RAUL OSVALDO DI PAOLO

Enfoque Sistémico Estratégico

Mendoza 2004

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Indice

Tema página

Introducción 3

La Planificación en América Latina 5

Planificación Normativa y Estratégica 31

La Planificación en los Enfoques Normativo y Estratégico 53

El enfoque Sistémico Estratégico de planificación 55

Metodología de la Planificación Estratégica 62

La Planificación Estratégica como herramienta de conducción 62

Técnica de Planificación Estratégica. Análisis FODA 64

La Planificación Estratégica como herramienta de gestión 73

Bibliografía 82

Anexos 84

I. Cuadros 84II. Aspectos a evaluar en el Diagnóstico Estratégico

Interno 88III. Análisis del Entorno 93IV. Fases del proceso de cambio organizacional

planificado 97 V. Lectura. La Planificación Estratégica en Educación 100 VI. Lectura. Planificación Estratégica 106

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Introducción

El presente documento contiene los lineamientos teórico-metodológicos de la planificación institucional desde un enfoque sistémico estratégico.

Centra como objeto de estudio a las instituciones en sentido amplio, ya sean públicas o privadas, con una organización simple o compleja y cuya existencia se justifique en razón de fines u objetivos concretos a alcanzar.

Enfoque sistémico porque la institución en su conjunto es más que la

suma de las partes que la integran; estratégico porque está influida por el contexto mediato e inmediato que la condiciona y determina. Porque las necesidades o demandas que ingresan a la institución considerada como un todo en forma de insumos, provienen del contexto en medio de un sistema abierto de amenazas y oportunidades que obligan a procesar y transformar dichas demandas en productos, en medio de procesos de adecuación, actualización y fortalecimiento de las debilidades internas de su organización para responder en forma eficiente y eficaz a dichas necesidades provenientes del entorno cambiante, turbulento e incierto.

Teniendo en cuenta que las experiencias históricas de planificación en América Latina se estructuraron en sus comienzos bajo los lineamientos de la Planificación Normativa, y considerando que este enfoque aún mantiene plena vigencia en la formación de quienes tienen responsabilidades de gestión y decisión política, el texto comienza con el relato sintético acerca del origen, características y desarrollo histórico del mismo en los países de la región que tuvo su auge, desarrollo y crisis durante y fines de la década del sesenta.

A comienzos de los setenta, y a partir del análisis crítico de la planificación normativa como herramienta o instrumento de desarrollo, comenzó a elaborarse los primeros esbozos de un enfoque más flexible de planificación basado en la “estrategia” como concepto central del mismo, no para sustituirla sino para complementarla.

En razón de que en la actualidad se continúa pensando y, fundamentalmente, actuando “normativamente” o, pensando estratégicamente y actuando normativamente bajo estilos o modelos de

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gestión tradicionales, el texto expone un análisis comparativo de ambos enfoques, destacando las características distintivas de cada uno.

La parte central comprende el desarrollo de los lineamientos teórico metodológicos de la planificación institucional bajo un enfoque sistémico estratégico, relacionando de un modo articulado los distintos momentos metodológicos que la componen, intentando plasmar el pensamiento estratégico en un plan estratégico y hacerlo viable mediante una gestión estratégica.

“Los que alguna vez pensaron el futuro fueron capaces de resolver lo que

después fue el presente”

“Pensar sólo en el presente impide romper el círculo vicioso

de la crisis”

“Bueno es hacer una pausa, entonces, y detenernos a pensar y reflexionar

sobre cuáles son las cosas que nos faltan y cuáles son

nuestras aspiraciones”

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LA PLANIFICACION EN AMERICA LATINA

En el proceso latinoamericano de Planificación podemos distinguir dos períodos: lo producido y desarrollado hasta 1.960, y lo realizado desde esta década hasta nuestros días.

Hasta 1.960, aproximadamente, la palabra planificación solía tener en el lenguaje de buena parte de los organismos gubernamentales latinoamericanos, la connotación de algo indeseable. Entonces, el término era corrientemente asociado, por una parte, a los métodos y procedimientos que estaban siendo utilizados para la construcción del socialismo en la Unión Soviética desde los comienzos del período stalinista, proceso que era observado con generalizada adversión por la mayor parte de los gobiernos latinoamericanos; y, por otra parte, estaba vinculada a estrategias de carácter intervencionista, dirigista o proteccionista, todas ellas muy discutidas y poco aceptadas en la época. El término era objetado por su excesiva carga de valoración política. La planificación estaba asociada al temor de un completo control estatal sobre los medios de producción.

Desde 1960 esa situación enfrentó un cambio importante. La Conferencia de Países Latinoamericanos realizada en Punta del Este en 1961, así como la consecuente creación del Programa “Alianza para el Progreso”, contribuyeron a una decisiva y singular legitimación formal del término y, aún, del oficio de planificar, por lo menos tal como entonces fueron entendidos.

Según Carlos A. de Mattos, fue en este período cuando quedaron establecidos los principales rasgos que definieron una concepción o modalidad latinoamericana de planificación.

Antecedentes

Cuatro hechos históricos sirvieron de marco para la adopción de la planificación en América Latina:

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1. Revolución Rusa: 1917-202. Crisis Económica Mundial: 19293. Segunda Guerra Mundial: 19454. Revolución Cubana: 1959

Revolución Soviética

Las primeras experiencias nacieron en la Revolución Soviética con el GOSPLAN de los años 20, lo cual dio lugar a que, durante un buen lapso, en muchos ambientes se asimilara la planificación a las Teorías Marxistas. En las naciones que se orientaron hacia el área socialista la planificación se correspondió con el propósito de transformar profundamente el sistema político e institucional. La Planificación se confundió con el sistema y se constituyó en un método para controlar total o casi totalmente la economía, sustituyendo a las fuerzas del mercado en las decisiones de producción.

La URSS se convirtió en la primera experiencia en conformar el primer sistema nacional, bajo la denominación explícita de planificación, de un procedimiento de trabajo que desde entonces tendió a ser identificado con la idea misma de planificar. En lo esencial éste contemplaba:

1. La implantación de una oficina central de planificación (OCP), con la misión de elaborar y controlar la ejecución de los planes;

2. Planes económicos detallados de mediano y largo plazo (Plan Libro), considerados como requisito fundamental para poder articular la acción gubernamental, y

3. Un enfoque holístico apoyado en una racionalidad sustantiva (relacionada con los fines sociales inherentes a la construcción de una sociedad socialista), y formal (relacionada con la manera de instrumentarla técnicamente).

Estados Unidos y Europa: Crisis económica de 1930

La crisis de 1930 hizo necesario replantear la situación económica. Bajo el imperativo impuesto por la necesidad de superar la desocupación y activar la economía se comenzó a formalizarlas en forma exigüa.

En los Estados Unidos, la severa crisis de comienzos de los años 30 –con elevadas tasas de desocupación provocadas por la recesión económica y una caída de los precios que llegó al nivel de catástrofe para el aparato productivo, especialmente en lo referente a los productos del sector agropecuario-, dio lugar a una intervención del Estado con medidas que hubieran provocado un verdadero escándalo en épocas normales, pues embestían no sólo contra concepciones arraigadas en el campo económico, sino también contra valores éticos

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considerados esenciales por una sociedad estructuradas de acuerdo con la escala de valores del puritanismo.

La Planificación Indicativa impuesta en algunos países desarrollados de los cuales Francia es un buen ejemplo, buscó generar esquemas de Economía Concertada, tratando de lograr la participación de los diversos sectores sociales de modo que el plan formulado por el gobierno se transformara en el plan de la nación. Se pretendió así reducir la incertidumbre y sustituir el azar. Entonces, la planificación se mostró como un medio para armonizar las decisiones económicas, para hacer un estudio global del mercado que ayudara a los empresarios a ver más allá de sus empresas, y de este modo, reducir incertidumbres, racionalizar decisiones, y generar la economía concertada.

Período de post – guerra: 1945

En algunos países, la planificación fue concebida y utilizada para orientar y acelerar la reconstrucción después de la acción devastadora del último gran conflicto bélico mundial.

Después de la segunda guerra mundial, la necesidad de reconstrucción obligó a formalizar la planificación tanto en términos institucionales y administrativos como en lo concernientes a la formulación de planes. Se distinguen en este sentido, los esfuerzos de planificación de Francia e Italia al finalizar los años cuarenta.

Revolución Cubana de 1959

Contradictoriamente este hecho histórico resultó decisivo para la aceptación formal de la planificación en América Latina ya que hasta entonces fue fuertemente resistida por la mayoría de los gobiernos de la región por su carácter decididamente socializante. Ante la posibilidad y el riesgo que significaba su diseminación en estos países, se la aceptó a partir del Programa Alianza para el Progreso.

Desarrollo Histórico

La planificación en América Latina fue objeto de apasionadas y duras controversias en los últimos años, en los ámbitos técnicos, políticos y administrativos. En su origen, tales discusiones se hallaban fuertemente impregnadas de consideraciones de orden emocional e ideológico, relacionadas con los fenómenos sociopolíticos que caracterizaban su incorporación al conjunto de instrumentos a disposición de los responsables de tomar decisiones en los diversos niveles de gobierno.

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Había una diferencia importante entre la planificación de los países europeos y la de los latinoamericanos. Estos últimos, si bien no tenían ante sí la destrucción producida por la guerra, tuvieron que abocarse a la solución de otros problemas no menos agudos.

Crisis Económica de la década del 30. Intervencionismo Estatal.

El reconocimiento de la necesidad de una política planificada de desarrollo para América Latina se impulsó como resultado de un conjunto de factores, tanto internos como externos, entre los que se pueden señalar:

a) La conciencia de que el ritmo de crecimiento de la región es insuficiente para atender las necesidades de una población que aumenta a uno de los ritmos más altos del mundo;

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MODELOS POLITICOS TIPOS DE LATINOAMERICANOS AÑOS PLANIFICACION

1. Patrimonial 1830 – 1880

Formación delEstado Nacional (1853)

2. Liberal Oligárquico: 1880- 1930

3. Nacionalista Popular: 1930- 1960

Estado ReguladorInterventor

4. Desarrollista: 1960 – 1980 PLANIFICACION NORMATIVA (1960)

PLANIFICACIONCrisis del Estado ESTRATEGICA (1970)Regulador –Interventor (1980)

5. Neo Liberal: 1990 .........

b) El éxito logrados en algunos países de la zona en la ejecución de programas sectoriales y los proyectos de inversión de gran envergadura;

c) La convicción de que para cumplir con el doble propósito de acelerar el desarrollo y distribuir mejor sus resultados, es imprescindible llevar a cabo cambios profundos en las estructuras económicas, sociales y políticas de los países latinoamericanos y, a la vez, el reconocimiento de que la planificación puede ser el instrumentos de gran eficacia para orientar el proceso de reformas estructurales e institucionales y para coordinar y racionalizar los esfuerzos.

Sin duda, los primeros esfuerzos de planificación en América Latina obedecieron a la gran crisis de 1930. Según Contreras Strauch, esta situación cambió sustancialmente la estructura de la economía latinoamericana. Hasta esa fecha, los países descansaban casi exclusivamente en los ingresos provenientes de las exportaciones. A partir de la crisis, la ruptura del sistema imperante de comercio exterior obligó a hacer un gran esfuerzo de industrialización interna para sustituir las importaciones que quedaron restringidas fundamentalmente en el campo de la industria manufacturera. Para crear las condiciones de todo orden que condujera a esta nueva estructura productiva y para participar incluso directamente en la creación de actividades productivas que no atraían o estaban fuera de las posibilidades de la empresa privada, se hizo necesario una mayor intervención reguladora del Estado, pues el sistema de precios de mercado había demostrados su ineficacia para orientar por sí solo la actividad económica.

Marcos Kaplán sostiene que “la planificación, en la medida en que haya podido emerger y comenzar a existir a través de manifestaciones larvadas o primarias, en los principales países latinoamericanos, habría sido o sería el resultado y la forma de un intervencionismo estatal intensificado”. Adelantándonos en sus propias conclusiones, considera que “mucho o casi todo lo que ha sido presentado como planificación en América Latina no alcanza a ser tal, llegando sólo a constituir formas variadas de intervencionismo o dirigismo estatal más o menos persistentes y vigoroso que, en algunos casos, dan lugar a ciertas tímidas manifestaciones de planificación parcial”.

Puede afirmarse que la planificación surge cuando los gobiernos enfrentan un nuevo conjunto de problemas de política económica que les plantean las condiciones estructurales y las fluctuaciones de la economía. Esos problemas surgen de la necesidad de intervenir activamente en el sistema económico, dejando de considerar al mercado como único o principal factor en las decisiones que orientan la asignación de recursos.

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Es decir, la planificación aparece cuando se reconoce la necesidad de la intervención gubernamental para conducir el proceso económico de la pérdida de dinamismo del comercio exterior. Es indudable que el problema de reconstruir un país es muy distinto del que implica el cambio hacia un nuevo patrón de desarrollo por agotamiento del anterior, partiendo desde niveles de ingresos muy bajos. Concretamente, comenzó una preocupación en todos los países latinoamericanos para conducir la política de desarrollo mediante planes generales que partiesen de una visión global de la economía (enfoques globales y macroeconómicos).

Giordani, Testa, y otros sostienen que “la planificación en América Latina no surgió como resultado de una necesidad de las fuerzas sociales productivas sino como un proyecto concebido e implementado inicialmente con enfoques y métodos académicos; surge como respuesta a un gran desafío intelectual. Aparece ligada a una suerte de cultura propia sobre el pensamiento económico que encuentra acogida en toda una generación, cuya influencia ha sido importante en algunos grupos intelectuales ligados a las burocracias gubernamentales y académicas de América Latina.

En tanto que para Aquiles Lanza en América Latina “el interés por la planificación surgió fundamentalmente en grupos técnicos e intelectuales, orientados hacia la investigación y el análisis de la realidad socioeconómica de la región y sus perspectivas futuras. Por tanto, más que como un método de acción apareció como un procedimiento de análisis relacionado con el agotamiento del modo que explicita o más a menudo implícitamente los países latinoamericanos habían adoptado como vía de desarrollo.

Síntesis de la crisis de 1930

a) Muerte de la teoría liberal clásica;b) Es abandonado el modelo tradicional de crecimiento hacia fuera;c) Replanteo de la problemática del crecimiento económico;d) Cambio sustancial de la infraestructura económica;e) Dificultades para la colocación de materias primas en el mercado

internacional (debilitamiento de los factores tradicionales de crecimiento);

f) El sistema imperante de comercio exterior deja de ser el motor de desarrollo.

Década del 40

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En la década del 40 se reiteran dos hechos que refuerzan la necesidad de la planificación: urge incrementar el ritmo de crecimiento de los países de la región; y se intenta bosquejar un modelo de planificación adaptado a la realidad latinoamericana.

Las razones expuestas implicaban una ideología de cambio. Para ello fue menester un largo período de maduración ideológica.

Rol de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)

Fue la CEPAL, organismo de Naciones Unidas, quien hizo notar desde sus primeros trabajos que los principales obstáculos al desarrollo eran problemas estructurales. Por ello propuso la adopción de cambios y transformaciones que implicaban necesariamente el desarrollo de una política a largo plazo y, por ende, de la existencia de una planificación.

El hecho relevante de esta década le cupo a la CEPAL quien, desde 1948 asumió la responsabilidad de:

a) Sistematizar la interpretación del desarrollo económico;b) Demostrar la inviabilidad de la fase de crecimiento hacia fuera;c) Plantear las bases del crecimiento hacia adentro, destacando la

necesidad de:

Sustituir importaciones; Impulsar la expansión industrial; Aumentar la productividad y la producción agrícolas; Señalar los cambios estructurales necesarios, dando a la

planificación un papel sustantivo como instrumento para lograr tales objetivos.

Hacia 1949 la CEPAL publica:

“Estudio económico de América Latina” “Problemas teóricos y prácticos del crecimiento económico” “Estudio preliminar sobre la técnica de programación del desarrollo

económico” “Introducción a la Técnica de Programación”, publicado en 1955,

constituyendo el primer esbozo del modelo de programación y el primer manual de planificación elaborado en el continente.

Hacia 1952 inició sus labores de Capacitación en planificación a través de los cursos de Planificación del Desarrollo, extendiéndose por diez años hasta la creación, en 1962, del Instituto Latinoamericano de

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Planificación Económica y Social (ILPES), resultado de una iniciativa de la CEPAL.

Los trabajos de asesoría y asistencia técnica de la misma y el Programa de Capacitación iniciado en 1952 van dando base científica y técnica a la idea de planificación. Desde 1955 no sólo se realizan estudios globales de la economía latinoamericana sino que comienzan a publicarse también los estudios efectuados sobre diferentes países del continente. Entre los años 50 y 70 el desafío de la planificación se resumiría en ayudar a la región a acelerar su crecimiento para acercarla a los patrones de vida del mundo desarrollado.Década del 50

Creación de los Organismos Nacionales de Planificación

A partir de esta década en todos los países latinoamericanos comenzó una preocupación generalizada por regir la política de desarrollo mediante “planes generales” que partiesen de una visión global de la economía. Para ello comenzaron a establecer Sistemas de Planificación y a crear Organismos Centrales o Nacionales de Planificación. En esta década doce países establecieron un organismo. Chile en 1939, y los restantes a partir de 1960.

A fines de la década del 50, cuando las condiciones económicas internacionales se deterioran y cuando surgen nuevas condiciones políticas que acentúan la preocupación por los efectos sociales del desarrollo económico, se comprende la necesidad de emplear más amplias formas de planificación tendientes a racionalizar y coordinar la política de desarrollo mediante el uso de instrumentos perfeccionados. Esta nueva concepción tiene como elemento básico de apoyo un enfoque de tipo global de las cuestiones relacionadas con el desarrollo económico y social, entendiendo por esto las actividades y tareas que deberían llevar a cabo determinadas instituciones y organismos del Estado y cuya finalidad explícita y declarada es la creación de un sistema, formal o informal, y de un proceso de planificación. Dichas tareas se refieren concretamente al examen de la evolución y de las perspectivas de la situación socioeconómica; a la definición de objetivos de largo plazo del desarrollo económico y social; al análisis técnico de la coherencia entre estos diversos objetivos así como entre ellos, y la disponibilidad de recursos humanos, naturales, de capital y financieros. Todos los esfuerzos en el plano técnico tenían como finalidad conducir a la estructuración y aplicación de una nueva política de desarrollo económico y social. Esta fue la concepción que privó al adoptarse en forma general la idea de planificación en 1961, para todos los países latinoamericanos.

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Década del 60

Programa “Alianza para el Progreso”. Aspectos Sociales del Desarrollo

Para comprender tal vez la definitiva aceptación y legitimación de la planificación a partir de esta década, debemos mencionar un hecho histórico fundamental: la Revolución Cubana producida en 1959 y, con ella, el advenimiento del socialismo a ese país y su posible extensión sobre el resto de los países centro y latinoamericanos.

En opinión de Herman Kruse “el triunfo de la Revolución Cubana alertó a los pueblos americanos sobre las posibilidades de su liberación, e inmediatamente vino la contra propuesta del Imperio con un programa que se llamó la Alianza para el Progreso, rabiosamente anticomunista. En la década del 60 los programas sociales se magnificaron, votándose fondos millonarios en dólares para luchar contra las secuelas del subdesarrollo, como si se pudiera corregir los efectos sin abordar las causas”

El presidente Kennedy al proponer el 13 de marzo de 1961 las bases del Programa, inició una nueva etapa en las relaciones hemisféricas. La Alianza estuvo orientada a tratar de satisfacer las necesidades básicas de los países latinoamericanos mediante un vasto esfuerzo cooperativo. La Declaración y la Carta de Punta del Este fueron los documentos que incluyeron los elementos políticos básicos para acelerar el desarrollo económico y social, garantizando la democracia, la dignidad y libertad de las personalidad humana. Su propuesta estaba orientada a que todas las repúblicas americanas iniciaran un vasto y nuevo plan de diez años para las Américas; un plan destinado a transformar la década del 60 en una década de progreso democrático.

Bajo esta presión entonces, a comienzos de la década del 60 existía la conciencia entre los países de la región de que en el futuro el crecimiento dependería de las medidas de política económica, social y cultural que fijen esencialmente; de una inteligente y acertada planificación de objetivos concretos de desarrollo en el menor plazo posible.

En el Acta de Punta del Este, código fundamental del programa Alianza para el Progreso, los gobiernos latinoamericanos se comprometieron a establecer y fortalecer los mecanismos para la planificación del desarrollo económico y social; en esa forma, la planificación se convirtió en un requisito básico para alcanzar los objetivos socio económicos que fueron estipulados en la Carta de Punta

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del Este. El Capítulo II de la misma se refiere a los programas nacionales de Desarrollo y establece que “los países latinoamericanos participantes convienen en implantar o en fortalecer sistemas para la preparación, ejecución y revisión periódica de los programas nacionales de desarrollo económico y social compatibles con los principios, objetivos y requisitos contenidos en este documento”.

Para cumplir este propósito “los países latinoamericanos deberán formular, dentro de los próximos dieciocho meses, si fuere posible, Programas de Desarrollo a largo plazo.

La Planificación como herramienta del Desarrollo

La legitimación formal de la planificación ocurrió como consecuencia de que la Alianza para el Progreso, entendida como un mecanismo de cooperación financiera con los países latinoamericanos, estableció como requisito que éstos dispusieran de planes de desarrollo económico y social para poder optar a dicho financiamiento.

La constitución de la Alianza para el Progreso venía a significar un respaldo concluyente para la tendencia hacia la planificación.

Había en la década del 60 una más nítida convicción sobre la necesidad de planificar. Se hacía planificación, en primer lugar, porque los países se habían comprometido a formular planes generales de desarrollo y a basar en ellos sus solicitudes de ayuda financiera; en segundo lugar, porque había escasez de divisas y la planificación brindaba metodologías para distribuir, racionalizando ese bien escaso. Se empezaba a descubrir la necesidad y urgencia de complementar con planes y programas sociales la política económica. Se hacía planificación, además, porque existía una extendida y general solidaridad entre los países respecto a las bases de lo que debía ser una política de desarrollo y, dentro de ésta, la planificación se consideraba casi unánimemente como un instrumento decisivo.

Se creía en la planificación como un artículo de fe. Más aún, se creía en un determinado tipo de planificación, la realizada según las técnicas de programación perfeccionadas por la CEPAL, las cuales eran fundamentalmente las mismas que usaban los grandes países occidentales pero repensadas y complementadas por la CEPAL para adoptarlas a los casos de países en desarrollo como los latinoamericanos.

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antes después(1960)

resistida aceptada

Esta forma de trabajar en planificación basada en la creación de organismos centrales de planificación, en el plan libro, en la idea de una racionalidad única establecida a priori, derivada de los espectaculares resultados iniciales en la planificación soviética, fue la que se adoptó en el caso latinoamericano para ser puesta al servicio de una modalidad de planificación –modelo normativo racional desarrollista-, caracterizado por un conjunto de rasgos que pasaron a definir lo que entonces se entendió por planificación, como lo que aún muchas veces suele entenderse con tal:

a) La planificación se consideró como el medio idóneo para impulsar la propuesta desarrollista cuyos atributos principales fueron detallados en la Título Primero de la Carta de Punta del Este, de 1961; ello determinó que desde entonces, y por un buen tiempo, la palabra planificación fuese entendida como sinónimo de “planificación del desarrollo”, donde los atributos que definían el concepto de desarrollo le eran conferidos por el contenido de aquel modelo normativo;

b) La realidad fue reducida, en lo esencial, a su dimensión económica; por consiguiente, el fundamento para la acción se buscó casi exclusivamente en las conexiones causales de la teoría económica;

c) Con ese fundamento, la planificación gubernamental fue ubicada como el medio que permitiría encuadrar la acción social según una racionalidad única, definida en lo sustantivo por los fines sociales establecidos a priori por el modelo desarrollista, y en lo formal, por el tipo de instrumentación técnica que aseguraría la optimización de las relaciones entre los medios y los fines dados;

d) La existencia de un plan libro detallado –que se suponía podría ser ejecutado bajo la dirección y supervisión de un OCP, constituía un requisito fundamental para conducir y articular los procesos respectivos. En tal sentido, se suponía que el OCP debería orientar y, en cierta medida, coordinar y comandar las acciones del aparato burocrático gubernamental en su conjunto asegurando, de esta manera, la vigilancia de la racionalidad formal, congénita al tipo de planificación que se había escogido.

Durante algunos años se mantuvo esa situación de fe en la planificación y en un determinado tipo de planificación. La generalidad de los países tenía la convicción de que era necesario hacer planes, de que existían técnicas ya acabadas para formularlos y para ponerlos en marcha y que bastaba con tener un plan, especialmente si era bendecido por la Alianza para el Progreso para entrar en un camino de

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solución de los problemas económicos y sociales. Ha sido en la década del 60 que se introduce en forma más definida la preocupación por los aspectos sociales del desarrollo.

Desde su nacimiento formal en los países latinoamericanos, este tipo de planificación descansó en una fe incuestionable en el imperio de la razón y en una firme adhesión a la utopía que preconizaba.

Creación del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES)

La creación del ILPES hacia 1962 constituye una consagración institucional de la equivalencia entre los componentes económicos y sociales en el pensamiento cepalino.

La incorporación de “lo social” es creciente en la documentación de la CEPAL, especialmente a partir de la mitad de los años 60 concentrando su atención en las siguientes líneas de trabajo:

a) Interpretaciones sociológicas globales que se concentran en los cambios en la estratificación social considerándolos prerequisitos, fenómenos concomitantes o consecuencias de los cambios económicos, y en la identificación de los agentes sociales de determinados estilos de desarrollo (clases, élites, empresarios, y otros grupos que cumplen papeles funcionales);

b) Interpretaciones psicológicas que se centran en las motivaciones y en los valores indispensables para el desarrollo;

c) Diagnósticos y fórmulas destinadas a áreas problemáticas o a grupos sociales cuya relación con los procesos de crecimiento económico y de cambio social es especial y, en general, no satisfactoria;

El ILPES, según su misión, debía “asumir funciones y ampliar las actividades que la CEPAL realiza en el campo de la planificación del desarrollo, debiendo concentrar acciones de capacitación, asesoramiento e investigación. Desde temprano la planificación se constituyó en un ámbito orientado a la práctica de la política del desarrollo donde confluía lo económico, lo social y lo político.

La Planificación Social se va perfilando en el ILPES durante los años 70 hasta alcanzar una significativa maduración. En un artículo introductorio a un valioso libro sobre el tema, Rolando Franco (Sociólogo, 1981), resumió las siguientes razones respecto a la incorporación creciente de contenidos sociales a los planes nacionales de desarrollo:

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Constatación de que el desempeño aceptable de la economía no ha tenido consigo necesariamente efectos redistributivos importantes;

Una nueva visión del gasto social entendido como inversión y no como gasto;

La crisis de la política social tradicional ante la constatación de que las políticas sociales, en muchos casos, no facilitan por lo menos en la extensión requerida, de incorporación de nuevos contingentes humanos a facetas del progreso.

La Planificación Social ha pasado a convertirse, en gran parte debido al esfuerzo del ILPES, en un marco integrado de definición de “lo social” dentro del pensamiento cepalino y latinoamericano.

Tipos de Planificación

A fin de ubicar y conceptualizar correctamente los aspectos sociales en la Planificación del Desarrollo podemos distinguir, desde el punto de vista político ideológico, tres tipos de planificación:

a) Centralizada

Opción dirigida desde el Estado: éste es el único o principal actor; proceso decisorio centralizado; constituye una propuesta normativa a mediano y largo plazo.

Se plantea como imagen objetivo una sociedad socialista y trata de alcanzarla a través de un estilo de planificación centralizado.

A través de la planificación el Estado resuelve no sólo los problemas económicos y sociales del desarrollo de toda la sociedad y la economía en su conjunto, sino determina las tareas respectivas del desarrollo de cada rama, las relaciones económicas, y las vías de perfeccionamiento (por ello es normativa).

b) Indicativa

Constituye una opción libre de mercado, aceptando como deseable el juego de las fuerzas del mercado como mecanismo eficiente de asignación y distribución de recursos a través del libre funcionamiento del sistema de precios.

Otorga especial prioridad a los objetivos económicos: el propio de crecimiento económico será el mejor instrumento de redistribución de ingresos.

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El Plan no comprende objetivos específicos y medios de política para lograrlo. La planificación se plantea más en términos de coordinación que en la posibilidad de imponer tareas

Es esencialmente indicativa, no debiendo consistir en un listado detallado de lo que debe y no debe hacerse, sino en un conjunto de definiciones de las opciones políticas elegidas por la autoridad máxima, constituyendo las reglas del juego y el marco global en que el sector privado debe realizar su aporte.

c) Del Desarrollo

Constituye un punto intermedio entre las dos anteriores: difiere de la modalidad centralizada en que usa el mecanismo del mercado y es complementaria y sustitutiva del mismo, pero se aleja del concepto de planificación de los países occidentales desarrollados porque no acepta como criterios para la asignación de recursos, los resultados de la fuerza del mercado.

Utiliza el mecanismo del mercado pero emplea medios para corregir los resultados de las fuerzas que en él actúan (control de precios, tipo de cambio, etc.), para definir la asignación de recursos y acercarse al logro de objetivos económicos y sociales.

Carlos A. de Mattos sostiene que esta corriente “que tiene sus raíces en los estudios y en las propuestas de la CEPAL, se generó y consolidó al avanzar el período de la segunda postguerra, elaborándose un cuerpo teórico y, a la vez, ciertas líneas de acción que constituyeron las bases de un modelo normativo para los países de la región.

Los elementos centrales de este modelo estaban referidos a: la necesidad de industrialización, la modernización de la agricultura, y la dinamización y diversificación del comercio exterior.

Autores adscriptos a esta línea postularon la necesidad de realizar “transformaciones estructurales” como condición necesaria para superar la situación del subdesarrollo que afectaba a estos países.

Todo fue configurando una “ideología” concreta sobre el desarrollo, la que generalmente fue conocida bajo denominaciones tales como “corriente estructuralista”, y también “desarrollista”.

Es en el marco de esta concepción que se postula la necesidad de la planificación como medio para la realización del modelo de desarrollo propuesto. La planificación surge y adquiere una indiscutible gravitación vinculada a una propuesta concreta de desarrollo. En este contexto se ha tendido desde entonces, en el ámbito de los países latinoamericanos, a identificar “planificación” con “planificación del desarrollo” y, al mismo tiempo, se ha asociado el concepto de desarrollo a la orientación y al contenido del mencionado modelo

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estructuralista. Planificación y Desarrollo pasaron a ser los componentes inseparables de una manera de encarar el diseño y la conducción del proceso de política económica.

En esencia, la Planificación del Desarrollo supone que la superación de los grandes problemas de desarrollo requiere “cambios estructurales” a fin de lograr una distribución más equitativa de la riqueza, requisito básico para la constitución de una sociedad más igualitaria. Este estilo persigue un mejoramiento del nivel de vida basado en el incremento de la producción nacional y en una equitativa distribución de la riqueza.

Entre los objetivos de la Planificación del Desarrollo, Mario Rietti menciona:

a) Incremento anual en el ingreso per cápita;b) Aumento en la tasa de inversión para incrementar la producción y

la actividad económica;c) Mejor aprovechamiento de los niveles de consumo, proporcionando

igualdad de oportunidades;d) Disminución de la dependencia externa a través de la sustitución

de importaciones y aumento de las exportaciones;e) Diversificación de la estructura productiva y la redistribución del

ingreso y la riqueza.

La Planificación Social en la Planificación del Desarrollo. Carácter Subsidiario

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IMPERATIVO MIXTO INDICATIVO(SIN MERCADO) (MERCADO REGULADO) (CON

MERCADO)

PLANIFICACION PLANIFICACION DELPLANIFICACION SOCIALISTA DESARROLLO CONCERTADA

PLANIFICACIONESTRATEGICA

Para Hernán Kruse “cuando se intenta un análisis de los procesos de Planificación Social en nuestro continente, en realidad se está haciendo referencia a los conceptos y prácticas del crecimiento económico y la distribución de beneficios consecuentes”.

Por lo tanto, todo esfuerzo que hagamos para rescatar procesos de planificación social, inevitablemente nos remite a procesos de planificación económica.

La noción de desarrollo predominante en América Latina en la postguerra tuvo un carácter económico. Incluso la literatura de los años 60 hacia delante se vio abocada a la necesidad de distinguir entre desarrollo y crecimiento económico, ya que ambas nociones tenían un significado equivalente. En los años 50 reinaba una visión optimista del futuro dominado por la convicción de que la región alcanzaría un mejoramiento creciente en lo material y una democracia cada vez más consolidada en lo político.

Lo que hemos denominado como social en esa visión estaba representado por los “recursos humanos” que era necesario liberar y especialmente capacitar. No había en estas interpretaciones un desprecio o ignorancia de lo social, sino la confianza en los frutos del crecimiento basado en la industrialización que terminaría con las enormes desigualdades sociales y con la política ya entonces incipiente como problema crucial.

Se consideraba que lo social es consecuencia de lo económico, en la medida en que se cree que el bienestar humano se deriva de los frutos de la producción. Esta visión proviene de una tradición de interpretación economicista no sólo de lo social sino de la realidad societal que se entronca en varias escuelas de pensamiento muy diversas y que ha predominado en la interpretación y en la ejecución del cambio social de del desarrollo.

“Lo social” según esta visión, es un “residuo” de la actividad económica la que además se considerará como “fin en si mismo” del desarrollo.

En tal sentido podemos decir que el desarrollo alcanzado por América Latina en las últimas décadas ha originado graves trastornos sociales y ha profundizado las diferencias en la distribución del ingreso.

La alta y acelerada tasa de crecimiento anual alcanzada entre 1950 y 1979 (6%), no fue acompañada con medidas de políticas para lograr un

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desarrollo social, acrecentándose las diferencias en la distribución del ingreso y la riqueza puesto que los ricos se han hecho más ricos y los pobres se han empobrecido aún más. El crecimiento económico que se ha verificado con gran dinamismo en la mayoría de los países latinoamericanos no ha permitido una apertura social ni ha proporcionado igualdad de oportunidades, existiendo un contraste entre el crecimiento de ciertos sectores y la población de otros.

El crecimiento económico no ha sido acompañado de un mayor proceso de movilidad social.

Entre los problemas sociales originados desde este modelo se pueden mencionar:

a) Se trata, fundamentalmente, de un asunto de distribución de la riqueza el bienestar y no necesariamente de un aumento en la disponibilidad de recursos; esta desigualdad se basa en la acción de un sistema económico que margina de los frutos del crecimiento a amplios sectores de la población;

b) La alta concentración del ingreso y la riqueza en unos pocos explica por qué la región, pese al alto crecimiento económico alcanzado, presenta una insuficiente “irradiación social de dicho crecimiento”;

c) El modelo económico prevaleciente centra su tendencia a la concentración de la riqueza y a la falta de participación de grandes mayorías de la población en los frutos del crecimiento.

Dado que sólo las metas de crecimiento constituyen el mecanismo viable para conseguir los objetivos sociales del desarrollo en el largo plazo, la política social debe ir solucionando aquellos conflictos distributivos más patentes y disfuncionales a corto plazo; la política social es un paliativo originado en consideraciones de estabilidad política, de integración nacional o simplemente humanitarias; tiene una posición “subordinada” o “residual”, orientada a paliar las consecuencias negativas originadas por el crecimiento económico.

La Planificación Social, asimismo, también aparece en una posición subordinada y jerárquicamente disminuida. Posee una falta de autonomía para imponer metas y notable debilidad respecto del área de política económica. Iguales características se le atribuye al papel del Estado, sobre todo en materia de asignación de recursos y de políticas sociales.

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La magnitud del problema social y los fundamentos económico estructurales y políticos de dicha situación lleva a pensar que una estrategia de desarrollo tendiente a superarlo necesariamente debe tener características globales o estructurales en la que los tres grandes componentes: el económico, el político, y el social propiamente dicho deben ser tenidos en cuenta simultáneamente.

De este modo, la política social no debería ser una acción compensatoria y subsidiaria del crecimiento económico. Más bien debería entenderse como un conjunto de acciones que modifican los factores estructurales que están detrás del mercado, y que por su intermedio transforman las modalidades de asignación de recursos y del producto social con el objeto de, por una parte, favorecer con mayor urgencia a los más pobres política y económicamente; y, por la otra, crear las condiciones estructurales que aseguren un bienestar permanente para la comunidad en su conjunto.

Crisis de la Planificación

Como en todo el mundo capitalista, la existencia real de la planificación racional desarrollista no logró avanzar mucho más allá del producto principal de los OCP (los planes).

Por qué?

Ante todo, la propuesta de cambio social implícita en el modelo desarrollista, careció de respaldo político requerido por cuanto la ideología que aglutinaba a los grupos sociales dominantes en la mayor parte de los países de la región, no comulgaba con la ideología implícita en dicho modelo. Esta discrepancia ideológica se tradujo en una carencia generalizada de viabilidad política para la racionalidad sustantiva de los planes respectivos;

Por otra parte, la intención de impulsar la acción social en función de una racionalidad única establecida a priori, constituyó un obstáculo insalvable para poder definir procedimientos estratégicos adecuados para enfrentar con la flexibilidad requerida y en forma dinámica, la gestión de procesos sociales, en situaciones proclives al conflicto social donde múltiples actores deciden y actúan con diversas racionalidades y con estrategias frecuentemente contradictorias.

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Al tiempo que la idea de planificación se abrió camino rápidamente se observó que en realidad en muchos países de la región el proceso había quedado estancado en aspectos “superficiales” y “limitados”. En algunos casos se la adoptó simplemente por el hecho de estar de moda constituyendo, pues, un mero formalismo sin espíritu, mientras que en otros, lo que es peor, se utilizó como medio para obtener créditos externos ante la exigencia de los organismos internacionales de contar con planes y programas que sustentaran las demandas de financiamiento.

Con frecuencia, el propósito de usar la planificación como método para racionalizar las decisiones no ha contado con un marco conceptual adecuado, constituido por definiciones político doctrinarias claras en lo referente al cambio estructural, imprescindibles para fijar los objetivos del desarrollo y determinar los medios instrumentales más aptos para lograrlos.

La Planificación en América Latina se presentó ligada al largo plazo y no coincidió con una coyuntura dinámica capaz de servir de apoyo a políticas claramente formuladas que sustituyeran a los preexistentes marcos políticos de referencia.

De las expectativas desmedidas generadas por la planificación como método cuando comenzó a ser utilizada, especialmente después de la Carta de Punta del Este, se ha pasado a lo que muchos llaman la “crisis” de la planificación, y un factor no despreciable en la génesis de tal expectativa fue la inusitada promoción política que recibió el escenario de su lanzamiento.

Como idea fuerza perdió empuje porque no constituyó realmente el instrumento que se esperaba para superar el subdesarrollo.

La Planificación, según Giordani, Testa y otros, “fracasó en su intención explícita de desarrollar la sociedad (perdió validez), pero cumplió eficazmente con el propósito implícito de legitimarse a si misma y las propuestas de los grupos dominantes (mantuvo vigencia). Se ha aislado de los niveles políticos de decisión y ha entrado en crisis, evidenciándose la falta de coherencia entre propósitos, métodos y organización.

Ninguna ideología se expandió tan rápido, entrenó más técnicos y penetró todas las instituciones como la del desarrollo a pesar de sus limitaciones, crisis y fracasos. El debate actual superó la discusión sobre si la planificación es posible. El problema de hoy es recrear una

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planificación adecuada a las actuales circunstancias de cada uno de nuestros países para ponerla al servicio de la transformación social.

Marcos Kaplan sostiene que el tipo de Estado vigente en los países latinoamericanos ha carecido de aptitud para contribuir al mantenimiento e intensificación del mero crecimiento, y en mayor medida aún, para promover un desarrollo auténtico. Las soluciones populistas y desarrollistas exhibieron su insuficiencia y precariedad y revelaron así el fracaso de los intentos de una integración social y de un consenso político que se buscó sin el correlato de modificaciones sustanciales al sistema.

Este tendió cada vez más a: el estancamiento, la rigidez, la redistribución regresiva del ingreso, la concentración del poder, la frustración de aspiraciones en las clases medias y populares, el aumento de tensiones y conflictos, y la inestabilidad política

La década del 60 se cierra. Respecto al balance de las tentativas de planificación, luego de un período de cierto optimismo y hasta de cautelosa euforia los intentos de planificación revelaron síntomas de estancamiento, fracaso y retroceso, configurando un clima de desilusión y apatía.

Década del 70

La década del 70 se abre en Latinoamérica bajo el signo de un absolutismo político generalizado, caracterizado por:

Ilegalización de las fuerzas, Movimientos y luchas de cambio social, Intensificación de métodos y aparatos represivos, Militarización presentada como paradigma, Degradación y supresión del sistema político jurídico liberal

Carlos A. de Mattos sostiene que frente a la inestabilidad, turbulencia e impredictibilidad de los hechos, constituía una engañosa apariencia seguir considerando como planificación únicamente aquellos casos que se apegaban a la ortodoxia del plan libro. La modalidad de la planificación latinoamericana basada en la estrategia comenzó a definirse en la práctica al hacer frente a situaciones concretas.

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Planificación Estratégica

Frente a la impotencia de la Planificación del Desarrollo, para superar los aspectos sociales del subdesarrollo, se comienza a generar una forma de conducir el proceso de planificación donde la “estrategia” tiende a convertirse en el “elemento clave” del mismo, ubicándose como un marco general que permite asegurar la coherencia y continuidad de la política económico social.

Corresponde a un procedimiento más flexible en la que se elude la formulación de una plan detallado y general como pilar central de las actividades de planificación. En estos casos se busca trabajar pragmáticamente a partir de una situación objetivo establecida por el gobierno conjuntamente con los demás actores sociales que controlan el proceso decisorio real. Sobre esta base, se busca cómo establecer una estrategia general de acción conformada por un análisis permanente de la realidad socio política. El propósito de esta corriente que se difundió en el decenio de 1970 fue identificar direccionalidades de aquellos fenómenos sobre los que se pretende intervenir, cambiándolas tácticamente en función del corto plazo.

Las circunstancias en que se desenvuelven los procesos de gestión pública imponen trabajar con un cierto grado de anticipación al futuro que permita reducir hasta donde sea posible, la incertidumbre que afecta a sociedades de creciente complejidad y conflictividad, con el fin de otorgar la máxima coherencia posible al conjunto de acciones que los gobiernos nacionales deben adoptar a fin de impulsar sus respectivos proyectos políticos. Esas sociedades y conflictivas necesitan direccionalizar , con la mayor coherencia posible, sus procesos de reproducción social en función de una cierta imagen deseada de futuro.

Década del 80

América Latina y el Caribe atraviesan, en el decenio de 1980, por la crisis económica más profunda desde la Gran Depresión.

Para enfrentarla los países se vieron obligados a aplicar severas políticas de ajuste,

en general, a costa de una fuerte recesión, una caída en el empleo, y un empeoramiento del nivel y calidad de vida de amplios sectores

de la población.

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El análisis de los problemas de corto plazo permite comprobar que ha habido una tendencia a buscar preferentemente la “estabilidad” más que impulsar el “crecimiento”.

El importante crecimiento económico experimentado en América Latina en décadas pasadas, si bien produjo modificaciones sociales importante y positivas, no implicó una distribución de los bienes sociales que fuera más equitativa. En otros términos las raíces de la desigualdad pueden encontrarse en la estructura misma de la sociedad latinoamericana, donde predomina un estilo de desarrollo que provoca marginación y pobreza. El problema coyuntural de la crisis no ha hecho más que agravar problemas preexistentes.

Limitaciones de la Planificación

Entre las características del proceso de planificación en América Latina, el presente resumen señala aquéllas que le han impedido cobrar mayor eficiencia y que, consecuentemente, han limitado la efectividad de su acción, tales como:

a) Falta de experiencia para estructurar y manejar sistemas de planificación;

b) Tendencia hacia el exceso de formalismo en las tareas de planificación. Las experiencias registran más que el propósito de utilizar los planes con el objeto deliberado de participar y coordinar los cambios estructurales, la tendencia a constituirlos en medios de coordinación formal;

c) La subsistencia en las estructuras de poder de intereses antagónicos a la planificación que se benefician con el mantenimiento del “statu quo”;

d) Consecuentemente, los esfuerzos de planificación han carecido de pleno apoyo político y se mantienen, por lo tanto, aislados de los mecanismos de decisión. El hecho crucial que determina las posibilidades de éxito de la planificación depende del paso de la etapa del “consentimiento político” a la de “apoyo político”. En el apoyo político continuo los grupos de planificadores han aprovechado coyunturas políticas favorables para institucionalizar la planificación y crear esquemas rígidos y ambiciosos que con posterioridad entraban las propias actividades de planificación;

e) Ausencia de mecanismos operativos. En este sentido, no se formulan ni ejecutan planes anuales operativos que concreten las orientaciones de las metas de largo plazo;

f) Insuficiencia en la coordinación entre los planes y los presupuesto del sector público;

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g) Escasa generación de proyectos. En todo proceso de reorientación del crecimiento debe existir una dirección política que desempeñe un papel dinámico en la promoción de proyectos estratégicos acordes con las nuevas necesidades;

h) Permanencia de las formas tradicionales de organización y administración gubernamental y la falta de reformas administrativas que tiendan a mejorarla;

i) Inexistencia de sistemas de Información Estadística adecuados a las necesidades de la planificación;

j) Falta de continuidad de las políticas. A veces producto de la inestabilidad política, otras por la escasa voluntad política de gobernantes para dar fuerza y continuidad a la planificación;

k) Vacíos conceptuales o técnicos. La planificación tal como se la practica en nuestros países no ha podido aún eliminar una serie de vacíos y debilidades, tanto en sus aspectos conceptuales y técnicos como en sus aspectos operativos, constituyendo sus aspectos más frágiles. Respecto a los vacíos conceptuales, la nueva fe liberal clásica es el gran acontecimiento actual; la prosperidad, el grado de adelanto industrial alcanzado por algunos países de la región podría querer decir que la necesidad de la planificación ya pasó pues los problemas básicos que la justificaban ya se habrían solucionado. Respecto a los aspectos operativos existen fallas en términos de eficiencia de sus programas; consistencia de sus recomendaciones; grado de incumplimiento de las metas; la claridad de sus metodologías y técnicas; falta de precisión de sus cuantificaciones en que se basan los planes. Los programas sociales tienden a ser, en la práctica de nuestra planificación, instancias aisladas promovidas y manejadas por especialistas sin que nadie haya previsto sus implicancias económicas, tanto en el sentido de que la solución de los grandes problemas sociales tiene resultados en términos de producción, de ahorro y crecimiento, como en el sentido de que también tiene costos y tocan aspectos financieros que deben ser cuidadosamente afrontados y resueltos.

Contribuciones de la Planificación

La Planificación se necesita y se justifica porque la solución a los problemas sociales es más factible con la razón que con el azar; con la organización que con la dispersión; con una visión de conjunto que con una visión fragmentada; habiendo escogido propósitos y objetivos que yendo a ciegas hacia el futuro; con un mínimo de conocimiento sobre la forma en que se relacionan entre si los diversos agentes y factores de la sociedad que con la ignorancia de esas relaciones. La planificación es sinónimo de organización racional y, por ende, toda sociedad de cualquier tipo, con cualquier concepción de su modelo de desarrollo que

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prevalezca, requiere una guía que establezca los principios básicos sobre los que debe asentarse la actividad social.

Parecen necesitarse elementos adicionales a los del mercado para solucionar los grandes problemas de la pobreza; instrumentos que permitan organizar los recursos y movilizarlos hacia metas mejores que las que se obtendrían espontáneamente, estrategias que permitan superar obstáculos estructurales que sin un gran esfuerzo colectivo seguirán indefinidamente oponiéndose al desarrollo. Programas para lograr una mejor distribución social y espacial de los frutos del desarrollo.

Contreras Strauch sostiene que no obstante que la planificación no trajo cambios trascendentes en la política social ni en el estilo de gobierno tradicional, las experiencias representan algunos elementos positivos que constituyen el germen del cambio. El primer elemento positivo lo constituye la creación de bases institucionales más aptas para una política de desarrollo. En efecto, la creación de un sistema de planificación y de un órgano de planificación y el mejoramiento de los sistemas presupuestarios, permiten afirmar que América Latina cuenta con estructuras institucionales que le permitirán en el futuro mejorar la aplicación de las técnicas de planificación e implementar las políticas de desarrollo.

En opinión del ILPES, los organismos de planificación fueron promotores de un gran número de proyectos importantes proveyendo la justificación y evaluación técnico económico e impulsando su financiamiento tanto en áreas de infraestructura como en sectores directamente productivos.

La planificación ha permitido alcanzar una más rica y profunda interpretación de los problemas del desarrollo de los países, para adentrarse en lo estructural y sustantivo, y dando con ello una base más sólida y coherente al diseño de políticas económicas y sociales. Por otro lado, la instalación de los mecanismos de planificación y sus primeras actividades de formulación de diagnósticos y planes generó en casi todos los países un requerimiento de información estadística antes inexistente impulsando así el enriquecimiento de los sistemas nacionales de estadísticas, tanto en los aspectos de precisión y oportunidad de los datos como en el de cobertura de los mismos.

Los sistemas de planificación promovieron la introducción en las esferas político administrativas públicas de toda una gama de tareas nuevas y de formas de análisis que exigieron niveles técnicos crecientes. La planificación ha sido uno de los factores más eficaces

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para llevar al nivel político, ejecutivo y técnico un concepto cada vez más completo e interdisciplinario del desarrollo.

Posibilidades de la Planificación en el futuro

Según el ILPES, el balance de estos últimos años respecto a las modalidades de la planificación y manejo de políticas públicas indica que en el futuro difícilmente podrán prevalecer posiciones maximalistas, destinadas a imponer modelos de gran ortodoxia técnica, sea cual fuere su sustrato doctinario. Más bien se tenderá a aplicar esquemas con una alta dosis de pragmatismo, impuesto por los problemas agudos permanentes. Estos esquemas pragmáticos podrán usar el mercado para abordar problemas en los que tenga más eficacia, principalmente en ámbitos de la asignación de recursos a corto plazo; y deberá recurrir a la acción deliberada del Estado para coordinar las políticas de ajuste, crear condiciones de promoción del desarrollo económico y fomentar mayor equidad en la distribución del ingreso.

En relación al Desarrollo Social futuro se proyectan los grandes temas:

de la participación social; de la concertación en economías mixtas para ampliar el apoyo de

los actores sociales en cuanto a políticas de ingreso y condiciones de vida;

de la participación descentralizada; los servicios sociales más equitativos exigen, en general, la

participación activa desde los municipios; de la participación en la política sectorial en el sentido de lograr la

colaboración activa de los usuarios en las diferentes etapas de elaboración y ejecución de la política social.

Algún tipo de planificación habrá de resultar necesario para la gestión y el control de los sistemas nacionales periféricos. De este modo, resulta procedente interrogarse sobre el “tipo” de planificación que será posible recurrir en el futuro.

Renovación del rol de la planificación

Situado en la década del 90 el ILPES renueva el rol de la planificación en el marco de la modernización del Estado, planteando una nueva planificación relacionada con las que denomina como funciones emergentes del Estado democrático moderno “la gestión estratégica, es decir, el papel anticipador, de diseño y catalizador del Estado para orientar y dinamizar el desarrollo nacional.

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En la lógica de lo público, de fortalecimiento de la capacidad de gobierno, se plantea no sólo la eficiencia de la gestión sino la necesidad de desarrollar una capacidad de pensar el futuro, del “análisis prospectivo”.

Es posible prever, en este contexto, un conjunto de temas centrales del desarrollo que requieren un pensamiento estratégico y orientación del Estado, en coordinación con el mundo productivo.

Entre las causas de fracaso de la planificación tradicional: un enfoque autosuficiente del Estado; divorcio del contexto, del sistema de actores y distanciamiento con

la gestión.

La nueva planificación debe combinar el análisis prospectivo de escenarios y problemas críticos con la gestión estratégica. Matus postula una planificación situacional. ILPES nos convoca a una planificación renovada asociada con “intervenciones estratégicas”, para inducir cambios y establecer un nuevo modelo de gestión pública.

Se trata de impulsar una modalidad de planificación: indicativa orientadora; descentralizada; y participativa interactiva.

Este tipo de planificación tiene que superar la matriz tecnoburocrática de los 60, construida en base a un modelo de Estado prescindente de la sociedad civil.

En la medida que se materialice una planificación estratégica indicativa y participativa, es posible ir dejando atrás la persistente tendencia al iluminismo del planificador aislado del contexto, la gestión y el resultado.

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PLANIFICACIÓN NORMATIVA Y ESTRATÉGICA

Las experiencias históricas de planificación en América Latina se estructuraron en sus comienzos bajo los lineamientos metodológicos del enfoque normativo, que tuvo su auge y crisis durante la década del 60.

A comienzos de los años 70, y a partir de un análisis crítico de su fracaso, comenzaron a elaborarse los primeros esbozos del enfoque estratégico, no para sustituirla sino para complementarla.

En razón de que en la actualidad se continúa pensando y, fundamentalmente, actuando “normativamente”, prevaleciendo estilos tradicionales en la práctica de la planificación, se propone rescatar y revalorizar un concepto renovado del término que posibilite y permita acompañar y viabilizar un proceso de cambio social en el marco de un

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enfoque abierto, flexible y complementario del esquema clásico-tradiconal.

Diferencias

“Intervencionismo estatal: autoritarismo, centralización, tecnocracia”

En América Latina, luego de la crisis económica mundial de 1929 y la consiguiente ruptura, crisis y muerte del modelo político liberal-oligárquico, comienza a gestarse un nuevo modelo “nacionalista-popular”, caracterizado por un fuerte y progresivo “intervencionismo estatal” que se fue intensificando con el transcurso del tiempo. El origen de la planificación en Amércia Latina estuvo asociado a este fenómeno donde el Estado fue emergiendo y afirmándose como el único grupo organizado e institucionalizado. (Marcos Kaplan)

En este sentido, el enfoque normativo – tradicional de la planificación que tuvo su auge en la década del 60, se desarrolló vinculado a rasgos autoritarios y al carácter centralizado de la toma de decisiones.

Carlos A. de Mattos destaca tres rasgos relacionados con la modalidad de planificación que estuvo en boga en la mayor parte de los países latinoamericanos desde la época de la Alianza para el Progreso, que caracterizó como la “ortodoxia latinoamericana de planificación”:

Voluntarismo utópico, que emanaba de las aspiraciones, intereses, e ideología de los planificadores (técnicos); éstos tendieron a anteponer su ideología a la de los decisores.

Reduccionismo economicista, derivado del hecho de haber intentado circunscribir la observación, descripción y explicación de los procesos sociales al marco provisto por la teoría económica, para, con ese fundamento intentar definir las políticas para el manejo de los mismos; los sistemas nacionales de planificación tendieron a ser observados, descriptos, y explicados casi exclusivamente a través de su dimensión económica. Buena parte de las definiciones de planificaciones usuales en la época fueron, en esencia, definiciones de planificación económica.

Formalismo, en los procedimientos recomendados y adoptados, considerados como esenciales para el correcto cumplimiento de las tareas de planificación. Mecánica de planificación inspirada en el método de planificación por “etapas” que culmina en la elaboración de un plan económico global considerado como el elementos

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articulador y conductor imprescindible del proceso, con caracerísticas de plan – libro.

Mario Robirosa plantea que la planificación social tradicional responde a una concepción que podría caracterizarse en los siguientes términos:

Tecnocrática, en cuanto que son los técnicos los que saben las prioridades sociales, las necesidades objetivas, las mejores soluciones y las estrategias a aplicar para implementarlas;

Centralista, en cuanto considera al área u organismo ejecutivo planificador como el único o principal actor central de la intervención;

Autoritaria, en cuanto se funda en la autoridad del Estado y su poder coercitivo sin plantearse negociación alguna con los demás actores públicos ni privados que pudieren estar involucrados en el sector de la realidad en que se pretende intervenir;

Poco realista, en cuanto que supone: capacidad ilimitada de la formación académica de los técnicos y

planificadores; que sus propuestas serán de aceptación universal y no

despertarán oposición significativa; que el contexto (realidad social) será relativamente estable y/o

predictible a lo largo del curso de ejecución del proyecto; dispone y obtendrá en el futuro los recursos adecuados y

suficientes para llevar adelante su programación hasta lograr las metas planteadas, sin tener en cuenta la vulnerabilidad de la asignación de recursos por parte del Estado en estas sociedades de escasos recursos.

La planificación como actividad“técnico científica”

En el enfoque normativo-tradicional, la planificación es una actividad “técnico científica”, basada en un enfoque tecnocrático donde un saber supuestamente neutro, o en todo caso imparcial y verdadero, reemplazaría la articulación política de los conflictos en la sociedad. Carácter relativamente neutro de la planificación; visión marcadamente tecnocrática sobre la función del planificador.

Matus, Giordani y Testa sostienen que “la planificación no es una técnica neutra, aplicable a cualquier proceso. Quién planifica, desde qué posición de poder planifica y para qué planifica, son condiciones tan fuertes de un método, una concepción y una práctica de la planificación, que su solo enunciado es un argumento contra la supuesta neutralidad.

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Por ejemplo, la planificación normativa centrada en lo económico tenía coherencia con la idea de fuerzas sociales reformistas que, desde el Estado, buscaban acelerar el crecimiento económico y realizar las reformas estructurales necesarias para levantar algunas restricciones que en su concepción limitaban las posibilidades de una dinámica suficiente de desarrollo.

Como negación constructiva del principio de neutralidad, se postula la tesis de una necesaria coherencia entre propuesta, método y organización en la práctica real de cualquier sistema de planificación. Un determinado método no sirve a cualquier propuesta de objetivos ni es coherente con cualquier esquema organizativo institucional general y de planificación en particular. En otras palabras, quíen planifica y para qué planifica determinan el “cómo” (método) se planifica”.

La planificación como actividad “técnico política”

En el enfoque estratégico, la planificación es una actividad “técnico-política”, de aplicación del conocimiento al modelamiento de las acciones en procura de objetivos políticos de transformaciones cualitativas de la realidad o de un sector particular de la misma.

Desde este punto de vista la planificación persigue una finalidad política concreta ya que supone, según Kaplan, un esquema o modelo de sociedad a mantener, reformar, modificar o reemplazar. Define el proyecto fundamental de esa sociedad, fija sus caminos y formas de implementarla; busca beneficiar sub-conjuntos (clases, grupos, sectores) en el seno del conjunto, de modo desigual en relación a otros que resultan postergados; resuelve tensiones y conflictos que perturban, frenan o impiden la realización de los fines seleccionados; asume una orientación general, el logro de una evolución que se juzga deseable, y para cuya concreción se ha constatado la insuficiencia de acciones espontáneas de los sectores y actores que operan en el conjunto dado; requiere una autoridad capaz de arbitrar los intereses y las demandas no automáticamente compatibles o conflictivas; implica una estrategia, concebida como un cuerpo orgánico de decisiones sobre una serie de opciones políticas, ideológicas, sociales, culturales resultante de un programa de acción relativamente coherente.

“Planificación sin oponentes”Viabilidad política: dato exógeno vs. dato endógeno

Matus, Giordani y Testa sostienen que “la planificación normativa es una planificación sin oponentes, sin actores sociales y, en consecuencia,

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sin posibilidad de analizar el proceso de construcción de viabilidad política”. Si la planificación ignora la existencia de fuerzas o actores sociales que luchan entre si, no puede tratar eficazmente el problema de la viabilidad política.

En la planificación normativa, la viabilidad política es un dato exógeno al cálculo del plan. No ignora que existe el problema político, pero sitúa la política fuera del contexto del plan y busca resolver el problema por medio de una consulta desde el nivel técnico hacia el nivel político. Este último traza las fronteras de lo viable y define el ámbito en que debe formularse el plan. La viabilidad política no es entonces “una variable” del plan y, en consecuencia, éste no pudo abordar el problema de “construirle viabilidad” a un proyecto social determinado.

En otras palabras, lo político se planifica a otro nivel y ese cálculo político inicial emerge como un dato para el técnico planificador. Como el problema de la viabilidad política aparece resuelto de antemano y de una sola vez, antes de la formulación del plan, el planificador normativo opera de ahí en adelante sobre la base de la racionalidad formal o racionalidad técnica. Su cálculo es el cálculo de lo necesario, de lo “normativamente” necesario para cumplir las metas del plan.

La oposición al plan se ignora explícitamente, se supone que no existen “otros planes”, desde el momento que no existen “otros actores sociales” capaces de resistir el plan, oponerse a sus medios y metas o luchar por otras alternativas. Al ignorarlos, elimina toda posibilidad de conflicto. La planificación normativa es de una sola variante y de un solo actor: el poder del Estado planificador.

En Carlos Matus la planificación tradicional le atribuye al Estado el papel de “sujeto planificador” de una realidad social que constituye el “objeto planificado”. Dicho sujeto se halla fuera de la realidad que planifica y al ser ésta un “objeto”, aquél no tiene a la vista oponentes. Una planificación sin oponentes es una planificación irreal, que sólo puede existir en el pensamiento bajo la forma de una fantasía.

“Planificación y conflicto”

La planificación estratégica pretende tener validez para formaciones sociales donde la reproducción del sistema es conflictiva; donde algunas fuerzas sociales de peso actúan con el propósito de reforma o transformación del sistema; donde las relaciones del sistema planificado con otros es conflictiva; donde se reconoce la existencia de oponentes en lucha.

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Por ello surge la necesidad del enfoque de la planificación a partir de cualquier posición de poder, desde el Gobierno del Estado o desde la oposición; se reconoce que los actores no son homogéneos y los oponentes pueden estar al interior de un mismo actor.

“Diagnóstico situacional”

La planificación estratégica es aplicable a cualquier caso de conducción en situaciones de “conflicto” de diverso tipo y grado. Consecuentemente, obliga a considerar una explicación policéntrica de la realidad. Esta explicación siempre hace una previsión de la conducta del oponente en base a su propia autorreferencia explicativa y considera la explicación del otro como parte de la realidad que abarca la explicación propia. Las explicaciones de los otros son realidades que no deben ser ignoradas en la medida que juegan un rol en el funcionamiento del sistema social.

Consecuentemente, no puede haber una sola explicación de la realidad. Dado que hay varios actores que se oponen entre si y cuya posición frente a la realidad varía según la inserción particular de cada uno en ellos, no tendremos una sino tantas lecturas o explicaciones de la realidad como actores interesados en la misma. Tales explicaciones, por otra parte, tendrán carácter situacional. El diagnóstico de la planificación tradicional, basado en la verdad objetiva y por tanto única, es insostenible: lo que es problema para uno es oportunidad para otro. El “diagnóstico” de la planificación tradicional no discrimina las verdades encarnadas por distintos actores, disuelve a todas en una verdad única de la que por cierto no se hace cargo ningún actor en particular.

Sostener que la planificación es un juego, un conflicto entre oponentes, en el que intervienen actores con distintas perspectivas, expectativas y explicaciones de la realidad; que el sujeto que planifica está dentro del objeto planificado y que en éste no hay uno, sino varios sujetos que planifican, es la piedra angular de la planificación estratégica situacional.

Si la planificación es un conflicto entre oponentes, dotados todos de iguales capacidades de juicio, no es posible suponer que frente al Estado que planifica existen agentes sociales con comportamientos predecibles. Ocurre que éstos también planifican guiados por sus propios juicios estratégicos, con lo cual la planificación deja de ser un cálculo unidimensional y/o unilateral para pasar a ser un cálculo interactivo entre oponentes.

“Realidad estática” – “realidad dinámica”

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La realidad concreta en la que actuamos es turbulenta, impredictible, dinámica. Para cualquier sujeto social, trátese de un individuo, una organización, un grupo de interés, la realidad concreta no puede sino ser reconocida como turbulenta. Mario Robirosa entiende que “nuestro propósito central como planificadores ya no puede ser el de ordenar racionalmente los procesos de la realidad o sus resultados, sino de ser capaces en cada momento de mantener alguna direccionalidad deseada en medio de la turbulencia llena de eventos imprevistos, intervenciones de otros y resultados no esperados de nuestras propias acciones. El problema central de la gestión planificada, racional, se vuelve así el de aprender a manejarnos y actuar en medio de la turbulencia de los cortos plazos, sin perder nuestra direccionalidad en vista al mediano y más largo plazos”.

“El gran desafío de la planificación es ser capaz de hacerse presente en el día a día, por cierto no con una visión cortoplacista, sino anticipándose a los problemas y oportunidades del futuro”.

Planificación normativa del “deber ser”

Sostiene Carlos Matus que los textos tradicionales de planificación afirman que el planificador es un técnico al servicio de una fuerza social y la profesión del planificador consiste en dominar la “técnica de hacer planes”. En la experiencia latinoamericana de planificación dicha técnica se resumía en un “plan – libro” y en consecuente método de “planificación por etapas” o instancias, inspirado en los métodos y técnicas desarrollados por los países socialistas a fines de los años 20.

Para Carlos A. de Mattos el procedimiento se apoya en una secuencia de tareas que, en lo esencial contempla la preparación de un diagnóstico, la fijación de objetivos y metas, la previsión del comportamiento de variables económicas, el diseño de políticas y la identificación y elaboración de programas y proyectos. El proceso culmina en la elaboración de un “plan global” concebido como un documento de carácter totalizador, cuya finalidad consistía en servir de marco de referencia para orientar y controlar la trayectoria de las diversas variables (económicas) a lo largo del período de planificación.

El “Plan” era considerado el elemento articulador y conductor imprescindible del proceso de planificación. De este modo resultaba difícil concebir a la planificación si no se la relacionaba a este documento, situado como requisito inicial y central de dicho proceso.

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El Plan-Libro resultó ser un instrumento excesivamente rígido y estático frente a los requerimientos de una realidad altamente inestable y cambiante, como era (y es) el caso de los países latinoamericanos ya que presupone como hipótesis implícita la permanencia y la validez a mediano y largo plazo de las metas, del comportamiento previsto para las diversas variables consideradas, de la estrategia y de las medidas de política económica propuesta.

Refiriéndose al “Diagnóstico” de la planificación tradicional, Carlos Matus sostiene que “el planificador diagnostica como si fuera un médico de la sociedad y busca precisar y entender los males que la aquejan”. Sin embargo, en medicina ya están más o menos bien definidos los estados de salud que se catalogan como enfermedades. En cambio, en el sistema económico-social, lo que es bueno y normal para algunos, es malo y signo de deficiencia para otros. De manera que en el llamado Diagnóstico hay “una selección particular de problemas y “una explicación de los mismos que pueden no ser de consenso”. Este aspecto “conflictivo” del Diagnóstico está eludido en la planificación tradicional.

Luego de que se conoce la realidad, el planificador define “Objetivos”. Dichos objetivos son relativos al Diagnóstico. La definición de objetivos tiene un carácter “normativo” y se desarrolla estrictamente en el plano del “deber ser”. Qué quiere decir aquí normativo?.

Que la definición de los objetivos es una consecuencia necesaria del Diagnóstico ya que los objetivos del plan son como el negativo de la realidad problemática constatada. Si en el Diagnóstico verificamos que hay inflación, ello puede traducirse en una norma-objetivo donde la inflación no debe ser superior a una determinada tasa de alza de los precios. En la misma forma, la distribución del ingreso “debe ser” más igualitaria, la desocupación “debe ser” reducida, la marginalidad social “debe ser” aminorada, etc.

Lo normativo se refiere, en consecuencia, a una “norma” que debe ser cumplida y que ha sido fijada por diferenciación entre lo necesario y la realidad, dentro de un marco de lo razonablemente posible. Una vez conocido el marco de posibilidad, lo normativo se mueve dentro de la lógica de lo necesario, cuestión que tiene un aspecto técnico y complejidades metodológicas.

Los objetivos, como propuestas generales, deben traducirse en “metas”, de precisión cualitativa y cuantitativa. La meta permite precisar el alcance del objetivo en un período de tiempo determinado. La definición de objetivos constituye lo que se llama una “imagen-objetivo”. Luego el planificador debe seleccionar “instrumentos o medios de

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acción”, capaces de atacar los problemas identificados en el Diagnóstico en la intensidad necesaria para alcanzar la imagen-objetivo. Todo ello supone fijar el “horizonte de tiempo” del plan.

En esta breve descripción, la planificación tradicional se confunde con un “proceso técnico de apoyo a la toma de decisiones; con una ciencia de la acción o con una tecnología de intervención social, donde está previamente resuelto el problema del poder político”. El “otro” no existe. Muchas veces resulta erróneo planificar exclusivamente el deber ser. Es indispensable planificar el “puede ser” y el “hacer”.

Patricio Moncayo subraya que a la planificación tradicional se la llama “normativa” por no pasar del diseño normativo, del cálculo normativo del “deber ser”, cálculo que no guarda por lo general concordancia con la tendencia revelada por el Diagnóstico. El desfase entre el “deber ser” y el “tiende a ser” no es resuelto por la planificación normativa, pues para ella no existe el “puede ser”. La “voluntad de hacer” ya no es de su competencia sino del político, del gobernante, con lo cual el planificador deslinda ser responsable frente al cumplimiento o incumplimiento del plan-libro.

Para la planificación tradicional el problema de vencer o sortear la resistencia de otros al plan propio no es problema del planificador, sino del político y como el planificador no es político sino servidor del Estado (técnico), entonces su conciencia se ve libre de toda perturbación.

El diseño normativo de la planificación tradicional no toma en consideración la “incertidumbre”. Los problemas a enfrentar son bien estructurados en términos de una relación determinística causa-efecto. El sistema social es un sistema que sigue “leyes” y por tanto, basta conocerlas para prever su funcionamiento, los conflictos en la sociedad son de final cerrado.

En oposición a esta manera de visualizar el futuro (el deber ser), la planificación estratégica situacional lo entiende como fuertemente impregnado de incertidumbre, lo cual obliga a trabajar con escenarios, a sustituir la planificación por la previsión, a diferenciar los problemas bien estructurados de los cuasiestructurados, de aquéllos no determinados tan solo por relaciones causa-efecto sino por relaciones iniciativa-respuesta. En este enfoque el sistema social no sólo sigue leyes, sino que crea leyes, lo cual impide prever con exactitud su funcionamiento y los conflictos en la sociedad son, por lo tanto, de final abierto.

Arlette Pichardo Muñiz plantea que las experiencias históricas de Planificación en América Latina se han basado en el procedimiento

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metodológico cuyos fundamentos forman parte del enfoque normativo. Los lineamientos de tal enfoque, pueden resumirse de la siguiente forma: la “norma”, entendida como el “deber ser”, es el elemento central del enfoque y el punto de partida para la definición de un “curso de acción” que permita alcanzar “objetivos a priori”. En esta forma de proceder, subyace la intención de imponer a la realidad, ideas preconcebidas.

Desde esta perspectiva, la práctica planificadora se realiza bajo los siguientes principios:

a) Es nacional y gubernamental, por lo tanto, la intervención planificada se identifica exclusivamente con las decisiones del Estado.

b) Reconoce que el Estado es la autoridad política, en tanto que interviene en la economía y le imprime al funcionamiento del sistema un “ordenamiento racional”; no obstante, el mecanismo asignador de recursos, por excelencia, sigue siendo el mercado.

c) Se circunscribe al ámbito de “lo económico” y pone énfasis en las esferas de la producción y distribución de bienes y servicios, asignándole gran importancia a las variables financieras.

En estas circunstancias, el papel de la Planificación se reduce a:

- Elaborar, de acuerdo con la definición de prioridades establecidas por las autoridades políticas, los objetivos perseguidos en la producción de bienes y servicios para la satisfacción de necesidades individuales y colectivas.

- Diseñar el esquema de asignación de recursos para el logro de los objetivos propuestos, lo que implica definir la estructura de la oferta para satisfacer la demanda interna, las necesidades de importación y las posibilidades de exportación. Para tal diseño, se toma como base el modelo de gestión económica, el cual es determinado por el proyecto de desarrollo y a su vez, condiciona los mecanismos de generación y distribución de ingresos.

Esta concepción de planificación tiene pretensiones de neutralidad técnica, se encierra en el ámbito de lo económico y relega la cuestión social y política a un plano secundario. Su función se limita a imprimirle racionalidad al procedimiento para seleccionar medios y fines en virtud de una norma preestablecida. El producto más relevante de esa práctica es un plan desvinculado de la realidad social que pretende disciplinar e incluso, en ocasiones, disociado del proyecto político que lo origina y

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sustenta. más aún, en muchos casos, expresa la visión del grupo de técnicos que lo formula, para los cuales la mayor preocupación suele ser la estructura semántica del mismo.

“Planificación estratégica del “puede ser”

“La dimensión normativa del “deber ser” tiene que ser articulada con el plano estratégico del “puede ser” y el plano operacional en la coyuntura de la “voluntad de hacer”.

Entre el diseño normativo (deber ser) y la acción media el análisis estratégico, el cálculo de viabilidad, la apreciación de la eficacia política y la oportunidad de ejecutar lo diseñado en relación al interés, fuerza y voluntad del actor que está en capacidad de ejecutar la acción; quién hace este cálculo?

Los jugadores (actores sociales), con independencia de lo que planifique el entrenador (el planificador), articulan en la cancha (la realidad), el “puede ser” con el “debe ser”, sea en el momento decisivo (la acción concreta) o en un entrenamiento (una simulación) con un equipo similar al oponente real.

Si detenemos la mirada en el diseño del deber ser: ¿cómo puede hablarse de objetivos del plan sin conocer los objetivos y planes de los oponentes? ¿quién diseña los objetivos?; a quién representan?; cómo trata la planificación la consecución de objetivos conflictivos?

Las causas del fracaso de la planificación en América Latina deben buscarse en el supuesto de base de la planificación normativa (el actor que planifica está fuera o sobre la realidad planificada y no coexiste en esa realidad con los otros actores que también planifican) que conduce a un concepto restringido de planificación y de planificador, y por el otro, conduce a una práctica parcial y tecnocrática que se aísla de la planificación política y del proceso de gobierno como sistemática de cálculo que precede y preside la acción.

En la planificación estratégica:

“El sujeto no es distinto del objeto”

El “sujeto” que planifica está comprendido en el “objeto planificado”; a su vez, el objeto planificado comprende a otros sujetos que también planifican; sujeto y objeto se confunden y no son independientes. En

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consecuencia, un actor que planifica no tiene asegurada de antemano su capacidad de controlar la realidad planificada, porque ello depende también de la acción del otro. Existen grados diversos de gobernabilidad (obstáculos que le ofrece una realidad que no es pasiva, sino activamente resistentes, turbulenta e impredictible) del sistema para los distintos actores sociales.

“Hay más de una explicación verdadera”

No es posible el diagnóstico único y la verdad objetiva. Sólo es posible una explicación situacional donde cada sujeto explica la realidad desde la posición particular que ocupa en el sistema (objeto) planificado. Al existir varios actores que coexisten en la misma, con capacidades de planificación diferenciadas, habrá varias explicaciones de esa realidad y todas estarán condicionadas por la inserción particular de cada actor en dicha realidad, es decir por su situación.

La explicación situacional, como alternativa al diagnóstico tradicional, es la apreciación del actor que no puede estudiarla parcelándola; el que explica una situación es quien está en ella, luchando por conquistar objetivos que cambian la situación explicada. Esa explicación, para ser eficaz, tiene que acceder a nuestra mente con una totalidad relevante para la acción. (El zorro sabe muchas cosas, pero el erizo sabe una gran cosa). El erizo descansa en la unidad y en la coherencia para enfrentar cualquier situación y representa, para nosotros, el hombre que intenta y busca la teoría social global. El zorro no tiene pretensiones tan universales y hace las veces del hombre que prefiere cultivar cada herramienta en relación a cada propósito parcial, sin importarle la coherencia y las contradicciones entre ellas.

“Los actores sociales crean posibilidades en un sistema social creativo que sólo en parte sigue leyes”

Al reconocer que un actor que planifica no sólo se relaciona con las cosas, sino que tiene frente a si a “oponentes”, surge la necesidad de considerar la existencia de acciones irreductibles a comportamientos predecibles; se requiere el “cálculo interactivo” o el “juicio estratégico” (juicio estratégico creativo); la realidad social no puede ser explicada totalmente por medio de modelos analíticos basados en relaciones de comportamiento. Aquí, aparece la “simulación humana”, como una necesidad para comprender y proyectar la interacción entre acciones estratégicas y acciones - comportamiento.

“El poder es escaso y limita la viabilidad del deber ser”

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Si el actor que planifica comparte la realidad con otros actores que también planifican, la planificación no se puede confundir con el diseño normativo del “deber ser”, sino que debe cubrir el “puede ser” y la “voluntad de hacer”. A veces el cumplimiento del plan de un actor exigen el incumplimiento del plan de sus oponentes.

“La incertidumbre mal definida domina el sistema social”

Desde el momento que la planificación de un actor se realiza en un medio activamente resistente y en conflicto con otros actores creativos, lo normativo sólo es un momento de lo estratégico y de lo táctico-operacional, y en consecuencia, todo está plagado de fuerte incertidumbre mal definida, donde no podemos enumerar a veces todas las posibilidades de los planes y sus operaciones, ni asignarles probabilidades. Estamos obligados a tratar con “problemas cuasiestructurados”

“El plan se refiere a problemas cuasiestructurados”

Existen planes varios en competencia o conflicto y el final está abierto a muy distintos resultados. Se exige derrotar el plan de otros o ganar a los oponentes para el plan propio. El gobernante de situaciones trata con problemas cuasiestructurados de solución abierta a la creación y el conflicto. La realidad planificada no tiene fecha de comienzo y término y los problemas que genera son relativos a la situación de los actores que coexisten en ella.

“Capacidad estratégica” -por problemas-“Capacidad rutinaria” de la planificación

Carlos A. de Mattos sostiene que el tipo de planificación que se podrá practicar durante los próximos años sea una combinación pragmática de los dos tipos de capacidad planificadora: capacidad rutinaria y capacidad estratégica de planificación.

La “capacidad rutinaria” se refiere a la capacidad de planificar y controlar la ejecución de proyectos y programas, que tradicionalmente han venido cumpliendo los diferentes organismos especializados del aparato del Estado (salud, educación, seguridad social, etc.).

Corresponde a las decisiones, acciones y actividades habituales de los organismos públicos. En los Ministerios se requiere este tipo de planificación y gestión; es decir, se requiere “capacidad operativa” para planificar y verificar la ejecución de programas y proyectos.

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La “capacidad estratégica” de planificación comprende una “gama relativamente reducida de problemas” que se identifican como requiriendo la atención de los niveles políticos de más alto nivel.

En contextos de extrema escasez, frente a la brecha cada vez más distante entre necesidades ilimitadas y recursos limitados, resulta imprescindible desde la comunidad y el estado, seleccionar y priorizar las necesidades a satisfacer.

Las decisiones y acciones estratégicas se refieren a aspectos que constituyen verdaderos “puntos neurálgicos” de los proyectos políticos vigentes y cuyo cumplimiento se considera esencial para asegurar la persistencia y la realización más efectiva de los mismos.

Concentra su atención sobre un programa político limitado. De este modo, un gobierno tiene posibilidades de tener cierto impacto sobre los acontecimientos sociales. La concentración de la atención en lo que es importante es la forma en que se puede hacer un uso eficaz de los escasos recursos políticos de gobierno.

El impacto de las acciones estratégicas en la práctica está referido tanto a aspectos económicos como no económicos. en este nivel la selectividad y la priorización son criterios esenciales. En situaciones de dispersión de poder y donde la escasez de recursos políticos en manos del gobierno constituye un fenómeno generalizado, es imprescindible la concentración de esfuerzos en aquellos problemas que son fundamentales para asegurar el avance de la realización de un proyecto político.

Bernardo Kliksberg se pronuncia en el mismo sentido: “es necesario integrar al marco conceptual estructuras de razonamiento que se orientan hacia la elección cuidadosa de prioridades. deberán determinarse tipos de problemas que en relación a las grandes metas nacionales, provinciales, o municipales, tengan la más alta significación estratégica, que puedan tener incidencia multiplicadora en el aparato público, y cuyo ataque sea viable. deberá reemplazarse la búsqueda de remiendos fáciles por la selección rigurosa de estructuras problemáticas integradas e integrales, cuya modificación sea esencial para el esfuerzo global del desarrollo”. (Kliksberg, 1984).

En el centro del sistema político se necesitan especialistas capaces de identificar las áreas o esferas prioritarias de análisis y de asegurar a las máximas autoridades políticas respecto a opciones estratégicas.

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La capacidad estratégica de la planificación busca omitir el Plan-Libro como núcleo de la actividad planificadora; corresponde a un procedimiento más flexible en la que se elude la formulación de un plan detallado; se busca trabajar pragmáticamente a partir de una situación objetivo establecida por el gobierno conjuntamente con los demás agentes sociales que controlan el proceso decisorio real sobre esta base se busca establecer una estrategia general de acción conformada por un análisis permanente de la realidad sociopolítica.

El propósito es identificar direccionalidades de aquellos fenómenos sobre los que se pretende intervenir, cambiándolas tácticamente en función del corto plazo.

En síntesis, la capacidad rutinaria de la planificación se ubica a nivel ministerial; es operativa; se refiere a la ejecución y control de programas y proyectos y es esencialmente coyuntural (persigue la solución de problemas en el corto plazo). La capacidad estratégica se ubica a nivel político; es política; se refiere a la selección y priorización de áreas problemas y es esencialmente estructural (persigue la solución de problemas en el mediano y largo plazo).

En Patricio Moncayo el gran desafío de la planificación es ser capaz de hacerse presente en el día a día, por cierto no con una visión cortoplacista, sino anticipándose a los problemas y oportunidades del futuro.

Para hacerse presente en el día a día la planificación debe ser pensada y estructurada por problemas.

En este sentido, la acción del Estado, en el instante que levanta la mirada para avizorar el futuro teniendo un proyecto de sociedad por lograr, se está aceptando la necesidad de una posición estratégica y la conveniencia de la anticipación, tanto frente a sucesos exógenos previsibles, como a decisiones que habrá que adoptar para defenderse mejor de los acontecimientos adversos, aprovechar los fenómenos propicios y, en todo caso, para garantizar el cumplimiento del proyecto político con el que un gobierno esté comprometido. Aquí está la esencia de una actividad planificadora, renovada por cierto y respetuosa de las restricciones que impone el mundo moderno.

El proyecto nacional que encarne la construcción de una sociedad mejor, en el que se hacen explícitos los principales objetivos perseguidos, constituye un marco de referencia primordial para la definición de una gestión estratégica. Por un lado, ello supone en cada realidad nacional, provincial o municipal, la identificación, selección y

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jerarquización de los problemas más graves del subdesarrollo. Por otro, una interpretación actualizada y más rigurosa de su origen y de la serie encadenada de sucesos y factores que conducen a esos resultados.

El Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), habiendo recibido el mandato del Consejo Regional de Planificación para centrar sus actividades en la Gestión Estratégica del Estado, actualizó las interpretaciones sobre la situación del subdesarrollo de la región. En este sentido, a los problemas estructurales de antigua data se suman otros nuevos, producto de las profundas transformaciones que están sufriendo la economía y la sociedad.

Una interpretación actualizada de los mismos ha servido de fundamento a la propuesta de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL): “Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado”.

Los problemas estructurales más acuciantes, que inquietan en la región, que se relacionan fundamentalmente con la inequidad y que se reproducen con marcada uniformidad a lo largo y ancho de gran parte de la misma son, a criterio de la CEPAL:

a) Pobreza y exclusión socialb) Desborde del consumismo prescindiblec) Inseguridad de la vida cotidianad) Incierto futuro de la juventude) La erosión de la calidad de vida de los grupos mediosf) La demanda por transparenciag) El deterioro del medio ambiente

El documento consultado sostiene que podrían agregarse otras manifestaciones inquietantes del subdesarrollo de hoy; sólo se han consignado aquéllas que alcanzan una jerarquía mayor por sus implicaciones y por su difundido carácter.

Frente al conjunto de problemas que tiene que encarar la región y a la necesidad de asumir posiciones estratégicas que les den solución, la CEPAL, ha planteado un conjunto de reflexiones de carácter genérico que aluden a los temas de la transformación productiva, la equidad y la sustentabilidad. Se trata de ideas fuerza que tienen base en la observación de los fenómenos contemporáneos y cumplen el propósito de promover un debate que en cada realidad nacional pueda tener una expresión que se condiga con sus particularidades. El planteamiento cepalino tiene como propósito dar respuesta al siguiente interrogante:

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¿cómo lograr una mayor expansión económica y una más sólida inserción externa, de manera compatible con la elevación de los niveles de vida de la población y la preservación del medio ambiente?

“Planificación estratégica”

Es prever y decidir en hoy las acciones que nos pueden llevar desde el presente hasta el futuro deseable. Se trata de tomar las decisiones pertinentes para que el futuro ocurra.

En una herramienta de diagnóstico, análisis, reflexión y toma de decisiones colectivas, en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro la institución para adecuarse a las demandas que le impone el entorno y lograr el máximo de eficiencia y calidad de sus prestaciones.

Debe ser entendida como un proceso participativo que da coherencia, unidad e integridad a las decisiones. No puede resolver todas las incertidumbres pero si minimizarlas, permitiendo trazar una línea de propósitos para actuar en entornos dinámicos y cambiantes.

La convicción en torno a que el futuro deseable es posible, permite la construcción de una comunidad de intereses entre todos los involucrados en el proceso de cambio, lo que resulta ser un requisito básico para alcanzar las metas propuestas.

Es un instrumento de planificación y gestión integral cuya puesta en práctica requiere de un pormenorizado reconocimiento y análisis de la situación actual, y de la articulación de procesos participativos conducentes a la fijación de objetivos deseables y compartidos.

Define un proyecto de futuro y las líneas de acción necesarias para su cumplimiento, creando para ese fin los espacios de interacción entre los agentes institucionales, económicos y sociales, y promoviendo la adhesión de una ciudadanía protagonista que sienta a ese proyecto como propio.

Se concibe como un verdadero “contrato social” entre los actores involucrados en el proceso, lo cual constituye un reaseguro de su proyección sistemática en el tiempo, toda vez que son ellos mismos sus dueños y garantes.

Facilita el control y clarifica el Sistema de Información. El Plan Estratégico contribuye a implantar un control de la gestión, basado en realidades posibles, a través del control presupuestario de la misma.

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Su propia metodología impulsa la participación del conjunto de los agentes en las decisiones acerca del futuro, facilitando el consenso y la definición común.

Visión administrativa de conjunto de la institución

Toma en cuenta el parecer de los diferentes actores y establece que la definición de los objetivos debe consensuarse a partir de esta actividad.

Los planes, programas y proyectos expresan lo posible y no lo deseable.

La planificación estratégica debe ser entendida como un proceso participativo, que no va a resolver todas las incertidumbres, pero que permitirá trazar una línea de propósitos para actuar en consecuencia. La convicción acerca de que el futuro deseado es posible, permite la construcción de una comunidad de intereses entre todos los involucrados en el proceso de cambio, resultando ser un requisito básico para alcanzar las metas propuestas.

La Planificación Estratégica implica:

-Una combinación de fundamentos filosóficos y del comportamiento, localizados a nivel de los conocimientos y de las actitudes que tiene profunda significación para la cultura organizacional y la posición futura de la institución.

-Un proceso desarrollado a nivel institucional, participativo a largo plazo (objetivos institucionales a lograr en 10-20 años), basado en el análisis prospectivo del contexto organizacional y de brechas para analizar las oportunidades y amenazas externas y las fortalezas y debilidades internas, el cual antecede a la formulación de la misión, objetivos, políticas y estrategias de una organización.

-Un nivel de acción está en relación al ambiente/contexto/entorno (indicadores de cambios en el contexto) y al ambiente interno (indicadores de desempeño estratégico). Las decisiones estratégicas se ubican en el nivel de la alta gerencia (proceso gerencial de más alto nivel de la institución), en el máximo nivel de decisión política, de naturaleza diagnóstica y pronóstica, que considera a la misma en su totalidad y con un sistema abierto y en relaciones de interdependencia con su entorno.

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-Visión de futuro: poseer un proyecto político, un modelo de cambio estructural.

-Un compromiso a largo plazo: 10/20 años. Difícilmente una institución será exitosa en el contexto turbulento y frente a los desafíos del siglo XI si enfoca su atención y recursos a actividades operativas y rutinarias. Compromiso con el largo, mediano y corto plazo, en este orden de jerarquía. La prioridad es planificación estratégica, táctica y operacional, en ese orden de formulación.

-Prioridad a los factores del entorno: el análisis prospectivo del entorno o contexto, para la identificación de oportunidades y amenazas; en su ambiente externo una institución encuentra la razón mayor de su existencia, sus usuarios, beneficiarios, competidores, y las fuerzas que están conformando las nuevas tendencias sociales, económicas, políticas, tecnológicas e institucionales. Un proceso de cambio institucional debe considerar hacer primero un análisis prospectivo del contexto externo que puede afectarla positiva o negativamente. El desempeño organizacional debe ser evaluado teniendo como referencia principalmente su entorno (la satisfacción de los requerimientos externos). La prospectiva intenta identificar un futuro probable para permitir la construcción de un futuro deseable.

-Una oportunidad es cualquier elemento o circunstancia del ambiente externo (fuerza, aspecto, evento, hecho o actor) que, a pesar de no estar bajo el control directo de una institución, puede constituirse en una contribución para algunas de sus actividades más importantes. Las oportunidades deben ser conocidas para poder ser aprovechadas estratégicamente. Una amenaza es cualquier elemento del ambiente externo relevante que puede constituirse en una desventaja/riesgo/peligro para el desempeño de algunas actividades de la institución.

-El análisis interno de la organización (diagnosticar su actual situación institucional) para identificar sus fortalezas y debilidades. Un proceso de cambio institucional debe considerar primero un análisis prospectivo del contexto externo que pueda afectarla positiva o negativamente. Mediante la evaluación institucional interna de la organización, a través del análisis/diagnóstico institucional, se permite identificar las fortalezas y debilidades de la organización frente a las oportunidades y amenazas del ambiente externo relevante.

-El análisis de brechas, para identificar las dificultades que la organización necesita superar para avanzar de la situación actual hacia una situación deseada (para determinar la diferencia entre la capacidad

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institucional actual y las condiciones de organización necesarias para lograr el futuro deseado). El objetivo es identificar los cambios que deben introducirse al interior de la institución en los insumos, procesos y productos y la manera de implementarlos, para llegar en un período de tiempo determinado al estado futuro deseado. Mediante el análisis de brechas se pretender establecer las acciones internas que deben ser emprendidas para garantizar la sostenibilidad institucional a mediano y largo plazo.

-La importancia de un sistema de acción centrado en los clientes y usuarios (análisis de su situación y necesidades) en base a la revisión y formulación de la misión, objetivos, políticas y estrategias. Planificar partiendo de turbulencia, la incertidumbre y la falta de continuidad.

-La traducción del plan de largo plazo en un plan de acción

-La formulación de un plan para ajustar la estructura organizacional

-La construcción de una cultura estratégica para lograr un comportamiento organizacional flexible, sin vinculación con principios rígidos y ajustado a la realidad cambiante (nuevo comportamiento institucional)

-Asumir la flexibilidad como un principio y aceptar que la estrategia implica cambios.

-La movilización de la inteligencia y creatividad internas para permitir avances institucionales innovadores, oportunos y continuos.

-La inversión en capacitación estratégica. Las “inversiones inteligentes” –inversiones en factores capaces de transformar otros factores- (agentes de cambio); capacitación estratégica para el desarrollo de los talentos humanos de la organización.

-Un enfoque interdisciplinario y una perspectiva multidimensional para mirar la complejidad del entorno.

-Mecanismos para la participación de clientes y usuarios.

-El diseño y establecimiento de un sistema integrado de planificación, seguimiento y evaluación en forma integrada, como parte de un mismo proceso.

-El manejo de conflicto y las resistencias.

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-La importancia de la descentralización, creando autonomía.

-Prioriza la planificación estratégica, táctica y operacional en ese orden de formulación

Contribuye a la Sostenibilidad Institucional a través de:

Proyecto Institucional: define la misión, objetivos, políticas, prioridades y estrategias que orienten la institución hacia el futuro.

Capacidad Institucional: permite fortalecer la capacidad técnica, conceptual, metodológica, organizacional, gerencial y estructural de la institución.

Credibilidad Institucional: es necesario conquistar la credibilidad frente a los diferentes grupos sociales y políticos que exigen transparencia, mejor vinculación con el entorno, que establezcan mecanismos de participación interna y de los usuarios.

La simple introducción instrumental del enfoque estratégico en la planificación per se no hace ningún milagro, a menos que exista el convencimiento de sus contribuciones potenciales. Esto significa que el enfoque estratégico tiene una dimensión instrumental (constituida por los elementos e instrumentos conceptuales y metodológicos que el enfoque estratégico aporta al proceso) y otra comportamental (constituida por valores, principios y premisas que van a influenciar las actitudes de los participantes en el proceso de planificación). Esta debe ser la primera para ser trabajada; es imprescindible para la construcción de la “intención estratégica” requerida para garantizar el éxito de la iniciativa.

“Planificación táctica/funcional”

Es el proceso desarrollado a nivel de gerencia intermedia (decisiones tácticas), de naturaleza organizativa, que considera los subsistemas funcionales de la organización (objetivos funcionales de mediano plazo –3-5 años). Su nivel de acción está en relación al ambiente interno de la organización (indicadores de gestión de las áreas funcionales de trabajo). En este nivel se generan los “programas” o estrategias tácticas de mediano plazo para aproximarse a la “visión” trazada en el “plan estratégico” de largo plazo.

“Planificación operativa”

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Es el proceso desarrollado a nivel de ejecución, de naturaleza práctica que considera las actividades individuales de cada sistema funcional de la organización (objetivos operativos de corto plazo –1 año). Su nivel de acción está en relación al seguimiento del desempeño de proyectos. En este nivel se generan los “proyectos” o estrategias operativas de corto plazo, para aproximarse a la visión táctica de mediano plazo.

Las planificaciones para los plazos corto, mediano y largo deben ser entendidas y practicadas en forma articulada e interdependiente. La visión de futuro construida en el plan estratégico, a largo plazo, sólo puede convertirse en realidad si los planes tácticos, para el mediano plazo, se derivan de él y los planes operativos, para el corto plazo, se derivan de los planes tácticos y son puestos en ejecución en forma congruente con ellos.

El futuro se construye mediante planes operativos que se derivan de manera apropiada de los planes tácticos lo que, a su vez, se derivan adecuadamente del plan estratégico. La consistencia entre los tres tipos de planes es la base para la construcción del futuro.Aunque el liderazgo para la planificación estratégica se encuentra al nivel de la alta gerencia, el principio de la planificación estratégica es hacer participar todos los niveles de una institución en un proceso de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba.

Sin el apoyo político-institucional de la alta gerencia y de la gerencia intermedia, la planificación se vuelve estéril y mero ejercicio.

Enfoque normativo de planificación

Actividad técnico – científica. Carácter neutro de la planificación No existen oponentes El Estado: único actor que planifica:

Organo central de planificación Tecnocrática Centralista Autoritaria Poco realista – se refiera a problemas estructurados

Visión tecnocrática de la función del planificador Técnica de hacer planes – plan libro Planificación del “deber ser” Realidad estática – no existen conflictos Diagnóstico único – verdad única y objetiva Viabilidad política: dato exógeno La planificación es un proceso con inicio y fin (modelo atemporal-

rígido- cerrado- finalista). describen estados finales deseables

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El sujeto que planifica está fuera del objeto planificado La planificación se reduce a la técnica de elaborar planes: fijar

objetivos y metas y diseñar el esquema de asignación de recursos para el logro de objetivos propuestos.

la planificación se confunde con un proceso técnico de apoyo a la toma de decisiones; con una ciencia de la acción o con una tecnología de intervención social, donde está previamente resuelto el problema del poder político

Capacidad rutinaria de planificación

Enfoque estratégico de planificación

Actividad técnico – política. Persigue una finalidad política. Modelo de gestión altamente participativo y políticamente comprometido. Se refiere a problemas cuasiestructurados.

Descentralizada - participativa- consenso – otros actores que planifican -lucha de oponentes-

Instrumento de conducción: proyecto político- gobernabilidad del sistema – capacidad de gobierno

Planifica el “puede ser” / “lo viable” / “tiende a ser” / “voluntad de hacer”.

Viabilidad política: dato endógeno La planificación es un proceso con inicio sin fin (modelo teórico

tentativo, provisorio, flexible, abierto a constantes revisiones para ajustarlo a los cambios deseados).

Diagnóstico situacional – realidad dinámica – turbulenta - impredictible – lucha de oponentes – presupone la existencia de conflicto. visión policéntrica de la realidad

Incluye el reconocimiento de actores concretos involucrados en el proceso

El sujeto no es distinto del objeto planificado Hay más de una explicación verdadera Capacidad estratégica de planificación Se estructura por “tipos de problemas” Selección, priorización, jerarquización de problemas

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LA PLANIFICACIÓN EN LOS ENFOQUES NORMATIVO Y ESTRATÉGICOEl Proceso de Planificación en los Enfoques Normativo y Estratégico

En la Planificación Normativa, o Planificación del “deber ser”, el proceso de planificación está constituido por las siguientes fases o etapas:

a) Diagnóstico: revela demandas, necesidades, aspiraciones, expectativas;

b) Diseño: procesa demandas en programas, proyectos y actividades;c) Ejecución: administra, gerencia el proyecto a través de una

organización adecuada;d) Evaluación: analiza, ajusta, mejora, revisa, retroalimenta.

El proceso de planificación se desarrolla por etapas diferenciadas y separadas en forma lineal, planificando primero, ejecutando luego y evaluando después, sin alimentación entre las mismas, en donde la evaluación es concebida sólo como una etapa final ex-post.

En la Planificación Estratégica, o Planificación del “puede ser”, el proceso de planificación está constituido por los siguientes momentos: (Carlos Matus)

a) Explicativo: instancia en que el actor explica la realidad tal como para él “fue”, “es” y “tiende a ser”;

b) Normativo: instancia en que el actor diseña como “debe ser” la realidad en el futuro en contraste con la situación actual;

c) Estratégico: instancia en que el actor elabora una estrategia que articula el “deber ser” con el “puede ser”;

d) Táctico - Operacional: instancia del hacer. En este momento se

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Planificación Normativa

-------------------------1. Diagnóstico2. Diseño3. Ejecución

produce la mediación entre el conocimiento y la acción.

El proceso metodológico de planificación es continuo, integral y recurrente, desarrollándose mediante un conjunto de momentos iterativos que articulan integralmente la planificación, la ejecución y los distintos momentos de la evaluación, alimentándose y retroalimentándose constantemente. La evaluación está presente en todo el horizonte temporal del proyecto.

Las Etapas y los Momentos en los Enfoques Normativo y Estratégico

El concepto de “momento” en Carlos Matus, indica instancia u ocasión por la que atraviesa un proceso continuo o “en cadena” que no tiene comienzo ni término definido. En el proceso de planificación, los momentos se encadenan y cierran circuitos repetitivos para ayudarse mutuamente y culminar cada vez en uno distinto de ellos.

Para el autor este concepto es propio de un proceso continuo y encadenado sistemáticamente, en oposición al concepto de etapa de la

planificación normativa, que es más pertinente a una secuencia lineal y direccionada que comienza con el diagnóstico, pasa por el diseño y la aprobación en el plan-libro y culmina en las instancias de ejecución, evaluación y control. Es una forma más compleja y apropiada que la etapa para entender la dinámica del proceso de planificación.

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E n f o q u e s------------------------------------------------------ Normativo Estratégico(Fases/Etapas) (Momentos)------------------------------------------------------1. Diagnóstico 1. Explicativo------------------------------------------------------2. Diseño 2. Normativo------------------------------------------------------ - - -- 3. Estratégico------------------------------------------------------3. Ejecución--------------------------- 4. Táctico-4. Evaluación Operacional

Planificación Estratégica

-------------------------1. Explicativo2. Normativo3. Estratégico4. Táctico-

El Enfoque Sistémico Estratégico de Planificación

El Enfoque Sistémico Estratégico de Planificación fundamenta su existencia y sus funciones como un todo mediante la interacción de sus partes.

Bajo un enfoque sistémico es concebida como un conjunto interdependiente, coordinado y articulado de partes asumidas en términos de totalidad para su análisis, comprensión y acción, a diferencia de otros métodos que sólo perciben partes inconexas del mismo.

El Pensamiento Sistémico permite la comprensión y manejo de sistemas complejos, como los que existen en cualquier institución o área de trabajo. Al utilizar esta herramienta se simplifica el entendimiento de los procesos internos y su efecto en el ambiente exterior, así como la interacción entre las partes que integran el sistema global.

La metodología del Pensamiento Sistémico ayuda a la optimización de los procesos, la obtención de metas y a la obtención de una planeación estructurada para anticiparse al entorno donde se encuentra.

En esencia, el pensamiento sistémico contempla el todo y las partes, así como las conexiones entre las partes, y estudia el Todo para poder comprender las Partes. Es lo opuesto al reduccionismo, es decir, la idea de que algo es simplemente la suma de sus partes.

Partes interconectadas que funcionan como un todo. La disposición de las piezas es fundamental. Las partes están conectadas y funcionan todas juntas.

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Su comportamiento depende de la estructura global. Si se cambia la estructura, se modifica el comportamiento del sistema.

Todas las partes de un sistema son dependientes entre sí, todas mantienen una interacción recíproca. El modo en que se relacionan unas con otras les otorga capacidad para influir en todo el sistema.

Es la relación entre las partes la que determina el funcionamiento del mismo, de modo que cada parte, por pequeña que sea, puede influir en el comportamiento del conjunto.

Las personas que ocupan posiciones a nivel estratégico en las instituciones deben desarrollar capacidad intelectual sistémica holística en el que para comprender totalmente la operación de una organización, ésta debe ser vista como un todo con interdependencia de las partes. Holístico, del griego holos que significa todo, íntegro, organizado. El pensamiento sistémico es un marco conceptual, es un cuerpo de conocimientos y herramientas que se ha venido desarrollando en las últimas décadas del siglo pasado, con la finalidad de que los patrones totales resulten más claros, y para ayudar a modificarlos.

Un enfoque sistémico de la Planificación Estratégica requiere de las siguientes características:

a)Una visión global de la empresa;

b)Una visión de la empresa en el contexto de su medio ambiente, interactuando con el mismo y generando adecuaciones de parte y parte;

c)Una visión global integrador del proceso de planificación, lo cual incluye como sub-proceso el de formulación meta-estratégica;d)Una visión global integrador del proceso de toma de decisiones gerenciales, interactuando con el mismo y generando adecuaciones de parte y parte;

e)Una visión proactiva tendiente a desarrollar las aptitudes y las actitudes necesarias para la implantación del proceso de planificación en su contexto organizacional y para desarrollar las capacidades requeridas para los cambios transformacionales de la planificación del futuro. En este sentido la planificación debe ser también una meta-planificación, y debe contemplar la integración de lo estratégico con lo operacional, del pensamiento con la acción;

f)Una visión integradora intra e inter-organizacionalmente, e integradora de la organización con su medio ambiente (clientes, usuarios, sociedad,

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etc).

La Planificación Estratégica clásica contempla las características (a) y (b), pero no siempre ha contemplado las (c), (d), (e) y (f). En consecuencia es necesario extender el concepto de Planificación Estratégica con el de Gestión Estratégica y con el de la Comunicación estratégica.

Entonces, el concepto de Sistema es visto esto como un conjunto de elementos interrelacionadas entre si, en función de un fin, que forman un todo único y que posee características nuevas que no están presentes en cada uno de los elementos que lo forman.

Cada elemento que conforma un sistema tiene una función específica bien definida y la obligación de cumplirla y contribuir de forma sinérgica al correcto funcionamiento y, en definitiva, alcanzar el objetivo determinado. En una organización, solamente esto le permitirá sobrevivir.

El análisis del entorno o conocimiento del conjunto de oportunidades, hechos o tendencias externas más importantes constituirán las demandas del contexto que ingresarán a la institución debiendo procesarlas internamente para transformarlas en el producto o modelo deseado.

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Comunicación Cultura Evaluación Estratégica Estratégica Estratégica

Contexto Gestión Producto Demandas Estratégica (Insumos)

Proceso

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60

Proceso del Planeamiento Estratégico. Norberto Raffoul

Fortalezas Oportunidades Debilidades Amenazas

presupuestos

estándares e indicadores

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Análisis Externo

AnálisisInterno

FuturoDeseado

Análisis deBrechas

Formular la Estrategia

Redefinir yPlanificar

Tablero de Comando

otros estándares, indica-dores y presupuestos

estándares, indicadores y presupuestos

mediciones

control general del proceso

Proceso integrado de Planeamiento Estratégico.Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda. Chile

Misión

Visión

Políticas

Análisis AnálisisInterno Externo

Objetivos

Estrategias

Formulación

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Ejecutar planes y/o acciones

Analizar y Evaluar

EtapaFilosófica

Etapa Analítica

Etapa Operativ

a

Organización y Control

METODOLOGIA DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA

La Planificación Estratégica como herramienta de Conducción

“Cuando el timonel de una nave no sabe adónde va,todos los vientos son adversos” -Séneca-

Adoptar planes como principal instrumento de trabajo institucional, sin que esto signifique una “camisa de fuerza” pero sí la guía y orientación principal de trabajo.

La planificación estratégica es, primero, una “actividad técnico política” que procura la concreción de objetivos políticos de transformaciones estructurales a mediano y largo plazo, contenidos en un Plan Estratégico.

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PENSAMIENTOESTRATEGICO

(plano del “Deber Ser”)(Pensando el Futuro Deseado)

PLAN ESTRATEGICO(actividad técnico – política)(herramienta de conducción

política a largo plazo)

VisiónPolíticas

Objetivos a largo plazo

Acción yDesarrollo

En tanto actividad técnico política, es concebida como una herramienta de

conducción o gobierno” para lo cual exige un fuerte compromiso y liderazgo político por parte de quienes son responsables de conducir procesos de cambio estructurales y, consecuentemente, en la toma de decisiones políticas.

Esta dualidad de planificar y administrar estratégicamente es la clave de la planificación estratégica. Está orientada a tomar decisiones y a la acción de la organización para lograr los objetivos en entornos sistémicos abiertos (cambiantes) y, sobre todo, turbulentos.

Implica un fuerte compromiso, disposición, y liderazgo político que estimule los procesos de participación y que impulsen y sostengan el desarrollo de cambios estructurales que se deben realizar.

Consecuentemente, exige articular adecuadamente tres variables: Plan de gobierno

Surge de un esfuerzo de anticipación al futuro. Ello supone la existencia de un proyecto político en el que se definen, explícita o implícitamente, los fines y los medios adecuados para el logro de estos fines.

Propuesta programática estratégica a mediano y largo plazo. La

discusión sobre los alcances del mismo está en relación al grado de gobernabilidad del sistema (obstáculos que ofrece el medio que no es pasivo sino activamente resistente).

Gobernabilidad del sistema

Basado en la relación entre las variables que controla y no controla una institución, ponderadas por su valor o peso en relación a la acción de dicho actor. Mientras más variables decisivas controla, mayor es su libertad de acción y mayor posibilidad de gobernabilidad. Esta es mayor si la institución tiene alta capacidad de gobierno.

Capacidad de Gobierno

Basado en la capacidad de conducción, dirección y gestión en relación a las técnicas, métodos, destrezas, habilidades, capacidades y experiencias del equipo de gobierno.

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Plan de Gobierno

Gobernabilidad Capacidad del Sistema de Gobierno

Nace la necesidad de un cambio y el mismo le plantea a la sociedad el desarrollo de un “pensamiento estratégico”. La responsabilidad de formularlo no es de un solo sector de la comunidad sino de todos (gobiernos, empresarios, universidades, etc.)

Técnica de Planificación Estratégica. Análisis FODA

La Planificación Estratégica se materializa en la práctica mediante el llamado Análisis FODA, herramienta que permite conformar un cuadro de situación y diagnóstico actual de la institución, a efectos de tomar decisiones acordes con las políticas diseñadas y los objetivos formulados.

Aspectos

ContextoPositivos Negativos

Externo Oportunidades Amenazas

Interno Fortalezas Debilidades

FODA formada por las primeras letras de las palabras Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas.

De entre estas cuatro variables, tanto fortalezas como debilidades son internas o endógenas a la organización de la institución, por lo que es posible actuar directamente sobre ellas. En cambio las oportunidades y las amenazas son externas o exógenas a la misma, por lo que en general resulta muy difícil poder modificarlas.

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Diagnóstico Estratégico Externo

Análisis del entorno o contexto externo: Amenazas y Oportunidades

“Identificando tendencias ydescubriendo oportunidades”

"La tierra incluye distancias, grandes y pequeñas; peligro y seguridad; campo abierto y pasos estrechos; oportunidades de vida y muerte." Sun Tsu

El entorno en el que se mueven hoy las instituciones es tan complejo y turbulento que fuerza la elaboración de respuestas alineadas con lo que puede entenderse como Planteamiento Estratégico.

Toda crisis representa un desafío que se profundiza, se torna incontrolable y amenazante para una institución, o genera una oportunidad en la cual la inteligencia y los valores resurgen con fuerza en un nuevo proceso de desarrollo o de crecimiento.

El diagnóstico estratégico externo comprende la identificación, análisis y evaluación de las oportunidades y amenazas (elementos, tendencias, hechos) del contexto o entorno inmediato, mediato y lejano con los cuales interactúa la institución sin que pueda controlarlos, y que influyen y condicionan positiva o negativamente sobre el cuadro de situación actual y futuro de la misma y los ejes estratégicos considerados prioritarios.

El contexto condiciona el desempeño institucional, tanto en sus aspectos positivos apoyando los resultados (oportunidades), o negativos, frenando la consecución de los objetivos (amenazas).

Dichos elementos pueden clasificare de acuerdo a su impacto, probabilidad, ocurrencia, y ámbitos de procedencia, entre otros, en ámbitos económico, demográfico, social, político, tecnológico, legal, cultural, ecológico, los cuales representan riegos y oportunidades que le demandan esfuerzos de adaptación a las nuevas circunstancia.

El Entorno o Contexto externo se presenta como:

Oportunidades

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Contexto Externo:Amenazas y

Oportunidades

Hechos, fuerzas, eventos, tendencias, factores circunstanciales, políticas o personas (exógenos o externos a la institución) que, a pesar de no estar bajo el control directo de la misma, pueden constituirse en una contribución positiva para lograr los objetivos propuestos, pudiendo en el futuro, convertirse en fortalezas. Las oportunidades deben ser conocidas para poder ser aprovechadas estratégicamente.

Amenazas

Hechos, fuerzas, eventos, tendencias, factores circunstanciales, políticas o personas (exógenas o externas a la institución), que de manera directa o indirecta pueden influir negativamente en la misma, pudiendo hacerla retroceder, debilitar o destruir.

Una amenaza es cualquier elemento o circunstancia del ambiente externo relevante que puede constituirse en una desventaja/riesgo/peligro para el cumplimiento de la Misión de la institución.

(plano del “ser”)

¿cuáles son las amenazas y oportunidades de la institucion?

Pensamiento Estratégico

“Pensando y analizando en forma integral y global el Futuro Deseado”, el “Deber Ser”

“Si el desarrollo se encuentra en nuestro futuro, no será con las ideas del pasado que lo alcanzaremos”.

“Si el desarrollo es un producto de la propia comunidad, no serán otros, sino nosotros mismos quienes lo construyamos”.

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Amenazas

INSTITUCION

Oportunidades

Necesidad de pensar una dimensión estratégica desde la cual construir el futuro con visión y objetivos claros y alcanzables, acompañados de liderazgos transparentes, productos de la libre discusión de ideas consensuadas y de aperturas mentales que rompan con las rigideces corporativas y los apegos a conceptualizaciones que responden a épocas acabadas.

El resultado del análisis del entorno es un conjunto de las oportunidades más importantes sobre las cuales debe basarse el futuro de la institución y de los peligros o amenazas más importantes que debe constantemente eludir.

Resulta esencial conocer los hechos o tendencias externas críticas que enfrenta en un momento dado, a objeto de definir estrategias que le permitan reconocer y utilizar las oportunidades externas y reducir al mínimo las amenazas potenciales.

Plan de Desarrollo Estratégico

“El encuentro con un proyecto convocante como salida superadora es una propuesta para el largo

plazo pero, a su vez, es el rumbo capaz de ordenar y darle sentido al presente”

“Una Institución que carece de plan de desarrolloestratégico fracasa esclava de sus urgencias”

“Instrumento de cohesión y herramienta para integrar voluntades en una misma dirección”

Es la planificación de largo plazo orientada en la institución como un todo –visión sistémica–, concibiendo a la misma como una gran unidad total. ¿qué se tiene que hacer a largo plazo para cumplir con los objetivos estratégicos?

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El pensamiento estratégico (qué quiere ser la institución en el futuro) se expresa en el plan estratégico como un documento que contiene la visión de la misma, las políticas de las áreas de desarrollo estratégico, y los objetivos a largo plazo de los ejes estratégicos de desarrollo.

El foco de la planificación estratégica radica en las decisiones sobre cuestiones críticas que enfrentan las organizaciones de las instituciones. Estas cuestiones emergen de las fuerzas y tendencias en el entorno externos. Los planes estratégicos se preparan con estrategias específicas para ser implantadas por actores específicos dentro de marcos de tiempo definidos.

El plan estratégico, como resultante del proceso de reflexión estratégica, aporta a la institución que lo asume una serie de beneficios y ventajas:

Estimula la visión global de los problemas y la conciencia comunitaria en las organizaciones y los sujetos.

Implica un compromiso con el futuro; lo clarifica; ese futuro es deseado.

Un enfoque interdisciplinario y una perspectiva multidimensional para mirar la complejidad del entorno.

Implica desarrollar pensamientos y actitudes creativas frente a las amenazas y oportunidades del contexto.

Ayuda a tomar decisiones en el presente, en función de sus consecuencias futuras previsibles.

Conduce con eficacia los cambios del entorno y de las circunstancias. Concentra los recursos limitados hacia temas de interés crítico y

prioritario. Orienta las vías de cooperación entre los sectores público y privado,

mejorando los procedimientos de organización y gestión Identifica problemas y amenazas que, a medio y largo plazo, pueden

tener gran repercusión. Expone las voluntades estratégicas de las autoridades y las concreta

en términos operativos, a través del proceso de encaje entre las voluntades personales, los impactos del entorno y las fortalezas y debilidades propias.

Así se clarifica el proceso de asignación de recursos; facilita la integración del equipo humano; y se orienta la gestión hacia la búsqueda de unos objetivos estratégicos conjuntos, facilitando los procesos de coordinación.

Visión

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“Los que alguna vez pensaron el futuro fueron capaces de resolver lo que después fue el presente. Pensar sólo en el presente impide romper el círculo vicioso de la crisis”.

“Mezcla de sueños, realidades e incertidumbres frente a un mundo que ve desmoronar los paradigmas de la sociedad moderna sin que aún aparezcan las ideas, creencias y valores que formen los cimientos de la nueva sociedad del siglo XXI”.

¿Qué quiere ser la Institución a largo plazo?¿Cómo quiere estar en el futuro deseado?

¿Cuáles son los valores prioritarios?¿Cuál es la imagen futura deseada?

¿A dónde quiere llegar?

“El futuro es un problema del presente que gravita en las decisiones inmediatas. Resulta fundamental imaginar y soñar ese futuro en los términos deseados como un nuevo escenario a largo plazo”.

Es el momento en que la Institución identifica y expresa con precisión lo que quiere “ser” (deber ser) en el futuro lejano.

El futuro cumple una función política, organizacional y psicológica muy relevante, pues en tanto instala en el presente como representación del porvenir, se transforma en objeto de debate, de acuerdo, de negociación y de construcción colectiva.

Pensar en el futuro nos remite a la noción de utopía. Explícita o implícitamente la utopía se encuentra en el trasfondo de toda discusión o ejercicio sobre el futuro para señalar todas aquellas expectativas para las cuales, por más difíciles o inaccesibles que parezcan, existe alguna trayectoria posible para alcanzarlas.

En términos operativos la VISION es una descripción de un futuro deseable, realista, creíble, atractivo y comunicable, que puede ser tan amplio como una frase, una imagen o un sueño o tan preciso como una meta o las instrucciones para cumplir una meta.

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Es la utopía, el sueño, el paradigma, el modelo, el estado futuro deseable a alcanzar puesto en acción.Las acciones sin visión carecen de sentido.La visión sin acciones se vuelve ficción

Se puede describir el proceso de planificación estratégica como el desarrollo de una visión para el futuro de la institución.

Describir lo que la institución debería ser en el futuro, usualmente dentro de los próximos cinco a diez años, implica identificar la visión, consignando la dirección hacia la que debe avanzar.

Es la expresión de una expectativa que pretende proyectar a la institución en el futuro, a partir del análisis de las amenazas y oportunidades del entorno o contexto externo, con el fin de aprovechar esas oportunidades y disminuir el riesgo e impacto de las amenazas detectadas.

El alcance, la construcción de ese estado de situación futuro deseado a mediano y largo plazo, requiere conglomerar esfuerzos basados en liderazgos bien definidos.

La Visión señala la cadena o el lazo que une el presente y el futuro deseado de la institución

"Nuestra organización está atravesando un periodo de transición, ya no somos la empresa que una vez fuimos y todavía no somos la empresa que debemos ser. Si hemos de completar con éxito la transición y continuar nuestra línea de logros, cada individuo en la organización tendrá que trabajar por nuestras metas comunes." David Kearns. ( XEROX ) Características de la Visión:

Formulada por los líderes. Compartida por los colaboradores. Guiada por valores. Positiva y alentadora. Que oriente la transición de que es a lo que debe llegar a ser una

institución.

“La Universidad Autónoma de Chihuahua, seguirá siendo una institución pública y autónoma para el año 2004 y su plan de desarrollo estará determinado por las funciones sustantivas y vinculado en el entorno social. Para adquirir calidad distintiva, establecerá mecanismos e instancias adecuadas que permitan al universitario mantenerse actualizado. El proceso educativo y la oferta universitaria serán acordes al proyecto evolutivo regional; y la investigación se realizará conforme a los últimos avances del desarrollo científico, tecnológico y humanístico. La comunidad universitaria participará activamente en todas las acciones de carácter institucional. Sus directivos serán nombrados de acuerdo a su desempeño y mantendrán su compromiso exclusivo para el cumplimiento de su función. Los centros de trabajo contarán con apoyo presupuestal en

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congruencia con su plan de desarrollo y poseerán una infraestructura que les permita proyectar una imagen de modernidad.

Políticas

Según distintas acepciones, las políticas son:

Expresiones formales o virtuales, expresas o implícitas del poder político acerca de la forma en que se dará satisfacción a las necesidades o problemas comprendidos en las Areas estratégicas definidas como prioritarias por la institución.

Constituyen la condición indispensable para formular un plan estratégico, reflejando la ideología que sustenta dicho plan.

Son afirmaciones generales o declaraciones que guían y canalizan el pensamiento en la adopción de decisiones por parte de responsables subordinados. Sirven de marco de referencia para la toma de decisiones a los niveles jerárquicos inferiores.

Areas de Desarrollo Estratégico

El Plan Estratégico comprende una “gama relativamente reducida de problemas”, un “programa político limitado”, identificados y comprendidos en áreas de desarrollo estratégico o esferas prioritarias de atención política, que se identifican como opciones estratégicas que requieran la atención de los niveles políticos de más alto nivel.

Teniendo en cuenta el crecimiento ilimitado de demandas sociales frente a la disminución creciente de los recursos ya limitados para atender su solución, la “selectividad” y la “priorización” son criterios esenciales. Donde la escasez de recursos constituye un fenómeno generalizado, es imprescindible la concentración de esfuerzos en aquellos problemas que son fundamentales para asegurar el avance de la realización de un plan estratégico.

Bernardo Kliksberg se pronuncia en el sentido de que: “es necesario integrar al marco conceptual estructuras de razonamiento que se orientan hacia la elección cuidadosa de prioridades. Deberán determinarse “tipos” de problemas que en relación a las grandes metas provinciales o municipales, tengan la más alta significación estratégica, que puedan tener incidencia multiplicadora en el aparato público, y cuyo ataque sea viable. Deberá reemplazarse la búsqueda de remiendos fáciles por la “selección rigurosa de estructuras problematicas

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integradas e integrales”, cuya modificación sea esencial para el esfuerzo global del desarrollo”. (Kliksberg, 1984).

En el centro del sistema político se necesitan especialistas capaces de identificar las Areas o esferas prioritarias de analisis y de asegurar a las máximas autoridades políticas respecto a opciones estrategicas.

Ejes Estratégicos

Cada una de las Areas estratégicas consideradas de elevado nivel prioritario comprende, a su vez, un subconjunto priorizado de subáreas o ejes estratégicos que se corresponden con la desagregación de las Areas seleccionadas y que merecen un tratamiento especial en la acción de gobierno.

Objetivos a largo plazo

A cada uno de los ejes estratégicos se le asignan objetivos estratégicos a largo plazo que corresponden al horizonte temporal previsto en el plan estratégico.

En el proceso técnico – político de planificación se trabaja con situaciones – objetivo. Estas, definidas para diferentes horizontes de tiempo, suponen una serie de hitos o eventos articulados entre sí, altamente deseados o valorados

PENSAMIENTO ESTRATEGICO(Cómo debe ser el Futuro Deseado?)

PLAN ESTRATEGICO(Plano del “deber ser”)

VISION

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(Situación futura deseada)(Largo Plazo)

POLITICAS Evaluación de Eficacia (Areas De Desarrollo de las Políticas Estratégico)

OBJETIVOS Indicadores de Impacto

(Ejes Estratégicos)

La Planificación Estratégica como herramienta de gestión

“Ejecutando estrategias decorto, mediano y largo plazo”

La planificación estratégica es, a su vez, una “actividad técnico

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GESTIÓN ESTRATEGICA(plano del “Puede Ser”)(Construyendo el Futuro

Posible)(Actividad técnico – científica)(Herramienta de conducción

técnica)

PLAN TACTICOLOS PROGRAMAS

(cambio a mediano plazo)

PLAN OPERATIVOLOS PROYECTOS

(cambio a corto plazo)

científica”, que procura la adaptación de las organizaciones a los procesos de cambio estructural fijados en el plan estratégico. Exige liderazgos relacionados estrechamente con los procesos gerenciales de tomas de decisiones.

Diagnóstico Estratégico Interno

Análisis del Contexto Organizacional Interno: Fortalezas y Debilidades

"No se puede mejorar lo que no se controla;no se puede controlar lo que no se mide; no se puede medir lo que no se define".

-Deming-

Una institución en crisis se presenta como una suma inconexa de piezas dispersas que es necesario dotar de sentido, de finalidad, de orientación a través de ejercicios de imaginación y creatividad para proyectarse al futuro.

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El diagnóstico estratégico interno comprende el análisis de todos los elementos bajo control de la gestión gerencial inherentes a la organización de

la institución. De su análisis se obtienen fortalezas y debilidades que facilitan y/o frenan respectivamente los resultados esperados en relación con la misión y el escenario altamente deseado representado en la misma.

Este análisis comprende aspectos de la organización tales como sus leyes orgánicas, los recursos humanos que dispone, la tecnología a su alcance, su estructura formal, sus redes de comunicación formales e informales, su capacidad financiera, física, el clima laboral, el estilo de liderazgo, calidad del proceso que da lugar a la obtención del producto que genera, entre otros.

Se trata de identificar dónde están las ventajas relativas en un contexto de cambio aceleradoEl contexto interno se presenta como (ver Anexo I):

Fortalezas:

Son los aspectos positivos diferenciales de la institución, y por los que cuenta con una posición privilegiada frente a las amenazas del contexto. Recursos que se controlan, conocimientos, capacidades y habilidades que se poseen, actividades que se desarrollan positivamente, etc.

Debilidades:

Son los aspectos negativos de la institución que provocan una posición desfavorable frente a las oportunidades del contexto. Recursos de los que se carece, habilidades que no se poseen, actividades que no se desarrollan positivamente, etc.

(Plano del “ser”) (Cómo es?)

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Contexto Interno:Fortalezas y Debilidades

Debilidades

INSTITUCION

Fortalezas

¿Cuáles son las Debilidades y Fortalezas de la Institucion? Diagnóstico Institucional

Matriz FODA

Contexto Contexto Externo Interno

OPORTUNIDADES(Aspectos positivos)

AMENAZAS(Aspectos negativos)

FORTALEZAS(Aspectos positivos)

Potencialidades(Estrategias ofensivas)

(FO)

Riesgos(Estrategias defensivas)

(FA)

DEBILIDADES(Aspectos negativos)

Desafíos(Estrategias de

orientación)(DO)

Limitaciones(Estrategias de sobrevivencia)

(DA)

Estrategias defensivas para enfrentar las amenazas. Uso de las fortalezas de la organización para evitar o reducir el impacto de las amenazas externas.

Estrategias ofensivas (posición ideal): rápido crecimiento y cumplimiento de los objetivos. Uso de las fortalezas internas de la institución con el objeto de aprovechar las oportunidades externas.

Estrategias de supervivencia, para combatir las amenazas cuando no se tiene las fortalezas necesarias. Eliminar las debilidades y eludir las amenazas ambientales.

Estrategias de orientación, cuando se presentan oportunidades que se pudieran aprovechar, pero no se cuenta con la preparación adecuada. Mejora de las debilidades internas, valiéndose de las oportunidades externas.

Gestión Estratégica

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¿Qué podemos ser?¿Cómo podemos llegar al futuro deseado?

(Plano del “puede ser”)

La elaboración de un plan estratégico y su efectiva implementación, tiene que ir de la mano de una gestión estratégica.

Gestión estratégica es el proceso por el que una institución, una vez analizado el entorno en el que se desenvuelve y fijados sus objetivos a corto y largo plazo, selecciona y

define los programas y proyectos a ejecutar para el cumplimiento de los objetivos de mediano y corto plazo.

Una gestión estratégica permite la construcción de un nuevo “paradigma” de gestión, cuyos rasgos emergentes pueden ser: adopción del principio de ciudadano cliente o usuario, con derechos mejor especificados y más efectivamente respetados; definición de un nuevo perfil de administrador, ejecutivo o gerente público, guiado por la búsqueda de resultados y evaluado en consecuencia, sujeto a la rendición de cuentas; establecimiento de contratos de gestión, que permiten explicitar los objetivos, misión y metas de las entidades ejecutoras y, a la vez, sirven de base para la evaluación de éstas; reingeniería de procesos, con miras a simplificar los procedimientos y reducir la burocracia, minimizando los costos que entraña el cumplimiento de las obligaciones del ciudadano y los tiempos requeridos para completar sus trámites y recibir atención.

Fortalecer el tejido social mediante el consenso y el compromiso para la acción para asumir eficazmente los procesos de cambio estructurales deseados.

La gerencia estratégica, responsable de la gestión estratégica se caracteriza por:

Asumir el cambio como una condición permanente; Visualizar los cambios del entorno; Tener una administración conocedora de las cuestiones políticas

claves, y con capacidad para lograr los objetivos de la institución.Componentes de una Gestión Estratégica

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Del Plan Estratégico a la Gestión

Del modelo de gestión burocrático tradicional hacia un modelo de gestión institucional orientada

El concepto de gestión implica la idea de administrar y hacer funcionar coordinadamente los principales componentes de un todo. Surge como una reacción frente a las concepciones tradicionales de la planificación en las que las intenciones eran dominantes y distantes de la adopción de decisiones. Hoy se privilegia más a la decisión, a la acción y al funcionamiento que a las trayectorias voluntaristas de variables que caracterizaban la planificación del pasado. La gestión supone hoy día sopesar con rigor los comportamientos previsibles de los agentes económicos, sociales y políticos que tienen, en general, disímiles intereses frente a las decisiones de gobierno. La evaluación de tales comportamientos y reacciones es un requisito básico en el proceso decisorio político.

El término estrategia contiene la noción de conducción hacia una finalidad, es decir, en pos del logro de objetivos concretos, en distintos horizontes de tiempo. La visión de largo plazo coherente con las de mediano y corto plazo son consustanciales a este concepto. Simultáneamente involucra la idea de optimización en el sentido de maximizar logros con el mínimo de energías y costos.

Una gestión estratégica es necesaria cuando, en el campo económico por ejemplo, se piensa que el mercado y la iniciativa privada conllevan excesos y adolecen de limitaciones que reclaman nuevas formas de regulación y de intervención en un marco de prolijos equilibrios de intereses y libertades.

En democracia, una gestión estratégica tiene lugar cuando existe un proyecto político respaldado mayoritariamente por la ciudadanía. Es el método por medio del cual se plasma en decisiones y acciones concretas un proyecto político dado.

Un proyecto político plantea un espectro de políticas públicas; se trata de jerarquizarlas, fijar las precedencias correspondientes y establecer su itinerario.

La indagación sistemática sobre las apreciaciones y juicios que merece un programa de gobierno por parte de los principales componentes de la comunidad y de sus dirigentes más influyentes, es otra de las funciones básicas de una gestión estratégica.

Un funcionamiento eficiente de la organización institucional es un requisito primordial en una gestión estratégica. Excesivo burocratismo, corporativismos desmedidos, clientelismo y procedimientos administrativos obsoletos, constituyen una rémora que es preciso superar para legitimar la intervención.

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“El cambio, la transformación, la explotación de la tecnología y la dinámica de los procesos de desarrollo en el marco de la globalización plantean un debate en la sociedad sobre la reformulación de la nueva misión que la comunidad requiere y de los cambios de mecanismos y sistemas para la ejecución de los nuevos objetivos que se plantean. Nadie duda de que en toda sociedad deberá expresarse por consenso un plan estratégico que contemple, a partir de las fortalezas y debilidades que contiene a la región, la voluntad de un futuro cierto con objetivos precisos”

“Un plan estratégico para nuestra Provincia dependerá de si somos capaces de reconocer que el “pensamiento” puede expresarse en cualquier estamento de la sociedad. Las tradicionales estructuras organizativas del Estado, políticas, empresariales, universitarias, etc. deberán animarse a flexibilizar su accionar en dar cabida al pensamiento crítico e innovador que permita desarrollar en la sociedad las estrategias del futuro y el espacio virtual de condiciones necesarias que la gente anhela, que la Región le ofrezca, en vistas del siglo XXI y, así, transformar la sensación de desesperación en esperanza.Este espacio virtual competitivo regional requiere de un nuevo modelo de gestión, en el que el pensamiento tenga cabida, en el que se estructure una nueva arquitectura organizacional con mecanismos de participación de todas las asociaciones de la comunidad, que nos permita superar la “debilidad” por una nueva “fortaleza” en la cual todos tengan oportunidad”. Diario UNO, 1997.

Una gestión estratégica permite la construcción de un nuevo “paradigma” de gestión pública, basado en el desarrollo de iniciativas centradas en la lógica de proyectos particulares, apoyados cada vez más en “comportamientos estratégicos” y menos en supuestas “certezas omnipotentes” como en los enfoques tradicionales del pasado, tratando de superar los viejos modelos “burocráticos” basados en respuestas estandarizadas para beneficiarios homogéneos y de desplegar modelos “adhocráticos” basados en respuestas particulares para beneficiarios heterogéneos (Reforma del Estado, desafíos y oportunidades).

“En la medida en que ha venido creciendo el ritmo de cambio en el ambiente tecnológico, socio-económico y político que rodea a las empresas, se ha venido haciendo cada vez más deseable -e incluso necesario- anticipar el cambio para gerenciarlo mejor. De ahí la creciente importancia de la Gestión Estratégica que "es el arte y/o la ciencia de anticipar y gerenciar el cambio con el propósito de crear estrategias defendibles con la finalidad de asegurar el futuro del negocio". La Gestión Estratégica va más allá de la Planificación

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Estratégica, la contiene pero no se reduce a ella: se trata no sólo del proceso de formular estrategias sino también: (1) del de la formulación meta-estratégica (la estrategia con la que se formularían las estrategias) así como, (2) del de la formulación de los procesos para desarrollar las habilidades, talentos, actitudes y aptitudes para llevar tales estrategias a cabo exitosamente” (Taylor, 1987). Los procesos requeridos previos a la formulación estratégica, y los posteriores que aseguran una adecuada implantación de las estrategias formuladas, ambos son tan necesarios como la misma formulación estratégica, por lo cual forman, o deben formar parte de una buena gestión estratégica.

Areas Estratégicas

Son las áreas institucionales sustantivas responsables de administrar o gerenciar los ejes estratégicos

Misión

¿Quién es? ¿Para qué existe la Repartición? ¿Qué hace?; ¿Qué bien produce? ¿Qué servicios presta?

¿Para qué lo hace? / Por qué presta servicios? ¿Quién es la población beneficiaria?

¿Para quién/es?

Es la afirmación que describe el concepto de la institución, su naturaleza, el por qué de ella, a quién sirve y los principios y valores bajo los que se pretende funcionar.

Características básicas de la Misión

Que exprese el quehacer fundamental. Se recomienda iniciar con un verbo en infinitivo.

Que sea trascendente y duradera. Que sea inspiradora. Que sea sencilla y comprensible.

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Se refiere a la identificación y determinación sintética del quehacer sustantivo y estratégico de la Institución, respondido a través de la razón última para la que fue creada.

Que indique la repercusión o beneficio social.

“La Universidad Autónoma de Chihuahua es una institución de educación superior, pública y autónoma, dedicada a formar individuos con valores universales, capaces de dar respuestas pertinentes y creativas ante un mundo en constante cambio. De este modo, hace suya la tarea de generar, aplicar, difundir, transferir e integrar conocimientos mediante programas universitarios de alta calidad, cuya aplicación sea útil a la sociedad y a ella misma. Mantiene su compromiso original de coadyuvar al desarrollo social, así como a preservar, conservar y fomentar las diversas manifestaciones de la cultura regional y del país en favor de una mejor calidad de vida para los chihuahuenses en particular y de los mexicanos en general”.

Programas y Proyectos. ¿Cómo se aplica el plan estratégico a nuestro trabajo cotidiano?.

¿Cuáles son los mecanismos para sostener los beneficios de la planificación a corto, mediano y largo plazo?

Gestión Estratégica es el proceso por el que, una vez analizado las oportunidades y amenazas del entorno en el que se desenvuelve, y elaborado el plan estratégico, se identifican, seleccionan, y priorizan problemas por ejes estratégicos, y los programas y proyectosprogramas y proyectos a ejecutar en el mediano y corto plazo, respectivamente, que posibiliten la construcción del mismo.

La planificación operativa que mejor responde a la gestión estratégica, implica la definición de acciones dentro de un horizonte temporal de corto plazo. Esta acción planificada implica la necesidad de brindar respuestas a la coyuntura, dentro de una estrategia de planificación a mediano y largo plazo, la cual esta dada por la Planificación Estratégica.

Ambos horizontes de planificación (el operativo y el estratégico), parten de un reconocimiento de los temas críticos o relevantes en la organización para la cual se formulan, e intervienen sobre la realidad con metodologías y actores convocados, los cuales están relacionados con los tiempos en los cuales cada una de ellas intervienen.

GESTIÓN ESTRATEGICA

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POR RESULTADOS

AREAS ESTRATEGICASINSTITUCIONALES

MISION

FUNCIONES

PROGRAMAS Y PROYECTOS

BIENES Y SERVICIOS

BIBLIOGRAFIA

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9. MONCAYO, Patricio: “QUE ES LA PLANIFICACION ESTRATEGICA SITUACIONAL?”. En Revista de Planificación nº 26. Consejo Nacional de Desarrollo. Secretaría General de Planificación. Ecuador. Quito, 1991.

10. ILPES: “GESTION ESTRATEGICA, PLANIFICACION Y PRESUPUESTO”. Santiago de Chile, 1992.

11. NUÑEZ DEL PRADO, Arturo: “HETEROGENEIDAD ESTRUCTURAL Y GESTION ESTRATEGICA”. ILPES. Santiago de Chile.

12. EISNAR-CIAT: “EL ENFOQUE ESTRATEGICO EN LA ADMINISTRACION DE LA INVESTIGACION AGROPECUARIA. ISNAR-CIAT (síntesis bibliográfica) -1995-

13. PRESIDENCIA DE LA NACIONA. SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL. UNIDAD DE FINANCIAMIENTO INTERNACIONAL. SISTEMA DE INFORMACION, MONITOREO Y EVALUACION DE PROGRAMAS SOCIALES (SIEMPRO).”Curso semipresencial de Política y Gerencia Social”. Módulo III: “Focalización y Planificación de Programas Sociales Focalizados”. Versión Preliminar para prueba de campo.

84

14. de MATTOS, Carlos A.: “¿Planificación en América Latina?. El difícil camino de lo utópico a lo posible” . ILPES. Dirección de Programas de Capacitación. Mimeo.

ANEXOS

I. Cuadros

Cuadro nº 1. Diagnóstico Estratégico Externo

Oportunidades Contexto / EntornoExterno

Amenazas

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Provincial

Nacional

Internacional

Cuadro nº 2. Diagnóstico Estratégico de las Areas de Desarrollo Estratégico

Oportunidades Areas de Desarrollo Estratégico

Amenazas

Cuadro nº 3. Plan Estratégico: Visión

Visión

Institución

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Cuadro nº 4. Plan Estratégico. Políticas

Areas de Desarrollo Estratégico

Políticas

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Cuadro nº 5. Ejes Estratégicos. Objetivos (largo plazo)

Areas de DesarrolloEstratégico

Ejes Estratégicos Objetivos Estratégicos

Cuadro nº 6. Diagnóstico Estratégico Interno

Fortalezas Areas internas Debilidades

Procesos y Procedimientos

Cuadro nº 7. Misión y Funciones

Area Estratégica

------------------------------------------------------

Misión

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Bien /Servicio

------------------------------------------------------

Funciones

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Cuadro n º 8. Programas y Proyectos

Area Estratégica Estrategias

XXXXX Programas (mediano plazo)

XXXXX Proyectos (corto plazo)

Cuadro nº 9. La Planificación Estratégica como herramienta de Monitoreo y Evaluación de Impacto de las Políticas Públicas.

Políticas(Largo plazo)

Plan(Area Política)

Evaluación deImpacto (eficacia)

Evaluación deProcesos (eficiencia)

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Estrategias demediano plazo

Estrategias decorto plazo

Programas(Areas Técnicas)

Proyectos(Areas Operativas)

Indicadores de Impacto

Indicadores de Impacto

Indicadores deProcesos

Indicadores de Procesos

Anexo II: Aspectos críticos de la organización institucional susceptibles de ser sometidos al análisis de un Diagnóstico Estratégico Interno

La misión, la capacidad de management, las estructuras y modelos organizativos, cultura corporativa, potencial de innovación, recursos disponibles, nivel de su planeamiento estratégico actual y actividades principales y de apoyo, naturaleza del servicio, capacidad gerencial en: estructura organizacional, planificación, coordinación, personal,

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supervisión, capacitación, sistema de información gerencial, capacidad para programar, nivel de satisfacción del usuario.

Cuando se consideran los puntos fuertes y débiles del programa, el equipo de planeación debe examinar la administración, programación y capacidad financiera del programa u organización; para ello, hará preguntas como las que aparecen en el recuadro siguiente. Algunas veces, sobre todo en organizaciones muy grandes, es útil proponer que algunos miembros del equipo de planeación entrevisten a miembros del equipo técnico antes del análisis FODA para obtener información sobre las fortalezas y debilidades internas.

Cómo determinar fortalezas y debilidades institucionales

A medida que se avance con las preguntas, el equipo de planeación notará si las respuestas indican fortalezas o debilidades. Por ejemplo, si la respuesta a la pregunta: "¿Qué nivel de apoyo tiene el programa por parte de la comunidad?" es: "Muy poca", esto revelará una debilidad que debe tomarse en cuenta para la planeación hacia el futuro. Analizar las fortalezas y debilidades internas

Naturaleza del servicio

Analizar los diferentes tipos de servicio que ofrece la organización, determinando en cuáles tiene ventaja comparativa en relación a otros proveedores, ya sea debido a las técnicas desarrolladas, calidad, cobertura, costos, reconocimiento por parte de los clientes, etc.

Capacidad gerencial

Analizar los puntos fuertes y débiles de la organización en las siguientes áreas administrativas:

Estructura organizacional: ¿La estructura y cultura organizacional permiten un flujo libre de información, de niveles altos a niveles bajos y viceversa? ¿La estructura organizacional impide o facilita la ejecución de actividades eficientes según las necesidades de los usuarios? ¿La totalidad del personal, incluyendo a los voluntarios, tiene objetivos claramente definidos?

Planeación

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¿Se han establecido planes factibles que vinculen a todo el personal y a la comunidad beneficiaria del proceso? ¿Estos planes guían el trabajo de la organización? ¿Permiten el logro de los objetivos?

Coordinación

¿Qué tan bien cooperan y se coordinan los diferentes departamentos o divisiones dentro de la organización? ¿Se encuentran algunos grupos (formales o informales) o departamentos en un estado crónico de conflicto, y si es así por qué ocurre esto? ¿Qué tan bien coordina la organización con otras instituciones de planificación familiar y salud?

Personal

¿El personal que se contrata tiene actitudes y habilidades apropiadas para el cargo? ¿Tiene cada persona dentro de la organización una descripción de su trabajo con una definición clara de su desempeño y responsabilidades? ¿Existen miembros del personal cuyas funciones se superponen con las de otros empleados provocando una división de responsabilidades poco clara? ¿Se cuenta con educación continua y capacitación permanente para asegurar la óptima ejecución del trabajo?

Supervisión

¿Tienen los empleados de todos los niveles contacto personal frecuente con un supervisor? ¿Considera todo el personal (incluyendo a los supervisores) que el papel de los supervisores es proporcionar orientación, asistencia y apoyo? ¿Ayudan los supervisores a establecer los objetivos de desempeño para sus subalternos y hacen el seguimiento sobre el cumplimiento de dichos objetivos? ¿Solucionan los supervisores los problemas de desempeño con sus intervenciones? ¿Tienen todos los supervisores una agenda y un plan de supervisión?

Capacitación

¿En cuáles áreas tienen necesidad de capacitación los diversos tipos de personal? ¿En cuáles áreas están bien capacitados? ¿Tienen algunos miembros del equipo de trabajo potencial no utilizado o habilidades que pueden ser útiles para el programa? ¿Se analizan con regularidad las necesidades de capacitación del personal nuevo y del personal antiguo que tiene problemas en su rendimiento o cuando se les asigna responsabilidades nuevas? ¿Concuerdan los objetivos de la capacitación y el contenido de la misma con las necesidades que se establecen en estos análisis? Cuando se evalúa la capacitación, además del aumento en el conocimiento, ¿se evalúa el mejoramiento en el rendimiento y el

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impacto en la oferta de servicios? ¿Se capacita a todo el personal que presta servicios en técnicas de consejería y comunicación?

Sistema de información gerencial

¿Tienen los administradores información exacta sobre los avances del programa y si se cumplen o no las actividades dentro de lo establecido? ¿Tienen los administradores la suficiente información para planificar y tomar decisiones en las áreas de finanzas, suministros y planeación? ¿Cuenta la administración con un sistema que proporcione información de elementos no cuantificables como la calidad del servicio y la satisfacción de los usuarios?

Suministros

¿Hay escasez de suministros en alguno de los niveles del sistema? ¿El almacén central realiza un inventario por lo menos una vez al año? ¿Utilizan todos los almacenes y depósitos de suministros el sistema de "el primero que expira-primero que sale"? ¿Qué tan preciso es el sistema para calcular las necesidades de suministros para evitar tanto la falta de éstos como el desperdicio de los anticonceptivos vencidos? ¿Las condiciones de almacenamiento de suministros evitan el daño de éstos? ¿Existe algún método anticonceptivo que mejore la opción del usuario pero que no se ofrece actualmente? ¿Las clínicas y los puestos comunitarios cuentan con equipos adecuados? De no ser así, ¿qué les falta o qué se encuentra en mal estado? Capacidad para programar

¿Cuál es la capacidad potencial del programa para educar, capacitar y ofrecer servicios? ¿Corresponde el nivel actual de servicios, de actividades educativas o de capacitación a esta capacidad? ¿El programa se puede ampliar tan sólo aumentando su eficiencia, sin requerir una nueva fuente de ingreso? En caso afirmativo ¿cómo podría lograrse? ¿Se pone énfasis sobre la calidad del servicio en el programa? ¿Qué puede hacerse para mejorarla? ¿Cuál e la tasa de abandono de métodos anticonceptivos? ¿Cuál es el nivel de satisfacción del usuario? ¿Se adecua el transporte disponible a las necesidades del programa? Si no, ¿Qué se necesita, para qué tipo de personal y en qué áreas. (Hay medios de transporte que son inadecuados para cierto nivel de personal, como promotores de la comunidad, o para una determinada región geográfica). ¿Cuáles son los puntos débiles dentro del programa? ¿Cuáles son las razones de estas debilidades? ¿Cuáles son los puntos fuertes? ¿Cuál es la experiencia que existe dentro del equipo de trabajo que hace posible manejar los

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programas? ¿Se utiliza en su totalidad? ¿El personal existente está sobrecargado de trabajo y no puede realizar nuevas actividades? ¿El personal es subutilizado y tiene tiempo libre? ¿Existen algunas actividades que mejorarían el programa pero que no pueden realizarse por falta de recursos humanos o financieros?

Capacidad financiera

¿Cuál es el nivel actual de autofinanciamiento? ¿Cuáles son las principales fuentes de financiamiento? ¿Qué tan estables son? ¿Se incrementarán, disminuirán o permanecerán iguales en un futuro cercano? A largo plazo, ¿qué tiene que cambiar en el contexto o dentro de la organización para asegurar financiamiento adicional o generar mayores ingresos? ¿Cuáles de estos cambios son factibles? ¿Se puede reducir costos en el programa? ¿De qué nivel de apoyo goza el programa por parte de la comunidad? ¿Existen asociaciones comunales? ¿Hay programas para recaudar fondos? ¿voluntarios? ¿donaciones de material o equipo?

Cómo traducir el análisis del contexto en oportunidades y amenazas

Otro paso del análisis FODA, debe tener en cuenta los principales puntos del análisis del contexto e identificar aquéllos que ofrecen oportunidades al programa y los que representan amenazas u obstáculos para la operación.

Por ejemplo, si la población no está satisfecha, esto representa una oportunidad. Si el análisis del contexto identifica un donante importante para el campo de la planificación familiar, esta sería otra oportunidad. En cambio, si un donante importante va a retirar su apoyo al país o región, esto significa una amenaza para la supervivencia del programa que debe tenerse en cuenta durante el proceso de planeación. Por lo general, esta parte del análisis FODA se maneja en una sesión de "lluvia de ideas" del equipo de planeación. Para que sea eficiente, el equipo de trabajo debe realizar un análisis escrito del contexto, aproximadamente con una semana de anticipación a la reunión. Resulta útil dar a conocer los resultados del análisis FODA a los administradores claves de la organización (por ejemplo, jefes de departamento, administradores regionales), para su opinión y aprobación.

Ello debe llevarse a cabo antes de discutirlo con los donantes y otras fuentes de ayuda financiera.

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Anexo III: Análisis del Contexto o Entorno

El resultado del análisis de Entorno o Contexto Externo es un conjunto finito de las oportunidades más importantes no controlables por la Institución, sobre las cuales debe basarse el futuro de la organización y

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de los peligros o amenazas más importante que debe constantemente eludir. Un decisor debe conocer los hechos o tendencias externas críticas que enfrenta la organización en un momento dado, a objeto de definir estrategias que le permitan reconocer y utilizar las oportunidades externas y reducir al mínimo las amenazas potenciales.

Ejemplos de factores del Entorno:

Factores Sociales, Comunidad

Cambios en la población, por edad, sexo y área geográfica Nivel de la educación Mujeres trabajadoras Sensibilidad social hacia el medio ambiente Grupos sociales predominantes Niveles de participación social Otras.

Factores Políticos

Grado de conflicto político Prioridades gubernamentales Participación de la comunidad La modernidad del Estado Regularizaciones Relaciones Internacionales Sindicalización y grupos de interés Otras

Factores Económicos

Competencia e interdependencia globales Inflación, recesión Productividad de la mano de obra Tasa de interés y valor del dólar Tasas de empleo y niveles de pobreza Indice de remuneraciones OtrasFactores competitivos (desarrollo de la industria)

Fortalezas y Debilidades de los competidores más importantes Estrategias de los competidores más importantes Políticas de marketing social Factores que han conducido a la actual situación de la industria Características de los proveedores

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Mercados sustitutos Normas internacionales y sistemas de acreditación

Factores de Clientes

Clientes actuales Clientes potenciales Características de clientes Distribución geográfica de clientes Preferencias y expectativas de los clientes Hábitos de los clientes Otros.

Factores: Proveedores

El mercado laboral: oferta y demanda

El Contexto

Metodología y plan estratégico de las organizaciones comunitarias. CENOCCapacitación a Distancia en gestión de organizaciones comunitariasElena Camisaza; Miguel Guerrero; Rubén de Dios

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Al comenzar este capítulo se planteó la necesidad de revisar cual es el tipo de relación que los actores tienen con el contexto en que se desenvuelven.

Recordemos lo señalado en el módulo 1 sobre el contexto, es decir, el ámbito en el que la organización desarrolla sus acciones.

La organización desarrolla sus acciones en una determinada realidad local o regional; en esa realidad se dan interrelaciones permanentes entre los actores que favorecen o perjudican los procesos en que intervienen.

Dijimos que en el proceso de planificación estratégica es necesario tener la capacidad de prever lo que puede hacer el otro y otros que también están actuando en el mismo escenario. Por lo tanto es fundamental analizar y precisar las características de ese escenario y como influyen sobre los actores que en él se desenvuelven. Es necesario hacer un esfuerzo por describir y analizar cómo es el contexto en que se desenvuelve la organización. Para ello se deberá tener en cuenta:

a) Los procesos sociales económicos y culturales que influyen en su desempeño.b) Los otros actores sociales de esa realidad, los roles y posiciones que juegan los actores involucrados o no en las OCs, sus intereses y comportamientos.c) Los recursos de todo tipo.d) Las oportunidades y capacidades específicas de acción, de relaciones e interrelaciones de otros o con otros actores sociales distintos a la Organización Comunitaria.e) Los problemas, dificultades, obstáculos, percibidos o no por las OCs que pudieran afectar su funcionamiento.

Hay diversos factores que influyen directamente sobre las Organizaciones y las estrategias que se proponen. Por ejemplo, la globalización de las relaciones económicas, los procesos de reforma económica y el ajuste generalizado, la depresión de determinadas economías regionales.

Inciden en las organizaciones comunitarias la concentración de la riqueza y de los recursos estratégicos en manos de pocos; la pobreza y el desempleo; los procesos de transformación científico-tecnológicos, y los cambios de roles y funciones en la familia y en la situación social de la mujer.

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Todos estos factores se presentan de manera conjunta y simultánea influyendo continuamente en la vida de las organizaciones.

Por ejemplo, podemos observar que el desempleo actual influye de manera considerable en las posibilidades de participación de las personas en las organizaciones comunitarias.

También, que los escasos ingresos de la familia obligan a sus miembros a una incesante búsqueda de oportunidades laborales. Incluso, en muchas ocasiones la participación de personas en las organizaciones está orientada a tratar de obtener ciertas prestaciones o beneficios directos. No obstante, se observa un aumento de la participación de las mujeres y los jóvenes en organizaciones.

Recapitulando:

El contexto es el entorno o ambiente en que se encuentra inserta una organización. Este entorno o ambiente se constituye por las condiciones o factores exterires a la misma, que pueden afectar favorable o desfavorablemente la vida, la estructura, el desarrollo y el futuro de la organización.

Ahora bien, si se observa el contexto se advierte que existe un contexto general o macroambiente, y un contexto inmediato o microambiente.

El contexto general o macro ambiente: se puede ubicar territorialmente a nivel nacional y/o regional. Está integrado por el conjunto de grandes sectores de una sociedad, las relaciones que se dan entre éstos y las condiciones y efectos que dichas relaciones producen.

Hay decisiones y medidas que se toman en el contexto general o macroambiente que parecen muy lejanas para la organización, pero indudablemente son pautas y directivas que la organización debe contemplar y a las cuales debe adaptarse. Por ejemplo, ciertas medidas impositivas que deben ser respetadas.

El contexto general o macroambiente generalmente tienen impacto indirecto y no inmediato en la organización, y según cual sea la dinámica en que estos factores se desarrollan, pueden influir en la evolución de la organización, aportando amenazas u oportunidades.

En la actualidad el impacto de las transformaciones es más acentuado en todos los ámbitos de la vida, las relaciones socio-

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económicas son cada vez mas numerosas y los procesos sociales sumamente rápidos.

Por eso las organizaciones comunitarias deben conocer y estar preparadas para afrontar estos nuevos tiempos.

En el contexto inmediato o microambiente interesa atender el conjunto de personas o instituciones que se contactan o relacionan mas directamente con la organización. Si en el contexto general hablábamos de un ámbito nacional o regional, en el contexto inmediato hacemos referencia a ámbito local en que desarrolla sus actividades la organización.

Podemos identificar ese conjunto de personas que se relacionan con la organización según sean:

Beneficiarios: todas aquellas personas que demandan los productos o servicios que produce la organización. Proveedores: las personas o entidades que ponen a disposición de la organización los recursos humanos, financieros o tecnológicos, necesarios para el logro de los objetivos que se propone. Reguladores: aquellos actores que imponen leyes, formas de legislación, reglamentos, directivas y políticas que influyen significativamente en la vida de la organización. Por ejemplo, los poderes públicos nacionales, provinciales y municipales. Competidores: otras organizaciones (públicas y privadas) que realizan actividades similares o sustitutivas de los productos o servicios que se propone cubrir la organización.

Cuando observamos el contexto inmediato o microambiente nos detenemos en el análisis de los hechos concretos y reales que estos actores producen en ese entorno inmediato y no en los procesos y tendencias mas amplios que se producen en el contexto general.

Sin embargo, ambos funcionan en estrecha relación, y la influencia que ejerce el macroambiente afecta significativamente tanto a la organización como al microambiente que la rodea.

Anexo IV: Fases del proceso de cambio organizacional planificado

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Premisas básicas del cambio planificado

Organizar es una responsabilidad gerencial La Organización es más que se estructura La Organización es situacional La estrategia precede a la estructura El Cambio Organizacional es planificable

1. Definir los objetivos a lograr

Identificar la misión de la organización Identificar los objetivos, estrategias y planes Definir el desempeño deseado

2. Analizar la situación actual

Analizar integralmente la organización Analizar las fortalezas y debilidades Analizar las oportunidades y amenazas Analizar causas y efectos

3. Definir los cambios necesarios

Determinar los asuntos a resolver Determinar los asuntos clave Determinar los objetivos específicos a lograr

4. Diseñar la situación futura

Identificar las opcioness Definir los criterios de diseño Evaluar las opciones Definir la organización meta

5. Planificar los cambios organizacionales

Definir la estrategia global de cambio Definir las fases del cambio Diseñar programas de acción Definir cronogramas de actividades

6. Ejecutar los cambios

Definir la organización para el cambio

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Asegurar el liderazgo para el cambio Asegurar la participación Asegurar la comunicación

7. Realizar seguimiento y control

Realizar el seguimiento del proceso Comparar el desempeño con los objetivos Tomar las decisiones correctivas

Anexo V. La Planificación Estratégica en Educación

La planificación estratégica – llamada también planificación situacional –, es una modalidad de planificación que está estrechamente relacionada con los procesos de toma de decisiones de una institución, pudiéndose aplicar a escenarios tales como las empresas privadas, las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.

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Ha sido definida como "un esfuerzo disciplinado para producir decisiones fundamentales que moldean la naturaleza y dirección de actividades gubernamentales dentro de los márgenes constitucionales". Por lo tanto, la elaboración de un plan estratégico, y su efectiva implantación, se caracteriza por lo siguiente:

Asume que el cambio es una condición permanente Tiene una visión amplia en relación con la dirección que toma el

sistema educativo, la anticipación de cambios en el entorno y la definición de las ventajas de la organización

Tiene una administración conocedora de las cuestiones políticas claves y con capacidad para lograr los objetivos de la organización

Esta dualidad de planificar y administrar estratégicamente es la clave de la planificación estratégica. En contraste con los modelos clásicos de planificación, de largo plazo, la planificación estratégica está orientada a tomar decisiones y a la acción de la organización para lograr los objetivos en entornos cambiantes y, sobre todo, turbulentos.

La planificación estratégica está orientada a afrontar condiciones adversas como las siguientes:

- Demandas conflictivas que requieren establecer prioridades- Déficit presupuestarios- Legislación que impone nuevos requisitos

En ese sentido, es una modalidad más activa, operacional y selectiva en sus prioridades, objetivos y cursos de acción. La planificación estratégica enfoca cuestiones críticas, mientras que la planificación a largo plazo se centra en la fijación de metas y objetivos “deseables a priori” y su traducción en planes de trabajo para cumplirlos. La planificación estratégica enfatiza la valoración de los entornos externos e internos – fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas – de la organización, mientras que el plan a largo plazo asume tendencias corrientes y extrapolaciones de otros escenarios. La planificación estratégica asume lo inesperado y la discontinuidad, además de disponer cambios drásticos de dirección cuando las circunstancias lo requieren.

La planificación estratégica es más apropiada para lidiar con circunstancias tan controversiales como las que nos tocan vivir. Toma como supuesto que no siempre existe consenso en lo relacionado con las expectativas, metas y objetivos de la organización. La planificación estratégica elabora unos escenarios futuros deseables – la visión o imagen-objetivo de la institución – sobre la configuración organizacional

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actual, su entorno y el cómo opera la organización en su ambiente – la mirada o identidad.

El foco de la planificación estratégica radica en las decisiones sobre cuestiones críticas que enfrentan las organizaciones. Estas cuestiones emergen de las fuerzas y tendencias en los entornos externos e internos y las interacciones de ambos. Los planes estratégicos se preparan con estrategias específicas para ser implantadas por actores específicos dentro de marcos de tiempo definidos.

En resumen, lo que diferencia la planificación estratégica de la planificación tradicional es su énfasis en:

(1)La acción, (2)La consideración de un conjunto diverso de intereses, (3)Atención a las oportunidades, retos, fortalezas y debilidades

internas y (4)La atención a conflictos actuales y potenciales.

Por eso, el plan estratégico no tiene como meta definir todos los objetivos y diseñar un plan de acción para cumplirlos a todos. Se concentra en unas metas y áreas claves o estratégicas que tienen mayor impacto y alcance.

La clave de la efectividad de esta modalidad de planificación es el consenso y el compromiso entre los miembros, logrado por medio de su participación en la preparación e implantación del plan.

En estos procesos el personal directivo cumple un rol fundamental: Ya no es un experto infalible, como en el modelo anterior, sino alguien que desde su lugar de líder pedagógico de la institución contribuye a la construcción de esquemas prácticos de acción. Es decir, posee conocimientos tácticos – es un práctico reflexivo – que permiten tomar decisiones ante las urgencias y/o los imprevistos propios de la gestión institucional. Estos esquemas se van construyendo a lo largo de la experiencia, por lo que el liderazgo es un rol en construcción, no tipificado a partir de condiciones personales “innatas” que el directivo debe poseer.

Ante todo creo que debemos entender el Plan Educativo Institucional (P.E.I.), a través de su rasgo analítico, dinámico y creativo, Es un proyecto que se orienta a definir qué queremos hacer, hacia dónde vamos y cómo lo vamos a hacer, y desde esa visión tiene un sentido eminentemente estratégico.

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Ante todo un PEI tiene que fundarse en un diagnóstico que pruebe su viabilidad, ya sea detectando fortalezas y oportunidades como debilidades y riesgos, pero todos factibles de reformulación o ajuste.

Por qué se hace imprescindible que participen todos los actores de una institución, porque el sentido estratégico del PEI se funda en que no existe una sola mirada de la realidad. Cada actor –explícita o implícitamente- define la “situación institucional”, los escenarios posibles y los cursos de acción necesarios.

Asumir la gestión del PEI, es asumir cursos de acción que provocarán cambios. Es necesario reconocer el sentido sistemático y secuencial que tiene el cambio. ¿por qué?

Secuencial, porque es necesario que la comunidad reconozca que no se puede hacer todo de una vez, por eso se debe pensar y acordar una secuencia de esta transformación. -qué es lo que se hará primero y qué después-.

En cuanto a reconocer el sentido sistemático es porque hablamos de distintos actores que participan de la transformación y cada institución está enfrentada a la necesidad de encontrar una secuencias de cambio sistémico que atienda (desde lo realizable) a las necesidad de los intereses de los actores. Y el cambio radica en acordar con la pluralidad de estos actores un enfoque sistémico que ordene en el tiempo estas modificaciones

También se trata de pensar en el PEI como el elemento vinculante que le da sentido y operatividad a todas las dimensiones institucionales.

Recuerdan cuáles eran:

· pedagógico curricular· administrativa y logístico· organización y gestión institucionales

Y si pensamos en la actitud de apertura de la institución escolar, reconocemos otras dimensiones de relación externa y son tantas como nos parezca necesario:

comunicación con los padres relaciones con otras instituciones educativas relaciones con otras instituciones de la comunidad extensión a la comunidad

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Recuerdan cuáles eran los componentes del PEI?

identidad.......la visión...... el diagnóstico, la planificación, los cursos de acción y la evaluación.

Bien, bien, recuerdan que todas estas cuestiones siempre eran respuestas a preguntas que nos hacíamos desde la institución.

Ahora veamos la Mirada.

¿quiénes somos?. En esta mirada está implícito el marco normativo y la historia de la institución, pero por sobre todo el estilo institucional y la cultura institucional, la cultura institucional es el modo en cómo la institución gestiona el currículo, de aquí se desprende el proyecto central institucional

Desde este lugar ¿quiénes somos? Nos lleva a realizar el DIAGNOSTICO de la institución y surge lo siguiente:

esto es lo que tenemos esto es lo que tenemos que cambiar esto es lo que sucedería si cambiamos

Y la Visión?

Bueno la Visión es una Imagen que implica el objetivo. Es una imagen de futuro compartida. Es cuando podemos responder a la pregunta ¿qué queremos? Qué escuela queremos? ¿Hacia dónde vamos?

Todos sabemos que para resolver estas cuestiones se hace imperioso reconocer debilidades y fortalezas, todos hemos hecho esto en las instituciones con las técnica FODA

Bueno volvamos al componente que llamamos cultura institucional de donde se desprende el Proyecto Curricular Institucional (PCI). O sea que el PCI es el proyecto central del Plan Educativo Institucional (PEI). ¿qué quiero decir con esto entonces? Que cuando nosotros hablamos de organización institucional (¿se acuerdan que hablamos de lo institucional y lo grupal?) en la organización institucional reconocemos una dimensión comunitaria, es decir una vinculación entre la escuela y el

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medio, reconocemos una dimensión técnico-administrativa o gestión de apoyo, y reconocemos una dimensión didáctico-curricular, o sea todo lo vinculado con el enseñar y el aprender. El proyecto curricular institucional va a tender a esta dimensión didáctico-curricular. O sea que dentro de todo el PEI lo que específicamente didáctico-curricular es la cultura institucional, este modo como se gestiona el curriculum. El PCI como proyecto central del curriculum me va a responder, o me tiene, por lo menos que dar, dos respuestas a dos preguntas: la primera pregunta que nos hacemos para la formulación del PCI es que ¿cómo y cuándo enseñar? La segunda pregunta que nos hacemos es :¿qué, cómo y cuándo evaluar? O sea que el PEI me va responder a mí a tres preguntas: ¿quiénes somos, qué queremos y cómo nos organizamos? Eso sería lo que me responde el PEI. El PCI me responde qué, cómo y cuándo enseñar; qué, cómo y cuándo evaluar. Entonces cuando yo digo qué, cómo y cuándo enseñar estoy diciendo que lo que el PCI contiene son los criterios institucionales por los cuales seleccionamos y secuenciamos objetivos y contenidos, seleccionamos y secuenciamos estrategias didácticas, ése es el cómo, además temporalizamos, es decir el PCI me dice: en esta escuela, que tiene esta cultura institucional y que aspira a lograr esto, en la dimensión didáctico-curricular, es decir que tiene tales objetivos institucionales, nosotros vamos a seleccionar, y a jerarquizar , y a organizar los objetivos de la enseñanza, primero para todo el nivel, después para el ciclo, después para cada año del ciclo. Lo mismo vamos a hacer con los contenidos, lo mismo vamos a hacer con las estrategias didácticas,y lo mismo vamos a hacer con los criterios y con los instrumentos de evaluación. ¿Está claro? Pero para esta escuela. O sea que esto que se llama diseño curricular jurisdiccional, que es lo que hay que enseñar en primer año, en segundo año, nosotros lo, lo seleccionamos, secuenciamos, lo jerarquizamos de ese modo y con esta particularidad porque tenemos esta escuela.

_ O sea, lo contextualizamos_Exactamente, el Proyecto Curricular Institucional no es ni más ni menos que la contextualización, a esa escuela, del diseño curricular jurisdiccional.

El curriculum tiene cuatro niveles de concreción: los contenidos básicos comunes son el primer nivel, el diseño curricular jurisdiccional es el segundo nivel, el PCI de la escuela es el tercer nivel, el aula el cuarto nivel. En realidad ¿dónde se pone en juego el curriculum? En el aula. Es ahí donde se ve el curriculum, cómo opera, cómo se manifiesta, porque de última el docente en el aula es el que hace el último nivel de selección, de jerarquización, de organización, de secuencialización, de todo lo que a ustedes se les ocurra. ¿está claro?

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Les queda a ustedes por resolver estos tres casos que tenemos y cuando sepamos más o menos la fecha de concurso, unos días antes nos reunimos, los discutimos, los elaboramos.

_ ¿El proyecto sería la práctica vigente?, con algo que no funciona, ocasiona una problemática, empezamos a ver qué pasa ¿y ahí diseñamos un proyecto?

_ Sí, y ahí se empieza a hacer el documento. Esto no lo digas para el concurso _ Entonces. Una problemática, puede ser cualquier tipo de problemática en una escuela, ¿cómo engancho con los contenidos?.

_Lo que pasa es que cuando se da una problemática en la escuela, sea de disciplina, sea de la relación con los padres, sea de aprendizaje, lo que fuera, en algún lugar está vinculado a los modos de aprender y ensañar de la institución, o que el proyecto de la institución no está claro, o que no todos participan del proyecto. En algún lugar se vincula a eso. De todos modos el PEI es mucho más abarcativo que el PCI, porque el PCI en todo caso ¿de dónde se desprende? Se desprende de la cultura institucional, y ¿qué cosa nosotros trabajamos? Trabajamos la dimensión didáctico-curricular, pero es muy probable que yo tenga objetivos para la dimensión comunitaria, es muy probable que yo tenga objetivos para lo técnico-administrativo, que obviamente no van a entrar en el PEI, en el PCI. La otra cuestión importante para decir es que si el PEI es responsabilidad de todos los actores institucionales, el PCI es responsabilidad exclusiva del cuerpo docente, porque eso es lo que hace a la profesionalidad docente. El PEI, en tanto abarca todas estas dimensiones, tienen que ver los padres, los alumnos, los directivos, los docentes, los porteros, el club de madres, la cooperadora, todos lo que ustedes quieran, del PCI se ocupan sólo los docentes.

Anexo VI. Planificación Estratégica

Introducción:

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La última década se ha caracterizado por cambios acelerados en todos los procesos: sociales, políticos, familiares, económicos, religiosos, productivos, mercadeo, etc. ; lo que plantea serios retos para cualquier organización, empresa, industria o comercio.

Toda forma de organización se ve expuesta a una serie de riesgos y desafíos, principalmente por los acelerados cambios de la globalización, la apertura de mercados, la incursión de nuevas formas de producción y mercadeo, la formación de alianzas estratégicas y grandes bloques económicos. Las políticas neoliberales y ajuste estructural plantean profundas transformaciones en las relaciones económicas internas y disminuyen aceleradamente el concurso del Estado como factor de impulso al desarrollo y a las políticas de distribución de la riqueza.

Esta realidad, en consecuencia, plantea serios retos que obligan a un redimensionamiento de las empresas desde diferentes ángulos: por un lado, deberán incrementarse los niveles de eficiencia y eficacia en las operaciones de la empresa, además de revisarse la política de administración de los recursos financieros y humanos y las oportunidades; por otro lado, deben impulsarse procesos de modernización e integración económico - empresarial que permitan realmente incidir en los procesos económicos y en las operaciones comerciales. En suma, debe existir, y es imperativo, una mejor organización en todas sus formas: contable, económica, financiera, operacional, producción, mercadeo y administrativa.

La necesidad de transformación a que se están viendo forzadas las empresas, hace que se busquen opciones estratégicas para su propio desarrollo, conforme los principios y prácticas empresariales modernas.

El mundo de la producción, empresarial y de los negocios, cambia constantemente y los responsables de éstas, se deben esforzar más por competir y ganar. Esto último hará la diferencia entre empresas exitosas o perdedoras. Sus responsables buscan nuevos horizontes para ubicarse en sectores estratégicos de sus propias economías nacionales y entienden que sólo con estrategias adecuadas se puede sobrevivir en el mercado.

Concepto

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Es un proceso sistémico, integral, racional y continuo de previsión, organización y uso de los recursos disponibles de un país, de una región, una empresa, organización o una familia, con miras a lograr objetivos y metas en un tiempo y espacio prefijado.

La Planificación Estratégica observa las consecuencias de las causas y los efectos con relación a la toma de decisiones. Es una identificación clara de las oportunidades que se presentan a toda Organización, las cuales deben aprovecharse, y las amenazas que deben evitarse; es un proceso que se inicia con establecimiento de las metas de la organización y define políticas y estratégicas para lograrlas, desarrollando cursos de acción para implementarlas y finalmente alcanzar los objetivos propuestos.

Para llevar a cabo una Planificación, se requiere una actitud positiva, un pensamiento estratégico, constancia, ejercicio de liderazgo en la dirección, con una concepción integral que incluyen planes estratégicos sincronizados con los planes o programas de corto, mediano y largo plazo, planes operativos y presupuestarios.

Las Organizaciones deben adaptarse al ambiente con audacia y visión para poder mantenerse a flote. La efectividad de las estratégicas, se prueba en el ambiente. Existen diferencias que se manifiestan en la orientación de cada uno de los estilos de dirección relacionados con la eficiencia y la eficacia.

Etapas de la Planificación Estratégica, que llevamos a cabo en su organización:

Etapa 1: Diagnóstico Situacional.Etapa 2: Diagnóstico Estructural.Etapa 3: Definición de la Organización.Etapa 4: Desarrollo de premisas estimando condiciones futuras.Etapa 5: Identificación de alternativas estratégicas.Etapa 6: Selección de cursos de acción.Etapa 7: Ejecución y evaluación de estrategias

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