedhja e kandidatëve që plotësojnë kërkesat e përcaktuara në shpalljen për konkurrim

Departamenti i Administratës Publike bën verifikimin paraprak të kandidatëve që në bazë të fotokopjeve të dokumenteve të paraqitura përmbushin kërkesat, e përgjithshme dhe të veçanta, të përcaktuara në shpalljen e konkursit. Në institucionet e pavarura seleksionimi paraprak bëhet nga departamenti, drejtoria, seksioni apo zyra e personelit.

Kandidatët që plotësojnë kërkesat, e përgjithshme dhe të veçanta, të përcaktuara në shpalljen për konkurrim, renditen sipas rendit alfabetik në listën e kadidatëve që do të marrin pjesë në testim. Personat që nuk plotësojnë në mënyrë të dukshme kërkesat e mësipërme renditen në një listë të veçantë, në të cilën tregohen edhe arsyet e mosplotësimit të këtyre kërkesave. Listat e mësipërme shpallen në kohën dhe mënyrat e përcaktuara në shpalljen për konkurrim. Brenda dy ditëve nga shpallja e listave personat e interesuar mund të paraqesin ankesat në Departamentin e Administratës Publike për institucionet e administratës qendrore ose në departamentin, drejtorinë, seksionin apo zyrën e personelit për institucionet e pavarura. Ankesat zgjidhen brenda 3 ditëve nga depozitimi i tyre. Paraqitja e ankesave të mësipërme nuk prek të drejtën e ankimit para Komisionit të Shërbimit Civil, çështje që do të trajtohet më me hollësi në kreun në vijim.

Çdo qytetar shqiptar ka të drejtë të kërkojë të punësohet në shërbimin civil për sa kohë që:

• Ka zotësinë për të vepruar; • Ka kualifikimet, edukimin dhe përvojën profesionale të kërkuar; • Gëzon shëndet të plotë; • Nuk është dënuar për një krim me një vendim përfundimtar; • Nuk është larguar më parë nga shërbimi civil për një shkelje të rëndë disiplinore.

Këto janë kriteret e përgjithshme të pranimit, që vlejnë për shpalljen e çdo vendi të lirë pune në administratën publike, pjesë e shërbimit civil. Ligji për shërbimin civil parashikon se mënyra e rekrutimit bazohet në meritë dhe zhvillohet me konkurrim të hapur duke respektuar parimin e barazisë. Institucionet qendrore e paraqesin nevojën për rekrutim tek Departamenti i Administratës Publike (DAP).117 Konkurrimi zhvillohet në tri faza. Fillimisht bëhet shpallja e konkurrimit për vendin e lirë, e cila përmban këto të dhëna: a. një përshkrim të shkurtër të vendit të punës pozicioni, sektori, drejtoria dhe institucioni, b. kërkesat e përgjithshme për pranimin në shërbimin civil, c. kërkesat e veçanta që duhet të plotësojnë kandidatët bazuar në përshkrimin e punës për vendin e lire, ç. një listë e dokumenteve që duhet të paraqiten, vendin ku do të paraqiten dhe afatin deri kur do të paraqiten dokumentet, ky afat duhet të jetë jo më i vogël se 30 ditë nga data e botimit të shpalljes për konkurrim, d. mënyrën dhe kohën në të cilën do të shpallet lista e kandidatëve, të cilët do të futen në testim, data dhe vendi i zhvillimit të testimit, e. fushat e njohurive që do të testohen, llojet e testeve, si dhe bibliografia përkatëse.118

117 Në mënyrë të ngjashme, në institucionet e administratës vendore funksionet e DAP-it i ushtron njësia e burimeve njerëzore e institucionit përkatës. 118 VKM-ja nr.231, datë 11.05.2000, “Për pranimin në shërbimin civil dhe periudhën e provës”

33

Në fazën e dytë zhvillohet testimi. Departamenti i Administratës Publike për institucionet e administratës qendrore ose departamenti, drejtoria, seksioni apo zyra e personelit në institucionet e pavarura krijojnë komitetet ad hoc për testimin. Këto komitete kanë këtë përbërje:

a. një përfaqësues të Departamentit të Administratës Publike për institucionet qendrore ose një përfaqësues nga departamenti, drejtoria, seksioni apo zyra e personelit për institucionet e pavarura;

b. dy pedagogë nga fakulteti sipas fushës ku do të zhvillohet testimi, të përcaktuar nga dekanati përkatës apo dy specialistë të njohur në fushën përkatëse, të përcaktuar nga fakultetet apo institucionet e tjera, arsimore-shkencore sipas kërkesës dhe kritereve të Departamentit të Administratës Publike, për institucionet qendrore dhe të departamentit, drejtorisë, seksionit apo zyrës së personelit për institucionet e pavarura;119

c. dy përfaqësues të institucionit me vendin e lirë të caktuar nga Sekretari i Përgjithshëm i institucionit nga nëpunësit e një pozicioni më të lartë se ai për të cilin zhvillohet testimi ose në pamundësi nga nëpunësit më me përvojë të Institucionit. Në rastin kur procedura e pranimit zhvillohet për pozicionin e Sekretarit të Përgjithshëm përfaqësuesit e institucionit caktohen nga titullari apo organi drejtues i institucionit sipas kushteve të mësipërme.

Për garantimin e paanshmërisë së veprimtarisë së anëtarëve të komitetit ad hoc zbatohen parashikimet e KPA-së.120 Në fillim të çdo procedure konkurrimi anëtarët e komitetit ad hoc zgjedhin kryetar një nga dy përfaqësuesit e institucionit me vendin e lirë. Komiteti ad hoc merr vendime në praninë e të gjithë anëtarëve. Departamenti i Administratës Publike për institucionet e administratës qendrore ose departamenti, drejtoria, seksioni apo zyrat e personelit për institucionet e pavarura i paraqet komitetit ad hoc listën e kandidatëve që do të marrin pjesë në testim. Testimi zhvillohet me shkrim dhe me gojë në ditën dhe vendin e përcaktuar në shpalljen për konkurrim. Komiteti ad hoc përcakton subjektet e testimit me shkrim në këto fusha:

a. Njohuri mbi fushën e specialitetit dhe kërkesave të veçanta të përcaktuara për vendin e lirë.

b. Njohuri mbi Kushtetutën, Kodin e Procedurave Administrative, mbi legjislacionin dhe funksionimin e administratës publike.

100 pikët maksimale të mundshme janë të ndara sipas këtyre kategorive të vlerësimit:

a. 70 pikë në rezultatin e testimit; b. 10 pikë për përvojën në punë të kandidatit dhe kualifikimet afatshkurtra; c. 12 pikë për diplomën master; ç. 8 pikë për aftësitë e veçanta personale;

119 Personat e përcaktuar në shkronjën “b”, shpërblehen me 6500 ( gjashtë mijë e pesëqind) lekë për çdo ditë angazhimi në testime. Të gjitha shpenzimet përballohen nga buxheti i institucionit për të cilin zhvillohet konkurrimi. 120 Nenet 37 deri 43 të Kodit të Procedurave Administrative, Ligji nr.8485, datë 12.05.1999

34

d. kandidatët me gradë shkencore "Doktor i shkencave" vlerësohen me pikët maksimale të testimit me gojë.121

Menjëherë pas nxjerrjes së rezultateve nga komiteti ad hoc, kryetari shpall listën me renditjen e kandidatëve dhe shumën e pikëve të testimit për çdo kandidat, në një vend të dukshëm, të caktuar, në ndërtesën ku është zhvilluar testimi dhe në faqen e internetit të Departamentit të Administratës Publike.

Eprorit direkt, në fazën e tretë, i paraqiten tre kandidatët me rezultatet më të mira nga Departamenti i Administratës Publike, për institucionet e administratës qendrore dhe nga departamenti, drejtoria, seksioni apo zyra e personelit, për institucionet e pavarura. Eprori direkt zgjedh njërin prej tyre pas një bashkëbisedimi me secilin nga të tre kandidatët e propozuar. Eprori direkt mund të kërkojë përsëritjen e procedurës së pranimit kur asnjëri nga kandidatët nuk ka marrë mbi 50 pikë. Në çdo rast vendimi i eprorit direkt duhet të jetë i motivuar dhe i bazuar në parimet e barazisë, mirëbesimit dhe mosdiskriminimit. Vendimi i eprorit direkt jepet pas verifikimit të vërtetësisë së dokumenteve, në mbështetje të të cilave është kryer procesi i konkurrimit.

Departamenti i Administratës Publike, për institucionet e administratës qendrore ose departamenti, drejtoria, seksioni apo zyra e personelit, për institucionet e pavarura brenda 4 ditëve nga dhënia e vendimit të eprorit direkt, botojnë emrat e fituesve, për tre ditë me radhë, në disa gazeta me qarkullim më të madh. Departamenti i Administratës Publike për institucionet e administratës qendrore ose departamenti, drejtoria, seksioni apo zyrat e personelit për institucionet e pavarura nxjerrin rregulla të hollësishme për mënyrën e zhvillimit të testimit.

• Periudha e provës

Nëpunësi civil i nënshtrohet një periudhe prove që zgjat një vit nga data e aktit të emërimit. Gjatë kësaj periudhe ai është nën kujdesin e një nëpunësi të vjetër dhe vlerësohet nga eprori më i afërt i tij. Veprimtaritë e trajnimit të përgjithshëm dhe të veçantë janë të detyrueshme për nëpunësit civil në periudhë prove122.

Në fund të periudhës së provës bazuar në përshkrimin e punës, rezultatet e trajnimit dhe vlerësimin e rezultateve individuale në punë, eprori direkt vendos:

a. konfirmimin si nëpunës civil; b. largimin nga shërbimi civil; c. shtyrjen e periudhës së provës deri në gjashtë muaj të tjerë një herë të vetme kur është i mendimit se nëpunësi ka nevojë për një periudhë prove më të gjatë për shkak të kompleksitetit të vendit të punës.

Vendimi i eprorit direkt duhet të jetë i arsyetuar dhe t’i njoftohet nëpunësit brenda 4 ditëve. Nëpunësi mund të ankohet në Komisionin e Shërbimit Civil brenda 30 ditëve punë nga komunikimi i vendimit. Në rastin e largimit nga shërbimi civil, personi përkatës gëzon të drejtat e nëpunësit civil vetëm për periudhën e kohës së provës. Në rastet e ankesave ndaj

121 Vendimi i Këshillit të Ministrave nr.838, datë 13.12.2006, “Për një ndryshim në VKM-në nr.231, datë 11.5.2000, “Për pranimin në shërbimin civil dhe periudhën e provës” të ndryshuar” 122 Neni 14, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”

35

vendimit të eprorit direkt, pas shqyrtimit të tyre sipas ligjit Komisioni i Shërbimit Civil vendos:

a. rrëzimin e ankesës dhe lënien në fuqi të vendimit të eprorit

b. shfuqizimin e vendimit të eprorit dhe kthimin e nëpunësit në vendin e punës.

Institucioni është i detyruar të mbajë vendin e lirë deri në zgjidhjen e përfundimtare të ankesave ose deri në mbarimin e afatit për paraqitjen e tyre.123 Konfirmimi i nëpunësve ekzistues pas mbarimit të periudhës së provës kushtëzohet nga vlerësimi pozitiv i kryerjes së veprimtarive të trajnimit. Ky vlerësimi pozitiv vërtetohet me certifikatën përkatëse të lëshuar nga instituti ku nëpunësi ka kryer trajnimin.

2.6.2. Lëvizja paralele dhe ngritja në detyrë Shërbimi civil shqiptar paraqet një karakter dualist; shërbim civil i hapur për prurje të reja jashtë shërbimit civil, por edhe sistem karriere për ata që janë pjesë e shërbimit civil, por që kërkojnë të promovohen në hierarkinë e katëgorive që parashikon legjislacioni i shërbimit civil për nëpunësit civilë. Kështu, përpara se të fillojë procedura e pranimit në shërbimin civil, vendi i lirë u ofrohet nëpunësve civil ekzistues nëpërmjet procedurave të lëvizjes paralele dhe më pas në qoftë se vendi i lirë nuk plotësohet, nëpërmjet procedurave të ngritjes në detyrë.124 Çfarë duhe të kuptojmë me lëvizje paralele? Vetë ligji për shërbimin civil parashikon se lëvizja paralele është kalimi i nëpunësit civil në një vend tjetër të të njëjtit nivel apo klasë, në të njëjtin institucion ose në një institucion tjetër të administratës publike qendrore apo vendore sipas një procedure të parashikuar. Përsëri, duke pasur parasysh ndarjen administratë qendrore dhe administratë vendore apo institucione të pavarura parashikohet se në administratën qendrore shpallja e vendit të lirë bëhet nga Departamenti i Administratës Publike, me kërkesën e institucionit përkatës, kurse në institucionet e pavarura shpallja bëhet nga departamentet e personelit. Shpallja botohet në dy gazetat me qarkullim më të madh të paktën 30 ditë para datës së caktuar për shqyrtimin e kandidaturave dhe përmban një listë të kërkesave të përgjithshme dhe të veçanta që duhet të plotësojnë kandidatët, të përcaktuara nga Departamenti i Administratës Publike në bashkëpunim me institucionin propozues të administratës qendrore dhe nga departamentet e personelit për institucionet e pavarura125. Të interesuarit duhet të paraqesin dokumentet e tyre deri në datën e përcaktuar në shpallje për shqyrtimin e kandidaturave. Më pas, eprori direkt sipas klasës së nëpunësit civil zgjedh një nga kandidatët e paraqitur duke u bazuar në kualifikimet, përvojën profesionale, publikimet shkencore, aftësitë e veçanta të kandidatëve dhe vlerësimet e rezultateve individuale në punë. Nisur nga sa më sipër, interpretohet se për lëvizjen paralele duhet të ketë më shumë sesa një kandidaturë përderisa thuhet shprehimisht se “eprori direkt zgjedh një nga kandidatët e paraqitur”. Ligji hesht për rastin kur ka vetëm një kërkesë për lëvizjen paralele dhe kjo mund të çojë në interpretime e zbatime subjektive

123 Dispozitat e pikave të mësipërme zbatohen edhe në periudhën e provës për nëpunësit ekzistues sipas afateve të përcaktuara në nenin 27, të Ligjit nr. 8549, datë 11.11.1999, “Statusi i Nëpunësit Civil”, pra, për ata nëpunës të administratës shtetërore që hyrja në fuqi e ligjit të shërbimit civil të vitit 1999 i ka gjetur në marrëdhënie pune në pozione të klasifikuara si pozicione të shërbimit civil. 124 Neni 15, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 125 Neni 15, pika 3, e Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”

36

rast pas rasti jo të njëjtësuara. Nëpunësi i nështrohet periudhës së provës në rastin e lëvizjes paralele, njësoj si një nëpunës që hyn rishtas në shërbimin civil. Ky parashikim i fundit është bërë shpesh pengesë për zbatimin gjerësisht të institutit të lëvizjes paralele. Instituti i lëvizjes paralele është i vështirë të realizohet brenda për brenda institucioneve me pak organikë, ndërsa përsëri ka vështirësi zbatimi ndërmjet institucioneve të pushtetit vendor e atyre të pavarura. Ndërsa ngritja në detyrë është kalimi i nëpunësit civil në një vend të një niveli apo klase më të lartë, në të njëjtin institucion ose në një institucion tjetër të administratës publike qendrore apo vendore, kur një vend i tillë ekziston. Ngritja në detyrë e nëpunësve civil bëhet me konkurrim ndërmjet nëpunësve ekzistues mbi bazë të meritave, sipas procedurave të përcaktuara për rekrutime në pozicione të lira në shërbimin civil dhe duke zbatuar të gjitha parashikimet ligjore për periudhën e provës deri në konfirmimin apo dhënien e statusit të nëpunësit civil që kalon me sukses periudhën e provës. 2.6.3. Transferimi

Ligji për nëpunësin civil parashikon edhe mundësinë e transferimit në përputhje me disa kushte. Kështu, me propozimin e institucionit që ka vendin e lirë të punës në raste të nevojës së përkohshme, Departamenti i Administratës Publike për institucionet e administratës qendrore ose departamentet e personelit për institucionet e pavarura, do të përcaktojnë nëse justifikohet një transferim i detyrueshëm. Nëse një nevojë e tillë ekziston, nëpunësit civil mund t'i kërkohet të transferohet në një detyrë tjetër të të njëjtit nivel dhe kategori. Këto transferime zgjasin për një periudhë deri në gjashtë muaj. Një garanci tjetër për nëpunësin civil është përcaktimi i qartë edhe i largësisë maksimale të transferimit nga vendi i zakonshëm i punës, për të cilin ka fituar konkurrimin dhe ka punuar në vijimësi nëpunësi civil. Nëpunësi civil nuk mund të detyrohet të pranojë transferimin nëse vendi i ri i punës është më larg së 30 km nga vendi aktual i punës.126 Kushtet që parashikon ky nen i ligjit për nëpunësin civil duhet të interpretohen si shumatore e pandashme. Pra, nuk mund të plotësohet vetëm njëri apo tjetri, por të gjitha kushtet së bashku: nevoja e përkohshme e punës, transferimi një të njëjtën nivel e kategori, koha maksimale e transferimit të mos kalojë 6 muaj, dhe vendi i përkohshëm i punës të mos jetë më larg se 30 km nga vendi i zakonshëm i punës të nëpunësit civil. 2.6.4. Pezullimi Pezullimi është një institut tjetër i rëndësishëm përsa i takon vijimësisë apo qëndrueshmërisë në shërbimin civil të një nëpunësi civil që nënkupton ndërprerje të përkohshme të marrëdhënieve ligjore për periudhën sa zgjat arsyeja e ndërprerjes. Pezullimi shoqërohet me paqartësi apo pasiguri nëse nëpunësi civil do të kthehet apo jo në pozicionin e mëparshëm të punës për arsye që mund të varen nga qëndrimi dhe vendimi përfundimtar i tij, ose nga vendimmarrja e një institucioni tjetër që ka kompetencë të tillë vendimarrëse dhe që lidhet direkt me pezullimin e nëpunësit civil konkret. Në mbarim të kësaj periudhe nëpunësi civil rimerr vendin e tij në shërbimin civil, me përjashtim të rastit kur dënohet me heqje lirie.127 Rastet e pezullimit parashikohen shprehimisht dhe janë të shterueshme. Nëpunësi civil pezullohet:

126 Neni 17 “Transferimi i detyrueshëm”, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 127 Neni 22, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”

37

a. kur ndaj tij fillon ndjekja penale për shkak të detyrës ose për krime të rënda, deri në marrjen e një vendimi përfundimtar; b. gjatë periudhës së thirrjes nën armë; c. gjatë periudhës në të cilën ushtron një funksioni politik sipas dispozitave në fuqi; ç. për periudha studimi më shumë së 6 muaj, të ndërmarra me nismën e vet nëpunësit, por në lidhje me profesionin që ai ushtron.128 Gjatë periudhës së pezullimit nëpunësi civil nuk paguhet dhe kjo është e kuptueshme, përveçse ligjore, pasi paga e pozicionit lidhet me ushtrimin konkret e real të detyrave si nëpunës civil. Megjithatë, një parashikim pozitiv për nëpunësin civil është se periudha e kohës së pezullimit nga detyra merret në konsideratë për llogaritjen e vjetërsisë në shërbimin civil. Në rastin kur çështja penale pushohet ose kur me vendim gjykate të formës së prerë deklarohet i pafajshëm, nëpunësit civil i jepet paga bazë që nga momenti i pezullimit. Ky parashikim ka krijuar jo pak pështjellime tek nëpunësit civilë që janë prekur nga pezullimi e në rast të pushimit të arsyes të pezullimit rikthehen në pozicionin e mëparshëm të punës, pasi paga bazë është një shifër e ulët në krahasim me të gjithë pagën e nëpunësit civil deri në çastin e pezullimit dhe për më tepër rikthimi i nëpunësit civil në pozicionin e mëparshëm të punës, duke i dhënë fund pezullimit, nënkupton se nëpunësi civil nuk ka faj, për shembull në rastin kur ka qenë i akuzuar, por më pas me vendim gjykate të formës së prerë është deklaruar i pafajshëm. 2.6.5. Ristrukturimi, mbyllja e institucionit, lista e pri tjes dhe ndryshimi i kërkesave

të vendit të punës Në rastet mbylljes së institucioneve të administratës publike, nëpunësi civil, vendi i të cilit është deklaruar i tepërt, largohet nga shërbimi civil 129. Në rastet e ristrukturimit të institucioneve të administratës publike (pra, institucioni në tërësi vijon të ekzistojë por me një strukturë të ndryshuar), nëpunësve civilë, vendet e të cilëve janë deklaruar të tepërt, do t'u ofrohet një vend i të njëjtit nivel në një ministri apo institucion tjetër të administratës publike qendrore apo vendore ose në pamundësi, një vend i një niveli më të ulët. Kalimi i nëpunësit civil në një pozicion pune të të njëjtit nivel apo më të ulët në një ministri, institucion tjetër të administratës publike qendrore apo vendore është shfaqur problematik. Ndërsa për institucionet qendrore është Departamenti i Administratës Publike që ka detyrimin të kujdeset për risistemimin në punë të nëpunësve civilë të deklaruar të tepërt për shkak ristrukturimi dhe jo për arsye thjesht e vetëm individuale, kalimi në pozicion të njëjtë apo më të ulët ndërmjet organeve të pushtetit vendor apo edhe institucioneve të pavarura apo kushtetuese është dukshëm më i vështirë, pasi mungon një institucion që të ketë këtë kompetencë të shprehur sikundër është DAP-i. Këtë çështje do ta trajtojmë më gjerësisht edhe në kreun në vijim. Nëpunësi civil vazhdon të gëzojë të drejtat e vendit të tij të mëparshëm deri sa atij t'i ofrohet një vend tjetër, por jo për më tepër se një vit.130 Në rastet kur nëpunësi civil refuzon të pranojë vendin e ofruar, ai humbet të drejtat që i takojnë si nëpunës civil, gjë që do të thotë largim nga shërbimi civil Nëpunësit civilë që

128 Neni 22, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” Neni 22, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 129 Neni 23, pika 1, e Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 130 Po aty

38

deklarohen të tepërt kanë të drejtë të përfitojnë nga trajtimi si të papunë, sipas legjislacionit në fuqi. Ligji për nëpunësin civil parashikon edhe rastin e ndryshimit të kërkesave të vendit të punës.131 Në rastin e ndryshimit të kërkesave për vendin e punës, për shkak të ndryshimit të përshkrimit të punës, nëpunësit civil i lihen 6 muaj kohë për t'u përshtatur me kërkesat e reja, kohë gjatë të cilës, nëpunësi civil i nënshtrohet veprimtarive të detyrueshme të trajnimit. Këshilli i Ministrave duhet të sigurojë trajnime specifike për nëpunësin civil në detyrë në mënyrë që ta ndihmojë në përshtatjen me pozicionin e ri. Në bazë të procedurave të vlerësimit sipas nenit 16 të këtij ligji, kur në mbarim të kësaj periudhe konstatohet papërshtatshmëria me vendin e ri të punës, do të zbatohen parashikimet në lidhje me rastin e ristrukturimit të institucionit dhe trajtimit përkatës për nëpunës civil, pozicioni i punës të të cilit preket nga ristrukturimi. Shpeshherë, ndryshimi i kërkesave të vendit të punës, nën arsyetimin e përgjithshëm të ristrukturimit të institucionit është kundërshtuar nga nëpunësit civilë të prekur si justifikim i zbutur apo i fshehtë për largime nga administrata publike, shërbimi civil, sidomos në rastet e rotacioneve politike pas zgjedhjeve të përgjithshme apo atyre vendore në Shqipëri. Kësaj çështjeje do t’i rikthehemi më gjerësisht në vijim. 2.6.6. Trajnimi Trajnimi është një nga të drejtat që gëzon nëpunësi civil. Madje këtë të drejtë e gëzojnë edhe ata që janë në periudhë prove, pasi ligji për shërbimin civil parashikon se trajnimi për ata që janë në periudhë prove është një detyrim që duhet të plotësohet nga institucioni dhe ITAP-i, nëpërmjet programit të trajnimit të quajtur trajnimi i përgjithshëm dhe fillestar për të gjithë ata nëpunës të rinj që fitojnë konkurset për pozicione pune në shërbimin civil. Madje, periudha e trajnimit nuk përbën pengesë për marrjen e pagës së plotë. Ky element përbën edhe një nxitje më shumë për nëpunësin civil dhe atë në periudhë prove për të ndjekur trajnimet, të cilat mund të jenë brenda vendit, por edhe jashtë tij. Nëpunësi civil i nënshtrohet veprimtarive të detyrueshme, të përgjithshme dhe të veçanta të trajnimit, në rastet si vijon:

a. gjatë periudhës së provës, b. gjatë periudhës së përshtatjes profesionale, c. me urdhër të drejtpërdrejtë të eprorit dhe me miratimin e Departamentit të Administratës Publike, ç. me urdhër të drejtpërdrejtë të eprorëve dhe me miratimin e departamenteve, drejtorive, seksioneve apo zyrave të personelit për institucionet e pavarura.132

Trajnimi gjatë periudhës së provës përfshin veprimtaritë e trajnimit të përgjithshëm, kurse trajnimet pas saj janë trajnime të posaçme. Përveç trajnimit të detyrueshëm për rritjen e aftësive profesionale dhe për zhvillimin e karrierës, nëpunësi civil, pasi ka marrë miratimin e drejtpërdrejtë të eprorit, mund të paraqesë kërkesën e tij për trajnim të veçantë në sekretarinë e institutit. Drejtori i institutit, duke marrë në konsideratë mundësitë e institutit shqyrton, zgjidh kërkesën dhe jep përgjigje brenda 30 ditëve nga depozitimi i saj.

131 Neni 24, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 132 VKM-ja nr. 315, datë 23.6.2000, “Për krijimin dhe funksionimin e Institutit të Trajnimi të Administratës Publike dhe trajnimin e nëpunësit civil” ndryshuar me VKM-në nr.242, datë 16.4.2004 dhe me VKM-në nr.292, datë 6.5.2005

39

Gjithashtu, përveç mundësisë së marrjes së trajnimeve përmes koordinimit të nevojave të institucionit të administratës shtetërore për trajnim për nëpunësit e saj dhe ofrimit të trajnimeve të përgjithshme e tematike nga ana e ITAP-it, RESPA-s apo së shpejti edhe ASPA-s, nëpunësi civil gëzon të drejtën të ndjekë trajnime specifike që i interesojnë për formim profesional edhe në rrugë private, për të cilat duhet të marrë leje në institucionin ku punon duke kërkuar zbatimin e institutit të pezullimit për shembull, siç trajtohet në këtë kre. Nëpunësi civil, mund të trajnohet jashtë vendit, në kuadrin e programeve të trajnimit, të organizuara nga institucioni, në përputhje me programet e përgjithshme të trajnimit, të hartuara nga Departamenti i Administratës Publike. Në mbarim të këtyre trajnimeve, punonjësi duhet të kthehet dhe të punojë në vendin e tij të mëparshëm, por jo më pak se dy vjet. Kur nëpunësi refuzon të kthehet në vendin e mëparshëm, ai duhet të dëmshpërblejë institucionin për shpenzimet e kualifikimit. Gjithashtu, nëpunësi civil, mund të kryejë trajnime jashtë vendit, me iniciativën e tij, por për detyrën që ai kryen, për jo më shumë se 6 muaj, me propozimin e përbashkët të eprorit, të drejtorit të personelit të institucionit dhe me miratimin e titullarit të institucionit. Nëpunësi civil, mund të kryejë trajnime mbi 6 muaj jashtë apo brenda vendit, të ndërmarra me iniciativën e vet, por për detyrën që ai kryen. Trajnimi i detyrueshëm dhe ai fakultativ në Institutin e Trajnimit të Administratës Publike kryhet pa shkëputje nga puna. Gjatë kohës së trajnimit nëpunësi merr pagën e plotë, kurse trajnimi jashtë vendit, i organizuar nga institucioni është me shkëputje nga puna. Gjatë periudhës së trajnimit deri në 6 muaj, nëpunësi merr pagën e plotë, përjashtuar shtesat për vështirësi dhe kushte pune. Për periudhën e trajnimit që kalon 6 muaj, nëpunësit i ndërpritet paga dhe familjes së tij i jepet një shpërblim, i përcaktuar si më poshtë:

a. për nëpunësit pa ose me një pjesëtar në ngarkim, 40 për qind të pagës së plotë, përjashtuar shtesat për vështirësi dhe kushte pune; b. për nëpunësit me shumë pjesëtarë në ngarkim, 50 për qind të pagës së plotë, përjashtuar shtesat për vështirësi dhe kushte pune.

Për periudhën e trajnimit deri në 6 muaj, të ndërmarrë me iniciativën e vet nëpunësit, nëpunësi paguhet me 30 për qind të pagës së plotë, përjashtuar shtesat për vështirësi dhe kushte pune, pavarësisht nga numri i anëtarëve të familjes në ngarkim. Për trajnimet mbi 6 muaj, të ndërmarra me iniciativën e vet nëpunësit, ai nuk paguhet. 2.6.7. Përshkrimi i punës dhe vlerësimi i arritjeve vjetore individuale Vendimet për periudhën e provës, ngritjen në detyrë, lëvizjen paralele të këtij ligji, bazohen mbi vlerësimin e rezultateve individuale në punë133. Periudha e vlerësimit është një vit kalendarik. Mënyra e vlerësimit të rezultateve individuale në punë për të gjithë institucionet e administratës publike të nivelit qendror dhe vendor unifikohet sipas parashikimeve të akteve nënligjore për këtë institut të shërbimit civil. Të gjithë punonjësit e shërbimit civil i nënshtrohen një sistemi të vlerësimit vjetor për mbarëvajtjen në punë.Vlerësimi i mbarëvajtjes në punë bazohet në arritjen e objektivave për çdo vend pune dhe në aftësitë kryesore, që nevojiten për të kryer detyrat. Vlerësimi i përgjithshëm bëhet në katër nivele të mbarëvajtjes në punë, që janë: "Shumë mirë", "Mirë",

133 Neni 16, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”

40

"Kënaqshëm" dhe "Jomjaftueshëm". Tri nivelet e para janë vlerësime pozitive, që lidhen drejtpërdrejt me procedurën e konfirmimit në fund të periudhës së provës, të lëvizjes paralele dhe ngritjes në detyrë. Gjithashtu, për këto tri nivele, nëpunësi civil shpërblehet në vlerë monetare në fund të vitit të vlerësimit të rezultateve individuale, ndërkohë që niveli 4 është vlerësim negativ. Normalisht, vlerësimi kryhet nga eprori i drejtpërdrejtë, por në raste të veçanta, mund të zbatohen procedura të tjera. Për rastet e veçanta, procedura vendoset nga bashkëpunimi i njësisë përgjegjëse për menaxhimin e burimeve njerëzore të institucionit përkatës dhe Departamentit të Administratës Publike. Në rastet kur procedura e vlerësimit nuk është ndjekur në mënyrë korrekte, Departamenti i Administratës Publike, në rolin e administruesit të procesit të vlerësimit të arritjeve vjetore, këshillon zyrtarisht institucionin përkatës, për respektimin e procedurës, duke vendosur, zyrtarisht, për ecurinë normale të saj.134

Vlerësimi i arritjeve vjetore është një proces kompleks, i cili nëse nuk vlerësohet siç duhet, rrezikon të kthehet në një proces subjektiv. Menaxherët e çdo institucioni duhet të kuptojnë se vlerësimi i arritjeve vjetore ndikon në rritjen e performancës së punonjësve dhe nuk përdoret si mjet për shkaktimin e konflikteve ndërmjet eprorit dhe vartësit/ve. Duke qenë se eprorët janë përgjegjës për motivimin e vartësve të tyre, për të kryer një punë me nivel të lartë, duhet të mbajnë parasysh, se në një mjedis pune ku ekzistojnë marrëdhënie konfliktuale, motivimi i punonjësve është i ulët duke ndikuar negativisht në performancën e përgjithshme të sektorit/drejtorisë/institucionit. Vlerësimi është i hapur për punonjësit dhe duhet të miratohet e nënshkruhet nga eprori i drejtpërdrejtë i zyrtarit, që bën vlerësimin. Punonjësi përkatës, pavarësisht se mund të mos jetë dakord me nivelin e vlerësimit të bërë nga eprorët e vet, duhet të nënshkruajë, ku të dëshmojë për marrjen e njoftimit të vlerësimit të rezultateve personale. Është përgjegjësi e eprorëve të drejtpërdrejtë miratimi i objektivave të vendit të punës për stafin, që varet prej tyre. Hapësira deri ku punonjësit do të marrin pjesë në përcaktimin e objektivave të tyre varet nga eprori i drejtpërdrejtë. Duhet të tregohet kujdes në procesin e përcaktimit të objektivave, të cilat duhet të diskutohen dhe t'i bëhen të njohura të gjithë stafit nga eprori i drejtpërdrejtë, në një vend të dukshëm, në fillim të vitit të vlerësimit (ose në fillim të periudhës së provës) duke u mbështetur kështu, në parimet bazë të sistemit. Duhet të tregohet kujdes për dallimin e detyrave të përcaktuara në përshkrimin e punës (që tregon qëllimin pse ekziston ai vend pune dhe çfarë do të bëjë punonjësi, që punon në atë vend pune) dhe objektivave vjetore, të përcaktuara për çdo punonjës (që mund të ndryshojnë kohë pas kohe, në funksion të misionit të institucionit/drejtorisë/sektorit, prej nga rrjedhin edhe detyrat e përcaktuara në përshkrimin e punës). Në rastet kur një pjesë e personelit kryen të njëjtin funksion, ata do të kenë objektiva të njëjta. Kur vendi i punës është i veçantë ose është një gërshetim i elementeve të dy, ose tri vendeve të tjera, punonjësve dhe eprorëve të drejtpërdrejtë mund t'u kërkohet të përfshihen më ngushtë në përcaktimin e objektivave për vendin e veçantë të punës. Megjithëse vendimi përfundimtar për objektivat e një vendi pune u takon drejtuesve, është e rëndësishme që ata të këshillohen me personelin e tyre.135 Vlerësimi i mbarëvajtjes së stafit, në bazë të një objektivi standard, që lidhet me kërkesat e vendit të punës, nuk është gjithmonë një detyrë e lehtë. Zyrtari raportues duhet të ketë njohuri për vendin e punës, si dhe të ketë monitoruar e mbledhur të dhëna për mbarëvajtjen në punë gjatë të gjithë vitit.

134 Udhëzimi nr.5, datë 19.12.2007, “Për disa ndryshime në Udhëzimin nr.2, datë 7.7.2000 të Këshillit të Ministrave “Për sistemin e vlerësimit të arritjeve vjetore individuale të nëpunësve civilë” 135Udhëzimi nr.5, datë 19.12.2007, “Për disa ndryshime në Udhëzimin nr.2, datë 7.7.2000 të Këshillit të Ministrave “Për sistemin e vlerësimit të arritjeve vjetore individuale të nëpunësve civilë”

41

Vlerësimi bazohet në mbarëvajtjen gjatë të gjithë vitit dhe gjatë vlerësimit, zyrtari raportues nuk duhet të ndikohet nga puna, e mirë ose e dobët, që mund të jetë kryer gjatë muajve ose javëve të fundit, para përgatitjes së raportit. Që vlerësimi të pasqyrojë në mënyrë të balancuar punën vjetore në tërësi, zyrtari raportues duhet të mbajë shënime për mbarëvajtjen e punonjësve gjatë të gjithë vitit. Këto shënime përmbajnë shembuj specifikë të arritjeve dhe vlerësime të përgjithshme për mbarëvajtjen e punonjësit, të cilat mund të mbështeten edhe me të dhëna. Pavarësisht se procesi i vlerësimit të rezultateve individuale është vjetor, mund të zbatohet edhe vlerësimi 6-mujor, në mbështetje të analizave 6-mujore, të çdo drejtorie/institucioni. Ky vlerësim nuk është përfundimtar, por konceptohet si pjesë e procesit vjetor, duke bërë kështu një lidhje të drejtpërdrejtë të vlerësimit, në vetvete dhe të planit të hollësishëm të trajnimit, në rastin kur vërehen dobësi në mbarëvajtjen e punës të punonjësit dhe që kanë nevojë për përmirësim. Në vlerësimin e mbarëvajtjes së përgjithshme vjetore përdoren katër nivele vlerësimi: 1. Niveli 1 Shumë mirë - Mbarëvajtja në punë është në nivelin e pritshëm. Nëpunësi ka përmbushur saktësisht të gjitha objektivat e përcaktuara në fillim të vitit apo edhe ato të shtuara gjatë vitit të vlerësimit. 2. Niveli 2 Mirë - Mbarëvajtja në punë arrin nivelin që pritet në pjesën më të madhe të objektivave, por gjithsesi, në disa prej tyre pritet realizim në nivele më të larta. 3. Niveli 3 Kënaqshëm - Mbarëvajtja në punë përmbush kërkesat bazë të vendit të punës, pa dobësi serioze. 4. Niveli 4 Jomjaftueshëm - Arritjet në punë janë nën nivelin e pritshëm, të paktën në disa prej fushave kryesore dhe kërkon përkushtim më të madh dhe aftësi, për të arritur një nivel të përgjithshëm, të kënaqshëm. Zyrtari raportues, përpara se të vlerësojë mbarëvajtjen e përgjithshme në punë, duhet të marrë parasysh rezultatet për arritjen e çdo objektivi. Duke filluar me objektivin e parë, i cili duhet të jetë më i rëndësishmi, duhet vlerësuar sesa është arritur ky objektiv, duke u bazuar në përkufizimin e çdo niveli. Pasi të merren në shqyrtim me radhë, secili prej objektivave dhe të jetë përcaktuar niveli i arritur për secilin prej tyre, duhet të bëhet vlerësimi i çdo aftësie themelore, të testuar. Vlerësimet e bëra për çdo objektiv dhe aftësi themelore duhet të rishihen për t'u siguruar se ka lidhje logjike ndërmjet tyre.136 Gjatë vlerësimit, zyrtari raportues duhet të ketë parasysh se shumica e njerëzve, nuk mund ta kryejnë detyrën me një standard të njëjtë në të gjitha aspektet e punës. Shumica mund të kenë disa aftësi dhe dobësi të caktuara, të cilat duhet të pasqyrohen në raportin e vlerësimit që përgatitet. Një menaxher i mirë duhet të ketë parasysh se vlerësimi i rezultateve vjetore është individual dhe lidhet me punonjës konkretë, prandaj performanca e një sektori në tërësi, nuk duhet të ngatërrohet me atë të secilit punonjës. Gjithashtu, në mjaft raste, është vënë re se në çaste të veçanta, në sektorë të veçantë, ka punonjës që mbulojnë përkohësisht edhe punën e një kolegu (që mund të mungojë për një kohë të caktuar ose që, për arsye pune, mund të jetë i angazhuar në një veprimtari tjetër të sektorit ku punon). Kjo gjë duhet të

136 Udhëzimi nr.5, datë 19.12.2007, “Për disa ndryshime në Udhëzimin nr.2, datë 7.7.2000 të Këshillit të Ministrave “Për sistemin e vlerësimit të arritjeve vjetore individuale të nëpunësve civilë”, pika 7

42

mbahet parasysh nga eprori i tij gjatë procesit të vlerësimit. Pasi bëhet vlerësimi individual për çdo objektiv e aftësitë themelore dhe pasi të sigurohet se këto vlerësime përputhen me njëra-tjetrën, duhet të vlerësohet mbarëvajtja e përgjithshme e punës. Përsëri ky vlerësim duhet të jetë thelbësor dhe të mbështetet në vlerësimin individual të bërë. Kur është e nevojshme, eprori i nëpunësit përkatës, në një fletë të veçantë, mund të bëjë një përmbledhje më të zgjeruar të vlerësimit të këtij nëpunësi, duke nxjerrë në pah anët pozitive apo negative të punës së tij. Në sistemin e vlerësimit janë përgjegjës, për plotësimin e raporteve të vlerësimit dhe vlerësimin e rezultateve në arritjen e objektivave, tri kategori drejtuesish. Mbarëvajtja e çdo punonjësi vlerësohet nga zyrtari raportues, zyrtari nënshkrues dhe zyrtari autorizues, të cilët janë respektivisht, në linjën e eprorëve të drejtpërdrejtë të punonjësit, (kur kjo linjë ekziston). P.sh., në rastin kur vlerësohet niveli "Specialist", linjë e eprorëve të vlerësimit do të jenë: përgjegjës sektori, drejtor drejtorie, drejtor i përgjithshëm. Nëse struktura përkatëse ka një ndërtim të ndryshëm nga ai klasik, linja e vlerësimit vazhdon me hierarkinë pasardhëse, duke përfunduar me sekretarin e përgjithshëm. a) Vlerësimi i nëpunësve me emërtimin "Specialist" realizohet si vijon: - Zyrtari raportues përgjegjësi i sektorit - Zyrtari nënshkrues drejtori i drejtorisë - Zyrtari autorizues drejtori i përgjithshëm. b) Vlerësimi i nëpunësve me emërtimin "Përgjegjës sektori" realizohet si vijon: - Zyrtari raportues drejtori i drejtorisë - Zyrtari nënshkrues drejtori i përgjithshëm - Zyrtari autorizues sekretari i përgjithshëm. c) Vlerësimi i nëpunësve me emërtimin "Drejtor"realizohet si vijon: - Zyrtari raportues drejtori i përgjithshëm - Zyrtari nënshkrues sekretari i përgjithshëm - Zyrtari autorizues ministri. ç) Vlerësimi i nëpunësve me emërtimin "Drejtor i përgjithshëm", realizohet si vijon: - Zyrtari raportues sekretari i përgjithshëm - Zyrtari nënshkrues dhe autorizues ministri. d) Vlerësimi i nëpunësve me emërtimin "Sekretar i përgjithshëm" realizohet nga ministri si zyrtar raportues, nënshkrues dhe autorizues ministri. Vlerësimi i mbarëvajtjes në punë vlen për llogaritjen dhe dhënien e shpërblimit vjetor të nëpunësit civil. Për të gjitha shkallët, shpërblimet janë, si më poshtë vijon:

1- Niveli 1 Shumë mirë 1 pagë mujore; 2- Niveli 2 Mirë 70% të pagës mujore; 3- Niveli 3 Kënaqshëm 50% të pagës mujore, ndërsa punonjësit, mbarëvajtja e të cilëve

është vlerësuar me nivelin jomjaftueshëm (niveli 4), nuk marrin shpërblim. Dhënia e shpërblimeve të bëhet në një pagesë të vetme, gjatë muajit dhjetor, pasi është mbyllur viti i vlerësimit dhe është bërë vlerësimi i mbarëvajtjes. Shpërblimi llogaritet në bazë të pagës totale, që ka marrë individi gjatë vitit të vlerësimit. Rrjedhimisht, personat që janë emëruar ose ngritur në detyrë gjatë vitit të vlerësimit, do të marrin një shpërblim, që

43

reflekton periudhën e tyre të punës, në rast të emërimeve të reja dhe të pagave të niveleve të ndryshme, që ka marrë në rastet e ngritjeve në detyrë. Nëpunësit që pushohen nga puna para fundit të tetorit, nuk përfshihen në shpërblimet për mbarëvajtjen në punë. Ata nëpunës që dalin në pension, që japin dorëheqje, transferohen në një strukturë tjetër të administratës shtetërore ose kalojnë në listë pritjeje marrin shpërblim.137 Në rastet e mësipërme përgatitet një raport i posaçëm dhe masa që do t'i takonte si shpërblim, në bazë të vlerësimit për mbarëvajtjen në punë, reduktohet proporcionalisht me periudhën e punës së kryer nga punonjësi gjatë vitit të vlerësimit. Nëse në fund të vitit të vlerësimit, fondi i shpërblimeve nuk konsumohet plotësisht, për shkak të vlerësimeve "Jomjaftueshëm" të mbarëvajtjes në punë, sekretari i përgjithshëm mund të autorizojë një rritje të masës së shpërblimeve për punonjësit e vlerësuar me nivelet nga 1 deri në 3, brenda fondit të përcaktuar. Këto shtesa jepen në bazë të një formule, që reflekton skemën e shpërndarjes. Në rastet e kalimit të një nëpunësi nga një institucion në tjetrin, brenda shërbimit civil, shpërblimi jepet:

a. në institucionin e ri, kur transferohet përpara muajit tetor; b. në institucionin ku ka qenë, kur transferohet pas muajit tetor.138

2.6.8. Paga dhe shpërblimi Paga e nëpunësit civil bazohet në një strukturë të caktuar që parashikohet nga ligji për shërbimin civil: 1. Paga bazë, e cila ka disa përbërës:

a. Paga e grupit, e cila caktohet për nivelin arsimor të kërkuar për atë vend punës

b. Shtesa për vjetërsi, e cila është 2% mbi pagën bazë pas çdo viti të plotë c. Shtesa për kualifikim.

2. Shtesa për pozicionin e vendit të punës, që shpërblen vlerën relative të çdo pozicioni dhe rrethana të veçanta të tij.

3. Shtesa për kushtet e punës, që shpërblen kushtet e veçanta të punës. 4. Shtesa për rezultate shumë të mira në punë jepet mbi bazën e vlerësimit të rezultateve në punë dhe mundësive buxhetore të çdo institucioni. Kjo shtesë mund të jepet vetëm një herë në vit dhe nuk është pjesë e pagës.139 Shtesat në pikat 2 dhe 3 të këtij neni, janë të ndryshueshme në varësi të pozicionit përkatës të vendit të punës, që mban nëpunësi civil. Për shembull në rastin e pozicioneve të punës që lidhen me procesin e informatizimit të veprimtarisë së administratës publike dhe kërkojnë në mënyrë të detyrueshme arsimin e lartë në degët ‘inxhinieri elektronike’, apo ‘informatikë’ përfitojnë një shtesë për kushte pune prej 15.000 lekësh mbi pagën mujore të kategorisë përkatëse. Zbatimi i kësaj shtese për pozicionet konkrete të punës bëhet pas miratimit paraprak të DAP-it, në bazë të përshkrimit të pozicioneve të punës për këto pozicione.140

137 Pika 10, e Udhëzimit nr.5, datë 19.12.2007, “Për disa ndryshime në Udhëzimin nr.2, datë 7.7.2000 të Këshillit të Ministrave “Për sistemin e vlerësimit të arritjeve vjetore individuale të nëpunësve civilë” 138 Po aty 139 Neni 18, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 140 VKM-ja nr.215, datë 16.04.2004, “Për disa shtesa dhe ndryshime në VKM-në nr.711, datë 27.12.2001, “Për strukturën dhe nivelet e pagave të nëpunësve civilë në institucionet e administratës qendore, administratës së Presidentit dhe Kuvendit dhe disa shtesa dhe ndryshime në VKM-në nr.726, datë 21.12.2000, “Për pagat e punonjësve të institucioneve buxhetore” të ndryshuar

44

Për funksionimin e sistemit të pagave në sistemin e shërbimit civil ka parashikime më të hollësishme në aktet nënligjore të miratuara nga Këshilli i Ministrave. Përsa i takon shtesën për kualifikim si elementi i tretë përbërës i pagës bazë jepet kur kualifikimi, grada apo titulli shkencor përputhen me përshkrimin e punës së nëpunësit, por pas miratimit, rast pas rasti, nga Departamenti i Administratës Publike, për Kryeministrinë, aparatet e ministrive të linjës, institucionet qendrore në varësi të Kryeministrit, institucionet qendrore në varësi të ministrave të linjës dhe administratën e prefektit, si dhe nga njësitë e menaxhimit të burimeve njerëzore, për institucionet e pavarura.141 Kur nëpunësi ka kualifikim, gradë apo titull shkencor më të lartë se ai i përcaktuar për pozicionin e tij përfiton vetëm shtesën e përcaktuar për pozicionin. Kur nëpunësi ka kualifikim, gradë apo titull shkencor më të ulët se ai i përcaktuar për pozicionin e tij, përfiton shtesën në përputhje me kualifikimin, gradën apo titullin shkencor që ka. Në çdo rast, si më sipër, pavarësisht nga kualifikimi, grada apo titulli shkencor që ka nëpunësi, ai përfiton shtesën vetëm për gradën apo titullin shkencor më të lartë që ka. Për të gjitha pozicionet që nuk listohen në Vendimin e Këshillit të Ministrave (edhe në vijim) shtesa për kualifikim bëhet 0. Shtesa për kualifikim zbatohet për titujt shkencorë “doktor”, “profesor i asociuar” dhe “profesor”. Përfundimi i studimeve pasuniversitare të nivelit master nuk shoqërohet me shtesë për kualifikim. Për shtesën e pagës për kualifikime pozicionet e punës që përfitojnë detajohene me anë të udhëzimit të përbashkët të Ministrit të Arsimit dhe Shkencës, Departamentit të Administratës Publike dhe Ministrit të Financave, sipas delegimit që bëhet në Vendimin e Këshillit të Ministrave.142 Niveli i shtesave për kualifikime, në varësi të titullit shkencor dhe pozicionit konkret të punës varion nga 20 mijë lekë në 30 mijë lekë.143

Tabela 2.2.

Vlera e pagës së grupit për grupet e diplomave të arsimit universitar

Grupi i diplomës Lloji i diplomës Vlera

1 Master i shkencave Master i arteve Të barazvlefshme me to sipas legjislacionit të arsimit të lartë

14.000 lekë

2 Master profesional Të barazvlefshëm me të sipas legjislacionit të arsimit të lartë

11.000 lekë

3 Bachelor Të barazvlefshëm me të sipas legjislacionit të arsimit të lartë

10.000 lekë

141 VKM-ja nr.52, datë 1.2.2012, “Për disa shtesa dhe ndryshime në VKM-në nr.545, datë 11.08.2011, “Për miratimin e strukturës dhe niveleve të pagave të nëpunësve civilë/nëpunësve, zëvendësministrit dhe nëpunsëve të kabineteve, në Kryeministri, aparatet e ministrive të linjës, administratën e Presidentit, Kuvendit, Komisionit Qendror të Zgjedhjeve, Prokurorinë e Përgjithshme, disa institucione të pavarura, institucionet në varësi të Këshillimit të Ministrave/Kryeministrit, institucionet në varësi të ministrave të linjës dhe administratën e Prefektit”, të ndryshuar 142 VKM-ja nr. 449, datë 11.7.2012, “Për disa shtesa dhe ndryshime në VKM-në nr.545, datë 11.08.2011, “Për miratimin e strukturës dhe niveleve të pagave të nëpunësve civilë/nëpunësve, zëvendësministrit dhe nëpunsëve të kabineteve, në Kryeministri, aparatet e ministrive të linjës, administratën e Presidentit, Kuvendit, Komisionit Qendror të Zgjedhjeve, Prokurorinë e Përgjithshme, disa institucione të pavarura, institucionet në varësi të Këshillimit të Ministrave/Kryeministrit, institucionet në varësi të ministrave të linjës dhe administratën e Prefektit”, të ndryshuar 143 Po aty

45

Tabela nr.2.3.

Struktura e pagave për nëpunësit civilë/nëpunësit në të gjitha institucionet pjesë e fushës së veprimit të

VKM-së përkatëse144

Paga e nëpunësve civilë në institucionet e pushtetit vendor dhe institucionet e pavarura apo kushtetuese rregullohen veçmas nga ato të nëpunësve civilë në institucionet qendore dhe nuk ekziston kushti i koordinimit me DAP-in. Ekziston gjithashtu edhe decentralizimi për caktimin e pagave të nëpunësve civilë në institucionet e pushtetit vendor ku miratimi i nivelit të tyre varet nga niveli i kategorizimit të bashkisë përkatëse për shembull, si dhe nga miratimi që bëhet në këshillin bashkiak përkatës. 2.6.9. Koha e punës dhe e pushimit Që prej vitit 2004, ishte parashikuar që kohëzgjatja e ditës së punës, orari zyrtar që zbatohet në institucionet shtetërore të jetë prej orës 8.00 duke përfunduar në orën 16.30, ndërsa ditën e premte fillon në orën 8.00 dhe përfundon në orën 14.00.145 144 Lidhjet 1 dhe 2, VKM-ja nr.524, datë 16.08.2012, “Për disa shtesa dhe ndryshime në VKM-në nr.545, datë 11.08.2011, “Për miratimin e strukturës dhe niveleve të pagave të nëpunësve civilë/nëpunësve, zëvendësministrit dhe nëpunësve të kabineteve, në Kryeministri, aparatet e ministrive të linjës, administratën e Presidentit, Kuvendit, Komisionit Qendror të Zgjedhjeve, Prokurorinë e Përgjithshme, disa institucione të pavarura, institucionet në varësi të Këshillimit të Ministrave/Kryeministrit, institucionet në varësi të ministrave të linjës dhe administratën e Prefektit”, të ndryshuar. Botuar në Fletoren Zyrtare nr.110, 29.08.2012

Klasa

Kategoria

PAGA MUJORE Paga individuale

(Paga bazë)ë)ë)ë)

Shtesa e pozicionit

1 2 3 4 5 Paga e

grupit (lekë)

Shtesa vjetore për vjetërsi në

përqindje

Shtesa për kualifikim

(lekë)

Shtesa për pozicion lekë

I

I-a 2% 128.500

I-b 2% 117.500

II

II-a 2% 107.300

II-b 2% 90.200

III

III-a 2% 0 72.900

III-a/1 2% 0 63.700

III-b 2% 0 55.550

IV

IV-a 2% 0 44.300

IV-b 2% 0 34.200

IV-c 2% 0 26.000

46

Me kërkesë të eprorit të drejtpërdrejtë dhe me miratimin e titullarit të institucionit qendror, nga i cili varet institucioni përkatës, nëpunësit apo punonjësit të administratës publike mund t'i kërkohet të kryejë orë shtesë. Nëpunësi apo punonjësi i administratës publike, që kryen veprimtari administrative, orët shtesë në punë i kompesohen me pushim, të barabartë me orët shtesë plus 25 për qind të tyre, kur këto orë janë kryer në ditë të zakonshme pune, apo me orët shtesë plus 50 për qind të tyre, kur orët janë kryer në ditë pushimi, ditë feste apo nga ora 22.00-6.00.146 Nëpunësi apo punonjësi i administratës publike, që kryen veprimtari operacionale, orët shtesë në punë, si rregull, i kompesohen me pushim, të barabartë me orët shtesë plus 25 për qind të tyre, kur këto orë janë kryer në ditë të zakonshme pune, apo me orët shtesë plus 50 për qind të tyre, kur orët janë kryer në ditë pushimi, ditë feste apo nga ora 22.00-6.00. Titullari i institucionit detyrohet t'ia japë kërkuesit këtë pushim, brenda 2 (dy) muajve nga kryerja e orëve shtesë.147 Në rastet kur është e pamundur dhënia e pushimit për orët shtesë në punë, nëpunësi apo punonjësi i administratës, që kryen veprimtari operacionale, ka të drejtë të kompesohet me shtesë mbi pagën normale. Çdo orë shtesë tej orarit zyrtar, në ditë të zakonshme paguhet mbi pagën orare edhe me 25 për qind shtesë të kësaj page, ndërsa orët shtesë gjatë ditëve të pushimit apo ditëve të festave, si dhe çdo orë shtesë e kryer nga ora 22.00 - 6.00 paguhet mbi pagën orare edhe me 50 për qind shtesë të kësaj page. Rregullat për proceduren e kryerjes së pageses së orëve shtesë përcaktohen me udhëzim të ministrit të Financave.” Nëpunësi apo punonjësi i administratës publike mund të kryejë veprimtari mësimdhënieje pas miratimit nga titullari i institucionit, por jo më shumë se 4 (katër) orë në javë, të cilat kompesohen në orë pune, brenda javës, pas orarit zyrtar të punës. Nëpunësi apo punonjësi i administratës publike që angazhohet në mësimdhënie, detyrohet të depozitojë pranë sektorit të burimeve njerëzore kopjen e kontratës së lidhur me institucionin arsimor. Kohëzgjatja e pushimit vjetor të paguar për nëpunësin civil është 4 javë kalendarike. Koha e kryerjes së lejes të pushimit vjetor përcaktohet nga drejtuesi i institucionit, sipas kërkesës së nëpunësit civil apo të punonjësit, duke mos cenuar vijueshmërinë e punës. Nëpunësi civil apo punonjësi ka të drejtë të kërkojë kryerjen e pushimit vjetor edhe në periudha të ndryshme e të ndara, por këto periudha nuk mund të jenë më të shkurtra se 6 ditë në vijim.148 Nëse pushimi vjetor nuk kryhet brenda vitit kalendarik përkatës, ai mund të kryhet deri në tremujorin e parë të vitit kalendarik pasardhës. Nëse nëpunësi civil apo punonjësi nuk e kryen pushimin vjetor, brenda periudhës së përcaktuar më lart, ai ka të drejtë të kompensohet me pagën përkatëse. Kohëzgjatja e pushimit vjetor të paguar, kur nëpunësi civil apo punonjësi nuk ka kryer një vit kalendarik pune të plotë, përcaktohet në përpjesëtim të drejtë me kohëzgjatjen e marrëdhënieve juridike të punës. Pushimi vjetor i paguar, qe i është dhënë nëpunësit civil apo punonjësit ne një vend tjetër pune, llogaritet në kohën e pushimit vjetor të paguar, kur ai caktohet në një vend tjetër pune.149

145 Vendimi i Këshillit të Ministrave nr.315, datë 21.05.2004, “Për një ndryshim në Vendimin nr.511, datë 24.10.2002, të Këshillit të Ministrave “Për kohëzgjatjen e punës dhe të pushimit në institucionet shtetërore” 146 Vendim i Këshillit të Ministrave nr.463, datë 16.06.2011, “Për disa ndryshime dhe shtesa në Vendimin e Këshillit të Ministrave nr. 511, datë 24.10.2002, “Për kohëzgjatjen e punës dhe të pushimit në institucionet shtetërore”, të ndryshuar 147 Po aty 148 Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 511, datë 24.10.2002, “Për kohëzgjatjen e punës dhe të pushimit në institucionet shtetërore” 149 Po aty

47

Paga e dhënë për pushimin vjetor të paguar është ajo që ka përfituesi në çastin e marrjes së saj dhe i jepet atij në fillim të pushimit vjetor. Kur nëpunësi civil apo punonjësi, për arsye shëndetësore, bëhet i paaftë për punë gjatë periudhës së kryerjes së pushimit vjetor të paguar dhe këtë e vërteton me raport mjekësor, njofton eprorin e drejtpërdrejtë dhe drejtorinë e personelit dhe pushimi vjetor i zgjatet për atë periudhe kohe.150 Nëpunësi civil apo punonjësi ka te drejtën e pushimit të paguar edhe për rastet si më poshtë vijon:

1- Martesën e nëpunësit civil - 5 ditë 2- Martesën e fëmijës së tij - 3 ditë 3- Lindjen e fëmijës për baballarët - 3 ditë 4- Vdekjen e prindërve, të gjyshërve, të bashkëshortit, të fëmijës, të vëllezërve, të motrave - 5 ditë 5- Ndërrimin e banesës - 2 ditë 6- Sëmundje të rënda të fëmijëve, prindërve, apo bashkëshortit, të vërtetuara me raport mjekësor - 5 ditë 7- Përgatitjen dhe mbrojtjen e titujve pasuniversitarë për punën që kryejnë - 10 ditë.151

Nëpunësi civil ka të drejtë, që, në raste të veçanta, të kërkojë leje pa të drejtë page, për arsye shëndetësore, personale, për fëmijët, bashkëshortin apo prindërit. Kohëzgjatja e kësaj leje përcaktohet nga drejtuesi i institucionit, me propozimin e eprorit të drejtpërdrejtë. Kohëzgjatja maksimale e të gjitha lejeve të papaguara, brenda një viti kalendarik nuk mund të jetë më e gjatë se 30 ditë. Ditët e festave zyrtare nuk përfshihen në pushimet vjetore të paguara. Nëse nëpunësit të administratës publike dita e festës i bie në periudhën e pushimeve vjetore të paguara, këto të fundit i shtyhen për aq ditë sa ka qenë festa zyrtare. Rregullat për procedurën e kryerjes së lejes së zakonshme në periudha të ndryshme e të ndara përcaktohen me udhëzim të ministrit të Financave. Pushimet vjetore nuk mund të kompesohen me pagesë, përveç rastit kur është zgjidhur marrëdhënia e punës. Çdo marrëveshje, që parashikon heqjen dorë nga e drejta për pushimin vjetor, kundrejt pagesës, do të jetë e pavlefshme. Kjo është një garanci ligjore në dobi të punëmarrësit. Ndërkohë, ka pësuar ndryshime parashikimi për festat zyrtare duke i pakësuar ditët e festave zyrtare në rastin kur këto qëllojnë ditë të pushimit javor për administratën shtetërore (të shtuna apo të diela) nuk mund të bëhet më pushim në administratën shtetërore të hënën vijuese mbas këtyre festave zyrtare. Si rregull, ditët e festave zyrtare janë ditë pushimi. Punëmarrësi gëzon të drejtën e pagës në këto ditë. Kur festa zyrtare bie në ditët e punës dhe me vendim të Këshillit të Ministrave ose në kontratën kolektive është vendosur të punohet, puna e kryer ditën e festës zyrtare kompensohet me një shtesë page, jo më pak se 25 për qind ose me një pushim të barabartë me kohëzgjatjen e ditës së punës së kryer plus një pushim shtesë, jo më pak se 25 për qind të kohëzgjatjes së kësaj pune, që merret një javë para ose pas kryerjes së saj. Kur festa zyrtare bie në ditët e pushimit javor, dita e hënë është ditë pune

150 Pikat 7 dhe 8, Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 511, datë 24.10.2002, “Për kohëzgjatjen e punës dhe të pushimit në institucionet shtetërore” 151 Pika 9, Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 511, datë 24.10.2002, “Për kohëzgjatjen e punës dhe të pushimit në institucionet shtetërore”

48

dhe puna e kryer kompensohet me një shtesë page prej 25 për qind.152 Në këtë rast vërejmë parashikime të ndryshme në aktin nënligjor për kohën e punës e të pushimit në shërbimin civil me parashikimin e Kodit të Punës, i cili e njeh si ditë pushim të hënën vijuese pas një ditë feste zyrtare që përkon me një ditë fundjave. 2.6.10. Disiplina në punë, përgjegjësitë e nëpunësve civilë Rastet e përgjegjësisë disiplinore të nëpunësit civil, llojet e mundshme të masave disiplinore për nëpunësit civilë, si dhe procedura që duhet ndjekur për dhënien e këtyre masave parashikohet në një kre më vete në ligjin për nëpunësin civil, si dhe në një akt nënligjor përkatës të miratuar nga Këshilli i Ministrave.153 Nëpunësit civil i jepen masa disiplinore për mosplotësimin e detyrave për thyerjen e disiplinës në punë dhe të rregullave të etikës, si dhe në raste të tjera të parashikuara nga ky ligj. Masat disiplinore jepen nga eprori direkt sipas një procedure administrative, e cila garanton të drejtën për t'u informuar, për t'u dëgjuar, për t'u mbrojtur dhe për t'u ankuar. Eprori komunikon vendimin për marrjen e masës disiplinore në Departamentin e Administratës Publike për institucionet e administratës qendrore dhe në departamentet e personelit për institucionet e pavarura. Departamenti i Administratës Publike ose departamentet e personelit japin me shkrim mendimin e tyre në lidhje me masën disiplinore dhe për masat pezullim ngritje në detyrë për një periudhë deri në dy vjet, kalimin në një detyrë të një niveli apo klase më të ulët për një periudhë nga 30 ditë deri në 1 vit dhe për masën më të rëndë, atë të largimit nga puna, duke ia komunikuar këtë mendim personit ndaj të cilit është marrë masa dhe Komisionit të Shërbimit Civil. Për çdo shkelje jepet vetëm një masë disiplinore. Nuk është e nevojshme të merren të gjitha masat disiplinore para se nëpunësi civil të largohet nga detyra. Sipas legjislacionit shqiptar konsiderohen si shkelje disiplinore:

a. Mosrespektimi i përsëritur i kohës dhe i orarit të punës, b. Moskryerja e detyrave, apo mosrespektimi i përsëritur i afateve të përcaktuara për kryerjen e detyrave, c. Sjellja e parregullt gjatë kohës së punë, me eprorët, me kolegët, me vartësit dhe me publikun, ç. Dëmtimi i pronës shtetërore, përdorimi i saj jashtë përcaktimit zyrtar, d. Kryerja, brenda apo jashtë kohës së punës të veprimeve që ulin apo cenojnë figurën e nëpunësit civil, institucionin apo edhe shërbimin civil në tërësi, dh. Kryerja e punëve apo veprimtarive, të cilat cenojnë interesat e detyrës zyrtare ose që pengojnë përmbushjen e saj, e. Shkelja e rregullave të etikës së shërbimit civil, f. Moszbatimi i dispozitave ligjore në përmbushjen e detyrave funksional, g. Shkelja e rregullave të përcaktuara për ruajtjen e sekretit shtetëror apo të mirëbesimit për të dhënat e renditura si të tilla, gj. Shprehja e mendimeve apo kryerja e veprimtarive publike me karakter partiak në rolin e nëpunësit civil ose gjatë orarit të punës,

152 Vendimi i Këshillit të Ministrave nr.54, datë 3.2.2010, “Për një shtesë në Vendimin nr. 511, datë 24.10.2002, të Këshillit të Ministrave, "Për kohëzgjatjen e punës dhe të pushimit në institucionet shtetërore”, të ndryshuar 153 Neni 25, Kreu VIII, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” dhe Vendimi i Këshillit të Ministrave nr.306, datë 13.06.2000, “Për disiplinën në shërbimin civil”

49

h. Mosrespektimi i detyrave të tjera të parashikuara ndër detyrat e nëpunësit civil në ligjin për shërbimin civil të vitit 1999.154

Ecuria disiplinore fillon nga eprori i drejtpërdrejtë i nëpunësit civil me vetveprimin e drejtpërdrejtë të eprorit të tij ose me kërkesën drejtuar atij nga çdo organ apo person i interesuar. Kërkesa për fillimin e ecurisë disiplinore duhet të plotësojë disa kërkesa:

a. Të jetë me shkrim; b. Të identifikojë nëpunësin civil, i cili pretendohet se ka kryer shkeljen disiplinore; c. Të përcaktojë veprimin konkret, që pretendohet se përben shkelje disiplinore dhe rrethanat e kryerjes se tij.

Për fillimin e ecurisë disiplinore nëpunësi civil që preket duhet të njoftohet nga eprori i drejtpërdrejtë dhe ky njoftim duhet të jetë i menjëhershëm, pra, jo i vonuar dhe me shkrim për efekt të provueshmërisë së njoftimit. Gjithashtu, pjesë përbërëse e njoftimit të fillimit të ecurisë disiplinore duhet të jenë këto elemente:

a. e drejta e nëpunësit civil për të paraqitur me shkrim sqarimet e tij rreth shkeljes së pretenduar, afatin deri kur duhet të paraqitet ky sqarim; b. e drejta e nëpunësit civil për t’u dëgjuar personalisht ose i përfaqësuar nga një përfaqësue ligjor, apo edhe për të sjellë dëshmitarë; c. data kur do të shqyrtohet shkelja e pretenduar, e cila nuk mund të jetë më vonë se 8 dite, nga marrja e njoftimit.155

Eprori i drejtpërdrejtë nëse e çmon të arsyeshme mund të ftojë në ditën e caktuar për shqyrtimin e shkeljes edhe dëshmitarë për të sjellë fakte për çështjen. Masa disiplinore quhet e përshtatshme kur është në përputhje me shkeljen disiplinore të parashkuar nga legjislacioni. Gjithashtu, për përcaktimin e masave disiplinore merren parasysh shkaqet dhe rëndësia e shkeljes disiplinore, shkalla e fajësisë, rrethanat në të cilat është konsumuar shkelja, pasojat e shkeljes, rezultatet e vlerësimit individual, sjellja e përgjithshme në kryerjen e detyrave, si dhe nëse ndaj nëpunësit janë marrë masa disiplinore të mëparshme ende të pashlyera. Pra, masa disiplinore është dhe duhet të merret në proporcion të drejtë me shkeljen disiplinore të konsumuar dhe të provuar. Kur nëpunësi civil është njoftuar rregullisht, por nuk paraqitet ditën dhe orën e shqyrtimit të shkeljes së pretenduar disiplinore, procesi vijon rregullisht nga eprori i drejtpërdrejtë. Mundësitë e vendimmarrjes nga eprori i drejtpërdrejtë i nëpunësit civil të akuzuar për shkelje disiplinore janë:

a. marrja e një mase disiplinore, kur vërehet se ka patur shkelje disiplinore; b. ndërprerje e ecurisë disiplinore kur vërehet se nuk ka patur shkelje disiplinore sikundër ishte menduar më parë, kur veprimi i kryer dhe i shqyrtuar gjatë ecurisë disiplinore nuk përbën në fakt shkelje të tillë sipas legjislacionit për shërbimin civil ose kur veprimi nuk është kryer nga nëpunësi civil që është menduar fillimisht sikur e ka kryer atë.

154 Vendimi i Këshillit të Ministrave nr.306, datë 13.06.2000, “Për disiplinën në shërbimin civil” 155 Po aty.

50

Nga pikëpamja formale vendimi i eprorit të drejtpërdrejtë duhet të përmbajë disa elemente të domosdoshme që të konsiderohet si akt i rregullt. Kështu ky vendim duhet të përmbajë:

a. organin qe ka marrë vendimin, b. identifikimin e nëpunësit ndaj të cilit merret masa disiplinore, c. masën konkrete disiplinore të vendosur, ç. shkeljen faktike, d. bazën ligjore, dh. arsyetimin e vendimit dhe shpjegimin e fakteve që janë bërë shkas për marrjen e vendimit, e. datën e hyrjes në fuqi të vendimit, datë, e cila nuk mund të jetë përpara datës së njoftimit të tij, f. të drejtën për t’u ankuar ndaj vendimit, afatin kur mund të paraqitet ankimi dhe organin kompetent për të trajtuar ankimin e nëpunësit civil.

Mosplotësimi i këtyre kritereve formale mund të përbëjë shkak për anulimin e masës disiplinore. Vendimi për përmbylljen e ecurisë disiplinore hartohet të paktën në tri kopje: një për nëpunësin konkret, një për Departamentin e Administratës Publike kur nëpunësi civil punon në një institucion të administratës qendore, një për departamentin apo drejtorinë, apo zyrën e burimeve njerëzore për institucionet vendore apo ato të pavarura brenda 4 ditësh nga marrja e tij. Masa disiplinore "vërejtje me paralajmërim" ka për qëllim këshillimin dhe paralajmërimin e nëpunësit për masa të tjera disiplinore më të rënda në rast përsëritjeje të shkeljes dhe nuk shënohet në dosjen personale të nëpunësit, ndërsa masat e tjera disiplinore shënohen në dosjen personale të nëpunësit dhe fshihen me përmbushjen e afateve që parashikohen nga vetë ligji për shërbimin civil. Eprori i drejtpërdrejtë është i pavarur në vendimmarrjen e tij, në varësi të bindjes që krijon bazuar në legjislacionin përkatës e provat e paraqitura. Megjithatë legjislacioni për shërbimin civil parashikon marrjen e mendimit të DAP-it për institucionet e administratës qendrore apo mendimi i departamentit, drejtorisë, seksionit e zyrës së personelit, për institucionet e pavarura, i cili është thjesht këshillimor dhe përfshihet në dosjen personale të nëpunësit civil. Nëpunësi civil ankimin e tij mund ta paraqesë para Komisionit të Shërbimit Civil. Forma e paraqitjes së ankimit, pra venia në lëvizje e Komisionit të Shërbimit Civil dhe procedura që zhvillohet në këtë komision deri në marrjen e komunikimin e vendimit përkatës do të trajtohen në vijim, në Kreun 3. Ligji për nëpunësin civil parashikon se llojet e masave disiplinore janë:

a. Vërejtje me shkrim, b. Vërejtje me paralajmërim, c. Pezullimi nga e drejta e ngritjes në detyrë, për një periudhë deri në dy vjet, ç. Kalimi në një detyrë të një niveli apo klase më të ulët për një periudhë nga 30

ditë deri në 1 vit, d. Largimi nga shërbimi civil.

Gjithsesi, ekziston edhe mundësia e shlyrjes së tyre me kalimin e kohës. Masat e mësipërme disiplinore mund të shlyhen në qoftë se brenda 1 viti nga dita e dhënies së tyre për vërejtje me shkrim e vërejtje me paralajmërim dhe brenda 3 vjetësh nga dita e dhënies së tyre për

51

pezullimin apo kalimin në një nivel më të ulët ndaj nëpunësit, me kusht që ndaj tij nuk është marrë ndonjë masë tjetër disiplinore. Masat disiplinore të shlyera hiqen nga dosja vetjake. Ndërkohë, që për masën ekstreme të largimit nga shërbimi civil nuk ekziston një periudhë kohe shlyerje. Çështjes së masave disiplinore dhe problemeve lidhur me to do t’u rikthehemi në kreun vijues. Përsa i takon përgjegjësive të tjera të nëpunësit civil ai mund të mbajë edhe përgjegjësi penale, administrative dhe civile. E drejta administrative vë në dukje vetëm faktin se nëpunësit civilë në raste të caktuara kanë edhe përgjegjësi penale, kur veprime apo mosveprime të tyre të kryera me faj janë përcaktuar nga Kodi Penal si vepra penale.156 Nëpunësit civilë, sikundër të gjithë shtetasit e tjerë, kur kryejnë shkelje të karakterit administrativ kanë edhe përgjegjësi administrative. Përgjegjësia e tyre në këtë rast vjen jo si rrjedhojë e shkeljes së disiplinës në punë por për lloje shkeljesh me karakter administrativ.157Gjithashtu, bazuar në ligjin “Për përgjegjësinë jashtëkontraktore të organeve të administratës shtetërore” nëpunësit civilë mund të mbajnë përgjegjësi civile për dëmet që i shkaktojnë organit shtetëror ku punojnë dhe kjo ka rezultuar si pasojë e sjelljes apo veprimit me faj të nëpunësit civil, ndërsa dëmi u është shkaktuar personave fizikë apo juridikë.158 2.6.11. Ankimi për shkeljet e pretenduara të të drejtave të nëpunësve civilë Ligji i vitit 1999 për nëpunësin civil parashikon si institucion të administratës publike me kompetencë zgjidhjen e ankesave të nëpunësve civilë Komisionin e Shërbimit Civil, i cili është i ndryshëm në koncept dhe funksione nga Komisioni i Shërbimit Civil i krijuar në bazë të ligjit të mëparshëm të vitit 1996. Kështu, në lidhje me masat disiplinore ankesat kundër vendimeve për marrjen e këtyre masave paraqiten në Komisionin e Shërbimit Civil brenda 30 ditëve pune nga komunikimi i vendimit. Ligji i vitit 1999, aktualisht në fuqi parashikon një sërë rastesh për të cilat nëpunësit civilë, por jo vetëm mund të ankohen në rrugë administrative, para se t’i drejtohen gjyqësorit. Kështu, edhe pjesëmarrësit në një konkurrim për një pozicion pune në shërbimin civil, pra, që nuk janë nëpunës civilë kanë të drejtë të ankohen para Komisionit të Shërbimit Civil për procedurën e konkurrimit dhe rezultatet e tij. Në përgjithësi, për çdo të drejtë apo institut që legjislacioni i shërbimit civil parashikon, nëpunësi civil gëzon të drejtën procedurale të ankimit fillimisht para organit kolegjial të Komisionit të Shërbimit Civil. 2.7. Dosja e nëpunësit civil Departamenti i Administratës Publike ngarkohet me krijimin dhe administrimin e Regjistrit Qendror të Personelit. Ky Regjistër përmban të dhënat profesionale dhe të karrierës së nëpunësve civilë. Materiali që përmbahet në këtë regjistër mund të përdoret edhe për studime statistikore. Çdo institucion i administratës publike mban dosjet e personelit për nëpunësit e tij. Institucionet e administratës publike janë të detyruara që çdo muaj të njoftojnë ndryshimet e të dhënave për personelin në Departamentin e Administratës Publike. Dosjet e personelit dhe Regjistri Qendror i Personelit kanë karakter konfidencial dhe çdo nëpunës civil ka të drejtë të njihet me informacionet në lidhje me të. Me këtë informacion mund të njihet eprori i drejtpërdrejtë, Sekretari i Përgjithshëm dhe titullari i institucionit, nëpunësit e zyrës së personel-organizimit që përgjigjen për mbajtjen dhe sistemimin e dosjeve,

156 Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, Tiranë, viti i botimit 2007, faqe 327 157 Po aty 158 Ligji nr. 8510, datë 15.7.1999, “Për përgjegjësinë jashtëkontraktore të organeve të administratës shtetërore”

52

Departamenti i Administratës Publike, si edhe Komisioni i Shërbimit Civil e gjykatat për zgjidhjen e mosmarrëveshjeve.159 Përdorimi i këtyre të dhënave bëhet në përputhje me ligjin nr.8503, datë 30.6.1999 "Për të drejtën e informimit për dokumentet zyrtare", kurse institucionet e pavarura mbajnë regjistrin e personelit me të njëjtat të dhëna.160 Sipas parashikimeve nënligjore lidhur me përmbajtjen e saj dosja e personelit që të konsiderohet e plotë duhet të përfshijë të dhëna të karakterit teknik, profesional, masat disiplinore, të dhënat për vlerësimin periodik të rezultateve individuale në pune, si dhe të dhëna të tjera. Institucioni (specifikimi mungon në VKM, por duket që referimi të jetë për institucion qendror) me propozimin e drejtorisë së personelit dhe miratimin e Departamentit të Administratës Publike mund t'i shtojë dosjes së personelit elemente, që mund të shihen të arsyeshme për specifikat e atij insitucioni. Drejtoria, apo seksioni i personel - organizimit në çdo institucion përgjigjet për mbajtjen dhe sistemimin e dosjeve të personelit për çdo nëpunës. Nëpunësi civil ka detyrimin t'u përgjigjet menjëherë kërkesave të drejtorisë së personelit, për të gjitha të dhënat që përcakton akti nënligjor për përmbajtjen e dosjes vetjake të nëpunësit civil, si dhe të njoftojë menjëherë për ndryshimin e tyre. Në këtë rast, nëpunësi mban përgjegjësi për vërtetësinë e të dhënave që jep për plotësimin e dosjes së personelit. Përsa i takon përmbajtjes konkrete të dosjes vetjake kjo parashikohet me vendim të Këshillit të Ministrave.161 Në dosjen teknike të nëpunësit do të përfshihen:

1- Fletinventari me listën e gjithë dokumentacionit që ndodhet në dosje; 2- Fleta prezantuese e dosjes teknike të nëpunësit, formati i të cilës mund të jetë i ndryshueshëm; 3- Të dhënat që do të përmbajë dosja duhet të shoqërohen me dokumentin përkatës që

vërteton pohimin e bërë; 4- Certifikata e gjendjes familjare; 5- Diploma e shkollës së lartë, lista e notave; 6- Certifikatat ose diplomat e kualifikimeve ose specializimeve; 7- Dëshmi e mbrojtjes së gjuhëve të huaja; 8- Dokumenti i laurimit me gradë shkencore, si dhe dokumente të tjera.

Dokumentet duhet të jenë origjinale ose fotokopje të vërtetuara me noteri. Të gjitha dokumentet në dosje shkruhen në inventarin e saj. Fletinventari firmoset nga nëpunësi civil të cilit i përket dosja dhe nga Drejtori i Personelit i institucionit përkatës.162 Në shtojcën e dytë të VKM-së për organizimin e dosjes dhe regjistrit të personelit parashikohen të dhënat e përgjithshme që duhet të përmbajë fleta prezantuese e dosjes teknike të nëpunësit:

159 Neni 26, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” dhe VKM-ja nr.355, datë 7.7.2000, “Për organizimin e dosjes dhe regjistrit të personelit” 160 Neni 26, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” dhe VKM-ja nr.355, datë 7.7.2000, “Për organizimin e dosjes dhe regjistrit të personelit” 161 VKM-ja nr.355, datë 7.7.2000, “Për organizimin e dosjes dhe regjistrit të personelit” 162 Shtojca 1, e VKM-së nr.355, datë 7.7.2000, “Për organizimin e dosjes dhe regjistrit të personelit”

53

1. Numri i identifikimi të nëpunësit civil 2. Emri, atësia, mbiemri 3. Numri kombëtar i identifikimit ose një i ngjashëm me të 4. Shtetësia 5. Gjinia 6. Datëlindja 7. Gjendja civile 8. Përbërja familjare 9. Aresa e vendbanimit të përhershëm 10. Adresa vendbanimit të përkohshëm 11. Arsimi 12. Diploma 13. Kualifikimet (llojet) 14. Gradë shkencore (titulli) 15. Njohuri gjuhe të huaj 16. Data e fillimit të punës pozicioni përkatës 17. Përshkrimi i karrierrës 18. Dënimet (masa disiplinore, gjyqësore) 19. Njësia e punës 20. Pozicioni 21. Paga bazë 22. Shtesat mbi pagën 23. Shpërblimi nga pjesëmarrja në borde drejtuese.163 Kjo shoqërohet nga një fletë inventari e numërtuar që nënshkruhet si nga nëpunësi civil konkret të cilit i përket dosja, ashtu edhe nga drejtori i personelit të institucionit përkatës. 2.8. Roli i sekretarit të përgjithshëm të institucionit në kuadër të shërbimit civil

Sekretari i Përgjithshëm në ministri është nëpunësi civil më i lartë i saj. Ai konsiderohet si maja e piramidës së nëpunësve civilë në sistemin e shërbimit civil, në përgjithësi, si dhe në çdo institucion të administratës publike, në veçanti. Emërimi, lirimi nga detyra, vlerësimi i punës, paga, çështjet për disiplinën dhe karrierën e Sekretarit të Përgjithshëm iu nënshtrohen legjislacionit të shërbimit civil në fuqi.164 Sekretari i Përgjithshëm, nëpërmjet ushtrimit të funksioneve dhe të bashkërendimit të punës së strukturave të institucionit, kujdeset dhe siguron qëndrueshmërinë dhe vazhdimësinë e veprimtarive përkatëse të ministrisë me institucionet e tjera. Gjithashtu, ai kryen detyra për bashkërendimin e strukturave të ministrisë, për zbatimin e politikave të miratuara në fushën e veprimtarisë së saj. Në përputhje me kërkesat e parashikuara në ligj dhe aktet e tjera nënligjore, si dhe urdhërat apo detyrat e marra nga ministri, Sekretari i Përgjithshëm merr masa për shfrytëzimin e frutshëm të burimeve njerëzore, të mjeteve financiare e burimeve materiale të ministrisë.165 Sekretari i Përgjithshëm është përgjegjës për ndjekjen dhe mbikëqyrjen e të gjitha çështjeve për manaxhimin e burimeve njerëzore të institucionit dhe në mënyrë të veçantë për zbatimin e dispozitave të ligjit "Statusi i Nëpunësit Civil" dhe të çështjeve të tjera, lidhur me personelin. Për këtë qëllim ai bashkëpunon, nëpërmjet Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit

163 Shtojca 2 e VKM-së nr.355, datë 7.7.2000, “Për organizimin e dosjes dhe regjistrit të personelit” 164 Vendimi i Këshillit të Ministrave nr.325, datë 21.02.2003, “Për pozicionin, detyrat dhe përgjegjësitë e Sekretarit të Përgjithshëm në ministri”, pikat 1 dhe 2 165 Po aty, pika 3

54

të Ministrave, me Departamentin e Administratës Publike, në përputhje me aktet normative dhe me udhëzimet e nxjerra nga Këshilli i Ministrave. Për më tepër, Sekretari i Përgjithshëm është përgjegjës për vlerësimin dhe parashikimin e nevojave për trajnim, si dhe bën planifikimet për trajnimin e stafit të ministrisë duke njoftuar në mënyrë të vazhdueshme nëpërmjet Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Ministrave Departamentin e Administratës Publike për nevojat për trajnim dhe ecurinë e veprimtarive trajnuese në ministri. Në lidhje me Regjistrin Kombëtar të Administratës Publike ai është përgjegjës për grumbullimin dhe përditësimin e të dhënave të personave të punonjësve të ministrisë, si dhe ndjek zbatimin e rregullave të etikës dhe të rregullores së brendshme të institucionit nga punonjësit e institucionit, njofton ministrin për rastet e shkeljeve, duke rekomanduar marrjen e masave të nevojshme për zbatimin e rregullave të etikës e të rregullores së brendshme të institucionit.166 Përveç kompetencave të posaçme në lidhje me shërbimin civil, Sekretari i Përgjithshëm ndjek procesin e përgatitjes së projektakteve normative të fushës së veprimtarisë së ministrisë, mbështetur në programet vjetore, të miratuara nga Këshilli i Ministrave dhe ka për detyrë përmirësimin e standardeve në të gjitha shërbimet e ofruara nga ministria, duke përgatitur analiza dhe duke bërë propozime për mbarëvajtjen e punës të ministrisë. Në përputhje me urdhërimet dhe detyrat e caktuara nga ministri, Sekretari i Përgjithshëm përgatit dhe paraqet raporte për veprimtarinë e institucionit apo për çështje të veçanta.167

3. Përfundime Në këtë kre u prezantuan të gjitha institutet aktualisht në veprim për nëpunësit civilë në Republikën e Shqipërisë, që nga fillesat e tij në Shqipëri në vitin 1996, si një risi e organizimit të një pjese të administratës shtetërore shqiptare qendrore, vendore, por edhe e institucioneve të pavarura. Në këto 13 vite të zbatimit të ligjit për shërbimin civil të vitit 1999, praktika ka shfaqur probleme lidhur me respektimin e këtyre instituteve sidomos nga ana e institucioneve shtetërore, apo nga eprorët e drejtpërdrejtë të nëpunësve civilë që janë ankuar pranë Komisionit të Shërbimit Civil. Këto problematika trajtohen më gjerësisht në kreun në vijim. Një pjesë e rëndësishme e statusit të nëpunësit civil janë të drejtat dhe detyrat përkatëse, për të cilat nëpunësit civil gëzojnë përsëri mbrojtje nga legjislacioni dhe institucione të posaçme shtetërore. Në një studim të SIGMA/OECD, Programi për Përmirësim në Qeverisje e Menaxhim i Organizatës për Bashkëpunim e Zhvillim që krahason rolin e këshilltarëve politikë me atë të nëpunësve civilë dhe ndërveprimin e ndërsjelltë midis tyre në një qeverisje të caktuar merren si shembuj nga Evropa rastet e Danimarkës, Polonisë, Portugalisë, Spanjës e Mbretërisë të Bashkuar si vende të Bashkimit Evropian, ku Shqipëria aspiron të anëtarësohet. Nga studimi i kryer del se vende të ndryshme paraqesin tipare e modele të ndryshme të ndërtimit të shërbimit civil dhe varësisë apo jo nga funksionarët politikë. Modeli i njëjtë nuk ekziston, pasi nuk ka akte normative të BE-së të detyrueshme për shtetet anëtare përsa i takon 166 Pikat 6 e 7, Vendimi i Këshillit të Ministrave nr.325, datë 21.02.2003, “Për pozicionin, detyrat dhe përgjegjësitë e Sekretarit të Përgjithshëm në ministri” 167 Po aty, pikat 9 e 10

55

organizimit të shërbimit civil e vijës ndarëse me pjesën politike. Gjithsesi ekzistojnë parimet bazë mbi të cilat duhet të ndërtohet ky shërbim. Vendet e Evropës qendrore dhe lindore që po aplikojnë për anëtarësi në Bashkimin Evropian duhet të reformojnë administratat e tyre publike për të arritur kriteret e pranimit të Kopenhagenit dhe të Madridit.168 Nuk ekziston acquis communautaire për të vendosur standarde të sistemeve horizontale të qeverisjes apo të administratave publike kombëtare. Për këtë arsye, qëllimet dhe orientimet për reformën në administratën publike në perspektivën e pranimit në BE janë më pak të dallueshme. Megjithatë, me kalimin e kohës, ndërmjet shteteve demokratike është arritur një konsensus i përgjithshëm mbi përbërësit e qeverisjes së mirë. Këta përbërës përfshijnë parimet e ligjshmërisë, të besueshmërisë, parashikueshmërisë, përgjegjshmërisë dhe transparencës, si dhe kompetencat teknike dhe drejtuese, kapacitetet organizative dhe pjesëmarrjen qytetare. Edhe pse mungon një acquis communautaire, ky konsensus ka vendosur parime për administratën publike që pranohen nga Shtetet Anëtare të BE me tradita të ndryshme ligjore dhe sisteme të ndryshme qeverisjeje. Vendet që po aplikojnë për anëtarësi në BE duhet të marrin parasysh këto standarde kur zhvillojnë administratat e tyre publike.169 Në Danimarkë, shërbimi civil (një meritë burokracie dhe një sistem karriere në të cilin futen kryesisht nëpunës të lartë nga ministritë politikisht neutralë) mund të sigurojë dhe siguron si këshillë mbi politikat, ashtu edhe mbi strategjitë politike, por prapë nuk angazhohet në politikën partiake.170 Në Poloni, ndarja mes sferës së shërbimit politik dhe atij civil ka qenë e vështirë të arrihej dhe të ruhej, kurse Portugalia përcakton ligjërisht këshilltarët politikë si në parlament, ashtu edhe në qeveri si të ndryshëm nga nëpunësit civilë, duke ndaluar çdo ndërhyrje direkte në veprimtarinë e organeve administrative. Për të vijuar më tej, në Spanjë, katër tendenca – decentralizimi politik dhe administrative, konsolidimi i shtetit social, integrimi në BE dhe privatizimi dhe sigurimi i shërbimeve publike – kanë ndikuar dukshëm mbi rolin e nëpunësve civilë në nivel qendror, bashkë me përgjegjësinë e tyre për të dhënë këshilla politike-taktike dhe ndihmë teknike për politikanët në nivele të ndryshme të administratës qendrore. Në Mbretërinë e Bashkuar, nëpunësit civilë dhe këshilltarët politikë punojnë bashkë bazuar mbi mirëkuptimin se ministrat varen nga një gamë e gjerë këshillash, si praktike dhe politike, për të marrë vendimet më të mira, bazuar mbi të gjitha faktet e disponueshme.171 Në Shqipëri nuk ekzistojnë përplasje në parashikimet e legjislacionit aktual, që direkt apo indirekt lidhet me nëpunësit civilë përsa i takon angazhimit të tyre politik. Përkundrazi kuadri ligjor në fushën politike plotësohet nga ai për shërbimin civil e zhvillimin e zgjedhjeve në vend. Në legjislacionin tonë është e qartë ndarja e funskionarit politik nga nëpunës civil. Po kështu, duke filluar që nga Kushtetuta dhe legjislacioni për partitë politike, legjislacioni për shërbimin civil lejohen angazhimin politik të nëpunësve, madje edhe anëtarësimi në parti politike, por për t’u pranuar në shërbimin civil apo edhe për të vijuar marrëdhënien e punës në këtë shërbim nuk duhet të jenë anëtarë të organeve drejtuese partiake. Përsa i takon angazhimit të nëpunësve civilë në fushata zgjedhore, nuk ka pengesë legjislacioni për pjesëmarrje, pas orarit zyrtar (ose duke marrë leje për t’u shkëputur disa ditë nga puna, të miratuar nga eprori direkt). Sipas legjislacionit tonë për zgjedhjet, meqë nuk ka asnjë kufizim të shprehur, nëpunësit civilë mund të jenë anëtarë të komisioneve të zonave të

168 SIGMA nr.27, Parimet Evropiane për Administratën Publike, 2009, faqe 4 http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/39559906.pdf [hapur në 18 janar 2013] 169 SIGMA nr.27, Parimet Evropiane për Administratën Publike, 2009, faqe 4 http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/39559906.pdf [hapur në 18 janar 2013] 170 SIGMA, Këshilltarët politikë dhe nëpunësit civilë në vendet evropiane, 2006, faqet 5-6 http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/39599452.pdf [hapur në 10 janar 2013] 171 Po aty

56

administrimit zgjedhor apo anëtarë në komisionet e qendrave të votimit. Duke patur parasysh se zgjedhjet në Shqipëri zhvillohen në fundjavë, ditë pushimi për punonjësit e administratës shtetërore, aq me tepër nuk përbën problem anëtarësimi i nëpunësve civilë në këto komisione zgjedhore. Megjithatë, duhet nënvizuar se parashikimet e miratuara në ligjin e ri vendosin kufizime për nëpunësit civil të nivelit të lartë drejtues që të mos jenë as anëtarë të partive politike, sikundër u trajtua më parë në këtë punim. Mesa duket, synimi i hartuesve të projekt ligjit edhe me ndihmën e kualifikuar ligjore të ekspertëve të huaj është të qartësojë e thellojë më tej ndarjen nga politika të shërbimit civil shqiptar, gjë, që sigurisht kërkon të realizojë qëndrueshmërinë në detyrë dhe paanësinë politike të nëpunësve civilë.

57

KREU 3 - Mbrojtja institucionale e nëpunësve civilë

1. Komisioni i Shërbimit Civil, ndërtimi dhe kompetencat e tij

Komisioni i Shërbimit civil është një institucion shumë i rëndësishëm në strukturën shtetërore shqiptare, i cili luan një rol të rëndësishëm për zbatimin e Ligjit nr. 8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” në fushën e shërbimit civil. Komisioni i Shërbimit Civil është një institucion i pavarur, i ngarkuar me dy kompetenca kryesore që janë: e para, mbikëqyrja e menaxhimit të shërbimit civil në të gjithë institucionet që hyjnë në fushën e veprimit të ligjit të shërbimit civil, si dhe e dyta, zgjidhja e ankesave të nëpunësve civilë ndaj vendimeve të administratës shtetërore në lidhje me pranimin, periudhën e provës, ngritjen në detyrë, lëvizjen paralele, vlerësimin, masat disiplinore dhe të drejtat e nëpunësit civil. Pra, ky Komision, në përgjithësi merret me të gjitha institutet lidhur me nëpunësin civil.172

Krijimi i KSHC-së, si një organ administrativ i pavarur me disa kompetenca në fushën e shërbimit civil, i jep atij një rol shumë të rëndësishëm në garantimin e të drejtave të nëpunësve civilë dhe sigurimin e qëndrueshmërisë së administratës publike. Krijimi i KSHC-së si institucion u parashikua për herë të parë nga Ligji nr. 8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”.173

Megjithëse Ligji nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë” ishte një arritje, pasi formoi një sistem më vetë të marrëdhënieve të punës në administratën shtetërore, duke synuar qëndrueshmëri e profesionalizëm, larg ndikimit politik, miratimi i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i Nëpunësit Civil“ parashikoi dhe realizoi një rregullim më të plotë të problemeve në shërbimin civil, si dhe të rolit të DAP-it dhe KSHC-së si një institucion i pavarur, përgjegjës për mbikëqyrjen dhe menaxhimin e shërbimit civil.

Në bazë të ligjit “Statusi i nëpunësit civil”, Komisioni i Shërbimit Civil si organ kolegjial përbëhet nga 5 anëtarë, të cilët emërohen nga Kuvendi në bazë të propozimeve si vijon: dy nga Këshilli i Ministrave, një nga Kontrolli i Lartë i Shtetit dhe dy nga mbledhja e përfaqësuesve të pushtetit vendor, të zgjedhur sipas procedurës ligjore.174 Institucionet e lartpërmendura propozojnë tre kandidatë për çdo vend anëtari të Komisionit. Anëtarët e KSHC-së duhet të plotësojnë kërkesat e përgjithshme për pranimin në shërbimin civil, si dhe të jenë mbi 30 vjeç në çastin e emërimit175.

Mandati i anëtarit të KSHC-së është për një periudhë 7 vjet e gjysëm me përjashtim të Komisionit të parë të emëruar sipas këtij ligji, i cili iu nënshtrua ripërtëritjes së pjesshme nëpërmjet hedhjes së shortit. Kur një anëtar i KSHC-së zëvendësohet i njëjti organ që propozoi këtë anëtar do të propozojë pasardhësin e tij.176 Anëtarët e KSHC-së janë të punësuar me kohë të plotë dhe nuk duhet të kenë punësim tjetër gjatë ushtrimit të mandatit. Gjithashtu, ata nuk duhet të bëjnë pjesë në organet e larta drejtuese të partive politike. Kryetari i KSHC-së zgjidhet me votim të fshehtë nga të gjithë anëtarët e KSHC-së dhe me

172 Neni 8, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 173 Neni 20, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë” 174 Neni 6, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 175 Neni 12, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 176 Neni 5, pika 2, e Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”

58

shumicë votash. Ai ka kompetencë: të raportojë në Kuvend, të përgjigjet për veprimtarinë e KSHC-së dhe të përfaqësojë KSHC-në në marrëdhëniet me të tretët. Kryetari i KSHC-së zëvendësohet njësoj si anëtarët e tij. Anëtari i KSHC-së emërohet me votim të thjeshtë nga Kuvendi, por largimi nga detyra bëhet me votimin e tre të pestave të të gjithë anëtarëve të Kuvendit për këto raste:

1- Kur dënohet me një vendim të formës së prerë të gjykatës për kryerjen e një vepre penale;

2- Kur bëhet i paaftë fizikisht ose mendërisht për të kryer detyrat e tij; 3- Kur kryen veprimtari që krijojnë konflikt interesash; 4- Kur mungon në detyrë për më shumë se tre muaj.

Zëvendësimi i anëtarit të KSHC-së bëhet:

1- me mbarimin e mandatit; 2- kur vdes; 3- kur jep dorëheqjen dhe së fundi 4- kur largohet nga detyra në rastet e pasqyruara më lart.177

Anëtarët e KSHC-së gëzojnë imunitetin e anëtarit të Gjykatës së Lartë. KSHC-ja është një organ vendimmarrës dhe marrja e vendimeve bëhet me shumicën e votave të të gjithë anëtarëve, si dhe nuk lejohet abstenimi në procesin e votimit. Vota kundër arsyetohet me shkrim dhe është pjesë e vendimit të dhënë nga shumica në votim. Me Vendimet nr. 437, datë 03.05.2000, Kuvendi i Shqipërisë emëroi 3 anëtarët e parë të Komisionit: z. Roland Përmeti, z. Nexhat Gjuzi dhe z. Gojard Cerga, ndërsa me Vendimin nr. 473, datë 36.03.2001 të Kuvendit u zgjodhën 2 anëtarët e tjerë, përkatësisht, zj. Liri Jani dhe z. Shahin Bistri. Kryetar i parë i Komisionit të Shërbimit Civil u zgjodh z. Roland Përmeti.

Komisioni i Shërbimit Civil ka filluar të funksionojë në maj të vitit 2000.178 Komisioni është parashikuar të përbëhet nga pesë anëtarë dhe i është nënshtruar ripërtëritjes së plotë sipas parashikimeve ligjore, duke shfaqur probleme në vonesën e përzgjedhjes apo votimit në Kuvend të anëtarëve të rinj apo rimandantimit e atyre ekzistues. Aktualish, KSHC-ja funksionon me 4 anëtarë prej 2 vitesh nga 5 që duhet të ketë, pas largimit të një anëtari të tij si anëtar i Komisionit Qendror të Zgjedhjeve. Përbërjes së tij do t’i rikthehemi në pjesën përmbyllëse të këtij kreu dhe punimit. Ky është një shqetësim i shprehur haptazi edhe nga vetë Komisioni i Shërbimit Civil pasi shoqërohet objektivisht edhe me mundësinë e lartë të mos arritjes së quorumit gjatë procesit të vendimmarrjes.179 Megjithatë nga ana e institucionit është bërë përpjekje që kjo dukuri të zvogëlohet sa më shumë dhe janë shënuar vetëm 8 raste të tilla, kur çështja ka shkuar në gjykatë, për pamundësi të marrjes së vendimit nga KSHC-ja.180

Komisioni është një institucion i pavarur, pasi emërimi apo shkarkimi i anëtarëve të tij votohet në Kuvend dhe është ky i fundit që miraton buxhetin dhe organikën e Komisionit të

177 Neni 7, pika 3, e Ligjit nr. 8549, datë 11.11.1999, “Statusi Nëpunësit Civil” 178 Vendimet nr. 437 dhe nr. 437/1, datë 03.05.2000, të Kuvendit të Shqipërisë për emërimin e 3 anëtarëve të Komisionit të Shërbimit Civil 179 Raporti Vjetor 2012 i KSHC-së, faqet 6-7, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_98066_raporti%20KSHC%202012,%20perfundimtar.pdf, [hapur në 9 maj 2013] 180 Po aty, faqe 7

59

Shërbimit Civil dhe jo Këshilli i Ministrave. Struktura organizative e KSHC-së paraqitet në tabelën në vijim.

Tabela 3.1.

Struktura Organizative e Komisionit të Shërbimit Civil 181

Struktura në varësi të Sekretarit të Përgjithshëm përbënë Sekretariatin Teknik të KSHC-së. Krijimi i Komisionit si një organ administrativ i pavarur me kompetencat e mësipërme synon t’i japë atij një rol të rëndësishëm për mbrojtjen e të drejtave të nëpunësve civilë dhe sigurimin e qëndrueshmërisë së administratës publike. Në ushtrimin e detyrave të tij ligjore Komisioni bazohet në Kushtetutë, Kodin e Procedurave Administrative dhe në ligjin e posaçëm për nëpunësin civil. Pra, në drejtim të procedurave që duhet të ndjekë Komisioni bazohet në të drejtën e kodifikuar për këtë qëllim, kurse në drejtim të legjislacionit material bazohet në një ligj organik. Nga sa parashtruam më sipër është lehtësisht e dukshme se kuadri ligjor dhe institucional paraqitet i qëndrueshëm në dekadën e fundit, pasi parashikimet kushtetuese për legjislacionin mbi funksionarët publikë janë të tilla që nuk mundësojnë ndryshime të shpeshta të ligjit në fjalë.

Komisioni i Shërbimit Civil vihet në lëvizje me kërkesë të të interesuarit, domethënë kryesisht nga nëpunësi civil, por në raste të caktuara, për ankime lidhur me procesin e konkurrimit të organizuar nga DAP-i për institucionet qendore apo njësitë e burimeve njerëzore për institucionet e pavarura dhe organet e pushtetit vendor ku shtrihet zbatimi i ligjit për shërbimit civil, mund të vihet në lëvizje nga pjesëmarrës në këto konkurrime që

181 Buletini 2008, Komisioni i Shërbimit Civil, Shtëpia Botuese dhe Shtypshkronja “Pegi”, 2009, faqe 13

KRYETARI

Sekretari i Përgjithshëm

Kabineti

Departamenti Personel-Organizimit dhe Shërbimeve

Drejtoria e Mbikëqyrjes dhe Ankesave

Sektori i Administratës Qëndrore

Sektori Institucioneve të

Pavarura

Sektori i Marrdhënieve me Jashtë

Sektori i Financës

Sektori i Administratës

Zyra e Shërbimeve

Zyra e Sekretari-Arkivit

60

kuptohet, në rastin e konkurrimit për specialist për shembull nuk e kanë statusin e nëpunësit civil. Gjithashtu, mund të shqyrtohen nga KSHC-ja ankesat nga ata që janë në periudhë prove, pasi vetë ligji për shërbimin civil e parashikon që nëpunësit civil në periudhë prove gëzojnë të gjitha të drejtat, përfshirë edhe atë të ankimit pranë KSHC-së për shkeljet e pretenduara, sikundër nëpunësit civil, të cilit i është konfirmuar statusi i nëpunësit civil. Ankimi pranë KSHC-së paraqitet në formë shkresore dhe përmban këto të dhëna:

a. emrin dhe adresën e ankuesit, b. vendimin që kundërshtohet (një kopje e tij), c. bazën ligjore dhe faktike të ankimit, ç. provat shkresore dhe çdo dokument tjetër, që vlerësohet i rëndësishëm nga ankuesi.

Gjithsesi, nëse ankesës i mungon ndonjë element, kjo nuk përbën shkas për rrëzimin e saj apo mos marrjen në shqyrtim, pasi ankuesit mund t’i kërkohet ta plotësojë atë. Pas shqyrtimit të ankesës, Komisioni i Shërbimit Civil mund të vendosë për:

a. rrëzimin e ankesës, b. shfuqizimin e vendimit të eprorit të drejtpërdrejtë, c. ndryshimin e masës displinore në një masë më të lehtë apo më të rëndë.

Në rastin kur ndaj nëpunësit civil është marrë masa disiplinore e largimit nga shërbimi civil dhe KSHC-javendos shfuqizimin apo ndryshimin e vendimit të eprorit të drejtpërdrejtë, nëpunësi ka të drejtë të marrë pagën e plotë që nga çasti kur i janë ndërprerë marrdhëniet financiare. Vendimi i Komisionit të Shërbimit Civil i njoftohet të interesuarit dhe institucionit nga KSHC-ja brenda 4 ditëve nga marrja e tij. Komisioni i Shërbimit Civil mund të marrë ankesa mbi organizimin dhe rezultatet e konkurrimit nëse këto ankesa paraqiten brenda 30 ditësh pune nga data e botimit të rezultateve në shtyp. Ankuesi, në rast se ankimi është i suksesshëm, mund të propozohet pranë ministrisë përkatëse për vendin bosh më të afërt që mund të hapet për një nivel të ngjashëm. Në këtë rast lind pyetja "Po nëse vende pune të tilla nuk ekzistojnë në institucionin përkatës, ose nuk hapen për një periudhë relativisht të gjatë, ndoshta një vit?" Legjislacioni përkatës nuk përmban parashikime që të trajtojnë dhe zgjidhin këtë rast. Nga ana tjetër, duhet theksuar se Komisioni i Shërbimit Civil nuk ka kompetencë të trajtojë ankesa për finalizimin e procesit të konkurrimit, siç është përzgjedhja e fituesit nga ana e eprorit të drejtpërdrejtë pas zhvillimit të një interviste me secilin nga tre kandidatët e renditur më mirë në konkurrim. Vetë ligji për shërbimin civil i vitit 1999 është i qartë në këtë drejtim dhe nuk lë vend për interpretime apo zbatime subjektive pasi parashikohet se “eprori i drejtpërdrejtë mund të zgjedhë një nga tre kandidatët e renditur të parët në konkurrimin për një pozicion pune në shërbimin civil”.182

182 Neni 13, pika 5/c, e Ligjit nr. 8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”

61

1.1. Zgjidhja e mosmarrëveshjeve midis nëpunësve civilë dhe institucioneve shtetërore

Komisioni i Shërbimit Civil deklaron se ka patur vështirësi të ndryshme për të kryer funksionin e tij në lidhje me zgjidhjen e ankesave të nëpunësve civilë gjatë këtyre viteve të funksionimit të tij. Një nga sfidat e hasura është vështirësia për të realizuar seancat dëgjimore. Kjo vinte si pasojë e “rezistencës” së institucioneve për t`u përgjigjur ftesës së KSHC për t`u paraqitur në seancë, si dhe mungesën e vullnetit të administratës për të paraqitur provat e kërkuara.183 Në vitet e para të veprimtarisë së tij, KSHC shënon raste të dështimit të seancave për këtë shkak, gjë që aktualisht nuk ndodh. Mund të thuhet se është arritur që të disiplinohen palët në këtë proces dhe seancat dëgjimore tashmë deklarohet se zhvillohen me pjesmarrjen e plotë të tyre dhe me një procedurë transparente, pothuajse si në fushën e gjyqësorit, duke garantuar palët për një proces të rregullt ligjor dhe për një vendim të mbështetur në prova dhe në ligj.184 Duke qenë se ligji për shërbimin civil i vitit 1999 parashikon dy kompetenca kryesore për Komisionin e Shërbimit Civil, po i trajtojmë si çështje dhe analizë më vete kompentencën për zgjidhjen e ankesave të nëpunësve civilë dhe kompetencën e mbikëqyrjes së institucioneve që hyjnë në sferën e zbatimit të ligjit të shërbimit civil nga ana e Komisionit të Shërbimit Civil. Kështu, në vijim paraqiten aspekte të instituti të ankimit, si një nga të drejtat që gëzon çdo punonjës i administratës shtetërore, qendrore apo vendore, apo i institucioneve të pavarura gjatë periudhës së provës (kur është rekrutuar në përputhje me parashikimet e ligjit përkatës dhe akteve nënligjore në zbatim të tij, pra, kur nuk gëzon ende statusin e nëpunësit civil) e më pas si “nëpunës civil” me konfirmimin e statusit. Legjislacioni në fuqi për nëpunësit civilë ka si synime krijimin e një shërbimi civil të qëndrueshëm, profesional dhe eficient. Për realizimin e këtyre synimeve është ndërtuar edhe përmbajtja e detajuar e këtij legjislacioni. Kështu, përgjatë ligjit për statusin e nëpunësit civil përcaktohen edhe rastet konkrete se kur një nëpunës civil mund të ushtrojë ankimimin për të drejta që pretendon se i janë shkelur nga institucioni ku është punësuar, duke patur parasysh me termin e përgjithshëm “institucioni” funksionarët shtetërorë, qofshin pjesë e shërbimit civil apo funksionarë politikë. Në pjesën vijuese po paraqesim rastet kur mund të ushtrohet e drejta e ankimit që lidhet me procedura apo hapa të caktuar që nga rasti kur një person paraqet kërkesën për pjesëmarrje në konkurrim për një pozicion të klasifikuar si nëpunës civil (në administratën qendrore apo atë vendore, si dhe institucionet e pavarura) deri në rastin kur largohet nga shërbimi civil për një sërë arsyesh që paraqiten në vijim. Pra, me fjalë të tjera do të shohim lidhjen me institute të tjera të shërbimit civil, të trajtuara më gjerësisht në Kreun e Dytë, me institutin e ankimit.

• Ankimi në lidhje me procesin e rekrutimit

Në administratën qendrore shpallja e konkurrimit bëhet nga Departamenti i Administratës Publike, me kërkesën e institucionit përkatës. Në institucionet e pavarura shpallja bëhet nga 183 Raporti Vjetor i KSHC-së 2012, faqe 3-4, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_98066_raporti%20KSHC%202012,%20perfundimtar.pdf, [hapur në 9 maj 2013] 184 Po aty, faqe 4

62

departamentet e personelit. Shpallja botohet në gazeta për një periudhë kohe të përcaktuar para datës së konkurrimit. Në shpallje përfshihet një listë e kërkesave të përgjithshme dhe të veçanta që duhet të plotësojnë kandidatët për t’u lejuar të hyjnë në konkurrim si dhe përcaktohen fushat në të cilat do të testohet dija e kandidatëve që do të marrin pjesë në konkurrim. Konkurrimi zhvillohet në tri faza:

a. Në fazën e parë bëhet përzgjedhja e kandidatëve për t’iu nënshtruar testimit dhe lidhet me verifikimin nëse kandidatët plotësojnë kërkesat e përgjithshme dhe të veçanta botuar në shpalljen për konkurrim. Vetëm kandidatët që plotësojnë këto kërkesa pranohen të vijojnë në fazën e testimit që ndiqet nga institucioni që ka bërë shpalljen. b. Në fazën e dytë zhvillohet testimi, që ndiqet nga një komitet ad hoc prej pesë personash. Komiteti ad hoc në përfundim të testimi harton një listë me emrat e tre kandidatëve me rezultatet më të larta sipas testimit, por edhe nisur nga kualifikimet, përvoja profesionale, publikimet shkencore dhe aftësitë e veçanta të kandidatëve. c. Në fazën e tretë bëhet vlerësimi përfundimtar i kandidatëve, ku eprori direkt zgjedh një nga tre personat që propozohen nga komiteti ad hoc.

Çdo hap i renditur më lart lidhur me procesin e rekrutimit u paraqit me qëllimin për të treguar se çdo hap i konkurrimit përbën rast për të ushtruar të drejtën e ankimimit. Kështu, personat që nuk plotësojnë kërkesat e përgjithshme dhe të posaçme të shpallura në njoftimin e vendit të lirë të punës në shërbimin civil renditen në një listë të veçantë, në të cilën tregohen edhe arsyet e mosplotësimit të kërkesave të shpallura më herët. Brenda dy ditësh nga shpallja e listës personat e interesuar mund të ankohen pranë Departamentit të Administratës Publike për institucionet e administratës qendrore ose strukturën përkatëse të personelit për institucionet e pavarura. Këtyre strukturave u lihet një afat prej tre ditësh që të japin përgjigje. Personat që ushtrojnë këtë të drejtë kanë gjithashtu mundësinë t’i drejtohen edhe Komisionit të Shërbimit Civil. Ushtrimi i të drejtës së ankimimit që pranohet si i drejtë dhe i bazuar mund të rezultojë deri në anullim të konkurrimit. Duhet theksuar se legjislacioni aktual nuk njeh të drejtën e ankimimit për fazën e fundit, atë të përzgjedhjes së kandidatit fitues, pra, personit që do të punësohet në vendin e shpallur të lirë dhe që plotësohet me konkurrim. Në gjykimin e legjjislatorit e drejta e përzgjedhjes së njërit nga tre kandidatëve me rezultatet përfundimtare më të larta nga eprori direkt nuk mund të vihet në diskutim apo edhe të kthehet pas. Kjo është një çështje që ka ngjallur debate dhe korrigjohet me ligjin e ri për shërbimin civil185, por përderisa ky vazhdon të jetë një parashikim ligjor ende në fuqi, duhet të respektohet dhe zbatohet. Pra, një kandidat që është renditur i pari pas testimit dhe intervistës nga komiteti ad hoc, mund të mos përzgjidhet nga eprori direkt, kur ky i fundit krijon bindjen nga bashkëbisedimi me secilin prej tre kandidatët se p.sh. personi i renditur i treti është kandidati më i përshtatshëm për ta patur si vartës.186 Kandidati që përzgjidhet dhe fillon punë në shërbimin civil i nënshtrohet një periudhe prove të paktën një vjeçare dhe që mund të zgjatet vetëm një herë, për një periudhë kohe deri në

185 Miratuar në 30 maj 2013, por parashikon se hyn në fuqi më 1 tetor 2013 186 Eprori direkt nuk është pjesë e komitetit ad hoc dhe as nuk merr pjesë në shqyrtimin e dokumentacionit që paraqitet nga kandidatët për pjesëmarrje në konkurrim lidhur me plotësimin e kërkesave të përgjithshme dhe të veçanta për vendin e shpallur të lirë.

63

gjashtë muaj.187 Nëse dhënia e statusit të nëpunësit civil i mohohet nga eprori i drejtpërdrejtë, i punësuar në periudhë prove gëzon të drejtën e ankimimit. Institucioni është i detyruar ta mbajë të lirë vendin e punës deri në zgjidhjen përfundimtare të ankesës ose deri në mbarimin e afatit për paraqitjen e saj. Pra, ushtrimi i së drejtës së ankimimit pezullon çdo veprim lidhur me vendin e punës në fjalë. Vërejmë se gjatë kësaj periudhe i punësuari nuk gëzon ende statusin e nëpunësit, ashtu si edhe personat që iu është refuzuar vijimi i pjesëmarrjes në procesin e konkurrimit, siç e përmendëm më lart. Megjithatë, legjislacioni i shërbimit civil ua njeh këtyre kategorive të drejtën e ankimit njësoj sikur të gëzonin statusin e nëpunësit civil.

• Ankimimi lidhur me lëvizjen paralele dhe ngritjen në detyrë Një vend i lirë pune në shërbimin civil, si rregull ligjor u duhet ofruar fillimisht nëpunësve civilë ekzistues nëpërmjet procedurës së lëvizjes paralele dhe nëse kjo rezulton e pasuksesshme ndiqet procedura e ngritjes në detyrë.188 Lëvizja paralele është kalimi i nëpunësit civil në një pozicion pune të të njëjtit nivel apo klasë brenda të njëjtit institucion ose në një tjetër që përfshihet në administratën qendrore apo vendore.189 Për të mos përsëritur çka është cituar më lart edhe në këtë rast shpallja e vendit të lirë bëhet njësoj si për konkurrimin e hapur ku kërkohet të tërhiqen kandidatë nga jashtë administratës. E veçanta qëndron se nuk zhvillohet konkurrimi klasik me të tri fazat e tij, por konkurrohet me dokumentacion, gjithnjë, nëse ka një numër të caktuar të interesuarisht dhe ky dokumentacion shqyrtohet dhe vlerësohet nga eprori direkt. Edhe në rastin e lëvizjes paralele zbatohet periudha e provës, si dhe çka ka më rëndësi për fokusin e punimit zbatohet edhe e drejta e ankimimit lidhur me periudhën e provës.

Ngritja në detyrë në kuptim të ligjit është kalimi i nëpunësit civil në një pozicion pune të një niveli apo klase më të lartë në të njëjtin institucion apo një tjetër të administratës publike qendrore apo vendore. Ngritja në detyrë bëhet me konkurrim ndërmjet nëpunsve ekzistues mbi bazë të parimit të meritokracisë, në mënyrë të njëjtë me procedurat e rekrutimit dhe të periudhës së provës. Përsëri, nëpunësit civilë ekzistues kanë të drejtën e ankimimit për procesin e rekrutimit, që në këtë rast zhvillohet me kandidatë të brendshëm të shërbimit civil pas botimit të rezultateve në shtypin periodik.

Nëpunësi civil mund të ushtrojë të drejtën e ankimit për çdo shkelje lidhur me të drejtat konkrete që i njeh legjislacioni i shërbimit civil, ku mund të përmendim garantimin e vendit të punës (pranimi në shërbimin civil, duke i njohur statusin nëpunësit, është pa afat), të drejtën e ngritjes në detyrë apo lëvizjen paralele të cituara më lart, ushtrimin e veprimtarive të tjera të ligjshme përsa kohë nuk ekziston ndonjë konflikt interesi apo pengesë për kryerjen e detyrës si nëpunës civil, trajnimin periodik etj.190 Megjithatë, e drejta e ankimit njihet shprehimisht edhe për raste të tjera në nene të tjera të këtij ligji sikundër trajtohet në nënçështjet e pikës 2 të punimit.

• Ankimimi lidhur me lirimin nga shërbimi civil

Nëpunësi civil gëzon të drejtën e ankimit kur lirohet nga shërbimi civil për disa arsye:

187 Trajtuar më gjerësisht si institut në Kreun 2 188 Në këtë rast shërbimi civil shqiptar shfaq tipare të një sistemi të mbyllur dhe të karrierës 189 Sqarim: nuk ka të dhëna zyrtare të zbatimit të lëvizjes paralele nga një institucion i administratës qendrore në atë vendore apo anasjelltas. 190 Neni 20, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” liston 12 të drejta në këtë nen.

64

1- Kur jep dorëheqjen; 2- Kur mbush moshën e pensionit; 3- Kur bëhet i paaftë përgjithmonë për të kryer detyrat zyrtare, për shkak të kushteve

shëndetësore; 4- Kur dënohet me vendim të formës së prerë të gjykatës dhe me heqje lirie; 5- Kur merret ndaj tij masa disiplinore “largim nga shërbimi civil”.

• Ankimi lidhur me mbylljen dhe ristrukturimin, ndryshimin e përshkrimit të punës,

vlerësimin e rezultateve individuale vjetore në punë Nëse iu referohemi raporteve vjetore të Komisionit të Shërbimit Civil për mëse një dekadë shihet se nëpunësit civilë kërkojnë mbrojtje më tepër përsa i takon rasteve të ruajtjes së vendit të punës apo rikthimit në detyrë, kur shkarkimi ka rezultuar i pabazuar në ligj dhe prova në administratën publike për një vend pune të fituar me konkurrim.191 Nëpunësit civilë, vendet e punës të të cilëve deklarohen të tepërta si rrjedhojë e ristrukturimit trajtohen ndryshe nga rasti kur mbyllet institucioni. Në rastin e dytë nëpunësi largohet automatikisht nga shërbimi civil. Ndërsa në rastin e ristrukturimit atij i ofrohet një pozicion i të njëjtit nivel në një ministri tjetër apo institucion të administratës qendrore apo vendore. Në rast se nuk ka vend të tillë të lirë, atëherë, nëpunësit i ofrohet një pozicion në një nivel më të ulët. Nëse as kjo nuk është e mundur, atëherë në pritje për një vend të lirë pune, nëpunësi civil vazhdon të gëzojë të drejtat e tij si nëpunës civil për një vit duke u regjistruar në listë pritjeje dhe duke përfituar pagën për vetëm 12 muaj. Në rast se një person refuzon vendin që i ofrohet atëherë humbet statusin e nëpunësit civil. Për institucionet e administratës qendrore lista e pritjes administrohet nga Departamenti i Administratës Publike, ndërsa për institucionet e pavarura dhe ato të pushtetit vendor lista e pritjes mbahet nga secili prej tyre në mënyrë të pavarur. Ankimet me objekt ristrukturimi janë një lloj ankimi i zakonshëm pranë KSHC-së, pasi ristrukturime kanë ndodhur shpesh, duke filluar që nga viti 2001 dhe të tillë ka patur edhe në vitet 2008 dhe 2010 për mjaft institucione qendrore dhe vendore. Kështu, KSHC-ja ka vërejtur se disa institucione, gjatë procesit të ristrukturimit nuk kanë i zbatuar dispozitat përkatëse ligjore që rregullojnë ristrukturimin, duke mos argumentuar nevojën për ristrukturim dhe duke mos hartuar përshkrimet e reja të vendeve të punës. Madje, ky proces mund të jetë kryer disa herë brenda vitit në një institucion, pa ndonjë vizion të qartë apo kohëzgjatje të caktuar dhe të arsyeshme.192

Ligji parashikon rastin e ndryshimit të kërkesave të vendit të punës. Në rast se punonjësi nuk i ka aftësitë e nevojshme sipas ndryshimit të ndodhur, atëherë i jepet një afat prej gjashtë muajsh për t’iu përshtatur kërkesave të reja të vendit të punës. Nëpunësit i duhet ofruar trajnim i përshtatshëm për ta ndihmuar të përshtatet me kërkesat e reja të vendit të punës. Në rast se gjykohet se personi nuk është përshtatur në kohë, atëherë nëpunësi trajtohet njësoj si në rastin e nëpunësve të deklaruar të tepërt nga ristrukturimi.

191 Raportet Vjetore të KSHC-së deri në vitin 2012, gjenden në faqen e internetit të KSHC-së www.kshc.gov.al/publikime 192 Po aty

65

Pra, pasi një person që fiton një vend pune në administratën publike me konkurs, në bazë të të drejtave të shpallura në legjislacionin për shërbimin civil duhet ta ketë vendin e punës të mbrojtur e të garantuar, madje duhet t’i ofrohen edhe mundësi për karierrë përmes zbatimit të instituteve të lëvizjes paralele dhe ngritjes në detyrë. Nga raportet vjetore të Komisionit të Shërbimit Civil shihet se arsyet e largimit të nëpunësve civilë kanë qenë të ndryshme, por kryesisht shkaqet kanë qenë ristrukturimi i institucionit, deklarimi i tepërt i vendit të punës apo edhe zbatimi i masës përfundimtare disiplinore që është largimi nga detyra për shkak të shkeljeve të rënda e të argumentuara nga eprori i drejtpërdrejtë duke e nxjerrë jashtë nga sistemi i shërbimit civil nëpunësin civil të ndëshkuar.193 Nëse një nëpunës largohet nga shërbimi civil për shkelje të rënda disiplinore nuk mund të rihyjë me kalimin e kohës në shërbimin civil.194 Ajo që paraqet shpesh shqetësim është argumentimi i pabazë i institucionit i shkakut të largimit të nëpunësit civil që paraqet ankesë pranë KSHC-së dhe mbi të gjitha mënyra e veprimit të institucionit shtetëror pas marrjes së një vendimi nga KSHC-ja kur ankesat pranohen. Kur çështja apelohet nga institucioni në Gjykatën e Apelit dhe kjo e fundit lë në fuqi vendimin e KSHC-së, institucioni është i detyruar të zbatojë vendimin e Komisionit sapo vendimi gjyqësor merr formë të prerë. Mirëpo, në raportet e Komisionit deklarohet se institucionet e administratës publike shpesh refuzojnë zbatimin e vendimeve të tij për rikthim në detyrë të nëpunësit të larguar dhe për më tepër gjatë kohës që ka vijuar procesi gjyqësor mund të ketë punësuar një person tjetër në vend të nëpunësit të shkarkuar. Pra, këto vendime mbeten të pazbatuara, jo vetëm përsa i takon pagës së munguar të nëpunësit të shkarkuar nga koha e shkarkimit nga detyra deri në kohën kur vendimi gjyqësor merr formë të prerë, por edhe për atë që është më e rëndësishme - vendin e punës.

Institucionet shtetërore argumentojnë sjelljen e tyre me mungesën e cilësimit të vendimeve të KSHC-së si tituj ekzekutivë. Mirëpo, ligji aktual për shërbimin civil parashikon se vendimet e KSHC-së janë të detyrueshme për institucionet e administratës shtetërore qendore apo vendore, aq më tepër kur lihen në fuqi edhe nga gjyqësori. Kështu, institucionet shtetërore në mungesë të sanksioneve në legjislacion preferojnë të anashkalojnë këtë parashikim ligjor duke i mohuar në këtë mënyrë të drejtat e nëpunësit del fitues në një proces administrativ që përforcohet më tej edhe me atë gjyqësor.

Një institucion mund të mbyllet apo të ristrukturohet në përmbushje të politikave shtetërore. Në rastet e mbylljes së institucionit195 nëpunësi civil lirohet (largohet) nga shërbimi civil, pasi vendi i tij deklarohet i tepërt. Në rastet e ristrukturimit, kur vendi është deklaruar i tepërt, nëpunësit civil mund t’i: 1- ofrohet një pozicion tjetër brenda të njëjtit përshkrim pune; 2- ofrohet një pozicion më i ulët (nëse nëpunësi pranon);

3- të kalojë në listë pritje duke gëzuar të drejtat e vendit të punës për një vit dhe gjatë kësaj kohe i duhet ofruar një vend pune tjetër i ngjashëm ose i njëjtë për nga përshkrimi i punës me pozicionin e mëparshëm. Në rast se nëpunësi civil refuzon të pranojë vendin e ofruar, ai humbet të drejtat që i takojnë si nëpunës civil.

193 Për ilustrim: “Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2008”, Kreu III “Trajtimi i ankesave të nëpunësve civilë si një nga kompetencat kryesore të KSHC-së”, faqe 36-40. Qëndrime dhe deklarime të ngjashme ka thuajse në raportet vjetore të çdo viti, nga 2001 deri më 2010 të Komisionit të Shërbimit Civil. 194 Numri i nëpunësve civilë është rreth 7000 vetë, ndërkohë që në administratën publike shqiptare janë të punësuar mbi 87000 mijë vetë. Këto të dhëna janë deklaruar nga Komisioni i Shërbimit Civil për vitin 2012. 195 Institut i trajtuar në Kreun 2

66

Vendimi për kalim në listë pritje merret nga titullari i institucionit dhe mbështetet në krahasimin e përshkrimit të punës së mëparshme me përshkrimin e vendeve të reja të krijuara apo të mbetura, si dhe vlerësimet e rezultateve individuale në punë të dy viteve të fundit.

Në rastet e ristrukturimit të institucioneve dhe sidomos në rastin e shkrirjes apo bashkimit të disa njësive organizative të institucioneve mund të ketë nëpunës civilë që humbasin vendin e punës me arsyen e ristrukturimit të institucionit dhe regjistrohen në listë pritjeje që menaxhohet nga Departamenti i Administratës Publike duke përfituar pagën për 12 muaj rresht e më pas çrregjistrohen nga kjo listë dhe mbeten jashtë sistemit të shërbimit civil. Gjatë këtyre muajve duhet të bëhen përpjekje institucionale, për të sistemuar në vende pune të ngjashme këta persona që humbasin vendin e punës për shkak ristrukturimi. Mirëpo, në realitet, vihet re se lista e pritjes funksionon si një mënyrë e zbutur (me afat një vjeçar) për të nxjerrë nëpunësit jashtë sistemit të shërbimit civil dhe jo si një zgjidhje e përkohshme për të mos lejuar nëpunësit civilë të dalin nga sistemi.

Komisioni i Shërbimit Civil raporton se shumë pak persona kalojnë nga gjendja pasive në atë aktive, pra, të riemërohen pa konkurs në administratën shtetërore.196 Madje, sa herë institucionet shtetërore kërkojnë të shpallin vende të lira pune për konkurrim të hapur, DAP-i, për institucionet e administratës shtetërore, duhet të konsultojë fillimisht listën e pritjes për identifikimin e personave që përmbushin kriteret e përgjithshme e të veçanta të pozicionit të lirë.

Nëpunësit me përshkrim të njëjtë apo të ngjashëm me përshkrimin e vendeve të reja të krijuara apo të mbetura dhe të ristrukturuara dhe që kanë vlerësim të mirë për 2 vitet e fundit, do të mbahen në punë në kufirin e numrit të përgjithshëm të vendeve të miratuara. Departamenti/Drejtoria/Sektori Personelit, regjistron nëpunësit në listë pritje dhe në rastin më të parë të një vendi vakant, nëse kandidati i plotëson kërkesat e veçanta për vendin e lirë, kryen procedurat për emërimin e tij pa konkurrim. Lista e pritjes, sipas ligjit është pa afat dhe për efektet financiare është përcaktuar afati 1 vjeçar. Nëpunësi civil i prekur nga secili prej këtyre ndryshime mund të ushtrojë të drejtën e ankimit.

• Ankimi lidhur me masa disiplinore Në rast se një nëpunës civil gjatë ushtrimit të detyrës së tij kryen shkelje nga ato të parashikuar shprehimisht në aktet nënligjore në zbatim të ligjit për nëpunësin civil ndaj tij merret masë disiplinore nga eprori direkt.197

Cilat janë shkeljet ku mund të bazohen masat disiplinore? a. Mosrespektimi i përsëritur i kohës dhe i orarit të punës; b. Moskryerja e detyrave, apo mosrespektimi i përsëritur, i afateve të caktuara për kryerjen e detyrave; c. Sjellja e parregullt, gjatë kohës së punës, me eprorët, koleget,me vartësit dhe me publikun; ç. Dëmtimi i pronës shtetërore, përdorimi i saj jashtë përcaktimit zyrtar, krijimi pa shkaqe të pranueshme i mundësisë për dëmtim apo keqpërdorim të pronës shtetërore;

196 Të dhëna nga raportet e mbikqyrjes të vitit 2011 të Komisionit të Shërbimit Civil në disa institucione qendore si Ministria e Financave, Ministria e Shëndetësisë, Ministria e Drejtësisë, Ministria e Punëve të Jashtme. 197 Vendim i Këshillit të Ministrave nr. 306, datë 13.6.2000, “Për disiplinën në Shërbimin Civil”

67

d. Kryerja, brenda apo jashtë kohës së punës, të veprimeve, që cenojnë figurën e nëpunësit civil, institucionin apo shërbimin civil në tërësi; dh. Kryerja e punëve apo veprimtarive, të cilat cenojnë interesat e detyrës zyrtare ose që pengojnë përmbushjen e saj; e. Shkelja e rregullave të etikës në shërbimin civil; ë. Moszbatimi i dispozitave ligjore në përmbushjen e detyrave funksionale; f. Shkelja e rregullave të përcaktuara për ruajtjen e sekretit shtetëror apo të mirëbesimit për të dhënat, e renditura si të tilla; g. Shprehja e mendimeve apo kryerja e veprimtarive publike me karakter partiak në rolin e nëpunësit civil gjatë orarit të punës.

Ligji dhe akti nënligjor përkatës198 parashikojnë me hollësi procedimin disiplinor të nëpunësve civilë, si dhe shkarkimin. Masat disiplinore duhet të ndjekin një renditje progresive nga një paralajmërim me shkrim deri në lirim nga shërbimi civil199, megjithatë nga praktika e punës e Komisionit të Shërbimit Civil rezulton se paraqiten ankesa nga nënpunës civilë ndaj të cilëve janë marrë masa disiplinore duke kapërcyer renditjen e masave. Eprorët janë përgjegjës për disiplinimin e vartësve të tyre. Ata duhet të njoftojnë DAP-in dhe ky i fundit duhet të japë një mendim mbi procedimin disiplinor. Ky i duhet njoftuar personit që është subjekt i procedimit disiplinor për shkelje më të rënda. Një nëpunës civil mund të procedohet vetëm një herë për një shkelje të caktuar. Atij i duhet dhënë kohë në mënyrë që të ketë mundësi të reflektojë për masën e dhënë dhe të mos e përsërisë më shkeljen disiplinore të kryer. Masat disiplinore duhet të jepen në bazë të parimit të proporcionalitetit nisur nga shkelja e kryer, pasojat që ka sjellë ose mund të kishte sjellë, nëse veprimi ose mosveprimi i nëpunësit civil është i përsëritur ose jo, si dhe shkalla e fajësisë. Ligji parashikon se një nëpunës civil mund të largohet nga shërbimi civil:

1. nëse jep dorëheqjen; 2. nëse arrin moshën e pensionit; 3. kur bëhet i paaftë përgjithmonë për të kryer detyrat e tyre zyrtare; 4. kur dënohen me vendim të gjykatës të formës së prerë me heqje lirie; 5. kur vërtetohet paaftësia për të kryer detyrat e tyre, të paktën, pas dy vlerësimeve negative

të njëpasnjëshme të rezultateve në punë; 6. në rastet të parashikuara siç është ristrukturimi i institucionit; 7. kur gjenden raste papërshtatshmërie me vendin e punës kur kërkesat e vendit të punës

ndryshojnë; 8. kur merret ndaj tyre masa e largimit nga shërbimi civil.

Masa ekstreme dhe më e rëndë disiplinore është ajo e largimit nga detyra në shërbimin civil .200 Nëse verifikohet se kjo masë është dhënë në përputhje me procedurën e kërkuar nga ligji për marrjen e masave disiplinore dhe është e bazuar në fakte e prova, atëherë nëpunësi civil humbet statusin dhe nuk mund të konkurrojë më për një vend pune në administratën publike. Pra, ky është një rast që ka pasoja mjaft të rënda dhe përsa kohë formulimi i ligjit nuk do të ndryshojë, pasojat janë edhe të përhershme për nëpunësin civil të larguar. Ligji parashikon edhe rastin e deklarimit të tepërt të vendit të punës që do të trajtohet në kuadër të praktikës së KSHC-së. Në këtë rast nëpunësi civil e humb vendin e tij të punës jo për shkaqe

198 Vendim i Këshillit të Ministrave nr.306, datë 13.06.2000, “Për disiplinën në shërbimin civil” 199 Neni 25, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 200 Neni 21, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”

68

individuale, por institucionale. Për rrjedhojë atij i ofrohen mundësi risistemimi në punë apo vijim page nga legjislacioni. Masat e mundshme disiplinore janë të parashikuara dhe nuk mund të tejkalohen:

a. Vërejtje me shkrim (shlyhet pas një viti). b. Vërejtje me paralajmërim (nuk shënohet në dosjen e personelit).

Kjo masë ka për qëllim këshillimin dhe paralajmërimin e nëpunësit për masa të tjera disiplinore, më të rënda. Në rast përsëritjeje të shkeljes disiplinore, masat e tjera shënohen në dosjen vetjake të nëpunësit, së bashku me një kopje të vendimit përkatës. c. Pezullimi nga e drejta e ngritjes në detyrë, për një periudhë deri në dy vjet, e cila duhet të zbatohet vetëm një herë (shlyhet pas 3 vjetësh). ç. Kalimi në një detyrë të një niveli apo klase më të ulët për një periudhe nga 30 ditë deri në 1 vit (jepet vetëm një herë dhe shlyhet pas 3 vjetësh). d. Largimi nga shërbimi civil .

Para dhënies së një mase disiplinore duhet ndjekur një procedurë e mirëpërcaktuar në ligj dhe aktin nënligjor përkatës, përndryshe shkelja ose mosrespektimi i saj përbën shkas për anulimin e procesit disiplinor dhe masës përkatëse. Pra, një nëpunës civil mund të ankohet si për procedurën disiplinore, ashtu edhe për llojin e masës disiplinore ndaj tij. E drejta e ankimimit pavarësisht se mund të duket si tepër e gjerë, pasi në shumicën e neneve të ligjit për shërbimin civil, paragrafët e fundit të tyre përmbajnë parashikimin e mundësisë së ushtrimit të së drejtës së ankimimit, është e shtershme. Më lart përmendëm që përzgjedhja e një prej tri kandidatëve të renditur të parët pas përfundimit të konkurrimit nga ana e eprorit të drejtpërdrejtë nuk përbën shkak për ankim për asnjë prej dy kandidatëve jo të përzgjedhur për t’iu bashkuar shërbimit civil, qofshin këta edhe të renditur si dy të parët, ndërkohë që pozicioni i punës mund t’i ofrohet të tretit.201 Nga këndvështrimi i subjektit që mund të ankohet, kur një person largohet me dëshirë, apo dorëheqje nga shërbimi civil nuk gëzon të drejtën e ankimimit, edhe sikur ta argumentojë se ka dhënë dorëheqje të sforcuar apo i shtyrë nga eprorë të tij. Përderisa dorëheqja konsiderohet si një akt i lidhur ngushtë me subjektin nuk mund të përdoret si pikënisje për ushtrimin e të drejtës së ankimit. Ndërkohë, ushtrimi i kësaj të drejte nuk është domosdoshmërisht i lidhur me gëzimin e statusit të nëpunësit civil. Secili prej personave që aplikon për të marrë pjesë në një konkurrim të hapur për pozicion pune në shërbimin civil mund të paraqesë ankim për shkelje që pretendon se janë bërë nga institucioni përgjegjës dhe kompetent për ndjekjen e procesit të rekrutimit që nga faza e shqyrtimit të dokumentacionit individual të dorëzuar pranë këtij institucioni përgjegjës (Departamenti i Administratës Publike për administratën qendrore apo drejtoria/sektori/zyra e burimeve njerëzore për institucionet vendore dhe të pavarura), deri në shpalljen e rezultatit të konkurrimit. Po kështu, edhe kandidati fitues që realisht fillon punë në shërbimin civil, i cili nuk e gëzon statusin përsa kohë është në periudhë prove gëzon të drejtën e ankimit sikur ta kishte fituar statusin e nëpunësit civil. Personat që pavarësisht se mund të punojnë në vende pune që i përkasin shërbimit civil, por janë marrë në punë për shembull me anë të një kontrate, pa iu nënshtruar konkurrimit, nuk legjitimohen ose edhe

201 Neni 20, i Ligjit nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”

69

nëse i drejtohen Komisionit, ky i fundit nuk e shqyrton ankimimin, pasi personi nuk gëzon statusin e nëpunësit civil ose nuk është përfshirë në ndonjë procedurë që e çon drejt statusit. Në këtë rast kuptojnë me procedura, ato të parashikuara nga legjislacioni për shërbimin civil dhe jo ato të legjislacionit të punës, Kodit të Punës. Nga ana tjetër, nëse persona që janë të punësuar në administratën publike, kur pozicioni i tyre i punës nuk është i klasifikuar si pozicion pune i përfshirë në shërbimin civil nuk kanë mundësi ta ushtrojnë të drejtën e ankimit. Më saktë, edhe nëse e ushtrojnë këtë të drejtë që mendojnë se e kanë, nga ana e institucionit përgjegjës për trajtimin e ankimeve të nëpunësve civilë do të konstatohet mungesa e statusit, me fjalë të tjera mungesa e legjitimimit të ankuesit.

Nëse nisemi nga këndvështrimi kohor, duke nisur që nga ligji e duke vijuar me aktet nënligjore në zbatim të tij, sa herë që parashikohet e drejta e ankimit, kjo, shoqërohet edhe me parashikimin se brenda cilit afat kohor duhet ushtruar, përndryshe humbet (parashkruhet) e drejta e ankimit në rrugë administrative, që në këtë rast është ankimi pranë Komisionit të Shërbimit Civil. Madje, nuk mund të bëhet ankim në gjykatë pa ndjekur dhe ushtruar më parë të drejtën e ankimit pranë Komisionit të Shërbimit Civil, sipas ligjit të vitit 1999, ende në fuqi në kohën e përgatitjes së këtij punimi. Komisioni i Shërbimit Civil me një përbërje heterogjene, jo domosdoshmërisht juristë, që në gjykim të legjislatorit duhet të jetë i pavarur nga pushteti ekzekutiv. Në fakt dhe ligjërisht, Komisioni i Shërbimit Civil është një institucion i pavarur që raporton para Kuvendit dhe mbikëqyret nga ky i fundit. Komisionit i është njohur roli i një quasi gjykate me anë të një vendimi unifikues të Gjykatës së Lartë.202 Komisioni i Shërbimit Civil zbaton dhe respekton parimet dhe parashikimet e Kodit të Procedurës Administrative gjatë ushtrimit të funksionit të tij si zgjidhës i ankimeve të nëpunësve civilë. Nga regjistrimi i një ankimi, Komisioni i Shërbimit Civil duhet të realizojë seancën dëgjimore ku thirren të dy palët e interesuara: ankuesi dhe institucioni përkatës, të marrë prova (shkresore) nga institucioni dhe ankuesi, të drejtojë pyetje dhe të zhvillojë seancën vendimmarrëse brenda 30 ditësh të tjera. Nëse Komisioni i Shërbimit Civil e tejkalon këtë afat, ankuesi mund t’i drejtohet gjykatës të rrethit gjyqësor. Pra, ankuesi nuk është i detyruar të presë derisa të shprehet Komisioni, i cili për arsye të ndryshme, përgjatë këtyre 10 viteve të ekzistencës së tij ka patur raste që e ka vonuar vendimmarrjen përtej afatit ligjor të parashikuar shprehimisht. Komisioni i Shërbimit Civil, bazuar edhe në përmbajtjen e rregullores së brendshme zhvillon mbledhje të herë pas hershme jo më pak se dy herë në muaj203. Nga praktika e punës së këtij institucioni dhe numri i lartë i ankimeve në periudha kohe të caktuara Komisioni i Shërbimit Civil ka zhvilluar seanca dëgjimore dhe vendimarrëse edhe më të shpeshta.204 Në këtë mënyrë Komisioni i Shërbimit Civil është përpjekur të respektojë afatet e kufizuara që vendos vetë legjislacioni për shërbimin civil, si dhe Kodi i Procedurës Administrative për zgjidhjen e ankesave të nëpunësve civilë. Pas shqyrtimit të ankesës fillimisht në seancë dëgjimore, Komisioni i Shërbimit Civil në seancën vendimarrëse mund të marrë një nga vendimet e mëposhtme:

1. Pranimin e ankesës, shfuqizimin e vendimit të eprorit të drejtpërdrejtë

202 Vendim Unifikues i Gjykatës së Lartë nr.3, datë 24.1.2007 203 Rregulloren “Për organizimin dhe funksionimin e KSHC-së” të miratuar me Vendimin Nr.47 datë 20.06.2002 të Kuvendit të Shqipërisë 204 Raportet vjetore të Komisionit të Shërbimit Civil 2002-2010

70

2. Rrëzimin e ankesës, që nënkupton lënien në fuqi të vendimit të eprorit të drejtpërdrejtë-institucionit shtetëror

3. Pranimin pjesërisht të ankesës: ndryshimin e masës disiplinore në një masë më të lehtë apo më të rëndë

4. Pushimin e shqyrtimit (në rast moslegjitimimi të ankuesit). Në rastet kur ankuesi është i suksesshëm përpara Komisionit, procedura për të ka përfunduar dhe pret që vendimi i Komisionit të zbatohet nga institucioni, por procesi nuk përfundon këtu. Të gjitha vendimet e KSHC-së janë të detyrueshme për institucionet e administratës publike, qendrore apo vendore dhe mund të ankimohen në gjykatë.205 Legjislacioni i shërbimit civil parashikon që institucioni të ankimohet në Gjykatën e Apelit për vendimet e Komisionit të Shërbimit Civil. Nëse Gjykata e Apelit lë në fuqi vendimin e Komisionit, ekziston mundësia për institucionin që t’i drejtohet Gjykatës së Lartë dhe raste të tilla ka patur mjaft në praktikë.206 Një vendim që i nënshtrohet rishikimit gjyqësor dhe lihet në fuqi merr formë të prerë. Pas kësaj, institucioni shtetëror duhet të zbatojë vendimin e Komisionit të Shërbimit Civil. Praktika ka dëshmuar se vendimet e Komisionit shpesh nuk zbatohen dhe janë të rralla rastet kur institucionet shtetërore pranojnë urdhërimin e Komisionit të Shërbimit Civil, kur vendimi i këtij të fundit lihet në fuqi nga gjyqësori.207 Janë akoma edhe më të pakta rastet e zbatimit të vendimeve të Komisionit të Shërbimit Civil pa u ankimuar në Gjykatën e Apelit, me mbarimin e afatit të ankimimit.208 Pra, institucioni shtetëror që humbet çështjen para Komisionit të Shërbimit Civil ka dy mundësi ose ta ankimojë në Gjykatën e Apelit vendimin e Komisionit të Shërbimit Civil, ose e pranon direkt mbas vendimarrjes në Komision këtë vendim. Është logjike që mos ushtrimi i së drejtës së ankimit të institucionit shtetëror nënkupton se ky institucioni e pranon gjykimin e Komisionit. Për rrjedhojë, prej tij pritet që të zbatohet vendimi i Komisionit në favor të ankuesit. Megjithatë, mungojnë të dhëna zyrtare të rregullta e të sistemuara ndër vite që institucionet shtetërore të zbatojnë direkt, pa u ankuar pranë gjyqësorit vendimet e Komisionit të Shërbimit Civil.209 Të dyja rastet e mosveprimit të institucioneve shtetërore ndikojnë negativisht në arritjen e qëllimit të legjislacionit të shërbimit civil dhe ekzistencës së Komisionit të Shërbimit Civil me kompetencë kryesore zgjidhjen e ankesave të nëpunësve civilë, duke e kthyer institutin e ankimit në një mjet aspak efektiv. Kompetenca e zgjidhjes së ankesave të nëpunësve civilë ushtrohet pasi Komisioni i Shërbimit Civil vihet në lëvizje me regjistrimin pranë tij të një ankese nga individë që janë nëpunës civilë ose ata që nuk e kanë këtë status, por konkurrojnë për pozicione pune në shërbimin civil. Pra, në lidhje me kompetencën e shqyrtimit të ankesave angazhimi i KSHC-së varet nga fluksi i ankesave vit pas viti.

205 Neni 8, pikat 3 dhe 4 të Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 206 Për më tepër hollësi shihni vendimet unifikuese tek www.gjykataelarte.gov.al 207 Ligji nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”, neni 8, pika 3 parashikon se vendimet e Komisionit janë të detyrueshme për t’u zbatuar, por shpesh ky parashikim nuk konsiderohet i mjaftueshëm nga institucionet shtetërore me arsyetimin se ligji nuk shprehet se vendimi i Komisionit të Shërbimit Civil përbën titull ekzekutiv. 208 Për ilustrim, në Raportin Vjetor të KSHC-së të vitit 2004 deklarohet se nga 110 vendime të dhëna në favour të ankuesve, vetëm 31 prej tyre janë zbatuar direkt, pas vendimit të Komisionit pa u ankimuar pranë gjyqësorit, pra, më pak se 1/3 e totalit të vendimeve në favor të ankuesve. Përsa i takon vitit 2005, nga 188 vendime gjithsej, 75 prej tyre janë zbatuar vullnetarisht nga institucionet shtetërore pa kaluar në shqyrtim gjyqësor. 209 Si burim zyrtar të dhënash në këtë rast shërbejnë Raportet e Mbikëqyrjes të Komisionit të Shërbimit Civil për institucione që hyjnë në sferën e zbatimit të ligjit për shërbimin civil të vitit 1999, por mbikëqyrjet nuk ushtrohen çdo vit për secilin institucion, ndërsa DAP-i nuk i ofron këto të dhëna në raportet e veta apo në faqen e vet zyrtare në internet.

71

Në vijim paraqesim në mënyrë të përmbledhur një tabelë me ankimet ndër vite që ka regjistruar dhe zgjidhur Komisioni i Shërbimit Civil dhe rastet kur vendimet e tij kanë qenë në favor të nëpunësve civilë.

Tabela 3.2.

Vendimarrjet në Komisionin e Shërbimit Civil ndër vite për largimet nga puna dhe ankesat e pranuara210

Viti Vendime në

total

Në favor të

ankuesve

Ankesa për

largime nga

shërbimi civil

Në favor të

ankuesve për

largime nga

shërbimi civil

2002 240 81 - -

2003 229 72 - -

2004 287 110 - -

2005 337 188 71 46

2006 737 477 316 270

2007 380 118 132 20

2008 81 34 45 18

2009211 103 13 - -

2010 179 63 55 34

2011 261 92 124 -

2012 204 110 68 -

Në rastin kur rrëzohet ankimi i nëpunësit civil mbetet në fuqi masa e marrë nga eprori i tij. Ankuesit në këtë rast i lind e drejta t’i drejtohet gjykatës, por jo asaj të Apelit, sikundër është rasti i ankimit që ushtrohet nga institucioni shtetëror, por gjykatës së rrethit gjyqësor. Pra, nëpunësit civil që nuk i pranohet ankimi pranë Komisionit të Shërbimit Civil nuk i mohohet e drejta e riankimimit, apo ankimit pranë gjyqësorit, por i njihet me ligj duke filluar nga shkalla e parë e gjyqësorit. Kjo nënkupton një proces më të gjatë nëse ky proces do të vijojë edhe në shkallë të dytë, apo edhe para Gjykatës së Lartë.

210 Raportet Vjetore të KSHC-së ndër vite, nga vitit 2002 deri në vitin 2012 211 13 ankesa të zgjidhura me vendim në favor të ankuesve nga vetëm 23 vendime nga totali 103 i ankesave të regjistruara. Për shkak të konflikteve të brendshme të institucionit gjatë vitit 2009 ka rezultuar i vështirë procesi i vendimarrjes (mos plotësim kuorumi për zhvillim seancash dëgjimore ose mosplotësim kuorumi për marrjen e vendimeve)

72

Komisioni i Shërbimit Civil ndër vite raporton ndër të tjera edhe statistika përsa i takon ankimit të vendimeve të tij pranë Gjykatës së Apelit Tiranë, të cilat do të trajtohen më gjerë në çështjen e ankimit pranë gjykatës së apelit të vendimeve të KSHC-së.212

• Praktika e Komisionit të Shërbimit Civil dhe e gjyqësorit lidhur me largimet nga

puna për motive politike Duke shfletuar të gjitha raportet vjetore të Komisionit të Shërbimit Civil ndër vite, si dhe raportet e mbikëqyrjeve të pesë viteve të fundit në shumë institucione shtetërore qendore e vendore, lidhur me masat disiplinore që janë dhënë për nëpunësit civil, sidomos në lidhje me masën më të rëndë që është largimi nga puna, nuk ka statistika zyrtare lidhur me largimet nga puna në radhët e institucioneve të shërbimit civil që të jenë për arsye politike. Kjo edhe për arsyen se angazhimi politik nuk është ndër motivet e përmendura apo listuara shprehimisht që shërbejnë si bazë për eprorin direkt të ndërmarrë procedurën disiplinore për të arritur ose jo në dhënien e një mase disiplinore ndaj nëpunësit civil. Në ligjin e ri për nëpunësin civil, pavarësisht se bëhet ndarja në dy kategori e shkeljeve disiplinore që mund të konsumojë nëpunësi civil, përsëri “motivi politik” nuk parashikohet as në kategorinë e shkeljeve të lehta, as në kategorinë e shkeljeve të rënda disiplinore. Kështu, mbetet e vështirë pë t’u provuar nisur nga praktika e deri tanishme e Komisionit të Shërbimit Civil se largimet e nëpunësve nga administrata publike janë për motive politike. Gjatë shqyrtimit të ankimeve të nëpunësve civilë pranë këtij Komisioni, për shembull në rastin e largimit nga puna, institucionit ku ky nëpunës ka punuar i kërkohet praktika e ecurisë disiplinore deri në marrjen e masën disiplinore dhe komunikim e saj të interesuarit. Kështu, këto praktika nuk e përmbajnë motivimin politik, gjë, që vështirëson provimin e zbatimit të tij, por paraqiten si pretendime të nëpunësit të larguar nga puna në ankimin përkatës pranë KSHC-së. Të mbajmë parasysh se po paraqesim në mënyrë të përmbledhur rastet e ankimit pranë Komisionit të Shërbimit Civil, ndërkohë që ekzistojnë edhe statistika të padeklaruara e të pasistemuara lidhur me rastet e largimit nga puna, por të paankimuara në Komisionin e Shërbimit Civil e më pas në gjykata. Nga ana tjetër, të dhëna të dukshme janë ripërtëritjet të theksuara të stafit të institucioneve shtetërore që vihen re në vitet zgjedhore, qoftë për Kuvendin, qoftë për institucionet e pushtetit vendor. Këto duken në shpalljet e një numri të madh vendesh të lira, pozicione të shërbimit civil për institucionet qendrore nga ana e Departamentit të Administratës Publike, si dhe në rritjen e numrit të ankesave pranë Komisionit të Shërbimit Civil në krahasim me numrin e përgjithshëm të ankesave në vitet kur nuk zhvillohen zgjedhje në vend.213

1.2. Mbikëqyrja e institucioneve që zbatojnë legjislacionin e shërbimit civil Një detyrë e vështirë ka qenë edhe vendosja e procesit të mbikëqyrjes së zbatimit të ligjit për shërbimin civil në vendin dhe standardet e duhura.214 Në lidhje me këtë kompetencë tjetër të

212 Përsa i takon ankesave gjithsej dhe atyre të zgjidhura në favor të ankuesve referojuni pikës 4 më lart. 213 Petrela, I., “Instituti i ankimit në legjislacionin dhe praktikën e shërbimit civil në Shqipëri”, prezantuar në Konferencën Mekanizmat Mbrojtës të të Drejtave të Njeriut – Konferencë Shkencore Kombëtare e Universitetit të Tiranës, 27 shkurt 2011, botuar në përmbledhjen e artikujve të prezantuar në Konferencë, Shtypshkronja “Pegi”, Tiranë 214 Këtë rol KSHC-ja e luan në zbatim të nenit nenit 8 të ligjit nr. 8549, datë 11.11.1999, “Statusi Nëpunësit Civil”, ku përcaktohet mbikqyrja e administrimit të shërbimit civil, si një nga kompetencat e këtij institucioni.

73

rëndësishme të Komisionit të Shërbimit Civil mund të themi se është në diskrecion të plotë të KSHC-së të planifikojë tematikën e mbikëqyrjes dhe shtrirjen e saj nëpër institucionet shtetërore ku zbatohet legjislacioni i shërbimit civil, si dhe shpeshtia e mbikëqyrjeve edhe për të njëjtin institucion. Kjo, sigurisht varet edhe nga mundësia për ta përballuar një veprimtari të tillë, nisur nga burimet njerëzore që punojnë pranë këtij institucioni, pasi mbikëqyrja realizohet nga një grup pune prej disa nëpunësish të KSHC-së nën drejtimin e njërit prej komisionerëve, aktualisht 4 nga 5 komisionerë. Në vitet e para të veprimtarisë së tij, KSHC e ka orientuar punën sidomos në drejtim të konsolidimit të kompetencës së zgjidhjes së ankesave, për faktin se nga njëra anë ky proces është i vendosur nga ligji në afate të kufizuara kohore, të cilat duhen respektuar dhe nga ana tjetër, kjo duhej të arrihej në një situatë me një numër të lartë të ankesave dhe me një personel ende të pa plotësuar. Kjo situatë solli një lloj mbyllje të institucionit, pasi ai ishte i njohur dhe aktiv vetëm për subjektet që thirreshin nga KSHC-ja në seanca dëgjimore dhe për këtë shkak, arritjet në zbatimin e ligjit nuk ishin në nivelin e duhur. Me kalimin e kohës dhe me realizimin e kushteve të nevojshme, të tilla si plotësimi i stafit dhe kualifikimi i tij, KSHC-ja ka arritur të mbikëqyrë një mesatare rreth 15-20 institucionesh në vit.215 Po kështu, KSHC-ja ka punuar për të vendosur komunikim me të gjitha institucionet që përfshihen në sferën e veprimit të këtij ligji, çka është vënë në dukje edhe në rezolutat e fundit të Kuvendit të Shqipërisë.216 Vlen të theksohet se tashmë është aktiv një komunikim i ndërsjelltë me të gjitha institucionet ku zbatohen rregullat e shërbimit civil, çka ka sjellë një ndikim pozitiv në rritjen e nivelit të zbatimit të ligjit, që mund të konkretizohet me zbatimin e rekomandimeve në vendimet paralajmëruese nga institucionet e mbikëqyrura si Avokati i Popullit, Kontrolli i Lartë i Shtetit. Drejtoria e Përgjithshme e Parandalimit të Pastrimit të Parave, Bashkia Elbasan, Këshilli i Qarkut Elbasan, Bashkia Fier, etj.217 Kjo është arritur duke përdorur të gjitha rrugët dhe mjetet që ka në dispozicion KSHC si inspektimet, ndihma teknike për zbatimin e ligjit, dhënia e mbështetjes së nevojshme për njësitë e personelit gjatë kryerjes së detyrës nëpërmjet bashkëpunimit me institucione të tjera brenda e jashtë sferës së shërbimit civil, të cilat mund të japin mbështetje për shkak të kompetencave të tyre ligjore, apo nëpërmjet publikimeve në faqen zyrtare të KSHC-së në internet. Për të realizuar mbikëqyrjen përcaktohet fillimisht se cilat subjekte do të mbikëqyren dhe tematika e mbikëqyrjes, të cilat miratohen si plani i punës së veprimtarisë mbikëqyrëse të KSHC-së në fillim të çdo viti, duke mbajtur parasysh detyrat e lëna nga Kuvendi përmes rezolutës së vitit paraardhës. Më tej, raporti paraprak i dërgohet institucionit për t’u njohur me të dhe për të paraqitur mendimet e veta, apo në rast të ndryshimit të ndonjë gjendjeje të pasqyruar në raport të mund të përditësohet informacioni në raportin përfundimtar. KSHC-ja pas marrjes së mendimit të institucionit të mbikëqyrur apo mbas kalimit të afatit të përcaktuar, KSHC-ja merr një vendim për të miratuar raportin përfundimtar të Mbikqërjes dhe parashtron rekomandimet konkrete për institucionin përkatës. Raportet përfundimtare të mbikëqyrjeve u dërgohen edhe Këshillit të Ministrave dhe DAP-it për institucionet qendore, si dhe Kuvendit. KSHC-ja përmes mbikëqyrjeve realizon njohjen në kohë reale të gjendjes

215 Raporti Vjetor i KSHC-së 2012, gjendet në http://www.kshc.gov.al/template.php?pag=45321 [hapur në 12 maj 2013] 216 Pasqyrohen më gjerësisht si nënçështje më vete e këtij kreu 217 Raporti Vjetor i KSHC-së 2012, faqe 14, gjendet në http://www.kshc.gov.al/template.php?pag=45321 [hapur në 12 maj 2013]

74

së shërbimit civil, në të gjithë subjektet që përfshihen në këtë proces.218 Kjo strategji është ndjekur dhe realizuar nga KSHC, duke vepruar në disa drejtime njëkohësisht, si: a. vizitat (inspektimet) e planifikuara në institucione; b. verifikimi i zbatimit të vendimeve paralajmëruese; c. asistencë (ekspertizë) teknike në çdo kohë, sipas nevojës, në aspekte të ndryshme të zbatimit të ligjit për të gjitha institucionet që përfshihen në sistemin e shërbimit civil dhe d. ndjekja e rrugës gjyqësore për rregullimin e situatës ligjore.219 Komisioni i Shërbimit Civil deklaron se pothuajse të gjitha institucionet e administratës qendrore janë kontrolluar deri në 2011 dhe tashmë, për disa prej tyre vijon procesi me fazat e tjera dhe konkretisht janë duke u ndjekur proceset gjyqësore pranë Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Tiranë, sipas kërkesë padive të depozituara nga KSHC-ja për ato institucione që nuk i kanë zbatuar rekomandimet e KSHC-së në raportin përfundimtar të mbikëqyrjes. Procesi i ankimit në gjykatë, vazhdon të tejzgjatet dhe nuk krijon mundësi reale për të vepruar në kohë, duke marrë parasysh këtu dinamikën e lartë të ndryshimeve në administratën publike.220 Po kështu, KSHC-ja e ka shtrirë kompetencën mbikëqyrëse edhe tek institucionet e pushtetit vendor (bashki, njësi bashkiake në Tiranë dhe këshilla qarqesh), si dhe tek ato të pavarura në dy vitet e fundit. Komisioni i Shërbimit Civil nënvizon se mosregjistrimi i ankesave, apo regjistrimi i një numri të vogël ankesash nga disa institucione, kryesisht të pushtetit vendor, nuk duhet të interpretohet sikur zbatimi i legjislacionit të shërbimit civil në to është pa probleme. Ndaj shpesh është një përpjestim i zhdrejtë midis numrit të ankesave të regjistrurar për një institucion brenda një viti kalendarik pranë KSHC-së dhe problemeve lidhur me zbatimin korrekt të legjislacionit të shërbimit civil në atë institucion.221 Në institucionet e pushtetit vendor janë më të theksuara problemet e zbatimit të ligjit të shërbimit civil edhe për arsyen se për pushtetin vendor mungon një institucion për njehsimin e praktikave sikundër është DAP-i për administratën qendrore dhe janë njësitë përkatëse të burimeve njerëzore që krijojnë një praktikë të tyre të panjehsuar e ndoshta në shkelje të ligjit për nëpunësin civil.222 Për të ndihmuar dhe ndikuar në drejtim të rritjes së nivelit të respektimit të legjislacionit të shërbimit civil në institucionet e pushtetit vendor KSHC-ja nga viti 2009 e në vijim ka ofruar këshillim për standardizimin e strukturave, procesin e hartimit të përshkrimeve të punës e të formularit të vlerësimit të arritjeve individuale në punë. Në vijim do të paraqesim në mënyrë të përmbledhur problematikat në lidhje me disa institute të shërbimit civil të vërejtura në mbikëqyrjet e realizuara nga Komisioni i Shërbimit Civil nga vitit 2008-2012.223

218 Raporti Vjetor i KSHC-së 2012, faqe 13, gjendet në http://www.kshc.gov.al/template.php?pag=45321 [hapur në 12 maj 2013] 219 Po aty 220 Raporti Vjetor i KSHC-së 2012, faqet 7-8, gjendet në http://www.kshc.gov.al/template.php?pag=45321 [hapur në 12 maj 2013] 221 Raporti Vjetor i KSHC-së 2011, faqe 16, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_76400_Raporti%20perfundimtar%20kshc%202011.pdf [hapur në 12 maj 2013] 222 Raporti Vjetor i KSHC-së 2012, faqe 13, gjendet në http://www.kshc.gov.al/template.php?pag=45321 [hapur në 12 maj 2013] 223Periudha nga fillimi i vitit deri më tani, pavarësisht se KSHC-ja ka vijuar me mbikëqyrje në disa institucione të tjera të shërbimit civil, për arsye të kufizimeve kohore në përgatitjen e këtij punimi nuk pasqyrohet.

75

Mbikëqyrja është përqendruar në disa drejtime, si:

1- Struktura e institucionit, 2- Ristrukturimi i institucionit, 3- Rekrutimi, 4- Lëvizja paralele dhe ngritja në detyrë, 5- Trajnimet, 6- Vlerësimi vjetor i arritjeve individuale në punë të nëpunësve civilë, 7- Dosjet e personelit, 8- Zbatueshmëria e vendimeve të KSHC-së për institucionin përkatës.

Struktura e institucioneve të shërbimit civil paraqet probleme, sidomos në nivel vendor. Për institucionet e administratës qendrore gjendja është më e stabilizuar dhe e unifikuar, pasi strukturat e institucioneve qendrore miratohen me urdhër të Kryeministrit, pas konsultimit me DAP-in dhe për të ndihmuar të gjithë këtë proces ekziston edhe manuali i strukturimit të institucioneve. Ndërsa për institucionet e pushtetit vendor, roli i Kryeministrit e DAP-it zëvendësohet nga këshillat përkatës të qarqeve apo bashkive, të cilat nuk janë të kufizuara apo drejtuara nga ndonjë akt i posaçëm për përgatitjen e strukturave. KSHC-ja ka vërejtur raste strukturash ku mungon ndërtimi i përshkallëzuar piramidal: raste stukturash drejtorie pa sektorët përkatës.224 Ristrukturimi i institucioneve është një praktikë shumë e përhapur dhe e shpeshtë. Komisioni i Shërbimit Civil vëren se strukturat duhet të jetë si parim të qëndrueshme, pra, që garantojnë edhe qëndrueshmërinë e pozicioneve të punës të lidhura ngushtë me individin e punësuar si nëpunës civil në një pozicion të tillë. Në fakt, realiteti dëshmon për të kundërtën.225 Ka raste institucionesh që i nënshtrohen ristrukturimit pa u bazuar në studimin dhe vlerësimin e nevojave të institucionit bazuar në një vizion afat mesëm.Shpesh, ristrukturimi konceptohet si proces i thjeshtë për ndryshimin e emërtimeve të drejtorive, sektorëve pozicioneve të punës, pa u shoqëruar me reflektimet përkatëse në përshkrimet e punës. Strukturimi i institucionit duhet të kuptohet e zbatohet i lidhur ngushtë me përshkrimet e punës për çdo pozicion në shërbimin civil, e jo vetëm. Mungesa e përshkrimeve të punës vështirëson sisteminim e nëpunsve që humbasin pozicionin për shkak ristrukturimi dhe më pas shtohen mundësitë e zbatimit subjektiv të listës së pritjes për riemërimin pa konkurs të këtyre nëpunësve civilë në pozicione pune të lira, brenda 12 muajsh nga regjistrimi i tyre në listën e pritjes, që kanë përshkrim pune të njëjtë ose shumë të ngjashëm me pozicionin që iu shkurtua këtij nëpunësi më parë.226 Ndërsa rasti i ristrukturimit që shoqërohet me shtimin e pozicioneve të punës nuk paraqet probleme, nga këndvështrimi i sigurisë në punë për nëpunësin civil, pasi personat aktualisht në pozicione pune të shërbimit civil i ruajnë këto pozicione, ndërsa institucioni duhet të fillojë procedurat e rekrutimit të nëpunësve të rinj civilë.

224 Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2010, faqe 30, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_46176.pdf, [hapur në 12 maj 2013] 225 Rastet e Ministrisë së Brendshme dhe Ministrisë së Arsimit dhe Shkencës, Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2009, faqe 27, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_57528.pdf, [hapur në 12 maj 2013] 226 Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2009, faqe 28, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_57528.pdf, [hapur në 12 maj 2013]

76

Rekrutimi në shërbimin civil paraqitet problematik në drejtim të vështirësive për të organizuar konkurrime për pozicionet e lira të punës, sidomos në nivel vendor ku tregu i punës ofron pak konkurrencë për profile të caktuara dhe kërkesa është e vogël për të plotësuar numrin minimal prej katër konkurrentësh për një pozicion pune. Gjithashtu, procesi i rekrutimit me konkurs shoqërohet edhe me kosto financiare për botimin njoftimi të vendit të lirë, botimin e njoftimit të fituesit, pagesën e personave që marrin pjesë në komitetin ad hoc të testimit që nuk janë punonjës të institucionit që organizon konkursin.227 Edhe në rastet e rekrutimit me procedura konkurrimi nënvizohet nga KSHC-ja se konkurrimet arrijnë të realizohen me një numër minimal pjesëmarrësit 4 ose 5, ku 4 është numri minimal i kërkuar për të zhvilluar një procedurë konkurrimi me shkrim. Kjo nuk pasqyron gjendjen reale, apo kërkesat realet të tregut të punës në Shqipëri, ku konkurrenca duhej të ishte më e lartë, sidomos në qytetet me përqendrim më të lartë popullsie, sidomos në kryeqytet.228 Nga ky problem, rrjedh një tjetër që është rekrutimi me anë të kontratave të përkohëshme, që është një praktikë jo ligjore. Gjithsesi, për këtë rast ekzistojnë dy urdhëra të kryeministrit229 që synojnë kufizimin e përhapjes së kësaj praktike. Qëllimi i këtyre dy urdhërave është që rekrutimi me anë të kontratave të kufizohet për një periudhë kohe 3 deri në 6 muaj dhe rastet e kontraktimit të përkohshëm të mos tejkalojnë numrin prej 10% të pozicioneve të punës të shërbimit civil në institucionin përkatës. Ndërkohë, nga mbikëqyrjet e realizuara KSHC-ja ka gjetur raste institucionesh ku 100% e pozicioneve të punës të shërbimit civil në kohën kur është bërë mbikëqyrja kanë qenë plotësuar me nëpunës të marrë në punë me kontrata të përkohëshme.230 Gjithashtu ka raste kur një institucion pasi ka realizuar marrje në punë me kontratë pune të përkohshme realizon konkurrimet për këto vende që i ka shpallur si të lira dhe në kuptim të ligjit për nëpunësin civil janë të lira, mirëpo, fitues për këto vende pune rezultojnë të jenë të gjithë personat e punësuar me kontratë.231 Komisioni i Shërbimit Civil nga mbikëqyrjet që ka kryer gjatë një viti ka vërejtur se mbi gjysma e pozicioneve të shërbimit civil të totalit të pozicioneve të punës të shërbimit civil në instituccionet e kontrolluara ishte plotësuar me nëpunës të kontraktuar dhe jo të rekrutuar me konkurs.232 Ngritja në detyrë dhe lëvizja paralele janë dy institute që zbatohen pak në administratën qendrore dhe thuajse fare në administratën vendore nisur nga numri i ulët i organikës në këto të fundit, që pengon sidomos lëvizjen paralele.

227 Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2012, faqe 19, gjendet në http://www.kshc.gov.al/template.php?pag=45321 [hapur në 12 maj 2013] 228 Për shifra më të hollësishme Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2010, faqe 38, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_46176.pdf, [hapur në 12 maj 2013] 229 Urdhër i Kryeministrit nr.41,datë 29.01.2004, “Për ndërprerjen e menjëhershme të kontratave të punës në shërbimin civil“ dhe Urdhër i Kryeministrit nr.174, datë 01.10.2010, “Për marrjen e disa masave për përmirësimin e zbatimit të legjislaionit të shërbimit civil në Ministritë dhe aparatin e Këshillit të Ministrave“ 230 Rasti i Këshillit të Qarkut Lezhë, Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2009, faqe 22, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_57528.pdf, [hapur në 12 maj 2013] 231 Rasti i Ministrisë së Brendshme, Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2009, faqe 24, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_57528.pdf, [hapur në 12 maj 2013] si dhe rastet e Bashkisë Koplik, Bashkisë Orikum, Raporti Vjetori i Komisionit të Shërbimit Civil 2012, faqe 17 gjendet në http://www.kshc.gov.al/template.php?pag=45321 [hapur në 12 maj 2013] 232 Raporti Vjetor i KSHC-së 2011, faqe 37, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_76400_Raporti%20perfundimtar%20kshc%202011.pdf [hapur në 12 maj 2013], si dhe Raporti Vjetor i KSHC-së 2012, faqe 33 gjendet në http://www.kshc.gov.al/template.php?pag=45321 [hapur në 12 maj 2013]

77

Trajnimi i nëpunësve civilë vlerësohet nga Komisioni i Shërbimit Civil si një proces dhe e drejtë e nëpunësit civil e realizuar në një shkallë dhe nivel më të mirë për nëpunësit e administratës qendore, nisur nga bashkëpunimi i mirë midis DAP-it, ITAP-it dhe ministrive, ndërsa paraqitet më pak i ofruar dhe më i paplanifikuar për nëpunësit e institucioneve vendore, pasi çdo njësi e burimeve njerëzore e institucioneve vendore e menaxhon vetë këtë proces. Nga ana tjetër, për shkak edhe të mungesës së fondeve të posaçme apo edhe planifikimit në buxhetin vjetor të institucionit vendor, për arsye të ndryshme, ky proces vështirësohet akoma më tepër.233 Vlerësimi vjetor i arritjeve individuale në punë vlerësohet nga Komisioni i Shërbimit si një proces që realizohet jo objektivisht nga institucionet shtetërore qendrore e vendore. Tek të gjitha institucionet e mbikëqyrura ndër vite, vërehet se vlerësimi më i lartë – shumë mirë -përdoret gjerësisht ndërsa vlerësimet më të ulta janë shumë të rralla. Sipas ligjit të shërbimit civil vlerësimi vjetor i arritjeve individuale në punë duhet shoqëruar me masën e shpërblimit në fundit të vitit. Vlerësimi vjetor është i rëndësishëm pasi lidhet direkt me vlerësimin e zbatimit të përshkrimit të punës, me konfirmimin e nëpunësit civil pas periudhës së provës, me largimin nga shërbimi civil kur është dy vjet rresht negativ, lidhet me mundësinë e përfitimit nga lëvizja paralele, me ristrukturimin kur pakësohen vendet e punës të ngjashme e mbahen nëpunësit me përshkrim pune të njëjtë, por me vlerësim të lartë vjetor, dhe me vlerësimin me bonus në fund të vitit kalendarik. Mirëpo, në vitet e fundit ky detyrim ligjor nuk është zbatuar, ndaj mesa duket, eprorët e kanë përdorur gjerësisht dhe subjektivisht vlerësimin maksimal për vartësit e tyre. Kjo, mund të rezultojë edhe me ulje të motivimit të nëpunësit. E para, këtë vlerësim maksimal e marrin thuajse të gjithë, pavarësisht rezultateve vjetore në punë dhe e dyta, pavarësisht se vlerësimi mund të jetë maksimal, ai nuk shoqërohet me shpërblim sipas vlerësimit përkatës. Gjithashtu, KSHC-ja vëren edhe raste kur vlerësimin vjetor i arritjeve individuale nuk realizohet fare.234 Dosjet e personelit janë një element tjetër problematik në tërësinë e menaxhimit të shërbimit civil në institucionet e mbikëqyrura, pasi ka institucione që nuk e kanë të dokumentuar në dosje individuale përgatitjen profesionale dhe ecurinë e nëpunësve civilë përkatës.235 Me anë të mbikëqyrjeve KSHC-ja ka mundur edhe të verifikojë nivelin e zbatueshmërisë së vendimeve të dhëna në favor të nëpunësve civilë, gjë, që nuk ka rezultuar në një nivel të kënaqshëm. KSHC-ja ka ndjekur më pas rrugën gjyqësore duke i paditur këto institucione në gjykatë në mënyrë që të detyrohen të zbatojnë vendimet e saj të formës së prerë apo rekomandimet për rregullimin e rasteve të shkeljes së ligjit të përcaktuara në raportet përfundimtare të mbikëqyrjeve duke u lënë këtyre institucioneve edhe një afat kohor 2-mujor, siç e parashikon ligji për nëpunësin civil. Në këto raste vërehet një problem tjetër; gjykata reagon me shumë vonesë. KSHC-ja raporton se këto procese gjyqësore vijojnë me institucionet shtetërore ku janë gjetur shkelje të legjislacionit të shërbimit civil për më shumë se dy vjet duke e humbur qëllimin e kërkesave të KSHC-së për riparimin e gjendjeve të 233 Raportet Vjetore të Komisionit të Shërbimit Civil 2009-2012, në çështjet përkatëse të trajnimeve të nëpunësve civilë gjatë procesit të mbikqyrjeve 234 Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2009, faqe 32, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_57528.pdf, [hapur në 12 maj 2013] 235 Rasti i Bashkisë Lezhë dhe i Ministrisë së Arsimit dhe Shkencës, Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2009, faqe 33, si dhe rasti i Bashkisë Lushnjë Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2011, faqe 53, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_76400_Raporti%20perfundimtar%20kshc%202011.pdf, [hapur në 12 maj 2013]

78

shkeljeve të legjislacionit të shërbimit civil, shpesh të shoqëruara me një kosto financiare në rritje, në dëm të buxhetit të shtetit.236 Edhe në vitin e kaluar KSHC-ja ka paditur në gjykatë disa ministri duke kërkuar të ndërpresin marrëdhëniet e punës në shërbimin civil bazuar në kontratat e përkohëshme të punës, ndërkohë që raportohet se shqyrtimi gjyqësor ende nuk ka përfunduar.237

2. Departamenti i Administratës Publike, ndërtimi dhe kompetencat e tij Departamenti i Administratës Publike është një institucion i rëndësishëm për menaxhimin e shërbimit civil dhe funksionon në kuadër të strukturës së Ministrisë së Brendshme e në varësi direkte të Ministrit të Brendshëm. Misioni i këtij institucioni është zhvillimi dhe zbatimi i reformës në shërbimin civil. Departamenti i Administratës Publike kryen funksionet e mëposhtme:

1. Menaxhimin e shërbimit civil në të gjitha institucionet e administratës qendrore; 2. Udhëheqjen dhe zbatimin e reformës funksionale dhe strukturore në institucionet e administratës publike; 3. Hartimin dhe zbatimin e reformës në fushën e pagave; 4. Kordinimin e reformës për zbatimin e teknologjive të informacionit në fushën e-government.

Bazuar në ligjin e vitit 1999 për nëpunësin civil kompetencat e këtij institucioni ndahen në: a. Kompetenca të përgjithshme, b. Kompetenca të veçanta. Në kompetencat e përgjithshme përmendim:

1. Zhvillimi, zbatimi dhe mbikëqyrja e e zbatimit të politikave qeveritare në shërbimin civil dhe çështje të tjera në lidhje me personelin; 2. Përgatitja e një raporti vjetor mbi situatën e përgjithshme të shërbimit civil që ia paraqet Këshillit të Ministrave; 3. Ushtrimi i atyre kompetencave mbi çështje të personelit, që nuk u janë dhënë shprehimisht me ligj institucioneve të administratës qendrore.

Kurse kompetencat e veçanta përfshijnë:

1. Përgatit për Këshillin e Ministrave aktet nënligjore me zbatim të përgjithshëm për shërbimin civil ose ndryshime për ato ekzistuese; 2. Jep mendim për ligjshmërite e projekt ligjeve të propozuara nga ministritë; 3. Përgatit për Këshillin e Ministrave klasifikimin dhe vlerësimin e vendeve të punës dhe ndryshimet në to, me propozimin e ministrisë apo të institucionit të interesuar dhe miratimin e Ministrisë së Financave; 4. Përgatit dhe publikon udhëzime të përgjithshme, procedura, manual dhe formularë për përshkrimin, klasifikimin dhe vlerësimin e pozicioneve të punës për nëpunësit civilë dhe për rekrutimin, seleksionimin, ngritjen në detyrë, lëvizjen paralele, masat disiplinore dhe vlerësimin e rezultateve në punë të nëpunësve civilë;

236 Për më shumë hollësi Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2009, faqet 34-36, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_57528.pdf, [hapur në 12 maj 2013] 237 Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2012, faqe 44, gjendet në http://www.kshc.gov.al/template.php?pag=45321, [hapur në 12 maj 2013]

79

5. Harton dhe zbaton programe me qëllim rritjen e eficiencës në shërbimin civil; 6. Shpall konkurrimin e hapur dhe publik për pranimin në shërbimin civil, me kërkesën e institucionit të administratës qendrore të interesuar; 7. Shpall fillimin e procedurave për lëvizjen paralele dhe ngritjen në detyrë, me kërkesën e institucionit të administratës qendrore të interesuar; 8. Harton dhe zbaton politika dhe programe të përgjithshme trajnimi, të zbatueshme për shërbimin civil, në tërësi; 9. Mbikëqyr zbatimin e legjislacionit të shërbimit civil në institucionet e administratës qendrore; 10. Përgatit për Këshillin e Ministrave, me propozim të institucioneve të administratës qendrore dhe me miratim të Ministrisë së Financave planet afatmesme dhe afatgjata për personelin; 11. I paraqet Kryeministrit, me propozim të institucioneve të administratës qendrore, strukturën dhe organikën e tyre, në përputhje me dispozitat e ligjit oraganik për buxhetin; 12. Emëron si nëpunës civilë në institucionet e administratës publike qëndrore fituesit e konkurseve publike; 13. Përfaqëson Këshillin e Ministrave dhe së bashku me Ministrinë e Financave bën negociata kolektive me sindikatat ose përfaqësuesit e shërbimit civil; 14. Mban dhe administron Regjistrin Qendror të Personelit; 15. Me miratimin e Ministrisë së Financave përgatit strukturën e pagave për punonjësit e administratës publike qendrore dhe vendore.238

2.1. Analizë e raporteve vjetore të Departamentit të Administratës Publike Fillimisht ky institucion është krijuar pranë Kryeministrit, në vitin 1994 me anë të një vendimi qeverie, ndërsa në vitin 2005, mbas ndryshimeve politike në qeverisje DAP-i u konceptua si një strukturë në varësi të Ministrit të Brendshëm.239 Përsa i takon varësisë hierarkike që duhet të ketë një institucion me kompetenca menaxhimi të aspekteve të administratës publike dhe shërbimit civil nuk ka qëndrim të unifikuar në Evropë apo shembuj të praktikave më të mira, as në nivel të Bashkimit Evropian.240 Në vijim do të paraqesim konkurrimet e zhvilluara nën kujdesin e Departamentit të Administratës Publike ndër vite, si dhe të dhëna statistikore mbi numrin mesatar të pjesëmarrësve në to.

Tabela 3.3. Emërimet në shërbimin civil për institucionet qendore

Viti 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Nr. 53 122 178 277 330 179 155 253 307 251 201 327 195

Ndër vite shihet një numër i konsiderueshëm emërimesh në shërbimin civil, por riemërime nga lista e pritjes apo emërime pa konkurs për arsye të lëvizjes paralele raportohen pak. Për ilustrim, në vitin 2010 DAP-i ka realizuar 4 emërime pa konkurs nga lista e pritjes, 1 emërim

238 Neni 4, pika 4, e Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 239 Blerta Selenica, Aspects of Reforming Public Administration in Albania, in Public Sector: Restructuring strategies, consequences – trends and evaluation, page 185 240 SIGMA, EU conditionality and public administration reform in the Western Balkans, 2010, faqet 3-7

80

si ekzekutim të vendimit gjyqësor të formës së prerë241 dhe në vitit 2011 shifra mbeten të ngjashme: 4 emërime për ngritje në detyrë. 4 nga lista e pritjes pa konkurs dhe 3 emërime duke ekzekutuar vendime gjyqësore të formës së prerë.242 Gjatë vitit të kaluar DAP-i ka realizuar 2 procedura të lëvizjes paralele, 2 emërime pa konkurs nga lista e pritjes dhe ka një rritje të zbatimit të vendimeve gjyqësore të formës së prerë për emërimet në 10 të tilla.243

Tabela 3.4. Numri mesatar i aplikantëve për pozicionet e punës në shërbimit civil të shpallura për konkurrim

Viti 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Nr. 5.4 7 8 10.2 9 6.1 6.1 6.2 7.3 7.7 7.5 8.4

Përsa i takon numrit mesatar të aplikantëve për pozicione pune në shërbimin civil në institucionet qendrore, rekrutim që realizohet nën drejtimin e DAP-it, nuk vihen re luhatje të mëdha. Përveç vitit 2004 kur mesatarja e konkurrentëve për një pozicion pune në shërbimin civil ka qenë 10 konkurrentë, në të gjitha vitet e tjera ka mbetur në pjesëmarrje njëshifrore. Gjithsesi, në vitin e kaluar vërehet një rritje e lehtë me mesatarisht një konkurrent më shumë për çdo konkurs në administratën qendrore. Ndërkohë, nga trajtimi i raporteve të mbikëqyrjeve të KSHC-së, për institucionet që KSHC-ja ka mbikëqyrur raportohen shifra edhe më të ulta; pjesëmarrja mesatare në konkurrimet e zhvilluara në institucionet qendrore, të pavarura e sidomos ato vendore mbetet në kufirin minimal të parashikuar për zhvillimin e konkurrimit. DAP-i në raportet vjetore liston rastet e objektivave vjetore të arritura dhe objektivave për vitin në vijim. Kështu, në 3 vitet e fundit DAP-i ka realizuar me sukses procesin e hartimit, konsultimit të gjerë të projekt ligjit për nëpunësin civil, duke e përfundua këtë proces me kalimin e projekt ligjit në fjalë nga Këshilli i Ministrave në Kuvend në shtator 2012. Gjithashtu, është realizuar edhe objektivi për dërgimin për miratim në Këshillin e Ministrave të projekt ligjit “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore”, i cili është miratuar në fakt nga Kuvendi me ligjin nr.90/2012, që e trajtojmë më hollësisht në çështjen 3 të Kreut 4, për të cilin DAP-i ka detyrë gjatë vitit 2013 të përgatisë aktet nënligjore përkatëse për t’u miratuar më tej nga Këshilli i Ministrave. Objektiva të tjera për vitin në vijim mbeten edhe:

1. Përgatitja, diskutimi dhe dërgimi për miratim në Këshillin e Ministrave të projektvendimit “Për përcaktimin e procedurave për funksionimin e Regjistrit Qendror të Personelit”, 2. Rregullime të ndryshme në fushën e pagave, 3. Rritja e pagave në mënyrë të diferencuar, sipas prioriteteve të përcaktuara, 4. Rishikimi i kurrikulave ekzistuese të trajnimit, 5. Hartimi i kurrikulave të reja të trajnimit, në bazë të nevojave,

241 Raporti Vjetor i DAP-it 2010, faqe 7, gjendet në http://pad.gov.al/botime/Raportivjetor2010.pdf [hapur në 12 maj 2013] 242 Raporti Vjetor i DAP-it 2011, faqet 6-7, gjendet në http://pad.gov.al/botime/Raportivjetor2011.pdf [hapur në 12 maj 2013] 243 Raporti Vjetor i DAP-it 2012, faqe 5, gjendet në http://pad.gov.al/botime/Raportivjetor2012.pdf [hapur në 12 maj 2013]

81

6. Rritja e kapaciteteve të burimeve njerëzore nëpërmjet trajnimit.244 Disa prej tyre si ato që lidhen me trajnimin e nëpunësve civilë dhe pagat janë objektiva që kanë vijimësi e shtrirje ndër vite, ndërkohë që përgatitja e projektvendimit për Regjistrin Qendror të Personelit, duke iu referuar edhe raporteve vjetore të mëparshme të DAP-it, rezulton të jetë një objektiv i parealizuar dhe i shtyrë në vite. Departamenti i Administratës Publike në kuadër të reformës në administratën publike është i angazhuar për zbatimin e një sistemi kompjuterik për menaxhimin e burimeve njerëzore në institucionet shtetërore. Regjistri Qendror i Personelit është një projekt i nisur nga Departmenti i Administratës Publike, me mbështetjen e Bankës Botërore, me qëllim informatizimin e punës në zyrat e personelit dhe financave për rritjen e efikasitetit të tyre dhe gjithashtu të raportimit dhe mbledhjes së informacionit nga vetë DAP-i. Ky sistem do të paraqesë të gjitha institucionet shtetërore. Moduli do të përmbajë mundësi të ndryshme, si krijimi i institucioneve të reja, ndryshimi i atyre ekzistuese, si dhe ndryshimin dhe paraqitjen e vartësive të institucioneve.245 Në fakt, ky regjistër ende nuk është krijuar dhe nuk ka filluar të funksionojë. Ekziston një Urdhër i Kryeministrit që nga vitit 2006246 për këtë regjistër, por ende nuk ka një akt nënligjor të plotë për këtë qëllim, pasi pëgatitja, diskutimi dhe dërgimi për miratim në Këshillin e Ministrave të projektvendimit “Për përcaktimin e procedurave për funksionimin e Regjistrit Qendror të Personelit” mbetet një nga objektivat e punës së DAP-it për vitin 2013. 3. Trajnimi i nëpunësve civilë

Trajnimi i nëpunësve civilë është ndër të drejtat e këtyre nëpunësve të parashikuar nga ligji për shërbimin civil.247 Trajnimi për nëpunësit civil është konceptuar si trajnim i vazhdueshëm i tyre. Me pranimin e një nëpunësi në shërbimin civil, që në periudhën e provës atij i ofrohet trajnimi fillestar për prezantim me administratën publike, koncepte e institucione kyçe. Trajnimi ndaj nëpunësit civil është falas, pra, shpenzimet mbulohet nga shteti. Parashikimi në ligj për të drejtën e nëpunësve civilë për t’u trajnuar detajohet e pasurohet më tej në akte nënligjore. Gjithashtu, në drejtim të trajnimit, institucioneve kompetente për ofrimin e trajnimeve ndaj nëpunësve civilë ka patur zhvillime në këto vitet e fundit, madje edhe në 3 muajt e fundit. Ndaj, pjesa në vijim është rishikuar dhe pasqyron këto ndryshime. Në vijim do të paraqiten institucionet që menaxhojnë trajnimin e nëpunësve civilë.

3.1. Instituti i Trajnimit të Administratës Publike 248 (ITAP) Instituti i Trajnimit të Administratës Publike ka qenë në varësi të Këshillit të Ministrave dhe është krijuar mbas hyrjes në fuqi të ligjit për nëpunësin civil të 1999. Departamenti i Administratës Publike ngarkohej për menaxhimin e tij, duke përcaktuar çdo vit programin e trajnimit të institutit dhe duke marrë vendime për gjithë veprimtarinë e institutit. Gjithashtu, 244 Raporti Vjetor i DAP-it 2012, faqe 27, gjendet në http://pad.gov.al/botime/Raportivjetor2012.pdf [hapur në 12 maj 2013] 245 Regjisri Qendror, gjendet në http://www.pad.gov.al/regjistri.html [hapur në 23 prill 2013] dhe http://www.pad.gov.al/urdhera/1perdorimiRegjistritQendror.pdf 246 Urdhër i Kryeministrit nr.118, 12.05.2006, "Për përdorimin e regjistrit qendror të personelit" 247 Neni 20, germa ”h”, e Ligji nr.8549, datë 11.11.1999, ”Statusi i nëpunësit civil” 248 Vendim i Këshillit të Ministrave nr. 315, datë 23.6.2000 , ”Për krijimin dhe funksionimin e Institutit të Trajnimit të Administratës Publike dhe trajnimin e nëpunësit civil”, ndryshuar me VKM nr.242, datë 16.4.2004 dhe me VKM nr.292, datë 6.5.2005

82

DAP-i miratonte kriteret, që duhet të plotësojnë menaxheret e trajnimit dhe rregulloren e brendshme të institutit. ITAP ishte i vendosur në Tiranë dhe nuk kishte degë në rrethe. Kompetenca e tij ishte siguron formimin profesional të nëpunësve civilë. Ky formim profesional përfshinte: a. Trajnimin në periudhën e provës; b. Trajnimin për zhvillimin e karrierës; c. Trajnimin për përshtatje profesionale, në rastet e ndryshimit të kërkesave të vendit të punës; ç. Trajnimin me karakter të posaçëm për kryerjen e detyrave të veçanta; d. Trajnimin për zhvillimin e njohurive profesionale; Për drejtimin e tij ishin të parashikuar këto organe: a. Drejtori i institutit b. Bordi këshillimor. Për të realizuar programin vjetor të trajnimit ky institucion bashkëpunonte me njësitë e burimeve njerëzore pranë ministrive e institucioneve të tjera shtetërore. Ministrite e linjes dhe institucionet e tjera të administratës qendrore parashikonin deri në muajin qershor të çdo viti, nevojat për trajnime për nëpunësit e tyre për vitin në vijim dhe ia paraqesnin Institutit të Trajnimit të Administratës Publike. Vit pas viti ITAP-i249 i ka rishikuar e pasuruar kurrikulat e veta dhe ka angazhuar trajnerë si vendas, pjesë e punonjësve të administratës publike ose ka rekrutuar trajnerë jashtë kësaj administrate, si dhe ka bashkëpunuar me trajnerë të huaj për trajnime të nëpunësve civilë të nivelit të lartë drejtues. Numri i të trajnuarve nga ky institucion gjithashtu ka ardhur në rritje vit pas viti. Kështu, për ilustrim, në vitin 2010 janë trajnuar 2116 nëpunës civilë duke marrë pjesë në 86 kurse trajnimi.250 Në vitin në vijim numri i pjesëmarrësve në trajnime ka arritur shifrën 2444 nëpunës civilë dhe numri i kurseve përsëri ka njohur rritje në 126 të tilla.251 Gjatë vitit të kaluar, 2012, numri i kurseve të trajnimit ka arritur në 209 dhe iu është ofruar trajnim 4066 nëpunësve civilë.252 Të gjithë nëpunësit civilë kanë përfituar nga trajnimi i përgjithshëm, prezantues me administratën shtetërore në vitin e parë të punës, atë të periudhës së provës. Më pas sipas profilit të punës dhe kërkesave për trajnime nga institucionet ku nëpunësit janë punësuar janë ofruar në cikle trajnimit përgjatë vitit nëpunësit civilë të grupuar sipas kategorive të punës konkrete që kryejnë.

249 Duke qenë se ITAP nuk ekziston më prej disa muajsh duke u zëvendësuar e përfshirë nga Shkolla Shqiptare e Administratës Publike këtë çështje nuk po e detajojmë më tej. 250 Raporti Vjetor i DAP-it 2010, faqe 16, gjendet në http://pad.gov.al/botime/Raportivjetor2010.pdf [hapur në 12 maj 2013] 251 Raporti Vjetor i DAP-it 2011, faqe 20, gjendet në http://pad.gov.al/botime/Raportivjetor2011.pdf [hapur në 12 maj 2013] 252 Raporti Vjetor i DAP-it 2012, faqe 24, gjendet në http://pad.gov.al/botime/Raportivjetor2012.pdf [hapur në 12 maj 2013]

83

3.2. Shkolla Shqiptare e Administratës Publike (ASPA) Strategjia Ndërsektoriale për Reformën në Administratën Publike 2009-2013 që do të trajtohet më gjerësisht në Kreun e Katërt, parashikon ndër të tjera që brenda vitit 2013 në Shqipëri do të themelohet e do të fillojë funksionimin e saj Shkolla Shqiptare e Administratës Publike. Në fakt, krijimi i kësaj shkolle ishte përfshirë ndër nenet e projekt ligjit të ri për nëpunësin civil që mbeti për muaj me radhë pezull në programin e punës së Kuvendit nga shtatori i vitit të kaluar deri në 30 maj të vitit 2013. Kështu, Këshilli i Ministrave, duke mos parashikuar miratimin e ligjit të ri nga legjislatura aktuale në largim e sipër, me akt nënligjor, pra me një Vendim të Këshillit të Ministrave253, për të përmbushur këtë synim të Strategjisë krijoi Shkollën e Administratës Publike. Shkolla shqiptare e administratës publike ka zëvendësuar Institutin e Trajnimeve Publike dhe ka kompetenca të ngjashme me të. Në bashkëpunim me institucionet e administratës publike qendrore e vendore do të realizohen trajnimet për nëpunësit shtetërorë. Tashmë ASPA parashikohet të jetë në varësi të Ministrit të Brendshëm, por ka autonomi administrative dhe autonomi në përcaktimin e kurrikulave e të programeve të formimit e të trajnimit. Ajo ka për qëllim formimin profesional të nëpunësve të administratës publike, ku përfshihen:

a. trajnimi i detyrueshëm në periudhën e provës për nëpunësit civilë; b. trajnimi për zhvillimin e karrierës së nëpunësve të administratës publike; c. trajnimi për përshtatje profesionale, në rastet e ndryshimit të kërkesave të vendit të punës; ç. trajnimi me karakter të posaçëm për kryerjen e detyrave të veçanta për nëpunësit e administratës publike; d. trajnimi për zhvillimin e njohurive profesionale për nëpunësit e administratës publike, duke patur një zë të veçantë buxheti në buxhetin e Ministrisë së Brendshme. Sipas vendimit të Këshillit të Ministrave për ASPA-n organet e saj janë: a. drejtori; b. bordi këshillimor , i cili është organi këshillimor i ASPA-së dhe përbëhet nga sekretarët e përgjithshëm të të gjitha ministrive, drejtori i Departamentit të Administratës Publike, dy përfaqësues nga shoqatat e qeverisjes vendore dhe dy përfaqësues të Universitetit të Tiranës, të caktuar nga rektori i këtij universiteti, me kërkesë të ASPA-së. Ministritë e linjës dhe institucionet e tjera të administratës publike përcaktojnë, deri në muajin qershor të çdo viti, nevojat për trajnime për nëpunësit e tyre gjatë vitit pasardhës, të cilat ia paraqesin për veprim ASPA-së.254 Drejtori i ASPA-së kategorizohet si nëpunës civil dhe ka këto detyra: a. Të drejtojë veprimtarinë e këtij institucioni; b. Të përfaqësojë ASPA-në në marrëdhënie me të tretët; c. Të hartojë projektrregulloren e ASPA-së dhe t’ia paraqesë për miratim Ministrit të

Brendshëm; d. Të lidhë marrëveshje me institucionet homologe dhe dhurues të ndryshëm; e. T’i raportojë Ministrit të Brendshëm për veprimtarinë e ASPA-së; f. Të lidhë kontratat e punës me menaxherët e trajnimit dhe nëpunësit e tjerë të ASPA; 253 Vendim i Këshillit të Ministrave nr.220, datë 13.02.2013, Fletorja Zyrtare Nr.54, ”Për krijimin dhe funksionimin e Shkollës Shqiptare të Administratës Publike dhe trajnimin e nëpunësve të administratës publike” 254 Pika 6 e Vendimt të Këshillit të Ministrave nr.220, datë 13.02.2013, Fletorja Zyrtare Nr.54, ”Për krijimin dhe funksionimin e Shkollës Shqiptare të Administratës Publike dhe trajnimin e nëpunësve të administratës publike”

84

g. Të lidhë kontrata për dhënien e trajnimit dhe hartimin e kurrikulave me trajnerët; h. Të hartojë, së bashku me drejtorin e Departamentit të Administratës Publike, programin e

trajnimit në çdo fushë; i. Të ndjekë zbatimin e programit të trajnimit; j. Të përgatitë projektbuxhetin e ASPA-së; k. Të lëshojë certifikata, të cilat vërtetojnë kryerjen me sukses të trajnimit për çdo nëpunës, në

mbështetje të vlerësimit të bërë nga menaxherët e trajnimit. Drejtori i ASPA-së, në përputhje me programin e trajnimit, për të trajnuar apo për të hartuar kurrikulat, fton praktikantë të shquar nga administrata publike, pedagogë të institucioneve të arsimit të lartë, këshillues të sektorit privat, si dhe specialistë, vendas dhe të huaj. Përsa u takon detyrave që ky vendim parashikon për drejtorin e ASPA-s vërejmë se janë të njëjta me ato të pozicionit të drejtorit të ITAP-it. Ky vendim për krijimin dhe funksionimin e ASPA-s është më i pasur përsa u takon kategorive të trajnerëve që duhet të përzgjedhë ASPA dhe kualifikimeve që ata duhet të kenë. Nëpunësve civilë u njihet e drejta që përveç trajnimit në vend, pranë ASPA-s të mund të trajnohen edhe jashtë vendit, në kuadrin e përgjithshëm të programeve të trajnimit, të organizuara nga institucioni, në përputhje me programet e përgjithshme të trajnimit. Në mbarim të këtyre trajnimeve, nëpunësi duhet të rikthehet të punojë në vendin e mëparshëm, duke përcaktuar edhe periudhën, relativisht të gjatë të qëndrimit në të njëjtin pozicion pune për jo më pak se pesë vjet.255 Gjithashtu, nëpunësi i administratës publike mund të kryejë trajnime jashtë vendit, me nismën e tij, por për detyrën që ai kryen, për jo më shumë se 6 (gjashtë) muaj, me propozimin e përbashkët të eprorit, të drejtuesit të njësisë së menaxhimit të burimeve njerëzore të institucionit dhe me miratimin e titullarit të institucionit. Trajnimi në Shkollën Shqiptare të Administratës Publike kryhet pa shkëputje nga puna. Gjatë kohës së trajnimit nëpunësi merr pagën e plotë. Trajnimi jashtë vendit i organizuar nga institucioni është me shkëputje nga puna. Gjatë periudhës së trajnimit deri në 6 (gjashtë) muaj, nëpunësi merr pagën e plotë, përjashtuar shtesat për vështirësi dhe kushte pune.256

Një parashikim i rëndësishëm i këtij vendimi është parashikimin kalimtar për përfshirjen e punonjësve të ITAP-it në organikën e ASPA-s për vitin 2013, pa bërë ndryshime thelbësore, përveç ndryshimit në emërtesa të pozicioneve të punës, ku termi ‘Instituti i Trajnimit të Administratës Publike’ është zëvendësuar me atë të ‘Shkollës Shqiptare të Administratës Publike’.257 Pavarësisht deklarime në media se ASPA do të fillonte funksionimin e saj në muajin qershor 2013, kjo shkollë nuk ka filluar ende funksionimin e saj, duke mos ofruar asnjë trajnim nga krijimi i saj në fillim të vitit 2013, edhe për faktin se infrastruktura nuk ka qenë ende gati.

255 Pika 18, Vendimi i Këshillit të Ministrave nr.220, datë 13.02.2013, Fletorja Zyrtare Nr.54, ”Për krijimin dhe funksionimin e Shkollës Shqiptare të Administratës Publike dhe trajnimin e nëpunësve të administratës publike” 256 Pikat 19, 20, Vendimi i Këshillit të Ministrave nr.220, datë 13.02.2013, Fletorja Zyrtare Nr.54, ”Për krijimin dhe funksionimin e Shkollës Shqiptare të Administratës Publike dhe trajnimin e nëpunësve të administratës publike” 257 Vendim nr.461, datë 30.05.2013, “Për disa ndryshime dhe shtesa në Vendimin nr.545, datë 11.08.2011 të Këshillit të Ministrave “Për miratimin e strukturës dhe nivelit të pagave të nëpunësve civilë, nëpunësve, zëvendësministrit dhe nëpunësve të kabineteve në Kryeministri, aparatet e ministrive të linjës, administratën e Presidentit, Kuvendit, Komisionit Qendror të Zgjedhjeve, Prokurorinë e Përgjithshme, disa institucione të pavarura, institucionet në varësi të Kryeministrit, institucionet në varësi të ministrave të linjës dhe administratën e prefektit”, të ndryshuar

85

Ndërkohë, është miratuar edhe ligji i ri për shërbimin civil që pritet të hyjë në fuqi në 1 tetor 2013. Nisur nga hierarkia e akteve normative të përcaktuar nga Kushtetuta shqiptare, në rast mospërputhjesh parashikimet ligjore vlejnë mbi ato të akteve nënligjore, edhe sikur shprehimisht ligji të mos bëjë shfuqizimin e akteve nënligjore duke i cituar me hollësi. Këtë nënvizim e bëjmë për të vënë në dukje faktin që parashikimi ligjor për ASPA-n është i ndryshëm nga ai i Vendimit të Këshillit të Ministrave të prezantuar në këtë çështje.258

Kështu, konkretisht ligji parashikon si organet drejtuese të ASPA-s: a. këshilli drejtues; b. drejtori. Këshilli drejtues përbëhet nga 12 anëtarë dhe kryesohet nga një prej rektorëve të universiteteve, i zgjedhur nga Konferenca e Rektorëve të Shqipërisë. Në përbërje të tij janë përfaqësues dhe drejtues të lartë të ministrive, organeve të qeverisjes vendore, DAP-it, universiteteve, shoqërisë civile dhe biznesit. Rregullat për formimin e këshillit drejtues, emërimit të anëtarëve të tij do të bëhen me akt nënligjor nga Këshilli i Ministrave. Pra, është dukshëm e qartë se Bordi Këshillimor i parashikuar nga VKM-ja 220 e këtij viti dhe Këshilli Drejtues i parashikuar nga ligji i ri për nëpunësin civil janë të ndryshëm jo vetëm nga emërtimi, por edhe përbërja. Po kështu, detyrat përkatëse të Këshillit Drejtues mbeten për t’u parashikuar më vonë me akt nënligjor. Ndoshta, miratimi i ligjit në maj 2013 është një arsye tjetër për mosfillimin e punës efektive të ASPA-s të sapokrijuar me VKM. Një parashikim tjetër i ligjit që mungon në VKM është se Drejtori i ASPA-s emërohet dhe lirohet në detyrë, sipas kritereve dhe rregullave të përcaktuara për anëtarët e trupës së nëpunësve civilë të nivelit të lartë drejtues. Përjashtimisht, deri në momentin e fillimit të efekteve të këtij ligji, drejtori i ASPA-s emërohet me vendim të Këshillit të Ministrave, me propozim të Ministrit të Brendshëm.259 Kjo është e shpjegueshme pse nuk specifikohet në VKM-në për ASPA-n në fuqi, pasi trupa e nëpunësve civilë të nivelit të lartë drejtues nuk ekziston me ligjin e 1999 ende në fuqi.

Ligji është më i pasuruar në parashikime përsa i takon programeve që ASPA do të ofrojë. Kështu, ASPA ka për detyrë të ofrojë formimin profesional nëpërmjet, përfshirjes së programeve të mëposhtme:

a. programit të formimit të thelluar, në bazë të të cilit formohen kandidatët për anëtarë të TND-së;

b. programit të formimit të vazhdueshëm, në bazë të të cilit trajnohen në vazhdimësi dhe në lidhje me punën nëpunësit civilë të të gjitha kategorive, si dhe çdo individ tjetër jashtë këtij shërbimi. Gjithashtu, ASPA ofron mundësinë e përgatitjes paraprake të kandidatëve për të marrë pjesë në konkurrimin e hapur për kategorinë ekzekutive, kundrejt tarifës dhe realizon studime dhe botime në fushën e administratës publike. Studentët e ASPA-s, të përzgjedhur nga shoqëria civile, biznesi, apo individë jashtë shërbimit civil detyrohen të paguajnë tarifë.260

3.3. Shkolla Rajonale e Administratës Publike (ReSPA) Shkolla rajonale e Administratës Publike e vendosur në Danilograd të Malit të ZI (ReSPA), është një iniciativë e zyrtarizuar në 2 maj të vitit 2006, në praninë e Komisionit Evropian, ku u nënshkrua “Protokolli i bashkëpunimit për krijimin e shkollës rajonale të Administratës Publike”, nga Republika e Shqipërisë, Bosnje dhe Hercegovinës, Republikës së Malit të Zi,

258 Nenet 8 dhe 9 të Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013, ”Për nëpunësin civil”, Fletorja Zyrtare nr.95, 2013 259 Neni 8, i Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013, ”Për nëpunësin civil”, Fletorja Zyrtare nr.95, 2013 260 Neni 9, i Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013, ”Për nëpunësin civil”, Fletorja Zyrtare nr.95, 2013

86

Republikës së Serbisë, Republika e Maqedonisë, Republika e Kroacisë, si dhe të Misionit të Përkohshëm Administrativ të Kombeve të Bashkuara në Kosovë (UNMIK).261 Koncepti i Shkollës Rajonale të Administratës Publike në Ballkanin Perëndimor ka si qëllim nxitjen e bashkëpunimit rajonal në fushën e Administratës Publike, forcimin e kapaciteteve administrative dhe zhvillimin e burimeve njerëzore në përputhje me parimet evropiane. Në perspektivën e afërt, ReSPA është një nga mekanizmat nëpërmjet të cilave vendet e rajonit kanë rënë dakord të zhvillojnë bashkëpunimin e tyre drejt integrimit evropian. ReSPA është përgjegjëse për: - Përmirësimin e bashkëpunimit në sferën e administratës publike, ndërmjet vendeve anëtare; - fuqizimin e shkëmbimit me shtetet anëtare të bashkimit Evropian; - fuqizimin e kapaciteteve administrative të vendeve anëtare të ReSPA-s, që rrjedhin nga procesi i integrimit evropian; - zhvillimin e burimeve njerëzore në administratat publike të vendeve anëtare të ReSPA-s.262 Nga ratifikimi i marrëveshjes për krijimin e ReSPA-s çdo shtet anëtar kontribuon financiarisht për funksionimin e saj. Shqipëria është vendi i parë i cili e ka ratifikuar këtë marrëveshje. Nga viti në vit Shqipëria ka vendosur shkurtimin e buxhetit të ITAP-it fond që ka shkuar për kontributin e shtetit në mbështetjen financiare të ReSPA-s. Sipas marrëveshjes ReSPA synon të realizojë një kombinim të dimensioneve të edukimit akademik me atë të trajnimit profesional. ReSPA ofron programe trajnimi për grupe të përziera të nëpunësve civilë nga vendet e Ballkanit perëndimor në lidhje me tema për mirëqeverisjen, reformën në administratës publike dhe modernizimin e saj duke patur parasysh aspiratat dhe përpjekjet për anëtarësimin në BE të vendeve të këtij rajoni.263 Ajo ka një komitet Drejtues, i cili është organi vendimarrës i saj. Çdo shtet pjesëmarrës përfaqësohet nga një anëtar në këtë komitet. komiteti përcakton dhe miraton veprimtaritë kryesore të saj, si dhe monitoron përparimin e arritur. Pavarësisht, synimeve për integrim të shteteve të rajonit dhe ofrim standardesh të njëjta trajnimi për nëpunësit civilë në Ballkan, kjo shkollë rajonale nuk ofron trajnim masiv, që do të thotë se një numër i vogël nëpunësish civilë mund të ndjekin trajnimet e shkurtra atje dhe që për më tepër shoqërohen me një kosto edhe më të lartë se kosto e trajnimeve të ofruara deri më tani nga ITAP-i. 4. Roli i Kuvendit dhe i Këshillit të Ministrave ndaj shërbimit civil Ligji për nëpunësin civil i vitit 1999 i ngarkon Këshillit të Ministrave një sërë detyrash për plotësimin e këtij ligji kuadër me akte nënligjore që janë mëse të nevojshme për zbatimit e tij.264 Këto detyra ligjore janë tashmë të përmbushura nga Këshilli i Ministrave. Nëse shohim në retrospektivë, viti 2000 ka qenë viti kur Këshilli i Ministrave ka nxjerrë pjesën më të madhe të akteve nënligjore në zbatim të ligjit për nëpunësin civil, pavarësisht se një pjesë e tyre janë rishikuar e ndryshuar me kalimin e kohës në këto 12 vite. Ky angazhim i Këshillit të Ministrave është më i dukshëm në vitin 2000 lidhet me faktin e hyrjes në fuqi të ligjit në janar të vitit 2000, ndaj ishte domosdoshmëri plotësimi i parashikimeve të tij me kuadrin 261 Shkolla Rajonale e Administratës Publike që nga krijimi, Kreu i Parë tek Revista e Departamentit të Administratë Publike ”Shërbimi Civil në Rajon në një Këndvështrim të Ri”, faqe 5-7, http://www.pad.gov.al/botime/revista/revista3.pdf, [hapur në 5 mars 2013] 262 Shkolla Rajonale e Administratës Publike që nga krijimi, Kreu i Parë tek Revista e Departamentit të Administratë Publike ”Shërbimi Civil në Rajon në një Këndvështrim të Ri”, faqe 5-7, http://www.pad.gov.al/botime/revista/revista3.pdf, [hapur në 5 mars 2013] 263 Training Programs, gjendet në http://www.respaweb.eu/39/activities/1/training-highlights, [hapur në 5 mars 2013] 264 Neni 29, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, ”Statusi i nëpunësit civil”

87

nënligjor për të mos lënë hapësira normative e për të mos krijuar pengesa e vonesa në zbatimin e tij. Nga ana tjetër, një institucion tjetër i rëndësishëm, këtë radhë përfaqësues i pushtetit legjislativ, Kuvendi, ka kompetenca të caktuara në raport me institucionet që merren me menaxhimin e shërbimit civil siç janë DAP-i dhe KSHC-ja. Roli i Këshillit të Ministrave klasifikohet në dy drejtime kryesore:

a. Kompetenca në lidhje me aktet nënligjore duke u angazhuar për hartimin, rishikimin, shfuqizimin apo miratimin e akteve nënligjore që ligji për nëpunësin civil ia ngarkon shprehimisht Këshillit të Ministrave; b. Kompetenca në lidhje me institucione të tjera që përsëri ligji për shërbimin civil ia njeh shprehimisht Këshillit të Ministrave.

Po kështu, edhe Kuvendi ka kompetenca normative në rastin e miratimit të rregullores së brendshme për funksionimin e KSHC-së apo nxjerrjes së rezolutave për vlerësimin vjetor të rezultateve të punës së KSHC-së si institucion i pavarur dhe kompetenca formimi, si në rastin e miratimit të kandidaturave për anëtarë të KSHC-së, apo shkarkimit të tyre.265

4.1. Vendimet e Kuvendit dhe aktet nënligjore të Këshillit të Ministrave me ndikim në shërbimin civil

Kuvendi vendos mbi strukturën organizative dhe vendet e punës për Sekretariatin Teknik të Komisionit të Shërbimit Civil, buxhetin vjetor për të financuar veprimtarinë e Komisionit të Shërbimit Civil dhe Sekretariatit të tij, përfshirë pagat e anëtarëve të Komisionit të Shërbimit Civil dhe punonjësve të Sekretariatit Teknik të tij, ndërsa Komisioni i Shërbimit Civil, brenda tre muajve nga krijimi, ka detyrimin e hartimit të rregullores e brendshme për funksionimin e tij, e cila miratohet nga Kuvendi dhe raporton para Kuvendit në fund të çdo viti dhe sa herë që i kërkohet rreth veprimtarisë së tij.266 Si garanci për parandalimin e veprimeve arbitrare nga Kuvendi në dëm të një institucioni të pavarur siç është KSHC-ja është parashikuar që votimet për shkarkim të anëtarëve të KSHC të realizohen me 3/5 e të gjithë anëtarëve të Kuvendit.267 Në praktikë, ka patur rast kur Kuvendi nuk ka mundur dot të realizojë shkarkimin e anëtarëve të KSHC-së pas vlerësimit negativ e kritikues të rezultateve vjetore të punës dhe për shkak të mosmarrëveshjeve midis vetë anëtarëve të KSHC-së, që rezultuan në ulje të efektivitetit të veprimtarisë së vet institucionit pikërisht për shkak të pamundësisë së arritjes së numrit të lartë të votave për shkarkimin e anëtarit të KSHC-së siç e kërkon ligji.

265 Vendime të Kuvendit të Republikës së Shqipërisë për emërime të anëtarëve të Komisionit të Shërbimit Civil ndër vite. 266 Neni 5, pikat 11 -13, e Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, ”Statusi i nëpunësit civil”. Në fakt, raportimi i KSHC-së për një veprimtarinë gjatë një viti të caktuar kalendarik realizohet në pranverën e vitit vijues, siç është vendosur praktika tashmë e raportimeve para Kuvendit të shumë institucioneve të tjera të krijuara me ligj. Pranë Kuvendit është ngritur njësia e monitorimit të institucioneve të pavarura që ndjek gjatë vitit punën e institucioneve të pavarura të krijuara me Kushtetutë apo ligje organike dhe ko-ordinon komunimikim e tyre me Kuvendin me Vendim të Byrosë së Kuvendit nr. 29, datë 9.7.2007, “Për ngritjen e shërbimit të monitorimit të institucioneve që raportojnë dhe informojnë Kuvendin”. 267 Neni 7, pika 3, e Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, ”Statusi i nëpunësit civil”

88

Këshilli i Ministrave përcakton drejtimet kryesore të politikave shtetërore në shërbimin civil 268, kontrollon zbatimin e këtyre politikave dhe i raporton Kuvendit të paktën një herë në vit për gjendjen në shërbimin civil.269 Në fakt, këtë raportim e realizon Departamenti i Administratës Publike dhe jo Këshilli i Ministrave. Këshilli i Ministrave nxjerr gjithashtu, aktet nënligjore në përputhje me parimet e përgjithshme dhe mbikëqyr zbatimin e këtij ligji dhe të akteteve nënligjore në institucionet e administratës qendrore pa ndërhyrë në përgjegjësitë e Komisionit të Shërbimit Civil.270 Ndërsa dy kompetencat e mësipërme janë përmbushur në vijimësi gjatë këtyre 13 vitesh të zbatimit të ligjit për nëpunësin civil nuk ka arritur të zbatohet asnjëherë kompetenca e Këshillit të Ministrave për të nxjerrë udhëzime për negociimin e kushteve të punës me sindikatat apo përfaqësuesit e nëpunësit civil në institucionet e administratës qendrore në varësi të tij, për vetë faktin se nuk janë krijuar sindikata të nëpunësve civilë në vend, as të atyre të institucioneve qendore, as të institucioneve vendore.271 Departamenti i Administratës Publike ngarkohet nga ligji që të bashkëpunojë ngushtësisht me Këshillin e Ministrave, gjë, që është pasqyruar e trajtuar në çështjen përkatëse për DAP-in.272 Këshilli i Ministrave ka edhe kompetencë për formimin e Komisionit të Shërbimit Civil, pasi ka të drejtë të propozojë për t’u emëruar më pas nga Kuvendi kandidatura për 2 poste komisioneri në këtë organ kolegjial, duke patur të drejtën ligjore për të çuar para Kuvendit nga 3 propozime për secilin nga dy komisionerët dhe Kuvendi ka të drejtë të zgjedhë një prej tyre.273 KSHC-ja në dy vitet e fundit po funksionon me vetëm 4 nga 5 anëtarët që duhet të ketë sipas ligjit. Është pikërisht Këshilli i Ministrave, institucioni që nuk ka reaguar ndaj krijimit të vendit bosh në këtë Komision për të dërguar 3 kandidatura për postin e komisionerit pas largimit të një komisioneri që më parë ishte propozuar po nga Këshilli i Ministrave në një post tjetër. Kjo përbën një mospërmbushje të detyrimit ligjor, që ka rrjedhoja direkte për funksionimin e një organi kolegjial. Mungesa e një anëtari të KSHC-së shton mundësitë e mosarritjes së kuorumit për zhvillimin e mbledhjeve dhe marrjen e vendimeve dhe po kështu shton mundësinë e ndarjes së votave për një ankesë në 2 pro e 2 kundër ankesës duke e bërë praktikisht të pamundur vendimarrjen në KSHC, e çështja duhet t’i kalojë Gjykatës së Shkallës së Parë, meqë ankimin në KSHC legjitimohet ta paraqesë nëpunësi civil ose konkurrenti për një pozicion pune në shërbimin civil.

4.2. Vlerësimi i punës së Komisionit të Shërbimit Civil nga Kuvendi i Shqipërisë

Kuvendi, në lidhje me institucionet e pavarura nga ekzekutivi, të krijuar me ligj që raportojnë para tij, miraton rezoluta në lidhje me vlerësimin e veprimtarisë për vitin që këto institucione raportojnë dhe vendos detyra për t’u patur parasysh nga institucioni përkatës për

268 Si për shembull, Strategjia Ndërsektoriale për Reformën në Administratën Publike është miratuar me Vendim të Këshillit të Ministrave. 269 Neni 4, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, ”Statusi i nëpunësit civil” 270 Neni 4, pika 2, e Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, ”Statusi i nëpunësit civil” 271 Pra, pika 3 e Nenit 4 të Ligjit për nëpunësin civil të vitit 1999 ka mbetur e pazbatuar ndonjëherë për shkak të mungesës së organizimit sindikal të nëpunësve civilë. 272 Neni 4, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, ”Statusi i nëpunësit civil” 273 Neni 5, pika 2, e Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, ”Statusi i nëpunësit civil”

89

vitin në vijim. Kështu, edhe për Komisionin e Shërbimit Civil Kuvendi ka dalë me rezoluta çdo vit. Përjashtim nga ky rregull është vërejtur këtë vit, pasi Kuvendi deri në datën 30 maj 2013 kur u mbyll legjislatura nuk miratoi rezoluta për një sërë institucionesh të pavarura, përfshirë, dhe Komisionin e Shërbimit Civil. Në bazë të ligjit për nëpunësin civil nuk ka asnjë pengesë që Raporti Vjetor 2012 i KSHC-së të quhet përfundimtar e të mund të bëhet i njohur për publikun, ndryshe për shembull nga rasti i raportimit vjetor të Avokatit të Popullit274, që sipas ligjit organik raporti vjetor duhet fillimisht të raportohet e pranohet nga Kuvendi në mënyrë që të botohet. Duke patur parasysh shndërrimin e Komisionit të Shërbimit Civil në Komisioner për Mbikëqyrjen e Shërbimit Civil të parashikuar në ligjin e ri për shërbimin civil të miratura në 30 maj 2013 e që do të hyjë në fuqi në 1 tetor 2013, si dhe heqjen kompetencës së këtij komisioni për të zgjidhur mosmarrëveshjet midis nëpunësve civilë e institucioneve shtetërore duke ia kaluar atë gjykatave administrative dhe duke i lënë Komisionerit të Shërbimit Civil vetëm kompetencën mbikëqyrëse, ky mosreagim i Kuvendit mund të konsiderohet i justifikueshëm në një farë mase, ndoshta vetëm për veprimtarinë dhe raportimin e KSHC-së për zgjidhjen e ankesave. Përsa i takon zbatimit dhe efektivitetit të kompetencës së dytë, që do t’i mbetet Komisionerit të Shërbimit Civil vlerësimi dhe rekomandimet përmes rezolutës së Kuvendit do të ishin të vlefshme për të gjykuar për punën e këtij institucioni në një formatim të ri, por me kompetencë mbikëqyrëse në një sferë më të madhe institucionesh që do të përfshihen në shërbimin civil me hyrjen në fuqi të ligjit të ri për nëpunësin civil në 1 tetor 2013. Nga pikëpamja formale, vërehet se raportimi i KSHC-së para Kuvendit, sikundër e parashikon edhe ligji i vitit 1999 për nëpunësin civil, realizohej në seancë plenare, ndërsa në vitet e fundit raportimi realizohet para Komisionit të Kuvendit për Çështjet Ligjore Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut, i cili edhe harton projekt rezolutën për vlerësimin e veprimtarisë së vitit të mëparshëm kalendarik nga KSHC-ja, që diskutohet e miratohet më pas në seancë plenare. Që nga krijimi i këtij Komisioni kanë kaluar 12 vjet, megjithatë, nuk janë botuar të 12 rezolutat për vlerësimin e veprimtarisë vjetore të këtij institucioni. Madje, as institucioni vetë nuk i ka bërë të ditura për publikun këto rezuluta në faqen zyrtare të tij. Në vijim paraqiten të përmbledhura gjykimet dhe orientimet e Kuvendit për KSHC-në në disa nga rezolutat duke filluar me rezolutën për veprimtarinë e KSHC-së gjatë vitit 2004. Kështu, për këtë vit Kuvendi e ka konsideruar "të konsoliduar veprimtarinë e Komisionit të Shërbimit Civil", ndërsa ka kërkuar "më tepër bashkëpunim midis Komisionit të Shërbimit Civil dhe Departamentit të Administratës Publike"275. Më tej, në vitin 2005, Kuvendi përcakton orientime për punën e DAP-it dhe ITAP-it. Kuvendi e konsideruar si "element negativ të shërbimit civil kryerjen e veprimtarive me karakter politik të nëpunësve civilë, veçanërisht atyre të nivelit të lartë drejtues, gjatë fushatës zgjedhore ".276 Në vitin 2006, Kuvendi ka miratuar një rezolutë të posaçme për KSHC-në duke u shprehur e ky institucion “ka vepruar në tejkalim të kompetencave, për sa i përket detyrave të veta

274 Neni 28, i Ligjit nr.8454, datë 04.02.1999, “Për Avokatin e Popullit”, i ndryshuar 275 Rezolutë e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë "Për gjendjen në shërbimin civil 2004”, datë 21.03.2005 276 Rezolutë e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë "Për gjendjen në shërbimin civil 2005”, datë 20.04.2006, gjendet në www.ligjet.org [hapur në 24 prill 2013]

90

ligjore për sigurimin e një administrate profesionale dhe të paanshme, si dhe ka shfaqur mungesë absolute të objektivitetit dhe mungesë të transparencës në shqyrtimin e ankesave të nëpunësve civilë ndaj administratës publike, në lidhje me të drejtat që parashikon statusi i nëpunësit civil, duke rezultuar në qëndrime të pajustifikuara, joprofesionale, politike dhe klienteliste gjatë procesit të vendimmarrjes”.277 Të njëjtin qëndrim Kuvendi e ka mbajtur edhe në vitin 2007, duke shtuar se “ky institucion ende s’e ka të qartë funksionin e tij në raport me institucionet e tjera dhe ka shfaqje të mungesës së objektivitetitdhe rritje në mënyrë artificiale të numrit të ankesave të nëpunësve civilë ndaj administratës publike edhe në rastet e ristrukturimeve të institucioneve qendrore”.278 Kuvendi i ka vendosur si detyrë KSHC-së të përmirësojë punën në drejtim të kompetencës së tij të dytë që është mbikëqyrja e menaxhimit të shërbimit civil sidomos në administratën e pushtetit vendor.279 Në vlerësimin e veprimtarisë së KSHC-së për vitin 2007 Kuvendi ka vërejtur se “KSHC-ja është përpjekur të përmbushë kërkesat e lëna nga Kuvendi një vit më parë për zbatimin e detyrave të tij ligjore për sigurimin e një administrate profesionale dhe të paanshme edhe pse gjatë 2007 Komisioni ka pasur një periudhë kohore të vështirë dhe të mosfunksionimit të tij normal. Në 2007 vërehet një ulje e numrit të ankesave nga nëpunësit e shërbimit civil, në lidhje me vendimet e administratës publike qendrore dhe rritje të ankesave ndaj vendimeve administrative të qeverisjes vendore, ...ndërsa afatet ligjore të ankimit dhe zgjidhja e ankesave brenda 30 ditëve nga regjistrimi i ankesës, në shumë raste nuk janë respektuar.”280 Kuvendi i ka kërkuar KSHC-së që për vitin në vijim të përpiqet “të rrisë profesionalizmin dhe respektojë afatet ligjore në trajtimin e ankesave, rritjen e eficiencës së punës të Komisionit të Shërbimit Civil dhe të çdo anëtari të tij duke krijaur edhe klimë bashkëpunimi efektiv në marrëdhënie me institucionet e tjera e në veçanti me Departamentin e Administratës Publike.”281 Në ndryshim nga vitet e mëparshme, Kuvendi e ka vlerësuar pozitivisht punën e Komisionit të Shërbimit Civil për vitin 2010, duke u shprehur se “Veprimtaria e KSHC-së gjatë vitit 2010 ka tregues të kthimit në normalitet të funksionimit të tij dhe trupa e re e kompozuar e KSHC-së është angazhuar në shqyrtimin e dosjeve të prapambetura, si dhe ka arritur të kthejë brenda afateve ligjore trajtimin e ankesave dhe vendimmarrjen e tyre. Raportimi i KSHC-së për vitin 2010 ka një përmirësim të lehtë në drejtim të konstatimit dhe interpretimit të problematikës dhe trajtimit të parimeve thelbësore, mbi të cilat është ndërtuar ligji, por i mungon analiza statistikore e detajuar në lidhjet shkak-pasojë të gjendjes së instituteve të ligjit për shërbimin civil, si dhe nuk ka pasur promovim të veprimtarisë së institucionit, në kuadër të informimit dhe publikimit të informacionit të nevojshëm ligjor dhe të ecurisë së vendimeve të trajtuara prej tij.” 282 Kuvendi për vitin 2011, ndër të tjera, e ka orientuar

277 Rezolutë e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë "Për vlerësimin e veprimtarisë së Komisionit të Shërbimit Civil për vitin 2005", datë 16.02.2006, gjendet në www.ligjet.org [hapur në 24 prill 2013] 278 Rezolutë e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë "Për vlerësimin e veprimtarisë së Komisionit të Shërbimit Civil për vitin 2006", datë 19.03.2007 gjendet në www.ligjet.org [hapur në 24 prill 2013] 279 Po aty 280 Rezolutë "Për vlerësimin e veprimtarisë së Komisionit të Shërbimit Civil për vitin 2007", datë 26.06.2008, gjendet në http://www.qbz.gov.al/botime/fletore_zyrtare/2008/PDF-2008/105-2008.pdf [hapur në 24 prill 2013] 281 Po aty 282 Rezolutë "Për vlerësimin e veprimtarisë së Komisionit Shërbimit Civil për vitin 2010", datë 26.05.2011, gjendet në

91

KSHC-në që “të realizojë një monitorim më të thelluar të shërbimit civil, me qëllim parandalimin e shkeljeve dhe zgjidhjen e problematikave të zbatueshmërisë së instituteve të ndryshme të shërbimit civil në të gjitha nivelet e administratës publike, si dhe rritjen cilësore të metodologjisë së raportimit në Kuvend, si dhe pasqyrimin e rekordeve në shkallët e ndryshme të gjyqësorit, në mënyrë të veçantë për sa i përket ekzekutimit të vendimeve.” 283 Vlerësimi pozitiv për punën e KSHC-së ka vijuar edhe në vitin 2012, për veprimtaritë e realizuara nga ky institucion gjatë vitit 2011. Kështu, Kuvendi vëren se KSHC-ja i ka realizuar detyrat e lëna nga Kuvendi në rezolutën e vitit të shkuar: “[KSHC-ja] ...ka përmirësim të veprimtarisë në drejtim të metodologjisë së raportimit në aspektin analizues të problematikave dhe trajtimin e parimeve thelbësore, mbi të cilat është ndërtuar ligji dhe sipas të cilit duhet të funksionojë shërbimi civil, ka përmbushur objektivat ligjorë në trajtimin dhe zgjidhjen e të gjitha ankesave brenda afatit ligjor, ka realizuar mbikëqyrjen e administrimit të shërbimit civil në nivele të ndryshme institucionale dhe ka vijuar me ndjekjen e zbatueshmërisë së rekomandimeve të lëna prej tij,...ka çuar në gjykatë, në cilësinë e palës procedurale, institucione qendrore që nuk kanë zbatuar vendimet e KSHC-së, ka zhvilluar faqen zyrtare dhe ka publikuar në mënyrë të përditësuar çdo informacion të nevojshëm për ankuesit dhe institucionet, ka vijuar me trajnime dhe seminare me programe trajnimi, sipas nevojës dhe mangësive të konstatuara gjatë kontrollit nëpër institucione”.284 Nisur nga sa më sipër, Kuvendi i ka ngarkuar KSHC-së që “të ndjekë zbatueshmërinë e rekomandimeve të tij nga institucionet shtetërore ku janë realizuar mbikëqyrjet dhe koordinimin dhe mbështetjen më produktive me organet e tjera zbatuese të legjislacionit të shërbimit civil” .285 Pra, në tre vitet e fundit vihet re një vlerësim pozitiv, në rritje, për punën e kryer nga KSHC-ja si në drejtim të zgjidhjes së ankesave të nëpunësve civilë, ashtu edhe në drejtim të mbikëqyrjeve të institucioneve shtetërore qendrore, vendore dhe të pavarura ku shtrihet zbatimi i ligjit për nëpunësin civil.

5. Roli i pushtetit gjyqësor për çështje të shërbimit civil Komisioni i Shërbimit Civil është shkalla e parë për zgjidhjen e ankesave të nëpunësve civilë. Me vendim unifikues të Kolegjeve të Bashkura (që trajtohet në çështjen në vijim për Gjykatën e Lartë) këtij organi kolegjial i është njohur roli i një quasi gjykate. Çdo vendim i këtij komisioni mund të ankimohet në gjykatë, por ligji për nëpunësin civil i vitit 1999 e trajton ndryshe ankimin e individit, punëmarrësit dhe ndryshe ankimin e institucionit shtetëror, punëdhënësit. Kështu, vendimet e Komisionit të Shërbimit Civil mund të kundërshtohen në gjykatë brenda 30 ditëve pune nga njoftimi i vendimit.286 Përderisa ligji përdor termin gjykatë, me të tillë kuptojmë atë të shkallës së parë dhe kështu ka qenë edhe praktika e gjithë këtyre viteve të zbatimit të ligjit për nëpunësin civil. Ndryshe është qëndrimi i ligjit për nëpunësin cvil për ankimet e institucioneve shtetërore. Institucionet e administratës qendrore apo vendore mund të ankohen në gjykatat e

http://www.parlament.al/web/26_maj_2011_Rezolute_Per_vleresimin_e_veprimtarise_se_Komisionit_Sherbimit_Civil_per_vitin_12276_1.php [hapur në 24 prill 2013] 283 Po aty 284 Rezolutë e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë "Për vlerësimin e veprimtarisë së Komisionit të Shërbimit Civil për vitin 2011" 12.07.2012, gjendet në http://www.parlament.al/web/12_korrik_2012_Rezolute_Per_vleresimin_e_veprimtarise_se_Komisionit_te_Sherbimit_Civil_pe_14569_1.php [hapur në 24 prill 2013] 285 Po aty 286 Neni 8, pika 2, e Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”

92

apelit kundër vendimeve të Komisionit të Shërbimit Civil, brenda 30 ditëve nga komunikimi i vendimit.287 Natyrshëm lind pyetja "Sa janë pranuar vendimet e këtij komisioni ndër vite dhe sa janë ankimuar prej individëve në gjykatën e shkallës së parë dhe nga institucionet shtetërore në gjykatën e apelit?" Për t’i dhënë përgjigje kësaj pyetjeje u referohemi raporteve vjetore të Komisionit të Shërbimit Civil.

5.1. Rishikimi i vendimeve të Komisionit të Shërbimit Civil nga Gjykata e Shkallës së Parë

Në Raportit Vjetore të viteve 2002 deri 2010 nuk gjen pasqyrim asnjë e dhënë lidhur me ankimet e paraqitura në gjykatën e shkallës së parë nga nëpunës civilë, as me mënyrën si i ka zgjidhur gjykata e shkallës së parë këto ankime. Ndërsa në Raportin Vjetor për vitin 2011, Komisioni i Shërbimit Civil deklaron se në Gjykatën e Rrethit Gjyqësor Tiranë janë regjistruar 19 padi me objeket kundërshtimin e vendimeve të KSHC-së. Nga këto çështje janë përfunduar vetëm 6 (në kohën e përgatitjes së Raportit Vjetor 2011 të KSHC-së) duke lënë në fuqi vendimin e KSHC-së.288 Në Raportin Vjetor të vitit 2012 deklarohet se janë paraqitur padi në gjykatën e shkallës së parë për 15 vendime të KSHC-së, nga të cilat janë përfunduar vetëm 5 dhe nga këto për 3 padi është lënë në fuqi vendimi i KSHC-së.289

5.2. Ankimi pranë Gjykatës së Apelit Tiranë Duke iu referuar të dhënave zyrtare të raportura në Raportin Vjetor të Komisionit të Shërbimit Civil për vitin 2003 janë apeluar pranë kësaj gjykate 45 vendime, nga të cilat vetëm 1 është ndryshuar nga kjo gjykatë, kurse të tjerët janë lënë në fuqi.

1. Në vitin 2004, janë ankimuar 38 vendime të Komisionit dhe të gjitha janë lënë në fuqi nga Gjykata e Apelit.

2. Në vitin 2005 janë ankimuar nga institucionet shtetërore 44 vendime të Komisionit, nga të cilat janë ndryshuar 7 vendime.

3. Në vitin 2006 janë ankimuar pranë Gjykatës së Apelit 263 vendime të Komisionit, ndërkohë që janë ndryshuar 24 vendime, kurse pjesa tjetër janë lënë në fuqi.

4. Në vitin 2007 janë ankimuar 196 vendime të Komisionit, ndërsa Gjykata e Apelit ka ndryshuar 16 prej tyre.

5. Në vitin në vijim, 2008, vihet re një rënie e vendimeve të Komisionit që janë apeluar – 67 të tillë, ndërsa Gjykata e Apelit ka ndryshuar 7 prej tyre, kurse në vitin 2009 nuk raportohen statistika në lidhje me apelimet ndaj vendimeve të KSHC-së.

6. Gjatë vitit 2010 janë apeluar 62 vendime të Komisionit dhe janë ndryshuar 4 prej tyre, ndërsa pjesa tjetër është lënë në fuqi nga Gjykata e Apelit.

7. Në vitin 2011 janë shqyrtuar në Gjykatën e Apelit Tiranë 46 padi me objekt kundërshtim të vendimit të KSHC-së, nga të cilat 26 janë shqyrtuar nga Gjykata e Apelit po brenda vitit 2011 dhe 25 ose 96% e tyre janë lënë në fuqi290. Kurse pjesa tjetër i përket ankimeve të viteve të mëparshme.

287 Neni 8, pika 3, e Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 288 Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2011, faqe 73, gjendet në http://www.kshc.gov.al/template.php?pag=45321 [hapur në 18 maj 2013] 289 Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2012, faqe 41 gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_98066_raporti%20KSHC%202012,%20perfundimtar.pdf [hapur në 18 maj 2013] 290 Buletini 2011 Komisioni i Shërbimit Civil, Albdesign, 2012, faqe 56

93

8. Së fundi, në vitin 2012, në lidhje me 110 vendimet, kur çështja ka përfunduar me pranim ankese të nëpunësit civil, institucionet janë ankuar në Gjykatën e Apelit për 80 raste, të cilat përbëjnë 70% të vendimeve të zgjidhura në këtë mënyrë nga KSHC-ja, ndërsa Gjykata e Apelit ka lënë në fuqi 98% të tyre.291

Nga praktika e gjyqësorit shqiptar, më saktë nga Gjykatat e Apelit, nivel në të cilin shumica e çështjeve gjyqësore marrin formë të prerë, po veçojmë për ilustrim të temës së punimit dy raste të lidhura me legjislacionin e shërbimit civil, jo vetëm për faktin se janë të kohëve të fundit, por edhe për dy drejtime të ndryshme të zbatimit të legjislacionit të shërbimit civil në fuqi që përdoren si bazë arsyetuese e vendimarrëse nga Gjykata e Apelit Tiranë. Gjykata e Apelit trajton ankimet nga institucionet shtetërore, kur Komisioni i Shërbimit Civil ka dhënë vendim në favor të nëpunësit civil. Për arsye të ruajtjes së anonimatit të palëve njërit vendim po i referohemi si Vendimi A, i vitit 2011, ndërsa vendimit tjetër si Vendimi B, i vitit 2012. Në rastin A të vitit 2011, paditësja ka kërkuar pavlefshmërinë e aktit administrativ të titullarit të institucionit shtetëror “Lirimin nga detyra”. A-ja ka punuar si këshilltare e titullarit të institucionit. Gjykata ka vërejtur se ligji që rregullon marrëdhënien juridike të punësimit të paditëses është ligji i posaçëm nr.8095, datë 21.03.1996 “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”, i cili është lënë në fuqi nga ligji nr.8549, datë 11.11.1999 “Statusi i nëpunësit civil”, vetëm për ato dispozita që rregullojnë statusin dhe veprimtarinë e funskionarëve politikë. Pra ky ligj ka mbetur në fuqi, vetëm për ato pjesë që flasim dhe normojnë veprimtarinë e funksionarëve politikë. Po ligji i 1996 përcakton qartësisht se pozita e paditëses është funksion politik.292 Po kështu ligji në fjalë parashikon se “Në rast se në ligjet përkatëse nuk përcaktohet ndryshe, marrëdhënia juridike e funksionarëve politikë merr fund për një nga shkaqet e përmendura në ..., si dhe për motive politike.” 293 Meqë ligji përcakton shprehimisht se funksionari politik mund të largohet për motive politike, bën që gjykata të mos e pranojë pretendimin e paditëses për largim të padrejtë e të kundraligjshëm nga puna. Gjykata arsyeton se : [...Titullarit të institucionit i është dhënë diskrecion politik në ndërtimin e stafit (përfshirë edhe këshilltarët) me të cilët dëshiron të punojë. Funksionari politik hyn në një marrëdhënie pune, zgjidhja e të cilës është në diskrecionin e punëdhënësit. Në këtë rast, për shkak të specifikës së kësaj marrëdhënie pune, punëmarrësi nuk gëzon garancitë e përcaktuara në Kodin e Punës apo ligjin “Statusi i nëpunësit civil”, për punëmarrësit e tjerë. Largimi i paditëses nga puna si funksionare politike është bërë me urdhër të titullarit, i cili në këtë rast ka ushtruar diskrecionin e tij politik dhe nuk kishte detyrim të njoftonte paditësen apo të zbatonte ndonjë procedurë të veçantë për largimin e saj nga puna...] Pra, ky rast ilustron faktin se funksionarët politikë mund të largohen nga puna për motive politike dhe marrëdhënia e tyre e punës ndërpritet nga titullari që sipas pjesës ende në fuqi të ligjit për shërbimin civil të vitit 1996 për funksionarët politikë ka të drejtë të emërojë e shkarkojë bashkëpunëtorët e tij më të afërt.

291 Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil 2012, faqe 42 dhe 59, gjendet në http://www.kshc.gov.al/siti/sito_website1089_alb/upload/documenti/1246_98066_raporti%20KSHC%202012,%20perfundimtar.pdf [hapur në 18 maj 2013] 292 Shtojca nr.1 e Ligjit nr.8059, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë” 293 Neni 14, pika 1 e Ligjit nr.8059, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë”

94

Në rastin B të vitit 2012, kemi të bëjmë me një punonjës të administratës vendore, në një bashki, që gëzon statusin e nëpunësit civil, pra, ndaj tij zbatohet ligji i vitit 1999 për shërbimin civil dhe aktet nënligjore përkatëse për fillimin, vijim e mbarimin e marrëdhënies së punës në shërbimin civil. Ankuesi B nuk ka qenë dakord me vendimin e eprorit të drejtpërdrejtë mbas ristrukturimit të institucionit, pasi ka humbur vendin e punës, si nëpunës civil me status me motivacionin “për ristrukturim të institucionit e për rrjedhojë shkurtim të vendit të punës, si dhe sistemimin e tij në listë pritje”. Ankuesi në pretendimet e tij para Komisionit të Shërbimit Civil ka paraqitur edhe arsyet politike për largim nga puna pas zgjedhjeve vendore të 2011, përveç shkeljeve proceduriale që struktura dhe organika e një bashkie duhet të miratohet nga Këshilli Bashkiak përkatës e jo nga Kryetari i Bashkisë. Në arsyetimin e Gjykatës së Apelit Tiranë analizohen të gjitha etapat e ristrukturimit, vende të tjera të lira pune në strukturën e re të institucionit të pushtetit vendor në fjalë, si dhe krahasimi i përshkrimeve të pozicionit të punës të humbur dhe atyre të lira, vlerësimet vjetore të nëpunësit B. Gjykata në asnjë çast nuk ka analizuar motivimin politik për largim nga puna, pasi provimi i këtij pretendimi është i vështirë dhe vetë nëpunësi i larguar duhej të paraqiste më shumë fakte. Ndaj motivimi politik për largimet nga shërbimi civil paraqet vështirësi provimi, para Komisionit të Shërbimit Civil dhe para gjyqësorit. Gjithsesi, rastet nuk mungojnë, ndaj dhe u paraqitën këto ilustrime nga praktika jonë gjyqësore e dy viteve të fundit.

5.3. Jurisprudenca e Gjykatës së Lartë për shërbimin civil

Vendimet e Komisionit të Shërbimit Civil mund të ankimohen pranë Gjykatës së Shkallës së Parë nga nëpunësit civilë dhe pranë Gjykatës së Apelit nga institucionet shtetërore. Praktika nga krijimi i Komisionit deri në vitin 2007 ka qenë e tillë: Komisioni thirrej si palë e paditur, ndërsa nëpunësi civil si person i tretë në gjykim. Për këtë qëllim, Komisioni i ka kërkuar Gjykatës së Lartë të shprehet për ndërgjygjësinë dhe Gjykata e Lartë e ka trajtuar këtë çështje duke u shprehur me një vendim unifikues lidhur me pozitën e Komisionit të Shërbimit Civil në zbatim të kompetencës për zgjidhjen e ankesave të nëpunësve civilë.294

Gjykata arsyeton se Komisioni funksionon si një organ administrativ, kolegjial duke patur tiparet e një arbitri administrativ me kompetenca quasi gjyqësore dhe Komisioni duhet të thirret si person i tretë në proceset gjyqësore dhe jo si i paditur (duke mos qenë i interesuar direkt në çështjen në gjykim). Marrëdhënia e punës ekziston midis nëpunësit civil dhe institucionit ku ai punon dhe i nënshtrohet ligjit “Statusi i nëpunësit civil”. Ndërkohë, Komisioni për ndjekje procedure respekton parashikimet e Kodit të Procedurës Administrative. Po kështu, ai nuk është pjesë e sistemit gjyqësor në vend, pasi është krijuar me ligjin e nëpunësit civil të vitit 1999 si organ kolegjial, por ka kompetencë të nxjerrë vendime që legjislacioni përkatës i parashikon si të detyrueshme për palët. Prandaj, Gjykata e Lartë ka përdorur termin ‘organ quasi gjyqësor’ kur i referohet KSHC-së. Kështu, Gjykata e Lartë arsyeton: […Në të ardhmen duhet të kihet parasysh se, Komisioni i Shërbimit Civil nuk duhet të thirret në gjykim me cilësinë e palës së paditur, apo të personit të tretë…Me tiparet e një trupe gati gjyqësore, Komisioni i Shërbimit Civil duhet të karakterizohet nga pavarësia, paanshmëria, transparenca dhe ndershmëria në zgjidhjen e konflikteve, si dhe përgjegjësia dhe korrektësia në zbatimin e legjislacionit në fuqi. Për të

294 Vendim Unifikues i Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë nr.3, datë 24.01.2007

95

qenë i tillë e domosdoshme është zhvillimi i nje procesi të rregullt ligjor, respektimi i një minimumi rregullash proceduriale dhe ruajtja e disa standardeve në shqyrtimin e çështjeve. Këto standarde lidhen me thirrjen (njoftimin) e palëve, dëgjimin e pretendimeve të tyre, lejimin e provave, marrjen e një vendimi përfundimtar dhe arsyetimin e tij, si dhe komunikimin e këtij vendimi palëve.]295

Një vendim tjetër unifikues i Gjykatës së Lartë është ai për qartësimin e statusit të punonjësve të administratës doganore, duke i përjashtuar ata nga sfera e zbatimit të ligjit për nëpunësin civil.296 Gjykata e Lartë arsyeton, nisur edhe nga parashikimet e Kodit Doganor,[…i cili i referohet ligjit “Për shërbimin civil” vetëm lidhur me një aspekt të tij - me procedurat e punësimit. Duhet theksuar, vijon Gjykata e Lartë, se koncepti “status i nëpunësit civil” është më i gjerë dhe përfshin rregulla të njëjta për kushtet dhe procedurat e pranimit në shërbimin civil, mënyrën e fillimit dhe të mbarimit të marrëdhënieve të punës, zhvillimin e karrierës, për garantimin e të drejtave dhe përcaktimin e detyrimeve.]

Përsëri, në vitin 2007, Gjykata e Lartë ka unifikuar praktikën në një aspekt tjetër të shërbimit civil, ankimet e institucioneve shtetërore pranë Gjykatës së Apelit Tiranë dhe qëndrimi i kësaj të fundit në rast mos paraqitjeje të palëve (të institucionit e nëpunësit civil që më parë është ankuar pranë KSHC-së). Gjykata referon në vendimin e mëparshëm unifikues nr.3 të datës 24.1.2007, sipas të cilit KSHC-ja […vepron si shkallë e parë shqyrtimi dhe vendimet e tij ankimohen në gjykatë duke iu nënshtruar shqyrtimit gjyqësor] duke vijuar se […është e detyrueshme që gjykata të administrojë dhe t’i nënshtrojë hetimit materialet e çështjes së shqyrtuar nga Komisioni i Shërbimit Civil në mënyrë që t’u japë përgjigje të bazuar pretendimeve të palëve”. Pra, [Kolegjet e Bashkuara të Gjykatës së Lartë çmojnë se … gjykata e apelit duhet të zbatojë rregullat që parashikon Kreu II, në nenin 452 e vijues të Kodit të Procedurës Civile, për paraqitjen e ankimit dhe gjykimin në apel. Pra, gjykata e apelit duhet të shqyrtojë ankimin ndaj një vendimi të dhënë nga KSHC-ja sipas nenit 461 të Kodit të Procedurës Civile dhe mosparaqitja e palëve, të cilat kanë njoftim të rregullt për gjykimin e çështjes, nuk pengon shqyrtimin e çështjes nga gjykata. Sa më sipër, Kolegjet e Bashkuara të Gjykatës së Lartë arrijnë në përfundimin unifikues se, procedura e shqyrtimit nga gjykata e apelit e mosmarrëveshjeve që lidhen me ankimin ndaj një vendimi të dhënë nga KSHC-ja do të jetë ajo e parashikuar nga neni 461 i Kodit të Procedurës Civile, ku kjo gjykate do të veprojë me procedurën e shqyrtimit të çështjes si gjykatë apeli.] Në vitin 2011, Gjykata e Lartë ka shpallur një tjetër vendim297 tepër të rëndësishëm për unifikimin e praktikës gjyqësore lidhur me ekzekutimin e vendimeve gjyqësore të formës së prerë në favor të nëpunësve civilë, apo vendimeve të Komisionit të Shërbimit Civil, kur këto vendime nuk ankimohen nga institucionet shtetërore. Gjykata e Lartë, mban parasysh arsyetime të mëparshme të kësaj trupe gjyqësore në vendimet unifikuese të vitit 2007: [...KSHC-ja nuk është palë në procesin civil që zhvillohet ndërmjet punëdhënësit dhe punëmarrësit, dhe kjo nisur nga fakti se KSHC nuk ka asnjë interes të ligjshëm të drejtpërdrejtë në këtë proces me përjashtim të interesit që do të kishte si çdo instancë gjyqësore që të mos i cenohej vendimi i dhënë prej saj. KSHC-ja, ashtu si çdo gjykatë e shkallës së parë, nuk mund të marrë kurrsesi përsipër detyrime që mund të lidhen me 295 Po aty 296 Vendim Unifikues i Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë nr.8, datë 19.02.2007 297 Vendim Unifikues i Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë nr.1, datë 17.01.2011

96

ekzekutimin e vendimit, siç mund të jetë emërimi apo pranimi në punë i punëmarrësit. Në referim të nenit 8/3 të ligjit për nëpunësin civil, punëdhënësi, i cili ka humbur në procesin administrativ, paraqet në Gjykatën e Apelit ankim kundër vendimit të KSHC-së, njësoj sikur të paraqesë ankim kundër një vendimi të shkallës së parë. Gjykata e apelit merr në shqyrtim ankimin ndaj vendimit të KSHC si gjykatë e shkallës së dytë, duke respektuar të gjitha rregullat proceduriale të parashikuara në nenin 461 e vijues të Kodit të Procedurës Civile. Kjo gjykatë, në gjykimin e këtyre çështjeve, zbaton të gjitha rregullat e parashikuara në nenin 452 e vijues të Kodin e Procedurës Civile, duke pasur detyrim që gjatë gjykimit dhe shqyrtimit të ankimit të paraqitur para saj “të administrojë dhe t’ia nënshtrojë hetimit të gjitha materialet e çështjes së shqyrtuar nga KSHC-ja në mënyrë që t’i japë përgjigje të bazuar pretendimeve të palëve.] Gjithashtu, Gjykata e Lartë mban qëndrimin e saj edhe për rastin kur vendimi i KSHC-së nuk ankimohet nga institucionet shtetërore në vijim të arsyetimeve të mësipërme: [...Kolegjet e Bashkuara arrijnë në konkluzionin se pasojat dhe efektet që kanë këto vendime do të jenë të njëjta me pasojat dhe efektet që sjellin vendimet e shkallës së parë, në rast se ato nuk ankimohen ose kur marrin formë të prerë”.] Ndaj, vendimi unifikues përcakton se kur një vendim i KSHC-së nuk është ankimuar apo ka mbetur në fuqi nga gjykatat më të larta, duke marrë formë të prerë dhe kur ky vendim nuk ekzekutohet në mënyrë vullnetare nga institucionet e administratës qendrore apo vendore, nga pala e interesuar mund të kërkohet ekzekutimi i detyruar nga gjykata që ka dhënë vendimin. Meqë selia e KSHC-së është në Tiranë, Gjykata e Rrethit Gjyqësor Tiranë është gjykata kompetente që do të gjykojë kërkesën për lëshimin e urdhërit të ekzekutimit për vendimet e KSHC-së që kanë marrë formë të prerë.298

5.4. Jurisprudenca e Gjykatës Kushtetuese për shërbimin civil

Për fushën që trajtojmë vlejnë për t’u përmendur vendimet e Gjykatës Kushtetuese lidhur me rëndësinë e zbatimit të vendimeve gjyqësore të formës së prerë. Gjykata Kushtetuese arsyeton se [pavarësisht se vendimi përfundimtar për t’u ekzekutuar merr formën e një vendimi gjykate ose të një vendimi të organit administrativ, legjislacioni i brendshëm dhe Konventa Evropiane e të Drejtave të Njeriut parashikojnë që ai duhet të ekzekutohet.]299

Po kjo gjykatë, në vendime të tjera300 thekson se [I gjithë procesi gjyqësor shpesh herë i vështirë dhe problematik nuk do të kishte vlerë në qoftë se nuk do të pasohej nga një proces që lidhet drejtpërsëdrejti me veprimtarinë e organeve të përmbarimit, me ekzekutimin e vendimit ose realizimin e të drejtës së fituar...Organet shtetërore janë të detyruara të zbatojnë vendimet gjyqësore. Ky proces ...është i ndarë në dy faza, ku faza e parë është njohja ose deklarimi i të drejtës, e cila si rregull përfundon kur vendimi merr formë të prerë, dhe faza e dytë është ajo fazë kur e drejta është e sigurt, por kërkohet që ajo të vihet në jetë qoftë dhe me masa shtrënguese, nëse zbatimi vullnetar nuk jep rezultatet e duhura. Duke qenë kështu, gjykimi nuk duhet konceptuar ngushtë vetëm me sigurimin e një vendimi gjyqësor, por me përfundimin e gjithë këtij procesi, sepse një e drejtë e fituar, nëse ajo nuk realizohet nëpërmjet ekzekutimit të vendimit, mbetet pa asnjë vlerë.]

298 Vendim Unifikues i Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë nr.1, datë 17.01.2011 299 Vendim nr.1, datë 19.01.2009 i Gjykatës Kushtetuese me objekt: Konstatim i cenimit të së drejtës për një proces të rregullt ligjor si rrjedhojë e mosekzekutimit të vendimit gjyqësor të formës së prerë 300 Vendim i Gjykatës Kushtetuese nr.6, datë 31.03.2006 dhe Vendim i Gjykatës Kushtetuese nr.43, datë 19.12.2007

97

Gjithashtu, Gjykata Kushtetuese shprehet se asnjë organ shtetëror nuk mund të vërë në pikëpyetje vendimet gjyqësore që kanë marrë formë të prerë. Pra, për sa kohë ekziston e drejta dhe mundësia e ankimimit çdo palë e interesuar mund të ndjekë të gjitha shkallët e gjykimit dhe në rast se rezulton humbëse duhet të pranojë pasojat që rrjedhin nga gjykimi, siç mund të jenë ato financiare - kur institucionet shtetërore detyrohen t’i japin pagat e munguara nëpunësit civil fitues në procesin gjyqësor.

Po kështu, mjaft nëpunës civilë të larguar nga puna e kanë të njohur gjyqësisht vendin e punës nga i cili janë larguar dhe kanë të drejtë të rikthehen në të njëjtin pozicion pune. Ekzekutimi i vendimit gjyqësor të formës së prerë konsiderohet si fazë përfundimtare e një të drejte të fituar, pjesë e gjithë procesit që nga ankimi para KSHC-së.301 Institucionet shtetërore nuk mund të justifikohen për pamundësi të ekzekutimit të vendimit e rikthim në vendin e mëparshëm të punës (kur vendi i punës nuk është deklaruar i tepërt, sipas strukturës dhe organikës së institucionit shtetëror) me arsyen e marrjes së një punonjësi tjetër në të njëjtin pozicion pune, pasi një shkelje ligjore nuk mund të shlyhet me një shkelje tjetër të ligjit.

Gjykata Kushtetuese referon edhe në Vendimin Unifikues të Gjykatës së Lartë lidhur me interpretimin që i bëhet rolit dhe kompetencës së KSHC-së në gjykimin e mosmarrëveshjeve midis nëpunësve civilë dhe institucioneve shtetërore. Kjo Gjykatë thekson se vendimet e KSHC-së ngjasojnë me vendimet e dhëna nga gjykatat e rretheve gjyqësore nisur nga tiparet dhe fuqia detyruese, kur këto vendime nuk ankimohen brenda afateve të mundshme ligjore. Ky deklarim i Gjykatës Kushtetuese mbështetet edhe në një arsyetim të Gjykatës Evropiane për të Drejtat e Njeriut, sipas të cilës pavarësisht formës së një vendimi, me origjinë gjyqësore apo organi administrativ, mjafton që ai të jetë i formës përfundimtare, çka nënkupton se duhet ekzekutuar.302

Gjithashtu, në bazë të vendimeve gjyqësore unifikuese të Gjykatës së Lartë dhe arsyetimeve të Gjykatës Kushtetuse qëndron edhe Rekomandimi i Komitetit të Ministrave303 të Këshillit të Evropës për zbatueshmërinë e vendimeve të gjyqësorit apo tituj të tjerë të ekzekutueshëm jogjyqësorë në një mënyrë sa më efektive dhe eficiente që të jetë e mundur. Shqipëria si anëtare e Këshilli të Evropës duhet të udhëhiqet nga këto parashikime.

6. Institucione të tjera kushtetuese dhe të pavarura për të garantuar mbrojtjen e të drejtat e nëpunësve civilë

Në vitet e fundit në Shqipëri krahas disa institucioneve të rëndësishme të krijuara me Kushtetutë, sikundër është Avokati i Popullit me kompetenca mbrojtjen e të drejtave të individit, përfshirë edhe ato të nëpunësve civilë ndaj shkeljeve të institucioneve shtetërore, janë krijuar edhe institucione të pavarura me ligje të posaçme që mbikëqyrin e garantojnë mbrojtje të aspekteve të caktura të të drejtave të njeriut. Kështu, në vijim do të paraqesim rolin e Avokatit të Popullit për mbrojtjen e të drejtave të nëpunësve civilë, si dhe

301 Vendimi i Gjykatës Kushtetuese nr. 2, datë 01.02.2011 302 Çështja Ramadhi kundër Shqipërisë para Gjykatës Evropiane për të Drejtat e Njeriut, Ankimi nr.388222/02, datë 13.11.2007 303 Committee of Ministers Council of Europe, Recommendation Rec(2003)17 of the Committee of Ministers to member States on enforcement – adopted by the Committee of Ministers on 9 September 2003 gjendet në https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=65531&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383 [hapur në 2 maj 2013]

98

parashikimet ligjore e veprimtarinë e Komisionerit për Mbrojtjen e të Dhënave Personale e të Komisionerit për Mbrojtjen nga Diskriminimi.

6.1. Avokati i Popullit Kushtetuta e re shqiptare që u miratua me referendum në vitin 1998 parashikoi krijimin për herë të parë në Shqipëri të institucionit të Avokatit te Popullit. Në shkurt të vitit 1999 Parlamenti shqiptar miratoi edhe ligjin përkatës “Për Avokatin e Popullit”.304 Avokati i Popullit mbron të drejtat, liritë dhe interesat e ligjshëm të individit nga veprimet ose mosveprimet e paligjshme e të parregullta të organeve të administratës publike, si dhe të të tretëve që veprojnë për llogari të saj.305 Ky institucion lehtëson marrjen e ankesave pasi çdo shërbim që bëhet nga Avokati i Popullit lidhur me ankesat, kërkesat e njoftimet është pa pagesë.306 Nga parashikimet e vetë ligjit për Avokatin e Popullit të gjitha institucionet e administratës publike, pra, edhe ato të shërbimit civil hyjnë në sferën e të kompetencave të Avokatit të Popullit.307

Avokati i Popullit ka të drejtë të kërkojë edhe informacione apo dokumente, që lidhen me çështjen në shqyrtim, të klasifikuara si sekret shtetëror. Në këto raste, ai është i detyruar të respektojë kërkesat për ruajtjen e sekretit shtetëror.308

Avokati i Popullit ka të drejtë të kryejë veprimtari hetimore, biseda, të kërkojë dokumentancion nga institucionet shtetërore për të verifikuar pretendimet për shkeljet e administratës shtetërore dhe në përfundim të kësaj veprimtari paraqet rekomandime për vënien në vend të së drejtës së shkelur tek organi administrativ, që, sipas tij ka shkaktuar shkelje të të drejtave dhe lirive.309

Organet, të cilave Avokati i Popullit u ka drejtuar një rekomandim, kërkesë apo propozim për shkarkim, duhet ta shqyrtojnë rekomandimin, kërkesën apo propozimin për shkarkim dhe të kthejnë përgjigje brenda 30 ditësh nga data e dërgimit të rekomandimit, kërkesës apo propozimit për shkarkim, ndërsa refuzimi për të bashkëpunuar me Avokatin e Popullit nga nëpunësi civil, funksionari ose autoriteti publik përbën shkak që Avokati i Popullit të kërkojë nga autoriteti kompetent fillimin e proçedurës administrative dhe marrjen e masave disiplinore deri në largimin nga puna ose nga shërbimi civil.310

Një parashikim i rëndësishëm për rolin e funksionin e Avokatit të Popullit, si garanci që institucionet shtetërore të reagojnë ndaj mendimeve, rekomandimeve, kërkesave të tij është e drejta për ta ndjekur çështjen konkrete tek organi më i lartë në hierarki. Në rastet e përsëritura, si dhe kur organi përkatës nuk reagon ndaj rekomandimeve të Avokatit të

304 Historiku i Avokatit të Popullit gjendet në http://www.avokatipopullit.gov.al/?page_id=696 [hapur në 17 prill 2013] 305 Neni 2, pika 1, e Ligjit nr.8454, datë 4.2.1999, ”Për Avokatin e Popullit”, ndryshuar me Ligjin nr.8600, datë 10.04.2000, ndryshuar me Ligjin nr.9398, datë 12.05.2005 306 Neni 16, i Ligjit nr.8454, datë 4.2.1999, ”Për Avokatin e Popullit”, ndryshuar me Ligjin nr.8600, datë 10.04.2000, ndryshuar me Ligjin nr.9398, datë 12.05.2005 307 Nisur nga interpretimi dhe përmbajtja e Nenit 25, Ligji nr.8454, datë 4.2.1999, ”Për Avokatin e Popullit”, ndryshuar me Ligjin nr.8600, datë 10.04.2000, ndryshuar me Ligjin nr.9398, datë 12.05.2005 308 Neni 20, i Ligjit nr.8454, datë 4.2.1999, ”Për Avokatin e Popullit”, ndryshuar me Ligjin nr.8600, datë 10.04.2000, ndryshuar me Ligjin nr.9398, datë 12.05.2005 309 Nenet 20 e 21, të Ligjit nr.8454, datë 4.2.1999, ”Për Avokatin e Popullit”, ndryshuar me Ligjin nr.8600, datë 10.04.2000, ndryshuar me Ligjin nr.9398, datë 12.05.2005 310 Neni 22, i Ligjit nr.8454, datë 4.2.1999, ”Për Avokatin e Popullit”, ndryshuar me Ligjin nr.8600, datë 10.04.2000, ndryshuar me Ligjin nr.9398, datë 12.05.2005

99

Popullit, ky i fundit mund t’i drejtohet edhe Kuvendit me një raport, duke propozuar edhe masa konkrete për vënien në vend të të drejtës së shkelur.311 Avokati i Popullit pranon ankesa, kërkesa ose njoftime për shkelje të të drejtave të njeriut, që rrjedhin nga administrata e pushtetit gjyqësor, vendimet e formës së prerë dhe procedurat gjyqësore, ndërsa hetimi dhe kërkesa e Avokatit të Popullit nuk prekin pavarësinë e gjykatës në marrjen e vendimit.312

Më konkretisht, në fushën e shërbimit civil, Avokati i Popullit ka kontribuar duke dhënë një sërë rekomandimesh vit pas viti për rastet e ankimit pranë këtij institucioni të nëpunësve civilë që kanë fituar çështjet gjyqësore pas ankimit fillestar pranë KSHC-së, por vendimet përfundimtare të gjykatës nuk janë ekzekutura nga institucioni përktatës. Për të ilustruar këtë kontribut edhe nëpërmjet mjetit ligjor të parashikuar nga legjislacioni për Avokatin e Popullit – rekomandimin- po paraqesim shkurtimisht në vijim disa raste rekomandimesh nga ky institucion për nëpunës civilë të larguar nga shërbimi civil, të cilët kanë ndjekur rrugën e ankimit pranë KSHC-së e më pas nga institucioni përkatës çështja është shqyrtuar nga gjykatat derisa ka marrë formë të prerë.

Kështu, Institucioni i Avokatit të Popullit është vënë në dijeni lidhur me ankesën e V.Ç. tish punonjës i administratës tatimore, ë cilit i ishin ndërprerë marrëdhëniet e punës me masën disiplinore ‘largim nga shërbimi civil”.313 Ankuesi në mbështetje të ligjit “Statusi i Nëpunësit Civil”, e ka kundërshtuar pranë Komisionit të Shërbimit Civil këtë akt administrativ. Komisioni i Shërbimit Civil ka vendosur ndryshimin e aktit314 nga “largim nga shërbimi civil” në “kalim në një detyrë më të ulët për një periudhë 6 mujore.” Më tej, Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve duke mos qenë dakort me vendimin e sipërm të Komisionit të Shërbimit Civil, ka bërë kërkesë padi në Gjykatën e Apelit Tiranë duke kërkuar anullimin e vendimit të Komisionit të Shërbimit Civil, ndërsa Gjykata e Apelit Tiranë ka vendosur315 rrëzimin e kërkesë padisë të ngritur nga Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve duke lënë në fuqi vendimin e Komisionit të Shërbimit Civil. Në kushte të tilla ankuesi ka kërkuar ndihmën e Avokatit të Popullit për vënien në ekzekutim të vendimit gjyqësor të sipërpërmendur, i cili ka marrë formë të prerë dhe vendimit të Komisionit të Shërbimit Civil, duke kërkuar realizimin e një të drejte të fituar edhe në rrugë gjyqësore.316

Në një rast tjetër,317 nëpunësja E.B. në një ministri, është njoftuar se duhet te largohet nga shërbimi civil me motivacion “ndryshim i strukturës organike të Ministrisë”. Ankuesja duke e konsideruar aktin administrativ të padrejtë, e ka kundërshtuar pranë Komisionit të Shërbimit Civil, i cili ka vendosur318: ”shfuqizimin e aktit administrativ, kthimin e ankueses në pozicionin e mëparshëm të punës, pagimin e pagës për gjithë kohën e qëndrimit padrejtësisht pa punë duke filluar nga ndërprerja e marrëdhënies financiare”. Ky vendim i KSHC-së nuk është ankuar nga ministria përkatëse. Për më tepër, arsyetohet në

311 Neni 23, i Ligjit nr.8454, datë 4.2.1999, ”Për Avokatin e Popullit”, ndryshuar me Ligjin nr.8600, datë 10.04.2000, ndryshuar me Ligjin nr.9398, datë 12.05.2005 312 Neni 25, paragrafi i dytë, i Ligjit nr.8454, datë 4.2.1999, ”Për Avokatin e Popullit”, ndryshuar me Ligjin nr.8600, datë 10.04.2000, ndryshuar me Ligjin nr.9398, datë 12.05.2005 313 Rekomandim lidhur me ekzekutimin e vendimit gjyqësor të formës së prerë, Dokumenti nr.200500278/4 , datë 30.3.2005, gjendet në http://www.avokatipopullit.gov.al/Rekomandime/Rek1%2030032005.htm [hapur në 9 maj 2013] 314 Vendim i Komisionit të Shërbimit Civil nr.180, datë 12.8.2004 315 Vendimi i Gjykatës së Apelit Tiranë nr.102, datë 11.11.2004 316 Urdhër i Kryeministrit nr.118, 12.05.2006, "Për përdorimin e regjistrit qendror të personelit" 317 Rekomandim lidhur me zbatimin e vendimit të Komisionit të Shërbimit Civil nr.52 datë 06.02.2006, Dokumenti nr. 200600028/4, datë 27.03.2006, gjendet në http://www.avokatipopullit.gov.al/Rekomandime/Rek1%2027032006.htm [hapur në 9 maj 2013] 318 Vendim i Komisionit të Shërbimit Civil nr.52, datë 6.2.2006

100

Rekomandimin e Avokatit të Popullit nëpunësja nuk është larguar për motive që lidhen ngushtësisht me të, si për shembull paaftësia për të përmbushur detyrat, por për shkak ristrukturimi të institucionit dhe është detyrë e këtij të fundit, bazuar në parashikimet e ligjit të nëpunësit civil të sistemojë nëpunësit që mbeten pa pune për shkak të shkrirjes së pozicionit të punës. Vendimi i Komisionit të Shërbimit Civil nuk është kundërshtuar nga ministria në Gjykatgën e Apelit, ndaj si i tillë ai është i detyrueshëm për zbatim nga institucion qendror. Qëndrime të tilla justifikuese për mos ekzekutim të vendimeve të Komisionit të Shërbimit Civil, jo vetëm që bien ndesh me tërë frymën e legjislacionit shqiptar e aktet ndërkombëtare, por në fund të fundit ulin autoritetin dhe besueshmërinë e institucioneve të pavarura, si dhe cenojnë rëndë autoritetin e shtetit dhe qeverisjes, duke shkelur të drejtat e ligjshme të individeve.319 Në një rast tjetër, bazuar mbi një kërkesë320 të një ish nëpunëse civile, Avokati i Popullit, në rekomandimin për ekzekutimin e vendimit gjyqësor të formës së prerë referon në vendimet e Gjykatës Kushtetuese, e cila ka vërejtur cenimin e të drejtës për një proces të rregullt ligjor si pasojë e mosekzekutimit të titujve ekzekutivë, që bie në kundërshtim me Nenin 6 të Konventës Evropiane të të Drejtave të Njeriut321, ku Shqipëria ka aderuar.322

6.2. Zyra e Komisionerit për Mbrojtjen nga Diskrimi nimi Në vitet e fundit në Shqipëri vërehet prirja për të krijuar me ligj instiutucione të pavarura nën emërtimin “komisioner” për një fushe të caktuar. Komisioneri për Mbrojtjen nga Diskriminimi323 u krijua si institucion i pavarur në ushtrimin e detyrës, që siguron mbrojtjen efektive nga diskriminimi dhe nga çdo formë sjelljeje që nxit diskriminimin për shkak të gjinisë, racës, ngjyrës, etnisë, gjuhës, identitetit gjinor, orientimit seksual, bindjeve politike, fetare ose filozofike, gjendjes ekonomike, arsimore ose shoqërore, shtatzënisë, përkatësisë prindërore, përgjegjësisë prindërore, moshës, gjendjes familjare ose martesore, gjendjes civile, vendbanimit, gjendjes shëndetësore, predispozicioneve gjenetike, aftësisë së kufizuar, përkatësisë në një grup të veçantë, ose për çdo shkak tjetër. Krijimi i këtij institucioni erdhi si iniciative e shoqërisë civile që hartoi draftin e ligjit, si rezultat i kërkesave të BE për hapat që duhet të bënte Shqipëria për progres në procesin e integrimit evropian, dhe pasqyroi angazhimin e autoriteteve Shqiptare drejt respektimit të të drejtave të njeriut, barazisë dhe

319 Rekomandim lidhur me zbatimin e vendimit të Komisionit të Shërbimit Civil nr.52 datë 06.02.2006, Dokumenti nr. 200600028/4, datë 27.03.2006, gjendet në http://www.avokatipopullit.gov.al/Rekomandime/Rek1%2027032006.htm [hapur në 9 maj 2013] 320 Rekomandim lidhur me marrjen e masave për ekzekutimin e Vendimit Gjyqësor nr.94, datë 14.07.2008. Dokumenti nr.200900246/14, datë 6.11.2009, gjendet në http://www.avokatipopullit.gov.al/Rekomandime/Rek1%2006112009.htm [hapur në 9 maj 2013] 321 Neni 6 - E drejta për një proces të rregullt 1. Çdo person ka të drejtë që çështja e tij të dëgjohet drejtësisht, publikisht dhe brenda një afati të arsyeshëm nga një gjykatë e pavarur dhe e paanshme, e krijuar me ligj, e cila do të vendosë si për mosmarrëveshjet në lidhje me të drejtat dhe detyrimet e tij të natyrës civile, ashtu edhe për bazueshmërinë e çdo akuze penale në ngarkim të tij. Vendimi duhet të jepet publikisht, por prania në sallën e gjykatës mund t’i ndalohet shtypit dhe publikut gjatë tërë procesit ose gjatë një pjese të tij, në interes të moralit, të rendit publik ose sigurisë kombëtare në një shoqëri demokratike, kur kjo kërkohet nga interesat e të miturve ose mbrojtja e jetës private të palëve në proces ose në shkallën që çmohet tepër e nevojshme nga gjykata, kur në rrethana të veçanta publiciteti do të dëmtonte interesat e drejtësisë. http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_SQI.pdf [hapur në 9 maj 2013] 322 Ratifikuar me Ligjin nr. 8137, datë 31.7.1996, “Për ratifikimin e Konventës Evropiane për Mbrojtjen e të Drejtave të Njeriut dhe Lirive Themelore” 323 Ligji nr. 10 221, datë 04.02.2010, “Për mbrojtjen nga diskriminimi”

101

mosdiskriminimit.324 Veprimtaria e Komisionerit realizohet nëpërmjet shqyrtimit të ankesave të subjekteve që pretendojnë se janë viktima të sjelljeve diskriminuese apo që e nxisin atë, jo vetëm nga administrata publike, por edhe nga subjektet private. Gjithashtu, Komisioneri realizon hetime administrative pas marrjes së informacionit të besueshëm për shkelje të këtij ligji, dhe bën sondazhe dhe monitorime për nivelin e zbatimit të ligjit. Procedurat e hetimit administrativ pasohen nga rekomandime dhe në rast të moszbatimit të tyre vendosen edhe sanksione sipas parashikimeve ligjore, si dhe mund ta kanalizojë çështjen në rrugë gjyqësore. Komisioneri për Mbrojtjen nga Diskriminimi me kërkesën e gjykatës që shqyrton çështjen, parashtron mendim me shkrim për çfarëdo lloj çështjeje që lidhet me diskriminimin dhe mund përfaqësojë ankuesin në organet gjyqësore në çështje civile me miratimin e tij.325 Nga shqyrtimi i raporteve vjetore të këtij institucioni, në këto tre vite veprimtari, nuk rezulton e qartë që të ketë patur ankesa nga nëpunës civilë për shkaqe diskriminimi në marrëdhëniet e punës. Ndoshta edhe për faktin se ndaj nëpunësve civilë që mund të jenë diskriminuar për shkaqe të ndryshme mund të jenë marrë për shembull masa disiplinore e në këtë rast legjislacioni për shërbimin civil, që është njëkohësisht edhe më i njohur nga nëpunësit civilë se ai për mbrojtjen nga diskriminimi u jep mundësinë e ankimit pranë Komisionit të Shërbimit Civil, duke bërë që ankesa në lidhje me marrëdhëniet e punës në shërbimin civil të përthithë shkaqet e diskriminimit. Në Raportin Vjetor të Komisionerit për Mbrojtjen nga Diskriminimi të vitit 2011 raportohet një rast nga një bashki për diskriminim për shkak të gjinisë që ka rezultuar në largimin nga puna të ankueses, por nuk sqarohet nëse personi ka qenë nëpunëse civile apo jo.326 Në Raportin Vjetor të vitit 2012 deklarohet se “[N]umri i ankesave të paraqitura në fushën e marrëdhënieve të punës përbën rreth 18 % të numrit të përgjithshëm të ankesave për vitin 2012 dhe se këto ankesa kanë të bëjnë me procedurat e ndjekura nga institucione të ndryshme në lidhje me punësimin në administratë…, duke përfshirë trajtimin e tyre gjatë vendosjes ose ndryshimit të kushteve të punës, shpërblimin, përfitimet dhe mjedisin e punës, trajtimin lidhur me trajnimet profesionale ose gjatë procesit disiplinor apo lidhur me pushimin nga puna ose zgjidhjen e kontratës së punës”,327 por nuk saktësohet sa nga ankesat e ardhura nga punonjës të administratës publike u përkasin nëpunësve civilë dhe si është vendosur nga Komisioneri në këto raste. Po kështu, mungojnë të dhëna më të hollësishme për kalimin e këtyre në sistemin gjyqësor. Gjithsesi, institucioni i Komisionerit për Mbrojtjen nga Diskriminimi dhe mbrojtja që mund të ofrojë po njihet gjithnjë e më shumë vit pas vit, kjo e dukshme nga numri i ankesave në rritje dhe tipologjia e tyre, duke përfshirë edhe rastet e diskriminimit për marrëdhëniet e punës në administratën publike dhe ky institucion është një mekanizëm tjetër shtetëror për të garantuar mbrojtjen e nëpunësve civilë për arsye të ndryshme diskriminuese gjatë marrëdhënieve të punës në shërbimin civil.

6.3. Zyra e Komisionerit për Mbrojtjen e të Dhënave Personale

324 Rreth KMD-së, gjendet në http://www.kmd.al/?fq=brenda&emri=Rreth Nesh&gj=gj1&kid=77 [hapur në 9 maj 2013] 325 Neni 34, pika 3 e Ligjit nr. 10 221, datë 04.02.2010, “Për mbrojtjen nga diskriminimi” 326 Raporti Vjetor i Komisionerit për Mbrojtjen nga Diskriminimi 2011, faqe 43, gjendet në http://kmd.al/skedaret/1367580047-1361193260-Raport%20Vjetor%202011.pdf [hapur në 16 maj 2013] 327 Raporti Vjetor i Komisionerit për Mbrojtjen nga Diskriminimi 2012, faqe 42, gjendet në http://kmd.al/skedaret/1367580068-Raport%20Vjetor%202012.pdf [hapur në 16 maj 2013]

102

Komisioneri për Mbrojtjen e të Dhënave Personale328 është Autoriteti përgjegjës që mbikëqyr në përputhje me ligjin mbrojtjen e të dhënave personale, duke respektuar dhe garantuar të drejtat dhe liritë themelore të njeriut. Informacioni i siguruar nga Komisioneri gjatë ushtrimit të detyrës, përdoret vetëm për qëllime mbikëqyrjeje në përputhje me legjislacionin për mbrojtjen e të dhënave personale.329 Komisioneri ushtron kompetencat e mëposhtme:

1- kryen hetim administrativ dhe ka të drejtën e aksesit në përpunimet e të dhënave personale, si dhe ka të drejtë të mbledhë të gjithë informacionin e nevojshëm për përmbushjen e detyrave të mbikëqyrjes; 2- urdhëron bllokimin, fshirjen, shkatërrimin ose pezullon përpunimin e paligjshëm të të dhënave personale; 3- jep udhëzime përpara se përpunimet të kryhen dhe siguron publikimin e tyre.

Në rast shkeljesh serioze të përsëritura ose të qëllimshme të ligjit nga një kontrollues ose përpunues, veçanërisht në rastet e përsëritura të moszbatimit të rekomandimeve të tij vendos gjoba dhe denoncon publikisht ose e raporton çështjen në Kuvend dhe në Këshillin e Ministrave. Të gjitha institucionet e administratës publike, përfshirë ato ku shtrihet zbatimi i ligjit për shërbimin civil në zbatim të ligjit për mbrojtjen e të dhënave personale duhet të bashkëpunojnë me institucionin e Komisionerit për Mbrojtjen e të Dhënave Personale në mënyrë që të parandalohen shkeljet për përhapjen e paautorizuar të të dhënave personale dhe për mënyrën e përpunimit dhe ruajtjes së këtyre të dhënave. Ndër detyrat e Komisionerit është dhënia e mendime ligjore mbi përgatitjen e legjislacionit për të dhënat personale apo çdo lloj legjislacioni të fushave të tjera, që përsëri përfshijnë elemente të të dhënave personale.

Në raportet vjetore330 ky institucion nuk raporton për raste të ankimeve nga nëpunës civilë për shkelje të legjislacionit për mbrojtjen e të dhënave personale. Ndërkohë, institucioni raporton për veprimtari trajnuese lidhur me menaxhimin e burimeve njerëzore në mënyrë që njësitë e burimeve njerëzore të kenë parasysh parashikimet e legjislacionit për mbrojtjen e të dhënave personale sa herë që kanë të bëjnë me marrjen, klasifikimin, përpunimin dhe shpërndarjen e informacionit për të dhënat personale të nëpunësve në institucionet përkatëse.

7. Përfundime Më lart përshkruam se Komisioni i Shërbimit Civil është përpjekur për të gjykuar me objektivizëm rastet e ankesave të nëpunësve civilë ndaj institucioneve shtetërore pjesë e shërbimit civil. Në raportet vjetore të tij vihet në dukje fakti se pjesa më e madhe e vendimeve të Komisionit të cilat janë në favor të nëpunësve civilë e që ankimohen nga institucionet shtetërore në Gjykatën e Apelit lihen në fuqi.331 Mirëpo, Komisioni ka patur vështirësi funksionimi për shkak të funksionimit për një periudhë kohe të gjatë me vetëm 4 anëtarë dhe

328 Krijuar me Ligjin nr. 9887, datë 10.03.2008, ndryshuar me ligjin Nr. 48/2012, “Për mbrojtjen e të dhënave personale” 329 Informacion mbi detyrat e Komisionerit për mbrojtjen e të dhënave personale gjendet në http://www.kmdp.al/web/KMDP_151_1.php [hapur në 9 maj 2013] 330 Raporte Vjetore të Komisionerit për Mbrojtjen e të Dhënave Personale, gjenden në http://www.kmdp.al/web/Raporte_Vjetore_191_1.php [hapur në 16 maj 2013] 331 Në raportet vjetore të KSHC-së gjatë këtyre viteve të funksionimit të tij rezulton një përqindje e lartë e vendimeve të KSHC-së të lëna në fuqi, 85 - 90% e vendimeve të apeluara.

103

vonesa në plotësimit e numrit të komisionerëve me anëtarin e pestë.332 Kjo gjendje është rishfaqur edhe në shtatorin e 2011, pasi një nga anëtarët e Komisionit të Shërbimit Civil la mandatin e komisionerit për të marrë atë të anëtarit të Kuvendit. Duke patur një numër çift anëtarësh rritet mundësia që në vendimarrje të ketë barazi të votave, çka nënkupton që as nëpunësi civil, as institucioni shtetëror nuk dalin fitues në këtë fazë të shqyrtimit të ankimit dhe të dy palët duhet ta kalojnë patjetër këtë fazë para se ndonjëri prej tyre t’i drejtohet gjykatës. Duhej që Kuvendi të kishte reaguar në kohë për plotësimin e vendit bosh të komisionerit të pestë. Për nëpunësit, një proces i tillë administrativ, ku ankesa nuk merr zgjidhje, është zvarritje e procesit të rregullt të gjykimit. Që nga miratimi i ligjit aktualisht në fuqi për nëpunësin civil janë bërë dy herë përpjekje për të bërë ndryshime në të duke dërguar në Kuvend projekt ligjin përkatës, mirëpo ka rezultuar që është e vështirë të arrihet një konsensus i gjerë në radhët e ligjbërësve për të miratuar atë, për shkak të shumicës së cilësuar që kërkon Kushtetuta. Nga sa u parashtrua në çështjet e mësipërme, si dhe duke u bazuar në shifrat zyrtare mund të nxjerrim disa përfundime. Instituti i ankimit njihet nga nëpunësit civilë, apo edhe ata që synojnë të hyjnë në shërbimin civil përmes konkurrimit të hapur dhe përdoret mjaft. Përdorimi i këtij mekanizmi është një tregues edhe i besimit që kanë ankuesit për zgjidhjen e drejtë e të paanshme, të bazuar në ligj nga Komisioni i Shërbimit Civil. Vihet re sidomos në vitet pas zgjedhore (të përgjithshme apo vendore) që ka një fluks më të madh ankimesh pranë Komisionit. Duke qenë se masa më e rëndë disiplinore është ajo e largimit nga shërbimi civil, ankimi përdoret shpesh për këto raste. Gjithashtu, ankuesit kanë ndjeshmëri dhe reagim më të madh pasi legjislacioni për shërbimin civil përjashton çdo ish nëpunës civil të kthehet në të ardhmen në këtë shërbim. Një çështje problematike është njohja dhe zbatimi i vendimeve të Komisionit të Shërbimit Civil nga ana e institucioneve shtetërore kur vendimet janë në favor të ankuesit (nëpunës civil apo i legjitimuar për t’iu drejtuar KSHC-së). Janë të pakënaqshme shifrat lidhur me rastet kur institucionet shtetërore i zbatojnë vendimet e Komisionit pa i apeluar, ose edhe pas ndjekjes së rrugës gjyqësore që i lë në fuqi këto vendime. Ka mjaft raste kur vendime të formës së prerë të gjyqësorit që lënë në fuqi vendime të KSHC-së nuk ekzekutohen nga institucionet. Arsyetimi (justifikimi) që përdoret është mungesa e cilësimit të vendimit si urdhër ekzekutiv në legjislacionin për shërbimin civil, gjë që prej gati dy vitesh është zgjidhur nga Gjykata e Lartë me anë të një vendimi unifikues. Ankimi mbetet një mjet jo efektiv kur nuk arrihet në ekzekutim të vendimit të KSHC-së që i jep të drejtë nëpunësit civil, si hallka përfundimtare e një procesi ankimi. Ky arsyetim gjendet në vendime të Gjykatës Kushtetuese lidhur me ankime nga nëpunës civilë të larguar nga shërbimi civil. Madje, ka edhe mjaft reagime apo rekomandime të Avokatit të Popullit ndaj institucioneve shtetërore që nuk zbatojnë vendime të Komisionit të Shërbimit Civil që kanë marrë formë të prerë.

332 Në shkurt 2009 një anëtare e KSHC-së emërohet anëtare e Komisionit Qendror të Zgjedhjeve.

104

Njëkohësisht, moszbatimi i vendimeve të Komisionit të Shërbimit Civil që kanë marrë formë të prerë konsiderohet si shkelje e Konventës Evropiane të të Drejtave të Njeriut333 (neni 6), pasi ekzekutimi i vendimit të formës së prerë është pjesë integrale dhe e rëndësishme e gjykimit të drejtë e të ligjshëm. Mungesa e masave ndëshkuese në legjislacion ndaj moszbatuesve të vendimeve të KSHC-së ka ndikuar në numrin e lartë të vendimeve të KSHC-së të paekzekutuara deri më tani. Po në kuadër të zbrastive në legjislacion, pozita e nëpunësit civil të larguar nga detyra është e pafavorshme, pasi marrëdhëniet e tij të punës ndërpriten menjëherë sapo eprori direkt merr vendimin për largimin nga puna. Departamenti i Administratës Publike është një institucion kyç për zbatimin e legjislacionit të shërbimit civil në nivel qendror. I krijuar edhe më herët se Komisioni i Shërbimit Civil ky institucion ëshë pozicionuar si institucion varësie fillimish pranë Kryeministrit, ndërsa nga viti 2005 e në vijim, madje edhe sipas ligjit të ri për shërbimin civil që do të hyjë në fuqi në 1 tetor 2013, ky institucion menaxhues i shërbimit civil ëshë strukturë vartëse e Ministrit të Brendshëm. Ndonëse në hapësirën administrative evropiane nuk ka 'receta' në drejtim të pozicionimit apo varësisë konkrete të një institucioni të tillë homolog, në rastin e Shqipërisë duket se DAP-i nuk ka aq vizibilitet sa kishte më parë kur ishte i pozicionuar pranë Kryeministrit. Sidomos, nëse hedhim vështrimin në shtetet përreth, të Ballkanit, shohim rastin e Kosovës, ku është ngritur një ministri e posaçme për administratën publike që ka kompetenca të ngjashme me Departamentin e Administratës Publike në Shqipëri,334 apo rasti i Bosnje Hercegovinës ku është krijuar një Agjenci e Shërbimit Civil.335 Një element ilustrues në këtë rast është shmangia, mosnjoftimi apo edhe mosmarrja parasysh e mendimit të DAP-it lidhur me kontratat e përkohëshme në institucionet qendore. Po kështu, edhe ristrukturimet e shpeshta të ministrive dëshmojnë se DAP-i ose nuk e ka ushtruar kompetencën e tij për të kufizuar rastet e strukturimeve apo për të ofruar në kohë metodologjinë e ristrukturimit efektiv për institucionet qendrore. Gjithashtu, përdorimi i ulët i emërimeve pa konkurs nga lista e pritjes, ndërkohë që numri i konkurrimeve të hapura ëshë i lartë vit pas viti336 tregon se institucionet qendrore preferojnë dhe arrijnë të realizojnë konkurse pa bashkëpunuar me DAP-in për të sistemuar në pozicione të shërbimit civil ata që për arsye objektive kanë humbur një pozicion të mëparshëm pune në këtë shërbim, ose nga një këndvështrim tjetër DAP-i nuk tregohet aktiv në përmbushjen e kësaj detyre ligjore. Instituti i Trajnimit të Administratës Publike , pavarësisht se ka qenë një strukturë me personel të vogël në numër vit pas viti ka punuar për rritje cilësore të trajnimeve të ofruara,

333 Neni 6, i Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut, gjendet në http://www.qbz.gov.al/botime/permbledhese/Konventa%20Europiane%20per%20te%20Drejtat%20e%20Njeriut.pdf [hapur në 4 shkurt 2013] 334 OSBE Misioni në Kosovë, Zbatimi i legjislacionit për shërbimin civil në Kosovë, shkurt 2013, faqe 7. Për më shumë informacion vizitoni faqen zyrtare të kësaj ministrie http://map.rks-gov.net/sq/ 335 SIGMA Papers, Bosnia and Herzegovina, Public Service Assessment, maj 2008, faqe 13, gjendet në www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/41636302.pdf. [hapur në 4 shkurt 2013] 336 DAP-i raporton se çdo vit shpallen dhe organizohen konkurse për të paktën 15% të pozicioneve të punës në shërbimin civil. SIGMA Papers No.48, Meyer-Sahling, J., 2012, “Civil Service Professionalisation in the Western Balkans”, OECD Publishing, faqe 42, gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5k4c42jrmp35-en [hapur në 4 shkurt 2013]

105

si dhe rritje sasiore duke i përditësuar tematikat e trajnimit e duke i pasuruar vazhdimish ato. Ndërkohë, në kah të kundërt kanë ecur parashikimet dhe realizimet buxhetore për këtë institucion në varësi të DAP-it. Sidomos pas krijimit të ReSPA-s dhe pjesëmarrësjes së Shqipërisë në të, një pjesë e konsiderueshme e buxhetit vjetor të ITAP-it është transferuar tek ReSPA për të përmbushur detyrimet e shtetit shqiptar nga pjesëmarrja në këtë shkollë rajonale për trajnimin, kryesisht të nëpunësve civilë të nivelit të lartë drejtues.337 Ndërsa kostot për të garantuar pjesëmarrjen e Shqipërisë në këtë rrjet janë të larta, numri i trajnimeve të ofruara nga ReSPA dhe numri i pjesëmarrësve – nëpunësve civilë shqiptarë – në të është i ulët në krahasim me numrin e trajnimeve dhe pjesëmarrjet përkatëse për veprimtaritë trajnuese që ofronte ITAP-i. Krijimi i ASPA-s dhe përfshirja e ITAP-it si pjesë përbërëse e kësaj shkolle do të ndikojë pozitivisht për rritjen e konkurrencës konstruktive në fushën e trajnimeve të nëpunësve civilë midis ReSPA-s dhe ASPA-s. Gjithashtu, parashikohet që ASPA të ofrojë një gamë të gjerë trajnimesh dhe certifikimesh për pjesëmarrësit që lidhen edhe me fitimin apo ruajtjen e pozicioneve të caktuara të punës në shërbimin civil. Vartësia e këtij institucioni nga Ministri i Brendshëm, nga pikëpamja hierarkike e ngre ASPA-n në nivelin e DAP-it, ndryshe nga ITAP-i që ishte strukturë varësie e DAP-it.

337 Në Shqipëri buxheti vjetor i TIPA-s u shkurtua nga 90 mijë euro në 9 mijë euro në mënyrë që këto fonde t’i kalonin ReSPA-s për vitin 2012. SIGMA Papers No.48, Meyer-Sahling, J., 2012, “Civil Service Professionalisation in the Western Balkans”, OECD Publishing, faqe 63, gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5k4c42jrmp35-en [hapur në 4 shkurt 2013]

106

KREU 4 - Strategjia Ndërsektoriale e Reformës në Administratën Publike në kuadër të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim (2009-2013) dhe perspektiva 1. Problematikat në shërbimit civil nga pikëpamja normative dhe strukturat/institucionet aktuale Shërbimi civil është pa dyshim një pjesë përbërëse e rëndësishme e administratës publike. Zhvillimet e përgjithshme të politikave qeveritare apo miratimi i ligjeve me fokus administratën publike ndikojnë edhe në sistemin e shërbimit civil. Në kuadër të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim Këshilli i Ministrave ka miratuar në shtator të vitit 2009 Strategjinë afatmesme të posaçme për fushën e administratës publike, të titulluar “Strategjia ndërsektoriale e Reformës në Administratën Publike (SNRAP) në Kuadër të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim”.338Në të paraqitet në mënyrë të përmbledhur gjendja e administratës publike në kohën që paraprin miratimin e Strategjisë dhe elementet përbërës të reformës në administratën publike. Gjithashtu, në të nënvizohen tiparet thelbësore të sistemit të shërbimit civil shqiptar bazuar në parashikimet e ligjit të posaçëm nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”, i cili krijoi një sistem të përzier të shërbimit civil të mbështetur kryesisht te pozicioni i punës, por duke e kombinuar atë edhe me disa elemente të sistemit të karrierës339. Karakteri dominues i sistemit të pozicioneve vërehet në elemente të tilla si kriteret e rekrutimit, ngritja në detyrë, apo lëvizja paralele.340 Gjithsesi, ligji ka hapësira për lëvizje brenda sistemit dhe ngritje në detyrë. Mundësia e konkurrimit të hapur për pozicione të lartë drejtuese në këtë shërbim siç janë sekretari i përgjithshëm, drejtori i përgjithshëm dhe drejtori i drejtorisë në një institucion qendor, si dhe shpallja e herë pas hershme e vendeve të lira për këto lloj pozicionesh në administratën qendrore e ilustrojnë më së miri këtë fakt. Rekrutimet për pjesën më të madhe të këtyre pozicioneve janë realizuar nëpërmjet procedurave të konkurrimit të hapur për kandidatë të jashtëm, por pa përjashtuar konkurrimin edhe të nëpunësve civilë aktualë. Mbajtja e dy qëndrimeve nga legjislacioni ka përparësitë dhe mangësitë e veta. Përparësi e tërheqjes në pozicione të larta drejtuese të shërbimit civil të personave jashtë sistemit tëshërbimit civil konsiderohet tërheqja në shërbimin civil e individëve të kualifikuar (si për shembull të diplomuar jashtë) dhe që nuk kanë qenë më parë pjesë e administratës publike. Nga ana tjetër rekrutimi i hapur me pjesëmarrës në konkurrim jashtë shërbimit civil mund të shkaktojë rënie të motivimit tek ata që tashmë janë pjesë e shërbimit civil. Ky dyzim i legjislacionit duket se nuk është shumë të favor të nëpunësve civilë aktualë që mund të bëjnë një lëvizje paralele, por janë të detyruar që t’i nështrohen periudhës 1-vjeçare së provës në rastin e lëvizjes paralele në pozicione të ngjashme.341 Strategjia paraqet edhe kufijtë e shtrirjes së shërbimit civil në drejtimin vertikal, përsa i takon hierarkisë së pozicioneve të punës të përfshira në shërbimin civil dhe drejtim

338 Vendim i Këshillit të Ministrave Nr.1017, datë 18.09.2009, “Strategjia ndërsektoriale e Reformës në Administratën Publike (SNRAP) në Kuadër të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim”, botuar në Fletoren Zyrtare nr.156 339 “Strategjia ndërsektoriale e Reformës në Administratën Publike (SNRAP) në Kuadër të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim”, faqe 4 340 Po aty 341 Neni 15, pika 3 e ligjit nr. 8549, date 11.11.1999, “Statusi i Nëpunësit Civil”

107

horizontal, përsa i takon institucioneve në të cilat shtrihet zbatimi i legjislacionit të shërbimit civil. Kështu, pozicionet e shërbimit civil përfshijnë nga niveli më i ulët i specialistit deri tek ai më i larti, ose të quajtur ndryshe maja e piramidës së shërbimit civil në institucionet e administratës publike që është pozicioni i sekretarit të përgjithshëm.Kurse shtrirja horizontale e fushës së veprimit të ligjit për shërbimin civil është e kufizuar në disa institucione shtetërore si Këshilli i Ministrave, ministritë, institucionet e pavarura dhe kushtetuese, në bashki dhe në Këshillat e Qarqeve. Në fakt, numri i përgjithshëm i nëpunësve civil në raport me numrin e punonjësve buxhetore shtetërorë është i ulët. Për vitin 2013 është parashikuar që numri i përgjithshëm i punonjësve në organikë të jetë 87 710 punonjës342. Ndërkohë, numri i nëpunësve civilë në institucionet shtetërore qendrore është rreth 1700 ose 5%.343 Në bazë të ligjit aktual për shërbimin civil, por edhe të legjislacionit sektorial të fushave të ndryshme statusi i disa kategorive të tjera nëpunësish të institucioneve të tilla si tatime, dogana, polici, diplomaci, arsim rregullohen me ligjet përkatëse, të cilat në thelb përmbajnë disa elemente të ngjashme ose të përafërta me ato të statusit të nëpunësit civil. Ndërsa marrëdhëniet e punës të pjesës tjetër të punonjësve të administratës publike si arsimi dhe shëndetësia bazohen në Kodin e Punës. Strategjia parashtron vizionin për të ardhmen e afërt të administratës publike: - Një administratë e qëndrueshme e profesionale që rinovohet nëpërmjet konkurrimit të ndershëm dhe që krijon mundësi për karrierë - Një administratë e mirë organizuar, e tillë që mund të përballojë detyrat në një sistem me shtet të vogël, por efektiv, që mbështetet në decentralizim - Një administratë që bazohet në procese vendimmarrëse, transparente, përfshirëse dhe e përgjegjshme ndaj publikut.344 Në bazë të këtij vizioni janë parashikuar edhe prioritetet bazë të përmirësimeve strategjike dhe operative të sistemit të administratës publike në tri drejtime thelbësore: -ndryshime dhe përmirësime në sistemin e shërbimit civil dhe në përgjithësi të menaxhimit të burimit njerëzor; -ndryshime në sistemin organizativ dhe funksional të organeve dhe strukturave të administratës publike; -ndryshime dhe përmirësime në procedurat dhe mjetet që përcaktojnë cilësinë e vendimmarrjes dhe kryerjes së shërbimeve në administratën publike.345 Zbatimi i Strategjisë lidhet edhe me përmirësimin apo ndryshimin e parashikimeve të ligjit në mënyrë që të pasurohet sistemi i shërbimit civil me elemente të sistemit të karrierës, për të lehtësuar lëvizshmërinë e brendshme.

342Neni 11, i Ligjit nr.119/2012, datë 17.12.2012, “Për Buxhetin e Shtetit të vitit 2013” 343 Raporti Vjetor i KSHC-së 2012, gjendet në http://www.kshc.gov.al/template.php?pag=45321 [hapur në 12 maj 2013] 344 “Strategjia ndërsektoriale e Reformës në Administratën Publike (SNRAP) në Kuadër të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim”, Kreu II 345 “Strategjia ndërsektoriale e Reformës në Administratën Publike (SNRAP) në Kuadër të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim”, Kreu II

108

Po kështu, synimi tjetër është zgjerimi i gamës së institucioneve që përfshihen në sistemin e shërbimit civil, si dhe në degët e ministrive, institucionet e varësisë, komuna etj. Një zgjerim i tillë do të rriste numrin e punonjësve të shërbimit civil ndjeshëm. Strategjia nuk sugjeron ndryshime thelbësore të parimeve bazë të procedurës së përzgjedhjes dhe rekrutimi në grup të konkurrentëve, bazuar në nevojat e parashikuara, duhet të vijojë përbëjë mënyrën kryesore të rekrutimit në nivelin e specialistëve. Sugjerohet që niveli i lartë drejtues, që përfshin sekretarët e përgjithshëm dhe drejtorët e përgjithshëm, të organizohet dhe menaxhohet në përputhje me modelin e “Senior Civil Servant”, me tiparet e një korpusi. Gjithashtu, Strategjia vë në dukje se shumëfishimi i numrit të nëpunësve civilë për shkak të zgjerimit horizontal dhe shpërndarja territoriale e tyre mund të kërkojë rishikimin e shpërndarjes së kompetencave të sotme të menaxhimit të burimit njerëzor dhe të ankimeve duke nënkuptuar rolin e DAP-it, KSHC-së. Roli i KSHC-së sipas Strategjisë deklarohet se duhet të rishikohet edhe në raport me krijimin e gjykatave administrative. Pra, që prej vitit 2008 kur u hodhën hapat e para për hartimin e këtij dokumenti strategjik është parashikuar se ndryshimet në sistemin e gjyqësorit duhet të ecin paralelisht edhe me rishikimin e ndërtimit e organizimit të institucioneve të ekzekutivit për një bashkëpunim me efektiv dhe eficient përsa i takon mirëfunksionimit të shërbimit civil, si pjesë e administratës publike. Rritja sasiore e nëpunësve civilë parashikohet të shoqërohet edhe me rritje cilësore, apo me prurje të reja në sistem, pasi objektiv i Strategjisë është të tërheqë individë me shkollimin samë të mirë dhe përvojë më të pasur në administrimin publik, nëpërmjet mjeteve të përshtatshme për “rifitimin e trurit”. Ngritja e Shkollës së Administratës Publike është një element tjetër që konsiderohet i rëndësishëm për çuarjen përpara të nivelit të arsimimit dhe përgatitjes profesionale të nëpunësve të administratës shtetërore. Ky objektiv është parashikuar të realizohet deri në fund të vitit 2013. Në fakt, ky objektiv nuk u realizua me ligjin e ri për shërbimin civil, por u parapri nga një vendim i Këshillit të Ministrave, siç e kemi trajtuar edhe në Kreun 3 të këtij punimi. Një objektiv ambicioz dhe i rëndësishëm parashikohet të jetë përmirësimi i procedurave dhe mjeteve të vendimmarrjes dhe kryerjes së shërbimeve në administratën publike.346Ky objektiv synohet të realizohet nëpërmjet hapave të mëposhtëm, të listuar në vetë dokumentin e Strategjisë: - Vazhdimi i reformës së thjeshtëzimit të procedurave administrative për lejet dhe licencat. - Krijimi i regjistrit elektronik të vendimeve administrative (botime zyrtare elektronike). - Përmirësimi procedural i procesit të bërjes së politikave dhe akteve normative, duke e pasuruar me elementet e analizës së opsioneve dhe me përfshirjen e grupeve të interesit. - Rishikim i ligjit të 1999-ës mbi procedurat administrative, në mënyrë që ta bëjë vendimmarrjen administrative më transparente, të shpejtë dhe përgjegjëse, duke ruajtur në të njëjtën kohë interesat dhe të drejtat e palëve të interesuara dhe në mënyrë që të përshtatë përmirësimet e lartpërmendura. - Zgjerimi i hapësirës për rishikimin e brendshëm të akteve administrative dhe ankimit, si pasojë e delegimit të vendimmarrjes sa më poshtë.

346 Për arsye se fusha e administratës publike dhe shërbimeve të saj ndaj qytetarit është tepër e gjerë, këto çështje vetëm përmenden dhe nuk trajtohen hollësisht, pasi dalin përtej fokusit të temës së disertacionit.

109

- Përgatitja e një ligji mbi konfliktet administrative, në mënyrë që të vendoset një rishikim gjyqësor i saktë mbi vendimet administrative dhe krijimi i një sistemi me dy instanca të gjykatave administrative. Kjo pikë e fundit është tashmë e realizuar që në vitin 2012 me miratimin e ligjit për gjykatat dhe gjykimet administrative.347

1.1. Institucionet përgjegjëse për zbatimin e strategjisë ndërsektoriale Strategjia ngarkon tre institucione qendrore për ndjekjen dhe zbatimin e objektivave që ajo parashikon: 1. Departamentin e Administratës Publike, 2. Komisionin e Shërbimit Civil, 3. Institutin e Trajnimit të Administratës Publike. Sipas Strategjisë, sidomos Departamenti i Administratës Publike dhe Komisioni i Shërbimit Civil duhet të bashkëpunojnë e bashkërendojnë punën për të shkëmbyer informacionin që mbledhin e zotërojnë në bazë të kompetencave që u jep legjislacioni për shërbimin civil.

1.2. Vlerësimi i zbatimit të strategjisë ndërsektoriale 2009-2013

• Ndryshime në legjislacionin për shërbimin civil

Për të realizuar një vlerësim të objektivave të Strategjisë për Administratën Publike bazohemi në Programin e Punës që parashikon vetë dokumenti strategjik. Kështu, në këtë Program Pune parashikohet se deri në mars të vitit 2010 do të ishin përgatitur ndryshimet e nevojshme ligjore për statusin e nëpunësit civil, ndërkohë që projekt ligji i ri për nëpunësin civil u përfunduar nga DAP-i me ndihmën e projektit SIGMA vetëm në fund të vitit 2011. Pavarësisht se projekt ligji i kaloi Kuvendit në vitin 2012, ai u arrit të miratohej me konsensus të gjerë, ndërsa hyrja në fuqi e tij pritet të ndodhë, sikundër ky ligj vetë e parashikon në datën 1 tetor 2013.348

• Forcimi i kapaciteteve të Departamentit të Administratës Publike

Departamenti i Administratës Publike, si institucion në varësi të Ministrisë së Brendshme ka për mision zhvillimin dhe zbatimin e reformës në shërbimin civil. Në zbatim të misionit të tij Departamenti i Administratës Publike do të vijojë të kryejë këto funksione kryesore: - menaxhimin e shërbimit civil në të gjitha institucionet e administratës qendrore; - udhëheqjen e zbatimin e reformës funksionale dhe strukturore në institucionet e administratës publike; - hartimin dhe zbatimin e reformës në fushën e pagave; - koordinimin e reformës për zbatimin e teknologjive të informacionit në fushën e e-government. Nisur nga funksionet kryesore që ka Departamenti i Administratës Publike struktura e tij mbështetet në 3 drejtori, përkatësisht Drejtoria e Zhvillimit dhe e Menaxhimit të Burimeve

347 Ligji nr. 49/2012, datë 3.5.2012, “Për organizimin dhe funksionimin e gjykatave administrative dhe zgjidhjen e mosmarrëveshjeve administrative”, botuar në Fletoren Zyrtare nr.53, 2012 348 107 vota pro, në votimin e datës 30 maj 2013. Legjislatura e deklaruar më parë edhe me Vendim të Kuvendit e mbyllur në 25 maj 2013, u rrithirr nga Kryeministri i vendit me argumentimin se ligje të rëndësisë së veçantë duhej të diskutoheshin e miratoheshin.

110

Njerëzore, Drejtoria e Zhvillimit Organizativ, Funksional dhe Politikave të Pagave dhe Drejtoria e Informatizimit të Administratës Publike. Lidhur me pozicionimin e tij si strukturë varësie e Ministrisë së Brendshme janë shfaqur mendime të ndryshme. Në një këndvështrim DAP-i meqë menaxhon shërbimin civil të institucioneve qendrore duhej të qëndronte si strukturë pranë Kryeministrisë, ndërsa modelet evropiane ofrojnë larmi dhe nuk mund të jetë një sugjerim apo zgjidhje e vetme në këtë rast.

• Krijimi i Shkollës shqiptare të Administratës Publike

Një objektiv tjetër i Strategjisë është krijimi i Shkollës së Administratës Publike, parashikuar të themelohet brenda vitit 2013. Ky objektiv i Strategjisë rezulton të jetë përmbushur, pasi Këshilli i Ministrave ka miratuar një vendim për këtë qëllim.349 Shkolla e Administratës Publike, me vendodhje në Tiranë, do të jetë institucion në varësi të Ministrit të Brendshëm. Qëllimi i veprimtarisë së saj është të ofrojë formim profesional për nëpunësit e administratës publike, ku përfshihen: a. trajnimi i detyrueshëm në periudhën e provës për nëpunësit civilë; b. trajnimi për zhvillimin e karrierës së nëpunësve të administratës publike; c. trajnimi për përshtatje profesionale, në rastet e ndryshimit të kërkesave të vendit të punës; ç. trajnimi me karakter të posaçëm për kryerjen e detyrave të veçanta për nëpunësit e administratës publike; d. trajnimi për zhvillimin e njohurive profesionale për nëpunësit e administratës publike.350 Më gjerësisht organizimin dhe funksionimin e këtij institucioni, ashtu siç e parashikon VKM-ja e kemi paraqitur në Kreun 3, ndërsa paraqitet edhe mënyra se si ligji i ri për shërbimin civil e parashikon organizimin e funksionimin e ASPA-s e kemi të trajtuar në Kreun 5. 2. Projekt Strategjia për Administratën Publike (2013-2020) Departamenti i Administratës Publike prej disa muajsh ka bërë publik në faqen e vet në internet një projekt të ri strategjik për administratën publike për kohështrirjen 2013-2020. Duke qenë se Strategjia Ndërsektoriale për Reformën në Administratën Publike e përfundon fuqinë e saj në fund të vitit 2013, pritet që të zëvendësohet e pasohet nga një dokument tjetër strategjik afatmesëm. Meqënëse shërbimi civil është një përbërës i rëndësishëm i administratës publike, shtrirja dhe zbatimi i strategjisë janë të lidhura ngushtë edhe me shërbimin civil. Ky i fundit duhet të ketë kapacitetet e tiparet e nevojshme dhe të përshtatshme për të plotësuar kushtet e integrimit në BE. Dokumenti i strategjisë niset nga parashikimet kushtetuese që kanë lidhje direkte me shërbimin civil në vend.351 Gjithashtu, ai mban parasysh Opinionin e shprehur nga Komisioni Evropian që në vitin 2010, ku një nga 12 prioritet themelore, i cilësuar si Rekomandimi 6352, lidhet me administratën publike duke

349Vendim i Këshillit të Ministrave nr.220, datë 13.02.2013, “Për krijimin dhe funksionimin e Shkollës Shqiptare të Administratës Publike dhe trajnimin e nëpunësve të administratës publike” , Fletorja Zyrtare nr.54, datë 16.04.2013 350 Po aty, Pika 2 351 Nëpunësit civilë zbatojnë ligjin dhe janë në shërbim të popullit e caktohen si parim me konkurs dhe që gëzojnë garanci të qëndrimit në detyrë. Neni 107 i Kushtetutës në Republikën e Shqipërisë. 352 Rekomandimi 6 i Opinionit të Komisionit Evropian të vitit 2010 lexon: Hapa thelbësore duhet të ndërmerren në reformën e administratës publike, duke përfshirë ndryshimet në

111

vënë theksin tek shërbimi civil. Këto Raport Progrese në vijimësi si dhe monitorimet e shoqërisë civile vendase kanë vënë në pah gjithashtu nevojën për të përmirësuar shërbimin civil me përparësi zbatimin e ligjit, uljen e politizimit në administratën publike, nevojën për përmirësim në fushën e pagave, eleminimin e fragmentarizmit të administratës publike, rritjen e transparencës, të përgjegjësisë apo llogaridhënies. Reforma në administratën publike ka qenë në vijimësi ndër prioritetet e qeverive shqiptare, ndërkohë që kjo reformë është një parakusht për integrimin e Shqipërisë në Bashkimin Evropian (BE). Integrimi në BE i konsideron kapacitetet e mjaftueshme administrative dhe aftësinë për të miratuar dhe zbatuar legjislacionin e BE, një kërkesë kryesore.353 Vizioni i dokumentit të ri strategjik lidhet me një administratë profesionale, e mbështetur në meritat dhe e paanshme, e aftë të ofrojë shërbime cilësore dhe transparente ndaj publikut si dhe të përballojë sfidat gjithëpërfshirëse të integrimit të vendit në BE, nëpërmjet kapaciteteve të duhura të nëpunësve të administratës publike dhe të një sistemi modern të menaxhimit të burimeve njerëzore.354 Parashikimet dhe objektivat e strategjisë mbajnë parasysh edhe çka është realizuar më parë me zbatimin e Strategjisë Ndërsektoriale të Reformës në Administratën Publike 2009-2013, e cila synonte reforma për konsolidimin e funksionimit të një rrjeti institucional efikas, si dhe të një administrate të qëndrueshme e profesionale, të përkushtuar ndaj zbatimit të ligjit, të cilat janë:

- Forcimi i kontrollit, transparencës dhe luftës kundër korrupsionit në administratën publike, përmes reformimit të sistemit gjyqësor: Ligji nr. 49/2012 "Për organizimin dhe funksionimin e gjykatave administrative dhe gjykimin e mosmarrëveshjeve administrative", i cili parashikon zgjerimin e kontrollit gjyqësor ndaj veprimtarisë së administratës publike; - Eliminimi i fragmentimit të mënyrës së ndërtimit dhe funksionimit të institucioneve, duke krijuar një kuadër të përgjithshëm ligjor për organizimin dhe funksionimin e administratës publike. Ligji nr. 90/2012 “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore”, i cili përcakton standardet për krijimin dhe funksionimin, si dhe tipologjitë e institucioneve të ekzekutivit; si dhe Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 474, datë 16/06/2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike”, i cili përcakton standarde të lidhura me ndërtimin e strukturave dhe organikave.355

Sipas raportimit të DAP-it, konsiderohet e përfunduar procedura e standardizimit të strukturave sipas vendimit të sipërcituar të Këshillit të Ministrave për të gjitha ministritë.

- Forcimi i zbatimit të legjislacionit nëpërmjet rregullimit të procedurës së risistemimit të nëpunësve civilë pas ndryshimit të strukturës dhe organikës së institucionit (VKM 474, datë 16.6.2011) dhe mbajtjes në kufij të kontrolluar të

ligjin për shërbimin civil dhe forcimin e Departamentit të Administratës Publike, me synim që të rritet profesionalizimi dhe depolitizimi i administratës publike, si dhe të rriten emërimet dhe promovimet bazuar në transparencë dhe merita. gjendet në: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2010/package/al_opinion_2010_en.pdf [hapur në 29 prill 2013] 353 Projekt Strategjia për Administratën Publike 2013-2020 gjendet në: http://www.pad.gov.al/strategjite/SNAP_draft.pdf [hapur në 29 prill 2013] 354 Po aty, faqe 5 355 Projekt Strategjia për Administratën Publike 2013-2020, faqe 4, gjendet në: http://www.pad.gov.al/strategjite/SNAP_draft.pdf [hapur në 29 prill 2013]

112

numrit të punësimeve me kontratë të përkohshme në shërbimin civil, duke disiplinuar procedurën e kontratave dhe kushtëzuar marrjet në punë me miratime paraprake të kontrolluara. a. Krijimi i një sistemi më të fortë karriere në administratën publike dhe unifikimi i procedurave të menaxhimit të burimeve njerëzore, nëpërmjet hartimit të letrës së politikave dhe më pas projektligjit të ri për nëpunësin civil. b. Konvertimi i sistemit të bazës së të dhënave të Sistemit Informatik të Menaxhimit të Burimeve Njerëzore (SMIBNJ) në platformën Microsoft; përmirësimi i sistemit në funksionalitetet e tij, përgatitja e kornizës ligjore të nevojshme për ta bërë sistemin operativ dhe testimi i sistemit në 5 institucione pilot.356 Brenda vitit 2013 pritet të përfundojë shtrirja e këtij sistemi në të gjitha ministritë e linjës. c. Reformimi i sistemit të pagave në administratën publike me qëllim konsolidimin e sistemit motivues të punësimit. Gjatë periudhës 2007 – 2012, pagat për të gjithë punonjësit buxhetorë janë rritur mesatarisht me 37.2%; për sistemin e arsimit parauniveristar me 46.9%; për sistemin e shëndetësisë me 51%; për punonjësit me statusin e Policisë së Shtetit 29.3%.357

Më tej, dokumenti liston sfidat në administratën publike që lidhen me: a. Fuqizimin e institucioneve publike dhe ngritjen e kapaciteteve menaxhuese;

b. Rritjen e përgjegjshmërisë së punonjësve të administratës; c. Krijimin e një trupe funksionarësh publikë profesionistë, të paanshëm në kryerjen e funksioneve të tyre dhe të qëndrueshëm; d. Krijimin e sistemeve administrative në standarde të tilla që të garantojnë vënien në zbatim të kuadrit ligjor evropian.358

Duke patur parasysh Rekomandimin 6 strategjia e re për administratën publike synon të realizojë në periudhën afatmesme, lidhur ngushtë edhe me zbatimin e ligjit të ri për shërbimin civil:

a. rritjen e qëndrueshmërisë së punonjësve të administratës publike, nëpërmjet zbatimit me rigorozitet të procedurave të përcaktuara në kuadrin ligjor në fuqi, forcimit të kapaciteteve nëpërmjet trajnimit të thelluar dhe të vazhdueshëm të nëpunësve të administratës publike qendrore dhe vendore, sidomos në fushën e përmirësimit të aftësive menaxheriale dhe drejtuese; b. forcimin e karrierës në sistemin e shërbimit civil dhe zgjerimin e fushës së veprimit të këtij sistemi, përmirësimin e procesit të rekrutimit të nëpunësve civilë duke u bazuar në profesionalizëm dhe në kritere të qarta si dhe ulje të kostove të procedurës së konkurimit nëpërmjet organizimit të testimeve masive; c. rritjen e përgjegjshmërisë së nëpunësve publikë në kryerjen e funksioneve të tyre. Ky proces synon ndër të tjera delegimin e vendimmarrjes sa më pranë pozicionit përgjegjës për funksionin dhe shmangien e mbingarkimit të “titullarit të institucionit” nga vendimet operative.359

Për vënien në zbatim të Strategjisë të re të Administratës Publike parashikohet një Plan Veprimi i ndarë në dy faza:

356 Këto institucione ishin: Ministria e Financave, Prefektura e Tiranës, Agjencia Kombëtare e Shoqërisë së Informacionit, Autoriteti i Konkurrencës, Ministria e Brendshme. 357 Të dhënat nga Departamenti i Administratës Publike 358 Projekt Strategjia për Administratën Publike 2013-2020, gjendet në: http://www.pad.gov.al/strategjite/SNAP_draft.pdf [hapur në 29 prill 2013]

113

1. Plani i parë i Veprimit 2013 – 2015 do të përqëndrohet në zbatimin e legjislacionit të shërbimit civil, reformën strukturore institucionale dhe përfundimin e databazës së burimeve njerzore, si dhe përmirësimin dhe përafrimin e sistemit të shërbimit civil me standardet evropiane. 2. Një Plan i dytë Veprimi 2016 -2020 do të përgatitet në gjysmën e dytë të vitit 2015. Avancimi i procesit të zhvillimit të vendit drejt integrimit evropian kërkon standarde gjithnjë e më të larta të administratës publike për të plotësuar kriteret e Hapësirës Administrative Evropiane dhe zbatuar legjislacionin evropian. Plani i dytë i Veprimit bazohet në një vlerësimtë zbatimit të objektivave të periudhës së mëparshme dhe rivlerësimtë prioriteteve dhe përfshin aktivitete të reja në fushat kryesore të reformës administrative, përfshirë përmirësime në fushat ku progresi nuk ka qenë i mjaftueshëm.360

Më konkretisht, për shërbimin civil objektivi i strategjisë është zbatimi i një sistemi menaxhimi efiçient dhe efektiv të burimeve njerëzore për administratën publike si dhe monitorimi i këtij sistemi menaxhimi, ndërsa pritshmëritë nga konkretizimi në praktikë i saj janë:

a. Përcaktimi i standardeve të njëjta për nëpunësit civilë dhe punonjësit e tjerë të sferës së ekzekutivit, në krijimin e rregullave të marrëdhënieve të punës, pranimit në administratën publike, ecjen në karrierë, si dhe në kualifikimin profesional; b. Përmirësimi dhe zbatimi i politikave të pagave si dhe të gjitha skemave të tjera shpërblyese për gjithë nëpunësit e administratës publike; c. Monitorimi i vazhdueshëm i zbatimit të reformës në administratën publike dhe publikimi i të dhënave të nxjerra, me qëllim rritjen e përgjegjshmërisë në zbatimin e saj në të gjitha nivelet e vendimmarrjes; d. Realizimi i ndryshimeve përkatëse në legjislacionin për shërbimin civil, për të mundësuar reduktimin e fenomenit të subjektivizmit në procesin e konkurimit dhe përzgjedhjen e kandidatëve më të aftë profesionalisht; e. Ofrimi për punonjësit publikë të sferës së ekzekutivit i të drejtave dhe detyrimeve të njëjta si për nëpunësit civilë.

Këto pritshmëri tashmë kanë baza ligjore pasi ligji i ri për shërbimin civil është miratuar dhe pritet të hyjë në fuqi, ku ndër parashikimet më të rëndësishme të tij janë:

a. Zgjerimi i fushës së veprimit të Ligjit të Shërbimit Civil, b. Rekrutimi në grup i lidhur ngushtë me përmirësimin e metodave aktuale të testimit, c. Krijimi i Trupës së Drejtuesve të Lartë të Shërbimit Civil, d. Lëvizshmëria, e. Shkëmbimi, f. Transferimi dhe zëvendësimi.

Ndërkohë, projekt strategjia e re ka nevojë të rishikohet e përditësohet, pasi ajo parashikon ndër objektivat afatmesme miratimin e ligjit të ri për shërbimin civil që nuk u miratua siç pritej dhe siç ishte parashikuar në programin e punimeve të Kuvendit në muajin tetor 2012. Në fakt, si rezultat i një kthese të papritur pas deklarimit edhe të mbylljes së legjislaturës aktuale, projektligji për shërbimin civil që qëndroi në një gjendje pezull për mëse 6 muaj, u miratua me një konsesus mjaft të gjerë. Gjithsesi ky ligj do të hyjë disa muaj më vonë në

360 Projekt Strategjia për Administratën Publike 2013-2020, faqe 7, gjendet në http://www.pad.gov.al/strategjite/SNAP_draft.pdf , [hapur në 29 prill 2013]

114

fuqi, më 1 tetor 2013. Sigurisht, ligji i ri ka nevojë që të plotësohet edhe me kuandrin e nevojshëm nënligjor, ndaj një objektiv që duhet të plotësohet pa vonesa, në mënyrë që edhe ligji vetë të mund të zbatohet pa probleme është hartimi dhe miratimi i akteve të nevojshme nënligjore në bazë e për zbatimit të ligjit për shërbimin civil. Një parashikim tjetër i rëndësishëm afatmesës është edhe hartimi i një metodologjie monitorimi të reformës në administratën publike dhe miratimin e saj nga organet monitoruese.361

Një risi e parashikuar nga dokumenti strategjik që nuk ka qenë përfshirë në Strategjinë 2009-2013 është edhe matja e performancës së institucioneve dhe krijimi i një lidhjeje më të ngushtë me matjen e performancës individuale të nëpunësve. Përmirësimi i performancës dhe zhvillimi i kapaciteteve të administratës publike, përfshirë nxitjen e programeve të të mësuarit të vazhdueshëm dhe ofrimit të trajnimeve afatshkurtra dhe atyre afatgjata, tashmë edhe përmes Shkollës Shqiptare të Administratës Publike. Si institucion kryesisht përgjegjës për monitorimin e vazhdueshëm të plotësimit të masave sipas dy plan veprimeve përkatëse do të jetë DAP-i, megjithatë, kjo është e kufizuar në rrethin e institucioneve qendrore. Duhet të mbajmë parasysh se me miratimin e ligjit të ri për shërbimin civil, rrethi i institucioneve shtetërore ku do të shtrihet shërbimi civil do të zgjerohet, ndaj përsëri numri më i madh i nëpunësve civilë do të jetë në institucionet vendore dhe ato të pavarura. Për këto kategori institucionesh as strategjia aktuale, as ajo e ardhme nuk ka parashikime konkrete dhe gërshetim të institucioneve përgjegjëse për monitorim, matje indikatorësh dhe raportime përkatëse. Duke qenë një dokument i papërfunduar dhe i paplotë ai duhet të vijojë me fazën e konsultimit të gjerë, për të reflektuar çdo sugjerim konstruktiv dhe të rëndësishëm sidomos përsa i takon matricës se detajuar të zbatimit, monitorimit dhe indikatorëve përkatës. 3. Akte të tjera normative me rëndësi për administratën publike në lidhje me shërbimin civil Në dy vitet e fundit pavarësisht se miratimi i ligjit të ri për shërbimin civil ka hasur pengesa për shkak të miratimit me votim të cilësuar sipas parashikimit kushtetues, miratimi i ligjeve që nuk kërkon një shumicë të tillë, apo miratimi i akteve nënligjore nga Këshilli i Ministrave me rëndësi për shërbimin civil ka rezultuar më i lehtë dhe më i shpejtë. 3.1. Ligji për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore Një ligj i rëndësishëm për administratën publike në tërësi është ai që lidhet me organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore.362 Ligji parashikon përkufizimin e administratës shtetërore si aparati organizativ dhe profesional, që i shërben interesit publik me paanësi, duke zbatuar legjislacionin në fuqi, duke kryer shërbimet publike dhe duke hartuar e zbatuar politikat e përgjithshme shtetërore363. Ndërsa, qëllimi i këtij ligji është krijimi i një kuadri ligjor të njëjtë për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore nën përgjegjësinë

361 Projekt Strategjia për Administratën Publike 2013-2020, gjendet në http://www.pad.gov.al/strategjite/SNAP_draft.pdf [hapur në 29 prill 2013] 362 Ligji nr. 90, datë 27.9.2012, “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore” 363 Neni 2, i Ligjit nr. 90, datë 27.9.2012, “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore”

115

e Këshillit të Ministrave, nëpërmjet përcaktimit të kritereve për krijimin dhe funksionimin e institucioneve shtetërore.364 Ligji parashikon edhe parimet në të cilat mbështetet administrata shtetërore për përmbushjen e funksioneve të saj: a. unitetit dhe hierarkisë;

b. llogaridhënies; c. decentralizimit; d. qartësisë në përcaktimin dhe shpërndarjen e përgjegjësisë; e. ekonomisë, efiçencës dhe efektivitetit, f. si dhe bashkëpunimit ndërmjet institucioneve të administratës shtetërore365.

Ligji për organizimin e administratës shtetërore përqendrohet tek parashikimi i strukturave për ministritë, Kryeministrinë, agjencitë, degët e tyre me shtrirje në njësi të tjera administrative territoriale, si dhe institucionin e prefektit, duke u bazuar në parimet e cituara më lart. Gjithashtu, ky ligj parashikon rastet e delegimit të kompetencave midis institucioneve eprore e vartëse, si dhe raportimin midis tyre.

Administrata shtetërore përbëhet nga këto institucione: a. Kryeministria, b. ministritë që drejtohen nga ministri, c. institucionet në varësi të Kryeministrit ose të ministrave, ç. njësitë e drejtpërdrejta të ofrimit të shërbimeve, d. agjencitë autonome që krijohen me ligje të posaçme duke gëzuar personalitet juridik e publik, dh. administrata e prefektit. Kryesisht, ministritë dhe institucionet e varësisë mund të kenë degë territoriale. Organizimi dhe funksionimi i Kryeministrisë rregullohen me ligj të veçantë.366 Duke qenë se ministritë, si institucione qendore janë pjesë e shërbimit civil, në vijim po paraqesim në mënyrë të përmbledhur strukturën e parashikuar për to nga ky ligj. Ministria organizohet në këto struktura organizative hierarkike:

a. sekretari i përgjithshëm, b. drejtoritë e përgjithshme, c. drejtoritë, ç. sektorët. Departamentet janë struktura organizative të veçanta, të cilat mbulojnë një funksion të rëndësishëm vetëm të politikëbërjes dhe krijohen në rastet kur përmenden në një ligj të veçantë367. Po kështu, ky ligj parashikon edhe ndarjen hierarkike midis funksioneve politike me ato jopolitike duke u shprehur se Kabineti i ministrit nuk është pjesë e strukturës hierarkike të ministrisë. Funksionarët e kabinetit nuk ushtrojnë asnjë kompetencë drejtuese ose administrative mbi punonjësit e ministrisë.368

364 Neni 1, i Ligjit nr. 90, datë 27.9.2012, “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore” 365 Neni 3, i Ligjit nr. 90, datë 27.9.2012, “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore” 366 Neni 4, i Ligjit nr. 90, datë 27.9.2012, “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore” 367 Neni 11, i Ligjit nr. 90, datë 27.9.2012, “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore” 368 Po aty

116

Ligji në fjalë parashikon, se nëpunësi më i lartë civil në një ministri është sekretari i përgjithshëm.369 Ky parashikim është në përputhje edhe me legjislacioni në fuqi të shërbimit civil, ashtu edhe me atë të ri që do të hyjë në tetor 2013 në fuqi. Ai i raporton dhe jep llogari drejtpërdrejt tek ministri duke pasur përgjegjësi kryesore:

a. të mbështesë ministrin, b. të sigurojë zbatimin dhe kontrollin e zbatimit të politikave, c. të sigurojë drejtimin, mbikëqyrjen dhe koordinimin e ministries, ç. të sigurojë bashkëpunimin me ministritë e tjera dhe institucionet e organet e pavarura, d. të sigurojë administrim efektiv dhe efiçent të burimeve financiare, materiale dhe njerëzore të sistemit ministror, në përputhje me legjislacionin në fuqi, dh. çdo përgjegjësi tjetër që i caktohet nga legjislacioni.370

Kurse, menaxhimi i burimeve njerëzore, çështjet juridike, mirëmbajtja dhe shërbimet e tjera mbështetëse kryhen të gjitha së bashku nga një strukturë administrative, në vijim "shërbimet e brendshme mbështetëse", që i raporton drejtpërdrejt sekretarit të përgjithshëm.371 Mbikëqyrja e veprimtarisë së ministrisë, institucioneve përkatëse të varësisë apo agjencive autonome të fushës përkatëse të përgjegjësisë është detyrë e funksionarit politik shtetëror që është ministri.372

Çdo institucion subjekt i këtij ligji ka detyrën ligjore të hartojë e miratojë rregulloren e brendshme të funksionimit të institucionit përkatës.373 3.2. Vendimi i Këshillit të Ministrave për unifikim in e strukturave të institucioneve shtetërore 374 Ky vendim i Këshillit të Ministrave, ndonëse i domosdoshëm për njehsimin e standardeve që duhen marrë parasysh nga çdo institucion shtetëror për hartimin e miratimin e strukturës përkatës, mbetet në nivelin qendror të organizimit të institucioneve shtetërore, pasi parashikimet e tij zbatohen për institucionet e administratës publike, në nivel qendror, në të cilat përfshihen aparatet e Kryeministrisë dhe të ministrive, degët e ministrive, institucionet qendrore, në varësi të Këshillit të Ministrave/Kryeministrit dhe ministrave të linjës dhe degët e tyre, administrata e prefektit, institucionet qendrore të pavarura.375 Funksionet që kryhen nga institucionet e administratës publike, në nivel qendror, grupohen në katër fusha kryesore:

a. Funksione politikëbërëse; b. Funksione rregullatore; c. Funksione të ofrimit të shërbimeve;

369 Neni 5, i Ligjit nr. 90, datë 27.9.2012, “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore” 370 Po aty 371 Neni 16, i Ligjit nr. 90, datë 27.9.2012, “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore” 372 Neni 22, i Ligjit nr. 90, datë 27.9.2012, “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore” 373 Neni 29, i Ligjit nr. 90, datë 27.9.2012, “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore” 374 Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16.6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe mirtimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike” 375 Pika 2, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16..6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe mirtimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike”

117

ç. Funksione të shërbimeve mbështetëse, ku pozicionet e dedikuara për funksionet mbështetëse në çdo institucion nuk duhet të kalojnë 33% të numrit të përgjithshëm të pozicioneve të institucionit.376

Në aparatet e ministrive ka vetëm një drejtori të përgjithshme për çdo funksion kryesor, me përjashtim të rastit kur një drejtori e përgjithshme është krijuar me një ligj të veçantë.377 Departamentet janë njësi organizative të veçanta, të cilat mbulojnë një funksion të rëndësishëm vetëm të politikëbërjes dhe krijohen vetëm në Kryeministri, ndërsa në institucionet e tjera, në rastet kur përmenden në një ligj të veçantë. Pra, DAP-i meqë është institucion i krijuar në bazë të legjislacionit të shërbimit civil, konsiderohet i krijuar edhe në përputhje me këtë ligj, pavarësisht se është në varësi të një ministrie dhe jo të Kryeministrit. Në institucionet e pavarura, njësia më e lartë organizative është drejtoria e përgjithshme, e cila krijohet vetëm në rastet kur plotësohen standardet numerike përkatëse.378 Pozicioni i sekretarit të përgjithshëm krijohet vetëm në Kryeministri, aparatet e ministrive dhe në institucionet e pavarura, në rast se në këto të fundit anëtarët e emëruar në drejtimin e institucionit nuk janë të punësuar me kohë të plotë.379 Rregullat e përgjithshme për parashikimin e ndarjeve të strukturave në njësi organizative si sektor, drejtori, drejtori e përgjithshme dhe departament përcaktohen si më poshtë vijon:

a. Një sektor mund të krijohet si njësi organizative e veçantë kur në të janë të paktën një pozicion shef sektori dhe dy vartës; b. Një sektor mund të krijohet edhe pa pozicionin e shefit, nëse është në kuadër të një drejtorie dhe ka të paktën dy nëpunës; c. Një drejtori mund të krijohet nëse ka në përbërje të saj të paktën dy sektorë të drejtuar nga një shef ose nëse ka të paktën 5 (pesë) punonjës; ç. Një drejtori e përgjithshme mund të krijohet nëse ka në përbërje të saj të paktën dy drejtori380.

Në institucionet, që kanë më shumë se 30 pozicione pune, duhet të ekzistojë një pozicion pune për menaxhimin e burimeve njerëzore.381 Po kështu, VKM-ja parashikon edhe rastet kur duhet që marrëdhëniet me jashtë dhe marrëdhëniet me publikut të organizohen apo jo si njësi organizative më vete në institucionet subjekte të këtij vendimi, në varësi të misionit të punës të institucionit përkatës.

376 Pikat 3 dhe 7, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16.6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe mirtimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike” 377 Pika 11, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16.6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike” 378 Pika 14, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16.6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike” 379 Pika 16, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16.6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike” 380 Pikat 20-22, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16.6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike” 381 Pika 25, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16.6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike”

118

Pjesa e dytë e VKM-së i kushtohet procedurës së hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike në nivel qendor. Ristrukturimi i institucioneve shtetërore, qendore e vendore ka qenë problematik ndër vite. Ristrukturimet në vend që të ishin procese të mirëpeshuara, të mbështetura në studime mbi nevojat e institucioneve në veçanti, por edhe rolit të tyre në përgjithësi në strukturën organizative shtetërore e politikën e përgjithshme të qeverisjes së vendit, janë përdorur shpesh si mjete për të bërë largime nga puna të nëpunësve civilë në një mënyrë më të shpejtë e më të zgjeruar për të larguar ‘të padëshiruarit’ të mbrojtur në fakt, nga statusi i nëpunësit civil. Ka patur raste, që edhe me ndërrimin e një ministri brenda një mandati të caktuar qeverisës struktura e institucionit përkatës të ndryshonte sa herë ndryshonte ministri, edhe pse mund të ishte zyrtar politik i të njëjtës forcë politike që kishte pushtetin. Ristrukturime të institucioneve janë vënë re më shumë pas zhvillimit të zgjedhjeve në vend, sidomos në rastet e ndryshimit të pushtetit nga forcat e majta politike tek ato të djathta dhe anasjelltas. Sipas VKM-së, struktura organizative e institucioneve të administratës publike në nivel qendror, përligjet të ndryshohet në rastet kur:

a. ka pasur ndryshime të misionit të institucionit, b. janë shtuar apo pakësuar funksionet e institucionit, c. si rrjedhojë e analizave të kryera, rezulton se duhet të ketë një shpërndarje të ndryshme të burimeve të shtuara për kryerjen e funksioneve382

Për institucionet në fushën e ekzekutivit, ndryshimi i strukturës përgatitet për Kryeministrin nga Departamenti i Administratës Publike, në bazë të propozimit të marrë nga ministri propozues. Në rastet kur, mbështetur në një ligj të veçantë, struktura organizative miratohet nga një organ tjetër, merret, në mënyrë të detyrueshme, mendimi i Departamentit të Administratës Publike dhe i Ministrisë së Financave.383 Në rastin e ndryshimit të strukturës së institucioneve të pavarura, Kuvendi kërkon mendimin e detyrueshëm të Departamentit të Administratës Publike dhe të Ministrisë së Financave.384 Ministria e Financave jep mendimin e saj të detyrueshëm për kostot financiare të propozimit përkatës, në rastet kur ndryshimi i strukturës shoqërohet me efekte financiare shtesë mbi buxhetin e miratuar ose edhe kur efektet shtesë mbulohen nga fondet e lira, në dispozicion të institucionit385. Institucioni, i cili propozon ndryshimin e strukturës, dërgon në Departamentin e Administratës Publike ose në Kuvend, në rastin e institucioneve të pavarura, të dhënat e mëposhtme:

a. Arsyet e hollësishme të nevojës për ndryshime; b. Efektet financiare që shoqërojnë ndryshimet e kërkuara;

382 Pika XX, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16.6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike” 383 Pika 30, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16.6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike” 384 Pika 31, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16.6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike” 385 Pika 32, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16.6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike”

119

c. Përshkrimet e punës dhe kërkesat specifike për çdo pozicion pune të ri, të krijuar apo të prekur nga propozimi; ç. Analizat sasiore për burimet e nevojshme për kryerjen e funksioneve të caktuara; d. Një raport për pasojat që mund të ketë ristrukturimi mbi nëpunësit e institucionit dhe shpenzimet e personelit, si dhe një parashikim për sistemimin e nëpunësve, pozicionet e të cilëve preken, si pasojë e ristrukturimit.386

Në rastin e pozicioneve të shërbimit civil në Kryeministri dhe aparatet e ministrive, vendimi për sistemimin e një nëpunësi në një pozicion tjetër apo kalimin e tij në listën e pritjes, merret bazuar në kriteret e përcaktuara në pikat 7 deri në 10 të Vendimit nr.360, datë 14.7.2000 të Këshillit të Ministrave "Për lirimin nga shërbimi civil" dhe pas një procedimi administrativ individual, të kryer në përputhje me Kodin e Procedurës Administrative në Republikën e Shqipërisë për çdo nëpunës, pozicioni i të cilit preket nga ristrukturimi dhe pas miratimit nga Departamenti i Administratës Publike.387 Kontrolli i Lartë i Shtetit dhe Kryeministria, për institucionet në varësi të qeverisë, janë përgjegjëse për kontrollin e zbatimit të parashikimeve për sistemimin e punonjësve në strukturën e re të miratuar.388 Nga koha e hyrjes në fuqi të këtij vendimi deri 6 muaj duhej të bëhej ristrukturimi i institucioneve qendrore të fushës së ekzekutivit, kurse ky proces mund të shtrihej deri në dy vite për institucionet e tjera, për shembull ato të pavarura.389 Për arsye të këtij parashikimi në gjysmën e dytë të vitit 2011, kur filluan efektet e këtij Vendimit të Këshilli të Ministrave, DAP-i i pezulloi të gjitha konkurrimet për vendet e lira të punës në shërbimin civil derisa ristrukturimi i institucioneve qendore të përfundonte dhe nëse vendet e shpallura si të lira do të rezultonin përsëri si pozicione pune në strukturën e re të institucionit përkatës që kishte kërkuar shpalljen, konkurrimi do të vijonte.390 4. Përfundime

Në kuadër të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim Këshilli i Ministrave miratoi në shtator të vitit 2009 Strategjinë afatmesme të posaçme për fushën e administratës publike, të titulluar “Strategjia ndërsektoriale e Reformës në Administratën Publike (SNRAP) në Kuadër të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim”. Në të paraqitet në mënyrë të përmbledhur gjendja e administratës publike në kohën që paraprin miratimin e Strategjisë dhe elementet përbërës të reformës në administratën publike. Gjithashtu, në të nënvizohen tiparet thelbësore të sistemit të shërbimit civil shqiptar bazuar në parashikimet e ligjit të posaçëm nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”, i cili krijoi një sistem të përzierë të shërbimit civil të mbështetur kryesisht te pozicioni i punës, por duke e kombinuar

386 Pika 33, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16..6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe mirtimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike” 387 Pika 39 dhe 41, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16..6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe mirtimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike” 388 Pika 47, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16..6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe mirtimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike” 389 Pika 49, dispozitat tranzitore, Vendim i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16..6.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe mirtimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike” 390 Njoftimet në faqen zyrtare në internet të Departamentit të Administratës Publike, si dhe konstatimet në Raportet e Mbikqyrjes të organizuara gjatë vitit 2012 nga Komisioni i Shërbimit Civil

120

atë edhe me disa elemente të sistemit të karrierës. Karakteri dominues i sistemit të pozicioneve vërehet në elemente të tilla si kriteret e rekrutimit, ngritja në detyrë, apo lëvizja paralele. Gjithsesi, ligji ka hapësira për lëvizje brenda sistemit dhe ngritje në detyrë. Mundësia e konkurrimit të hapur për pozicione të lartë drejtuese në këtë shërbim siç janë sekretari i përgjithshëm, drejtori i përgjithshëm dhe drejtori i drejtorisë në një institucion qendor, si dhe shpallja e herë pas hershme e vendeve të lira për këto lloj pozicionesh në administratën qendrore e ilustrojnë më së miri këtë fakt. Rekrutimet për pjesën më të madhe të këtyre pozicioneve janë realizuar nëpërmjet procedurave të konkurrimit të hapur për kandidatë të jashtëm, por pa përjashtuar konkurrimin edhe të nëpunësve civilë aktualë. Strategjia parashtron vizionin për të ardhmen e afërt të administratës publike, e cila duhet të jetë e qëndrueshme e profesionale që rinovohet nëpërmjet konkurrimit të ndershëm dhe që krijon mundësi për karrierë, e mirë organizuar, e tillë që mund të përballojë detyrat në një sistem me shtet të vogël, por efektiv, që mbështetet në decentralizim dhe bazohet në procese vendimmarrëse, transparente, përfshirëse dhe të përgjegjshme ndaj publikut. Në bazë të këtij vizioni janë parashikuar edhe prioritetet bazë të përmirësimeve strategjike dhe operative të sistemit të administratës publike në tri drejtime thelbësore:

1. ndryshime dhe përmirësime në sistemin e shërbimit civil dhe në përgjithësi të menaxhimit të burimit njerëzor;

2. ndryshime në sistemin organizativ dhe funksional të organeve dhe strukturave të administratës publike;

3. ndryshime dhe përmirësime në procedurat dhe mjetet që përcaktojnë cilësinë e vendimmarrjes dhe kryerjes së shërbimeve në administratën publike.

Gjithashtu, Strategjia vë në dukje se shumëfishimi i numrit të nëpunësve civilë për shkak të zgjerimit horizontal dhe shpërndarja territoriale e tyre mund të kërkojë rishikimin e shpërndarjes së kompetencave të sotme të menaxhimit të burimit njerëzor dhe të ankimeve duke nënkuptuar roline DAP-it, KSHC-së. Roli i KSHC-së sipas Strategjisë deklarohet se duhet të rishikohet edhe në raport me krijimin e gjykatave administrative. Kjo gjë, është tashmë një synim i realizuar pasi ligji për gjykatat administrative në vend që do të gjykojnë edhe marrëdhëniet e punës në sektorin shtetëror është miratuar që në vitit 2012, ndërsa ligji i ri për nëpunësin civil që pritet të hyjë në fuqi në tetor 2013 i kalon këtë kompetencë të Komisionit të Shërbimit Civil gjykatave administrative. Rritja sasiore e nëpunësve civilë parashikohet të shoqërohet edhe me rritje cilësore, apo me prurje të reja në sistem, pasi objektiv i Strategjisë është të tërheqë individë me shkollimin samë të mirë dhe përvojë më të pasur në administrimin publik, nëpërmjet mjeteve të përshtatshme për “rifitimin e trurit”. Ngritja e Shkollës së Administratës Publike është një element tjetër që konsiderohet i rëndësishëmpër çuarjen përpara të nivelit të arsimimit dhe përgatitjes profesionale të nëpunësve të administratës shtetërore. Ky objektiv është parashikuar të realizohet deri në fund të vitit 2013. Në fakt, ky objektiv nuk u realizua me ligjin e ri për shërbimin civil, por u parapri nga një vendim i Këshillit të Ministrave, siç e kemi trajtuar edhe në Kreun 3 të këtij punimi. Shkolla e Administratës Publike, me vendodhje në Tiranë, do të jetë institucion në varësi të Ministrit të Brendshëm. Qëllimi i veprimtarisë së saj është të ofrojë formim profesional për nëpunësit e administratës publike, ku përfshihen:

a. trajnimi i detyrueshëm në periudhën e provës për nëpunësit civilë; b. trajnimi për zhvillimin e karrierës së nëpunësve të administratës publike;

121

c. trajnimi për përshtatje profesionale, në rastet e ndryshimit të kërkesave të vendit të punës; ç. trajnimi me karakter të posaçëm për kryerjen e detyrave të veçanta për nëpunësit e administratës publike; d. trajnimi për zhvillimin e njohurive profesionale për nëpunësit e administratës publike.391

Gjithsesi, parashikime për ASPAN gjenden edhe në ligjin e ri për shërbimin civil që pritet të hyjë në fuqi në muajt në vijim. Projekt Strategjia e re përban disa objektiva, nga të cilat përmendim ato me interes për shërbimin civil, siç janë:

1. Krijimi i regjistrit elektronik të vendimeve administrative (botime zyrtare elektronike). 2. Përmirësimi procedural i procesit të bërjes së politikave dhe akteve normative, duke e pasuruar me elementet e analizës së opsioneve dhe me përfshirjen e grupeve të interesit. 3. Rishikim i ligjit të 1999-ës mbi procedurat administrative, në mënyrë që ta bëjë vendimmarrjen administrative më transparente, të shpejtë dhe përgjegjëse, duke ruajtur në të njëjtën kohë interesat dhe të drejtat e palëve të interesuara dhe në mënyrë që të përshtasë përmirësimet e lartpërmendura. 4. Zgjerimi i hapësirës për rishikimin e brendshëm të akteve administrative dhe ankimit, si pasojë e delegimit të vendimmarrjes sa më poshtë.

Një risi e parashikuar nga dokumenti strategjik që nuk ka qenë përfshirë në Strategjinë 2009-2013 është edhe matja e performancës së institucioneve dhe krijimi i një lidhjeje më të ngushtë me matjen e performancës individuale të nëpunësve. Përmirësimi i performancës dhe zhvillimi i kapaciteteve të administratës publike, përfshirë nxitjen e programeve të të mësuarit të vazhdueshëm dhe ofrimit të trajnimeve afatshkurtra dhe atyre afatgjata, tashmë edhe përmes Shkollës Shqiptare të Administratës Publike. Duke qenë një dokument i papërfunduar dhe i paplotë ai duhet të vijojë me fazën e konsultimit të gjerë, për të reflektuar çdo sugjerim konstruktiv dhe të rëndësishëm sidomos përsa i takon matricës se detajuar të zbatimit, monitorimit dhe indikatorëve përkatës. Gjithashtu, disa arritje, të paktën normative në kohën e përgatitjes së këtij punimi janë miratimi i ligjit për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore që përqendrohet tek parashikimi i strukturave për ministritë, Kryeministrinë, agjencitë, degët e tyre me shtrirje në njësi të tjera administrative territoriale, si dhe institucionin e prefektit, duke u bazuar në parimet e cituara më lart. Gjithashtu, ky ligj parashikon rastet e delegimit të kompetencave midis institucioneve eprore e vartëse, si dhe raportimin midis tyre. Po kështu, vendimi i Këshillit të Ministrave për unifikimin e strukturave të institucioneve shtetërore, veç atyre të pushtetit vendor synon të njehsojë strukturat dhe emërtimet e kategorizimeve të strukturave në institucione të ndryshme, duke u dhënë fund praktikave fragmentarizuese në këtë drejtim si një kompetencë e titullarit të institucionit. Me anë të këtij vendimi synohet të thjeshtësohet puna e institucioneve shtetërore që bëjnë ristrukturime duke

391 Vendimin i Këshillit të Ministrave nr. 1017, datë 18.9.2009, “Për miratimin e strategjisë ndërsektoriale të reformës në administratën publike”, 2009-1013, në kuadër të strategjisë kombëtare për zhvillim dhe integrim (SKZH)”

122

patur parasysh një sërë standardesh bazë në këtë drejtim e duke i kthyer strukturat e institucioneve shtetërore, përfshirë edhe ato të shërbimit civil në të parashikueshme e jo lehtësisht të ndryshueshme mbi baza preferenciale e subjektive. Kështu, si rezultat vërehen rregulla të mirëpërcaktuara për:

1. Rastet kur mund të ndryshojë struktura organizative (tërësisht ose pjesërisht) e një institucioni të administratës publike. 2. Ndarjen e njësive të ministrive, në shtylla kryesore funksionale, konkretisht në shtyllën e politikëbërjes, rregullatore, të ofrimit të shërbimeve dhe të shërbimeve mbështetëse. 3. Krijimin e njësive organizative (sektorë, drejtori, drejtori të përgjithshme) si grupim i pozicioneve që kryejnë funksione të së njëjtës fushë. 4. Standardet numerike për krijimin e njësive të ndryshme. 5. Standardet për përqindjen që duhet të zënë shërbimet mbështetëse në totalin e numrit organik të institucionit.392

Deri në fund të vitit 2012 është realizuar procesi i strukturimit dhe përshtatjes së strukturave e organikave të të gjitha ministrive duke zbatuar parashikimet e ligjit për organizimin dhe funksionimin e administratës publike dhe vendimin e Këshillit të Ministrave për strukturat e institucioneve shtetërore.

392 Raporti Vjetor i Departamentit të Administratës Publike 2012, faqe 12, gjendet në http://pad.gov.al/botime/Raportivjetor2012.pdf [hapur në 12 maj 2013]

123

KREU 5 - Angazhimet e Shqipërisë në kuadër të Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit në fushën e administratës publike dhe shërbimit civil

1. Realizimi i Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit ndërmjet Bashkimit Evropian dhe Shqipërisë

Në qershor 2006 u nënshkrua në Luksemburg Marrëveshja e Stabilizim-Asociimit (MSA) midis Shqipërisë dhe shteteve anëtare të Bashkimit Evropian (BE). Kjo marrëveshje përbëhet nga katër shtylla: dialogu politik dhe bashkëpunimi rajonal, parashikimet tregtare lidhur me liberalizimin progresiv të këmbimeve deri në vendosjen e një zone tregtie të lirë midis palëve, liritë komunitare dhe së fundi, bashkëpunimi në fushat prioritare, sidomos në fushën e drejtësisë dhe çështjeve të brendshme. MSA-ja hyri në fuqi më 1 prill 2009, pas ratifikimit të saj nga 25 vendet anëtare të BE-së, të cilat ishin pjesë e BE-së në kohën e nënshkrimit të MSA-së, si dhe miratimin e saj nga Kuvendi shqiptar. Procesi i ratifikimit u krye në më pak se 3 vjet dhe u finalizua me ratifikimin e marrëveshjes nga parlamenti i Greqisë në 15 janar 2009, duke i hapur kështu rrugën Shqipërisë drejt aplikimit në BE për marrjen e statusit të vendit kandidat.

1.1. Detyrimet e shtetit shqiptar për përmbushjen e standardeve në fushën e administratës publike dhe shërbimit civil

Kjo marrëveshje bazohet tek respekti për parimet demokratike dhe të drejtat e njeriut, siç janë shpallur në Deklaratën Universale të së Drejtave të Njeriut dhe siç janë përkufizuar në Konventën Evropiane të të Drejtave të Njeriut, në Aktin Final të Helsinkit dhe në Kartën e Parisit për një Evropë të Re, respekti për parimet e së drejtës ndërkombëtare, ato të shtetit të së drejtës, si edhe për parimet e ekonomisë së tregut, siç pasqyrohen në Dokumentin e Konferencës së Bonit të KSBE-së për Bashkëpunimin Ekonomik.393

Nën titullin VIII të MSA-së “Politikat e bashkëpunimit”, neni 111 përqendrohet në administratën publike.394 Synimi i këtij parashikimi është që në vend të zhvillohet një administratë publike efektive dhe e përgjegjshme, e cila mbështet vënien në zbatim të parimit të shtetit të së drejtës. Kështu, bashkëpunimi midis BE-së dhe Shqipërisë në kuadër të MSA-së përqendrohet në fushën e zbatimit të procedurave transparente dhe të paanshme të rekrutimit, menaxhimit të burimeve njerëzore, zhvillimin e karrierës në shërbimin publik si në administratën qendore, ashtu edhe atë vendore.395 Nënshkrimi i marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit është vetëm hapi i parë në fushën e reformimit të administratës publike me qëllim arritjen e standardeve të administratës publike shqiptare në nivelin e kërkesave të Bashkimit Evropian. Kjo kërkon domosdoshmërisht

393 Neni 2 i MSA-së, gjendet në http://www.mie.gov.al/ [hapur në 20 shkurt 2013] 394 Neni 111 i MSA-së lexon: “Bashkëpunimi do të synojë mundësimin e zhvillimit të një administrate publike efiçiente dhe të përgjegjshme në Shqipëri, e cila mbështet në veçanti vënien në zbatim të shtetit të së drejtës funksionimin e duhur të institucioneve shtetërore për të mirën e popullsisë shqiptare në tërësi dhe të zhvillimit normal të marrëdhënieve mes BE-së dhe Shqipërisë. Bashkëpunimi në këtë fushë do të përqendrohet kryesisht në ndërtimin e institucioneve, duke përfshirë zhvillimin dhe zbatimin e procedurave transparente dhe të paanshme të rekrutimit, menaxhimin e burimeve njerëzore, zhvillimin e karrierës në shërbimin publik, trajnimin e vazhdueshëm dhe promovimin e etikës në administratën publike dhe qeverisjes elektronike. Bashkëpunimi përfshin si administratën qendrore, ashtu dhe atë vendore.” 395 Po aty

124

nëpunës civilë profesionistë, të cilët garantojnë pavarësinë, integritetin, transparencën, zbatimin e parimit të shërbimit ndaj publikut, por njëkohësisht këta nëpunës civilë meritojnë t’u respektohen të drejtat e parashikuara në legjislacionin e fushës dhe në rast se këto të fundit u shkelen të mund t’u mbrohen dhe rivendosen nga organet e posaçme shtetërore. Parashikimet e MSA-së për administratën publike dhe shërbimin civil janë në përputhje me Strategjinë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim 2007-2013 të miratuar në vitin 2008 nga Këshilli i Ministrave.396 Ndër përparësistë e qeverisë shqiptare deklarohet të jetë edhe administrata publike, e cila duhet të jetë e aftë për të përballuar zhvillimin dhe integrimin e vendit, bazuar në meritokraci dhe profesionalizëm, duke zbatuar me përpikëri ligjin për shërbimin civil.397 Përsa u takon sfidave të parashikuara në këtë drejtim qeveria shqiptare deklaron se mban parasysh udhëzimeve këshilluese të përgatitura nga Drejtoria e Përgjithshme për Zgjerimin e Komisionit Evropian.398 e cila “kërkon një administratë publike funksionale dhe të qëndrueshme, të mbështetur në një shërbim civil efiçient dhe të paanshëm”, ndërsa pjesë përbërëse e negociatave për anëtarësim në BE është edhe një vlerësim i rregullt i kapacitetit administrativ të vendeve kandidate për çdo kre të acquis communautaire. Për këto arsye qeveria shqiptare ka parashikuar si përparësi kryesore strategjike thellimin e reformës në shërbimin civil dhe zgjerimin e fushës së veprimit të ligjit të shërbimit civil.399 Ndryshimet e parashikuara ligjore tashmë janë realizuar nëpërmjet ndryshimeve sasiore me ligjin e ri për shërbimin civil, duke e zgjeruar rrethin e institucioneve të përfshira në shërbimin civil edhe me organe të tjera të pushtetit vendor, por edhe cilësore duke realizuar konkurrime në grup që synon të parandalojë favorizimet ndaj individëve të caktuar dhe të ulë kostot e rekrutimit njëkohësisht.400

1.2. Plani Kombëtar për zbatimin e MSA-së401

Plani Kombëtar për Zbatimin e Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit 2012 – 2015 është dokumenti bazë për të gjitha institucionet publike shqiptare për përcaktimin e prioriteteve, planifikimin, koordinimin dhe monitorimin e veprimtarive për zbatimin e Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit.402 Me ratifikimin e Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit, Shqipëria ka marrë mbi vete një sërë detyrimesh, të cilat duhet të realizohen brenda afateve të caktuara. Afati përfundimtar për realizimin e detyrimeve të Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit është data 31 mars 2019. Marrëveshja e Stabilizim-Asociimit paraqet drejtimet kryesore në

396 Gjendet në http://www.mie.gov.al/ 397 Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim 2007-2013, faqe 16, gjendet në http://km.gov.al/?fq=brenda&m=shfaqart&aid=77 [hapur në 16 janar 2013] 398 Guide to the main administrative structures required for implementing the acquis, Komisioni Evropian, maj 2005 399 Kjo përparësi synohet të realizohet nëpërmjet ndryshimeve përkatëse në legjislacionin për shërbimin civil, për të mundësuar rritjen e objektivitetit të procedurave të pranimit dhe përzgjedhjes së kandidatëve më të aftë profesionalisht. Gjithashtu, synohet që të ofrohen për të gjithë punonjësit publikë, të drejta dhe detyrime të njëjta si për nëpunësit civilë. Për më tej shihni Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim 2007-2013, faqe 39, gjendet në http://km.gov.al/?fq=brenda&m=shfaqart&aid=77 [hapur në 16 janar 2013] 400 Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim 2007-2013, faqe 41, gjendet në http://km.gov.al/?fq=brenda&m=shfaqart&aid=77 [hapur në 16 janar 2013] 401 Miratuar nga Këshilli i Ministrave me Vendimin nr 463, datë 05.07.2006, i ndryshuar, gjendet në http://www.kshm.gov.al/msa.pdf [hapur në 29 prill 2013] 402 Ratifikuar me Ligjin Nr. 9590, datë 27.7.2006 “Për ratifikimin e ‘Marrëveshjes së Stabilizim-Asocimit ndërmjet Republikës së Shqipërisë dhe Komuniteteve Evropiane e shteteve të tyre anëtare”

125

të cilat duhet të punojë Shqipëria për plotësimin e kritereve të anëtarësimit në Bashkimin Evropian, të njohura ndryshe edhe si Kriteret e Kopenhagenit, dhe më konkretisht:

• Demokracia dhe shteti i së drejtës, duke përfshirë respektimin e të drejtave të njeriut dhe mbrojtjen e pakicave kombëtare,

• Krijimi i një ekonomie tregu funksionale, të aftë për të përballuar trysninë e konkurrencës nga Shtetet e tjera Anëtare të Bashkimit Evropian,

• Përafrimi i legjislacionit shqiptar me acquis, ngritja e strukturave administrative dhe adaptimi i procedurave administrative për të garantuar zbatimin e plotë, të saktë dhe uniform të këtij legjislacioni.403

Qeveria shqiptare ka përcaktuar që në faqet e para të Planit Kombëtar për zbatimin e MSA-së objektivat strategjike, ku ndër të tjera, në kuadër të konsolidimit të demokracisë parlamentare dhe të shtetit të së drejtës, angazhohet të ndërmmarrë e zbatojë reforma lidhur me forcimin e procesit legjislativ, sistemin zgjedhor, pushtetin qendror dhe atë vendor, administratën publike, sistemin e drejtësisë, si dhe të marrë masa konkrete për një reformë të thellë të vërtetë të administratës publike, trajtim dhe vlerësim bazuar në meritën, përkushtimin e nëpunësve të saj, krijimin e një rrjeti institucional efektiv dhe efiçient, si dhe të një administrate të qëndrueshme, të përkushtuar ndaj zbatimit të ligjit dhe të ofrimit të shërbimeve më të mira për qytetarët, me nëpunës civilë të rekrutuar dhe të vlerësuar sipas meritës dhe përkushtimit në kryerjen e detyrave individuale.404 Në këtë dokument të rëndësishëm, administratës publike i kushtohet një pjesë e posaçme, duke parashtruar dhe paraqitur fillimisht gjendjen aktuale, e cila shërben si pikë referimi për hapat që duhen ndërmarrë dhe pikësynimet që duhen realizuar. Kështu, në periudhë afatshkurtër planifikohet hartimi dhe miratimi i ligjit të ri për shërbimin civil dhe i ligjit për organizimin dhe funksionimin e administratës publike, kurse në periudhë afatmesme planifikohet edhe plotësimi i kuadrit të ri ligjor me aktet nënligjore përkatëse.405

1.3. Plani i Veprimit për Plotësimin e 12 Rekomandimeve të Opinionit të Komisionit Evropian për Shqipërinë

Për plotësimin e rekomandimeve të Opinionit të Komisionit Evropian të nëntorit 2010 për aplikimin e Shqipërisë për anëtarësim në BE, dhe në veçanti të 12 prioriteteve kyçe, qeveria përgatiti Planin e Veprimit, në konsultim me opozitën parlamentare dhe shoqërinë civile. Plani i Veprimit u miratua në qershor 2011 dhe shumica e parashikimeve të tij janë realizuar ose janë në proces.406 Edhe sipas këtij Plan Veprimi parashikohet që të realizohet një reformë në administratën publike që përfshin ndryshime në legjislacionin bazë për organizimin dhe funksionimin e shërbimit civil në vend. Ndër 12 prioritetet kyçe reforma në administratën publike renditet e gjashta. Ky prioritet parashikon se “hapa thelbësore duhen ndërmarrë për reformën në administratën publike, duke përfshirë ndryshime në legjislacionin për shërbimin civil dhe fuqizimin e Departamentit

403 Neni 70 i Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit përcakton detyrimin e Shqipërisë për të realizuar përafrimin gradual të legjislacionit të saj me acquis. 404 Plani Kombëtar i Veprimit për zbatimin e MSA-së, 2012, faqe 15, gjendet në http://www.mie.gov.al/, [hapur në 16 janar 2013] 405 Po aty, faqet 32-33 406 Plani i Veprimit për Plotësimin e 12 Rekomandimeve të Opinionit të Komisionit Evropian për Shqipërinë gjendet në http://www.mie.gov.al/ [hapur në 29 janar 2013]

126

të Administratës Publike me synim forcimin e profesionalizmit dhe depolitizimin e administratës publike, si dhe forcimin e një sistemi transparent dhe të bazuar në merita të emërimeve dhe përparimit në karrierë.” Problemet që pranohen se ekzistojnë gjatë zbatimit aktual të shërbimit civil listohen si më poshtë vijon:

a. Përdorimi i kontratave të përkohshme të punës dhe mungesa e transparencës dhe përgjegjësisë për emërimet,

b. Politizimi dhe paqëndrueshmëria e pasqyruar në “ndryshimet për arsye politike të punonjësve”,

c. Menaxhim jo i mirë për zbatimin dhe detyrimin për zbatim të ligjit të shërbimit civil.407

Nisur nga kjo gjendje, në kuadër të Strategjisë Ndërsektoriale të Reformës në Administratën Publike 2009 – 2013 u përgatit me ndihmën e SIGMA-s një Letër Politikash për ndryshimet e nevojshme në ligjin për shërbimin civil, që u finalizua me përgatitjen e një projekt ligji për këtë qëllim.408 Ndryshimet kryesore që synohen të arrihen me ligjin e ri për shërbimin civil janë:

1. Zgjerimi i fushës së veprimit të ligjit për shërbimin civil, duke përfshirë më shumë institucionet sesa ligji aktualisht në fuqi i vitit 1999, 2. Rekrutimi në masë dhe jo një konkurrim për një pozicion pune sikundër zbatohet

aktualisht. Ruajtja e rezultateve të një konkurrimi të tillë masiv të vlejë për 2-3 vjet dhe lista e fituesve të vlejë për emërime sa herë që hapen vende pune pa patur nevojë të zhvillohet një konkurrim i ri, 3. Krijimi i një trupe nëpunësish civilë elitarë, ndërsa rekrutimi për këtë grupim të

nëpunësve civilë do të zhvillohet ndryshe nga ai i nëpunësve civilë të zakonshëm, 4. Lëvizshmëria, që do të thotë rotacion e transferim brenda sistemit, 5. Rotacioni, kryesisht brenda institucionit për periudha kohe të përkohshme në

pozicione pune horizontale, 6. Fuqizimi i rolit të KSHC-së.

Me anë të këtyre ndryshimeve synohet që shërbimi civil shqiptar të jetë në përputhje me standardet evropiane dhe praktikat më të mira lidhur me:

a. Fuqizimin e njëtrajtësisë dhe homogjenitetit të sistemit të punësimit në shërbimin civil,

b. Fuqizimin e parimit të rekrutimit në bazë merite në shërbimin civil, c. Rritjen e mundësive për lëvizshmëri dhe karrierë brenda shërbimit civil, duke ju

dhënë përparësi nëpunësve civilë brenda sistemit.

Ndryshimet në legjislacionin bazë për shërbimin civil synojnë forcimin e rolit të DAP-it përsa i takon menaxhimit të shërbimit civil në institucionet qendrore pa sjellë ndryshime të varësisë institucionale të këtij departamenti. Pra, DAP-i të vijojë të varet nga ministria që

407 Prioriteti 6, Plani i Veprimit për Plotësimin e 12 Rekomandimeve të Opinionit të Komisionit Evropian për Shqipërinë gjendet në http://www.mie.gov.al/ faqet 17-30 [hapur në 29 janar 2013] 408 Po aty

127

mbulon fushën e reformës në administratën publike dhe menaxhimin publik. Aktualisht, kjo ministri është Ministria e Brendshme, ndaj edhe DAP-i në ligjin e ri për shërbimin civil ruan të njëjtën marrëdhënie të varësisë institucionale. Përsa i takon KSHC-së sipas Planit të Veprimit synohet që me miratimin e ligjit të ri për shërbimin civil kompetencat e tij të qartësohen në lidhje me zgjidhjen e ankesave të nëpunësve civilë dhe mbikëqyrjen e institucioneve pjesë e sistemit të shërbimit civil. Synimi final është që roli i KSHC-së të rritet dhe ky institucion të shfaqet më i fuqishëm nisur nga kompetencat që ligji i ri për shërbimin civil do të parashikojë në lidhje me të. Në fakt, Komisioni i Shërbimit Civil në bazë të ligjit të ri për shërbimin civil, të trajtuar më gjerësisht në pjesët në vijim të këtij kreu, mbetet me vetëm një nga dy kompetencat që gëzonte në bazë të ligjit të shërbimit civil të vitit 1999, deri në hyrjen në fuqi të ligjit të ri të 2013, që parashikohet të jetë data 1 tetor 2013. Vetë Plani i Veprimit e lidh rolin dhe kompetencat e KSHC-së me përmbajtjen përfundimtare që do të ketë ligji për gjykatat administrative në vend dhe pikërisht këto të fundit marrin përsipër kompetencën e zgjidhjes së mosmarrëveshjeve të punës në administratën publike dhe shërbimin civil.

2. Raport Progreset për administratën publike dhe shërbimin civil Komisioni Evropian prej fillimit të viteve 2000 ndjek nga afër gjendjen në vend dhe hapat që ndërmerr Shqipëria, nëpërmjet institucioneve të saj për të plotësuar kushtet e integrimit në familjen e madhe evropiane. Çdo vit botohet raporti i ecurisë, së bashku me rekomandimet për kushtet e paplotësuara nga Shqipëria.

2.1. Raport Progreset në vitet 2005-2011 Në vijim do të paraqesim në mënyrë të përmbledhur mendimet përfundimtare në këto raport progrese, përsa i takon fokusit të këtij punimi, shërbimit civil shqiptar si pjesë e administratës shtetërore shqiptare duke nisur nga viti 2009, vit në të cilin hyri në fuqi MSA-ja. Kështu, në Progres Raportin e vitit 2005409 në lidhje me administratën publike dhe shërbimin civil thuhet se: [Shqipëria ka bërë progres në përmirësimin e vlerësimit, rekrutimit dhe trajnimit të shërbimit civil dhe ka marrë masa për të përforcuar kuadrin ligjor. Nevojiten akoma përpjekje të konsiderueshme për të pakësuar emërimet politike në nivelet drejtuese... për të rritur efikasitetin e administratës publike.

... Ndryshimet e propozuara për ligjin mbi Shërbimin Civil (që garanton një kuadër ligjor të përgjithshëm për shërbimin civil me parime të përbashkëta për të gjithë nëpunësit civilë) u miratuan nga Këshilli i Ministrave në mars 2005 në mënyrë që qeverisjet vendore dhe prefektura – organe të pambuluara më parë – të përfshiheshin në këtë ligj. Ndryshimet parashikojnë edhe përmirësimin e rekrutimeve dhe mbajtjen e nëpunësve civil brenda administratës publike. Këto amendime pritet të miratohen nga parlamenti.

409 Komisioni Evropian, Bruksel, 9 nëntor 2005, SEK (2005) 1421, Shqipëria Progres Raporti 2005, {KOM (2005) 561 final}, faqe 15-17 gjendet në http://www.mie.gov.al/ [hapur në 6 mars 2013]

128

Departamenti i Administratës Publike ka ndërmarrë disa hapa për ta bërë më transparent procesin e rekrutimit të nëpunësve civilë. Ajo ka botuar në faqen e saj të internetit vendet e lira dhe rezultatet e konkurseve të hapura dhe ka hartuar një manual rekrutimi për komisionet rekrutuese ad hoc me qëllim që të ulë ndërhyrjet politike. Edhe pse gradualisht po pranohen praktikat e rekrutimit të hapur në shërbimin civil, vonesat dhe mosefiçienca në rekrutim mund të shkaktojë mungesë personeli në fusha kyçe (si në administratën e drejtësisë). Disa nga mangësitë e amendimeve të planifikuara për ligjin e Shërbimit Civil, janë reduktimi i periudhës së apelimit për emërimet dhe kontradiktat e mundshme me Kodin e Procedurës Administrative. Numri i nëpunësve civilë të trajnuar nga Instituti Trajnues i Administratës Publike (TIPA) rritet çdo vit. TIPA ka bërë përpjekje të mëdha për përmirësimin e komunikimeve të jashtme dhe për të punuar më ngushtë me pushtetin vendor. Është në zbatim një nismë e përbashkët e Ministrisë së Integrimit Evropian, Departamentit të Administratës Publike dhe TIPA-s për të siguruar trajnime për çështjet e BE-së. TIPA ka ngritur një Qendër për Trajnimin Fiskal për të trajnuar punonjësit e Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve dhe Drejtorisë së Përgjithshme të Doganave. Megjithatë, trajnimi i nëpunësve civilë mbetet i pamjaftueshëm: ... Komisioni i Shërbimit Civil, përgjegjës për aplikimin e duhur të ligjeve mbi shërbimin civil, tashmë ka filluar të punojë më me efektivitet. Veçanërisht roli i inspektorëve po përcaktohet më qartë dhe aktivitetet e tyre po përqendrohen më mirë në menaxhimin e shërbimit civil. Shërbimi civil shqiptar vazhdon të pengohet edhe nga moskuptimi i nevojës, ose vullneti për të zbatuar një ndarje të vërtetë midis niveleve politike dhe administrative. Emërimet politike, deri në nivelin e Drejtorit si në shumicën e ministrive të linjës, janë bërë normë. Veçanërisht emërimi i Sekretarëve të Përgjithshëm mbetet politik ... Perspektiva për karrierë në shërbimin civil dhe shërbimin publik, mbetet akoma e vakët. Numri i vogël dhe piramidat e ngushta të niveleve brenda shërbimit civil e bëjnë shumë të vështirë krijimin e një sistemi karriere në shërbimin qendror civil...]. Koment: Siç shihet qartë në paragrafët e mësipërm të marrë nga Raporti i Progresit për vitin 2005, vihen në dukje të metat e sistemit. Nga ana tjetër, vlerësohen pozitivisht përpjekjet për të bërë ndryshime në legjislacionin e shërbimit civil në ato drejtime që ka shfaqur probleme në pesë vite zbatim, por që nuk u realizuan për shkak të mungesës së konsensusit të gjerë në Kuvend, meqë ligji në fjalë kërkon shumicë të cilësuar për t’u ndryshuar. Edhe forcimi i institucioneve kyçe që kanë kompetenca në fushën e shërbimit civil theksohet dhe kërkohet në raportin e monitorimit.

Një vit më pas, në 2006, vijojnë të citohen problemet e dukshme në shërbimin civil:

[... punësimi dhe shkarkimi i stafit në disa raste është bërë pa i kushtuar vëmendjen e duhur Ligjit për Shërbimin Civil. ... Futja e strukturave të reja dhe stafit të ri ka çuar në pakësimin tranzitor të kapaciteteve në disa segmente të administratës publike. Shqipëria tashmë duhet që mbi këto ndryshime të forcojë efikasitetin e administratës publike. Kapaciteti i Departamentit të Administratës Publike për vendosjen e strategjive menaxhuese në administratën publike, mbetet i kufizuar. Strukturat e karrierës, planifikimit të karrierës, rrogat dhe menaxhimi i performancës në shërbimin civil dhe shërbimet e tjera publike,

129

mbeten të dobëta. Emërimet politike të nëpunësve të lartë vazhdojnë të jenë në masë, duke e kufizuar rritjen e shërbimit civil në nivel profesioniste të larta.410] Koment: Problematik në vlerësimin e këtij viti theksohet të jetë ndërhyrja e politikës në shërbimin civil dhe përtëritja e lartë e nëpunësve civilë pas ndryshimeve politike si rezultat i zgjedhjeve të përgjithshme në vend në qershor të vitit 2005 dhe pamundësia e DAP-it për të ushtruar siç e kërkon legjislacioni i shërbimit civil rolin e tij. Në vitin 2007, përsa i takon administratës publike Progres Raporti411 thekson se [...Qeveria ka nryshuar procesin e rekrutimit për të tërhequr në shërbimin civil studentët shqiptarë të diplomuar në universitetet e huaja.... Autoriteti i Departamentit të Administratës Publike për vendosjen e strategjive të përbashkëta menaxhuese në tërë administratën publike, në praktikë, është i kufizuar. Si reultat, shpesh ai nuk konsultohet në rasti ne krijimit të agjencive apo institucioneve të reja. Shërbimi civil spesh nuk arrin të përfshihet në praktikë në strukturën zyrtare të karrierës dhe në kuadrin e klasifikimit të vendit të punës. Përdorimi i administrimit të performancës mbetet në faza fillestare. Kjo pengon thithjen dhe mbajtjen e stafit kompetent dhe të motivuar....Emërimet politike në postet e larta dhe të nivelit të mesëm vazhdojnë, shpesh pa i kushtuar vëmendjen e duhur ligjit për shërbimin civil.] Koment: Pavarësisht hapit pozitiv në kuadër të projektit rifitimi i trurit – brain gain, për ta bërë administratën publike shqiptare tërheqëse për të diplomuarit jashtë vendit, në mënyrë që të japin kontributin e tyre në zhvillimin e administratës publike shqiptare. Kështu, hapat motivues në këtë drejtim ishin edhe shtesat mbi pagat për titujt e gradat shkencore të fituara nga nëpunësit civilë. Mirëpo, në mënyrë të përsëritur nënvizohet rreziku për mosqëndrueshmëri të shërbimit civil për shkak të ndërhyrjeve të politikës në rekrutime, gjë, që shoqërohet me shkelje të legjislacionit për shërbimit civil. Në Progres Raportin e vitit 2008 për Shqipërinë412 deklarohet ndër të tjera se [Ligji “Për statusin e nëpunësit civil” është në fuqi por nuk zbatohet sistematikisht. ... Mungesa e mekanizmave të shëndoshë të përgjegjshmërisë në administratën publike rrit rastet për anashkalimin e procedurave të vendosura. ... [Z]ëvendësimet e shpeshta të nëpunësve civilë po dëmtojnë pavarësinë e shërbimit civil dhe po rrisin rastet e korruptimit të zyrtarëve publikë. Si përfundim, administrata publike po vazhdon të stabilizohet, por mungesa e transparencës dhe përgjegjshmërisë në emërime po rrezikon pavarësinë e saj. ...] Koment: Përsëri, shumatorja e vlerësimit për shërbimin civil shqiptar nuk është në nivel të kënaqshëm apo pozitiv. Politizimi dhe paqëndrueshmëria e këtij shërbimi shoqërohen me dukuri të tjera negative për shtetin sikundër citohet korrupsioni i zyrtarëve publikë dhe mungesa e transparencës.

410 Komisioni i Komuniteteve Evropiane, Bruksel, 8.11.2006 SEK (2006) 1383 Dokumenti i Punës i Stafit të

Komisionit, Shqipëria – Progres Raporti 2006, Shqip {KOM (2006) 694 final}, faqet 6-7, gjendet në http://www.mie.gov.al/ [hapur në 6 mars 2013]

411 Progres Raporti 2007, faqe 7 gjendet në http://www.mie.gov.al/ [hapur në 6 mars 2013] 412 Progres Raporti 2008 për Shqipërinë – “Administrata Publike”. Për Shqipërinë raportues është z. Libor Rouček gjendet në http://www.mie.gov.al [vizitua në 6 mars 2013]

130

Në Progres Raportin e vitit 2009 arrihet në përfundimin se për administratën publike dhe shërbimin civil […progresi është i pakët. Kuadri ligjor është përgjithësisht i plotësuar nga Ligji për Shërbimin Civil, por zbatimi mbetet problematik. U miratua Strategjia për Reformën në Administratën Publike, por zbatimi nuk ka filluar. Janë marrë disa masa për të përmirësuar menaxhimin e burimeve njerëzore, por zbatimi i sistemit të ri të shpërblimit për nëpunësit civilë, ka qenë jo i njëtrajtshëm. ...Kanë vazhduar lëvizjet me motivim politik të nëpunësve publikë edhe pse në masë më të ulët. Numri i vendeve vakante që zihen nga nëpunës me kontratë mbetet i lartë, rreth 20% i të gjitha vendeve vakante. Kjo praktikë minon zbatimin e Ligjit për Shërbimin Civil dhe krijon hapësirë për politizimin e administratës. Rekrutimi në shërbimin civil vazhdon të bëhet me procedura jotransparente.413] Koment: Vlerësim pozitiv për vitin 2009 konsiderohet miratimi i Strategjisë për Reformën në Administratën Publike, por pas një viti mbetet e vështirë të vlerësohet zbatimi i saj, për vetë faktin se është një strategji 5-vjeçare. Përsëri shqetësues është fakti i ndërhyrjeve politike në kompozimin e shërbimit civil dhe anashkalimi i procedurave ligjore për rekrutimin duke zbatuar në një shkallë të lartë rekrutimin mbi bazë kontrate pa konkurs. Më tej, në vitin 2010, Raport Progresi i radhës thekson se: [ ...shërbimi civil në Shqipëri është një sistem i bazuar në pozicionin e punës me disa elemente të mekanizmit të karrierës. Ky sistem është më i ndjeshëm ndaj zëvendësimeve të stafit me motive politike, sesa një sistem që bazohet tërësisht mbi karrierën. Numri total i punonjësve publikë është rreth 90,000, përfshi 15,000 në administratën vendore dhe të prefekturave. Nga këta, vetëm 5,000 gëzojnë statusin e nëpunësit civil. 414 ... Ligji parashikon konkurset e hapura si e vetmja formë e rekrutimit të nëpunësve civilë. Shumica e fazave të konkurseve janë transparente. Por faza e fundit dhe vendimi për rekrutimin është plotësisht në dorën e eprorit përkatës. Një përjashtim nga konkurset e hapura është punësimi i përkohshëm me kontratë. Vitet e fundit përqindja e punësimeve me kontratë ka qenë relativisht e lartë (mesatarisht mbi 20%). Shumica e punonjësve të punësuar me kontratë, konfirmohen në detyrë në konkurset e hapura më pas. .... Sistemi aktual i bazuar në pozicione pune, lë të hapur mundësinë e shkurtimit të vendeve të punës për shkak të ristrukturimit të ministrive. Këto praktika minojnë procedurat dhe parimet e ligjit për shërbimin civil në lidhje me emërimet në bazë merite, dhe zvogëlojnë kapacitetin e përgjithshëm të administratës publike. Ligji i shërbimit civil përcakton procedurat për transferimin paralel dhe ngritjen në detyrë të nëpunësve civilë përmes konkursit. Por, këto procedura janë zbatuar rrallë vitet e fundit.

413 Komisioni i Komuniteteve Evropiane, Bruksel, 14.10.2009 SEC (2009) 1337, Dokument Pune i Stafit të Komisionit Raporti i Progresit 2009 për Shqipërinë, që shoqëron Komunikatën e Komisionit për Parlamentin Evropian dhe Këshillin Strategjia e Zgjerimit dhe Sfidat Kryesore 2009-2010, COM (2009) 533, faqe 9, gjendet në http://www.mie.gov.al [vizitua në 6 mars 2013] 414 Komisioni Evropian, Bruksel, 9 nëntor 2010 SEC (2010) 1335, Dokument Pune i Stafit të Komisionit, Raport Analitik, që shoqëron Komunikatën e Komisionit për Parlamentin Evropian dhe Këshillin Opinioni i Komisionit për aplikimin e Shqipërisë për anëtarësim në Bashkimin Evropian {COM(2010)680}, faqe 16-17, gjendet në http://www.mie.gov.al [vizitua në 6 mars 2013]

131

Strategjia për reformën në administratën publike dhe plani i veprimit i shtatorit 2009, synojnë të adresojnë mangësitë në funksionimin e administratës publike; ato parashikojnë rishikimin e ligjit për shërbimin civil dhe forcimin e kapaciteteve institucionale të institucioneve zbatuese të legjislacionit të shërbimit civil. Duhet që këto ndryshime në ligj të bëhen në një klimë bashkëpunimi dhe me përfshirjen e të gjitha grupeve të interesit. Kjo kërkon vullnet politik dhe konsensus politik mbi nevojën dhe shtrirjen e reformës së administratës publike, pasi miratimi i këtyre ndryshimeve kërkon shumicë të cilësuar në parlament. ... Forcimi dhe ruajtja e kapaciteteve institucionale të Komisionit të Shërbimit Civil, si dhe ekzekutimi më i mirë i vendimeve të KSHC-së nga ana e organeve administrative, kanë një rëndësi të veçantë për ushtrimin e të drejtave dhe detyrimeve të nëpunësve civilë shqiptarë...] Koment: Edhe për këtë vit nuk ka vlerësime pozitive për procesin e rekrutimit në shërbimin civil. Po kështu, nënvizohet se legjislacionit i shërbimit civil zbatohet pak përsa i takon lëvizjes paralele dhe ngritjes në detyrë. Një detyrë e rëndësishme për shtetin shqiptar konsiderohet ligji i ri për shërbimin civil, që është edhe një parashikim i Strategjisë për Reformë në Administratën Publike. Për më tepër, këshillohet që të rritet niveli i zbatueshmërisë së vendimeve të Komisionit të Shërbimit Civil, si garant i mbrojtjes të të drejtave të këtyre nëpunësve.

Po t’i referohemi raport progresit të vitit 2011415, shohim se në të deklarohet se “ka patur një përparim të kufizuar në fushën e reformës së administratës publike, fushë, e cila është një nga përparësitë ku bazohet dhënia e mendimit të BE-së”.

…[Q]everia ka ndërmarrë nisma për të hartuar një ligj të ri për shërbimin civil, por për ta miratuar atë nevojitet një shumicë e cilësuar prej 3/5 të votave në Kuvend…[N]ë pritje të ndryshimeve të legjislacionit për shërbimin civil, ky i fundit po vuan nga mangësi të dukshme, sidomos përsa i takon respektimit të parimit të meritës në procedurat e rektrutimit, marrjes në punë me anë të kontratave të përkohshme, zbatimit të ngritjes në detyrë dhe largimit nga shërbimi civil. Zbatimi i Urdhërit të Kryeministrit416 për një maksimum prej 2,5% të rekrutimit përmes kontratave të përkohshme lë për të dëshiruar.]

Koment: Pavarësisht deklarimit dhe pranimit të një përparimi në fushën e administratës publike e shërbimit civil, ende nevojitet angazhim dhe punë konkrete nga ana e institucioneve shqiptare për ta konsideruar administratën shqiptare të qëndrueshme e profesionale.

2.2. Raport Progresi për vitin 2012417 Që në hyrje të tij ky raport konstaton se në tërësi, Shqipëria i ka zbatuar mirë detyrimet e saj në kuadrin e Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit (MSA). Për më tepër, Këshilli SA

415 Progres Raporti 2011 për Shqipërinë, faqet 9-10. Për Shqipërinë raportues është Z. Nikolaos Chountis. 416 Urdhëri i Kryeministrit nr. 174, datë 01.10.2010, ”Për marrjen e disa masave për përmirësimin e zbatimit të legjislacionit të shërbimit civil në ministritë dhe aparatin e Këshillit të Ministrave” 417 Komisioni Evropian, Bruksel, më 10.10.2012 SWD (2012) 334, Dokument Pune i Stafit të Komisionit Progres Raporti 2012 për Shqipërinë që shoqëron Komunikatën e Komisionit për Parlamentin Evropian dhe Këshillimin Strategjia e Zgjerimit dhe Sfidat Kryesore për periudhën 2012-2013 {COM(2012) 600}, gjendet në http://www.mie.gov.al/

132

pranoi të ngrejë një grup të posaçëm për Reformën e Administratës Publike në kuadrin e strukturave të MSA-së.418 Në lidhje me administratën publike/shërbimin civil raporti shprehet: [Janë bërë përparime në fushën e reformës së administratës publike, që është prioritet kyç i Opinionit. Në maj, Parlamenti miratoi me shumicë të cilësuar ligjin “Për organizimin dhe funksionimin e gjykatave administrative dhe zgjidhjen e konflikteve administrative”. Ligji është hap i rëndësishëm në kuadrin e reformimit të sistemit gjyqësor, pasi garanton shqyrtim juridik të vendimeve administrative nga ana e gjykatave të pavarura, gjë që forcon transparencën dhe luftën kundër korrupsionit në shërbimin civil. Është miratuar ligji “Për organizimin dhe funksionimin e administratës publike”, si një ligj integral që synon të eliminojë fragmentimet dhe mangësitë në koordinim, si edhe të krijojë një kuadër të përgjithshëm ligjor për organizimin e administratës publike. Projektligji “Për shërbimin civil” u miratua nga qeveria në gusht të 2012-ës dhe aktualisht është në procedurë parlamentare ku kërkohet shumicë e cilësuar për miratim.419 ... Janë bërë disa përparime në lidhje me zbatimin e legjislacionit dhe akteve administrative. Vendimin e Këshillit të Ministrave “Për përcaktimin e strukturës dhe organizimin e institucioneve publike” e kanë zbatuar 13 nga 14 ministri. ... Urdhri i Kryeministrit “Për vendosjen e kufirit maksimal prej 2.5% të kontratave të përkohshme”, është zbatuar në masë të konsiderueshme. Në mjaft raste, institucionet e pushtetit qendror nuk kanë kërkuar miratimin e Departamentit të Administratës Publike (DAP) për rekrutimin me kontrata të përkohshme, ose e kanë shpërfillur refuzimin e DAP-it. ... Instituti i Trajnimit të Administratës Publike (ITAP) ka zhvilluar trajnimet në përputhje me planin e trajnimeve për periudhën 2012-2015, pavarësisht mungesës së ambienteve dhe burimeve. Në gusht u ngrit grupi i punës për hartimin e raportit përfundimtar në lidhje me hapjen e Shkollës shqiptare të Administratës Publike. Komisioni i Shërbimit Civil (KSHC) vazhdon të ketë vetëm katër nga pesë anëtarët e kërkuar që në shtator të 2011-ës, gjë, që pengon vendimmarrjen e institucionit. Buxheti vjetor i KSHC-së është reduktuar gradualisht dhe mbështetja politike për rolin e tij ka ardhur në rënie. Pavarësisht, KSHC e intensifikoi punën dhe kreu disa inspektime në institucione publike. Norma e ekzekutimit të vendimeve të KSHC-së nga institucionet shtetërore mbetet shumë e ulët, edhe kur vendimet konfirmohen nga gjykata dhe bëhen juridikisht të detyrueshme. KSHC mbetet një organ i rëndësishëm i mbikëqyrjes së pavarur të institucioneve publike, si dhe një instrument me rëndësi thelbësore për Parlamentin që të monitorojë përdorimin e shërbimit civil nga ekzekutivi.

418 Komisioni Evropian, Bruksel, më 10.10.2012 SWD (2012) 334, Dokument Pune i Stafit të Komisionit Progres Raporti 2012 për Shqipërinë që shoqëron Komunikatën e Komisionit për Parlamentin Evropian dhe Këshillimin Strategjia e Zgjerimit dhe Sfidat Kryesore për periudhën 2012-2013 {COM(2012) 600}, gjendet në http://www.mie.gov.al/ 419 Progres Raporti në fjalë përfshin periudhën deri në shtator 2012

133

Shërbimi civil vazhdon të vuajë nga mangësitë që lidhen me politizimin dhe mungesën e meritokracisë në rekrutim, ngritje në detyrë dhe largim të nëpunësve civilë. Në sektorë kyçë, administrata publike përballet me sfida të mëdha në realizimin e detyrave të veta, përfshi menaxhimin dhe ndjekjen e programeve të asistencës si dhe zbatimin e legjislacionit që synon përafrimin me acquis të BE-së.] Koment: Edhe para një viti Raport Progresi për Shqipërinë mbetet negativ në drejtim të nënvizimit të faktit se shërbimi civil shqiptar është i politizuar dhe jo i qëndrueshëm. Praktika e rekrutimit pa ndjekur siç duhet parashikimet ligjore mbetet përsëri problematike si shume vite më parë kur filluan monitorimet e institucioneve të BE-së. Gjithsesi, vlerësime pozitive ka përsa i takon legjislacionit të nevojshëm në fushën e administratës publike, zgjidhjen e konflikteve administrative dhe krijimin e gjykatave të posaçme administrative. Vijon të citohet edhe në këtë raport roli i rëndësishëm që legjislacioni i shërbimit civil i ka njohur Komisionit të Shërbimit Civil, por niveli i zbatimit të vendimeve të tij, kur lihen në fuqi nga gjyqësori vazhdon të mbetet i ulët vit pas viti.

Që nga 2007, vendet që aspirojnë të bëhen pjesë e Bashkimit Evropian kanë përfituar nga fonde të fokusuara nga Bashkimi Evropian dhe mbështetje nga një burim i vetëm – Instrumenti i Ndihmës së Para-Anëtarësimit (IPA). IPA përbëhet në pesë komponentë:

Komponenti I: Ndihma e tranzicionit dhe Ndërtimit Institucional – programi vjetor kombëtar Komponent II: Bashkëpunimi Ndërkufitar Komponenti III: Zhvillimi Rajonal Komponenti IV: Zhvillimi i Burimeve Njerëzore420 Komponenti V: Zhvillimi Rural

Përdorimi i ndihmës së para-anëtarësimit fillon me përcaktimin nga Komisioni Evropian të qëllimeve të ndihmës që pasohet nga miratimi i dokumentit strategjik të programit IPA, p.sh. Dokumenti i Planifikimit Indikativ shumëvjeçar, bazuar në nevojat specifike të vendit dhe vendosja e prioriteteve për ndihmën financiare të Bashkimit Evropian për periudhën 2011-2013. Hapi në vazhdim është përgatitja, së bashku me përfituesit, të programeve për të përcaktuar kuadrin e financimeve vjetore. Së fundmi, programet vihen në zbatim nëpërmjet projekteve specifike në vend apo në nivel rajonal.421

Shqipëria ka marrë ndihmë financiare përmes fondit IPA të EEAS-i422 që menaxhohet nga Delegacioni i Bashkimit Evropian në Shqipëri duke u kanalizuar në projekte të fushave prioritare të përcaktuara nga BE-ja për Shqipërinë në përpjekjet e saj për t’u bërë shtet anëtar. Për vitin aktual fondet e destinuara për Shqipërinë janë 95 milionë euro423, ku ndër fushat që ofrohet ndihma dhe ekspertiza evropiane është edhe reforma e administratitës publike ku synohet një administratë publike më profesionale, e depolitizuar, e pakorruptuar, bazuar në procedura rekrutimi transparente

420 Përbërësi i IPA-s që konkretizohet në projekte për reformën në administratën publike në Shqipëri 421 Sfondi historik i IPA-s gjendet në http://eeas.europa.eu/delegations/albania/press_corner/all_news/news/2012/20121113_sq.htm [hapur në 4 mars 2013] 422 European External Action Service 423 Albania Financial Assistance gjendet në http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/funding-by-country/albania/index_en.htm [hapur në 4 mars 2013]

134

dhe merite.424 Vetëm për fushën e shërbimit civil ky fond i planifikuar është 1.8 milionë euro.425

3. Ligji i ri për nëpunësin civil Përpjekje dhe synime për të patur përmirësime në legjislacionin e shërbimit civil janë të hershme, por të pasuksesshme deri në maj të vitit 2013. Ndër përparësitë afatshkurtra përsa i takon masave legjislative në periudhën 2005-2006 përfshihej edhe ndryshimi i ligjit për nëpunësin civil të vitit 1999.426 Projekt ligji i ri për shërbimin civil në Shqipëri qëndroi pezull në Kuvend, pas miratimit të tij në Komisionin për Çështje Ligjore Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut të Kuvendit të Shqipërisë që nga tetori i vitit 2012 vetëm me votat e anëtarëve të djathtë të këtij Komisioni. Që nga kjo periudhë, nuk u pranua për t’u diskutuar e votuar në një sërë seancash plenare nga partitë opozitare të Kuvendit, aktualisht në shpërndarje e sipër, pavarësisht se mbahej në programin e seancave plenare. Aq më tepër ishte e paparashikuar seanca maratonë për miratimin e disa ligjeve të rëndësishme për vendin, sidomos pas deklarimit të mbylljes së punimeve të Kuvendit në datën 25 maj 2013. Vështirësia kryesore e dukshme për këtë gjendje është parashikimi kushtetues për miratimin e ligjeve për funksionarët publikë me një shumicë të cilësuar prej 3/5 të votave të Kuvendit, ndaj miratimi i këtij ligji në datën 30 maj 2013 ndodhi tej çdo parashikimi. Ligji në fjalë u botua në datën 7 qershor 2013 në Fletoren Zyrtare427. Gjithsesi, edhe në kohën e përfundimit dhe mbrojtjes së këtij disertacioni ligji nuk ka hyrë ende në fuqi, pasi ai vetë parashikon, nisur edhe nga kërkesa e partive opozitare në Kuvend që të hyjë në fuqi në datën 1 tetor të vitit 2013. Pra, parashikimet në tërësi të neneve të tij nuk u ndryshuan në seancën plenare gjatë diskutimit dhe miratimit të këtij ligji, që për hir të së vërtetës u miratua brenda pak orëve, pavarësisht volumit të tekstit përkatës, përveç dispozitës transitore të hyrjes në fuqi, e cila u parashikua të ishte e njëjtë edhe me një ligj tjetër të rëndësishëm të miratuar po atë ditë, për ndryshimet në ligjin e Gjykatës së Lartë të Republikës së Shqipërisë. Në vijim, do të paraqiten parashikimet e këtij ligji në vija të përgjithshme, ndërsa në nënçështjen vijuese, në mënyrë krahasuese me ligjin aktualisht në fuqi për statusin e nëpunësit civil do të paraqiten ndryshimet e pritshme pas datës 1 tetor 2013 dhe komente të autores së këtij punimi në lidhje me këto ndryshime apo risi.

3.1. Paraqitje e përmbajtjes të ligjit të ri për nëpunësin civil Ligji i ri për nëpunësin civil ka për qëllim krijimin e një shërbimi civil të qëndrueshëm, profesional, të bazuar në meritë, integritet moral dhe paanësi politike dhe rregullon marrëdhënien juridike ndërmjet shtetit dhe nëpunësit civil, si dhe përcakton rregullat për administrimin e shërbimit civil duke e konsideruar marrëdhënien e shërbimit civil si marrëdhënie juridike e natyrës administrative.428 Në një shikim të përgjithshëm, ai është më i pasur përsa i takon parashikimeve të tij. Mjafton të bëjmë një krahasim të thjeshtë midis ligjit aktualisht në fuqi të vitit 1999 dhe ligjit të miratuar në maj 2013 për të vërejtur se ligji i ri ka thuajse trefishin e neneve të ligjit aktual. Gjithsesi, ky ligj parashikon një sërë 424 Po aty 425 Database of Department of Strategy and Donor Coordination gjendet në http://dsdc.gov.al/dsdc/Donor_Database_33_2.php [hapur në 4 mars 2013] 426 “Plani i Qeverisë Shqiptare për Përafrimin e Legjislacionit dhe Zbatimin e Marrëveshjes së Stabilizim Asociimit” të miratuar me VKM-në nr.314, datë 13.05.2005. Ky citim është shkëputur nga detyrat e Departamentit të Administratës Publike, pika 1.1. Funksionimi i administratës publike në lidhje me nenin 110 të MSA-së 427 Botuar në Fletoren Zyrtare nr. 95, datë 7.06.2013, faqet 3952-3976 428 Neni 1, i Ligjit nr.152/2013

135

delegimesh, gati në gjysmën e neneve të tij, tek Këshilli i Ministrave për të hartuar e miratuar aktet nënligjore përkatëse që do të lehtësojnë zbatimin e këtij ligji pas hyrjes së tij në fuqi, duke parashikuar si të tillë datën 1 tetor 2013. Këshilli i Ministrave duhet të miratojë brenda tre muajve nga kjo datë të gjitha aktet nënligjore të cituara në dispozitat tranzitore të ligjit të ri, të cilat brenda gjashtë muajve nga hyrja në fuqi e ligjit, pra, nga data 1 tetor 2013, duhet të hyjnë edhe ato në fuqi.429 Detyrat e Këshillit të Ministrave parashikohen qartë që në nenet e para të ligjit të ligjit të ri.430 Ligji përmban një sërë përkufizimesh të rëndësishme, por do të kufizohemi në këtë punim në citimin e disa përkufizimeve kyçe të tij, që do të zëvendësojnë disa nga përkufizimet e ligjit të 1999, por edhe do të qartësojnë dhe shprehin më qartë zgjerimin e fushës së veprimit të ligjit të ri: 1. “Institucion i administratës shtetërore” është aparati i Këshillit të Ministrave, ministritë,

institucionet qendrore në varësi të Kryeministrit apo ministrave, përfshirë degët e tyre territoriale, si dhe administrata e prefektit.

2. “Institucion i pavarur” është administrata e Kuvendit, e Presidentit, e pushtetit vendor, e

Gjykatës Kushtetuese, e Gjykatës së Lartë, e Prokurorisë dhe çdo institucion i pavarur, i parashikuar në Kushtetutë apo i krijuar me ligj dhe që i raporton Kuvendit, përfshirë degët e tyre territoriale.

3. “Nëpunës civil” është personi që kryen funksionin për ushtrimin e autoritetit administrativ,

publik, në bazë të aftësisë dhe profesionalizimit, i cili merr pjesë në formulimin dhe zbatimin e politikave, monitorimin e zbatimit të rregullave dhe procedurave administrative, sigurimin e ekzekutimit të tyre dhe ofrimin e mbështetjes së përgjithshme administrative për zbatimin e tyre.

4. “Epror direkt” është:

a. titullari i institucionit për nëpunësit civilë të kategorisë së lartë drejtuese, përfshirë nëpunësit në pozicionet e koordinatorit të posaçëm dhe drejtuesit e institucioneve të varësisë; b. sekretari i përgjithshëm apo nëpunësi në pozicionin ekuivalent me të, për drejtorët e drejtorive dhe drejtuesit e degëve territoriale të institucionit; c. titullari i institucionit të varësisë për drejtorët brenda këtij institucioni; ç. drejtori i drejtorisë për të gjithë nëpunësit e pozicioneve të tjera.431

Një parashikim i rëndësishëm i ligjit të ri është kalimi i shqyrtimit të ankesave të nëpunësve civilë nga Komisioni i Shërbimit Civil tek gjykatat administrative. Ky Komision ka kompetencë të shqyrtojë ankesat e regjistruara pranë tij deri në datën e hyrjes në fuqi të ligjit të ri. Ato ankesa që janë regjistruar, por që nuk arrijnë të shqyrtohen nga Komisioni i Shërbimit Civil deri në datën 1 tetor 2013, mund të paraqiten brenda 60 ditëve në gjykatën administrative të shkallës së parë.432 Ashtu siç është paraprirë edhe në përpjekjet e mëparshme për të përfshirë disa ndryshime në ligjin e vitit 1999 për nëpunësin civil, por që nuk patën mundësi të miratoheshin me shumicë të cilësuar, pavarësisht se bëhet fjalë për përbërje të tjera të Kuvendit në legjislatura të mëparshme, ky ligj e realizon zgjerimin e fushës së veprimit të tij. Në fakt, ligji nuk rendit

429 Nenet 69 dhe 71, pika 2, e Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 430 Neni 5, Kreu II Administrimi i shërbimit civil, i Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 431 Neni 4, i Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 432 Neni 71, pika 3, e Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013

136

institucionet apo kategoritë e nëpunësve për të cilët zbatohet, por në mënyrë të shprehur liston në mënyrë të shtershme funksionarët, të cilët nuk e gëzojnë statusin e nëpunësit civil, si vijon:

a. të zgjedhurve; b. ministrat dhe zëvendësministrat; c. funksionarët e emëruar nga Kuvendi, Presidenti i Republikës ose Këshilli i Ministrave; ç. gjyqtarit dhe prokurorit; d. nëpunësit të administratës gjyqësore; dh. ushtarakut të Forcave të Armatosura; e. personelit të Shërbimit Informativ Shtetëror; ë. personelit të njësive publike direkte të shërbimit; f. anëtarit dhe kryetarit të organeve kolegjiale drejtuese të komiteteve apo institucioneve në varësi të Kryeministrit apo një ministri; g. punonjësit administrativ; gj. funksionarit të kabinetit. 433

Pra, ky parashikim i ligjit të ri për nëpunësin civil e bën të qartë që kushdo tjetër nëpunës i administratës shtetërore, qendrore, vendore apo i institucioneve të pavarura dhe/ose kushtetuese do të jetë nëpunës civil. Është e qartë, gjithashtu, që është zgjeruar rrethi i nëpunësve civilë duke përfshirë për shembull nëpunësit e komunave.434 Në mungesë të të dhënave të sakta zyrtare për të cituar një shifër të saktë të nëpunësve civilë në Republikën e Shqipërisë me hyrjen në fuqi të ligjit të ri, në kohën e përgatitjes së këtij punimi, mund të themi me siguri vetëm që ky numër do të rritet ndjeshëm në krahasim me numrin total të nëpunësve civilë bazuar në shtrirjen e veprimit të ligjit të vitit 1999.435 Gjithsesi, ligji lë rrugë të hapur që punonjësi i policisë dhe ai i shërbimit të jashtëm të mund të jenë nëpunës civilë, nëse ligjet e posaçme që rregullojnë funksionet përkatëse nuk e ndalojnë, ose e parashikojnë ndryshe statusin e tyre.436 Gjithashtu, një parashikim i rëndësishëm i këtij ligji është mosnisja e asnjë procedure rekrutimi tre muaj përpara datës së shtrirjes së efekteve të ligjit të ri. Ky është një parashikim ligjor atipik, jo shumë i hasur, që një ligj, ende pa hyrë në fuqi, të ndalojë zbatimin e disa parashikimeve të caktuara, për rekrutimet në shërbimin civil. Në këtë rast ndalon pjesërisht zbatimin e ligjit aktualisht në fuqi të vitit 1999, që në përgjithësi do të vijojë të zbatohet deri në 1 tetor 2013. Ndërsa ato procedura që kanë nisur do të vijojnë të ndiqen deri në përfundimin e tyre, që nënkupton aktin e emërimit të një nëpunësi civil në periudhë prove sipas ligjit të vitit 1999.437 Një pyetje, të cilës ligji i ri i jep zgjidhje është vijimësia e marrëdhënies së punës në shërbimin civil për nëpunësit civilë që ligji i ri në 1 tetor 2013 i gjen në marrëdhënie pune në shërbimin civil. Duhet të bëjmë një parantezë: kategoritë ekzistuese të nëpunësve civilë konsiderohen si të shndërrueshme në përputhje me kategorizimin e nëpunësve civilë që parashikon ligji i ri. Kështu, sipas ligjit aktualisht në fuqi nëpunësit civilë të nivelit të lartë

433 Neni 2, i Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 434 Xhezair Zaganjori, Unit 4 Albania and the European Integration Challenge Basic Principles and Reforms në Comparative View of Administrative Law Issues, Albdesign Printing House, 2010, ISBN 978-99927-685-3-2, Faqe 98 435 Miratuar në 30 maj 2013, por parashikon se hyn në fuqi më 1 tetor 2013 436 Neni 3, i Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 437 Neni 68, i Ligjit nr.152/2013

137

drejtues konsiderohen si trupa e nëpunësve të nivelit të lartë drejtues, ose shkurt TND. Sipas ligjit të ri:

1. Nëpunësit civilë të nivelit të lartë drejtues, në Kryeministri apo në një ministri, të pranuar në shërbimin civil, sipas procedurave të ligjit nr. 8549, datë 11.11.1999 “Statusi i nëpunësit civil”, janë, për shkak të ligjit, anëtarë të TND-së. 2. Nëpunësit ekzistues, që janë të punësuar në pozicione të nivelit të lartë drejtues, pjesë të shërbimit civil, sipas këtij ligji, në institucionet në varësi të Kryeministrit apo një ministri, detyrohen t’u nënshtrohen procedurave të pranimit në TND, brenda një viti nga bërja efektive e këtij ligji. Në rast se këta nëpunës nuk emërohen si anëtarë të TND-së në përfundim të kësaj periudhe, marrëdhënia e tyre përfundon, për shkak të ligjit. 3. Nëpunësit civilë ekzistues, punonjësit ekzistues, që janë të punësuar në pozicione të shërbimit civil, sipas këtij ligji dhe që janë rekrutuar sipas një procedure pranimi konkurruese, të ngjashme me atë të përcaktuar nga ligji nr. 8549, datë 11.11.1999 “Statusi i nëpunësit civil”, apo që janë të punësuar në të njëjtin vend pune për një periudhë jo më të vogël se 1 vit, janë, për shkak të ligjit, nëpunës civilë. 4. Nëpunësit ekzistues, që janë të punësuar në pozicione, pjesë të shërbimit civil, sipas këtij ligji dhe që nuk plotësojnë kushtet e parashikuara në këtë nen, janë nëpunës civilë në periudhë prove.438

Sipas ligjit të ri Departamenti i Administratës Publike do të vijojë të ekzistojë dhe të jetë në varësi të Ministrit të Brendshëm. Kompetencat e tij shfaqen më të zgjeruara tashmë, pasi Departamenti i Administratës Publike parashikohet të mbikëqyrë zbatimin e legjislacionit të shërbimit civil në institucionet e administratës shtetërore, kurse nëse i referohemi ligjit aktualisht në fuqi, këtë kompetencë e ushtron aktualisht vetëm për institucionet e administratës shtetërore qendore.439 Risi të ligjit të ri përsa u takon institucioneve që ai parashikon të krijojë me kompetencat përkatëse janë krijimi i Shkollës së Administratës Publike dhe transformimi i Komisionit të Shërbimit Civil nga një organ kolegjial në një institucion monokratik duke rishikuar edhe kompetencat e tij. Përsa i përket Shkollës shqiptare të Administratës Publike440, si institucion publik qendror me kompetencë formimin profesional të nëpunësve civilë, por jo vetëm (ndryshe nga ITAP-i), krijimi i saj është realizuar edhe pa hyrë ligji i ri në fuqi. Qeveria aktuale, nisur nga parashikimet e Strategjisë Ndërsektoriale për Reformën në Administratën Publike që parashikonte krijimin e kësaj shkolle deri në vitin 2013, por edhe nisur nga mosmiratimi i ligjit të ri për nëpunësin civil brenda legjislaturës të deklaruar të mbyllur nga vetë Kuvendi në datën 25 maj 2013, i parapriu kësaj gjendjeje duke e krijuar jo me ligj, por me akt nënligjor, Vendim të Këshillit të Ministrave Shkollën shqiptare të Administratës Publike. Kjo Shkollë, në fakt ka tashmë infrastrukturën e saj të re dhe sipas VKM-së që e ka themeluar ka zgjidhur edhe çështjen e trajtimit të nëpunësve të ITAP-it, duke i përfshirë në organikën e ASPA-s. Funksionimi i kësaj Shkolle deri në kohën e përfundimit të këtij punimi (qershor 2013) nuk ka filluar ende, nisur edhe nga fakti që programi i trajnimit të saj duhet rishikuar, hartuar dhe zbatuar ndaj kategorive të nëpunësve civilë sipas parashikimeve të ligjit të ri. Disa mospërputhje midis parashikimeve të ligjit të ri për nëpunësin civil dhe VKM-së që krijoi këtë Shkollë më herët në vitin 2013 janë trajtuar në Kreun 3. Gjithsesi, rastet e mospërputhshmërisë së parashikimeve ligjore me ato nënligjore zgjidhen lehtësisht,

438 Neni 67, i Ligjit nr.152/2013 439 Neni 7, germa “c” e Ligjit nr.152/2013 përkundrejt parashikimit tek germa “x” e nenit 4, të Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 440 Shkolla shqiptare e Administratës Publike parashikohet vetëm në një nen të ligjit të ri për nëpunësin civil, në nenin 8, i Ligjit nr.152/2013

138

teorikisht, të paktën, duke ndjekur e respektuar parashikimet ligjore si hierarki normative më e lartë sesa akti nënligjor i Këshillit të Ministrave. Ligji i ri, siç e përmendëm në paragrafin e mësipërm parashikon ekzistencën e Komisionerit për Mbikëqyrjen e Shërbimit Civil si person juridik, publik, i pavarur për mbikëqyrjen e ligjshmërisë në administrimin e shërbimit civil, si institucion në varësi të Kuvendit.441 Janë një sërë nenesh që parashikojnë më në hollësi zgjedhjen dhe shkarkimin nga Kuvendi, kushtet që duhet të plotësojë kandidati për Komisioner të Shërbimit Civil, si dhe kompetencat e tij.442 Jo rastësisht, veçuam nga kompetencat e DAP-it atë të mbikëqyrjes së zbatimit të legjislacionit të shërbimit civil në institucionet e administratës shtetërore, pasi e njëjta kompetencë i njihet edhe Komisionerit për Mbikëqyrjen e Shërbimit Civil. Ky parashikim i njëjtë ligjor në dy nene të ndryshme, për dy institucione të ndryshme, pra, dublimet e kompetencës ligjore, krijojnë jo pak hamendësime për probleme si mosmarrëveshje të dy institucioneve të ndryshme, qëndrime të ndryshme për çështje të njëjta, gjatë zbatimit të ligjit në institucionet e administratës shtetërore. Ndër parashikimet më të rëndësishme, të mirëpritura dhe të rekomanduara vazhdimisht nga funksionarë të lartë të shërbimit civil, nga përfaqësues të organizatave ndërkombëtare që kanë kontribuar në fushën e shërbimit civil gjatë periudhës mbi 10 vjeçare të zbatimit të ligjit të vitit 1999 për nëpunësin civil, si ndryshime të domosdoshme të legjislacionit aktual të shërbimit civil, janë ato lidhur me institutin e rekrutimit në shërbimin civil. Në ligjin e ri është përfshirë një kre i posaçëm për rekrutimin.443 Kështu, pranimi në kategorinë ekzekutive bëhet me konkurrim të hapur për grup pozicionesh që i përkasin të njëjtës kategori dhe rezultatet e një konkurrimi të tillë vlejnë për emërime në pozicione të kësaj kategori që mund të hapen brenda një periudhe 2-vjeçare nga shpallja e fituesve të parë.444 Në ligjit e ri bëhet edhe diferencimi i nëpunësve civilë të nivelit të lartë të drejtues nga ata të nivelit ekzekutiv, pasi parashikohet që të tillë në shërbimin civil të pranohen apo të shërbejnë vetëm ata që përfundojnë formimin e thelluar në ASPA. Deri sa kjo të realizohet për ciklin e parë të studimeve në ASPA, për këtë kategori do të zhvillohet një konkurrim në nivel kombëtar, që do të realizohet nga një Komision Kombëtar Përzgjedhës.445 Ky i fundit është kompetent edhe për marrjen e masave disiplinore, përveç masës disiplinore “vërejtje”.446 Deri më tani ekziston vetëm një institucion që organizon dhe ndjek të gjitha procedurat e nevojshme deri në emërimin e një nëpunësi civil dhe ky institucion është DAP-i, ndërsa me ligjin e ri kjo kompetencë shpërndahet në trupa të ndryshme nisur nga kategoria e nëpunësve civilë ku DAP-i organizon procedurën e rekrutimit, kurse vlerësimin e realizon Komisioni Kombëtar i Përzgjedhjes, i cili nuk është i krahasueshëm as për nga qëndrueshmëria, as për nga mënyra e formimit në detyrë me komitetet ad hoc që aktualisht bëjnë vlerësimin e pjesëmarrësve në konkurrime për të gjitha kategoritë e nëpunësve civilë, deri tek niveli më i lartë i sistemit të shërbimit civil –sekretari i përgjithshëm i institucionit të administratës publike. Në lidhje me të drejtat e nëpunësit civil, ligji i ri bën një hap përpara duke parashikuar mundësinë e ngritjes në grevë të nëpunësve civilë. Gjithsesi, kjo e drejtë është e kufizuar, ose

441 Neni 11, i Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 442 Nenet 12 deri në 15, të Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 443 Kreu IV, nenet 20 deri 24, të Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 444 Neni 23, i Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 445 Nenet 27 dhe 28, të Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 446 Neni 59, pika 2, e Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013

139

më saktë mund të gëzohet dhe ushtrohet nga një pjesë e punonjësve shtetërorë.447 Përsëri, ligji parashikon llojet e fushave ku ndalohet organizimi i grevave, duke lënë të nënkuptohet se për të gjitha kategoritë e tjera, që nuk përmenden shprehimisht në ligj, greva lejohet. Nga ana tjetër, ka edhe parashikime më kufizuese nëse i krahasojmë me parashikimet e ligjit të vitit 1999, ende në fuqi edhe për disa muaj. Kështu, ligji i ri parashikon se nëpunësit civilë të nivelit të lartë drejtues nuk mund të jenë anëtarë të partive politike, gjë, që me ligjin e vitit 1999 lejohet.448 Ligji i ri përmban parashikime më të hollësishme, por edhe më të pasuruara përsa i takon transferimit të nëpunësit civil, pasi parashikon dy lloj transferimesh: të përhershëm dhe të përkohshëm449, gjë që nuk e përmban ligji i vitit 1999. Përsa i takon disiplinës në shërbimin civil, ligji i ri pakëson llojet e masave disiplinore në formën e vërejtjes. Kështu, ligji i ri rendit këto lloj masash disiplinore:

a. vërejtje; b. mbajtja deri në 1/3 e pagës së plotë për një periudhë deri në gjashtë muaj; c. pezullim nga e drejta e ngritjes në detyrë, përfshirë rritjen në shkallën e pagës për një periudhë deri në dy vjet.

ç. largim nga shërbimi civil.450 Në ligjin e vitit 1999, masat disiplinore paraqiten si më të shumta në numër:

a. Vërejtje me shkrim. b. Vërejtje me paralajmërim. c. Pezullimi nga e drejta e ngritjes në detyrë, për një periudhë deri në dy vjet. ç. Kalimi në një detyrë të një niveli apo klase më të ulët për një periudhë nga 30 ditë deri në 1 vit. d. Largimi nga shërbimi civil.451

Duket qartë që vetëm masa disiplinore ekstreme dhe më e rëndë, ajo e largimit nga shërbimi civil është e njëjtë në të dy ligjet, ndërsa sipas ligjit të ri kjo shuhet me kalimin e 7 viteve nga largimin prej shërbimit civil. Me ligjin aktual kjo masë disiplinore është me efekt të përhershëm dhe të larguarit nga shërbimi civil nuk lejohen të rihyjnë në sistemin e shërbimit civil. Ligji i ri për shërbimin civil pati ndryshime në Kuvend nga varianti i paraqitur prej Këshillit të Ministrave në mënyrë thelbësore tek pjesa e Komisionit të Shërbimit Civil, jo vetëm përsa i përket ndërtimit të këtij institucioni nga kolegjial në monokratik, por edhe duke i hequr Komisionit të Shërbimit Civil kompetencën e zgjidhjes së ankesave të nëpunësve civilë ndaj institucioneve shtetërore dhe duke e sjellë ligjin e ri në linjë me parashikimet e një ligji të miratuar në vitin 2012, por që ende nuk ka hyrë në fuqi, atë për gjykatat dhe gjykimet administrative.452 Ligji për gjykatat administrative parashikon se mosmarrëveshjet në fushën e marrëdhënieve të punës do të zgjidhen nga gjykata duke zbatuar legjislacionin material që

447 Neni 35, i Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 448 Neni 37, i Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 449 Kreu VIII Transferimet në shërbimin civil, nenet 48 deri 52, të Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 450 Neni 58, i Ligjit nr.152/2013, datë 30.05.2013 451 Neni 25, i Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” , datë 30.05.2013 452 Ligji nr. 49/2012, “Për organizimin dhe funksionimin e gjykatave administrative dhe zgjidhjen e mosmarrëveshjeve administrative”

140

rregullon marrëdhëniet e punës.453 Kështu, gjykatat administrative të shkallës së parë kanë kompetencë lëndore ndër të tjera për të zgjidhur mosmarrëveshjet në fushën e marrëdhënieve të punës, kur punëdhënësi është organ i administratës publike.454

3.2. Pritshmëritë nga zbatimi i tij Ligji i ri synon të korrigjojë të metat që ka shfaqur në praktikë përgjatë 12 viteve zbatimi i ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil”. Kështu, përsa i takon rekrutimit, ligji i ri përmes organizimit të konkurrimeve për rekrutime në grup dhe ruajtjes së rezultatit të rekrutimit për 2 vite synon të shkurtojë kohën e realizimit të rekrutimit një pozicion i shërbimit civil i lirë – një konkurrim, të ulë shpenzimet për të gjithë procesin që nga botimi në gazeta, duke patur parasysh që gjatë gjithë procesit të rekrutimit mund të kishte edhe ankesa, gjë, që automatikisht ndërpriste vijimësinë e procesit. Gjithashtu, pagesa e anëtarëve jashtë administratës publike për pjesëmarrjen në komitetet ad hoc (edhe ky i krijuar për çdo konkurrim për çdo vend të lirë pune në shërbimin civil), ishte një kosto më vete. Po kështu, rekrutimi në grup synon të nxisë pjesëmarrjen e lartë, rritjen e konkurrencës dhe rritjen e cilësisë të kandidatëve për të mundësuar përzgjedhjen e më të mirëve që ofron tregu i punës. Shpesh rekrutimet për një pozicion pune në shërbimin civil, që kërkonin minimalisht pjesëmarrjen e katër personave janë anuluar apo shtyrë nisur nga interesimi i ulët, apo paragjykimi se vendet e shpallura si të lira, ose janë plotësuar me kontraktimet e përkohshme (praktikë e panjohur dhe e parregulluar nga ligji në fakt), ose u janë premtuar punonjësve ekzistues. Për shembull në rastin e konkurrimeve të hapura për pozicione të nivelit të mesëm drejtues ku përveç atyre që janë jashtë shërbimit civil konkurrojnë edhe nëpunës civilë ekzistues në pozicione të nivelit ekzekutiv. Mosparashikimi i listës së pritjes në ligjin e ri, i jep fund praktikës aspak transparente, të konceptuar në ligjin e vitit 1999 si një mënyrë për të mbajtur brenda sistemit të shërbimit civil ata nëpunës që për shkaqe që nuk vareshin prej tyre të mos humbisnin statusin e nëpunësit civil, pagën për maksimalisht 12 muaj nga regjistrimi në listën e pritjes dhe ndërkohë të mund të ricaktoheshin në pozicione pune të ngjashme me atë që kishin punuar më parë ose në mungesë të një pozicionit të tillë në një më të ulët brenda 12 muajve. Emërimet nga lista e pritjes duhet të kishin prioritet para organizimit të konkurrimeve të hapura. Në fakt, praktika tregoi se ky ishte përjashtimi dhe jo rregulli. Listat e pritjes për administratën qendrore janë menaxhuar nga DAP-i, kurse institucionet e tjera të pushtetit vendor apo të pavarura nga vetë ato, që ka sjellë jo pak vështirësi objektive, sidomos në rastin e organeve të pushtetit vendor dhe ato të pavarura që i kanë patur mundësitë minimale për organikat përkatëse që të bënin riemërime të nëpunësve të tyre në mënyrë që këta të mos e humbisnin statusin (pra edhe vendin e punës në shërbimin civil). Po kështu, një problem tjetër ka qenë mungesa e transparencës për mbajtjen, përditësimin, përzgjedhjen e nëpunësve në pritje nëse aplikohej emërimi nga kjo listë pa u zhvilluar konkurrimi i hapur dhe sidomos në rastin kur më shumë se një nëpunës është i përshtatshëm për një pozicion të lirë pune, menaxhimin e kësaj gjendjeje nga DAP-i për administratën qendrore, ndërsa rezulton se nuk ka patur koordinime midis institucioneve të pushtetit vendor apo atyre të pavarura për shkëmbime informacioni dhe riemërime të nëpunësve civilë nga lista e pritjes e një institucioni në një pozicion të lirë në një institucion tjetër pa realizuar konkurrimin e hapur.

453 Ermir Dobjani, Erlir Puto, Elsa Toska, Erajd Dobjani, “E Drejta Administrative Kontrolli mbi administratën publike”, EMAL, 2013, faqe 93 454 Neni 7, i Ligjit nr. 49/2012, datë 3.5.2012, “Për organizimin dhe funksionimin e gjykatave administrative dhe zgjidhjen e mosmarrëveshjeve administrative”

141

Rikonfigurimi i Komisionit të Shërbimit Civil në një Komisioner të Mbikëqyrjes për Shërbimin Civil, duke i njohur vetëm kompetencën e mbikëqyrjes mbi institucionet që zbatojnë legjislacionin e shërbimit civil, në një rreth më të madhë tashmë sipas ligjit të ri, synon të përqendrojë dhe drejtojë fluksin e ankesave të nëpunësve civilë vetëm përmes gjyqësorit, në këtë rast tek gjykatat e posaçme administrative, të cilat, ashtu sikundër ligji i ri për shërbimin civil pritet të fillojnë funksionimin në të tre nivelet – shkallë e parë, apel dhe e lartë pas datën 1 tetor 2013. Gjithashtu, ligji i ri forcon kompetencat dhe rrit pritshmëritë për zbatimin e rekomandimeve të Komisionerit të Mbikëqyrjes së Shërbimit Civil duke i njohur të drejtën, që si organ administrativ, të vendosë gjoba për të korrigjuar rastet e paligjshmërisë gjatë administrimit të shërbimit civil në të gjitha institucionet që përfshihen në sferën e zbatimit të ligjit të ri. Një hap i madh dhe i rëndësishëm është ngritja e Shkollës Shqiptare për Administratën Publike që do të ofrojë trajnime afatshkurtra e afatgjata jo vetëm për nëpunës civilë të të gjitha kategorive, por edhe për ata të sektorit privat që dëshirojnë të marrin një formim profesional cilësor. ASPA synon të jetë konkurruese në tregun shqiptar të trajnimit profesional duke u përgatitur të ofrojë kurrikula dhe angazhojë trajnerë me një nivel të lartë profesional e përvojë të konsiderueshme shqiptarë e të huaj. Diplomimi prej kësaj Shkolle do të jetë kusht për vijimin e marrëdhënieve të punës në shërbimin civil shqiptar, sidomos për trupën e lartë drejtuese të nëpunësve civilë (TND-së). Një parashikim i rëndësishëm në ligjin e ri është shuarja e masës më të rëndë disiplinore ‘largim nga puna’ pas 7 vitesh, gjë, që do t’u mundësojë të larguarve nga shërbimi civil të përpiqen dhe të mund t’i bashkohën përsëri sistemit të shërbimit civil. Kjo lloj mungese ishte joproporcionale nëse për shembull bëjmë krahasimin me legjislacionin penal shqiptar, ku dënimet më burgim, në varësi të plotësimit të disa kushteve ligjore, me kalimin e kohës shuhen duke rezultuar në gjendjen gjyqësore të ish të dënuarit si të pastër.

4. Përfundime Si një shtet evropian dhe si shumica e shteteve të këtij kontinenti Shqipëria e ka shprehur herët, pas ndryshimeve politike, ekonomike e shoqërore të fillim viteve ’90, aspiratën për t’u bërë pjesë e Bashkimit Evropian. Përpjekjet e Shqipërisë të filluar në dekadën e fundit të shekullit të XX filluan të konkretizohen në vitin 2006 me nënshkrimin e marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit që është vetëm hapi i parë në fushën e reformimit të administratës publike me qëllim arritjen e standardeve të administratës publike shqiptare në nivelin e kërkesave të Bashkimit Evropian. Të jesh pjesë e BE-së do të thotë, ndër të tjera, një shërbimi civil me nëpunës civilë profesionistë, të cilët garantojnë pavarësinë, integritetin, transparencën, zbatimin e parimit të shërbimit ndaj publikut, por njëkohësisht këta nëpunës civilë meritojnë t’u respektohen të drejtat e parashikuara në legjislacionin e fushës dhe në rast se këto të fundit u shkelen të mund t’u mbrohen dhe rivendosen nga organet e posaçme shtetërore. Marrëveshja e Stabilizim Asociimit hyri në fuqi në vitin 2009 dhe vit pas vit nga BE-ja vlerësohet shkalla e zbatueshmërisë së saj nga Shqipëria në mënyrë që të arrihet përfundimi nëse Shqipërisë do t’i jepet statusi i vendit kandidat, për të kaluar në një etapë të re dhe një hap më afër anëtarësimit me të drejtat të plota në familjen evropiane. Kështu, në bazë të parashikimeve të MSA-së për administratën publike dhe shërbimin civil janë hartuar Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim 2007-2013 të miratuar në vitin

142

2008 nga Këshilli i Ministrave dhe Strategjia Ndërsektoriale për Reformën në Administratën Publike 2009-2013, si dhe një Plan Veprimi për Zbatimin e Marrëveshjes së Stabilizim Asociimit. Reforma në administratën publike ka qenë për dy vitet e fundit ndër 12 prioritetet e vendosura nga Bashkimi Evropian. Formalisht ky kusht është përmbushur me ligjin e ri për shërbimin civil. Themi formalisht, pasi ligji, së pari, duhet të hyjë në fuqi, e së dyti duhet të monitorohet dhe të analizohet zbatimi dhe efektiviteti i tij në praktikë në mënyrë që të arrihet në një përfundim të caktuar lidhur me reformën në administratën publike shqiptare përsa i takon shërbimit civil profesional, të qëndrueshëm, të paanshëm politikisht, të ndërtuar mbi bazë merite dhe tërheqën për punëkërkuesit shqiptarë për shkak të elementeve motivues në marrëdhëniet e punës në këtë shërbim. Për vite me radhë në raport progreset e BE-së ndaj Shqipërisë është nënvizuar fakti aspak pozitiv që institucionet që kanë kompetenca menaxhuese e mbikëqyrëse (DAP-i dhe KSHC-ja) për shërbimin civil duhen forcuar, pasi roli i tyre zbehet nga qëndrime jo ligjore të institucioneve pjesë e shërbimit civil. Po kështu, paqëndrueshmëria e sistemit të shërbimit civil pasqyrohet në shifrat e larta të përtëritjes së përbërjes së këtij shërbimi dhe dëmtohet nga rekrutimi jo mbi baza ligjore në një masë të konsiderueshme vit pas viti. Pra, ndër përparësistë e qeverisë shqiptare është edhe administrata publike dhe shërbimi civil, që duhet të jenë të aftë për të përballuar zhvillimin dhe integrimin e vendit, bazuar në meritokraci dhe profesionalizëm, duke zbatuar me përpikëri ligjin për shërbimin civil. Objektivat e Strategjisë së Reformës në Administratën Publike duket se thuajse janë realizuar në përfundim të afatit të saj në fund të vitit 2013. Kështu, një ligj i ri për shërbimin civil u miratua në maj të vitit 2013, ndërsa aktet nënligjore të nevojshme për zbatimin e tij mbeten për t’u hartuar e miratuar në fillim të vitit të ardhshëm. Gjithashtu, Shkolla Shqiptare e Administratës Publike u krijua, me vendim të Këshillit të Ministrave në fillim të vitit 2013, por parashikime lidhur me të gjenden edhe në ligjin e ri për shërbimin civil që pritet të hyjë në fuqi në 1 tetor 2013. Reforma në administratën publike synohet edhe në drejtim të sistemit të pagave, krijimin dhe funksionimin e regjistrit qendror të nëpunësve civilë, njehsimin e strukturave të institucioneve të administratës shtetërore shërbimit civil. Ndërsa jo të gjitha objektivat e Strategjisë Ndërsektoriale për Reformën në Administratën Publike janë përmbushur, një dokument i ri është përgatitur për periudhën 2014-2020, dokument i cili ende nuk është miratuar në kohën e përfundimit të këtij punimi.

143

Pjesa III KREU 6 - Tipare dhe prirje të shërbimit civil në disa shtete evropiane

1. Tipare të përgjithshme dhe prirje të shërbimit civil në Mbretërinë e Bashkuar

Mbretëria e Bashkuar njihet si shteti që ka eksportuar dy modele të qeverisjes në pjesë të tjera të botës: sistemin Westminster të qeverisjes, me një ekzekutiv të centralizuar dhe një parlament dydhomësh, si dhe modelin e burokracisë Whitehall, një trupë kuadrosh elitarë dhe të presupozuar si neutralë.455 Gjithsesi, në dy dekadat e fundit këto modele kanë pësuar ndryshime nga fillesat apo themelimi i tyre nisur nga ndikimi i politikës vendimarrëse në vend, por jo vetëm. Si një shtet anëtare e BE-së edhe Mbretëria e Bashkuar ka pësuar ndikime që rrjedhin nga anëtarësia në këtë familje evropiane. Pavarësisht fuqisë e epërsisë relative ndaj Francës, Spanjës, Prusisë, Mbretëria e Bashkuar në fillim të shekullit XIX gjendej larg modelit të burokracisë shtetërore siç u ravijëzua në fund të po këtij shekulli.456 Struktura e këtij shteti linte për të dëshiruar, ndaj drejtuesit politikë të vendit ndërmorën reforma të nevojshme. Dëshira për të patur një administratë publike të përmirësuar dhe trysnia nga reformatorët ishin ndër arsyet kryesore për zhvillimin e një shërbimi civil profesional. Mirëpo, edhe mbështetja nga ana e politikanëve nuk mund të lihet pa përmendur.457 Gjithashtu, përhapja e dukurisë së korrupsionit gjatë shekullit të XIX në Britani që u shndërrua në patronazh u zgjidh pjesërisht nga politikanët, të cilët nuk dëshironin që të bënin detyrën e pamundur për të ndarë poste të kufizuara shtetërore tek një numër i lartë mbështetësish.458 Megjithatë, mbetet një rast i veçantë që edhe sot Mbretëria e Bashkuar nuk ka në ligj të posaçëm për shërbimin civil, pavarësisht përpjekjeve në dekadat e fundit si në rastin e qeverisjes së Brown në bashkëpunim me opozitën konservatore.459 Madje nuk ka asnjë një përkufizim të njohur apo të vetëm të termit ’shërbim civil’. Përsa i takon termit ’nëpunës civil’, në kontekstin britanik paraqitet në fjalorin ligjor të Oksfordit460 si ”trupa e shërbyesve të Kurorës që janë të punësuar për të vënë në zbatim politikat e qeverisë dhe mbahen totalisht me fonde që miratohen nga Parlamenti. Nëpunësit civilë përfshijnë stafin administrativ dhe ekzekutiv të departamenteve të qeverisjes qendrore, duke përfshirë agjencitë ekzekutive. Shërbimi civil është i pavarur politikisht dhe i qëndrueshëm duke sjellë një administratë të qëndrueshme pavarësisht ndryshimeve në qeverisje. Policia, forcat e armatosura, ministrat e qeverisë dhe ata pagat e të cilëve nuk bazohen në Fondin e Konsoliduar nuk janë nëpunës civilë. ” Bazuar në një literaturë të pasur461 mund të listojmë tiparet kryesore të këtij sistemi klasik të shërbimit civil të njohur gjerësisht me emrin Whitehall:

455 Scott L. Greer and Holly Jarman, The British civil service system, në Civil Service Systems in Western Europe, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 13 456 Po aty 457 Scott L. Greer and Holly Jarman, The British civil service system, në Civil Service Systems in Western Europe, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 16 458 Po aty 459 Scott L. Greer and Holly Jarman, The British civil service system, në Civil Service Systems in Western Europe, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 17 460 Oxford Dictionary of Law, Oxford University Press (OUP), Seventh Edition, 2013, ISBN 978-0-19-966986-8, faqe 97-98 461 Për më shumë mund t’u referohemi autorëve Greer dhe Jarman, Bogdanor, Massey and Pyper, si dhe King

144

1. Një sistem i pavarur politikisht. 2. Tregje të brendshme pune të fuqishme, që qëndrojnë larg ndikimit politik, si një

mbrojtje kundër korrupsionit e dukshme që në mënyrën e rekrutimit. 3. Ekzistenca e Komisionit të Shërbimit Civil që ka përgjegjësinë për të

administruar testimet dhe për të mbikëqyrur burimet njerëzore. Komisionerët emërohen nga Mbretëresha bazuar në rekomandimin e Ministrit për Shërbimin Civil.462 Ata rekrutohen në bazë të njoftimi paraprak publik dhe përzgjedhjes me konkurrim dhe vijnë nga fusha të ndryshme duke sjellë në administratën publike përvojën e tyre dhe perspektiva të reja në mënyrë që shërbimi civil vendas të jetë efektiv, i pavarur politikisht, i gatshmë për të përballuar sfidat e të sotmes e të ardhmes.463 Ky Komision ka vendosur standarde të larta profesionale për shërbimin civil britanik që gjatë zbatimit mbikëqyren me rreptësi prej tij.464

4. Ky sistem konsiderohet si gjeneralist – i përgjithshëm, pasi nëpunësit civilë në Britani trajnohen për zbatuar aftësi të përgjithshme apo politika dhe jo për të vepruar në një sektor të posaçëm, kurse tregu i brendshëm i punës krijon rrugë për karrierë jetëgjatë. Whitehall konsiderohet si sistemi që të shoqëron nga universiteti deri në pension.465

Megjithatë, ky sistem nuk ka mbetur në tërësinë e tij i pandryshuar ndër vite. Ka patur përpjekje për reforma nisur edhe nga rrethana politike evropiane, por nga ndikimi i teorive të reja të kohës sikundër janë ato të menaxhimit publik. Ish kryeministrja Theçer ndërmori reforma pikërisht nisur nga nevoja për një menaxhim më të mirë të sistemit, pasi teknikat e biznesit dhe nxitjet e ngjashme me ato të tregut do të sillni rezultate më të mira në krahasim me atë që përfaqësonte në atë kohë sektori publik. Duke filluar që nga qëndrimi reformator i Theçer u vunë në qendër të vëmendjes transparenca, përgjegjshmëria, efektiviteti, menaxhimi dhe konkurrenca, duke mos lënë mënjanë edhe fokusin e mëparshëm të sistemit mundësitë e barabarta, profesionalizmin dhe depolitizimin.466 Për rrjedhojë pati ndryshime edhe në fushën e veprimit të sistemit, duke e tkurrur atë dhe që mund të ilustrohet së pari e më thjeshtë me shembullin e privatizimit të disa sektorëve publikë. Kjo uli mjaft numrin dhe rolin e nëpunësve civilë të nivelit bazë. Edhe kryeministra të tjerë si Brown dhe Blair e vijuan këtë prirje për të patur një shërbim civil të kufizuar në numër dhe jo shumë të shtrirë nëpër sektorë të ndryshëm të vendit. Nga këndvështrimi i politizimit ose jo të shërbimit civil në Britaninë e Madhe qëndrimet janë të kundërta. Nga njëra anë është shfaqur mendimi, në rastin e reformatorëve, duke përfshirë ministra laburistë, që e kanë akuzuar shërbimin civil si pengesues, joelastik dhe jokompetent. Nga ana tjetër, përkrahësit e shërbimit civil e kanë akuzuar qeverisjen përkatëse të vendit se po e politizon këtë shërbim. Debati u fashit kur u shfaq funksioni i ‘këshilltarit të posaçëm’, një figurë jashtë shërbimit civil, por që i bashkëngjitej në punën e përditshme funksionit të ministrit. Ky lloj posti shërben për ndarjen e funskioneve politike të ministrave nga ato jopolitike të nëpunësve civilë. Ministrat tashmë kishin ku të mbështeteshin e të kërkonin këshilla, pa patur frikën e pengesave që mund të hasnin nga nëpunësit civilë që deri pak kohë më parë mund t’i kishin shërbyer një qeverisjeje të një krahu tjetër, e një ministri tjetër.

462 Komisionerët e Shërbimit Civil, gjendet në http://www.civilservice.gov.uk/recruitment/background [hapur në 3 mars 2013] 463 Po aty 464 Etika në Shërbimin Publik për Mijëvjeçarin e Ri, Richard A.Chapman, AlbPaper, 2003, faqe 99 465 Komisioni i Shërbimit Civil, deklaratë e vitit 1967 466 Scott L. Greer and Holly Jarman, The British civil service system, në Civil Service Systems in Western Europe, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 20

145

Megjithatë, ka patur raste, si për shembull Kryeministri Blair që ju dha atyre edhe autoritet mbi nëpunësit civilë. Një ndryshim që nuk ka ardhur si rrjedhojë e reformave britanike ka të bëjë me pjesëmarrjen e Britanisë së Madhe në BE, e cila ka një rol qendërzues mbi shtetet anëtare.467 Ndryshime kanë ardhur me nivelet e ndryshme qeverisës në vend. Duke filluar nga viti 1998, krijimi i qeverive autonome në Irlandën e Veriut, Skoci, Uells, solli një shtrirje të shërbimit civil të brendshëm në këto juridiksione. Si rezultat, Ministri i Parë skocez, ai i Uellshit dhe Kryeministri i Mbretërisë së Bashkuar bazohen dhe punojnë me të njëjtin shërbim civil, pavarësisht se mund t’u përkasin partive të ndryshme politike. Në fund të dekatës së parë të shekullit tonë shërbimi civil në Mbretërinë e Bashkuar arrin në gati gjysmë milion nëpunës.468 Një ndryshim rrënjësor është modeli i rekrutimit dhe i cilësive të personave që kërkohen për t’u rekrutuar. Koncepti i nëpunësit civil të vjetër në detyrë që është profesionist apo gjeneralist ka ndryshuar. Që në vitet ’80 të shekullit të XX, si koservatorët, ashtu edhe laburistët e kanë theksuar nevojën e aftësive menaxheriale apo të quajtura ndryshe operacionale. Nevoja për të zgjeruar gjenetikisht shërbimin civil, sidomos në nivelet e larta të tij është mëse e shprehur në nivelet politike. Në ditët tona sistemi i shërbimit civil britanik karakterizohet nga tre tipare të spikatura:

1. Qëndrueshmëria Qëndrueshmëri ka lidhje me natyrën e karrierës së shërbimit. Nëpunësit civilë mund të jenë në detyrë për një periudhë të gjatë, ndoshta duke lëvizur në departamente të ndryshme, apo pozicione të tjera, por pa humbur statusin dhe pa lënë shërbimin.

2. Paanshmëria Shërbimi civil është i paanshëm dhe i gatshëm për të shërbyer ndaj çdo qeverie të çfarëdo ngjyre politike. Vendimet për politikat u përkasin politikanëve, ministrave, si dhe përgjegjësia para parlamentit u takon vetën ministrave. Ndaj nëpunësit civilë nuk kanë asnjë përgjegjësi politike.

3. Konkurrenca Hyrja në shërbimin civil realizohet nëpërmjet konkurrimit që organizohet apo mbikëqyrjet nga Komisionerët e Shërbimit Civil bazuar në parimet e meritën dhe qëndrueshmërisë. Ngritja në detyrë apo transferimi brenda sistemit përsëri zbatohet duke patur parasysh në merita dhe vlerërime të punës, ndaj emërimet në shërbimin civil janë larg nepotizmit apo ndikimit politik.469 Në përfundim të kësaj çështjeje mund të themi se shërbimi civil britanik ka njohur një zgjerim e shtrirje më të madhe në shekullin XX, sidomos mbas luftrave botërore kur shteti mori kontroll mbi shumë sektorë të ekonomisë, por me kalimin e kohës shërbimi civil erdhi duke u reduktuar dhe duke u riformatuar. Modeli Whitehall tashmë është ndryshuar në

467 Scott L. Greer and Holly Jarman, The British civil service system, në Civil Service Systems in Western Europe, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 23 468 Scott L. Greer and Holly Jarman, The British civil service system, në Civil Service Systems in Western Europe, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 24 469 Three main characteristics of the British Civil Service, gjendet në http://sshls-dev.port.ac.uk/hub/public-policy/wp-content/uploads/2010/12/Three-main-characteristics-of-the-British-Civil-Service.pdf [hapur në 23 dhjetor 2012]

146

krahasim me atë fillestarin, bazuar në teoritë e reja të menaxhimit publik iniciuar me reformat e ish kryeministres Theçer. Qeveritë pasardhëse si konservatore, ashtu edhe laburiste janë përpjekur të krijojnë mekanizma nxitës për të rritur nivelin e performancës së këtij shërbimi opërmes pagës, apo duke rekrutuar jashtë shërbimit civil persona me aftësi të reja për modelin klasik ekzistues të shërbimit civil.

2. Tipare të përgjithshme dhe prirje të shërbimit civil në Francë Imazhi mbi shërbimin civil france është mëse i njohur; një sistem që bashkon meritat me mundësitë për zhvillim në karrierë, që tradicionalisht janë bashkëngjitur me idenë e tradite të fortë të ekzistencës së shtetit.470 Në sistemin civil francez theksohet ideja që nëpunësi civil i shërben interesit të përgjithshëm dhe kujdeset për të mirën e përgjithshme duke mbajtur parasysh dhe respektuar parimet e paanshmërisë, barazisë, përshtatshmërisë dhe vazhdimësisë.471 Legjislacioni në këtë fushë, shfaqet i qëndrueshëm dhe i hershëm. Legjislacioni në fuqi edhe sot për shërbimin civil i përket periudhës mbas Luftës së Dytë Botërore, vitit 1946 i cili është rishikuar pjesërisht në vitin 1959.472 Ligji i vitit 1946 parashikon konkurrimin për të hyrë në shërbimin civil dhe të drejtën e organizimit sindakal, lirinë e mendimit dhe parashikonte katër kategori të shërbimit civil; A, B, C dhe D bazuar në nivelin e rekrutimit.473 Në fillim të viteve ’80 të shekullit të kaluar u miratua një ligj tjetër që përveçse se ishte në të njëjtën linjë me ligjin e parë të 1946 e zgjeroi sferën e zbatimit të ligjit për nëpunësit civilë edhe me nëpunësit e pushtetit vendor e punonjësit spitalorë.474 Në ditët tona, shërbimi civil francez përbëhet nga tre kategori të mëdha A, B e C. Në të parën përfshihen ata me funksione ekzekutive dhe arsimtarët, në nivelin e mesëm B përfshihen ata që kanë mbaruar arsimin e mesëm, kurse në atë të nivelit të ulët C përfshihen punonjësit me funksione mbështetëse administrative.475 Administrata publike franceze ka një hierarki të dukshme që nga koha e Napoleon Bonapardit dhe nëpunësit civil janë të grupuar në kategori e rangje të ndryshme që kanë të bëjnë edhe me mënyrën se si rekrutohen, megjithatë, në çdo rast ky rekrutim realizohet me konkurs476. Në vitin 1945 u krijua Shkolla Kombëtare e Administratës477, e cila është ndër shkollat më prestigjioze edhe në ditët tona për përgatitjen e punonjësve të administratës shtetërore, nëpunësve civilë. Garantimi i karrierës dhe respektimi i kodit disiplinor mbikëqyren e mbrohen nga Conseil d’État (Këshilli i Shtetit). Përveç kësaj shkolle që

470 Philippe Bezes and Gilles Jeannot, The development and current features of the French civil service system, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 185 471 Po aty 472 Kingdom, T. D. (1954), The Public Service in France. Public Administration, 32: 450–453. doi: 10.1111/j.1467-9299.1954.tb01219 473 Ligji titullohej A statut général de la fonction publique 474 Philippe Bezes and Gilles Jeannot, The development and current features of the French civil service system, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 194 475 Po aty 476 Civil Service, gjendet në http://www.britannica.com/EBchecked/topic/215768/France/237242/Civil-service [hapur në datën 12 janar 2013] 477 Ecole nationale d’administration (ENA), gjendet në http://www.ena.fr/index.php?/fr

147

shërben kryesisht për zyrtarët më të lartë të administratës janë krijuar edhe shkolla të tjera trajnimi për nëpunësit civilë të profileve të ndryshme rreth të njëjtës periudhë kohe.478 Brenda secilës kategori apo rang të nëpunësit civil lejohet dhe mundësohet nga legjislacioni promovimi pa bërë një shpallje të vendit të punës, transferimi pa humbur kategorizimin e punës, por edhe emërimi politik që i hap rrugën karrierës politike, përsëri pa humbur lidhjen me administratën publike. Gjithsesi, niveli më i lartë i nëpunësve civilë në Francë konsiderohet si i politizuar dhe kjo ka edhe arsyet e veta nisur nga historia e këtij vendi, i cili ka kaluar përmes regjimit monarkist, bonapardist, republikan, autoritar, parlamentar dhe gjysmëpresidencial.479 Sipas Kushtetutës së Republikës të Pestë, pozita dhe prestigji shoqëror i nëpunësve civilë të lartë (senior) spikatën më shumë, nisur nga suksesi i politikës së Golit që burokratët e nivelit të lartë i konsideronte si ‘elita mbi të cilën mund të kesh besim’.480 Kategoritë e shërbimit civil në Francë janë si vijon:

1. shërbimi civil shtetëror (fonction publique de l'État); 2. gjyqësori (magistrature); 3. shërbimi civil spitalor (fonction publique hospitalière); 4. shërbimi civil i pushteti vendor (fonction publique territoriale).481

Përsa i takon sistemit të pagave, paga është e lidhur me trupën përkatëse, nivelin e përgjithshëm ku është i punësuar nëpunësi civil. Secila trupë ka një tabelë përkatëse pagash, e cila është e njëjtë për shembull në të gjitha ministritë për atë nivel e kategori të posaçme pozicioni pune të shërbimit civil. Ndërsa shtesat mbi pagat mund të ndryshojnë nga ministria në ministri.482

Megjithatë, në varësi të drejtuesit të shtetit francez ka patur reagime të ndryshme ndaj shërbimit civil trandicional. Kështu, për shembull Sarkozi shpesh në publik e ka kritikuar modelin historik francez të shërbimit civil. Ai ka kërkuar që ky sistem t’i nënshtrohet reformave. Sarkozi ka synuar që të hiqet modeli i trupave në shërbimin civil (corps), të zhvillohet një sistem bazuar në pozicionin e punës, të theksohet më tej lëvizshmëria brenda sistemit dhe midis tre degëve të shërbimit civil (pa përfshirë gjyqësorin), nxitje të natyrës financiare për personat që largohen nga sistemi në mënyrë që të rriten prurjet e reja.483 Nisur nga këto ide të Sarkozi, në vitin 2008 u hartua një dokument politikash për të ardhmen e shërbimit civil francez nga bashkëpunimi midis Ministrisë për Buxhetin Llogaritë Publike dhe Shërbimin Civil dhe ekspertëve të fushës, sindikatat e nëpunësve civilë, si dhe 478 Philippe Bezes and Gilles Jeannot, The development and current features of the French civil service system, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 193 479 Philippe Bezes and Gilles Jeannot, The development and current features of the French civil service system, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 186 480 Po aty 481 French Civil Service, gjendet në http://en.wikipedia.org/wiki/French_Civil_Service [hapur në datën 9 janar 2013] 482 Philippe Bezes and Gilles Jeannot, The development and current features of the French civil service system, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 197 483 Philippe Bezes and Gilles Jeannot, The development and current features of the French civil service system, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 186

148

përfaqësues të ministrive të tjera. Ky dokument nuk është kthyer plotësisht në realitet, edhe për arsye të ndërrimit të presidencës franceze, por në disa drejtime pati konkretizime, si për shembull lëvizshmëri brenda sistemit.484

Pavarësisht se qëndrueshmëria në sistemin e shërbimit civil është një tipar tepër spikatës në Francë, kjo nuk e përjashton lëvizshmërinë brenda për brenda tij. Nisur nga nevojat në rritje për punësim dhe ofertat e pakta në tregun e punës është vënë re një rritje në numrin e nëpunësve civilë të mbikualifikuar, të cilët fillimisht kanë pranuar një pozicion pune që nuk përputhet me nivelin e tyre të lartë akademik, por kanë përfituar më pas nga nxitjet e motivimet brenda sistemit të shërbimit civil për të përparuar në karrierë brenda një periudhe më të shkurtër se e zakonshmja.

Franca si edhe vende të tjera evropiane ka patur lëvizje për reformë në administratë në vitet ’80 dhe ’90 të shekullit XX. Pavarësisht se shërbimi civil nuk ka qenë fokusi i reformave të synuara, ky shërbim është ndikuar prej tyre, sidomos përsa i takon pagave që kanë tashmë një rritje të kufizuar në krahasim me politikën e mëparshme të pagave.485 Ndryshimet e dyta u vune re gjatë qeverisjeve të majta në periudhë 1984-1991 që propaganduan një program me orientim nga publiku për t’i shërbyer më mirë atij, duke realizuar një menaxhim më të mirë të burimeve njerëzore, trajnimit profesional dhe dialogut me sindikatat e nëpunësve civilë. Madje edhe në fillim të viteve 2000 pati përpjekje sistematike për rikonfigurim të tipareve dalluese të shërbimit civil, nisur edhe nga studime dhe parashikime zyrtare. Kështu, Komisioni i Planifikimit të Përgjithshëm bëri të ditur një parashikim të papritur, sipas të cilit deri në vitin 2012, 45% e punonjësve publikë të shtetit do të arrinin moshën e pensionit486, gjë, që nënkupton sfida të reja për rekrutimin, në veçanti e politikat e burimeve njerëzore, në përgjithësi. Përpjekjet për reforma kanë vijuar edhe në fillim të shekullit tonë. Ndërsa provimi hyrës në shërbimin civil është ruajtuar në formatin e njohurive akademike e abstrakte, ka edhe risi në këtë proces që vihen re sidomos në dy skajet e hierarkisë së nëpunësve civilë. Kështu, mënyrat hyrëse në tre degët aktuale (shtetore, vendore dhe spitalore) të shërbimit civil francez janë të ndryshme. Dikur Shkolla Kombëtare e Administratës luante një rol kryesor për poste elitare të shërbimit civil, ku ata që i aspironin këto poste duhet të arrinin rezultate të larta në këtë shkollë dhe caktimi në poste të caktuar varej nga rezultatet përfundimtare dhe renditja në përfundim të studimeve në këtë shkollë. Mirëpo, pas vitit 2008 nëpunësit e kategorisë C, të cilët nuk nevojitet të kenë diploma akademike mund të rekrutohen bazuar në aftësitë e tyre praktike, pa iu nënshtruar ndonjë konkursi, por bazuar në një kontratë pune. Për një periudhë një ose dy vjeçare këta nëpunës ndjekin kurse dhe trajtime profesionale e vetëm pas kësaj periudhe mund të punësohen në një pozicion të qëndrueshëm. Gjithashtu, në sistemin publik të punësimit janë përfshirë përmes akteve normative edhe akreditimet lidhur me përvojën në punë e kualifikimet. Në vitin 2010 fillon të zbatohet një bonus i vetëm që përfshin si performancën në punë dhe pozicionet konkrete.487

484 Philippe Bezes and Gilles Jeannot, The development and current features of the French civil service system, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 187 485 Bezes Philippe, “The hidden politics of administrative reform: cutting French civil service wages with a low-profile instrument”, Governance, 20(1), January, 2007, faqe 23-56 486 Philippe Bezes and Gilles Jeannot, The development and current features of the French civil service system, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 208 487 Philippe Bezes and Gilles Jeannot, The development and current features of the French civil service system, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 208

149

Në shërbimin civil francez ka ndikim edhe anëtarësia në Bashkimin Evropian. Së pari, kjo pasqyrohet në detyrimin për lejimin e lëvizjes së lirë të forcës punonjësve në këtë bashkim. Më tej, vërehen zhvillime të jurisprudencës që i kanë hapur rrugë punësimit të qytetarëve evropianë në sistemin civil francez. Kështu, ka patur raste të qytetarëve të shteteve të tjera të Bashkimit që janë përpjekur të hyjnë në sistemin civil francez dhe mundësitë janë ofruar vetëm pas kalimit të çështjes përmes gjyqësorit pasi aplikantëve me shtetësi jofranceze iu njoh mundësia e aplikimit për pozicione pune në shërbimin civil edhe pa patur diplomë të njohur e të fituar në Francë.488

3. Tipare të përgjithshme dhe prirje të shërbimit civil në Itali Në Itali, tipet e ndryshme të sistemeve politike që janë zbatuar kanë lënë gjurmët e tyre edhe në organizimin e administratës publike. Pas Luftës së Dytë Botërore, nga monarki Italia u shndërrua në republikë dhe për një periudhë të gjatë kohore deri në fillim të viteve ’90 skena politike ka pësuar pak ndryshime dhe qeverisja është zotëruar nga thuajse të njëjtat parti apo koalicone partish.489 Kështu, nisur edhe nga niveli i lartë i papunësisë në vend shërbimi civil ka vuajtuar nga klientelizmi edhe pas përpjekjeve për decentralizim vendor në vitet ’70 të shekullit të kaluar.490 Administrata publike trashëgon tipare të modelit bonapardist të fundshekullit XIX, të zbatuar në territorin që sot njihet me emrin Piemonti, me një strukturë tejet hierarkike dhe të centralizuar, të konceptuar si një makinë që mekanikisht zbaton urdhëra e udhëzime të dala nga vendimarrësit politikë. Me kalimin e viteve, është e natyrshme që numri i punonjësve publikë ka ardhur në rritje dhe një sërë tiparesh të sistemit kanë pësuar ndryshime. Rritja e numrit të nëpunësve publikë frenoi në vitet ’80 të shekullit të kaluar, ndërsa një sërë ligjesh për administratën publike parandalonin ndryshimin apo rifreskimin e nëpunësve.491 Për herë të parë rregulla të njëjta për punësimin në sektorin publik që vendosnin edhe garanci për qëndrimin në punë, karrierën, pagën, si dhe detyrat e nëpunësve civilë u parashikuan në ligjin e vitit 1908, duke krijuar një shërbim ’të mbrojtur’.492 Ky legjislacion i origjinës ka ndryshuar disa herë ndër vite nisur edhe nga regjimet politike që kanë drejtuar vendin. Gjithsesi, një tipar i shërbimit civil italian është se rregullimi i marrëdhënieve të punës të punonjësve publikë është bërë në kuadër të së drejtës administrative, në ndryshim nga rregullimi i po këtyre marrëdhënieve në sektorin privat që është realizuar nga legjislacioni civil. Në ditët tona, shërbimi civil italian cilësohet si ’i kockëzuar’, pasi lëvizshmëria horizontale thuajse mungon, ndërsa pozicionet drejtuese arrihen bazuar në vjetërsinë në punë dhë jo në bazë të meritave.493 Në fund të viteve ’90 të shekullit XX nisën të ndërmerren disa hapa për ta shndërruar menaxhimin e personelit në dinamik.

488 Philippe Bezes and Gilles Jeannot, The development and current features of the French civil service system, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 208 489 Rodolfo Lewanski dhe Federico Toth, The Italian civil service sistem, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 217 490 Po aty 491 Rodolfo Lewanski dhe Federico Toth, The Italian civil service sistem, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 220 492 Po aty 493 Termi i përdorur në tekstin origjinal është “ossified” cituar nga Cassese, S. “Italy’s sendor civil service: an ossified world”, E.C. Page & C. Wright (eds.) Bureaucratic Elites in Western European States, Oxford: Oxford University Press, 1999, faqe 55-64

150

Në shërbimin civil italian bëhet dallimi midis nëpunësve civilë ekzekutivë dhe atyrë të zakonshëm, për shkak të ndryshimeve në mënyrën e rekrutimit, statusit përkatës dhe nivelit të pagës. Karriera në nëpunësve civilë të zakonshëm zhvillohet në bazë hierarkike të quajtur kategori që variojnë nga 3 deri në 5, në varësi të klasës së nëpunësit civil. Kështu, nëpër ministri ka 3 kategori, kurse në pushtetin vendor dhe shërbimin e kujdesit shëndetsor ka 5 të tilla. Si rregull, hyrja në një kategori të caktuar realizohet me konkurrim, ndërsa vjetërsia në punë ndikon në rritjen e pagës, por kalimi nga një kategori në tjetrën përsëri përfshin kalimin me sukses të një provimi.494 Pa dyshim, në sistemin civil italian mund të pranohet se përfitimi më i madh që ka nëpunësi civil është siguria, garancia e vendit të punës. Në praktikë, ka patur pak raste të largimit nga puna edhe kur nëpunësi ka kryer shkelje të rënda kundër administratës shtetërore, ndërsa nëpunësit civilë të rangut të lartë mund të largohen nga puna vetëm nëse nuk kanë një performancë të pranueshme.495 Megjithatë, duhet të saktësojmë se pozicionet e larta të shërbimit civil nuk janë të përhershme, por të përkohëshme dhe kohëzgjatja e kontratave të punës për këto pozicvione është 3 deri në 5 vjet. Edhe në këtë sistem, ashtu si në ata të përshkruar më lart për Britaninë e Madhe dhe Francën, hyrja realizohet me konkurs të hapur, si për nëpunësit e nivelit ekzekutiv, ashtu edhe për ata të zakonshëm. Kjo metodë është sanksionuar në Kushtetutë dhe bazohet në parimin e mundësive të barabarta në mënyrë që ata që janë më të përshtatshmit për një pozicion pune të kenë mundësi të punësohen në shërbimin civil. Gjithsesi, kjo procedurë është edhe e kushtueshme njëkohësisht, ndërsa nuk përjashtohet mundësia e rekrutimeve me kontrata të përkohshme, por që në një çast të mëvonshëm transformohen në emërime të përhershme.496 Bazuar në reformat e fillimit të viteve ’90 të shekullit të kaluar është shtuar edhe mënyra e pranimit në shërbimin civil përmes detyrimit për të ndjekur një kurs të organizuar nga Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione dhe për të kaluar një provim në përfundim të këtij kursi, i cili shoqërohet edhe me një periudhë praktike në institucionet shtetërore. Një mënyrë tjetër shmangieje nga mënyra tradicionale e konkurrimit të hapur është ajo e zbatuar bazuar në Dekretin Legjislativ nr.80 të vitit 1998, që mundëson emërime në pozicione ekzekutive për personalitete tepër të kualifikuar që njihen ndryshe edhe si ’menaxherë të jashtëm’ që mund edhe të mos kenë qenë fare pjesë e sistemit apo administratës publike, por kjo mënyrë rekrutimi zbatohet për një përqindje të kufizuar pozicionesh pune të shërbimit civil, jo më shumë se 10% të pozicioneve ekzekutive të nivelit të pare dhe jo më shumë se 8% të pozicioneve ekzekutive të nivelit të dytë.497 Sistemi i pagave bazohet në pozicionin e punës dhe hierarkinë përkatëse dhe rritja e pagës lidhet me vjetërsinë në shërbim. Për punonjësit e zakonshëm paga varet pjesërisht nga vlerësimi i arritjeve në punë të nëpunësit, risi e viteve të fundit. Sistemi i pagave në përgjithësi nuk është motivues, pasi lidhet kryesisht me vjetërsinë në punë dhe kategorinë e pozicionit konkret, ndërsa lidhet pak ose aspak me meritat individuale.

494 Rodolfo Lewanski dhe Federico Toth, The Italian civil service sistem, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 223 495 Po aty 496 Rodolfo Lewanski dhe Federico Toth, The Italian civil service sistem, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 224 497 Po aty

151

Vija ndarëse midis funksionarëve politikë e nëpunësve civilë jopolitikë është pozicioni i sekretarit të përgjithshëm, bazuar edhe në parashikimet kushtetuese në vend, i cili shërben si urë lidhëse midis ministrit në një ministri për shembull dhe pjesës tjetër të burokratëve. Problemet e korrupsionit çuan në hartimin e një Dekreti Legjislativ në vitin 1993, atë nr.29, që parashikonte se qeveria duhet të përcaktojë objektivat e politikave të përgjithshme dhe të verifikojë rezultatet e veprimtarisë së administratës, ndërsa zyrtarët e lartë kanë përgjegjësi për zbatimin teknik, financiar dhe administrativ të udhëzimeve politike.498 Në vitin 1998, një Dekret tjetër Legjislativ, ai nr.80 parashikonte se qeveria gëzonte kompetencën të caktonte apo konfirmonte nëpunës civilë në pozicione të larta ekzekutuese. Në vitin 2002, Ligji nr.145, lidhur me kategorinë ekzekutuese të nëpunësve civilë parashikonte se me mbarimin e një legjislature të caktuar mbaronte edhe periudha në detyrë e tyre, kurse në rast të moszëvendësimit brenda 90 ditësh këta nëpunës civilë ekzekutivë do të konsiderohen si të konfirmuar në detyrë.499 Në dy dekadat e fundit vihen re ndyshime të rëndësishme në administratën publike italiane që lidhen me organizimin e brendshëm, menaxhimin e personelit, procedurën administrative, marrëdhëniet me qytetarët, ndarjen e kompetencave midis pushtetit qendror e atij vendor dhe mirëpërcaktimin e kufirit ndarës midis sektorit publik e atij privat.500 Si në shumë vende të tjera këto reforma janë bazuar në parimet e reja të menaxhimit të ri publik. Përsa i takon shërbimit civil, reformat janë përqendruar në uljen e numrit të përgjithshëm të nëpunësve civilë, thellimin e ndarjes midis politikës dhe trupës së nëpunësve jopolitikë, nxitjen e decentralizimit territorial e funksional, si dhe duke realizuar programe vlerësimi për rezultatet e arritura në punë, si dhe duke rritur përdorimin e teknologjive të reja të informacionit në institucionet publike.501

4. Tipare të përgjithshme dhe prirje të shërbimit civil në shtetet e Evropës qendrore e lindore

Reforma në shërbimin civil janë ndërmarrë edhe në shtetet e tjera të Evropës, ato qendrore e lindore, si reforma të nevojshme për t’iu bashkuar familjes evropiane, gjë, që ndodhi për një sërë shtetesh në valën e pestë të zgjerimit të BE-së. Hyrja në BE kushtëzohej, ndër të tjera, edhe me zhvillimin e shërbimit civil në këto vende, duke ndjekur parimet evropiane të administrimit.502 Kështu, reforma e shërbimit civil në shtetet që aspirojnë t’i shtohen Bashkimit Evropian duhet të bazohen në ”parimet e Hapësirës Administrative Evropiane”.503 Hapësira Administrative Evropiane është një metaforë për të përçuar idenë se pavarësisht faktit që Bashkimi Evropian prej 15 shtetesh karakterizohej nga tipare të ndryshme, ekzistonte një shkallë e caktuar konvergjence përsa i takon parimeve të administratës 498 Cassese, S. “Italy’s sendor civil service: an ossified world”, E.C. Page & C. Wright (eds.) Bureaucratic Elites in Western European States, Oxford: Oxford University Press, 1999, faqe 55-64 499 Rodolfo Lewanski dhe Federico Toth, The Italian civil service sistem, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 231 500 Capano, G. Administrative traditions and policy change: when policy paradigms matter the case of Italian administrative reform during the 1990s’, Public Administration, 81(4), 2003, faqe 781-801 501 Rodolfo Lewanski dhe Federico Toth, The Italian civil service sistem, “Civil Service systems in Western Europe”, second edition, Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2011, faqe 233 502 Danielle Bosaert & Christoph Demmke, Civil Services in the Accession States, New Trends and the Impact of the Integration Process, 2003, European Institute of Public Administration /Institut européen d’administration publique Maastricht, the Netherlands / Pays-Bas, faqe 73, gjendet në http://www.eipa.nl [hapur në 12 shkurt 2013] 503 Meyer-Sahling, J. (2009), “Sustainability of Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe Five Years After EU Accession”, Sigma Papers, No. 44, OECD Publishing, faqe 9, gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5kml60pvjmbq-en [hapur në 14 shkurt 2013]

152

shtetërore të pasuruar më tej edhe nga praktika e Gjykatës Evropiane të Drejtësisë.504 Për më tepër, ky emërtim u përdor për të legjitimuar kriteret e Kopenhagenit për kushtet që duhet të përmbushin shtetet kandidate, duke patur parasysh se këto kritere përmbusheshin tashmë nga 15 shtetet anëtare derisa u artikuluan veçmas, si kriteret e Kopenhagenit në vitin 1993.505 Të njëjtat kritere vlejnë dhe u parashtrohen edhe shteteve të tjera të Evropës, konkretisht shtetet e Ballkanit perëndimor që kanë aplikuar për marrjen e statusit të vendit kandidat pranë institucioneve përkatëse të BE-së. Cilat janë kërkesa konkrete për të cilat bëhet një vlerësim i përmbushjes apo jo prej shteteve që dëshirojnë të bëhen pjesë e hapësirës administrative evropiane? 1. Reforma e shërbimit civil si pjesë e reformës së administratës publike; 2. Krijimi i një legjislacioni të shërbimit civil dhe zbatimi i tij duke patur parasysh parimet e sigurisë ligjore, përgjegjësisë ligjore dhe parashikueshmërisë ligjore në këtë fushë; 3. Krijimi i strukturave qendore për menaxhimin, koordinimin dhe mbikëqyrjen e shërbimit civil në institucionet e shtetërore për të garantuar qëndrueshmërinë e shërbimit civil; 4. Krijimi i një procedure rekrutimi të hapur, efektive dhe të drejtë për nëpunësit civilë 5. Vendosje e një sistemi të standardizuar konkurrimi për të përzgjedhur kandidatët duke respektuar parimet e meritokracisë, drejtësisë dhe paanshmërisë politike; 6. Krijimi i një sistemi për menaxhiminin e trupës së nëpunësve civilë të lartë, duke zbatuar ngritjen në detyrë dhe profesionalizminin dhe duke garantuar depolitizimin e shërbimit civil; 7. Krijimi i një sistemi për mbrojtjen e nëpunësve civilë duke garantuar qëndrueshmërinë e këtij sistemi; 8. Krijimi i kushteve për trajnimin e nëpunësve civilë për të ndikuar në rritjen e aftësive të tyre; 9. Krijimi i një sistemi vlerësimi për nëpunësit civilë për të nxitur efektivitetin në punë dhe motivimin e tyre; 10. Krijimi i një sistemi pagash dhe shpërblimesh për nëpunësit civilë duke mbajtur parasysh motivimin e tyre dhe duke garantuar transparencën dhe trajtimin e njëjtë të nëpunësve civilë; 11. Parashkime të të drejtave dhe detyrimeve të nëpunësve civilë duke vendosur edhe kufizime për të drejtat politike të nëpunësve civilë, detyrimin për të zbatuar një kod etike, sistemin e deklarimit të pasurive dhe të disiplinës së brendshme për të nxitur e zhvilluar transparencën dhe paanësinë.506 Në fakt, duhet theksuar se përputhshmëria me parimet evropiane të administratës, nuk kufizohet vetëm me parashikimin e rregullave në formën e ligjeve apo akteve nënligjore në drejtimet e sipërpërmendura, por përfshin edhe zbatimin e tyre në praktikë dhe cilësinë e këtij zbatimi. Megjithatë, duhet të nënvizojmë se jo çdo aspekt i shërbimit civil është i parashikuar në hollësi si një recetë për t’u ndjekur nga vendet që synojnë apo marrin statusin e vendit kandidat të BE-së. Për shembull, vërtet rekomandohet që të krijohet një autoritet apo strukturë institucionale qendrore për menaxhimin e shërbimit civil, por nuk ka kufizime apo

504 Meyer-Sahling, J. (2009), “Sustainability of Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe Five Years After EU Accession”, Sigma Papers, No. 44, OECD Publishing, faqe 10, gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5kml60pvjmbq-en faqe 10 [hapur në 14 shkurt 2013] 505 Po aty 506 Meyer-Sahling, J. (2009), “Sustainability of Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe Five Years After EU Accession”, Sigma Papers, No. 44, OECD Publishing, faqe 12, gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5kml60pvjmbq-en [hapur në 14 shkurt 2013]

153

rrugë të vetme për t’u ndjekur përsa i takon faktit se në varësi të cilit institucion duhet të jetë kjo strukturë; nëse do të varet nga kryeministri apo një ministri e caktuar, për shembull Ministria e Brendshme, apo do të krijohet një institucion i ri e i pavarur, kjo çështje mbetet për t’u vendosur e zbatuar nga secili shtet në mënyrë të pavarur e pakushtëzuar. Përkundrejt, pikavë të listuara më lart institucionet e BE-së kanë ndjekur e vlerësuar zbatimin e tyre në Lituani, Letoni, Estoni, Hungari, Slloveni, Sllovani, Poloni dhe Republikën Çeke në mënyrë që të mund të merrej vendimi për anëtarësimin e tyre në BE. Pavarësisht se të gjitha këto shtete janë sot anëtare (prej disa vitesh) të Bashkimit Evropian niveli i respektimit në vijimësi i parimeve të hapësirën administrative evropiane është i ndryshëm. Kështu, Lituani klasifikohet si shteti që qëndron më afër respektimit të këtyre parimeve në krahasim me vendet e tjera të këtij grupimi. Për zbatueshmërinë në praktikë të secilës prej pikave të cituar më lart në këtë çështje Lituani paraqet rastin e suksesshëm të ndjekjes dhe respektimit të tyre.507 Shteti tjetër që e pasndjek suksesin e Lituani është Letonia, por problematike për të mbetet sistemi i pagave i panjehsuar për nivelet e njëjta të punësimit në shërbimin civil. Nëse do t’i referoheshim rastit të Estonisë, në këtë vend vihet re mungesa e konkursit me shkrim, apo papërputhshmëri të parashikimeve normative e zbatimit të tyre në praktikë, ku përsëri, si në shtetet e mësipërme shfaqen probleme në sistemin e pagave të nëpunësve civilë. Një problematikë tjetër në këtë vend është mungesa e koordinimit midis një sërë institucionesh shtetërore që kanë kompetenca menaxhuese të sistemit të shërbimit civil. Pavarësisht, një periudhe stanjacioni përsa i takon vijimësisë së reformave në shërbimin civil Estonia ka bërë përpjekje dhe ka arritur rezultate në fushën e trajnimit të nëpunësve civilë në përputhje të plotë me kërkesat e hapësirën administrative evropiane.508 Mirëpo, shtetet e tjera si Sllovakia, Polonia dhe Republika Çeke shfaqin një nivel arritjesh në reformimet përkatëse të shërbimit civil më të ulët sesa shtetet balltike. Edhe para hyrjes në BE Çekia nuk i përmbushte kriteret e kërkuara për shërbimin civil, madje nuk kishte as edhe një ligj për këtë fushë, mirëpo në vend që anëtarësimi të shërbente për t’i dhënë hov këtij procesi ligjbërës, pati një mosreagim për shumë vite nga ky shtet në fushën e ngritjes së një shërbimi civil profesional, të qëndrueshëm e të paanshëm politikisht.509 Sllovakia është rasti i shtetit që ndryshe nga Republika Çeke plotëson më së miri kushtin e pasjes së akteve ligjore e nënligjore për aspekte të ndryshme të shërbimit civil, por në këtë shtet ekziston një mospërputhshmëri e parashikimeve normative me realitetin apo zbatimin e legjislacionit. Madje në këtë shtet edhe Autoriteti për Shërbimin Civil që ekzistonte në fillim të viteve ’2000, me reformat e vitit 2006 u shkri duke krijuar një zbrazti institucionale për menaxhimin e shërbimit civil dhe një trajektore të ngjashme me Sllovakinë ka ndjekur edhe Polonia. Gjithsesi, për këtë të fundit vlerësohet pozitiv fakti i ekzistencës dhe funksionimit të Shkollës Kombëtare të Administratës Publike, si dhe ekzistenca e konkurrimit të hapur për

507 Ky vlerësim i paraqitur në studimin e SIGMA është i përgjithshëm, pasi jo në çdo drejtim Lituani paraqet arritjet më të mira. Kështu për shembull drejtimi i reformës së pagave ka nevojë për përmirësim apo mënyra e testimit për kandidatë për nëpunës civilë. Për më shumë informacione shihni Meyer-Sahling, J. (2009), “Sustainability of Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe Five Years After EU Accession”, Sigma Papers, No. 44, OECD Publishing, gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5kml60pvjmbq-en 508 Meyer-Sahling, J. (2009), “Sustainability of Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe Five Years After EU Accession”, Sigma Papers, No. 44, OECD Publishing, faqe 72, gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5kml60pvjmbq-en [hapur në 14 shkurt 2013] 509 Po aty

154

poste të shërbimit civil, parashikime të posaçme ligjore për të drejtat dhe detyrimet e nëpunësve civilë.510 Në rastin e Hungarisë, ajo merret si shembull i shërbimit civil të politizuar në krahasim me vendet e tjera të Evropës qendrore e lindore, por ky nuk është problemi i vetëm i këtij shteti, pasi edhe siguria e vendit të punës lë vend për përmirësime në të ardhmen. Sllovenia, ndryshe nga shtetet e tjera ka krijuar një ministri të posaçme për administratën publike, ndërsa ka shfaqur probleme përsa i takon sistemit të vlerësimit të arritjeve në punë të nëpunësve civilë dhe në sistemin e marrjes së masave disiplinore ndaj tyre.

5. Tipare të përgjithshme dhe prirje të shërbimit civil në shtetet e Ballkanit Përsa i takon shteteve të Ballkanit që nuk janë pjesë e BE-së, parimet evropiane të administratës duket se ndiqen e zbatohen në nivelin e legjislacionit dhe jo të institucioneve apo zbatimit të tyre. Në fakt, vendet e Ballkani perëndimor kanë bërë përpjekje për të përfshirë në kuadrin e tyre ligjor legjislacion të posaçëm për shërbimin civil. Kështu, në fund të viteve ’90 Shqipëria, ish Republika Jugosllave e Maqedonisë miratuan ligjet përkatëse për shërbimin civil, Bosnjë-Hercegovina në fillim të vitit 2000, kurse Serbia, Mali i Zi dhe Kosova në fund të viteve ‘2000.511 Në shtetet e Ballkanit perëndimor klasifikimi tradicional i sistemeve të shërbimit civil bën dallimin midis sistemeve të karrierës dhe atyre të pozicionit (ose punës). sistemet e rajonit janë të përziera, duke kombinuar disa elementë të të dyja llojeve. Në Shqipëri, Bosnjë Hercegovinë dhe në Ish Republikën Jugosllave të Maqedonisë, qasja anon më shumë nga sistemi i bazuar tek pozicioni, ndërsa në Kroaci, Mal të Zi dhe Serbi janë më të theksuar elementet e sistemit të karrierës.512 Në përgjithësi, sistemet e bazuara tek pozicioni kanë prirje të jenë më të hapura, kurse sistemet e karrierës janë zakonisht më pak të depërtueshme, duke qenë se u jepet përparësi ngritjeve të brendshme në detyrë. Një kriter tjetër i rëndësishëm është shkalla deri ku marrja në punë, kompensimi, ngritja në detyrë dhe autoriteti institucional lidhen me aftësitë dhe meritat profesionale e hapja e sistemit bashkë me një menaxhim të bazuar tek meritokracia janë kyçi i cilësisë së një sistemi të shërbimit civil, duke përmirësuar ndjeshëm rezultatet, produktin dhe impaktin e tij.513 Disa nga administratat e rajonit (Kroaci, Mal i Zi, Serbi) kanë përdorur një përkufizim më të ngushtë të shërbimit civil, duke lënë jashtë tij punonjësit e pushtetit vendor. Në të njëjtën kohë, përkufizimet shqiptare dhe maqedonase të shërbimit civil nuk përfshijnë punonjësit lokalë në kategorinë e shërbimit civil. Bosnje- Hercegovina përbën përjashtim nga mënyra e

510 Meyer-Sahling, J. (2009), “Sustainability of Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe Five Years After EU Accession”, Sigma Papers, No. 44, OECD Publishing, faqe 73, gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5kml60pvjmbq-en 3 [hapur në 14 shkurt 2013] 511 Meyer-Sahling, J. (2012), “Civil Service Professionalisation in the Western Balkans”, Sigma Papers, No. 48, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5k4c42jrmp35-en, faqe 71 512 “Shërbimi civil në rajon në një këndvështrim të ri”, Revista nr. 3, 2009, Departamenti i Administratës Publike kreu “Tërheqja ndaj shërbimit civil në Ballkanin perëndimore -Një vështrim i përgjithshëm mbi Tërheqjen ndaj Shërbimit Civil në Shqipëri, në Bosnje dhe Hercegovinë, në Kroaci, në ish- Republikën Jugosllave të Maqedonisë, në Mal të Zi dhe në Serbi” faqe 32, gjendet në http://www.pad.gov.al/botime/revista/revista3.pdf [hapur në 5 mars 2013] 513 Po aty

155

organizimit të shërbimit civil sepse rregullohet nga ligje të ndryshme në nivel shteti, dhe të tjera në niveli entiteti.514 Të dyja sistemet bëjnë dallimin e nëpunësve civilë nga pozicionet e tjera të aparatit shtetëror. Kështu, ligji i shërbimit civil i Malit të Zi specifikon (në nenin 2) që deputetet, apo personat e zgjedhur apo caktuar nga Parlamenti nuk janë nëpunës civilë. Në ish-Republikën Jugosllave të Maqedonisë, ku bëhet një dallim bazë midis nëpunësve publikë dhe nëpunësve civilë, pozicionet më të larta janë ato të sekretarit të përgjithshëm (sekretar i shtetit) dhe këshilltar shteti (të dyja këto funksione janë të përfshira në kategorinë e “nëpunësve civilë në nivel menaxherial”).515 Sistemi i shërbimit civil në Bosnje favorizon procedurat e hapura të marrjes në punë. ligji i shërbimit civil në institucionet e Bosnjes (Neni 2, paragrafi 1) prezanton parimin e meritës së hapur profesionale si bazë për zhvillimin e karrierës profesionale të një nëpunësi civil. Në Kroaci, pranimi në shërbimin civil dhe vendet e punës rregullohen sipas ligjit për shërbimin civil të vitit 2005, si dhe ka akte nënligjore të shumtar që përcaktojnë më me hollësi rregullat për njoftimin/shpalljen e vendeve të lira e zbatimin e procedurave të konkurrimit, si edhe njoftimet e brendshme në shërbimin civil. kandidatët për nëpunës civilë duhet t’i nënshtrohen një testimi të veçantë shërbimi, përpara së të përfitojnë statusin e nëpunësit civil. Në ish-Republikën Jugosllave të Maqedonisë, rregullat e pajtimit në punë specifikohen në ligj ku përcaktohen rregulla të hapura dhe transparente për pajtimin në punë, përmes shpalljes së vendeve të lira të punës. Gjithashtu, nevojiten testime profesionale për nëpunësit civilë, ndonëse pozicione fillestare si, pozicioni i Sekretarit të Përgjithshëm dhe lëvizja horizontale e nëpunësve civilë janë të përjashtuara nga ky rregull. Marrja në punë i nëpunësve civilë kryhet mbi bazën e parimit kushtetues të mundësisë për punë të barabartë dhe atij të meritokracisë.516 Në Malin e Zi, rregullat e marrjes në punë specifikohen në ligjin e shërbimit civil. Marrja në punë bëhet sipas procedurave të brendshme ose procedurave të njoftimit publik. ligji i shërbimit Civil rregullon çështjet e periudhës së provës dhe punësimit, që si rregull është për një periudhë të pakufizuar, ndonëse edhe punësimi i përkohshëm është gjithashtu i lejuar. Sistemi i meritokracisë nuk është i garantuar dhe qeveria aktualisht po rishikon skemën për të garantuar një skemë më të mirë të marrjes në punë mbi bazën e meritokracisë. Ligji i Shërbimit Civil i vitit 2005 prezantoi rregulla të reja të marrjes në punë në Serbi. Dispozitat e ligjit plotësohen nga një Rregullore për Procesin e Konkurrimit të Brendshëm dhe Publik, ndaj, sipas këtij kuadri të ri ligjor, kriteret e përzgjedhjes janë bërë më të qarta dhe numri i pozicioneve për t’u plotësuar nga emërime politike u reduktua. Ligji i Shërbimit Civil përcakton barazinë gjinore dhe të drejtat e

514 “Shërbimi civil në rajon në një këndvështrim të ri”, Revista nr. 3, 2009, Departamenti i Administratës Publike kreu “Tërheqja ndaj shërbimit civil në Ballkanin perëndimore -Një vështrim i përgjithshëm mbi Tërheqjen ndaj Shërbimit Civil në Shqipëri, në Bosnje dhe Hercegovinë, në Kroaci, në ish- Republikën Jugosllave të Maqedonisë, në Mal të Zi dhe në Serbi” faqe 35, gjendet në http://www.pad.gov.al/botime/revista/revista3.pdf, [hapur në 5 mars 2013] 515 Po aty 516 Shërbimi civil në rajon në një këndvështrim të ri”, Revista nr. 3, 2009, Departamenti i Administratës Publike kreui “Tërheqja ndaj shërbimit civil në Ballkanin perëndimore -Një vështrim i përgjithshëm mbi Tërheqjen ndaj Shërbimit Civil në Shqipëri, në Bosnje dhe Hercegovinë, në Kroaci, në ish- Republikën Jugosllave të Maqedonisë, në Mal të Zi dhe në Serbi” faqe 43, gjendet në http://www.pad.gov.al/botime/revista/revista3.pdf, [hapur në 5 mars 2013]

156

minoriteteve, po ashtu përzgjedhja e kandidatëve bazohet në kualifikimet dhe kompetencat profesionale të tyre.517 Këtyre shteteve u është ofruar gjithashtu ndihmë teknike nga Komisioni Evropian dhe programi SIGMA i OECD-së për të hartuar legjislacionin përkatës dhe për ngritjen e institucioneve me kompetenca në fushën e shërbimit civil. Mangësia kryesore e shërbimit civil në shtetet e Ballkanit perëndimor është niveli i ulët i zbatimit të këtij legjislacioni. Shpesh, procedurat formale për rekrutimin mbi bazë merite, testimi me shkrim, përzgjedhja nga një komision dhe e drejta e ankimit për procesin e rekrutimit zbatohen gjerësisht, por rezultatet nga ky proces shpesh janë objekt kritikash sepse karakterizohen nga ndikimi politik dhe pabarazia.518 Niveli i ulët i efektivitetit të ligjit në këto shtete përbën në fakt edhe një sfidë të madhe përkundrejt aspiratës së secilit prej këtyre shteteve për t’u bërë pjesë e Bashkimit Evropian. Megjithëse procesi i anëtarësimit për shtetet e Ballkanit perëndimor është i strukturuar ndryshe nga ai i vendeve të Evropës qendore e lindore të përmendura në çështjen parardhëse, lista e ‘detyrave’ për këto shtete në fushën e administratës publike/shërbimit civil mbetet e njëjtë.519 Siç u përmend më lart, në rastin e Serbisë, por jo vetëm, përbërja e pasur etnike në këto shtete e pengon zbatimin pikë për pikë të sistemit të shërbimit civil mbi baza merite520, pasi shpesh herë kërkohet të arrihet një përfaqësim sa më i drejtë dhe i ekuilibruar etnik në dëm të meritokracisë dhe barazisë. Përsa i takon vlerësimit të arritjeve në punë, të gjitha vendet e Ballkanit perëndimor kanë dispozita për vlerësimin e performancës, të integruara në sistemet e shërbimit civil. Gjithashtu, dispozitat përkatëse, si rregull, prekin kriteret dhe metodat e vlerësimit. Ato përfshijnë kriteret e efektshmërisë, vlerat profesionale dhe kritere të tjera të ngjashme si vlerësimin dhe vlerësimin e performancës që lidhen gjithmonë me ngritjen në detyrë.521 Në mënyrë që të synohet dhe arrihen rezultate pozitive në punë nëpunësit civilë duhet të marrin trajnim të herë pas hershëm. Në të gjitha vendet ka një mirëkuptim të përgjithshëm që trajnimi është një mjet i domosdoshëm për përmirësimin e cilësisë së shërbimeve që ofrohen nga administrata publike. Në administratat publike të vendeve anëtare të RESPA-s ka sisteme dhe qasje të ndryshme në lidhje me trajnimin.522 Trajnimi dhe edukimi janë ndonjëherë drejtpërdrejtë të lidhura me zhvillimin e karrierës dhe ngritjen në detyrë dhe më shpesh akoma, ato lidhen me vlerësimet e performancës. Në të gjitha rastet, ato konsiderohen si instrumente të rëndësishme në përcaktimin e një sistemi të shërbimit civil të bazuar në meritokraci. Rregulloret e trajnimit të shërbimit civil në rajon kanë shumë tipare të

517 Shërbimi civil në rajon në një këndvështrim të ri”, Revista nr. 3, 2009, Departamenti i Administratës Publike kreui “Tërheqja ndaj shërbimit civil në Ballkanin perëndimore -Një vështrim i përgjithshëm mbi Tërheqjen ndaj Shërbimit Civil në Shqipëri, në Bosnje dhe Hercegovinë, në Kroaci, në ish- Republikën Jugosllave të Maqedonisë, në Mal të Zi dhe në Serbi” faqe 43, gjendet në http://www.pad.gov.al/botime/revista/revista3.pdf [hapur në 5 mars 2013] 518 Po aty 519 Meyer-Sahling, J. (2012), “Civil Service Professionalisation in the Western Balkans”, Sigma Papers, No. 48, OECD Publishing gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5k4c42jrmp35-en faqe 73, [hapur më 13 shkurt 2013] 520 Po aty 521 Shërbimi civil në rajon në një këndvështrim të ri”, Revista nr. 3, 2009, Departamenti i Administratës Publike kreui “Tërheqja ndaj shërbimit civil në Ballkanin perëndimore -Një vështrim i përgjithshëm mbi Tërheqjen ndaj Shërbimit Civil në Shqipëri, në Bosnje dhe Hercegovinë, në Kroaci, në ish- Republikën Jugosllave të Maqedonisë, në Mal të Zi dhe në Serbi” faqe 44, gjendet në http://www.pad.gov.al/botime/revista/revista3.pdf [hapur në 5 mars 2013] 522 Sistemet për trajnimin e shërbimit civil diskutohen me më shumë hollësi në një botim të veçantë rajonal të RESPA-s të titulluar: sistemet e Trajnimit të shërbimit Civil në rajonin e ballkanit Perëndimor (2008).

157

përbashkëta, kurse sistemi i pagave dhe shpërblimeve në vendet e rajonit të Ballkani perëndimor paraqitet i ndryshëm, madje edhe i rregulluar nga legjislacion i ndryshëm: ose ai i shërbimit civil, ose ligje të tjera të posaçme për pagat.523

6. Përfundime Administrata publike është shtylla kurrizore për një shtet. Kjo duhet të jetë e fortë, e qëndrueshme e shëndetshme që në tërësi aparati shtetëror të funksionojë më së miri dhe të realizojë objektivat përkatëse. Në këtë kre u paraqitën në vija të përgjithshme tiparet e një pjese të rëndësishme të administratës publike, shërbimit civil në disa shtete të zhvilluara perëndimore të Evropës, të njohura gjerësisht edhe për një historik të gjatë të ekzistencës së shërbimit civil. Duke qenë se fokusi i punimit është shërbimi civil shqiptar, u përzgjodhën pak shtete perëndimore, Britani e Madhe, Franca dhe Italia pikërisht për traditën e tyre të organizimit të administratës publike në formën e shërbimit civil, por edhe për tipare të përbashkëta e të veçanta të këtij sistemi që ka ardhur si rrjedhojë e kushteve historike, politike, ekonomike, shoqërore që janë tipike për secilin prej tyre. Kështu, sistemi i shërbimit civil në Mbretërinë e Bashkuar konsiderohet si i pandikuar nga jashtë apo vende të tjera për një periudhë të gjatë nga krijimi i tij, me përjashtim të periudhës nga anëtarësimi në Bashkimin Evropian që passjell edhe detyrime të përbashkëta për të gjitha shtetet anëtare. Nga ana tjetër Franca, nisur edhe nga e kaluara, historia e saj si perandori e fuqishme e Evropës, përveç se krijoi një sistem të vetin të shërbimit civil, në periudha të caktuara kohore, sidomos gjatë perandorisë përçoi frymën e vet të këtij sistemi edhe në vende të tjera, si për shembull në Itali, ku origjina e shërbimit civil është e lidhur me ndikimin bonapardist për organizimin e administratës shtetërore. Gjithashtu, në këto shtete ka institucione të posaçme të krijuara për rekrutimin në shërbimin civil ose që ofrojnë trajnime profesionale për nëpunësit civilë. Në dy dekadat e fundit secili prej këtyre shteteve ka bërë përpjekjet e veta për reforma të përgjithshme apo në drejtime të posaçme të shërbimit civil, si në rekrutim, duke mos patur një model të njehsuar për hyrjen në këtë sistem, ose të njëjtë me atë të një shteti tjetër, për sistemin e pagave dhe motivimin e punonjësve, për vendosjen ose jo të kufijve midis politikës dhe shërbimit civil. Pra, dinamikat e reformave dhe arritjet janë të ndryshme në këto tre shtete që u prezantuan në këtë kre. Përsa i takon disa shteteve të Evropës qendrore e lindore anëtare të BE-së, të cilave u referohemi si vendet e ish bllokut komunist, reformat në fushën e shërbimit civil paraqiten në nivele të ndryshme zbatimi dhe madje fokusi i reformave është i ndryshëm nga njëri shtet në tjetrin. Edhe përsa i takon tipareve të përgjithshme që duhet të shfaqë ky sistem si për shembull konkurrimi për pozicione pune në shërbimin civil, paanshmëria e tij nga politika, trajnimi i vazhdueshëm profesional nën menaxhimin e një institucioni të posaçëm trajnimi, motivimi përmes sistemit të pagave, menaxhimi i shërbimit civil nga institucione të posaçme shtetërore, krahasimi është i vështirë, pasi jo të gjitha këto aspkete të shërbimit civil ekzistojnë në secilin prej shteteve të përmendura për ilustrim. Është fakt që këto shtete u anëtarësuan në BE pa plotësuar parakushtet e prezantuara më lart për shërbimin civil, duke i

523 Shërbimi civil në rajon në një këndvështrim të ri, Revista nr. 3, 2009, botim i Departamentit të Administratës Publike, kreu “Tërheqja ndaj shërbimit civil në Ballkanin perëndimore -Një vështrim i përgjithshëm mbi Tërheqjen ndaj Shërbimit Civil në Shqipëri, në Bosnje dhe Hercegovinë, në Kroaci, në ish- Republikën Jugosllave të Maqedonisë, në Mal të Zi dhe në Serbi”, faqe 79, gjendet në http://www.pad.gov.al/botime/revista/revista3.pdf [hapur në 5 mars 2013]

158

kaluar këto kushte për periudhën e post anëtarësimit që mesa duket nuk shërbeu për një reagim të përshpejtuar tek këto shtete për të realizuar kushtet e prapambetura. Për më tepër, reagimi ka qenë i ndryshëm në secilin prej tyre dhe ka ende zbrasti në sistemin e shërbimit civil të secilit prej këtyre shteteve përsa u takon shumicës së 11 drejtimeve që përbëjnë hapësirën administrative evropiane. Jo më pak e rëndësishme paraqitet siguria e vendit të punës, e cila përcaktohet në të gjitha legjislacionet e shërbimit civil në rajonin e Ballkanit perëndimor. Nëpunësit civilë janë të punësuar në mënyrë të qëndrueshme dhe pezullimi apo largimi nga puna mund të ndodhë vetëm në rrethana të veçanta, të parashikuara qartë me ligj, por praktika mund të jetë shumë e ndryshme nga ato çka thuhen në legjislacion.524 Pavarësisht nga ndryshimet midis sistemeve, shërbimi civil supozohet të jetë në të gjitha vendet sistemi më i sigurt për marrëdhëniet e punës dhe njëkohësisht, konsiderohet prestigjioz. Si rrjedhojë, kjo përparësi relative përbën një nga faktorët më të rëndësishëm të tërheqjes për punësim në administratën shtetërore, nisur edhe nga gjendja e përgjithme e tregut të punës dhe niveli i lartë i papunësisë.

524 Shërbimi civil në rajon në një këndvështrim të ri, Revista nr. 3, 2009, botim i Departamentit të Administratës Publike, Kreu “Tërheqja ndaj shërbimit civil në Ballkanin perëndimore -Një vështrim i përgjithshëm mbi Tërheqjen ndaj Shërbimit Civil në Shqipëri, në Bosnje dhe Hercegovinë, në Kroaci, në ish- Republikën Jugosllave të Maqedonisë, në Mal të Zi dhe në Serbi”, faqe 80, gjendet në http://www.pad.gov.al/botime/revista/revista3.pdf [hapur në 5 mars 2013]

159

PËRFUNDIME dhe REKOMANDIME Ky punim fokusohet në një aspekt të veçantë të administratës publike shqiptare, siç janë marrëdhëniet e punës në shërbimin civil, bazuar në parashikimet ligjore e nënligjore në fuqi. Pa synuar një trajtim të hollësishëm të instituteve të shumta që rregullohen nga legjislacioni shqiptar i shërbimit civil, autorja parashtron rastet për të cilat shërbimi civil është një mundësi punësimi tërheqëse për ata që janë në kërkim të një punësimi në institucionet e administratës publike. Kjo realizohet jo vetëm duke u bazuar në ligjin për statusin e nëpunësit civil, por edhe në aktet nënligjore të miratuara në bazë e për zbatim të tij prej vitit 1999 deri më tani. Gjithashtu, kjo pjesë e punimit mbështetet edhe në raportet vjetore apo statistikat e ofruara nga institucione kyçe të administratës publike që kanë për detyrë të menaxhojnë aspekte të caktuara të shërbimit civil, si raporte të mbikëqyrjeve që ka realizuar Komisioni i Shërbimit Civil në institucione qendrore dhe vendore të administratës shtetërore. Për më tepër, në punim bëhen edhe krahasime apo referenca me praktikën dhe legjislacionin e vendeve të tjera, të cilat ndihmojnë në arritjen e përfundimeve apo edhe ofrimin e sugjerimeve. Duke qenë se aktualisht është në proces zbatimi një ligj i ri për shërbimin civil, krahasime bëhen edhe me parashikimet e këtij projekt ligji për të bërë vlerësime mbi ndikimin e mundshëm që legjislacioni i ri do të ketë për të nxitur punëkërkuesit të bëhen pjesë e shërbimit civil shqiptar. Punonjësit e institucioneve shtetërore nuk duhen konsideruar thjesht si punonjës të shtetit, pasi kanë një rol të rëndësishëm që buron nga Kushtetuta, e cila parashikon që rregullimi i marrëdhënieve të punës të funksionarëve publikë të realizohet me ligj që kërkon një miratim të cilësuar të votave të deputetëve. Jetojmë në kohën kur Shqipëria po bën përpjekje për marrjen e statusit të vendit kandidat për anëtarësim në Bashkimin Evropian. Anëtarësimi në Bashkimin Evropian kërkon respektimin e acquis communautaire. Për ta realizuar këtë në mënyrë efektive administrata publike duhet që të zbatojë parimet e përgjithshme të qeverisjes së mirë dhe të përmbushë standardet administrative të vendosura nga Bashkimi Evropian.525 Zbatimi i acquis në drejtimin administrative është një çështje kapacitetesh dhe burimesh brenda sektorit përkatës e jo vetëm. Sistemi i përgjithshëm horizontal i qeverisjes në një vend kandidat duhet të përmbushë kërkesat e Bashkimi Evropian meqë nga këto varet funksionimi i administratës. Zbatimi me sukses varet tërësisht nga strukturat qeverisëse dhe sistemi që ndërtohet për këtë qëllim, siç janë procedurat për aktet administrative dhe mekanizmat që garantojnë performancën e nëpunësve civilë në përputhje me standardet e BE-së.526 Një sistem i shërbimit civil në të cilin rekrutimi dhe promovimi bazohen në kritere politike pengon integritetin profesional në krahasim me një sistem që bazohet në kritere merite.527 Një shërbim civil ku nëpunësit civilë kanë një status të posaçëm që parashikon përparimin në karrierë, të drejta dhe detyra të qarta, duke ofruar një nivel të ardhurash të drejtë dhe proporcional, si dhe procedura disiplinore të mirëpërcaktuara për të vështirësuar përhapjen e

525 Për më shumë informacion shihni Meyer-Sahling, J. (2009), “Sustainability of Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe Five Years After EU Accession”, Sigma Papers, No.44, OECD publishing, gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5kml60pvjmbq-en [hapur në 4 shkurt 2013] 526 OECD (1999), “European Principles for Public Administration”, Sigma Papers, No.27, OECD Publishing, faqe 6, gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5kml60zwdr7h-en [hapur në 4 shkurt 2013] 527 Po aty, faqe 11

160

korrupsionit kontribuon në mënyrë të pashmangshme në ndihmë të integritetit profesional.528 Integriteti profesional favorizon besueshmërinë dhe parashikueshmërinë e veprimtarisë së administratës publike. Megjithatë, një shërbim civil i pavarur nuk do të thotë se ai është plotësisht i pakontrolluar. Janë një sërë standardesh profesionale që duhet të zbatohen dhe rregullime ligjore e nënligjore që duhen respektuar. Pra, duhet arritur një ekuilibër midis vlerës së pavarësisë dhe besnikërisë ndaj normave ligjore në administratën shtetërore. Në një sërë vendesh të Bashkimit Evropian shumica e punonjësve publikë kanë statusin e nëpunësit civil. Kjo nënkupton ekzistencën e ligjit dhe akteve nënligjore për shërbimin civil, të ndryshme nga legjislacioni i punës që rregullon kontratat në sektorin privat. Ky model haset në Francë, Belgjikë, Greqi, Irlandë, Hollandë, Portugali e Spanjë. Mbretëria e Bashkuar është një rast më vete, pasi atje, në mungesë të një kushtetute të shkruar, shërbimi civil rregullohet nga Kabineti, bazuar në një prerogativë mbretërore.529 Ka edhe vende ku ka një ekulibër në shifra përsa i takon punësimit në shërbimin civil dhe atë shtetëror që rregullohet nga legjislacioni i punës. Kështu, në Gjermani rreth 40% e punonjësve shtetërorë gëzojnë statusin e nëpunësit civil. Modeli gjerman është ndjekur nga Austria, Luksemburgu, Danimarka dhe së fundmi nga Italia. Shtete të tjera si Hungaria, Lituania dhe Polonia kanë ndërmarrë reforma në drejtim të ndërtimit të një shërbimi civil të shtresëzuar, me nëpunës civil të niveleve të ulta e të larta.530 Në vijim paraqiten në formë të përmbledhur disa përfundime lidhur me aspekte të caktuar të shërbimit civil të trajtuara gjerësisht në krerët e këtij punimi.

1. Rekrutimi

Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë përmban një parashikim të rëndësishëm, që përbën një garanci ligjore për punonjësit në administratën shtetërore.531 Sidomos pika 3 e nenit 107 është domethënëse në drejtim të mbrojtjes që duhet të ofrojë legjislacioni për këtë kategori punonjësish. Duhet nënvizuar fillimisht se shërbimi civil në Shqipëri përfshin një numër të kufizuar të nëpunësve në administratën publike.532 Legjislacioni për shërbimin civil parashikon se mbështetet në disa parime shumë të rëndësishme për administratën publike të vendeve demokratike e që zbatojnë shtetin e së drejtës siç janë meritokracia, qëndrueshmëria dhe një sistem karriere që sigurisht ndihmon në vazhdimësinë e marrëdhënieve të punës midis të njëjtave palë duke u shtrirë në institucione qendrore e vendore. Nga rreth 100 mijë punonjës

528 OECD (1999), “European Principles for Public Administration”, Sigma Papers, No.27, OECD Publishing, faqe 11, gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5kml60zwdr7h-en [hapur në 4 shkurt 2013] 529 OECD (1999), “European Principles for Public Administration”, Sigma Papers, No.27, OECD Publishing, fq.23 gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5kml60zwdr7h-en [hapur në 4 shkurt 2013] 530 SIGMA Papers, No.1, Top Management Service in Central Government: Introducing a System for the Higher Civil Service in Central and Eastern European Countries, OECD, Paris, 1995 531 Neni 107 i Kushtetutës parashikon se: 1. Nëpunësit publikë zbatojnë ligjin dhe janë në shërbim të popullit. 2. Nëpunësit në administratën publike caktohen me konkurs, me përjashtim të rasteve të parashikuara nga ligji. 3. Garancitë e qëndrimit në detyrë dhe trajtimi ligjor i nëpunësve publikë rregullohen me ligj. 532 Shtrirja e fushës së veprimit të ligjit për statusin e nëpunësit civil është e kufizuar në disa institucione, të cilat përcaktohen në nenin 2 të ligjit për “Statusin e Nëpunësit Civil”: Këshillin e Ministrave, ministritë, Kuvendin, Presidencën, bashkitë, qarqet, si dhe disa institucione të krijuara me Kushtetutë si Kontrolli i Lartë të Shtetit, Avokati i Popullit, Këshilli i Lartë i Drejtësisë, apo edhe institucione të quajtura të pavarura nga pjesa e ekzekutivit qendror që janë krijuar me ligje të veçanta si Komisioni i Shërbimit Civil, Komisioni Qendror i Zgjedhjeve, Zyra e Komisionerit për Mbrojtjen e të Dhënave Personale, Zyra e Komisionerit për Mbrojtjen nga Diskriminimi etj.

161

në administratën shtetërore, rreth 5 mijë janë nëpunës civilë e nga këta rreth 1/3 punojnë në institucione qendore.533 Legjislacioni për shërbimin civil parashikon të drejtën e ankimit në çdo hap të konkurrimit, me përjashtim të fazës finale të përzgjedhjes të një nga tre më të mirët në konkurrim nga eprori direkt.534 Ky proces, duke përfshirë elementë të transparencës ose të së drejtës për t’u informuar apo për t’u ankuar, konsiderohet si garanci për punëkërkuesin. Kandidatët që marrin pjesë në një proces rekrutimi kanë të drejtë të ankohen fillimisht pranë Komisionit të Shërbimit Civil (KSHC) për këtë proces535 dhe më tej në gjykatë. Kur ankesa pranohet, emri i ankuesit regjistrohet në listë pritjeje për vendin e parë të lirë të të njëjtit pozicion me atë për të cilin ka konkurruar. Kjo listë mbahet nga Departamenti i Administratës Publike për institucionet qendrore ose departamenti, drejtoria, seksioni apo zyrat e personelit tek institucionet e pavarura, të cilët në rastin e parë kur rezulton një vend i lirë dhe nëse kandidati përmbush kërkesat për vendin e lirë, emërojnë kandidatin në atë vend. Kur KSHC-ja vendos për anullim të procedurës së konkurrimit, ky i fundit përsërtitet duke filluar nga faza ku ka patur parregullsi proceduriale. Edhe pse sipas ligjit ky proces duket transparent vihet re një mosbesim tek punëkërkuesit për të marrë pjesë në konkurse për vende të lira në shërbimin civil. Kjo mbështetet në statistikat vjetore të Departamentit të Administratës Publike, si dhe raportet e Komisionit të Shërbimit Civil në rastet e mbikëqyrjeve pranë institucioneve qendore e vendore. Kështu, kur për një vend të lirë pune marrin pjesë në konkurs numri minimal i konkurrentëve për të vijuar me procedurën e konkurrimit sipas ligjit, apo kur shpesh vendet e lira rishpallen pasi nuk ka kërkesa mjaftueshëm për të vijuar më tej me konkurrimin, kemi të bëjmë me raste të qarta të mungesës së besimit për transparencën e gjithë procesit apo me qëndrueshmërinë në detyrë.536 Po kështu, pavarësisht se në Komisionin e Shërbimit Civil çdo ankesë merr përgjigje për një periudhë kohe të mirëpërcaktuar e relativisht të shkurtër, nëse vijohet edhe me ankimin gjyqësor kalon një kohë e gjatë, madje edhe vite dhe nga këndvështrimi i punëkërkuesit, është pa interest të vijojë me kërkesën e vet për rivendosjen në vend të së drejtës së shkelur, për më tepër që nuk janë të pakta rastet kur vendimet e formës së prerë që lënë në fuqi vendimet e KSHC-së nuk merren parasysh nga institucionet e sferës së shërbimit civil. 1.1. Rekrutimi në pozicione pune të shërbimit civil përmes kontratave të përkohshme Ligji nuk parashikon ndonjë rregullim të posaçëm për të tilla rekrutime të përkohshme. Gjithsesi, duke u mbështetur në nenin 1 të ligjit për statusin e nëpunësit civil i cili i referohet Kodit të Punës për çdo rregullim që nuk është parashikuar në ligjin për statusin e nëpunësit civil, dhe duke marrë në konsideratë nevojat e institucionit, rekrutime të tilla të përkohshme janë përdorur në institucionet që janë pjesë e shërbimit civil. Për të kontrolluar përdorimin e 533 Të dhënat janë zyrtare nga Departamenti i Administratës Publike dhe raportet vjetore e Komisionit të Shërbimit Civil http://www.pad.gov.al/APreforma.pdf dhe www.kshc.gov.al 534 Pika 19, Vendim nr.231, datë 11.05.2000 “Për Pranimin në Shërbimin Civil dhe Periudhën e Provës” i Këshillit të Ministrave, i ndryshuar 535 Pika 22, Vendim nr.231, datë 11.05.2000 “Për Pranimin në Shërbimin Civil dhe Periudhën e Provës” i Këshillit të Ministrave, i ndryshuar 536 Statistikat bazuar në raportet vjetore të Departamentit të Administratës Publike në http://www.pad.gov.al/botime si dhe në Buletinet 2005, 2008 e 2011 të Komisionit të Shërbimit Civil në raportet vjetore e ato të mbikqyrjes në institucionet qendrore e vendore

162

kontratave të përkohshme në pozicione pune që i përkasin shërbimit civil ka dalë Urdhri nr. 174, datë 01.10.2010 i Kryeministrit, ”Për marrjen e disa masave për përmirësimin e zbatimit të legjislacionit të shërbimit civil në ministritë dhe aparatin e Këshillit të Ministrave” 537, i cili është një tejkalim i parashikimeve ligjore për rekrutimin në shërbimin civil vetëm përmes konkurrimit. Sado që këto rekrutime justifikohen me nevojat urgjente të institucioneve të tilla, kjo mënyrë e zënies së një vendi pune në shërbimin civil është në kundërshtim me ligjin pasi tejkalon parashikimin e shprehur qartë se hyrja në shërbimin civil bëhet me konkurs. Ligji parashikon qëndrueshmëri dhe profesionalizëm, transparencë dhe si mënyrë punësimi rregullon vetëm konkurrimin për një vend pune në shërbimin civil. Ky fakt është pasqyruar edhe në raportet e DAP-it mbi gjendjen e shërbimit civil që i konsideron lidhjen e këtyre kontratave si një ndër arsyet e uljes së besimit të publikut për të aplikuar në vende e lira në shërbimin civil538. Përsa i takon kësaj çështjeje, edhe Komisioni i Shërbimit Civil në raportet e tij të vjetore, si dhe në ato të mbikëqyrjeve e ka theksuar si problematike rekrutimin nëpërmjet kontratave të përkohshme në pozicione pune të klasifikuara në shërbimin civil.539 Madje, nëpërmjet verifikimeve që ka kryer gjatë mbikëqyrjeve ka vënë re se vendet e punës kur janë shpallur si të lira dhe kur është zhvilluar konkurrimi janë plotësuar me fituesit që kanë qenë më parë të kontraktuar përkohësisht në këto vende pune. Mbështetur në një studim të kryer nga Departamenti i Administratës Publike procesi i strukturimit dhe ristrukturimit të institucioneve të administratës publike rregullohet nëpërmjet një akti normativ që është Vendimi i Këshillit të Ministrave nr.474, datë 16.06.2011, ”Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike.” Në përmbajtje të këtij akti janë të pasqyruara të gjitha procedurat dhe standardet që duhet të ndjekin ministritë dhe institucionet e pavarura gjatë ristrukturimit, të cilat janë të përfshira si subjekte të këtij akti. Të gjitha këto subjekte janë përfshirë në këtë proces që synon në standardizimin e strukturave dhe qartësimin e detyrave funksionale për çdo pozicion pune që përfshihet në shërbimin civil, si edhe në drejtim të standardizimit të numrit të nevojshëm të punonjësve që duhet të ketë çdo njësi më e vogël e strukturës si drejtori apo sektor, për të vepruar me efektivitet. Strukturimi i të gjitha ministrive sipas orientimeve të VKM-së së mësipërme ka përfunduar në fund të vitit 2012. Njehsimi i strukturave është një proces që do të lehtësojë mjaft edhe lëvizjet paralele apo zbatimin e listës së pritjes në mënyrë ndërinstitucionale.

2. Lëvizja paralele dhe ngritja në detyrë

Hyrja në një pozicion të caktuar në shërbimin civil nuk do të thotë qëndrim në të njëjtin pozicion në mënyrë statike, por nëpunësve civilë u mundësohet lëvizshmëria horizontale dhe kjo lidhet me preferencën individuale të nëpunësit që kur sheh njoftime të vendeve të lira në shërbimin civil të të njëjtës kategori (shpesh edhe pagë) për arsye subjektive që lidhen vetëm me interesat e tij, mund të shfrytëzojë parashikimet e legjislacionit të shërbimit civil që ia mundësojnë këtë lëvizje. Pra, lëvizja paralele, po kështu edhe ngritja në detyrë ofrohen,

537 Raporti vjetori 2011 i Komisionit të Shërbimit Civil, fq.21, Buletini 2011 Komisioni i Shërbimit Civil, Shtëpia Botuese Albdesign, Tiranë, 2012 538 Për më shumë informacion referojuni “Raportit Vjetor 2008, Departamenti i Administratës Publike”, në http://www.pad.gov.al/botime/Raportivjetor2008.pdf 539 Për informacione më të sakta dhe të ilustruara me statistika mund të shihen Buletini 2008 dhe Buletini 2011 i Komisionit të Shërbimit Civil, ku përveç raporteve vjetore që KSHC-ja ka paraqitur në Kuvend janë edhe të gjitha raportet e mbikqyrjeve të realizuara në institucione qendore, ministri, si dhe në institucione të pushtetit vendor si bashki dhe këshilla qarqesh.

163

mundësohen dhe rregullohen me prioret nga kuadri ligjor e nënligjor për nëpunësit civilë ekzistues. Vetëm nëse nuk ka shprehje interesi nga nëpunësit civilë ekzistues për lëvizje paralele apo ngritje në detyrë shpallet vendi i lirë për rekrutim të jashtëm. Lëvizja paralele mund të preferohet nga nëpunësit civilë që punojnë në një institucion të shërbimit civil dhe me daljen e njoftimit të vendit të lirë me përshkrim pune shumë të ngjashëm apo të njëjtë në një institucion tjetër të shërbimit civil kërkojnë të kalojnë atje edhe për të shmangur rastet e shfaqjes së konfliktit të interesave. Me zbatimin e institutit të lëvizjes paralele shmanget konkurrimi klasik. Bëhet fjalë për kalim të nëpunësit nga një institucion i administratës publike në një tjetër duke konkurruar vetëm me dosje. Përzgjedhja i takon eprorit të drejtpërdrejtë të pozicionit të shpallur si i lirë. Pra, ky institut zbatohet vetëm për nëpunësit civil ekzistues që ndryshojnë vetëm institucionin, por jo nivelin e pozicionit të mëparshëm të punës. Ky proces shfaqet i fragmentizuar pasi për institucionet qendrore menaxhues i procesit është Departamenti i Administatës Publike, kurse për ato vendore dhe të pavarura janë njësitë/drejtoritë përkatëse të burimeve njerëzore. Pra, praktikisht shfaqet i vështirë në mos i pamundur zbatimi i institutit të lëvizjes paralele për një nëpunës të administratës vendore që dëshiron të kalojë në administratën qendrore, apo për një nëpunës të një institucioni të pavarur për të kryer një lëvizje paralele në administratën qendrore, pavarësisht se ka nëpunës që do ta dëshironin këtë gjë. Si garanci për zbatimin e përpikët të parashikimeve ligjore e nënligjore për këtë institut është e drejta e ankimit në çdo etapë të procesit pranë Departamentit të Administratës Publike si dhe Komisionit të Shërbimit Civil540. Gjithashtu, zbatimi i periudhës së provës edhe për kalimin në pozicione paralele nuk është një element tërheqës për ata që duan të ndryshojnë institucionin ku punësohen, por jo natyrën e punës.

3. Kalimi në listë pritjeje në rast ristrukturimi apo deklarimit të tepërt të vendit të punës

Një nga rastet për mbarimin e marrëdhënies së punës në mënyrë të njëanëshme nga institucioni i shërbimit civil i parashikuar në ligjin për statusin e nëpunësit civil është ai i ristrukturimit apo mbylljes së institucionit. Shprehimisht në ligjin për statusin e nëpunësit civil parashikohet që me rastin e mbylljes apo ristrukturimit statusi i nëpunësit civil gëzohet deri në një vit në rast se nuk gjendet një vend i njëjtë apo i ngjashëm me atë që kishte nëpunësi civil dhe ky i fundit nuk del nga sistemi i shërbimit civil. Kështu, nuk mund të flitet apo parashikohet një rikthim në vendin e mëparshëm të punës, pasi vendi i punës është hequr nga struktura e re. Pra, transformimi, shkrirja apo risktrukturimi i institucioneve shoqërohet me paqëndrueshmëri të pozicioneve të punës në shërbimin civil. Sa më të shpeshta të jenë proceset e ristrukturimeve, aq më shumë do të vijojë të jetë e paqëndrueshme administrata publike, shërbimi civil tek ne. Ky rast përbën edhe një tipar negativ për të gjithë ata që kërkojnë marrëdhënie pune të sigurta e të garantuara, ku nuk parashikohen ndryshime të shpeshta e të papritura. Lista e pritjes mbahet nga DAP-i për institucionet qendrore, ndërsa të gjitha institucionet e tjera të shërbimit civil– të pavarura e vendore, kanë listat e tyre të pritjes, pasi i menaxhojnë vetë burimet njerëzore. Listat e pritjes nuk kanë qenë asnjëherë transparente deri më tani. Ka shumë pak të dhëna lidhur me to, si për shembull raportimi i DAP-it çdo vit sesa nëpunës civilë janë riemëruar nga lista e pritjes, por nuk informacione lidhur me pakësimin, shtimin e saj, aq më tepër të ndarë sipas ministrive, apo profileve të punës që kanë patur nëpunësit e regjistruar në to.

540 Neni 15, Ligji nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i Nëpunësit Civil”

164

4. Vlerësimi i arritjeve vjetore individuale ( i lidhu r me shpërblimin)

Të gjithë punonjësit e shërbimit civil i nënshtrohen një sistemi vlerësimi vjetor për mbarëvajtjen e tyre në punë. Kjo kërkesë buron nga neni 16 i ligjit "Statusi i nëpunësit civil", ku thuhet se "vendimet për periudhën e provës, ngritjen në detyrë, lëvizjen paralele bazohen mbi vlerësimin e rezultateve individuale në punë.541" Vlerësimi i mbarëvajtjes në punë të bazohet në arritjen e objektivave për çdo vend pune dhe në aftësitë kryesore, që nevojiten për të kryer detyrat. Vlerësimi i përgjithshëm të bëhet në katër nivele të mbarëvajtjes në punë, që janë: "shumë mirë", "mirë", "kënaqshëm" dhe "jomjaftueshëm". Sipas nivelit të vlerësimit vjetor legjislacioni për shërbimin civil parashikon edhe një masë të caktuar shpërblimi. Punonjësit, mbarëvajtja e të cilëve është vlerësuar me nivelin jomjaftueshëm nuk marrin shpërblim. Dhënia e shpërblimeve duhet bërë në një pagesë të vetme, gjatë muajit dhjetor, pasi është mbyllur viti i vlerësimit dhe është bërë vlerësimi i mbarëvajtjes. Nëse në fund të vitit të vlerësimit fondi i shpërblimeve nuk konsumohet plotësisht, për shkak të vlerësimeve "Jomjaftueshëm" të mbarëvajtjes në punë, Sekretari i Përgjithshëm mund të autorizojë një rritje të masës së shpërblimeve për punonjësit e vlerësuar me nivelet nga 1 deri në 3, brenda fondit të përcaktuar.542 Në raportet e mbikëqyrjeve të Komisionit të Shërbimit Civil theksohet se përgjithësisht zbatohen vlerësimet “shumë mirë” dhe “mirë” ndaj nëpunësve civilë si në institucionet qendore, ashtu edhe ato vendore, që mund të jenë edhe subjektive, por nuk vërehet paralelisht edhe zbatimi i Udhëzimit të trajtuar në këtë çështje, sipas të cilit numri i nëpunësve të vlerësuar me “shumë mirë” nuk duhet të tejkalojë 30% të numrit të përgjithshëm të punonjësve.543 Arsyet mund të gjendet tek mungesa e fondeve, megjithëse çdo institucion i administratës publike ka një zë të veçantë buxhetor për shpërblimet. Nëse ky fond është i pamjaftueshëm për të gjithë ata që marrin vlerësime pozitive atëherë duhet përdorur të paktën proporcionalisht sipas shkallës së vlerësimit për çdo nëpunës civil, por jo të mos zbatohet fare shpërblimi i lidhur me vlerësimit e arritjeve vjetore individuale në punë. Zbatimi me përpikëri i parashikimeve të këtij Udhëzimi përbën një element tërheqës për punëkërkuesit pranë administratës publike, shërbimit civil.

5. Paga dhe shpërblimet

Punësimi në sektorin shtetëror, nëse marrim si pikë referimi pagën, mund të themi se nuk paraqitet më tërheqës për punëkërkuesit sesa punësimi në sektorin privat. Ndërsa në këtë të fundit pagat variojnë shumë, në varësi edhe të kategorisë punëdhënës në sektorin e administratës shtetërore pagat konsiderohen relativisht të ulta, sidomos për kategoritë specialist dhe përgjegjës sektori/zyre. Megjithatë, qeveria ka gjetur mënyra për të tërhequr në administratën shtetërore, shërbimin civil individë të kualifikuar dhe që kanë përftuar tituj shkencorë. Me akte nënligjore vit pas viti miratohen kategoritë e punës në shërbimin civil për të cilat paguhet shtesë për pozicion pune (ku gjykohet se ka vështirësi mbi normalen, apo pozicione të së njëjtës kategori, por që kryejnë detyra funksionale të ndryshme). Në fillim të vitit 2012 Këshilli i Ministrave ka miratuar një vendim në të cilin parashikohen të pagesa

541 Nenet 14, 15, 27 të Ligjit nr.8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 542 Pika 10 e Udhëzimit të Këshillit të Ministrave nr.2, datë 07.07.2000, “Për Sistemin e Vlerësimit të Arritjeve Vjetore Individuale të Nëpunësve Civilë”, i ndryshuar 543 Për më shumë të dhëna shihni raportet e mbikqyrjeve të Komisionit të Shërbimit Civil ndër vite: Buletini 2008 dhe Buletini 2011. Raportet e mbikqyrjeve për vitin 2011 gjenden edhe në faqen e internetit të Komisionit të Shërbimit Civil http://www.kshc.gov.al/template.php?pag=45322

165

shtesë, mbi pagën mujore për ata që kanë kualifikime pasuniversitare, deri në 30 mijë lekë për titullin më të lartë akademik “profesor”.544 Kjo shtesë jepet kur kualifikimi, grada apo titulli shkencor përputhen me përshkrimin e punës së nëpunësit, por pas miratimit, rast pas rasti, nga Departamenti i Administratës Publike, për Kryeministrinë, aparatet e ministrive të linjës, institucionet qendrore në varësi të Kryeministrit, institucionet qendrore në varësi të ministrave të linjës dhe administratën e prefektit, si dhe nga njësitë e menaxhimit të burimeve njerëzore, për institucionet e pavarura.545

6. Kohëzgjatja javore e punës dhe pushimet e nëpunësit civil Kohëzgjatja javore e punës është 40 orë në javë për nëpunësit civilë në institucionet e administratës publike të nivelit qendror, si dhe në institucionet e tjera shtetërore.546 Me kërkesë të eprorit të drejtpërdrejtë dhe me miratimin e titullarit të institucionit qendror, nga i cili varet institucioni përkatës, nëpunësit apo punonjësit të administratës publike mund t'i kërkohet të kryejë orë shtesë. Nëpunësi civil, që kryen veprimtari administrative, orët shtesë në punë i kompensohen me pushim, të barabartë me orët shtesë plus 25 për qind të tyre, kur këto orë janë kryer në ditë të zakonshme pune, apo me orët shtesë plus 50 për qind të tyre, kur orët janë kryer në ditë pushimi, ditë feste apo orare mbrëmjeje.547 Nëpunësi civil mund të kryejë edhe veprimtari mësimdhënie pas miratimit nga titullari i institucionit, por jo më shumë se 4 orë në javë, të cilat kompensohen në orë pune, brenda javës, pas orarit zyrtar të punës. Përsa i takon pushimit javor ditët e shtunë dhe e diel janë ditë pushimi. Ndërsa kohëzgjatja e pushimit vjetor të paguar është 4 javë kalendarike. Koha e kryerjes së lejes së pushimit vjetor përcaktohet nga drejtuesi i institucionit, sipas kërkesës së nëpunësit civil apo të punonjësit, duke mos cenuar vijimin e punës. Nëpunësi civil apo punonjësi ka të drejtë të kërkojë kryerjen e pushimit vjetor edhe në periudha të ndryshme e të ndara, por këto periudha nuk mund të jenë më të shkurtra se 6 ditë në vijim. Në qoftë se pushimi vjetor nuk kryhet brenda vitit kalendarik përkatës, ai mund të kryhet deri në tremujorin e parë të vitit kalendarik pasardhës. Kohëzgjatja e pushimit vjetor të paguar, kur nëpunësi civil apo punonjësi nuk ka kryer një vit kalendarik pune të plotë, përcaktohet në përpjesëtim të drejtë me kohëzgjatjen e marrëdhënieve juridike të punës. Nëpunësi civil apo punonjësi ka të drejtën e pushimit të paguar shtesë mbi pushimin vjetor edhe për disa raste

544 Vendim nr.52, datë 1.2.2012, “Për disa shtesa dhe ndryshime në Vendimin nr.545, datë 11.8.2011 të Këshillit të Ministrave "Për miratimin e strukturës dhe të niveleve të pagave të nëpunësve civilë/nëpunësve, zëvendësministrit dhe nëpunësve të kabineteve në Kryeministri, aparatet e ministrive të linjës, administratën e Presidentit, Kuvendit, Komisionit Qendror të Zgjedhjeve, Prokurorinë e Përgjithshme, disa institucione të pavarura, institucionet në varësi të Këshillit të Ministrave/Kryeministrit, institucionet në varësi të ministrave të linjës dhe administratën e Prefektit”, të ndryshuar 545 Vendim nr.475, datë 13.07.2007, “Për miratimin e strukturës dhe të niveleve të pagave të nëpunësve civilë/nëpunësve, zëvendësministrit dhe nëpunësve të kabineteve në Kryeministri, aparatet e ministrive të linjës, administratën e Presidentit, të Kuvendit, Komisionit Qendror të Zgjedhjeve, në Prokurorinë e Përgjithshme dhe Gjykatën e Lartë”, të ndryshuar 546 Orari ditor i punës fillon çdo ditë në orën 8.00 dhe përfundon në orën 16.30, ndërsa ditën e premte fillon në orën 8.00 dhe përfundon në orën 14.00. Në raste të veçanta dhe për arsye objektive, orari ditor i punës mund të ndryshohet me urdhër të Kryeministrit, por jo për një periudhë më të gjatë se 3 muaj. 547 Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 511, datë 24.10.2002, “Për kohëzgjatjen e punës dhe të pushimit në institucionet shtetërore”, i ndryshuar

166

që lidhen ngushtësisht me të apo familiare.548 Nëpunësi civil ka të drejtë, që, në raste të veçanta, të kërkojë leje pa të drejtë page, për arsye shëndetësore, personale, për fëmijët, bashkëshortin apo prindërit. Kohëzgjatja e kësaj lejeje përcaktohet nga drejtuesi i institucionit, me propozimin e eprorit të drejtpërdrejtë. Kohëzgjatja maksimale e të gjitha lejeve të papaguara brenda një viti kalendarik nuk mund të jetë më e gjatë se 30 ditë. Kur festa zyrtare bie në ditët e pushimit javor, dita e hënë është ditë pune dhe puna e kryer kompensohet me një shtesë page prej 25 për qind. Pra, kuadri ligjor e nënligjor paraqitet favorizues e i pëlqyeshëm për nëpunësin civil përsa i takon orarit ditor të punës, punës jashtë orarit, por që shoqërohet me pagesë shtesë, pushimeve vjetore të paguara, mundësisë për t’i përdorur ditët e lejes vjetore edhe vitin në vazhdim, pushime të tjera shtesë, të pagueshme për arsye familjare apo personale, si dhe mundësinë për t’u shkëputur gjatë orarit zyrtar dhe për t’u angazhuar në veprimtari mësimdhënieje.

7. Trajnimi Në kuadrin e krijimit të një administrate publike sa më efektive e profesionale funksiononte Instituti i Trajnimit të Administratës Publike deri në prill të vitit 2013. Për më tepër, sipas legjislacionit për shërbimin civil nëpunësi civil mund të trajnohet jashtë vendit në kuadrin e programeve të trajnimit të organizuara nga institucioni, në përputhje me programet e përgjithshme të trajnimit të hartuara nga Departamenti i Administratës Publike. Në mbarim të këtyre trajnimeve, punonjësi duhet të kthehet dhe të punojë në vendin e tij të mëparshëm, por jo më pak se dy vjet. Kur nëpunësi refuzon të kthehet në vendin e mëparshëm, ai duhet të dëmshpërblejë institucionin për shpenzimet e kualifikimit. Gjithashtu, nëpunësi civil, mund të kryejë trajnime jashtë vendit i propozuar nga institucioni ku punon tek ReSPA, ose me iniciativën e tij, por për detyrën që ai kryen, për jo më shumë se 6 muaj, me propozimin e përbashkët të eprorit, të drejtorit të personelit të institucionit dhe me miratimin e titullarit të institucionit. Nëpunësi civil mund të kryejë trajnime mbi 6 muaj jashtë apo brenda vendit, të ndërmarra me iniciativën e vet, por për detyrën që ai kryen dhe gjatë kësaj kohe ai pezullohet nga shërbimi civil. Po a trajtohet me pagë nëpunësi civil që trajnohet për llojet e ndryshme të trajnimeve të sipërcituara dhe kohëzgjatjet përkatëse? Le të shohim zgjidhjet që jep kuadri nënligjor në këtë drejtim. Trajnimi i detyrueshëm dhe ai fakultativ në Institutin e Trajnimit të Administratës Publike kryhen pa shkëputje nga puna. Gjatë kohës së trajnimit nëpunësi merr pagën e plotë549. Trajnimi jashtë vendit i organizuar nga institucioni është me shkëputje nga puna. Gjatë periudhës së trajnimit deri në 6 muaj, nëpunësi merr pagën e plotë, përjashtuar shtesat për vështirësi dhe kushte pune. Për periudhën e trajnimit që kalon 6 muaj, nëpunësit i ndërpritet paga dhe familjes së tij i jepet një shpërblim, i përcaktuar sipas një skeme me Vendim të Këshillit të Ministrave. Ndërsa në rastin e trajnimit mbi 6 muaj, të ndërmarrë me iniciativën e vet, nëpunësit ai nuk paguhet.

548 Nëpunësi përfiton ditë pushimi shtesë për lindje fëmije (babai), martesë, ndërrim banese, studime pasuniversitare që lidhen me punën etj. Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 511, datë 24.10.2002, “Për kohëzgjatjen e punës dhe të pushimit në institucionet shtetërore”, i ndryshuar 549 Pika 18, Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 315, datë 23.06.2000, “Për Krijimin dhe Funksionimin e Institutit të Trajnimit të Administratës Publike dhe Trajnimin e Nëpunësit Civil”

167

8. Masat disiplinore

Procedurat disiplinore kanë të bëjnë me masat disiplinore që jepen në rastet e vërtetimit të shkeljes së legjislacionit apo të moskryerjes së detyrave. Vendimarrja lidhur me këto procedura përqendrohet tek eprori direkt dhe më pas nëpunësi civil ka të drejtën e ankimit në Komisionin e Shërbimit Civil. Megjithëse legjislacioni parashikon një sërë masash disiplinore nga më e lehta - vërejtja me paralajmërim deri tek më e rënda- largimi nga shërbimi civil, masa që zbatohet më shumë është kjo e fundit. Të paktën statistikat vjetore të Komisionit të Shërbimit Civil e provojnë këtë.550 Mundet që edhe përdorimi i masave të tjera si vërejtje me shkrim, pezullim i të drejtës për ngritje në detyrë etj. të jetë i përhapur, por ndoshta nëpunësit civilë tregohen më të ndjeshëm e reagojnë duke u ankuar pranë Komisionit të Shërbimit Civil për masën që i prek më shumë – atë të largimit nga detyra. Legjislacioni në këtë rast ka vend për t’u ndryshua, pasi nëse një nëpunës civil largohet nga shërbimi civil kjo masë rezulton të ketë efekte të përhershme. Nëse i referohemi legjislacionit penal në të parashikohen rastet kur gjendja gjyqësore e një personi kthehet në 'i padënuar'. Pra, duhet të përcaktohet një periudhë kohe disa vjeçare, pas së cilës një person të rifitojë të drejtën për të konkurruar e punësuar në shërbimin civil. Po kështu, rezulton të jetë problematik rasti kur nëpunësi fiton të drejtën e kthimit në vendin e mëparshëm të punës, pasi ka fituar çështjen në Komisionin e Shërbimit Civil dhe ky vendim ka marrë formë të prerë edhe pas rishikimit gjyqësor, por ndërkohë institucioni ku ka qenë i punësuar nëpunësi civil nuk e ka mbajtur vendin e punës të lirë, por e ka shpallur për konkurrim e dikush tjetër është punësuar në atë pozicion. Pavarësisht, se kjo procedurë është e paligjshme, ajo është zbatuar dhe ka sjellë jo pak probleme në praktikë.551 Kjo gjë vërehet edhe kur masa disiplinore ka qenë kalim në një pozicion të një niveli më të ulët për një periudhë të caktuar kohe dhe kjo masë disiplinore parashkruhet. Pra, nuk ekziston më pozicioni i lirë i punës që punonjësi civil kishte para se ndaj tij të zbatohej masa disiplinore. Përgjithësisht, një numër më i madh masash disiplinore për largim nga detyra është dhënë në vitet që pasojnë ndryshimet politike, qofshin zgjedhjet e përgjithshme apo ato vendore.552

9. Të drejtat e nëpunësve civilë Për çdo rast të mos njohjes apo shkeljes së të drejtave të njohura nga legjislacioni i shërbimit civil, nëpunësit civil i lind e drejta të vërë në lëvizje Komisionin e Shërbimit Civil. Këtë garanci ligjore, sikundër të gjitha të drejtat e tjera të lidhura me pagën, shpërblimin, trajnimin i gëzojnë edhe nëpunësit në periudhë prove. Garanci të mëtejshme në këtë drejtim përbëjnë gjykatat, sidomos praktika e unifkuar prej Gjykatës së Lartë për t’i konsideruar tituj ekzekutiv vendimet e Komisioni të Shërbimit Civil që marrin formë të prerë e lihen në fuqi pas shqyrtimit gjyqësor.

10. Ligji i ri për shërbimin civil

Gjatë periudhës së përgatitjes së këtij shkrimi Ministria e Brendshme ka zhvilluar një konferencë për prezantimin e variantit më të fundit të projektligjit për nëpunësin civil, i cili është përgatitur me ndihmë të ekspertëve të huaj në fushën e shërbimit civil e administratës

550 Për informacion më të detajuar shihni raportet vjetore të Komisionit të Shërbimit Civil nga viti 2002 deri më 2011 551 Shihni shënimin 536 552 Strategjia Ndërsektoriale e Reformës në Administratën Publike 2009-2013, faqe 8

168

publike. Ligji i ri për nëpunësin civil synon të rregullojë çështjet që nuk rregullohen apo nuk janë të qarta në kuadrin ligjor ekzistues. Kështu, ky ligj fillimisht synon të zgjerojë sferën e shërbimit civil duke përfshirë më tepër institucione, si dhe nëpunësit përkatës në shërbimin civil. Kjo do të ndikojë në rritjen e lëvizshmërisë horizontale të nëpunësve civilë. Gjithashtu, projekt ligji parashikon disa garanci për zbatimin e vendimeve të Komisionit të Shërbimit Civil sikundër janë gjobat ndaj titullarëve të institucionit të detyruar për zbatimin e vendimit të Komisionit të Shërbimit Civil, si dhe rritja e masës së saj në rast mosekzekutimi të vendimit brenda një periudhe kohe të caktuar. Ankimi pranë Komisionit të Shërbimit Civil shoqërohet me pezullimin e masës disiplinore dhe kjo është një garanci më shumë për nëpunësin civil apo atë në periudhë prove. Po kështu, zhvillimi i konkurrimeve masive dhe jo më i konkurse të shpërndarë një pozicion – një konkurrim do të ndikojë pozitivisht për rritjen e konkurrencës dhe cilësinë e vet procesit. Ky projekt ligj synon ta bëjë më të qëndrueshme e tërheqëse administratën publike, shërbimin civil duke u bazuar në meritë e profesionalizëm. Përsa i takon menaxhimit të burimeve njerëzore elementi i parë motivues duket paga. Teoria e Taylor bazohen në motivimin mbi bazë page.553 Ndërsa autorë të tjerë sugjerojnë se paga ndërlidhet me elementë të tjerë që në kompleks e bëjnë tërheqës një vend pune.554 Kështu, përveç pagës listohen kushtet e punës, mundësi për rritje në karrierë, njohja e meritave sipas skemës rezultate të larta në punë shoqërohen me bonus555, por edhe siguria në punë është një element i rëndësishëm në këtë drejtim.556 Me realizimin e këtyre elementeve lidhet edhe rritja e performancës, gjë, që nevojitet në fund të fundit për administratën publike që të realizojë shërbimet e saj ndaj qytetarëve.557 Performanca e lartë nga ana e vet parashikohet të shoqërohet me shpërblime në legjislacionin shqiptar për shërbimin civil. Vlerësimet shpeshherë shumë të larta të nëpunësve civilë si në institucionet qendrore, ashtu edhe ato vendore, sidomos në ato ku ka ushtruar mbikëqyrje Komisioni i Shërbimit Civil konsiderohen si subjektive dhe për mungesë fondesh nga buxheti nuk shoqërohet përpjestimisht nga shpërblimet e parashikuara në këtë legjislacion. Problemi i subjektivizmit në vlerësimin vjetor të performancës nuk është një dukuri vetëm shqiptare. Kjo nënvizohet si problematike edhe në disa vende ish komuniste si Rusia558 dhe Çekia559 nga disa studime të dhjetëvjeçarit të fundit në administratën e shërbimit civil. Subjektivizmi i vlerësimit të performancës i lidhur me elementin shpërblim ndikon negativisht në motivimin e nëpunësve civilë. Ndaj të njëjtin mendim me atë çka nënvizohet në raportet e mbikëqyrjeve të Komisionit të Shërbimit Civil që procesi i vlerësimit të rezultateve vjetore në punë duhet të jetë i kujdesshëm, objektiv, në mënyrë që të kemi një motivim real të nëpunësve civilë, shpërblim të drejtë që patjetër shoqërohet me efektivitet dhe eficiencë të shërbimit civil e administratës publike shqiptare në tërësinë e saj. Çështja e një të drejte të përbashkët administrative në të gjitha shtetet sovrane anëtare të Bashkimit Evropian ka qenë debatuar gjerësisht që në fillesat e Komunitetit Evropian. Megjithatë, ende sot nuk ka një zgjidhje apo marrëveshje të përbashkët. Çdo shtet ka

553 Robert Denhardt, Janet Denhardt, Administrimi Publik Veprim i Orientuar, faqe 341 554 Po aty 555 The Sage Handbook of Public Administration, 2008, Michael Katula & James L. Perry, Comparative Performance Pay në The Sage Handbook of Public Administration, 2008 - Teoria e Pritshmërisë, faqe 53 556 Teoria e Herzberg - 1959, Teoria e Maslow - 1954 557 Sigma Paper no.43, Organizing the Central State Administration: Policies and Instruments, 2007, faqe 32 558 Alexander Kotchegura, Civil Service Reform in Post-Communist Countries, faqe 65 559 Po aty, faqe 117

169

legjislacionin dhe institucionet e veta për administratës shtetërore që mund të mos ketë ngjashmëri me atë të shteteve të tjera të Bashkimit. Pavarësisht ndryshimeve që ekzistojnë në hapësirën administrative evropiane, çdo shtet që aspiron të jetë anëtar i BE-së duhet të bazojë ndërtimin e administratës së vet shtetërore në parimet e besueshmërisë, parashikueshmërisë, përgjegjshmërisë, transparencës, eficiencës dhe efektivitetit. Këto parime nuk mund të qëndrojnë të shkëputura nga realiteti dhe veprimtaria e përditshme e institucioneve të administratës publike, por duhet të përfshihen në legjislacion dhe të zbatohen nga institucionet e administratës shtetërore, një pjesë e të cilave klasifikohet si shërbim civil. Këto kërkesa përbëjnë një arsye më shumë për të patur një shërbim civil të qëndrueshëm e professional.560 Shteti në rolin si punëdhënës ka përgjegjësinë që të garantojë një performancë eficiente, profesionale dhe të paanëshme të administratës publike. Kjo përgjegjësi menaxheriale passjell si domosdoshmëri krijimin e normave të posaçme për politika të rekrutimit dhe menaxhimit, përzgjedhjes, rekrutimit, promovimit dhe shpërblimit të punonjësve shtetërorë në të gjitha degët apo nivelet. Shteti ka gjithashtu përgjegjësinë kushtetuese për ta drejtuar administratën e vet sipas parimeve kushtetuese e administrative. Të punësuarit në administratën shtetërore nuk janë thjesht punonjës të shtetit, por në një masë të caktuar janë edhe mbajtës të pushtetit shtetëror. Pra, janë njëkohësisht përgjegjës për zbatimin e parimeve administrative dhe kushtetuese. Në shumë shtete kushtetuta përcakton se institucione të posaçme duhet të rregullojnë marrëdhëniet midis shtetit dhe nëpunësve civilë. Kështu, kushtetutat e Francës, Gjermanisë, Greqisë, Italisë, Portugalisë dhe Spanjës përbajnë parime që lidhet direkt apo indirekt me shërbimin civil të tyre.561 Një shërbim civil modern në një shtet demokratik konsiderohet ai që parashikon:

1. Ndarjen midis sferës publike dhe private, 2. Ndarjen midis administratës dhe politikës, 3. Zhvillimin e përgjegjshmërisë individuale të nëpunësve civilë, 4. Mbrojtjen e mjaftueshme të vendit të punës, qëndrueshmërinë dhe pagesën

proporcionale sipas pozicionit të punës, të drejtat dhe detyrat përkatëse të nëpunësve civilë,

5. Rekrutimin dhe përparimin në detyrë të bazuar në merita.562

Të gjitha këto kushte kontribuojnë për përcaktimin e natyrës dhe vlerave të një shërbimi civil profesional e modern. Nëpunësve civilë u duhen krijuar kushtet ligjore për të përmbushur funksionet e tyre në një mënyrë të ligjshme e të përshtatshme në çdo institucion të administratës publike. Këto kushte ligjore lidhen me të drejtat e detyrimet, qëndrueshmërinë në punë, mbrojtjen nga ndërhyrjet e politikës, nivelin e përshtatshëm të pagesës për të minimizuar mundësinë e korrupsionit, masat disiplinore dhe përzgjedhjen mbi baza merite, prej të cilit rrjedh edhe promovimi. Kur krijohet një sistem shërbimi civil i mirëpërcaktuar dhe menaxhuar, atëherë edhe vetë shteti në tërësi arrin nivele të përshtatshme profesionalizmi, qëndrueshmërie e vazhdimësie duke ofruar cilësi në shërbimet e veta ndaj publikut.

560 OECD (1999), “European Principles for Public Administration”, Sigma Papers, No.27, OECD Publishing, fq.19 gjendet në http://dx.doi.org/10.1787/5kml60zwdr7h-en [hapur në 12 maj 2013] 561 Po aty, faqe 20 562 Raadshelders & Rutgers, “The evolution of civil service systems”, Bekke, Perry & Toonen (eds.) Civil Service Systems in Comparative Perspective, Indiana University Press, 1996

170

Një parim i rëndësishëm kushtetues përsa i takon funksionimit të administratës publike është edhe parimi i rishikimit gjyqësor të vendimeve të autoriteteve publike. Ky parim zbatohet edhe në Mbretërinë e Bashkuar, pavarësisht mungesës së një kushtetute të shkruar, por është një element i rëndësishëm i funksionimit të shtetit të së drejtës.563 REKOMANDIME Nisur nga institutet dhe institucionet e trajtuara gjerësisht në këtë punim, në vijim po rendisim disa rekomandime në mënyrë që legjislacioni i shërbimit civil të jetë efektiv dhe institucionet e posaçme të ngarkuara me menaxhimin e aspekteve të caktuara të këtij shërbimi të zbatojnë dhe respektojnë këtë legjislacion duke garantuar të drejtat e nëpunësve civilë të njohura me ligj. Gjithashtu, këto rekomandime prezantohen duke patur parasysh se së shpejti, në 1 tetor do të hyjë në fuqi ligji i ri për nëpunësin civil dhe Shqipëria është në pritje të marrjes së statusit të vendit kandidat për në Bashkimin Evropian, ndaj standardet e shërbimit civil shqiptar duhet të jenë të njëjta e të zbatueshme në të njëjtin nivel si në vendet anëtare të BE-së. 1. Ligji i ri për shërbimin civil që pritet të hyjë në fuqi në 1 tetor 2013 parashikon se Këshilli i Ministrave duhet të miratojë një sërë aktesh nënligjore për ta bërë këtë ligj të zbatueshëm. Afati ligjor për t’i miratuar këto aktet nënligjore është parashikuar të jetë deri në 6 muaj pas hyrjes në fuqi të ligjit. Rekomandohet që këto projekt akte të përgatiten para hyrjes në fuqi të ligjit, në mënyrë që të mund të diskutohen me aktorë të shërbimit civil dhe përmirësohet cilësia e përmbajtja e tyre. Gjithashtu, sa më shpejt të miratohen këto akte nënligjore pas hyrjes në fuqi të ligjit, aq më tepër ndihmohet për zbatimin korrekt e pa probleme të tij. Është e domosdoshme që të planifikohen e zhvillohen trajnime për njohjen sa më të mirë të ligjit nga nëpunësit civilë ekzistues të shërbimit civil, sidomos të personelit të burimeve njerëzore. 2. Duke qenë se fusha e zbatimit të legjislacioni të shërbimit civil do të zgjerohet, kjo do të shoqërohet edhe me rritjen e numrit të nëpunësve civilë. Institucionet e reja që do t’i shtohen këtij sistemi duhet nga pikëpamja formale të përcaktojnë pozicionet e punës që do të përfshihen në shërbimin civil, duhet të përshtasin terminologjinë për emërtimin e këtyre pozicioneve të punës me emërtimet që tashmë zbatohen në institucionet qendore, duke i bashkëngjitur çdo pozicioni pune të shërbimit civil edhe përshkrimin përkatës të punës. Unifikimi i emërtesave të pozicioneve të punës duhet të realizohet duke patur parasysh klasat e nëpunësve civilë. 3. Strukturat e institucioneve duhet të ndërtohen mbi parimin hierakik, piramidal të shkallëzuar, pra, baza e strukturës së institucionit fillon me njësitë, që pasndiqen nga drejtoritë dhe më pas nga drejtoritë e përgjithshme, nëse institucioni ka një organikë të madhe dhe disa funksione kryesore, duke zbatuar edhe aktet nënligjore që shërbejnë si udhëzuese për hartimin e strukturave të institucioneve shtetërore. 4. Duke patur parasysh përfshirjen e një numri në rritje të institucioneve të pushtetit vendor në shërbimin civil, duhet të merren në konsideratë edhe ndryshime në ligjin për pushtetin vendor në mënyrë që të realizohet lidhja midis ligjit të ri të shërbimit civil dhe organizimit dhe funksionimit të institucioneve të pushtetit vendor.

563 SIGMA Papers, No.43, Organizing the Central State Administration: Policies and instruments, OECD, Paris, 2007, faqe 52

171

5. Gjithashtu, sipas ligjit të ri duhen rishikuar strukturat e pagave në këto institucione dhe duhet të sillen në linjë me nivelet e pagave të institucioneve të administratës qendrore. 6. Klasifikimi i pozicioneve të punës në shërbimin civil, unifikimi i emërtesave dhe përgatitja e përshkrimeve përkatëse të punës janë të domosdoshme për të realizuar vlerësimin vjetor të rezultateve në punë të nëpunësit civil dhe është i lidhur me nivelin e shpërblimit vjetor. Zbatimi i këtij instituti me legjislacionin e shërbimit civil ende në fuqi është penguar nga përdorimi i kontratave të përkohëshme për pozicionet e punës të shërbimit civil, pasi nuk mund të zbatohet për ata që nuk janë rekrutuar sipas procedurës së konkurrimit të hapur dhe që nuk e gëzojnë statusin e nëpunësit civil. 7. Vlerësimi vjetor i arritjeve individuale në punë nuk mund të jetë as real, as objektiv, nëse realizohet i shkëputur ose në mungesë të vlerësimit të performancës të institucionit shtetëror përkatës. Ndaj, duhet të bëhen përpjekje dhe hartohen metodologji e manuale për matjen e performancës së institucionit. Duke pasur këto të dhëna, që duhet gjithashtu të përditësohen, mund të realizohet një proces i drejtë, i paanshëm, real i vlerësimit të arritjeve vjetore individuale për nëpunësin civil. 8. Shoqërimi i emërtimit të pozicionit të punës me përshkrimin përkatës të punës lehtëson dhe ndihmon në përdorimin e institutit të lëvizjes paralele, pak i përdorur gjatë zbatimit të ligjit të vitit 1999 të shërbimit civil, nisur edhe nga numri më i kufizuar i institucioneve ku mund të zbatohej lëvizja paralele. 9. Kapacitetet e institucioneve menaxhuese të shërbimit civil si të Departamentit i Administratës Publike dhe Komisionerit për Mbikëqyrjen e Shërbimit Civil duhen forcuar. Duhet të merret në konsideratatë rishikimi i strukturave dhe organikave përkatëse, pasi shtohet si numri i institucioneve të përfshira në shërbimin civil, ashtu edhe numri i nëpunësve civilë me problematikat përkatëse. 10. Departamenti i Administratës Publike duhet të përfshijë në raportet vjetore statistika të përditësuar lidhur me numrin e vendimeve gjyqësore të formës së prerë në favor të nëpunësve civilë që kthehen në tituj ekzekutivë dhe të japë informacione lidhur me zbatimin e tyre në kohë dhe në sasi. 11. Gjithashtu, Regjistri Qendor i Nëpunësve Civilë që nuk është realizuar në këto vitet e fundit dhe ka mbetur si objektiv i shtyrë në vite nga Departamenti i Administratës Publike, tashmë kthehet në një domosdoshmëri. Me hyrjen në fuqi të ligjit të ri për shërbimin civil në 1 tetor 2013, numri i nëpunësve civilë pritet të katërfishohet nga rreth 5000 që është aktualisht, ndaj mbajtja e statistikave, përditësimi dhe mundësia për t’i konsultuar ato për institucionet që do të jenë pjesë e shërbimit civil do të ndihmojë në zbatimin korrekt të ligjit të ri, duke filluar nga planifikimi i nevojave për rekrutime dhe në cilat profile, si dhe planifikimi i programeve afat mesme të trajnimit në Shkollën Shqiptare të Administratës Publike dhe planifikimi i nevojave për trajnim e programet përkatëse të trajnimit tek ReSPA. 12. Me ngritjen e sistemit të gjykatave administrative që do të gjykojnë ndër të tjera edhe mosmarrëveshjet e punës në administratën shtetërore pritet që gjykimi i këtyre mosmarrëveshjeve të realizohet në një kohë më të shkurtër, edhe në mungesë të palëve në gjykim. Duke qenë se këto mosmarrëveshje të marrëdhënieve të punës në shërbimin civil do

172

të fillojnë dhe mbarojnë në sistemin gjyqësor, pritet që të ketë rritje të nivelit të zbatueshmërisë së tyre, duke i dhënë zgjidhje problemit të moszbatimit të vendimeve të Komisionit të Shërbimit Civil edhe kur vendimet e tij liheshin në fuqi nga gjykatat më të larta. Gjithsesi, nisur nga shtimi i institucioneve shtetërore që do t’i bashkohen shërbimit civil, niveli i njohurive dhe i kuptimit të legjislacionin në fjalë mund të sjellë probleme të zbatimit të tij, gjë, që mund të çojë në rritjen e numrit të padive për marrëdhëniet e punës në shërbimin civil në gjykatat administrative, në krahasim me nivelin e qëndrueshëm dhe të menaxhueshëm ankesave nga Komisioni i Shërbimit Civil deri më tani. Për më tepër, duhet të mbajmë parasysh se këto gjykata nuk do të trajtojnë vetëm këto lloj padish. 13. Rastet e rikthimit në punë shoqërohen edhe me të drejtën e përfitimit të pagës së munguar nga çasti i ndërprerjes së paligjshme të marrëdhënies së punës në shërbimin civil deri në kohën e ekzekutimit të vendimit të formës së prerë. Sipas legjislacionit aktual nëpunësi përfiton vetëm pagën bazë. Në kushtet kur ai është larguar padrejtësisht nga shërbimi civil e duhet të paguhet për periudhën e largimit nuk është e drejtë që të marrë vetëm pagën bazë, por atë të plotë, pasi nëpunësi civil del i pafajshëm nga një proces gjyqësor dhe nuk ka pse të vuajë edhe financiarisht pasojat e largimit të padrejtë nga puna. Për këtë qëllim, këto dy institucione kanë nevojë për trajnime të posaçme, në mënyrë që të përballojnë sa më me efektivitet hyrjen në fuqi të ligjit të ri për shërbimin civil.

173

BIBLIOGRAFIA 1. Tekste, studime, artikuj 2. Legjislacion 3. Raporte 4. Revista 5. Dokumente parlamentare 6. Vendime gjyqësore 7. Website

1. Tekste, studime, artikuj

1. Alexander Kotchegura, Civil Service Reform in Post-Comunist Countries – The case

of the Russian Federation and the Czech Republic, Leiden University Press, 2008 2. Bajram Pollozhani, Ermir Dobjani, Esat Stavaleci dhe Lazim Salihi, E drejta

Administrative (Aspekte krahasuese), 2010 3. Christoph Demmke dhe Timo Moilanen, Civil Service in the EU of 27 – Reform

outcomes and the future of the civil service, Peter Lang, Frankfurt am Main, 2010, ISBN 978-3-631-60466-3

4. Civil servants and their constitution, John A. Rohr, University Press of Kansas, 2002 5. Comparative view of administrative law issues, AECID, Albdesign Printing House,

2010, ISBN 978-99927-685-3-2 6. Civil Service Systems in the Western Europe, 2nd Edition, edited by Frits M. van der

Meer, UK, 2011 7. Debati Kushtetues, Vëllimet 1 dhe 2, OSBE Prezenca në Shqipëri, Shtëpia Botuese dhe

Shtypshkronja P.S.H. 2015 sh.p.k., Tiranë, 2006, ISBN-10: 9992797282 4. Ermir Dobjani, E Drejta Administrative 1, botim i ripunuar, Shtypshkronja Perlat Voshtina, Tiranë, 2010 5. Jani Como, E Drejta Administrative, 1984 6. Kudret Çela, E Drejta e Punës 1, Tiranë, 1998 7. Richard A.Chapman, Etika në Shërbimin Publik për Mijëvjeçarin e Ri, Shtëpia Botuese AlbPaper, Tiranë, 2003 8. Robert Denhardt, Janet Denhardt, Administrimi Publik Veprim i Orientuar, botimi i gjashtë, Shtëpia Botuese Universitare Ufo Press, Tiranë, 2010 9. Blerta Selenica, “Aspects of Reforming Public Administration in Albania”, in Public Sector: Restructuring strategies, consequences – trends and evaluation 10. Eralda (Methasani) Çani “Analizë e legjislacionit mbi marrëdhëniet e punës në administratën publike në Republikën e Shqipërisë” gjendet në http://aksesalbania.org/index.php/botime 11. Eralda Methasani Çani, The status of the Civil Servant and Rules of Ethics in Public Administration efficacy in preserving the integrity of civil servants and preventing corruption: the case of Albania, Academicus No.4, 2011, ISSN 2079-3715 12. Iris Petrela, “Disa problematika të legjislacionit dhe praktikës së shërbimit civil shqiptar”, Studime Juridike, Nr.2, 2011, Fakulteti i Drejtësisë, Tiranë

13. Iris Petrela, “Instituti i ankimit në legjislacionin dhe praktikën e shërbimit civil në Shqipëri”, prezantuar në Konferencën Mekanizmat Mbrojtës të të Drejtave të Njeriut – Konferencë Shkencore Kombëtare e Universitetit të Tiranës, Fakulteti i Drejtësisë dhe Qendra për Nisma Ligjore dhe Qytetare, 27 shkurt 2011, Shtypshkronja “Pegi”, Tiranë 14. Julejda Gërxhi dhe Afet Mamuti, The policies of identifying and managing conflicts of interest of civil servants in the civil service, Academicus No.3, ISSN 2079-3715

174

15. The European Union’s IPA 2008 Programme for the Republic of Albania Support to the Albanian Department of Public Administration

16. Managing Diversity in the Civil Service, International Institute Of Administrative Sciences Monograph, Editor, Ios Press (Netherlands), 2002

17. Public Administration - Classic Readings, Joy M. Shafrite, Albert C. Hyde, 7th Edition, 2007

18. Politicians and Public Services, Kate Jenkins, Edward Elgar Publishing, UK, 2008 19. Sage Handbook of Public Administration, edited by B.Guy Peters Jon Pierre, 2008 20. SIGMA Papers, No.1, Top Management Service in Central Government: Introducing a

System for the Higher Civil Service in Central and Eastern European Countries, OECD, Paris, 1995

21. SIGMA, Këshilltarët politikë dhe nëpunësit civilë në vendet evropiane, 2006 22. SIGMA Papers, Bosnia and Herzegovina, Public Service Assessment, May 2008 23. SIGMA Papers nr.27, Parimet Evropiane për Administratën Publike, 2009 24. SIGMA Papers, No.43, Organizing the Central State Administration: Policies and

Instruments, OECD, Paris, 2007 25. Sigma Papers No. 44, OECD Publishing, Meyer-Sahling, J. (2009), “Sustainability of

Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe Five Years after EU Accession” 26. SIGMA Papers No.48, Meyer-Sahling, J., 2012, “Civil Service Professionalisation in the

Western Balkans”, OECD Publishing http://dx.doi.org/10.1787/5k4c42jrmp35-en 27. SIGMA, EU conditionality and public administration reform in the Western Balkans,

2010

2. Legjislacion

1. Ligj nr.7941, datë 29.04.1991, “Për dispozitat kryesore kushtetuese” 2. Ligj nr.8137, datë 31.7.1996, “Për ratifikimin e Konventës Evropiane për Mbrojtjen e

të Drejtave të Njeriut dhe Lirive Themelore” 3. Ligj nr.8095, datë 21.03.1996, “Për shërbimin civil në Republikën e Shqipërisë” 4. Ligji nr.8417, datë 21.10.1998, “Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë” 5. Ligji nr. 8485, datë 12.05.1999, “Kodi i Procedurave Administrative në Republikën e

Shqipërisë” 6. Ligji nr. 8510, datë 15.7.1999, “Për përgjegjësinë jashtëkontraktore të organeve të

administratës shtetërore” 7. Ligji nr. 8549, datë 11.11.1999, “Statusi i nëpunësit civil” 8. Ligji nr.8580, datë 17.2.2000, “Për Partitë Politike”, i ndryshuar 9. Ligji nr. 9131 datë 08.09.2003, “Për rregullat e etikës në administratën publike” 10. Ligji nr. 9367, datë 7.4.2005, ”Për parandalimin e konfliktit të interesave në

ushtrimin e funksioneve publike” 11. Ligji nr. 9584, datë 17.7.2006, "Për pagat, strukturat dhe shpërblimet e institucioneve

të pavarura kushtetuese dhe institucioneve të tjera të pavarura, të krijuara me ligj" 12. Ligj nr.9590, datë 27.07.2006, “Për ratifikimin e Marrëveshjes së Stabilizim-

Asocimit ndërmjet Republikës së Shqipërisë dhe Komuniteteve Evropiane e shteteve të tyre anëtare”

13. Ligji nr.10019, datë 29.12.2008, “Kodi Zgjedhor i Republikës së Shqipërisë”, i ndryshuar

14. Ligji nr. 9887, datë 10.03.2008, ndryshuar me ligjin Nr. 48/2012 “Për mbrojtjen e të dhënave personale”

15. Ligji nr. 10 221, datë 04.02.2010, “Për mbrojtjen nga diskriminimi”

175

16. Ligji nr. 10405, datë 24.3.2011, "Për kompetencat për caktimin e pagave dhe të shpërblimeve"

17. Ligji nr. 49/2012, datë 3.5.2012, “Për organizimin dhe funksionimin e gjykatave administrative dhe zgjidhjen e mosmarrëveshjeve administrative”

18. Ligji nr.119/2012, datë 17.12.2012, “Për Buxhetin e Shtetit të vitit 2013” 19. Ligj nr.152/2013, datë 30.05.2013, ”Për nëpunësin civil” 20. Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 231, datë 11.05.2000, “Për Pranimin në

Shërbimin Civil dhe Periudhën e Provës”, i ndryshuar 21. Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 306, datë 13.06.2000, “Për Disiplinën në

Shërbimin Civil” 22. Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 315, datë 23.06.2000, “Për Krijimin dhe

Funksionimin e Institutit të Trainimit të Administratës Publike dhe Trainimin e Nëpunësit Civil”, i ndryshuar

23. Vendim i Këshillit të Ministrave nr. 342, datë 14.07.2000, “Për Lëvizjen Paralele dhe Ngritjen në Detyrë të Nëpunësit Civil”

24. Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 360, datë 14.07.2000, “Për lirimin nga Shërbimi Civil”

25. Vendimi i Këshilli i Ministrave nr. 511, datë 24.10.2002, “Për kohëzgjatjen e punës dhe të pushimit në institucionet shtetërore”, i ndryshuar

26. Vendimin i Këshillit të Ministrave nr. 1017, datë 18.9.2009, “Për miratimin e strategjisë ndërsektoriale të reformës në administratën publike”, 2009-1013, në kuadër të strategjisë kombëtare për zhvillim dhe integrim (SKZH)”

27. Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 474, datë 16.06.2011, “Për përcaktimin e standardeve e të procedurës që duhet të ndiqet gjatë hartimit dhe miratimit të strukturave organizative të institucioneve të administratës publike”

28. Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 475, datë 13.07.2007, “Për miratimin e strukturës dhe të niveleve të pagave të nëpunësve civilë/nëpunësve, zëvendësministrit dhe nëpunësve të kabineteve në Kryeministri, aparatet e ministrive të linjës, administratën e Presidentit, të Kuvendit, Komisionit Qendror të Zgjedhjeve, në Prokurorinë e Përgjithshme dhe Gjykatën e Lartë”, të ndryshuar

29. Vendimi i Këshillit të Ministrave nr. 52, datë 1.2.2012, “Për disa shtesa dhe ndryshime në Vendimin nr. 545, datë 11.8.2011 "Për miratimin e strukturës dhe të niveleve të pagave të nëpunësve civilë/nëpunësve, zëvendësministrit dhe nëpunësve të kabineteve në Kryeministri, aparatet e ministrive të linjës, administratën e Presidentit, Kuvendit, Komisionit Qendror të Zgjedhjeve, Prokurorinë e Përgjithshme, disa institucione të pavarura, institucionet në varësi të Këshillit të Ministrave/Kryeministrit, institucionet në varësi të ministrave të linjës dhe administratën e Prefektit”, të ndryshuar

30. Vendim i Këshillit të Ministrave nr.220, datë 13.02.2013, ”Për krijimin dhe funksionimin e Shkollës Shqiptare të Administratës Publike dhe trajnimin e nëpunësve të administratës publike”

31. Vendim i Këshillit të Ministrave nr.461, datë 30.05.2013, “Për disa ndryshime dhe shtesa në Vendimin nr.545, datë 11.08.2011 “Për miratimin e strukturës dhe nivelit të pagave të nëpunësve civilë, nëpunësve, zëvendësministrit dhe nëpunësve të kabineteve në Kryeministri, aparatet e ministrive të linjës, administratën e Presidentit, Kuvendit, Komisionit Qendror të Zgjedhjeve, Prokurorinë e Përgjithshme, disa institucione të pavarura, institucionet në varësi të Kryeministrit, institucionet në varësi të ministrave të linjës dhe administratën e prefektit”, të ndryshuar

176

32. Udhëzimi i Këshillit të Ministrave nr.2, datë 07.07.2000, “Për Sistemin e Vlerësimit të Arritjeve Vjetore Individuale të Nëpunësve Civilë”, i ndryshuar

33. Urdhër i Kryeministrit nr.41,datë 29.01.2004, “Për ndërprerjen e menjëhershme të kontratave të punës në shërbimin civil“

34. Urdhri i Kryeministrit nr. 174, datë 01.10.2010, ”Për marrjen e disa masave për përmirësimin e zbatimit të legjislacionit të shërbimit civil në ministritë dhe aparatin e Këshillit të Ministrave”

35. Përmbledhje e legjislacionit të shërbimit civil, AlbJuris, 2010

3. Raporte

1. Akses Albania “Raport monitorimi mbi qëndrueshmërinë e administratës publike për vitin 2009”

2. Raporti i Stablizim Asociimit 2003 3. Raporti i Stablizim Asociimit 2004 4. Raport Progresi i Komisionit Evropian për Shqipërinë 2005 5. Raport Progresi i Komisionit Evropian për Shqipërinë 2006 6. Raport Progresi i Komisionit Evropian për Shqipërinë 2007 7. Raport Progresi i Komisionit Evropian për Shqipërinë 2008 8. Raport Progresi i Komisionit Evropian për Shqipërinë 2009 9. Raport Progresi i Komisionit Evropian për Shqipërinë 2010 10. Raport Progresi i Komisionit Evropian për Shqipërinë 2011 11. Raport Progresi i Komisionit Evropian për Shqipërinë 2012 12. Raporti Vjetor i Departamentit të Administratës Publike, 2002 13. Raporti Vjetor i Departamentit të Administratës Publike, 2003 14. Raporti Vjetor i Departamentit të Administratës Publike, 2004 15. Raporti Vjetor i Departamentit të Administratës Publike, 2005 16. Raporti Vjetor i Departamentit të Administratës Publike, 2006 17. Raporti Vjetor i Departamentit të Administratës Publike, 2007 18. Raporti Vjetor i Departamentit të Administratës Publike, 2008 19. Raporti Vjetor i Departamentit të Administratës Publike, 2009 20. Raporti Vjetor i Departamentit të Administratës Publike, 2010 21. Raporti Vjetor i Departamentit të Administratës Publike, 2011 22. Raporti Vjetor i Departamentit të Administratës Publike, 2012 23. Raporti Vjetor i Departamentit të Administratës Publike, 2013 24. Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil, 2002 25. Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil, 2003 26. Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil, 2004 27. Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil, 2005 28. Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil, 2006 29. Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil, 2007 30. Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil, 2008 31. Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil, 2009 32. Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil, 2010 33. Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil, 2011 34. Raporti Vjetor i Komisionit të Shërbimit Civil, 2012 35. Buletini 2004-Komisioni i Shërbimit Civil, Shtëpia Botuese PEGI, Tiranë, 2005 36. Buletini 2008-Komisioni i Shërbimit Civil, Shtëpia Botuese PEGI, Tiranë, 2009 37. Buletini 2011-Komisioni i Shërbimit Civil, Shtëpia Botuese Albdesign, Tiranë, 2012

177

38. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Njësinë Bashkiake nr.1 Tiranë, 2008

39. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Njësinë Bashkiake nr.2 Tiranë, 2008

40. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Njësinë Bashkiake nr.4 Tiranë, 2008

41. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Njësinë Bashkiake nr.8 Tiranë, 2008

42. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Njësinë Bashkiake nr.9 Tiranë, 2008

43. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Korçë, 2008 44. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Qarkun Korçë, 2008 45. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Durrës, 2008 46. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë e Financave,

2008 47. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Drejtorinë e

Përgjithshme të Tatimeve, 2008 48. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë e Punëve

Publike Transportit dhe Telekomunikacionit, 2008 49. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë e Bujqësisë

Ushqimit dhe Mbrojtjes së Konsumatorit, 2008 50. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë e Mjedisit

Pyjeve dhe Administrimit të Ujërave, 2008 51. Raport për Mbikëqyrjen e Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë e Punës

Çështjeve Sociale dhe Shanseve të Barabarta, 2008 52. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë

Drejtësisë, 2011 53. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë e

Punëve të Jashtme, 2011 54. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë e

Shëndetësisë, 2011 55. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë e

Mbrojtjes, 2011 56. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë e

Integrimit, 2011 57. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë e

Financave, 2011 58. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Drejtorinë e

Përgjithshme e Tatimeve, 2011 59. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë e

Arsimit dhe Shkencës, 2011 60. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë e

Mjedisit, Pyjeve dhe Administrimit të Ujrave, 2011 61. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Ministrinë e

Punës Çështjeve Sociale dhe Shanseve të Barabarta, 2011 62. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Këshillin e

Qarkut Berat, 2011 63. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë

Berat, 2011

178

64. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Këshillin e Qarkut Fier, 2011

65. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Fier, 2011

66. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Lushnjë, 2011

67. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Këshilli e Qarkut Gjirokastër, 2011

68. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Gjirokastër, 2011

69. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Përmet, 2011

70. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Këshillin e Qarkut Kukës, 2011

71. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Kukës, 2011

72. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Këshillin e Qarkut Dibër, 2011

73. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Peshkopi, 2011

74. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Vorë, 2011

75. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Kamëz, 2011

76. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në institucionin e Avokatit të Popullit, 2012

77. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Kontrollin e Lartë të Shtetit, 2012

78. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Komisionim Qendror të Zgjedhjeve, 2012

79. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Këshillin Kombëtar të RadioTelevizionit, 2012

80. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Inspektoratin e Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive, 2012

81. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Drejtorinë e Përgjithshme e Parandalimit të Pastrimit të Parave, 2012

82. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Këshillin e Qarkut Vlorë, 2012

83. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Vlorë, 2012

84. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Orikum, 2012

85. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Këshillin e Qarkut Shkodër, 2012

86. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Shkodër, 2012

87. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Koplik, 2012

88. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Këshillin e Qarkut Durrës, 2012

179

89. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Durrës, 2012

90. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Këshillin e Qarkut Elbasan, 2012

91. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Bashkinë Elbasan, 2012

92. Raporti Përfundimtar i Mbikëqyrjes së Menaxhimit të Shërbimit Civil në Këshillin e Qarkut Gjirokastër, 2012

93. Raport i OSBE-së Misioni në Kosovë, Zbatimi i legjislacionit për shërbimin civil në Kosovë, shkurt 2013

4. Revista

1. Departamenti i Administratës Publike – Revista nr.1, 2009, “Strategjia

Ndërsektoriale e Reformës në Administratën Publike (SNRAP) 2009-2013 në Kuadër të Strategjisë Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim

2. Departamenti i Administratës Publike – Revista nr.2, 2009, “15 vjet në zemër të reformave”

3. Departamenti i Administratës Publike – Revista nr.3, 2009, “Shërbimi Civil në Rajon në një Këndvështrim të ri”

4. Departamenti i Administratës Publike – Revista nr.7, 2011 (1), “Përmbledhje e legjislacionit të Shërbimit Civil”

5. Departamenti i Administratës Publike – Revista nr.8, 2011 (2), “Përmbledhje e legjislacionit për nëpunësit publikë”

5. Dokumente Parlamentare

1. Rezolutë e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë "Për gjendjen në shërbimin civil

2004”, datë 21.03.2005 2. Rezolutë e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë "Për gjendjen në shërbimin civil

2005”, datë 20.04.2006 3. Rezolutë e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë "Për vlerësimin e veprimtarisë së

Komisionit të Shërbimit Civil për vitin 2005", datë 16.02.2006 4. Rezolutë e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë "Për vlerësimin e veprimtarisë së

Komisionit të Shërbimit Civil për vitin 2006”, datë 19.03.2007 5. Rezolutë e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë "Për vlerësimin e veprimtarisë së

Komisionit të Shërbimit Civil për vitin 2007”, datë 26.06.2008 6. Rezolutë e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë "Për vlerësimin e veprimtarisë së

Komisionit të Shërbimit Civil për vitin 2010”, datë 26.05.2011 7. Rezolutë e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë "Për vlerësimin e veprimtarisë së

Komisionit të Shërbimit Civil për vitin 2011", datë 12.07.2012 8. Procesverval i Komisionit për Çështjet Ligjore Administratën Publike dhe të Drejtat

e Njeriut, datë 01.10.2012, diskutim i projektligjit për shërbimin civil 9. Procesverval i Komisionit për Çështjet Ligjore Administratën Publike dhe të Drejtat

e Njeriut, datë 01.10.2012, diskutim i projektligjit për shërbimin civil 10. Procesverval i Komisionit për Çështjet Ligjore Administratën Publike dhe të Drejtat

e Njeriut, datë 25.06.2012, Seancë dëgjimore me Komisionin e Shërbimit Civil për veprimtarinë e kryer gjatë vitit 2011

180

11. Procesverval i Komisionit për Çështjet Ligjore Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut, datë 20.06.2012, Seancë dëgjimore me Departamentin e Administratës Publike për gjendjen e shërbimit civil gjatë vitit 2011

12. Vendimet e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë nr. 437 dhe nr. 437/1, datë 03.05.2000, “Për emërim anëtarësh të Komisionit të Shërbimit Civil”

13. Vendimet e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë nr.461, datë 16.11.2000, “Për strukturën dhe organikën e Komisionit të Shërbimit Civil”

14. Vendim i Kuvendit të Republikës së Shqipërisë nr. 473, datë 36.03.2001 “Për emërim anëtarësh të Komisionit të Shërbimit Civil”

15. Vendim i Kuvendit nr.47, datë 20.06.2002, “Për miratimin e Rregullores për organizimin dhe funksionimin e Komisionit të Shërbimit Civil”

16. Vendim i Byrosë së Kuvendit nr. 29, datë 9.7.2007, “Për ngritjen e shërbimit të monitorimit të institucioneve që raportojnë dhe informojnë Kuvendin”

6. Vendime Gjyqësore

1. Vendim Unifikues i Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë nr.3, datë

24.01.2007 2. Vendim Unifikues i Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë nr.8, datë

12.09.2007 3. Vendim Unifikues i Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë nr.20, datë

15.11.2007 4. Vendim Unifikues i Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë nr.1, datë

17.01.2011 5. Vendim i Gjykatës Kushtetuese nr.6, datë 31.03.2006 6. Vendim i Gjykatës Kushtetuese nr.43, datë 19.12.2007 7. Vendim i Gjykatës Kushtetuese nr.1, datë 19.01.2009 8. Vendimi i Gjykatës Kushtetuese nr. 2, datë 01.02.2011 9. Vendim i Gjykatës Evropiane për të Drejtat e Njeriut, Ramadhi kundër Shqipërisë,

Ankimi nr.388222/02, datë 13.11.2007 10. Vendim i Gjykatës Evropiane për të Drejtat e Njeriut, Qufaj kundër Shqipërisë,

Ankimi nr. 54268/00, datë 18.11.2004 11. Vendim i Gjykatës së Apelit Tiranë, Nr.2754, datë 16.12.2011 12. Vendim i Gjykatës së Apelit Tiranë, Nr.6, datë 03.07.2012

Vendime të Komisionit të Shërbimit Civil Vendime të Komisionit të Shërbimit Civil për ankesat e nëpunësve civilë e konkurrentëve për pozicione pune të shërbimit civil në periudhën 2001-2012

7. Faqe interneti

1. www.qbz.gov.al 2. http://www.qbz.gov.al/botime/permbledhese/Permbledhje%20e%20vendimeve%20te

%20Gjykates%20Europiane%20per%20te%20Drejtat%20e%20Njeriut.pdf 3. www.ligjet.org 4. www.pad.gov.al 5. www.kshc.gov.al 6. www.tipa.gov.al (prej muajit qershor 2013 faqja është inaktive) 7. www.këshilliministrave.gov.al

181

8. www.parlament.al 9. www.moi.gov.al 10. www.avokatipopullit.gov.al 11. www.mie.gov.al 12. www.gjykataelarte.gov.al 13. www.gjk.gov.al 14. http://map.rks-gov.net/sq/ 15. www.civilservice.gov.uk 16. www.legislation.gov.uk 17. www.eipa.nl 18. http://eeas.europa.eu/delegations/albania/documents/eu_albania 19. http://eeas.europa.eu/delegations/albania/index_en.htm 20. http://eeas.europa.eu/delegations/albania/eu_albania/political_relations/index_en.htm 21. http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/funding-by-

country/albania/index_en.htm 22. www.venice.coe.int/site/dynamics/N_Series_ef.asp?L=E&S=1 23. http://icsc.un.org/rootindex.asp 24. www.aksesalbania.org 25. www.nispa.sk 26. www.conseil-etat.fr 27. www.ena.fr 28. www.ipa.ie/en/Education,Training,Publishing,Reseach/ 29. www.respaweb.eu 30. http://sshls-dev.port.ac.uk/hub/public-policy/ëp-content/uploads/2010/12/Three-

main-characteristics-of-the-British-Civil-Service.pdf 31. http://dsdc.gov.al/dsdc/Donor_Database_33_2.php 32. www.oecd-ilibrary.org/governance/sigma-papers_20786581 33. www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/39559906.pdf 34. www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/41636302.pdf 35. http://dx.doi.org/10.1787/5kml60pvjmbq-en 36. www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/39599452.pdf 37. www.echr.coe.int/Documents/Convention_SQI.pdf 38. www.britannica.com/EBchecked/topic/215768/France/237242/Civil-service 39. http://en.wikipedia.org/wiki/French_Civil_Service 40. http://en.iju.hr/ccpa/ccpa/downloads_files/2012-02%20Skarica.pdf 41. Plani kombëtar për zbatimin e Marrëveshjes së Stabilizim Asociimit 2012-2015,

korrik 2012 www.mie.gov.al/previewdoc.php?file_id=2043 42. Council of Europe, Committee of Ministers Recommendation Rec (2003)17

of the Committee of Ministers to member states on enforcement https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=65531&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383

43. http://www.academicus.edu.al/nr4/Academicus-MMXI-4-081-091.pdf 44. http://www.academicus.edu.al/nr3/Academicus-MMXI-3-134-144.pdf

182

Abstrakt

Ky punim synon të prezantojë shërbimin civil shqiptar si formë të organizimit të administratës shtetërore shqiptare që prej vitit 1996 e vijim. Në të prezantohen tiparet e këtij sistemi në Shqipëri duke paraqitur dhe analizuar institutet dhe institucionet përgjegjëse për zbatimin e legjislacionit të shërbimit civil në vend, pa lënë mënjanë analizën e gjendjes së këtij shërbimi dhe problematikat që e kanë shoqëruar në këto gati dy dekada të ekzistencës dhe zbatimit të tij në Shqipëri. Po kështu, punimi trajton në një këndvështrim më të gjerë shërbimin civil duke u nisur nga angazhimet që ka marrë përsipër Shqipëria në kuadër të përpjekjeve për marrjen e statusit të vendit kandidat për anëtarësimin në Bashkimin Evropian, të cilat synohen të udhëhiqen dhe konkretizohen bazuar në dokumente strategjike të posaçme për fushën e administratës publike dhe shërbimit civil. Po kështu, një vend të rëndësishëm zënë edhe elementet krahasuese për sisteme të shërbimit civil në vende të tjera të Evropës, anëtare të hershme, të reja të BE-së apo aspirante për t’u bërë pjesë e familjes së madhe evropiane pas përmbushjes, ndër të tjera, të reformës në fushën e shërbimit civil për ta kthyer atë në një shërbim efektiv të shtetit ndaj qytetarëve të tij, të karakterizuar nga profesionalizmi, qëndrueshmëria, transparenca, merita dhe paanësia politike.

Fjalët kyçe: shërbim civil, nëpunës civil, reformë e shërbimit civil, Komisioni i Shërbimit Civil, Departamenti i Administratës Publike

Abstract

This thesis aims at presenting a comprehensive description of the Albanian civil service system, as a type of the organization of public administration from the year 1996 up to present. This includes the description of the characteristics of this system in Albania, supplemented by an analysis of the current situation and description of issues of concern during these two decades of applicability of this system in Albania. Furthermore, an expanded viewpoint is used to present the efforts of Albania in the framework of Stabilisation Association Agreement with the EU, based on which Albania aims at being granted the status of candidate country to join the EU. This Agreement has served as basis for several strategic documents to streamline the policies in various areas including public administration and civil service. In addition, particular attention is paid to the comparison among various types of civil service systems as applied in other European countries, either in elderly or new member States, or other European States similar to Albania that are striving to become part of the big European family upon successful implementation, among others, of the civil service reform. This is particularly needed in order to transform the civil service into an effective State service to respond to the needs of its citizens, characterised by professionalism, sustainability, transparency, merit based and free from political influence. Key words: civil service, civil servant, civil service reform, Civil Service Commission, Department of Public Administration