1

Tầng 9, Tòa nhà Minexport, 28 Bà Triệu, Hà Nội, Việt Nam Tel: 04 62702158 Fax: 04 62702138 Email: mutrap@mutrap.org.vn; Website: www.mutrap.org.vn

BÁO CÁO

RÀ SOÁT KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ VỀ DỊCH VỤ PHÂN PHỐI Ở VIỆT NAM VÀ NHỮNG KHUYẾN NGHỊ VỀ SỰ PHÙ HỢP CỦA CÁC QUY

ĐỊNH CHUYÊN NGÀNH VỚI CAM KẾT WTO

MÃ HOẠT ĐỘNG : SERV-4

Thực hiện: Ông Andras Lakatos Trưởng nhóm

Bà Eugenia Laurenza

Ông Trương Đình Tuyển Chuyên gia trưởng

Ông Hoàng Thọ Xuân

Bà Hoàng Thị Tuyết Hoa

Ông Ngô Chung Khanh

12/2009

Báo cáo này được xây dựng với sự hỗ trợ tài chính của Liên minh châu Âu. Các quan điểm trong báo cáo là của

các tác giả, không phải là ý kiến chính thức của Liên minh châu Âu hay của Bộ Công Thương

2

MỤC LỤC

1.  Lời giới thiệu ...................................................................................................................... 3 2.  Cơ cấu ngành phân phối toàn cầu ....................................................................................... 3 

2.1  Thế nào là dịch vụ phân phối? .................................................................................... 3 2.2  Ý nghĩa kinh tế của ngành phân phối ......................................................................... 6 2.3  Cơ cấu ngành phân phối ............................................................................................. 7 

3.  Khuôn khổ pháp lý cho ngành phân phối ......................................................................... 10 3.1  Các xu hướng quản lý ngành phân phối ................................................................... 10 3.2  Quy định đối với các cơ sở bán lẻ quy mô lớn ......................................................... 16 3.3  Chi phí của quy định đối với ngành phân phối ......................................................... 19 3.4  Các quốc gia nghiên cứu .......................................................................................... 20 

3.2.1  Trung Quốc ........................................................................................................... 20 3.2.2  Hàn Quốc .............................................................................................................. 22 3.2.3  Nhật Bản ............................................................................................................... 23 3.2.4  Một số nước thành viên ASEAN .......................................................................... 25 3.2.5  Pháp ...................................................................................................................... 32 3.2.6  Bỉ .......................................................................................................................... 35 3.2.7  Thông lệ của các thành viên WTO trong việc vận dụng Kiểm tra nhu cầu kinh tế trong lĩnh vực phân phối ................................................................................................... 36 

4.  Khuôn khổ thể chế và pháp lý cho lĩnh vực phân phối ở Việt Nam ................................. 43 4.1  Chính sách của Chính phủ đối với lĩnh vực phân phối ............................................. 43 4.2  Khuôn khổ thể chế cho việc quản lý lĩnh vực phân phối ......................................... 49 

4.2.1  Các cơ quan quản lý trung ương và địa phương ................................................... 49 4.2.2  Vận hành khuôn khổ quản lý trong lĩnh vực phân phối ....................................... 50 

4.3  Quy định về gia nhập thị trường ............................................................................... 55 4.4  Quy định ảnh hưởng đến hoạt động của các nhà phân phối ..................................... 58 

5.  Đánh giá các quy định trong lĩnh vực phân phối ở Việt Nam .......................................... 58 5.1  Mở cửa thị trường ..................................................................................................... 59 

5.1.1  Sự phù hợp với WTO của các quy định ảnh hưởng đến tiếp cận thị trường ........ 60 5.1.2  Tác động của cam kết WTO đối với các quy định trong lĩnh vực phân phối ....... 69 5.1.3  Đánh giá các quy định về gia nhập thị trường so với các thông lệ tốt của quốc tế .. .............................................................................................................................. 73 

5.2  Đánh giá tác động của các quy định đối với hoạt động của ngành phân phối.......... 74 5.3  Các vấn đề thực tiễn trong việc phân phối sản phẩm ở Việt Nam do sự thiếu hiệu quả, các yêu cầu hành chính, sự thiếu minh bạch trong thực thi pháp luật vv… ................. 76 

6.  Khuyến nghị chính sách ................................................................................................... 77 Tài liệu tham khảo .................................................................................................................... 80 

3

1. Lời giới thiệu

Thị trường phân phối mở cửa và cạnh tranh là điều kiện thiết yếu cho sự vận hành của nền kinh tế thị trường. Tuy nhiên, chính phủ nhiều quốc gia kể cả phát triển và đang phát triển tiếp tục hạn chế cạnh tranh trên thị trường phân phối và duy trì nhiều biện pháp hạn chế đối với hoạt động thương mại dịch vụ phân phối, ví dụ như các quy định về giờ mở cửa hay rào cản đối với việc gia nhập thị trường bằng các yêu cầu đăng ký (cửa hàng), ngưỡng (threshold) về chỗ ngồi và/hoặc diện tích cửa hàng, làm giảm hiệu suất của ngành phân phối cũng như áp lực cạnh tranh, dẫn đến tăng trưởng việc làm thấp và giá tiêu dùng tăng cao.

Ở Việt Nam, công tác quản lý bán lẻ còn thiếu các văn bản có tính pháp lý. Nhiều quy định hiện hành đã phần nào trở nên lạc hậu, không còn phù hợp với những yêu cầu quản lý của thời kỳ hậu WTO. Trong khi đó, một số quy định được ban hành sau khi Việt Nam đã trở thành thành viên của WTO chưa tạo được cơ sở rõ ràng cho việc thực thi cam kết bao gồm cả việc kiểm tra nhu cầu kinh tế (Economic Need Test – ENT) khi mở điểm bán lẻ thứ 2. Một số nhà quản lý cho rằng cần có các quy định về điều này khi cạnh tranh của nước ngoài ngày càng gay gắt do phải mở cửa theo cam kết WTO/GATS (World Trade Organization/General Agreement on Trade in Services) của Việt Nam. Chính phủ Việt Nam đang nỗ lực sửa đổi những quy định hiện hành và xây dựng các văn bản mới về dịch vụ phân phối để đảm bảo hệ thống phù hợp hơn với WTO, đồng thời củng cố ngành phân phối, bảo vệ các nhà phân phối nhỏ và siêu nhỏ.

Khi gia nhập WTO, Việt Nam đã cam kết mở cửa thị trường cho các nhà cung cấp dịch vụ phân phối nước ngoài. Bên cạnh những cam kết cụ thể về dịch vụ phân phối, Việt Nam còn có các nghĩa vụ liên quan đến cấp phép và các nghĩa vụ chung theo GATS, kể cả liên quan đến những quy định trong nước (“sau biên giới”) có ảnh hưởng đến việc cung cấp dịch vụ phân phối của các nhà cung cấp nước ngoài.

Việt Nam đã thực hiện những bước cần thiết để đảm bảo các luật và quy định trong nước phù hợp với WTO nhưng vẫn còn tồn tại nhiều khoảng cách. Ngoài ra, ở nhiều lĩnh vực, Việt Nam cần rà soát các quy định quản lý và thông lệ thực hiện nhằm chuẩn bị cho ngành phân phối trong nước đối phó với cạnh tranh của nước ngoài khi các cam kết mở cửa có hiệu lực theo từng giai đoạn. Hơn nữa, Việt Nam vẫn còn một số vấn đề trong việc thực thi luật và quy định, dẫn đến quá trình tự do hóa chưa thực sự đầy đủ và thỏa mãn. Vì thế, Việt Nam phải thực hiện những biện pháp mở cửa thị trường phù hợp với WTO và tăng cường chất lượng quản lý trong ngành phân phối, nghĩa là phải thực hiện cải cách hệ thống các quy định để đảm bảo loại bỏ những rào cản không cần thiết đối với cạnh tranh, đổi mới và tăng trưởng, đồng thời đáp ứng được các mục tiêu chính sách công cần thiết.

2. Cơ cấu ngành phân phối toàn cầu

2.1 Thế nào là dịch vụ phân phối?

4

Phân phối là mắt xích liên kết chủ yếu giữa nhà sản xuất với người tiêu dùng cuối cùng, đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành giá cả.

Theo hệ thống phân loại sản phẩm của Liên hợp quốc (Central Product Classification – CPC), ngành phân phối bao gồm bốn loại hình dịch vụ chính: dịch vụ đại lý hoa hồng, dịch vụ bán buôn, dịch vụ bán lẻ và dịch vụ nhượng quyền. Báo cáo này về ngành phân phối chỉ tập trung vào dịch vụ bán buôn và bán lẻ. Dịch vụ bán buôn là việc bán hàng cho các nhà bán lẻ, cho người tiêu dùng công nghiệp, thương mại, tổ chức và các đối tượng kinh doanh khác, thậm chí cho cả các nhà bán buôn khác. Các nhà bán lẻ bán hàng hóa phục vụ tiêu dùng cá nhân hoặc tiêu dùng của hộ gia đình.1

Việc định nghĩa và định lượng chính xác dịch vụ phân phối là rất khó. Ranh giới giữa sản xuất, bán buôn và bán lẻ liên tục thay đổi, phụ thuộc vào các điều kiện kinh tế tại từng thời điểm, các quyết định của cá nhân hay chiến lược của công ty. Các công ty liên tục hợp nhất hoặc “phân tách” một cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua hợp đồng, dẫn đến tình trạng “bán hợp nhất” rất phức tạp.

Vì thế, việc định nghĩa chính xác bán buôn và bán lẻ khó thực hiện được. Thực tế là ranh giới giữa 2 ngành này ngày càng mờ nhạt.

Ở các quốc gia khác nhau, bán buôn có chức năng và tầm quan trọng khác nhau. Hoạt động bán buôn luôn thay đổi và nhiều hình thức tổ chức bán buôn đồng thời cùng tồn tại trong một giai đoạn phát triển nhất định. Theo khái niệm truyền thống, bán buôn thực hiện chức năng “người trung gian”: nhà bán buôn mua sản phẩm từ các nhà sản xuất hay các nhà bán buôn khác, sau đó bán lại cho nhà bán lẻ. Đến lượt mình, nhà bán lẻ bán sản phẩm cho các cá nhân và hộ gia đình. Mặc dù vẫn phản ánh đúng bản chất hoạt động bán buôn ở một số ngành hoặc một số quốc gia, khái niệm này không còn là định nghĩa thỏa đáng về “dịch vụ” bán buôn trong nền kinh tế hiện đại. Mặc dù nhà bán buôn chủ yếu mua hàng từ nhà sản xuất và bán hàng cho nhà bán lẻ, những người tiêu dùng công nghiệp hay các nhà bán buôn khác, họ còn đảm nhận nhiều chức năng có giá trị gia tăng, bao gồm: bán hàng và xúc tiến, mua hàng và phân loại, chia lô, lưu kho, vận tải, cung cấp tài chính, gánh rủi ro, cung cấp thông tin thị trường và các dịch vụ quản lý. Vì vậy, dịch vụ bán buôn có thể định nghĩa phức tạp hơn là chức năng cầu nối những khác biệt về địa điểm, thời gian, số lượng và giá cả trong chuỗi phân phối.

Chức năng của ngành phân phối là cung cấp dịch vụ phân phối cùng với hàng hóa hoặc dịch vụ.2 Để thực hiện việc mua hoặc tiêu thụ hàng hóa và dịch vụ, người tiêu dùng phải phát sinh nhiều loại chi phí giao dịch hay phân phối. Những chi phí này liên quan đến nhiều dịch vụ khác nhau được cung cấp bởi nhà phân phối. Betancourt (2004) đã xác định 5 nhóm chi phí giao dịch hay phân phối mà người tiêu dùng phải gánh chịu. Mỗi nhóm tương đương với một 1 Tổ chức Thương mại thế giới, 1998 2 Betancourt, 2004

5

loại dịch vụ bán lẻ cụ thể.

1. Chi phí liên quan đến môi trường của địa điểm. “Môi trường của địa điểm” xác định mức chi phí tâm lý mà khách hàng phải gánh chịu do bản chất của môi trường bán lẻ. Có lẽ đây là loại dịch vụ khó định nghĩa và định lượng nhất; tuy nhiên có thể hiểu bản chất của loại dịch vụ này bằng ví dụ về sự khác biệt giữa dịch vụ cung cấp bởi một cửa hàng giảm giá và một cửa hàng cao cấp. Sản phẩm bán tại cửa hàng cao cấp sẽ có mức giá cao hơn bởi phải mất chi phí cho các nguồn lực cần thiết để tạo ra một môi trường bán lẻ cao cấp, kể cả chi phí thuê địa điểm tại khu vực đắt đỏ hơn.3

2. Nhóm dịch vụ thứ hai được cung cấp bởi nhà phân phối là dịch vụ phân loại sản phẩm, có thể chia thành: phân loại theo chiều rộng (các dòng sản phẩm – product line) hoặc phân loại theo chiều sâu (các loại sản phẩm khác nhau trong cùng một dòng sản phẩm).

3. Nhóm dịch vụ thứ ba là sự tiện lợi của địa điểm (accessibility). Đây là loại dịch vụ dễ định nghĩa và định lượng nhất trong nhiều trường hợp. Ở cấp độ đơn giản nhất, đó là khoảng cách đến cơ sở bán lẻ. Yếu tố này ảnh hưởng trực tiếp đến chi phí đi lại và thời gian của khách hàng cho hoạt động tiêu dùng và thanh toán. Một hệ thống bán lẻ có thể tăng cường sự tiện lợi cho khách hàng bằng cách thiết lập nhiều cơ sở bán lẻ trong cùng khu vực thị trường, tuy nhiên bố trí này cũng làm chi phí cao hơn so với việc vận hành một cơ sở bán lẻ duy nhất.

4. Nhóm dịch vụ thứ tư là sự bảo đảm về giao hàng, có thể chia ra thành hai loại: giao hàng tại thời điểm mong muốn và theo hình thức mong muốn. Giao hàng tại thời điểm mong muốn đạt được bằng cách tăng thời gian mở cửa hoặc cung cấp tín dụng. Giao hàng theo hình thức mong muốn bao gồm việc thực hiện các chức năng: chia lô hàng, chịu rủi ro thông qua bố trí chuyển giao quyền sở hữu hoặc cung cấp bảo hành.

5. Nhóm dịch vụ thứ năm được cung cấp bởi các cơ sở bán lẻ là thông tin về giá cả, sự sẵn có và các đặc điểm khác của hàng hóa, dịch vụ cung cấp, kể cả thông tin về chính cơ sở bán lẻ. Việc cung cấp dịch vụ này ở mức cao thông qua (ví dụ như) quảng cáo và bố trí đội ngũ nhân viên bán hàng sẽ dẫn đến gia tăng chi phí đối với hệ thống bán lẻ nhưng mặt khác làm giảm chi phí về thông tin, điều chỉnh và lưu kho của khách hàng.

Việc phân loại các chi phí nêu trên giúp ta dễ hiểu hơn bản chất của các loại dịch vụ, tuy nhiên không đủ để định nghĩa một cách chính xác về mặt pháp lý từng loại dịch vụ thuộc năm nhóm trên. Tuy nhiên, việc định nghĩa không thuộc phạm vi xem xét của báo cáo này. Các định nghĩa có thể tìm thấy trong Danh mục phân loại các ngành dịch vụ4 của WTO được xây

3 Ibid 4 Tài liệu GATT MTN.GNS/W/120

6

dựng trong quá trình đàm phán Vòng Uruguay (chủ yếu dựa trên Hệ thống phân loại các sản phẩm trung tâm tạm thời của Liên hợp quốc có hiệu lực tại thời điểm đó) hiện vẫn được các Thành viên WTO viện dẫn đến. Tuy nhiên, nhiều thay đổi đáng kể đã diễn ra kể từ khi Danh mục này được xây dựng, do đó, ta có thể viện dẫn đến phiên bản hiện hành của CPC để có định nghĩa đầy đủ hơn về các loại hình dịch vụ do các nhà bán lẻ và bán buôn cung cấp.

2.2 Ý nghĩa kinh tế của ngành phân phối

Ngành phân phối đóng vai trò rất quan trọng ở hầu hết các nền kinh tế. Quy mô kinh tế của ngành này trong bất kỳ nền kinh tế nào cũng đều rất lớn, do đó cần đến những nguồn lực khổng lồ. Trong nhóm G-7 (Hoa Kỳ, Nhật Bản, Đức, Pháp, Anh, Ý, Canada), phân phối đóng góp vào GDP từ 8% - 15%, vào việc làm từ 11% - 19%. Trong giai đoạn 1950–1983, các hoạt động bán buôn và bán lẻ đóng góp trung bình 13.5% vào GDP của một nhóm gồm 74 quốc gia. Ở nhiều quốc gia, bán buôn và bán lẻ chỉ đứng thứ 2 sau hoạt động sản xuất nếu xét đến đóng góp vào GDP. Tại Hoa Kỳ, mỗi năm bán lẻ chiếm từ 50% - 60% tổng đóng góp của toàn bộ ngành phân phối vào GDP.5

Anderson và Betancourt (2002) giải thích mức độ đóng góp của phân phối vào GDP theo từng quốc gia. Họ thấy rằng, xét nhiều quốc gia ở các giai đoạn phát triển khác nhau, đóng góp bình quân cũng như sự phát triển của ngành phân phối ban đầu tăng nhưng sau đó giảm; và nếu tỷ lệ nhập siêu trên GDP càng tăng, đóng góp của ngành phân phối càng lớn. Kết quả này có thể quy về bản chất của hoạt động phân phối và cách thức thể hiện trên tài khoản thu nhập quốc gia (national income account). Các đại lý kinh tế (economic agent) có một số phương thức để đưa sản phẩm đến tay khách hàng nước ngoài. Ba phương thức quan trọng nhất là: tự phát triển mạng lưới phân phối ở nước ngoài; tận dụng các nhà nhập khẩu ở nước ngoài với vai trò nhà bán buôn; và tận dụng các nhà xuất khẩu tại nước mình với vai trò tương tự. Chỉ khi họ sử dụng phương thức thứ 3, hoạt động của họ mới được tính cho ngành phân phối của nước xuất khẩu. Khi xuất khẩu tăng, các hoạt động của ngành phân phối sẽ tăng tương ứng với khối lượng xuất khẩu thông qua các nhà bán buôn đồng thời là nhà xuất khẩu. Ngược lại, nếu nhập khẩu tăng, phân phối tại nước nhập khẩu sẽ tăng thông qua phương thức thứ 1 hoặc thứ 2 hoặc những kênh phân phối khác, ví dụ như các nhà sản xuất nước ngoài bán hàng trực tiếp cho các nhà bán lẻ ở nước nhập khẩu cũng dẫn đến tăng trưởng phân phối ở nước nhập khẩu.

Các dữ liệu so sánh về giá trị gia tăng và việc làm của phân phối bán lẻ ở cấp độ quốc tế hiện chưa có. Dữ liệu khả quan nhất có được bằng cách gộp các số liệu về đóng góp của bán buôn và bán lẻ (kể cả của lĩnh vực nhà hàng khách sạn) cho GDP ở từng quốc gia là từ 9 - 21% và cho việc làm là 15 - 28%. Phân phối là ngành có mức độ cạnh tranh cao nhất với số lượng doanh nghiệp lớn và tỷ lệ gia nhập/thoái lui ở mức cao. Trong năm 1990, tỷ lệ doanh nghiệp trong ngành phân phối trên tổng số doanh nghiệp đạt xấp xỉ 20% tại Hoa Kỳ và Đan Mạch,

5 Betancourt, 2004

7

40% tại Hy Lạp, Bồ Đào Nha và Hàn Quốc.

Tuy nhiên, ý nghĩa kinh tế của khu vực bán lẻ lớn hơn nhiều so với đóng góp đơn thuần vào GDP. Quả thực, vì một số lý do, nhiều hoạt động bán lẻ được gom vào các ngành khác chứ không phải ngành bán lẻ trong tài khoản thu nhập quốc gia. Điều này đặc biệt đúng với bán lẻ dịch vụ, ví dụ như với các cơ sở ăn uống, ta khó phân biệt rạch ròi được hoạt động sản xuất và hoạt động phân phối, khiến các dịch vụ bán lẻ mà các cơ sở này cung cấp bị che khuất.

2.3 Cơ cấu ngành phân phối

Mỗi quốc gia có cơ cấu phân phối bán lẻ khác nhau rõ rệt. Cơ cấu này được quyết định bởi nhiều yếu tố như trình độ phát triển, địa lý kinh tế, truyền thống văn hóa, quá trình đô thị hóa, cơ sở hạ tầng giao thông vận tải, v.v…

Nhân tố chính quyết định cơ cấu ngành phân phối là trình độ phát triển của quốc gia. Hình ảnh ngành phân phối ở nhiều nước đang phát triển ngày nay tương tự với ở các nước phương Tây ở đầu thế kỷ 20: kênh marketing chủ đạo là một cửa hàng bách hóa tổng hợp ở các thị trấn nhỏ, còn ở những thành phố lớn là những cửa hàng nhỏ có địa điểm thuận lợi chuyên cung cấp một số hữu hạn chủng loại mặt hàng, ngoài ra có thể có thêm những cửa hàng tổng hợp bán hàng hóa đa dạng hơn. Tuy nhiên, mô hình phát triển của các quốc gia không đồng nhất, phụ thuộc vào đặc trưng quốc gia như mật độ dân số, mức độ đô thị hóa, hay thị hiếu của công chúng (chẳng hạn như ưa chuộng các cửa hàng gần nơi sinh hoạt). Bản chất của chính sách công (như các quy định về quy hoạch phân khu hay những hạn chế đối với các cửa hàng lớn) cũng phản ánh sự phát triển của ngành phân phối.6 Sự biến đổi mô hình phát triển truyền thống của ngành phân phối ở các nước đang phát triển có nguyên nhân là quá trình toàn cầu hóa (đặc biệt là sự thâm nhập của chuỗi cung ứng toàn cầu vận hành bởi các nhà phân phối hoặc sản xuất xuyên quốc gia và trào lưu “siêu thị hóa”). Điều này nghĩa là ngành phân phối hiện đại ở các nước đang phát triển hiện nay đang ở giai đoạn phát triển thấp hơn so với ở các nước phát triển. Bên cạnh đó, sự lan tỏa của phân phối hiện đại ở các nước đang phát triển ngày nay cũng nhanh hơn rõ rệt so với ở các nước phát triển phương Tây vào thế kỷ trước, ví dụ như bán lẻ phải mất khoảng 70 – 80 năm mới có thể trở thành một bộ phận hoàn chỉnh của ngành phân phối Hoa Kỳ, trong khi đó, tại Braxin, sự phát triển tương tự diễn ra chỉ trong 20 năm.

Ngành bán lẻ là một lĩnh vực đa dạng với cơ cấu khác nhau đáng kể tại mỗi quốc gia và có nhiều hình thức bán lẻ để thích ứng với điều kiện thị trường của từng địa phương. Rõ ràng nhất là sự khác biệt giữa các cơ sở bán lẻ nội thị với các khu mua sắm nằm ngoài thành phố. Phương thức bán lẻ cũng khác nhau tùy thuộc vào mặt hàng bán. Mặc dù có sự khác biệt về trình độ phát triển, cơ cấu và chính sách ở mỗi quốc gia, ta có thể khái quát về ngành phân phối như sau: Thứ nhất, ở hầu hết các quốc gia, phần lớn các doanh nghiệp bán lẻ chỉ có một

6 Phần này được trích trong tài liệu của Tổ chức Thương mại thế giới 1998

8

cửa hàng và là doanh nghiệp cá thể. Tuy nhiên, các cửa hàng độc lập như vậy không mạnh về doanh thu mà mạnh về công ăn việc làm, đặc biệt ở các quốc gia có hệ thống bán lẻ phát triển. Thứ hai, phần lớn ngành bán lẻ tham gia kinh doanh thực phẩm, cả về phương diện số lượng doanh nghiệp lẫn doanh thu. Một số nhóm mặt hàng bán lẻ quan trọng khác là dệt may, may mặc và giầy dép, thiết bị gia dụng và phương tiện động cơ. Cuối cùng, ngành này thường đặc trưng với mức lương tương đối thấp và sử dụng nhiều lao động kỹ năng thấp. Tuy nhiên, sự thay đổi về thị hiếu của người tiêu dùng và công nghệ được phản ánh qua mức độ phức tạp của sản phẩm cũng tạo ra sự chuyển biến hướng tới dịch vụ chất lượng cao và vì vậy thúc đẩy nhu cầu về lao động có kỹ năng cao.

Ngành bán lẻ có tính năng động cao và thay đổi nhanh chóng, xuất hiện sự phân hóa về xu hướng: tập trung vào một số phân đoạn thị trường (ở cấp độ quốc gia và quốc tế) hay phát triển các hình thức cạnh tranh mới liên quan đến thương mại điện tử. Gần đây, bốn xu hướng quan trọng đã định hình trong ngành bán lẻ:

i) Sự gia tăng tập trung của các nhóm. Xu hướng tập trung nổi trội nhất trong phân ngành thực phẩm trong số các phân ngành khác;

ii) Sự hình thành các nhóm thu mua chung;

iii) Sự hợp nhất theo chiều dọc của bán buôn và bán lẻ, trong đó thị phần của các nhà bán lẻ có thương hiệu ngày càng tăng;

iv) Sự gia tăng quốc tế hóa trong ngành bán lẻ cho phép đạt được tính kinh tế theo quy mô và phạm vi.

Quốc tế hóa ngành bán lẻ vẫn là một xu hướng tương đối mới và phần lớn các nhà bán lẻ vẫn chỉ hoạt động trong nước. Phần lớn các nhà bán lẻ đều giới hạn hoạt động ra nước ngoài của mình trong phạm vi khu vực các nước láng giềng. Trong số các nhà bán lẻ có đầu tư xuyên lục địa, các nhà bán lẻ châu Âu nổi bật nhất với Carrefour (Pháp) dẫn đầu, thiết lập chi nhánh ở 31 quốc gia trong năm 2005. Các nhà bán lẻ mở chi nhánh tại các nước đang phát triển có xu hướng áp dụng 1 công thức chung: Trong giai đoạn đầu sau khi mở chi nhánh ở một quốc gia, nhà bán lẻ chủ yếu bán các sản phẩm của các nhà cung cấp đã có quan hệ, tỷ lệ nhập khẩu tương đối cao. Tuy nhiên, khi nhà bán lẻ đã kết nối được với các nhà cung cấp địa phương thì tỷ lệ nội địa của sản phẩm cung cấp sẽ tăng lên nhanh chóng. Trong giai đoạn 3, tỷ lệ nhập khẩu lại tăng do sự phát triển của chuỗi cung ứng trong khu vực (Nordås, Geloso Grosso and Pinali (2007).

Nhiều nghiên cứu cho thấy các nhà bán lẻ quốc tế tìm kiếm nguồn hàng chủ yếu từ quốc gia nơi họ đặt chi nhánh. Bằng cách trở thành một bộ phận trong chuỗi cung ứng của nhà bán lẻ quốc tế, dần dần các nhà cung cấp địa phương sẽ phục vụ thị trường trong nước của chính nhà bán lẻ. Nordås, Geloso Grosso và Pinali (2007) dẫn chứng trường hợp của tập đoàn Wal-Mart

9

hiện đang nhập khẩu xà phòng và chất tẩy rửa từ chi nhánh ở Mexico để bán ở Hoa Kỳ. Một ví dụ khác là việc tập đoàn Tesco’s đầu tư vào Thái Lan và sau đó lại xuất khẩu hàng từ Thái Lan vào Anh. Nghiên cứu cũng cho thấy các nhà bán lẻ còn phát triển các hệ thống mua hàng trong khu vực và đưa các nước nghèo tham gia vào chuỗi cung ứng của họ. Một ví dụ điển hình là các nhà bán lẻ của Pháp đã mua rau quả từ Madagascar, tạo điều kiện cho nông dân địa phương chuyển sang sản xuất với trình độ công nghệ cao hơn và hiệu quả hơn, từ đó, đảm bảo cho họ thu nhập cao và ổn định hơn. Từ các ví dụ nói trên, Nordås, Geloso Grosso và Pinali (2007) kết luận hoạt động ở nước ngoài của các nhà bán lẻ tạo điều kiện cho hàng nhập khẩu từ nước sở tại vào thị trường trong nước của nhà bán lẻ và đồng thời thúc đẩy thương mại giữa các nước mà nhà bán lẻ đặt chi nhánh.

Trong vài thập kỷ gần đây, công nghệ thông tin (IT), quá trình đô thị hóa và sự gia tăng sở hữu ô tô đã làm thay đổi đáng kể ngành bán lẻ. Bán lẻ đã trở thành một bộ phận không thể tách rời của chuỗi cung ứng, có sự phối hợp chặt chẽ của tất cả các khâu từ sản xuất, vận chuyển đến phân phối và tài chính nhờ công nghệ thông tin. Đối với một số loại hàng tiêu dùng, bao gồm thực phẩm và may mặc, nhà bán lẻ trở thành lực lượng đi đầu trong chuỗi cung ứng, cho thấy sự chuyển biến trong thương mại từ cơ chế cung/đẩy sang cơ chế cầu/kéo. Đơn đặt hàng được tạo ra bắt đầu từ việc theo dõi theo thời gian thực (real-time) hành vi của người tiêu dùng thông qua các dữ liệu thu thập được từ các cơ sở bán lẻ của nhà bán lẻ. Các đơn hàng này được ghi vào hệ thống barcode đọc bằng laser, được lưu trữ và chuyển tới nhà cung cấp thông qua các hệ thống máy tính. Hàng hóa đều đặn chạy theo hướng ngược lại để lấp đầy các giá hàng. Thông thường, hàng hóa được kiểm tra trên đường đi bằng thẻ điện tử. Phương pháp này được gọi là “bán lẻ linh hoạt – lean retailing” – xuất phát từ hiệu quả làm giảm đáng kể lượng hàng tồn kho và thời gian cung cấp. Các nhà bán lẻ linh hoạt ngày càng tìm kiếm, thu mua hàng hóa trực tiếp từ các nhà cung cấp bất kể trong nước hay nước ngoài. Do đó, các nhà bán lẻ đã dần bỏ qua các nhà bán buôn và phát triển các phòng ban thu mua, các nhóm người mua (buyer group) và mạng lưới doanh nghiệp với doanh nghiệp (B2B) thông qua internet (Nordås, Geloso Grosso and Pinali (2007).

Đây là một xu hướng chung trong đó các nhà bán buôn truyền thống mất đi vai trò trong mạng lưới phân phối, trong khi chuỗi cung ứng trở thành lực lượng chính trong phân phối. Tuy nhiên, ta không thể khái quát hóa xu hướng giảm của bán buôn các mặt hàng tiêu dùng cho tất cả các loại hàng hóa. Ví dụ, bán buôn nguyên vật liệu, hàng rời (bulk goods) và hàng chuyên dụng không chịu tác động của xu hướng này. Ngoài ra, mặc dù trong một số lĩnh vực, bán buôn có xu hướng giảm cả về số lượng cơ sở kinh doanh và tầm quan trọng, dịch vụ bán buôn do các bên khác thực hiện, xét về mặt chức năng trong chuỗi phân phối, vẫn tiếp tục gia tăng.

Vì các nhà sản xuất ở châu Âu và Bắc Mỹ tập trung cho thị trường lục địa của mình bằng cách sắp đặt lại các xí nghiệp và tập trung hóa phân phối trong khi các nhà bán lẻ cũng đang quốc tế hóa hoạt động, các công ty của cả hai khu vực sản xuất và bán lẻ đều cần đến các dịch vụ

10

hậu cần hợp nhất (integrated logistic services). Trong khi ở khu vực Bắc Mỹ những năm gần đây đã có nhiều vụ mua lại và sáp nhập các công ty bên thứ ba cung cấp dịch vụ hậu cần, ở châu Âu vẫn chưa có nhà cung cấp dịch vụ xuyên châu Âu nào thực sự hiện diện.

Ở phạm vi quốc tế, các mạng lưới sản xuất / phân phối bao gồm các chuỗi sản xuất theo chiều dọc mở rộng khắp các quốc gia trong khu vực và toàn cầu.7 Các bên tham gia chủ chốt là các doanh nghiệp thuộc các ngành công nghệ máy móc, bao gồm sản xuất máy cái, máy móc điện, thiết bị vận tải và máy móc chính xác, mặc dù một số công ty trong các ngành khác như dệt may và may mặc cũng đã phát triển mạng lưới của mình. Các mạng lưới sản xuất tương tự giữa Hoa Kỳ và Mexico, Đức và Hungary/Cộng hòa Séc đã hình thành. Các mạng lưới ở khu vực Đông Á nổi bật nhất (ít nhất là ở thời điểm này) nhờ các đặc điểm sau: Trước hết, các mạng lưới này đã trở thành một bộ phận quan trọng trong từng nền kinh tế trong khu vực. Các hoạt động sản xuất và thương mại quốc tế của mỗi quốc gia không thể thiếu các mạng lưới này. Thứ hai, các mạng lưới này có sự tham gia của nhiều quốc gia với mức thu nhập khác nhau. Những khác biệt về giá và các lợi thế địa điểm được tận dụng hiệu quả để hình thành các mạng lưới sản xuất theo chiều dọc. Thứ ba, các mạng lưới này bao gồm các mối quan hệ trong và ngoài công ty. Giữa các công ty đa quốc gia (MNEs) và các công ty trong nước ở mỗi quốc gia hình thành các mối quan hệ liên kết phức tạp.

3. Khuôn khổ pháp lý cho ngành phân phối

3.1 Các xu hướng quản lý ngành phân phối

Mỗi quốc gia có khuôn khổ pháp lý khác nhau đối với ngành phân phối. Theo truyền thống, ngành phân phối là ngành có tính cạnh tranh cao, ít rào cản thương mại, tỉ lệ gia nhập/thoái lui cao, có nhiều đối thủ cạnh tranh cỡ tương đối nhỏ.8 Bức tranh truyền thống này đặc trưng cho các quốc gia phát triển hàng trăm năm trước, giải thích việc không có các quy định hạn chế gia nhập. Nhìn chung, các quy định ảnh hưởng đến hoạt động của thị trường và các cơ sở bán lẻ chủ yếu bắt nguồn từ các quy ước truyền thống (như chợ phiên tổ chức vào một ngày trong tuần), cùng với các yếu tố kinh tế là các yếu tố văn hoá, thói quen và thị hiếu của người tiêu dùng.

Một đặc trưng phổ biến (với rất ít trường hợp ngoại lệ) trong nền kinh tế thị trường là chính phủ không quản lý thông qua sở hữu trực tiếp: chính phủ không sở hữu hoặc điều hành các doanh nghiệp bán buôn hoặc bán lẻ. Các doanh nghiệp chủ yếu là của tư nhân. Các trường hợp ngoại lệ xuất hiện ở một số quốc gia với một số mặt hàng tiêu dùng nhất định (như thuốc lá, đồ uống có cồn): chính phủ tham gia trực tiếp chủ yếu vì các lý do liên quan đến chính sách y tế, sức khỏe, môi trường và các giá trị cộng đồng…

Như đề cập ở trên, ngành phân phối có tính cạnh tranh cao, ít chịu sự điều tiết quản lý của nhà

7 Tham khảo Ando và Kimura (2005) 8 Boylaud và Nicoletti (2001)

11

nước hơn so với các dịch vụ hạ tầng, mạng lưới hay dịch vụ chuyên môn (bác sĩ, luật sư, v.v…). Tuy nhiên, ngành phân phối là đối tượng của nhiều quy định có tác động hạn chế kinh doanh và hạn chế thương mại ở các cấp độ khác nhau. Đồng thời, trong khi một số quy định áp dụng cho cả nhà phân phối trong nước và nước ngoài, một số khác chỉ áp dụng cho các nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài.

Ngành bán lẻ có xu hướng chịu ảnh hưởng của các quy định có tác động hạn chế gia nhập và hạn chế thương mại nhiều hơn so với ngành bán buôn (bán buôn thường không phải là ngành bị quản lý chặt). Tuy nhiên, do sự khác biệt giữa bán buôn với bán lẻ ngày càng mờ nhạt (vì các bên tham gia ngày càng hợp nhất), các quy định tác động đến bán lẻ cũng ảnh hưởng đến bán buôn.

Ngành bán buôn ở các nước quản lý chặt chẽ sẽ bị quản lý bằng các biện pháp hạn chế thương mại. Hầu hết các biện pháp mà các Thành viên WTO áp dụng hạn chế việc cung cấp dịch vụ của chi nhánh hoặc doanh nghiệp nước ngoài. Cơ chế đầu tư nước ngoài của hầu hết các Thành viên WTO đều có các biện pháp có tính áp dụng chung nhằm hạn chế việc tiếp cận thị trường dịch vụ bán buôn. Các biện pháp áp dụng có thể bao gồm cả việc cấm doanh nghiệp bán buôn nước ngoài thiết lập hiện diện thương mại nhằm bảo hộ các đơn vị bán buôn trong nước. Mặc dù việc cấm có thể áp dụng ở cả các nước đang phát triển cũng như phát triển, biện pháp này thường có phạm vi cụ thể và chỉ áp dụng đối với một số sản phẩm nhất định. Đầu tư trực tiếp của nước ngoài vào dịch vụ bán buôn thường bị hạn chế bởi yêu cầu phải có phê duyệt của cơ quan có thẩm quyền đối với việc lập cơ sở mới hay mua lại doanh nghiệp trong nước đang hoạt động, hay hạn chế cổ phần / vốn góp của nước ngoài. Chính phủ cũng có thể áp dụng các biện pháp như hạn chế việc mở rộng hoạt động của doanh nghiệp có vốn nước ngoài sau khi đã thành lập. Thông thường, các biện pháp này được thực hiện theo phán xét chủ quan (discretion) của cơ quan quản lý nhà nước. Cơ quan quản lý nhà nước có thể sử dụng các biện pháp thiếu minh bạch như: kiểm tra nhu cầu kinh tế (ENT) hoặc đánh giá “lợi ích quốc gia” để quyết định phê duyệt hay không đối với dự án đầu tư. Các hạn chế khác liên quan đến hiện diện thương mại: doanh nghiệp nước ngoài phải chọn một trong những hình thức pháp lý nhất định hoặc phải liên doanh với nhà cung cấp dịch vụ trong nước hoặc thoái đầu tư. Mặc dù việc cấm lập chi nhánh nhìn chung gắn với việc bảo vệ người tiêu dùng, trong ngành bán buôn, lý do thường là yêu cầu hiện diện thương mại đầy đủ. Những hạn chế trực tiếp ảnh hưởng đến việc thành lập hoặc hoạt động của một cơ sở nước ngoài (đã có hiện diện thương mại) cộng với các hạn chế về yếu tố đầu vào như đất đai hoặc lao động sẽ khiến vấn đề càng trở nên trầm trọng.

Trong lĩnh vực bán lẻ, các quy định có thể phân thành 5 nhóm lớn theo mục đích chính sách: (1) hạn chế về địa điểm (quy định về quy hoạch phân vùng và sử dụng đất để giảm thiểu các ảnh hưởng về không gian); (2) kiểm soát giá cả (để bảo vệ người tiêu dùng); (3) cơ cấu doanh nghiệp (bằng luật cạnh tranh để ngăn chặn độc quyền); (4) bảo đảm sự ổn định của thị trường (kiểm soát sự gia nhập của các công ty mới để tránh dư thừa công suất); và (5) bảo vệ người

12

tiêu dùng (quy định cấp phép / kiểm tra để đảm bảo an toàn cho người tiêu dùng).

Một nhóm quy định thứ 6 có thể đưa vào danh mục trên vì chúng ngày càng được sử dụng phổ biến ở các nước phát triển – tiêu chuẩn của bản thân nhà phân phối. Báo cáo này sẽ không phân tích chi tiết tiêu chuẩn do các nhà phân phối tự đặt ra do ngoài phạm vi nghiên cứu, tuy nhiên, ta cần lưu ý đến tầm quan trọng của các tiêu chuẩn này, đặc biệt là tiêu chuẩn của các nhà bán lẻ thực phẩm. Các tiêu chuẩn này có thể cao hơn quy định chính thức, có tác động hạn chế nghiêm trọng đến các nhà sản xuất. Động cơ của việc xây dựng các tiêu chuẩn tư nhân có thể là cam kết về chất lượng, chiến lược đặc định hóa sản phẩm hay sự sợ hãi về các vụ kiện có thể xảy ra. Ở các nước đang phát triển, đôi khi các tiêu chuẩn tư nhân còn được sử dụng để thay thế trong trường hợp không có các tiêu chuẩn chính thức hoặc có các tiêu chuẩn chính thức nhưng hiệu lực kém.

Nhiều quy định về bán lẻ của các nước phát triển và đang phát triển ngày nay hình thành từ những lo ngại của công chúng về sự cạnh tranh giữa bán lẻ hiện đại9 và bán lẻ truyền thống, cũng như mâu thuẫn giữa các siêu thị và các nhà cung cấp, khi mô hình bán lẻ hiện đại ngày càng phổ biến và có thể gây tổn thất cho các nhà bán lẻ truyền thống.

Các nước thường áp dụng hai loại quy định sau đây đối với dịch vụ phân phối10:

• Các quy định về điều kiện của nhà phân phối và số lượng nhà phân phối có thể tham gia thị trường (gia nhập thị trường hay tiếp cận thị trường); và

• Các quy định về điều kiện hoạt động của nhà phân phối khi đã hiện diện trên thị trường (các quy định về hoạt động).

Về tiếp cận thị trường, các hạn chế chủ yếu liên quan đến việc thành lập doanh nghiệp, bao gồm các thủ tục gia nhập (đăng ký kinh doanh), các quy định về thành lập, mở rộng doanh nghiệp và địa điểm của cơ sở thương mại, quy định về hoạt động và sản phẩm, sự tồn tại của các doanh nghiệp độc quyền trong nước về một số mặt hàng và các rào cản pháp lý đối với việc lập cơ sở quy mô lớn.

Các quy định có tác động hạn chế hoạt động của doanh nghiệp bán lẻ chủ yếu là quy định về thời gian mở cửa và giá cả. Các quy định về thời gian mở cửa được đặt ra vì các lý do tôn giáo hay bảo vệ quyền lợi của người lao động. Ở một số quốc gia như Pháp, giờ mở cửa được quy định gián tiếp thông qua bộ luật lao động. Những khác biệt về văn hóa và lịch sử là nguyên nhân chính dẫn đến những khác biệt lớn giữa các quốc gia ngày nay. Quy định về thời gian mở cửa có xu hướng bị bãi bỏ để đáp ứng nhu cầu của người tiêu dùng. Nhìn chung, sự linh hoạt làm tăng phúc lợi của người tiêu dùng, thúc đẩy việc làm và càng nâng cao vị thế của các doanh nghiệp lớn so với các cửa hàng nhỏ lẻ, tuy nhiên, tác động đối với doanh thu 9 Các hình thức bán lẻ hiện đại bao gồm các cửa hàng bán lẻ như siêu thị, đại siêu thị, các khu trung tâm mua sắm và các cửa hàng bán lẻ. 10 Báo cáo của Boylaud và Nicoletti (2001)

13

không đạt hiệu quả như mong đợi. Việc kiểm soát giá tồn tại ở hầu hết các quốc gia OECD nhưng chỉ áp dụng với một số mặt hàng. Các hạn chế giá chủ yếu áp dụng đối với dược phẩm, thuốc lá và xăng dầu. Trái lại, các quy định về hoạt động xúc tiến tương đối phổ biến vì lý do bảo vệ người tiêu dùng và đối phó với các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, song song với việc xây dựng các quy định về an toàn, vệ sinh sản phẩm, nhãn mác và tiêu chuẩn chất lượng. Các quốc gia hiện vẫn chưa nhất trí được với nhau về sự cần thiết phải quản lý các hoạt động xúc tiến cũng như cách thức quản lý chúng. Một số quốc gia không có quy định cụ thể (Áo, Canada, Cộng hòa Séc, Hungary, Thụy Sĩ, Anh), trong khi một số quốc gia khác có quy định về mọi lĩnh vực (Đức, Bỉ, Đan Mạch, Phần Lan) và một số khác chỉ xây dựng quy định đối với một số khía cạnh nhất định. Bán hạ giá để thu hút khách hàng bị cấm hoặc hạn chế ở ½ số các quốc gia được nghiên cứu (một số quốc gia châu Âu và Mexico)

Một số chính phủ áp dụng các ngoại trừ về sản phẩm, tức là hạn chế quyền kinh doanh một số loại hàng hóa nhất định như dược phẩm, các sản phẩm y tế và chỉnh hình; hàng nông sản và động vật sống; thực phẩm, đồ uống và thuốc lá; kim loại quý. Quyền kinh doanh các mặt hàng này dành riêng cho các doanh nghiệp nhà nước (có thể thuộc sở hữu nhà nước hoặc không) hay cho các nhà phân phối trong nước. Trong những trường hợp đó, các quy định quốc tế (Điều XVII GATT và Điều VIII GATS hay các điều khoản trong các hiệp định mậu dịch tự do) sẽ hạn chế quyền lực của nhà nước đối với thương mại và đảm bảo cơ hội tiếp cận thị trường cho các nhà sản xuất nước ngoài. Ngoài ra, các chính phủ có thể áp dụng các biện pháp hạn chế tiếp cận thị trường khác như yêu cầu về quốc tịch và cư trú; đăng ký và cấp phép cho những người không cư trú; kiểm tra nhu cầu kinh tế, v.v… Cuối cùng, một số hạn chế nền (horizontal) cũng có tác động nhất định đối với ngành phân phối, chẳng hạn như các yêu cầu về phê duyệt; hạn chế về mua hàng, thuê bất động sản; hạn chế phần vốn nắm giữ; các biện pháp thuế và trợ cấp, v.v... Nhìn chung, các ngoại trừ về sản phẩm có tác dụng hạn chế hoạt động của doanh nghiệp, trong một số trường hợp thậm chí còn ngăn chặn gia nhập thị trường của các đối thủ tiềm năng.

Bảng 1 tóm tắt các loại quy định chính được áp dụng trên thế giới. Danh sách này không đầy đủ và chỉ nên coi là ví dụ.

Bảng 1

Mục tiêu và các loại quy định chính đối với ngành bán lẻ

Các quy định hạn chế gia nhập thị trường và lập cơ sở

Các quy định hạn chế hoạt động

Quy định hạn chế quyền sử dụng đất: • Không cho phép mua/thuê đất, hoặc • Cho phép mua/thuê đất nhưng chỉ

trong diện tích nhất định; hoặc

Quy định đòi hỏi nhà bán buôn phải có giấy phép nhập khẩu, chẳng hạn:

• Hạn chế số lượng giấy phép nhập khẩu cấp cho nhà bán buôn.

14

• Không hạn chế mua/thuê đất Quy định về đầu tư trực tiếp nước ngoài:

• Hạn chế đầu tư trực tiếp nước ngoài;

• Yêu cầu nhà phân phối nước ngoài phải có giấy phép đặc biệt.

Quy định hạn chế xúc tiến hàng hóa, chẳng hạn như quy định rằng các doanh nghiệp phân phối không được phép hoặc bị hạn chế quảng cáo hay xúc tiến các dịch vụ bán lẻ của mình.

Quy định ảnh hưởng đến đầu tư: • Các yêu cầu thực hiện

(performance); • Thẩm định của chính phủ đối với

đầu tư; • Kiểm tra nhu cầu kinh tế (ENTs).

Yêu cầu giấy phép đối với ban lãnh đạo, các cán bộ chủ chốt và/hoặc các giám đốc hoặc nhà quản lý.

Quy định ảnh hưởng đến di chuyển của thể nhân: việc nhập cảnh của các giám đốc điều hành, quản lý cấp cao hoặc nhân viên nước ngoài. Ví dụ: yêu cầu về quốc tịch hoặc cư trú đối với các cán bộ chủ chốt, áp dụng đối với tất cả hoặc một số giám đốc, nhà quản lý của công ty phân phối.

Quy định về: • Quy hoạch phân khu; • Bảo vệ môi trường; • Hạn chế giờ mở cửa.

Quy định buộc cơ sở phải đáp ứng yêu cầu nội địa như:

• Sử dụng lao động địa phương.

Hiện diện của doanh nghiệp độc quyền nhà nước (không cho phép các nhà phân phối trong nước hay nước ngoài được phân phối một số loại hàng hóa nhất định).

Luật và chính sách cạnh tranh Bảo vệ người tiêu dùng

Nguồn: của các chuyên gia, dựa trên báo cáo của Boylaud và Nicoletti (2001): “Cải cách quy định trong phân phối bán lẻ”, Nghiên cứu kinh tế của OECD số 32, 2001/I và Kalirajan, K.: “Hạn chế đối với thương mại dịch vụ phân phối”, Báo cáo của Ban nghiên cứu về năng suất, AusInfo, Canberra, tháng 8/2000.

15

Bảng 1 thể hiện chỉ số hạn chế của các quy định trong ngành phân phối ở một số nước OECD.

B

iểu

1 C

ác c

hỉ số

về

quản

lý tr

ong

ngàn

h bá

n lẻ

Chỉ

số hạn

chế

nằm

tron

g kh

oảng

từ 0

đến

1. C

hỉ số

càn

g ca

o th

ì mức

độ

hạn

chế

càng

lớn

Nguồn

: Bae

k, Y

., R

. S. J

ones

và

M. W

ise

(200

4), "

Cạn

h tra

nh tr

ên thị t

rườn

g sả

n phẩm

và

Hoạ

t độn

g ki

nh tế

ở H

àn Q

uốc"

, Tà

i liệ

u là

m v

iệc

của

Phòn

g K

inh

tế O

ECD

, số.

399

, xuấ

t bản

bởi

OEC

D

Kalirajan (2000) cho rằng Bỉ, Ấn Độ, Indonesia, Pháp, Hàn Quốc, Malaysia, Philippines, Thụy Sĩ và Thái Lan là các quốc gia có nhiều quy định hạn chế phân phối nhất. Đặc trưng của

New Zealand

Mexico

Úc

Hoa Kỳ

Thổ Nhĩ Kỳ

Luxembourg

Áo

Canada

Ailen

Anh

Thụy Điển

Phần Lan

Tây Ban Nha

Hy Lạp

Hà Lan

Đức

Bồ Đào Nha

Đan Mạch

Ý

Nhật Bản

Thụy Sĩ

Bỉ

Pháp

Hàn Quốc

Thành lập: trong nước H

oạt động: trong nước Thành lập: nước ngoài H

oạt động: nước ngoài

16

các nền kinh tế này là yêu cầu chặt chẽ về thành lập cũng như hạn chế về mua/thuê đất thương mại, hạn chế đầu tư trực tiếp nước ngoài và hạn chế đối với các cửa hàng lớn. Các nền kinh tế này cũng hạn chế hoạt động của doanh nghiệp như yêu cầu về quốc tịch đối với ban lãnh đạo và yêu cầu sử dụng lao động địa phương. Trong khi đó, Singapore và Hồng Kông là hai quốc gia có nền kinh tế mở cửa nhất. Các nền kinh tế này có rất ít quy định hạn chế, chủ yếu là hạn chế sử dụng lao động nước ngoài.

3.2 Quy định đối với các cơ sở bán lẻ quy mô lớn

Các cơ sở bán lẻ quy mô lớn là đối tượng chính của các quy định khắt khe. Trong khi các chuỗi bán lẻ lớn có lợi ích không thể phủ nhận được (lợi ích của người tiêu dùng về phương diện sự tiện lợi, giảm chi phí hàng hóa, thời gian và chi phí vận tải; thu hút lượng khách hàng đóng thuế trong một phạm vi rộng; gia tăng việc làm, thu nhập; kích thích hồi phục kinh tế ở các cộng đồng thành thị; kích thích các hoạt động kinh tế khác và tạo việc làm liên quan; v.v…), những người chỉ trích cho rằng các cơ sở này cũng có những tác động tiêu cực về mặt xã hội, kinh tế và môi trường đối với cộng đồng nơi đặt cơ sở bán lẻ. Đặc biệt, các cửa hàng này có những biểu hiện thống trị, lãng phí không gian và ảnh hưởng xấu đến cộng đồng cũng như những doanh nghiệp nhỏ. Một cơ sở bán lẻ quy mô lớn thường cần đến 1.000 chỗ đỗ xe và phát sinh hàng nghìn lượt đi lại bằng ô tô mỗi ngày. Những người chỉ trích còn nêu rằng tương ứng với mỗi đồng thuế mà các cơ sở này nộp vào công quỹ, những người trả thuế cuối cùng thậm chí còn phải gánh chịu chi phí cao hơn. Bên cạnh đó, tương ứng với mỗi công việc lương thấp được tạo ra từ các cơ sở này, một số công việc có mức thu nhập “đủ sống” khác trong cộng đồng có thể đã bị mất đi.

Về mặt lý thuyết, số lượng các công cụ mà các nhà hoạch định chính sách có thể áp dụng đối với các cơ sở bán lẻ quy mô lớn tương đối phong phú. Tuy nhiên trong thực tế, việc lựa chọn chính sách nào để giải quyết các thách thức đặt ra phụ thuộc vào bối cảnh cụ thể. Vì thế mỗi quốc gia phải vận dụng các công cụ quản lý khác nhau. Về cơ bản, các nhà hoạch định chính sách phải cân bằng được các mục tiêu mâu thuẫn nhau: một mặt là thúc đẩy cạnh tranh thương mại; mặt khác là bảo vệ quyền lợi của các doanh nghiệp địa phương, các nhóm lợi ích và người tiêu dùng.

Các quốc gia có ngành phân phối hoạt động chủ yếu theo phương thức truyền thống, ở đó, các nhà bán lẻ quy mô lớn (supermarketer) còn tương đối yếu hoặc không tồn tại thường có xu hướng áp dụng những biện pháp hạn chế mang tính phân biệt đối xử đối với các nhà bán lẻ nước ngoài vì họ là đối tượng có khả năng cung cấp các dịch vụ phân phối hiện đại. Sự xuất hiện của các nhà bán lẻ nước ngoài bị coi là mối đe dọa đến các giá trị quốc gia, truyền thống văn hóa hay đơn giản là mối đe dọa về sự cạnh tranh không cân sức với các nhà sản xuất và phân phối trong nước.

17

Hộp 1

Tranh luận ở Ấn Độ xoay quanh việc mở cửa thị trường bán lẻ cho các nhà phân phối quy mô lớn

Cuộc tranh luận về việc mở cửa thị trường bán lẻ cho các nhà bán lẻ quy mô lớn kéo dài trong nhiều năm tại Ấn Độ, nơi có những quy định nghiêm ngặt để bảo vệ các cửa hàng nhỏ. Các doanh nghiệp lớn trong nước như Tata hay các nhà bán lẻ xuyên quốc gia đều háo hức muốn gia nhập thị trường phân phối lớn thứ hai thế giới này.

Hiện tại, đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào các hoạt động bán lẻ thuần túy vẫn chưa được pháp luật cho phép. Chính phủ Ấn Độ chỉ mới cho phép đầu tư trực tiếp nước ngoài vào phân phối bán lẻ một số sản phẩm thương hiệu nhất định (bán lẻ cho một thương hiệu duy nhất). Theo đó, các công ty nước ngoài thuộc nhóm nhất định có thể bán hàng thông qua cơ sở bán lẻ thành lập ở Ấn Độ.

Theo một báo cáo chính sách của Vụ Xúc tiến và Chính sách Công nghiệp Ấn Độ (DIPP), việc mở cửa thị trường cho FDI sẽ mang lại nhiều cơ hội kinh tế mới và tạo ra nhiều việc làm. FDI trong ngành bán lẻ sẽ tạo ra những liên kết đối với khu vực sản xuất, chế tạo, thúc đẩy bán lẻ trong nước cũng như xuất khẩu. Các công ty đa quốc gia đầu tư vào hoạt động bán lẻ ở Ấn Độ cũng sẽ tìm kiếm nguồn hàng Ấn Độ cho các cơ sở bán lẻ quốc tế của mình, từ đó làm gia tăng xuất khẩu của Ấn Độ. Các chuỗi bán lẻ ở Ấn Độ sẽ có cơ hội hợp nhất với các chuỗi cung ứng toàn cầu bởi FDI sẽ mang đến công nghệ, tiêu chuẩn chất lượng và tiếp thị.

Các nhà bán lẻ có tổ chức ở Ấn Độ không tán thành việc cho phép các công ty đa quốc gia (Multinational Companies - MNCs) gia nhập bán lẻ trong nước bởi chiến lược định giá của các công ty này có thể loại bỏ cạnh tranh trên thị trường. Tuy nhiên, luận điểm này bị phản bác bởi đầu tư trực tiếp nước ngoài vào bán lẻ tại các nước đã tự do hóa thương mại cho thấy các nhà bán buôn và các nhà chế biến thực phẩm buộc phải cải tiến, tăng cường xuất khẩu và tăng trưởng thông qua việc tìm kiếm nguồn cung trong nước.

Tiến sĩ A.K. Dua, Vụ trưởng Vụ Xúc tiến và Chính sách Công nghiệp đã kết luận về quan điểm của Chính phủ Ấn Độ như sau:

“Xét đến cấu trúc xã hội hiện tại của Ấn Độ, ngành bán lẻ cần được mở cửa. Chính phủ sẽ đảm bảo việc gia nhập thị trường của các tập đoàn bán lẻ toàn cầu không làm mất đi việc làm hiện có trong ngành bán lẻ.” Tuy nhiên, ông khẳng định thêm rằng: “Vấn đề thực sự là liệu ngành bán lẻ thiếu tổ chức của chúng ta có trụ được trước phương thức bán lẻ có tổ chức và tận dụng được tính kinh tế theo quy mô hay không... Cho dù đó là những công ty lớn trong nước như Reliance đã tuyên bố sẽ gia nhập ngành bán lẻ, hay các MNC như Walmart, thì tác động đối với những cửa hàng nhỏ lẻ truyền thống (mom-and-pop shop) vẫn chẳng có gì thay

18

đổi. Nếu bạn bị giết, bất kể sát thủ là người nước ngoài hay người trong nước, thì có gì khác biệt đâu?”

Ở các quốc gia có ngành phân phối phát triển, các quy định đối với các nhà bán lẻ quy mô lớn (supermarketer) không nhằm vào người nước ngoài mà được áp dụng theo nguyên tắc đối xử quốc gia (ít nhất là về hình thức). (Điều này không có nghĩa đối xử quốc gia phải là một đặc trưng của các quy định về phân phối. Nếu các mục tiêu chính sách công chỉ liên quan đến cảnh quan, giao thông đường bộ, bảo vệ môi trường và bảo tồn các địa điểm di tích, v.v… thì việc phân biệt đối xử giữa nhà bán lẻ trong nước và nước ngoài là vô nghĩa.)

Đối với nhiều nền kinh tế có mức thu nhập trung bình ở Đông Nam Á, thập niên 90 được coi là thời kỳ phát triển thịnh vượng của các nhà bán lẻ xuyên quốc gia và các trung tâm mua sắm lớn. Các nhà bán lẻ trong nước cảm thấy rằng đây là quá trình “quốc tế hóa mau lẹ” của các chuỗi phân phối xuyên quốc gia, đặc biệt là các nhà bán lẻ quy mô lớn, khi chớp được cơ hội tạo ra bởi cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997. Quá trình quốc tế hóa nhanh chóng của ngành bán lẻ ở những quốc gia này, chủ yếu là Thái Lan và Malaysia đã không chỉ thay đổi truyền thống mua hàng và diện mạo của môi trường đô thị, mà còn thay đổi số phận của các thị xã, cộng đồng, đặt ra cho các nhà hoạch định chính sách và quy hoạch những sự lựa chọn khó khăn. Phản ứng chính sách đối với tình trạng này là việc ban hành các quy định kiểm soát địa điểm và hoạt động của các cơ sở bán lẻ nước ngoài quy mô lớn. Mục tiêu đặt ra bao gồm: duy trì sự tồn tại của các nhà phân phối nhỏ lẻ, duy trì bản chất truyền thống của các trung tâm đô thị, giảm thiểu các tác động tiêu cực đến kinh tế xã hội của các cộng đồng đô thị.

Bảng 2 tóm tắt các quy định hiện hành đối với ngành phân phối ở Indonesia, Malaysia và Thái Lan. Các quy định này cũng có thể thấy ở các quốc gia khác, tất nhiên không nhất thiết phải bao gồm tất cả các quy định này.

Bảng 2 Phân loại các cơ chế quản lý áp dụng đối với các nhà bán lẻ xuyên quốc gia quy mô lớn

(Transitional Companies – TNCs) Loại quy

định Giải thích

Chính sách đối với nhà đầu tư nước ngoài

Luật đất đai và tài sản Luật Các luật chuyên ngành điều chỉnh các loại hình sở hữu bất động sản

Luật cạnh tranh Luật Các luật chuyên ngành nhằm thúc đẩy cạnh tranh và ngăn chặn hành vi thương mại không lành mạnh trên thị trường, thường bao gồm luật chống độc quyền và luật bảo vệ người tiêu dùng

19

Luật và chính sách về FDI

Quy định dưới luật

Các luật chuyên ngành và/hoặc các quy định điều chỉnh sự di chuyển vốn (khác với đầu tư gián tiếp) qua biên giới theo hướng cho phép các nhà đầu tư có quyền kiểm soát đối với các tài sản có được, do đó điều chỉnh cả hoạt động đầu tư mới, sáp nhập và mua lại

Chính sách đối với nhà bán lẻ xuyên quốc gia quy mô lớn

Hạn chế về vốn góp Quy định dưới luật

Quy định về ngưỡng vốn góp được phép nắm giữ đối với các TNC muốn gia nhập thị trường bán lẻ của nước sở tại

Yêu cầu mức vốn tối thiểu

Quy định dưới luật

Yêu cầu về vốn tối thiểu đối với doanh nghiệp muốn tham gia thị trường bán lẻ

Thủ tục lập cơ sở mới Quy định dưới luật

Yêu cầu vốn góp và các yêu cầu khác đối với doanh nghiệp muốn tham gia thị trường bán lẻ

Nghiên cứu tác động kinh tế xã hội

Quy định dưới luật

Yêu cầu đánh giá trước rủi ro/tác động kinh tế xã hội của dự án bán lẻ đối với các doanh nghiệp đang hoạt động và cộng đồng địa phương

Nghiên cứu tác động đối với môi trường và/hoặc bảo tồn di tích lịch sử

Quy định dưới luật

Yêu cầu đánh giá tác động của dự án đối với sức khỏe và môi trường con người, rủi ro về mặt sinh thái đối với những thay đổi về môi trường và sức khỏe trong khu vực hoặc cộng đồng cụ thể

Quy hoạch phân vùng Quy định dưới luật

Quy định về mục đích sử dụng đất ở các vùng đã được quy hoạch, phân tách cộng đồng này với cộng đồng khác

Yêu cầu về số dân phục vụ

Quy định dưới luật

Yêu cầu ngưỡng quy mô dân số tối thiểu để cho phép lập cơ sở bán lẻ trong một cộng đồng nhất định

Tiêu chuẩn xây dựng và tiêu chuẩn diện tích cơ sở

Quy định dưới luật

Tiêu chuẩn về hình thức và diện tích xây dựng đối với cơ sở bán lẻ quy mô lớn và các trung tâm mua sắm, cấm một số hình thức và/hoặc giới hạn diện tích cụ thể ở một số khu vực nhất định

Thời gian mở cửa Quy định dưới luật

Hạn chế thời gian hoạt động của các cơ sở bán lẻ quy mô lớn, cụ thể là thời gian mở cửa và/hoặc đóng cửa

Khác Quy định dưới luật

Các quy định khác về lưu kho, quản lý và marketing, cung cấp dịch vụ bổ trợ, v.v.

Nguồn: Mutebi, Alex M. (2007): “Các biện pháp quản lý đối với các cơ sở bán lẻ xuyên quốc gia quy mô lớn tại các thành phố Đông Nam Á”, Nghiên cứu đô thị, 44:2, 357 – 379

3.3 Chi phí của quy định đối với ngành phân phối

20

Các quy định đối với ngành phân phối làm giảm phúc lợi xã hội. Các quy định này làm gia tăng chi phí đáng kể. Điều này ngụ ý rằng kết quả thu được sẽ rất lớn nếu giảm thiểu được các quy định đối với ngành phân phối. Ước tính tại Nhật, các hạn chế đối với ngành phân phối làm giảm tiêu thụ thực tế từ 5-8% mỗi năm. Ở Canada và Úc, tổn thất này ở mức 2-5%. Ở Hoa Kỳ, tổn thất có thể lên đến mức cao nhất là 2,5% và thấp nhất là 0,25%. Điều này cho thấy các quy định về phân phối có tác động tiêu cực không kém gì các rào cản thương mại.

Sự đồng thuận về các nhà bán lẻ TNC quy mô lớn ngày nay cho thấy cạnh tranh dường như là cơ chế tốt nhất để tối đa hóa phúc lợi kinh tế, trong khi quản lý chỉ đem lại những kết quả đáng thất vọng. Đây là một trường hợp cho thấy không giống như cạnh tranh, quản lý làm phát sinh chi phí xã hội, tác động suy giảm hiệu suất kinh tế và việc dỡ bỏ các quy định cũng tốn chi phí, công sức và thời gian đáng kể. Tuy nhiên, cạnh tranh và quản lý đều hướng tới các mục tiêu chung là ngăn chặn những hoạt động sử dụng sức mạnh thị trường sai trái, đồng thời tạo thuận lợi cho việc phân bổ nguồn lực hiệu quả. Trong trường hợp cạnh tranh không đáp ứng được mục tiêu nói trên, việc quản lý phải được thực hiện dưới hình thức nhất định với ý nghĩa là biện pháp thay thế cho cạnh tranh hay một biện pháp tạm thời áp dụng cho đến khi cạnh tranh lành mạnh được khôi phục. Do đó, các chính sách quản lý và cạnh tranh cần được phối hợp để phát huy tính chất củng cố lẫn nhau và tối ưu hóa phúc lợi kinh tế.

3.4 Các quốc gia nghiên cứu

Đông Á là khu vực có ngành bán lẻ phát triển nhanh chóng. Thực tế này không phải một điều bí ẩn bởi vì từ trước đến nay châu Á là lục địa có mật độ dân số cao nhất thế giới và các nước châu Á bị coi là kém phát triển về hoạt động bán lẻ (trừ một số quốc gia ngoại lệ). Thực tế đang dần thay đổi khi các nhà bán lẻ hàng đầu thế giới như Carrefour, Metro, Tesco và Wal-Mart tăng cường hoạt động trong khu vực, nhấn mạnh thị trường Đông Á là tâm điểm trong chiến lược toàn cầu. Bên cạnh đó, dù không được báo chí phương Tây hay các tài liệu học thuật đề cập đến nhưng các nhà bán lẻ quy mô lớn của Nhật Bản cũng đang ra sức giành giật thị phần ở tất cả các thị trường chủ chốt trong khu vực.

3.2.1 Trung Quốc

Trung Quốc bắt đầu mở cửa thị trường phân phối một thời gian dài trước khi gia nhập WTO. Các nhà bán lẻ nước ngoài được phép gia nhập thị trường Trung Quốc trong chương trình thử nghiệm từ năm 1992. Tuy nhiên, những cửa hàng đầu tiên của người nước ngoài chỉ thực sự mở cửa vào năm 1995 bởi thời gian trước đó Trung Quốc đặt ra hàng loạt hạn chế mà các nhà phân phối của các thành viên GATT/WTO chưa từng gặp bao giờ. Bên cạnh việc hạn chế hoạt động bán lẻ của nước ngoài dưới hình thức liên doanh, chính phủ Trung Quốc còn áp dụng chiến lược phân bố quy hoạch vùng quốc gia hết sức khắt khe, hạn chế chương trình thí nghiệm trong 11 tỉnh ở vùng duyên hải phía đông. Đến năm 2001, sau 15 năm thương lượng kéo dài với nhiều nhân nhượng, Trung Quốc đã được chấp nhận là thành viên của WTO. Sự kiện này buộc Trung Quốc phải dỡ bỏ toàn bộ các rào cản thương mại và mở cửa thị trường

21

bán lẻ trong vòng 3 năm. Tuân thủ nghĩa vụ này, năm 2004, chính phủ Trung Quốc đã ban hành những sửa đổi chính sách mới nhất liên quan đến đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào các ngành thương mại, bao gồm bán lẻ, chấm dứt cuộc thử nghiệm kéo dài 12 năm. Những chính sách mới nhất ra đời năm 2004 đã dỡ bỏ toàn bộ các hạn chế, hứa hẹn một thị trường mở cửa và bình đẳng đối với các nhà bán lẻ quốc tế. Việc dỡ bỏ này cho phép các nhà bán lẻ nước ngoài được “khai thác nền kinh tế địa phương ở các miền khác nhau.”

Mặc dù những chính sách mở cửa này đã đem lại cho các nhà bán lẻ xuyên quốc gia nhiều sự tự do hơn trước, chính phủ Trung Quốc vẫn tiếp tục can thiệp vào ngành bán lẻ thực phẩm. Trong khi chính quyền trung ương đã cắt giảm vai trò quản lý của mình thì việc phân cấp tài chính lại làm gia tăng quyền hạn của các cơ quan địa phương. Để đối phó với thách thức của việc mở cửa thị trường bán lẻ và cho phép cạnh tranh toàn cầu sau khi gia nhập WTO Chính quyền Thượng Hải đã sáp nhập 4 doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước, tạo ra một tập đoàn có đủ tiềm lực cần thiết cả về quy mô và phạm vi để cạnh tranh với sự gia nhập và mở rộng của các nhà bán lẻ xuyên quốc gia.

Kinh nghiệm mở cửa thị trường bán lẻ của Trung Quốc cho thấy các nhà bán lẻ trong nước đã khuếch trương những nguy cơ của cạnh tranh với nước ngoài. Thực tế là dù Trung Quốc phải tự do hóa thị trường bán lẻ theo cam kết WTO, các nhà bán lẻ trong nước vẫn giữ vai trò như trước ở thị trường trong nước. Mặc dù các TNC bán lẻ bắt đầu chiếm dần thị phần thông qua khai thác lợi thế cạnh tranh về công nghệ thông tin, hậu cần hay kỹ năng quản lý chuỗi cung cấp, bí quyết kinh doanh, v.v… các nhà bán lẻ trong nước vẫn giữ vị thế quan trọng trên thị trường bán lẻ thực phẩm ở Trung Quốc. Mặc dù các nhà bán lẻ trong nước luôn cảm thấy yếu thế hơn đối thủ cạnh tranh ở các mặt này, họ lại có những tài sản vô hình mà các đối thủ TNC không có, bao gồm sự hiểu biết về người tiêu dùng Trung Quốc, mối quan hệ mật thiết với chính quyền trung ương và địa phương (đây là yếu tố tiên quyết giúp họ có được những địa điểm thuận lợi và nhận những khoản vay ưu đãi của ngân hàng) và sự hợp tác lâu dài với các nhà cung cấp địa phương – mối quan hệ mà các TNC bán lẻ phải tạo dựng khi gia nhập thị trường. Đặc biệt, kể từ khi Trung Quốc gia nhập WTO vào năm 2001, các nhà bán lẻ thực phẩm trong nước thuộc sở hữu tư nhân đã gia tăng đáng kể thị phần của mình trên thị trường. Bảng 3

Tự do hóa ngành bán lẻ ở Trung Quốc Các giai đoạn và thời kỳ

Những cải cách chính

Giai đoạn 1 (1992–95)

Các FDI bán lẻ được cho phép hoạt động theo chương trình thí điểm tại 6 thành phố (Bắc Kinh, Thượng Hải, Thiên Tân, Quảng Châu, Đại Liên và Thanh Đảo) và 5 đặc khu kinh tế (Thẩm Quyến, Chu Hải, Sán Đầu, Hạ Môn và Hải Nam) với một số hạn chế về tỷ lệ vốn nắm giữ, sự phát triển các chuỗi bán lẻ và lượng hàng nhập khẩu từ nước ngoài

22

Giai đoạn 2 (1995–99)

Các nhà bán lẻ nước ngoài được phép xây dựng chuỗi bán lẻ tại Bắc Kinh dưới hình thức liên doanh (với một đối tác Trung Quốc nắm giữ phần vốn chi phối). Thị trường bán buôn cũng được mở cửa cho các nhà đầu tư nước ngoài. Năm 1995, Carrefour xây dựng 2 cửa hàng mua sắm lớn đầu tiên ở Bắc Kinh và Thượng Hải. Năm 1996, siêu thị đầu tiên của Wal-Mart cũng được đưa vào hoạt động tại Thẩm Quyến.

Giai đoạn 3 (1994–2004)

Nhiều hạn chế quan trọng được bãi bỏ nhằm xúc tiến việc Trung Quốc gia nhập WTO. Các FDI bán lẻ được phép hoạt động ở tất cả các tỉnh lỵ. Các nhà bán lẻ nước ngoài mua và xuất khẩu khối lượng lớn sản phẩm sản xuất tại Trung Quốc sẽ được nắm giữ phần vốn chủ đạo trong liên doanh. Tương ứng với chiến lược “phát triển phía Tây” của Trung Quốc, các công ty liên doanh sẽ được đãi ngộ đặc biệt nếu thiết lập cơ sở và hoạt động ở phía Tây Trung Quốc.

Giai đoạn 4 (2004 trở đi)

Tuân thủ nghĩa vụ WTO, tháng 4/2004, Trung Quốc đã dỡ bỏ tất cả các hạn chế còn lại. Các nhà bán lẻ nước ngoài được phép (1) lập cơ sở kinh doanh, kể cả bán buôn và bán lẻ, tại bất cứ địa điểm ở Trung Quốc; (2) hoạt động với hình thức doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài hoặc liên doanh; và (3) bán hàng thông qua các kênh, bao gồm truyền hình, điện thoại, thư từ, mạng Internet, và máy bán hàng tự động. Ngoại trừ đối với các doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài, chính quyền cấp tỉnh phân cấp cho cơ quan chức năng trực thuộc phê duyệt việc gia nhập thị trường của các công ty mới. Tháng 12/2004, Tesco gia nhập thị trường Trung Quốc bằng cách mua lại 50% phần vốn của Hymall.

Nguồn: Tacconelli, Wance và Neil Wrigley: “Những thách thức về tổ chức và chiến lược đối phó của các TNC bán lẻ trong giai đoạn hậu WTO ở Trung Quốc”, Địa lý kinh tế, 85(1):49-73, 2009

3.2.2 Hàn Quốc11

Ngành bán lẻ của Hàn Quốc chủ yếu vận hành bởi các cơ sở kinh doanh gia đình nhỏ lẻ, dẫn đến tình trạng Hàn Quốc có năng suất lao động trong ngành bán lẻ thấp nhất (khoảng 30% hiệu suất của Hoa Kỳ) trong số các nước OECD. Các quy định nhằm bảo hộ các cửa hàng nhỏ lẻ truyền thống (mom-and-pop shop) và thúc đẩy đầu tư vào sản xuất đã cản trở sự phát triển của ngành bán lẻ, dẫn đến tình trạng năng suất thấp trong ngành này. Những quy định gián tiếp như quy hoạch phân vùng và các thủ tục phức tạp để lập cơ sở bán lẻ quy mô lớn cũng tác động đáng kể đến thị trường bán lẻ. Những quy định về việc lập cơ sở bán lẻ của Hàn Quốc được coi là ngặt nghèo nhất trong khu vực OECD.

Các cơ sở bán lẻ có diện tích trên 1.000m2 bị cấm thành lập ở các khu dân cư và khu công nghiệp. Các khu thương mại không có quy định về việc xây dựng các cơ sở quy mô lớn nhưng các khu vực này chỉ chiếm khoảng 0,2% tổng diện tích đất. Hơn thế, phần lớn những khu vực

11 Baek và Wise (2004)

23

này đã bị chiếm giữ bởi các doanh nghiệp khác, do đó quỹ đất để xây dựng các cửa hàng quy mô lớn còn quá ít. Việc xây dựng lại các tòa nhà cũ đòi hỏi những cuộc đàm phán lê thê và phức tạp để đạt được sự đồng thuận của nhiều chủ sở hữu. Từ năm 1996 đến nay, Hàn Quốc đã cho phép xây dựng các cửa hàng chiết khấu (discount store) có diện tích đến 10.000m2 ở “các khu vực xanh tự nhiên” thuộc các quận đô thị. Tuy nhiên, các quy định như giới hạn về tỷ lệ xây dựng trên đất (building-to-land) hay thể tích trên đất (volume-to-land) đã cản trở việc xây dựng các cơ sở bán lẻ quy mô lớn tại các khu vực này. Mức tối đa xây dựng cho phép tương ứng là 20% và 100% ở các khu vực xanh tự nhiên, do đó việc xây dựng các khu mua sắm lớn sẽ không sinh lời.

Các thủ tục phức tạp trong việc xin cấp giấy phép lập cơ sở bán lẻ quy mô cũng là rào cản lớn. Chủ đầu tư còn phải được chính quyền địa phương chấp thuận về đánh giá tác động đối với giao thông và phê duyệt về xây dựng. Tương tự như ở một số thành viên OECD khác, việc phân cấp cho chính quyền địa phương làm tăng khả năng cạnh tranh trong ngành bán lẻ bởi các cơ quan địa phương thậm chí còn phải chịu áp lực nặng nề hơn các cơ quan trung ương từ các cơ sở kinh doanh đang hoạt động và các nhóm lợi ích đặc quyền khác. Trong một số trường hợp, chính quyền địa phương còn áp nhiều loại thuế phí, là gánh nặng bổ sung cho chủ đầu tư. Tuy nhiên, Hàn Quốc không có quy định đối với hoạt động bán lẻ như giờ mở cửa và quản lý giá.

Năm 1996, Hàn Quốc đã bãi bỏ phần lớn các hạn chế về quy mô và số lượng cơ sở bán lẻ một bên nước ngoài có thể xin thành lập. Kể từ đó, một số biện pháp khác đã được thực hiện nhằm thúc đẩy tự do hóa như dỡ bỏ những hạn chế còn lại đối với cửa hàng bách hóa và trung tâm mua sắm của người nước ngoài. Đồng thời, Hàn Quốc cũng áp dụng kiểm tra nhu cầu kinh tế đối với các cơ sở bán lẻ xe ô tô đã qua sử dụng và xăng dầu. Tuy nhiên, những rào cản đề cập ở trên bao gồm quy hoạch phân vùng, các thủ tục cấp phép tốn kém thời gian có lẽ là những vấn đề phiền toái nhất đối với các nhà đầu tư nước ngoài với vốn hiểu biết hạn chế về môi trường quản lý của Hàn Quốc.

3.2.3 Nhật Bản

Ở Nhật Bản, các nhà bán lẻ quy mô lớn từ lâu đã bị pháp luật hạn chế nhằm mục đích bảo hộ các nhà bán lẻ quy mô nhỏ hơn. Luật về Cơ sở bán lẻ quy mô lớn là một đặc trưng của hệ thống phân phối Nhật Bản trong gần 40 năm qua, với hình thức này hay hình thức khác, đã cản trở việc thành lập các cửa hàng lớn. Việc bảo hộ các doanh nghiệp bán lẻ quy mô nhỏ bắt đầu với “Luật về Cửa hàng bách hóa” được thông qua từ năm 1937. Đạo luật này tạm dừng hiệu lực vào năm 1947 và được áp dụng trở lại vào năm 1956, đòi hỏi việc lập cửa hàng bách hóa mới ở bất cứ nơi nào trên đất nước Nhật Bản phải được cơ quan chính phủ (trước Thế chiến lần thứ 2 là Bộ Công Thương, hay Bộ Thương mại và Công nghiệp Quốc tế (MITI) sau Thế chiến) phê duyệt.

Năm 1973, Luật Cơ sở bán lẻ quy mô lớn thay thế Luật Cửa hàng bách hóa, quy định diện

24

tích sàn của cửa hàng chứ không phải bản chất hoạt động của cửa hàng là tiêu chí cho việc phê duyệt của MITI. Ngưỡng quy định là 3.000m2 tại các thành phố lớn và 1.500m2 ở các nơi khác. Hầu hết các cửa hàng có diện tích sàn lớn hơn ngưỡng này sẽ được coi là cửa hàng bách hóa.

Năm 1978, phạm vi áp dụng của Luật này được mở rộng, điều chỉnh cả các cửa hàng dự kiến thành lập với diện tích sàn trên 500m2. Nếu muốn kinh doanh ở một khu vực nhất định, một nhà bán lẻ quy mô lớn phải thông báo cho Bộ trưởng Bộ Thương mại và Công nghiệp Quốc tế. Bộ trưởng Bộ Thương mại và Công nghiệp Quốc tế sẽ nghiên cứu tác động của cơ sở này đối với các nhà bán lẻ nhỏ hơn trong khu vực. Nếu thấy có tác động tiêu cực đáng kể, Bộ trưởng sẽ yêu cầu chủ đầu tư thay đổi kế hoạch kinh doanh, bao gồm các nội dung như diện tích sàn, ngày làm việc, giờ đóng cửa và số ngày nghỉ. Ngoài ra, chính quyền địa phương cũng được phép đưa ra những quy định bổ sung đối với việc lập cửa hàng lớn, về diện tích cửa hàng và giờ hoạt động.

Các thủ tục xem xét phê duyệt hồ sơ đề nghị lập cơ sở bán lẻ kéo dài trong khoảng 1 năm. Mặc dù MITI có quyền ra quyết định phê duyệt hay không, luật pháp yêu cầu MITI phải xem xét ý kiến của một ban gồm đại diện người tiêu dùng, thương nhân và giới học thuật của địa phương dự kiến đặt cơ sở bán lẻ không chỉ về việc phê duyệt hồ sơ nói chung mà về tất cả các nội dung diện tích sàn, giờ và ngày hoạt động, vị trí của cơ sở dự kiến.

Theo luật, chủ các cửa hàng nhỏ được quyền vận động hành lang đối với cơ quan chính phủ trong việc phê duyệt hồ sơ lập cơ sở bán lẻ quy mô lớn. Đây là lý do giải thích số lượng lớn các cửa hàng bán lẻ quy mô nhỏ ở Nhật Bản, trong khi sự phát triển của các cửa hàng lớn bị hạn chế.

Hậu quả của sự hạn chế này là các cửa hàng Nhật Bản có không gian kinh doanh nhỏ hơn so với các nước ở châu Âu hay Bắc Mỹ. Điều này gây khó khăn cho các cửa hàng trong việc đạt được tính kinh tế theo quy mô và hạn chế số lượng mặt hàng cung cấp.

Hơn thế, nhiều người cho rằng Luật Cơ sở bán lẻ quy mô lớn có thể coi là rào cản phi thuế quan, cản trở hàng hóa nước ngoài thâm nhập thị trường Nhật Bản.

Những năm 90 xuất hiện xu hướng từ bảo hộ sang giảm thiểu quy định. Đây là kết quả của “Sáng kiến về các rào cản cơ cấu của Nhật Bản – Hoa Kỳ” nhằm xây dựng thị trường cởi mở và thúc đẩy cạnh tranh ở Nhật Bản. Năm 1994, Luật Cơ sở bán lẻ quy mô lớn đã được nới lỏng nhằm tạo điều kiện cho các nhà bán lẻ gia nhập thị trường, thành lập các cửa hàng có diện tích sàn dưới 1000m2. Cuối cùng, luật này đã bị bãi bỏ hoàn toàn vào năm 1998.

Luật về Vị trí bán lẻ quy mô lớn hiện hành (“Luật về các biện pháp bảo tồn không gian sống của các cơ sở bán lẻ quy mô lớn”) nhằm điều tiết việc gia nhập thị trường áp dụng đối với tất cả mọi cửa hàng có diện tích bán lẻ lớn hơn 1.000m2. Đây là một ngưỡng thấp nếu so sánh

25

với các nước khác trên thế giới, kể cả so với siêu thị loại nhỏ và cửa hàng chiết khấu. Giống như đạo luật trước đây, luật này cũng cho phép các cơ sở bán lẻ đang hoạt động ở địa phương có thể hạn chế sự gia nhập thị trường bằng cách đưa ra các ý kiến về môi trường (tắc nghẽn giao thông, thu gom rác thải, v.v…).12

Kết quả của quá trình giảm thiểu quy định là sự gia tăng về tỷ lệ gia nhập cũng như thoái lui khỏi ngành vào cuối thập niên 90. Tuy nhiên, thị phần của các cơ sở nhỏ lẻ suy giảm thì thị phần của các nhà bán lẻ phi truyền thống mới thành lập gia tăng. Cụ thể là thị phần của các cửa hàng truyền thống co cụm từ từ 70% xuống còn 58%, trong khi các siêu thị hàng chuyên dụng và cửa hàng tiện lợi gia tăng đáng kể thị phần. Từ quan điểm quốc tế, các cơ sở nhỏ lẻ cũng như các cửa hàng tiện lợi và cửa hàng truyền thống vẫn nắm giữ một thị phần lớn cho dù phải chịu áp lực cạnh tranh gia tăng. So với Hoa Kỳ, Anh và Pháp, thị phần của các cửa hàng truyền thống ở Nhật kinh doanh bán lẻ thực phẩm có mức cao nhất. Tuy nhiên, năng suất lao động trong ngành bán lẻ của Nhật vẫn không thay đổi trong suốt thập niên 90 bất kể tính năng động tương đối của ngành này.13

3.2.4 Một số nước thành viên ASEAN

Các nhà hoạch định chính sách ở một số thị trường mới nổi trong khu vực Đông Nam Á đã vận dụng nhiều phương thức quản lý khác nhau để đối phó với sự phát triển nhanh chóng của các chuỗi bán lẻ xuyên quốc gia. Thực tế cho thấy không có một cách tiếp cận nào được coi là tốt nhất để quản lý các nhà bán lẻ xuyên quốc gia. Malaysia có những quy định nghiêm ngặt nhất đối với các TNC, trong khi Indonesia quy định lỏng lẻo nhất. Mặc dù ở cùng trình độ phát triển kinh tế, cả 3 nước có điểm chung là thiếu vắng một cơ quan quản lý đầu mối (one-stop regulatory agency). Thay vào đó, các cơ quan khác nhau được giao trách nhiệm về các quy định khác nhau, đôi khi dẫn đến các chính sách mâu thuẫn.

Tại Malaysia, việc giám sát ngành bán buôn và bán lẻ thuộc chức năng của hai ủy ban trực thuộc Bộ Nội thương và Các vấn đề người tiêu dùng (MDTCA). Ủy ban Bán buôn và Bán lẻ được thành lập vào năm 1995 có chức năng điều tiết và giám sát chuyên ngành, kể cả sự tham gia của nước ngoài. Các doanh nghiệp nước ngoài muốn lập cơ sở bán buôn hoặc bán lẻ, lập hay di chuyển các chi nhánh của mình phải được sự phê duyệt của Ủy ban này. Ngoài ra, các nhà đầu tư nước ngoài muốn đầu tư vào thị trường động sản Malaysia (hầu hết các TNC bán lẻ quy mô lớn đều muốn đầu tư vào thị trường bất động sản) phải nộp hồ sơ đề nghị cho Ủy ban Đầu tư Nước ngoài (FIC). FIC được thành lập từ năm 1974 có chức năng giám sát mọi vấn đề về đầu tư ở Malaysia, bao gồm cả việc xây dựng các hướng dẫn và quy định đối với các nhà đầu tư nước ngoài muốn tham gia kinh doanh bằng cách mua lại, sáp nhập hay tiếp quản cơ sở trong nước.

Ở Thái Lan, Vụ Thương mại trong nước (DIT) thuộc Bộ Thương mại có trách nhiệm giám sát 12 Høj và Wise (2004) 13 Toshiyuki và Mitsuru, 2009

26

khu vực bán buôn và bán lẻ. Vụ còn có chức năng xúc tiến cạnh tranh công bằng và chống các hành vi độc quyền của các doanh nghiệp trong nước. Đồng thời với việc ban hành Đạo luật Cạnh tranh vào năm 1999, Thái Lan cũng thành lập Ủy ban Cạnh tranh Thương mại (TCC) (tham khảo mục 5) với trách nhiệm đảm bảo, giám sát thực thi Đạo luật Cạnh tranh và tham mưu cho Bộ trưởng Thương mại về việc ban hành các quy định quản lý cấp bộ. Trong việc thực thi pháp luật, TCC tiến hành theo từng trường hợp cụ thể. TCC bao gồm: Bộ trưởng Thương mại làm Chủ tịch, Thứ trưởng thường trực Bộ Thương mại làm Phó Chủ tịch, Thứ trường thường trực Bộ Tài chính làm thành viên và 8-12 thành viên khác được Hội đồng Bộ Thương mại đề cử. Tổng thư ký của Ủy ban là một thành viên đồng thời là thư ký của Ủy ban. Luật pháp quy định các cá nhân trong Ủy ban không được liên quan đến các vấn đề chính trị và ít nhất ½ tổng số thành viên phải xuất thân từ khu vực tư nhân. Mỗi thành viên Ủy ban có nhiệm kỳ hai năm. Ngoài ra, Vụ Công chính và Quy hoạch (DPT) thuộc Bộ Nội vụ có trách nhiệm thực thi các luật về quy hoạch phân vùng trong cả nước cũng như các quy định về quy hoạch phân vùng ban hành vào năm 2003 có ảnh hưởng đến các cơ sở bán lẻ quy mô lớn.

Ở Indonesia, các hành vi độc quyền và các hành vi liên quan khác trong ngành bán lẻ thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật cấm độc quyền và cạnh tranh thương mại không lành mạnh (Luật số 5, 1999). Việc giám sát thực thi thuộc chức năng của Ủy ban Giám sát Cạnh tranh Thương mại (BCSC). Với ít nhất 8 thành viên được bổ nhiệm bởi Tổng thống, Ủy ban là một cơ quan độc lập, không chịu ảnh hưởng hay tác động bởi quyền lực của chính phủ hay bên nào, chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống.

Cơ chế quản lý hiện hành đối với nhà bán lẻ xuyên quốc gia quy mô lớn ở cả 3 nước trên chủ yếu dựa vào các quy định dưới luật (quasi-regulation), mặc dù các nước này đều có số lượng đáng kể các luật chính thức và các tiêu chuẩn tự nguyện. Vì thế tính chất quản lý ở cả 3 nước có sự khác biệt đáng kể và bao gồm mọi nội dung từ yêu cầu vốn góp, quy hoạch phân vùng đến quy định thời gian hoạt động.

Bảng 4

Tóm tắt các quy định áp dụng đối với các cơ sở bán lẻ nước ngoài quy mô lớn tại Indonesia, Malaysia và Thái Lan, 2004

Loại quy định Indonesia Malaysia Thái Lan

Chính sách đối với nhà đầu tư nước ngoài

Luật đất đai và tài sản Luật X X

27

Luật cạnh tranh Luật X X Chính sách FDI Quy định dưới luật X X Chính sách đối với TNC quy mô lớn Hạn chế về vốn góp Quy định dưới luật X X XYêu cầu vốn tối thiểu Quy định dưới luật X X X Thủ tục lập cơ sở mới Quy định dưới luật X Nghiên cứu tác động kinh tế xã hội Quy định dưới luật X Quy hoạch phân vùng Quy định dưới luật X XYêu cầu về quy mô dân số phục vụ Quy định dưới luật X Tiêu chuẩn xây dựng và diện tích Quy định dưới luật X Yêu cầu về các dịch vụ bổ trợ Quy định dưới luật X Yêu cầu về kho bãi Quy định dưới luật X Yêu cầu về quản lý, marketing Quy định dưới luật X Nguồn: Mutebi, Alex M. (2007): “Các biện pháp quản lý đối với các nhà bán lẻ xuyên quốc gia quy mô lớn tại các thành phố Đông Nam Á”, Nghiên cứu đô thị, 44:2, 357 – 379 * Số liệu chỉ ra trong bảng này được thu thập tại thời điểm viết và trên cơ sở các thông tin tin cậy nhất có thể.

3.2.4.1 Luật đất đai và tài sản

Một cách tiếp cận gián tiếp cho mục đích quản lý các hoạt động bán lẻ quy mô lớn là thông qua luật đất đai và tài sản, điều chỉnh các hình thức sở hữu đối với động sản và bất động sản cũng như quyền lợi và nghĩa vụ liên quan.

Hiện nay, chỉ có Thái Lan và Malaysia đã ban hành quy định rõ ràng về tài sản đối với các nhà đầu tư nước ngoài. (Indonesia đã từng ban hành một số nghị định điều chỉnh quyền sở hữu tài sản của người nước ngoài trong ngành bán lẻ và người tiêu dùng nhưng đã bị bãi bỏ vào năm 1998.) Theo Bộ luật đất đai của Thái Lan, công ty có từ 50% vốn trở lên thuộc sở hữu nước ngoài sẽ không được phép sở hữu đất đai trong nước, trừ khi được Ủy ban Xúc tiến đầu tư (BOI) cấp ưu đãi đầu tư. Tuy nhiên, Vụ Đất đai thường xuyên rà soát, kiểm tra cơ cấu vốn của các công ty có phần vốn đáng kể của nước ngoài (từ 40% trở lên) trước khi cấp đăng ký chứng nhận quyền sở hữu đất đai vì nhiều công ty nước ngoài thường lách luật bằng cách thông qua các công ty của người mang quốc tịch Thái để sở hữu đất. Chính phủ Thái Lan gần đây đã đề xuất sửa đổi, bổ sung Bộ luật đất đai, theo đó nhà đầu tư nước ngoài sẽ được thuê đất dài hạn với thời hạn thuê lên đến 99 năm. Đạo luật điều chỉnh việc thuê bất động sản cho mục đích thương mại và công nghiệp (1999) cho phép thuê bất động sản thương mại và công nghiệp với thời hạn từ 30 đến 50 năm và quyền sử dụng hợp đồng thuê làm tài sản thế chấp vay nợ, quyền chuyển giao hợp đồng thuê và quyền cho thuê lại.

Ở Malaysia, nhà đầu tư nước ngoài phải tuân thủ các hướng dẫn của Ủy ban Đầu tư nước ngoài (FIC) về việc mua các cơ sở thương mại. Chẳng hạn, nhà đầu tư nước ngoài chỉ được mua các cửa hàng không quá 2 tầng và diện tích thương mại/văn phòng không quá 20% tổng

28

số diện tích của một dự án) nếu mua thông qua một công ty thành lập trong nước. Tuy nhiên, các bên nước ngoài bị cấm mua bất động sản thương mại bao gồm các cửa hàng/văn phòng 1-2 tầng, các cửa hàng chi phí thấp, quầy hàng, quầy dịch vụ và các cơ sở thương mại trên Quỹ đất Dự trữ Malaysia.

3.2.4.2 Luật cạnh tranh

Luật cạnh tranh nhằm thúc đẩy cạnh tranh và ngăn chặn các hành vi thương mại không lành mạnh trên thị trường, thường bao gồm luật chống độc quyền và bảo vệ người tiêu dùng. Luật chống độc quyền nhằm ngăn chặn các doanh nghiệp độc quyền và những biến tướng kinh tế khác trên thị trường, chẳng hạn như ngăn chặn các hành vi kinh doanh không lành mạnh. Luật bảo vệ người tiêu dùng lại nhằm điều chỉnh những khía cạnh nhất định trong mối quan hệ thương mại giữa người tiêu dùng và doanh nghiệp.

Hiện nay chỉ có Indonesia và Thái Lan đã thông qua luật cạnh tranh. Đạo luật Cạnh tranh Thương mại của Thái Lan ban hành vào năm 1999 được thiết kế nhằm điều chỉnh các hành vi kinh doanh phản cạnh tranh. Đạo luật này được ban hành cùng “Đạo luật về giá hàng hóa và dịch vụ” và “Đạo luật về chống bán phá giá và chống trợ cấp”. Các đạo luật này tạo ra một nhóm luật nhằm ngăn chặn các hành vi thương mại không lành mạnh. “Đạo luật về giá hàng hóa và dịch vụ” nhằm ngăn chặn việc ấn định giá mua và phân phối và/hoặc đặt điều kiện hay hành vi thương mại không lành mạnh trong khi “Đạo luật về chống bán phá giá và chống trợ cấp” đề ra các thủ tục và tiêu chí đối phó với các trường hợp bán phá giá và trợ cấp. Đạo luật Cạnh tranh thương mại đã được ban hành, thay thế Luật Ấn định giá và Chống độc quyền năm 1979 được cho là chưa bảo vệ đầy đủ quyền lợi của người tiêu dùng và các doanh nghiệp nhỏ, đặc biệt trong quá trình tự do hóa sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997. Đạo luật Cạnh tranh thương mại cấm doanh nghiệp có vị thế thống lĩnh (nhưng chưa có quy định cụ thể thế nào là vị thế thống lĩnh) ấn định giá và thao túng cung/cầu. Đạo luật này cũng quy định nghĩa vụ phải thông báo trước đối với các hoạt động sáp nhập và mua lại, bởi các hoạt động này có thể dẫn đến tình trạng độc quyền hoặc suy giảm cạnh tranh.

Luật cạnh tranh của Indonesia cũng là một đặc trưng chính sách ra đời trong quá trình cải cách kinh tế hậu khủng hoảng với sự hỗ trợ của IMF. Trong giai đoạn đầu của cuộc khủng hoảng, ngày 31/10/1997, Chính phủ Indonesia cam kết từng bước thúc đẩy cạnh tranh thông qua tăng cường tư nhân hóa và nâng cao vai trò của khu vực tư nhân trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng. Những văn bản pháp luật phù hợp đã được soạn thảo, trình lên và được Quốc hội thông qua vào tháng 3/1999. Luật về Ngăn chặn các hành vi độc quyền và cạnh tranh không lành mạnh bắt đầu có hiệu lực từ tháng 4/2000. Luật này nhằm bảo vệ lợi ích công cộng và tăng cường hiệu suất kinh tế, tạo dựng môi trường kinh doanh thuận lợi thông qua cạnh tranh công bằng, ngăn chặn các hành vi độc quyền và cạnh tranh không lành mạnh. Khác với Indonesia và Thái Lan, Malaysia vẫn chưa ban hành chính sách hay luật toàn diện về thương mại hay cạnh tranh công bằng. Thay vì đó, các cơ quan chính phủ, cơ quan quản lý chuyên ngành đề

29

ra và thực hiện các chính sách riêng rẽ về tư hữu hóa và doanh nghiệp hóa, cấp phép chuyên ngành, về thương mại trong nước và quốc tế, về sở hữu/góp vốn của nước ngoài và các quy định chuyên ngành. Bộ Nội thương và Các vấn đề người tiêu dùng (MDTCA) trong vài năm qua đã và đang soạn thảo các chính sách về thương mại công bằng và cạnh tranh.

3.2.4.3 Chính sách và luật đầu tư trực tiếp nước ngoài

Cả 3 nước từ lâu đã có các luật và quy định nhằm điều chỉnh sự di chuyển của vốn qua biên giới. Vốn, hay đầu tư trực tiếp nước ngoài thường dưới 2 hình thức: đầu tư mới (greenfield - đầu tư trực tiếp vào các cơ sở mới hay mở rộng các cơ sở hiện tại – các nước thường muốn nhận đầu tư theo hình thức này vì hình thức này tạo ra năng lực sản xuất mới và tạo thêm việc làm, chuyển giao bí quyết công nghệ và có thể mang lại cơ hội kết nối với thị trường toàn cầu); hay sáp nhập / mua lại (chuyển giao các tài sản hiện tại từ công ty trong nước sang công ty nước ngoài).

Chỉ có Thái Lan chủ động sử dụng các công cụ chính sách FDI để quản lý các cửa hàng bách hóa quy mô lớn cho dù đây là các biện pháp gián tiếp. Trước năm 2000, đầu tư vào Thái Lan là đối tượng điều chỉnh của các điều khoản thuộc Nghị định 281 (năm 1972) của Hội đồng Hành pháp quốc gia, còn gọi là Luật Kinh doanh của người nước ngoài (ABL). Luật ABL được thay thế bởi Đạo luật Kinh doanh nước ngoài ban hành vào năm 1999 (FBA), có hiệu lực vào năm 2000. Theo đó, người nước ngoài bị hạn chế tham gia một số loại hình kinh doanh nhất định. Hiện nay, bất kỳ một công ty nào có tỷ lệ vốn góp của nước ngoài từ 50% trở lên đều bị coi là doanh nghiệp của nước ngoài. Theo FBA, bán lẻ là lĩnh vực kinh doanh hạn chế doanh nghiệp của nước ngoài trừ trường hợp có giấy chứng nhận ưu đãi đầu tư của BOI. Tuy nhiên, hạn chế này không áp dụng nếu đáp ứng yêu cầu về vốn đầu tư tối thiểu.

Về phần mình, Chính phủ Indonesia đã từng bảo hộ quyết liệt bán lẻ trong nước bằng cách hạn chế đầu tư nước ngoài. Tuy nhiên, những hạn chế này đã được dỡ bỏ vào năm 1998 kể từ khi Chính phủ tiến hành chương trình cải cách với sự hỗ trợ của IMF, bao gồm việc bãi bỏ mọi quy định cấm đầu tư của nước ngoài vào lĩnh vực bán buôn và bán lẻ. Nhờ đó, ngày nay các nhà bán lẻ nước ngoài không gặp phải những rào cản đáng kể trong việc gia nhập thị trường bán lẻ của Indonesia, ngoại trừ yêu cầu phải liên danh với nhà đầu tư trong nước nếu muốn hoạt động trên phạm vi cả nước.

Malaysia hiện chưa có chính sách FDI rõ ràng đối với các cơ sở bán lẻ quy mô lớn. Thay vào đó, các hướng dẫn của Chính phủ cho FDI tập trung chủ yếu vào việc tối đa hóa đầu tư trực tiếp nước ngoài và xúc tiến các chính sách xây dựng môi trường thuận lợi cho kinh doanh, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp hoạt động.

3.2.4.4 Yêu cầu về vốn góp

Các cơ quan có thẩm quyền thường quy định mức vốn chủ sở hữu nhất định đối với các hoạt

30

động đầu tư quy mô của nước ngoài trong một số lĩnh vực kinh tế. Chẳng hạn như ở Indonesia, các nhà đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực bán lẻ phải liên danh với nhà đầu tư trong nước nếu lập cơ sở hoạt động ở các quận/khu đô thị thuộc thành phố. Nếu không, họ chỉ được phép hoạt động ở các tỉnh lỵ. Ở Malaysia, các nhà đầu tư nước ngoài muốn tham gia bán lẻ phải thỏa mãn tỷ lệ góp vốn 70-30 (trong nước – nước ngoài) theo hướng dẫn của Ủy ban Đầu tư nước ngoài (FIC). FIC và MDTCA thường linh hoạt về cơ cấu góp vốn. Một số ngoại lệ sẽ được xem xét theo trường hợp cụ thể. Thái Lan chỉ có yêu cầu về phần vốn góp của nhà đầu tư nước ngoài trong trường hợp bên này muốn nắm giữ đa số vốn trong công ty. Trong trường hợp đó, các quy định về vốn góp sẽ được áp dụng, đồng thời với các quy định về sở hữu bất động sản.

3.2.4.5 Yêu cầu vốn

Một số quốc gia đôi khi bắt buộc nhà đầu tư nước ngoài phải đáp ứng yêu cầu vốn đầu tư tối thiểu để được tham gia bán lẻ. Ví dụ, Thái Lan chỉ cho phép các công ty trong đó nước ngoài chiếm đa số vốn được tham gia bán lẻ nếu đảm bảo số vốn đầu tư tối thiểu cho mỗi cơ sở bán lẻ là 20 triệu THB (khoảng 0,5 triệu USD). Đối với các doanh nghiệp bán buôn, yêu cầu vốn tối thiểu thậm chí còn cao hơn: 100 triệu THB cho mỗi cơ sở (khoảng 2,5 triệu USD). Trước năm 2002, Malaysia yêu cầu tất cả các nhà đầu tư nộp hồ sơ thành lập mới cơ sở bán lẻ quy mô lớn phải có số vốn tối thiểu là 10 triệu MYR. Theo hướng dẫn mới nhất có hiệu lực từ tháng 4/2002, yêu cầu vốn tối thiểu này đã tăng 50 triệu MYR (khoảng 13 triệu USD). Trong khi đó, Indonesia yêu cầu mức vốn đầu tư tối thiểu là 100.000 USD, không tính tòa nhà làm nơi cơ sở kinh doanh.

3.2.4.6 Quy hoạch phân vùng

Các cơ quan chức năng có xu hướng ngày càng dựa vào quy hoạch phân vùng để đối phó với các cơ sở bán lẻ quy mô lớn, đặc biệt khi họ muốn ngăn chặn sự phát triển của các cơ sở bán lẻ lớn có thể ảnh hưởng tiêu cực đến các cơ sở bán lẻ đang hoạt động. Quy hoạch là một hệ thống các luật lệ về sử dụng đất, quy định rõ mục đích sử dụng đất cho phép đối với từng địa điểm. Nhìn chung các luật và quy định liên quan đến quy hoạch do chính quyền trung ương đặt ra, mặc dù đất đai và việc thực thi trong tay chính quyền địa phương.

Các hạn chế về quy hoạch đối với các nhà bán lẻ quy mô ở Indonesia, Malaysia và Thái Lan mới xuất hiện gần đây, chẳng hạn như mãi đến năm 2002 Malaysia mới ban hành một đạo luật cấm các cơ sở bán lẻ quy mô lớn được thành lập mới trong phạm vi bán kính 3,5 km tính từ khu dân cư hoặc trung tâm thành phố. Ngoài ra, các hồ sơ xin thành lập các cửa hàng mới chỉ được xem xét nếu ở khu vực có dân số 350.000 người trở lên. Kể từ 1/1/2004, Chính phủ Malaysia tuyên bố không cho phép xây dựng bất cứ cơ sở bán lẻ quy mô lớn của nước ngoài tại các tỉnh Klang Valley, Johor Bahru và Penang.

Nhằm kiểm soát sự mở rộng của các chuỗi cơ sở bán lẻ quy mô hay các cửa hàng giá rẻ trên

31

toàn quốc, Thái Lan đã mở rộng phạm vi áp dụng của các luật và quy định về quy hoạch, không chỉ đối với thủ đô Băng Cốc mà cả 73 tỉnh thành trên cả nước kể từ tháng 2/2003. Về cơ bản, các cửa hàng Thái quy mô nhỏ thường tập trung ở các trung tâm huyện thị thuộc các thành phố và thị trấn. Các luật và quy định mới quy định chi tiết các hạn chế về xây dựng, kể cả các cửa hàng bách hóa lớn, nhưng vẫn đảm bảo tuân thủ các quy tắc của WTO về tiếp cận thị trường.

3.2.4.7 Tiêu chuẩn xây dựng và quy mô cửa hàng

Tiêu chuẩn xây dựng là một tập hợp các luật quy định về việc xây dựng tòa nhà. Đây được coi là mức an toàn tối thiểu cho tòa nhà quy định trong luật pháp của bất kỳ nước nào. Những quy định này thường là sự kết hợp của các yêu cầu mô tả chính xác các việc phải hoàn thành và các yêu cầu về công năng đề ra một mức độ bắt buộc về công năng và cho phép nhà thiết kế tùy nghi miễn sao đạt được công năng bắt buộc.

Theo hướng dẫn năm 2002 của Bộ Nội thương và Các vấn đề người tiêu dùng của Malaysia (MDTCA), tất cả các cơ sở bán lẻ mới quy mô lớn phải độc lập, nghĩa là phải có một tòa nhà riêng, không phải là một phần của tổ hợp công trình nào. Đồng thời, diện tích sàn của cửa hàng phải dưới 8.000m2 và cứ 1000m2 phải có một quầy bán hàng. Cuối cùng, tất cả các cửa hàng mới quy mô lớn bắt buộc phải có trung tâm kinh doanh (business centre) cho các bên quan tâm thuê với giá “hợp lý”, tuy nhiên mức giá này không quy định.

Thái Lan và Indonesia hiện không có tiêu chuẩn xây dựng tương tự.

3.2.4.8 Yêu cầu thông báo trước

Yêu cầu thông báo trước là một công cụ hành chính thường được quy định trong luật pháp sở tại, theo đó chủ đầu tư phải thông báo trước những hoạt động nhất định như xây dựng, sửa chữa hoặc thay đổi.

Năm 2002, MDCTA của Malaysia đề ra quy định mới mà theo đó tất cả các nhà đầu tư muốn lập cơ sở bán lẻ mới quy mô lớn ở Malaysia phải nộp hồ sơ xin xây dựng trước 2 năm. Ngoài ra, trước khi xem xét hồ sơ, chính quyền địa phương nơi dự kiến lập cơ sở bán lẻ sẽ yêu cầu chủ đầu tư phải nghiên cứu đánh giá tác động kinh tế xã hội của cửa hàng tại địa điểm dự kiến. Chi phí thực hiện nghiên cứu do chủ đầu tư chịu.

3.2.4.9 Hạn chế về thời gian hoạt động

Các cơ quan chức năng cũng có thể áp dụng hạn chế về thời gian hoạt động đối với các cơ sở bán lẻ quy mô lớn, thường là quy chế về giờ mở cửa và đóng cửa. Chẳng hạn như Indonesia quy định giờ cụ thể mà các cơ sở bán lẻ quy mô lớn được phép hoạt động. Tất cả các cơ sở bán lẻ quy mô lớn hiện đại bị cấm không được mở cửa trước 10 giờ sáng. Quy định này rõ ràng nhằm bảo vệ những người bán hàng nhỏ như những sạp bán lẻ ở các chợ tạp hoá thực

32

phẩm (“chợ ướt”) và những cửa hàng phố xóm hay các cửa hàng bán đồ ăn nhỏ (warung) vì các bà nội trợ ở Indonesia thường hoàn tất việc mua sắm hàng ngày vào lúc sáng sớm. Các cơ quan chức năng của Malaysia cũng quy định thời gian hoạt động chuẩn của các cửa hàng lớn thuộc các cơ sở bán lẻ quy mô từ 10 giờ sáng đến 10 giờ tối vào ngày làm việc và từ 10 giờ sáng đến nửa đêm hoặc 1 giờ sáng vào ngày nghỉ cuối tuần. Thái Lan chưa có quy định hạn chế về giờ hoạt động.

3.2.4.10 Các quy định khác

Một số quốc gia còn có các quy định đặc thù khác liên quan đến việc lập cơ sở bán lẻ quy mô lớn. Chẳng hạn như ở Indonesia, việc lập cơ sở bán lẻ quy mô lớn chỉ dành cho các công ty có khả năng: vận dụng công nghệ dịch vụ tiếp thị hiện đại; có trình độ quản lý kho hàng hiệu quả đối với các loại hàng hóa kinh doanh; và áp dụng mô hình quản lý hiện đại trong việc điều hành kinh doanh. Tại Malaysia, các quy định ban hành năm 2002 đòi hỏi các công ty nước ngoài phải sáp nhập các cửa hàng bán buôn và bán lẻ mới trong cùng khu vực để được lập cơ sở bán lẻ quy mô lớn.

3.2.5 Pháp

Tại Pháp dịch vụ phân phối đặc trưng bởi 2 thể loại hạn chế sau:

• Hạn chế về gia nhập thị trường; và

• Hạn chế về việc tự do hợp đồng.

Loại hạn chế thứ hai được triển khai hiệu quả thông qua luật quy định về mối quan hệ giữa nhà cung cấp và nhà phân phối, qua đó tác động đến chính sách giá. Loại hạn chế thứ nhất được cấu thành trong Bộ luật Thương mại. Cụ thể là các hoạt động thương mại sau phải được phê duyệt:

1) Lập cửa hàng bách hóa, xây dựng tòa nhà mới hoặc trùng tu tòa nhà cũ làm cơ sở bán lẻ có diện tích bán hàng trên 1.000m2;

2) Mở rộng diện tích bán hàng của cửa hàng bách hóa có diện tích trên 1.000m2 hoặc sau khi mở rộng sẽ vượt quá ngưỡng này;

3) Thay đổi lĩnh vực hoạt động của cơ sở có diện tích trên 2.000m2; hoặc trên 1.000m2 nếu hoạt động quan trọng nhất là bán thực phẩm;

4) Thành lập tổ hợp thương mại trong đó diện tích bán hàng trên 1.000m2;

5) Mở rộng diện tích bán hàng của tổ hợp thương mại có diện tích trên 1.000m2 hoặc sau khi mở rộng sẽ vượt quá ngưỡng này; và

33

6) Mở lại một cửa hàng bách hóa có diện tích bán hàng trên 1.000m2 ở địa điểm không khai thác trong 3 năm.14

Đối với việc lập cơ sở bán lẻ có diện tích từ 300-1.000m2 ở các thị trấn có dưới 20.000 dân, người đứng đầu thị trấn (thị trưởng) có thể triệu tập cuộc họp ủy ban quy hoạch địa phương.15

Quyết định phê duyệt do Ủy ban Quản lý Thương mại (Commission Départementale d’Aménagement Commercial - CDAC) ban hành.16 Nếu có sự xung đột về lợi ích, các thành viên của Ủy ban không được phép thi hành nhiệm vụ.17

Các tiêu chí CDAC sẽ xem xét để ra quyết định cuối cùng về việc phê duyệt hoạt động thương mại được quy định tại Điều L752-6 Bộ luật Thương mại. Cụ thể là có hai loại tiêu chí cần được đáp ứng: loại thứ nhất liên quan đến quy hoạch khu vực (hay lập vùng), loại thứ hai liên quan đến phát triển bền vững. Đối với quy hoạch khu vực, các tiêu chí sau sẽ được xem xét: (i) tác động của dự án đối với cuộc sống của cư dân đô thị, nông thôn và miền núi; (ii) tác động của dự án đối với giao thông; và (iii) tác động đối với các quy trình tại Điều 303-1 Bộ luật Xây dựng và Cư trú và Điều L123-11 Bộ luật Đô thị. Đối với sự phát triển bền vững của khu vực, chất lượng môi trường và sự hợp nhất của dự án vào mạng lưới vận tải chung sẽ được xem xét. Giữa các tiêu chí này không có sự phân biệt về độ quan trọng.

Điều L752-1 Bộ luật Thương mại quy định các cửa hàng bách hóa chỉ được xây dựng ở các khu vực dành riêng cho khai thác thương mại. Các khu vực này được chỉ rõ trong ‘Kế hoạch nhất quán khu vực ’, tức là kế hoạch phân khu cho các mục đích khác nhau trong một vùng, chẳng hạn như phân khu nông nghiệp, rừng, khu vực dân cư, khu vực thương mại, v.v... Các tiêu chí cho một khu vực dành cho khai thác thương mại được xác định căn cứ nhu cầu phát triển vùng, bảo vệ môi trường và bản sắc của vùng. Điều này cũng nêu rõ việc quy định một khu vực dành cho khai thác thương mại không được dựa vào phân tích hiện diện thương mại đã tồn tại ở khu vực đó cũng như tác động đối với các cửa hàng thương mại đang hoạt động, vì thế loại trừ việc áp dụng Kiểm tra nhu cầu kinh tế (ENT).

Tuy nhiên, Điều L122-1 Bộ luật Đô thị cũng quy định về Kế hoạch nhất quán khu vực:

Kế hoạch nhất quán khu vực phải cho thấy kết quả là sự cân bằng giữa những dự kiến về kinh tế và nhân khẩu với những nhu cầu đã được xác định về phát triển kinh tế và nông nghiệp, phát triển vùng, nhu cầu về môi trường, sự cân bằng về chất lượng cuộc sống, giao thông vận 14 Điều L752-1 Bộ luật Thương mại 15 Xem Điều 752-4 Bộ luật Thương mại. 16 Xem Điều L751-1. Điều L751-2 quy định tổ chức của cơ quan này. CDAC có người đứng đầu là quận trưởng. Cơ quan này có 5 thành viên, bao gồm: thị trưởng của thành phố liên quan đến dự án, thị trưởng của thành phố lớn nhất trong vùng hành chính (arrondissement), chủ tịch Tổ chức công về Hợp tác Thương mại có trách nhiệm lập vùng và phát triển quy hoạch, chủ tịch (hoặc người được ủy quyền) của Đại hội đồng (General Council), chủ tịch của liên đoàn hỗn hợp hoặc Tổ chức công về Hợp tác liên xã có trách nhiệm dự thảo Kế hoạch nhất quán khu vực (Territorial Coherence Scheme). Ngoài ra, cơ quan này còn bao gồm 3 người có chuyên môn trong lĩnh vực tiêu thụ, phát triển bền vững và quy hoạch khu vực. 17 Điều L571-3 Bộ luật Thương mại.

34

tải, điện nước và cung cấp dịch vụ.

Do đó, mặc dù ENT đã bị loại bỏ khỏi luật của Pháp, theo Điều L122-1 Bộ luật Đô thị, tình trạng kinh tế của vùng vẫn phải được cân nhắc khi xem xét các địa điểm cụ thể trong một khu vực thuộc vùng. Quy định này dẫn đến tồn tại khả năng áp dụng ENT.

Cần lưu ý rằng các quy định của Pháp nêu trên là kết quả của những sửa đổi, bổ sung gần đây. Luật Raffarin năm 1996 về Phát triển và Xúc tiến các ngành Thương mại và Thủ công thậm chí còn hạn chế sự gia nhập thị trường với yêu cầu phê duyệt của Ủy ban Thiết bị Thương mại (Commissions Départementales d’Equipement Commercial - CDEC) đối với việc lập cửa hàng bách hóa có diện tích trên 300m2. Không chỉ việc thành lập mà cả việc mở rộng, kể cả việc thay đổi hoạt động của cửa hàng bách hóa có diện tích sàn lớn hơn 2.000m2 (300m2 trong trường hợp cửa hàng chủ yếu kinh doanh thực phẩm) cũng phải được phê duyệt.

CDEC là cơ quan vùng bao gồm các đại diện dân cử (thị trưởng của đô thị nơi đặt cơ sở bán lẻ, chủ tịch tổ chức hợp tác liên đô thị có trách nhiệm quy hoạch và phát triển không gian của đô thị nơi đặt cơ sở bán lẻ, và thị trưởng của đô thị có số dân đông nhất trong quận nhưng không phải là thị trưởng của đô thị nơi đặt cơ sở bán lẻ), chủ tịch phòng thương mại, chủ tịch hiệp hội ngành nghề và một đại diện của hiệp hội người tiêu dùng. Với hệ thống này, các nhà bán lẻ địa phương sẽ có quyền quyết định đối với việc gia nhập thị trường của các đối thủ cạnh tranh. Các tiêu chí cho việc phê duyệt bao gồm tác động của dự án đối với cơ cấu thương mại và ngành nghề thủ công trong khu vực và trong thị trấn, đảm bảo sự cân bằng giữa các loại hình thương mại như sau:

1) Tổng cung và tổng cầu của vùng nơi dự kiến thiết lập cửa hàng bách hóa;

2) Tác động tổng thể của dự án về việc giao thông của ô tô tư nhân và xe vận chuyển; 3) Chất lượng của dịch vụ vận tải công cộng hoặc các phương tiện khác;

4) Sức chứa kho bãi cho việc chất/dỡ hàng hóa; 5) Mật độ siêu thị và cửa hàng lớn trong khu vực; 6) Tác động của dự án đối với cơ cấu thương mại và ngành nghề thủ công trong khu vực

cũng như trong thị trấn và sự cân bằng giữa các loại hình thương mại. Trường hợp dự án xây dựng hoặc mở rộng tổ hợp công trình thương mại chủ yếu bao gồm các cửa hàng bán các loại hàng có thương hiệu (discounted branded goods), tác động của dự án cũng sẽ được đánh giá độc lập theo từng chủng loại hàng hóa;

7) Tác động của dự án đối với các công việc có trả lương và không có trả lương; 8) Cạnh tranh trong các ngành thương mại và ngành nghề thủ công; và

9) Sự sẵn sàng của chủ đầu tư xin phê duyệt mở địa điểm bán lẻ chủ yếu bán các mặt hàng

thực phẩm có diện tích bán hàng dưới 300m2 và ít nhất bằng 10% tổng diện tích xin mở

35

trong việc mở địa điểm bán lẻ tương tự ở các vùng quy hoạch đô thị, hoặc các vùng nông thôn được ưu tiên phát triển.

Các tiêu chí khác cũng được liệt kê và nói chung không tiêu chí nào coi trọng hơn tiêu chí nào. Tuy nhiên, Hội đồng bang (Conseil d’Etat) quyết định rằng CDEC nên tập trung vào tác động của dự án đối với cơ cấu thương mại và ngành nghề thủ công cũng như sự cân bằng giữa các loại hình thương mại. Do đó khi xem xét thì về cơ bản các tiêu chí kinh tế vẫn được coi trọng hơn.

Năm 2006, Ủy ban châu Âu phản đối, cho rằng Luật Raffarin không tương thích với nguyên tắc tự do thành lập theo Điều 43 Hiệp định EC vì 2 yếu tố:

• Các tiêu chí kinh tế được sử dụng để xem xét phê duyệt việc thành lập, mở rộng hoặc thay đổi cửa hàng bách hóa; và

• Thực tế các nhà phân phối là một phần của cơ quan có thẩm quyền quyết định việc gia nhập thị trường của các đối thủ cạnh tranh.

Vì thế, Luật Raffarin bị bãi bỏ vào tháng 6/2006. Bộ luật Thương mại cũng được sửa đổi vào tháng 8/2008 với Luật Hiện đại hóa Nền kinh tế.

3.2.6 Bỉ

Bỉ là một ví dụ tiêu biểu cho các quốc gia áp dụng Kiểm tra nhu cầu kinh tế (ENT) đối với các dự án liên quan đến cửa hàng bách hóa. Các quy định liên quan có trong Luật Thành lập Kinh doanh năm 2003, còn gọi là “Luật Ikea”. Luật này sẽ được điều chỉnh và kể từ 1/1/2010 ENT sẽ bị bãi bỏ để luật của Bỉ tương thích với “Chỉ thị về Dịch vụ” của EU.

Điều 3 của Luật này yêu cầu các dự án thành lập kinh doanh có diện tích lớn hơn 400m2 phải được phê duyệt. Việc phê duyệt do Ủy ban Thị trưởng và các Phó Thị trưởng của thành phố nơi có dự án quyết định.

Cụ thể, dự án phải được phê duyệt bao gồm:

1) Dự án xây dựng cho việc mở địa cơ sở bán lẻ có diện tích tương ứng hoặc lớn hơn 400m2;

2) Dự án xây dựng tổ hợp công trình thương mại có diện tích như trên;

3) Dự án mở rộng cơ sở bán lẻ hoặc tổ hợp công trình thương mại trước đó có diện tích dưới 400m2 và do mở rộng sẽ lớn hơn ngưỡng này;

4) Dự án khai thác một hoặc nhiều cơ sở bán lẻ hoặc tổ hợp công trình thương mại có tổng diện tích tương ứng 1) ở trên và triển khai ở tòa nhà hoặc các tòa nhà trước đó đã được đưa vào sử dụng nhưng không phải cho mục đích hoạt động thương mại; và

36

5) Dự án thay đổi cơ bản về bản chất hoạt động thương mại trong một tòa nhà trước đó đã được sử dụng cho mục đích thương mại và có diện tích tương ứng với 1) ở trên.

Trường hợp một dự án có diện tích lớn hơn 1.000m2, Ủy ban sẽ gửi đề nghị mở cơ sở bán lẻ cho thư ký Ủy ban Kinh tế Xã hội quốc gia phụ trách về phân phối để lấy ý kiến.18 Đối với các dự án có diện tích trên 2.000m2, Ủy ban phải thông báo thị trưởng của các thành phố lân cận.19

Ủy ban Kinh tế Xã hội quốc gia phụ trách phân phối sẽ gửi ý kiến cho chủ đầu tư và Ủy ban Thị trưởng. Quyết định của Ủy ban Kinh tế Xã hội quốc gia về phân phối dựa vào các tiêu chí sau:

• Địa điểm dự kiến đặt cơ sở bán lẻ;

• Quyền lợi của người tiêu dùng;

• Tác động của dự án đối với việc làm;

• Tác động của dự án đối với các cơ sở thương mại hiện diện tại khu vực này.20

Luật này cũng quy định đối với các dự án có diện tích trên 2.000m2, Ủy ban Kinh tế Xã hội quốc gia phải lấy ý kiến của các thành phố lân cận.21

Việc phê duyệt sẽ do Ủy ban Thị trưởng quyết định và gửi cho Ủy ban quốc gia cũng như chủ đầu tư. Điều này nghĩa là theo luật, ý kiến của Ủy ban Kinh tế Xã hội quốc gia về phân phối không có hiệu lực bắt buộc. Trên thực tế, nếu Ủy ban Thị trưởng không ra quyết định trong thời gian quy định (tùy thuộc dự án có diện tích từ 400 đến 1.000m2 hay trên 1.000m2) thì dự án được coi là được phê duyệt.22 Vì luật cho phép khiếu nại quyết định của Ủy ban Thị trưởng, chủ đầu tư có thể sử dụng ý kiến của Ủy ban Kinh tế Xã hội quốc gia trong trường hợp Ủy ban này có ý kiến khác với Ủy ban Thị trưởng.

3.2.7 Thông lệ của các thành viên WTO trong việc vận dụng Kiểm tra nhu cầu kinh tế trong lĩnh vực phân phối

3.2.7.1 Giới thiệu

Khái niệm “Kiểm tra nhu cầu kinh tế” (ENT) xuất phát từ Điều XVI Hiệp định chung về Thương mại dịch vụ (GATS) với ý nghĩa là một biện pháp mà các thành viên WTO có thể vận dụng hoặc duy trì, với điều kiện biện pháp này được đưa vào Biểu thỏa thuận và cam kết nhượng bộ (Schedule of Concessions) của mình trong phần dịch vụ nhằm hạn chế tiếp cận thị 18 Điều 6 Luật Thành lập Kinh doanh. 19 Điều 5 Luật Thành lập Kinh doanh. 20 Điều 7 Luật Thành lập Kinh doanh. 21 Điều 7.2 Luật Thành lập Kinh doanh. 22 Điều 8.3 Luật Thành lập Kinh doanh.

37

trường, duy trì quyền điều phối thương mại trong lĩnh vực dịch vụ.

GATS và các hiệp định khác của WTO không đưa ra định nghĩa về ENT. Theo OECD, “ENT có đặc trưng chung là một điều khoản trong luật quốc gia, quy định hoặc hướng dẫn hành chính ấn định việc kiểm tra có tác dụng hạn chế tiếp cận thị trường của nhà cung cấp dịch vụ căn cứ vào đánh giá “nhu cầu” của thị trường trong nước”. 23 Vì thế, ENT là một hạn chế tiếp cận thị trường có thể ảnh hưởng cả nhà cung cấp trong nước lẫn nước ngoài trong việc tiếp cận thị trường hoặc chỉ hạn chế nhà cung cấp nước ngoài, tùy thuộc vào mức độ cung cấp hiện tại.24

Một vấn đề của ENT là tính minh bạch trong vận dụng. Như đã thảo luận ở trên, việc thiếu các quy tắc và định nghĩa rõ ràng về ENT dẫn đến những điểm không nhất quán với các cam kết WTO và việc thiếu minh bạch có thể tạo ra thêm những rào cản thương mại. Tuy nhiên, yêu cầu minh bạch trong GATS cũng áp dụng đối với ENT.

Cam kết trong ngành phân phối chỉ bao gồm rất ít các ENT và hạn chế tiếp cận thị trường. Một trong những lý do là các thành viên WTO muốn tránh cam kết, thay vì có thể ràng buộc mở cửa thị trường ở mức hiện tại (hoặc thấp hơn).25

Phần này sẽ xem xét tổng quan về quy định ENT trong GATS, đồng thời khái quát các cam kết của các thành viên WTO và ENT trong dịch vụ phân phối. Việc áp dụng ENT của Pháp và Bỉ được phân tích kỹ trong các phần 3.2.5 và 3.2.6. Việc vận dụng ENT hiện nay của Việt Nam được xem xét trong phần 5.1.1.1

3.2.7.2 Kiểm tra nhu cầu kinh tế trong GATS

Tiếp cận thị trường được điều chỉnh tại Điều XVI trong GATS. Đoạn 1 của Điều này quy định các thành viên WTO phải đối xử với dịch vụ và nhà cung cấp dịch vụ của các thành viên khác không kém ưu đãi hơn so với mức đã đồng ý về hình thức, hạn chế và điều kiện tại biểu cam kết dịch vụ của mình.

Đoạn 2 đề cập đến 6 loại hạn chế (từ (a) đến (f)) về tiếp cận thị trường mà thành viên WTO được phép duy trì, với điều kiện là các hạn chế này phải được liệt kê tại cột tiếp cận thị trường trong biểu cam kết dịch vụ của thành viên này:

Trong những lĩnh vực đã cam kết mở cửa thị trường, các Thành viên không được duy trì hoặc ban hành những biện pháp sau đây, dù là ở quy mô vùng hoặc trên toàn lãnh thổ, trừ trường hợp có quy định khác trong Danh mục cam kết:

23 OECD (2000), Ban Công tác của Ủy ban Thương mại, Đánh giá các rào cản thương mại dịch vụ – Cam kết về Kiểm tra nhu cầu kinh tế trong GATS: Tổng quan, TD/TC/WP(2000)11/FINAL, trang 4. 24 Id. 25 Martin Roy, ‘Rút lui hay chỉ vừa kịp? Doha và tự do hóa dịch vụ phân phối’, trong Mở cửa thị trường cho thương mại dịch vụ, các nước và lĩnh vực trong các cuộc đàm phán song phương và đàm phán WTO, Cambridge University Press, 2008, trang 235.

38

(a) Hạn chế số lượng nhà cung cấp dịch vụ dù dưới hình thức hạn ngạch theo số lượng, độc quyền, toàn quyền cung cấp dịch vụ hoặc yêu cầu đáp ứng nhu cầu kinh tế;

(b) Hạn chế tổng trị giá các giao dịch về dịch vụ hoặc tài sản dưới hình thức hạn ngạch theo số lượng, hoặc yêu cầu phải đáp ứng nhu cầu kinh tế;

(c) Hạn chế tổng số các hoạt động dịch vụ hoặc tổng số lượng dịch vụ đầu ra tính theo số lượng đơn vị dưới hình thức hạn ngạch hoặc yêu cầu về nhu cầu kinh tế;

(d) Hạn chế về tổng số thể nhân có thể được tuyển dụng trong một lĩnh vực dịch vụ cụ thể hoặc một nhà cung cấp dịch vụ được phép tuyển dụng cần thiết hoặc trực tiếp liên quan tới việc cung cấp một dịch vụ cụ thể dưới hình thức hạn ngạch hoặc yêu cầu về nhu cầu kinh tế;

(e) Các biện pháp hạn chế hoặc yêu cầu các hình thức pháp nhân cụ thể hoặc liên doanh thông qua đó người cung cấp dịch vụ có thể cung cấp dịch vụ;

(f) Hạn chế về tỷ lệ vốn góp của bên nước ngoài bằng việc quy định tỷ lệ phần trăm tối đa cổ phần của bên nước ngoài hoặc tổng trị giá đầu tư nước ngoài tính đơn hoặc tính gộp.26

Vì thế, theo các điểm từ (a) đến (d) của Điều XVI:2 Hiệp định GATS, 4 loại biện pháp phải nêu cụ thể trong biểu cam kết của thành viên bằng số với các tiêu chí rõ ràng hoặc yêu cầu áp dụng ENT.27 4 loại biện pháp này mang tính định lượng, có tác dụng hạn chế:

• Số lượng nhà cung cấp dịch vụ;

• Tổng trị giá giao dịch hoặc tài sản;

• Tổng số hoạt động dịch vụ hoặc sản lượng đầu ra; hoặc

• Tổng số thể nhân được tuyển dụng trong một lĩnh vực dịch vụ cụ thể hoặc tổng số thể nhân một nhà cung cấp được tuyển dụng liên quan đến việc cung cấp một dịch vụ cụ thể.

Các biện pháp đề cập tại điểm (e) và (f) không liên quan đến ENT.

Việc thiếu các quy tắc và định nghĩa rõ ràng về ENT dẫn đến những điểm không nhất quán với các cam kết WTO cũng như thiếu minh bạch trong việc vận dụng. Vì thế, ngoài những hạn chế định lượng mà ENT có thể tạo ra một cách hiệu quả, các rào cản thương mại có thể

26 Điều XVI:2 GATS. 27 Ban Thư ký WTO (2001), Hội đồng thương mại dịch vụ, Phiên đặc biệt, Kiểm tra nhu cầu kinh tế, S/CSS/W/118, trang 2-3.

39

phát sinh từ việc thiếu rõ ràng và công khai các tiêu chí áp dụng ENT, dẫn đến các yêu cầu hành chính tùy tiện và phân biệt đối xử.28 Tuy nhiên, ENT cũng là đối tượng của nhiều nghĩa vụ và quy định.

3.2.7.3 Các nghĩa vụ áp dụng đối với ENT

Một thành viên WTO muốn áp dụng ENT với cam kết nền (horizontal) hoặc cam kết trong lĩnh vực cụ thể (sector-specific) phải đưa ENT vào cột tiếp cận thị trường trong biểu cam kết dịch vụ của mình (tương ứng trong phần cam kết nền hoặc cam kết trong lĩnh vực cụ thể). ENT chỉ phù hợp nếu có cam kết về tiếp cận thị trường. ENT không phù hợp với các lĩnh vực chưa cam kết (unbound), theo đó các thành viên WTO có thể áp dụng mọi hạn chế với điều kiện tuân thủ các nghĩa vụ áp dụng khác của GATS chẳng hạn như nghĩa vụ về đối xử tối huệ quốc (Điều II GATS) và nghĩa vụ minh bạch hóa (Điều III GATS).29

Điều XVI GATS quy định các hạn chế về tiếp cận thị trường phải “cụ thể-specified”. Ngoài ra, tài liệu Hướng dẫn lập biểu cam kết cụ thể theo Hiệp định chung về thương mại dịch vụ (tài liệu Hướng dẫn lập biểu) nêu rõ:

Đối với các hạn chế về tiếp cận thị trường, chẳng hạn như giới hạn trần định lượng hoặc kiểm tra nhu cầu kinh tế, mỗi hạn chế đưa vào phải mô tả biện pháp một cách chính xác, chỉ ra các yếu tố có thể khiến biện pháp này không phù hợp với Điều XVI. […] Nếu đưa kiểm tra nhu cầu kinh tế vào phải chỉ rõ các tiêu chí kiểm tra, chẳng hạn như trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền quy định một điều kiện dựa vào tiêu chí dân số, thì tiêu chí này phải được mô tả một cách chính xác.30

Tuy nhiên, dường như một số ENT được đưa vào biểu cam kết không đáp ứng các yêu cầu nêu trên.31

Hơn nữa, một số nghĩa vụ theo Điều VI GATS quy định các mặt thủ tục của ENT và hệ thống cấp phép. Cụ thể, các thành viên WTO phải đảm bảo mọi biện pháp có tính áp dụng chung ảnh hưởng đến thương mại dịch vụ phải được thực hiện một cách hợp lý, khách quan và không thiên vị.32 Điều này cũng áp dụng đối với ENT. Ngoài ra, trường hợp cần có phê duyệt đối với việc cung cấp một dịch vụ thuộc lĩnh vực có cam kết cụ thể, các thành viên WTO có nghĩa vụ đảm bảo các cơ quan chức năng của mình: 28 OECD, supra, trang 6. 29 Ban Thư ký WTO, supra, trang1. 30 Tài liệu WTO S/L/92, Đoạn 9. Lưu ý rằng tài liệu Hướng dẫn lập biểu chỉ áp dụng kể từ ngày được thông qua tức là ngày 28/3/2001. Tài liệu này thực tế là phiên bản sửa đổi của hướng dẫn trước đó. Về việc đưa ENT vào biểu cam kết, hướng dẫn trước đó cũng quy định tương tự: “Mỗi hạn chế đưa vào phải mô tả biện pháp một cách chính xác, chỉ ra các yếu tố có thể khiến biện pháp này không phù hợp với Điều XVI. […] Nếu đưa kiểm tra nhu cầu kinh tế vào phải chỉ rõ các tiêu chí kiểm tra, chẳng hạn như trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền quy định một điều kiện dựa vào tiêu chí dân số, thì tiêu chí này phải được mô tả một cách chính xác”. Xem Tài liệu WTO MTN.GNS/W/164 và MTN.GNS/W/164/Add.1. 31 Theo WTO, tính đến tháng 11/2001 trong tổng số 253 ENT được xác định, 96 ENT không có các tiêu chí liên quan và trong nhiều trường hợp khác các tiêu chí không đầy đủ hoặc quá khái quát. WTO, supra, trang 6. 32 Điều VI:1 GATS.

40

• Thông báo cho nhà đầu tư về quyết định liên quan đến hồ sơ xin phê duyệt trong một khoảng thời gian hợp lý sau khi việc nộp hồ sơ hoàn tất theo luật và quy định trong nước; và

• Cung cấp thông tin không chậm chễ về tình trạng xử lý hồ sơ khi có yêu cầu của nhà đầu tư.33

Ngoài ra, theo Điều VI:2, các thành viên cam kết có các cơ chế trong nước (có thể là tòa tư pháp, trọng tài, tòa án hay thủ tục hành chính) để các nhà cung cấp dịch vụ có thể khiếu nại về mặt pháp lý. Khi có yêu cầu của nhà cung cấp chịu ảnh hưởng của quyết định liên quan, các cơ chế này phải thực hiện việc rà soát một cách nhanh chóng và khi có cơ sở phải có các biện pháp xử lý đối với quyết định hành chính gây ảnh hưởng đến thương mại dịch vụ.

Cuối cùng, các yêu cầu minh bạch theo Điều III GATS áp dụng đối với tất cả các văn bản pháp luật thực hiện ENT. Vì thế, mọi luật và quy định thực hiện ENT phải được công bố hoặc công khai. Ngoài ra, mọi thay đổi đối với biện pháp đang áp dụng phải cũng như việc ban hành một biện pháp mới ảnh hưởng đến thương mại dịch vụ có cam kết phải được thông báo cho Hội đồng Thương mại dịch vụ.

3.2.7.4. Tổng quan về các cam kết của các thành viên WTO, ENT và các hạn chế khác khác trong lĩnh vực phân phối bán lẻ

Mặc dù là một lĩnh vực quan trọng đối với nền kinh tế, phân phối vẫn là một trong các lĩnh vực dịch vụ có ít cam kết đa phương nhất.34 Tổng cộng chỉ có 57 biểu cam kết dịch vụ (tính cả khối EC-12 là một biểu) có các cam kết về dịch vụ phân phối.35

44 quốc gia đang phát triển có cam kết trong lĩnh vực dịch vụ phân phối. Trong số các quốc gia này, chỉ có 19 quốc gia chấp nhận cam kết trong giai đoạn đàm phán vòng Uruguay. Số còn lại cam kết trong quá trình gia nhập WTO. Vì thế, các thành viên WTO phải trải qua quá trình gia nhập chấp nhận cam kết trong lĩnh vực này.36

Đáng chú ý trong số các quốc gia ASEAN, Brunei Darussalam, Indonesia, Malaysia, Myanmar, Philippines và Singapore không cam kết về dịch vụ phân phối. Thái Lan chỉ cam kết về dịch vụ đại lý hoa hồng. Campuchia, một thành viên mới gia nhập của WTO cam kết

33 Không có thông tin chính thức được cập nhật về vấn đề này. Tuy nhiên, theo WTO, 96 ENTs trong tổng số 253 ENTs được đặt ra bởi 90 thành viên WTO cho đến tháng 11/2001 không chỉ ra bất cứ tiêu chuẩn nào, và chỉ một số ít trong số 157 ENTs đã cho biết mức độ chính xác yêu cầu bởi các hướng dẫn về mặt thời gian, mặc dù một số tiêu chuẩn dựa trên cơ sở kiểm tra đã được đưa ra. WTO, supra, T. 6. Nếu như thời gian trở thành thành viên của 11 thành viên WTO được tính đến, các số liệu tương ứng sẽ là: 259 ENTs đặt ra bởi 94 thành viên WTO, trong đó 100 ENTs không có bất cứ một tiêu chuẩn gì. Khung thời gian đối với Việt Nam có bao hàm một vài tiêu chuẩn nhưng không được quy định cụ thể một cách đầy đủ, tiêu chuẩn cho 2 ENTs cũng được bao gồm trong đó. 34 Roy, supra, trang 224. 35 Id., trang 235. 36 Id.

41

trong tất cả 4 nhóm dịch vụ phân phối. Trong số các thành viên khác của WTO, các quốc gia như Chile, Colombia, Ai Cập, Ấn Độ và Kenya không cam kết trong lĩnh vực này.

Có thể nói rằng, so với các lĩnh vực khác, cam kết trong lĩnh vực phân phối chỉ bao gồm một số lượng rất ít các hạn chế (ngoài ra thì bỏ trống, không cam kết). Các hạn chế về tiếp cận thị trường và đối xử quốc gia trong Phương thức 3 chủ yếu dưới hình thức hạn chế về vốn góp hoặc ENT.37 Rất ít hạn chế được đưa vào biểu cam kết đối với Phương thức 1 và 2, trong khi các cam kết về Phương thức 4 giống như đối với các lĩnh vực có cam kết khác và thường được quy định tại phần cam kết nền trong biểu cam kết dịch vụ. Một loại hạn chế khác thường áp dụng đối với dịch vụ phân phối là loại trừ sản phẩm.

Các quốc gia sau đã đưa ENT vào biểu cam kết đối với Phương thức 3, dịch vụ bán buôn và bán lẻ:

Bulgaria:

• Bán buôn: Kiểm tra nhu cầu kinh tế.

• Bán lẻ: Kiểm tra nhu cầu kinh tế đối với việc thiết lập cửa hàng bách hóa.

Biểu cam kết dịch vụ của Bulgaria quy định rõ trong trường hợp việc thành lập là đối tượng kiểm tra nhu cầu kinh tế thì các tiêu chí chủ yếu là: (i) số lượng và tác động đối với các cửa hàng đang hoạt động; (ii) mật độ dân số; (iii) độ lan tỏa địa lý; và (iv) tác động đối với giao thông.

Canada:

• Bán lẻ nhiên liệu động cơ moto: Canada đưa vào biểu cam kết yêu cầu kiểm tra sự cần thiết, chỉ áp dụng đối với việc bán lẻ xăng dầu tại Đảo Prince Edward.

Biểu cam kết dịch vụ của Canada quy định rõ các tiêu chí xem xét phê duyệt bao gồm: (i) kiểm tra mức độ cung cấp dịch vụ hiện tại; (ii) các điều kiện của thị trường dẫn đến yêu cầu mở rộng dịch vụ; (iii) ảnh hưởng của nhà cung cấp mới đối với sự thuận tiện cho cộng đồng bao gồm sự duy trì và chất lượng của dịch vụ; và (iv) sự phù hợp, sẵn sàng và khả năng của nhà đầu tư trong việc cung cấp dịch vụ.

Cam kết của khối EC-12:

Bỉ

• Bán lẻ: Kiểm tra nhu cầu kinh tế đối với các cửa hàng bách hóa.

37 Id. Theo Roy, các hạn chế khác trong Phương thức 3 bao gồm hạn chế về khu vực bán hàng và yêu cầu về quốc tịch.

42

Đan Mạch

• Bán lẻ: Kiểm tra nhu cầu kinh tế đối với các cửa hàng bách hóa mới.

Pháp

• Bán buôn: Bán buôn dược phẩm được phê duyệt trên cơ sở nhu cầu dân cư và trong phạm vi hạn ngạch cho phép.

• Bán lẻ: Kiểm tra nhu cầu kinh tế đối với các cửa hàng bách hóa lớn.

Italy

• Bán lẻ: Kiểm tra nhu cầu kinh tế đối với việc mở bất kỳ cửa hàng bách hóa hay cơ sở bán lẻ mới nào. Cơ quan chức năng có thể từ chối phê duyệt để bảo vệ các khu vực có tính chất lịch sử hoặc nghệ thuật.

Bồ Đào Nha

• Bán lẻ: Kiểm tra nhu cầu kinh tế đối với các cửa hàng bách hóa lớn (nghĩa là. có diện tích trên 2.000m2.).

Biểu cam kết dịch vụ của khối EC-12 quy định đối với các trường hợp áp dụng kiểm tra nhu cầu kinh tế, các tiêu chí chủ yếu là: (i) số lượng và tác động đối với các cửa hàng đang hoạt động; (ii) mật độ dân số; (iii) độ lan tỏa địa lý; và (iv) tác động đối với giao thông và tạo công ăn việc làm mới.

Cần lưu ý rằng EC áp dụng ENT đối với tất cả các đối tượng (erga omnes) và không phân biệt đối xử giữa nhà cung cấp dịch vụ (các nhà phân phối) trong nước hay nước ngoài. Việc áp dụng ENT của Việt Nam lại khác. Như đề cập ở trên, ENT của Việt Nam chủ yếu nhắm đến các cơ sở do nhà bán lẻ nước ngoài thành lập.

Thụy Điển

• Bán lẻ: Các đô thị có thể áp dụng kiểm tra nhu cầu kinh tế đối với bán lẻ đồ may mặc, giày dép và thực phẩm không tiêu dùng ngay tại cơ sở bán lẻ.

Nhiều nước đưa ENT đối với cửa hàng bách hóa vào biểu cam kết. Phần dưới đây mô tả chi tiết các yêu cầu ENT áp dụng tại Bỉ và Pháp.

Hàn Quốc

• Bán buôn: Kiểm tra nhu cầu kinh tế áp dụng đối với:

o Chợ bán buôn có diện tích sàn trên 3.000m2;

43

o Các cửa hàng lớn có diện tích sàn trên 3.000m2;

o Các trung tâm bán buôn;

o Bán buôn ô tô đã qua sử dụng, bán buôn nhiên liệu khí, các sản phẩm liên quan, và cung cấp dịch vụ ngoại thương.

• Bán lẻ: Kiểm tra nhu cầu kinh tế áp dụng đối với dịch vụ bán lẻ ô tô đã qua sử dụng và nhiên liệu khí.

4. Khuôn khổ thể chế và pháp lý cho lĩnh vực phân phối ở Việt Nam

4.1 Chính sách của Chính phủ đối với lĩnh vực phân phối

Việt Nam được coi là một trong những thị trường nhiều tiềm năng nhất đối với các nhà đầu tư trên thế giới về phân phối, đặc biệt là bán lẻ. Việt Nam đứng thứ 6 trong Bảng xếp loại Chỉ số Phát triển Bán lẻ toàn cầu 2009 của A.T. Kearney (GRDI); năm 2008 Việt Nam đứng đầu GRDI. Sự tụt hạng này chủ yếu là do cuộc khủng hoảng kinh tế và một số khó khăn ngắn hạn, tuy nhiên triển vọng về dài hạn của Việt Nam trong bảng GRDI vẫn rất tích cực.38

Tăng trưởng kinh tế nhanh chóng và sự hấp dẫn đầu tư của Việt Nam là nguyên nhân chủ yếu cho triển vọng dài hạn tích cực này của Việt Nam. Việt Nam tiếp tục chính sách mở cửa đối với các nhà đầu tư quốc tế. Hiện nay Việt Nam cho phép các nhà đầu tư nước ngoài được sở hữu 100% vốn trong doanh nghiệp bán lẻ, tất nhiên là chỉ đối với bán lẻ hàng hóa phi thực phẩm. Các nhà bán lẻ thực phẩm sẽ được cho phép sở hữu 100% kể từ tháng 1/2010 (trừ các mặt hàng thực phẩm thiết yếu). Mặc dù năm ngoái một số các nhà bán lẻ toàn cầu đã gia nhập thị trường nhưng các nhà bán lẻ trong nước cũng mở rộng nhanh chóng trong bối cảnh đã có sự cạnh tranh thực tế và tiềm tàng đối với họ. Hiện nay Việt Nam có khoảng 400 siêu thị và 2,000 cửa hàng tiện lợi (convenience store) do các công ty trong nước và nước ngoài điều hành.

38 A.T. Kearney: “Cửa sổ hy vọng cho các nhà bán lẻ quốc tế - Chỉ số phát triển bán lẻ toàn cầu 2009 A.T. Kearney”, 2009

44

Mở đầu Cao trào Chín muồi Kết thúc Ưu tiên cao

Mức ưu tiên GRDI

Ưu tiên thấp Định nghĩa Người tiêu dùng sử dụng

các hình thức bán lẻ thiếu tổ chức; chính phủ nới lỏng các hạn chế

Các nhà bán lẻ đầu tư mạnh vào các cơ sở bán lẻ mới và các khu vực mua sắm; người tiêu dùng sẵn sàng mua sắm theo các hình thức bán lẻ có tổ chức

Các nhà bán lẻ gặp khó khăn về việc thuê/mua được mặt bằng phù hợp; việc mua sắm của người tiêu dùng mở rộng đáng kể

Thị trường bão hòa, đòi hỏi phải tăng đầu tư vào thương hiệu

Hành động của các nhà bán lẻ

Theo dõi thị trường và nghiên cứu về người tiêu dùng

Tìm kiếm đối tác và mặt bằng trong nước; thiết lập các cửa hàng thử nghiệm và thiết lập các hình thức chuỗi cung ứng

Tăng cường gia nhập thị trường để lấy thị phần hoặc tìm kiếm cơ hội mua lại (acquisition) các doanh nghiệp đang hoạt động

Xác định vị trí đi đầu (mức lợi nhuận) trong từng phân khúc

Phương thức gia nhập Cân nhắc đầu tư vốn (ở Cân nhắc các hình thức siêu Cân nhắc các hình thức Chuyển sang các hình

45

mức thiểu số) vào các nhà bán lẻ trong nước

thị, bách hóa tổng hợp, cửa hàng tiện lợi

cửa hàng chiết khấu (discount), kho hàng (warehouse) và may mặc (apparel)

thức ‘2 làn sóng-two wave formats), bao gồm EEO, DIY và cửa hàng chuyên đồ may mặc

Chiến lược lao động Tìm kiếm nguồn lao động có tay nghề cho thị trường

Thuê và huấn luyện lao động trong nước; cân đối số lao động trong và ngoài nước

Thay thế lao động ngoài nước bằng lao động trong nước

Hầu hết là lao động trong nước

Nguồn: A.T Keamey (2009)

46

Bất kể những tiến triển trong lĩnh vực phân phối trong 1 thập kỷ qua và sự xuất hiện của phương thức bán lẻ hiện đại do các nhà bán lẻ đa quốc gia (MNC) mang lại như Lotte của Hàn Quốc, Seiyu của Nhật Bản, Parkson của Malaysia, Big C của Pháp, Dairy Farm của Hồng Kông, CP All của Thái Lan và Metro của Đức, lĩnh vực phân phối của Việt Nam vẫn trong tình trạng năng suất và mức độ cạnh tranh thấp.

Ở Việt Nam, buôn bán là một trong những nghề phổ biến nhất và cũng là hoạt động kinh tế quan trọng nhất đối với phần lớn những người mở cơ sở kinh doanh gia đình. Năm 2008, 5.371,9 ngàn người tham gia các hoạt động bán buôn và bán lẻ39 chiếm 12% tổng số công ăn việc làm. Trong số này chỉ có 808.667 người (15%) làm việc cho các doanh nghiệp. Tầm quan trọng của lĩnh vực này thể hiện ở số lượng doanh nghiệp tham gia phân phối: Theo số liệu mới nhất, cuối năm 2008 số doanh nghiệp chuyên hoạt động phân phối40 chiếm khoảng 52% tổng số doanh nghiệp.41 Vì thế, chẳng có gì đáng ngạc nhiên khi kinh doanh bán buôn và bán lẻ trong số các phân ngành dịch vụ của Việt Nam có độ tập trung các doanh nghiệp siêu nhỏ và nhỏ cao nhất: ¾ các doanh nghiệp tham gia hoạt động bán buôn và bán lẻ có dưới 5 nhân viên.42

Một đặc trưng khác của lĩnh vực phân phối ở Việt Nam là các kênh phân phối đan xen lẫn lộn, phân mảnh giữa các công ty xuất nhập khẩu quốc doanh, các nhà bán buôn quốc doanh và tư nhân, các nhà phân phối, đại lý và các cơ sở bán lẻ.

Không giống như hầu hết các nền kinh tế chuyển đổi đã tư hữu hóa các doanh nghiệp bán buôn và bán lẻ, doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước vẫn đóng vai trò quan trọng trong việc phân phối hàng hóa và dịch vụ, nhất là trong những lĩnh vực được coi là then chốt. Năm 2008 97,7 ngàn người làm việc cho các doanh nghiệp phân phối quốc doanh, trong đó 51 ngàn người người làm việc cho các doanh nghiệp phân phối trực thuộc trung ương.

Trong điều kiện đó, Chính phủ Việt Nam rất coi trọng sự phát triển của hệ thống chuỗi cung cấp hiện đại. Các cơ quan chức năng ở trung ương cũng như địa phương đều coi sự phát triển thị trường có tầm quan trọng lớn trong việc đạt được các mục tiêu kinh tế xã hội. Các nguyên tắc hoặc giá trị căn bản gắn với phát triển thị trường bao gồm:

• Đảm bảo an toàn thực phẩm và môi trường;

• Phát triển mọi loại hình thương mại, bao gồm chợ, cửa hàng, siêu thị; và

• Hiện đại hóa và nền văn minh tiên tiến.

39 Bao gồm việc sửa chữa các phương tiện gắn máy, mô tô, hàng hóa gia dụng và cá nhân 40 Ở Việt Nam, các hợp tác xã và hộ gia đình kinh doanh không được coi là doanh nghiệp. 41 Tính toán trên cơ sở dữ liệu thống kê của Vụ Thị trường trong nước, Bộ Công Thương 42 Dữ liệu từ “Niên giám thống kê Việt Nam 2008”.

47

Hiện nay, các ưu tiên mà Chính phủ đặt ra cho sự phát triển của lĩnh vực phân phối bao gồm:

Trước hết, phát triển hệ thống và mạng lưới phân phối:

- Phát triển các thị trường truyền thống và hiện đại: Chính phủ Việt Nam đang nỗ lực hết sức để khuyến khích lưu thông hàng hóa trên thị trường thông qua việc cải thiện các thị trường truyền thống như: hệ thống các chợ truyền thống, cửa hàng mặt phố, trung tâm thương mại, v.v… và huy động mọi nguồn để đầu tư xây dựng các thị trường mới và hiện đại như các chợ đầu mối (chợ bán buôn), sàn giao dịch cà phê, siêu thị hiện đại, cửa hàng tiện lợi, v.v… Theo đó, hàng hóa đa chủng loại với số lượng lớn được giao dịch tại các chợ đầu mối (chợ bán buôn)… được coi là mô hình bán buôn tiên tiến. Siêu thị, cửa hàng tiện lợi… được xem là mô hình bán lẻ hiện đại.

- Phát triển cơ sở hạ tầng thương mại: bao gồm đất đai, cửa hàng, kho bãi, thiết bị kỹ thuật, công nghệ, v.v… để hỗ trợ các nhà phân phối thực hiện việc phân phối. Bộ Công Thương có trách nhiệm xây dựng quy hoạch tổng thể thương mại, tập trung vào quy hoạch phát triển cơ sở hạ tầng thương mại theo hướng chiến lược cải thiện kênh phân phối trong nước. Một số quy hoạch thuộc nhóm tổng thể nhằm phát triển thị trường cả nước. 3 quy hoạch để phát triển cơ sở hạ tầng thương mại ở miền Bắc, Trung, Nam, quy hoạch quản lý phân phối xăng dầu, và kế hoạch đổi mới các mô hình bán lẻ (đang thực hiện). Nhờ sự quan tâm của Chính phủ, đến nay cơ sở hạ tầng thương mại đã được cải thiện đáng kể: các chợ truyền thống được nâng cấp, nhiều siêu thị hiện đại, trung tâm thương mại mới xây dựng v.v... nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu, mua hàng của người dân, nhờ đó lưu thông hàng hóa được đẩy mạnh.

- Phát triển các liên kết kinh tế trong lĩnh vực phân phối:

• Về cơ cấu tổ chức: các tập đoàn – công ty – cửa hàng chi nhánh; hoặc công ty – chi nhánh – cửa hàng, v.v...

• Về kênh phân phối: quan hệ giữa nhà sản xuất – nhà bán buôn – nhà bán lẻ; nhà sản xuất – nhà bán buôn (nhà xuất khẩu); nhà sản xuất – đại lý; nhà phân phối – nhà bán buôn – nhà bán lẻ

• Liên kết chéo trong quan hệ kinh doanh giữa các nhà phân phối vì lợi ích chung, chia sẻ thị trường, khách hàng, thống nhất giá cả, hỗ trợ tài chính, thông tin, kinh nghiệm, v.v...

Thứ hai, khuyến khích các thương nhân và nhà phân phối

Gần đây nhiều công ty phân phối được thành lập trên cơ sở chiến lược và chính sách của Chính phủ nhằm thu hút đầu tư. Các quy định có tính mở và minh bạch để dễ dàng đăng ký kinh doanh và thành lập công ty.

48

Thứ ba, khuyến khích nguồn nhân lực

Việt Nam đã mở cửa thị trường cho các nhà phân phối nước ngoài. Sự hiện diện của các doanh nghiệp FDI trong lĩnh vực phân phối đã giúp cho thị trường phát triển. Cùng với các hoạt động kinh doanh của mình, các doanh nghiệp này cũng mang tới công nghệ hiện đại, phương thức quản lý và huấn luyện đội ngũ nhân viên. Nguồn nhân lực đóng một vài trò quan trọng trong việc nâng cao khả năng cạnh tranh của lĩnh vực phân phối, đặc biệt là bán lẻ. Lĩnh vực bán lẻ đòi hỏi phải có đội ngũ nhân viên được đào tạo ở trình độ cao, khả năng làm việc chuyên nghiệp, thái độ thân thiện, khả năng giao tiếp tốt, v.v...

Thị trường trong nước đã gắn với thị trường thế giới, qua đó Việt Nam có thể học hỏi kinh nghiệm của các nước khác trong phát triển lĩnh vực phân phối.

Những chính sách này đã được luật hóa. Một số quy định quan trọng trong đó bao gồm:

Chỉ thị số 13/2004/CT-TTg ngày 31 tháng 3 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc thực thi một số giải pháp chủ yếu nhằm phát triển mạnh thị trường nội địa:

Chỉ thị yêu cầu các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ người đứng đầu các cơ quan ngang bộ và chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện tốt các nhiệm vụ sau đây:

- Hình thành và phát triển kết cấu hạ tầng thương mại nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động trao đổi mua bán hàng hoá, bao gồm: chợ, trung tâm thương mại (bán buôn bán lẻ hàng hoá) siêu thị và mạng lưới các cửa hàng phù hợp và đáp ứng được yêu cầu phát triển sản xuất, tiêu dùng của nhân dân trên từng địa bàn.

- Tạo lập mối liên kết giữa lưu thông hàng hoá với sản xuất, đặc biệt là với sản xuất nông nghiệp. Phát triển các phương thức đại lý mua bán hàng hoá và cung cấp các dịch vụ, vật tư cho sản xuất và tiêu dùng theo hợp đồng ổn định, lâu dài.

- Thành lập các tập đoàn thương mại, các tổng công ty kinh doanh thương mại.

- Thúc đẩy sự phát triển và nâng cao hiệu quả hoạt động của các hiệp hội thuộc lĩnh vực thương mại trên thị trường nội địa.

- Phát triển mạnh các hợp tác xã thương mại - dịch vụ trên các địa bàn, trọng tâm là địa bàn nông thôn.

- Tăng cường quản lý nhà nước, từng bước hoàn chỉnh thể chế quản lý lưu thông hàng hoá, nâng cao hiệu quả và công tác dự báo, điều hành thị trường, giá cả các mặt hàng trọng yếu, đảm bảo cho thị trường nội địa phát triển ổn định và bền vững.

Quyết định số 27/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án phát triển thương mại

49

trong nước đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020:

Quyết định quan trọng này thể hiện rõ mục tiêu của Chính phủ hướng tới phát triển thương mại trong nước phù hợp với các quy luật khách quan của nền kinh tế thị trường, bảo đảm quyền tự chủ, tự do kinh doanh và cạnh tranh bình đẳng giữa các chủ thể trong môi trường pháp lý ngày càng hoàn thiện và có sự điều tiết vĩ mô của Nhà nước. Quyết định cũng khẳng định nguyên tắc phát triển thương mại trong nước gắn kết với phát triển đa dạng về chế độ sở hữu và thành phần kinh tế của các chủ thể, về loại hình tổ chức và phương thức hoạt động.

Mục tiêu tổng quát của chính sách phát triển ngành dịch vụ phân phối của Việt Nam là xây dựng một nền thương mại trong nước phát triển vững mạnh và hiện đại, dựa trên một cấu trúc hợp lý các hệ thống và các kênh phân phối với sự tham gia của các thành phần kinh tế và loại hình tổ chức, vận hành trong môi trường cạnh tranh có sự quản lý và điều tiết vĩ mô của Nhà nước. Chính phủ khuyến khích và thúc đẩy quá trình hình thành các nhà phân phối lớn mang thương hiệu Việt Nam. Đồng thời, Chính phủ thực hiện việc mở cửa thị trường phân phối “theo đúng lộ trình cam kết gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO)”.

Quyết định cũng đề ra mục tiêu phát triển ngành dịch vụ phân phối đến năm 2010 và định hướng năm 2020.

Bên cạnh chính sách trực tiếp của Chính phủ nói trên, các chính sách về giao thông vận tải và an toàn thực phẩm cũng tác động đến sự phát triển của lĩnh vực phân phối. Những chính sách này được luật hóa vào thành các văn bản các cấp của Chính phủ và chính quyền địa phương.

4.2 Khuôn khổ thể chế cho việc quản lý lĩnh vực phân phối

Các cơ quan chức năng của Chính phủ tham gia quản lý lĩnh vực phân phối bao gồm:

4.2.1 Các cơ quan quản lý trung ương và địa phương

- Cấp phép thành lập

Sở Kế hoạch và Đầu tư các tỉnh thành là cơ quan “cấp phép đăng ký kinh doanh” cho các doanh nghiệp Việt Nam. Việc đăng ký kinh doanh được điều chỉnh theo Luật Doanh nghiệp và một số Nghị định và Thông tư hướng dẫn thực hiện (như Nghị định 139/2006/NĐ-CP).

Sở Kế hoạch và Đầu tư cũng là cơ quan tiếp nhận hồ sơ của các công ty đầu tư nước ngoài muốn kinh doanh tại Việt Nam. Ngay khi phê duyệt hồ sơ, Sở Kế hoạch và Đầu tư sẽ tham mưu cho Ủy ban nhân dân cấp Giấy chứng nhận đầu tư, là một phần của việc đăng ký kinh doanh. Giấy chứng nhận đầu tư được cấp theo quy định của Luật Đầu tư, Nghị định 108/2006/NĐ-CP bên cạnh Luật Doanh nghiệp và Luật Thương mại, Nghị định 23/2007/NĐ-CP, Thông tư 09/2007/TT-BTM đối với các hoạt động phân phối và thương mại.

Các thủ tục cấp phép / đăng ký đối với các doanh nghiệp Việt Nam đơn giản hơn đối với các

50

doanh nghiệp nước ngoài. Theo các chuyên gia Việt Nam, điều này dễ hiểu vì Việt Nam gần đây mới mở cửa thị trường phân phối và thương mại.

- Hoạt động kinh doanh:

Việc giám sát hoạt động của các doanh nghiệp phân phối (kể cả doanh nghiệp Việt Nam và nước ngoài) do các Bộ, ngành và cơ quan chức năng địa phương chủ trì, phối hợp thực hiện. Cấp cao nhất là Chính phủ ban hành các văn bản pháp luật, hướng dẫn thực hiện, sửa đổi các chính sách nếu cần thiết, giám sát và kiểm tra, v.v... Dưới Chính phủ là các Bộ và cơ quan trực thuộc. Bộ Công Thương là cơ quan Chính phủ có chức năng thực hiện quản lý nhà nước về lưu thông nội địa hàng hóa, quản lý thị trường. Bên cạnh đó, các Bộ liên quan như Bộ Y tế, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, v.v... cũng phối hợp với Bộ Công Thương để thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với lưu thông các loại hàng hóa thuộc chức năng quản lý nhà nước của các bộ này như dược phẩm, thực phẩm, giống cây trồng, vật nuôi, thuốc thú y, thuốc bảo vệ thực vật…. Trong tổng số 36 đơn vị trực thuộc Bộ, 4 Vụ: Kế hoạch, Thị trường trong nước, Pháp chế và Chính sách thương mại đa biên có trách nhiệm tham mưu cho Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lưu thông hàng hóa (bao gồm cấp phép và/hoặc kiểm tra và phê duyệt cấp phép trong một số trường hợp) và phát triển thị trường theo quy định của pháp luật.

Ở cấp độ địa phương, Sở Công Thương trực thuộc Ủy ban nhân dân các tỉnh thành có trách nhiệm hướng dẫn các doanh nghiệp về các văn bản pháp luật liên quan, việc cấp phép, thực hiện các kế hoạch và chính sách thương mại của địa phương, giám sát việc vận hành của thị trường, thu thập và xử lý các thông tin về thị trường, báo cáo và đề xuất các giải pháp nếu có cho Bộ Công Thương.

Ngoài ra, Bộ Công Thương có mạng lưới quản lý thị trường riêng trên toàn quốc có chức năng giám sát, kiểm tra và ngăn chặn mọi hành vi phân phối có tính chất lừa dối như: hoạt động kinh doanh không đúng như được cấp phép, bán hàng giả và hàng nhái, v.v...

4.2.2 Vận hành khuôn khổ quản lý trong lĩnh vực phân phối

Việc vận hành khuôn khổ quản lý chịu ảnh hưởng của 2 yếu tố: (1) hệ thống hai cấp quản lý (trung ương và địa phương), (2) sự phức tạp của hệ thống pháp lý của Việt Nam và ảnh hưởng của nền kinh tế chỉ huy trước đây trong thực tiễn quản lý.

Việc rà soát hệ thống hiện nay cần nhắm đến giải quyết một số vấn đề chính sau đây:

Chất lượng quản lý:

Việt Nam đã đạt được tiến bộ lớn trong việc cải cách hệ thống pháp lý và quản lý kể từ khi tiến hành cải cách đổi mới. Về lĩnh vực phân phối, tiến bộ chủ yếu là việc sáp nhập 2 luật đầu tư trước đây (đầu tư trong nước và nước ngoài), đơn giản hóa hệ thống cấp phép kinh doanh

51

và cho phép nhà đầu tư nước ngoài được sở hữu 100% vốn của doanh nghiệp thành lập tại Việt Nam.

Tuy nhiên, hệ thống quản lý hiện nay đối với dịch vụ phân phối vẫn còn nhiều điểm thiếu nhất quán và không rõ ràng chủ yếu là do sự phân cấp chức năng và quyền hạn từ trung ương xuống địa phương.

Hệ thống quản lý hiện nay cũng chịu ảnh hưởng tiêu cực bởi sự thiếu minh bạch và thiếu nhất quán về điều kiện gia nhập thị trường phân phối của nhà đầu tư nước ngoài. Một trong các nguyên nhân của tình trạng này là do, trong cam kết dịch vụ phân phối Việt Nam được thực hiện ENT khi nhà đầu tư nước ngoài mở điểm bán lẻ thứ 2 nhưng đến nay, sau gần 3 năm gia nhập WTO, Việt Nam vẫn chưa ban hành quy định về ENT. Trên thực tế Việt Nam không phải là quản lý quá mức, nhiều nhà đầu tư nước ngoài đã phát triển thành hệ thống chuỗi không dựa vào ENT.

Hệ thống quản lý hiện nay bị ảnh hưởng bởi sự thiếu minh bạch và thiếu nhất quán so với các cam kết mở cửa thị trường cho nhà đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực dịch vụ phân phối. Sự gia tăng số lượng các văn bản luật được thông qua để giải quyết cùng một vấn đề cũng dẫn đến lo ngại về vấn đề nhất quán. Một trong các nguyên nhân của tình trạng này là do, trong cam kết dịch vụ phân phối Việt Nam được thực hiện ENT khi nhà đầu tư nước ngoài mở điểm bán lẻ thứ 2 nhưng đến nay, sau gần 3 năm gia nhập WTO, Việt Nam vẫn chưa ban hành quy định về ENT.

Hiện tượng này phát sinh đặc biệt liên quan đến các vấn đề tiếp cận thị trường kể từ khi Việt Nam gia nhập WTO, chẳng hạn như việc thiếu quy định về ENT một cách minh bạch đã dẫn đến hàng loạt văn bản pháp lý và hành chính (từ luật cho đến nghị định, quyết định, thông tư và công văn). Mỗi văn bản lại có vấn đề về việc diễn giải.

Một hiện tượng khác là sự vận dụng không thống nhất các văn bản pháp luật hoặc quy định bởi các cơ quan chức năng địa phương trên phạm vi toàn quốc. Các cơ quan chức năng địa phương đôi khi diễn giải khác nhau về cùng một văn bản, gây ra sự nhầm lẫn và bất bình đẳng trong kinh doanh.

Tính mở của hệ thống quản lý:

Một vấn đề rất quan trọng là sự minh bạch trong giai đoạn xây dựng các luật và quy định mới. Đặc biệt, các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương không có nghĩa vụ chính thức phải tham vấn một cách có hệ thống đối với các bên có lợi ích liên quan trong các giai đoạn soạn thảo (và tiền soạn thảo) của các quy định mới, ví dụ như khi xây dựng quy hoạch. Các Sở Công Thương và Sở Kế hoạch và Đầu tư hiếm khi thực hiện việc tham vấn chính thức khu vực tư nhân (và thậm chí còn hiếm hoi hơn đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài)

52

trong việc xây dựng quy hoạch43. Thay vào đó, việc tham vấn thường diễn ra sau khi quy hoạch đã được thiết kế, mà quá trình lập quy hoạch không thể làm lại, do đó việc tham vấn chỉ có ý nghĩa hình thức. Các doanh nghiệp thường phàn nàn nhất về việc thiếu minh bạch trong quá trình lập quy hoạch, đặc biệt là ở các cấp địa phương và cấp tỉnh.

Sự thiếu thống nhất trong cách hiểu và vận dụng các quy định pháp luật của các cơ quan quản lý địa phương về các luật do trung ương ban hành cũng tạo ra vấn đề về sự minh bạch đối với các nhà đầu tư bởi họ thường không nắm được các quyền của mình giữa hai cách diễn giải đối lập nhau.

Các công cụ quản lý:

Vấn đề nêu trên có thể phát sinh từ sự tồn tại của những phương thức làm cũ, chẳng hạn như việc xây dựng quy định thông qua xây dựng những văn bản luật và ‘quy hoạch’ dài hạn.

Do thiếu chính sách cạnh tranh hiệu quả, các luật về quy hoạch năng động, v.v… thường thấy ở các nước phát triển hơn, một trong những công cụ quản lý sẵn có ở Việt Nam trong lĩnh vực phân phối là quy hoạch tổng thể. Các quy hoạch ngành từ 5-10 năm thường được xây dựng, với kết quả khó nhận biết được. Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong Báo cáo đánh giá giữa kỳ về việc thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 2006-2010 đã phê phán mạnh các kết quả đạt được trong việc thực hiện các quy hoạch tổng thể: “Chất lượng công tác lập quy hoạch tổng thể ở Việt Nam còn thấp, thiếu tầm nhìn dài hạn, thiếu cơ sở kinh tế, xã hội và môi trường.”

Liệu ai đó có thể cho rằng việc lập quy hoạch tổng thể với ý nghĩa là một kỹ thuật quy hoạch được phát triển từ đầu thế kỷ 20 vẫn còn phù hợp với thực tiễn ngày nay? Quả thực, quy hoạch tổng thể không còn là công cụ cho phép quản lý theo kịp với những thay đổi nhanh chóng về thời gian, nhu cầu, sự phát triển của công nghệ, v.v...

Thực thi quản lý:

Sự phát triển của hệ thống phân phối ở Việt Nam được quản lý bởi Nhà nước, các Bộ ngành và địa phương trong bối cảnh Việt Nam đã chính thức là một thành viên mới của WTO. Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách về phát triển thương mại trong nước, có thể chia thành 3 nhóm như sau: 1) hệ thống quy định việc thành lập và hoạt động của các doanh nghiệp; 2) hệ thống quản lý các hoạt động trên thị trường; và 3) hệ thống theo dõi, kiểm tra và kiểm soát thị trường. Cụ thể như sau:

* Hệ thống quy định việc thành lập và hoạt động của các doanh nghiệp:

- Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp 2005 quy định việc thành lập và hoạt động của các doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài như công ty trách nhiệm

43 Trên thực tế, việc tham vấn với khu vực tư nhân về quy hoạch phát triển không bắt buộc cho dù nên thực hiện.

53

hữu hạn, công ty liên doanh

• Nghị định 139/2006/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Doanh nghiệp về đăng ký kinh doanh;

• Nghị định 108/2006/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Đầu tư

- Luật Thương mại 2005 công nhận tình trạng pháp lý của thương nhân nước ngoài tại Việt Nam dưới hình thức văn phòng đại diện, chi nhánh, công ty liên doanh và công ty có 100% vốn nước ngoài.

• Nghị định 35/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết Luật Thương mại về hoạt động nhượng quyền thương mại.

• Nghị định 12/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hoá quốc tế và các hoạt động đại lý mua, bán, gia công và quá cảnh hàng hóa với nước ngoài.

• Nghị định 23/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hoá và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hoá của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.

• Thông tư hướng dẫn thi hành số 09/2007/TT-BTM và Thông tư sửa đổi số 05/2007/TT-BCT.

- Luật Hợp tác xã (sửa đổi) quy định việc thành lập và hoạt động của kinh tế hợp tác xã và các tổ chức hợp tác xã tại Việt Nam.

Đối với các hàng hóa hạn chế kinh doanh hoặc kinh doanh có điều kiện như xăng dầu, rượu và thuốc lá còn có các văn bản pháp lý như sau:

• Nghị định 84/2009/NĐ-CP của Chính phủ về kinh doanh xăng dầu (thay thế Nghị định 55/2007/NĐ-CP của Chính phủ ngày 06/04/2007 về kinh doanh xăng dầu).

• Nghị định 119/2007/NĐ-CP của Chính phủ về sản xuất và kinh doanh thuốc lá.

• Nghị định 40/2008/NĐ-CP của Chính phủ về sản xuất và kinh doanh rượu.

Đối với các doanh nghiệp nước ngoài, lộ trình thực hiện hoạt động mua bán hàng hóa và phân phối được ban hành trong Quyết định 10/2007/QĐ-BTM của Bộ trưởng Thương mại nhằm thực hiện các cam kết WTO của Việt Nam.

Trên đây là khuôn khổ pháp lý đối với các doanh nghiệp muốn thành lập và hoạt động tại Việt Nam, từ doanh nghiệp liên doanh đến công ty mẹ-con và các tập đoàn phân phối trong nước, tăng cường sức mạnh cho các nhà phân phối Việt Nam để phát triển môi trường kinh doanh tự

54

do và cạnh tranh.

* Hệ thống quản lý các hoạt động trên thị trường

- Để thực thi các cam kết quốc tế trong việc mở cửa thị trường phân phối, Việt Nam đã điều chỉnh pháp luật tương ứng. Các quy định điều chỉnh bao gồm: Pháp lệnh về đối xử tối huệ quốc và đối xử quốc gia trong thương mại quốc tế (2002), Pháp lệnh về tự vệ trong nhập khẩu hàng hóa nước ngoài vào Việt Nam (2002), Pháp lệnh chống trợ cấp hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam (2004), Pháp lệnh chống bán phá giá hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam (2004). Những quy định này nhằm ngăn chặn các hành vi thương mại không lành mạnh phát sinh từ nước ngoài vào Việt Nam, gây ảnh hưởng tiêu cực đến cạnh tranh công bằng trên thị trường Việt Nam.

- Luật Cạnh tranh (2005) có hiệu lực từ năm 2006 là một đạo luật quan trọng trong việc điều chỉnh thị trường, v.v...

- Với Luật Đầu tư (2005), Luật Thương mại (2005), Chính phủ đã phân loại các hành vi thương mại thuộc các nhóm tự do kinh doanh, cấm kinh doanh, hạn chế kinh doanh và kinh doanh có điều kiện.

- Thông qua các sắc luật thuế: thuế xuất khẩu, nhập khẩu, giá trị gia tăng, tiêu thụ đặc biệt, thu nhập doanh nghiệp, v.v... để điều tiết thu nhập, khuyến khích hoặc hạn chế đầu tư, thương mại theo kế hoạch và chiến lược phát triển kinh tế.

- Các luật khác điều chỉnh hoạt động trên thị trường bao gồm: Bộ luật Dân sự (2005), Luật Sở hữu trí tuệ (2005), Luật Giao dịch điện tử (2005), Luật Chất lượng hàng hóa, sản phẩm (2007) v.v...; Pháp lệnh Giá (2002) cho phép Chính phủ điều tiết, bình ổn giá cả của một số hàng hóa thiết yếu như xăng dầu, khí gas hóa lỏng, xi măng, sắt thép, phân bón, gạo, cà phê, ngũ cốc và sợi bông, đường, muối, một số loại thuốc chữa bệnh cho con người.

- Các văn bản pháp lý về điều tiết thị trường bao gồm:

• Quyết định 311/2003/QĐ-TTg ngày 20 tháng 03 năm 2003 phê duyệt Đề án “Tiếp tục tổ chức thị trường trong nước, tập trung phát triển thương mại nông thôn đến năm 2010” nhằm xếp sắp, mở rộng thị trường trong nước, bảo đảm lưu thông hàng hoá thông suốt, v.v... Quyết định 27/2007/QĐ-TTg ngày 15 tháng 02 năm 2007 phê duyệt Đề án phát triển thương mại trong nước đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020. Nghị định 02/2003/NĐ-CP ngày 14 tháng 01 năm 2003 về phát triển và quản lý chợ. Chỉ thị số 13/2004/CT-TTg ngày 31 tháng 03 năm 2004 về việc thực hiện một số giải pháp chủ yếu nhằm phát triển mạnh thị trường nội địa. Quyết định 1371/2004/QĐ-BTM ngày 24 tháng 09 năm 2004 của Bộ trưởng Bộ Thương mại về việc ban hành quy chế siêu thị, trung tâm thương mại (văn bản pháp luật duy nhất về hoạt động siêu thị).

55

• Để hướng dẫn thi hành Luật Thương mại sửa đổi (2005), liên quan đến hoạt động kinh doanh trên thị trường trong nước, Bộ Thương mại (nay là Bộ Công Thương) đã soạn thảo và trình Chính phủ ban hành một số Nghị định hướng dẫn chi tiết việc thi hành Luật Thương mại liên quan đến dịch vụ hậu cần (logistic), hoạt động nhượng quyền thương mại (Nghị định 35/2006/NĐ-CP), hoạt động mua bán hàng hoá và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hoá của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam (Nghị định 23/2007/NĐ-CP), kinh doanh xăng dầu (Nghị định 84/2009/NĐ-CP), sản xuất, kinh doanh thuốc lá (Nghị định 119/2007/NĐ-CP), sản xuất, kinh doanh rượu (Nghị định 40/2008/NĐ-CP), quản lý sản xuất, kinh doanh phân bón (Nghị định 113/2003/NĐ-CP và Nghị định 191/2007/NĐ-CP), phát triển thương mại miền núi, hải đảo và vùng đồng bào dân tộc (Nghị định 20/1998/NĐ-CP và Nghị định 02/2002/NĐ-CP), kinh doanh khí đốt hóa lỏng (Dự thảo Nghị định này đã trình Chính phủ xem xét và sẽ có hiệu lực từ quý IV năm 2009), Nghị định 158/2006/NĐ-CP ngày 28 tháng 12 năm 2006 quy định về hoạt động mua bán hàng hóa thông qua sở giao dịch hàng hóa, v.v...

* Hệ thống theo dõi, kiểm tra và kiểm soát thị trường:

Hệ thống này do lực lượng của Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường, các Cục Quản lý thị trường và Cục Quản lý cạnh tranh (Bộ Công Thương); các Cục phụ trách quản lý chất lượng hàng hóa, quyền sở hữu trí tuệ (Bộ Khoa học và Công nghệ) v.v... vận hành để ngăn chặn các hoạt động buôn bán không lành mạnh, v.v...

4.3 Quy định về gia nhập thị trường

Bảng dưới đây tóm lược các luật và quy định chung của Việt Nam, ví dụ như về FDI và các quy định chuyên ngành có tác động đến việc gia nhập thị trường.

Ví dụ và giải thích

Tất cả các quy định đặt điều kiện kém ưu đãi đối với nhà phân phối nước ngoài so với các nhà phân phối Việt Nam

Quy định hạn chế FDI

Quyết định 10/2007/QĐ-BTM ngày 21/5/2007 do Bộ trưởng Thương mại ban hành về lộ trình thực hiện hoạt động mua bán hàng hoá và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hoá cho các công ty nước ngoài tại Việt Nam.

Theo đó, thuốc lá và xì gà, sách, báo và tạp chí, vật phẩm đã ghi hình, kim loại quý và đá quý, dược phẩm, thuốc nổ, dầu thô và dầu đã qua chế biến, gạo, đường mía và đường củ cải là các hàng hóa nhà phân phối nước ngoài không được phép làm đại lý hoa hồng, nhà bán buôn, nhà bán lẻ và bên nhượng quyền.

56

Quy định cấp phép đối với nhà phân phối nước ngoài

Bên nước ngoài muốn kinh doanh phân phối phải nộp hồ sơ theo quy định của Luật Đầu tư, Nghị định 18/2006/NĐ-CP và một số tài liệu khác theo Nghị định 23/2007/NĐ-CP và Thông tư 09/2007/TT-BTM.

Sau khi được phê duyệt, nhà phân phối nước ngoài sẽ được cấp Giấy chứng nhận đầu tư là một phần của việc đăng ký kinh doanh, trong đó ghi rõ quyền phân phối tại Việt Nam.

Quy định hạn chế số lượng cơ sở bán lẻ

Nghị định 23/2007/NĐ-CP, Thông tư 09/2007/TT-BTM

- Đối với cơ sở bán lẻ đầu tiên: Cơ sở bán lẻ này sẽ được phê duyệt cùng với hồ sơ đề nghị cấp phép kinh doanh phân phối. Điều này nghĩa là nếu một công ty nước ngoài được quyền phân phối thì sẽ tự động có quyền lập cơ sở bán lẻ thứ nhất.

- Đối với cơ sở bán lẻ thứ hai trở đi: Bộ Công Thương sẽ phê duyệt từng trường hợp, căn cứ vào số lượng cơ sở bán lẻ, sự ổn định của thị trường, mật độ dân số tại tỉnh, thành phố đặt cơ sở bán lẻ và sự phù hợp của dự án đầu tư với quy hoạch tổng thể của tỉnh, thành phố đó.

ENT Các nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài chỉ được phép thành lập một cơ sở bán lẻ tại Việt Nam. Việc thành lập cơ sở bán lẻ thứ hai phải được phê duyệt của cơ quan có thẩm quyền trên cơ sở kiểm tra nhu cầu kinh tế (ENT). Tiêu chí phê duyệt bao gồm nhưng không hạn chế ở số lượng các nhà cung cấp dịch vụ tại khu vực địa lý dự kiến, sự ổn định của thị trường và quy mô địa lý.

Tuy nhiên, ENT là một định nghĩa mơ hồ và khó áp dụng. Đến nay Chính phủ Việt Nam xem xét tiêu chí kế hoạch tổng thể và quy hoạch vùng để phê duyệt cơ sở bán lẻ thứ hai.

ENT cần được nghiên cứu thêm, đặc biệt là kinh nghiệm của các nước đang phát triển tương tự như Trung Quốc, Thái Lan, và Malaysia, v.v…

57

Quy định về thành lập, mở rộng và vị trí cơ sở thương mại

Các quy định về bất động sản thương mại và quy hoạch [quy định về quy hoạch đô thị, địa phương hoặc toàn quốc]: Những quy định này được ban hành bởi các Bộ và cơ quan có thẩm quyền của địa phương

Hạn chế định lượng về diện tích sàn bán lẻ

Chưa có quy định

Đăng ký thương mại Có quy định, theo Luật Doanh nghiệp và các Nghị định hướng dẫn.

Phải có giấy phép hoặc phê duyệt để kinh doanh bán lẻ hoặc tham gia hoạt động thương mại

Các cửa hàng kinh doanh bán lẻ hoặc tham gia hoạt động thương mại phải có đăng ký kinh doanh thương mại theo Luật Doanh nghiệp. Trường hợp kinh doanh rượu, thuốc lá, xăng dầu phải có thêm giấy phép hoặc phê duyệt.

Doanh nghiệp độc quyền kinh doanh một số sản phẩm

Có (ví dụ như độc quyền nhập khẩu thuốc lá)

Quy định đối với cửa hàng quy mô lớn

Ngưỡng giới hạn về diện tích đối với cửa hàng quy mô lớn?

Chưa có quy định

Bảo vệ các cơ sở đang hoạt động

Các cơ sở đang hoạt động được bảo hộ trên cơ sở quy định của Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Thương mại, Bộ luật Dân sự,v.v...

Quy định về giờ mở cửa

Giờ mở cửa của cửa hàng có quy định không?

- Chưa có quy định, mặc dù một số hoạt động kinh doanh có liên quan đến văn hóa như karaoke, sàn nhảy có quy định giờ đóng cửa.

Quy định về giờ mở cửa do các cấp nào (địa phương / tỉnh) ban hành?

- Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch Việt Nam (quy định về giờ mở cửa đối với các dịch vụ văn hoá, giải trí)

58

Kiểm soát giá Pháp lệnh Giá và các Nghị định hướng dẫn (Nghị định 170/2003/NĐ-CP ngày 25 tháng 12 năm 2003 quy định chi tiết hướng dẫn thi hành một số điều của Pháp lệnh Giá; Nghị định 75/2008/NĐ-CP ngày 9/6/2008 sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định 170/2003/NĐ-CP của Chính phủ), Thông tư (Thông tư 104/2008/TT-BTC ngày 13 tháng 11 năm 2008 hướng dẫn thi hành Nghị định 170/2003/NĐ-CP và Nghị định 75/2008/NĐ-CP)

Những văn bản pháp lý này áp dụng đối với cả các tổ chức nước ngoài cũng như trong nước và các cá nhân tham gia hoạt động sản xuất hoặc kinh doanh ở Việt Nam

Quy định về hoạt động xúc tiến

- Luật Thương mại 2005;

- Nghị định 37/2006/NĐ-CP ngày 04/4/2006 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Thương mại về xúc tiến thương mại và các quy định hiện hành khác về hoạt động xúc tiến thương mại;

- Thông tư liên tịch 07/2007/TTLT- BTM-BTC ngày 06/7/2007 của Bộ Công Thương và Bộ Tài chính hướng dẫn một số điều về xúc tiến và hội chợ, triển lãm trong Nghị định 37/2006/NĐ-CP

Lưu ý: Mọi nội dung về diện tích sàn bán lẻ, giờ mở cửa, bất động sản thương mại và quy hoạch, v.v...chưa quy định rõ ràng hoặc thậm chí chưa có quy định sẽ sớm được quy định trong một văn bản pháp lý mới về lĩnh vực phân phối.

4.4 Quy định ảnh hưởng đến hoạt động của các nhà phân phối

Các quy định chuyên ngành ảnh hưởng đến hoạt động của các nhà phân phối bao gồm:

• Ngày 12/6/2006, Chính phủ đã ban hành Nghị định 59/2006/NĐ-CP chi tiết Luật Thương mại về về hàng hóa và dịch vụ cấm kinh doanh, hạn chế kinh doanh và kinh doanh có điều kiện. Nghị định này được ban hành kèm theo danh mục hàng hóa và dịch vụ cấm kinh doanh, danh mục hàng hóa và dịch vụ hạn chế kinh doanh, danh mục hàng hóa và dịch vụ kinh doanh có điều kiện. Trên cơ sở đó, Chính phủ, các Bộ ngành liên quan sẽ ban hành các Nghị định, Thông tư hướng dẫn việc sản xuất, cung cấp và mua bán hàng hóa, dịch vụ tương ứng trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình.

Nghị định này được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 43/2009/NĐ-CP ngày 7/5/2009. Nghị định 43 cũng sửa đổi và bổ sung danh mục các hàng hóa và dịch vụ cấm kinh doanh.

5. Đánh giá các quy định trong lĩnh vực phân phối ở Việt Nam

59

5.1 Mở cửa thị trường

Trong quá trình gia nhập WTO, Việt Nam đã cam kết mở cửa thị trường và đối xử quốc gia về các dịch vụ bán buôn và bán lẻ.

Về thành lập cơ sở kinh doanh (Phương thức 3), Việt Nam đã cam kết đầy đủ về tiếp cận thị trường (thể hiện qua từ “không hạn chế”) kể từ ngày 1/1/2009. Cam kết này diễn giải cùng với các cam kết nền của Việt Nam (Mục I Biểu nhượng bộ và cam kết) cho thấy Việt Nam cũng cam kết cho phép hiện diện thương mại ở Việt Nam dưới hình thức hợp đồng hợp tác kinh doanh và văn phòng đại diện.44

Việt Nam cũng cam kết cho phép các công ty có vốn đầu tư nước ngoài tham gia vào lĩnh vực dịch vụ phân phối, thực hiện các dịch vụ phân phối bán buôn và bán lẻ “mọi hàng hóa nhập khẩu hợp pháp vào Việt Nam và hàng hóa trong nước sản xuất” xi măng và clinke; lốp (trừ lốp máy bay); giấy; máy kéo; phương tiện cơ giới; ôtô con và xe máy; sắt thép; thiết bị nghe nhìn; rượu; và phân bón kể từ ngày gia nhập WTO. Theo Biểu nhượng bộ và cam kết, những hạn chế kinh doanh liên quan đến các loại hàng hóa này phải được bãi bỏ trong vòng 3 năm kể từ ngày gia nhập. Kể từ ngày 1/1/2009, các công ty có vốn đầu tư nước ngoài tham gia lĩnh vực dịch vụ phân phối sẽ được phép kinh doanh bán buôn, bán lẻ máy kéo; phương tiện cơ giới; ôtô con và xe máy.

Tuy nhiên, việc phân phối thuốc lá và xì gà, sách, báo và tạp chí, vật phẩm đã ghi hình, kim loại quý và đá quý, dược phẩm, thuốc nổ, dầu thô và dầu đã qua chế biến, gạo, đường mía và đường củ cải không nằm trong bất kỳ cam kết nào về lĩnh vực thương mại dịch vụ phân phối.

Việt Nam cũng đã cam kết cho phép thành lập các điểm dịch vụ bán lẻ (thành lập sau cơ sở bán lẻ thứ nhất). Về việc này, Việt Nam cam kết sẽ áp dụng các thủ tục công bố công khai đối với việc phê duyệt cơ sở bán lẻ thứ hai và các cơ sở bán lẻ kế tiếp với tiêu chí kiểm tra nhu cầu kinh tế (ENT), bao gồm việc đánh giá số lượng các nhà cung cấp dịch vụ đang hoạt động trong quy mô địa lý cụ thể, sự ổn định của thị trường và quy mô địa lý.

Các văn bản chủ yếu đối với lĩnh vực phân phối ở Việt Nam bao gồm:

• Nghị định 23/NĐ-CP hướng dẫn thực hiện Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hoá và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hoá của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam (Nghị định 23);

• Thông tư 09/2007/TT-BTM hướng dẫn thi hành Nghị định 23 (Thông tư 09), sửa đổi bổ sung bởi Thông tư 05/2008/TT-BCT (Thông tư 09);

• Quyết định 10/2007/QĐ-BTM công bố lộ trình thực hiện các cam kết WTO về hoạt

44 Theo Biểu cam kết của Việt Nam, các văn phòng đại diện không được phép tham gia các hoạt động kinh doanh sinh lời trực tiếp.

60

động mua bán hàng hoá và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hoá (Quyết định 10);

• Quyết định 27/2007/QĐ-TTg phê duyệt đề án phát triển thương mại trong nước tới năm 2010 và định hướng tới năm 2020 (Quyết định 27);

• Chỉ thị 13/2004/CT-TTg về việc thực thi một số giải pháp chủ yếu nhằm phát triển mạnh thị trường nội địa (bản tóm tắt kèm theo);

• Quyết định 1371/2004/QĐ-BTM về việc ban hành quy chế siêu thị, trung tâm thương mại (Quyết định 1371);

• Nghị định 2/2003/NĐ-CP về việc phát triển và quản lý chợ (Nghị định 2);45 và

• Quyết định 311/QĐ-TTg phê duyệt đề án tiếp tục tổ chức thị trường trong nước tập trung phát triển thương mại nông thôn đến năm 2010 (Quyết định 311).

Cụ thể, Nghị định 23, Thông tư 09 và Quyết định 10 liên quan đến đầu tư trực tiếp nước ngoài trong lĩnh vực phân phối ở Việt Nam. Tất cả các văn bản pháp luật khác tạo nên khuôn khổ quản lý trong nước đối với lĩnh vực này.

Phần dưới đây sẽ phân tích về sự phù hợp của các văn bản pháp lý này với quy định của WTO.

5.1.1 Sự phù hợp với WTO của các quy định ảnh hưởng đến tiếp cận thị trường

5.1.1.1 Sự phù hợp với WTO của Nghị định 23, Quyết định 10 và Thông tư 09 (bổ sung, sửa đổi bởi Thông tư 5)

Về cấp phép

Nghị định 23 thiết lập các quy tắc đối với hoạt động của các công ty đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực phân phối.

Cụ thể, Điều 4 quy định các điều kiện để cấp phép kinh doanh cho các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài thực hiện các hoạt động liên quan đến phân phối. Một trong những điều kiện đặt ra là phải được sự phê duyệt của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, cụ thể là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể cấp phép kinh doanh dịch vụ phân phối cho doanh nghiệp đầu tư nước ngoài sau khi có ý kiến chấp thuận của Bộ Thương mại, nay là Bộ Công Thương (Điều 5 Nghị định 23). Điều 5 Nghị định quy định rõ chỉ các công ty trước đó đã có giấy chứng nhận đầu tư mới được đề nghị và được cấp giấy phép kinh doanh. Thủ tục để được 45 Nghị định 02 điều chỉnh sự phát triển và quản lý chợ. Định nghĩa chợ trong Nghị định này không bao gồm các cửa hàng bách hóa, trung tâm thương mại, trung tâm giao dịch hàng hóa (kể cả các cửa hàng bách hóa và trung tâm thương mại do nước ngoài đầu tư). Do tác động của thương mại quốc tế đối với hoạt động bán lẻ diễn ra trong các chợ không đáng kể, phân tích ở đây sẽ không đề cập đến Nghị định này.

61

cấp phép đầu tư lại yêu cầu việc nộp hồ sơ cho cơ quan Nhà nước tương ứng. Tuy nhiên, ý kiến chấp thuận bằng văn bản của Bộ Thương mại chỉ bắt buộc khi doanh nghiệp có hoạt động cung cấp dịch vụ phân phối (không bắt buộc nếu doanh nghiệp đầu tư nước ngoài chỉ tham gia hoạt động xuất nhập khẩu).

Thủ tục xin cấp giấy phép để thực hiện hoạt động phân phối được làm rõ theo Thông tư 09, trong đó phân biệt các công ty đầu tư trực tiếp vào hoạt động phân phối và các công ty đã thực hiện các hoạt động này, nay chỉ yêu cầu bổ sung nội dung đầu tư vào dịch vụ phân phối. Trường hợp nhà đầu tư trực tiếp đề nghị cấp giấy phép để tiến hành hoạt động phân phối, điều kiện áp dụng là phải có giấy phép đầu tư và việc cấp giấy phép này phải có ý kiến chấp thuận của Bộ Thương mại. Trường hợp nhà đầu tư đã và đang thực hiện các hoạt động thương mại (như xuất khẩu và nhập khẩu) tức là đã có giấy phép đầu tư, thì để thực hiện hoạt động phân phối, nhà đầu tư phải được cấp giấy phép kinh doanh. Việc cấp giấy phép kinh doanh phải có ý kiến chấp thuận của Bộ Thương mại. Trên thực tế, giấy phép kinh doanh là phần sửa đổi của giấy phép đầu tư gốc.

Vì thế, để cung cấp dịch vụ phân phối, doanh nghiệp đầu tư nước ngoài cần có giấy phép. Điều quan trọng cần lưu ý là thủ tục chỉ yêu cầu ý kiến chấp thuận của Bộ Thương mại trong trường hợp tham gia hoạt động phân phối. Việc cấp giấy phép đầu tư không kèm theo quyền phân phối không bắt buộc phải có ý kiến chấp thuận của Bộ Thương mại. Giấy phép đầu tư bình thường đã kèm theo quyền kinh doanh xuất khẩu và nhập khẩu. Luật cũng quy định các nhà đầu tư phải nộp phí cho việc cấp giấy phép lần đầu, cấp lại và sửa đổi bổ sung giấy phép kinh doanh.

Việt Nam đã đề cập trong Báo cáo của Ban Công tác về Gia nhập của Việt Nam rằng quyền nhập khẩu và xuất khẩu hàng hóa không tự động bao gồm quyền phân phối hàng hóa tại Việt Nam.46 Tuy nhiên, điểm đáng lưu ý là việc hệ thống đặt yêu cầu bổ sung đối với việc cung cấp dịch vụ phân phối, cụ thể là ý kiến chấp thuận của Bộ Thương mại, có thể không phù hợp với các nghĩa vụ theo Điều VI.5 GATS, nếu:

• Việc cấp giấy phép không dựa trên các tiêu chí khách quan và minh bạch mà theo sự đánh giá chủ quan của Bộ Thương mại; và

• Hệ thống cấp phép tạo ra cản trở không cần thiết và hạn chế việc cung cấp dịch vụ phân phối ở Việt Nam.

Cũng cần nhắc lại rằng, trong quá trình gia nhập WTO, Việt Nam đã cam kết như sau liên quan đến việc cấp phép:

507. Liên quan tới thủ tục cấp phép, đại diện của Việt Nam xác nhận rằng Việt Nam sẽ bảo đảm các thủ tục và điều kiện cấp phép của mình sẽ không tạo thành các rào

46 Xem Báo cáo của Ban Công tác về việc gia nhập của Việt Nam, WT/ACC/VNM/48, đoạn 146.

62

cản riêng về tiếp cận thị trường. Đại diện của Việt Nam xác nhận rằng với những dịch vụ nằm trong Biểu Cam kết cụ thể, Việt Nam sẽ bảo đảm rằng: (a) thủ tục và điều kiện cấp phép của Việt Nam sẽ được công bố trước khi có hiệu lực; (b) trong công bố đó, Việt Nam sẽ xác định rõ khung thời gian cho các quyết định cấp phép của các cơ quan hữu quan; (c) các cơ quan hữu quan sẽ xem xét và đưa ra quyết định về việc cấp phép trong thời hạn quy định trong thủ tục chính thức; (d) bất kỳ loại phí nào được tính cho việc nộp và xem xét hồ sơ sẽ không tạo thành một rào cản riêng về tiếp cận thị trường; (e) theo yêu cầu của người nộp hồ sơ, cơ quan quản lý có trách nhiệm của Việt Nam sẽ thông báo cho người nộp hồ sơ về tình trạng hồ sơ của mình và thông báo hồ sơ đó đã được coi là đầy đủ hay chưa. [...].

Các tiêu chí để Bộ Thương mại xem xét đưa ý kiến chấp thuận hay không cần được làm rõ và công bố.

Kiểm tra nhu cầu kinh tế đối với dịch vụ bán lẻ

Việt Nam cam kết cho phép thành lập cơ sở bán lẻ (ngoài cơ sở bán lẻ thứ nhất) với điều kiện thỏa mãn ENT đánh giá trên cơ sở các tiêu chí sau:

• Số lượng các nhà cung cấp dịch vụ đang hiện diện trong một khu vực địa lý;

• Sự ổn định của thị trường; và

• Quy mô địa lý.

Theo biểu cam kết, Việt Nam phải đảm bảo hồ sơ đề nghị thành lập hơn 1 cơ sở bán lẻ chỉ phải đáp ứng các thủ tục tiền thành lập đã được công bố và việc phê duyệt phải căn cứ theo các tiêu chí khách quan.

Trên cơ sở thông tin nhận được, các chuyên gia thấy rằng các thủ tục thành lập các cơ sở bán lẻ sau cơ sở bán lẻ thứ nhất được quy định tại Nghị định 23, Thông tư 09 và Quyết định 10. Thông tư 09 theo phân tích ở đây dường như không bị sửa đổi bổ sung bởi Thông tư 5 có quy định về việc thành lập cơ sở bán lẻ sau cơ sở thứ nhất sẽ được xem xét theo từng trường hợp cụ thể, dựa vào:

• Số lượng cơ sở bán lẻ;

• Sự ổn định của thị trường và mật độ dân cư ở tỉnh, thành phố dự kiến đặt cơ sở bán lẻ; và

• Sự phù hợp của dự án đầu tư với quy hoạch của tỉnh, thành phố.

Quyết định 10 quy định việc xem xét cơ sở bán lẻ bổ sung sau cơ sở bán lẻ thứ nhất sẽ căn cứ

63

vào kết quả đánh giá các yêu cầu kinh tế sau:

• Số lượng các nhà cung cấp dịch vụ đang hiện diện trong một khu vực địa lý;

• Sự ổn định của thị trường; và

• Quy mô địa lý.

Theo biểu cam kết dịch vụ, Việt Nam có 3 nghĩa vụ phát sinh từ các cam kết gia nhập WTO: (i) các hồ sơ đề nghị thành lập hơn 1 cơ sở bán lẻ chỉ phải tuân thủ các yêu cầu tiền thành lập đã được công bố công khai; (ii) việc phê duyệt phải dựa trên các tiêu chí khách quan; và (iii) các tiêu chí chủ yếu của ENT bao gồm: số lượng các nhà cung cấp dịch vụ đang hiện diện trong một khu vực địa lý, sự ổn định của thị trường và quy mô địa lý.

Tuy nhiên, các văn bản pháp lý hiện nay của Việt Nam dường như chưa phù hợp với các yêu cầu nêu trên. Cụ thể, như đã chỉ ra ở các phần trên, khuôn khổ pháp lý hiện tại chưa quy định các tiêu chí để áp dụng ENT và phù hợp với các yêu cầu của WTO.

1. Liệu kiểm tra nhu cầu kinh tế (ENT) của Việt Nam có phù hợp với yêu cầu là việc xin phép thành lập nhiều hơn 1 cơ sở bán lẻ phải tuân thủ quy trình đã có và được công bố công khai hay không

Các cam kết WTO của Việt Nam đòi hỏi việc xin phép thành lập nhiều hơn 1 cơ sở bán lẻ phải tuân thủ quy trình đã có và được công bố công khai. Quy trình nghĩa là ‘hành động hoặc một loạt các hành động phải thực hiện để đạt được điều gì đó’.47 Đã nghĩa là ‘có chính thức trước đó’, ít nhất phải có trước khi xin phép. Được công bố công khai nghĩa là thủ tục phải sẵn có để các bên có lợi ích liên quan, các thương nhân, người tiêu dùng, v.v…tham khảo, tham vấn.

Nghị định 23 chỉ áp dụng đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (và các tổ chức, cá nhân liên quan đến việc quản lý hoạt động mua bán hàng hoá và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hoá của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam), quy định các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài có quyền phân phối được phép lập cơ sở bán lẻ thứ nhất mà không phải xin phép.48 Việc lập cơ sở bán lẻ ngoài cơ sở bán lẻ thứ nhất phải tuân thủ các yêu cầu về cấp phép (bao gồm ý kiến chấp thuận của Bộ Thương mại), bao gồm Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo hướng dẫn của Bộ Thương mại và theo quy trình quy định tại Nghị định 23, được nêu chi tiết tại Chương III, Điều 13-17.49

Cụ thể, Điều 13 quy định chi tiết các yêu cầu về hồ sơ đề nghị lập cơ sở bán lẻ. Điều 14 quy định quy trình cấp giấy phép. Điều này yêu cầu doanh nghiệp phải nộp 3 bộ hồ sơ cho Ủy ban

47 A.P. Cowie (ed.), Oxford Advanced Learner's Dictionary of Current English, 1990, Oxford University Press. 48 Xem Điều 5.4. 49 Id.

64

nhân dân cấp tỉnh nơi dự kiến đặt cơ sở bán lẻ. Trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được hồ sơ, cơ quan tiếp nhận hồ sơ kiểm tra tính hợp lệ của hồ sơ và gửi hồ sơ lấy ý kiến của Bộ Thương mại. Trường hợp hồ sơ không hợp lệ, cơ quan tiếp nhận hồ sơ thông báo bằng văn bản cho nhà đầu tư biết để sửa đổi, bổ sung hồ sơ. Trong thời hạn 15 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được hồ sơ, Bộ Thương mại gửi ý kiến bằng văn bản về những vấn đề thuộc chức năng quản lý của mình; và cũng trong thời hạn 15 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được ý kiến của Bộ Thương mại, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định việc cấp Giấy phép lập cơ sở bán lẻ. Trường hợp không cấp Giấy phép lập cơ sở bán lẻ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do cho doanh nghiệp. Điều 15 quy định về nội dung của giấy phép. Điều 16 và 17 lần lượt quy định về các bước phải thực hiện để sửa đổi, bổ sung hoặc cấp lại giấy phép lập cơ sở bán lẻ.

Thông tư 09 cũng có các quy định về cơ sở bán lẻ. Cụ thể, Khoản 4.3 của Thông tư 09 về “Lập cơ sở bán lẻ ngoài cơ sở bán lẻ thứ nhất” nêu rõ:

Việc lập cơ sở bán lẻ ngoài cơ sở bán lẻ thứ nhất được xem xét từng trường hợp cụ thể căn cứ vào số lượng các cơ sở bán lẻ, sự ổn định của thị trường, mật độ dân cư trên địa bàn tỉnh, thành phố nơi đặt cơ sở bán lẻ; sự phù hợp của dự án đầu tư với quy hoạch của tỉnh, thành phố đó.

Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đã được cấp Giấy phép đầu tư, Giấy chứng nhận đầu tư có nội dung thành lập cơ sở bán lẻ ngoài cơ sở bán lẻ thứ nhất nhưng chưa được cấp Giấy phép lập cơ sở bán lẻ theo quy định tại Nghị định số 23/2007/NĐ-CP phải làm thủ tục cấp Giấy phép lập cơ sở bán lẻ theo hướng dẫn tại điểm d khoản 4 Mục II Thông tư này.

Tiếp đó, Khoản 4, Phần II Thông tư 09 quy định một số nội dung về thủ tục liên quan đến việc lập cơ sở bán lẻ ngoài cơ sở bán lẻ thứ nhất. Theo Khoản 4, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài lập cơ sở bán lẻ ngoài cơ sở bán lẻ thứ nhất phải làm thủ tục cấp giấy phép lập cơ sở bán lẻ. Thông tư 09 chỉ ra 4 trường hợp:

a) Cấp giấy phép lập cơ sở bán lẻ;

b) Sửa đổi, bổ sung giấy phép lập cơ sở bán lẻ;

c) Cấp lại giấy phép lập cơ sở bán lẻ; và

d) Cấp giấy phép lập cơ sở bán lẻ cho cơ sở bán lẻ ngoài cơ sở bán lẻ thứ nhất đã thành lập theo quy định của pháp luật nhưng chưa được cấp giấy phép lập cơ sở bán lẻ theo quy định tại Nghị định số 23.

Trong cả 4 trường hợp, thủ tục quy định được chỉ ra tương đối đơn giản và ít chi tiết hơn so với quy định tại Nghị định 23, đề cập đến các vấn đề sau:

65

• Nội dung của đề nghị cấp giấy phép, bao gồm đơn đề nghị theo mẫu;

• Thẩm quyền của cơ quan cấp phép: Cơ quan này phải cấp giấy phép lập cơ sở bán lẻ, theo mẫu cho trường hợp a) nói trên khi có ý kiến chấp thuận của Bộ Thương mại. Cơ quan cấp phép không được đề cập trong Thông tư 09.

Mối quan hệ giữa các quy định của Nghị định 23 và Thông tư 09 về giấy phép lập cơ sở bán lẻ chưa được rõ ràng. Theo tiêu đề, đáng ra Thông tư 09 phải bao gồm các hướng dẫn của Bộ Thương mại để thực hiện các quy định của Nghị định 23. Tuy nhiên, có thể thấy rằng các thủ tục theo Thông tư 09 và theo Nghị định 23 liên quan đến việc cấp giấy phép lập cơ sở bán lẻ có tính chất bổ sung nhau.

Cuối cùng, cần lưu ý rằng Phụ lục 1 của Quyết định 10 quy định: “Quyền phân phối gắn liền với quyền được lập cơ sở bán lẻ thứ nhất; việc lập thêm cơ sở bán lẻ ngoài cơ sở bán lẻ thứ nhất được xem xét trên cơ sở kiểm tra nhu cầu kinh tế (số lượng các nhà cung cấp dịch vụ đang hiện diện trong một khu vực địa lý, sự ổn định của thị trường và quy mô địa lý”.

Trên cơ sở nhận định trên và trên cơ sở các yêu cầu theo Nghị định 23 và Thông tư 09 có thể kết luận sơ bộ như sau:

• Các quy định của Việt Nam đề ra các thủ tục (cơ bản) đối với việc cấp giấy phép lập cơ sở bán lẻ. Những thủ tục này có vẻ tương đối hạn chế và cần được hoàn thiện hơn nữa, ví dụ như với đề xuất của các ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Tuy nhiên chúng đã được ban hành và đang có hiệu lực;

• Những thủ tục này “đã có” đối với các hồ sơ được nộp sau có hiệu lực;

• Những thủ tục này có vẻ như đã có và được công bố công khai; và

• Tuy nhiên, những thủ tục này gây lo ngại về khả năng không phù hợp với Điều VI:2(a) GATS, vì Điều này đòi hỏi phải có quy trình thẩm tra cụ thể đối với các quyết định cấp phép hoặc không cấp phép.50

2. Liệu việc phê duyệt các hồ sơ đề nghị lập hơn một cơ sở bán lẻ có dựa trên các tiêu chí khách quan hay không

Các cam kết WTO của Việt Nam đòi hỏi việc phê duyệt các hồ sơ đề nghị lập cơ sở bán lẻ ngoài cơ sở thứ nhất phải dựa trên các tiêu chí khách quan. Điều này đòi hỏi phải công bố các khía cạnh thủ tục của việc cấp phép và chỉ rõ các yếu tố thực chất của thủ tục cấp phép, nghĩa là các tiêu chí được sử dụng để đánh giá phê duyệt hoặc từ chối cấp phép.

50 Cho dù Điều VI:2(b) GATS quy định nghĩa vụ theo Điều VI:2(a) không được hiểu là bắt buộc một Thành viên phải thiết lập tòa án hoặc thủ tục trong trường hợp việc thiết lập như vậy sẽ không phù hợp với cơ cấu thể chế hoặc bản chất của hệ thống pháp luật của Thành viên này.

66

Khách quan nghĩa là “không thiên vị” “công bằng”.51 Vì thế, Việt Nam phải đảm bảo các quyết định về việc phê duyệt hay không phải dựa trên các tiêu chí công bằng và không thiên vị.

Để công bằng, các tiêu chí đề ra phải: 1) dự kiến trước và được quy định; và 2) không tùy tiện. Chúng phải được lập ra với tính khách quan, vì thế phải được lập ra theo luật hoặc quy định cụ thể. Trên thực tế, yêu cầu khách quan nghĩa là trước hết tiêu chí phải được được định ra, sau đó phải đảm bảo không tùy tiện. Nếu tiêu chí chưa được định ra thì sẽ chẳng có tính khách quan. Trước hết là bởi vì không có dấu hiệu nào cho thấy tiêu chí sẽ được áp dụng, thứ hai là bởi không có chuẩn nào để đánh giá tính khách quan của tiêu chí.

Không có văn bản nào trong 3 văn bản pháp lý kể trên có quy định về cách thức sử dụng các tiêu chí của các cơ quan có thẩm quyền cho mục đích phê duyệt. Thông tư 09 and Quyết định 10 có đưa ra danh sách các tiêu chí áp dụng ENT. Tuy nhiên, các tiêu chí này chỉ đơn thuần phản ánh từ ngữ trong biểu cam kết dịch vụ của Việt Nam, chỉ là các tiêu chí khung để áp dụng ENT. Theo nghĩa vụ phải đảm bảo việc phê duyệt được thực hiện trên các tiêu chí khách quan, Việt Nam đã cam kết xây dựng các tiêu chuẩn để các cơ quan có thẩm quyền xem xét xem các điều kiện để hồ sơ được phê duyệt có đáp ứng hay không. Các điều kiện này phải phản ánh (ít nhất) các tiêu chí đã nêu trong biểu cam kết, tức là số lượng các nhà cung cấp dịch vụ hiện diện trong một khu vực địa lý cụ thể, sự ổn định của thị trường và quy mô địa lý, nhưng đồng thời phải chi tiết hơn cách thức vận dụng các tiêu chí này cho ENT.

Trên thực tế, để tuân thủ yêu cầu là việc phê duyệt phải trên cơ sở các tiêu chí khách quan, Việt Nam cần thiết lập thông qua các luật và quy định:

• Làm thế nào và trên cơ sở nào Việt Nam có thể hạn chế số lượng các nhà cung cấp dịch vụ hiện diện trong một khu vực địa lý nhất định;

• Làm thế nào Việt Nam có thể duy trì được sự ổn định của thị trường và trên cơ sở nào Việt Nam sẽ hạn chế nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài để đáp ứng mục tiêu này; và

• Làm thế nào và trên cơ sở nào Việt Nam có thể hạn chế nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài theo tiêu chí quy mô địa lý.

Điểm cần lưu ý là yêu cầu việc phê duyệt phải dựa trên tiêu chí khách quan gắn liền với yêu cầu các thủ tục phải đã có và được công bố công khai. Các tiêu chí phê duyệt (và tính khách quan của các tiêu chí này) là các yếu tố về nội dung của yêu cầu thủ tục mà nhà đầu tư phải tuân theo. Cả hai nghĩa vụ nêu trên (tức là, các thủ tục phải đã có và được công bố công khai, và các tiêu chí phê duyệt phải khách quan) là các yếu tố về tính công bằng và minh bạch mà Việt Nam đã cam kết không chỉ tại biểu cam kết dịch vụ mà còn là nghĩa vụ theo GATS, nhất là quy định tại Điều III đòi hỏi mọi luật phải được công bố công khai và sẵn có, cũng như quy

51 A.P Cowie (ed.), supra.

67

định tại Điều VI về việc thiết lập các quy tắc cho hệ thống cấp phép.

Tương tự, tính khách quan của các tiêu chí gắn liền với nghĩa vụ của Việt Nam trong việc đảm bảo các tiêu chí cho ENT phải dựa trên các tiêu chí đã nêu tại biểu cam kết dịch vụ. Như đã nêu chi tiết ở trên, việc lặp lại các từ ngữ trong biểu cam kết không đủ để tuân thủ nghĩa vụ này.

Trên cơ sở phân tích ở trên, các chuyên gia cho rằng việc thiếu các tiêu chí để ra các phán quyết cấp phép hay không việc lập cơ sở bán lẻ là điều đáng lo ngại bởi nó liên quan đến sự tuân thủ của Việt Nam với các nghĩa vụ theo biểu cam kết dịch vụ và với Điều III và VI GATS.

3. Liệu các tiêu chí chính của ENT có bao gồm số lượng các nhà cung cấp dịch vụ hiện diện trong một khu vực địa lý cụ thể, sự ổn định của thị trường và quy mô địa lý hay không

Theo biểu cam kết dịch vụ, Việt Nam đã cam kết đảm bảo các tiêu chí chính của ENT bao gồm:

• Số lượng nhà cung cấp dịch vụ hiện diện trong một khu vực địa lý cụ thể;

• Sự ổn định của thị trường; và

• Quy mô địa lý.

Nghĩa vụ này phù hợp với yêu cầu các tiêu chí phê duyệt phải khách quan. Khi xét cùng một lúc, hai nghĩa vụ nêu trên đòi hỏi Việt Nam phải đảm bảo các bước thủ tục cho việc “phê duyệt” phải dựa trên các tiêu chí khách quan, và ENT với kết quả là sự phê duyệt phải dựa trên các tiêu chí này. Vì thế, điều tương đối rõ là nghĩa vụ này yêu cầu không chỉ sự nhắc lại các tiêu chí trong luật quốc gia mà còn đòi hỏi việc xem xét phê duyệt cơ sở bán lẻ thứ hai phải dựa trên các tiêu chí khách quan phản ánh và phát triển từ các tiêu chí ghi tại biểu cam kết dịch vụ.

Về việc này, cần lưu ý là cả Thông tư 09 và Quyết định 10 đều đưa ra các tiêu chí làm cơ sở cho việc vận dụng ENT, về cơ bản là sự lặp lại các từ ngữ đã nêu tại biểu cam kết. 52 Tuy

52 Cụ thể, Thông tư 09 quy định việc lập cơ sở bán lẻ ngoài cơ sở bán lẻ thứ nhất được xem xét từng trường hợp cụ thể căn cứ vào: • số lượng các cơ sở bán lẻ; • sự ổn định của thị trường, mật độ dân cư trên địa bàn tỉnh, thành phố nơi đặt cơ sở bán lẻ; và • sự phù hợp của dự án đầu tư với quy hoạch của tỉnh, thành phố đó. Quyết định 10 quy định việc lập cơ sở bán hàng ngoài cơ sở bán hàng thứ nhất sẽ được xem trên cơ sở kiểm tra các yêu cầu kinh tế sau: • Số lượng các nhà cung cấp dịch vụ trong khu vực địa lý cụ thể; • Sự ổn định của thị trường; và • Phạm vi địa lý

68

nhiên, điều này không đủ đảm bảo việc tuân thủ nghĩa vụ. Việt Nam phải ban hành các văn bản pháp luật cụ thể để giải thích và làm rõ các nội dung cũng như sự vận dụng của các tiêu chí này.

Việt Nam có một số lựa chọn về vấn đề này. Nếu theo cách thức của Bỉ và Pháp, Việt nam có thể xây dựng các văn bản pháp lý quy định việc xem xét phê duyệt thành lập các cửa hàng bách hóa, các dự án tổ hợp thương mại và các cơ sở bán lẻ có diện tích lớn hơn ngưỡng nhất định (ngưỡng này có thể quy định bằng luật. Tuy nhiên, giả định rằng ENT của Việt Nam chủ yếu nhắm vào việc hạn chế thành lập các cơ sở bán lẻ lớn). Việc xem xét phê duyệt như vậy sẽ phải căn cứ vào 3 tiêu chí trong biểu cam kết được diễn giải và làm rõ một cách thích đáng.

Ngoài ra, như từ “bao gồm” trong biểu cam kết gợi ý, Việt Nam có thể lựa chọn bổ sung các tiêu chí khác ngoài các tiêu chí đã ghi nhận trong biểu cam kết.

Theo phân tích ở trên, ta có thể kết luận các văn bản pháp luật hiện hành của Việt Nam chưa thỏa mãn nghĩa vụ quy định tại biểu cam kết dịch vụ là các tiêu chí chính của ENT phải bao gồm số lượng các nhà cung cấp dịch vụ hiện diện trong khu vực địa lý cụ thể, sự ổn định của thị trường và quy mô địa lý.

5.1.1.2 Sự phù hợp với WTO của các văn bản pháp luật làm khuôn khổ pháp lý trong nước

Các văn bản pháp luật hiện hành làm khuôn khổ pháp lý trong nước có thể chia thành hai nhóm. Một là các văn bản pháp luật đề ra mục đích và mục tiêu chung của lĩnh vực phân phối, cụ thể là Quyết định 27, Quyết định 311 và Chỉ thị 13. Các văn bản pháp luật còn lại (cụ thể là Quyết định 1371 và Nghị định 2) đề ra các quy định chi tiết liên quan đến từng khía cạnh trong nước của lĩnh vực dịch vụ phân phối. Tại thời điểm xem xét, không văn bản nào có vẻ có vấn đề về sự phù hợp với các quy tắc WTO. Tuy nhiên, ta cần xem những mục tiêu chung sẽ đạt được như thế nào trên thực tế và các quy định thực hiện sẽ ảnh hưởng đến lĩnh vực phân phối như thế nào.

Ví dụ, Điều 1.II.2.a, đoạn 3 của Quyết định 27 quy định:

“Tỷ trọng mức bán lẻ hàng hoá theo thành phần kinh tế đến năm 2010: khu vực kinh tế trong nước (bao gồm khu vực kinh tế nhà nước và khu vực kinh tế ngoài nhà nước) chiếm khoảng 93%; khu vực có vốn đầu tư nước ngoài chiếm khoảng 7%. Tỷ trọng này đến năm 2020 tương ứng là 80% và 20%.”

Mặc dù quy định ở trên phản ánh kế hoạch phát triển thị trường phân phối của Chính phủ hơn là nhằm hạn chế tiếp cận thị trường, các tỷ lệ % trên thực tế đã trở thành các giới hạn trần về thị phần mà các nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài được phép nắm giữ và gây lo ngại cho một số thành viên WTO là đối tác của Việt Nam. Lịch sử của hệ thống GATT/WTO cho thấy rằng các kế hoạch phát triển đặt ra trong các nước xã hội chủ nghĩa trước đây đã trở thành các hạn

69

chế tiếp cận thị trường một cách hiệu quả. Cần lưu ý rằng hạn chế duy nhất về tiếp cận thị trường trong biểu cam kết của Việt Nam chỉ liên quan đến việc thành lập (không phải là hạn chế về việc phân phối của hàng hóa cụ thể của nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài) cơ sở bán lẻ ngoài cơ sở bán lẻ thứ nhất, đòi hỏi phải được phê duyệt trên cơ sở ENT. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, các tiêu chí cho ENT phải dựa trên các thủ tục đã có và được công bố công khai, bao gồm các nội dung như: số lượng các nhà cung cấp dịch vụ hiện diện trong một khu vực địa lý nhất định, sự ổn định của thị trường và quy mô địa lý. Ngoài ra, ENT không áp dụng đối với dịch vụ bán buôn.

Vì thế, sự phù hợp với các quy tắc của WTO phần lớn phụ thuộc vào việc làm thế nào để đạt được các mục tiêu nói trên. Bất cứ quy định nào được thiết lập nhằm hạn chế tiếp cận thị trường và sự hiện diện của nhà phân phối nước ngoài ngoài các hạn chế được phép tại Biểu cam kết sẽ bị coi là vi phạm cam kết WTO.

Những quy định chính đối với các cửa hàng bách hóa và trung tâm thương mại (chẳng hạn như về quy mô, xếp hạng, tên, biển hiệu, xây dựng, hàng hóa và dịch vụ cung cấp) được nêu trong Quy chế siêu thị, trung tâm thương mại ban hành kèm Quyết định 1371. Những khía cạnh được điều chỉnh tại văn bản này thuộc phạm vi quy định trong nước của Việt Nam và các nghĩa vụ WTO về vấn đề này chỉ là yêu cầu việc áp dụng phải hợp lý, khách quan và không thiên vị, không tạo ra rào cản không cần thiết đối với thương mại53 và được vận dụng không phân biệt đối xử.54

5.1.2 Tác động của cam kết WTO đối với các quy định trong lĩnh vực phân phối

5.1.2.1. Các cam kết của Việt Nam trong WTO về dịch vụ phân phối

Phạm vi sản phẩm thuộc quyền phân phối

Các nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài không được phép phân phối một số loại sản phẩm tại Việt Nam. Những sản phẩm này có thể phân thành 2 nhóm: sản phẩm hạn chế dài hạn (with long-term restrictions) và sản phẩm hạn chế theo từng giai đoạn (with phased-in restrictions).

Danh sách các sản phẩm hạn chế dài hạn nêu chi tiết tại phần cam kết nền (horizontal) của biểu cam kết dịch vụ phân phối với tên gọi “các biện pháp áp dụng đối với mọi phân ngành trong lĩnh vực dịch vụ phân phối”, trong đó bao gồm thuốc lá và xì gà, sách, báo và tạp chí, vật phẩm đã ghi hình, kim loại quý và đá quý, dược phẩm, thuốc nổ, dầu thô và dầu đã qua chế biến, gạo, đường mía và đường củ cải. Đây là những sản phẩm nhạy cảm mà Chính phủ không muốn cho phép nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài phân phối tại Việt Nam.

Nhà phân phối nước ngoài cũng không được phép làm đại lý hoa hồng, nhà bán buôn, bán lẻ hoặc bên nhượng quyền cho tất cả những sản phẩm này. Ngoài ra, họ không được phép bán 53 Xem Điều VI:1 GATS. 54 Xem Điều II và XVII GATS.

70

những sản phẩm này ở cơ sở bán lẻ tại Việt Nam, chẳng hạn như liên doanh hoặc doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài, và không được phân phối những sản phẩm này trực tuyến hoặc bằng bất kỳ hình thức thương mại điện tử nào khác.

Danh sách các sản phẩm hạn chế theo từng giai đoạn được nêu cụ thể ở cột tiếp cận thị trường mà theo đó, nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài, cụ thể là các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài không được phép phân phối tại Việt Nam trong một giai đoạn nhất định kể từ ngày Việt Nam gia nhập WTO. Danh sách này bao gồm xi măng và clinke; lốp (trừ lốp máy bay); giấy; máy kéo; phương tiện cơ giới; ôtô con và xe máy; sắt thép; thiết bị nghe nhìn; rượu; và phân bón. Tuy nhiên, đến năm 2010 danh sách này sẽ bị bãi bỏ và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài sẽ được phép phân phối tất cả các loại sản phẩm được sản xuất ở Việt Nam và nhập khẩu vào Việt Nam (trừ các loại sản phẩm hạn chế dài hạn). Điều cần lưu ý là danh sách này không áp dụng đối với dịch vụ nhượng quyền, nghĩa là nhà phân phối nước ngoài có thể cung cấp dịch vụ nhượng quyền đối với tất cả các sản phẩm hạn chế theo từng giai đoạn.

Phân phối trực tuyến và bằng hình thức thương mại điện tử khác (Phương thức 1)

Việt Nam không cho phép mua bán hàng hóa trực tuyến hoặc bằng bất kỳ hình thức thương mại điện tử nào khác, ngoại trừ phân phối bằng phương thức điện tử phục vụ nhu cầu sử dụng cá nhân hoặc phân phối bằng phương thức điện tử đối với các phần mềm máy tính hợp pháp phục vụ nhu cầu sử dụng cá nhân và vì mục đích thương mại. Điều này nghĩa là các tổ chức, cá nhân tại Việt Nam có thể mua mọi loại sản phẩm (trừ các sản phẩm hạn chế dài hạn) trực tuyến hoặc bằng bất kỳ hình thức thương mại điện tử nào khác phục vụ nhu cầu sử dụng cá nhân chứ không phải vì mục đích thương mại. Đối với phần mềm máy tính hợp pháp, họ được phép phân phối để tự sử dụng hoặc vì mục đích thương mại.

Sở hữu vốn của nước ngoài trong dịch vụ phân phối

Các nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài được phép thành lập liên doanh với vốn góp không quá 49% ngay khi Việt Nam gia nhập WTO, tức là năm 2007. Kể từ ngày 1/1/2008, mức trần 49% về vốn góp bị bãi bỏ, nghĩa là phần vốn góp của nước ngoài có thể lên tới 99,99%. Kể từ ngày 1/1/2009, doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài được phép thành lập.

Kiểm tra nhu cầu kinh tế (ENT)

Các nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài chỉ được phép thành lập một cơ sở bán lẻ tại Việt Nam. Việc lập cơ sở bán lẻ thứ hai phải được sự phê duyệt của các cơ quan hữu quan trên cơ sở kiểm tra nhu cầu kinh tế (ENT). Các tiêu chí phê duyệt bao gồm nhưng không hạn chế ở số lượng nhà cung cấp dịch vụ đang hiện diện trong một khu vực địa lý, sự ổn định của thị trường và quy mô địa lý.

Điều quan trọng cần lưu ý là các nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài nghĩa là các doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài, các liên doanh giữa nhà đầu tư nước ngoài và doanh nghiệp

71

trong nước, và các doanh nghiệp Việt Nam có góp vốn của các cổ đông nước ngoài. Trong một số trường hợp các doanh nghiệp 100% vốn trong nước được coi là doanh nghiệp cung cấp dịch vụ nước ngoài nếu bán cổ phần hoặc cổ phiếu cho nhà đầu tư nước ngoài. Khi đó họ sẽ là đối tượng của việc kiểm tra nhu cầu kinh tế mặc dù họ không phải là đối tượng của biện pháp này trước khi bán cổ phiếu cho nhà đầu tư nước ngoài.

5.1.2.2. Các quy định hiện hành về dịch vụ phân phối

Kể từ khi Việt Nam chính thức gia nhập WTO đầu năm 2007, Chính phủ Việt Nam đã ban hành một số các văn bản pháp lý mới về dịch vụ phân phối để thực hiện các cam kết WTO, cụ thể là:

Nghị định 23/2007/NĐ-CP ngày 12/2/2007 quy định chi tiết Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hoá và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hoá của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam. Nghị định cũng đề ra các điều kiện để các doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam (FDI) được cấp giấy phép kinh doanh mua bán hàng hóa và các hoạt động liên quan tại Việt Nam. Ngoài ra, Nghị định cũng quy định rõ thẩm quyền cấp giấy phép kinh doanh và các thủ tục xin cấp phép liên quan.

Quyết định 10/2007/QĐ-BTM ngày 21/5/2007 công bố lộ trình thực hiện các cam kết WTO về hoạt động mua bán hàng hoá và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hoá. Quyết định này đơn giản chỉ khẳng định các cam kết của Việt Nam về quyền thương mại, dịch vụ phân phối và một số dịch vụ kinh doanh khác như quảng cáo, kiểm tra thương mại.

Thông tư 09/2007/TT-BTM ngày 17/7/2007 hướng dẫn thực hiện Nghị định 23/NĐ-CP. Thông tư khẳng định thương nhân nước ngoài có quyền đầu tư để thực hiện hoạt động liên quan đến mua bán hàng hoá và chỉ rõ mối quan hệ giữa các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động này. Thông tư nêu rõ các nhà đầu tư nước ngoài hoặc doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam đáp ứng các điều kiện quy định tại Nghị định 23/2007/NĐ-CP có quyền đầu tư để thực hiện hoạt động mua bán hàng hoá và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hoá theo các hình thức và lộ trình quy định tại Quyết định 10/QĐ-BTM.

Thông tư 05/2008/TT-BCT ngày 14/4/2008 sửa đổi và bổ sung Thông tư 09/2007/TT-BTM của Bộ Thương mại. Thông tư này sửa đổi, bổ sung một số Khoản của Thông tư 09 như quyền nhập khẩu hàng hóa, sửa đổi và bổ sung giấy phép lập cơ sở bán lẻ và cơ chế báo cáo.

5.1.2.3 Phân tích tác động của cam kết WTO đối với các quy định trong lĩnh vực phân phối

Có thể nói các cam kết WTO đã thay đổi cách thức quản lý và điều chỉnh dịch vụ phân phối tại Việt Nam. Các bên liên quan, kể cả các nhà hoạch định chính sách và các doanh nghiệp, có những nhận định trái ngược về tác động của các cam kết này. Trên thực tế, các cam kết WTO tác động theo những hướng sau:

72

Trước hết, để tuân thủ các cam kết WTO, Chính phủ Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản pháp luật, sửa đổi, bổ sung hoặc thậm chí thay thế các văn bản lạc hậu. Các văn bản chủ yếu điều chỉnh hoạt động của các nhà phân phối nước ngoài tại Việt Nam như Nghị định 23/NĐ-CP, Thông tư 10/TT-BTM hoặc Thông tư 05/TT-BCT nêu trên đã góp phần làm cho các quy định đối với lĩnh vực phân phối trở nên minh bạch và phù hợp hơn với các chuẩn mực của WTO. Cơ chế cấp giấy phép trong lĩnh vực phân phối trên theo từng trường hợp đã được thay thế bằng phương thức minh bạch và có tiêu chí rõ ràng hơn.

Thứ hai, vai trò của Bộ Công Thương được tăng cường trong quy trình cấp giấy phép cho các nhà phân phối nước ngoài. Trước khi Nghị định 23/NĐ-CP có hiệu lực, việc cấp giấy phép đầu tư trong lĩnh vực phân phối do Sở Kế hoạch và Đầu tư (DPI) hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư (trong trường hợp dự án quy mô lớn) thực hiện, không cần lấy ý kiến của Bộ Thương mại (trước đây). Nghị định 23 đòi hỏi cơ quan cấp phép đầu tư chỉ được cấp giấy phép cho nhà phân phối nước ngoài sau khi có ý kiến chấp thuận bằng văn bản của Bộ Công Thương. Xét từ góc độ nhà quản lý, Chính phủ Việt Nam đã quản lý lĩnh vực phân phối một cách hiệu quả hơn, đảm bảo việc cấp phép trong các tỉnh, thành phố nhất quán với quy hoạch quốc gia về lĩnh vực phân phối.

Thứ ba, các cam kết WTO đã đóng góp đáng kể trong việc nâng cao nhận thức của các cơ quan quản lý địa phương về tuân thủ các thông lệ và quy tắc quốc tế. Nghị định 23/NĐ-CP giải thích chi tiết các cam kết WTO đã giao Bộ Công Thương vài trò quản lý việc cấp phép trong lĩnh vực dịch vụ phân phối. Vì thế, các cơ quan hành chính địa phương có thẩm quyền quyết định về đầu tư như Ủy ban nhân dân, Sở Kế hoạch và Đầu tư phải hiểu một cách đầy đủ và rõ ràng về các cam kết WTO trong lĩnh vực phân phối để các quyết định của mình không vi phạm các cam kết của Việt Nam khi gia nhập WTO.

Thứ tư, các cam kết WTO tạo ra áp lực lớn đối với các nhà quản lý trong việc đảm bảo tuân thủ các cam kết WTO. Rõ ràng là theo các cam kết của Việt Nam trong biểu cam kết dịch vụ, cụ thể là về lĩnh vực phân phối, các nhà quản lý của Việt Nam phải làm rõ các hạn chế đối với nhà phân phối nước ngoài, cụ thể là kiểm tra nhu cầu kinh tế (ENT). Việc đề ra các tiêu chí cho ENT đảm bảo hiệu quả bảo hộ theo lộ trình đối với các nhà phân phối trong nước đông thời tạo thuận lợi cho việc thực thi các cam kết WTO rõ ràng không phải chuyện dễ.

Cuối cùng, một vấn đề lớn mà Việt Nam phải đối mặt là làm thế nào để cân bằng các chính sách kinh tế xã hội với việc thực thi các hạn chế trong Biểu cam kết của Việt Nam. Nhiều cán bộ Chính phủ và chuyên gia cho rằng các cam kết WTO khiến các cơ quan quản lý địa phương khó có thể chỉ theo đuổi các mục tiêu kinh tế xã hội riêng của địa phương.

Các chuyên gia Việt Nam nêu ví dụ như sau: “Nếu địa phương muốn thu hút các dự án đầu tư lớn vào lĩnh vực phân phối, họ sẽ phải vi phạm các cam kết. Nếu không, họ phải từ chối hồ sơ đề nghị cấp phép của các nhà phân phối nước ngoài. Việt Nam đã gặp tình huống này nhiều lần. Gần đây METRO đã yêu cầu Chính phủ Việt Nam cấp giấy phép lập cơ sở bán lẻ thứ 9

73

và trao quyền bán gạo tại chi nhánh này. Hồ sơ của Metro được Ủy ban nhân dân tỉnh An Giang ủng hộ hoàn toàn vì dự án của Metro dự kiến sẽ hỗ trợ lớn cho các nông dân canh tác lúa gạo ở An Giang. Tuy nhiên, gạo là mặt hàng loại trừ trong các cam kết WTO về dịch vụ phân phối. Nếu Ủy ban nhân dân tỉnh An Giang đồng ý cấp phép cho METRO, họ sẽ vi phạm các cam kết WTO.”

Tuy nhiên, mâu thuẫn giữa cam kết WTO của Việt Nam với sự tự do trong việc theo đuổi các chính sách kinh tế chính đáng thật ra không có thực mà chẳng qua là sự suy diễn sai bản chất cam kết WTO. Các cam kết về mở cửa thị trường của các thành viên WTO thể hiện mức ‘sàn’ chứ không phải mức ‘trần’. Nói cách khác, các cam kết GATS của Việt Nam về lĩnh vực phân phối ràng buộc Chính phủ Việt Nam phải cho phép METRO được phân phối hàng hóa trong lãnh thổ Việt Nam nhưng không ràng buộc phải cho phép phân phối gạo. Việc trao cho nhà phân phối nước ngoài quyền phân phối gạo hay lập cơ sở bán lẻ thứ hai không hạn chế là tùy ở Việt Nam chứ không phụ thuộc vào WTO hay cam kết GATS. Việt Nam được phép áp dụng các hạn chế theo Biểu cam kết nhưng không bắt buộc phải áp dụng các hạn chế này. WTO không ngăn cản Việt Nam mở cửa thị trường ở mức độ cao hơn mức quy định trong Biểu cam kết. Cách diễn giải khác đi là trái ngược với bản chất của các Hiệp định WTO vốn khuyến khích tự do hóa thương mại.

5.1.3 Đánh giá các quy định về gia nhập thị trường so với các thông lệ tốt của quốc tế

Phần này không đề cập về mặt pháp lý, nghĩa là không xem xét liệu các quy định của Việt Nam có phù hợp với các cam kết GATS hay không. Thay vào đó, phần này sẽ xem xét các quy định từ góc độ kinh tế.

Như đã đề cập ở Chương 3, khuôn khổ quản lý dịch vụ phân phối trên thế giới có sự khác biệt rất lớn, tùy thuộc vào trình độ phát triển của quốc gia, của thị trường phân phối, bối cảnh văn hóa, hệ thống pháp lý, v.v... Vì thế, một mô hình thông lệ tốt quốc tế theo nghĩa hẹp khó có thể xác lập được. Tuy nhiên, ta có thể tìm ra một tập hợp các nguyên tắc mà nếu tuân thủ các nguyên tắc này sẽ giúp Việt Nam đạt được lợi ích tối đa trong việc tự do hóa thị trường dịch vụ, đặc biệt là lĩnh vực phân phối mà Việt Nam đã có cam kết trong quá trình gia nhập Tổ chức thương mại thế giới.

Như đã giải thích từ trước, lĩnh vực phân phối là một trong những phần quan trọng nhất của nền kinh tế hiện đại: cùng với hệ thống cơ sở hạ tầng, ngành tài chính, phân phối là một phần xương sống của nền kinh tế. Các quy định có tính chất hạn chế sẽ bóp méo (hoặc cản trở) cạnh tranh trong lĩnh vực phân phối, dẫn đến những chi phí kinh tế khổng lồ đối với các bộ phận khác của nền kinh tế, ví dụ như làm tăng chi phí đối với sản xuất nông nghiệp và công nghiệp, làm tăng giá đối với người tiêu dùng và làm giảm sự lựa chọn về hàng hóa và dịch vụ. Nhiều chính phủ đã nhận ra điều này và tiến hành cải cách lĩnh vực phân phối của mình trong suốt 20-30 năm vừa qua, loại bỏ các rào cản đối với việc gia nhập/ra khỏi thị trường, ngăn chặn các hành vi chống cạnh tranh với mục tiêu duy trì sự cạnh tranh trong lĩnh vực này.

74

Ở các thị trường mà chính sách này được thực hiện thành công, các rào cản gia nhập được giảm thiểu và các quy định phân biệt đối xử giữa nhà phân phối trong nước với nước ngoài đã được rỡ bỏ. Đây là trường hợp thành công ở châu Âu, Bắc Mỹ và nhiều nước đang phát triển và đang thực hiện cải cách. Nhiều nước vẫn còn duy trì các rào cản gia nhập đối với các siêu thị hoặc cửa hàng bách hóa quy mô lớn, nhưng để tăng cường sự cạnh tranh trong khuôn khổ chính sách, thông lệ tốt nhất vẫn là tạo dựng sân chơi bình đẳng cho nhà phân phối trong nước và nước ngoài.

Trái lại, tranh cãi về chính sách hiện nay ở Việt Nam không thuận lợi cho việc tạo dựng sân chơi bình đẳng cho mọi đối thủ gia nhập thị trường. Trong suốt 2-3 năm vừa qua, các tổ chức bán lẻ trong nước rõ ràng đề ra yêu cầu bảo hộ trước sự cạnh tranh trong tương lai với nước ngoài.

Các quy định hiện hành của Việt Nam trong lĩnh vực phân phối đặc trưng với tính tự do hóa tương đối đối với các nhà phân phối trong nước, và mặc dù đã bãi bỏ hạn chế về yêu cầu liên doanh cũng như giới hạn vốn góp, vẫn mang tính chất bảo hộ, hạn chế sự gia nhập của các đối thủ nước ngoài, thể hiện ở chính sách đằng sau việc quy định ENT. Ta có thể tự hỏi liệu chính sách ENT có đi ngược với mục tiêu phát triển dài hạn của ngành bán lẻ của Việt Nam hay không. Quả thực, nếu ENT được áp dụng theo cách thức để ngăn cản FDI vào lĩnh vực này, các doanh nghiệp trong nước sẽ tự hạn chế bản thân mình do thiếu sự chuyển giao về công nghệ, kỹ năng và cơ hội kinh doanh.

Tóm lại, thông lệ tốt quốc tế mà các chuyên gia có thể đề xuất là thực hiện cải cách theo hướng hỗ trợ cạnh tranh, bao gồm việc đặt ra sân chơi bình đẳng cho mọi thành phần và áp dụng chính sách mạnh để tăng cường hiệu lực của luật cạnh tranh.

5.2 Đánh giá tác động của các quy định đối với hoạt động của ngành phân phối

5.2.1 Thành tựu:

Nhìn chung, hệ thống pháp lý hiện hành của Việt Nam tương đối đầy đủ và phù hợp với các cam kết quốc tế. Các luật liên quan như Luật Thương mại, Bộ luật Dân sự, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Cạnh tranh, Luật Điện lực v.v… điều chỉnh toàn bộ lĩnh vực phân phối từ hệ thống pháp lý cho hoạt động quản lý việc gia nhập thị trường, hoạt động trên thị trường đến hệ thống kiểm tra và giám sát.

• Các mục tiêu của Quyết định 311/QĐ-TTg đang từng bước được thực hiện và có hiệu lực.

• Các chính sách về phát triển và quản lý chợ như chính sách hỗ trợ, cơ chế đầu tư và chính sách xây dựng năng lực cho đội ngũ cán bộ quản lý chợ đã thu hút được sự quan tâm của các địa phương. Ngoài quỹ hỗ trợ eo hẹp từ ngân sách nhà nước (240 tỷ VNĐ trong 4 năm từ 2003 đến 2006 dành cho 53 chợ thuộc 40 tỉnh thành), nhiều tỉnh đã triển khai các chính sách, cơ chế nhằm huy động nguồn vốn từ địa phương, đặc biệt là nguồn vốn từ các nhà

75

sản xuất và thương nhân thuộc mọi ngành nghề cùng đầu tư, quản lý và phát triển chợ v.v...

• Thông qua Quyết định 27/2007/QĐ-TTg ngày 15/2/2007, Chính phủ đã nâng cao ý thức xã hội về những cơ hội và thách thức đối với Việt Nam khi gia nhập WTO, thực hiện các cam kết mở cửa lĩnh vực phân phối. Từ đó, cộng đồng doanh nghiệp đã tạo ra bước chuyển biến, thúc đẩy đầu tư, thành lập liên doanh, liên kết để phát triển hệ thống phân phối, cải thiện mô hình kinh doanh ngày một hiện đại và chuyên nghiệp hơn.

Các chính sách của Chính phủ không chỉ áp dụng cho các nhà phân phối Việt Nam mà còn cho cả người nước ngoài. Việt Nam đang từng bước xóa bỏ khoảng cách trong quản lý hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp để tạo ra một môi trường kinh doanh bình đẳng và minh bạch hơn. Thành công của ngành phân phối trong những năm qua và sắp tới có phần đóng góp không nhỏ của các chính sách thích hợp.

5.2.2 Các hạn chế:

Mặc dù Việt Nam có nhiều quy định về phân phối nhưng vẫn chưa đủ và còn chồng chéo. Khả năng áp dụng và tính ổn định của các văn bản pháp luật thay đổi quá nhiều hoặc thay đổi đột ngột (như chính sách thuế) khó đảm bảo, gây ra nhiều khó khăn cho các nhà phân phối. Thủ tục hành chính đã được cải tiến nhiều nhưng vẫn còn rất phức tạp.

Chính phủ đã rất nỗ lực đưa ra các quy hoạch tổng thể và các biện pháp thực hiện. Tuy nhiên, sự phát triển của lĩnh vực phân phối tại Việt Nam vẫn theo xu hướng tự phát và bị tác động bởi nền kinh tế thị trường. Do đó, khi lĩnh vực này còn chưa đảm bảo trật tự và quy định chặt chẽ, nơi nào cũng có thể biến thành chợ, ai cũng có thể trở thành nhà phân phối và mọi nhà mặt phố đều có thể trở thành cửa hàng.

Các chính sách và hỗ trợ của Chính phủ chưa đủ mạnh, các biện pháp chưa đủ nghiêm để thay đổi triệt để lĩnh vực này, đặc biệt khi Việt Nam đang mở cửa thị trường cho các nhà phân phối nước ngoài. Theo một số đánh giá, Việt Nam không có chính sách hỗ trợ về sử dụng đất, tín dụng và thuế cho đầu tư phát triển phân phối, đặc biệt cho phát triển cơ sở hạ tầng thương mại.

Như đã đề cập ở trên, Việt Nam đã phát triển nhiều loại hình thị trường phân phối như sàn giao dịch cà phê, siêu thị hiện đại và cửa hàng tiện lợi. Tuy nhiên, Việt Nam vẫn còn thiếu định hướng để dẫn dắt lĩnh vực phân phối phát triển và thúc đẩy vai trò của phân phối trong việc kết nối nhà sản xuất và doanh nhân, người bán và người mua v.v… Sự thiếu hụt các nghiên cứu về phát triển thị trường, thiếu thông tin nói chung và thông tin về các đặc điểm kinh tế, chính trị, xã hội, tâm lý người tiêu dùng là những nguyên nhân chính khiến nhiều loại hình thị trường (như sàn giao dịch) đã được thành lập nhưng không thể hoạt động.

Chính phủ có các chính sách minh bạch để khuyến khích các doanh nghiệp phân phối. Trên

76

thực tế, số lượng doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực này tăng từng ngày, phần nào đáp ứng nhu cầu phát triển của ngành. Tuy nhiên, số lượng không đi đôi với chất lượng. Phần lớn các doanh nghiệp mới thành lập là doanh nghiệp vừa và nhỏ, vốn ít, lao động ít, không có thương hiệu và quản lý thiếu chuyên nghiệp. Loại hình doanh nghiệp này rất khó có khả năng cạnh tranh với các công ty nước ngoài.

5.3 Các vấn đề thực tiễn trong việc phân phối sản phẩm ở Việt Nam do sự thiếu hiệu quả, các yêu cầu hành chính, sự thiếu minh bạch trong thực thi pháp luật vv…

Những hoạt động thực thi kém hiệu quả hoặc sai trái làm giảm đáng kể chất lượng của các quy định. Hiện nay, tất cả các nhà phân phối đều gặp phải những rào cản về pháp lý và thực tiễn quản lý, làm tăng chi phí và ảnh hưởng đến khả năng kinh doanh hiệu quả. Những rào cản này bao gồm: cơ sở hạ tầng yếu kém, nạn quan liêu và tham nhũng, lạm dụng chức quyền và hệ thống pháp lý kém phát triển.

Dưới đây là tóm tắt các vấn đề chính mà nhà phân phối tư nhân thường gặp phải.

Các yêu cầu đầu tư:

• Nhà phân phối nước ngoài không được mua đất

• Chi phí đền bù quyền sử dụng đất cao

• Cần thời gian dài mới được cấp giấy phép kinh doanh

• Thiếu chắc chắn về khả năng được cấp giấy phép kinh doanh

Các vấn đề trong quá trình hoạt động:

• Công ty thuê chuyên gia cao cấp trong nước phải nộp thuế thu nhập cá nhân cao (PIT)

Các quy định về sản phẩm:

• Phải có giấy phép kinh doanh rượu, thuốc lá và dược phẩm

Cạnh tranh / quyền sở hữu trí tuệ

• Khó kiểm soát chợ đen

• Sản xuất và phân phối hàng nhái

• Nhập lậu

Các hạn chế về cung cấp dịch vụ

• Không được cung cấp dịch vụ nhà hàng tại các cửa hàng

77

Các rào cản về thủ tục

• Thủ tục quan liêu đối với mọi thể loại cấp phép

6. Khuyến nghị chính sách

Trên cơ sở đánh giá ở trên, báo cáo xin đưa ra các kết luận và khuyến nghị chính sách như sau:

Về việc xây dựng chính sách

• Cần vận dụng cách tiếp cận cân bằng hơn, có tính đến lợi ích của các bên liên quan trong xã hội khi xây dựng các chính sách liên quan đến phân phối. Cần chú ý hơn đến lợi ích của người tiêu dùng, nhu cầu phát triển lãnh thổ, giảm nghèo ở khu vực nông thôn và chiến lược phát triển chung của Việt Nam.

• Các chính sách liên quan đến các phương thức bán lẻ hiện đại như siêu thị, cửa hàng quy mô lớn cần tạo dựng một sân chơi bình đẳng cho doanh nghiệp trong nước và nước ngoài.

• Cần xem xét lại các công cụ chính sách sẵn có để bảo vệ lợi ích kinh tế hợp pháp của các nhà bán lẻ truyền thống (quy mô nhỏ).

• Đặc biệt, cần ngăn chặn cạnh tranh không lành mạnh thông qua luật và chính sách về cạnh tranh. Đây là phương tiện hữu hiệu để ngăn chặn tình trạng “cá lớn nuốt cá bé” của các nhà bán lẻ quy mô lớn, bất kể là doanh nghiệp Việt Nam hay nước ngoài.

• Các biện pháp bảo hộ phù hợp với WTO như trợ cấp cho doanh nghiệp bán lẻ trong nước có thể vận dụng để hỗ trợ cho ENT trong khi ENT dễ bị khiếu nại về khả năng không phù hợp với WTO.

Về việc xây dựng luật và quy định

• Các nhà quản lý cấp trung ương và địa phương cần áp dụng các nguyên tắc quản lý quốc tế tốt (good regulatory principles).

• Đặc biệt, minh bạch hóa mọi quy trình xây dựng luật pháp và thực thi quản lý sẽ cải thiện đáng kể tính hiệu quả của các quy định.

• Các quy định quản lý liên quan đến quy hoạch phân phối – đặc biệt là các quyết định ảnh hưởng đến tiếp cận thị trường cần dựa vào các nghiên cứu đánh giá độc lập và công bằng.

• Các quyết định quản lý riêng lẻ phải có cơ sở rõ ràng, minh bạch và công khai.

78

• Thiết lập các cơ chế tham vấn công trong việc xây dựng luật pháp và cơ chế quản lý, bao gồm các phiên điều trần (public hearings) công khai, có quy tắc và thời hạn rõ ràng. Các cơ chế này sẽ tạo điều kiện thuận lợi để lấy ý kiến doanh nghiệp và người dân trước khi xây dựng các quy định có thể ảnh hưởng đến sự phát triển của các cơ sở phân phối, chẳng hạn như các quy hoạch.

• Chính phủ cần thiết lập cơ chế rà soát và khiếu nại đối với các quyết định hành chính.

• Luật pháp Việt Nam cần được cải thiện hơn nữa nhằm đáp ứng các nghĩa vụ minh bạch và khách quan của WTO.

Về kiểm tra nhu cầu kinh tế

• Theo Biểu cam kết dịch vụ, Việt Nam có 3 nghĩa vụ chính: (i) đảm bảo các thủ tục đã có và được công bố công khai đối với các hồ sơ đề nghị cấp phép thành lập hơn 1 cơ sở bán lẻ; (ii) việc xem xét phải trên cơ sở các tiêu chí khách quan; và (iii) tiêu chí chính của ENT là số lượng nhà cung cấp dịch vụ hiện tại trong một khu vực địa lý, sự ổn định của thị trường và quy mô địa lý.

• Phân tích các văn bản pháp lý hiện hành về ENT của Việt Nam cho thấy đã có các thủ tục (cơ bản) cho việc cấp phép lập cơ sở bán lẻ. Tuy nhiên, các thủ tục này có vẻ còn hạn chế và cần hoàn thiện, chẳng hạn như quy định về ủy ban nhân dân tỉnh, địa phương. Ngoài ra, phân tích còn cho thấy những thủ tục này chỉ được coi là ‘đã có’ đối với những hồ sơ đề nghị cấp phép nộp sau khi các thủ tục này có hiệu lực, và được công bố công khai nếu phải được công bố. Như vậy, các thủ tục này gây lo ngại về khả năng phù hợp với Điều VI:2 (a) GATS quy định phải có thủ tục cụ thể về việc xem xét lại các quyết định.

• Đối với nghĩa vụ thứ hai, điều lưu ý là cả 3 văn bản pháp lý dường như không đặt ra tiêu chí cho việc xem xét cấp phép của cơ quan có thẩm quyền. Cụ thể là, theo nghĩa vụ đảm bảo việc ra quyết định phải dựa trên tiêu chí khách quan, Việt Nam đã cam kết xây dựng các tiêu chí để các cơ quan có thẩm quyền dựa vào mà đánh giá xem hồ sơ đề nghị thành lập có đáp ứng các điều kiện hay không. Các điều kiện này (ít nhất) phải phản ánh 3 tiêu chí đề ra trong Biểu cam kết (bao gồm số lượng nhà cung cấp dịch vụ trong một khu vực địa lý, sự ổn định của thị trường, quy mô địa lý), nhưng đồng thời phải chi tiết cách thức vận dụng 3 tiêu chí nói trên cho mục tiêu ENT.

• Một cách thực tiễn, để đáp ứng yêu cầu rằng việc xem xét hồ sơ phải dựa trên các tiêu chí khách quan, Việt Nam cần thông qua việc xây dựng luật và quy định về việc:

o Làm thế nào và trên cơ sở nào có thể hạn chế số lượng nhà cung cấp dịch vụ hiện đang hoạt động trong một khu vực địa lý cụ thể;

79

o Làm thế nào để duy trì sự ổn định của thị trường và trên cơ sở nào để hạn chế nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài cho mục đích ổn định thị trường; và

o Làm thế nào và trên cơ sở nào để hạn chế nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài trong quy mô địa lý.

• Phân tích pháp lý nhấn mạnh rằng Việt Nam phải ban hành các văn bản pháp lý cụ thể để giải thích, triển khai và vận dụng các tiêu chí ENT. Việt Nam có nhiều lựa chọn trong vấn đề này. Chẳng hạn như theo mô hình của Bỉ và Pháp, Việt Nam có thể xây dựng các văn bản pháp lý phù hợp quy định chỉ cấp phép cho các cửa hàng bách hóa, các dự án thương mại phức hợp và các cơ sở có diện tích lớn hơn ngưỡng nhất định. Việc phê duyệt sẽ dựa trên đánh giá bao gồm 3 tiêu chí đã nêu trong Biểu cam kết, được triển khai và giải thích thích đáng. Các chính sách trong nwocs như quy hoạch, kế hoạch và quy định về xây dựng, tiêu chuẩn về kích thước cơ sở bán lẻ cũng là các công cụ của Chính phủ để điều tiết thị trường theo hướng mong muốn;

• Ngoài ra, ngụ ý của từ “bao gồm’ trong Biểu cam kết là Việt Nam có thể xây dựng quy định bao gồm các tiêu chí khác ngoài 3 tiêu chí liệt kê trong Biểu cam kết;

• Chính phủ cần gấp rút xây dựng các quy tắc về thủ tục và tiêu chí chi tiết cho ENT theo Biểu cam kết cụ thể của Việt Nam để thực hiện GATS thông qua ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của Chính phủ.

Về việc cấp phép nói chung:

• Cần rà soát lại các hoạt động cấp phép (kể cả nhu cầu đối với mọi thể loại thủ tục cấp phép) nhằm mục tiêu đơn giản hóa.

• Cần đánh giá lại nhu cầu phân biệt đối xử giữa doanh nghiệp trong nước và nước ngoài. Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài cần được đối xử bình đẳng trong bất kỳ trường hợp nào có thể.

80

Tài liệu tham khảo

Anderson, James H. và Roger R. Betancourt (2002): “Lĩnh vực phân phối và quá trình phát triển”, Vấn đáp kinh tế, quyển 40, số 2, tháng 4/2002, trang 166–176

Ando, M. và Fukunari Kimura (2005): “Hình thành mạng lưới sản xuất và phân phối quốc tế ở Đông Á”, chương 6 trong tập Thương mại quốc tế ở Đông Á, NBER-Hội thảo Đông Á về Kinh tế, quyển 14 (2005), biên tập viên Takatoshi Ito và Andrew K. Rose (trang 177 - 216)

A.T. Kearney: “Những cánh cửa sổ hy vọng cho bán lẻ toàn cầu – Chỉ số phát triển bán lẻ toàn cầu 2009 A.T. Kearney”, 2009

Baek, Y., R. S. Jones và M. Wise (2004), “Cạnh tranh thị trường sản phẩm và Hoạt động kinh tế ở Hàn Quốc”, Tài liệu làm việc của Bộ phận Kinh tế OECD, số 399, do OECD xuất bản

Betancourt, Roger R (2004): “Kinh tế học về Bán lẻ và Phân phối”, Nhà xuất bản Edward Elgar, Cheltenham, UK và Northampton, MA, USA, 2004

Boylaud Olivier and Giuseppe Nicoletti (2001): “Cải cách quản lý trong phân phối bán lẻ”, Nghiên cứu kinh tế của OECD số 32, 2001/I

Fels, Allan (2009): “Quản lý bán lẻ - bài học cho các quốc gia đang phát triển”, Asia Pacific Business Review Quyển 15, Số 1, 13-27

Figuié, Muriel và Paule Moustier: “Sự hấp dẫn của thị trưởng ở quốc gia mới nổi: Siêu thị và người tiêu dùng nghèo ở Việt Nam”, Chính sách thực phẩm 34 (2009) trang 210-217

Høj, J. và M. Wise (2004), “Cạnh tranh thị trường sản phẩm và Hoạt động kinh tế ở Nhật Bản”, Tài liệu làm việc của Bộ phận Kinh tế OECD, số 387, do OECD xuất bản.

Kalirajan, K, “Hạn chế trong thương mại dịch vụ phân phối”, Tài liệu nghiên cứu của nhóm nghiên cứu năng suất, AusInfo, Canberra, tháng 8 năm 2000

Maruyama Masayoshi và Lê Việt Trung: “Siêu thị ở Việt Nam: Cơ hội và cản trở”, Tạp chí kinh tế châu Á 2007, quyển 21 số 1, trang 19–46

Moustier Paule, Đào Thế An, Hoàng Bằng An, Vũ Trọng Bình, Muriel Figuié, Nguyễn Thị Tân Lộc và Phan Thị Giác Tâm: “Siêu thị và người nghèo ở Việt Nam”, CIRAD và ADB, Hà Nội, 2006

Mutebi, Alex M. (2007): “Những thay đổi về quản lý đối với Bán lẻ xuyên quốc gia quy mô lớn ở các thành phố Đông Nam Á”, Nghiên cứu đô thị, 44:2, trang 357 - 379

81

Nordås, Hildegunn Kyvik, Massimo Geloso Grosso và Enrico Pinali (2007): “Cơ cấu thị trường trong lĩnh vực bán lẻ và thương mại hàng hóa”, Tài liệu làm việc chính sách thương mại của OECD số 68

Nordås, Hildegunn Kyvik (2008): “Người gác cổng cho thị trường tiêu dùng: vai trò của các nhà bán lẻ trong thương mại quốc tế”, Tạp chí quốc tế về bán lẻ, phân phối và nghiên cứu người tiêu dùng quyển 18, số 5, 449–472

Reardon, Thomas và Rose Hopkins (2006): “Cách mạng siêu thị ở các quốc gia đang phát triển: Chính sách giải quyết những căng thẳng nổi lên giữa các siêu thị, các nhà cung cấp và các nhà bán lẻ truyền thống”, Tạp chí nghiên cứu phát triển châu Âu, 18:4, trang 522 - 545

Roy, Martin (2008): “Thoát khỏi cuộc chơi đúng lúc? Đôha và tự do hóa dịch vụ phân phối”, được Juan Marchetti và Martin Roy (biên tập): “Mở cửa thị trường thương mại dịch vụ, các nước và lĩnh vực trong đàm phán WTO và song phương”, Cambridge University Press

Shuguang Wang (2009): “Các nhà bán lẻ nước ngoài sau khi Trung Quốc gia nhập WTO: những câu chuyện thành công và thất bại”, Asia Pacific Business Review, quyển 15, số 1, trang 59-77

Shuguang Wang và Yongchang Zhang (2005): “Nền kinh tế bán lẻ mới của Thượng Hải”, Tăng trưởng và Thay đổi, quyển 36 số 1, trang 41-73

Tacconelli, Wance và Neil Wrigley (2009): “Những thách thức về tổ chức và những hồi đáp chiến lược của các TNC bán lẻ sau khi Trung Quốc gia nhập WTO”, Địa kinh tế, 85(1): trang 49-73

Toshiyuki Matsuura và Mitsuru Sunada (2009): “Đo lường lợi ích của người tiêu dùng trong cạnh tranh của các cơ sở bán lẻ”, Loạt bài nghiên cứu thảo luận của RIETI 09-E-015 Tổ chức Thương mại thế giới (1998): “Dịch vụ phân phối – Ghi chú nền của Ban Thư ký”, doc. S/C/W/37, ngày 10 tháng 6 năm 1998