UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA

MARIBOR

DIPLOMSKA NALOGA

REFORMA DRŽAVNE UPRAVE NA PRIMERU UPRAVNE ENOTE ŠMARJE PRI JELŠAH

Kandidatka: Marija Žogan Naslov: Globoko 22, 3240 Šmarje pri Jelšah Študentka izrednega študija Številka indeksa: 80014694 Program: visokošolski strokovni Študijska smer: Management Mentor: dr. Duško Uršič Lektorica: prof. Sonja Arbeiter Šmarje pri Jelšah, avgust 2003

IZJAVA

Študentka Marija ŽOGAN izjavljam, da sem avtorica tega diplomskega dela. Zagotavljam, da sta tiskana in elektronska verzija istovetni. Kot avtorica dovoljujem njegovo objavo na spletni strani fakultete. Šmarje pri Jelšah, dne 04.02.2004

Marija ŽOGAN

2

VSEBINA

1. UVOD................................................................................................................... 4

2. OPREDELITEV POJMOV ............................................................................... 6 2.1 JAVNO DOBRO, JAVNI INTERES, JAVNO POOBLASTILO ........................ 6

2.1.1 Javno dobro, javni interes.............................................................................................................. 6 2.1.2 Javno pooblastilo ............................................................................................................................... 6

2.2 JAVNA UPRAVA ................................................................................................ 6 2.2.1 Državna uprava.................................................................................................................................. 7 2.2.2 Javne službe....................................................................................................................................... 8 2.2.3 Lokalna samouprava......................................................................................................................... 8

2.3 RAZVOJ IN ZNAČILNOSTI DRŽAVNE UPRAVE.......................................... 8 2.3.1 Razvoj, delovanje in položaj državne uprave.................................................................................... 8 2.3.2 Funkcije in organizacija državne uprave ........................................................................................... 9 2.3.3 (Ne)učinkovitost državne uprave..................................................................................................... 11

3 REFORMA DRŽAVNE UPRAVE IN UVAJANJE KAKOVOSTI V .................... 13

SLOVENIJI........................................................................................................................ 13 3.1 STANJE IN PROBLEMI DRŽAVNE UPRAVE PRED REFORMO....................... 14

Upravni organi ........................................................................................................................ 17 2.3.1.1.1.1.0 Leto ................................................................................................................. 19

3.1.1 Vzroki slabega delovanja državne uprave ....................................................................................... 20 3.2 CILJNA PODROČJA REFORME SLOVENSKE DRŽAVNE UPRAVE................. 21 3.3 DVIGOVANJE UČINKOVITOSTI IN KAKOVOSTI DRŽAVNE UPRAVE ........ 25

3.3.1 Novi javni management................................................................................................................... 25 3.3.2 Kakovost v državni upravi.............................................................................................................. 28

3.3.2.1 Kaj pomeni beseda kakovost? ................................................................................................. 29 3.3.2.2 Kakovost in državna uprava .................................................................................................... 30

3.4 USMERJENOST JAVNE UPRAVE K UPORABNIKU ........................................... 31 3.4.1 Cilji in mehanizmi usmerjanja javne uprave k uporabniku ............................................................. 32 3.4.2 Ukrepi za večjo usmerjenost slovenske javne uprave k uporabniku ............................................... 34 3.4.3 Glavne ovire na poti k javni upravi, usmerjeni k uporabniku ......................................................... 35

4 UPRAVNA ENOTA ŠMARJE PRI JELŠAH KOT VHODNE DVERI DRŽAVLJANOV V DRŽAVNO UPRAVO................................................... 36

4.1 VLOGA UPRAVNE ENOTE V DRŽAVNI UPRAVI ...................................... 36 4.2 UPRAVNA ENOTA KOT POSLOVNI SISTEM.............................................. 39 4.3 OBMOČJE, KI GA POKRIVA UPRAVNA ENOTA ....................................... 41 4.4 ORGANIZIRANOST UPRAVNE ENOTE ....................................................... 42

4.4.1 Organizacijska shema Upravne enote Šmarje pri Jelšah ................................................................. 42 4.5 IZOBRAZBENA STRUKTURA ZAPOSLENIH.............................................. 43

4.5.1 Izobraževanje zaposlenih ob delu v obdobju od 1996 - 2002 ......................................................... 46 4.6 UČINKOVITOST ODLOČANJA V UPRAVNIH ZADEVAH ........................ 46

4.6.1 Podani zahtevki vlagateljev v upravni enoti.................................................................................... 47 4.6.2 Reševanje zahtevkov vlagateljev v upravni enoti............................................................................ 47 4.6.3 Ažurnost reševanja zahtevkov vlagateljev v upravni enoti ............................................................. 47

3

5 POSTOPEK PRIDOBIVANJA CERTIFIKATA KAKOVOSTI PO STANDARDU ISO 9001 : 2000 V UPRAVNI ENOTI ŠMARJE PRI JELŠAH ............................................................................................................. 48

5.1 IZDELAVA STRATEGIJE KAKOVOSTI........................................................ 48 5.2 SKLEP O PRISTOPU K PRIDOBIVANJU CERTIFIKATA KAKOVOSTI PO

STANDARDU ISO 9001:2000 .......................................................................... 49 5.3 ZBOR DELAVCEV ........................................................................................... 49 5.4 POLITIKA KAKOVOSTI UPRAVNE ENOTE ŠMARJE PRI JELŠAH ......... 49 5.5 SKLEP O IMENOVANJU SVETA ZA KAKOVOST ...................................... 50 5.6 REVIZIJA DELUJOČEGA SISTEMA .............................................................. 51 5.7 PLANIRANJE CILJEV KAKOVOSTI.............................................................. 51

5.7.1 Namenski cilji kakovosti za leto 2003............................................................................................. 51 5.7.2 Objektni cilji kakovosti ................................................................................................................... 51

5.8 TERMINSKI PLAN IZGRADNJE IN UVAJANJA SISTEMA KAKOVOSTI............................................................................................................................. 52

5.9 IZOBRAŽEVANJE ZAPOSLENIH................................................................... 54 5.9.1 Motivacijska predavanja.................................................................................................................. 54 5.9.2 Tehnično – tehnološko izobraževanje za obvladovanje procesov................................................... 54 5.9.3 Nova organizacijska kultura ............................................................................................................ 54

5.10 OBLIKOVANJE, PRIPRAVA IN IZDELAVA ORGANIZACIJSKIH PREDPISOV (OP) .............................................................................................. 54

5.11 IZDELOVANJE NAVODIL ZA DELO (ND) ................................................... 55 5.12 IZDELOVANJE INFORMATIVNIH LISTOV (IL).......................................... 55 5.13 ANKETE ZA UGOTAVLJANJE ZADOVOLJSTVA STRANK IN

ZAPOSLENIH.................................................................................................... 55 5.14 DOKUMENTACIJA SISTEMA KAKOVOSTI ................................................ 56 5.15 PRIPRAVE NA NOTRANJO PRESOJO........................................................... 57 5.16 IZBOR CERTIFIKACIJSKE HIŠE IN POTEK CERTIFIKACIJSKEGA

POSTOPKA........................................................................................................ 58 5.17 PREVERJANJE SISTEMA KAKOVOSTI........................................................ 58

5.17.1 Presoja dokumentacije s strani SIQ ............................................................................................... 58 5.17.2 Notranja presoja sistema kakovosti ............................................................................................... 59 5.17.3 Zunanja presoja sistema kakovosti ................................................................................................ 59

5.18 KOREKTIVNI IN PREVENTIVNI UKREPI .................................................... 59

6 SKLEP................................................................................................................ 59

LITERATURA................................................................................................................... 60

SEZNAM TABEL, SLIK IN GRAFIKONOV................................................................ 62

PRILOGE........................................................................................................................... 63

4

1. UVOD Večina ljudi na javno upravo gleda stereotipno in vidi v njej birokratski aparat, ki odžira čas in denar "produktivnemu" delu družbe. Resnica je praviloma drugačna. Uprava je izjemno pomemben segment družbe, saj je od kakovosti njenega delovanja odvisno, kako se bo država odzivala na izzive v okolju. Od tega je posledično odvisno blagostanje slehernega posameznika. Zato so sredstva družbe, namenjena ustvarjanju materialnih in kadrovskih možnosti za dobro delovanje uprave, odlična naložba, če so smotrno uporabljena. Če teh sredstev družba ni pripravljena zagotoviti ali če jih upravljavci države ne znajo smotrno uporabiti, bo uprava slaba; slabe bodo odločitve, njihovo izvrševanje pa neučinkovito. Za prva leta javne uprave v samostojni Sloveniji je bilo značilno prav to. Upravi niso bila zagotovljena zadostna sredstva, s katerimi bi lahko zagotavljala pričakovane učinke, poleg tega pa veljaven sistem upravljanja s človeškimi viri ni zagotavljal smotrne porabe teh sredstev. Če temu prištejemo še izrazito negativen odnos populistične politike in javnosti, se ne smemo čuditi, da nimamo uprave, kakršno si želimo in kakršno smo sposobni zgraditi. Posamični poskusi za dvig kakovosti na državni ravni so se pričeli leta 1993 z Nacionalnim programom kakovosti Republike Slovenije in se nadaljevali s Politiko kakovosti državne uprave v oktobru 1996. Na podlagi teh dveh dokumentov so posamezne organizacije državne uprave, pretežno upravne enote, pričele s projekti uvajanja kakovosti v svoje delovanje. To ni naključje, saj ravno na upravnih enotah državljani uresničijo večino svojih osebnih relacij do državne uprave. Tako je bil v okviru državne uprave Slovenije prvi certifikat sistema kakovosti ISO po standardu serije 9000 podeljen v letu 1999 (Upravni enoti Ljutomer). Do konca leta 2003 bo ta certifikat pridobilo okrog 30 upravnih enot (med njimi ga je 12.6.2003 pridobila tudi Upravna enota Šmarje pri Jelšah). V letu 2002 se je v Sloveniji v skladu z evropskimi trendi aktivno začel uporabljati evropski Skupni ocenjevalni okvir za organizacije v javnem sektorju - Common Assessment Framework (CAF). Ta model je od oktobra 2002 do junija 2003 uporabilo okrog 20 upravnih organizacij, trend je v naraščanju. Cilji glede izboljšanja kakovosti in učinkovitosti delovanja javne uprave v začetku reforme niso bili vključeni v strateške cilje države. Čeprav je Slovenija z reformo državne uprave pričela že v letu 1997, je bil alarm za nujnost reformiranja le-te sprožen leta 1999. Takrat je bila Slovenija zaradi začetka procesa vstopanja v Evropsko unijo prvič vključena v letno nacionalno listo konkurenčnosti držav. Analiza posameznih skupin dejavnikov je pokazala, da je naša najšibkejša točka državna uprava, saj smo v vzorcu 47 držav zasedli celo zadnje mesto. Tudi Upravna enota Šmarje pri Jelšah, kjer sem zaposlena od 1.1.1996 dalje, je v tem obdobju postopoma, sistematično in premišljeno spreminjala tradicionalno birokratsko organizacijsko kulturo ustanove. Najprej sramežljivo in boječe, sedaj pa iz leta v leto bolj pogumno, tako da se med zaposlenimi v upravni enoti kot tudi v okolju kjer deluje, razblinja stereotip o državni upravi kot birokratskem aparatu, ki deluje odtujeno od

5

državljanov. Zaposleni spoznavamo, da so kot v vsaki dejavnosti, tudi v naši upravni enoti stranke razlog in smisel dejanskega obstoja naših delovnih mest. Poslovanje se je pričelo dejansko (ne samo deklarativno), približevati strankam. Oblastniški sistem mišljenja in način razmišljanja zaposlenih v upravni enoti postopoma zamenjuje partnerski odnos do uporabnikov. Ob začetku gibanja za nove medčloveške odnose v upravni enoti je bilo potrebno troje: odločenost vodstva, motiviranost vseh zaposlenih in izobraževanje ter usposabljanje vodstva in zaposlenih. K intenziviranju vseh oblik izobraževanj smo v naši upravni enoti pristopili od leta 1998 dalje. Lahko bi rekli, da postajamo učeča se uprava. Prav gotovo je za to zaslužen management upravne enote, ki ga predstavljajo načelnik in vodje oddelkov. V nadaljevanju se je načelnik upravne enote odločil, da bo kot orodje za zagotavljanje kakovosti služil certifikat kakovosti po standardu ISO 9001 : 2000. Tako je decembra 2001 na zboru vse zaposlene v Upravni enoti Šmarje pri Jelšah seznanil z načrti, kako postati sodobna, učinkovita in prijazna državna uprava. Prizadevati si bo potrebno, da naše odločanje v upravnih stvareh ne bi bilo togo in odmaknjeno od realnih razmer okolja, a vendar zakonito. Naše vodilo je, da delo opravljamo strokovno, nepristransko in pravočasno, skratka kakovostno. (Habjan, 2001.) Spremembe so se dotaknile tako odnosa zaposlenega osebja do strank, prostora (urejenost prostora) in načina ponudbe storitev (klasičen ali elektronski), časa (reševanja upravnih zadev kot tudi dostopnosti strankam), vse do načina vodenja upravne organizacije. Ker v javni upravi delujem od l.1979, lahko pozitivno ocenim spremembe. Ta ocena temelji na lastnem zaznavanju sprememb kot tudi na izrazih zadovoljstva strank Upravne enote Šmarje pri Jelšah. Potekanje uvajanja reform v državno upravo bom na primeru Upravne enote Šmarje pri Jelšah prikazala v diplomskem delu.

6

2. OPREDELITEV POJMOV 2.1 JAVNO DOBRO, JAVNI INTERES, JAVNO POOBLASTILO 2.1.1 Javno dobro, javni interes Za svoje vsakodnevno delovanje potrebuje tako posameznik kot celotna družba vrsto dobrin in storitev. Del teh dobrin oz. storitev se zagotavlja avtomatično, z obligacijskimi (daj-dam) razmerji, za katere se ljudje sami odločajo. Pri distribuciji drugega dela dobrin oz. storitev pa ti avtomatični mehanizmi ne delujejo. V drugi del sodijo tudi dobrine in storitve, ki so nujno potrebne za normalno delovanje družbe. Njihova produkcija in distribucija se zagotavlja z drugačnimi mehanizmi. Te dobrine in storitve so javno dobro in družba ima interes, da se zagotavljajo vsakomur, včasih celo prisilno, če je to v skladu z družbenimi cilji. Katere so te dobrine in storitve, je torej odvisno od javnega interesa, njihovo zagotavljanje pa je naloga servisnega dela javne uprave - javnih služb. 2.1.2 Javno pooblastilo Javno pooblastilo je instrument, s katerim se prenese opravljanje nekaterih funkcij državne uprave na osebe, ki drugače takih pristojnosti nimajo. Ustvari se položaj, ko neka oseba, ki ni država, izvršuje naloge državne uprave. Država lahko namreč posamezne dele funkcij državne uprave z javnim pooblastilom prenese tudi na nedržavne subjekte, ki institucionalno ne sodijo v državno upravo. Ti subjekti na podlagi javnega pooblastila izvajajo funkcijo državne uprave, kar pomeni, da je funkcionalna opredelitev državne uprave nekoliko širša od njene institucionalne opredelitve (Trpin, 1993, str. 16). Uporabi se takrat, ko se na ta način zagotovi bolj smotrno in učinkovito opravljanje upravnih nalog. 2.2 JAVNA UPRAVA Javna uprava pomeni državno in nedržavno upravo, oz. skupnost organov in organizacij, ki opravljajo naloge v javnem interesu in se financirajo iz državnega proračuna. Sam pojem ima dva pomena: 1. Z organizacijskega vidika je javna uprava subjekt, organizacija, ki izvršuje naloge

upravljanja družbe. Pri tem (organizacijsko-subjektivnem) pogledu se osredotočamo na strukturo. Pojava ne skušamo definirati skozi tisto, kar se počne, ampak skozi tistega, ki to počne. S tega vidika nas pri javni upravi zanimajo izvajalci upravnih funkcij – njihova ureditev, značilnosti, razvrščanje in odnosi med njimi.

2. Funkcionalno-objektivne definicije pa v ospredje postavljajo ravno delovanje. Pomen se daje dejavnosti in ne strukturam, ki jo izvajajo. Pri tej definiciji javna uprava nastopa kot sam proces upravljanja. Le-ta je večfazen: določanje potreb, zbiranje informacij, oblikovanje alternativ, izbira ene izmed teh, realizacija in kontrola.

Ta sklopa se dopolnjujeta in lahko na podlagi obeh postavimo naslednjo definicijo javne uprave: javna uprava je sistem organizacij, katerih dejavnost je upravljanje v javnih zadevah in proces upravljanja.

7

Slika 1: Razmejitev med javnim sektorjem, javno upravo in državno upravo

Vir: Pevcin, 2002, str. 21. Pod tako izoblikovan pojem javne uprave lahko uvrstimo naslednja področja: 2.2.1 Državna uprava Državna uprava je sredstvo države za izvajanje prvenstveno oblastne oziroma politične funkcije. Oblast pomeni moč, s katero se lahko prisili drugega k določenemu ravnanju (Rakočevič, 1991, str. 54). Del javnih zadev je take narave, da zahteva vsaj posredno grožnjo z uporabo fizične prisile. Ker ima v demokratični družbi izključno država monopol nad sredstvi fizične prisile, je upravljanje v teh zadevah prepuščeno njej. Državna uprava je tako instrument države za izvajanje njene prvenstveno oblastne funkcije. Ta funkcija je sestavljena iz izvrševanja zakonov in drugih predpisov, odločanja v upravnih zadevah ter iz izvrševanja upravnega nadzorstva. Institucionalno izvaja to nalogo vlada in ministrstva na centralni ter upravne enote na lokalni ravni. Poleg oblastne funkcije pa opravlja državna uprava tudi strokovno-tehnične in pospeševalne naloge. Prve so podpora upravnemu odločanju (zbiranje informacij, oblikovanje alternativ), pri drugih pa uprava z neoblastnimi ukrepi spodbuja razvoj drugih delov družbenenga sistema, predvsem gospodarstva. Poudariti je treba, da se funkcionalni in institucionalni vidik državne uprave vedno ne prekrivata. Država lahko z javnimi pooblastili prenese posamezne dele funkcije državne uprave na subjekte, ki institucionalno ne sodijo v državno upravo. V takem primeru je funkcionalna opredelitev državne uprave širša od njene institucionalne opredelitve. Po drugi strani pa je seveda možno, da organizacije državne uprave opravljajo dejanja, ki ne sodijo v upravljanje in tako je v tem primeru institucionalna opredelitev širša od funkcionalne. Čeprav sta oba primera prej izjema kot pravilo, ju je treba pri definiranju pojma državne uprave upoštevati.

8

2.2.2 Javne službe Prek državne uprave se izvaja oblastna, regulatorna funkcija države, prek sistema javnih služb pa predvsem njena servisna funkcija. Ta pomeni skrb in organizirano zagotavljanje tistih dobrin in storitev, ki jih tržni sistem s svojo spontano ekvivalentnostjo ne more zagotoviti, pa so obenem nujno potrebne za delovanje družbe. Katere so te dobrine in storitve in na kakšen način se dobavljajo oziroma izvajajo, določa država. Servisna in regulatorna funkcija torej nista ločeni, gre le za dva dela sistema. Država v okviru svoje oblastne funkcije regulira javne službe, te pa predstavljajo izvajalski del tega sistema. Same javne službe se delijo na gospodarske in negospodarske, njihove izvajalske oblike pa so različne: javna podjetja, javni zavodi, koncesije, režijski obrat,… Izvajalci so torej lahko osebe tako javnega kot tudi zasebnega prava. Organizacije, ki zagotavljajo javne dobrine in storitve, namreč niso javne po svoji naravi, ampak po pravnem režimu. 2.2.3 Lokalna samouprava Namen lokalne samouprave je upravljanje družbenih zadev na neposredni lokalni ravni. Lokalna skupnost je sicer sociološki pojem, pravno urejena razmerja znotraj te skupnosti na področju odločanja o skupnih zadevah pa tvorijo lokalno samoupravo. Tovrstno odločanje naj bi bilo avtonomno, neodvisno od države. Če te avtonomije ni, ne moremo govoriti o lokalni samoupravi, ampak o lokalni upravi, torej zgolj vertikalni decentralizaciji državne uprave. Tak pojav je negativen, saj velja, da je lokalna samouprava eden temeljev demokracije. Lokalna samouprava je tako avtonomija odločanja o lastnih zadevah v lokalni skupnosti, to pa normativno izvira iz lastne pristojnosti. Institucionalno je lokalna samouprava organizirana v različnih (lokalnih ) teritorialnih upravnih sistemih, kot so občine, okraji, okrožja, departmaji, pokrajine… 2.3 RAZVOJ IN ZNAČILNOSTI DRŽAVNE UPRAVE 2.3.1 Razvoj, delovanje in položaj državne uprave Državna uprava se je začela razvijati s trajnim obstojem držav v starem veku s poudarkom na vojaški upravi. V novejšem srednjem veku se je državna uprava razvijala v smeri neodvisnega strokovnega aparata, kar je finančno omogočilo meščanstvo. V novem veku je postala odvisna od državnega režima - despotije ali demokracije, pri čemer so za slednjo značilne delitev vej oblasti, visoka strokovnost in pretežno servisna narava uprave (Ferfila, Kovač, 2000, str. 148). Spremenjena vloga države je povzročila predvsem spremembe v vlogi, položaju in značaju državne uprave. Upravne funkcije so se sčasoma začele čedalje bolj razlikovati in ločevati. Tako so se najprej razločile upravne veje obrambe, zunanjih zadev, notranjih zadev, pravosodja in financ. Teh pet resorjev pomeni klasično državno upravo, saj na njih država deluje v svoji primarni vlogi kot oblast, politična sila in monopolizator sredstev fizičnega prisiljevanja v skupnosti. S poznejšo ločitvijo so se osamosvojili novi resorji oz. skupine

9

resorjev (gospodarstvo, komunalne službe, informacijske službe ipd.). Vse bolj je prišla do izraza vloga državne uprave kot nosilca družbeno koristnih zadev, ki niso nujno odvisne od obstoja monopola prisile (Rakočevič, 1994, str. 124). Omenjena upravna ločitev je bila posledica prevzemanja nalog na številnih področjih družbenega življenja s strani države. Vse to je pomenilo daljnosežno krepitev države, katere vloga »nočnega čuvaja« se je z razvojem kapitalizma in poseganjem na najrazličnejša področja družbenega življenja prelevila v »državo blaginje«. Družbeni razvoj je tako zahteval širitev državne uprave. Le-ta potrebuje istočasno vse več sredstev, davkoplačevalci pa v zameno zahtevajo kakovostnejše storitve. Državna uprava mora imeti za vse svoje delovanje podlago v veljavnem pravnem redu (ustava in zakoni). Upravni organi so za svoje delo običajno odgovorni vladi, ki izvršuje nadzor in usklajevanje upravnih organov. Naloga državne uprave je sistematično in nenehno spremljanje izvajanja vladne politike, zakonov in drugih odločitev v realnem življenju, ob tem pa mora ugotavljati učinke in posledice, ki jih povzročajo sprejete odločitve. Državna uprava dejansko usmerja1 zakonodajni proces in proces sprejemanja odločitev v predstavniških organih in v vladi, saj daje pobude in sooblikuje predpise, zakone in druge odločitve, ki jih nato sprejemajo vladni in predstavniški organi in katere potem izvršuje. Zaradi tega se v vseh sodobnih političnih sistemih neprestano krepi položaj vlade in državne uprave na račun predstavniških teles. To je posledica tega, da se predstavniška telesa (in tudi vlada) relativno hitro menjajo, državna uprava pa za normalno opravljanje nalog v državi potrebuje stabilnost, kar bistveno povečuje njeno dejansko moč. Stvarna moč državne uprave je tako v nasprotju z njenim formalnim položajem, kar povzroča protislovje med politiko in upravo, ki se kaže v tem, da odgovornost v državi ne sprejema tisti, ki je odločitev predlagal in pripravil (državna uprava), ampak tisti, ki jo formalno sprejme (predstavniški organi) (Rakočevič, 1994, str. 168-171). 2.3.2 Funkcije in organizacija državne uprave Uprava je v sodobnem svetu eden izmed tistih družbenih pojavov, ki odločilno vplivajo na vsa področja človekovega organiziranega delovanja, s tem pa tudi na celokupen gospodarski, socialni, kulturni in splošni civilizacijski razvoj. Državno upravo v organizacijskem smislu predstavlja sistem organov, ki opravljajo določene državne upravne dejavnosti oziroma funkcije in sicer (Rakočevič, 1994, str. 175): • eksekutivna: pomeni izvajanje politike in izvrševanje abstraktnih norm, kamor sodi

poleg izdajanja izvršilnih predpisov in splošnih upravnih aktov še odločanje o upravnih stvareh in upravno nadzorstvo;

• kurativna: obsega vse to, s čimer se uveljavljata odgovornost za stanje na tistem področju, za katerega je posamezni upravni organ ustanovljen;

• servisna: zajema vse tiste naloge, ki jih opravlja upravni organ za druge, predvsem predstavniške organe in vlado.

Večina sodobnih organizacij, zlasti vse velike in med njimi tudi državna uprava, je organizirana po modelu birokratske organizacije, katerega temelje je postavil nemški

1 Razlog je v tem, da ima državna uprava praktično edina znanje in informacije o vsakdanjem dogajanju.

10

sociolog Max Weber2. Birokratski model organizacije naj bi temeljil na izvorih družbene moči, ki so lahko iracionalni (tradicija, miti itd.) ali pa racionalni. Z razvojem znanosti in družbene miselnosti se racionalne podlage vse bolj uveljavljajo, zato je racionalnost poglavitni temelj birokratske organizacije. Birokratska organizacija je po Webrovem mnenju najboljša in pravzaprav edina možna oblika sodobne organizacije. Webrov tip birokracije je podlaga za vse razprave o zanesljivosti vladne in upravne organiziranosti. Kot je bila industrijska revolucija predpogoj za vse višje oblike gospodarskega razvoja, tako je bil Webrov model nujen (čeprav verjetno ne zadosten) prvi korak k zanesljivi upravi. Webrov model birokratske organizacije je tisti, ki obravnava organizacijo kot zaprt sistem, zaradi česar je, čeprav notranje logičen in skladen, v razkoraku s stvarnim. Poleg tega ta tip organizacije povzroča celo vrsto neželenih negativnih učinkov, med katere bi lahko šteli (Rakočevič, 1994, str. 47): • togost v ravnanju, • opravičevanje postopkov z vnaprej določenimi pravili ravnanja, • brezosebno in neinventivno obravnavanje zadev, • brezdušen in brezoseben odnos do strank, • zapiranje pred zunanjimi vplivi, • oblikovanje in branjenje posebnih interesov notranjih organizacijskih enot in

posameznih skupin itd. Družbeno-ekonomske spremembe v sodobnih gospodarstvih narekujejo naslednje razvojne usmeritve sodobne državne uprave oziroma upravnih sistemov (Center vlade za informatiko, 2001, str. 13-14): • prva razvojna usmeritev je spreminjajoča se vloga države, saj prehaja težišče njene

vloge s področja upravno policijskega dela na področje zagotavljanja posameznih javnih dobrin in profesionalnih storitev državljanom ter na področje pospeševanja družbenoekonomskega razvoja.

• Druga globalna razvojna usmeritev je izrazit proces decentralizacije teritorialnih upravnih sistemov, s čimer se zagotavlja njihova večja prilagodljivost in bližina dejanskemu dogajanju v družbi, kar omogoča hitrejše in ustreznejše sprejemanje odločitev.

• Tretja razvojna usmeritev je tesno povezana s prvo. Nanaša se na profesionalizacijo uprave, saj je z upadanjem oblastne funkcije države in z naraščanjem pomena njene servisne in pospeševalne funkcije upravna dejavnost postala visoko zahtevna strokovna dejavnost. To pomeni, da v upravi ni več prostora za politični voluntarizem. Upravne delavce je treba izbirati med vrhunskimi strokovnjaki na posameznih področjih.

• Omenjene razvojne usmeritve močno vplivajo na notranjo organizacijo upravnih sistemov, saj dosedanja prevladujoča birokratska organizacija Webrovega tipa preprosto ni več primerna za hitro in ustrezno reagiranje na spremembe v okolju. Rešitev tega problema so novi tipi organizacij, ki ne temeljijo na hierahični strukturi,

2 S tem je bil prvi, ki je postavil zaokroženo teorijo organiziranosti državne uprave. Do modela birokratske organizacije je prišel z opazovanjem ruske birokracije od konca 19. stoletja do prve svetovne vojne. Ugotovil je, da obstaja cikličnost zgodovinskih sprememb, od revolucij do konsolidacij. Po družbenih spremembah, ki jih vodijo karizmatične osebnosti, sledi faza utrjevanja oblasti z rutiniziranjem vodenja družbe, ljudje pa tudi razumno sprejemajo potrebo po državni oblasti, kar je vse temelj za birokratsko organizacijo.

11

ampak na heterarhični strukturi, ki neposredno veže vodenje posameznega projekta na nosilce posameznih znanj, vendar na prvem mestu še vedno ostaja neprenosljiva odgovornost ministra, oz. predstojnika.

• Zadnja razvojna usmeritev se nanaša na proces prenašanja servisne funkcije uprave iz državne v zasebno domeno. Tu gre predvsem za funkcijo neposrednega zagotavljanja javnih dobrin in storitev, saj država sicer še vedno skrbi za njihovo zagotavljanje, vendar jih sama neposredno ne proizvaja, ampak prepušča to dejavnost usposobljenim subjektom iz zasebnega sektorja.

2.3.3 (Ne)učinkovitost državne uprave Rakočevič (1994, str. 194) pravi, da je vzrok neučinkovitosti državne uprave v naraščanju njenega obsega, ki pogostokrat, razen če zanemarimo nekatere objektivne razloge, vodi do povečane nestrokovnosti. Oziroma pravilneje: nenehno upadanje strokovnosti v državni upravi nujno povečuje njen obseg, kar ima za posledico neučinkovitost. Vzroki neučinkovitosti so predvsem v organizaciji in organiziranosti dela v državni upravi, ki temelji na birokratski organizaciji in neracionalni ter nejasni organizaciji procesov. V regulativi dela, ki temelji na doslednem izpolnjevanju navodil in pravil ter kontroli vložkov in ne rezultatov. V prepletenosti politične in strokovne funkcije v državni upravi ter v ravnanju z ljudmi pri delu, ki temelji na sistematiziranem zaposlovanju. Kritiki Webrovega modela birokratske organiziranosti državne uprave ugotavljajo, da ta teorija ni več primerna za današnji čas; ne odraža dejanskega stanja v upravi in izraža slepo zaupanje v formalizem ter jasnost pomena zakonodajnih odločitev ob hkratnem zanikanju subjektivne razlage navidez jasnih zakonov. Prav tako ne vsebuje popravljalnih mehanizmov zoper nepravilnosti sistema. Pasiviziranje ustvarjalnosti, formalizem, prelaganje dela ali brezdušnost, vodijo v organizacijsko okostenelost in odmik od realnosti. Model je hkrati tudi neobčutljiv na vplive iz okolja (Brezovšek, 2000, str. 267). Po ugotovitvah raziskave (Kovač, 2000a, str.324), so med najbolj izstopajočimi problemi neučinkovitosti slovenske državne uprave naslednji: • nedefiniran odnos med politiko in upravno stroko (nejasna ločnica med strateško in

izvajalsko funkcijo), • notranje nepovezana zakonodaja z neenotno interpretacijo, ki ob potrebi državnih

uradnikov po natančni opredelitvi postopkov dela vnaša ob hkratnem pomanjkanju poslanstva in ciljev uprave med zaposlene občutek izgubljanja časa in truda za neke vmesne, le trenutno zadovoljive rešitve,

• centralizacija državne uprave s slabo koordinacijo dela, ki s hierarhično strukturo onemogoča organizacijsko in individualno avtonomijo ter fleksibilne metode dela; poleg izmikanja odgovornosti otežuje prilagajanje potrebam uporabnikov in spremembam okolja,

• sklop problemov v zvezi z upravljanjem človeških virov, oz. z uslužbenskim sistemom, • neučinkovito finančno poslovanje (neekonomično in neažurno), • usmerjenost uprave nase, • odsotnost prilagajanja potrebam okolja,

12

• časovno zapoznelo reševanje nastalih problemov3. Nezadržno naraščanje javne uprave in s tem tudi stroškov storitev javnega sektorja ter stalno naraščanje zahtev po še večjem obsegu javnih storitev je spodbudilo tudi zahteve po zgledovanju javne uprave po gospodarstvu. Raziskave so pokazale, da stroški javne uprave naraščajo, tudi če se obseg dejavnosti ne povečuje. Če so v javni upravi uporabili informacijsko ali drugo tehnologijo, je večinoma le nadomestila človekovo delo, ni pa prišlo do zmanjšanja stroškov. Praviloma boljša storitev poveča tudi zahteve, pa naj prihaja iz javne uprave ali javnosti. V javni upravi torej stroški naraščajo, njena učinkovitost pa se ne izboljšuje. Ker se produktivnost v gospodarstvu nenehno povečuje, učinkovitost uprave pa je praktično enaka, so razumljive težnje, da bi v javni upravi uveljavili čim več tistega, kar gospodarstvo sili k visoki produktivnosti in zmanjševanju stroškov. To pa je privatizacija in tržno obnašanje (Brejc, 1997, str.24). Učinkovitost vsebuje dve dimenziji. Prva je predvsem količinska in jo lahko primerjamo z vidika storilnosti ali produktivnosti. Njeno bistvo je v količini oz. obsegu izdelkov, ne glede na to ali gre za storitveno ali proizvodno dejavnost. V primeru javne uprave se ta komponenta kaže v številu obravnavanih, predvsem pa rešenih upravnih zadev. Druga dimenzija učinkovitosti pa je kvaliteta. Opredeljuje jo predvsem strokovnost in uspešnost opravljenega dela, kar privede do rezultatov, ki so tudi kakovostno na visoki ravni. Že na prvi pogled je jasno, da med obema opisanima komponentama učinkovitosti obstaja določeno nasprotje. Zagotavljanje ene gre na račun druge. Zato je potrebno poiskati potrebno razmerje med zadostno količino ter zahtevano kakovostjo opravljenega dela in rezultatov. Za razliko od zasebnega sektorja, kjer podjetja s svojimi proizvodi in storitvami konkurirajo na trgu z drugimi podjetji in tako trg sam določa učinkovitost in uspešnost podjetja, je ocenjevanje učinkovitosti storitev državne uprave dosti bolj zapleteno. Upoštevati je potrebno naslednje kriterije (Bandelj, 1998, str. 135): • Potrebnost storitve: v tem kontekstu je potrebno odgovoriti na vprašanje ali storitev, ki

jo država nudi sploh kdo potrebuje, čemu služi in ali ne bi istega učinka dosegli brez te ali z drugačno storitvijo;

• Kakovost storitve: tu gre za vprašanje, ali je stranka s storitvijo zadovoljna, je dobila tisto, kar si je predstavljala, z vsiljeno storitvijo ni bila preveč prizadeta, storitev je zdržala tudi instančno presojo;

• Standardiziranje storitve in postopkov zanjo: učinkovitost je enostavno presojati, če so elementi storitve pregledni, ista storitev se nudi vedno in vsaki stranki na enak način;

• Strošek storitve: pomembna je presoja cene podobnih storitev izven državne uprave, gibanje cene v daljšem časovnem obdobju in primerjava s ceno te storitve, ki jo nudijo uprave drugih držav;

3 V slovenski in sicerjšnji upravni praksi zaradi Webrove birokratske organizacijske strukture, značilne za državno upravo, delegiranje nalog na nižje hierarhične položaje ne spremlja tudi ustrezno delegiranje odgovornosti za razpolagajanje z viri in pristojnostmi za izvedbo teh nalog, zato se pojavlja časovni zamik med identifikacijo problemov in njihovim reševanjem.

13

• Ustreznost kontrolnih mehanizmov in njihovi izsledki: gre za preverjanje ali je bila storitev izvedena racionalno, hitro, kakovostno, zlasti pomembno je, kako storitve prestanejo revizijsko presojo. Seveda pa so ključni instrumenti kontrole tisti, ki jih izvajajo od državne uprave neodvisne institucije, še zlasti pomembno računsko sodišče;

• Makroekonomski kriteriji: javna poraba se v državi, ki želi imeti usklajen in stabilen gospodarski in družbeni razvoj, mora gibati znotraj ključnih makroekonomskih kategorij, še posebej v določenem deležu bruto domačega proizvoda, produktivnosti. Pomembna pa je tudi njena vsebinska struktura in učinki na ostale pomembnejše makroekonomske agregate (inflacijo, brezposelnost, devizni tečaj ipd.);

• Varstvo javnega interesa: upoštevati je treba tudi dejstvo, da je državna intervencija včasih kljub visokim stroškom nujna, ker je to v njenem interesu;

• Politični kriteriji: pomemben kriterij učinkovitosti državne uprave so tudi rezultati volitev, ker javno mnenje (pogosto tudi za razliko od politikov) oblast zelo pogosto enači s funkcioniranjem državne uprave, rezultate uspešnosti državne uprave in tudi učinkovitost oziroma neučinkovitost državne uprave pripisuje vsakokratni vladajoči politični strukturi.

3 REFORMA DRŽAVNE UPRAVE IN UVAJANJE KAKOVOSTI V SLOVENIJI

14

Globalizacija sveta postavlja nacionalne države v povsem novo vlogo. Zato zasledimo reformna prizadevanja javnega sektorja in še posebej državne uprave tudi v vseh visoko razvitih deželah, kakor tudi v državah v tranziciji. Reforma javne uprave je posledica izjemno hitrega in dinamičnega razvoja gospodarstva, ki zahteva tudi ustrezno prilagoditev in razvoj upravnih sistemov. Finančno breme javnega sektorja pač postaja tudi za razvite in močne ekonomije vedno težje, zato zasledimo kompleksne reformne programe, usmerjene v njegovo preobrazbo ter zniževanje stroškov tudi v državah največjega blagostanja kot so Avstrija, Nemčija, Velika Britanija itd. Seveda gre za različne poudarke in cilje teh reform. V omenjenih državah so bile glavne institucije sistema formirane že pred davnimi leti. Njihovo delovanje je v glavnem utečeno, zato ti sistemi razmeroma zanesljivo delujejo. Reformna prizadevanja gredo zato v glavnem v smeri povečevanja učinkovitosti ter kakovosti storitev ob hkratnem zmanjševanju stroškov. Tej vlogi morajo prilagoditi tudi svoje institucije in funkcije. Stara, poudarjena regulativna vloga države se umika njeni novi, partnerski vlogi. V njej država, skupaj z vsemi drugimi družbenimi podsistemi kot enakopraven partner, skrbi za uspešen razvoj celotnega družbenega sistema. V Sloveniji je bila situacija pred reformo bistveno drugačna. V teku je projekt reforme slovenske državne uprave in v okviru tega projekta cela vrsta aktivnosti, usmerjenih v vse dekoncentrirane organe državne uprave na lokalni ravni. 3.1 STANJE IN PROBLEMI DRŽAVNE UPRAVE PRED REFORMO 1. Globoko v podzavest vcepljena miselnost o nepotrebnosti države, o odtujenih centrih

moči, o neproduktivnosti državne uprave je, žal, še danes prisotna tako v laični, politični kot tudi strokovni slovenski javnosti. Takšno negativno mnenje o državni upravi je v veliki meri posledica stereotipov polpretekle zgodovine, predvsem dognanj marksistične teorije o odmiranju države. Bistvo te teorije je v tem, da v idealizirani socialistični družbi državna uprava ne bo več potrebna, saj se bodo razmerja v njej urejala v veliki meri spontano na predpostavkah poštenosti in dobronamernosti pripadnikov družbe. Aktivnosti družbe bodo težile k izpolnjevanju skupnih potreb, znotraj katerih bo zadoščeno tudi individualnim potrebam posameznikov.

Zaradi tega je bil pogled na formalne institucije države izrazito negativen, poleg tega so klasične instrumente državnega upravljanja skušali nadomestiti z novimi pristopi, med katere sodita samoupravljanje ter svobodna menjava dela. Prvi pristop je skušal nadomestiti odnose hierarhije in odgovornosti, slednji pa je v ključne segmente urejanja družbenih zadev skušal vpeljati neoblastne prvine. Negativen pogled na državno upravo so čutili tudi zaposleni v njej. V javnosti so bili pogosto prikazani kot delomrzneži in tisti, ki neproduktivno trošijo z delom prigarana sredstva neposrednih proizvajalcev ter šikanirajo ljudi, kar se je lepo vključevalo v delitev družbenega dela na gospodarske dejavnosti in družbeno nadgradnjo. Odziv državnih uslužbencev je tudi dejansko pripeljal do obnašanja, ki je v odnosu uradnik – stranka izhajalo iz pozicije nadrejenosti prvega nad drugim (Bandelj, 1998, str. 131-132).

15

Tudi osamosvojitev Slovenije ni prinesla izboljšanja odnosa in gledanja na državno upravo, saj se ni uresničilo eno izmed gesel osamosvajanja, da bo nova slovenska država cenejša, da bo imela manjšo administracijo in bo ljudem prijaznejša. Poleg tega se je v državni upravi razvil in ohranil enodimenzionalen pogled nanjo, saj organiziranost in način delovanja državne uprave v veliki meri temeljita na pravu, kar je tudi v veliki meri botrovalo k njeni zbirokratiziranosti in neučinkovitosti. Po Bandlju (1998, str. 138) je država v vseh letih po osamosvojitvi zanemarjala dejstvo, da je in bo treba prilagoditi institucije evropskih zahtevam predvsem zato, ker je v Sloveniji potrebno ustvariti enake okvire demokracije in uresničevanja človekovih pravic in svoboščin ter enako okolje za nemoten razvoj gospodarstva. Konec prejšnjega desetletja se je namreč pokazalo, da predstavlja nerazvitost države in njenih institucij že nepremostljivo oviro nadaljnjemu razvoju.

2. Mednarodni inštitut za razvoj managementa (IMD) v Švici, ki že od leta 1989 skupaj s

partnerskimi inštituti iz različnih držav izdeluje letno nacionalno listo konkurenčnosti držav in izdaja letopis svetovne konkurenčnosti (WCY), imenovan tudi »Garellijev indeks«, je v letu 1999 analiziral že 47 držav (države iz skupine članic OECD, novo industrializirane države in države iz srednje in vzhodnoevropskih gospodarstev v prehodu (Češka, Madžarska, Poljska, Rusija in Slovenija4), ki so ključnega pomena za svetovno gospodarstvo. Takrat je Slovenija zasedla 40. mesto. Analiza po posameznih skupinah dejavnikov je pokazala, da je naša najšibkejša točka državna uprava, kjer smo v vzorcu 47 držav zasedli celo zadnje mesto. V letu 2000 je Slovenija svojo uvrstitev izboljšala za pet mest in se tako uvrstila na 35. mesto. Glavni razlog za relativno nizko uvrstitev Slovenije na konkurenčni lestvici naj bi bilo neučinkovito delovanje državne uprave, ki se je pokazala kot največja konkurenčna slabost slovenskega gospodarstva. V letu 2001 je IMD spremenil metodologijo združevanja podatkov, poleg tega je v analizo vključil še Slovaško in Estonijo. Slovenija je med 49 državami zasedla 39. mesto, kar pomeni poslabšanje položaja glede na leto 2000. Od vzhodnoevropskih držav sta bili slabši samo Poljska in Rusija (Pevcin, 2002, str. 11-15).

4 Slovenija je bila v letopis prvič vključena leta 1999 zaradi začetka procesa vstopanja v EU in ne zaradi pomena Slovenije v svetovni trgovini.

16

Slika 2: Uvrstitev Slovenije in nekaterih primerljivih vzhodnoevropskih držav v prehodu v Evropsko unijo po posameznih skupinah kazalcev konkurenčnosti v Letopisu svetovne konkurenčnosti (WCY) v letu 1999 Vir: Pevcin, 2002, str. 15. 3. Od leta 1995 imamo v Sloveniji dvotirni upravni sistem z dualizmom državne uprave

in lokalne samouprave, ki daje klasično prednost državni upravi in operativnost lokalni samoupravi. Državno upravo na lokalni ravni predstavlja 58 upravnih enot, ki so bile ustanovljene na ozemlju nekdanjih občin. Novo nastale občine, ki jih je že blizu 200, so element lokalne samouprave in v organizacijskem smislu niso del državne uprave. Upravne enote opravljajo teritorialne naloge na področju notranjih zadev, urejanja prostora, gospodarstva, kmetijstva in obče uprave (Bohinc, 2001a,str. 46).

Upravne enote so ob svoji vzpostavitvi podedovale od nekdanjih občin vrsto starih problemov. Vemo, da se je v času po osamosvojitvi spremenila skoraj vsa zakonodaja, ki predstavlja formalni okvir delovanja upravnih enot, iz nje pa izhajajo tudi vse upravne naloge, za katere so po zakonu pristojne upravne enote. S spremembami zakonodaje so upravne enote dobile poleg že utečenih nalog še celo vrsto novih, za katere so bile povsem nepripravljene in neusposobljene. (Vintar, M. 2001).

4. Število zaposlenih v slovenski državni upravi je od osamosvojitve dalje vseskozi

naraščalo (glej sliko 3), kar je predstavljalo ravno obraten trend kot v gospodarstvu, kjer je število zaposlenih padalo zaradi propadov podjetij ali racionalizacije poslovanja in zmanjševanja stroškov. Tako je bilo v začetku leta 1991 v državni upravi zaposlenih 9.773 uslužbencev, deset let kasneje pa že 30.671. Posebno veliki skoki v številu so bili v letih 1991 in 1992 ter v letu 1995. Porast števila zaposlenih v letih 1991 in 1992 je posledica nastanka nove države in s tem povezane vzpostavitve državnih funkcij. Do drugega večjega porasta je prišlo leta 1995 zaradi vzpostavitve nove lokalne samouprave (približno tri tisoč zaposlenih v upravnih enotah). Edini upad števila zaposlenih v državni upravi beležimo med letoma 1998 in 1999, kar je bila posledica predčasnih upokojitev okoli 400 policistov. Zadnje naraščanje števila zaposlenih

17

opažamo po letu 1999, kar je v veliki meri posledica približevanja Slovenije Evropski uniji in zahteva zaposlovanje novih strokovnjakov v državni upravi.

Grafikon 1: Gibanje števila zaposlenih v slovenski državni upravi v obdobju 1991-2001

Vir: Bagon, 2001. Najbolj se je število zaposlenih povečalo na ministrstvih, še posebej na Ministrstvu za finance in sicer iz 61 v letu 1991 na 5.234 v letu 2001. Število se je povečalo predvsem zaradi zaposlovanja v dveh organih v sestavi tega ministrstva, to sta Carinska uprava in Davčna uprava RS. Veliko novih zaposlitev je bilo tudi na Ministrstvu za obrambo, kjer se je število zaposlenih povečalo iz 134 leta 1991 na 6.476 leta 2001, vendar lahko zaradi naraščajočega trenda profesionalizacije vojske na tem ministrstvu v prihodnje pričakujemo še dodatne zaposlitve. V upravnih enotah - teritorialnih izpostavah državne uprave - se število zaposlenih ni bistveno povečalo, iz česar lahko sklepamo, da prihaja do povečanja zaposlovanja pretežno v centru države in se tudi na ta račun centralizacija še povečuje (Bagon, 2001).

V nadaljevanju je prikazano natančno gibanje števila zaposlenih v državni upravi v obdobju od 1991 - 2001.

Tabela 1: Število zaposlenih v slovenski državni upravi v obdobju 1991-2001 Upravni organi 1.1.1991 1.1.1993 1.1.1995 1.1.1997 1.1.1999 1.1.2001 1.11.2001Min.za delo, družino in socialne zadeve

63 64 170 203 233 260 277

Min.za ekonomske odnose in razvoj

116 193 333 298 324 407 0

18

Min. za finance 61 3.545 3.943 4.833 5.067 5.234 5.290Min. za gospodarske dejavnosti

112 99 168 155 140 154 528

Min. za malo gospodarstvo in turizem

0 0 0 0 28 35 0

Min. za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano

67 131 289 331 356 680 714

Min. za kulturo 125 138 138 153 167 189 192Min. za okolje in prostor 422 436 1.149 1.302 1.339 1.437 1.520Min. za pravosodje 199 69 939 991 845 949 949Min. za promet 190 306 328 391 412 491 467Min. za informacijsko družbo 0 0 0 0 0 0 42Min. za šolstvo, znanost in šport

293 314 372 169 182 208

Min. za znanost in tehnologijo

57 154 193 222 239 259 0

Min. za zdravje 67 87 195 211 220 269 284Min. za zunanje zadeve 78 234 267 350 338 443 481Min. za notranje zadeve 7.071 7.328 8.031 8.447 8.069 8.825 8.933Min. za obrambo 134 4.362 5.638 5.940 6.049 6.476 6.579Min. skupaj 9.055 17.460 22.153 23.996 24.058 26.316 26.666Vladne službe 718 828 894 962 1.082 1.171 1.221Upravne enote 0 0 2.982 3.143 3.164 3.184 3.192SKUPAJ 9.773 18.282 26.029 28.101 28.301 30.671 31.079 Vir: Bagon, 2001. Državni proračun tako hitrega naraščanja števila zaposlenih v prihodnje ne bi več prenesel, zato je bila za konec leta 2001 določena zgornja meja zaposlenosti v državni upravi in sicer 31.700 zaposlenih, konec leta 2002 naj bi bilo 32.300 zaposlenih in leto kasneje 32.900 zaposlenih (Bagon, 2001a). Tabela 2 pa prikazuje, kakšno je bilo število zaposlenih v državni upravi na dan 31.12.2002.

Tabela 2: Število zaposlenih v državni upravi v Sloveniji 31.12.2002

ORGAN 31.12.2002 DELEŽ (V %) MINISTRSTVA Z ORGANI 27.952 86,78 VLADNE SLUŽBE 1.067 3,31 UPRAVNE ENOTE 3.190 9,90 SKUPAJ 32.209 100 Vir: Kadrovske informacije Vlade Republike Slovenije, Bilten, št. 5. Kot je razvidno iz tabele 2, se je tudi v letu 2002 nadaljeval trend zaposlovanja v centru države. Do 31.12.2002 se je število zaposlenih v ministrstvih z organi in vladnih službah povečalo za 1.130 delavcev, na upravnih enotah pa sta bila dva delavca manj kot v letu 2001. 5. Zaposlovanje v državni upravi je vplivalo tudi na povečanje obsega sredstev, ki si jih

prisvaja državna uprava, saj se je v obdobju 1996-2001 delež javnofinančnih

19

odhodkov, ki jih potrebuje za svoje delovanje, povečal za skoraj dve odstotni točki (iz 14,7% na 16,5%) Pri tem je bila rast še posebej izrazita po letu 1998. Glede na to, da v zadnjih letih raste tudi delež javnofinančnih izdatkov v BDP, se s tem povečuje tudi delež BDP, ki si ga za svoje delovanje prisvaja državna uprava. Sklepamo lahko, da je naraščanje obsega državne uprave očitno hitrejše od rasti javnofiančnih odhodkov in BDP, kar pomeni, da večanje obsega državne uprave ne more biti povezano z naraščanjem družbene blaginje (Pevcin, 2002).

Tabela 3: Plače in drugi izdatki v državni upravi v obdobju 1996-2001

2.3.1.1.Odhodki konsolidirane bilance javnega financiranja

vrednost (v mio SIT)

Plače in drugi izdatki v državni upravi

vrednost (v mio SIT)

Delež odhodkov (v %)

1996 1.083.586 159.911 14,7 1997 1.256.668 186762 14,9 1998 1.423.494 210.223 14,8 1999 1.613.314 247.503 15,3 2000 1.718.444 281.811 16,4 2001 2.030.903 333.878 16,5 Vir: Pevcin, 2002, str. 68. Vzroki za naraščanje števila zaposlenih v slovenski državni upravi so številni, tako objektivni kot subjektivni: • V prvih letih samostojne države so prevladovali razlogi, povezani z demokratizacijo in

osamosvojitvijo slovenske države, kar je zahtevalo izgradnjo in vzpostavitev državnih funkcij.

• Drugi razlog večanja obsega državne uprave je bila graditev lokalne samouprave oziroma decentralizacija po letu 1995.

• Naslednji razlog je povezan s krepitvijo in rastjo števila institucij nadzora nad delovanjem državne uprave (notranji nadzor, razni inšpektorati ipd.).

• Število zaposlenih narašča tudi zaradi ukinjanja določenih državnih agencij (na primer Agencija za plačilni promet), zaradi česar je del zaposlenih v tej agenciji prešel v državna ministrstva (posebej v Ministrstvo za finance in njegove organe, Davčno upravo) ter v vladne ustanove (Statistični urad, Urad za javna naročila ipd.).

• Približevanje Slovenije EU in s tem povezana prilagoditev evropski zakonodaji zahteva številne strokovnjake z različnih področij (npr. prevajalce, poznavalce evropske zakonodaje). V bodoče bo članstvo v EU zahtevalo tudi povečanje števila »evrobirokratov« pri slovenski misiji v Bruslju, kar predstavlja dodaten razlog za povečanje števila zaposlenih v slovenski državni upravi.

• Eden izmed razlogov za zaposlovanje in večanje obsega slovenske državne uprave, ki ga ne bi smeli spregledati, je tudi težnja k zaposlovanju v državni upravi in na splošno v javnem sektorju zaradi socialnih in političnih razlogov ter klientelizma. Javni uslužbenci namreč v skladu s teorijo javne izbire predstavljajo pomembno interesno skupino, ki ima vpliv na oblikovanje družbeno-ekonomskih politik in doseganje politične priljubljenosti, zato je širjenje te baze pogosto v interesu vladajočih oblastnih struktur (Pevcin, 2002, str. 69).

20

3.1.1 Vzroki slabega delovanja državne uprave Z reformo državne uprave je potrebno začeti reševati vzroke in ne posledic slabega delovanja, pri čemer lahko v delovanju slovenske državne uprave zasledimo sledeče probleme (Stanonik, 1998, str. 567-568): • Organizacija in organiziranost dela v državni upravi, torej opredelitev nalog,

pristojnosti in odgovornosti. Za državno upravo je značilna že omenjena birokratska organiziranost z velikim številom ravni hierarhij, kar povzroča funkcionalno neprilagodljivost. V državno upravo je zato potrebno uvajati sodobnejše in bolj prilagodljive organizacijske oblike (matrično organizacijo, dinamično mrežo ipd.), prenoviti pa je potrebno tudi izvajanje procesov.

• Sistem financiranja, ki spodbuja neučinkovitost administracije in omogoča neracionalno trošenje denarja. Dosedanja proračunska praksa sili uporabnike, da potrošijo celoten predviden denar, saj drugače izgubijo preostanek, v naslednjem letu pa dobijo temu ustrezno manjšo vsoto. Tu je smotrno vpeljati večletni proračunski cikel5, financiranje dolgoročnih in medsektorskih projektov ter uvesti nagrajevanje za prihranek finančnih sredstev. Dolgoročno rešitev je potrebno iskati v opredelitvi pogojev, ki bodo managerje v državni upravi motivirali in omogočili odgovorno rabo finančnih sredstev.

• Regulativa dela, ki temelji na načelu doslednega izpolnjevanja navodil in pravil za izvedbo nalog. Ta usmerja delovanje državnih uradnikov po načelu narediti čim manj napak, ne glede na to, v kolikšni meri je potrebno uresničiti zahteve in potrebe strank. Nadzor je usmerjen v izpolnjevanje pravil za izvajanje dela. Nadzora nad rezultati dela, kakovostjo in količino opravljenega dela pa praktično ni. Regulativo se lahko zmanjša z zmanjšanjem števila hierarhičnih ravni, z uvedbo osebne odgovornosti, s poenostavitvijo procesov in v končni fazi z vztrajnim spreminjanjem kulture posameznika in organizacije.

• Prepletanje politične in strokovne funkcije. To bo izjemno težko odpraviti, saj najvišje položaje v državni upravi zasedajo predstavniki političnih strank. Vendar je kljub temu treba težiti k vse večji profesionalni avtonomnosti državne uprave.

• Kakovost storitev. Splošno merilo za ugotavljanje kakovosti storitev v državni upravi je količina porabljenih sredstev in ne zadovoljstvo uporabnika. Državna uprava se mora usmeriti k uporabnikom in zagotavljanju storitev, ki bodo povečevale zadovoljstvo uporabnikov.

• Ravnanje z ljudmi pri delu. V današnji praksi temelji ravnanje z ljudmi pri delu le na zaposlovanju v okviru sistematiziranih delovnih mest. Obstoječa družbena paradigma, ki zaposlene razume in obravnava kot strošek, se mora spremeniti. Človek in njegovo znanje predstavljata enega izmed najpomembnejših ekonomskih virov. To bo vodilo k bolj premišljenemu obravnavanju in izkoriščanju človeških potencialov, saj morajo postati strukturirano

5 V Sloveniji je bil z letom 2002 s tem namenom uveden dvoletni proračunski cikel.

21

zaposlovanje, načrtno usposabljanje, načrtovanje poklicne kariere, nagrajevanje in nenazadnje tudi odpuščanje državnih uradnikov vsakodnevna praksa.

• Premajhna uporaba sodobne informacijske tehnologije. Ta omogoča učinkovit pretok informacij med posameznimi udeleženci odločitvenega in izvajalskega procesa v državni upravi kot tudi pretok informacij med državno upravo in njeno okolico. Učinkovit pretok informacij je tudi predpogoj za razvoj demokracije in omogoča decentralizacijo državne uprave.

3.2 CILJNA PODROČJA REFORME SLOVENSKE DRŽAVNE UPRAVE Vlada RS je že v letu 1997 začela izvajati reformo državne uprave, vendar je šlo pri tem bolj za spremembe na normativnem področju, predvsem pri pripravi evropske zakonodaje. Celovitejši pristop do reforme, tako na zakonodajni, organizacijski, stroškovni, informacijski in kadrovski ravni, se je začel pred približno dvema letoma. Ciljna področja preobrazbe slovenske državne uprave so (Bohinc, 2001a, str. 44): • zagotoviti kakovostnejše izvajanje nalog in vzpostaviti učinkovitejši nadzor ter boljše

uveljavljanje odgovornosti; • spodbujati usmerjenost k uporabniku; • izboljševati položaj javnih uslužbencev; • bolje izkoristiti zmogljivosti sodobne informacijske tehnologije; • izboljšati kakovost pravne regulative in okrepiti usmerjevalno in spremljevalno nalogo

upravnega sistema. Uspeh reforme bo odvisen od tega, ali bosta politika in javnost začela gledati na državno upravo podobno kot na podjetje, ki posluje na trgu. Z reformo naj bi zagotovili kakovostnejše storitve države in pri tem potrošili manj davkoplačevalskega denarja. Trenutno poteka reforma slovenske državne uprave na številnih področjih. Tako se na sistemskem področju ureja položaj državne uprave in status javnih uslužbencev6 ter aktivno odpravljajo administrativne ovire, v delovanje državne uprave se uvajajo sistemi kakovosti, nenazadnje je vlada sprejela tudi strategijo uvajanja elektronskega poslovanja v upravo. Značilnosti posameznih področij reforme: 1. Položaj državne uprave sistemsko ureja Zakon o državni upravi. Njegova temeljna

usmeritev je zmanjševanje števila organov v sestavi ministrstev in vzporedno s tem preoblikovanje nekaterih sedanjih organov v sestavi v javne agencije. Zakon predvideva tudi bistveno spremembo statusa direktorjev organov v sestavi, ki po novem ne bodo več politični funkcionarji, ampak javni uslužbenci. S tem bi se naj število političnih funkcionarjev zmanjšalo iz 146 na 30 (Bohinc, 2001a, str. 47-48). V bistvu naj bi zakon omogočil ločitev političnih in uradniških položajev v ministrstvih, enostavnejšo delitev delovnih področij med ministrstvi, boljšo medsebojno koordinacijo decentraliziranih oblik državne uprave, večjo samostojnost

6 Junija 2002 so bili v parlamentu sprejeti ključni reformni zakoni: Zakon o državni upravi, Zakon o javnih agencijah, novela Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 52/2002) ter Zakon o javnih uslužbencih in Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/2002).

22

upravnih managerjev in vzpostavitev centraliziranega nadzora nad organizacijo in delovanjem državne uprave (Virant, 2001).

2. Sistem javnih uslužbencev ureja Zakon o javnih uslužbencih. Poglavitni cilji zakona so (Bohinc, 2001, str 1339-1340): • vzpostaviti enotne elemente uslužbenskega sistema v celotnem javnem sektorju,

urediti status javnih uslužbencev ter ga čim bolj približati delovno pravnim predpisom, pri tem pa upoštevati posebnosti, ki jih narekuje javni interes;

• decentralizirati in poenostaviti postopke odločanja o kadrovskih zadevah ter hkrati centralizirati in bistveno okrepiti nadzor ter vzpostaviti odgovornost in sankcije za kršitve;

• uvesti elemente kariernega sistema, ki bo motiviral sposobne posameznike za vstop v uradniško službo in preprečeval odliv sposobnih kadrov, hkrati pa zagotoviti pogoje za oblikovanje »upravne elite« - kroga vrhunskih upravnih strokovnjakov in upravnih managerjev;

• vzpostaviti sistem ključnih uradniških položajev, ki so ločeni od političnih položajev (funkcij), prek sistema izbire, usposabljanja, izpopolnjevanja, napredovanja in nagrajevanja pa zagotoviti večjo strokovnost uprave;

• zagotoviti večjo stabilnost uprave in zmanjšati vpliv negativnih posledic političnih menjav na delovanje uprave;

• omogočiti oblikovanje kabineta kot kroga osebnih svetovalcev oziroma uslužbencev, vezanih na osebno zaupanje funkcionarja;

• zagotoviti mehanizme za racionalizacijo poslovanja, odprtost delovanja uprave, spoštovanje etičnih pravil ravnanja in usmerjenost k uporabniku storitev;

• zagotoviti sistem izbire uradnikov, ki bo temeljil na čim bolj objektivnih merilih strokovne usposobljenosti ter pri višjih uradniških položajih preprečiti prevlado političnih meril nad merili strokovne usposobljenosti;

• zagotoviti enotnost sistema načrtovanja zaposlovanja v javni upravi s ciljem načrtne in gospodarne porabe proračunskih sredstev ter dvigniti standarde za vstop v uradniško kariero (javni natečaji, strokovni izpiti);

• vzpostaviti politiko vodoravnega usposabljanja in izpopolnjevanja na strateško pomembnih področjih za celotno javno upravo in omogočiti večjo prilagodljivost pri ravnanju s človeškimi viri ter zagotoviti večji pretok delovne sile med organi javne uprave (notranji trg delovne sile).

3. Plačni sistem v javnem sektorju ureja »pravila igre« določanja plač v javnem sektorju.

Vlada RS je v začetku leta 2001 postavila izhodišča za pripravo novega plačnega sistema in z njimi opredelila tudi cilje navedene reforme (Kerševan, 2001, str. 13589):

• vzpostavitev enotnega plačnega sistema za vse zaposlene v javnem sektorju7; • določitev ustreznih razmerij med plačami zaposlenih v javnem sektorju; • vzpostavitev prilagodljivega plačilnega sistema, ki bo višino plač bolj

povezoval z učinkovitostjo in rezultati dela; • postavitev preglednega in obvladljivega plačilnega sistema z vidika javnih

financ. Pregleden in primerljiv plačni sistem omogoča primerjanje plač tako znotraj javnega sektorja kot tudi nasproti zasebnemu sektorju.

7 Določenih je 64 razredov za plače javnih uslužbencev in funkcionarjev v javnem sektorju.

23

4. Odpravljanje administrativnih ovir ter skrajšanje časovnih rokov za dokončanje

upravnih postopkov, njihovo poenostavitev in pocenitev. Komisija za odpravo administrativnih ovir je maja 2001 pripravila antibirokratski program. Rdeča nit odprave administrativnih ovir je prenova upravne organizacije in njenih postopkov, da bi ustvarili državljanom prijazno, odzivno in učinkovito upravo. Usmeritev antibirokratskega programa posega na osem področij in sicer: na področje registracije ter začetka opravljanja dejavnosti gospodarskih družb, posegov v prostor, malega gospodarstva, delovne zakonodaje, upravnih postopkov, potrošniških posojil, dostopnosti do uradnih listov prek interneta in dostopnosti do sodnega registra (Vlada RS, 2001). Prav tako vlada za zagotovitev kakovostnejših informacij in njihov dostop na enem mestu načrtuje ustanovitev povezave lokalne podpore v smeri zagotavljanja storitev v okviru modela »vse na enem mestu«.

5. Uvajanje elektronskega poslovanja v upravo je prav tako eden izmed smotrov

antibirokratkega programa in pomeni na nek način tudi začetek konca »pravniške uprave«. Gonilna sila pri razvoju e-uprave je vsekakor gospodarstvo, v okviru katerega je začela nastajati nova ekonomija, ki predstavlja povsem nove dejavnosti in storitve v okolju interneta. Državna uprava je eden najpomembnejših partnerjev zasebnemu sektorju oziroma gospodarstvu, zato bi lahko prepočasno uvajanje e-uprave zaviralo celoten razvoj elektronskega poslovanja podjetij in s tem nove ekonomije. Razvite države se tega zavedajo, zato pospešeno uvajajo e-upravo. Večina članic EU jo namerava uvesti v obdobju med letoma 2003 in 2005, kar pomeni, da naj bi do tedaj vse storitve ponujale po elektronski poti (Vintar, 2001, str. 329-331).

E-uprava bo delovala po sledečih načelih (Vintar, 2001, str 333-334): • načelo enkratnega obveščanja:

- organizacije in občani so dolžni vsako spremembo, ki zadeva njihov status do države, sporočiti samo enkrat, na eno mesto; - uprava mora biti organizirana tako, da bo spremembo izvedla v vseh informacijskih sistemih, v katerih se obravnavani podatki hranijo;

• načelo obveznega pridobivanja mnenj in soglasij po uradni dolžnosti: - upravni organi so, ne glede na določbe področnih predpisov, dolžni sami pridobiti vse podatke iz uradnih evidenc in je prepovedano, da bi s tem obremenjevali stranko. Za uresničitev tega določila v prakso je potrebno izpeljati še vrsto aktivnosti na državnem nivoju;

• načelo poslovanja brez osebnega stika s stranko, če to ni nujno potrebno: - to pomeni razvijanje rešitev, ki bodo zagotavljale varno poslovanje na daljavo, ne da bi morala stranka sama, zaradi identifikacije osebno obiskati upravni organ;

• načelo delovanja po sistemu »vse na enem mestu8«:

8 V Veliki Britaniji so takšna mesta poznana pod imenom »one-stop shop«. V bistvu gre za sodoben upravni urad, v katerem lahko občan na enem mestu uredi poljubno uradno zadevo brez čakanja, ne da bi moral tekati od vrat do vrat ter iskati različna dovoljenja in soglasja.

24

- za uporabnike inerneta naj bi storitve »vse na enem mestu« zagotovil elektronski državni portal, za preostale pa skupna pisarna, kjer bodo lahko stranke na enem mestu opravile večino uradnih opravil. Slovenska vlada načrtuje izgradnjo takšnega portala do konca leta 2004 (Center vlade za informatiko, 2001, str. 25-26).

6. Dvigovanje kakovosti v državni upravi je še en vidik reforme državne uprave, ki se je začel uvajati po vzoru podjetij. Vendar je potrebno upoštevati določene razlike med državno upravo in zasebnim sektorjem, saj je državna uprava vezana na mnogo bolj toga in formalizirana pravila. V Sloveniji se z managementom kakovosti intenzivneje ukvarjajo predvsem v upravnih enotah preko Skupnega ocenjevalnega okvira (CAF) in certifikatov kakovosti iz družine ISO 90009, s čimer se želi doseči večje zadovoljstvo strank in zaposlenih ter povečati učinkovitost dela.

Po drugi strani je v storitvenih organizacijah, kamor sodi tudi državna uprava, pomembna poleg »trde« (tehnične) kakovosti še »mehka« (človeška) kakovost, ki izvira iz osebnostnih lastnosti in strokovnosti posameznika in jo je precej težje, če ne že nemogoče meriti, ne more pa obstajati brez tehnične kakovosti. Elementi mehke kakovosti so (MNZ, 2000): ustrezen pristop do strank, urejenost na delovnem mestu, zanesljivost, nudenje pomoči stranki in urejenost prostorov. Vlada je v letu 2001 sprejela tudi dve uredbi, s katerima želi izboljšati kakovost dela upravnih organov in njihovo večjo usmerjenost k stranki. Prva je uredba o načinu poslovanja organov javne uprave s strankami, ki povzema dosedanje dobre prakse poslovanja s strankami in jih določa kot obvezne za vse upravne organe. Največja novost uredbe je vsekakor uvedba informatorja, to je osebe, ki v sprejemni pisarni daje strankam splošne informacije, če pa je potrebno, stranko preusmeri na ustrezno organizacijsko enoto oziroma stranki določi termin za obravnavo pri referentu. Uredba (za vse organe javne uprave je začela veljati z letom 2002) tudi določa, da uradna oseba ne sme zavrniti obravnavanja stranke, ki ima s seboj vse potrebne priloge k vlogi, ni pa pravilno izpolnila predpisanega obrazca ali sestavila pisne vloge. V uredbi je povzeto tudi načelo splošnega upravnega postopka, da organ od stranke ne sme zahtevati dokazov, ki jih lažje priskrbi sam. Druga uredba, ki je bila sprejeta in je tudi takoj stopila v veljavo, je Uredba o poslovnem času, uradnih urah in delovnem času v organih državne uprave. Na njeni podlagi se je najmanjše število uradnih ur v upravnih enotah, območnih enotah in izpostavah povečalo na 20 ur tedensko, vsaj enkrat na teden pa morajo biti uradne ure popoldan, tako da se ne končajo pred 16.3010 (Virant, 2001).

9 Certifikat kakovosti ISO je kot ena izmed prvih upravnih enot v Sloveniji prejela Upravna enota Ljutomer leta 1999, s čimer je želela doseči večje zadovoljstvo strank in zaposlenih ter izboljšati učinkovitost dela. V ta namen so morali izboljšati preglednost poslovanja in uvesti red, zagotoviti sistematičnost pri zbiranju podatkov, obvladovati procese, izboljšati strokovnost dela, ugled in prepoznavnost upravne enote ter zagotoviti obvladovanje stroškov (MNZ, 2000). 10 Predvideno je, da se bo sčasoma ta ura premikala naprej, tako da bodo strankam zagotovljene storitve tudi v času, ko končajo s svojim delom v službi.

25

Poleg tega potekajo še drugi ukrepi za izboljšanje storitev državne uprave in sicer (Virant, 2001): • poenotenje obrazcev vlog v upravnih postopkih, s čimer naj bi upravne enote

poslovale z enotnimi obrazci; • priprava enotnih informativnih brošur upravnih enot; • modernizacija načina plačevanja upravnih taks (plačevanja s plačilnimi in

kreditnimi karticami, plačevanje po mobilnem telefonu ipd.); • projekt širitve »dobrih praks« na vsa ministrstva.

3.3 DVIGOVANJE UČINKOVITOSTI IN KAKOVOSTI DRŽAVNE UPRAVE 3.3.1 Novi javni management

Modernizacija državne uprave skuša doseči bolj odprt in decentraliziran managerski model, ki naj bi nadomestil klasično in praviloma togo hierarhijo. Napori so se še posebej povečali v zadnjem desetletju z uveljavljanjem ideje, ki jo lahko opredelimo kot novi javni management.

Slika 3: Novi javni management

26

Vir: Kovač. 2002, str 4.

Bistvo »novega javnega managementa« je prepričanje, da je potrebno in možno v delovanje javnega sektorja (in ožje državne uprave) uvesti omejena načela in pozitivne izkušnje managementa iz zasebnega sektorja, ki se nanašajo na ekonomiko poslovanja, faze managerskega procesa, delovne metode in tehnike, podjetniško-poslovni način razmišljanja, usmerjenost k ljudem (tako k uporabnikom kot zaposlenim), poslanstvo in strategijo organizacije, graditev nove kulture, določitev odgovornosti za rezultate ter povečanje avtonomije organizacije in posameznika, vse to pa v javnem interesu in skladno z veljavnimi zakoni. To pomeni uvajanje podjetniško-poslovnih konceptov, kot so (Žurga, 1997, str.470):

• ločitev politične (strateške) in strokovne (operativne) funkcije; • določitev vizije, poslanstva in ciljev organizacije ter uvedbe strateškega managementa

s podobnimi značilnostmi kot v zasebnem sektorju; • usmerjenost k uporabnikom javnih storitev; • naravnanost k rezultatom in doseganju učinkovitosti ter uspešnosti, kar pomeni tudi

racionalno obnašanje, merjenje učinkov in vzpostavljanje odgovornosti; • avtonomija, decentralizacija in prenašanje odgovornosti; • večja prilagodljivost in spodbujanje konkurence (privatizacija, deregulacija ipd.); • izboljšanje ravnanja z ljudmi pri delu; • izboljšanje komunikacije preko deregulacije in informacijske tehnologije; • smotrna izraba finančnih sredstev.

Reformno uvajanje managerskih načel delovanja zasebnega sektorja v državno upravo samo po sebi še ni zadostno zagotovilo za njeno pozitivno in predvsem trajno spremembo, saj mora to postati način delovanja in mišljenja državnih uslužbencev ter del stalnega procesa vseobsegajočega izboljšanja državne uprave, skratka odkrivanje novega poslanstva in funkcije državne uprave (Stanonik, 2000, str. 295).

Reforma javne uprave naj bi tako potekala v smeri nadomeščanja pojma javne uprave (ang. public administration) s pojmom javni management (ang. public management). Kakšne so značilnosti posameznega pojma, predstavlja spodnja slika.

27

Slika 4: Značilnosti klasičnega modela javne uprave in novega javnega managementa

KLASIČNA JAVNA UPRAVA

NOVI JAVNI MANAGEMENT

Usmerjenost k pravilom Usmerjenost k ciljem - merjenje uspešnosti Zakoniti postopki Učinkovit dela Predvidljivost okolja Prilagoditev okolju Odgovornost za dejanja Usmeritev k rezultatom Formalizem Inovativnost Zakonitost Uspešnost Profesionalnost, lojalnost Zadovoljevanje osebnih interesov Javni interes, javna koristi Dobiček Vir: Kovač, 2002, str.5. Izraz novi javni management se v svetu ne uporablja povsem enotno, kajti časovno in geografsko so se njegova temeljna načela začela pojavljati in izvajati z določenim zamikom, v različnem obsegu in na neenoten način. V prvih letih je bil poudarek na ekonomičnosti in učinkovitosti, kasneje pa se je pozornost preselila na področja strateškega, finančnega in kadrovskega managementa z vpeljavo konkurence, reorganizacije in spodbujanja uspešnosti in kakovosti. Na značilnosti in obseg reform so vplivali različni dejavniki, kot so ustavni sistem (državni federalizem ali unitarizem, razmerje med državno upravo in lokalno samoupravo), stopnja politične podpore ter kulturno zaznavanje vloge in narave države. Novi javni management se je prvotno uveljavil v anglosaksonskem prostoru (Velika Britanija, ZDA, Avstralija, Nova Zelandija), od koder se je kasneje razširil tudi v kontinentalni evropski prostor (Nizozemska, Nemčija, Švedska, Francija, itd.). Pri vseh idejah gre za uveljavljanja bodisi posameznih načel novega javnega managementa (privatizacija, decentralizacija, deregulacija, nove oblike odgovornosti in merjenja uspešnosti), bodisi za celovito upoštevanje paradigme novega javnega managementa, poleg tega pa se uporablja tudi različen pristop pri uveljavljanju njegovih načel. Tako na primer v Veliki Britaniji in Franciji uveljavljajo reforme od zgoraj navzdol, v Nemčiji pa ravno obratno. Prav različni pristopi k uveljavljanju načel so pripeljali tudi do nastanka različnih modelov novega javnega managementa (Žurga, 2001, str. 53-57): • Model učinkovitosti

Ta model se je uveljavil kot prva pojavna različica novega javnega managementa v začetku in sredi 80-ih let. Temeljna značilnost modela je sledenje zgledu gospodarstva in njegove učinkovitosti, zato je njegova glavna pomanjkljivost zanemarjanje bistvenih razlik med javnim in zasebnim sektorjem. Nastal je kot odgovor na kritike javnega sektorja v smislu njegove prenapihnjenosti, potratnosti, prevelike birokracije in slabega dela. Njegov namen je bil, da postane javni sektor bolj poslovno usmerjen, predvsem pa učinkovitejši.

• Model decentralizacije Model izhaja iz opažanja, da je od sredine sedemdesetih let naprej v organizacijah obstajal trend ploščenja organizacijskih piramid, decentralizacije odločanja.

28

• Model iskanja odličnosti Ta model poudarja predvsem vpliv medčloveških odnosov in organizacijske kulture ter zanika strogo racionalen pristop prvega modela. Odličnost v javnem sektorju pomeni težnjo po odpravi birokratske neučinkovitosti, oblikovanje vizije in ciljev, upoštevanje uporabnikov, zmanjševanje proračuna brez slabšanja kakovosti storitev in inovativnost. V okviru tega modela sta se izoblikovala dva pristopa:

- od spodaj navzgor: ta pristop je bolje utemeljen predvsem z idejo učeče se in inovativne organizacije. Pomembni niso samo rezultati, ampak tudi proces dela. Značilni ukrepi tega pristopa so poudarek na učenju, razvoj orgnizacijske kulture in močna decentralizacija z nadzorom preko merjenja rezultatov.

- od zgoraj navzdol: ta pristop pa poudarja management sprememb, ki ga vodi karizmatična osebnost na podlagi močne organizacijske kulture z oblikovanjem vizije organizacije.

• Model usmerjenosti k javnim storitvam Ta model je najmlajši in najmanj razvit. Predstavlja pa združenje ideje javnega in zasebnega sektorja. Poudarja kombinacijo poslanstva javnih služb in uspešnega javnega managementa ter odgovornost javnega sektorja do uporabnikov. Značilni elementi tega modela so: - skrb za kakovost storitev, - upoštevanje zahtev uporabnikov, - dajanje prednosti izvoljenim in ne neposredno imenovanim predstavnikom, - nasprotovanje uvedbi tržnih mehanizmov v javni sektor, - poudarjanje skrbi za javno dobro pred rutiniziranim delom, - odgovornost do uporabnikov in sodelovanje uporabnikov v managerskem procesu.

3.3.2 Kakovost v državni upravi Reformo javne uprave lahko razumemo predvsem kot kontinuiran proces izboljševanja poslovanja državne uprave (in ne kot enkratno nalogo) in filozofije vodstva. Kontinuiteto izboljševanja ne zagotavlja projekt prenove, pač pa uveden sistem kakovosti. (Barić Bizjak, 1998, str 95). Danes so v javni upravi prizadevanja za kakovost postala javno izražena vrednota in eden izmed stebrov reformnih prizadevanj. Pri tem pa zaposleni, predvsem pa javni management, večkrat ne vedo, kako in na »katerem koncu« se lotiti uvajanja kakovosti, oz. katere tehnike in metode zagotavljanja kakovosti so primerne za uporabo v upravi (http://www.sigov.si/ksv/dec2001.htm#tnemec). Tako predstavlja odločitev za uvajanje sistemov kakovosti v državno upravo priložnost, da se postopoma, z majhnimi koraki in relativno hitro prične uprava reformirati, in sicer v svojem bistvu, to je pri posameznem javnem uslužbencu, saj ne moremo mimo dejstva, da sistem kakovosti ne deluje in ni certificiran, če se ne »dotakne« in spremeni miselnosti vsakega zaposlenega v podjetju ali organizaciji (http://sigov2sigov.si/ueljut/Organiziranost/org-index.htm). Pomembne stopnje pri razvijanju kakovosti, učinkovitosti in uspešnosti na državni ravni v Sloveniji:

29

• leta 1993 je bil izdelan Nacionalni program kakovosti Republike Slovenije kot temeljni dokument za doseganje kakovosti,

• oktobra 1996 je bil sprejet dokument Politika kakovosti državne uprave (priloga 1), • marca 1999 je bil ustanovljen Odbor za kakovost v okviru Ministrstva za notranje

zadeve, • Zakon o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/2002), • Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/2002), • Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 52/2002, • Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/2002), • Zakon o javnih agencijah (Uradni list RS, št. 52/2002). Skrb za dvig kakovosti storitev v državni upravi mora tako slej ko prej zadevati vse uslužbence brez izjeme, postati mora gibanje za kakovost ter mora postati vrednota. Uvedba sistemov kakovosti bo pomenila, da bo tudi državna uprava dobila orodje za spoštovanje in dosledno izvajanje veljavne zakonodaje, orodje za profesionalno in korektno delo. Tako se bo zmanjšal razkorak med predpisanim, pričakovanim in dejanskim stanjem izvajanja upravnih storitev (http://sigov2sigov.si/ueljut/Organiziranost/org-index.htm). Toda brez optimizacije delovnih procesov, zmanjševanja stroškov, šolanja in usposabljanja zaposlenih ter postavitve jasnih, nedvoumnih ciljev organizacij državne uprave in ciljev kakovosti za končno storitev, je vsaka reforma jalovo delo. Če se cilji, želje in potrebe strank danes ne postavijo na prvo mesto, potem organizacija, ne glede na dejavnost, ki jo opravlja, trpi zaradi marketinške kratkovidnosti To pa z drugimi besedami pomeni, da organizacija ni razumela svojega poslanstva. Tako R.Barić Bizjak v svojem članku poudarja, da smisel državne uprave ni »državoupravljanje«, temveč izvajanje storitev za državljane, v njihovo korist. To je bil tudi osnovni namen ustanavljanja organizacij državne uprave (Barić Bizjak, 1998, str.50).

3.3.2.1 Kaj pomeni beseda kakovost? Kakovost je v bistvu nekaj nedoločenega, izmika se točni definiciji. Razlag têrmina "kakovost" je več, ker imamo ljudje različne poglede na to, kaj je kakovost. Pogled na kakovost je odvisen od tega ali smo kupci ali dobavitelji, od tega kakšni so naši interesi, razumevanje itd. Če dve osebi uporabljata enak predmet in imata pri tem različne poglede na to, kaj je kakovost, se seveda lahko pojavijo problemi. Če pa se jasno dogovorita, kakšne so zahteve za predmet ali storitev, je možno preveriti ali so zahteve izpolnjene. Ponavadi je možno relativno enostavno ugotoviti odjemalčeve zahteve, oz. potrebe in jih izpolniti. Vendar pa te zahteve niso nekaj statičnega. Obstaja več faktorjev, ki vplivajo na odjemalčeve potrebe kot npr.: moda, socialni status, družbena klima, okolje… Ker se vse to kar vpliva na uporabnikovo predstavo o kakovosti nenehno spreminja, je tako tudi z uporabnikovim pojmovanjem kakovosti. Kakovost si tako lahko predstavljamo kot gibljivo tarčo, ki jo je potrebno vedno zadeti. Samo organizacije, ki imajo to gibljivo tarčo stalno pred očmi in so jo tudi sposobne zadeti, imajo možnost za preživetje in razvoj.

30

Cilji organizacij so različni: - za podjetja so to povečanje dobička, širitev tržišča, lastni razvoj itd., - za organizacije s področja javne uprave je to povečanje zadovoljstva odjemalcev, višji

nivo znanja, hitrejša oskrba itd. Vendar nobenega od teh ciljev organizacije ne bodo dosegle, če ne bodo sposobne ugotoviti potreb odjemalcev in jih ne bodo sposobne zadovoljiti. Vodstvo organizacije, kot najodgovornejše za doseganje rezultatov, mora organizirati poslovanje na tak način, da bodo odjemalčeve potrebe znane, da jih bo organizacija sposobna izpolniti in bo sposobna ugotavljati bodoče potrebe odjemalcev. Da bi lahko organizacija to dosegla, mora vzpostaviti takšen sistem vodenja kakovosti, ki vključuje uvedbo določenih načel, najti ustrezno pot in zagotoviti vire za vzpostavitev in vodenje sistema kakovosti. Stopenj doseganja kakovosti in poti je prav gotovo več. Navsezadnje ima vsak napor in prizadevanje, katerega cilj je višja kakovost opravljene storitve, svoj smisel, saj predstavlja kamenček v mozaiku obvladovanja kakovosti.

3.3.2.2 Kakovost in državna uprava Do nedavnega je bila pestrost ponudbe storitev, ki jih je ponujal javni sektor, manj usmerjena k uporabnikom kot storitve, ki jih je ponujal zasebni sektor. Glavni razlog za to je bil monopolni položaj javnega sektorja. Konkurenca v javni upravi tako sploh ni obstajala. Zaradi tega je bila kakovost storitve manj pomembna od vhodnih podatkov, samega postopka in formalnosti, potrebnih za doseganje končnega rezultata. Posledica tega je (bila), da je (bilo) dojemanje javne uprave med državljani na splošno negativno (zapravljanje denarja, neučinkovito delovanje, togo in neodgovorno ravnanje). (Brezovšek, 2000, str. 265). Kakovost v javni upravi pomeni v prvi vrsti certificiranje, to je pridobivanje ISO standardov poslovanja (od leta 2001 do 2003 se predvideva pridobitev certifikatov za okoli pol upravnih enot v Sloveniji). Na področju kakovosti je nujna tudi nadgradnja ostalih dejavnikov kakovosti (ne le obvladovanje procesov), zlasti približevanje strankam. Temu sledi izvajanje marca 2001 sprejete Uredbe o načinu poslovanja upravnih organov s strankami, ki zavezuje javni sektor k pridobivanju informacij za kakovostnejše poslovanje s preverjanjem zadovoljstva strank. V zadnjem času se tako, ne samo pri nas, ampak tudi v drugih državah, postavljajo vprašanja, kot so: - kako izmeriti in povečati učinkovitost javnih služb, - kako ugotoviti in izkoristiti notranje rezerve javne uprave, - kako motivirati zaposlene v javnem sektorju za kakovostnejše in učinkovitejše delo. Tovrstna vprašanja lahko damo na isti imenovalec in sicer: kako zagotoviti, da bo gospodarstvo, ki del svoje akumulacije preliva v javne službe, dobilo vrnjena sredstva v največji možni meri. Navedena vprašanja so lahko še bolj oprijemljiva, kot na primer:

31

1. koliko bruto družbenega proizvoda se prihrani, če se poveča učinkovitost javne uprave za npr. 1% - kako se to odraža v okolju,

2. koliko cenejši so npr. projekti, za katere so pridobljena upravna dovoljenja v npr. polovico krajšem roku, poleg tega pa so izdelana brez napak itd.

Del odgovorov na navedena vprašanja lahko dobimo s pomočjo uvajanja sistemov kakovosti v državno upravo, kar presega večkrat deklarativno izražene želje po učinkoviti javni upravi. Pomeni namreč konkreten korak, ki lahko da izmerljive rezultate. Ocenjevanje uspešnosti javne uprave temelji na mnogih kriterijih, s katerimi merimo bolj ali manj uspešno izvedbo načrtovanih nalog. Cilji na področju kakovosti so naslednji:

- zadovoljstvo strank, - odzivnost in fleksibilnost uprave, - učinkovitost in ekonomičnost dela (poenotenje), - preglednost upravnega dela.

Upravna storitev je v pogledu storitve za uporabnika specifična. Njena vsebina je vezana na trde sestavine, ki jih določajo zakoni in predpisi. Ti so pogosto togi in neživljenjski in zato za uporabnika mnogokrat neprijazni. Ne glede na to jih uporabnik potrebuje in je brez posebne možnosti izbire ali ugovora, saj gre za monopolno storitev. Ravno zato so za kvaliteto storitev, ki jo zagotavlja javna uprava, zelo pomembne mehke sestavine storitve, ki nastanejo ob delovanju izvajalca storitve na uporabnika in se kažejo kot:

- ustrezen pristop do strank (vljuden, prijazen, spoštljiv, pazljivost do strankinih posebnosti),

- urejenost na delovnem mestu (ustrezen videz, osebna urejenost, urejena miza…) - zanesljivost (držanje obljub, spoštovanje rokov, ure, stalna prisotnost, dvigovanje

telefonskih klicev, zaupljivost, odgovoriti na dopis ali pritožbo vsake stranke), - empatija (sposobnost vživetja, pozornost in razumevanje potreb stranke, dostopnost

zaposlenih), - pomoč (pomoč neuki stranki, dodatne informacije, napoved stranke pri drugem

referentu…), - suptilno in etično ravnanje (še posebej takrat, ko imamo opravka z »ranljivimi«

skupinami, kot npr. žrtve vojnega nasilja, otroci, starejši občani…), - urejenost prostorov (čistoča, rože, možnost sedenja, namestitev vodnih avtomatov

za okrepčilo z vodo…). Primerjava delovanja javne uprave pred nekaj leti in danes se razlikuje v tem, da je javna uprava še do nedavnega delovala izolirano od okolja in v skladu s svojimi tradicionalnimi pravili. Zaradi vse večjih vplivov globalizacije in ostre konkurence v vseh sektorjih. se je državna uprava prisiljena primerjati z zasebnim sektorjem. Od tod izvira težnja, da se tudi v državni upravi zaposleni vse bolj zavzemajo za dvigovanje kakovosti storitev, pri čemer je najpomembnejša usmeritev k uporabniku. 3.4 USMERJENOST JAVNE UPRAVE K UPORABNIKU

32

Na konferenci Od ideje o kakovosti do dobrih praks v javni upravi, ki je bila 27.11.2002 v Ljubljani, je dr. Grega Virant, državni sekretar, podal sledeče razvojne usmeritve, ki se nanašajo na usmerjenost javne (torej tudi državne) uprave k uporabniku. 3.4.1 Cilji in mehanizmi usmerjanja javne uprave k uporabniku Usmerjenost k uporabniku je le ena od vrednot, ki naj bi jo po pričakovanju javnosti uresničevala javna uprava. Ta vrednota se je poleg načel odprtosti, preglednosti in učinkovitosti dokončno oblikovala v okviru gibanja za novi javni management. Klasične pravno-politične vrednote kot so zakonitost, pravna varnost, predvidljivost, prepoved arbitrarnosti, nepristranskost, profesionalnost in politična nevtralnost, so mnogo starejše, nekatere med njimi so stare že več kot dvesto let. Lahko bi rekli, da je šele novi javni management v upravo vnesel prej nezaslišane termine, kot so »uporabnik«, »upravna storitev« itd,. kot sinonim za »stranko v upravnem postopku«, »upravno odločbo« itd. Načelo usmerjenosti k uporabniku bi lahko na kratko opisali kot zahtevo, da javna uprava deluje tako, da so njeni uporabniki z njo zadovoljni. Pod pojmom »uporabnik« običajno razumemo fizično ali pravno osebo, ki stopa v stik z javno upravo kot stranka v upravnem ali kakšnem drugem postopku, kot povpraševalec po informacijah ali kako drugače. Tako je pojem uporabnika obravnavan v tem prispevku, čeprav pod pojem »uporabnika« storitev javne uprave sodijo tudi organi političnega odločanja – ministri, vlada, parlament, lokalni sveti. Ena od dveh temeljnih funkcij javne uprave je namreč priprava strokovnih podlag za kvalitetno politično odločanje. Znano je, da je za dobro javno upravljanje potrebno dvoje: kvalitetne strokovne podlage in kvalitetno politično odločanje. Tu se bomo ukvarjali z uporabnikom v ožjem smislu, zato se bodo ugotovitve nanašale na izvrševanje javnih politik. Usmerjenost k uporabniku, pojmovana kot težnja po zadovoljstvu strank, ima seveda svoje meje. Postavlja jih javni interes, zapisan v zakonih in drugih predpisih. Prav zato je usoda javne uprave, zlasti njenega izvršilnega dela, s katerim se stranke neposredno srečujejo, da ljudje z njo načeloma nikoli niso zadovoljni. Zadovoljstvo ob nakupu izdelka ali storitve se težko primerja z »zadovoljstvom« ob pridobivanju gradbenega dovoljenja, kaj šele ob prebiranju davčne odločbe ali ob stiku s policistom, ki državljanu piše plačilni nalog za denarno kazen zaradi prekrška. Že samo dejstvo, da se mora srečati z javno upravo, je za državljana običajno neprijetno, še bolj neprijetno pa je, ko mu javna uprava postavlja z javnim interesom utemeljene omejitve v njegovem življenju. Stranka torej ni zmeraj »kralj« v upravnem postopku, kot je lahko kupec v razmerju do podjetja, katerega izdelke ali storitve kupuje. Nenehno zavedanje o varstvu javnih koristi in pravice tretjih terja od uradnika pazljiv razmislek o teh okoliščinah, preden prehitro oziroma »preprijazno« odloči o upravni zadevi. Tako se bo upravni organ, ki stranki izda dovoljenje na podlagi pomanjkljive dokumentacije ali celo nezakonito, stranki prikupil, vendar mu tega ne moremo šteti v dobro. Vendar je treba poudariti, da je znotraj meja varovanja javnega interesa velik manevrski prostor za bolj ali manj »uporabniku prijazno« delovanje. Katere cilje zajema načelo usmerjenosti k uporabniku?

33

• Storitve javne uprave morajo biti uporabniku prostorsko in časovno dostopne. Dostopnost razumemo predvsem kot pridobitev storitve s čim manj zamude časa in s čim manj fizičnega premikanja. Storitev je uporabniku dostopna, če jo lahko pridobi takoj, ko se za to odloči – npr. iz domače pisarne ali dnevne sobe preko interneta ali preko telefona, v pisarni upravnega organa. Dostopnost je tem manjša, čim daljša je vrsta, v kateri mora uporabnik čakati oziroma čim daljši je čas od oddaje vloge do pridobitve odločbe. Dostopnost je tem večja, čim večji je obseg časa, v katerem ima uporabnik možnost vstopiti v stik z organom (uradne ure). Prav tako se dostopnost veča, čim več storitev (zlasti tistih, ki se nanašajo na istovrstno življenjsko situacijo) je mogoče pridobiti na enem mestu. Večjo dostopnost dosežemo z zagotavljanjem storitev preko interneta, s fizičnim približevanjem upravnih služb prebivalcem, s skrajševanjem čakalnih vrst ali olajšanjem čakanja v čakalnicah, s skrajšanjem rokov izdelave in vročitve, z odpravljanjem krajevnih ovir (krajevne pristojnosti), povečanjem obsega uradnih ur itd.

• Storitve morajo biti cenovno sprejemljive. Javna uprava nastopa praviloma monopolno, tako da uporabnik ne more primerjati cene s cenami drugih ponudnikov. Cena (npr. upravna taksa) mora biti socialno sprejemljiva.

• Storitev mora biti čim enostavnejša. Pri tem ločimo dve ravni. Prva je zmanjševanje posegov javne uprave v človekovo življenje na račun manjše zaščite javnega interesa (liberalizacija). Ta raven je politična in je stvar političnih debat. Druga raven pa je poenostavitev administrativnih procesov, je administrativno – tehnične narave in bi morala biti nesporna. V okviru poenostavljanja velja posebej poudariti poenostavitev plačila. Ugotoviti je potrebno, da zasebni sektor olajšuje stranki plačilo v čim večji možni meri, še posebej, če mu to ne prinaša bistveno povečanih stroškov. Javni sektor je tudi tu nagnjen k zapletanju.

• Pomemben element k uporabniku so kakovostne informacije o upravnih storitvah. Informacije morajo biti za uporabnika pregledne, uporabne, dostopne na čim več načinov (internet, brošure, oglasne deske, javni uslužbenci).

• Za oceno zadovoljstva uporabnikov je pomembna tudi zanesljivost, to je sposobnost »držati besedo« – opraviti storitev v predpisanem oziroma obljubljenem roku.

• Velikega pomena je kakovost osebnega stika. Tu gre za »prijaznost« javne uprave v ožjem smislu. Človeški, razumevajoč, neoblastniški odnos do stranke pogosto odtehta vse slabosti na ostalih področjih. Stranka, ki jo gane človeška toplina uradnika, se bo običajno o upravnem organu izražala pohvalno, tudi če je dolgo čakala v vrsti.

• Javna uprava mora biti odzivna. To pomeni, da ji mora biti mnenje njenih strank pomembno. Tu je mišljena odzivnost v razmerju do konkretnih oseb, ki stopajo v stike s konkretnim organom. Zadovoljstvo uporabnikov je potrebno meriti ter tako zbirati konkretne kritike, pripombe, predloge in tudi pohvale, ki morajo doživeti kakovostno reakcijo. Vodstvo organa jih mora vzeti skrajno resno, jih pretehtati in na tej podlagi sprejeti ali predlagati ukrepe.

• Nenazadnje so za zadovoljstvo uporabnikov pomembni tudi primerni in urejeni poslovni prostori. Slabo urejeno parkiranje, pomanjkanje čakalnic, ozki hodniki z okenci, zatohlost in vročina lahko spravljajo stranke in zaposlene na rob živčnega zloma.

Ob navedenih elementih usmerjenosti javne uprave k uporabniku velja opozoriti na tri stvari:

34

- Nekateri izmed navedenih elementov so znotraj dometa posameznih upravnih organov in povzročajo relativno majhne stroške. Nekateri pa so izven njihovega dometa in lahko nanje vplivajo le posredno (z ambicioznejšimi predlogi finančnih načrtov, predlogi za spremembo zakonodaje oz. podzakonskih predpisov). Pomanjkljivost poslovnih prostorov in zapletenost zakonsko urejenih procedur nikakor ni v dometu upravne enote, zato je upravna enota v neprijetnem in tako rekoč krivičnem položaju, ko jo stranke kritizirajo zaradi stvari, ki jih sama ne more izboljšati.

- Usmerjenost k uporabniku je le ena od vrednot, ki jih pričakujemo od sodobne javne uprave; pri sledenju tej vrednoti ne smemo pozabiti na druge. Ob tem velja opozoriti, da je zakonita odločba praviloma tudi v interesu stranke, saj lahko nezakonitost povzroči neprijetno podaljševanje postopkov (pritožba, upravni spor, obnove postopka). Torej je tudi zakonitost sestavni del kakovosti oziroma usmerjenosti k uporabniku!

- Zadovoljstvo uporabnika je pomembno, a ne edino merilo uspešnosti organizacije. Zadovoljni uporabniki pomenijo uresničitev poslanstva organizacije, vendar lahko organizacija šepa na drugih področjih – ob zadovoljnih uporabnikih ima npr. nezadovoljne zaposlene.

K ciljnim usmeritvam državnega sekretarja dodajam še komentar, ki se mi zdi pomemben zaradi izobrazbene11 in starostne strukture uporabnikov storitev naše upravne enote in mnogih drugih upravnih enot na obrobju države: Kot kaže, državo »mali človek« z obrobja družbe (pogosto funkcionalno nepismen) vse manj zanima. Hkrati s poudarjeno informatizacijo državne uprave (uvajanje čedalje številnejših računalniških programov vseh vrst, poslovanje preko elektronske pošte, predstavitve na internetu itd.) nekateri pozabljajo, da so območja v Sloveniji, kjer je mnogo bolj pomemben odnos do neuke stranke, ki ji je treba pomagati izpolnjevati obrazce, ji dajati enostavne in dokaj jasne odgovore ter mnogokrat vzeti vlogo na zapisnik in tudi vsakodnevno opravljati nujno instruktivno pravno pomoč. Če bo prihajalo do procesov privatizacije javne uprave, bo treba pazljivo proučiti, kateri sektorji te obsežne sfere so sploh lahko primerni za to, ter analizirati tudi stroške predvidenih učinkov (Blaznik, 2000, str. 713). 3.4.2 Ukrepi za večjo usmerjenost slovenske javne uprave k uporabniku V Sloveniji je bilo za dvig zadovoljstva uporabnikov javne uprave storjenih nekaj pomembnih korakov, nekateri pa so v teku ali se obetajo. • Fizična dostopnost storitev za uporabnike je v veliki meri zagotovljena preko upravnih

enot, marsikje pa tudi v krajevnih uradih, ki se postopoma informatizirajo ter tako lahko zagotovijo večji obseg storitev kot prej. Boljša fizična dostopnost je bila zagotovljena s povečanjem obsega uradnih ur. Storitve e-uprave so tako rekoč na začetku. Tako je v začetku leta 2003 pričel z delovanjem portal upravnih enot. Stranke e-uprave vodi po upravnih storitvah, omogoča pridobitev informacije o upravnih storitvah na domačih spletnih straneh, standardizirane obrazce za posamezne

11 Izobrazbena struktura uporabnikov upravnih storitev je po popisu iz leta 1991 nizka, saj ima 61% osnovno šolo ali manj, 35% srednjo šolo, višjo šolo 2,7% in visoko 1,3%.

35

življenjske situacije ter vpogled v zakonodajo za delo upravnih enot, nudi možnost dajanja pripomb, pohval in predlogov, obvešča o aktualnih novicah itd. Vsekakor pa ostaja tu še veliko odprtih vprašanj npr. kako strankam zagotoviti storitev plačila takse, digitalni podpis in pošiljanje vlog pristojnemu upravnemu organu itd.

• Za kakovost osebnega stika je pomembna obveznost identifikacije uradne osebe v stiku s stranko (tablice, priponke).

• Priprava sprememb in dopolnitev Zakona o upravnem postopku vključuje tudi odpravo omejitev, ki jih prinaša krajevna pristojnost.

• V zvezi z roki za izdajo odločb velja poudariti, da se je s 1.1.2003 pričela uporabljati nova, izpopolnjena upravna statistika, ki naj bi omogočala natančno spremljanje, merjenje in primerjanje učinkovitosti upravnih organov. Merjenje bo zajelo tudi »kakovost« odločb, to je njihovo usodo na drugi stopnji in pred upravnim sodiščem.

• Na področju poenostavljanja postopkov je bilo veliko storjenega v okviru programa odprave administrativnih ovir. Poenostavljen način plačevanja upravnih taks s plačilnimi karticami je značilen primer administrativno-tehnične poenostavitve. V tem kontekstu pa predstavlja tektonski premik obveznost pridobivanja podatkov iz uradnih evidenc (139. člen ZUP), ki je šolski primer procesnega načina razmišljanja. Kljub temu je rezerv na tem področju še veliko od modeliranja postopkov, njihove kritične analize »z očmi stranke« do njihove optimizacije. Vse to se bo izvajalo v nadaljevanju projekta »prenova poslovanja upravnih enot«.

• Na področju informiranja je uredba o načinu poslovanja organov javne uprave s strankami prinesla obveznost zagotavljanja informacij o storitvah v obliki brošur in na internetu. Uredba je uvedla tudi informacijske pisarne oz. informatorje, ki naj bi strankam zagotavljali splošne informacije in bili na voljo ves poslovni čas (ne le med uradnimi urami). Informatorji v upravnih enotah naj bi postopoma obvladali procesni pogled na delovanje javne uprave na lokalni ravni.

• Uredba o načinu poslovanja s strankami je prinesla tudi napredek na področju odzivnosti - obvezno letno ugotavljanje zadovoljstva strank (rezultati bodo vključeni v sistem merjenja uspešnosti upravnih enot) in spremljanje pripomb, kritik in predlogov v knjigi pripomb in pohval. Sistem bo potrebno nadgraditi v smeri obvezne obravnave in odgovarjanja na kritike, pripombe in predloge.

3.4.3 Glavne ovire na poti k javni upravi, usmerjeni k uporabniku Na poti k cilju se javna uprava srečuje z nekaterimi ovirami. Najpogostejše so: • Organizacijska kultura še ni prilagojena želenim spremembam. V upravi je vse preveč

prisoten oblastniški odnos in premalo zavest, da je javna uprava v službi državljanov in pravnih oseb. Javna uprava je preveč zagledana vase, da bi se bila sposobna obrniti k uporabniku.

• Procesno razmišljanje v javni upravi je nerazvito. Misli so ujete v organizacijske enote in ozka področja, obremenjene s tradicionalizmom in konzervativizmom. Uprava se ni sposobna vživeti v stranko, ni sposobna zlesti v njeno kožo.

36

• Šibki točki, opisani v prejšnjih dveh alineah, bi lahko pripisali tudi prenizki stopnji osveščenosti in znanja. Premalo je bilo storjenega na področju usposabljanja uslužbencev v javni upravi.

• Tehnološka podpora povezovanju procesov je še relativno šibka. Svetla točka na tem področju je akcijski načrt e-uprave, ki daje prioriteto izgradnji oziroma krepitvi ter povezovanju informatiziranih podatkovnih baz, ki so temeljnega pomena za izvedbo prenove procesov.

• Investicije v tisti del upravne infrastrukture, ki bi najbolj prispeval k zadovoljstvu uporabnikov, so zanemarjene. Celovita rešitev prostorskih težav upravnih enot in drugih dislociranih enot državne uprave, ki najpogosteje prihajajo v stik s strankami, ne bi pomenila nevzdržnega stroška; mnoge potrebe ministrstev bi se lahko temu cilju podredile, mu dale prednost . Prostorski problem bi bil danes povsem enostavno rešljiv, če konec leta 1994 politika ne bi bila preračunljiva in bi se, kot narekuje logika, vzpostavila solastnina države in občin na prostorih, kjer delujejo upravne enote.

4 UPRAVNA ENOTA ŠMARJE PRI JELŠAH KOT VHODNE

DVERI DRŽAVLJANOV V DRŽAVNO UPRAVO 4.1 VLOGA UPRAVNE ENOTE V DRŽAVNI UPRAVI Za območje Republike Slovenije je bilo z Zakonom o upravi ustanovljenih 58 upravnih enot, med njimi tudi Upravna enota Šmarje pri Jelšah. Delovati so pričele s 1.1. 1995, z razdružitvijo od nekdanjih občin. Upravna enota je samostojna organizacijska enota in opravlja naloge in pristojnosti na področjih, za katera so ustanovljena posamezna ministrstva.

37

Slika 5:

Vir: Portal upravnih enot: http//upravneenote.gov.si/upravneenote/18.06.2003. Naloge, ki so v pristojnosti upravne enote, so bile določene z Zakonom o prevzemu državnih funkcij (Uradni list Republike Slovenije, št. 29/95, 44/96). Upravne enote sestavljajo mrežo, ki pokriva celotni teritorij, preko katerega uprava neposredno izvaja svoje naloge na lokalni ravni. Do konca leta 1994 so te naloge opravljale nekdanje občine, ki so bile v tej svoji funkciji sestavni del državne uprave. Upravna enota ima lastne organe in lastno vodstvo, vendar je pri izvajanju svojih nalog povsem odvisna od centralne uprave. Delovno področje upravne enote je enako delovnemu področju ministrstev, katerih naloge se teritorialno izvajajo prek upravnih enot. Tako prihaja med njimi do delitve funkcij in pristojnosti. Temeljna pristojnost upravne enote je odločanje v upravnih postopkih na prvi stopnji (Zakon o upravi, 1994). Sistem državne uprave je del izvršilne veje oblasti. Sestavljen je iz vlade in njenih služb. Vlada je sestavljena iz ministrov, ki so zadolženi za vodenje in upravljanje posameznih področij. Vodenje posameznega področja se izvaja preko ministrstev. Upravne enote so organizacije, preko katerih izvršilna oblast izvaja upravne naloge in pomenijo teritorialno distribucijo izvršilne oblasti. Upravna enota opravlja zadeve s svojega delovnega področja pod strokovnim vodstvom ministrstev, v katerih delovno področje sodijo posamezne zadeve. Na podlagi te odločitve ministrstva na svojem področju:

38

• dajejo upravnim enotam usmeritve, strokovne napotke in drugo strokovno pomoč za izvrševanje nalog iz svoje pristojnosti,

• dajejo upravnim enotam obvezna navodila za izvrševanje nalog s svojih upravnih področij,

• spremljajo organizacijo dela v upravni enoti oz. v ustrezni notranji organizacijski enoti, usposobljenost uslužbencev za opravljanje nalog in učinkovitost dela pri reševanju upravnih stvari, nadzorujejo izvrševanje upravnih nalog v upravni enoti,

• lahko naložijo upravni enoti, da v mejah svojih pristojnosti opravi določene naloge ali sprejme določene ukrepe ter o tem poroča.

Upravna enota je samostojna organizacijska oblika državne uprave in deluje v okviru in na podlagi ustave, zakonov in drugih predpisov. Je upravni organ odločanja na prvi stopnji v upravnih stvareh iz državne pristojnosti. Opravlja upravne in druge naloge iz delovnih področij naslednjih ministrstev: Ministrstva za notranje zadeve, Ministrstva za obrambo, Ministrstva za finance, Ministrstva za okolje, prostor in energijo, Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Ministrstva za gospodarstvo, Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Ministrstva za pravosodje, Ministrstva za šolstvo, znanost in šport, Ministrstva za kulturo in Ministrstva za promet. Upravna enota opravlja tudi naloge s področja obrambnih priprav, informatike in statistike, nadalje opravlja organizacijske, kadrovske, strokovne, tehnične in druge naloge, ki so potrebne ali skupne za delovanje upravne enote in izpostav drugih državnih organov na sedežu upravne enote, (npr. davčne uprave, geodetske uprave, inšpekcijskih služb, sklada kmetijskih zemljišč in gozdov v Upravni enoti Šmarje pri Jelšah). Del nalog Upravne enote Šmarje pri Jelšah je usmerjen v pospeševalno, svetovalno in nadzorstveno funkcijo v prostoru, ki ga teritorialno pokriva, v sodelovanju z lokalnimi skupnostmi – občinami. Upravna enota Šmarje pri Jelšah pokriva območja naslednjih občin: Bistrica ob Sotli, Kozje, Podčetrtek, Rogaška Slatina, Rogatec in Šmarje pri Jelšah. Upravno enoto vodi načelnik. Predstavlja upravno enoto, izdaja odločbe v upravnem postopku na prvi stopnji, koordinira delo notranjih organizacijskih enot, zagotavlja opravljanje strokovnih in drugih nalog, ki so skupne notranjim organizacijskim enotam in opravlja druge organizacijske naloge v zvezi z delovanjem upravne enote. Za sodelovanje med upravnimi enotami, občinskimi upravami in območnimi enotami, izpostavami in drugimi dislociranimi organizacijskimi enotami ministrstev, organov v njihovi sestavi ter oseb javnega prava, katerih ustanovitelj je država, in pretežno opravljajo upravne naloge, je ustanovljen koordinacijski sosvet, katerega koordinator je načelnik.

39

Načelnik upravne enote mora na podlagi zakona o državni upravi redno poročati ministrstvu, pristojnemu za upravo in resornim ministrstvom o izvrševanju nalog upravne enote. Poročanje ministrstvu, pristojnemu za upravo, zajema celotno delovanje upravne enote, poročanje resornim ministrstvom pa zajema izvrševanje nalog na njihovih delovnih področjih. Ministrstvo, pristojno za upravo: • nadzoruje organizacijo dela in učinkovitost upravne enote v celoti, • spremlja usposobljenost delavcev na delovnih mestih, na katerih se ne opravljajo

upravne naloge iz delovnih področij drugih ministrstev, daje upravni enoti usmeritve in navodila za izboljšanje organizacije, učinkovitosti in kakovosti dela,

• predlaga vladi izdajo soglasja k notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v upravni enot,

• usklajuje reševanje kadrovskih, finančnih, prostorskih, materialnih in drugih podobnih vprašanj v zvezi z delom upravnih enot.

UE je vezni člen med državljani in državo, saj rešuje tiste zadeve, ki so za posameznika in pravne osebe bistvenega pomena in so urejene z zakoni in podzakonskimi predpisi ter predpisi občin na področju posegov v prostor. Upravna enota je državna ustanova. Od podjetja se razlikuje po tem, da njen ekonomski cilj ni ustvarjanje dobička, pač pa nuditi kvalitetne storitve, kakovostno vodenje upravnih postopkov in zagotavljati prioritete interesov strank. Cilji upravne enote so večja kvaliteta storitev, obvladovanje stroškov, zvišanje ravni storilnosti, izboljšanje notranjih komunikacijskih funkcij med oddelki in poenostavitev postopkov za stranke, doseganje visoke stopnje zaupanja strank, organiziranje dela na strankam prijazen način, pospeševanje komunikacij s strankami, napredovanje zaposlenih, razvijanje organizacijske kulture in vrednot. 4.2 UPRAVNA ENOTA KOT POSLOVNI SISTEM Po definiciji Zakona o upravi je upravna enota teritorialna, organizacijska enota državne uprave, ki se organizira za območje ene ali več lokalnih skupnosti, tako da se zagotovi racionalno in učinkovito opravljanje z zakonom določenih nalog državne uprave. V sistemu izvršilnega dela državne oblasti so upravne enote v neposrednem stiku z državljani, strankami, odjemalci storitev državne uprave, kjer se zaznava učinkovitost upravne enote in drugih državnih organov, ki sodelujejo v procesu odločanja na prvi stopnji. Skratka: upravne enote so vhodni portal v državno upravo. Za upravno enoto lahko rečemo, da kot poslovni sistem vsebuje večino atributov poslovnih sistemov. Deluje kot odprti sistem, ima svoj "trg", to je teritorialno in širše območje, za katerega je pristojna, ima lastne vire in organizacijo, v kateri potekajo upravni procesi. Na trgu sicer nima konkurence, je pa pod neprestanim nadzorom javnosti. Spada med nepridobitne dejavnosti, vendar ji Zakon o upravi nalaga, da mora poslovati učinkovito in racionalno. Navedena zakonska določba nas vodi k razmišljanju, kako

40

obvladovati zunanje in notranje vplive (slika 6) na poslovni sistem upravne enote, kako zagotavljati racionalno poslovanje in zadovoljiti množici zahtev našega »trga«, ob vsakoletnih omejitvah pri zagotavljanju virov. Zunanje vplive, kot so vpliv zakonodaje in predpisov, vpliv življenjskega utripa v okolju, v katerem deluje upravna enota, omejitve pri zagotavljanju virov, ki jih postavlja Vlada Republike Slovenije, lahko ocenimo na podlagi napovedanih in objavljenih načrtov. Notranje vplive, kot so organizacija dela, izobraževanje in usposabljanje kadrov, spremljanje procesov in uvajanje izboljšav, sprejemanje preventivnih ukrepov, uvajanje projektnega vodenja, lahko uravnava vodstvo upravne enote samo.

Slika 6: Zunanji vplivi na poslovni sistem upravne enote

Vir: Preskar, 2001, str 99. Notranje vplive lahko uravnava vodstvo upravne enote, medtem ko vplive zunanjega okolja lahko samo predvideva. Slednji ima zelo velik pomen pri poslovanju upravne enote. V upravni enoti kot poslovnem sistemu se odvijajo procesi, kar je prikazano v sliki 3.

Slika 7: Procesi v poslovnem sistemu upravne enote

VLOGE ZAKONODAJA

ZAHTEVA

41

FINANCE KADRI

SREDSTVA

Vir: Poslovnik kakovosti, 2003, str. 5. Primarni proces je vodenje upravnih postopkov, ki se lahko učinkovito izvaja le ob močni podpori vsaj dveh podprocesov, in sicer: procesa ravnanja s kadri in procesa zagotavljanja finančnih sredstev, nabave, vzdrževanja sredstev ter informacijskega sistema. 4.3 OBMOČJE, KI GA POKRIVA UPRAVNA ENOTA Območje UE zavzema vzhodni del Republike Slovenije in se razteza vzdolž Sotle ob meji z Republiko Hrvaško. Meri 400 km2, kar predstavlja 1,97 % površine Republike Slovenije. 53,7 % območja pokrivajo kmetijske površine, 41,8 % je gozdov, 4,5 % pa ostalih, predvsem urbanih površin. Upravna meja poteka po mejah bivše občine Šmarje pri Jelšah oziroma sedanjih občin Bistrica ob Sotli, Kozje, Podčetrtek, Rogaška Slatina, Rogatec in Šmarje pri Jelšah. V 174 naseljih, povezanih v 27 krajevnih skupnosti, živi po stanju na dan 31. 03. 2002 31.672 prebivalcev, kar uvršča upravno enoto po številu prebivalcev na 17. mesto. Upravna enota meji na upravne enote Brežice, Krško, Ptuj, Slovenska Bistrica, Slovenske Konjice in Šentjur, v dolžini 60 km pa meji na Republiko Hrvaško.

Slika 8: Geografski položaj Upravne enote Šmarje pri Jelšah v Republiki Sloveniji

PROCES

UPRAVLJANJA S KADRI

(podporni proces)

PROCES

IZVAJANJA UPRAVNIH

POSTOPKOV (primarni proces)

PROCES ZAGOTAVLJANJA FINANC, NABAVE,

VZDRŽEVANJA SREDSTEV IN

INFORMACIJSKI SISTEM

(podporni proces)

UPRAVNI AKTI storitve, proizvodi

42

Vir: http://www.ue.smarje@gov.si 4.4 ORGANIZIRANOST UPRAVNE ENOTE Upravno enoto Šmarje pri Jelšah vodi in predstavlja načelnik. Za opravljanje nalog iz pristojnosti upravne enote so organizirani štirje oddelki, skupne službe ter dve notranji organizacijski enoti (NOE). V okviru ene NOE je organiziranih pet izpostav. 4.4.1 Organizacijska shema Upravne enote Šmarje pri Jelšah

Slika 9: Organizacijska shema

10

NAČELNIK

REPUBLIKA SLOVENIJA UPRAVNA ENOTA ŠMARJE PRI JELŠAH

KOORDINACIJSKI SOSVET

KOLEGIJ

SVET ZA KAKOVOST

43

……………………………………………………………………………. Vir: Poslovnik kakovosti, 2003, str. 5. 4.5 IZOBRAZBENA STRUKTURA ZAPOSLENIH Izobrazbena struktura zaposlenih v Upravni enoti Šmarje pri Jelšah je odraz zatečenega stanja pred pričetkom reforme državne uprave leta 1995, zahtev sistemizacije verificirane s strani Ministrstva za notranje zadeve, vključujoč omejitve pri zaposlovanju na upravnih enotah v Sloveniji. Naslednja tabela prikazuje, kakšna je bila izobrazbena struktura zaposlenih v letu 1996 in 2002 in do 30.6.2003.

44

Tabela 4: Izobrazbena struktura zaposlenih v Upravni enoti Šmarje pri Jelšah leta 1996, 2002 in 30.6.2003 STOPNJA 31.12.1996 31.12.2002 30.06.2003 RAZLIKAIZOBRAZBE ŠT.

ZAPOSL. ODSTOTEK ŠT.

ZAPOSL. ODSTOTEK ŠT.

ZAPOSL. ODSTOTEK 2003 - 1996

IV. 6 8,22 6 8,57 6 8,96 0 0,74%V. 41 56,16 24 34,29 23 34,33 -18 -21,84%VI. 12 16,44 17 24,29 18 26,87 6 10,43%VII. 14 19,18 23 32,86 20 29,85 6 10,67%SKUPAJ 73 100,00 70 100,00 67 100,00 -6 0,00% Vir: Kadrovska evidenca zaposlenih Upravne enote Šmarje pri Jelšah Legenda: - VII: zaposleni z dokončanim univerzitetnim in visoko strokovnim študijem; - VI: zaposleni z dokončanim višješolskim študijem; - V: zaposleni s srednjo strokovno usposobljenostjo; - IV: zaposleni s poklicno strokovno usposobljenostjo. Iz prikazanih podatkov je razvidno, da se je izobrazbena struktura v obravnavanem obdobju 1996 – 30.6.2003 izboljšala. Podatki kažejo, da se je znižalo število zaposlenih od 73 v letu 1996 na 70 v letu 2002, oz. 67 zaposlenih 30.6.2003. Pri tem se je delež zaposlenih s V. stopnjo primerjalno s skupnim številom zaposlenih občutno znižal (za 21,84%) na račun višjega deleža zaposlenih z višjo (za 10,46%) in visoko izobrazbo (za 10,67%). Podatki Tabele 4 so prikazani tudi grafično v naslednjem grafikonu.

Grafikon 2: Izboljševanje izobrazbene strukture zaposlenih

Za Upravno enoto Šmarje pri Jelšah je tudi zelo ugodna primerjava dosežene stopnje izobrazbe zaposlenih s slovensko državno upravo (zaposlenimi v ministrstvih z organi, vladnih službah in upravnih enotah), ki je prikazana v tabeli 5 ter grafično s grafikonom 3. Legenda je enaka kot za tabelo 4, le da je dodana še VIII stopnja (doktorji, magistri in specialisti). V slovenski državni upravi je višji delež zaposlenih s IV. in V. stopnjo izobrazbe, ter nižji delež zaposlenih s VI. in VII. stopnjo. Res pa je, da na Upravni enoti ni specialistov, magistrov in doktorjev znanosti, ker tudi ni sistematiziranih tako zahtevnih delovnih mest.

IZ O B R A Z B E N A S T R U K T U R A

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

7 0

8 0

1 9 9 6 2 0 0 2

ŠT. Z

APO

SLEN

IH IV .V .V I.V II .S K U P A J

45

IZOBRAZBENA STRUKTURA V DRŽ. UPRAVI RS IN UPRAVNI ENOTI ŠMARJE /JELŠAH

0

10

20

30

40

50

IV. V. VI. VII VIII.STOPNJA IZOBRAZBE

DEL

EŽ Z

APO

SLEN

IH

DELEŽ V DRŽAVNIUPRAVI RS

DELEŽ V UPRAVNIENOTIŠMARJE/JELŠAH

Tabela 5: Izobrazbena struktura v slovenski državni upravi in Upravni enoti Šmarje pri Jelšah na dan 31.12.2002

STOPNJA IZOBRAZBE

DELEŽ V DRŽAVNI UPRAVI RS

DELEŽ V UPRAVNI ENOTI ŠMARJE/JELŠAH

RAZLIKA

IV. 10,32 8,57 -1,75 V. 45,62 34,29 -11,33 VI. 12,25 24,29 12,04 VII 28,95 32,86 3,91 VIII. 2,86 0 -2,86 Vir: Kadrovske informacije Vlade RS, Bilten, št. 10, 2003 Kadrovska služba Upravne enote Šmarje pri Jelšah, 2003

Grafikon 3: Prikazuje podatke iz Tabele 5

Izobrazbena struktura zaposlenih se je v zadnjih šestih letih izboljšala zaradi: - nadomestnih zaposlitev upokojenih delavcev, predvsem pa zaradi - izobraževanja ob delu delavcev upravne enote. Pri tem je potrebno poudariti, da vodstvo upravne enote podpira odločitev vseh zainteresiranih za strokovno izobraževanje tako moralno, materialno (s plačili šolnine) kot tudi s študijskimi dopusti. Podpora vodstva pomembno vpliva na stimulacijo za boljše in bolj požrtvovalno delo, pripadnost kolektivu, prav gotovo pa zaposleni, ki so istočasno

46

študentje ob delu lažje dojema(mo) sistemske spremembe in dnevne novosti, ki se uvajajo v delovanje upravnih enot. 4.5.1 Izobraževanje zaposlenih ob delu v obdobju od 1996 - 2002

Tabela 6: Zaposleni na izobraževanju ob delu

Leto Število Število štud. % študentov zaposlenih ob delu ob delu

1996 73 4 5,48 1997 70 4 5,71 1998 70 8 11,43 1999 69 12 17,39 2000 70 12 17,14 2001 67 7 10,45 2002 70 6 8,57 2003 67 6 8,96

Vir: Sklenjene Pogodbe o izobraževanju ob delu v Upravni enoti Šmarje pri Jelšah Uvajanje sprememb v državni upravi je lahko poseben problem zaradi ukoreninjenih vrednot in nerazumevanja ter s tem upiranja znanju in naprednim, reformnim idejam. Pravo (zakoni in drugi predpisi) samo po sebi ne zagotavlja učinkovitosti pri reševanju družbenih problemov. Zato se je treba nasloniti na spoznanje, da je v času reformnih procesov v vsakem posamezniku skrit potencial, ki se v primernih organizacijskih oblikah in razmerah lahko razvije v ustvarjalno silo organizacije. Sistema delovanja državne uprave ni moč spremeniti čez noč, ampak je to dolgotrajen proces. Izvajalci morajo biti poučeni in predvsem sprotno informirani o ciljih, smislu in načinu uvajanja novosti. Javni uslužbenec mora biti vzpodbujen, da tudi sam začuti potrebo po novostih in željo po novem znanju in pridobivanju tega znanja. Neprekinjeno učenje, izobraževanje, ljudem širi obzorja, prinaša nova spoznanja in v njih utrjuje prepričanje, da je uvajanje novosti nuja, če naj državna uprava deluje v javnem interesu. Temu cilju je UE posvetila posebno pozornost. Tako lahko ugotovimo, da smo zadnjih nekaj let učeča se uprava, saj se vsak zaposleni letno udeleži vsaj dveh oblik izobraževanja in to ne le s področja materialne in procesne zakonodaje, temveč tudi iz področja ustvarjanja potrebne kulture, razvoja in rasti človeških virov itd. Konkretne vsebine izobraževanj so prikazane v poglavju 5 te naloge Postopek pridobivanja certifikata kakovosti ISO 9001 : 2000 v Upravni enoti Šmarje pri Jelšah. 4.6 UČINKOVITOST ODLOČANJA V UPRAVNIH ZADEVAH

47

4.6.1 Podani zahtevki vlagateljev v upravni enoti

Tabela 7: Število podanih zahtevkov v obdobju od 1996 do 2001

Leto Pretekle Tekoče Zahtevki skupaj

% rasti zahtevkov

1 2 3 4 5

1996 1473 28157 29630 - 1997 2368 28141 30509 103,0 1998 1903 30359 32262 105,7 1999 1793 31489 33282 103,2 2000 2162 32132 34294 103,0 2001 1868 34175 36043 105,1

Vir: Letna poročila Upravne enote Šmarje pri Jelšah za leta 1996 do 2001, pripravljena po metodologiji Ministrstva za notranje zadeve Iz prikazanih podatkov v tabeli 6 je razvidno, da od leta 1996 dalje število podanih zahtevkov iz leta v leto narašča. Tako se je na upravni enoti Šmarje pri Jelšah npr. v letu 1997 reševalo 30.509 zahtevkov (od tega je ostalo 2.368 nerešenih iz leta 1996, 28.141 zahtevkov pa je bilo podanih v tekočem letu 1997), oz. 3 odstotke več kot v letu 1996. Število zahtevkov je fizično vsako leto večje in je v letu 2001 naraslo na 36.043 zahtevkov, oz. je v odnosu na leto 1996 (36.043/29.630*100) poraslo za 21,6%. 4.6.2 Reševanje zahtevkov vlagateljev v upravni enoti

Tabela 8: Število rešenih zahtevkov v obdobju od 1996 do 2001

Leto Rešeni zahtevki % rasti rešitev 1 2 6

1996 27262 - 1997 28606 104,9 1998 30469 106,5 1999 31120 102,1 2000 32427 104,2 2001 34133 105,3

Iz prikazanih podatkov v tabeli 8 je razvidno, da zaposleni Upravne enote Šmarje pri Jelšah iz leta v leto rešijo več podanih zahtevkov. Tako je bilo npr. v letu 1997 rešenih 28.606 vseh podanih zahtevkov oz. 4,9 odstotke več kot v letu 1996. Število rešenih zahtevkov je fizično vsako leto večje in je v letu 2001 naraslo na 34.133 zahtevkov, oz. je v odnosu na leto 1996 (34.133/27.262*100) poraslo za 25.26%. Ob tem je potrebno poudariti, da so bili rezultati doseženi, čeprav so zaposleni, ki imajo sklenjeno pogodbo za študij ob delu, koristili študijske dopuste. 4.6.3 Ažurnost reševanja zahtevkov vlagateljev v upravni enoti

Tabela 9: Ažurnost reševanja zahtevkov v obdobju od 1996 do 2001

48

Leto Zahteve Rešitve % realizacije 1 2 3 4

1996 29630 27262 92,01 1997 30509 28606 93,76 1998 32262 30469 94,44 1999 33282 31120 93,50 2000 34294 32427 94,56 2001 36043 34133 94,70

Iz prikazane tabele 9 je razvidno, da delež ažurno rešenih zahtev vlagateljev iz leta v leto narašča in je od leta 1996, ko je bil le-ta 92,01%, porasel v letu 2001 na 94,7%. Ta ugotovitev je toliko pomembnejša zato, ker je tudi fizični obseg zahtevkov vlagateljev v obravnavanem obdobju porasel za 21,64% (36.043/29630*100).

Grafikon 4: Ažurnost reševanja zahtevkov v obdobju od 1996 do 2001 (ponazoritev podatkov tabele 9)

05000

10000150002000025000300003500040000

1996 1997 1998 1999 2000 2001

ZahteveRešitve

5 POSTOPEK PRIDOBIVANJA CERTIFIKATA KAKOVOSTI PO

STANDARDU ISO 9001 : 2000 V UPRAVNI ENOTI ŠMARJE PRI JELŠAH

5.1 IZDELAVA STRATEGIJE KAKOVOSTI

Na podlagi veljavne Politike kakovosti državne uprave, analize delujočega sistema in ugotovljenih vrzeli v kakovosti delovanja upravne enote, je načelnik izdelal strategijo, kako doseči višjo kakovost delovanja. Odločil je, da bo za orodje uporabljen standard

49

kakovosti ISO 9001 : 2000. Proces pridobivanja standarda je bil predvidoma časovno omejen na leto in pol.

5.2 SKLEP O PRISTOPU K PRIDOBIVANJU CERTIFIKATA KAKOVOSTI PO

STANDARDU ISO 9001:2000 Decembra 2001 je načelnik izdal Sklep o pristopu k pridobivanju certifikata kakovosti po standardu ISO 9001 : 2000.

5.3 ZBOR DELAVCEV

Decembra 2001 je načelnik sklical zbor delavcev, kjer je vse zaposlene seznanil z nacionalno Politiko kakovosti državne uprave ter podal Izjavo o politiki kakovosti UE, ki se glasi:

5.4 POLITIKA KAKOVOSTI UPRAVNE ENOTE ŠMARJE PRI JELŠAH Upravni sistemi so pred novimi izzivi. Rast in zahteve postindustrijske družbe, ki temelji na znanju, globalnem gospodarstvu z odprtostjo trgov, konkurenčnosti, informacijski družbi itd., spreminjajo ustaljena gledanja in ustvarjajo nove izzive, priložnosti, pa tudi preteče probleme. Ta izredno hiter in dinamičen razvoj družbe zahteva tudi primerno prilagoditev upravnih sistemov novim razmeram. Regulativna vloga države se umika partnerstvu, ki teži k razvoju celotnega družbenega sistema. Pogoji dela državne uprave se vedno bolj zaostrujejo, pričakovanja državljanov in drugih subjektov se višajo, kar se kaže v zahtevah po zmanjševanju obsega sredstev za delovanje državne uprave ob hkratnem ohranjanju obsega storitev, večji fleksibilnosti in odzivnosti državne uprave, zahtevam in potrebam uporabnikov ter vzpostavljanju partnerskih odnosov med javnim in zasebnim sektorjem ter državljani. Spremenjena vloga, naloge in položaj državne uprave zahtevajo razvoj novih metod, pristopov in načinov pri izvajanju upravnih nalog. Te se morajo potrditi s prihranki pri materialnih in finančnih sredstvih tako uporabnika storitev kot državne uprave, ter s prihranki pri času. Vse našteto vodi v povečevanje uspešnosti, kakovosti, odprtosti in učinkovitosti upravnega dela. Vendar se naštete sestavine dobrega dela ne pojavijo same po sebi, temveč le z uvajanjem različnih sprememb, ki preraščajo v kontinuiran proces. Temelji mora na načelu stalnega izboljševanja ter s tem tudi na stalnem povečevanju uspešnosti, kakovosti, odprtosti in učinkovitosti upravnega dela. Z namenom, da sledimo tem tokovom, smo se v Upravni enoti Šmarje pri Jelšah odločili uveljaviti v našem delu učinkovit sistem vodenja kakovosti, vključno s procesi za nenehno izboljševanje sistema. Tako bomo naše delovanje usmerili v izboljševanje učinkovitosti in vzpostavitev državljanu prijazne, prepoznavne in odgovorne državne uprave. Zastavili smo si naslednje cilje:

50

- povečati zadovoljstvo strank, - povečati zadovoljstvo zaposlenih, - povečati uspešnost in učinkovitost, - izboljšati preglednost delovanja, - obvladovati stroške, - dvigniti ugled in prepoznavnost, - v naše delo kontinuirano uvajati nova spoznanja za kakovostno delo. Za naštete cilje velja, da morajo biti merljivi, časovno opredeljeni in morajo imeti opredeljenega odgovornega izvajalca. Zastavljene cilje bomo dosegli z usmeritvijo našega delovanja na: - delo s strankami, kot odjemalce naših storitev, - enotnost in preglednost vodenja ter vključenost zaposlenih v spremembe in

nadgrajevanje dela, - stalno spremljanje procesov dela v upravni enoti in odločanje na podlagi dejstev, - primerno notranjo komunikacijo, - planiranje, merjenje, nadzorovanje, analiziranje in izboljševanje delovnih procesov in

planiranih dogovorov v upravni enoti. Cilji bodo letno predstavljeni v načrtu dela upravne enote za tekoče leto. Njihovo izpolnjevanje bomo redno spremljali s pomočjo statističnih poročil, anket, notranjih presoj, spremljanjem zadovoljstva strank in zaposlenih ter drugimi možnimi zaznavami.

Vincencij HABJAN, univ. dipl. prav. N A Č E L N I K UPRAVNE ENOTE

Poudarki iz izvajanja načelnika UE: K strategiji kakovostnega delovanja pristopamo, ker želimo postati učinkovita organizacija, ki ji bodo državljani zaupali. Zato moramo, tako kot v gospodarstvu, slediti spremembam in zahtevam svojega okolja ter se nanje hitreje odzivati. Če hočemo doseči ta cilj, moramo razbiti stereotip o državni upravi kot birokratskem aparatu, ki deluje odtujeno od državljanov. Dosedanji način dela bo potrebno v marsičem spremeniti, se bolj približati strankam ter z njimi vzpostaviti partnerski odnos. V ta namen je potrebno pričeti postopno spreminjati notranjo organizacijsko kulturo in vrednote, ki bodo prispevale k večjemu zadovoljstvu strank kot tudi zaposlenih. UE bo organizirala različne seminarje na to temo, da bomo vsi skupaj tako vodilni kot delavci, lažje dojeli naloge, ki so pred nami. Projektu je uspešnost zagotovljena le ob sodelovanju slehernega zaposlenega. Uvajanje in uveljavljanje sistema kakovosti je trajen proces. Orodje za dolgoročni dvig kakovosti upravnih storitev je pridobitev certifikata kakovosti po standardu ISO 9001 : 2000. 5.5 SKLEP O IMENOVANJU SVETA ZA KAKOVOST Načelnik je 13. 12 2001 izdal Sklep o imenovanju Sveta za kakovost ter z njim imenoval in zavezal najodgovornejše za organiziranje in izvajanje upravnih storitev tako, da bodo izpolnjene zahteve za pridobitev standarda ISO 9001:2000. V svet je imenoval vodje

51

organizacijskih enot in njihove namestnike, najodgovornejši za izvedbo projekta pa je kot predsednik sveta postal načelnik upravne enote. Z istim sklepom je imenoval tudi skrbnico sistema. 5.6 REVIZIJA DELUJOČEGA SISTEMA Vodstveni organi v okviru Sveta za kakovost revidirajo delujoči sistem: • delegiranje (prenos pooblastil) pristojnosti, • komunikacijske poti (način informiranja in medsebojnega obveščanja), • možnost finančnega pokritja izvajanja projekta. 5.7 PLANIRANJE CILJEV KAKOVOSTI Cilji kakovosti so predstavljeni v izvedbenem dokumentu sistema kakovosti, to je letnem poslovnem načrtu upravne enote za tekoče leto. 5.7.1 Namenski cilji kakovosti za leto 2003 Izhajajo iz sprejete Politike kakovosti državne uprave, št. 393-01/96-3/1-8, z dne 3.10.1996 ter Politike kakovosti v Upravni enoti Šmarje pri Jelšah, št. 037-10/2001, z dne 12.09.2002. V letu 2003 si je upravna enota zadala cilje v zvezi z izboljšanjem in povečanjem: • informiranosti strank, • korektnosti odnosa do strank, • odstotka rešenih zadev, • skrajšanja rokov reševanja zadev, • izobraževanja zaposlenih in • urejenosti delovnih prostorov in delovnih pogojev zaposlenih. Usmeritve letnega poslovnega načrta so odvisne zlasti od zunanjih vplivov: - spremembe zakonodaje in predpisov v Republiki Sloveniji in lokalnih skupnostih, - zagotavljanja kadrov, - zagotavljanja finančnih in drugih virov ter - gospodarskega in družbenega razvoja okolja. Pomembni pa so tudi notranji vplivi, kot so: - razpoložljivi viri (kadri, finance, ostala sredstva), - prostorski pogoji, - fleksibilnost, organizacija in vodstvo, - zadovoljstvo zaposlenih. 5.7.2 Objektni cilji kakovosti So konkretizirani namenski cilji, tako da so merljivi, časovno opredeljeni in imajo opredeljenega odgovornega izvajalca. Njihovo izpolnjevanje je redno spremljano s

52

pomočjo statističnih poročil, anket, notranjih presoj, spremljanjem zadovoljstva strank in zaposlenih ter drugimi možnimi zaznavami. Poslovni načrt upravne enote za leto 2003 je prvi, ki je pripravljen na način, ki sledi zahtevam standarda ISO 9001 : 2000. Vendar pa neprimerljivost upravne statistike, ki je veljala v preteklih letih in nove statistike, ki je stopila v uporabo s 1. aprilom 2003, ne omogoča realnih primerjav številčnih pokazateljev upravnega dela, zato bo v letu 2003 to merjenje številčno omejeno zgolj na kolikor toliko primerljive kazalce, v večini ostalih sicer merljivih kazalcev, pa izjemoma opisno primerjano. Bodo pa podatki nove statistike uporabni za vrsto merjenj in primerjav v letu 2004. Poslovni načrt UE za leto 2003 vključuje predvidevanja zunanjih dogodkov, ki bodo v tem letu vplivali na delo v UE in planira posamične procese po notranjih organizacijskih enotah. Pripravljen je po posameznih področnih planih, ki skupaj sestavljajo celoto. Zaradi številnih specifičnih razmer – zaostrene finančne razmere pri neposrednih proračunskih porabnikih, začetek veljavnosti in uporabe številnih novih materialnih in organizacijskih ter delovno-pravnih predpisov, novega razvida upravnih postopkov in s tem povezanega novega statističnega merjenja upravnega in ostalega dela UE - je poslovni plan za leto 2003 zgolj grobi okvir poslovnega delovanja UE in delovnih ter upravnih procesov v njej. Cilji za leto 2003 so planirani: - po oddelkih ter - za celotno UE. 5.8 TERMINSKI PLAN IZGRADNJE IN UVAJANJA SISTEMA KAKOVOSTI Prikazuje ga slika na naslednji strani.

Slika 10: Terminski plan izgradnje in uvajanja sistema kakovosti

Zap. št.

Aktivnost mesec 2002 /2003

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6

1 Izdelava navodil za delo 2 Oblikovanje, priprava in izvedba organizac. predpisov 3 Izdelava poslovnika 4 Sprejem poslovnika 5 Usposabljanje zaposlenih 6 Usposabljanje notranjih presojevalcev 7 Izbor certifikacijske hiše 8 Pripravljalni razgovor s pregledom dokumentacije 9 Izvajanje notranjih presoj

10 Certifikacijska predpresoja (ni obvezna) 11 Odpravljanje neskladij 12 Certifikacijska presoja 13 Anketa zadovoljstva strank in zaposlenih

Ad/1 - V fazi nastajanja Navodil za delo je potrebno poenotiti strukturo, obliko, oznake in način pisanja te dokumentacije; Ad/2 - » Ad/3 - Izdelava Poslovnika po posameznih elementih standarda; Ad/4 - Vse kar smo zapisali, preverimo v praksi in mora biti v praksi izvedljivo; Ad/5 - Izvesti motivacijska predavanja za vse zaposlene in predstaviti cilje projekta vsem zaposlenim;

- Izvesti program usposabljanja za vse sodelujoče v projektu; Ad/6 - V skladu z zahtevami standarda usposobimo določeno število internih presojevalcev in opravimo prve interne presoje; Ad/7 - Navezava stikov in izbira certifikacijske hiše (vključili se bomo v certifikacijsko hišo, katero bo izbralo resorno ministrstvo);

- Dogovor o posameznih fazah postopka certifikacije Ad/8 - Certifikacijska hiša pregleda dokumentacijo in izda o tem poročilo. Na podlagi poročila je treba odpraviti morebitne pomanjkljivosti in neskladnosti; Ad/9 - Izdelava plana notranjih presoj po posameznih notranjih organizacijskih enotah; Ad/10 - Certifikacijska presoja poteka po vnaprej pripravljenem in usklajenem urniku med Vašo UE in izbrano certifikacijsko hišo; Ad/13 - Anketo bomo izvedli v času, ko bodo zunanji vplivi najmanjši

5.9 IZOBRAŽEVANJE ZAPOSLENIH 5.9.1 Motivacijska predavanja

s preizkusom znanj - za vse zaposlene: • Obvladovanje časa, • Uvajanje sistema kakovosti ISO v upravni organ, • Kakovost storitev in odnos do strank v javni upravi • Uspešnost in kakovost upravnega dela, kjer so tekle priprave na drugačen način obravnavanja uporabnikov, temelječ na novih vrednotah.

5.9.2 Tehnično – tehnološko izobraževanje za obvladovanje procesov

s preizkusom znanj - za vse zaposlene: • Računalnik za delo, • Prehod na aplikacijo Spis 1,45

5.9.3 Nova organizacijska kultura V okviru gibanja za nove medčloveške odnose in preoblikovanje tradicionalne uradniške organizacijske kulture, je bila oktobra 2002 (na neuraden dan) za vse zaposlene (razen za dežurne v UE) organizirana ekskurzija na južni del območja UE - na Kozjansko. Ekskurzija je bila organizirana s ciljem, da upravni delavci bolje spoznajo okolje iz katerega prihajajo odjemalci upravnih storitev ter se lažje vživijo v njihovo vlogo, ko nastopajo kot stranke v postopku. Ekskurzijo je vodil načelnik in poskrbel za predstavitve lokalnih posebnosti in značilnosti. Dan je potekal v prijetnem in sproščenem vzdušju in udeleženci smo ekskurzijo ocenili kot koristno.

5.10 OBLIKOVANJE, PRIPRAVA IN IZDELAVA ORGANIZACIJSKIH

PREDPISOV (OP) Svet za kakovost je odločil, da se bo dokumentacija sistema kakovosti izdelovala istočasno na vseh nivojih.

• Zaradi učinkovitejšega obvladovanja dokumentacije sistema kakovosti je bilo potrebno

najprej vzpostaviti sistem identificiranja dokumentov in njihovo sledljivost.

Primer identifikacije sledljivosti poslovnika kakovosti: /H:Users/Ue-smar/Iso/Obr_ND1 Stran _ od _

• Zbrani in dopolnjeni so bili obstoječi ter izdelani manjkajoči organizacijski predpisi, ki

so vsem zaposlenim na razpolago na naslovu: Zadeva: Organizacijski predpisi in interna navodila so objavljeni na H:Users/Ue_smar/Iso/Interni predpisi

Datum: 12.06.2002 17:35 Velja do: 07.05.2003

55

5.11 IZDELOVANJE NAVODIL ZA DELO (ND) Svet za kakovost je odločil, da bodo pristojni izvajalci (referenti, svetovalci itd) neposredno sami pisali navodila za delo. Pred samo izdelavo smo bili zaposleni od vodje oddelka in skrbnice sistema kakovosti seznanjeni s smislom in vsebino naloge ter z OP – Priprava navodil za delo – ND. Navodila za delo so nastala tako, da je vsak zaposleni delavec za svoje delovno področje zapisal dosedanjo prakso zakonitega delovanja. Primer navodila za delo št. ND 7.11.21. (od 12, ki sem jih izdelala) za področje vojnih invalidov – pridobitev statusa in pravic je prikazan pod prilogo 2 Prikazana je zadnja verzija izdelanega primera ND71121_inv. Postopek izdelave je tekel po Demingovem krogu in se je ponavljal po potrebi do končne izdelave in overitve načelnika. Koristnost izdelanih ND je dvojna: prvič, osvežitev znanja ter kontrola zakonitosti in ustreznosti delovnih postopkov; drugič pa izdelana navodila lahko služijo kot vodilo za vodenje postopka v primeru nepričakovane odsotnosti pristojnega delavca/ke. 5.12 IZDELOVANJE INFORMATIVNIH LISTOV (IL) Cilj priprave informativnih listov je bil, da ponudimo uporabnikom čim bolj poljudno in razumljivo informacijo, ki naj služi kot napotek v konkretni situaciji za lažje razumevanje postopkov ter za uveljavljanje pravic. Primer IL_71121_inv je pod prilogo št. 3. IL so uporabnikom na razpolago neposredno na upravni enoti, na željo uporabnika pa jih pošljemo tudi po pošti. 5.13 ANKETE ZA UGOTAVLJANJE ZADOVOLJSTVA STRANK IN

ZAPOSLENIH Metodologijo za testiranje zadovoljstva strank in zaposlenih na upravnih enotah je pripravil Odbor za kakovost, ki deluje na Uradu za organizacijo in razvoj uprave. Pripravljena sta bila dva vprašalnika - za stranke in za zaposlene – ter metodologija izvedbe anketiranja in obdelovanje odgovorjenih vprašalnikov. Za obdelavo iz anket pridobljenih podatkov je Urad za organizacijo in razvoj uprave kupil programski paket SPSS. S tem je mogoče obdelati podatke iz vseh 58-ih upravnih enot na enem mestu. Program poteka anketiranja je Svet za kakovost sprejel 13.09.2002. Določil je odgovornega vodjo anketiranja, skrbnika projekta anketiranja, anketarje, število anketirancev po oddelkih, itd. Anketa zadovoljstva strank se je izvajala od 1.10. do 16.10.2002 na vzorcu 264 strank. Anketa zadovoljstva zaposlenih pa se je izvajala 16.10.2002 na vzorcu 60 zaposlenih (ankete je izpolnilo 49 zaposlenih ali 82%). Obe analizi sta bili izhodišče za izdelavo poslovnega načrta upravne enote za leto 2003. Iz analize zadovoljstva strank izhaja razkorak med pričakovano in dobljeno kvaliteto storitev po oddelkih in za upravno enoto kot celoto. Tako so na nivoju upravne enote rezultati pokazali, da

56

- uporabniki upravnih storitev pričakujejo od delavcev upravne enote na prvem mestu znanje zaposlenih, nato dostopnost ter pomoč;

- slabše od pričakovanj je 18% uporabnikov zaznalo reševanje zadeve na enem mestu, 17% anketiranih pa je bilo razočaranih nad pravočasnostjo rešitve;

- čas čakanja nad 16 minut je bil daljši pri 10,8% vprašanih anketirancev; - pričakovanja od uslužbenca so anketiranci rangirali takole: strokovnost, prijaznost,

korektnost, pozornost, urejenost; - slabše od pričakovanj je po mnenju 8,7% anketirancev bilo deležnih premalo

prijaznih storitev uslužbencev. Iz analize zadovoljstva zaposlenih izstopajo sledeče trditve:

- pri svojem delu imam vse možnosti, da resnično zadostim potrebam strank; - na naši upravni enoti posebej stimulirajo prizadevanja za uspešno reševanje

postopkov; - sposoben-a sem več, kot se od mene zahteva.

Na vprašanje »Ali si želite spremembo delovnega mesta?« je kar 38,3% vprašanih odgovorilo z DA. Pri vprašanju 5 »Prosimo, da ocenite vsakega od naštetih motivov pri Vašem delu« izstopajo naslednji motivacijski dejavniki:

- dobri odnosi, - stopnja zahtevnosti dela in - plačilo je premajhno za opravljeno delo.

Osnovo za ukrepanje predstavljajo predvsem odgovori zaposlenih:

- 52% je njihova plača primerna za opravljeno delo, - 80% si zasluži več nagrad, - pri delu je najpomembnejše imeti prijetne sodelavce, - 80% jih pri delu najbolj ovira neurejena zakonodaja, - najbolj jih motivira plača in zadovoljstvo uporabnikov – oboje 56%.

Obe anketi se nahajata med prilogami pod št. 4 in 5. 5.14 DOKUMENTACIJA SISTEMA KAKOVOSTI Poslovnik kakovosti se je pričel izdelovati spomladi 2002 sočasno z organizacijskimi predpisi, ki so bili podlaga in okvir za pripravo navodil za delo posameznih področij. Dinamika nadgrajevanja poslovnika kakovosti se je povečala zopet konec leta 2002 vse do 27.03.2003, ko je bila izdelana zadnja verzija osnutka, sprejeta pod št. 03702-1/2003. Lahko bi rekli da se je pri pisanju dokumentacije sistema kakovosti v glavnem uporabila pot »od spodaj proti vrhu«. To pomeni, da je najprej nastajala izvedbena raven, to so delovna navodila za vse procese, ki smo jih pozneje nadgradili z organizacijskimi predpisi in poslovnikom. Seveda smo pri tem izhajali iz zahtev standarda in dokumente nenehno izboljševali. Poslovnik kakovosti vsebuje 8 poglavij.

57

5.15 PRIPRAVE NA NOTRANJO PRESOJO Notranja presoja je zahteven proces. Zato je potrebno pri izbiri presojevalcev upoštevati, da morajo biti to dojemljive in zrele osebnosti, ki so sposobne pravilno analitično presojati. Presojevalci morajo imeti sposobnost realnega opazovanja stanja, tako da lahko širše razumejo dejavnosti, ki jih presojajo in da razumejo vlogo posameznih enot v sklopu celotne organizacije. V upravni enoti Šmarje pri Jelšah je bilo evidentiranih deset zaposlenih za notranje presojevalce sistema vodenja kakovosti ISO 9001 : 2000. Kriterij za izbiro so bile osebnostne lastnosti: • budnost – fleksibilnost za različne ljudi in situacije • sposobnost poslušati • vztrajnost • pozitivno razmišljanje • objektivnost – sprejemanje končnih odločitev na podlagi dejstev • komunikativnost. Za notranjega presojevalca nikakor ne smejo biti značilne lastnosti: maščevalnost, prepirljivost, žaljivost, iskanje krivcev – ugotavljati mora (ne)skladnosti. 14. in 15. januarja 2002 se je v Celju 10 kandidatov iz Upravne enote Šmarje pri Jelšah udeležilo dvodnevnega izobraževanja Notranja presoja sistema vodenja kakovosti, v organizaciji Slovenskega inštituta za kakovost in meroslovje (SIQ). Ob koncu je bilo potrebno opravljati preizkus teoretičnih in praktičnih znanj iz te tematike in uspešnim je bilo izdano ustrezno potrdilo o opravljenem tečaju (Priloga 6). Notranja presoja je obvezna dejavnost v sklopu vodenja kakovosti v vsaki organizaciji, ne

glede na to, ali je organizacija majhna ali velika. Notranja presoja se načrtuje in izvaja z namenom ugotavljati (ne)skladnost elementov sistema vodenja kakovosti s specificiranimi zahtevami ter preverjanje učinkovitosti uporabljenega sistema kakovosti. Notranja presoja obsega naslednje faze: • Planiranje presoje • Priprava presoje

- izdelava urnika presoje - individualna priprava presojevalca na presojo - priprava delovnih dokumentov

• Izvedba presoje - uvodni sestanek - pregled po posameznih procesih / enotah - tehnike izvajanja presoje - dokumentirane ugotovitve - sestanek presojevalcev - zaključni sestanek

• Izdelava pisnega poročila - aktivnosti po presoji.

58

Notranja presoja je tudi inštrument, ki sodi v fazo preverjanja v ciklu PDCA (planiraj, izvajaj, preveri, ukrepaj). Skupaj s korektivnimi ukrepi, ki sledijo notranjim presojam v primeru neskladnosti, pa tudi ukrepanja.

5.16 IZBOR CERTIFIKACIJSKE HIŠE IN POTEK CERTIFIKACIJSKEGA POSTOPKA

Urad za organizacijo in razvoj uprave je zaradi bolj ekonomične porabe sredstev za izvedbo postopka certificiranja sklenil pogodbo s certifikacijsko hišo Slovenski inštitut za kakovost in meroslovje, s sedežem v Ljubljani, Tržaška 2, s skrajšanim imenom SIQ. Kratek opis certifikacijskega postopka: • SIQ imenuje presojevalce, ki naj bi izvedli presojo. • Informativni razgovor pred pričetkom certifikacijskega postopka, v katerem se

morebitni vložnik zahteve (vloge) za certificiranje seznani s postopkom in predvidenimi stroški.

• Vloga – vložnik »naroči« certifikacijo s pisno vlogo, v kateri potrdi, da je seznanjen s postopkom in pogoji pridobitve certifikata. Ob vlogi lahko SIQ in vložnik skleneta tudi pisni dogovor o potrebnih aktivnostih.

• Presoja poslovnika – SIQ oceni ustreznost sistema vodenja, kot je opisan v poslovniku, glede na zahteve izbranega standarda ter o tem izda pisno poročilo.

• Predpresoja sistema vodenja, ki pa ni obvezna. Koristna je, ker pokaže šibke točke, ki jih mora vložnik odpraviti, da bi bil čimbolje pripravljen na certifikacijsko presojo. Obseg predpresoje je možno prilagoditi željam in potrebam vložnika zahteve. Pri istem presojancu se smeta izvesti največ dve predpresoji istih aktivnosti. Druga predpresoja se sme izvesti šele po preteku 6 mesecev.

• Certifikacijska presoja je končni korak v postopku certifikacijske presoje – SIQ oceni, če sta dokumentacija in izvajanje opisanih postopkov v skladu z zahtevami izbranega standarda. Takoj po opravljeni presoji presojevalci ustno seznanijo predstavnike vložnika o ugotovitvah presoje in o pisnem poročilu, ki ga nameravajo predati direktorju področja ocenjevanja sistemov vodenja v pregled in odobritev.

• O dodelitvi certifikata sklepa Komisija za certificiranje sistemov vodenja na podlagi priporočila direktorja SIQ.

• Morebitne neskladnosti mora vložnik odpraviti pred podelitvijo certifikata, vendar najkasneje v 6 mesecih po certifikacijski presoji.

• Dodatna presoja se izvede, če se pri redni presoji ugotovijo neskladnosti. • Izdaja certifikata – sklep o podelitvi SIQ certifikata sprejme Komisija za certificiranje

sistemov vodenja, če rezultati presoje potrjujejo skladnost z vsemi zahtevami izbranega standarda. SIQ izda certifikat in imetnika uvrsti v Seznam imetnikov veljavnih SIQ certifikatov.

• O vsaki opravljeni presoji izda SIQ pisno poročilo. 5.17 PREVERJANJE SISTEMA KAKOVOSTI 5.17.1 Presoja dokumentacije s strani SIQ

59

• ocena ustreznosti PK in ostalih nižjih ravni dokumentacije sistema kakovosti (OP, ND…)

• odprava ugotovljenih pomanjkljivosti v sistemu kakovosti. 5.17.2 Notranja presoja sistema kakovosti

• skladno s planom je notranja presoja potekala dne 20.05.2003 . Priloga 7: Plan notranje presoje.

• za celotno UE je bilo ugotovljenih 20 neskladnosti. • korektivni ukrepi – odstranjevanje in preprečevanje neskladij in vzrokov – do

zunanje presoje. 5.17.3 Zunanja presoja sistema kakovosti

Zunanjo presojo je izvajala pooblaščena organizacije za certificiranje v Sloveniji – SIQ. Potekala je takole: • planirana in izvajana je bila dne 9.6.2003; • izvajali so jo 3 zunanji presojevalci; • pri preverjanju niso bila ugotovljena neskladja med zapisanim in dejanskim

delovanjem; • predlaganih je bilo 18 priporočil.

5.18 KOREKTIVNI IN PREVENTIVNI UKREPI • takoj po notranji presoji so bila s korektivnimi ukrepi odpravljena ugotovljena

neskladja (do zunanje presoje) • oblikovana priporočila zunanjih presojevalcev (ker ugotovljenih neskladij ni

bilo) bodo služila za preventivno izboljševanje delovanja, ki se po ponovno preverjalo čez eno leto.

To pa je že novi krog načrtovanja izboljšav in nikoli končanega iskanja gibljive tarče, ki jo je vedno znova treba zadeti in se izvaja po Demingovem krogu: planiraj – naredi – preveri - ukrepaj (PDCA). Nekje je zapisano, da je Demingov krog kot kolo, ki ljudi vzpodbuja, da na izpopolnjevanje gledajo kot na zaporedne korake brez prekinitev. 6 SKLEP Reforma javne uprave je eden pomembnejših projektov v Sloveniji od osamosvojitve dalje. To pove veliko, če vemo, da smo v kratki, komaj dvanajstletni zgodovini moderne države izvedli in še izvajamo spremembe, ki bi v normalnih pogojih zahtevale precej več časa. Tovrstno reformo postavljati ob bok osamosvojitvi, demokratizaciji družbe, prehodu na tržno gospodarstvo in izgradnji novega pravnega reda se lahko zdi pretirano. Toda ravno z

60

dobro izvedeno reformo javne uprave bo Slovenija prišla do ene ključnih sestavin za moderno in uspešno družbo. Reforma javne uprave se je izkazala za nujno potrebno v vseh državah, ki želijo povečati racionalnost, učinkovitost in enakopravnost pri obravnavi v svoji javni upravi. Te reforme so se pričele že v sredini šestdesetih let prejšnjega stoletja. V tem obdobju so se pokazale izkušnje, kako reformo izpeljati. Pri tem so najbolj pomembne tri stvari: učinkovitost, enakopravnost in prihranki. V Sloveniji se je tovrstna reforma pričela šele l. 1997. Nosilec naloge je Ministrstvo za notranje zadeve, Urad za organizacijo in razvoj uprave. Zahteve Evropske unije po spremembah na tem področju ter lastna »dozorela« zavest o nekaterih neskladjih in slabih rešitvah znotraj obstoječega sistema in o pomenu dobro delujoče javne uprave že rodijo sadove. V tem času so bili sprejeti ključni reformni zakoni: Zakon o splošnem upravnem postopku, Zakon o državni upravi, Zakon o javnih uslužbencih idr. s podzakonskimi predpisi. Ti zakoni bodo okvir za delovanje predvsem državne uprave in če bodo dali kvalitetne rešitve, bo Slovenija prav gotovo povečala administrativno usposobljenost. Le-ta je bila deležna največjih kritik s strani Evropske komisije. Kot ugotavlja Služba Vlade Republike Slovenije za evropske zadeve, se tu že kaže napredek. Ob vseh prizadevanjih za uveljavljanje in izvajanje reform javne uprave pa ne smemo pozabiti na človeški faktor in organizacijsko kulturo. Še tako dobro idejno in izvedbeno dodelane reforme ne bodo izvedljive, če za njimi ne bodo stali ljudje, tako državljani kot tudi zaposleni v javni upravi. V Upravni enoti Šmarje pri Jelšah smo del poti h kakovostni upravi prehodili ob intenziviranju izobraževanja in usposabljanja, s pridobitvijo certifikata kakovosti ISO 9001 : 2000, ki smo ga pridobili s tako visoko oceno (brez ugotovljenih neskladij), da jo bo v prihodnje težko obdržati. Projekta smo se lotili zato, da se ozremo sami vase, v svoje delo, medsebojne odnose, v odnose z uporabniki upravnih storitev, v uspešnost medsebojnega komuniciranja, v nivo svojega znanja, v uspešnost in pomanjkljivost procesov, ki jih vodimo… Pot do pridobitve certifikata je omogočala vsem zaposlenim in vodstvu celovit kritičen pogled stanja v organizaciji poslovanja. Načelo lastne odgovornosti, ki se uvaja z zagotavljanjem kakovosti, spodbuja vse zaposlene k dobremu delu. Novi pristopi zahtevajo drugačno mišljenje in organizacijsko kulturo. Zavedamo se, da je pridobitev certifikata ISO Upravni enoti Šmarje pri Jelšah šele začetek in ne konec dejavnosti na področju kakovosti. Nenehno dograjevanje in sledenje potrebam okolja bo omogočilo, da se približujemo sicer stalno bežečemu cilju - opraviti upravne storitve hitro, kakovostno, nepristransko in z razumnimi stroški. LITERATURA 1. Bagon, Judita: Kadrovska statistika. Kadrovske informacije. 2(2001), 4.

(URL:http://www.sigov.si/ks/dec2001.htm), 6.2.2002. 2. Bagon, Judita: Načrt zaposlitve za leti 2002 in 2003. Kadrovske informacije. 2(2001a),

4. (URL:http://www.sigov.si/ks/dec2001.htm), 6.2.2002.

61

3. Bandelj, Mirko: Analiziranje učinkovitosti državne uprave. Zbornik referatov 4. strokovnega posvetovanja o sodobnih vidikih analize poslovanja in organizacije. Bernardin: Zveza ekonomistov Slovenije. 1998, str 130-145.

4. Barić Bizjak, Ruža: Prenova državne uprave brez sistemov kakovosti? Zbornik referatov, 7. Letna konferenca SZK. Ljubljana, 1998.

5. Bohinc, Rado: Stanje in ukrepi reforme javne uprave v letu 2001. Zbornik referatov. VIII. dnevi slovenske uprave. Portorož:Visoka upravna šola. 2001a, str. 43-69.

6. Brejc, Miha: Uspešno obladovanje sprememb v slovenski javni upravi. Zbornik znanstvenih razprav. Ljubljana: Visoka upravna šola. 1997, str. 17-33.

7. Brezovšek, Marjan: Kako do zanesljive uprave?. Ljubljana: Teorija in praksa, št. 37, (2000), 2, str. 264-278.

8. Center vlade za informatiko: Strategija e-poslovanja v javni upravi RS za obdobje od leta 2001 do leta 2001. Ljubljana:CVI. 2001. 54 str.

9. Dujić, Slobodan: Preobrazba sistema javne uprave v Sloveniji – izhodišča, cilji in nekateri pričakovani problemi. Javna uprava. Let. 33, št.2, 1997, str. 211-232.

10. Ferfila Bogomil, in Kovač Polona: Javne politike in javna ekonomika. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede. 2000. 495 str. 11. Habjan, Vincencij: Politika in cilji kakovosti Upravne enote Šmarje pri Jelšah, 2002. 12. Habjan, Vincencij: Zapiski govora z zbora delavcev. 2001. 13. Kovač, Polona: Ciljno usposabljanje kot sredstvo modernizacije javne uprave. Kranj: Organizacija. Letnik 33, št. 5, maj 2000a, str 322-326. 14. Kovač, Polona: Uspešnost in kakovost upravnega dela. Predavanje. 2002. 39 str. 15. MNZ:Kakovost v državni upravi. Ljubljana: Ministrstvo za notranje zadeve. 2000. 51 str. 16. Nemec, Tomislav: Uvajanje sistemoa kakovosti ISO 9000 v upravni organ. Priročnik za udeležence sminarja. 2001. 44. str. 17. Pevcin, Primož: Analiza reforme slovenske državne uprave kot dejavnik konkurenče sposobnosti nacionalnega gospodarstva. Magistrsko delo. 2002. 93.str. 18. Poslovnik kakovosti Upravne enote Šmarje pri Jelšah, 2003. 19. Preskar, Jože: Letni poslovni načrt kot orodje za obvladovanje kakovosti v upravni enoti. ((URL:http://www.mnz.si/si/upl/uoru/Preskar.pdf), 6.2.2002. 20. Pretnar, Vitomir: Kakovost storitev in odnos do strank v javni upravi. Gradivo za seminar. 2002.14.str. 21. Rakočevič, Slobodan.: Državna uprava: vloga, položaj, organizacija, delovanje. 2. izdaja. Ljubljana:Uradni list. 1994.195 str. 22. Stanonik, Bojan: Reforma državne uprave in ponovno odkrivanje poslanstva in funkcije državne uprave. Organizacija. Kranj, 31(1998), 10, str. 566-571. 23. Trpin, Gorazd: Nekateri problemi reorganizacije državne uprave ter uvajanja lokalne samouprave v Sloveniji. Javna uprava, št. 1-2. 1993. str. 15-40. 24. Virant Grega: Uvajanje višjih standardov kakovosti pri poslovanju s strankami v slovensko državno upravo. Predavanje. VIII. Dnevi slovenske uprave. Portorož. 2001. 25. Virant, Grega: Usmerjenost javne uprave k uporabniku.

(URL:http://www.mnz.si/si/upl/uoru/Gregor Virant.pdf), 6.2.2002. 26. Žogan, Marija: Prizadevanja upravne enote Šmarje pri Jelšah za večjo učinkovitost in kakovost storitev. Seminarska naloga. 2002. 14.str. 27. Žogan, Marija: Pridobivanje certifikata kakovosti ISO 9001: 2000 na Upravni enoti Šmarje pri Jelšah. 2002. 56.str. 28. Žogan, Marija: Letni poslovni načrt Upravne enote Šmarje pri Jelšah. 2002. 18.str.

62

29. Žurga, Gordana: Uspešnost in učinkovitost delovanja organizacije v javni upravi. 1997.

30. Žurga, Gordana: Kakovost državne uprave. 2001. SEZNAM TABEL, SLIK IN GRAFIKONOV Stran

Tabela 1: Tabela 2: Tabela 3: Tabela 4:

Število zaposlenih v slovenski državni upravi v obdobju 1991-2001 Število zaposlenih v slovenski državni upravi 31.12.2002 Plače in drugi izdatki v slovenski državni upravi v obdobju 1996-2001 Izobrazbena struktura zaposlenih v Upravni enoti Šmarje pri Jelšah leta

18 18 19 44

63

Tabela 5: Tabela 6: Tabela 7: Tabela 8: Tabela 9: Tabela 10: Slika 1: Slika 2: Slika 3: Slika 4: Slika 5: Slika 6: Slika 7: Slika 8: Slika 9: Grafikon 1: Grafikon 2: Grafikon 3: Grafikon 4:

1996, 2002 in do 30.06.2003 Izobrazbena struktura zaposlenih v slovenski državni upravi in Upravni enoti Šmarje pri Jelšah 31.12.2002 Zaposleni Upravne enote Šmarje/J. na izobraževanju ob delu Število podanih zahtevkov vlagateljev v obdobju od 1996 - 2001 Število rešenih zahtevkov v obdobju od 1996 - 2001 Ažurnost reševanja zahtevkov v obdobju od 1996 - 2001 Terminski plan izgradnje in uvajanja sistema kakovosti Razmejitev med javnim sektorjem, javno upravo in državno upravo Uvrstitev Slovenije in nekaterih primerljivih vzhodnoevropskih držav v prehodu v Evropsko unijo po skupinah kazalcev konkurenčnosti Novi javni management Značilnosti klasičnega modela javne uprave in novega javnega managementa Upravne enote v Republiki Sloveniji Zunanji vplivi na poslovni sistem upravne enote Procesi v poslovnem sistemu upravne enote Geografski položaj Upravne enote Šmarje pri Jelšah Organizacijska shema Upravne enote Šmarje pri Jelšah Gibanje števila zaposlenih v slovenski državni upravi v obdobju 1991-2001 Izboljševanje izobrazbene strukture zaposlenih v Upravni enoti Šmarje pri Jelšah v obdobju 1996 - 2002 Izobrazbena struktura v slovenski državni upravi in Upravni enoti Šmarje pri Jelšah 31.12.2002 Ažurnost reševanja zahtevkov v obdobju od 1996 - 2001

45

46 47 47 48 53 7 16

26 27 37 40 41 42 43

17

44

45

48

PRILOGE Priloga 1: Politika kakovosti državne uprave v Republiki Sloveniji Priloga 2: Navodilo za delo, št. ND 7.11.21. Priloga 3: Informativni list, št. IL_7121_inv Priloga 4: Anketa zadovoljstva strank Priloga 5: Anketa zadovoljstva zaposlenih Priloga 6: Potrdilo o opravljenem tečaju Notranja presoja sistema vodenja kakovosti

64

Priloga 7: Plan notranje presoje Priloga 8: Parkinsonov zakon