PRZEGLĄD - Marszalek.com.pl

PRZEGLĄDPRAWA

KONSTYTUCYJNEGO

Dwumiesięcznik 2017 nr 2 (36)

redaktor naukowy numeruAnna Rytel-Warzocha

Rada naukowaprzewodniczący: Wiesław Skrzydło (Polska), członkowie: Rainer Arnold (Niemcy), Yuriy Boshytski (Ukraina) Emilio Castorina (Włochy), Jan Filip (Czechy), Iván Halász (Węgry), Cristina Hermida del Liano (Hiszpania)

Tomáš Majerčák (Słowacja), Kostas Mavrias (Grecja), Aliya Orazaliyeva (Kazachstan)

Komitet redakcyjny

Redaktor naczelny Zastępca redaktora naczelnegoSabina Grabowska (Uniwersytet Rzeszowski) Anna Młynarska-Sobaczewska (Instytut Nauk Prawnych PAN)

Redaktor prowadzący SekretarzeSzymon Gumienik Joanna Juchniewicz (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie)

Radosław Grabowski (Uniwersytet Rzeszowski)

Redaktorzy tematyczniAgnieszka Bień-Kacała (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu): organy władzy publicznej

Andrzej Bisztyga (Uniwersytet Zielonogórski): systemy konstytucyjneMarek Chmaj (Szkoła Wyższa Psychologii Społecznej w Warszawie): samorząd terytorialny

Krzysztof Eckhardt (Wyższa Szkoła Prawa i Administracji w Przemyślu): systemy praw i wolnościGrzegorz Kryszeń (Uniwersytet w Białymstoku): systemy wyborcze

Joanna Marszałek-Kawa (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu): systemy polityczneSławomir Patyra (Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie): systemy rządów

Krzysztof Prokop (Państwowa Wyższa Szkoła Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży): systemy konstytucyjnePiotr Uziębło (Uniwersytet Gdański): prawo parlamentarne

Jacek Zaleśny (Uniwersytet Warszawski): systemy konstytucyjne państw Europy Środkowo-Wschodniej

Redaktorzy językowi Redaktor statystycznyJames H. Satterwhite

Szymon GumienikAgnieszka Jeran

Redaktorzy części „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego”I. Artykuły: Ryszard Balicki (Uniwersytet Wrocławski), Anna Frankiewicz-Bodynek (Uniwersytet Opolski)

II. Sprawozdania, recenzje: Krzysztof Urbaniak (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu) Małgorzata Lorencka (Uniwersytet Śląski), Marcin Dąbrowski (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie)

III. Glosy: Marcin M. Wiszowaty (Uniwersytet Gdański) Piotr Czarny (Uniwersytet Jagielloński w Krakowie), Tomasz Milej (Uniwersytet Zielonogórski)

IV. Kronika naukowa: Przemysław Mijal (Uniwersytet Szczeciński), Jerzy Rychlik (Uczelnia Techniczno-Handlowa im. Heleny Chodkowskiej w Warszawie)

Redaktor techniczny Korekta Projekt okładkiPaweł Kucypera Zespół Krzysztof Galus

© Copyright by Wydawnictwo Adam Marszałek

Toruń 2017

Dwumiesięcznik ukazuje się w wersji drukowanej

ISSN 2082-1212

Wydawnictwo prowadzi sprzedaż wysyłkową:tel./fax 56 648 50 70; e-mail: [email protected]

Wydawnictwo Adam Marszałek, ul. Lubicka 44, 87-100 Toruńtel. 56 664 22 35, 56 660 81 60, e-mail: [email protected], www.marszalek.com.pl

Drukarnia nr 2, ul. Warszawska 52, 87-148 Łysomice, tel. 56 678 34 78

SPIS TREŚCI

Część I

ARTYKUŁY

Agnieszka GajdaUniwersytet GdańskiKontrola zarządcza w sądach powszechnych – wybrane aspekty prawne 11

Marcin DąbrowskiUniwersytet Warmińsko-Mazurski w OlsztynieSpór o wyroki interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego - głos w dyskusji 29

Przemysław MijalUniwersytet SzczecińskiThe Amicus Curiae opinion as a form of support to a constitutional court during settlement 55

Artur ŁawniczakUniwersytet WrocławskiZarys konstruktywnej krytyki mitologizującej „Wspaniałą Trzecią Władzę” apologetyki 67

Jakub G. Firlus, Natalie FoxUniwersytet Jagielloński w KrakowieModyfikacja toku instancji poprzez jego „spłaszczenie” jako reakcja ustawodawcy na przewlekłość postępowania sądowego – wybrane uwagi na gruncie procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej 85

Dominika Tykwińska-RutkowskaUniwersytet GdańskiUwag kilka o sformalizowanych instrumentach wykładni prawa administracyjnego w działalności sądów administracyjnych 107

4 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2017/2

Małgorzata Grzesik-KuleszaUniwersytet RzeszowskiThe creation of the Bank of Poland in the years 1828–1885 133

Szymon Osowski, Bartosz WilkOd wolności otrzymywania i przekazywania informacji do prawa do informacji (publicznej). Ewolucja orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności 145

Filip RadoniewiczAkademia Sztuki Wojennej w WarszawiePrawo do sądu – zagadnienia wybrane (cz. I) 161

Maciej BerekNormatywne podstawy elektronicznej promulgacji prawa – refleksje na 5-lecie wdrożenia elektronicznych dzienników urzędowych 175

Justyna WęgrzynUniwersytet ZielonogórskiPrawo pacjenta do informacji o udzielanych świadczeniach opieki zdrowotnej na przykładzie Zintegrowanego Informatora Pacjenta 191

Sylwia SteckoUniwersytet RzeszowskiOchrona małżeństwa i rodziny w świetle Konstytucji RP 207

Część II

RECENZJE, SPRAWOZDANIA

Prawo międzynarodowe i europejskie a sądownictwo konstytucyjne, red. Piotr Tuleja, ISBN 978-83-64506-18-5, Wydawnictwo JAK, Kraków 2015, ss. 136, (recenzja), Paweł Króliczek 211

Grzegorz Wierczyński, Udostępnianie informacji o prawie jako warunek skutecznej działalności prawodawczej, ISBN: 978-83-7865-272-4, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2015, ss. 322, (recenzja), Michał Bartoszewicz 229

5Spis treści

Ogólnopolska Konferencja Naukowa Trzydziestolecie działalności Trybunału Konstytucyjnego. Blaski i cienie, Łódź, 25 kwietnia 2016, (sprawozdanie), Daniel Knaga 237

Część III

KRONIKA NAUKOWA

Informacja o postępowaniu w sprawie o nadanie tytułu profesora 245

Informacja w sprawie zakończenia postępowania habilitacyjnego 246

Wyniki VI edycji konkursu „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego” na najlepszą pracę magisterską z zakresu prawa konstytucyjnego i systemow politycznych w roku akademickim 2015/2016 247

List do Redakcji „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego”, Ksawery Sarnecki 249

INFORMACJE DLA AUTORÓW 254

CONTENTS

Part I

ARTICLES

Agnieszka GajdaUniversity of GdańskManagement control in common courts – selected legal aspects 11

Marcin DąbrowskiWarmia and Mazury University in OlsztynDispute over the Interpretative Verdicts of the Constitutional Tribunal – the Standpoint in the Discussion 29

Przemysław MijalUniversity of SzczecinThe Amicus Curiae opinion as a form of support to a constitutional court during settlement 55

Artur ŁawniczakUniversity of WroclavOutline of constructive critique of „Glorious Third Power’s” apology 67

Jakub G. Firlus, Natalie FoxJagiellonian University in KrakowModification of two-instance proceedings by the “flattering” as a remedy for excessive length of court proceedings – selected issues related to proceedings before administrative courts 85

Dominika Tykwińska-RutkowskaUniversity of GdańskA few remarks on the formalized instruments of judicial interpretation of administrative law by administrative courts 107

7Contents

Małgorzata Grzesik-KuleszaUniversity of RzeszówThe creation of the Bank of Poland in the years 1828–1885 133

Szymon Osowski, Bartosz WilkFrom the freedom to receive and impart information to the right to (public) information. The evolution of the case law of the European Court of Human Right in the field of art. 10 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms 145

Filip RadoniewiczWar Studies University in WarsawThe right to a fair trial in the European Convention on Human Rights, in the Charter of Fundamental Rights of the European Union and in the Constitution of the Republic of Poland – selected issues (part I) 161

Maciej BerekLegal basis of the electronic publication of law – reflections on the 5th anniversary of the electronic official journal 175

Justyna WęgrzynUniversity of Zielona GóraThe patient’s right to information about health care services provided by Integrated Patient Handbook 191

Sylwia SteckoUniversity of RzeszówProtection of marriage and the family in the light of the Constitution of Poland 207

Part II

REVIEWS, REPORTS

Prawo międzynarodowe i europejskie a sądownictwo konstytucyjne, red. Piotr Tuleja, ISBN 978-83-64506-18-5, Wydawnictwo JAK, Kraków 2015, pp. 136, (review), Paweł Króliczek 211


Grzegorz Wierczyński, Udostępnianie informacji o prawie jako warunek skutecznej działalności prawodawczej, ISBN: 978-83-7865-272-4, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2015, pp. 322, (review), Michał Bartoszewicz 229

Ogólnopolska Konferencja Naukowa Trzydziestolecie działalności Trybunału Konstytucyjnego. Blaski i cienie, Łódź, 25 April 2016, (report), Daniel Knaga 237

Part III

SCIENTIFIC CHRONICLE

Information on the granting of the title of professor 245

Information about the completion of the habilitation process 246

Results of the 4th edition of the contest held by „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” for the best master thesis in the field of constitutional law and political systems from the academic year 2015/2016 247

Letter to the Editors of „Przegląd Prawa Konstytucyjnego”, Ksawery Sarnecki 249

GUIDELINES FOR AUTHORS 254

CZĘŚĆ I

ARTYKUŁY

Przegląd Prawa Konstytucyjnego---------ISSN 2082-1212---------

DOI 10.15804/ppk.2017.02.01---------Nr 2 (36)/2017---------

Agnieszka Gajda1

Kontrola zarządcza w sądach powszechnych – wybrane aspekty prawne2

Słowa kluczowe: kontrola zarządcza, komunikat Ministra Sprawiedliwości, dyrektor sądu, nadzór administracyjny Ministra Sprawiedliwości, sądy powszechneKeywords: management control, the notice of the Minister of Justice, the director of the common court, the administrative supervision of the Minister of Justice, com-mon courts

StreszczeniePrzedmiotem niniejszego opracowania uczyniono wybrane aspekty kontroli zarząd-czej, którą ustawa – prawo o ustroju sądów powszechnych przekazała w ramach wy-konywanego nadzoru administracyjnego nad sądami powszechnymi – Ministrowi Sprawiedliwości. Autorka próbuje odpowiedzieć na pytanie, czym jest kontrola za-rządcza, jaką rolę odgrywa dyrektor sądu w jej wykonywaniu. Zastanawia się rów-nież nad charakterem prawnym komunikatu Ministra Sprawiedliwości i komuni-katu Ministra Finansów wydawanych w ramach kontroli zarządczej, oceniając ich rzeczywisty wpływ na regulacje prawnie wiążące w sądach powszechnych.

1 Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instutucji Politycznych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego. E-mail: [email protected].

2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na XIV Seminarium Badaczy Prawa Konstytucyjnego nt.: Trzecia władza – problemy, wyzwania, osiągnięcia, które odbyło się w dniach 11–13 października 2016 r. w Jantarze.


Summary

Management control in common courts – selected legal aspects

The main purpose of this paper is to present the important aspects of management con-trol over polish common courts. This type of control has been introduced by the Act on common courts system as a kind of administrative supervision over common courts and has been entrusted to the Minister of Justice. The Author of this paper deliberates what the management control is and what the character and duties of the director of a com-mon court are in this process. The Author also describes differences in legal nature be-tween the notice of the Minister of Justice, and the notice of the Minister of Finance. They both are issued in the process of management control, but their actual impact on common courts is different.

*

I.

Od kilku lat obserwujemy stopniowo przeprowadzaną reformę ustroju sądów powszechnych. Konieczność wprowadzenia zmian wymuszona jest złą sytu-acją polskiego sądownictwa. Mówi się o niewydolności sądów, przewlekłości postepowań, spadku zaufania społecznego do sądów i sprawowanego przez nie wymiaru sprawiedliwości3. Polskie społeczeństwo ma coraz większe wyma-gania. Uznaje się za odbiorcę „usług” jakie świadczy wymiar sprawiedliwości i domaga się zwiększenia ich jakości. Chodzi m. in. o takie sprawy jak zmniej-szenie opóźnień, zwiększenie spójności orzecznictwa, ustalanie dogodnych terminów rozpraw. Zwiększają się również wymagania związane z obsługą sekretariatów, uprzejmością personelu, wygodą pomieszczeń. Spełnienie tych wymagań wymusza zwiększanie nakładów finansowych na sądy, co następu-

3 Zob np. Raport końcowy z badania opinii publicznej „Wizerunek wymiaru sprawiedliwości, ocena reformy wymiaru sprawiedliwości, aktualny stan świadomości społecznej w zakresie alternatywnych sposobów rozwiązywania sporów oraz praw osób pokrzywdzonych przestępstwem”, Warszawa 2011, s. 14 i n.; J. Bełdowski, M. Ciżkowicz, D. Sześciło, Efektywność polskiego sądownictwa w świetle badań międzynarodowych i krajowych, Warszawa 2010, s. 4 i n.; Obywatelski monitoring sądów 2014/2015, red. B. Pilitowski, F.A. Gołębiowski, Toruń 2015, s. 11–21.

13Agnieszka Gajda • Kontrola zarządcza w sądach powszechnych...

je jednak wciąż w nie dość wystarczającym wymiarze. Szukając skutecznych rozwiązań, wzorem innych państw europejskich, zdecydowano się na wpro-wadzenie nowoczesnych metod zarządzania w sądach. Metody te określane są umownie „menadżeryzmem” w sądach. To nowe podejście ma zwiększyć efektywność wykonywanych czynności przy jednoczesnym zmniejszeniu na-kładów na sądownictwo. Jego skutkiem mają być zatem oszczędności.

Podstawowym problemem przeprowadzanej reformy jest pogodzenie no-wych wizji i metod zarządzania z konstytucyjnie wskazanymi wymogami dotyczącymi trzeciej władzy. Chodzi bowiem o to, by projektując pozycję ustrojową władzy sądowniczej zagwarantować jej odrębność od innych władz i zapewnić jej niezależność i niezawisłość przy równoczesnym wpisaniu jej w zyskujące coraz większe znaczenie zasady równoważenia i współdziałania wszystkich władz. Jest to szczególnie skomplikowane przy kształtowaniu za-sad nadzoru nad działalnością sądów powszechnych i powierzeniu go Mini-strowi Sprawiedliwości lub podlegającemu mu dyrektorowi sądu.

Zgodnie z ustawą z 27 lipca 2001 r. – prawo o ustroju sądów powszech-nych4 wyróżniamy dwa rodzaje nadzoru: nadzór judykacyjny oraz nadzór administracyjny. Nadzór administracyjny ma dwa wymiary. Pierwszy, doty-czy zapewnienia odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd zadań określo-nych w ustawie. Drugi zaś, dotyczy zapewnienia właściwego toku wewnętrz-nego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań. Nadzór w tym przypadku może mieć charakter wewnętrzny, spra-wowany przez prezesów sądów lub zewnętrzny, który sprawowany jest przez Ministra Sprawiedliwości poprzez służbę nadzoru, którą stanowią sędziowie delegowani do ministerstwa sprawiedliwości.

Przedmiotem niniejszego opracowania uczyniono jedynie jeden aspekt wspomnianej reformy związany z kontrolą zarządczą Ministra Sprawiedli-wości nad sądami powszechnymi. Zgodnie z art. 8 pkt. 1 w zw. z art. 9 pusp, działalność administracyjna sądów polegająca na zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd zadań określonych w ustawie, podlega nadzo-rowi administracyjnemu Ministra Sprawiedliwości, na zasadach określonych

4 T.j. Dz.U. 2016, poz. 2062 ze zm., dalej „pusp”.


w dziale I rozdziale 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych5. Wprawdzie ustawa – prawo o ustroju sądów powszechnych nie posługuje się wprost pojęciem kontroli zarządczej, to jednak bezpośrednio odsyła do usta-wy o finansach publicznych, która takim pojęciem się posługuje. Zatem kon-trolę zarządczą należy uznać za jeden z dopuszczalnych elementów nadzoru administracyjnego sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości nad sąda-mi powszechnymi.

II.

Trybunał Konstytucyjny wyróżniając nadzór administracyjny w wąskim zna-czeniu zaliczył do niego czynności w zakresie bezpośredniego dysponowania środkami rzeczowymi i sprawami osobowymi sądu w zakresie, jaki jest ko-nieczny do zapewnienia jego właściwego i ciągłego funkcjonowania. Chodzi o te czynności i decyzje, które związane są z finansami sądu, księgowością, biu-rem podawczym, czynnościami sekretariatów i wyposażeniem sądów6. Nad-zór administracyjny nad działalnością sądów polega na zewnętrznej, formal-nej weryfikacji sfer działalności sądów, które nie są związane z czynnościami jurysdykcyjnymi lecz polegają na działalności zarządzającej i organizator-skiej. Sądy jako wyodrębnione jednostki organizacyjne posiadające określo-ną strukturę, składającą się z sędziów i innych pracowników, wyposażane są w pewne środki materialne i budżetowe. Muszą posiadać zatem w swojej strukturze pion administracyjny, którego funkcjonowanie powinno podlegać weryfikacji choćby w postaci nadzoru administracyjnego. Trybunał Konsty-tucyjny uznał konstytucyjność powierzenia tego nadzoru przedstawicielowi władzy wykonawczej, jako tej władzy, która ponosi odpowiedzialność za stwo-rzenie warunków finansowych i organizacyjnych dla funkcjonowania syste-mu sądownictwa. Zdaniem Trybunału państwo ma prowadzić do racjonal-nego i prawidłowego wykorzystania środków budżetowych przeznaczonych na funkcjonowanie sądownictwa7. Oczywista wydaje się bowiem zależność pomiędzy właściwym wykonywaniem kompetencji merytorycznych a spraw-

5 T.j. Dz.U. 2016, poz. 1870 ze zm. dalej „ufp”.6 Wyrok TK z 15 stycznia 2009 r., K 45/07 (OTK ZU nr 1A/2009, poz. 3).7 Ibidem.


nością zarządu administracyjnego (organizacyjnego), który powinien podle-gać nadzorowi8. Na marginesie wskazać należy, że powierzenie tego nadzo-ru Ministrowi Sprawiedliwości nieustannie rodzi w doktrynie wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad odrębności i niezależności sądów9.

III.

Wykonywanie czynności z zakresu działalności administracyjnej sądów po-legającej na zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyj-nych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd za-dań określonych w ustawie, ustawa powierzyła dyrektorowi sądu. Należą do nich przede wszystkim zadania z zakresu finansów, gospodarki, kontroli finansowej, gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, audytu wewnętrznego oraz zwierzchnictwa służbowego i pracowniczego wobec pracowników sądu (art. 31a § 1 pkt. 2 i 3 pusp). Warto przypomnieć, że w sądach powszechnych doszło już do wyodrębnienia dwóch kategorii pracowników. Do pierwszej zalicza się sędziów, referendarzy sądowych oraz asystentów sędziów, a więc osoby, które w wykonywaniu swojej funkcji mają zachować przymiot nieza-wisłości i podlegają zwierzchnictwu służbowemu prezesa sądu. Do drugiej kategorii zalicza się dyrektora sądu i podlegających mu pracowników innych niż ci, którzy zostali zaliczeni do kategorii pierwszej. Zgodnie z ustawą, dy-rektor sądu nie wykonuje czynności związanych z wymiarem sprawiedliwości.

Pozycja ustrojowa dyrektora sądu jest przedmiotem stałego zainteresowa-nia ustawodawcy. W dniu 23 marca 2017 r. uchwalono zainicjowaną przez rząd nowelizację ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych10. Zgodnie z uzasadnieniem projektu, zmiany „mają na celu uporządkowanie systemu funkcjonowania dyrektorów sądów w celu zwiększenia sprawności w zakresie zarządzania kadrami w sądach powszechnych, w odniesieniu do stanowisk

8 P. Sarnecki, Glosa do orzeczenia TK z dnia 15.01.2009 r., K 45/07„Krajowa Rada Sądownictwa” 2009, Nr 3, s. 51 i n.

9 A. Wróbel, Zdanie odrębne do wyroku TK z 7 listopada 2013, K 31/12 (OTK ZU nr 8A/2013, poz. 121); P. Sarnecki, ibidem, s. 53.

10 W dniu 24 marca 2017 r. ustawa ta została skierowana do Prezydenta RP w celu jej podpisania. Tekst dostępny na: http://orka.sejm.gov.pl/proc8.nsf/ustawy/1181_u.htm (12.04.2017).


dyrektorów i zastępców dyrektorów sądów. W szczególności dotyczą one za-sad powoływania i odwoływania dyrektorów sądów oraz ich zastępców, zasad podległości służbowej dyrektorów sądów, jak również podejmowania przez prezesów sądów czynności wywołujących skutki finansowe”11. Zmiany pro-wadzą do rozdzielenia funkcji wykonywanych przez prezesa sądu i dyrektora sądu w zakresie czynności administracyjnych poprzez uczynienie Ministra Sprawiedliwości zwierzchnikiem dyrektora sądu, co w konsekwencji wiąże się z utratą przez dyrektora sądu statusu organu sądu. Zmienione zostały rów-nież zasady powoływania i odwoływania dyrektorów sądów oraz zastępców dyrektorów sądów, które odbywać się będą zgodnie z regułami określonymi dla stosunków pracy na podstawie powołania, zawartych w Kodeksie pracy. Nadzór Ministra Sprawiedliwości będzie dotyczył „wyłącznie czynności dy-rektorów sądów i podległych im służb urzędniczych, które polegać mają na za-pewnieniu odpowiednich, organizacyjno-technicznych warunków funkcjo-nowania sądu i wykonywania przez sąd podstawowych zadań”12.

W 2011 r., w trakcie prac nad reformą instytucji dyrektora sądu i nadzo-ru administracyjnego podkreślano, że kontrola zarządcza w sądach będzie należała do kompetencji dyrektora sądu działającego pod nadzorem Mini-stra Sprawiedliwości. W uzasadnieniu rządowego projektu nowelizacji pra-wa o ustroju sądów powszechnych wskazywano, że: „ na dyrektorach sądów spoczywać będzie odpowiedzialność za zapewnienie i sprawne funkcjono-wanie infrastruktury sądu oraz efektywne zarządzanie zasobami personelu pomocniczego, a więc odpowiedzialność za zapewnienie sędziom warunków umożliwiających sprawne wykonywanie przez nich pracy. Na prezesie sądu spoczywać natomiast będzie odpowiedzialność za zapewnienie, poprzez wła-ściwe kierowanie pracą sędziów, referendarzy sądowych i asystentów sędziów, jakości podstawowej działalności sądu – a więc przede wszystkim sprawowa-nia wymiaru sprawiedliwości”13.

11 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, wniesiony do Sejmu 20 grudnia 2016 r., druk sejmowy nr 1181.

12 Ibidem. Zob. również: P. Mijal, Stanowisko Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych dotyczące rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (druk nr 1181), http://www.bibliotekakirp.pl (30.01.2017).

13 Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Sejm VI kadencji, druk sejmowy nr 3655).


IV.

W lutym 2014 r. Minister Sprawiedliwości oraz Prokurator Generalny wyko-nując regulacje unijne, m.in. art. 3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej14, pod-pisali Strategię Modernizacji Przestrzeni Sprawiedliwości w Polsce na lata 2014–202015. Zadaniem tego dokumentu było stworzenie wspólnej dekla-racji celów stanowiącej stabilną podstawę planowania projektów i inicjatyw dla przestrzeni sprawiedliwości w Polsce. System wdrożeniowy tej Strategii (XII. 104) oparty został na trzech filarach: 1) na spójnym systemie planowa-nia jednostek w dziale administracyjnym sprawiedliwość w ramach przed-kładanych corocznie planów działalności; 2) na testowaniu zgodności strate-gicznej projektów legislacyjnych i rozwojowych; 3) na wykorzystaniu procesu kontroli zarządczej do opracowania i popularyzacji dobrych praktyk wśród jednostek w dziale. Każdy z tych filarów powiązano z konkretnymi, okre-ślonymi w art. 68–71 ufp narzędziami kontroli zarządczej, odnoszącymi się do sądów jako jednostek sektora finansów publicznych. Do narzędzi tych za-liczają się: 1) tworzone corocznie plany działalności (pkt. 1–3), 2) system mo-nitorowania realizacji wskaźników dla celów kontroli zarządczej (pkt. 1 i 3), 3) sprawozdania z realizacji planu działalności towarzyszących oświadcze-niom o stanie kontroli zarządczej (pkt. 1 i 3).

Pojęcie „kontroli zarządczej” użyte w ustawie o finansach publicznych zastąpiło w 2009 r. funkcjonujące w prawie i praktyce wykonywania zadań w sektorze publicznym pojęcie „kontroli finansowej”. Wynikało to z potrze-by zwiększenia zakresu i skuteczności kontroli wewnętrznej w jednostkach sektora publicznego. Kontrola zarządcza jest pojęciem szerszym względem kontroli finansowej i stanowi ogół działań podejmowanych dla realizacji celów i zadań jednostki w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczęd-ny i terminowy. Kryteria te rozumiane są w sposób tradycyjny i zasadni-czo nie mają samodzielnej definicji ustawowej. Są jednak bardzo podobne

14 Art. 3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej: „Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości”.

15 Strategia Modernizacji Przestrzeni Sprawiedliwości w Polsce na lata 2014–2020, Warszawa 2014, ms.gov.pl/pl/dzialalnosc/strategia/download,2680,0.html (12.01.2017).


do kryteriów kontroli zewnętrznej, ustalonych w szczególności w ustawie z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli16.

Kryterium legalności wymaga, aby działania sądów jako jednostek sektora finansów publicznych były zgodne z prawem, a więc posiada-ły podstawę prawną i mieściły się w granicach wyznaczonych przez pra-wo. Kryterium to uważa się za najważniejsze i ustępują mu inne kryteria. Efektywność oznacza zdolność osiągania celów, które zostały przypisa-ne danej jednostce. Należy zatem sprawdzić, czy podejmowane działa-nia były zdatne do osiągnięcia zamierzonych celów. Chodzi o tzw. cele szerokie, najczęściej przypisane ustawowo, jak i cele stanowiące ich kon-kretyzację, określające misję danej jednostki w konkretnych sytuacjach. Spełnienie kryterium oszczędności wymaga porównania kosztów dane-go działania z uzyskanymi korzyściami. Działanie uznawane jest za tym wydajniejsze, im bardziej korzyści przewyższają koszty, a oszczędność jest miarą rozbieżności pomiędzy kosztami i korzyściami. Sensem kryte-rium terminowości jest przestrzeganie przez daną jednostkę ustawowych terminów przewidzianych dla dokonywanych przez nią czynności a tak-że terminów założonych przez samą jednostkę (a więc nie wynikających z przepisów sztywno ustalających terminy). W uzasadnionych przypad-kach może odnosić się do kryterium obiektywnej konieczności wykony-wania działań w rozsądnych terminach.

Kontrolę zarządczą definiuje się również jako proces sprawdzania, czy w toku działalności jednostka gospodarcza realizuje zamierzenia przyjęte w planach działalności oraz w jakim stopniu osiąga założone w tych planach cele. Jest zatem elementem systemu sterowania działal-nością jednostki, w tym monitorowania tej działalności, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości daje podstawy do podejmowania działań korygujących, ukierunkowanych także na wyeliminowanie nieprawidło-wości, które mogą pojawić się w przyszłości17. Ustawa o finansach publicz-nych wśród celów kontroli zarządczej wskazuje zapewnienie w szczegól-

16 T.j. Dz.U. 2017, poz. 524. Zob: A. Mierzwa, Uwaga 8 do art. 68, [w:] Ustawa o finansach publicznych Komentarz, red. P. Smoleń, Warszawa 2014, Legalis.

17 Więcej na temat funkcji kontroli zarządczej zob.: R. Szostak, Kontrola zarządcza w jednostkach sektora finansów publicznych – charakterystyka ogólna, „Kontrola Państwowa” 2010, nr 5 (334), s. 5 i n.


ności: 1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, 2) skuteczności i efektywności działania, 3) wiarygodno-ści sprawozdań, 4) ochrony zasobów, 5) przestrzegania i promowania za-sad etycznego postępowania, 6) efektywności i skuteczności przepływu informacji, 7) zarządzania ryzykiem. W opracowaniach dotyczących wpro-wadzenia kontroli zarządczej zauważa się, że wzrost jej znaczenia związa-ny jest z menadżerskim podejściem do finansów publicznych, w szczegól-ności w kontekście zachowania dostatecznej efektywności wydatkowania środków publicznych. Stanowi obok planowania, organizowania i kiero-wania, jedną z funkcji zarządzania operacyjnego, zwanego również admi-nistrowaniem18. Umożliwia kompleksową weryfikację sprawności zarzą-dzania, obejmuje całą działalność jednostki organizacyjnej, wykraczając poza ramy kontroli wewnętrznej19.

Kontrola zarządcza ma obligatoryjny charakter i zobowiązuje właściwe or-gany sektora publicznego do jej zorganizowania i zapewnienia jej efektywnego funkcjonowania. W świetle art. 69 ust. 1 ufp i aktów wydanych na podstawie tej ustawy, kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych funkcjonuje na dwóch poziomach. Jej podstawowym pierwszym poziomem jest jednostka sektora finansów publicznych, a za jej funkcjonowanie na tym poziomie od-powiedzialny jest jej kierownik. W sądach powszechnych kompetencje kie-rownika jednostki wykonuje dyrektor sądu. Jednak pewne uprawnienia w za-kresie wynikającym z prawa o ustroju sądów powszechnych posiada również prezes sądu20. Przewidziany jest również drugi poziom kontroli zarządczej na szczeblu administracji rządowej i samorządowej. Na podstawie wydane-go przez ministra komunikatu wykonywany jest w zakresie zadań przypisa-nych w ustawie – prawo o ustroju sądów powszechnych przez prezesa sądu nadrzędnego wobec sądów mu podległych oraz dyrektora sądu apelacyjne-go, również wobec sądów mu podległych21.

18 Ibidem.19 C. Kosikowski, Reforma finansów w Polsce w świetle nowej ustawy o finansach publicznych,

„Państwo i Prawo” 2009, z. 12, s. 5 i n.20 Zob. § 2 ust. 2 pkt. 3 Komunikatu Ministra Sprawiedliwości z 15 marca 2017 r. w sprawie

szczegółowych wytycznych w zakresie kontroli zarządczej dla działu administracji rządowej – sprawiedliwość (Dz.Urz. MS, poz. 82), dalej „komunikat z 15 marca 2017”.

21 § 2 ust. 3 pkt. 1 i 2 komunikatu z 15 marca 2017 r.


V.

Zgodnie z art. 69 ust. 2 ufp Minister Sprawiedliwości zapewnia funkcjono-wanie adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w kierowa-nym przez niego dziale administracji rządowej, w zakresie spraw niezastrze-żonych odrębnymi przepisami do kompetencji innych organów państwowych i z uwzględnieniem zasady niezawisłości sędziowskiej. Ustawa upoważniła Mi-nistra Sprawiedliwości jako ministra kierującego, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej22, działem – sprawiedliwość do określenia w formie komunikatu i ogłoszenia, w dzien-niku urzędowym ministra, szczegółowych wytycznych w zakresie kontroli zarządczej dla kierowanych przez niego działów administracji rządowej. Za-tem, za jeden z mechanizmów przewidzianych do realizacji kontroli zarząd-czej uznać należy komunikat Ministra Sprawiedliwości. Ostatni taki komuni-kat został wydany przez Ministra Sprawiedliwości 15 marca 2017 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie kontroli zarządczej dla działu admi-nistracji rządowej – sprawiedliwość dotyczących przeprowadzania kontroli działalności administracyjnej sądów powszechnych23. Ponadto, Minister Spra-wiedliwości 3 listopada 2015 r. wydał zarządzenie w sprawie systemu kon-troli zarządczej w Ministerstwie Sprawiedliwości24, w którym określił zasa-dy i tryb jej funkcjonowania.

Wydany na podstawie ustawy o finansach publicznych komunikat Mini-stra Sprawiedliwości jest z pewnością aktem prawnym zawierającym normy prawne o charakterze generalnie-abstrakcyjnym. Przyjmując dychotomicz-ny charakter źródeł prawa należy ten komunikat zaliczyć do aktów pra-wa wewnętrznie obowiązującego. Wskazują na to m. in. jego nazwa, zasady i tryb wydawania, jak również miejsce publikacji. Akty prawne wewnętrz-nie wiążące wiążą w ramach określonej struktury organizacyjnej. Jest rzeczą oczywistą, że sądy jako władza odrębna i niezależna nie mogą być włączone do struktury organizacyjnej na czele której będzie znajdował się minister. W ramach struktury organizacyjnej ministerstwa sprawiedliwości wyodręb-niono stanowisko Dyrektora Generalnego Ministerstwa, który przy pomo-

22 T.j. Dz.U. 2016, poz. 543.23 Dz.Urz. MS, poz. 82, dalej „komunikat z 15 marca 2017”.24 Dz.Urz. MS, poz. 230.


cy właściwych komórek organizacyjnych odpowiada za nadzór nad funkcjo-nowaniem systemu kontroli zarządczej w ministerstwie. Wydawany przez Ministra Sprawiedliwości komunikat może wiązać wskazane podmioty, po-dobnie jak inne jednostki podległe ministrowi, ale nie sądy. W tym zakresie w 2017 r. doszło do istotnej zmiany treści komunikatu, względem poprze-dzającego go komunikatu z 27 listopada 2015 r.25. Komunikat ten, był bo-wiem w przeważającej mierze kierowany do kierownika komórki do spraw kontroli, a więc kierownika komórki organizacyjnej ministerstwa sprawie-dliwości właściwej do spraw kontroli. Jednak zawarte w nim były także licz-ne normy prawne, których adresatem był dyrektor sądu lub podlegający mu pracownicy, mimo że ustrojowo dyrektor sądu nie należał i nadal nie nale-ży do struktury organizacyjnej ministerstwa sprawiedliwości a obowiązki wskazane w komunikacie nie wynikały wprost z aktów powszechnie wiążą-cych – z ustaw. Jako przykład wskazać można choćby § 7 komunikatu z 27 listopada 2015 r.: „W celu przygotowania kontroli dyrektor sądu, na pisemny wniosek kierownika komórki do spraw kontroli, w wyznaczonym przez niego terminie udostępnia dokumenty, materiały i informacje dotyczące działalno-ści sądu powszechnego”. Na zasadach określonych w § 26 ust. 3 komunika-tu z 27 listopada 2017 r. dyrektor sądu mógł wnieść odwołanie do Ministra Sprawiedliwości w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania zawiado-mienia o odrzuceniu zastrzeżeń a zgodnie z § 32 dyrektor sądu miał obo-wiązek, w terminie wskazanym w wystąpieniu pokontrolnym, poinformo-wać Ministra Sprawiedliwości o sposobie wykonania wniosków lub zaleceń, a także o podjętych działaniach lub przyczynach ich niepodjęcia. W nowym komunikacie z 15 marca 2017 r. takich norm prawnych już nie znajdujemy. Należy zatem pozytywnie ocenić przedstawioną zmianę, bowiem nowym komunikatem usunięto wadliwe z ustrojowego punktu widzenia normy po-przednio obowiązującego aktu prawnego.

VI.

Na podstawie art. 69 ust. 3 ufp, jako organ koordynujący kontrolę zarządczą Minister Finansów określa w formie komunikatu standardy kontroli zarządczej

25 Dz.Urz. MS, poz. 236.


dla sektora finansów publicznych26. Celem standardów, zgodnie z treścią za-łącznika do komunikatu Ministra Finansów, jest promowanie wdrażania w sek-torze finansów publicznych spójnego i jednolitego modelu kontroli zarządczej zgodnego z międzynarodowymi standardami w tym zakresie, z uwzględnie-niem specyficznych zadań jednostki, która ją wdraża i warunków, w których jednostka działa (ust. 1 pkt. 1.2). Jak wynika wprost z treści komunikatu, stan-dardy stanowią uporządkowany zbiór wskazówek, które osoby odpowiedzial-ne za funkcjonowanie kontroli zarządczej powinny wykorzystać do tworzenia, oceny i doskonalenia systemów kontroli zarządczej (ust. 1 pkt. 1.3). Można by-łoby zatem uznać, że standardy określone w komunikacie Ministra Finansów, jako organu nie powiązanego organizacyjnie z sądami powszechnymi w sto-sunku do sądów powszechnych stanowią jedynie pewne wytyczne, pozbawione mocy wiążącej. Wytyczne ministra kierującego działem – Ministra Sprawiedli-wości mają inny charakter, bowiem stanowią formę realizacji jego uprawnień związanych z kierownictwem mieszczącymi się w jego dziale jednostkami. Jed-nak w praktyce, komunikat Ministra Finansów staje się podstawą tworzenia aktów wewnętrznie wiążących wydawanych przez prezesów sądów. Ten stan rzeczy można tłumaczyć realizacją konstytucyjnej zasady współdziałania or-ganów państwowych, wynikającą z chęci zapewnienia odpowiedniej współpra-cy pomiędzy sądami powszechnymi a przedstawicielami władzy wykonawczej dokonującymi czynności nadzorczych w ramach kontroli zarządczej. Warto zwrócić uwagę, że wspomniany komunikat Ministra Finansów jest wskazywa-ny jako podstawa prawna zarządzeń prezesów sądów dotyczących zasad i spo-sobu funkcjonowania kontroli zarządczej w konkretnych sądach. Są one zatem stosowane, pomimo braku takiego prawnego obowiązku.

Standardy definiują elementy kontroli zarządczej wskazując pięć najważ-niejszych płaszczyzn zarządzania. Mają one zapewnić lepszą realizację celów i zadań miedzy innymi sądów powszechnych jako jednostek sektora finansów publicznych. Wszystkie te elementy powinny być monitorowane, oceniane i po-prawiane w sposób ciągły i jednoczesny. Należą do nich po pierwsze, środowi-sko wewnętrzne, które tworzy zbiór wszystkich sformalizowanych i nieformal-nych rozwiązań, regulacji, powiązań i zachowań kształtujących strukturę, styl

26 Standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych stanowią załącznik do Komunikatu nr 23 Ministra Finansów z 16 grudnia 2009 r. (Dz.Urz.MF Nr 15, poz. 84).


działania, charakter i mentalność organizacji. Obejmuje ono przestrzeganie wartości etycznych, kompetencje zawodowe osób zaangażowanych w działal-ność jednostki, strukturę organizacyjną umożliwiającą właściwy podział obo-wiązków oraz delegowanie uprawnień, co związane jest z precyzyjnym opisem uprawnień i obowiązków przekazywanych poszczególnym osobom w jednost-ce. Po drugie, jest to wskazanie celów i zarządzania ryzykiem, a więc wyznacze-nie podstawowej misji jednostki, określenie jej celów, planów i zadań oraz rze-telne monitorowanie stopnia ich realizacji, rozpoznawanie ryzyka związanego z tymi planami, analiza i podjęcie odpowiedniej reakcji. Po trzecie, są to me-chanizmy kontroli umożliwiające wykonanie zaplanowanych celów i zadań. Należą do nich odpowiednio ukształtowane procedury wewnętrzne, czynno-ści nadzorowania działalności oraz ochrona zasobów np. finansowych i infor-matycznych. Realizowane są poprzez właściwe dokumentowanie systemu kon-troli zarządczej, czynności nadzorcze, wprowadzanie mechanizmów służących utrzymaniu ciągłości działalności jednostki itd. Czwartą grupę standardów sta-nowią zagadnienia związane z informacją i komunikacją, która powinna odby-wać się w sposób bieżący, w ramach procedur wewnętrznych i zewnętrznych. Ostatnia, piąta grupa standardów, obejmuje zagadnienia dotyczące oceny sku-teczności kontroli zarządczej, które mogą być prowadzone w ramach bieżące-go monitorowania oraz dokonywanych przez kierownika jednostki odrębnych ocen lub poprzez działalność wyspecjalizowanych osób lub komórek zajmują-cych się oceną działalności, audytów wewnętrznych itd.27

VII.

W ramach ustawowych zasad dotyczących kontroli zarządczej, zgodnie z art. 70 ufp, Minister Sprawiedliwości zobowiązany jest do sporządzenia w ustawo-wo wskazanym terminie – do końca listopada każdego roku – planu działal-

27 Zob. Kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych. Istota, unormowania prawne i otoczenie. Kompendium wiedzy, Warszawa 2012, s. 50–64. K. Puchacz, Nowe standardy kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych, Gdańsk 2010, s. 84; M. Asejczyk-Woroniecka, Metody oceny systemu kontroli zarządczej na przykładzie wybranych jednostek samorządu terytorialnego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego nr 864, „Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia” 2015, nr 76, t. 2, s. 275 i n.


ności na rok następny m. in. dla sądów powszechnych. W planie tym zawiera się w szczególności określenie celów w ramach poszczególnych zadań budże-towych (cele i zadania planowane są w sposób kaskadowy28) wraz ze wskaza-niem podzadań służących osiągnięciu celów oraz mierniki określające stopień realizacji celu i ich planowane wartości. Nadanie kompetencji do sporządze-nia planu Ministrowi Sprawiedliwości rodzi pewne skutki wynikające z faktu, że minister jest członkiem Rady Ministrów. Otóż z rozporządzenia w sprawie planu działalności i sprawozdania z jego wykonania29 wynika, że do końca października danego roku Minister Sprawiedliwości ma obowiązek przed-stawienia projektu tego planu Prezesowi Rady Ministrów. Jest to związane z zasadą, zgodnie z którą Minister Sprawiedliwości, w zakresie działu, któ-rym kieruje, wykonuje politykę Rady Ministrów i koordynuje jej wykony-wanie przez organy, urzędy i jednostki organizacyjne, które jemu podlegają lub są przez niego nadzorowane. Jest również, zgodnie z art. 34 ust. 1 usta-wy o działach administracji rządowej, zobowiązany do inicjowania i opra-cowywania polityki Rady Ministrów w stosunku do działu sprawiedliwość, a także do przedkładania w tym zakresie inicjatyw, projektów, założeń pro-jektów ustaw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Mini-strów – na zasadach i w trybie określonych w regulaminie pracy Rady Mini-strów. Oznacza to więc, że nawet w relacji do sądów powszechnych Minister Sprawiedliwości związany jest polityką Rady Ministrów i oceną planu doko-nywaną przez premiera.

28 Metoda kaskadowania zakłada w ramach pierwszego kroku w procesie budowania systemu zarządzania wyznaczenie, na podstawie celów strategicznych, celów dla najwyższej kadry kierowniczej organizacji. Prowadzi to do powstania tzw. podstawowej wiązki celów. W dalszej kolejności kierownictwo organizacji dokonuje podziału celów na cele szczegółowe, tzw. cele taktyczne i deleguje je podległym dyrektorom/kierownikom. Następnie każdy przełożony wyznacza swoim podwładnym cele operacyjne na podstawie tych, które sam otrzymał od swojego zwierzchnika. Podstawowym założeniem tej metody jest wynikanie celów podwładnego z celów przełożonego. Sprzyja w ten sposób określeniu jednych reguł delegowania odpowiedzialności za rezultat. Zob.: A. Wróblewska, M. Gochnio, Zarządzanie przez cele, https://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/.../zarzadzanie_przez_cele_-_informator.pdf (16.01.2017).

29 Rozporządzenie Ministra Finansów z 29 września 2010 r. w sprawie planu działalności i sprawozdania z jego wykonania (Dz.U. Nr 187, poz. 1254).


VIII.

Do końca kwietnia każdego roku Minister Sprawiedliwości sporządza spra-wozdanie z wykonania tego planu oraz składa oświadczenie o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok. Może jednak zobowiązać kierownika jednostki (a więc zgodnie z obecnym brzmieniem ustawy – dyrektora sądu) do sporzą-dzania planu działalności na rok następny dla tej jednostki oraz sporządza-nia sprawozdania z wykonania planu działalności i składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez niego jednostki. Wszystkie te plany działalności, jak również sprawozdanie z wykonania planu działalności oraz oświadczenie o stanie kontroli zarząd-czej są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej.

W Oświadczeniu o stanie kontroli zarządczej za 2015 r.30 Minister Spra-wiedliwości stwierdził, że kontrola zarządcza w dziale administracji rządo-wej – sprawiedliwość funkcjonowała w ograniczonym stopniu. Główne za-strzeżenia w zakresie sądów powszechnych dotyczyły m. in. nieaktualnych regulacji wewnętrznych lub ich braku w niektórych jednostkach, niedostoso-wania obsady kadry sędziowskiej, referendarskiej, asystenckiej i urzędniczej do obciążenia sądów, niewystarczającej ilości szkoleń, niskiej świadomości w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej, nieefektywnego systemu ko-munikacji wewnętrznej, monitoringu, realizacji celów i zadań itd.31 Na pod-stawie stwierdzonych uchybień Minister Sprawiedliwości zaplanował działa-nia, które miały być podejmowane w celu poprawy funkcjonowania kontroli zarządczej. Względem sądów powszechnych miały to być m. in. wdrożenie lub aktualizacja pisemnych procedur wewnętrznych, stanowiących doku-mentację systemu kontroli zarządczej, kontynuacja procesu analizy struktury etatyzacji w poszczególnych sądach i komórkach organizacyjnych, przepro-wadzenie odpowiednich szkoleń, poprawa efektywności komunikacji i prze-pływu informacji wewnątrz jednostki, jak również z podmiotami zewnętrz-nymi, także w formie elektronicznej, podjęcie działań w celu uruchomienia we wszystkich sądach Biur Obsługi Interesanta, doskonalenie systemu zarzą-

30 Oświadczenie Ministra Sprawiedliwości o stanie kontroli zarządczej za 2015 r., https://bip.ms.gov.pl (12.04.2017).

31 Zob. Dział II ust. 1 Oświadczenia Ministra Sprawiedliwości o stanie kontroli zarządczej za 2015 r.


dzania ryzykiem, monitoringu, kontynuacja wdrażania elektronicznego obie-gu dokumentów i innych rozwiązań informatycznych służących usprawnie-niu funkcjonowania sądów.

Wskazane w Oświadczeniu założenia postrzegać należy w kategoriach programu działania, który realizowany jest od wielu lat, a który z pewno-ścią nie został zakończony w 2016 r. (oświadczenie o stanie kontroli zarząd-czej za 2016 r. jest w trakcie opracowywania). Jest to widoczne szczególnie na tle tej części oświadczenia, w której Minister Sprawiedliwości podsumo-wuje główne działania zaplanowane na 2015 r., które zostały przez sądy po-wszechne zrealizowane. W przeważającej części pokrywają się one z tymi, które należy kontynuować i udoskonalać w roku następnym.

IX.

Analizując relację Ministra Sprawiedliwości i dyrektora sądu uznaje się, że wy-konywany przez Ministra Sprawiedliwości zwierzchni nadzór w zakresie za-dań powierzonych dyrektorowi sądu nie wymaga żadnej szczególnej regulacji ustawowej, ponieważ co do zasady nie wzbudza poważniejszych wątpliwości ustrojowych. Nie wkracza bowiem w czynności bezpośrednio związane z za-rządzaniem procesem orzekania ani tokiem postępowania sądowego. Minister Sprawiedliwości podejmuje jedynie czynności nadzorcze względem dyrekto-rów sądów i podległych im służb urzędniczych. Wkracza jedynie w te czyn-ności, które mają zapewnić odpowiednie, organizacyjno-techniczne warunki funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd jego konstytucyjnych i usta-wowych zadań32. Istotą podejmowanych czynności nadzorczych powinno być stworzenie sądom właściwych warunków pracy oraz ciągła weryfikacja czy możliwości organizacyjno-kadrowe jakimi dysponują sądy są w sposób efek-tywny wykorzystywane. Na dyrektorach sądów spoczywa odpowiedzialność za zapewnienie i sprawne funkcjonowanie infrastruktury sądu oraz efektyw-ne zarządzanie zasobami personelu pomocniczego, a więc odpowiedzialność za zapewnienie sędziom warunków umożliwiających sprawne wykonywanie

32 Wystąpienie podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Wojciecha Hajduka na konferencji pt.: „Model nadzoru nad działalnością sądów i pracą orzeczniczą sędziów”, s. 4, http://www.krs.pl/admin/files/rp2013/2%20_wojciech%20hajduk.pdf (11.01.2017).


przez nich pracy. Na prezesie sądu spoczywa natomiast odpowiedzialność za zapewnienie, poprzez właściwe kierowanie pracą sędziów, referendarzy są-dowych i asystentów sędziów, jakości podstawowej działalności sądu – a więc przede wszystkim sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Ponadto, przepi-sy dotyczące kontroli zarządczej stosowane są również do innych jednostek organizacyjnych obsługujących naczelne organy państwa, nawet tych, któ-re ustrojowo nie mogą być zaliczane do systemu administracji rządowej lub nadzorowanej przez Radę Ministrów, ponieważ nie mogą często w ogóle zo-stać przypisane do władzy wykonawczej. Chodzi o takie organy i instytucje jak np.: kancelarie Prezydenta RP, Sejmu, Senatu, biura Krajowej Rady Radio-fonii i Telewizji, czy Rzecznika Praw Obywatelskich itd.33 Chociaż charakte-rystyczne dla polskiego ustroju jest to, że organ uznawany za niezależny taki jak np. Trybunał Konstytucyjny czy Rzecznik Praw Obywatelskich sam po-winien organizować sobie strukturę wewnętrzną, projektować przypadającą na niego część ustawy budżetowej, zapewniać kadrę i wyposażenie, to zasa-dy tej nie da się zastosować w stosunku do sądów powszechnych. Sądy, choć-by ze względu na ich liczbę oraz skomplikowaną strukturę zbudowaną na za-sadzie hierarchiczności i wynikające z niej wzajemne relacje mają w zakresie samoregulacji kwestii organizacyjnych pewne ograniczenia. Trybunał Kon-stytucyjny w kilku swoich orzeczeniach można powiedzieć, że ugruntował już podział czynności wykonywanych przez sądy na te, które należą i nie na-leżą do sprawowania wymiaru sprawiedliwości a co za tym idzie uznał ustro-jową legalność nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad sądami powszechny-mi34. Omówiona kontrola zarządcza jest jednym z aspektów tego nadzoru.

Literatura

Asejczyk-Woroniecka M., Metody oceny systemu kontroli zarządczej na przykładzie wy-branych jednostek samorządu terytorialnego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szcze-cińskiego nr 864, „Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia” 2015, nr 76, t. 2, http://www.wneiz.pl/frfu.

33 Kontrola zarządcza ..., s. 35–36.34 Zob. np. wyrok TK z 15 stycznia 2009, K 45/07 (OTK ZU nr 1A/2009, poz. 3).


Bełdowski J., Ciżkowicz M., Sześciło D., Efektywność polskiego sądownictwa w świetle ba-dań międzynarodowych i krajowych, Warszawa 2010.

Hajduk W., Wystąpienie na konferencji pt.: „Model nadzoru nad działalnością sadów i pra-cą orzeczniczą sędziów”, http://www.krs.pl/admin/files/rp2013/2%20_wojciech%20hajduk.pdf.

Kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych. Istota, unormowania prawne i oto-czenie. Kompendium wiedzy, Warszawa 2012; http://www.mf.gov.pl.

Kosikowski C., Reforma finansów w Polsce w świetle nowej ustawy o finansach publicz-nych, „Państwo i Prawo” 2009, z. 12.

Mijal P., Stanowisko Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Praw-nych dotyczące rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (druk nr 1181), http://www.bibliotekakirp.pl.

Obywatelski monitoring sądów 2014/2015, red. B. Pilitowski, F.A. Gołębiowski, Toruń 2015.Puchacz K., Nowe standardy kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicz-

nych, Gdańsk 2010.Sarnecki P., Glosa do orzeczenia TK z dnia 15.01.2009 r. (K 45/07), „Krajowa Rada Są-

downictwa” 2009, nr 3.Szostak R., Kontrola zarządcza w jednostkach sektora finansów publicznych – charakte-

rystyka ogólna, „Kontrola Państwowa” 2010, nr 5 (334).Wróblewska A., Gochnio M., Zarządzanie przez cele, https://dsc.kprm.gov.pl/sites/de-

fault/files/.../zarzadzanie_przez_cele_-_informator.pdf.

Przegląd Prawa Konstytucyjnego---------ISSN 2082-1212---------DOI 10.15804/ppk.2017.02.02---------Nr 2 (36)/2017---------

Marcin Dąbrowski1

Spór o wyroki interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego – głos w dyskusji2

Słowa kluczowe: spór, Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, wyroki interpretacyj-ne, wykładnia prawa, Konstytucja, koncepcje wykładni prawaKeywords: litigation, the Constitutional Tribunal, the Supreme Court, interpretative ver-dicts, law interpretation, the Constitution, methods of law interpretation

StreszczenieOpracowanie składa się z kilku części. W pierwszej autor przedstawia definicję wyro-ków interpretacyjnych oraz krótką historię sporu toczącego się pomiędzy Trybuna-łem Konstytucyjnym a Sądem Najwyższym, który dotyczy ww. orzeczeń. Autor nie cytuje i nie omawia argumentów przedstawionych w literaturze przedmiotu. Wska-zuje on, że spór koncentruje się wokół trzech zagadnień: dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych, ich wiążącej mocy oraz wyroków interpretacyjnych jako podstaw do wznowienia postępowania sądowego i administracyjnego w trybie art. 190 ust. 4 Konstytucji.

W drugiej części artykułu autor przedstawia argumenty przemawiające za ograni-czeniem liczby wydawanych przez TK wyroków interpretacyjnych. Spowodowane jest to faktem, iż nie posiadają one swoich podstaw prawnych w przepisach ustawy zasadni-czej oraz prowadzą do naruszenia zasady niezawisłości sędziów.

1 Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. E-mail: [email protected].



W ostatniej części autor prezentuje stanowisko dotyczące jednej z genetycznych przy-czyn powstania sporu pomiędzy TK i SN. Uważa on, iż praprzyczyna konfliktu tkwi w róż-nych koncepcjach wykładni prawa stosowanych przez TK i przez sądy. Trybunał wyko-rzystuje koncepcję wykładni derywacyjnej natomiast Sąd Najwyższy z zasady koncepcję wykładnia klaryfikacyjnej. Koncepcje te nie są ze sobą spójne, oparte są na innych zało-żeniach i w konsekwencji stanowią jeden z czynników generujących spór.

Summary

Dispute over the Interpretative Verdicts of the Constitutional Tribunal – the Standpoint in the Discussion

The article consists of few parts. At the beginning, the author discusses a definition of interpretative verdicts and a history of the dispute between The Supreme Court and the Constitutional Tribunal over this kind of judgments. The author doesn’t present argu-ments that are described in literature but climes that the dispute concernes three pro-blems: legality of interpretative verdicts, their binding force and interpretative verdicts as a base for reopening proceedings.

In the second part, two arguments against delivering interpretative verdicts are for-med. The author claims that the Constitutional Tribunal should limit a number of such judgments because there is no legal ground for interpretative verdicts in the Constitution and because they abridge independence of judges of the Supreme Court and other courts.

In the last part of the article, the author describes a genetic cause of the litigation be-tween the Tribunal and courts. It is claimed that the dispute has been generated by dis-sentions between methods of interpretation of legal acts used by the Tribunal and the Supreme Court. The Tribunal takes advantage of the method of derivation and the Su-preme Court usually uses the method of clarification. These methods are in contrary to each other and because of this they are the base of the dispute.

*

I.

Spór dotyczący dopuszczalności wydawania przez TK wyroków interpreta-cyjnych toczy się praktycznie od samego początku działalności judykacyj-nej tego organu. Bardzo poważnemu nasileniu uległ on po uchwaleniu obec-

31Marcin Dąbrowski • Spór o wyroki interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego...

nie obowiązującej ustawy zasadniczej3. Wówczas nastąpiły doniosłe zmiany ustrojowe, które w istotny sposób zmodyfikowały pozycję ustrojową i kom-petencje polskiego sądu konstytucyjnego. W dyskursie toczącym się przede wszystkim pomiędzy TK i SN oraz pomiędzy konstytucjonalistami a przed-stawicielami innych dogmatyk przedstawiono bardzo wiele ważkich argu-mentów. Nie ma konieczności ich dokładnego omawiania, choć w dalszej części, dla zupełności wywodu zostaną one pokrótce wyjaśnione. W niniej-szym opracowaniu przedstawię swoje stanowisko wobec dopuszczalności wy-dawania wyroków interpretacyjnych oraz argumenty związane z tą instytu-cją, które wcześniej nie były prezentowane w bogatej literaturze przedmiotu4. W powyższej materii skupię się przede wszystkim na trzech zagadnieniach 1) zasadzie niezawisłości sędziowskiej, 2) podstawach prawnych wydawania orzeczeń interpretacyjnych oraz 3) wykładni derywacyjnej oraz klaryfikacyj-nej. Rozróżnienie dwóch powyższych koncepcji interpretacji prawa i posłu-giwanie się nimi przez organy władzy sądowniczej stanowi jedną z genetycz-nych przyczyn powstania sporu pomiędzy TK a Sądem Najwyższym i sądami powszechnymi. W niniejszym opracowaniu nie zamierzam natomiast refe-rować argumentów przedstawianych przez uczestników dyskursu. Zasadni-czo są one powszechnie znane i stanowią przedmiot bardzo bogatej literatu-ry oraz orzecznictwa.

Argumenty przedstawione w sporze przez obie strony mają bardzo donio-sły charakter. W mojej ocenie definitywne jego rozstrzygnięcie nie jest moż-

3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 106, ze zm.).

4 W. Białogłowski, Wznowienie postępowania w następstwie wydania przez TK wyroku interpretacyjnego, [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, red. M. Biernat, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013; D. Czoik, Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego do wydawania orzeczeń interpretacyjnych,,,Jurysta” 2003, nr 12; J. Dominowska, Klasyfikacja orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego,,,Przegląd Sądowy” 2008, nr 5; M. Hermann, Wyroki interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego z perspektywy teoretycznoprawnej. Instrument ochrony ładu konstytucyjnego czy środek zapewniania jednolitości orzecznictwa?, Warszawa 2015; J. Mikołajewicz, Orzeczenia zakresowe i interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego jako przejaw kryzysu legitymizacji legalnej, [w:] Normalność i kryzys. Jedność czy różnorodność. Refleksje filozoficzno-prawne i ekonomiczno-społeczne w ujęciu aksjologicznym, red. J. Oniszczuk, Warszawa 2010; T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Studia Iuridica Lublinensia” 2016, vol. XXV, 3 i cyt. tam literatura oraz literatura cytowana w dalszej części niniejszego opracowania.


liwe5. Wynika, to z faktu, iż ich pierwotna ocena uwarunkowana jest kon-stytucyjnymi wartościami, które każda ze strony stara się urzeczywistnić. Przyjęcie za punkt wyjścia odmiennej aksjologii prowadzi do odmiennych skutków interpretacyjnych. Nie ma obecnie autorytetu, który byłby władny do skutecznego rozstrzygnięcia sporu narosłego wokół orzeczeń interpreta-cyjnych. Osobiście zaliczam się do umiarkowanych przeciwników dopusz-czalności wydawania wyroków interpretacyjnych (zwolenników ograniczenia dopuszczalności ich wydawania) z dwóch przyczyn. Po pierwsze argumenty przedstawione przez adwersarzy tej instytucji wydają mi się być nieco bliższe i bardziej przekonywujące. Po drugie tego typu orzeczenia jako przejaw za-sady powściągliwości sędziowskiej wydają mi się trochę zbyt daleko idącym konformizmem Trybunału wobec władzy ustawodawczej. Postawa ta w mo-jej ocenie nie do końca przystaje do przypisanej Trybunałowi roli ustrojowej, który ma przede wszystkim chronić nadrzędność ustawy zasadniczej a nie zasadę autonomii parlamentu. Ostatecznie tego typu orzeczenia w dużej mie-rze osłabiają status jednostki. Jedną z zasadniczych funkcji TK jest ochrona konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela6. Z zasady wyroki z rozbudowaną formułą sentencji oddziałują dysfunkcjonalnie na realiza-cję tej funkcji7. Realizują one co prawda funkcję stabilizacyjną tj. prowadzą do utrzymania w systemie normy prawnej, jednakże następuje to kosztem ochrony jednostki, nie może ona bowiem skorzystać z uprawnienia wyni-kającego z treści art. 190 ust. 4. Ostatecznie podzielam pogląd, iż orzeczenia TK o rozbudowanej formule sentencji, w szczególności interpretacyjne, na-ruszają zasadę pewności i jasności prawa8. W skutek wydania wyroku inter-pretacyjnego następuje zmiana treści kontrolowanego przepisu, natomiast jego językowa forma nie ulega żadnej modyfikacji. „Mówiąc krócej, wszyst-kie nieklasyczne wyroki TK skutkują niejasnością obowiązującego prawa”9.

5 Podobne stanowisko zajmuje: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 40.6 Por. M. Dąbrowski Funkcje Trybunału Konstytucyjnego związane z hierarchiczną kontrolą

konstytucyjność prawa, Olsztyn 2015, s. 150 i n. (opracowanie dostępne na stronie internetowej: http://wydawnictwo.uwm.edu.pl/uploads/documents/czytelnia/emonografie/Dabrowski.pdf).

7 Ibidem.8 A. Kustra, Uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – Izba Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 17 grudnia 2009 r. III PZP 2/09. Glosa, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 2010, z. 10, s. 721.

9 Ibidem, s. 721.


Stoję na stanowisku, że Trybunał Konstytucyjny nie powinien wydawać wyroków interpretacyjnych a nadawanie w sentencji orzeczenia określone-go znaczenia kontrolowanemu przepisowi nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego inne organy władzy publicznej oraz, że nie należy przypisywać mu mocy powszechnie obowiązującej, o której mowa w art. 190 ust 1 Konstytu-cji10. Wychodzę bowiem z założenia, iż z zasady proces kontroli konstytu-cyjności prawa powinien przyjmować zero-jedynkowy charakter. Trybunał powinien stwierdzać alternatywnie, że przepis jest niezgodny z Konstytucją albo że nie narusza jej postanowień. Wyroki z rozbudowaną formułą sentencji (np. interpretacyjne, zakresowe, aplikacyjne, z odroczonym terminem utraty mocy wadliwego przepisu itp.) powinny być wydawane tylko w wyjątkowych sytuacjach, uzasadnionych bardzo ważnymi argumentami. Powinny one sta-nowić wyjątek od zasady. Formuła prostego wyroku może być niewystarcza-jąca dla ochrony systemu prawa, Konstytucji i jej aksjologii, jednakże takie sytuacje zdarzają się znacznie rzadziej niż to wynika z praktyki judykacyj-nej TK. Uważam, że podstawowym instrumentem działalności orzeczniczej Trybunału powinny być orzeczenia o prostej formule sentencji, a pozostałe typy wyroków, w szczególności te które nie posiadają swoich bezpośrednich podstaw w przepisach ustawy zasadniczej, mogą być wydawane w sytuacjach wyjątkowych, uzasadnionych szczególnie ważnymi argumentami.

II.

Koncepcja wyroków interpretacyjnych została zapożyczona z konstytucjona-lizmu niemieckiego11. Istota tego rodzaju orzeczeń polega na tym, że przepis aktu normatywnego uznawany jest za zgodny/niezgodny z ustawą zasadni-czą przy założeniu określonego jego rozumienia, przy czym ów sposób rozu-

10 Szerszą argumentację dotyczącą mojego stanowiska przedstawiam w: M. Dąbrowski, op.cit., s. 251 i n.

11 P. Czarny, Trybunał Konstytucyjny a wykładnia ustaw w zgodzie z Konstytucją, [w:] Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, red. S. Wronkowska, Kraków 2005, s. 70; Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 409; G.J. Wąsiewski, Glosa do uchwały z 17 grudnia 2009, III PZP 2/09, „Państwo i Prawo” 2010, z. 10, s. 138.


mienia jest wskazany w sentencji rozstrzygnięcia12. „W konsekwencji atrybut konstytucyjności lub niekonstytucyjności przypisywany jest określonej tre-ści normatywnej »zakodowanej« w badanym przepisie...”13. Sam przepis jako jednostka redakcyjna tekstu prawnego nie zostaje derogowany i stanowi na-dal element porządku prawnego w niezmienionej formie. Celem wydawania tego typu rozstrzygnięć jest uchronienie systemu prawa przed pochodnym usuwaniem (uchylaniem) całych przepisów. Zdarzają się bowiem takie sytu-acje, w których określony przepis może zostać uznany za zgodny (niezgod-ny) z Konstytucją tylko w określonym rozumieniu14. Przeniesienie do sen-tencji wyroku elementów interpretacyjnych nadaje im cechy trwałości (mocy powszechnie obowiązującej i ostateczności), o której mowa w art. 190 ust. 1 ustawy zasadniczej15. W konsekwencji sądy i inne organy władzy publicznej winny stosować przepis w brzmieniu ustalonym przez TK w rozstrzygnię-ciu interpretacyjnym. Sentencja takiego orzeczenia zasadniczo może przyjąć dwojaką formułę: „przepis x rozumiany w sposób y jest niezgodny z aktem wyższego rzędu” albo „przepis x rozumiany w sposób y jest zgodny z aktem wyższego rzędu”16. W przypadku stwierdzenia niezgodności określonej nor-my z przepisem wyższego rzędu, sądy stosujące kontrolowany przepis mają

12 L. Garlicki, Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym (dedykowane profesorowi Kazimierzowi Działosze), red. L. Garlicki, „Acta Universitatis Wratislaviensis Prawo” 1997, nr CCLVII, Wrocław 1997, s. 90.

13 M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 93.

14 W. Białogłowski, A. Jaworski, „Orzeczenia interpretacyjne” Trybunału Konstytucyjnego – uwagi na marginesie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2009 r., III PZP 2/09, „Przegląd Sądowy” 2010, nr 11–12, s. 67 i n.

15 Por. postawienie TK z 6 lipca 2005, SK 27/04, OTK ZU nr 7A/2005, poz. 84.16 W praktyce można również odnaleźć sentencje o formule: „przepis x rozumiany

w sposób y nie jest niezgodny z aktem wyższego rzędu”; por. np. orzeczenie z 18 lutego 1997 r., sygn. K 16/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 5; wyrok z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96. Jednakże w mojej ocenie takie rozstrzygnięcia nie są właściwym i odpowiednim środkiem prawnym. Wynika z nich bowiem, że ustalone przez TK rozumienie określonego przepisu nie pozostaje w adekwatnym związku z treścią regulacji będącej podstawą kontroli. Nasuwa się tutaj pytanie o racjonalność dowoływania się do techniki interpretacji ustawy w zgodzie z konstytucją, która prowadzi do takich wniosków. Ponadto nie wiadomo, czy pozostałe normy rekonstruowane z danego przepisu będącego przedmiotem kontroli są zgodne/niezgodne/nie są niezgodne z aktem wyższego rzędu. Taka formuła sentencji w praktyce kompletnie niczego nie rozstrzyga.


prawo interpretować go w dowolny sposób z wyłączeniem jego niekonstytu-cyjnego rozumienia. W przypadku stwierdzenia, iż norma jest zgodna z ak-tem wyższego rzędu, sądy mogą stosować tylko to rozumienie kontrolowane-go przepisu, bowiem wszystkie jego pozostałe znaczenia są niezgodne z aktem stanowiącym podstawę kontroli17.

Wyroki interpretacyjne silnie korespondują z metodą wykładni ustaw w zgodzie z konstytucją, która również została zapożyczona z rozwiązań nie-mieckich przy czym jej pierwotnych źródeł należy się doszukiwać w orzecz-nictwie i doktrynie powstałych w Stanach Zjednoczonych Ameryki18. Wią-żą się one również z domniemaniem konstytucyjności ustaw, którego częścią składową jest technika wykładni ustaw w zgodzie z konstytucją19. Polega ona na tym, że gdy na gruncie językowego znaczenia przepisu można mu nadać kilka znaczeń i nie wszystkie odpowiadają standardom konstytucyjnym, to na-leży posługiwać się tylko tymi normami, które są zgodne z postanowieniami ustawy zasadniczej. W takim przypadku TK wstrzymuje się ze stwierdzeniem wadliwości całej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego i deroguje z systemu prawa tylko niekonstytucyjne normy posługują się z zasady orzeczeniem in-terpretacyjnym. Trybunał zobowiązany jest do wyboru takiej normy praw-nej spośród wszystkich możliwych rozumień analizowanego przepisu, która zgodna jest ze standardami konstytucyjnymi i odrzucenia wszystkich jego znaczeń, które im nie odpowiadają. Leszek Garlicki wprost wskazuje, iż tech-nika ta jest wręcz podstawową metodą orzeczniczą służącą realizacji reguły powściągliwości sędziowskiej20.

17 Por. np. wyrok TK z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107 oraz D. Nowicki, Miejsce orzeczeń interpretacyjnych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2012, z. 10, s. 57. Odmienne stanowisko prezentuje: M. Wiącek, Glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt III PZP 2/09), „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 3(98), s. 157. Autor ten uważa, iż do interpretacyjnych wyroków afirmatywnych nie należy stosować wnioskowania a contrario.

18 T. Ziński, Domniemanie konstytucyjności ustaw w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Warszawa 2016, passim. Por. również orzeczenie TK z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6.

19 M. Tulej, Orzecznictwo interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego a reguły wykładni prawa, Warszawa 2012, s. 132. Por. również uzasadnienie wyroku z 5 stycznia1999 r., sygn. K 27/98, OTK ZU 1/1999, poz. 1.

20 L. Garlicki, Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987, s. 215.


W literaturze wskazuje się, iż w rzeczywistości wszystkie wyroki interpre-tacyjne (niezależnie od formuły sentencji: zgodny/niezgodny) mają charakter afirmatywny tj. stwierdzają zgodność kontrolowanego przepisu z aktem wyż-szego stopnia21. Stanowisko powyższe jest o tyle istotne, że zostało ono przy-toczone i potwierdzone w uchwale Sądu Najwyższego w 2009 r.

Trybunał Konstytucyjny po raz pierwszy posłużył się orzeczeniem interpreta-cyjnym w sprawie U 12/92 zakończonej orzeczeniem z 20 kwietnia 1993 r.22. Wska-zane rozstrzygnięcie dotyczyło rozporządzenia. Do ustawy odnosiło się natomiast orzeczenie z 18 października 1994 r. (sygn. K 2/94)23. Podstawę tego rozstrzygnię-cia stanowił art. 33a Konstytucji z 1952 r.24 Po 1994 r. liczba wydawanych orze-czeń interpretacyjnych znacznie wzrosła. Sytuacja nie uległa zmianie po wejściu w życie ustawy zasadniczej z 1997 r. Zmiany nastąpiły natomiast wraz z końcem 2009 r. i podjęciem przez Sąd Najwyższy uchwały w sprawie o sygn. III PZP 2/09.

III.

W pewnym momencie konflikt pomiędzy TK a SN w płaszczyźnie dopusz-czalności wydawania wyroków interpretacyjnych przekształcił się w spór kompetencyjny25. Ponadto zabrnął on tak daleko, a jego strony tak bezkom-promisowo tkwią przy swoich stanowiskach, iż w praktyce stał się on nie-rozstrzygalny26. Zasadniczy problem polega na tym, iż obydwa te podmio-ty są organami władzy sądowniczej i przysługuje im przymiot niezależności. Nie istnieją żadne podmioty władzy, które uprawnione by były do władcze-go i wiążącego rozstrzygnięcia konfliktu27.

21 D. Nowicki, op.cit., s. 57 i K. Kolasiński, Wpływ orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na orzecznictwo sądowe, [w:] Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, red. F. Rymarz, A. Jankiewicz, Warszawa 2001, s. 147.

22 OTK ZU 1993, poz. 9.23 OTK ZU 1994, poz. 36.24 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 323, ze zm.)

w stanie prawnym na dzień 1 stycznia 1990 r.25 M. Tulej, op.cit., s. 125 i s. 143.26 Podobne stanowisko w powyższej kwestii prezentuje: L. Morawski, op.cit., s. 40.27 Wyjątek w powyższej materii stanowi ustrojodawca, który poprzez dokonie odpowiednich

zmian w Konstytucji mógłby doprowadzić do wygaszenia sporu. Jednakże postulaty podnoszące


Tytułowy spór o dopuszczalność wydawania wyroków interpretacyjnych w rzeczywistości sprowadza się do trzech powiązanych ze sobą zagadnień: 1) dopuszczalności wydawania przez TK wyroków interpretacyjnych, 2) ich wiążącego charakteru, 3) dopuszczalności wznawiana postępowań sądowych i administracyjnych na podstawie wyroków stwierdzających niekonstytucyj-ność (zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji)28.

Przedstawiane przez uczestników argumenty są tak liczne i zarazem tak do-niosłe gatunkowo, że w praktyce nie ma możliwości ich szczegółowej i dogłęb-nej analizy. Zresztą w mojej ocenie nie ma też takiej konieczności, albowiem w literaturze przedmiotu można odnaleźć wiele obszernych i szczegółowych publikacji dotyczących powyższej materii. Generalnie do grupy zwolenników wydawania wyroków interpretacyjnych należy zaliczyć konstytucjonalistów oraz środowiska naukowe zgromadzone wokół Trybunału Konstytucyjnego29, natomiast do grona krytyków zaliczają się przede wszystkim środowiska na-ukowe skoncentrowane wokół innych dogmatyk prawa i Sądu Najwyższego30.

Pierwotnie spór nie miał aż tak poważnego charakteru i skutków. Przy-brał on jednak znacznie na sile po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. Wów-czas bowiem nastąpiło kilka bardzo doniosłych zmian ustrojowych. Uchylo-na została ustawa zasadnicza z 1952 r. wraz z jej art. 33a, który był podstawą legitymującą TK do dokonywania wykładni ustaw. Natomiast obecnie obo-wiązująca Konstytucja na nowo określiła pozycję ustrojową TK oraz skutki

potrzebę, konieczność interwencji polegającej na zmianie ustawy zasadniczej w literaturze pojawiają się niezwykle rzadko.

28 Szerzej na ten temat: M. Dąbrowski, op.cit., s. 248 i n.29 Por. w szczególności: M. Florczak-Wątor, op.cit., s.101 i n.; L. Garlicki, Trybunał

Konstytucyjny a sądownictwo, „Przegląd Sądowy” 1998, nr 1, s. 18; A. Mączyński, O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Teoria i praktyka wykładni prawa, red. P. Winczorek, Warszawa 2005; J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2002, z. 1; M. Wiącek, op.cit., passim.

30 Por. w szczególności: L. Gardocki, Problem tak zwanych wyroków interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Teoria i praktyka wykładni prawa, red. P. Winczorek, Warszawa 2005, s. 156 i n.; M. Jaśkowska, Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dla procesu stosowania prawa wobec zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa prof. zw. dra hab. Józefa Filipka, red. J. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga, Kraków 2001, s. 227 i n.; A. Józefowicz, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 1999, z. 11; K. Pietrzykowski, O tak zwanych „interpretacyjnych” wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Sądowy” 2004, nr 3.


prawne orzeczeń tego organu. Powyższe skutkowało powstaniem potrzeby rewizji poglądów dotyczących dopuszczalności wydawania przez TK wyro-ków (przed 1997 r. były orzeczenia) interpretacyjnych.

Jak wyżej wskazałem zgodnie z jednolitym orzecznictwem TK i przewa-żającymi poglądami w doktrynie prawa ustrojowego, organ ten ma prawo wydawać wyroki interpretacyjne. Stosownie do treści art. 190 Konstytucji, wiążą one sądy i mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowań sądo-wych i administracyjnych.

Początkowo orzecznictwo Sądu Najwyższego dotyczące orzeczeń inter-pretacyjnych było niestabilne. Przejawiało się to tym, że w praktyce raz SN akceptował ten typ orzeczeń i ich konsekwencje postulowane przez Trybu-nał, innym razem podważał ich skuteczność i dopuszczalność. Przykładowo, w wyroku z 22 listopada 2002 r. (sygn. IV CKN 1497/00) SN wprost mówi o „wiążącej modyfikacji wykładni” dokonanej przez TK w wyroku z 4 grud-nia 2001 r. (sygn. SK 18/00)31.

Sąd Najwyższy wydawał również rozstrzygnięcia, z których wynikało, że orzeczenia interpretacyjne TK mogą stanowić podstawę wznowienia po-stępowania cywilnego. Jako przykład można wskazać trzy wyroki z 20 li-stopada 2008 r. wydane w sprawach III UO 6/08, III UO 10/08 oraz III UO 12/0832. Inne stanowisko Sąd Najwyższy zaprezentował w uchwale z 3 lipca 2003 r. (sygn. III CZP 45/03)33. W rozstrzygnięciu tym wskazał, że wyroki interpretacyjne „ze względu na niewystarczające umocowanie w przepisach Konstytucji nie mogą jednak wywrzeć pożądanego skutku w praktyce sądo-wej”. Podobnie SN wypowiedział się w postanowieniu z 6 maja 2003 r. (sygn. I CO 7/03)34, przy czym w uzasadnieniu SN dodał, iż orzeczenia interpreta-cyjne niezależnie od formuły sentencji nie mogą stanowić podstawy wzno-wienia postępowania cywilnego. Z kolei w wyroku z 21 maja 2003 r. (sygn. IV CKN 178/01)35 SN wskazał, że „Wykładnia przepisów prawa dokonywa-

31 OTK ZU nr 8/2001, poz. 256. Podobnie rzecz się miała z wyrokiem SN z 16 kwietnia 2002 r., V CKN 960/00, OSNC nr 5/2003, poz. 63.

32 Wszystkie niepublikowane. Por. również wyrok SN z 8 lipca 2008 r., I PO 1/08, OSNP nr 21–22/2009, poz. 285; postanowienie SN z 11 marca 2009 r., II UZ 2/09.

33 ONSC 2004, nr 9, poz. 136.34 ONSC 2004, nr 1, poz. 14.35 ONSC 2004, nr 7–8, poz. 123.


na przez Trybunał Konstytucyjny nie ma dla sądów mocy obowiązującej, ale w konkretnym przypadku brak jest uzasadnionych podstaw, aby kwestiono-wać jej trafność”. Z rozstrzygnięcia tego płyną dwa bardzo istotne wnioski. Pierwszy, że SN nie czuje się związany orzeczeniami interpretacyjnymi TK oraz drugi, że SN akceptować będzie interpretację TK jeżeli argumenty sądu konstytucyjnego będą wystarczająco doniosłe i przekonywujące.

Sąd Najwyższy definitywne stanowisko, które wyeliminowało rozbieżno-ści, zarówno w jego orzecznictwie jaki i orzecznictwie sądów niższych instan-cji, zajął w uchwale z 17 grudnia 2009 r. (sygn. III PZP 2/09)36. Uchwała zo-stała podjęta na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, którego celem było usunięcie rozbieżności orzeczniczych Sądu Najwyższego i zarazem sądów niższych instancji, które narosły wokół wyroków interpretacyjnych. W po-wyższej uchwale Sąd Najwyższy stwierdził, że: „Orzeczenie Trybunału Kon-stytucyjnego stwierdzające w sentencji niezgodność określonej wykładni aktu normatywnego, które nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania na podstawie przewidzia-nej w art. 4011 k.p.c.” Uchwale nadano moc zasady prawnej. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy przedstawił (powtórzył) argumenty podnoszone w litera-turze przeciwko wyrokom interpretacyjnym TK. Organ ten wskazał m.in., że tego typu orzeczenia nie mieszczą się w kompetencjach sądu konstytucyj-nego, określonych w szczególności w art. 188 ustawy zasadniczej, oraz że TK po utracie kompetencji do określania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw nie ma prawa do wydawania rozstrzygnięć, które wywołują tego typu skutki prawne. Podzielam pogląd, iż TK obecnie nie ma prawa do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa. Dokonywana przez TK interpretacja przepisów prawnych jest wykładnią operatywną a nie wy-kładnią legalną.

Uchwała SN wiąże tylko Sąd Najwyższy i jego składy orzekające37. Formal-nie nie wiąże ona sądów powszechnych. Jednakże ze względu na autorytet SN oraz pełnienie nadzoru judykacyjnego nad pozostałymi sądami (z wyjątkiem sądów administracyjnych) uchwały tego organu są akceptowane i stosowane

36 OSNP nr 9–10/2010, poz. 106.37 Por. art. 62 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. 2016, poz.

1254 ze zm.) oraz wyrok SN z 8 sierpnia 2007 r., II UK 23/07, OSNP nr 19–20/2008, poz. 296.


przez sądy niższych instancji38. W konsekwencji, w przedmiotowym sporze sądy rejonowe, okręgowe i apelacyjne zdecydowanie opowiadają się po stro-nie Sądu Najwyższego. Skutkuje to osłabieniem znaczenia i skuteczności wy-roków interpretacyjnych TK.

W dużej mierze powyższa uchwała zakończyła toczący się spór. Jej wyda-nie bardzo istotne ograniczyło sens wydawania przez TK wyroków interpre-tacyjnych. Od początku 2010 r. do końca 2015 r. TK wydał 15 wyroków in-terpretacyjnych39. Równocześnie oznacza to, iż TK w powyższym sporze nie złożył broni i powiedział jeszcze ostatniego słowa.

Stoję na stanowisku, iż TK ma prawo wydawania wyroków interpretacyj-nych, łącznie z umieszczeniem znaczenia przepisu w sentencji swojego roz-strzygnięcia. Stanowi to logiczną konsekwencję faktu, iż TK jest organem stosującym prawo i że w tym procesie musi dokonywać wykładni prawa. Nie budzącym wątpliwości i uzasadnionym jest fakt, że TK ma prawo, a nawet obowiązek stosowania techniki wykładni prawa w zgodzie z konstytucją. Efekt tej wyłkani ma bezpośrednie przełożenie na treść ostatecznego rozstrzygnię-cia. Przy czym uważam, że wykładnia przepisu ustalona przez TK nie powin-na stanowić elementu sentencji, równocześnie takie szczegółowe sformuło-wanie wyroku nie stanowi błędu40. Jednakże wykładnia dokonana przez TK nie wiąże w sposób formalny innych organów stosujących prawo41. Umie-szenie w sentencji znaczenia przepisu, któremu TK przypisuje cechę konsty-tucyjności bądź jej braku ma znaczenie informacyjne i realizuje funkcję sy-gnalizacyjną. Przymiot mocy powszechnie obowiązującej, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, przysługuje orzeczeniu, iż dana norma (prze-pis) jest zgodny/niezgodny z treścią aktu wyższego rzędu. Nie przysługuje on natomiast znaczeniu kontrolowanego przepisu, które zostało ustalone przez TK w trakcie postępowania przed tym organem.

38 Podobnie: M. Tulej, op.cit., s. 168; W. Sanetra, Kilka uwag o uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego, „Przegląd Sądowy” 2002, nr 9, s. 57 i n.; Idem, Swoboda decyzji sędziowskiej z perspektywy Sądu Najwyższego, „Przegląd Sądowy” 2008, nr 11–12, s. 24–25.

39 Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2015 roku, Warszawa 2016, s. 127.

40 Trybunał Konstytucyjny w sentencjach swoich rozstrzygnięć dosyć często umieszcza elementy uzasadnienia. Rozwiązanie to nie wydaje mi się konieczne, równocześnie nie stanowi jakiegoś poważnego uchybienia.

41 Szerzej na ten temat: M. Dąbrowski, op.cit., s. 252 i n.


IV.

W mojej ocenie w pierwszej kolejności należy przeanalizować relacją wyro-ków interpretacyjnych i zasady niezawisłości sędziowskiej, o której mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP42. Przeciwnicy tego typu orzeczeń podnoszą, iż naruszają one tę klauzulę konstytucyjną43. Protagoniści natomiast wska-zują, iż argument ten jest chybiony, wyroki te przyczyniają się bowiem do za-pewnienia jednolitości orzecznictwa44. Niezawisłość sędziowska i wiążąca się z nią zasada niezależności sądów mają charakter gwarancyjny. Nie posiada-ją one swojej legalnej definicji i są to tzw. instytucje zastane45. Są to instytu-cje prawne wielopłaszczyznowe, ich istota sprowadza się do zapewnienia sę-dziom (sądom) możliwości swobodnego rozstrzygnięcia sprawy z włączeniem pozaprawnego wpływu (udziału) w tym rozstrzyganiu zarówno uczestników postępowania jak i innych podmiotów w tym organów władzy publicznej, przede wszystkim wykonawczej. Oznacza to, że sędzia w sprawowaniu swo-jego urzędu podlega normom prawnym, własnemu, wewnętrznemu przeko-naniu, doświadczeniu, wiedzy i sumieniu46.

Niezawisłość rozciąga się na cały proces stosowania prawa, który obej-muje kilka elementów: ustalenie stanu faktycznego, ustalenie jakie przepisy prawne regulują stan faktyczny sprawy, wykładnia prawa, subsumcja, ustale-nie konsekwencji prawnych zaistniałych zdarzeń. Z powyższego jednoznacz-nie wynika, że wykładnia operatywna dokonywana przez sądy w procedurze stosowania prawa chroniona jest gwarancjami odnoszącymi się do niezawi-słości. Organy władzy publicznej mogą oddziaływać na działalność orzeczni-czą sądów tylko na podstawie przewidzianych prawem kompetencji. Wszyst-

42 „Art. 178 ust. 1. Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”.

43 K. Pietrzykowski, op.cit., s. 27.44 Z. Czeszejko-Sochacki, op.cit., s. 422; G.J. Wąsiewski, op.cit., s. 139.45 M. Dąbrowski, Zasada podległości sędziów Konstytucji oraz ustawom a procesowe

instytucje związania sądu cywilnego orzeczeniami innych sądów, [w:] Państwo demokratyczne prawne i socjalne. Studia konstytucyjne. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Zbigniewowi Antoniemu Maciągowi, red. M. Grzybowski i P. Tuleja, Kraków 2014, s. 181; J. Musioł, Uwagi na marginesie dyskusji o niezawisłości sędziowskiej w państwie prawa, „Krajowa Rada Sądownictwa” 2008, nr 1, s. 59.

46 M. Dąbrowski, Zasada podległości..., s. 183.


kie pozostałe „immisje” godzą w zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji) oraz w zasadę niezawisłości. Sędzia zobowiązany jest do osobistego zbadania sprawy, zapoznania się ze stanem faktycznym (przeprowadzenia dowodów), ustalenia obowiązujących przepisów, dokonania ich wykładni i subsumcji. Nie może swojego obowiązku scedować na inny podmiot. Równocześnie inne podmioty, organy władzy publicznej kategorycznie nie mają prawa do przeję-cia tych obowiązków lub zastępczego ich wykonania, chyba że takie upraw-nienie będzie wynikało wprost z przepisów prawa. Immanentnym elemen-tem niezawisłości jest podleganie sędziego Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1). Stosując wnioskowanie a contrario do powyższej regulacji dochodzi-my do konstatacji, iż sędziowie nie są związani wszystkimi pozostałymi ak-tami normatywnymi oraz innymi czynnościami konwencjonalnymi tj. akta-mi stosowania prawa (np. orzeczeniami innych organów władzy sądowniczej i administracji publicznej)47. Jak wyżej wskazałem, wydanie orzeczenia, któ-re wiązałby inny sąd może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy taką możliwość wprost przewidują przepisy prawa, które posiadają dodatkową legitymację w konstytucyjnych uregulowaniach. W praktyce w ustawach procesowych można odnaleźć szereg przepisów, które wiążą sądy orzeczeniami innych or-ganów władzy sądowniczej48.

Podzielam zdanie przeciwników orzeczeń interpretacyjnych, iż wydając tego typu wyroki TK wkracza w dziedzinę stosowania prawa, która jest zastrzeżo-na dla sądów. Wyroki interpretacyjne TK nie oddziałują na sferę obowiązy-wania prawa tylko na jego stosowanie. Istotne jest to, iż nie takie są funkcje Trybunału. Podstawowym zadaniem TK jest derogacja z systemu prawnego regulacji, które są sprzeczne z aktami normatywnymi posiadającymi wyższą moc prawną. Judykatura TK w pierwszej kolejności ma oddziaływać na fakt obowiązywania prawa. Wyroki interpretacyjne TK nie odnoszą się do ak-tów stanowionych przez prawodawcę, tylko do aktywności organów stosują-cych prawo i przede wszystkim do funkcjonowania wymiaru sprawiedliwo-ści. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji, wymiar sprawiedliwości w Polsce sprawują SN, sądy powszechne, wojskowe i administracyjne. Wydawanie wią-żących sądy wyroków interpretacyjnych przez TK narusza w ten sposób za-

47 Szerzej na ten temat: M. Dąbrowski, Zasada podległości..., passim.48 Por. np. art. 11, 365 § 1, 386 § 6, 390 § 2, 39817, 39820 k.p.c. Szerzej na temat: M. Dąbrowski,

Zasada podległości..., passim.


sadę niezawisłości sędziowskiej. Sędzia rozstrzygając sprawę ma obowiązek samodzielnie zinterpretować przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Narzucenie mu określonego ich rozmienia stanowi istotną ingerencję w pro-ces sądowego stosowania prawa, ogranicza niezależność i samodzielność sę-dziego. Tym samym godzi w zasadę niezawisłości sędziowskiej, o której mowa w art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej.

W wyrokach interpretacyjnych TK nastawiony jest przede wszystkim na ochronę zasady autonomii izb parlamentarnych49. Równocześnie Try-bunał pomija okoliczność, że w ten sposób poważnie ingeruje w działalność judykacyjną organów sprawujących wymiar sprawiedliwości i tym samym narusza ich niezależność oraz niezawisłość sędziów. W konsekwencji nale-ży uznać, iż w płaszczyźnie orzeczeń interpretacyjnych wydawanych przez TK dochodzi do kolizji wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie badając istoty, przyczyn owej kolizji w sposób generalny i abstrakcyjny dał pierwszeństwo zasadzie autonomii parlamentu. W mojej ocenie takie rozwiązanie jest wadliwe. Możliwe i dopuszczalne jest ważenie zasad dokonywane przez TK, ale może mieć to miejsce tylko w konkret-nych sprawach i tylko dla ich potrzeb. Może się tak zdarzyć, że w określonej sprawie pierwszeństwo będzie miała zasada autonomii izb parlamentarnych. Wówczas TK uprawniony będzie do wydania wyroku interpretacyjnego, w którym wskaże jak należy zinterpretować określone przepisy. Skutko-wać to będzie naruszeniem (ograniczeniem) zasady niezawisłości sędziów, równocześnie uzasadnione to będzie argumentami, na podstawie których TK dał pierwszeństwo zasadzie autonomii izb parlamentarnych. W innej sprawie, gdy nie zajdą okoliczności uzasadniające ograniczenie niezawi-słości sądów, TK powinien wydać orzeczenie uwzględniające tę konsty-tucyjną zasadę i powstrzymać się od wydawania wyroku interpretacyjne-go. Podkreślenia wymaga fakt, iż przedstawione przeze mnie rozwiązanie wymaga każdorazowego zważenia konstytucyjnych zasad dla potrzeb da-

49 Poprzez zasadę autonomii izb parlamentarnych rozumiem prawo Sejmu i Senatu do swobodnego, ograniczonego tylko aksjologią, normami i zasadami konstytucyjnymi, stanowienia prawa. Dokonując kontroli konstytucyjności ustaw TK zobowiązany jest do uwzględnienia swobody regulacyjnej ustawodawcy, która dotyczy zarówno treści regulacji jak i jej zakresu (M. Zubik, Status prawny sędziego Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 53).


nej sprawy. Nie może mieć ono charakteru abstrakcyjnego (powtarzalne-go). Nie da się bowiem z góry ustalić, która z omawianych zasad ma pierw-szeństwo, co w mojej ocenie zostało uczynione przez Trybunał na gruncie wyroków interpretacyjnych.

Już tylko na marginesie rozważań wskazuję, że naruszenie przez wyroki interpretacyjne zasady niezawisłości sędziowskiej może prowadzić do naru-szenia prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji. Z przepisu tego wynika, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia spra-wy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i nie-zawisły sąd. Ograniczenie niezawisłości sędziego skutkuje równoczesnym ograniczeniem prawa do sądu. W powyższej płaszczyźnie pojawia się jeszcze jeden problem, bowiem ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności czło-wieka i obywatela może nastąpić tylko przy spełnieniu przesłanek z art. 31 ust.3 Konstytucji. Bez wątpliwości orzeczenia interpretacyjne TK nie reali-zują dyspozycji tej normy prawnej.

V.

Kolejnym zagadnieniem, na które chciałbym zwrócić uwagę, jest problem swoistego powrotu do kompetencji dokonywania powszechnie obowiązu-jącej wykładni ustaw, którą TK posiadał na podstawie art. 33a Konstytucji z 1952 r., a która obecnie temu organowi nie przysługuje. Powyższe zagad-nienie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy TK nadal posiada podstawy prawne do wydawania wyroków interpretacyjnych. Zwo-lennicy tych orzeczeń wskazują, że uchwały interpretacyjne oraz wyroki interpretacyjne były odrębnymi instytucjami, które powstały w niezależny od siebie sposób i odrębnie się ukształtowały50. Uprawnienie do wydawa-nia tego typu orzeczeń pochodzi z tych samych źródeł co pozostałe wyroki TK. Ich podstawą jest mianowicie art. 2 Konstytucji i zasada demokratycz-nego państwa prawnego51. Ponadto kompetencja ta wynika z treści art. 188 i art. 190 ustawy zasadniczej.

50 W. Białogłowski, op.cit., s. 195–196; A. Kustra, op.cit., s. 721–722; M. Wiącek, op.cit., s. 160–161.

51 M. Tulej, op.cit., s. 136.


Przeciwnicy52 wyroków interpretacyjnych podnoszą, że Trybunał wraz z wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. utracił prawo do ustalania powszech-nie obowiązującej wykładni ustaw, z tym bowiem momentem przestał obo-wiązywać art. 33a Konstytucji z 1952 r.53 Przepis ten nadawał Trybunałowi kompetencję do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Skoro TK nie ma już prawa do dokonywania powszechnie obowiązującej wykład-ni prawa to wyroki interpretacyjne nie mogą zobowiązywać sądów do stoso-wania przedstawionego w nich rozumienia przepisów. Zwolennicy podnoszą natomiast, że wyroki interpretacyjne powstały i ukształtowały się niezależ-nie od uchwał interpretacyjnych. Fakt zmiany w 1997 r. ustawy zasadniczej nie miał wpływu na kompetencję TK do wydawania wyroków interpretacyj-nych i ich wiążący charakter54.

W powyższej materii podzielam poglądy przeciwników uchwał inter-pretacyjnych. Do 17 października 1997 r. obowiązywał art. 33a Konstytucji z 1952 r. Przepis ten legitymizował dwie doniosłe instytucje prawne, których zastosowanie mogło być i było w obrocie prawnym traktowane jako przejaw dokonywania wykładni legalnej ustaw. Chodzi tutaj mianowicie o uchwa-ły interpretacyjne, które były wydawane na podstawie art. 13 ustawy o TK z 1985 r.55 oraz o wyroki interpretacyjne, które ukształtowane zostały w ju-dykaturze TK56. Zastosowanie każdej z powyższych instytucji skutkowa-ło wprowadzeniem do obrotu prawnego wiążącego ustalenia treści przepisu

52 M. Jaśkowska, op.cit., s. 277; A. Józefowicz, op.cit., s. 29; K. Pietrzykowski, op.cit., s. 23, 27 i n.

53 „Art. 33a ust. 1. Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności z Konstytucją ustaw i innych aktów normatywnych naczelnych oraz centralnych organów państwowych, a także ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw”.

54 J. Trzciński, Trybunał Konstytucyjny – regulacja konstytucyjna i rola w systemie władzy sądowniczej, [w:] Sądy i trybunały w konstytucji i w praktyce, red. W. Skrzydło, Warszawa 2005, s. 97.

55 Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (t.j. Dz.U. 1997, Nr 109, poz. 490 ze zm.).

56 Damian Nowicki dostrzegł podobieństwo w szacie sentencji słownej zachodzące pomiędzy tymi instytucjami zwłaszcza w uchwałach TK z 10 maja 1994, W 7/94, OTK 1994, cz. I, poz. 23 oraz z 13 grudnia 1995 r., W 6/95, OTK 1995, cz. II, poz. 47, których fragment rozstrzygnięcia brzmiał „nie może być rozumiany”, D. Nowicki, op.cit., s. 52–53. Podobieństwa idą znacznie dalej, bowiem TK wykorzystywał przy ustalaniu powszechnie obowiązującej wykładni ustaw technikę interpretacji tych aktów w zgodzie z konstytucją.


prawnego. Podsumowując, wyroki interpretacyjne do 1997 r. posiadały bar-dzo silną podstawę w przepisie art. 33a Konstytucji z 1957 r. Uchylenie przez ustrojodawcę tego przepisu i nieustanowienie analogicznej regulacji słusznie odczytywane jest jako pozbawienie Trybunału Konstytucyjnego kompeten-cji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. W przepisach obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej ustrojodawca odniósł się tylko i wyłącznie do uchwał interpretacyjnych. Z chwilą wejścia w życie Konstytu-cji z 1997 r. utraciły one moc powszechnie obowiązującą (por. art. 239 ust. 3). Ustrojodawca w przepisach przejściowych nie poruszył problematyki wyro-ków interpretacyjnych, co należy rozumieć, że utrzymały one swoją skutecz-ność i ostateczny charakter (por. art. 33a ust. ust. 2 i 3 Konstytucji z 1952 r.). Przepisów tych i ich konstrukcji jednak nie należy odczytywać jako kompe-tencji do wydawania wyroków interpretacyjnych, którym przysługiwałaby powszechnie obowiązująca moc.

Równocześnie nie podzielam stanowiska zwolenników wyroków interpre-tacyjnych, że czerpią one swoją legitymację z art. 2, 188 i 190 Konstytucji. Ja-nusz Trzciński wskazuje, że „art. 190 Konstytucji nie wyklucza możliwości wydawania orzeczenia, które nazywamy orzeczeniem interpretacyjnym (...)”. Stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności, która jed-noznacznie zakazuje domniemywania kompetencji. Jeżeli określone upraw-nienie organu władzy publicznej nie wynika wprost z przepisów prawa ozna-cza to, iż ów organ takiej kompetencji nie posiada. Organy władzy publicznej nie działają w oparciu o zasadę, iż co nie jest zabronione jest dozwolone, tylko w oparciu o dyrektywę to co nie jest im wprost przyzwolone – jest zabronio-ne. Brak wyraźnego przyzwolenia w treści art. 188 i 190 do wydawania wy-roków interpretacyjnych, w mojej ocenie zdecydowanie przemawia za ogra-niczeniem dopuszczalności ich wydawania

VI.

W mojej ocenie jedną z genetycznych przyczyn powstania sporu pomiędzy TK a SN i sądami powszechnymi jest stosowanie przez te podmioty różnych koncepcji wykładni prawa (klaryfikacyjnej i derywacyjnej). Nie są one ze sobą spójne, a w skrajnych ujęciach są wobec siebie konkurencyjne. Obecnie zary-


sowuje się tendencja do poszukiwania drogi pośredniej57, jednakże nie ma ona wpływu na relacje SN i TK w płaszczyźnie wyroków interpretacyjnych. W teo-rii prawa wypracowano wiele koncepcji interpretacji prawa58. Dwie najpopu-larniejsze to wykładnia derywacyjna59 oraz wykładnia klaryfikacyjna60.

Koncepcja wykładni derywacyjnej sprowadza się do rozdzielenia norm od przepisów61. Norma to podstawowa, logicznie odrębna cześć systemu prawnego, która określa regułę zachowania, przepis to fragment tekstu prawnego, zdania z którego interpretator rekonstruuje (odtwarza) normy prawne. Teoria derywacyjna zakłada, że norma jest to wyrażenie językowe, ale dekodowane jako językowy derywat przepisu poprzez etap tzw. wyraże-nia normokształtnego do postaci właściwej normy na poziomie metajęzy-ka norm prawnych62. „Kolejną ze szczególnie istotnych cech derywacyjnych jest swoiste rozczłonkowanie norm prawnych w tekstach prawnych. Cho-

57 Por. np. K. Płeszka, T. Gizbert-Studnicki, Dwa ujęcia wykładni, Próba konfrontacji, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace z Nauk Politycznych” 1984, nr 20, s.23 i n.; M. Zieliński, O. Bogucki, A. Chudoń, S. Czepita, B. Kanarek, A. Municzewski, Zintegrowanie polskich koncepcji wykładni prawa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2009, z. 4, s. 23 i n.; M. Zieliński, M. Zirk-Sadowski, Klaryfikacyjność i derywacyjność w integrowaniu polskich teorii wykładni prawa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2011, z. 2, passim.

58 Tytułem przykładów można wskazać następujące koncepcje wykładni prawa: derywacyjną, klasyfikacyjną, tradycyjną, konstrukcyjną, semantyczną intensjonalną, semantyczną ekstensjonalną, prawniczą interpretację humanistyczną, komputacyjną, poziomą, T. Spyra, Granice wykładni prawa. Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni, Kraków 2006, s. 72; M. Zieliński, O. Bogucki, A. Chudoń, S. Czepita, B. Kanarek, A. Municzewski, op.cit., s. 23.

59 Za polskiego prekursora koncepcji wykładni derywacyjnej uważa się Zygmunta Ziembińskiego (tenże, Logiczne problemy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 288 i n.). Została ona rozwinięta przez Macieja Zielińskiego (tenże, Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, Poznań 1972).

60 Została ona opracowana i przedstawiona przez Jerzego Wróblewskiego w: Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa 1959, passim; Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1980, s. 58 i n. oraz w: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, passim.

61 Zygmunt Ziembiński jako pierwszy zaproponował rozróżnienie norm od przepisów prawnych w: tenże, Przepis prawny i norma prawna, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1960, z. 1.

62 L. Leszczyński, Jednolitość orzecznictwa jako wartość stosowania prawa, [w:] Studia i Analizy Sądu Najwyższego. Materiały Naukowe. Jednolitość orzecznictwa. Standard – instrumenty – praktyka, red. M. Grochowski, M. Raczkowski, S. Żółtek, t.1, Warszawa 2015, s. 26.


dzi o to mianowicie, że po pierwsze – poszczególne elementy syntaktycz-ne normy (adresat, okoliczność, nakaz/zakaz, zachowanie się) mogą znaj-dować się w różnych miejscach tekstu (...), a po drugie – treść normy może być wysłowiona nie w jednym przepisie, lecz w kilku przepisach...”63. Kon-cepcja ta opiera się na założeniu, że każdy przepis prawny podlega inter-pretacji (omnia sunt interpretandia)64.

Wykładnia klaryfikacyjna stanowi koncepcję klasyczną65. Jej zwolennicy z zasady krytycznie podchodzą do wykładni derywacyjnej66. Nie opiera się ona na rozróżnieniu norm od przepisów67 i jej istota sprowadza się do ustale-nia językowego znaczenia (sensu) przepisu prawnego. Jeżeli przepis nie budzi wątpliwości znaczeniowych może zostać zastosowany w procesie stosowania prawa na podstawie jego bezpośredniego rozumienia. Jeżeli jego znaczenie jest wątpliwe, wówczas musi zostać poddany interpretacji w celu prawidło-wego ustalenia jego treści. Za punkt wyjścia przyjmuje się założenie, iż tyl-ko tekst niezrozumiały wymaga interpretacji, jasny tekst przepisu prawnego nie podlega wykładni (clara non sunt interpretanda). Interpretowane są tyl-ko te fragmenty tekstu prawnego, które są niejasne i wieloznaczne. Odniesie-niem wykładni i jej punktem wyjścia jest norma (przepis) a rezultatem jest ustalenie jej znaczenia68. Norma prawna jest wyrażeniem językowym, wy-powiedzią zawartą bezpośrednio w treści aktu prawnego69. Podmiot doko-nujący wykładni kończy swoją aktywność w momencie gdy uzna, iż znacze-nie przepisu jest przez niego dostatecznie wyjaśnione (interpretatio cessat in claris). W sytuacji gdy język przepisu jest dostatecznie jasny, nie ma koniecz-ności odwoływania się do dyrektyw celowościowych i systemowych. „Kon-

63 M. Zieliński, Derywacyjna koncepcja wykładni jako koncepcja zintegrowana, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2006, z. 3, s. 97–98.

64 M. Zieliński, O. Bogucki, A. Chudoń, S. Czepita, B. Kanarek, A. Municzewski, op.cit., s. 25–26.

65 T. Spyra, op.cit., s. 73.66 Do zwolenników wykładni klaryfikacyjnej i zarazem krytyków wykładni derywacyjnej

zaliczam w szczególności następujących autorów: L. Morawskiego, op.cit., s. 15–18; J. Wróblewskiego oraz J. Nowackiego, Przepis prawny a norma prawna, Katowice 1988, passim.

67 B. Brożek, Derywacyjna koncepcja wykładni z perspektywy logicznej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2006, z. 1, s. 81.

68 T. Spyra, op.cit., s. 73.69 J. Wróblewski, Zagadnienia teorii..., s. 51.


cepcja klaryfikacyjna powołuje się na konstytucyjną zasadę podziału władzy i zaufania obywateli do tekstów prawnych”70.

Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zdecydowanie i jedno-znacznie stanął na gruncie koncepcji derywacyjnej. W swojej judykaturze rozróżnia on normy prawne, które stanowią faktyczny przedmiot kontroli, od przepisów prawnych, które stanowią materiał konstrukcyjny71. „Stoso-wanie pojęcia »normy prawnej« przez Trybunał Konstytucyjny jest częścią metodologii pracy Trybunału Konstytucyjnego, co ma służyć między inny-mi temu, aby precyzyjnie ustalić zakres zaskarżenia przepisu lub ustalić go w pewnym zakresie normatywnym, bez uchylania jego brzmienia”72. Sta-nowisko Sądu Najwyższego i sądów powszechnych nie jest tak oczywiste jak stanowisko TK i organy te korzystają zarówno z modelu wykładni klaryfi-kacyjnej jak i derywacyjnej73. Sąd Najwyższy bardzo często w swojej judy-katurze odwołuje się do wykładnia klaryfikacyjnej74. Ponadto, rozwiązania k.p.c. zdecydowanie nawiązują do koncepcji klaryfikacyjnej wykładni prawa, co w bardzo dużej merze determinuje model wykładni stosowany przez sądy powszechne i SN. W kodeksie postępowania cywilnego nie ma mowy o stoso-waniu norm prawnych tylko przepisów tego aktu. Już tytuł wstępny k.p.c. nosi nazwę „Przepisy ogólne”. Nawiązanie do przepisów a nie do norm znajduje się m.in. w art. 1, 2, 9, 13 i w jeszcze kilkuset jednostkach redakcyjnych tego aktu normatywnego. Nie może więc dziwić naturalna tendencja sądów cywil-nych do odwoływania się do koncepcji klaryfikacyjnej a nie do derywacyjnej.

Koncepcja derywacyjna wykładni prawa rozdzielająca normy prawne od przepisów stanowi podstawę stosowania techniki wykładni ustaw w zgo-

70 Z. Radwański, Uwagi o wykładni prawa cywilnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2009, s. 1, s. 10.

71 Szerzej na ten temat: A. Jamróz, Norma prawna i przepis prawny w pracy Trybunału Konstytucyjnego. Kilka refleksji, [w:] Prawo XXI wieku. Księga pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, red. W. Czapliński, Warszawa 2006, s. 316 i n. Por. również wyrok TK z 18 maja 2004 r., SK 38/03, OTK ZU 2004, nr 5A, poz. 45.

72 A. Jamróz, op.cit., s. 321.73 Szerzej na ten temat: R. Radwański, op.cit., passim.74 Do koncepcji klaryfikacyjnej Sąd Najwyższy odwołał się m.in. w swoich wyrokach

z 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSN IC 1999, z. 1, poz. 7, z 1 grudnia 1998 r., III CZP 47/98, OSN IC 1999, z. 5, poz. 89 oraz w uchwale z 30 listopada 1987, III PZP 36/87, OSNC 1988 nr 2–3, poz. 23.


dzie z Konstytucją. Technika ta w swojej istocie zakłada, że z przepisu jako jed-nostki redakcyjnej tekstu prawnego można zrekonstruować jedną lub więcej norm prawnych będących właściwymi regułami postępowania. I właśnie tym normom prawnym można przypisać przymiot konstytucyjności bądź jej bra-ku. W konsekwencji wyroki interpretacyjne TK odnoszą się nie do przepisów prawa tylko do jednego z ich możliwych i potencjalnych znaczeń. Na pierw-szy rzut oka widać, iż leżąca u podstawy wyroków interpretacyjnych meto-da wykładni ustaw w zgodzie z konstytucją w obecnym kształcie nie może być stosowana na gruncie klaryfikacyjnej wykładni prawa. Warunkiem za-stosowania tej koncepcji jest bowiem rozróżnienie normy i przepisu prawa. Koncepcja klaryfikacyjna takie rozwiązanie odrzuca, zakłada ona bowiem, iż norma jest elementem tekstu prawnego. W konsekwencji z przyczyn me-todologicznych metody wykładni ustaw w zgodzie z konstytucją nie da się zastosować na gruncie koncepcji klaryfikacyjnej, która zasadniczo zakłada jedność (równoznaczność) norm i przepisów.

Stosowanie różnych koncepcji wykładni prawa (derywacyjnej i klaryfika-cyjnej) można przyrównać do władania różnymi językami (metodami). Mogą one prowadzić i często prowadzą do odmiennych skutków interpretacyjnych. Sytuacja, w której TK posługuje się koncepcją derywacyjną, a SN koncep-cją klaryfikacyjną powoduje, że organy te nie mają możliwości odnalezienia wspólnego punktu odniesienia w postaci tożsamego modelu dokonywania wykładni prawa. Zrekonstruowanie różnych norm prawnych z jednego prze-pisu (jednostki redakcyjnej) przez TK w celu zastosowania techniki interpre-tacji ustaw w zgodzie z konstytucją i wydania wyroku interpretacyjnego jest z punktu widzenia sądu, który posługuje się wykładnią klaryfikacyjną, nie-zrozumiałe, pozbawione sensu, metodologicznie niewłaściwe i logicznie nie-spójne. W konsekwencji bardzo utrudnia, lub wręcz uniemożliwia, odnalezie-nie wspólnej płaszczyzny porozumienia i osiągnięcia kompromisu. Trybunał dokonuje zabiegów interpretacyjnych, całkowicie poprawnych z punktu wi-dzenia koncepcji derywacyjnej, które z punktu widzenia wykładni klaryfi-kacyjnej nie mogą mieć miejsca.

Podsumowując, w mojej ocenie, jedną z genetycznych przyczyn konfliktu powstałego na gruncie orzecznictwa interpretacyjnego, jest stosowanie róż-nych metod dokonywania wykładni przepisów prawa przez Trybunał i sądy (Sąd Najwyższy). Uniemożliwiło to od samego początku prowadzenie sporu


w oparciu o jednolitą metodologię, tożsame załażenia językowe, jasno sfor-mułowane cele i jednolite koncepcyjnie środki do ich osiągania.

VII.

Uważam, że kompetencja TK do wydawania wyroków interpretacyjnych ma ograniczony charakter. Może być ona wykonana tylko w szczególnych oko-licznościach, gdy wszystkie pozostałe ustrojowe mechanizmy (typy orzeczeń TK) nie dają możliwości naprawy dysfunkcji zaistniałej w systemie prawnym. Takie sytuacje można przyrównać do stanu wyższej konieczności ustrojowej. Zwykłe środki są nieskuteczne, więc odwołujemy się do instrumentów ekstra-ordynaryjnych. Wówczas TK uprawniony jest do wydania wyroku interpre-tacyjnego naruszającego jedne wartości, tj. praworządność, zasadę niezawi-słości sędziowskiej, w celu ochrony innej istotnej wartości ustrojowej, która w realiach danej sprawy będzie miała bardziej doniosły charakter. W mojej ocenie takie sytuacje mogą usprawiedliwiać fakt przekroczenia kompeten-cji przez organy władzy publicznej. Trybunał wówczas powinien wziąć pod rozwagę wszystkie okoliczności w tym przede wszystkim możliwość naru-szenia zasady niezawisłości sędziowskiej i wydać tego typu orzeczenie tylko w przypadku gdy jest to niezbędne. Ponadto, organ ten swoje rozstrzygnie-cie powinien bardzo precyzyjnie uzasadnić i przedstawić ważne argumenty przemawiające za koniecznością zastosowania formuły wyroku interpreta-cyjnego. Uważam, że przy spełnieniu powyższych warunków Sąd Najwyż-szy i inne sądy nie będą odmawiały stosowania wyroków interpretacyjnych w swojej praktyce orzeczniczej.

Literatura

Białogłowski W., Jaworski A., „Orzeczenia interpretacyjne” Trybunału Konstytucyjnego – uwagi na marginesie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2009 r., III PZP 2/09, „Przegląd Sądowy” 2010, nr 11–12.

Białogłowski W., Wznowienie postępowania w następstwie wydania przez TK wyroku in-terpretacyjnego, [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, red. M. Biernat, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013.


Brożek B., Derywacyjna koncepcja wykładni z perspektywy logicznej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2006, z. 1.

Czarny P., Trybunał Konstytucyjny a wykładnia ustaw w zgodzie z Konstytucją, [w:] Pol-ska kultura prawna a proces integracji europejskiej, red. S. Wronkowska, Kraków 2005.

Czeszejko-Sochacki Z., Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, War-szawa 2003.

Czoik D., Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego do wydawania orzeczeń interpreta-cyjnych,,,Jurysta” 2003, nr 12.

Dąbrowski M., Zasada podległości sędziów Konstytucji oraz ustawom a procesowe instytu-cje związania sądu cywilnego orzeczeniami innych sądów, [w:] Państwo demokratyczne prawne i socjalne. Studia konstytucyjne. Księga jubileuszowa dedykowana Profesoro-wi Zbigniewowi Antoniemu Maciągowi, red. M. Grzybowski i P. Tuleja, Kraków 2014.

Dąbrowski M., Funkcje Trybunału Konstytucyjnego związane z hierarchiczną kontrolą konstytucyjność prawa, Olsztyn 2015.

Dominowska J., Klasyfikacja orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego,,,Przegląd Sądowy” 2008, nr 5.

Florczak-Wątor M., Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006.

Gardocki L., Problem tak zwanych wyroków interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjne-go, [w:] Teoria i praktyka wykładni prawa, red. P. Winczorek, Warszawa 2005.

Garlicki L., Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987.Garlicki L., Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Stu-

dia nad prawem konstytucyjnym (dedykowane profesorowi Kazimierzowi Działosze), red. L. Garlicki, „Acta Universitatis Wratislaviensis Prawo” 1997, nr, CCLVII Wro-cław 1997.

Garlicki L., Trybunał Konstytucyjny a sądownictwo, „Przegląd Sądowy” 1998, nr 1.Hermann M., Wyroki interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego z perspektywy teore-

tycznoprawnej. Instrument ochrony ładu konstytucyjnego czy środek zapewniania jed-nolitości orzecznictwa?, Warszawa 2015.

Jaśkowska M., Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dla procesu stosowana pra-wa wobec zasady bezpośredniego stosowana konstytucji, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa prof. zw. dra hab. Józefa Filipka, red. J. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga, Kraków 2001.

Jamróz A., Norma prawna i przepis prawny w pracy Trybunału Konstytucyjnego. Kilka refleksji, [w:] Prawo XXI wieku. Księga pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Praw-nych Polskiej Akademii Nauk, red. W. Czapliński, Warszawa 2006.

Józefowicz A., Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Pra-wo” 1999, z. 11.


Kolasiński K., Wpływ orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na orzecznictwo sądowe, [w:] Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, red. F. Rymarz, A. Jankiewicz, War-szawa 2001.

Kustra A., Uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – Izba Pracy i Ubezpie-czeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 17 grudnia 2009 r. III PZP 2/09. Glosa, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 2010, z. 10.

Leszczyński L., Jednolitość orzecznictwa jako wartość stosowania prawa, [w:] Studia i Anali-zy Sądu Najwyższego. Materiały Naukowe. Jednolitość orzecznictwa. Standard – instru-menty – praktyka, red. M. Grochowski, M. Raczkowski, S. Żółtek, t.1, Warszawa 2015.

Mączyński A., O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Teoria i praktyka wykładni prawa, red. P. Winczorek, Warszawa 2005.

Mikołajewicz J., Orzeczenia zakresowe i interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego jako przejaw kryzysu legitymizacji legalnej, [w:] Normalność i kryzys. Jedność czy różnorod-ność. Refleksje filozoficzno-prawne i ekonomiczno-społeczne w ujęciu aksjologicznym, red. J. Oniszczuk, Warszawa 2010.

Morawski L., Zasady wykładni prawa, Toruń 2010.Musioł J., Uwagi na marginesie dyskusji o niezawisłości sędziowskiej w państwie prawa,

„Krajowa Rada Sądownictwa” 2008, nr 1.Nowacki J., Przepis prawny a norma prawna, Katowice 1988.Nowicki D., Miejsce orzeczeń interpretacyjnych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyj-

nego, „Państwo i Prawo” 2012, z., 10.Pietrzykowski K., O tak zwanych „interpretacyjnych” wyrokach Trybunału Konstytucyj-

nego, „Przegląd Sądowy” 2004, nr 3.Płeszka K., Gizbert-Studnicki T., Dwa ujęcia wykładni, Próba konfrontacji, „Zeszyty Na-

ukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace z Nauk Politycznych” 1984.Radwański Z., Uwagi o wykładni prawa cywilnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i So-

cjologiczny” 2009, s. 1.Sanetra W., Kilka uwag o uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego, „Przegląd Sądo-

wy” 2002, nr 9.Sanetra W., Swoboda decyzji sędziowskiej z perspektywy Sądu Najwyższego, „Przegląd

Sądowy” 2008, nr 11–12.Spyra T., Granice wykładni prawa. Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wy-

kładni, Kraków 2006.Trzciński J., Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo”

2002, z. 1.Trzciński J., Trybunał Konstytucyjny – regulacja konstytucyjna i rola w systemie władzy

sądowniczej, [w:] Sądy i trybunały w konstytucji i w praktyce, red. W. Skrzydło, War-szawa 2005.


Tulej M., Orzecznictwo interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego a reguły wykładni prawa, Warszawa 2012.

Wąsiewski G.J., Glosa do uchwały z 17 grudnia 2009, III PZP 2/09, „Państwo i Prawo” 2010, z. 10.

Wiącek M., Glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt III PZP 2/09), „Prze-gląd Sejmowy” 2010, nr 3(98).

Woś T., Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Studia Iuridica Lublinensia” 2016, vol. XXV, z. 3.

Wróblewski J., Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa 1959.Wróblewski J., Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1980.Wróblewski J., Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988.Zieliński M., Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, Poznań 1972.Zieliński M., Derywacyjna koncepcja wykładni jako koncepcja zintegrowana, „Ruch Praw-

niczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2006, z. 3.Zieliński M., Bogucki O., Chudoń A., Czepita S., Kanarek B., Municzewski A., Zintegro-

wanie polskich koncepcji wykładni prawa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjo-logiczny” 2009, z. 4.

Zieliński M., Zirk-Sadowski M., Klaryfikacyjność i derywacyjność w integrowaniu polskich teorii wykładni prawa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2011, z. 2.

Ziembiński Z., Przepis prawny i norma prawna, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i So-cjologiczny” 1960, z. 1.

Ziembiński Z., Logiczne problemy prawoznawstwa, Warszawa 1966.Ziński T., Domniemanie konstytucyjności ustaw w Stanach Zjednoczonych Ameryki, War-

szawa 2016.Zubik M., Status prawny sędziego Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011.


Przemysław Mijal1

The Amicus Curiae opinion as a form of support to a constitutional court during settlement2

Keywords: amicus curiae opinion, court friend’s opinion, proceedings before the Con-stitutional Tribunal, influence of amicus curiae opinion on jurisprudence, participation of non-governmental organizations in proceedings before the Constitutional TribunalSłowa kluczowe: opinia amicus curiae, opinia przyjaciela sądu, postępowanie przed Try-bunałem Konstytucyjnym, wpływ opinii amicus curiae na orzecznictwo, udział organi-zacji pozarządowych w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym

SummaryThe institution of amicus curiae, commonly found in common law systems, has not yet reached a comprehensive analysis in Polish law. Despite the existing and slowly develo-ping practice of bringing a court friend’s opinion within the Polish procedural rules, it is impossible to find expressis verbis regulations for the amicus curiae institution. This points to the need to undertake a scientific discourse on this subject, in particular its lo-cation among the applicable rules relating to the procedure before courts and tribunals. The study of the subject of the search for legal connotations aimed at reconstructing the characteristics of the amicus curiae is part of this study. The author’s intention is to de-fine the position of a “friend of the court” in proceedings before the Constitutional Tri-

1 The author is an adjunct professor at the Department of Constitutional Law and European Integration of the Faculty of Law and Administration of the University of Szczecin. E-mail: [email protected].

2 This article is a modified and extended version of the paper delivered at the Fourteenth Session of the Constitutional Law Researchers “Third Power – Problems, Challenges, Achievements”, held on 11-13 October 2016 in Jantar.


bunal, the criteria for admission to the case and the determination of his or her legal po-sition and the scope of entitlements.

Streszczenie

Opinia amicus curiae jako forma wsparcia sądu konstytucyjnego przy rozstrzyganiu sprawy

Instytucja amicus curiae, powszechnie występująca w systemach prawa common law, do-tychczas nie doczekała się kompleksowej analizy w polskiej nauce prawa. Mimo istnie-jącej oraz powoli rozwijającej się praktyki wnoszenia opinii przyjaciela sądu w ramach obowiązujących w Polsce przepisów procesowych nie sposób znaleźć regulacji odnoszą-cych się expressis verbis do instytucji amicus curiae. Wskazuje to na potrzebę podjęcia naukowego dyskursu odnoszącego się do tego zagadnienia, w szczególności umiejsco-wienia tej instytucji wśród obowiązujących uregulowań odnoszących się do procedur postępowań przed sądami i trybunałami. Próbę podjęcia tematyki związanej z poszuki-waniem konotacji prawnych zmierzających do rekonstrukcji cech charakterystycznych instytucji amicus curiae stanowi niniejsze opracowanie. Zamiarem Autora jest określe-nie pozycji „przyjaciela sądu” w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, kry-teriów dopuszczenia do udziału w sprawie oraz ustalenie jego pozycji procesowej i za-kresu przysługujących uprawnień.

*

The term “amicus curiae”, having its roots and source in Roman law, which is exactly translated as a “friend of the court”, has been functioning in the Polish legal reality for a rather short time. Probably this is the reason why the institution of amicus curiae has not been fully analyzed, although such a study should be performed in the context of current regulations concern-ing the proceedings before courts and tribunals. This institution, sometimes appearing in the practice of Polish courts and tribunals, still remains subject to research3, although the lack of definition of its essential elements is not an obstacle to the functioning and use in the reality of the current judicature.

3 The author of the only available publication referring to the institution of amicus curiae is M. Bernatt,Opinia przyjaciela sądu (amicus curiae) jako pomocnicza instytucja prawna

57Przemysław Mijal • The Amicus Curiae opinion as a form of support...

Undoubtedly, it is impossible to find regulations directly referring to the institution of amicus curiae in Polish legal provisions or such that create the status and position of a friend of the court in the ongoing proceedings, par-ticularly the criteria of its admission to participate in the case and the proce-dural authorizations granted in reference to thereof. This enables its full use in situations when, due to different reasons, the entity interested in the pro-ceedings does not have the legitimacy to participate in such proceedings as a party or participant. Nevertheless, there is not even a trace of a legal regu-lation which does not enable to determine the scope of a situation, in which appealing to the institution of amicus curiae can be perceived as being prop-er to request, from the perspective of the court and also parties being inter-ested to present such an opinion. Taking into account that the institution of a friend of the court has recently become more important, particularly with-in disputes of greater weightiness and a complicated matter, it seems neces-sary to try to perform a kind of a summary of the previous experiences relat-ed with its utilization, which should become the subject of this work.

I.

The term „amicus curiae”, which is present in the Anglo-Saxon legal culture and legal practice, determines a person or an organization that is not a par-ty in proceedings before a court, but one with its own initiative and with no court obligation, one that expresses readiness to present a legal opinion re-ferring to the subject of the proceedings. Being intended solely for the court, the opinion serves to support within the process of settlement of the subject matter case, but the court is not bound by such an opinion, even if it initially agrees to have it presented. A discretional decision of the court is the approv-al or rejection of the offer to present an opinion by an interested entity. The verdict of the adjudicating court in terms of the need to present an opinion by the friend of a Court is not subject to appeal. The appearance of the amic-us curiae in some common law systems has reached a precise legal regulation. For example, in the set of rules of proceedings before the Supreme Court of

w orzecznictwie sądów polskich., [In:] Sprawny sąd. Zbiór dobrych praktyk. Part II, ed. Ł. Bojarski, Warszawa 2008, pp. 184–190.


the United States4 it was predicted that an opinion of amicus curiae enables the Court to draw attention towards significant matters referring to the case, which have not been previously discussed by the parties and which may con-stitute significant help for the court when settling the case.

Therefore, an opinion should not constitute an additional burden for the court, and its filing does not lead to favoritism of the statement expressed there-in (rule 37, section 1)5. In subsequent provisions of the set, a detailed proce-dure of filing opinions was established which contains, in some matters, the requirement to obtain permission of the parties to file such an opinion or the right to express disapproval within this scope, as well as exceptions from the rule of obtaining approval from the court, introducing limits within the tex-tual scope of the document and restrictive terms. The institution of a friend of the Court also efficiently functions in proceedings being current before in-ternational courts, especially those which issue judgments in the subject of human rights, such as: the Inter-American Commission on Human Rights, Inter-American Court of Human Rights and much closer traditions of con-tinental judicature – the European Tribunal of Human Rights.

II.

In the Polish legal system, from the formal point of view – understood as the existence of legal rules determining a particular institution or rules of its uti-lization – the construction of amicus curiae does not appear.

It is also impossible to find it in the interwar legislation period. It was re-ceived but not directly to the grounds of acting before national courts, in the end of the nineties by authorities, which were forced – mainly due to the pro-tection of the interests of the State Treasury – to engage in disputes before

4 Rules of the Supreme Court of the United States, Adopted April 19, 2013, Effective July 1, 2013, Rule 37. Brief for an Amicus Curiae, https://http://www.law.cornell.edu/rules/supct (15.06.2016).

5 Rule 37. 1. An amicus curiae brief that brings to the attention of the Court relevant matter not already brought to its attention by the parties may be of considerable help to the Court. An amicus curiae brief that does not serve this purpose burdens the Court, and its filing is not favored. An amicus curiae brief may be filed only by an attorney admitted to practice before this Court as provided in Rule 5.


courts in the United States. The interest of Poland in the progress of some proceedings, linked to the inability to direct participation therein due to lack of procedural rights, and additionally the risk of hardship to predict the re-sult before a foreign court settlement, caused that it was needed to utilize the institution of a friend of the Court, which was successfully functioning and was rich in tradition in the Anglo-Saxon system. The opinion of amicus cur-iae was filed by the government of Jerzy Buzek in a case concerning claims of compensation of forced laborers employed in the Third Reich, conducted before a court in Newark, next to New York, against the corporation of De-gus6. Within the opinion, it was focused to explain the reasons why the forced laborers of the Third Reich were granted the right to an individual claim of compensation, which they may demand directly from German corporations, that employed them.

In reference to the authorities’ activity therein, performed particularly be-fore foreign courts, with opinions of friends of Courts, other non-governmen-tal organizations started to bring actions, where the most significant was – from the scope of the wide range of opinions and notions arisen therefrom, is the Helsinki Human Rights Foundation, presenting opinions mainly in pro-ceedings before the European Tribunal of Human Rights in Strasbourg7 and directing them also to Polish courts.

Despite the functioning and slowly developing practice to file a friend’s of Court opinions within the scope of the current Polish procedural provisions, it seems impossible to find regulations referring expressis verbis to the insti-tution of amicus curiae. A substitute of such provisions may be article 635 of the Polish Civil Procedure Code8 (later referred to as CPC), although the sub-

6 At that time, in the Polish media, it was stated that the Polish government acted as amicus curiae for the first time in matters concerning compensation for forced labor in the Third Reich, cf.: A. Kublik, „Gazeta Wyborcza” of April 4th 1999.

7 One of the recent opinions, concerning the significant meaning to efficient functioning of the national administration of justice, that is the duty of the plaintiff to indicate the address of the defendant in the document starting the civil proceedings – as a limitation of the right to a trial, arising from article 6 section 1 of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, the Helsinki Foundation for Human Rights filed on July 5th 2016 in the case Orłowski vs. Poland (complaint no 5547/15).

8 The Civil Procedure Code Act of November 17th 1964 (Journal of Laws of 2014, pos. 101 with changes).


ject matter regulation is not a source of an independent entitlement to pres-ent to the court a point of view being significant for the case, but it just deter-mines the manner of its performance by entities, that were granted this right in separate regulations.

Due to these reasons, it is necessary to look for legal connotations leading to the reconstruction of characteristic features of the amicus curiae institu-tion. This will enable to determine the position of the “friend of the court” in the process, the criteria of admission to the case and determine the position thereof the court proceedings. On this basis, it will be possible to determine the scope of permitted utilization of the right to court by an entity, that was granted the status of “amicus curiae”.

Taking into account that the institution of a friend of the court finds its wider application in cases with a heavy genre burden and referring to signif-icant notions linked to the functioning of a state or determined social groups or problems of institutional character, the utilization thereof will generally be placed in proceedings before courts of higher instances, particularly cassa-tion, that is the Supreme Court and the Supreme Administrative Court. The highest activity of the “friend of the court” is focused on the proceedings be-fore the Constitutional Tribunal and due to these reasons it seems necessary to commence discourse in the subject of the opinions of amicus curiae in pro-ceedings before constitutional courts and its character as a form of support while settling a case.

III.

Taking into account that article 36 of the organization and procedure be-fore the Constitutional Tribunal Act9 (later referred to as the CT act) prevails that in cases which are not regulated therein according to proceedings be-fore the Constitutional Tribunal, provisions of CPC shall be utilized in cas-es referring to the appearance with an amicus curiae opinion, it seems rele-vant to look for a iuris analogy in its regulations. It needs to be underlined that the CT act determines the scope of participants of proceedings before

9 The organization and procedure before the Constitutional Tribunal Act of November 30th 2016 (Journal of Laws of 2016, pos. 2072).


Constitutional Tribunal very rigorously, through enumerated listing there-of and a precise determination in article 56 points 1–14. It is unknown why the legislator did not include in this place any freedom in terms of allowing to participate in proceeding before a constitutional court, not necessarily as a participant sensu stricto of other parties (particularly non-governmental organizations), that could have actually been granted a limited scope of pos-tulation capability. In the above mentioned context, the question concerning the admissibility of a relevant utilization of CPC within this scope appears, and particularly in terms of regulations presented in titles III, IIIA, IIIB and IIIC, chapter II, book one, part one CPC. They refer to the participation of entities, in fact-finding proceedings before courts, that are not entitled to the status of a party in the proceedings. The provisions refer to non-governmen-tal organizations, the National Labor Inspectorate, the county ombudsman suing for the benefit of consumers and entities entitled to participate in pro-ceedings on the grounds of separate provisions. They may, in strictly deter-mined situations, and before obtaining permission of the plaintiff, bring ac-tions and participate in already ongoing proceedings. However, in a situation when they do not participate in a case, they can present to the court a view significant for the case. A much wider clause allowing to participate in civil proceedings of non-governmental organizations was listed in general provi-sions of CPC. According to article 8, non-governmental organizations, whose statutory task does not concern conducting business activity, may in order to protect the rights of citizens, in cases provided by law, initiate proceedings and enter into ongoing proceedings. The creation – as it would prima facie seem as general procedural rights for non-governmental organizations – un-doubtedly relates to the determination of values, the protection thereof would be served by this participation, which are the rights of the citizens. However, as it is underlined in literature, non-governmental organizations may partici-pate in civil proceedings to protect the rights of citizens only in cases listed in lex specialis provisions. Such matters were pointed by the legislator mainly in provisions of article 61 CPC10. Their scope was strictly limited to matters con-cerning: alimony, environmental protection, consumer protection, industrial

10 J. Jagieła, Udział organizacji pozarządowych w postępowaniu cywilnym dla ochrony praw obywateli, „Gubernaculum et Administratio”, Zeszyty Naukowe Instytutu Administracji, Akademia im. J. Długosza w Częstochowie, 2014, no. 1, p. 22.


property rights protection, gender equality, non-discrimination through un-founded direct or indirect diversification of rights and obligations of citizens.

If it is acknowledged that relevant utilization of the aforementioned provi-sions of CPC in the proceedings before the Constitutional Tribunal is permis-sible and possible, the detailed analysis of which exceeds this work, and may-be it could lead to different conclusions, an evaluation should be performed concerning the scope in which the parties listed therein could participate in proceedings before a constitutional court. Such deliberations seem to lead to the statement that the participation of non-governmental organizations, that most often express the will to file an amicus curiae opinion within pro-ceedings before Constitutional Tribunal would be only limited to the afore-mentioned matters, which additionally would need to lie within the subject of normative acts regulations, being subject to constitutional evaluation per-formed by Constitutional Tribunal within the scope of particular proceed-ings. Such a statement would de facto lead to a significant limitation of the friend of court participation within proceedings before Constitutional Tribu-nal, and consequently to marginalization of such kind of activity.

IV.

Due to these reasons, referrals to particular legal regulations intended for an entity leading to file an amicus curiae opinion, should be sought in those pro-visions of CPC, which refer to the admissibility to express and present a point of view by a non-governmental organization, which is article 63 and 63 § 15. According to those, non-governmental organizations or other entities eligi-ble on the grounds of other provisions, that do not participate in the case, may present to the court a relevant point of view expressed in a resolution or statement of its properly empowered organs. In case of presenting by non-gov-ernmental organizations or other entities to the court of a view relevant for the case, contrarily to the situation of commencing or joining proceedings, they do not obtain a status of a proceeding’s participant, such an activity in the process is described as an indirect one. The Supreme Court states that expressing a view relevant for the case by a social organization is an indirect from of an organization’s participation in court proceedings, whereas pre-


senting of a view by an organization does not lead to direct participation of an organization in fact-finding proceedings. In the opinion of the Supreme Court, presenting of a point of view relevant for the case is a right of the or-ganization, not a duty11.

In the context of these regulations, it may still seem problematic whether the institution of presenting a point of view also remains limited only to such matters, in which non-governmental organizations may bring actions for the benefit of citizens and join a party in ongoing proceedings in order to pro-tect their rights or whether there also exists a possibility to present a point of view in each category of cases. Doubts concerning this scope are still sub-ject to discussion in the doctrine12, but it should be stated for a wider deter-mination of rights existing in this situation due to a designated aim which should be served by the institution of presenting an opinion, which is the pro-tection of rights of citizens. The infringement thereof may happen not only in matters designated by genre in CPC, and presentation of such a point of view having an indicating character, may only be helpful for the court in no-ticing the problem.

It seems obvious that the presentation of a point of view in the case may happen from the initiative of an entity, which does not exclude the initiative of the court, as long as it is claimed as helpful and relevant to settle the case. However, the matter of mandatory anticipation of presenting a view through acceptance by court to file a motion containing thereof, seems problematic.

Features of procedural documents cannot be assigned to such a presentation, but it seems necessary to deliver such a statement to all remaining participants of the proceedings, which is linked to a more technical, still a kind of obstacle, action to file a document containing a point of view in a relevant amount of copies. Referring to the scope of formal shortcomings (for example lack of sig-nature, which may happen), questions arise concerning matters related to the supplementation thereof and consequences of lack of such. Surely, a presenta-tion by a non-governmental organization of a view relevant for the case, initi-

11 Cf.: judgment of the Supreme Court of December 11th 1980, case no. I PR 62/80, Legalis, No. 22393.

12 Cf.: opposite views presented by: J. Jodłowski, [In:] Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, v. I, eds. J. Jodłowski, K. Piasecki, Warszawa 1989, p. 143; M. Jędrzejewska, [In:] Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz, ed. T. Ereciński, v. I, Warszawa 2006, p. 194.


ated by solely the non-governmental organization does not require obtaining consent of the parties, as bringing an action and joining a party in already on-going proceedings. Such a condition is not contained in article 63 CPC despite the fact that it refers to preceding provisions (article 61 and 62 CPC) which an-ticipate such a condition13. There is no doubt that it is a fully discretionary de-cision of a court to summon an entity to a trial in order to present a view. The matter prevailing should be the will and need of a potential development of the-ses contained in the presented point of view or the confrontation thereof with statements of other participants of the proceedings or other entities, that ex-pressed their points of view. Still, consequences of lack of appearance of orga-nizations’ representatives presenting opinions or lack of successful delivery of notice may have influence on further conduct of the proceedings. All indicated problems consequently affect the effectiveness of such a presentation.

V.

As it is underlined in literature, the provision of article 63 CPC, except the statement that the point of view of a non-governmental organization must be significant for the case, does not contain any indications concerning the character of this view, or matters that it is supposed to concern, which is without doubt the reason of the significant discrepancy of views concerning this scope. In terms of the legal character of the view, two directions of con-siderations have been distinguished. According to the first one, the point of view shall have a general character and it shall refer to the category of mat-ters of particular kind. Therefore, it cannot contain an evaluation of the ac-tual state of a particular case, as well as indications of new facts and proofs in the case, not presented by the party. However, according to the second one, as a view shall be significant for the case, it should express an own opinion of a non-governmental organization from the point of view of settling a case ad-judicated by court. It may have a general character but it should not be sepa-rated from factual circumstances of a particular case, which would grant an abstract character14.

13 J. Jagieła, Udział..., p. 63.14 J. Jagieła, Udział..., p. 65 and the literature cited by the author.


It may limit itself to elements of the actual state, which is indicated in ar-ticle 227 CPC, according to which the subject of proof are facts having a sig-nificant meaning to settle a case. There is also a middle statement, according to which the subject of a view relevant to settle the case may be mainly facts and some assessments included in the content of the factual and legal base of a judgement.

VI.

The conducted analysis of the problem referring to the appearance of non-go-vernmental organizations in the civil process, on the basis of regulations con-tained in CPC, which should find relevant use in proceedings before Consti-tutional Tribunal – in a situation of presenting an opinion of a friend of the Court – points a wide range of doubts concerning not only the status of the entity that would be to appear as amicus curiae, but also requirements which should be placed before a presented opinion and consequence of presenting thereof. Due to lack of a legal regulation referring directly to the participa-tion of entities, not being participants of the proceedings before Constitutio-nal Tribunal but having the possibility to appear as a friend of the Court of a constitutional court and a rather small proceeding practice within this sco-pe, it is desired to try to create such provisions. They should become part of the Constitutional Tribunal act as relevant use of CPC provisions in this mat-ter seems to be incoherent and due to its specifity of the trial process before Constitutional Tribunal, it does not fulfill its role. At the same time, through statutory indication on the amicus curiae opinion, as a form of support of a constitutional court by statements and views of organizations and entities, with no active constitutional legitimacy to initiate proceedings before Con-stitutional Tribunal for sure, without raising the range of this institution, wo-uld enable a much further judicatory discourse in matters concerning a fun-damental meaning for the functioning of a state.


Literature

Bernatt M., Opinia przyjaciela sądu (amicus curiae) jako pomocnicza instytucja prawna w orzecznictwie sądów polskich., [In:] Sprawny sąd. Zbiór dobrych praktyk. Part II, ed. Ł. Bojarski, Warszawa 2008.

Jagieła J., Udział organizacji pozarządowych w postępowaniu cywilnym dla ochrony praw obywateli, „Gubernaculum et Administratio”, Zeszyty Naukowe Instytutu Admini-stracji, Akademia im. J. Długosza w Częstochowie, 2014, No 1(9).

Jędrzejewska M., [In:] Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz, ed. T. Ereciński, v. I, Warszawa 2006.

Jodłowski J., [In:] Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, v. I, eds. J. Jodłowski, K. Piasecki, Warszawa 1989.

Kearney J.D., Merrill T.W., The Influence of Amicus Curiae Briefs on the Supreme Court, “University of Pennsylvania Law Review” 2000, No 148(3).


Artur Ławniczak1

Zarys konstruktywnej krytyki mitologizującej „Wspaniałą Trzecią Władzę” apologetyki2

Słowa kluczowe: judykatura, demokracja, nomokracjaKeywords: judicature, democracy, rule of law

StreszczenieKwestia odpowiedniego umiejscowienia sądownictwa w strukturze władzy państwowej oraz charakteru judykatury nie jest błaha. Władza sądownicza generalnie podlega mniejszym prze-mianom niż reszta aparatu państwowego. Sprawia to, że może powstać wrażenie jej aksjologicz-nej oraz historiozoficznej przewagi nad bardziej nasączonymi Duchem Czasu legislatywą i eg-zekutywą. Rodzi to pokusę wzmacniania znaczenia Trzeciej Władzy, domniemanie bardziej odpornej na rozmaite błędy i wypaczenia. Wydaje się jednak, że w sporym stopniu mamy do czy-nienia ze złudzeniem, ponieważ sądownictwo jest zbyt mocno związane z państwowością, aby można było liczyć na to, że doskonale zachowa swoje stare walory w ponowoczesnym świecie.

Summary

Outline of constructive critique of „Glorious Third Power’s” apology

The problem of the position of judicature in the structures of state power and justiciary-’s identity is important. Judicial power generally is less inclined for changes than the rest

1 Autor jest doktorem habilitowanym w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. E-mail: [email protected].



of state’s machinery. In the effect it’s possible the appearance of impression of its axiolo-gic and historiozofic preponderance over more connected with Time’s Spirit legislative and executive. So arises the temptation for strengthening of Third Power as more resi-stant for errors and distortions. However, it is probably an illusion, because justiciary is too strongly connected with statehood, so the hope for resistance of many good ancient values in the corp of judiciary is deceptive.

*

W Polsce lubi się krytykować władzę, którą obarcza się odpowiedzialnością za rozliczne rzeczywiste lub domniemane nieszczęścia3, nawiedzające oby-wateli III RP, co nie znaczy bynajmniej, że kiedyś było zasadniczo inaczej, w związku z czym możemy uznać, że niechętny stosunek do sterników pań-stwowej nawy jest dość solidnie ugruntowaną tradycją. Ludzi zajmujących ważne stanowiska w państwie spora część społeczeństwa odruchowo trak-tuje jako „onych”4 – jeżdżących markowymi samochodami, posilających się

3 Zjawisko to nie występuje bynajmniej tylko nad Wisłą i Odrą. Co prawda np. za zachodnią granicą Rzeczypospolitej przyjęte jest raczej wypowiadać się o rządzących pozytywnie lub neutralnie czy też wcale, podobnie jak w azjatyckim odpowiedniku Niemiec, jakim są Chiny z ich konfucjańskim paradygmatem poszanowania dla domniemanie wykształconych, chociażby „w ogniu walki klasowej” i rozsądnie skutecznych, skoro udało im się wygrać w niełatwej grze, jaką jest walka o władzę, „pasterzy ludzkiego stada”. Zbliżony model obowiązuje w Rosji, gdzie doskonale znane jest odnoszące się do instytucjonalnie najważniejszych ludzi w państwie powiedzenie им виднее. Ale jak spojrzymy na Amerykę Łacińską, to spostrzeżemy szeroko rozpowszechnione nastawienie, przypominające nam rodzime. Wyraża się ono np. w popularnym napisie Vota nulo! Todos son mierda!, pojawiającym się na murach podczas kampanii wyborczych, którego nie przetłumaczymy ze względu na obsceniczność.

4 Taki właśnie tytuł nosiła głośna w swoim czasie książka Teresy Torańskiej, zawierająca wywiady z czołowymi prominentami Polski Ludowej. Zob. T. Torańska, Oni, Warszawa 1985. Kontynuacją tej pozycji, mającą pokazywać zmianę, do jakiej doszło w Polsce w wyniku „okrągłostołowego przełomu”, była książka, wydana już po zastąpieniu „demokracji przymiotnikowej prawdziwą”. T. Torańska, My, Warszawa 1994. Z perspektywy czasu można wszakże uznać, że żywione przez niektórych intelektualistów nadzieje na anihilację alienacji klasy politycznej okazały się płonne, bo przecież istnieje szereg prawidłowości czy też nieprawidłowości, mających ponadustrojowy charakter, tym bardziej, jeśli różnica między starym a nowym systemem prawnopolitycznym nie przybiera postaci jakiejś nieprzebytej

69Artur Ławniczak • Zarys konstruktywnej krytyki mitologizującej...

w drogich restauracjach i zajętych przede wszystkim jałową rywalizacją w ob-rębie władającej elity, która pochłania tyle energii, że absolutnie już jej nie starcza na „pochylenie się nad maluczkimi”.

Takie przekonanie jest podsycane przez goniące za sensacją media, któ-re lubują się w epatowaniu swoich odbiorców opisami zachowań najrozma-itszych politycznych celebrytów, trafiających na pierwsze strony tabloidów wskutek wyczynów, jawiących się w powszechnym odczuciu jako niezgod-ne z zasadami współżycia społecznego. Skutek jest taki, że w masach utrwala się przekonanie co do tego, że politycy przywiązują większą wagę do zaspo-kajania swoich konsumpcyjnych aspiracji niż do dbania o Dobro Wspólne. „Biedni, szarzy ludzie” przypominają sobie tradycyjny pogląd, zgodnie z któ-rym „oni wszyscy są tacy sami”, co sprawia, że znajduje on sobie poczesne miejsce w skarbnicy ludowych mądrości, gdzie w wieloraki sposób odzwier-ciedla się brak zaufania do możnych świata tego.

Wydaje się, że w plebejskim odczuciu grupa ta niekonieczne obejmuje sę-dziów, zajmujących szczególną pozycję w zinstytucjonalizowanym aparacie państwowej przemocy. Osoby obdarzone kompetencją wymierzania Sprawie-dliwości poprzez wyrokowanie zdają się jawić jako ludzie z nieco innego świata.

Taki obraz jest kreowany przez media głównego nurtu, gdzie dominuje przekaz, w którym legislatywa jest rozdarta wskutek nieustannego boju ob-sadzających ją stronnictw, a władza wykonawcza w nim nieustannie uczest-niczy, co ewidentnie widać w telewizyjnych przekazach, gdzie eksponuje się siedzących po prawej ręce Marszałka Sejmu członków Rady Ministrów, bę-dących wszak zazwyczaj równocześnie posłami, co nota bene każe się poważ-nie zastanowić nad słusznością popularnego przekonania o obowiązywaniu w aktualnej Rzeczypospolitej dogmatu podziału władzy5. W większym stop-

przepaści, a trudno uznać, że z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia w Polsce, skoro mieliśmy w niej do czynienia z konsensualną transformacją ustrojową, opartą na idei łagodnego przejścia z jednego ustroju do drugiego, co byłoby trudne do przeprowadzenia, gdyby istniały między nimi jakieś potężne różnice.

5 W swoim dosłownym, ergo skrajnym brzmieniu, jest on niemożliwy do przeprowadzenia. Każda doktrynerska próba jego konsekwentnej realizacji prowadziłaby do głębokich zaburzeń funkcjonowania aparatu władzy publicznej, kończących się rozpadem państwowości, gdyby nie doszło do złagodzenia kursu. Warto przecież pamiętać o tym, że nawet w USA, gdzie monteskiuszowskie przesłanie jest realizowane w znacznie większym stopniu niż w Europie, nie mamy do czynienia z absolutną separacją poszczególnych segmentów władzy, skoro


niu dotyczy on sędziów, bo przecież odnosi się do nich zasada incompatibilitas, zabraniająca im sprawowania innych stanowisk w zinstytucjonalizowanych strukturach władzy państwowej. Byłoby wszak dziwne, gdyby nie można było podważyć tej reguły, co można dość łatwo uczynić poprzez wskazanie na to, że przecież poniekąd sędzią jest także Prezydent RP, skoro przysługuje mu prawo łaski. Co prawda tłumaczy się maluczkim i innym, że nie narusza ono niezłomności sędziowskich rozstrzygnięć, tym niemniej korzystanie z niego, niejednokrotnie całkiem szczodre, przez głowę państwa, sprawia, że de fac-to staje się on częścią wymiaru sprawiedliwości, jeśli może sprawić, że dosię-ga ona co poniektórych z mniejszą surowością niż to pierwotnie orzeczono.

Poza tym to przecież właśnie Głowa Państwa dysponuje prerogatywą wręczania sędziowskich nominacji, co począwszy od stworzonego przez Lecha Kaczyńskiego precedensu daje jej możliwość niedopuszczenia do są-downictwa osób uznanych przez Najważniejszego Obywatela za z jakichś względów nieodpowiednie. W ten sam sposób postąpił Andrzej Duda, przy-pominając wszystkim, że sędziowie in gremio nie znajdują się w szczelnie

głowa państwa dysponuje kompetencjami odnoszącymi się zarówno do legislatywy, jak i do sądownictwa.

Jeśli chodzi natomiast o Zjednoczone Królestwo, gdzie obowiązuje wszak, funkcjonujący przecież również w Polsce, parlamentarno-gabinetowy system rządów, to trudno jest mówić o tym, że w państwie tym hołduje się monteskiuszowskiemu przesłaniu, choćby czy przede wszystkim dlatego, że perfidny Albion raczej starannie unika na oficjalnej niwie wszelakiego konstytucyjnego doktrynerstwa, w związku z czym trudno jest jednoznacznie stwierdzić obowiązywanie tam jakiegokolwiek z traktowanych na Kontynencie z nabożnością prawnopolitycznych przykazań, zajmujących poczesne miejsce w uroczyście uchwalanych ustawach zasadniczych. W sporym stopniu służą one zaklinaniu rzeczywistości, która z lubością oddala się od napuszonych fraz, współkonstytuujących wydumane schematy, jakie niekoniecznie muszą pasować do realiów europaństw, szczególnie wówczas, gdy są one, jak to ma miejsce w przypadku Rzeczypospolitej, cywilizacyjnie rozdarte, co sprawia, że aplikowanie w nich jakichkolwiek wyspekulowanych modeli przywodzi na myśl spostrzeżenie Stalina, że budowanie w Polsce socjalizmu jest przedsięwzięciem tak samo trudnym jak osiodłanie krowy. Nota bene system parlamentarno-gabinetowy jak najbardziej funkcjonował w Polsce Ludowej i zdaje się, że pasował on lepiej do ówczesnego ustroju, przesyconego russoistycznym, a w zasadzie to odwiecznym przekonaniem o nieuchronnej jedności państwowego władztwa niż do dzisiejszego przekombinowanego modelu, skutkującego niejednokrotnie zacinaniem się mechanizmu władania, w którego paraliżowaniu niepoślednią rolę odgrywa niespójna Ustawa Zasadnicza, konstruowana w myśl zawołania „dla każdego coś miłego”, a przecież wszystkim nie da się dogodzić.


izolowanej od otaczającej ich rzeczywistości wieży z kości słoniowej, po-nieważ stanowią integralną część leninowskiego „aparatu ucisku”. Odzna-cza się ona co prawda pewną specyfiką, tym niemniej łączą ją ścisłe związ-ki z pozostałą częścią sformalizowanej, opisanej w Konstytucji i uczonych podręcznikach, władzy.

Nasza Ustawa Zasadnicza w art. 10 umieszcza judykaturę obok władzy ustawodawczej i wykonawczej, przy czym ich wzajemne stosunki są opisa-ne za pomocą formuły podziału i równowagi, jaka ma istnieć między trzema władzami6. Takie ujęcie sugeruje, że w ustrojowym schemacie powinniśmy mieć do czynienia z jednakowym znaczeniem wyróżnionych przez ustrojo-dawcę części zinstytucjonalizowanych struktur władania, z czego wynikało-by, że sądownictwo ma, pomimo tego, że jest wymienione na trzecim miej-scu, takie samo znaczenie jak legislatywa i egzekutywa, co podkreślałoby jego państwowy charakter, czyli polityczną tożsamość, niemożliwą do za-negowania w sytuacji immanentnego współkonstytuowania przezeń wład-czych struktur. Tak było zarówno przed rozbiorami, jak i w II RP oraz PRL--u i tak samo jest teraz.

6 Póki co raczej trudno jest żywić mocne przekonanie co do tego, że mamy do czynienia z rzeczoną równowagą, ponieważ „jeśliby omawiany przepis potraktować poważnie, to mielibyśmy w Polsce geometrycznie idealny ustrój. Trzy podstawowe funkcje państwa, jak ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza, byłyby równo rozdzielone. Każda z tych funkcji wykonywana by była przez dwa organy o odpowiednio rozdzielonych kompetencjach: Sejm, Senat; prezydent, premier; sądy, trybunały (...).

Niestety, żaden z tych warunków nie jest spełniony. Większość polskich ustrojoznawców głosi, że w Polsce mamy do czynienia z przewagą władzy ustawodawczej („sejmokracja”) nad egzekutywą czy z odseparowaniem sądownictwa od pozostałych władz”. K. Complak, Zasada podziału władz, [w:] Komentarz. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, s. 23. Odseparowanie niekoniecznie pozostaje w sprzeczności z równowagą, a nawet wydaje się jej sprzyjać, gdyż zmniejsza ono skuteczność nacisków, odziaływujących w silniejszy sposób wówczas, gdy często dochodzi do interakcji między konstytucyjnie wyróżnionymi sektorami władzy. Tym niemniej zasadnicza obserwacja odnośnie braku rzeczywistej równowagi jest słuszna. W każdym przypadku jest ona niezwykle trudna, a właściwie niemożliwa do osiągnięcia i należy ją raczej traktować jako pewien ideał, z założenia zbyt trudny, aby można było poważnie myśleć o jego urzeczywistnieniu. Władza ma naturalną skłonność do najbardziej jaskrawego prezentowania swoich możliwości w odniesieniu do ogółu w pozasądowej sferze i bynajmniej nie przypadkowo pisze się i mówi o parlamentarno-gabinetowym systemie rządów, z czego wynika, że władza sądownicza znajduje się na może szlachetnym, ale jednak marginesie procesu władania.


Zastanawiające jest to, że wymiar sprawiedliwości podlega niewielkim zmianom, co z jednej strony wzbudza podziw ze względu na trwanie w sta-roświeckości, immunizujące na rozmaite niekoniecznie dobre nowinki, ale z drugiej stwarza poważne ryzyko rosnącego odstawania od Ducha Czasu. Na aktualnym etapie rozwoju nałożył on ludowładcze wdzianko, o czym jed-noznacznie przypomina nam art. 4 Konstytucji, wykluczający przy dosłow-nym rozumieniu istnienie jakiejkolwiek nie mającej wyraźnej oddolnej legity-mizacji władzy. Tymczasem w przypadku sądownictwa dysponują nią jedynie spełniający marginalną rolę ławnicy, w ogóle nie dopuszczani do orzekania na wyższych szczeblach sądowej machiny. Pozostają oni zdecydowanie w cie-niu zawodowych sędziów, obejmujących swe etaty niezależnie od tego, czy cie-szą się popularnością plebejskich mas czy też niekoniecznie. Taki stan rzeczy jest niemożliwy do pogodzenia z ludowładczym paradygmatem, tym niemniej nie zanosi się na to, aby miał się on zmienić, co zresztą w optyce przeciwni-ków tyranii większości jest słuszne, gdyż utrzymuje istnienie sfery, w której opinie „zmiennego i płochego ludu” nie mają wpływu na obsadę stanowisk.

W ukształtowanym wskutek oderwania się władzy od wiecowego mode-lu decyzyjnego schemacie, który zdaje się być typowym dla feudalnej i post-feudalnej Europy, sędziowie są bardziej związani z panującymi niż z pod-danymi, przekształconymi wskutek rewolucyjnych przemian w poddanych. Statystyka rozstrzyga o tym, że stanowią oni zdecydowaną większość podsąd-nych, w związku z czym taki model może być interpretowany jako przecięt-nie stwarzający domniemanie większego obiektywizmu niż wówczas, gdyby osądzający byli klasowo, stanowo czy też socjalnie powiązani z osądzanymi, bo przecież w poszerzonej wersji zasadę nemo iudex in causa sua7 można in-

7 Gdy wnikniemy w jej treść, to niechybnie dojdziemy do konkluzji, że sztywne trzymanie się jej przesłania skutkowałoby wykreowaniem potężnych trudności w funkcjonowaniu dzisiejszych ludowładczych państwowości. Wszak opierają się one na protagorasowym zawołaniu πάντων χρημάτων μέτρον άνθρωπος (panton chrematon metron anthropos) w jego radykalnej interpretacji, głoszącej, że konstytuowane przez przeciętne ludzkie jednostki wielotysięczne, a nawet wielomilionowe ludzkie masy same dla siebie są „sterem, żeglarzem, okrętem i miarą”, co oznacza hołdowanie daleko idącemu antropicznemu optymizmowi, zakładającemu, że ludzkość w racjonalny sposób poradzi sobie sama z sobą także wówczas, gdy sama siebie będzie osądzać, samodzielnie kierować własnymi poczynaniami i suwerennie stwarzać prawa na własny użytek. Taka wizja bierze się z zauroczenia russowskim przekonaniem co do tego, że zasadniczo genus humanum jest przesycony dobrocią, tyle że ustrojowe uwarunkowania nie


terpretować jako zalecenie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez osoby możliwie daleko odległe od tych, którzy stają przed obliczem sądu. Wynikało-by z tego, że należy unikać zarówno sądu gromady, jak i wszelkich derywacji tego pierwotnego zjawiska, jawiącego się jako trudno przystawalne do dzisiej-szych standardów, nakazujących możliwie daleko posuniętą obiektywizację wyrokowania. Okazuje się zatem, że sędziowie, jeśli mają należycie spełniać swoje posłannictwo, powinni być wyłączeni z ludowładczego paradygmatu, bo przecież w jego współczesnej wersji zakłada on udział kandydatów w de-magogicznej licytacji na obietnice8. A przecież trudno oczekiwać, żeby oby-watele oddawali swój głos na ludzi, obiecujących im, że będą ich traktować „z nieodłączną od rudymentarnej Sprawiedliwości surowością”. Dlatego też wypada uznać, że utrzymywanie np. w Polsce zasadniczo elitarnego, nasą-czonego arystokratycznym pierwiastkiem systemu judykacyjnego nie jest naj-gorszym rozwiązaniem, choć rzecz jasna zawsze można się zastanawiać nad opcją zastąpienia go lepiej gwarantującym niezawisłość modelem9.

pozwalają na jej należyte wyeksponowanie. Według tego przekonania należy zatem doprowadzić do możliwie maksymalnej subiektywizacji systemu sprawowania władzy poprzez emancypację „uciśnionych mas”, które po zrzuceniu krępującego ich poczynania „staroreżimowego kaftana” stworzą Doskonały Porządek. Jego utrwalenie i rozpowszechnienie oznaczałoby świecki Koniec Historii, charakteryzujący się globalnym upowszechnieniem Wolności, Równości i Braterstwa. Kto chce, może wierzyć w taki scenariusz przyszłych dziejów ludzkości, natomiast płaski sceptycyzm skłania do wątpienia w taki przebieg wydarzeń, poddający w wątpliwość starotestamentowe przekonanie o fatalnym naznaczeniu Adama i Ewy oraz ich potomstwa pierworodnym grzechem, odradzającym się w różnych złych poczynaniach, nieuchronnie następujących wskutek niezmienności skłonnej do fascynacji Złem ludzkiej natury, niepodlegającej sanacji niezależnie od najpiękniejszych nawet komunistycznych majaków.

8 W hołdujących radykalnej demokracji starożytnych Atenach zdawano sobie sprawę z tego zagrożenia i z tego względu uciekano się do losowania, uważanego za doskonałe remedium na wszelkiego rodzaju demagogię, w związku z czym potężne liczebnie sądy były obsadzane właśnie za pomocą kleromancji. W naszych czasach powiela się ten wzorzec w niektórych północnoamerykańskich stanach, natomiast europejskie elity są przekonane co do tego, że nie ma alternatywy dla wotokracji, gdyż odejście od niej oznaczałoby podważenie fundamentalnej dla nowoczesnego ludowładztwa wiary w racjonalność podejmowanych przez oświecone masy lub ich jeszcze bardziej światłych przedstawicieli decyzji. Zob. A. Ławniczak, Losowanie w sferze publicznej między wróżeniem a głosowaniem, Bielany Wrocławskie 2012, passim.

9 Historia poucza, że pozasądowa władza ma największe trudności ze spacyfikowaniem czy też kompatybilizacją judykatury wówczas, gdy ma ona najbardziej wsobny charakter. Przejawia się on w hołdowaniu naturalnej zasadzie dziedziczenia stanowisk, co sprawia, że zewnętrzne


Swoistość czy też oryginalność sądownictwa w optyce nie będącego tyl-ko formalnym podziału władzy jawi się jako prawidłowe zjawisko, które jed-nakże nie jest kompatybilne z „jedynie słusznym” ludowładztwem, przedsta-wianym w dominującej narracji jako bezalternatywne rozwiązanie ustrojowe, będące zwieńczeniem dotychczasowej historii ludzkości. Wydaje się jednak, że niekoniecznie jest ono panaceum na wszelkie gnębiące potomstwo Adama i Ewy bolączki. Takie stanowisko zajmuje w każdym razie rodzimy prawo-dawca, hołdujący wciąż idei dzierżenia wymiaru sprawiedliwości przez wy-różniających się spośród ogółu klerków, urzeczywistniających ideę konieczno-ści nasycenia „grupy trzymającej władzę” merytokratycznym pierwiastkiem. Przejawia się on w wymogu odbywania studiów, a następnie aplikacji, bę-dących conditio sine qua non zasiadania na sędziowskich stolcach. Zasadni-czo okupują je, kolaborując w nakazanym przez demofilny paradygmat roz-miarze z „czynnikiem społecznym”, wykształceni zawodowcy, ucieleśniający przekonanie co do tego, że wieloletnie studiowanie jurydycznych aspektów rzeczywistości sprawia, iż uzyskuje się właściwe rozeznanie w problematyce wymierzania Sprawiedliwości, co bynajmniej nie jest takie oczywiste10. Trzy-manie się tego modelu oznacza, że przyznaje się słuszność prerewolucyjnemu, przesyconemu monarchiczno-arystokratycznym pierwiastkiem schemato-

czynniki mogą oddziaływać co najwyżej na kształt zawieranych przez sędziów małżeństw. Będąca ich owocem progenitura obejmie w przyszłości zajmowane przez rodzica stanowisko, co uwalnia ją od konieczności podejmowania jakichkolwiek starań, odnoszących się do objęcia należnych z racji z krwi urzędów. Taki modus operandi jak najbardziej ma monarchiczny charakter, co potwierdza przekonanie odnośnie pierwotnego związku monarchiczności z judykaturą, wciąż przejawiającego się w niektórych królestwach w postaci wydawania wyroków w imieniu monarchy.

10 Gdyby konsekwentnie stanąć na gruncie tego przekonania, to wypadałoby przyznać prawo do osądzania radom jurydycznych fakultetów, przedstawiającym wszak teoretycznie najbardziej intensywną kondensację prawniczej wiedzy. Zdrowy rozsądek nakazuje jednak unikania takiego rozwiązania, gdyż prowadziłoby ono zapewne do uwikłania się obdarzonych władztwem uczonych instytucji w niekończące się debaty, odzwierciedlające daleko posunięty pluralizm przekonań, nieodłącznie towarzyszący swobodzie badań, prowadzącej do relatywizacji wszelakich dogmatów. Typowe dla naznaczonych teoretycznością prawoznawców „mędrkowanie” wypada uznać za gnoseologiczno płodne, lecz niebezpieczne wówczas, gdyby próbować przenosić je in extenso w nacechowaną koniecznością podejmowania szybkich i skonkretyzowanych decyzji sferę władania. Zdawał sobie doskonale z tego sprawę Bismarck, gdy podobno wypowiedział znamienną frazę Acht und Achtzig Professoren, Vaterland du bist verloren.


wi, który w sferze sądowniczej jest prolongowany, z czego wynika, że w ta-kich państwach jak Polska uważa się, że ma on więcej zalet niż wad. Oznacza to nie wyrażane expressis verbis przekonanie co do tego, że lepiej nie przesa-dzać z nachalną demokratyzacją społeczno-politycznej rzeczywistości. Być może zwykli obywatele nie bardzo życzą sobie, aby ich poczynania osądzali w zinstytucjonalizowany sposób podobni do nich, pozbawieni wyróżniające-go nimbu ludzie, obciążeni wszystkimi typowymi dla prostaczków wadami.

Uzasadniona jest obawa, że zbyt łatwo ulegaliby oni „możnym świata tego”, a praktycznoustrojową przesłanką takiej hipotezy jest typowy dla obowią-zującego systemu modus operandi krajowych ławników, zgadzających się za-zwyczaj z pokorą na proponowane przez zawodowych sędziów rozwiązania. Taki stan rzeczy wypada uznać, poza zwykłym lenistwem, nakazującym od-ruchową aprobatę proponowanych rozstrzygnięć, za wyraz szacunku dla me-rytokratyczności, traktowanej jako szczególnie istotna właśnie w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości. Dzieje się tak zapewne dlatego, że jego poczyna-nia dotykają bezpośrednio konkretnych ludzi, łatwo dostrzegających istnienie bezpośredniego związku między poczynaniami łamiących prawo jednostek a dotykającymi je karnoprawnymi skutkami. Mechanizm ten jak najbardziej odpowiada wciąż cieszącej się sporą popularnością nad Wisłą i Odrą katolic-kiej wizji grzechu i pokuty oraz socjalistycznemu zawołaniu „każdemu we-dług zasług”, co sprawia, że związek popełnionego przestępstwa z nakładaną na złoczyńcę karą jawi się jako z jednej strony naturalny, a z drugiej poten-cjalna dotkliwość tej drugiej sprawia, że w powszechnym przekonaniu lepiej jest, aby była ona orzekana przez dobrze znające prawo osoby11.

Hołdowanie takiemu przekonaniu sprawia, że nie odtwarza się obowiązują-cego w starożytnych Atenach paradygmatu, opartego na istnieniu potężnych, kilkusetosobowych ciał sądzących, składających się z kleromantycznie wybra-

11 W polskim, odziedziczonym po PRL-u, modelu sądownictwa, rozstrzyganie o karze i winie jest powierzone temu samemu podmiotowi. Nie musi tak być, o czym świadczy anglosaski schemat, w którym winę ustalają sędziowie przysięgli, natomiast o rozmiarze ewentualnej kary rozstrzyga zawodowy sędzia. Taki podział ról jest bardziej zgodny z zasadą podziału władzy, która w tym wypadku zmusza przedstawicieli społeczeństwa do samodzielnego rozstrzygania. Wprawdzie w ławniczym wariancie teoretycznie mają oni większe możliwości, ale nie korzystają z nich, co nota bene skłania do zadumy nad słusznością modnego przekonania o konieczności rozszerzania demokratyczności tak daleko, jak to jest możliwe, skoro przedstawiciele szerokich mas niekoniecznie wykorzystują przyznane im kompetencje.


nych obywateli. Na najwyższych szczeblach rodzimego sądownictwa idea bez-pośredniej elekcji nie obowiązuje i nie zanosi się, żeby do niej nawiązano. Po-dobnie jest, jeśli chodzi o trybunały, choć w ich wypadku mamy do czynienia z większym natężeniem ludowładczego pierwiastka. W przypadku Trybunału Stanu przejawia się on nawet w tym, że poważna część jego członków jest „try-bunalskimi ławnikami”, pozbawionymi jurydycznego cenzusu. Są natomiast oni, podobnie jak ich obdarzeni dyplomami prawniczych fakultetów koledzy z TS oraz ludzie obsadzający Trybunał Konstytucyjny, wybierani przez naj-ważniejszą emanację społeczeństwa w postaci Sejmu, co skutkuje upolitycz-nieniem, nieodmiennie idącym w parze z demokratyzacją.

Owa głośna idea nie sprawia jednak, że podczas obsadzania TK rezygnuje się z ponoć reakcyjnego cenzusu wykształcenia, który, jak się okazuje, ma się w najlepsze wówczas, gdy ustala się skład personalny kluczowej, przynajmniej jak do tej pory, instytucji w polskim systemie prawnoustrojowym. Oznacza to, że organ mający stać na straży ludowładztwa w jego prawno-normatwy-nym wymiarze ma dosyć luźny związek z demokratycznością. Jest to co praw-da zrozumiałe w perspektywie zróżnicowanej tożsamości instytucji władzy państwowej, co stwarza efekt w postaci zachwalanego przez Polibiusza ustroju mieszanego, ale sytuacja tego rodzaju każe się głęboko zastanowić nad oficjal-nie głoszonym przekonaniem o dokonanej po 1989 r. demokratyzacji społecz-no-politycznej rzeczywistości w Polsce. Można wręcz dojść do przekonania, że nastąpił regres, ponieważ bardziej ludowładczo legitymowany Sejm został zmuszony przez ustrojodawcę do uznania ostatecznego charakteru orzeczeń Trybunału, mogącego skutecznie kwestionować podjęte przez parlament roz-strzygnięcia. Nietrudno jest dopatrzeć się w przyjęciu takiego rozwiązania przesadnego wzmocnienia władzy sądowniczej, co podważa tradycyjne dla demokracji przekonanie, że racja przysługuje większości, która po przegło-sowaniu podczas obrad zgromadzenia ludowego czy też wiecu obowiązują-cego od tej pory stanowiska zbiorowego suwerena formalizuje swoją arytme-tyczną przewagę, przekształcającą się w niepodważalne rozstrzygnięcia, przy czym część spośród nich tworzy nowe prawo12. W niezłomnie demokratycznej

12 Mniej więcej właśnie taka jest doktrynalna podbudowa stanowiska zajętego przez Prawo i Sprawiedliwość w konflikcie z opozycyjnymi ugrupowaniami, uciekającymi się w sytuacji ewidentnego zdominowania legislatywy przez PiS oraz jego akolitów do intensywnego popierania TK, w którym po powyborczej zmianie na Wiejskiej wciąż jeszcze „stary układ”


narracji sądy czy też trybunały powinny je potulnie stosować bez podejmo-wania jakichkolwiek prób kwestionowania tego, co jest jurydycznym wyra-zem jedynie słusznej w russowskim rozumieniu Volonté Générale, ustanawia-jącej jednakowe dla wszystkich prawo, obowiązujące zarówno prostaczków, jak i wyedukowanych członków współkonstytuujących judykaturę gremiów.

Tak właśnie brzmi maksymalistycznie zdoktrynalizowana zasada równości wobec prawa, w swoim instytucjonalnym wymiarze zawierająca dyrektywę osądzania przypadków naruszania prawno-normatywnego porządku przez stypizowane, zuniformizowane ciała, tworzone w personalnym wymiarze we-dług takich samych przypisów i działające na podstawie jednakowych mate-rialnoprawnych i proceduralnych przepisów. Oznacza to, że jurydyczny ega-litaryzm nie dopuszcza opcji tworzenia jakichkolwiek szczególnych sądów, nolens volens odwołujących się do przedrewolucyjnej tradycji niejednakowe-go sądownictwa, który to model był kompatybilny z oficjalnie zróżnicowa-nym, podzielonym na nierównoprawne stany społeczeństwem.

Zastanawiające jest to, że nawet w Polsce Ludowej nie zrealizowano po-ciągającej progresywne umysły wizji maksymalistycznej egalitaryzacji zglaj-szachtowanego ponoć społeczeństwa w prawnym wymiarze. Istniały przecież mające feudalny rodowód immunitety, ale dla nas tutaj szczególnie interesu-jące jest to, że w strukturze wymiaru sprawiedliwości przetrwały sądy woj-skowe, nie będące niczym innym niż residuum niegdysiejszego przekonania o szczególnym znaczeniu tych, którzy „w rycerskich stanicach zasłaniają Oj-czyznę murem z własnych piersi”13. Oprócz tego rodzaju, wykazujących się

trzymał się nieźle. Trybunał został uznany przez wielu przeciwników rządzącego ugrupowania za symbol oporu stawianego „dyktatorskim zapędom” w imię obrony zagrożonej demokracji, co świadczy o pewnym pojęciowym zamieszaniu, gdyż ta druga w swojej radykalnej, a zatem konsekwentnej postaci, wyraża się w haśle the winner takes all, w czym przeszkadzają rozmaite instytucjonalne utrudnienia, mające chronić interesy czy też wartości, uznawane widocznie przez ustrojodawcę za godne tego, aby nie poświęcać ich w imię „rozszalałej demokratury, tłamszącej wszystko, co staje na jej drodze po to, aby bezlitośnie ustanawiać tyranię większości”. Sprzeciwiający się jej TK posługuje się orężem konieczności przestrzegania porządku konstytucyjnego, będącego przecież czymś innym niż majorytokracja, w związku z czym prawnopolityczna logika nakazywałaby uznać „złośliwy areopag z Szucha” za symbol walki o utrzymanie nomokratyczności, zagrożonej przez „bezwzględny populizm”.

13 Szlachecki ekskluzywizm, nota bene mający całkiem spory rozmiar, skoro odnosił się on podobno do 10% ogółu, został po ustanowieniu II Rzeczypospolitej rozmyty wskutek powszechnego poboru, co sprawiło, że zasadniczo każdy mężczyzna mógł stać się stroną


nadzwyczaj wyrazistą szczególnością sądów, wypada jeszcze zwrócić uwa-gę na trybunały, ubogacające rodzimą rzeczywistość prawnopolityczną po-cząwszy od lat 80-tych, kiedy to schyłek Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej obrodził narodzinami nowych bytów, rozsadzających samym faktem swoje-go istnienia schemat socjalistycznej demokracji, unikającej na konstytucyj-nym gruncie „mnożenia bytów ponad konieczność”.

Gdy owa ockhamowska dyrektywa straciła swój urok na rzecz przekonania co do konieczności „podniesienia poziomu zaspokajania potrzeb ludności”, do-szło do implantacji w naszym systemie prawnopaństwowym podmiotów, rzuca-jących wyzwanie późnonowoczesnemu modelowi jurydycznie zinstytucjonali-zowanego wyrokowania. W socjalistycznym wydaniu opiera się on na założeniu unikania elitaryzmu, za bardzo kojarzącego się z „upokarzającymi maluczkich mediewalnymi ciemnościami”. Z tego względu unikano tworzenia sądów dla wybrańców, których teoretycznie po pozbawieniu immunitetu mógł skazy-wać ten sam podmiot, który na co dzień zajmował się zwykłymi obywatelami. Praktyka życia politycznego PRL-u przekonała jednak obserwatorów, że pomi-mo szczytnych zawołań nieustannie utrzymuje się orwellowski podział na rów-nych i równiejszych14, co skłoniło ekipę Generała Jaruzelskiego do oficjalnego

postępowania przed sądem zajmującym się sprawami związanymi z obronnością Kraju. Taka zmiana zapewne była poważną przesłanką, uzasadniającą utrzymanie „średniowiecznego reliktu”, który nabrał nowego charakteru po zrealizowaniu rewolucyjnego postulatu „umieszczenia obywatelowi w jednej ręce karty do głosowania, a w drugiej karabinu”. Urzeczywistniona idea levée en masse sprawiła, że w odpowiednim wieku każdy mógł stać się oficjalnie członkiem ogólnonarodowych sił zbrojnych, otrzymując związane z tym prawa oraz obowiązki, których naruszenie skutkowało osądzeniem przez składający się z oficerskich ekspertów organem, zastępującym onegdaj rozpatrującym tego rodzaju sprawy wiecem czy też zgromadzeniem wolnych, ergo uzbrojonych mężczyzn, będącym rudymentarnie demokratyczną instytucją. Nie udało jej się przetrwać wskutek społeczno-politycznych przemian, skutkujących profesjonalizacją armii. Wzmocniła ona pozycję korpusu oficerskiego, utrzymującego swoje znaczenie pomimo rewolucyjnych prób egalitaryzacji stosunków w obrębie umasowionego wojska. Nieuchronne podporządkowanie podwładnych przełożonym wciąż znajduje swoje potwierdzenie w sądowym schemacie, gdzie rolę dowódców odgrywają umundurowani przedstawiciele władzy sądowniczej, mający nad podsądnymi jeszcze większą przewagę niż w jej cywilnej odmianie, gdzie unia się sformalizowanego stania na baczność.

14 Z mniejszym natężeniem występował on w okresie stalinowskim, kiedy to „nikt nie był pewny dnia ani godziny”, co przejawiało się w tym, że niemalże z dnia na dzień osoby znajdujące się na szczytach władzy państwowej mogły zostać pozbawione wolności i oskarżone o straszliwe prawicowo-nacjonalistyczne odchylenie. W Polsce nie doszło co prawda do skazania


pogodzenia się z tą nieuchronnością i powołania do życia organu, mającego się skupiać na wymierzaniu sprawiedliwości ludziom reprezentującym „grupę trzymającą władzę”. Stworzenie specjalnej instytucji judykacyjnej dla „onych” miało przekonać opinię publiczną co do tego, że również chronieni przez im-munitety oficjalni przedstawiciele Narodu powinni się liczyć z koniecznością poniesienia nie tylko politycznej odpowiedzialności za swoje czyny. Taka zmia-na w systemie organów państwowych może być traktowana jako wyraz braku zaufania dla wymiaru sprawiedliwości w jego dotychczasowej postaci, niesku-tecznego według ustrojodawcy w zakresie skazywania „możnych świata tego”. Uznano zatem, że rozszerzenie zestawu konstytucyjnych bytów o kolejną pozy-cję będzie jakimś, przynajmniej propagandowym remedium, na rozpowszech-nione w masach odczucie deficytu Sprawiedliwości15.

Jest on trudny do zaspokojenia, podobnie jak skonstruowanie optymalne-go modelu państwowości wraz z integralnie w nim obecną judykaturą. Zagad-nienie jej miejsca w systemie władczych instytucji może być rozwiązywane w sposób, jaki to czyniono przez ostatnich kilkadziesiąt lat w Polsce, symbo-lizowany przez NSA, TS oraz przede wszystkim TK. Ze sporą wyrazistością wystąpiła tendencja judykalizacji społeczno-politycznej rzeczywistości, co zna-lazło swój pośredni wyraz w konstytucyjnej formule rodzimej państwowo-ści, określonej na początku „miłościwie panującej Ustawy Zasadniczej” jako

Gomułki et consortes, ale przygotowania do „Procesu Stulecia” były dość daleko zaawansowane, a historia innych „demoludów” poucza, że takie widowisko jak najbardziej mogło zakończyć się orzeczeniem przez „sąd dla każdego” najwyższego wymiaru kary, grożącego zarówno prawdziwie plebejskim naruszycielom porządku prawnego, jak i upadłym eksponentom czołowego eszelonu oficjalnie proletariackiej Partii.

15 Z perspektywy powiększającego się temporalnego dystansu możemy uznać, że ustanowienie TS raczej niewiele zmieniło w tej sferze, bowiem trudno uznać mierzoną liczbą wyroków aktywność owego sądu dla prominentów za robiącą jakieś szczególne wrażenie. Z drugiej strony wydaje się wszakże, że samo wszczęcie postępowania przed Trybunałem, a czasem nawet medialne spekulacje odnośnie takiej opcji, wystarczają, aby potencjalny podsądny stał się „politycznym trupem”, od którego odwraca się macierzysta partia, pragnąca pokazać, że potrafi dokonać aktu sanacji poprzez usunięcie z własnych szeregów psującej jej reputację „czarnej owcy”. Wynikałoby z tego, że cień Trybunału Stanu bywa groźny, choć prawdę mówiąc osoby, które znajdują się w kręgu branych pod uwagę jako ewentualni przyszli skazańcy zazwyczaj już są zmarginalizowane, w związku z czym istnieje consensus wśród poważnych sił politycznych co do tego, że można z nich uczynić sławetne „kozły ofiarne”, zaspokajające popularną wśród wielu maluczkich potrzebę napawania się upadkiem niegdysiejszych mocarzy.


demokratyczne państwo prawa, a skoro tak, to wypada zwiększyć znaczenie prawników, wśród których wyróżniają się sędziowie jako ci, którzy dyspo-nują największym zakresem otoczonej nimbem jurydycznego wyedukowa-nia władczości. Zjawisko to poniekąd nawiązuje do wczesnej fazy życia pań-stwowości, kiedy to monarchowie dzięki rozstrzyganiu sporów wznosili się ponad zacietrzewionych współplemieńców, do czego nawiązuje figura dostoj-nego, ubranego w staromodną szatę współczesnego sędziego, spoglądającego z dystansem na typowe dla demoliberalizmu polityczne igrzyska i oczekujące-go z olimpijskim spokojem na kolejną okazję do wydania wyroku w imieniu Rzeczypospolitej, co stwarza sugestię, że „przemawiający Prawem” judyka-torzy mają z nią jakąś szczególną relację, nieosiągalną dla „spoconych w po-goni za władzą” przedstawicieli jej dwóch pozostałych gałęzi.

Wydaje się, że tego rodzaju wizja, uwznioślająca wymiar sprawiedliwości po-przez umowne wyniesienie go ponad przedstawiane jako uwikłane w bieżące rozgrywki i pozbawione aureoli czcigodności inne części aparatu państwowe-go16, nie jest przypadkowym zjawiskiem w euroatlantyckiej cywilizacji, do któ-rej przynajmniej częściowo przynależy Polska. Znajduje się ona przecież w Bi-ble Belt, co oznacza, że judeochrześcijańskie przesłanie rozbrzmiewa w niej całkiem donośnie. W związku z tym starotestamentowa Księga Sędziów17 nie

16 Motyw ten przypomina starochińską opowieść, w której dwa tygrysy zażarcie się kąsają na jak najbardziej przyziemnym bitewnym poletku, a zdystansowanym obserwatorem tego starcia jest siedząca wygodnie na wysokim drzewie mądra małpa, cierpliwie czekająca na wynik starcia, kiedy to okaże się po raz kolejny, że „gdzie dwóch się bije, tam trzeci korzysta”. Jeśli przypomnimy sobie, że „zgoda buduje, a niezgoda rujnuje”, to zapewne skonstatujemy, że w interesie owej trzeciej siły jest podgrzewanie antagonizmów między ścierającymi się przeciwnikami, z czego wynikałoby, że lansowanie doktryny rozdziału władzy, podkreślającej różnicę między legislatywą i egzekutywą, jest w interesie środowiska sędziowskiego, któremu znacznie trudniej jest uzyskać rozległe wpływy w opartym na zasadzie jedności władzy państwowej ustroju politycznym, gdzie z dużą nieufnością podchodzi się do wszelkiej maści pluralizmów. Sprawia to, że stotalitaryzowana władza niejednokrotnie „stawia na baczność” ludzi „oddelegowanych na sądowy odcinek frontu walki o urzeczywistnienie szlachetnych idei socjalizmu”, co sprawia, że autonomizacja sądownictwa jest marzeniem ściętej głowy, które może być urzeczywistnione dopiero wówczas, gdy przewagę osiągnie demoliberalizm, lansujący wizję „pięknego różnienia się”, przejawiającego się między innymi w akcentowaniu odrębnej tożsamości wymiaru sprawiedliwości.

17 Pojawiający się w niej protagoniści są charyzmatycznymi bohaterami, wystającymi w miejskich bramach po to, aby na poczekaniu rozsądzać powstające między Izraelczykami


jest pojęciem, którego wybrzmienie nie wzbudza żadnych emocji we współ-konstytuujących Corpus Politicus obywatelach. W naznaczonych potężną an-glosaksońską ideologiczną ofensywą czasach są oni poddawani intensywnej propagandzie, opartej na założeniu nieprzypadkowości osiągnięcia przez USA statusu Wielkiego Mocarstwa, co skłania do skonstatowania, że charaktery-styczna dla będących pod wieloma względami amerykańskim Nowym Izra-elem Stanów Zjednoczonych skłonność do jurydyzacji i judykatyzacji rzeczy-wistości społeczno-politycznej jest jak najbardziej słusznym zjawiskiem, z czego wynika, że należy je implementować gdzie tylko się da. Jeśli staniemy na stano-wisku radykalnego czy też konsekwentnego wcielania w prawnopolityczną rze-czywistość owego paradygmatu, to dojdziemy do wniosku, że „usądowienie” ustroju politycznego byłoby sprawdzonym za Oceanem remedium na wszela-kie bolączki, gnębiące starokontynentowe państwowości, wśród których bez specjalnego trudu odnajdziemy Rzeczpospolitę Polską. Co prawda nie dokona-no w niej dokładnej transplantacji północnoamerykańskiego wzorca, zamiast którego importowano zza zachodniej granicy schemat odznaczający się obec-nością Trybunału Konstytucyjnego, tym niemniej jego pozycja w niemieckim, a w konsekwencji również w polskim ustroju politycznym, jest jak najbardziej porównywalna z tą, jaką zajmuje Sąd Najwyższy w USA18.

spory. Ich historyczne znaczenie wynika wszakże z tego, że niejednokrotnie zdarzało im się wyruszać w pole po to, aby „oddalić wiszące nad Narodem Wybranym nieszczęścia”, ponieważ to właśnie oni byli szczególnie predestynowani do tego, aby „być wysłanymi przez Jahwe po to, aby zażegnać zagrażające żydom nieszczęścia”. W takiej perspektywie jawią się oni jako wykonawcy złowrogiego dla Filistynów i innych stających na drodze urzeczywistnienia Boskiego Planu nieszczęśników Jedynie Słusznego Projektu, w imię którego należy anihilować wszystkich tych, którzy nolens volens stają na jego drodze. Zagadnienie rozmiaru ich winy i ewentualnego zakresu egzekwowania wobec nich odpowiedzialności jawi się jako absolutnie trzeciorzędne w sytuacji przynależności do „przeklętego ludu”, przeszkadzającego w realizacji Gesta Dei per Iudeos. Walczące z Hebrajczykami palestyńskie populacje spełniają taką rolę jak wrogie wobec proletariatu w marksistowsko-leninowsko-stalinowskim schemacie klasy, skazane na znalezienie się na engelsowskim „śmietniku historii”, gromadzącym wszystko to, co zostało bezlitośnie rozjechane przez Dziejową Konieczność.

18 Jankesi odznaczają się dużą skłonnością do symplicyzacji, w związku z czym, nota bene wbrew monteskiuszowskim zaleceniom, nie dokonali wtórnego podziału ani egzekutywy, ani judykatury. W przeciwieństwie do nich Kongres uległ rozczłonkowaniu, co sprawia, że utrudniono tworzenie prawa, którego według konserwatywnych przekonań wielu spośród Ojców Założycieli nie powinno być zbyt wiele. Przekonanie to znalazło swoje odbicie


Okazuje się zatem, że wskutek II Wojnie Światowej oraz dekadencji real-nego socjalizmu dogmat rule of law przybrał w Polsce postać modelu ustro-jowego, charakteryzującego się rosnącą rolą władzy judykacyjnej, wzboga-conej o nową jakość w postaci instytucji osądzającej nie ludzi, lecz prawo. Oznacza to, że sędziowie przestali być wyłącznie ludźmi, mającymi posłusz-nie wcielać w rzeczywistość zapisane w dokumentach normy, ponieważ nie-którzy z nich uzyskali kompetencję oceniania, czy tworzone przez legislaty-wę przepisy są kompatybilne z konstytucyjnym porządkiem. Przypomnijmy, że przed pojawieniem się nad Wisłą TK sam parlament występował w roli or-ganu oceniającego konstytucyjność kreowanego przez siebie prawa, co z pew-nością było bardziej zgodne z konsekwentnie rozumianym ludowładztwem.

W skrajnym wariancie polega ono na tym, że to lud panuje nad prawem, zmieniając je bez specjalnych przeszkód wówczas, gdy chwilowa większość dojdzie do wniosku, że jest to konieczne. Jeśli natomiast stawiamy przeszkody na drodze swobodnej ekspresji prawodawczych zachcianek antropicznego su-werena, to wówczas nieuchronnie wzrasta rola organów stojących na straży sta-bilnej nomokracji, do której to roli, jak nas poucza prawnopolityczna historia rozmaitych porewolucyjnych, wkraczających na konstytucyjny szlak, reżimów, są szczególnie predestynowane podmioty, składające się z fachowców w posta-ci prawników, za jakich jak najbardziej wypada uznać sędziów. Ich znaczenie, co najbardziej dobitnie pokazuje przypadek Stanów Zjednoczonych, rośnie wraz z pojawieniem się i umocnieniem zinstytucjonalizowanego konstytucjonalizmu. Wynikałoby z tego, że coraz częściej obwieszczany kryzys konstytucjonalizmu, jeśli owa diagnoza czy też prognoza okaże się słuszna, będzie skutkował spad-kiem znaczenia szeroko rozumianej władzy sądowniczej, która powróci do roli stania na straży zwykłego, pozbawionego „konstytucyjnego sznytu” prawa.

na najwyższym szczeblu prawno-normatywnym w szczupłości Ustawy Zasadniczej, wskutek czego zagadnienie zgodności z nią unormowań niższego rzędu jest znacznie mniej rozległe niż w tych krajach, do których możemy cum grano salis zaliczyć Polskę, gdzie konstytucje zostały rozdęte ponad miarę. Co prawda rodzimy ustrojodawca nie był tak ambitny jak jego indyjski czy brazylijski odpowiednik, tym niemniej liczący dobrze ponad 200 artykułów „owoc długotrwałego wysiłku parlamentarzystów z obu izb” nieuchronnie stwarza multum okazji do kwestionowania konstytucyjności najrozmaitszych przepisów niższego rzędu. Taka sytuacja niewątpliwie stwarza poważną przesłankę dla umieszczania w systemie organów państwowych wyspecjalizowanej instytucji w postaci TK, niepotrzebnej wówczas, gdy prawno-pozytywne Ius Supremum jest „krótkie, łatwe i przyjemne”.


Jeśli tak się będzie działo, to być może ewolucja tego rodzaju doprowa-dzi do ugruntowania się w opinii publicznej przekonania co do mniej więcej jednakowego ontologicznego statusu wszystkich władz, tworzących przecież wspólnie jądro państwowości, co jest istotniejsze od nagłaśnianych po apli-kacji monteskiuszowskiego dogmatu różnic pomiędzy nimi. Rzecz jasna nie można negować ich występowania, tym niemniej warto uświadomić sobie, że gdyby miały one przepastny charakter, to państwo rozpadłoby się wsku-tek niemożliwości kooperacji między jego instytucjami. Oznacza to, że wła-dza sądownicza jest skazana na współistnienie z innymi częściami leninow-skiego „aparatu ucisku”, dysponującymi środkami wystarczającymi do tego, aby poskromić ewentualne aspiracje „sędziowszczyzny” do nadmiernej eman-cypacji. Z jednej strony może ona zostać spacyfikowana przez postanowienia legislatywy, znajdującej się przecież w konstytucyjnym trójczłonowym wyka-zie rodzimych władz na pierwszym miejscu, z czego wynika, że jest najważ-niejsza, bo to przecież przede wszystkim ona kreuje prawnopolityczną rze-czywistość19. Z drugiej strony w Rządzie zasiada Minister Sprawiedliwości i samo istnienie takiego urzędu rzuca nomenklaturowe wyzwanie wizji nie-zależnych poczynań sądownictwa, funkcjonującego wszak w skonkretyzowa-nej rzeczywistości, charakteryzującej się tym, że korzysta ono z ogólnopań-stwowych środków budżetowych20, co niewątpliwie nie zachęca do takiego

19 Jest ona wciąż jeszcze ograniczana teoretycznie w swoich poczynaniach przez TK, ale rozstrzygnięcie ubiegłorocznego sporu o Trybunał sprawia, że „ów przesadnie nadmuchany areopag” wydaje się mieć wierzchołek swojej świetności, przynajmniej póki co, za sobą. Jednakże również wtedy, gdy namaszczone orzeczenia tej instytucji były bez większego szemrania akceptowane przez wpływowych na scenie politycznej graczy, nie była ona w stanie tworzyć korzystnych dla siebie przepisów wysokiego szczebla. Wynika z tego, że co prawda w pewnym zakresie TK spełniał rolę trzeciej izby parlamentu, zastępując zasadniczo jednorodny politycznie z Sejmem Senat, lecz mógł co najwyżej sprzeciwiać się wejściu w życie nowych przepisów, będąc pozbawionym kompetencji ich tworzenia, która jawi się jako najistotniejsza w polskiej ludowładczej nomokracji.

20 Taki stan rzeczy jest logicznym skutkiem procesu centralizacji struktur państwowych, likwidującej przednowoczesne feudalne rozdrobnienie, przejawiające się w tym, że arystokraci dysponowali sporym zakresem samodzielności, wynikającej ze słabości monarchy, muszącego się liczyć z aspiracjami wielkich panów. Wymierzając sprawiedliwość nie musieli się oni oglądać „na to, co powie Stolica”, gdyż byli od niej niezależni, jako że utrzymywali się z własnych zasobów, a zajmowane stanowisko obejmowali bez konieczności wyczekiwania na łaskawą nominację głowy państwa. Byli oskarżani przez przedrewolucyjną propagandę o daleko


orzekania, które mogłoby być odebrane jako „nacechowane antypaństwową zawziętością”.

Ergo wypada uznać, że władza sądownicza jest jak najbardziej porówny-walna do innych władczych instytucji, będąc, podobnie jak one, obciążona rozlicznymi wadami i ograniczeniami. Judykatura jest nasączona mającą zde-cydowaną przewagę w tej części aparatu państwowego nad demokracją me-rytokratycznością, opartą na przesłaniu zajmowania się prawem przez praw-ników, co naraża na zarzut braku obiektywizmu i rutyniarstwa. Nie sprawia to bynajmniej, że jest immunizowana na idące z zewnątrz sygnały, bo przecież „nacisk opinii publicznej” jest trudny do zakwestionowania w doktrynalnie splebeizowanym ustroju. A zatem pomimo wciąż obecnego w sądownictwie konserwatywnego rysu stanowi ono integralną część współczesnej rzeczywi-stości, obfitującej w niekonsekwencje, paradoksy oraz rozmaite inne niedo-skonałości, co sprawia, że niekoniecznie jest ono absolutnie lepsze od swoich wcieleń z poprzednich stuleci i sprzed Okrągłego Stołu, z czego zapewne każ-dy rozsądny obserwator zdaje sobie sprawę, ale nie zaszkodzi przypomnieć tę prawidłowość, uświadamiającą nam po raz kolejny, że jakiekolwiek ewen-tualne reformy judykatury mogą mieć niepożądane skutki, bo przecież nad każdą domniemaną sanacją unosi się francuskie przekonanie co do tego, że le meilleur est l‘ennemi du bien, o którym warto pamiętać również wtedy, gdy to, co mamy nie do końca jest dobre.

Literatura

Complak K., Zasada podziału władz, [w:] Komentarz. Konstytucja Rzeczypospolitej Pol-skiej, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014.

Ławniczak A., Losowanie w sferze publicznej między wróżeniem a głosowaniem, Biela-ny Wrocławskie 2012.

Torańska T., My, Warszawa 1994.Torańska T., Oni, Warszawa 1985.

posuniętą samowolę podczas ferowania wyroków, co jak najbardziej potwierdza ich daleko posuniętą niezależność.


Jakub Grzegorz Firlus1 Natalie Fox2

Modyfikacja toku instancji poprzez jego „spłaszczenie” jako reakcja ustawodawcy na przewlekłość postępowania sądowego –

wybrane uwagi na gruncie procedury sądowoadministracyjnej3

Słowa kluczowe: postępowanie administracyjne, postępowanie sądowoadministracyj-ne, środek prawny, instancja, szybkość postępowaniaKeywords: administrative proceedings, proceedings before administrative courts, rem-edy, instance, speedy proceedings

StreszczenieEfektywność oraz skuteczność postępowań sądowych jawi się jako istotna okoliczność tak w ujęciu społecznym, jak również z racji ekonomicznych. Niemniej stan ustawodaw-stwa, jak również dwuinstancyjność postępowania sądowego implikuje zaległości w roz-poznawaniu spraw. Brak efektywności sądowego stosowania prawa w pewnym stop-niu wynika z kształtu środków prawnych. Ponadto proweniencja konstytucyjna zasad, na których oparty jest system zaskarżenia rozszerza potrzebę dalszych modyfikacji. Stąd też ustawodawca obowiązany jest poszukiwać optymalnego modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Pośród wielu dostępnych rozwiązań przedmiotem niniejszego opracowania uczyniona została problematyka „spłaszczonego” toku instancji. W szcze-

1 Autor jest asystentem w Katedrze Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. E-mail: [email protected].

2 Autorka jest asystentem w Katedrze Prawa Ustrojowego Porównawczego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. E-mail: [email protected].



gólności zaś autorzy starają się odpowiedzieć na pytanie czy modyfikacje toku instancji stanowią optymalny środek przeciwdziałania zaległościom sądowym?

Summary

Modification of two-instance proceedings by the “flattering” as a remedy for excessive length of court proceedings –

selected issues related to proceedings before administrative courts

Efficiency as well as efficacy of courts proceedings seems to be vital factor for both society and economic growth. However, legal infrastructure and two-instance proceedings cause backlogs. This is to say lack of court efficiency is to some extend related to the shape of le-gal remedies; yet constitutional pedigree of given principles consequently broadens the sco-pe of further modifications. Therefore, lawmakers are searching for optimal model of two--instance proceedings. Within wide spectrum of given solutions one will be the subject of this paper i.e. so-called “flattening” of court instance. Especially, authors tried to determi-ne whether modifications of court instance are proper remedy for achieving lesser caseload.

*

I.

Poszukiwanie optymalnych ram temporalnych postępowania sądowego stano-wi nieodłączny element dyskursu prawniczego. Pośród szeregu poddawanych analizie zagadnień niepoślednie miejsce zajmuje problematyka systemu środ-ków weryfikacji orzeczeń. Realizacja nadrzędnych wartości w tym o konstytu-cyjnej proweniencji skutkuje niejednokrotnie implementacją rozwiązań proce-sowych modyfikujących klasyczne4 i zastane ujęcie toku instancji. Tym samym pogłębionej refleksji wymaga ocena wpływu tych szczególnych układów proce-sowych na szybkość postępowania, jak również dekodowanie racji, które stano-wiły przyczynek wprowadzenia przez ustawodawcę zmodyfikowanej formuły

4 W piśmiennictwie za tok instancji uznaje się układ, w którym prawo procesowe przewiduje działanie kolejno dwóch organów (ujęcie dynamiczne); zob. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 12; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, s. 29; M. Michalska-Marciniak, Zasada instancyjności w postępowaniu cywilnymi, Warszawa 2013, s. 90.

87Jakub G. Firlus, Natalie Fox • Modyfikacja toku instancji poprzez...

ich realizacji. Ze względu na ograniczone ramy niniejszego opracowania roz-ważania zostały zawężone do problematyki postępowania sądowoadministra-cyjnego5. Uzupełniająco przedmiot analizy stanowią kwestie dotyczące postę-powania administracyjnego6. Dobór zakresu opracowania bynajmniej nie był przypadkowy. Procesowe ramy jurysdykcji administracyjnej, jak również jej sądowej kontroli w ostatnim czasie stały się przedmiotem wzmożonego zain-teresowania ustawodawcy7. Formułowane propozycje jako nowatorskie, a za-razem kontrowersyjne z punktu widzenia efektywności, wymagają ewaluacji.

Szczegółowe rozważania należy poprzedzić kilkoma uwagami odnoszonymi do definicyjnego substratu opracowania. Ustawowe modyfikacje toku instancji stanowią zbiorczą kategorię szczególnych układów procesowych w ujęciu przed-miotowym i podmiotowym. Przedmiotowy aspekt modyfikacji obejmuje usta-wowo zadekretowane odstępstwa od dewolutywnego charakteru zwyczajnego środka prawnego powodowane racjami ustrojowymi, celowościowymi, nawią-zującymi do ekonomii postępowania czy też zabezpieczeniem samodzielności i niezależności określonej kategorii organów. Niejednokrotnie szczególne ukła-dy, w ramach których realizowane jest prawo do zaskarżenia orzeczenia (decy-zji) stanowią wyjątek od zasady związania8 własnym aktem stosowania prawa przez organ, który go podjął9. W zależności o przyjętej konstrukcji normatyw-nej zmodyfikowany tok instancji może tym samym przyjąć formę toku „spłasz-

5 Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm.), cyt. dalej: „p.s.a.”.

6 Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm.), cyt. dalej: „k.p.a.”.

7 Zob. rządowy projekt ustawy – o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z projektami aktów wykonawczych, druk sejmowy 1183 cyt. dalej: „rządowy projekt k.p.a.” – uchwalona przez Sejm VIII kadencji 9 marca 2017 r. (posiedzenie nr 37), obecnie na etapie prac w Senacie (druk senacki nr 439); ustawa z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. 2015, poz. 658, cyt. dalej: „nowela kwietniowa”.

8 W przypadku względnej dewolutywności przełamanie zasady związania ma charakter czasowy; zob. np. A. Krawiec, Autokontrola decyzji administracyjnej, Kraków 2012, s. 52–54; J. Firlus, A. Ozimek, Model skargi kasacyjnej w świetle projektu ustawy nowelizującej ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, „Przegląd Prawa Publicznego” 2015, nr 2, s. 60–61.

9 Jakkolwiek w literaturze przedmiotu poddano krytyce podejście, zgodnie z którym względna dewolutywność konstytuuje odstępstwo od zasady związania sądu własnym


czonego”10 (dewolucja personalna), kiedy prawo do zaskarżenia realizowane jest wyłącznie za pośrednictwem niedewolutywnego środka zaskarżenia11 lub też sui generis zmodyfikowanego zwłaszcza wobec implementacji mechanizmów autokontrolnych12. Z kolei w ujęciu podmiotowym modyfikacje toku instancji mogą przyjąć postać wyłączenia prawa do zaskarżenia orzeczenia przez jed-ną ze stron postępowania. W świetle projektowanego brzmienia art. 151a p.s.a. oraz zakresu podmiotowego postępowania wywołanego wniesieniem sprzeci-wu od decyzji administracyjnej kształt sądowoadministracyjnego toku instan-cji przyjmuje postać modyfikacji podmiotowej.

Z kolei w szerokim ujęciu modyfikacja toku instancji w układzie kom-plementarnie13 dostępnych dróg ochrony prawnej może polegać na defini-tywnym wyłączeniu zaskarżalności rozstrzygnięcia z zachowaniem możli-wości uruchomienia zewnętrznego postępowania kontrolnego realizującego standard dwuinstancyjności postępowania. Wprawdzie w świetle formuło-wanych w piśmiennictwie zapatrywań14 szeroka formuła modyfikacji toku

orzeczeniem; zob. I. Kunicki, Związanie sądu wydanym orzeczeniem w procesie cywilnym, Warszawa 2010, s. 314–315.

10 Naturalnie odróżniać należy sytuację spłaszczenia przez ustawodawcę struktur organów administracji publicznej; zob. W. Chróścielewski, Czy potrzebny jest nowy kodeks postępowania administracyjnego?, [w:] Administracja publiczna – aktualne wyzwania, red. L. Zacharko, A. Matan, D. Grzegorczyk,, Katowice 2015, s. 52. Niemniej jednak obie kategorie jak się wydaje pozostają ze sobą w związku. Konsekwentne spłaszczanie struktur organów i tym samym ograniczenie hierarchicznego podporządkowania, które legły u podstaw klasycznej koncepcji toku instancji warunkuje kształt strukturalny realizacji prawa do zaskarżenia.

11 W postępowaniu administracyjnym mianem „spłaszczonego” określa się tok instancji uruchamiany wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; zob. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 120.

12 Wariant interpretacyjny zakładający, że instytucja autokontroli modyfikuje tok instancji bynajmniej nie jest dowolny; zob. m.in. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 190, który to wskazuje, że uprawnienia autokontrolne organu I instancji w postępowaniu administracyjnym stanowią odstępstwo od ogólnego modelu administracyjnego toku instancji. Można zatem dowodzić, iż w istocie kompetencja do autoremedury orzeczenia (decyzji administracyjnej) stanowi modyfikację klasycznej koncepcji teoretycznej.

13 W piśmiennictwie wzajemną relację drogi postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego opisuje się w kategoriach komplementarności obu trybów; zob. Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 381.

14 Zob. P. Sarnecki, Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego w świetle zasad Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., „Casus” 2008, nr 50, s. 11. W piśmiennictwie zaprowadzono


instancji jawi się jako dalece kontrowersyjna to na potrzeby niniejszego opra-cowania musi się ostać. W szczególności zaś wobec antycypowanego roz-szerzenia zakresu spraw rozpoznawanych w jednoinstancyjnym postępo-waniu administracyjnym15 zachowanie jednolitych ram terminologicznych było niezbędne. Modyfikacje administracyjnego toku instancji ewoluują w kierunku sukcesywnego odstępowania od standardu dwuinstancyjności z jednoczesnym zapewnieniem płaszczyzny realizacji prawa do zaskarże-nia (art. 78 Konstytucji RP) i skorelowanej zeń płaszczyzny prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).Odrębne i przenoszące ramy niniejszego opracowania zagadnienie stano-wi przypadek wyłączenia możliwości uruchomienia postępowania kontrol-nego wobec przydania kompetencji orzeczniczych organowi usytuowanemu na szczycie hierarchicznie zbudowanego systemu16. Niemniej jednak dla po-rządku rozważań warto sygnalnie wskazać na kilka momentów z tym związa-nych. Jak się wydaje celną egzemplifikację stanowi układ kontrolny w ramach postępowania dyscyplinarnego17. System kontroli stosowania sankcji dyscy-plinarnej jako formy represyjnej18 odpowiedzialności wewnątrzkorporacyj-nej19 został oparty na ustawowo zadekretowanym „dualizmie dróg ochrony prawnej”20. Przepisane w art. 78 Konstytucji RP prawo jednostki do zaskar-

limitację dwóch układów a tj. realizacji prawa do zaskarżenia oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym ujęciu modyfikacja toku instancji poprzez wyłączenie możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnej w administracyjnym toku instancji przy jednoczesnym zachowaniu prawa uruchomienia sądowej kontroli realizuje standard z art. 78 Konstytucji RP.

15 Zob. art. 15 rządowego projektu k.p.a.16 Rzeczona sytuacja dotyczy przypadków, kiedy kompetencja do orzekania po raz

pierwszy w postępowaniu sądowym została poruczona Sądowi Najwyższemu lub Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

17 W dalszym toku wywodu ograniczymy się do rozważań związanych z postępowaniem dyscyplinarnym lekarza i lekarza dentysty oraz problematyki tzw. kasacji lekarskiej regulowanych w Rozdziale 5 ustawy z 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t. j. Dz.U. 2016, poz. 522).

18 Zob. W. Kozielewicz, Kasacja w sprawach dyscyplinarnych, [w:] Problemy stosowania prawa sądowego. Księga ofiarowana Profesorowi Edwardowi Skrętowiczowi, red. I. Nowikowski, Lublin 2007, s. 336.

19 Zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura i ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 44.

20 K. Michalak, J.G. Firlus, Środki prawne w postępowaniu dyscyplinarnym lekarza i lekarza dentysty, „Jurysta” 2016, nr 7–8, s. 33.


żenia realizowane jest w dwuinstancyjnym21 wewnątrzadministracyjnym po-stępowaniu przed organem quasi-sądowym22. Z kolei kontrolne postępowa-nie sądowe uruchamiane poprzez wniesienie nadzwyczajnego zewnętrznego środka prawnego – przyjmującego co do zasady formę kasacji – kreuje płasz-czyznę realizacji prawa jednostki do sądu23. Wybór przez ustawodawcę mo-delu ochrony prawnej opartego o dwuinstancyjne postępowanie wewnątrz-administracyjne oraz kontrolne postępowanie przed SN determinuje zasięg realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. Uwzględniw-szy konsekwentne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego statuujące zakaz multiplikacji kontrolnych postępowań przed najwyższymi organami sądowy-mi24, układy procesowe opisane powyżej pozostaną jednoinstancyjne. Istot-nie zapewnienie standardu zaskarżalności w sądowym toku instancji musia-łoby przyjąć postać zaskarżenia poziomego względnie poprzez normatywne przeniesienie kompetencji orzeczniczych na niższe szczeble w hierarchii są-dów z jednoczesnym implementowaniem środka prawnego uruchamiające-go postępowanie kontrolne przed SN. Negatywny wpływ wskazanych roz-wiązań na standard szybkości postępowania sądowego nie wymaga dowodu.

II.

W kontekście tytułowej problematyki opracowania ustalenie wpływu modyfikacji toku instancji na ekonomię postępowania sądowego ma podstawowe znaczenie. Niemniej jednak ewaluacja efektywnościowa z pominięciem analizy motywów ustawodawczej ingerencji w system kontroli nieprawomocnych orzeczeń wydaje

21 Ibidem, s. 34, 36. Analiza przepisów regulujących tzw. kasację lekarską dowodzi, iż obie drogi ochrony prawnej zostały w płaszczyźnie normatywnej skorelowane. Przejawia się to przede wszystkim w tym, że wyczerpanie postępowania wewnętrznego stanowi przesłankę dopuszczalności uruchomienia kontrolnego postępowania sądowego.

22 Zob. E. Tkaczyk, Sądowa kontrola orzeczeń wydawanych w postępowaniu dyscyplinarnym wobec adwokatów, notariuszy, radców prawnych i prokuratorów, Wybrane zagadnienia, „Przegląd Sądowy” 2014, nr 7–8, s. 81.

23 Zob. m.in. W. Kozielewicz, op.cit., s. 337; J.G. Firlus, Sytuacja prawna pacjenta wobec działalności organów samorządu lekarskiego – wybrane zagadnienia ustrojowe i proceduralne, [w:] Prawa pacjenta, red. U. Drozdowska, A. Wnukiewicz-Kozłowska, Warszawa 2016, s. 188–189.

24 Zob. m.in. wyrok TK z 15 listopada 2016 r. SK 46/15; wyrok TK z 13 października 2015 r., SK 63/12.


się być niepełna. Implementacja kontrolnych trybów weryfikacji wpłynęła w ne-gatywny sposób na czas trwania postępowania powodując przesunięcie momentu stabilizacji sytuacji prawnej jednostki. Zasada instancyjności oraz szybkości po-stępowania pozostają w immanentnym konflikcie25. Niemniej jednak tok instancji w odniesieniu do merytorycznych orzeczeń jest pożądany i w założeniu powinien stanowić wyraz kompromisu pomiędzy sprawnością stosowania prawa a prawi-dłowością podjętych rozstrzygnięć26. Odpowiedzialność za prawidłowe wywa-żenie obu wartości spoczywa na ustawodawcy oraz Trybunale Konstytucyjnym.

Istotnie pośród motywów prac legislacyjnych próba zabezpieczenia stan-dardu szybkości postępowania stanowi deklarowaną przez ustawodawcę war-tość27, do której realizacji zmierza. Za notoryjną przyjdzie uznać okoliczność, iż ochrona prawna jako funkcja sprawowania wymiaru sprawiedliwości czy też jurysdykcji administracyjnej musi mieć charakter realny28 tj. zachowy-wać aktualność w aspekcie temporalnym. Spóźniona sprawiedliwość stanowi w istocie jej zaprzeczenie29. Jakkolwiek przewlekłość postępowań ma wymiar uniwersalny i jako zjawisko przekracza granice państw. W tym kontekście podkreślenia wymaga fakt, iż przyczyn ograniczonej efektywności sądow-nictwa nie sposób upatrywać li tylko w anachronicznym systemie środków zaskarżenia. Nieprawidłowe ukształtowanie toku instancji skutkujące nader rozbudowanym systemem procesowych uprawnień jednostki stanowi istot-ny, acz niejedyny faktor kreujący zjawisko deflacji prawa do sądu. Pośród in-nych można wskazać na nadużywanie przez strony postępowania upraw-nień procesowych30 co skutkuje intensyfikacją tzw. zjawiska caseload. Nie

25 Zob. tak na gruncie postępowania administracyjnego E. Szewczyk, M. Szewczyk, O potrzebie ograniczenia wariantów rozstrzygnięć organu odwoławczego w trybie uproszczonym, „Państwo i Prawo” 2016, z. 3, s. 119–122.

26 Zob. o gwarancji prawidłowości orzeczenia sądowego m.in. S. Hanausek, Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966, s. 10–11.

27 Uwadze autorów nie uchodzi sygnalizowana w piśmiennictwie wątpliwość związana z charakterem (partykularnym, ogólnym) wartości, których realizacji normy mają służyć; zob. na ten temat Z. Ziembiński, Wstęp do aksjologii dla prawników, Warszawa 1990, s. 97 i n.

28 Zob. A. Matan, Prawo do załatwienia sprawy administracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki, [w:] L. Zacharko, A. Matan, D. Grzegorczyk, op.cit., s. 337.

29 Zob. T. Woś, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne a konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy „bez nieuzasadnionej zwłoki”, „Państwo i Prawo” 2003, z. 8, s. 20–21.

30 Zob. stadium przypadku na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczące nadużywania uprawnień procesowych co implikuje negatywne następstwa m.in. w zakresie


bez znaczenia w tym kontekście pozostaje również kwestia zarządzania prze-pływem spraw (caseflow management31) czy też wewnętrzy rozdział kompe-tencji orzeczniczych. Co istotne, prawidłowo ukształtowany system sądow-nictwa i administracji publicznej służy nie tylko realizacji partykularnych interesów stron postępowania, ale również wartościom ogólnospołecznym takim jak zapewnienie wzrostu gospodarczego32 czy też stworzenie przyja-znego otoczenia inwestycyjnego33. Stąd też ustawodawca – w ramach przy-znanej mu swobody34 – winien przy kreowaniu systemu środków zaskarże-nia oraz ustalaniu normatywnego kształtu toku instancji uwzględniać szerszy kontekst w szczególności zaś poprzez odejście od projednostkowej perspekty-wy projektowanych rozwiązań. Jakkolwiek analiza ustawodawstwa zdaje się wskazywać na nader wycinkowe a przy tym systemowo niespójne próby reali-zacji takich wartości jak szybkość, odformalizowanie i uelastycznienie proce-dur. Nowe instytucje procesowe w braku uwzględnienia szerszego kontekstu normatywnego i społecznego prowadzą do dekompozycji współistniejących rozwiązań a w rezultacie stanowią zaprzeczenie deklarowanych przez usta-wodawcę starań o zabezpieczenie ekonomii procesowej35. Negatywny refleks rzeczonego trendu w sposób szczególny aktualizuje się na styku postępowa-

globalnej przewlekłości postępowań M. Szwast, M. Szwed, Nadużycie prawa do sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2016, nr 6; zob. także W. Chróścielewski, Czy potrzebny..., s. 50–51, który wskazuje na powszechność zjawiska tzw. pieniactwa sądowego.

31 Zob. na ten temat T. de Weers, ‘Case Flow Management Net-project – The Practical Value for Civil Justice in the Netherlands’, International Journal for Court Administration 2016, Vol. 8, No. 1.

32 Zob. np. F. van Dijk, Improved Performance Of The Netherlands Judiciary: Assessment of The Gains For Society, “International Journal For Court Administration”, 2014 June, s. 16.

33 Np. Abu Zabi, gdzie przeprowadzono kompleksową modernizację sądownictwa nieograniczoną li tylko do aspektów procesowych, lecz w szerszym aspekcie poprzez zagwarantowanie właściwych mechanizmów administrowania sądami; zob. szerzej na ten temat L. Groo, Judical System Restructuring and Modernization in Abu Dhabi, „International Journal For Court Administration” 2008, January.

34 Zob. m.in. B. Adamiak, Uwagi o modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, [w:] Procedura administracyjna wobec wyzwań współczesności, Łódź 2004, s. 29.

35 Zob. A. Machnikowska, Prawo do sądu a szybkość postępowania cywilnego, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2016, T. XXXV, s. 293, która wskazuje na fragmentaryczność i niesamodzielność jako cechy charakteryzujące proces modernizacji sądownictwa.


nia administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Każda ingerencja ustawo-dawcy w administracyjny tok instancji winna uwzględniać konsekwencje dla funkcjonowania sądownictwa administracyjnego. Innymi słowy modyfikacje prawa do zaskarżenia w wewnątrzadministracyjnym trybie będą nieuchron-nie skutkować zwiększeniem obciążenia sądownictwa administracyjnego36, a w rezultacie przewlekłością sądowej kontroli administracji publicznej. Jak-kolwiek ustawodawca zdaje się nie dostrzegać przedmiotowych związków37.

Alternatywne źródło motywacji ustawodawcy dla dalszej modyfikacji toku instancji stanowi orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Oddziaływanie trybunalskiej doktryny zaskarżalności orzeczeń oraz instancyjności postę-powań przejawia się w dwójnasób. Po pierwsze, poszukiwanie nowatorskich rozwiązań procesowych – tj. przełamujących zastane koncepcje ogólnoteore-tyczne – może wynikać z konieczności implementowania orzeczeń trybunal-skich. Ustawodawca zobligowany do poszanowania wyroków TK kreujących w określonej kategorii spraw prawo jednostki do zaskarżenia poszukuje roz-wiązań z punktu widzenia systemowego optymalnych. Stąd też modyfikacja toku instancji stanowi w szeregu przypadków jedyne dostępne rozwiązanie. Po drugie, dorobek orzeczniczy Trybunału jest źródłem motywacji dla inicja-tyw ustawodawczych. Zabieg ten jawi się jako dalece kontrowersyjny. Daje się bowiem odnotować tendencję, stosownie do której dowolne, tj. w oderwaniu od kontekstu normatywnego, adaptowanie rozwiązań uprzednio zaaprobowa-nych przez TK w odniesieniu do szczególnych układów procesowych prowa-dzić może do nieakceptowalnych z systemowego punktu widzenia skutków38.

W kontekście poczynionych powyżej uwag kilku słów komentarza wyma-gają wybrane elementy trybunalskiej doktryny instancyjności oraz zaskar-żalności rozstrzygnięć. W przedmiotowym zakresie daje się odnotować dwa trendy, które w negatywny sposób oddziałują na kształt zastanego koncep-tu toku instancji, w efekcie czego skutkują intensyfikacją stanu przewlekło-

36 Zob. W. Chróścielewski, Czy potrzebny..., s. 50.37 W piśmiennict w ie relację pomiędzy postępowaniem administracy jnym

i sądowoadministracyjnym ujmuje się w kategoriach „związków” obu trybów ochrony prawnej; zob. T. Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, Warszawa-Kraków 1989.

38 Przykładu instrumentalnego wykorzystywania trybunalskiej argumentacji w procesie legislacyjnym dostarcza ewolucja treści art. 151a p.s.a. stanowiącego element pakietu ustaw nowelizujących k.p.a.


ści postępowań oraz prowadzą do zachwiania pewności prawa poprzez coraz to nowe inicjatywy ustawodawcze z tym związane. W pierwszej kolejności warto odnieść się do wypracowanej w orzecznictwie TK konstrukcji zaskar-żalności orzeczeń materialnie pierwszych w sprawie39. Trybunalska doktry-na zakłada przełamanie zastanej i powszechnie akceptowanej kwalifikacji orzeczeń w kwestiach wpadkowych podjętych przez sąd odwoławczy jako niepodlegających zaskarżeniu40. Osobliwe ujęcie w orzecznictwie TK przed-miotu zaskarżenia skutkowało koniecznością redefinicji podstawowych po-jęć służących teoretycznej deskrypcji toku instancji41. Jakkolwiek doktryna trybunalska w kontekście omawianej konstrukcji nie jest jednolita. Z jednej strony, można wskazać na wypowiedzi TK, gdzie wybrane kwestie proceso-we rozstrzygane nawet po raz pierwszy uznane zostały za akcydentalne i jako niekreujące odrębnej sprawy nie wymagają stworzenia możliwości ich kwe-stionowania42. Z drugiej strony, Trybunał konsekwentnie limituje oddziały-wanie koncepcji orzeczeń materialnie pierwszych w sprawie do sądów innych niźli SN, jak również NSA43.

W drugiej kolejności należy odnotować nader szeroko zakreślone przez TK ramy dostępu do sądu drugiej instancji. Przykładów dostarcza odforma-lizowanie44 skargi kasacyjnej jako zasadniczego środka zaskarżenia w postę-powaniu sądowoadministracyjnym oraz gwarancyjny mechanizm korelują-cy przymus adwokacko-radcowski z instytucją prawa pomocy45. Trybunalska wypowiedź skutkowała uzupełnieniem treści ustawy procesowej o art. 177a p.s.a. (w zakresie uzupełniania innych niż konstrukcyjne wymogów skargi

39 Zob. m.in. wyrok TK z 27 marca 2007 r., SK 3/05; wyrok TK z 9 lutego 2010 r., SK 10/09.40 Zob. w zakresie orzekania o kosztach postępowania w postępowaniu cywilnym

P. Grzegorczyk, Glosa do wyroku TK z 27 marca 2007 r., SK 3/05, LEX Omega.41 Zob. M. Michalska-Marciniak, Glosa do wyroku TK z dnia 9 lutego 2010 r., SK 10/09.

Zaskarżalność postanowień w przedmiocie kosztów procesu zasądzonych po raz pierwszy przez sąd drugiej instancji, Uwaga IV, LEX Omega.

42 Zob. wyrok TK z 12 maja 2011 r., P 38/08.43 Zob. argumentację TK w odniesieniu do dopuszczalności zaskarżenia incydentalnych

orzeczeń podjętych przed NSA po raz pierwszy w sprawie wyrok TK z 15 listopada 2016 r., SK 46/15.

44 Zob. wyrok TK z 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11.45 Zob. wyrok TK z 25 lipca 2013 r., SK 17/12.


kasacyjnej46) oraz art. 177 § 3–6 p.s.a. (poprzez wprowadzenie mechanizmu przesunięcia biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej). Brak koheren-cji dwóch zakresów związanych z problematyką instancyjności postępowania sądowego tj. ochrona NSA przed multiplikacją zaskarżalności wpadkowych rozstrzygnięć oraz postępujące usuwanie ograniczeń w dostępie do sądu skut-kują dekompozycją modelu środka prawnego, a w dalszej perspektywie global-ną przewlekłością postępowań. W efekcie czego tak ustawodawca47, jak rów-nież orzecznictwo48 zmierza do wypracowania coraz to nowych regulatorów dostępu do sądu, których substrat może budzić istotne wątpliwości z punk-tu widzenia zgodności ze standardem wyznaczonym normami konstytucji.

Rekapitulując stwierdzić wypadnie, iż modyfikacje toku instancji stano-wią zarówno następstwo trybunalskiej doktryny instancyjności, jak również inicjatywy własnej ustawodawcy. Troska o zachowanie standardu ekonomii postępowania skutkuje koniecznością implementowania dalszych odstępstw od utrwalonych zasad, które poprzez spłaszczenie toku instancji umożliwia-ją osiągnięcie założonego celu. W kolejnym punkcie niniejszego opracowania

46 W literaturze poddano krytyce celowość trybunalskiej interwencji w zastany model instancyjności postępowania sądowoadministracyjnego; zob. W. Piątek, Glosa do wyroku TK z dnia 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2014, nr 4. Nie sposób odmówić racji wysławianym wątpliwościom. W okresie poprzedzającym nowelizację p.s.a. podkreślano, iż ocena formalizmu skargi kasacyjnej winna uwzględniać przede wszystkim fakt, iż jest ona sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika; zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna..., s. 439–440. Z uwzględnieniem przedmiotowego faktora nie sposób dowodzić jakoby p.s.a. w omawianym zakresie w niedostateczny sposób zabezpieczał prawa skarżącego.

47 W omawianym kontekście wątpliwości może implikować np. wprowadzony nowelą kwietniową limitowany zakres udziału określonych podmiotów w postępowaniu; zob. art. 33 § 1a-1b p.s.a Oczywistym jest, iż brak w tym zakresie bezpośredniego związku pomiędzy sukcesywnym rozszerzaniem dostępu do NSA a rzeczoną instytucją. Niemniej jednak wobec postępującego napływu skarg oraz w korelacji z nader rozszerzonym katalogiem gwarancji procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustawodawca poszukując optymalnych ram temporalnych postępowania, uwzględniwszy restryktywne stanowisko Trybunału może decydować się na wprowadzanie dalszych regulatorów dostępu do sądu.

48 Zob. m.in. postanowienie NSA z 16 października 2015 r., I OSK 1992/14, LEX nr 1975884. Podkreślenia wymaga, iż argumentacja prezentowana przez Sąd w pytaniu prawnym zdaje się implikować rozbieżne oceny w piśmiennictwie; zob. J.G. Firlus, N. Fox, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2015 r., I OSK 1992/14, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2016, nr 2, s. 231–240; M. Szwast, M. Szwed, op.cit., s. 61–62.


analizie poddane zostaną normatywne przejawy zmodyfikowanego toku in-stancji oraz ich wpływ na efektywność sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

III.

Konstrukcją procesową realizującą spłaszczony tok instancji jest instytucja tzw. zaskarżenia poziomego, która kreuje możliwość kwestionowania wy-branych rozstrzygnięć o charakterze procesowym. W piśmiennictwie celnie wskazano, iż sądowe orzeczenia merytoryczne49 nie mogą podlegać kontroli w toku spłaszczonym. Środki prawne uruchamiające poziomy tok instancji mają charakter trwale niedewolutywny50 (środki zaskarżenia sensu largo)51. W piśmiennictwie zastrzega się, że w tym przypadku ustawodawca w istocie „nie kreuje instancyjności postępowania”52. Potrzeba zagwarantowania pro-cesowych ram weryfikacji rozstrzygnięć – zwłaszcza w następstwie trybunal-skiego orzeczenia – implikuje koniecznością poszukiwania nowych środków ich realizacji. Tym samym spłaszczenie toku instancji gwarantuje operacjo-nalizację postępowania oraz przyczynia się do realizacji zasady szybkości53. Symptomatyczne jest to, że przedmiotowa instytucja nie jest znana postępo-waniu sądowoadministracyjnemu. W świetle ostatnich wypowiedzi Trybuna-łu Konstytucyjnego54 stan ten zdaje się ulegać petryfikacji. W układzie dwu-instancyjnego postępowania przed sądami administracyjnymi, gdzie w toku

49 W literaturze odrzucono możliwość wykorzystania instytucji poziomego toku instancji w odniesieniu do orzeczeń merytorycznych; zob. P. Hofmański, D. Szumiło-Kulczycka, S. Waltoś, Przewlekłość procesu karnego w Polsce i środki jej zwalczania, [w:] Utracona szybkość procesu karnego. Jak ją przywrócić?, red. S. Waltoś, J. Czapska, Warszawa 2005, s. 44.

50 W literaturze przedmiotu zażalenie uruchamiające poziomy tok instancji można kwalifikować jako środek prawny szczególny o wyłączonej dewolutywności; zob. B. Broniewicz, Istota i rodzaje zażalenia w postępowaniu cywilnym, „Przegląd Sądowy” 2001, nr 1, s. 19.

51 Por. H. Knysiak-Molczyk, Przesłanki dopuszczalności zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, „Przegląd Sądowy” 2005, nr 9, s. 117.

52 M. Michalska-Marciniak, Zasada instancyjności..., s. 91.53 Por. tak na gruncie procedury karnej G. Arytmiak, „Instancja pozioma” jako jedna

z propozycji usprawnienia postępowania karnego – uwagi de lege lata i de lege ferenda, [w:] Funkcje procesu karnego. Księga jubileuszowa Profesora Janusza Tylmana, red. T. Grzegorczyk, Warszawa 2011, s. 599–600.

54 Zob. wyrok TK z 15 listopada 2016 r., SK 46/15.


instancji po raz pierwszy o określonych kwestiach rozstrzyga NSA, miejsca dla transponowania przedmiotowej instytucji upatrywać można jedynie w ramach postępowania ze skargi kasacyjnej. Jakkolwiek odwołując się do argumentacji trybunalskiej, która zrównuje status ustrojowy NSA ze statusem SN brak jest po temu podstaw. Nie sposób oczekiwać, aby ustawodawca z własnej inicjaty-wy rozszerzył zakres gwarancji stron w postępowaniu przed NSA zwłaszcza w świetle postępującej przewlekłości i wpływu spraw do Sądu. Niemniej jed-nak o ile można zaakceptować argumentację TK w przedmiocie dopuszczal-ności zaskarżenia w układzie poziomym orzeczenia o kosztach postępowa-nia o tyle w przypadku innych kwestii rozstrzyganych po raz pierwszy przez NSA zagadnienie to nie jawi się jako oczywiste. W szczególności zaś proble-matyczna pozostaje kwestia zaskarżalności postanowienia o odmowie wyłą-czenia sędziego55. Jak się wydaje w tym przypadku argumentacja nawiązująca do procesowego i ustrojowego statusu NSA stanowi niedostateczne uzasad-nienie dla odjęcia kontroli rozstrzygnięcia. Należy mieć na uwadze, iż NSA jest wprawdzie szczególnego rodzaju, ale nadal sądem odwoławczym rozpo-znającym zwyczajne środki zaskarżenia.

Ze szczególnego rodzaju modyfikacjami toku instancji mamy do czynienia w przypadku instytucji autokontroli wyroków wojewódzkiego sądu admini-stracyjnego (art. 179a p.s.a.) oraz projektowanego nowego środka uruchamia-jącego postępowanie sądowoadministracyjne jakim jest sprzeciw od decyzji kasacyjnej (art. 3 § 2a, art. 64a i n., art. 151a p.s.a.). Obie instytucje w założe-niu mają służyć usprawnieniu postępowania sądowego56 stąd też warto po-święcić im kilka słów uwagi. Konstrukcja autoremedury wyroków przewiduje

55 Zob. argumentację na gruncie postępowania cywilnego wyrok TK z 2 czerwca 2010 r., SK 38/09.

56 W odniesieniu do instytucji autokontroli wskazać należy, iż jej implementacja stanowiła rezultat kompleksowej nowelizacji p.s.a. w ramach tzw. noweli kwietniowej. Pośród motywów zmiany modelu zaskarżania wyroków sądów administracyjnych wskazywano m.in. na racje związane z ekonomią postępowania; zob. R. Hauser, Wstępne założenia nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, „Państwo i Prawo” 2013, z. 2, s. 19; J. Wilczyński, Autokontrola w trybie art. 179a p.p.s.a. – zagadnienia procesowe, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2016, nr 6, s. 77. Z kolei w odniesieniu do projektowanej instytucji sprzeciwu pośród motywów prac legislacyjnych wskazano m.in. na potrzebę ograniczenia wikłania jednostki w długotrwałe spory sądowe poprzez zapewnienie sprawnych ram procesowych sądowej kontroli; zob. Uzasadnienie druku nr 1183, s. 60.


przydanie – w wyniku skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej – wycinko-wej kompetencji kontrolnej oraz kreuje możliwość ponownego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej57. Stanowi tym samym wyjątek od zasady związania sądu własnym wyrokiem oraz przełamuje dewolutywny skutek skargi kasacyjnej. Przyjęte w art. 179a p.s.a. rozwiązanie jawi się jako istotny wyłom w systemie środków prawnych58. Podstawową w tym względzie wąt-pliwość stanowi ocena zasadności modyfikacji przez ustawodawcę toku in-stancji. Jak się wydaje pewne racje przemawiają za wprowadzeniem mecha-nizmu umożliwiającego wyeliminowanie oczywistych wadliwości wyroku bez konieczności angażowania NSA. Przesłanki aktualizacji kompetencji au-tokontrolnej59 nawiązują – w pewnym uproszczeniu – do postaci naruszenia prawa, które mogą zostać z łatwością usunięte na etapie postępowania mię-dzyinstancyjnego. Wstępna analiza praktyki orzeczniczej sądów admini-stracyjnych wskazuje na zaskakująco częste sięganie do instytucji z art. 179a p.s.a.60 Jednakowoż nie sposób ferować jednoznacznych ocen co do pozy-tywnego oddziaływania przedmiotowego rozwiązania na szybkość postępo-wania sądowego. Przyczyn po temu jest co najmniej kilka. Kontrowersyjna jest już sama konstrukcja dozwalająca na wyeliminowanie z obrotu prawne-go własnego wyroku przez sąd oraz na ponowne orzekanie w granicach toż-samej sprawy sądowoadministracyjnej. Analiza komparatystyczna doświad-czeń reformatorskich podejmowanych względem sądownictwa wskazuje, iż nader istotnym faktorem warunkującym skuteczność nowych instrumen-

57 Obie kompetencje na gruncie art. 179a są wzajemnie skorelowane. Sąd nie może, bowiem poprzestać na wyeliminowaniu własnego orzeczenia z obrotu bez następczego rozpoznania skargi; zob. W. Piątek, Glosa do wyroku WSA z dnia 18 sierpnia 2015 r., II SA/Kr 1691/14, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 2016, nr 6–7, passim. Stąd też jak się wydaje donioślejsze znaczenie z punktu widzenia oceny przedmiotowej instytucji ma następcza kompetencja do ponownego orzekania w sprawie sądowoadministracyjnej.

58 De lege lata nie są bowiem znane instytucje zakładające możliwość autokontroli merytorycznego orzeczenia sądowego w wyniku jego zaskarżenia; zob. J. Firlus, A. Ozimek, op.cit., s. 57 oraz wskazany tam wyjątek na gruncie regulacji postępowania niespornego z 1945 r.

59 Zob. co do tego W. Piątek, A. Skoczylas, M. Wiącek, Względna dewolutywność skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2016, nr 3, s. 39–42.

60 Zob. H. Knysiak-Sudyka, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Warszawa 2016, s. 1089.


tów jest sędziowska postawa i akceptacja (judge mindset)61. Przy założeniu, że sąd w tożsamym składzie osobowym62 dokonuje autoweryfikacji własnego wyroku zakres przypadków, w których sędziowie będą skłonni wzruszyć za-skarżone orzeczenie jest niezwykle wąski63. Trudno, bowiem wyobrazić sobie układ, w którym w relatywnie krótkim czasie po sporządzeniu wyroku wraz z uzasadnieniem ocena prawna sędziów ulegnie diametralnej zmianie. Czę-stotliwość wykorzystania kompetencji autokontrolnej także nie ulegnie roz-szerzeniu wobec przyjęcia odmiennej interpretacji64 co do składu sędziow-skiego podejmującego rozstrzygnięcie na zasadzie art. 179a p.s.a. Wyłączenie sędziów pierwotnie orzekających w sprawie (art. 18 § 1 pkt 6 p.s.a.) oraz na-stępcza autokontrola wyroku w powszechnym odbiorze traktowana być może jak sui generis pozioma kontrola uprzednio zapadłego rozstrzygnięcia65. Po-nadto warto wskazać, iż w mechanizm autokontrolny immanentnie wpisa-

61 W kontekście zmian związanych z redefinicją modelu administrowania sądami w Kanadzie wskazano, iż modyfikacje instytucjonalne mogą okazać się niewystarczające. Niejednokrotnie skuteczność nowych rozwiązań jest uzależniona od postawy recypientów reformatorskich działań tj. od mindset; zob. Alternative Models of Court Administration, “Canadian Judicial Council” 2006, September, s. 95. Jak się wydaje przedmiotowa argumentacja z powodzeniem może być odnoszona do instytucji procesowych.

62 W piśmiennictwie zdaje się dominować zapatrywanie jakoby orzeczenie wydane na zasadzie art. 179a p.s.a. mogło zostać podjęte przez tożsamy osobowo skład tj. ten który wydał kwestionowany wyrok; zob. B. Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 814–815; R. Hauser, A. Skoczylas, W. Piątek, Środki odwoławcze w postępowaniu sądowoadministracyjnym w świetle ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. – analiza najistotniejszych zmian, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2015, nr 4, s. 15–16; H. Knysiak-Sudyka, [w:] Prawo..., s. 1088–1089.

63 Jak się wydaje pośród przesłanek, które będą uzasadniały skierowanie skargi kasacyjnej na posiedzenie autokontrolne – obok przesłanki nieważności postępowania – można wskazać na następcze podjęcie uchwały przez NSA, nieuwzględnienie treści uchwały przez skład pierwotnie orzekający względnie następczy wyrok TK; zob. A. Krawczyk, [w:] Polskie sądownictwo administracyjne – zarys systemu, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2015, s. 224; W. Piątek, A. Skoczylas, M. Wiącek, op.cit., s. 39.

64 Zob. J. Firlus, A. Ozimek, op.cit., s. 59–60.65 Najpewniej z tych względów część autorów opisuje instytucję z art. 179a p.s.a. jako

przypadek swoistej instancji poziomej; zob. J. Wilczyński, op.cit., s. 77 wskazuje, iż art. 179a p.s.a „pozwala na dokonanie kontroli poziomej zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia (...); J. Firlus, A. Ozimek, op.cit., s. 58, którzy wskazują, iż „[t]aka konstrukcja jest próbą wprowadzenia quasi-instancji poziomej”.


na jest dopuszczalność dalszego kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia. Paradoksalnie w konkretnych układach procesowych instytucja z art. 179a p.s.a. może więc przyczynić się do przedłużenia czasu trwania postępowania.

Z kolei projektowana instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jawi się jako nader interesująca, acz kontrowersyjna stąd też winna zostać kompleksowo omówiona w odrębnym opracowaniu. Niemniej jednak ze względu na wpisany weń mechanizm personalnej modyfikacji toku instancji nie sposób było pominąć przedmiotowej problematyki. De lege lata od decyzji administracyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego66, która podlega rozpoznaniu w dwuinstancyjnym postę-powaniu sądowoadministracyjnym. Proponowana formuła procesowa w od-różnieniu od procedury cywilnej i karnej nie stanowi zatem novum rozsze-rzającego zakres kognicji sądowej. Modyfikacje w przebiegu postępowania kontrolnego mają zatem gwarantować sprawne procedowanie w sprawie. W toku prac legislacyjnych ewoluowały zapatrywania projektodawców od-nośnie dopuszczalności zaskarżenia wyroku sądu administracyjnego kończą-cego postępowanie wywołane sprzeciwem od decyzji kasacyjnej. W pierwot-nym kształcie art. 151a § 3 p.s.a.67 wyłączał prawo wniesienia skargi kasacyjnej. Odstąpienie od realizacji standardu instancyjności postępowania sądowoad-ministracyjnego uzasadniano – również w oparciu o dorobek trybunalski – przede wszystkim szczególnym tj. wpadkowym charakterem postępowania kontrolnego mającego za przedmiot decyzję administracyjną z art. 138 § 2 k.p.a.68 W świetle art. 78, 176 oraz 184 Konstytucji RP proponowana formu-ła nie mogła się ostać. Rada Legislacyjna w opinii do projektu w nader cel-ny sposób ujęła podstawowe wątpliwości z tym związane. Przede wszystkim wskazano, że projektowana instytucja jako ograniczająca zasadę dwuinstan-cyjności postępowania sądowego budzi wątpliwości co do zgodności z kon-stytucją69. W rezultacie powyższych wskazań zmianie uległ tekstualny wy-

66 Zob. A. Golęba, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2015, s. 948.

67 Projekt z 4 lipca 2016 r. ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw przy uwzględnieniu numeracji przepisów według druku nr 1183.

68 Zob. Uzasadnienie projektu z 4 lipca 2016 r., s. 18.69 Zob. w tym duchu Opinię Rady Legislacyjnej o projekcie ustawy o zmianie ustawy –

Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z 16 września 2016 r., s. 4–5.


miar art. 151a § 3 k.p.a. Projekt stanowiący przedłożenie rządowe zakłada dopuszczalność wniesienia na zasadach ogólnych skargi kasacyjnej wyłącz-nie od wyroku oddalającego sprzeciw. Zaproponowana formuła nadal może budzić wątpliwości. Po pierwsze, wyłączenie prawa do zaskarżenia wyroku w warunkach kontradyktoryjnego70 postępowania sądowego nie znajduje ra-cjonalnych podstaw. W świetle powtarzalnej i masowej praktyki stosowania prawa przez administrację publiczną organ może być żywotnie zaintereso-wany w uzyskaniu korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Uwadze projekto-dawców zdaje się uchodzić okoliczność związana z zakresem oddziaływania na praktykę administracyjną orzeczeń sądów administracyjnych. Tym sa-mym w świetle art. 78 oraz art. 176 Konstytucji RP oraz wobec autonomicz-nej koncepcji strony postępowania znajdującej swe potwierdzenie w orzecz-nictwie Trybunału71 proponowane rozwiązanie w dalszym ciągu nie spełnia standardu wyznaczonego normami ustawy zasadniczej. Po drugie, w świe-tle specyficznie ukształtowanego zakresu podmiotowego postępowania wy-wołanego wniesieniem sprzeciwu, gdzie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ administracji publicznej dalsze kwestie wymagają omówienia. Art. 64b § 3 p.s.a. wyłącza możliwość partycypacji w postępowaniu sądowoad-ministracyjnym uczestników postępowania. Generalne ograniczenie zakre-su podmiotowego postępowania modyfikuje również w świetle art. 12 p.s.a. legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej. W tym aspekcie można również upatrywać – wprawdzie pośredniej – modyfikacji prawa do zaskarżenia w ze-stawieniu ze standardem obowiązującym de lege lata.

Celowość sądowej kontroli decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. de lege lata nie budzi wątpliwości. W piśmiennictwie wskazuje się bowiem, że kompetencja do ka-satoryjnego orzekania jest w praktyce organów odwoławczych nadużywana72. Uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy potęguje zjawi-sko przewlekłości postępowania, a długotrwała kontrola sądowoadministra-

70 Zob. T. Woś, [w:] Prawo..., s. 28.71 Zob. m.in. wyrok TK z 29 czerwca 2016 r., SK 24/15.72 Zob. J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego

art. 138 k.p.a., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego po zmianach w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 220; W. Chróścielewski, Kasacyjny czy reformacyjny model administracyjnego postępowania odwoławczego, „Państwo i Prawo” 2015, z. 1, s. 7.


cyjna może skutkować utratą aktualności udzielonej ochrony prawnej. Tym samym modyfikacje w przebiegu postępowania sądowego istotnie były wy-magane. W szczególności zaś w perspektywie następczego zaskarżenia skar-gą merytorycznego orzeczenia konkretyzującego stosunek administracyjno-prawny. Jakkolwiek potrzeba zabezpieczenia73 sprawnego i reformatoryjnego postępowania odwoławczego nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla wy-łączeń podmiotowych w tym również tych związanych z zaskarżeniem wy-roku sądu administracyjnego. Proponowana formuła sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej stanowi jaskrawą egzemplifikację nieadekwatnego wyważenia dwu wartości pozostających ze sobą w korelacji negatywnej. Szybkość postę-powania w tym przypadku musi ustąpić miejsca zasadzie dwuinstancyjno-ści postępowania sądowego.

IV.

Ocena wpływu modyfikacji toku instancji na szybkość postępowania sądo-wego wymaga wieloetapowej analizy. Nade wszystko źródło motywacji usta-wodawcy do wprowadzania zmian odgrywa w przedmiotowym zakresie nie-poślednią rolę. Niejednokrotnie, bowiem spłaszczenie toku instancji będzie konieczne, a to ze względu na wskazania trybunalskie. Rozszerzenie prawa do zaskarżenia kolejnych kategorii rozstrzygnięć sądowych nieuchronnie pro-wadzi do przewlekłości postępowania. Stąd też ustawodawca dokonując ko-lejnych zmian w zakresie modelu zaskarżenia orzeczeń winien uwzględniać szerszy kontekst. Wycinkowe nowelizacje oraz systemowo nieskorelowane roz-wiązania nieuchronnie skutkują kryzysem prawa procesowego czego nega-tywnym refleksem jest ograniczenie realizacji zasady szybkości postępowań. Ponadto ekonomia procesowa jakkolwiek stanowi istotny element realizacji standardu prawa do sądu nie może być absolutyzowana. Sztuka wyważenia wielu faktorów nie stanowi łatwego zadania, a pośpiech wpisany immanent-nie w proces ustawodawczy utrudnia jego osiągnięcie.

73 Charakter środka prawnego skierowanego przeciwko kasacji orzekania w toku instancji powinien być odczytywany w kontekście normatywnego modelu zasadniczego zaskarżenia; zob. szerzej na gruncie procedury cywilnej Skarga kasacyjna. Zażalenie do Sądu Najwyższego na podstawie art. 3941 § 11 KPC, red. D.E. Kotłowski, Warszawa 2016, s. 203 i n.


Literatura

Adamiak B., Uwagi o modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, [w:] Procedura administracyjna wobec wyzwań współczesności, Łódź 2004.

Alternative Models of Court Administration, “Canadian Judicial Council”, September 2006.Arytmiak G., „Instancja pozioma” jako jedna z propozycji usprawnienia postępowania

karnego – uwagi de lege lata i de lege ferenda, [w:] Funkcje procesu karnego. Księga ju-bileuszowa Profesora Janusza Tylmana, red. T. Grzegorczyk, Warszawa 2011.

Broniewicz B., Istota i rodzaje zażalenia w postępowaniu cywilnym, „Przegląd Sądowy” 2001, nr 1.

Chróścielewski W., Czy potrzebny jest nowy kodeks postępowania administracyjnego?, [w:] Administracja publiczna – aktualne wyzwania, red. Zacharko L., Matan A., Grzegor-czyk D., Katowice 2015.

Chróścielewski W., Kasacyjny czy reformacyjny model administracyjnego postępowania odwoławczego, „Państwo i Prawo” 2015, z. 1.

Dauter B., [w:] Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016.

Dijk F. van, Improved Performance Of The Netherlands Judiciary: Assessment of The Gains For Society, “International Journal For Court Administration”, 2014 June.

Firlus J., Ozimek A., Model skargi kasacyjnej w świetle projektu ustawy nowelizującej ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, „Przegląd Prawa Publicznego” 2015, nr 2.

Firlus J.G., Fox N., Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2015 r., I OSK 1992/14, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2016, nr 2.

Firlus J.G., Sytuacja prawna pacjenta wobec działalności organów samorządu lekarskie-go – wybrane zagadnienia ustrojowe i proceduralne, [w:] Prawa pacjenta, red. U. Droz-dowska, A. Wnukiewicz-Kozłowska, Warszawa 2016.

Golęba A., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak--Sudyka, Warszawa 2015.

Groo L., Judical System Restructuring and Modernization in Abu Dhabi, “International Journal For Court Administration” 2008, January.

Grzegorczyk P., Glosa do wyroku TK z 27 marca 2007 r., SK 3/05, LEX Omega.Hanausek S., Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966.Hauser R., Skoczylas A., Piątek W., Środki odwoławcze w postępowaniu sądowoadmini-

stracyjnym w świetle ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. – analiza najistot-niejszych zmian, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2015, nr 4.

Hauser R., Wstępne założenia nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, „Państwo i Prawo” 2013, z. 2.


Hofmański P., Szumiło-Kulczycka D., Waltoś S., Przewlekłość procesu karnego w Polsce i środki jej zwalczania, [w:] Utracona szybkość procesu karnego. Jak ją przywrócić?, red. S. Waltoś, J. Czapska, Warszawa 2005.

Kmieciak Z., Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011.Kmieciak Z., Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014.Knysiak-Molczyk H., Przesłanki dopuszczalności zażalenia w postępowaniu sądowoad-

ministracyjnym, „Przegląd Sądowy” 2005, nr 9.Knysiak-Molczyk H., Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, War-

szawa 2010.Knysiak-Sudyka H., [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komen-

tarz, red. T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Warszawa 2016.Kozielewicz W., Kasacja w sprawach dyscyplinarnych, [w:] Problemy stosowania prawa

sądowego. Księga ofiarowana Profesorowi Edwardowi Skrętowiczowi, red. I. Nowi-kowski, Lublin 2007.

Krawczyk A., [w:] Polskie sądownictwo administracyjne – zarys systemu, red. Z. Kmie-ciak, Warszawa 2015.

Krawiec A., Autokontrola decyzji administracyjnej, Kraków 2012.Kunicki I., Związanie sądu wydanym orzeczeniem w procesie cywilnym, Warszawa 2010.Machnikowska A., Prawo do sądu a szybkość postępowania cywilnego, „Gdańskie Studia

Prawnicze” 2016, T. XXXV.Matan A., Prawo do załatwienia sprawy administracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki, [w:]

Administracja publiczna – aktualne wyzwania, red. Zacharko L., Matan A., Grzegor-czyk D., Katowice 2015.

Michalak K., Firlus J.G., Środki prawne w postępowaniu dyscyplinarnym lekarza i leka-rza dentysty, „Jurysta” 2016, nr 7–8.

Michalska-Marciniak M., Glosa do wyroku TK z dnia 9 lutego 2010 r., SK 10/09. Zaskar-żalność postanowień w przedmiocie kosztów procesu zasądzonych po raz pierwszy przez sąd drugiej instancji, Uwaga IV, LEX Omega.

Michalska-Marciniak M., Zasada instancyjności w postępowaniu cywilnymi, Warszawa 2013.Piątek W., Glosa do wyroku TK z dnia 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11, „Zeszyty Naukowe

Sądownictwa Administracyjnego” 2014, nr 4.Piątek W., Glosa do wyroku WSA z dnia 18 sierpnia 2015 r., II SA/Kr 1691/14, „Orzecz-

nictwo Sądów Polskich” 2016, nr 6–7.Piątek W., Skoczylas A., Wiącek M., Względna dewolutywność skargi kasacyjnej w po-

stępowaniu sądowoadministracyjnym, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administra-cyjnego” 2016, nr 3.

Sarnecki P., Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego w świetle zasad Konsty-tucji RP z 2 kwietnia 1997 r., „Casus” 2008, nr 50.


Skarga kasacyjna. Zażalenie do Sądu Najwyższego na podstawie art. 3941 § 11 KPC, red. Kotłowski D.E., Warszawa 2016.

Szewczyk E., Szewczyk M., O potrzebie ograniczenia wariantów rozstrzygnięć organu od-woławczego w trybie uproszczonym, „Państwo i Prawo” 2016, z. 3.

Szwast M., Szwed M., Nadużycie prawa do sądu w postępowaniu sądowoadministracyj-nym, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2016, nr 6.

Tarno J.P., Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego po zmianach w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012.

Tkaczyk E., Sądowa kontrola orzeczeń wydawanych w postępowaniu dyscyplinarnym wo-bec adwokatów, notariuszy, radców prawnych i prokuratorów, Wybrane zagadnienia, „Przegląd Sądowy” 2014, nr 7–8.

Weers T. de, ‘Case Flow Management Net-project – The Practical Value for Civil Justice in the Netherlands’, “International Journal for Court Administration” 2016, Vol. 8, No. 1.

Wilczyński J., Autokontrola w trybie art. 179a p.p.s.a. – zagadnienia procesowe, „Zeszy-ty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2016, nr 6.

Wincenciak M., Sankcje w prawie administracyjnym i procedura i ich wymierzania, War-szawa 2008.

Woś T., Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne a konstytucyjne prawo do rozpa-trzenia sprawy „bez nieuzasadnionej zwłoki”, „Państwo i Prawo” 2003, z. 8.

Woś T., Związki postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, Warsza-wa-Kraków 1989.

Ziembiński Z., Wstęp do aksjologii dla prawników, Warszawa 1990.Zimmermann J., Administracyjny tok instancji, Kraków 1986.Zimmermann J., Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996.


Dominika Tykwińska-Rutkowska1

Uwag kilka o sformalizowanych instrumentach wykładni prawa administracyjnego w działalności sądów administracyjnych2

Słowa kluczowe: wykładnia prawa, wykładnia prawa administracyjnego, sformalizowa-ne instrumenty wykładni prawa, wyroki sądów administracyjnych, uchwały NSA, oce-na prawna, wskazania co do dalszego postępowania;Keywords: interpretation of law, administrative law interpretation, formalized instru-ments of law interpretation, administrative courts’ judgments, resolutions of the Supreme Administrative Court, legal appraisal, guidelines on court proceedings;

StreszczenieZasadniczym celem niniejszego artykułu jest zaprezentowanie wybranych uwag o nie-których sformalizowanych instrumentach wykładni prawa administracyjnego w działal-ności sądów administracyjnych. Sądy te bez wątpienia uczestniczą w ustalaniu znaczenia określonych przepisów prawa lub ich fragmentów, dokonując tzw. wykładni operatyw-nej (decyzyjnej) w toku rozpatrywania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Po-nadto udział sądów administracyjnych w procesie wykładni prawa administracyjnego należy łączyć z uchwałodawczą działalnością Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten najważniejszy obszar działalności pozaorzeczniczej sądu bezpośrednio wpływa na orzecz-nictwo sądowoadministracyjne, a w szerszej perspektywie także na orzecznictwo admi-nistracyjne. Bez względu na to, który z analizowanych instrumentów wykładni wyko-

1 Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego. E-mail: [email protected].



rzystują sądy administracyjne, dokonywana z ich wykorzystaniem wykładnia istotnie przyczynia się do rozwoju nieskodyfikowanego prawa administracyjnego i jego nauki.

Summary

A few remarks on the formalized instruments of judicial interpretation of administrative law by administrative courts

The main purpose of this article is to present some of the formalized instruments of ju-dicial interpretation of administrative law by administrative courts. There are no doubts that administrative courts take part in the process of interpretation of administrative law by using different means. The most popular instrument is a court judgment – court interprets law for the purpose of issuing a decision. The administrative courts’ partici-pation in the interpretation of law should be also linked to the Supreme Administrative Court’s resolutions. No matter which of the described formalized instruments of the in-terpretation of law is used by administrative courts, the outcome of the interpretation process contributes to the development of non-codified administrative law and its science.

*

Nie ulega wątpliwości, że sądownictwo administracyjne, które odegrało klu-czową rolę w procesie powstawania nowożytnego prawa administracyjnego ro-zumianego jako prawo oparte na orzecznictwie3, uważane jest za jeden z fun-damentów demokratycznego państwa prawa. Jak bowiem trafnie stwierdza

3 Powstałe w XIX w. sądownictwo administracyjne, na czele z francuskim pierwowzorem sądu administracyjnego Radą Stanu (Conseil d’Etat), wywarło znaczący wpływ na ówczesną administrację publiczną. Jak podkreślają J. Borkowski oraz E. Bojanowski, w historii administracji francuskiej doniosłe akty ustawodawcze często stanowiły kodyfikację orzecznictwa. To orzecznictwo sądów administracyjnych „stanowi w istocie główne źródło prawa administracyjnego” – nadało mu „jednolity charakter w zakresie jego istoty i metod administracji”. Mimo, że pogląd ten odnosi się wprost do roli sądownictwa administracyjnego we Francji, to należy zgodzić się ze stanowiskiem E. Bojanowskiego, że: „mutatis mutandis można odnieść go również do roli sądownictwa administracyjnego we wszystkich państwach, które wprowadziły takie rozwiązania”. E. Bojanowski, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, [w:] E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wyd. 3, Warszawa 2008, s. 216; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadminsitracyjne, wyd. 13, Warszawa 2015, s. 71–72.

109Dominika Tykwińska-Rutkowska • Uwag kilka o sformalizowanych...

Jerzy Stefan Langrod, „nie ma praworządności bez sądownictwa administra-cyjnego, tak jak bez armii nie ma pewności granic, a bez policji bezpieczeń-stwa wewnętrznego”4. To historycznie ugruntowane sądownictwo – sądowa kontroli administracji na ziemiach polskich ma długą historię i sięga okre-sów nie tylko wolnej Polski, ale także czasów zaborów – jako jeden z takich fundamentów demokratycznego państwa prawa winno zajmować stosowne miejsce w ustawie zasadniczej5.

W obowiązującej ustawie z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospo-litej Polskiej6 (dalej: Konstytucja) Naczelny Sąd Administracyjny otrzymał rangę Konstytucyjną a zapowiedziane dwuinstancyjne sądownictwo admini-stracyjne7 zyskało trwałe oparcie funkcjonowania w dwóch grupach jej prze-pisów8. Po pierwsze, w postanowieniach ustawy zasadniczej dotyczących wy-miaru sprawiedliwości czy szerzej – organów państwa jako takich. Po drugie, w przepisach, które wprost i wyłącznie do niego się odnoszą.

Do pierwszej grupy postanowień Konstytucji należy zaliczyć kluczowy dla zrozumienia istoty wymiaru sprawiedliwości w Polsce art. 2 statuujący zasadę demokratycznego państwa prawa, z której wyprowadza się zasady dotyczące wymiaru sprawiedliwości – zasadę prawa do procesu oraz zasa-

4 J.S. Langrod, Sprawa reaktywacji sądownictwa administracyjnego, za: J.S. Langrod, Znosić czy rozbudować, 1929 r., [w:] Przedruki z „Gazety Administracji” z 1946 roku, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 5, s. 72.

5 Na ziemiach polskich sądownictwo administracyjne pojawiło się w okresie Księstwa Warszawskiego, a później na obszarach zaboru austriackiego i pruskiego. W wolnej Polsce pierwszym polskim sądem administracyjnym był powołany na mocy ustawy z 3 sierpnia 1922 r. (Dz.U. RP 1926, Nr 86, poz. 400), Najwyższy Trybunał Administracyjny. E. Bojanowski, Uchwałodawcza działalność Naczelnego Sądu Administracyjnego i jej znaczenie w systemie prawa, [w:] Orzecznictwo w systemie prawa. II Konferencja Naukowa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego oraz Wolters Kluwer Polska, Gdańsk 17–18 września 2007, red. T. Bąkowski, K. Grajewski, J. Warylewski, Warszawa 2008, s. 135; W. Piątek, A. Skoczylas, Geneza, rozwój i model sądownictwa administracyjnego w Polsce, [w:] System prawa administracyjnego, t. 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 6; W. Sawczyn, Konstytucyjne podstawy sądownictwa administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 74; J. Borkowski, Reforma polskiego sądownictwa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 2002, z. 5, s. 4.

6 Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.7 W. Szydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 230, 245.8 W. Sawczyn, op.cit., s. 77.


dę prawa do sądu9. Zasady te regulowane są wprost w art. 77 ust. 2 Kon-stytucji ustanawiającym zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia wszelkich naruszonych wolności i praw10, oraz w art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowiącym o prawie do sądu rozumianym jako prawo uruchomienia pro-cedury, prawo do odpowiedniego kształtowania procedury zgodnie z wy-mogami sprawiedliwości i jawności oraz prawo do wyroku sądowego, czyli wiążącego rozstrzygnięcia11. Ponadto w grupie tej wymienić należy przepisy wprost odnoszące się do wymiaru sprawiedliwości, a zawarte w Rozdziale VIII Konstytucji pt. „Sądy i Trybunały”. Pośród nich w pierwszej kolejno-ści należy powołać art. 173 Konstytucji stanowiący rozwinięcie treści prze-pisu art. 10 Konstytucji RP wprowadzającego system trójpodziału władz12. Wynika z niego, że sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od in-nych władz13. Następnie należy wskazać na art. 174 Konstytucji, zgodnie z którym sądy i trybunały wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Pol-skiej14, czyli wykonują swe zadania w imieniu państwa, którego funkcje re-alizują15. Pod uwagę należy wziąć również dalsze postanowienia rozdziału VIII Konstytucji – m.in. art. 175 ust. 1 – dotyczące sądów, z pominięciem trybunałów. Z powołanego przepisu wynika, że w Rzeczypospolitej Pol-skiej działają cztery rodzaje sądów16. Są to Sąd Najwyższy, sądy powszech-ne, wojskowe oraz sądy administracyjne, które stanowią odrębny pion wy-miaru sprawiedliwości17. Mimo odrębności tego sądownictwa bez wątpienia sądy administracyjne są częścią funkcjonującego w Polsce systemu wymia-ru sprawiedliwości, w którym – stosownie do treści przepisu art. 177 Kon-

9 Ibidem; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44–46.

10 L. Garlicki, Rozdział II „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, Art. 77, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 28–29.

11 B. Banaszak, op.cit., s. 286.12 P. Wiliński, P. Karlik, Rozdział VIII Sądy i Trybunały, Art. 173, [w:] Konstytucja RP, t. II,

Komentarz Art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 963.13 W. Skrzydło, op.cit., s. 230–231.14 Zob. W. Sawczyn, op.cit., s. 77–78.15 W. Skrzydło, op.cit., s. 231.16 P. Wiliński, P. Karlik, op.cit., s. 979.17 M. Wiącek, Rozdział VIII Sądy i Trybunały, Art. 184, [w:] Konstytucja RP, tom II,

Komentarz Art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1089–1090.


stytucji – domniemanie kompetencji działa na rzecz sądów powszechnych. Te są właściwe do rozpoznania każdej sprawy, chyba że ustawa przyznaje kompetencję do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w zakresie okre-ślonej kategorii spraw innym sądom18.

Natomiast do drugiej grupy przepisów należy przepis art. 184 Konstytucji. Z jego łącznej wykładni z art. 10, art. 175 ust. 1, art. 177, art. 183 ust. 1 Kon-stytucji wynika, że sądy administracyjne – Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne, a zatem dwuinstancyjne sądownictwo admini-stracyjne – sprawują wymiar sprawiedliwości jako wyodrębniona część wła-dzy sądowniczej19. Ponadto w tym przepisie mającym znaczenie dla określe-nia właściwości sądów administracyjnych stanowi się, że NSA oraz inne sądy administracyjne w zakresie określonym w ustawie, sprawują kontrolę działal-ności administracji publicznej20. Jak wskazuje ustrojodawca w art. 184, kon-trola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów ad-

18 W. Skrzydło, op.cit., s. 234; P. Wiliński, P. Karlik, op.cit., s. 1004; W. Sokolewicz, Konstytucyjna regulacja władzy sądowniczej, [w:] Konstytucja. Ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, red. T. Dębowska-Romanowska, A. Jankiewicz,Warszawa 1999, s. 167.

19 M. Wiącek, op.cit., s. 1088–1090.20 Należy jednak wspomnieć, że kontrola działalności administracji publicznej w określonym

zakresie została także powierzona sądom powszechnym. Inny jest jednak model realizacji uprawnień przez te sądy. Jeśli przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym jest sprawa, w której rozstrzygał organ administracji publicznej, to sąd ten ma kompetencję, nie tylko do oceny legalności podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, lecz także do wydania orzeczenia w sprawie, czyli działania za administrację publiczną. W aktualnym stanie prawnym sądy powszechne są właściwe w następujących sprawach, które miały swój początek w postępowaniu administracyjnym: rozpatrywanie odwołań od decyzji organów rentowych (art. 4778 i n. KPC), rozpatrywanie określonych środków prawnych od decyzji i postanowień Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (art. 47928 i n. KPC), Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 47946 n. KPC), Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (art. 47957 i n. KPC) oraz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (art. 47968 KPC). Z uwagi na sformułowanie przepisu art. 184 Konstytucji, należy stanąć na stanowisku, że „w sprawach mieszczących się w pojęciu «kontrola działalności administracji publicznej» kompetencja sądu powszechnego powinna mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową”. K. Celińska-Gregorczyk, R. Hauser, Kompetencja sądów administracyjnych, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 160–161.


ministracji rządowej. W grupie tej należy również wymienić przepisy art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 166 ust. 3 Konstytucji. Pierwszy z nich stanowi, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie są-dów – w tym administracyjnych. Drugi zaś, że do właściwości sądów admi-nistracyjnych należy rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między orga-nami samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Zatem jak zauważa W. Skrzydło, w następstwie tak określonych zadań mogą one skutecznie po-wściągać i równoważyć władzę wykonawczą21 – realizować dwie zasadnicze funkcje – ochrony wolności i praw jednostki w relacjach z administracją pu-bliczną, a także ochrony obiektywnego porządku prawnego w przypadku jego naruszenia przez administrację22.

Są więc sądy administracyjne z uwagi na ich umocowanie w ustawie za-sadniczej organami państwowymi23, a ich konstytucyjna pozycja jest zgodna z trzema zasadniczymi cechami organizacji sądownictwa administracyjnego w Europie Zachodniej – odrębnością od sądów powszechnych – wprost wy-nika z art. 175 ust. 1 Konstytucji24– istnieniem systemu sądów administra-cyjnych – stanowi o tym art. 184 Konstytucji – i niezawisłością sędziowską, której dotyczy art. 178 ust. 1 Konstytucji25.

Szczegółowe kwestie dotyczące organizacji i postępowania przed sąda-mi administracyjnymi, na mocy upoważnień zawartych w art. 176 ust. 2 i art. 184 Konstytucji uregulowano w ustawach zwykłych – ustawie z 25 lip-ca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych26 (dalej: P.u.s.a.) i usta-wie z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-nymi27 (dalej: P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 1 P.p.s.a. podstawową funkcją tych sądów i toczącego się przed nim postępowania jest sprawowanie wy-miaru sprawiedliwości przez działalność kontrolną nad wykonywaniem

21 W. Skrzydło, op.cit., s. 245.22 M. Wiącek, op.cit., s. 1091.23 W. Skrzydło, op.cit., s. 231; B. Szmulik, [w:] Organy ochrony prawnej RP, red. S. Serafin,

B. Szmulik, Warszawa 2007, s. 4.24 Odrębność tę można obserwować i w płaszczyźnie ustrojowo – organizacyjnej

i orzeczniczej. Zob. K. Celińska-Gregorczyk, R. Hauser, op.cit., s. 102.25 L. Garlicki, [w:] Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, red. L. Garlicki,

Warszawa 1990, s. 19.26 T. j. Dz.U. 2014, poz. 1647 ze zm.27 T. j. Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm.


administracji publicznej28. Jak wynika z art. 1 § 1 i art. 3–5 P.p.s.a. Naczel-ny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne są właści-we w sprawach sądowoadministracyjnych29, polegających na kontroli admi-nistracji publicznej w konsekwencji skargi złożonej na wymienione w art. 3 § 2 pkt 1–8 P.p.s.a. działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie po-stępowania organów wykonujących administrację publiczną, oraz w innych sprawach, w których przewidziana jest taka właśnie kontrola, z wyłączeniem spraw wymienionych w art. 5 P.p.s.a., a także (w tym wypadku już wyłącznie NSA) do rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość w zakresie określonym w ustawie30.

28 T. Woś, Art. 1, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. nauk. T. Woś, Warszawa 2016, s. 25.

29 Stosownie do propozycji K. Celińskiej-Gregorczyk i R . Hausera, „sprawa sądowoadministracyjna to rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na zgodność z prawem działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organów wykonujących administrację publiczną, z wyłączeniem przewidzianym w art. 5 i 58 § 1 pkt 1 PrPostSAdm”. K. Celińska-Gregorczyk, R. Hauser, Sądy administracyjne a system sądownictwa powszechnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. 10, Sądowa kontrola działalności administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 145.

30 Powołane określenie – kontrola działalności administracji publicznej – determinuje sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne – nie ma on polegać na zastępowaniu administracji publicznej w załatwianiu spraw, które należą do jej właściwości. Co do zasady sądy administracyjne wydają orzeczenia o charakterze kasacyjnym, a nie rozstrzygają bezpośrednio o uprawnieniach i/lub obowiązkach jednostki za administrację publiczną (zob. M. Jaśkowska, Konstytucyjnoprawne podstawy sądownictwa powszechnego i administracyjnego oraz delimitacja właściwości tych sądów, [w:] Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i powszechnych, red. M. Błachucki, T. Górzyńska,Warszawa 2011, s. 20.). W analizowanym zakresie wprowadzono jednak zmiany na mocy przepisów ustawy z 9 kwietnia 2015 r. nowelizującej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658). Stosownie do obecnie obowiązującego art. 145a P.p.s.a. w wymienionych w ustawie przypadkach, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W przypadku niewydania decyzji lub postanowienia, w określonym przez sąd terminie, strona może wnieść skargę i żądać wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku. Jeśli będą pozwalały na to okoliczności sprawy, sąd wyda orzeczenie w tym przedmiocie. Zob. Z. Kmieciak, Marytoryczne orzekanie przez sąd administracyjny, “Przegląd Legislacyjny” 2015, nr 2, s. 9–10.


Stosownie do treści art. 1 § 2 P.p.s.a., jest to kontrola zgodności z prawem, czyli legalności działalności administracji publicznej31. W jej następstwie do-chodzi do eliminacji z obrotu prawnego aktów i czynności organów admini-stracji publicznej niezgodnych z prawem, a także zapobiega się naruszeniom prawa w przyszłości. Zarówno funkcja represyjna, jak i funkcja prewencyj-na kontroli sądowej oddziałują na ujednolicenie wykładni i stosowanie pra-wa administracyjnego przez organy administracji publicznej32, a także sądy administracyjne. Nie można nie doceniać istotnej roli sądów administracyj-nych w procesie prawidłowego kształtowania wykładni prawa administra-cyjnego33. Bez wątpienia uczestniczą one w ustalaniu znaczenia określonych przepisów prawa lub ich fragmentów, dokonując tzw. wykładni operatywnej (decyzyjnej34) w toku rozpatrywania konkretnej sprawy sądowoadministra-cyjnej a także – dotyczy to NSA – podejmując uchwały. Uchwały te stanowią najważniejszy obszar działalności pozaorzeczniczej tego sądu, bezpośrednio jednak wpływającej na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W szerszej per-spektywie uchwały NSA oddziałują także na orzecznictwo administracyjne (funkcja prewencyjna kontroli sądowej)35. Jak bowiem zauważa J.P. Tarno, „to już nie tylko badanie legalności działań administracji, ale kształtowanie pewnego stylu postępowania, który ma realizować wartości, jakie są zakła-dane w demokratycznym państwie prawnym”36.

Z uwagi na ograniczone ramy opracowania nie jest możliwe przybliże-nie całej problematyki wyjaśniania przepisów prawa rozumianej jako za-bieg wykładni prawa w ogólności czy wszystkich zagadnień wykładni prawa

31 Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu sądy administracyjne nie oceniają celowości ani słuszności aktów administracyjnych, ograniczają się tylko do badania ich zgodności z prawem. K. Celińska-Gregorczyk, R. Hauser, Kompetencja sądów..., s. 160; Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2009.

32 T. Woś, Art. 1..., s. 29.33 A. Skoczylas, Problem zachowania jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych,

[w:] System prawa administracyjnego, t. 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 690; a także J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 1999, s. 173–174.

34 M. Zieliński, Rodzaje wykładni prawa, [w:] M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2012 [online], https://sip.lex.pl/(10.01.2017).

35 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 405.36 J.P. Tarno, Naczelny Sąd..., s. 136–137.


administracyjnego, a nawet wszystkich zagadnień związanych z wykładnią dokonywaną w ramach działalności orzeczniczej i uchwałodawczej sądów administracyjnych z uwagi na złożoność tej problematyki. Jego celem jest przedstawienie wybranych instrumentów wykładni prawa administracyjne-go wykorzystywanych przez sądy administracyjne.

W systemie prawa administracyjnego funkcjonuje wiele instrumentów wykładni tego prawa, np. decyzje administracyjne organów administracji publicznej, urzędowe interpretacje przepisów prawa podatkowego wyda-wane w sprawach indywidualnych przez organy administracji podatkowej, czy takie instrumenty, które sformalizowano w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wyroki sądów admi-nistracyjnych oraz uchwały NSA. Instrumenty te, wykorzystywane odpo-wiednio w działalności orzeczniczej administracji oraz sądów administra-cyjnych, różnią się między sobą rozwiązaniami prawnymi, między innymi zakresem mocy wiążącej, w tym zakresem podmiotowym oraz sposobem oddziaływania wykładni prawa w nich dokonanej. Mimo że w tych in-strumentach dokonuje się wykładni prawa na potrzeby procesu stosowa-nia prawa – organ administracji publicznej, sąd administracyjny narzuca swoją interpretację przepisów prawa mocą prawa37 – to zakres podmioto-wy jej oddziaływania jest różny. Może być szerszy albo węższy, w zależno-ści od tego, czy wykładni z wykorzystaniem danego instrumentu dokona-no na potrzeby casusu czy środowiska38. Oczywiście w szerszym zakresie oddziałuje wykładnia sądów wyższej instancji wobec sądów niższej instan-cji lub organów administracji publicznej39.

Z obszernego katalogu sformalizowanych instrumentów wykładni prawa administracyjnego wprowadzonego do P.p.s.a.40 zostaną poddane analizie wy-roki zapadające w wyniku skarg na działania, bezczynności lub przewlekłe

37 A lternaty wnym sposobem narzucenia efektu działalności interpretacyjnej innym podmiotom jest oddziaływanie siłą faktu. Por. E. Łętowska, Uwag kilka o praktyce wykładni,,,Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2002, nr 1, s. 34.

38 Ibidem.39 Ibidem.40 Wśród instrumentów wymienionych w P.p.s.a. można wskazać jeszcze postanowienia,

zarządzenia, formułowanie wiążących wskazań dla organów administracji publicznej w związku z dokonywaną kontrolą administracji publicznej w trybie art. 145a § 1 P.p.s.a., pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego czy wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.


prowadzenie postępowania organów wykonujących administrację publiczną, oraz w innych sprawach, w których przewidziana jest taka właśnie kontrola, wyroki zapadające w wyniku skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, a także uchwały konkretne oraz abstrakcyjne po-dejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, by ukazać ich rolę, oddzia-ływanie na procesy stosowania prawa przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne41. Problem ten jest przedstawiany głównie na po-trzeby nauki prawa administracyjnego, oczywiście z poszanowaniem dorob-ku nauki prawa konstytucyjnego.

Instrumentem wykładni prawa administracyjnego wykorzystywanym zarówno przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Ad-ministracyjny są wyroki. Z tym, że WSA interpretuje prawo w następstwie złożenia skargi uruchamiającej proces kontroli działalności administracji publicznej i ochrony konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje wykładni prawa w szczególności rozpoznając środki odwoławcze od orzeczeń sądów administracyjnych I in-stancji, a także podejmując uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne (art. 3 § 2 P.p.s.a.). NSA działając jako sąd drugiej instancji jest przedmiotowo wła-ściwy w tych samych sprawach, co i wojewódzki sąd administracyjny, z tym że sprawami tymi zajmuje się „pośrednio” oceniając legalność zaskarżone-go orzeczenia sądu wojewódzkiego42. Z kolei wspomniane uchwały Naczel-nego Sądu Administracyjnego są jakościowo innym instrumentem wykład-ni prawa. Skierowanie rozważań na działalność uchwałodawczą NSA wydaje się o tyle zasadne, że uchwały istotnie wpływają na orzecznictwo sądów ad-ministracyjnych, a także na działalność orzeczniczą administracji publicz-nej. Ponadto interesująco przedstawia się ich charakter teoretyczny i propo-zycja umiejscowienia ich w systemie prawa.

Stosownie do postanowień P.p.s.a. wśród czynności procesowych najistot-niejsze znaczenie mają te, które podejmowane są w formie orzeczenia. Według

41 Poza przedmiotem zainteresowania pozostaje także oddziaływanie wykładni sądów administracyjnych na procesy stanowienia prawa miejscowego przez rozpatrywanie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

42 W pewnych jednak okolicznościach, z uwagi na regulację przepisu art. 180 P.p.s.a. NSA bezpośrednio zaangażuje się w sprawę. Por. E. Bojanowski, Postępowanie przed..., s. 241.


ustawy orzeczenia te przyjmują postać wyroków lub postanowień. Stosow-nie do treści art. 132 P.p.s.a. w zw. z art. 160 P.p.s.a., sąd rozstrzyga wyrokiem sprawę sądowoadministracyjną co do istoty, chyba że ustawa nie przewiduje wydania wyroku, wtedy sąd wydaje orzeczenie w formie postanowienia; po-stanowienia wydaje także w innych określonych prawem przypadkach, m.in. w art. 194 P.p.s.a. To jednak wyroki są orzeczeniami, w których dokonuje się merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli przepis szczególny nie stano-wi inaczej, jak chociażby w art. 15 § 2 P.p.s.a.43 Można więc uznać je za pod-stawowy sformalizowany instrument wykładni prawa administracyjnego w działalności sądów administracyjnych. Bez wątpienia stanowią najważ-niejszą czynność procesową sądu administracyjnego44, w której formułowa-na jest wypowiedź kwalifikująca określone zachowanie organu administra-cji publicznej t.j. akt lub czynność lub bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), jako zgodne lub niezgodne z określoną normą prawną45. To w formie wyroku, jako rozstrzygnięciu merytorycznym, sąd orzeka, gdy uwzględnia lub oddala skargę.

To w wyrokach sądy zarówno pierwszej instancji, jak i NSA w drugiej in-stancji, dokonują interpretacji przepisów prawa administracyjnego ujmowa-nego szerzej46. Jak podkreśla J.P. Tarno, przedmiotem wykładni sądowej jest nie tylko prawo administracyjne rozumiane jako gałąź prawa, ale także prze-pisy gałęzi i działów prawa tradycyjnie zaliczanych do prawa publicznego, np. prawa konstytucyjnego, prawa finansowego, rolnego, czy międzynarodo-wego prawa publicznego, stosowane przez organy administracji publicznej, gdy wykonują funkcję organizatorską państwa47. W wyrokach wskazuje się na właściwe ich rozumienie w kilku aspektach: „osiągnięcia przez prawodaw-cę zamierzonego celu oraz przestrzegania norm konstytucyjnych, przepisów Unii Europejskiej, postanowień ratyfikowanych umów międzynarodowych, a także utrwalonej linii orzeczniczej, w tym przede wszystkim postanowień

43 J.P. Tarno, Art. 132, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexes, 2011, [online], https://sip.lex.pl/(10.01.2017).

44 T. Woś, Art. 132, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016, s. 764.

45 Zob. J. Wróblewski, Zwroty stosunkowe – wypowiedzi o zgodności z normą, „ZNUŁ Nauki Humanistyczno-Społeczne” 1969, seria I, s. 3–4.

46 J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny..., s. 32.47 Ibidem.


uchwał NSA”, co dowodzi istotnej roli jaką pełni wykładnia sądów admini-stracyjnych48.

Elementem struktury wyroku, w którym należy poszukiwać wskazówek co do tego, jest przede wszystkim uzasadnienie. Nie występuje ono jednak w każdym wyroku. Ustawodawca odszedł bowiem od obowiązku uzasadnie-nia wszystkich wyroków sądów administracyjnych z urzędu (zob. art. 141 § 1 i 2 P.p.s.a.). W przypadku wyroków WSA obowiązek uzasadnienia ograniczo-no tylko do wyroków uwzględniających skargi, co zapewne przyspiesza postę-powanie sądowoadministracyjne49, a także zapobiega powtórzeniu przez organ administracji publicznej wad postępowania, których stwierdzenie prowadziło do uwzględnienia skargi50. Natomiast NSA stosownie do treści art. 193 P.p.s.a. obligatoryjnie uzasadnia wszystkie swoje wyroki w terminie 30 dni. To, w opi-nii J.P. Tarno, ma na celu „upowszechnianie orzecznictwa sądu sprawujące-go nadzór judykacyjny, aby w ten sposób kształtować właściwą interpretację przepisów prawa i zapewnić jednolitość w jego stosowaniu”51. Ponadto istnie-ją odrębności uzasadnień orzeczeń sądów wojewódzkich i uzasadnień orze-czeń wydawanych przez NSA52. Mimo to, celem uzasadnienia postrzeganego jako wtórne wobec postępowania jest przedstawienie motywów, którymi kie-rował się sąd podejmując określone rozstrzygnięcie53. Jego treść stanowi argu-mentacja przemawiająca za przyjęciem zawartego w wyroku rozstrzygnięcia54.

48 J. Dziedzic, Sądowa kontrola administracji a wykładnia twórcza, [w:] Kryzys prawa administracyjnego? Tom IV: Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego, red. D.R. Kijowski, J. Radwanowicz-Wanczewska, J.P. Suwaj, M. Wincenciak, Lex 2012, [online], https://sip.lex.pl/(10.01.2017).

49 T. Woś, Art. 141, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, wyd. VI, Warszawa 2016, s. 820.

50 T. Grzybowski, Sporządzanie i doręczanie uzasadnienia wyroku WSA uwzględniającego skargę, [w:] Procedury, red. B. Dauter, T. Grzybowski, LEX 2015, [online] https://sip.lex.pl. (10.01.2017).

51 J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 524.

52 Specyfiką wykazują się także uzasadnienia orzeczeń (uchwał i postanowień) powiększonych składów orzekających. Zob. B. Dauter, ROZDZIAŁ XII Pisemne uzasadnienie orzeczenia, [w:] Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego [online], Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2014 https://sip.lex.pl/(10.01.2017).

53 T. Grzybowski, Sporządzanie i ....54 J.P. Tarno, Art. 132....


W kontekście wykładni prawa wśród elementów uzasadnienia wyroku określonych przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., który na mocy art. 193 P.p.s.a. sto-sowany jest odpowiednio do postępowania przed NSA, szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale równocześnie, na co zwraca uwagę T. Woś, „pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewen-tualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swo-im rozumowaniu błędów”55. To w uzasadnieniu powinna zostać zawarta in-terpretacja przepisu w odniesieniu do określonej sprawy, czy jak stwierdza J. Zimmermann, uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie56. Jak zauważa-ją B. Adamiak i J. Borkowski, przeprowadzenie wykładni przepisów prawa jest obligatoryjnym elementem uzasadnienia, bo tylko wtedy można mówić o związaniu organu (sądu) oceną prawną57.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 144 P.p.s.a. sąd jest związany wydanym wyrokiem, a jego zmiana jest możliwa je-dynie w wyniku wniesienia środka odwoławczego lub na zasadach określo-nych w ustawie, np. w drodze instytucji przewidzianej w art. 156 P.p.s.a. Skoro sąd jest związany wyrokiem, wiąże go także wykładnia przepisów prawa do-konana w tym wyroku. Z tym, że oddziaływanie wyroku na zakończone po-stępowania administracyjne czy sądowoadministracyjne wiąże się z sentencją orzeczenia, a oddziaływanie wyroku na organ czy sąd ponownie rozpoznają-cy sprawę, wiąże się z elementami uzasadnienia orzeczenia sądu administra-cyjnego58. Z treści przepisu art. 153 P.p.s.a. wynika bowiem, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki, które wykraczają poza zakres po-stępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało ono wydane, a tak-że poza zakres postępowania administracyjnego, w którym podjęto zaskar-żone rozstrzygnięcie59. Zostają nim objęte wszystkie przyszłe postępowania

55 T. Woś, Art. 141, [w:] Prawo o postępowaniu..., s. 824.56 J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981,

s. 118–120.57 B. Adamiak, J. Borkowski, 4.3.2.2. Uzasadnienie prawne, [w:] Metodyka pracy sędziego

w sprawach administracyjnych [online], Wolters Kluwer 2015, https://sip.lex.pl/(10.01.2017).58 T. Woś, Art. 153, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz,

red. T. Woś, Warszawa 2016, s. 890.59 T. Woś, Art. 153..., s. 890.


administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy admini-stracyjnej, także przed NSA, chyba, że dokonana przez sąd administracyjny ocena prawna nie ma mocy wiążącej w związku ze zmianą przepisów praw-nych po jej wyrażeniu (art. 153 P.p.s.a. in fine) 60.

A zatem oddziaływanie orzeczeń sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie, czyli także problem związania wykładnią prawa do-konaną w wyroku sądu administracyjnego, należy łączyć zwłaszcza z wyro-kami kasatoryjnymi WSA oraz NSA, w których sąd formułując ocenę praw-ną dokonuje wyjaśnienia “istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie”61. Pojęcie oceny prawnej dotyczy więc szeroko pojętej wykładni prawa obejmującej różnego rodzaju egzegezy tek-stów prawnych, a nie tylko rezultaty zastosowania dyrektyw wykładni pra-wa62. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialne-go, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji63.

W kontekście wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddziały-wanie orzeczenia tego sądu w ponownym postępowaniu w sprawie przed or-ganami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do tych orzeczeń, jak zauważa T. Woś, w rezultacie których ma nastąpić me-rytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub pod-jętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy64.

Natomiast związanie wykładnią prawa (oceną prawną) dokonaną przez NSA w związku z rozpatrywaną skargą kasacyjną, o której stanowi się w art. 190 P.p.s.a., dotyczy sytuacji, kiedy na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. doszło do wydania orzeczenia w przedmiocie ponownego rozpoznania skar-gi przez WSA. Z uwagi na obowiązujący model postępowania odwoławczego w P.p.s.a., rozważając o kwestii związania przyjętą przez NSA oceną prawną, uwzględnienia wymagają jeszcze przepisy art. 153 i art. 141 § 4 P.p.s.a., któ-

60 Zob. wyrok NSA z 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, LEX nr 1598312.61 T. Woś, Art. 153 ..., s. 890–891.62 T. Woś, Art. 153..., s. 891.63 T. Woś, [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne. red. T. Woś, Warszawa 2015, s. 266–267.64 T. Woś, Art. 153 ..., s. 890.


re na mocy art. 193 P.p.s.a. znajdują odpowiednie zastosowanie do postępo-wania przed NSA65.

Zasadniczo przepis art. 153 P.p.s.a. dotyczy postępowania przed wojewódz-kimi sądami administracyjnymi i formułowanych w orzeczeniu WSA „oce-ny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania”. W przypadku po-stępowania przed NSA może stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu reformatoryjnym tego sądu, wydanym na podstawie art. 188 P.p.s.a.66, a wyjątkowo w orzeczeniu kasatoryjnym67. Jak bowiem orzekł Na-czelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/0468, sformułowanie takiej oceny – odmiennej od oceny zawartej w za-skarżonym orzeczeniu WSA – możliwe jest w wypadku oddalenia skargi ka-sacyjnej, jeżeli orzeczenie to mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Natomiast z drugiego z powołanych przepisów – art. 141 § 4 P.p.s.a. – wy-nika, że jeśli w następstwie uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawie-rać wskazania co do dalszego postępowania. Na mocy tego przepisu stosowa-nego w postępowaniu przed NSA odpowiednio, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia orzeczenia w całości lub w części i przekazania spra-wy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, NSA może zawrzeć wskazania co do dalszego postępowania, gdyby okazało się, że sąd ten nie dokonał wykładni przepisów prawa lub dokonana wykładnia przepi-sów prawa była niewystarczająca by zapewnić prawidłowy przebieg postępo-wania toczącego się po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania69.

Z uwagi na bezwzględny charakter przepisu art. 153 P.p.s.a. zarówno or-gan administracji publicznej, jak i sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie są związani wyrażoną w wyroku oceną prawną70. Związa-

65 B. Dauter, Art. 190, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI [online], Wolters Kluwer 2016, https://sip.lex.pl/(10.01.2017).

66 Orzekając co do istoty sprawy, NSA ma takie same możliwości orzecznicze jak wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 145–151, a to na podstawie odesłania z art. 193. H. Knysiak-Sudyka, Art. 188, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016, s. 112–113.

67 B. Dauter, Art. 190...68 OSP 2005, z. 2, poz. 18 z glosą Z. Kmieciaka, idem, s. 76–77.69 B. Dauter, Art. 190...70 T. Woś, Art. 153..., s. 893.


nie to oznacza, że organ administracji publicznej rozpatrując sprawę ponow-nie obowiązany jest zastosować się do dokonanej przez sąd oceny prawnej, w przeciwnym bądź razie podjęty przez organ akt lub czynność będą wadli-we, a to będzie uzasadniało konieczność wyeliminowania ich z obrotu praw-nego71. Przy tym związanie organu oceną prawną sądu obejmuje nie tylko or-gan, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego roz-strzygnięcia, a także organ współdziałający w procesie decyzyjnym72.

Dla sądu administracyjnego związanie własną oceną prawną oznacza tyle, że orzekając w tej samej sprawie w przyszłości sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wcześniej wy-rażonym poglądem w tej samej sprawie73. Będzie więc obowiązany zasto-sować się do wyrażonej w wyroku wykładni prawa bez względu na skład – ocena wiąże i skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający wątpliwość prawną w sprawie na podstawie art. 264–265 P.p.s.a. Związanie sądu własną oceną prawną przy ponownym rozpatrywaniu spra-wy jest równoznaczne z tym, że skarżący nie może skutecznie oprzeć skar-gi na podstawach sprzecznych z tą oceną prawną – w takiej sytuacji sąd od-dali skargę74.

Niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w przepi-sie art. 153 P.p.s.a. stanowi naruszenie prawa będące podstawą do wniesie-nia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.)75. Jeśli jednak dojdzie do odda-lenia skargi kasacyjnej przez NSA i w wyroku zostanie przedstawiona ocena prawna odmienna od tej wyrażonej przez sąd pierwszej instancji, to art. 153 P.p.s.a. z uwagi na treści art. 193 P.p.s.a. musi być stosowany z modyfikacja-mi. Ocenę prawną sformułuje wówczas NSA i będzie ona wiążąca dla każde-

71 S. Babiarz, K. Aromiński, Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce [online], LEX 2015, https://sip.lex.pl/(10.01.2017).

72 J.P. Tarno, Art. 153, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, [online], Lexis NExis 2011, https://sip.lex.pl/(10.01.2017).

73 Zob. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724.74 Zob. T. Woś, Art. 153..., s. 893–894 oraz powołany przez T. Wosia wyrok WSA

w Warszawie z 15 marca 2006 r., III SA/Wa 3522/05, LEX nr 204453.75 S. Babiarz, K. Aromiński, Związanie oceną...


go z tych sądów – dla każdego sądu I instancji, a także dla NSA – jak i dla or-ganu administracji publicznej76.

Zawarta w wyrokach sądów administracyjnych wykładnia prawa prze-stanie jednak wiązać w następstwie zmiany stanu faktycznego sprawy77. Sy-tuacja taka może mieć także miejsce również w konsekwencji zmiany stanu prawnego sprawy78. Ponadto po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzia-nym do tego trybie, jak i z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzo-ny Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego79.

Związanie oceną prawną, o której stanowi się w przepisie art. 153 P.p.s.a., należy odróżnić od związania prawomocnym wyrokiem, którego dotyczy przepis art. 170 P.p.s.a. Ocena prawna wiąże bowiem sąd i organy administra-cyjne w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie80. Treść powołanego art. 153 P.p.s.a. należy jednak interpretować w związku z art. 170 P.p.s.a., stosownie do którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy pań-stwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Za-tem po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 P.p.s.a., ale tak-że wobec organów wymienionych wprost w art. 170 P.p.s.a.

Niewątpliwie więc w wyrokach sądów administracyjnych, w szczególno-ści wyrokach kasatoryjnych wiążących organ i każdy sąd, nawet NSA orze-kający ponownie w sprawie, dokonuje się – ad casum – wykładni przepisów prawa administracyjnego81. Równocześnie trzeba zauważyć, że nie muszą one zawierać analizy wszelkich możliwych problemów związanych ze sto-

76 H. Knysiak-Sudyka, Art. 193, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016, s. 119.

77 Zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX nr 167124.78 T. Woś, Art. 153..., s. 900–901.79 J.P. Tarno, Art. 153...80 Ibidem.81 Jeśli zaś chodzi o oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego na zakończone

postępowanie administracyjne i wydane w nich rozstrzygnięcia, to wiąże się ono z reguły z samą sentencją tego orzeczenia. Zob. T. Woś, Art. 153 ..., s. 890–891.


sowaniem danej normy prawnej w ogólności; skoncentrowanie się wyłącz-nie na „wykładni ogólnej” prowadziłoby do wykładni in abstracto, ta zaś nie byłaby wiążąca dla organu administracji rozpatrującego ponownie sprawę82. Faktycznie jednak wykładnia przedstawiona w takim wyroku ma szerszy wydźwięk. Wpływa także na załatwianie innych spraw – takich samych lub podobnych do tych, jakie były przedmiotem orzekania sądu – zatem będzie istotną wskazówką w procesie wykładni prawa administracyjnego dla orga-nów administracji publicznej83.

Natomiast w przypadku, gdy orzeka Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd odwoławczy, to istota związania wykładnią prawa wyrażoną przez ten sąd sprowadza się do zapewnienia większej jednolitości orzecznictwa, a tak-że ograniczenia ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Należy zgodzić się z B. Dauterem, że rozwiązanie to zo-stało podyktowane uznaniem możności sądu odwoławczego dokonania traf-niejszej wykładni przepisów prawnych niż sąd pierwszej instancji84. Z uwagi więc na funkcje Naczelnego Sądu Administracyjnego zasięg wykładni pra-wa dokonanej przez ten sąd będzie szerszy 85. Jak trafnie zauważył D.R. Ki-jowski, „Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach stwier-dzał, że jeżeli określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny wyraz w orzecz-nictwie Sądu Najwyższego czy Naczelnego Sądu Administracyjnego, to nale-ży uznać, że przepis ten – w praktyce swego stosowania – nabrał takiej wła-śnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju”86.

Rozważając z kolei o działalności uchwałodawczej NSA i jej roli w proce-sie wykładni prawa administracyjnego, w pierwsze kolejności należy zwró-cić uwagę, że regulacja prawna tej działalności jest rozbudowana i zawarta w dwóch aktach – ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administra-cyjnymi oraz ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Po drugie należy wskazać, że kluczowe miejsce wśród przepisów obu aktów odgrywa art. 15 P.p.s.a.

82 T. Woś, Art. 153 ..., s. 893.83 J. Dziedzic, Sądowa kontrola.., s. 174.84 B. Dauter, Art. 190...85 Por. uwagi J.P. Tarno, Naczelny Sąd ..., s. 48.86 J. Dziedzic, Sądowa kontrola...


Z przepisu art. 15 P.p.s.a. wynika, że NSA „podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w kon-kretnej sprawie sądowoadministracyjnej” (art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) oraz „po-dejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywarło rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych” (art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W powołanych przepisach jednoznacznie wskaza-no przedmiot tych uchwał, które jak podkreśla J.P. Tarno, mają na celu za-pewnienie jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych87 stanowią-cej ważny element zasady stabilności orzecznictwa88.

Uchwała podjęta w trybie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. na podstawie postano-wienia składu orzekającego określana jest mianem uchwały konkretnej, po-nieważ jest podejmowana w związku z konkretną sprawą sądowoadministra-cyjną rozpatrywaną przez NSA w następstwie wniesienia skargi kasacyjnej. Uchwała ta zawiera rozstrzygnięcie kwestii prawnych o zasadniczym zna-czeniu w sprawie, w której powstały. W takiej uchwale NSA wyjaśnia więc wątpliwości prawne o charakterze wyjątkowym, gdy w sprawie pojawiają się kwestie prawne, których wyjaśnienie jest trudne z uwagi na możliwość do-konania odmiennej wykładni przepisów prawnych89. Uchwały te, stosownie do treści przepisu art. 187 § 2 P.p.s.a., bezwzględnie wiążą w danej sprawie90.

Natomiast drugi typ uchwał podejmowanych przez NSA na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w literaturze przedmiotu określany jest mianem

87 Zob. J.P. Tarno, Art. 15, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, [online], Lexis Nexis 2011, https://sip.lex.pl/(10.01.2017). Jak wskazuje E. Bojanowski przedmiotem ochrony uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nie tylko zapewnienie jednolitości orzecznictwa sadów administracyjnych, lecz także prawo, w sensie istniejącego porządku prawnego. Prawidłowe odczytanie norm tego porządku działa bowiem na rzecz konstytucyjnej zasady sprawiedliwości w aspekcie równości wobec prawa. A zatem ukształtowanie w uchwałach NSA ujednoliconej wykładni obowiązującego prawa gwarantuje równość każdego wobec prawa, niezależnie od tego, który sąd administracyjny orzekałby w sprawie. E. Bojanowski, Uchwałodawcza działalność..., s. 143.

88 A. Wiktorowska, S. Gajewski, A. Jakubowski, Zasada stabilności orzecznictwa sądów administracyjnych wobec zjawiska linii orzeczniczych, [w:] Dziesięć lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy prawnoadministracyjne, red. J. Sługocki, t. 2, Wrocław 2014, s. 257.

89 H. Knysiak-Molczyk, Jednolitość orzecznictwa...90 Do uchwał konkretnych znajduje jednak zastosowanie tryb odstąpienia od uchwały

przewidziany w art. 269 P.p.s.a., jednak jego uruchomienie nie wpływa na związanie wcześniejszą uchwałą w sprawie, w której została ona podjęta. Ibidem.


uchwał abstrakcyjnych, które mają na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów admini-stracyjnych: wojewódzkich sądów administracyjnych, NSA lub rozbieżności między orzeczeniami WSA a NSA. W przypadku tych uchwał, to rozbieżno-ści w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych będące konsekwencją różnego rozumienia prawa przez sądy administracyjne, są impulsem do ich podjęcia91. I mimo, że uchwały te mają charakter generalny, oderwany od re-aliów konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, to jednak powinny pozo-stawać w pośrednim związku z praktyką stosowania przez sądy administra-cyjne wskazanych we wniosku przepisów prawnych92.

Dokonana w uchwale generalnej wykładnia prawa nie ma mocy bezpo-średnio wiążącej w żadnej sprawie sądowoadministracyjnej – brak jest bo-wiem jednoznacznej ustawowej regulacji nakładającej obowiązek respekto-wania przez składy orzekające sądów administracyjnych rezultatów wykładni dokonanej w uchwałach abstrakcyjnych. Z przepisu art. 269 P.p.s.a. wynika jednak, że od stanowiska wyrażonego w takiej uchwale przewidziano „sui generis mechanizm odwoławczy”93, czyli uchwały te mają charakter ogólnie wiążący we wszystkich sprawach, a pośrednio wiążą także strony i uczestni-ków postępowania sądowoadministracyjnego94, gdyż te podmioty nie dys-ponują prawnymi możliwościami zainicjowania postępowania zmierzające-go do zmiany wykładni ustalonej w abstrakcyjnej uchwale95.

W kwestii oceny charakteru tych uchwał i ich miejsca w systemie pra-wa, w pierwszej kolejności należy uznać, że są one aktami wykładni prawa – co wynika już z określenia ich przedmiotu96. Przy czym uchwała konkretna, podjęta w trybie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest indywidualnym aktem wykładni prawa, wiąże w sprawie indywidualnie oznaczony skład NSA i zawiera wy-

91 A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 121.

92 T. Woś, [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 368.93 E. Bojanowski, Uchwałodawcza działalność..., s. 139.94 T. Woś, Art. 264, [w:] Prawo o postępowaniu..., s. 1269; W istocie, jak podkreśla

A. Skoczylas, uchwały te mają charakter precedensów faktycznych. Zob. A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki, [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 603.

95 H. Knysiak-Molczyk, Jednolitość orzecznictwa...96 E. Bojanowski, Uchwałodawcza działalność..., s. 143.


kładnię konkretnego przepisu prawa. Zgoła inny charakter, swoistego gene-ralnego aktu wykładni prawa, ma uchwała podejmowana na podstawie prze-pisu art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., która zwana jest abstrakcyjną. Ta jest bowiem kierowana do wszystkich potencjalnych składów orzekających wojewódz-kich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego97.

Zdaniem E. Bojanowskiego, uchwały te można umiejscowić „w swoistym «obszarze przejściowym» pomiędzy konstytucyjnymi źródłami prawa a orzecze-niami indywidualno – konkretnymi (łącznie z uchwałami konkretnymi NSA-)”98. Jest to w opinii powołanego Autora swoiste zjawisko prawne o charakte-rze hybrydowym – nie będąc źródłami prawa, od strony funkcjonalnej działają tak jak źródła prawa – ustalając w sposób wiążący znaczenie interpretowanej normy prawnej99. Z kolei D. Dąbek, która określa uchwały NSA dodatkowy-mi, obok ustawy, źródłami prawa, wskazuje, że „uchwały NSA działają w spo-sób charakterystyczny dla źródeł prawa i posiadają normatywny charakter”100.

Mimo różnic charakteru prawnego uchwał konkretnych i generalnych, a także zróżnicowania zagadnień w nich poruszanych – dotyczą kwestii i stric-te procesowych i związanych z zagadnieniami materialnoprawnymi, kwe-stii o zasadniczym znaczeniu dla modelu postępowania sądowoadministra-cyjnego, jak i zagadnień o mniej istotnym znaczeniu101 – należy podkreślić ich bardzo istotne znaczenie w procesie wykładni prawa administracyjne-go. Zawarta w tych uchwałach ocena prawna stanowi oficjalną linię orzecz-nictwa NSA, wywiera więc realny wpływ i na działalność orzeczniczą sądów administracyjnych i na działalność organów administracji publicznej, które uwzględniają stanowisko NSA w podobnych sprawach102 (funkcja prewen-cyjna kontroli sądowej).

97 Ibidem, s. 140.98 Ibidem, s. 142.99 E. Bojanowski, Utrwalona linia orzecznictwa (kilka uwag na marginesie orzecznictwa sądów

administracyjnych), [w:] Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, red. J. Supernat, Wrocław 2009, s. 50.

100 D. Dąbek, Między precedensem a źródłem prawa (o uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego), [w:] Orzecznictwo w systemie prawa. II Konferencja Naukowa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego oraz Wolters Kluwer Polska, Gdańsk 17–18 września 2007, red. nauk. T. Bąkowski, K. Grajewski, J. Warylewski, Warszawa 2008, s. 205–206.

101 H. Knysiak-Molczyk, Jednolitość orzecznictwa...102 J.P. Tarno, Naczelny Sąd..., s. 174, 180.


Na podstawie przedstawionej analizy wybranych instrumentów wykładni prawa administracyjnego dokonywanej w działalności sądów administracyj-nych można dojść do wniosku, że z uwagi na specyfikę modelu wymierzania sprawiedliwości przez sądy administracyjne i ich wysoką pozycję w systemie sądownictwa, rola wykładni przez nie dokonywanej w systemie prawa admi-nistracyjnego jest szczególna103. Wykładnią tą związane są organy admini-stracji publicznej w danej sprawie, jak i stanowi ona wskazówki dla tych or-ganów w przyszłych sprawach104. Ponadto znaczenie wykładni dokonywanej przez te sądy wzrasta, nie tylko dla organów administracji publicznej stosu-jących prawo, ale także dla samych sądów administracyjnych105, gdy jak pod-kreśla L. Morawski „reprezentuje ona zgodny, a w każdym razie przeważają-cy pogląd sądów na daną sprawę”106.

Literatura

Adamiak B., Borkowski J., Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Wol-ters Kluwer 2015, [online], https://sip.lex.pl/

Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 13, Warszawa 2015.

Babiarz S., Aromiński K., Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postę-powania, [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce [online], LEX 2015, https://sip.lex.pl/

103 J. Dziedzic, Sądowa kontrola...104 Zob. fragmenty uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 1995 r. (W 9/94,

OTK 1995/1/20).105 Nie można również nie dostrzegać wpływu tej wykładni na działanie innych organów

państwowych jako samodzielnej kategorii podmiotów, które są związane prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego (T. Woś, Art. 170, [w:] Prawo o postępowaniu..., s. 976–977). Istota mocy wiążącej takiego orzeczenia wyraża się w tym, że także te organy muszą brać pod uwagę istnienie oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. I choć stan związania co do zasady jest ograniczony do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, to prawidłowe odczytanie jej treści może wymagać uwzględnienia uzasadnienia. A to, po uprawomocnieniu się wyroku, będzie wiążące dla wszystkich organów wskazanych w art. 170 P.p.s.a., w tym innych organów państwowych; Por. B. Dauter, Art. 170, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI [online], Wolters Kluwer 2016, https://sip.lex.pl/(10.01.2017).

106 L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 58.


Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2012.Bojanowski E., Postępowanie przed sądami administracyjnymi, [w:] E. Bojanowski, Z. Cie-

ślak, J. Lang, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administra-cyjnymi, wyd. 3, Warszawa 2008.

Bojanowski E., Uchwałodawcza działalność Naczelnego Sądu Administracyjnego i jej zna-czenie w systemie prawa, [w:] Orzecznictwo w systemie prawa. II Konferencja Nauko-wa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego oraz Wolters Kluwer Polska, Gdańsk 17–18 września 2007, red. T. Bąkowski, K. Grajewski, J. Warylewski, Warszawa 2008.

Bojanowski E., Utrwalona linia orzecznictwa (kilka uwag na marginesie orzecznictwa są-dów administracyjnych), [w:] Między tradycją a przyszłością w nauce prawa admini-stracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, red. J. Su-pernat, Wrocław 2009.

Celińska-Gregorczyk K., Hauser R., Kompetencja sądów administracyjnych, [w:] System prawa administracyjnego, t. 10, Sądowa kontrola działalności administracji publicz-nej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, wyd. 2, Warszawa 2016.

Celińska K. – Gregorczyk, Hauser R., Sądy administracyjne a system sądownictwa po-wszechnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. 10, Sądowa kontrola działal-ności administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, wyd. 2, Warszawa 2016.

Dauter B., Art. 170, Art. 190, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny-mi. Komentarz, wyd. VI, [online], Wolters Kluwer 2016, https://sip.lex.pl/

Dauter B., ROZDZIAŁ XII Pisemne uzasadnienie orzeczenia, [w:] Metodyka pracy sędzie-go sądu administracyjnego, [online], Lexis Nexis 2014, https://sip.lex.pl/

Dąbek D., Między precedensem a źródłem prawa (o uchwałach Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego), [w:] Orzecznictwo w systemie prawa. II Konferencja Naukowa Wy-działu Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego oraz Wolters Kluwer Polska, Gdańsk 17–18 września 2007, red. nauk. T. Bąkowski, K. Grajewski, J. Warylewski, Warszawa 2008.

Dziedzic J., Sądowa kontrola administracji a wykładnia twórcza, [w:] Kryzys prawa ad-ministracyjnego? Tom IV: Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego, red. D.R. Kijowski, J. Radwanowicz-Wanczewska, J.P. Suwaj, M. Wincenciak, [online], LEX 2012, https://sip.lex.pl/

Garlicki L., Rozdział II „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, Art. 77, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007,

Grzybowski T., Sporządzanie i doręczanie uzasadnienia wyroku WSA uwzględniające-go skargę, [w:] Procedury, red. B. Dauter, T. Grzybowski, [online], LEX 2015, https://sip.lex.pl.


Jaśkowska M., Konstytucyjnoprawne podstawy sądownictwa powszechnego i administra-cyjnego oraz delimitacja właściwości tych sądów, [w:] Aktualne problemy rozgranicze-nia właściwości sądów administracyjnych i powszechnych, red. M. Błachucki, T. Gó-rzyńska, Warszawa 2011,

Kmieciak Z., Merytoryczne orzekanie przez sąd administracyjny, „Przegląd Legislacyj-ny” 2015, nr 2.

Kmieciak Z., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europej-skie, Warszawa 2009.

Knysiak-Molczyk H., Jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Kryzys pra-wa administracyjnego? Tom IV: Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego, red. D.R. Kijowski, J. Radwanowicz-Wanczewska, J.P. Suwaj, M. Wincenciak, [onli-ne], LEX 2012, https://sip.lex.pl/.

Knysiak-Sudyka H., Art. 188, 190, 193, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami admini-stracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, wyd. VI, Warszawa 2016.

Langrod J.S., Sprawa reaktywacji sądownictwa administracyjnego za: J.S. Langrod, Znosić czy rozbudować, 1929 r., [w:] Przedruki z „Gazety Administracji” z 1946 roku, „Samo-rząd Terytorialny” 1999, nr 5.

Łętowska E., Uwag kilka o praktyce wykładni,,,Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2002, nr 1.Skoczylas A., Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warsza-

wa 2004.Skoczylas A., Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki, [w:] Jednostka w demokratycz-

nym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003.Skoczylas A., Problem zachowania jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych,

[w:] System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 10, wyd. 2, Warszawa 2016.

Sokolewicz W., Konstytucyjna regulacja władzy sądowniczej, [w:] Konstytucja. Ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, red. T. Dę-bowska-Romanowska, A. Jankiewicz, Warszawa 1999.

Szydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013.Tarno J.P., Art. 132, Art. 153, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny-

mi. Komentarz, wyd. V, [online], Lexis Nexis 2011, https://sip.lex.pl.Tarno J.P., Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 1999.Wiącek M., Rozdział VIII Sądy i Trybunały, Art.184, [w:] Konstytucja RP, tom II, Komen-

tarz Art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016.Wiktorowska A., Gajewski S., Jakubowski A., Zasada stabilności orzecznictwa sądów

administracyjnych wobec zjawiska linii orzeczniczych, [w:] Dziesięć lat polskich do-świadczeń w Unii Europejskiej. Problemy prawnoadministracyjne, red. J. Sługoc-ki, t. 2, Wrocław 2014.


Wiliński P., Karlik P., Rozdział VIII Sądy i Trybunały, [w:] Konstytucja RP, tom II, Ko-mentarz Art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016.

Woś T., [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne. red. T. Woś, wyd. 7, Warszawa 2015.Woś T., Art. 1, 132, 141, 145, 153, 264, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami admini-

stracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, wyd. VI, Warszawa 2016.Wróblewski J., Zwroty stosunkowe – wypowiedzi o zgodności z normą, ZNUŁ 1969, Na-

uki Humanistyczno-Społeczne, seria I.Zieliński M., Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, [online], Lexis Nexis 2012,

https://sip.lex.pl.Zimmermann J., Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981.Zimmermann J., Prawo administracyjne, wyd. 5, Warszawa 2012.


Małgorzata Grzesik-Kulesza1

The creation of the Bank of Poland in the years 1828–1885

Keywords: The Polish Bank, the public debt, treasury, state economySłowa klucze: Bank Polski, dług publiczny, skarb państwa, gospodarka państwa

SummaryThe Bank of Poland was established for the first time as an independent public institu-tion by the royal order from 1828. The main task of the newly established institution was to meet the public debt and the expansion of trade, money lending and national indu-stry. The rules concerning the functioning and activities of the bank emphasized a clo-se relationship of the Bank with the Ministry of Finance and the Ministry of Treasury and Revenue ensuring the independence and integrity of its members – which accoun-ted for innovative legal solutions pointing to the need of protecting the institution from the influence on the part of external entities. In the sphere of the state treasury service, the Bank of Poland played an important role in the years 1828–1885, although in the last 15 years its role in the functioning of the national economy was negligible.

Streszczenie

Powstanie banku polskiego w latach 1828–1885

Bank Polski jako niezależna instytucja publiczna powołany został po raz pierwszy w dro-dze postanowienia królewskiego z 1828 r. Podstawowym zadaniem nowo powołanej in-stytucji miało być zaspokajanie długu publicznego oraz rozszerzanie handlu, kredytu

1 The author is an adjunct professor at the Department of Legal and Human Rights of the Faculty of Law and Administration of the University of Rzeszow. E-mail: [email protected].


i przemysłu narodowego. Przepisy dotyczące zasad funkcjonowania i działalności banku wskazywały na ścisłe powiązanie Banku z ministerstwem finansów oraz ministerstwem skarbu i przychodów, gwarantując jednocześnie niezależność i nietykalność jego człon-ków – co stanowiło nowatorskie rozwiązania prawne wskazujące na potrzebę ochrony tej instytucji przed wpływami ze strony zewnętrznych podmiotów. W sferze obsługi skar-bu państwa, Bank Polski odegrał w latach 1828–1885 ważną rolę, chociaż w ostatnich 15 latach jego rola w funkcjonowaniu gospodarki państwa była znikoma.

*

I.

The royal statement to establish the Bank of Poland2 and its range of activity received formal regal sanction on January 29, 1828 and it was then counter-signed by the Chairing Minister of the Rev. Lubecki Government Commis-sion of Revenue and Treasury and the Secretary Minister of State count Ste-fan Grabowski3. The Bank of Poland was established by the order of the royal accordance with the powers of the monarch, under Article 163 of the Consti-tution of the Polish Kingdom4. Two documents constituted legal basis for the functioning of the Bank of Poland and its authorities: royal provision of 28 January, 1828 on the establishment and scope of the Bank of Poland and the order of 31 January, 1828 on the appointment of “the members of the bank”, meaning its authorities. According to art. 24, the provisions of the establish-ment of BP, the bank was supposed to have “five members” namely: the pres-ident, vice president and three directors who were appointed by the King at the request of the minister of revenue and treasury. They constituted the Di-rectorate of Bank Authority5 which operated on the principle of collegiality.

2 The royal provision on the establishment and scope of the Bank of Poland, 1828 January 29 (Dz.P.K.P. 1828, vol. XII, No 48, pp. 199–153), as „the provision of the establishment of BP”.

3 A. Peretz, Instytucyje Banknotowe. Ich historya, znaczenie i działalność, Warszawa 1913, p. 208; H. Radziszewski, Bank polski, Warszawa 1919, p. 27.

4 Dz.P.K.P. 1815, vol. I, No 1, pp. 2–103.5 For active members of the Bank collectively called „Board”, T.J. Buczkowski, Charakterystyka

statutu banku, [In:] Bank Polski 1828–1928 dla upamiętnienia stuletniego jubileuszu otwarcia, Bank

135Małgorzata Grzesik-Kulesza • The creation of the Bank of Poland in the years...

It was clearly expressed in art. 25 of the provision which specified that the Management’s decisions were to be made by a majority of votes in the pres-ence of at least three persons. In case of a tie vote, the chairperson’s voice was decisive – by whom the President was probably meant. However, if the chair-man or director entering the collegiate body did not share the majority opin-ion, they could request that the execution of the matter was suspended and transferred to the final resolution by the minister of revenue and treasury.

The minister in question was thus able to influence the direction of the bank’s business, not only by the possibility of presenting candidates for the Directorate of the Bank to the monarch, but also by the fact of having the competence to decide on the merits of the bank’s activities, in the absence of agreement between the members of the Directorate. The link between the Bank of Poland and the Ministry of Finance was strong.

The royal provision equipped the members of the Bank – the president, vice president and three directors in immunity. According to art. 43, persons performing these functions could not be held responsible for their decisions or actions made with the command of the minister of revenue and treasury, but not going beyond the tasks and functions arising from the order.

At the same time no order could be an excuse for the actions that have the character of behavior incompatible with Community law, such as: allocating funds of cash redemption or cash deposit, pledged goods, securities or valu-ables contrary to their intended purpose, excessive emissions of bank notes beyond the number defined in art. 22 and art. 23 of the order, the breach of bank funds and their application for the illegal purpose or non-execution of a final judgment. In the case of such acts, members of the Bank – as they are called in the royal statement of the Bank of Poland establishment – bear per-sonal and material responsibility.

The royal order provided for the direct supervision of the minister of reve-nues and treasure over the Bank of Poland by imposing on the Bank in art. 42 a decision about the responsibility to report to the minister any activities un-dertaken. The concentration in one hand of competences concerning the cre-ation of the composition of the Directorate and BP supervision could pose

Polski. Biuro Ekonomiczne, Warszawa 1928, p. 56. In turn, A. Peretz in his work Instytucyje..., p. 214, and H. Radziszewski in his work. Bank..., use the term „ Board Management”.


some difficulties in the future. For this reason, the Bank operated with one more body of control6, independent of the authorities, the so-called Com-mission of the National Debt Redemption. Two members of the Senate as its members were appointed by the king, as well as two members of the Cham-ber of Deputies and one of the directors of the Bank (art. 26 of the provision of the establishment of BP). The Commission had broad powers. It was re-sponsible for supervising banking transactions (it had insight into every de-tail of the operation), auditing and inventories, checking calculations, de-posits, reported revenues, as well as controlling over printing and issuance of banknotes7. Art. 28 of the order to establish BP provided that if the Bank would not “comply with the remarks of the Commission,” it would be able to present the problem to the minister of revenue and treasury, governor of the Kingdom or the monarch himself, if he deemed it necessary. The moni-toring powers of the Commission were broad. It also was the body to which each client of the Bank could make a complaint and request explanations8.

The decision to establish BP in the art. 29 provided for the functioning of the structures of the Bank’s six commercial counselors, elected by the Assem-bly of the Warsaw Merchants’ among ‘merchants, manufacturers and other individuals engaged in trade or industry’, whose composition was to change in the half (three people) every two years. The counselors’ duties were lim-ited to advisory tasks ‘in the activities astringent to the commercial and in-dustrial parts’ of the Bank. The counselors were to sit “every three with the advising voice and made motions which they considered to be necessary.” In a situation where the opinions of the members of the Bank, so the members of the Directorate, would differ and all trade councilors present at the meet-ing would be in line in opposition to the majority – they had the opportu-nity to inform the minister of revenue and treasure about a particular case. It resulted in the suspension of the decision execution and transfer to settle the issue of the minister (art. 30 of the provision of the establishment of BP).

The analysis of the way of creating bodies of the Bank of Poland, the proce-dure of taking decisions by the bank and supervising its activities leads to the

6 S. Stęk, Historia gospodarcza polski, tom II, czasy porozbiorowe do 1918 roku, Poznań 1950, p. 184.

7 T.J. Buczkowski, Charakterystyka statutu ..., p. 56.8 Ibidem.


conclusion that the Polish Bank was strongly associated with the Ministry of Finance and the Ministry of Revenues and Treasury. These entities had a sig-nificant impact on the composition of the organs of the bank, but primarily on the directions of the bank activity.

At the same time – in spite of such dependence – the decision to estab-lish BP admited broad immunity to the members of the bank which guaran-tees inviolability and independence. Such legal solutions could be evaluated as very innovative at that time. It is a proof that the creators of Polish Bank were aware of the important role it would have in the Polish state economy and the risks associated with the desire to influence on the institution by ex-ternal entities.

II.

The two basic activity directions of the Bank of Poland were clearly set out in art. 1 of the decision to establish BP. Under this provision, the Bank’s aim was to satisfy the public debt and the expansion of trade, loan and national industry. Both of these activity areas of the Bank were supposed to be parallel to each other. It should be noted that the first task was included in the provi-sion in a very comprehensive manner. Rev. Lubecki was probably well aware of frequent abuse of power by the state towards a bilateral institution, when it came to getting money or getting a loan. For this reason, detailed regulations were introduced to the provisions which could be changed only by the two chambers of the Parliament (art. 46 of the provision of the BP establishment)

9. The art. 46 of the provision of the establishment of BP gave a kind of guar-antee of the independence of the Bank to the authorities which stated that all funds and values (such as receipts for the repayment of state debts, deposits and other values entrusted to the Bank, including its own10) were inviolable and could not be used for any other purpose than the one which was stipu-lated by law, and therefore coming from their “primary” purpose. This pro-vision meant that the use of the loan to cover the budget deficit or at an ex-traordinary government spending was prohibited.

9 Ibidem, p. 56.10 Ibidem.


Meeting the public debt came down to the issue of regulating the financ-es of the Polish Kingdom, burdened with deficits resulting from old public debts, and the ability to apply for new loans11. Noteworthy is the fact that the state’s debts came from the times of the Duchy of Warsaw (the so-called “old debt”). The issue of mutual settlements between the Polish Kingdom, Prus-sia and Austria from this period were regulated by the Vienna Treaties from May 3, 181512 – indicating the division of internal and external debts of the Duchy of Warsaw, and the Berlin Convention of 22 May 181913 and the Vien-na Convention of 29 June 182114 – which ultimately determined which of the debts were ascribed to the Kingdom of Poland. In addition, the Constitution of the Kingdom of Poland in art. 158 stipulated that the debt was “engaged”. These circumstances underlaid the idea to equip BP with competence to relief debt. Operation and meeting the public debt became the primary task of the Bank. The debt redemption was scheduled to take place from treasury funds or by buying bonds (art. 8 of the decision to establish BP)15.

The powers of the Bank to support the so-called new debt were extended with time. The Bank of Poland “helped” the Treasury (the Government of the Kingdom) on several occasions in applying for and redeeming new loans. In 1829, it drew a loan of 42 million zlotys at the Fraenkel banking house. The silver gained from it was transferred to the mint, and after breaking it into the coins of the Kingdom it was placed in a vault in order to issue of banknotes Silver gained from it was transferred to the mint, and after breaking it on the coins of the Kingdom was placed in a vault as cover for the issue banknotes16. Other loan were: in 1834, loan in the amount of 10 million zlotys in treasury bonds, in 1835, loan in the amount of 150 million zlotys (based on agreements with Fraenkel and Epstein banks), in 1838, loan in the amount of 35 million

11 S.A. Kempner, Bank Polski, [In:] Dzieje gospodarcze Polski porozbiorowej w zarysie, ed. S.A. Kempner, vol. I, Warszawa 1920, p. 82.

12 Dz.P.K.P. vol. II, pp. 294–413; L. Gluck, Uruchomienie działalności Banku Polskiego w roku 1828, [In:] Bank Polski 1828–1885. Dla upamiętnienia 160 rocznicy otwarcia Banku Polskiego, Warszawa 1988, p. 222.

13 Dz.P.K.P. vol. VI, pp. 371–417.14 Dz.P.K.P. vol. VI, pp. 371–417.15 H. Radziszewski, Bank ..., p. 22.16 A. Jezierski, Bank Polski 1828–1885, „Bank i Kredyt” 1990, no 5–6, p. 7; S. Karpiński,

Zasady działalności banków ..., p. 101.


zlotys, in 1841, loan in the amount of 60 million zlotys17. Specific measures were undertaken by the Bank of Poland during the November Uprising. De-spite the great generosity of Poles in the country, the means to conduct strug-gle was limited and small.

On January 29, 1831, the Parliament passed the law under the name ‘Pol-ish means’ for applying for a loan. It was supposed to be 60 million zlotys. It was secured on all income taxes and national goods. Its conduct and fu-ture redemption was entrusted to the Bank of Poland under the supervision of the Public Debt Redemption Commission. The loan was supposed to be of internal nature. The Bank issued an appeal to citizens to encourage their participation in the project on 10 June 1831. However, the income from this source was not sufficient18. Some efforts were, therefore, undertaken at the same time through the French merchant Louis Bire who settled permanent-ly in England and arrived in Warsaw. He was asked to apply for a loan in En-gland of 4 million pounds19. An agreement was signed with the bank house of William Morgan, however, the loan was not realized20.

Not only did the BP try to realize these loans, but it also accepted the of-ferings made by people for the country and financed the purchase of weap-ons for the uprising21. The Bank’s activities in the sphere of Polish Treasury support was complex and – analyzing the time of the November Uprising – it can be stated that the bank authorities responded to the changing in the po-litical and financial situation very quickly and efficiently. An important priv-ilege of the Bank of Poland was the issue privilege. The operation of issuing banknotes is treated in general. Art. 22 of the provision of the establishment of BP, issued after the calculation of all banking activities22, stated: “to facil-itate all these activities the Bank has the power to release banknotes without

17 L. Gluck, Bank Polski 1828–1885 fakty i problemy, [In:] Bank Polski1828–1885. Dla upamiętnienia 160 rocznicy otwarcia Banku Polskiego, Warszawa 1988, p. 70; S. Karpiński, Zasady działalności banków ..., p. 101.

18 H. Radziszewski, Bank ..., pp. 136–139.19 Ibidem, pp. 143–145.20 S. Stęk, Historia gospodarcza ..., p. 189.21 See H. Radziszewski, Bank..., pp. 129–134, 145–149; T.J. Buczkowski, Kapitał zakładowy

i fundusze obce, [In:] Bank Polski 1828–1928 dla upamiętnienia..., pp. 67–69; S. Stęk, Historia gospodarcza ..., p. 189.

22 Banking operations will be discussed later in this work.


the slightest delay and is able to, without any turning down the applicants who requested, exchange those banknotes. It also has the power to release cash tickets (...) “. At the same time, art. 23 assumes that the overall value of bank notes and cash tickets could not on any account exceed the amount of funds owned by the Bank. It meant that the value of the bonds could not ex-ceed the amount of the share capital of the Bank. Upon the exhaustion of the quota, issuing had to be stopped and its increase required the BP’s share cap-ital increase. At the beginning, the BP had its share capital of 30 million zlo-tys. During the uprising, the National Government in order to enlarge emis-sion made a decision to increase the Bank’s equity by 5 million on 29 August 1831. This operation was not reflected in the documents of the bank, as inval-id since adopted by the insurgent government23. On 7 April 1834, by the or-der of the king it was raised to the value to 42 million zlotys24.

The banknotes were not a mandatory means of payment in the kingdom, they did not have a legal exchange25, which meant that no one had the obliga-tion to accept them. They did have exchange rate and could be used to pay all benefits to the state 26. The banknotes, in every moment, had to be exchange-able for ore. This exchange was fixed and took place even during the Novem-ber Uprising. Initially, the exchange could be made only at the headquarters of the BP in Warsaw. With time, convertibility was introduced in the provin-cial and peripheral urban areas’ treasury offices, salt, customs, consumption tax and postage offices27. The issuing activity was related to the functioning of the Mint opened in 1815. After the outbreak of the November Uprising in December 1830, the mint was incorporated into the BP which improved issu-ing of the banknotes. In 1832, after the uprising collapsed, the mint was sepa-rated from the BP and began to produce bilingual coins, and in 1841 the ab-olition of the autonomous monetary system of the Kingdom began. In 1859, the inscriptions on the notes were only in Russian28.

23 L. Gluck, Bank Polski 1828–1885 ..., p. 67.24 S.A. Kempner, Bank Polski, [In:] Dzieje gospodarcze Polski porozbiorowej w zarysie, ed.

S.A. Kempner, t. I, Warszawa 1920., p. 83.25 S. Stęk, Historia gospodarcza ..., p. 185.

26 A. Jezierski, Bank Polski..., p. 9.27 S. Stęk, Historia gospodarcza ..., p. 185; T.J. Buczkowski, Emisja banknotów, [In:] Bank

Polski 1828–1928 dla upamiętnienia stuletniego ..., p. 82.28 S. Stęk, Historia gospodarcza..., p. 133.


There was no rigid framework for the activities of the BP in trade expanding, loan and national industry – specified in the art. 1 of the provision. The decision about the BP’s establishment contained only general assumptions in this regard. They were to be developed as detailed instructions issued by the governor at the request of the minister of revenue and the treasure (art. 45 of the provision of the establishment of BP). In this way the Bank could effectively adapt its activi-ty to the loan needs of the country29. The BP’s activity in this area can be divided into the actions aimed at creating and promoting industry, communication de-velopment and activities aimed at commercial and agricultural lending30. Such tasks required a lot of financial support. The Bank of Poland received the capital: in the form of money – 10 million zlotys (coins from the treasury stocks), 10 mil-lion in mortgage bonds from the Land Credit Society (art. 3 of the provision of the BP establishment) and in the form of a loan transfer granted to the Society31 by the government (art. 4 a decision about the establishment of BP). At the same time, the provision stipulated that in case of exceeding the assumed 30-million of the capital, all further capital gains will be the property of the public treasury (art. 5- the provisions of the BP’s establishment).

The main activities of the Bank (art. 6 decision to establish BP) was the ac-ceptance of deposits, sums on remittances and sums at interest from the gov-ernment, institutions and individuals. These were undoubtedly the source of the capital flow to the Bank. The most important factor, however, was art. 31 of the provision, which required all public office societies to invest cash re-serves and capital only in the Bank of Poland. The majority of them was trans-ferred as a government deposit and pension funds to BP for an extended pe-riod of time and could be used a loan tool32.

A particular kind of activity of the Bank was to support the Polish nation-al industry. The BP did not give loans only, but it took the position of the en-trepreneur itself. In 1833 the Bank took over the administration of the na-tional mining industry.

The Bank of Poland gave loans to private entrepreneurs. An example would be the allocation of resources to set up a factory in Zyrardow. In case of eco-

29 T.J. Buczkowski, Charakterystyka statutu ..., p. 57.30 Podział ten został przyjęty za S.A. Kempner, Bank ..., p. 82.31 T.J. Buczkowski, Charakterystyka statutu ..., p. 57.32 Ibidem, p. 57.


nomic problems of such ventures, the Bank of Poland took over their adminis-tration or purchased their property. An example would be the purchase of Zy-rardow, Starachowice, Ostrowiec or Steam Mill in Solec. Moreover, the Bank supported a cloth industry. You can find the opinion that the whole industry of the Polish Kingdom was under the protectorate of BP then33.

The Bank supported the Polish agriculture. The financial instrument took the form of loans and term loans, mortgage loans, and special credits for the purchase of inventory and equipment34.

The Bank of Poland and the Commission of Internal Affairs and the Po-lice concluded on 23 July 1829 an agreement concerning a loan for the con-struction of six major roads in the country. The Bank itself was to take care of the construction. In this way, a Krakowski road, Wołyńsko-Śląski, Fabryczny, Uściłuski, Toruński, Białostocki and two roads from Piaseczno to Mniszew and from Jędrzejów to Wodzisław were built. In addition to battered roads, the BP took over the construction of the Augustow Canal from the govern-ment which was completed in 184435.

III.

The Russian authorities take decisive steps aimed at reducing BP in its com-petence. After the suppression of the November Uprising in January 1832, the BP was deprived of their authority over the mint which was transferred to the board in December 1830 by the uprising authorities. On 3 September 1841, a decree assuming the unification of weight and monetary units with the Empire was introduced. Therefore, it was ordered to release banknotes with double inscriptions: Polish and Russian, and since 1859 only Russian.

The most serious consequences for the Bank of Poland was the final tak-ing away the issuing privilege in May 1870. From that date onwards, the BP has become only a deposit and lending institution. The Bank operated for

33 S.A. Kempner, Bank ..., pp. 82, 83.34 T.J. Buczkowski, Operacje kredytowe, [In:] Bank Polski 1828–1928 dla upamiętnienia

stuletniego ..., p. 119.35 H. Radziszewski, Bank ..., pp. 65–104; T.J. Buczkowski, Operacje kredytowe..., p. 111–121;

S.A. Kempner, Bank..., pp. 82–84; L. Gluck, Bank Polski 1828–1885 ..., pp. 72–88.


another 15 years, although its importance for the economy was negligible. The resolution of the State Council of 3 June 1885 transformed the Bank of Poland in Warsaw into the Warsaw currency exchange office of the Russian State Bank, and the BP’s subsidiaries into the branches of this Bank. The BP was ordered to give their real estate and all movable property to the Russian bank36. It was the end of the Polish activity of the Bank.

Literature

Buczkowski T.J., Charakterystyka statutu banku, [In:] Bank Polski 1828–1928 dla upa-miętnienia stuletniego jubileuszu otwarcia, Bank Polski. Biuro Ekonomiczne, War-szawa 1928.

Buczkowski T.J., Emisja banknotów, [In:] Bank Polski 1828–1928 dla upamiętnienia stu-letniego jubileuszu otwarcia, Bank Polski. Biuro Ekonomiczne, Warszawa 1928.

Buczkowski T.J., Kapitał zakładowy i fundusze obce, [In:] Bank Polski 1828–1928 dla upa-miętnienia stuletniego jubileuszu otwarcia, Bank Polski. Biuro Ekonomiczne, War-szawa 1928.

Buczkowski T.J., Operacje kredytowe, [In:] Bank Polski 1828–1928 dla upamiętnienia stu-letniego jubileuszu otwarcia, Bank Polski. Biuro Ekonomiczne, Warszawa 1928.

Gluck L., Bank Polski 1828–1885 fakty i problemy, [In:] Bank Polski1828–1885. Dla upa-miętnienia 160 rocznicy otwarcia Banku Polskiego, Warszawa 1988.

Gluck L., Uruchomienie działalności Banku Polskiego w roku 1828, [In:] Bank Polski 1828–1885. Dla upamiętnienia 160 rocznicy otwarcia Banku Polskiego, Warszawa 1988.

Jezierski A., Bank Polski 1828–1885, „Bank i Kredyt” 1990, nr 5–6.Karpiński S., Zasady działalności banków i zarys historyczny głównych epok ich rozwo-

ju, Warszawa 1898.Kempner S.A., Bank Polski, [In:] Dzieje gospodarcze Polski porozbiorowej w zarysie, ed.

S.A. Kempner, vol. I, Warszawa 1920.Peretz A., Instytucye Banknotowe. Ich historya, znaczenie i działalność, Warszawa 1913.Radziszewski H., Bank polski, Warszawa 1919.Stęk S., Historia gospodarcza polski, czasy porozbiorowe do 1918 roku, t. II, Poznań 1950.

36 H. Radziszewski, Bank..., p. 209; T.J. Buczkowski, Próby reorganizacji, [In:] Bank Polski 1828–1928 dla upamiętnienia stuletniego ..., p. 131; L. Gluck, Bank Polski 1828–1885..., pp. 131–136.


Szymon Osowski1 Bartosz Wilk2

Od wolności otrzymywania i przekazywania informacji do prawa do informacji (publicznej). Ewolucja orzecznictwa Europejskiego

Trybunału Praw Człowieka w zakresie art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności

Słowa kluczowe: wolność otrzymywania i przekazywania informacji, prawo do infor-macji, informacja publicznaKeywords: freedom to receive and impart information, the right to information, pub-lic information

StreszczenieW niniejszym tekście dokonano analizy orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Na podstawie wybranych orzeczeń Trybunału, odnoszących się do art. 10 ust. 1 Konwencji w zakresie w jakim zagwarantowano w tym przepisie „wolności otrzymywa-nia i przekazywania informacji bez ingerencji władz publicznych”, zaprezentowano ewo-lucję orzecznictwa strasburskiego trybunału. Rozważania te pozwoliły autorom na próbę zrekonstruowania standardu orzeczniczego Trybunału w zakresie prawa do informacji publicznej. Autorzy odnieśli się do standardu ochrony prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Autorzy doszli

1 Autor jest pracownikiem Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska. E-mail: [email protected].

2 Autor jest pracownikiem Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska. E-mail: [email protected].


do wniosku, że nie można uzasadnić tezy, iż standard ochrony prawa do informacji jest wyższy na kanwie przepisów Konstytucji RP.

Summary

From the freedom to receive and impart information to the right to (public) information. The evolution of the case law of the European

Court of Human Right in the field of art. 10 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms

The text presents an analysis of the case law of the European Court of Human Rights concerning art. 10 paragraph 1 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. On the basis of selected judgments of the Court relating to article. 10 paragraph. 1 of the Convention in so far as guaranteed in the provision of “freedom to receive and impart information without interference by public authority”, this article presents the evolution of the case law of the Strasbourg Court. These con-siderations led to reconstruct jurisprudence standard of the European Court of Human Rights regarding the right to public information. The authors referre to the standard of protection of the right to public information guaranteed by the Polish Constitution and conclude that it cannot justify the thesis that the standard of protection of the right to in-formation is higher in the Polish Constitution.

*

I.

Głównym celem niniejszego opracowania jest przedstawienie ewolucji orzecz-nictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej jako: „ETPC”) w zakresie art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności3. W tym względzie zostały poddane analizie wy-brane orzeczenia ETPC odnoszące się do tego fragmentu art. 10 ust. 1 EKPC, w którym zagwarantowano „wolności otrzymywania i przekazywania in-formacji bez ingerencji władz publicznych”. Rozważania te doprowadzą au-

3 Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993, Nr 61, poz. 284), dalej jako: „ETPC”.

147Szymon Osowski, Bartosz Wilk • Od wolności otrzymywania i przekazywania...

torów do próby zrekonstruowania standardu ETPC w zakresie prawa do in-formacji publicznej.

Poza tym, autorzy w niniejszym tekście odniosą się do wskazania, w przy-padku jakich podmiotów korzystających z wolności otrzymywania i prze-kazywania informacji ETPC orzekał o naruszeniu art. 10 ust. 1 EKPC – czy tylko w przypadku skarg złożonych przez prasę, organizacje pozarządowe, czy też przez obywateli. Zasygnalizowane zostaną stanowiska ETPC o istot-nym względzie z punktu widzenia polskiego porządku prawnego i standardu orzeczniczego, wypracowanego przez polskie sądy administracyjne. W tym kontekście autorzy podejmą się próby udzielenia odpowiedzi na pytanie – Czy standard ochrony prawa do informacji publicznej jest wyższy na kanwie EKPC, czy też na gruncie Konstytucji RP4?

II.

Artykuł 10 ust. 1 zdanie 1 EKPC stanowi o tym, że każdy ma prawo do wol-ności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz pu-blicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1 zdanie 2 EKPC).

Wskazany przepis stanowi podstawę wolności wyrażania opinii oraz otrzymywania i przekazywania informacji. Wskazana jednostka redakcyj-na konstruuje z normatywnego punktu widzenia „wolność”. Jeżeli jednost-ka ma korzystać z wolności, to państwo powinno przyjąć bierną postawę wo-bec gwarantowanej wolności, polegającą na nieingerowaniu w daną wolność. Daje temu wyraz ta część art. 10 ust. 1 EKPC, która stanowi o wolności po-siadania oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei „bez ingerencji władz publicznych”. Nie oznacza to oczywiście, że określonej wolności pań-stwo nie może w prawny sposób regulować. System prawny może zawierać normy, których celem jest umożliwienie efektywniejszego korzystania z da-nej wolności (wówczas mamy do czynienia z wolnością prawnie chronioną).

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że art. 10 ust. 2 EKPC stanowi o tym, iż korzystanie z wynikających z art. 10 ust. 1 EKPC wolności, może podlegać

4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako: „Konstytucja RP”.


takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bez-pieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóce-niu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieże-nie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bez-stronności władzy sądowej. Przepis ten ustanawia warunki, które muszą być spełnione, aby ograniczać wolności wynikające z art. 10 ust. 1. W polskim systemie prawnym odpowiednikiem jest art. 31 ust. 3 Konstytucji RP5, zaś w odniesieniu do prawa do informacji publicznej – art. 61 ust. 36.

Należy zasygnalizować dystynkcję pomiędzy dwoma sytuacjami prawny-mi, związanymi z wolnością. Na gruncie prawa konstytucyjnego można mó-wić o „wolności od” i „wolności do”7. O ile pierwsza stanowić ma gwaran-cję nieingerowania przez państwo w daną sferę autonomii jednostki, o tyle wolność w drugim rozumieniu oznacza aktywną postawę państwa, które ma stworzyć warunki do efektywnego korzystania z tej wolności8.

Artykuł 10 EKPC nie był początkowo uznawany za podstawę prawa do in-formacji publicznej. Michał Bernaczyk zwraca uwagę, że „Orzecznictwo ETPCz i piśmiennictwo prawnicze aż do 2009 r. miało wszelkie podstawy do tego, aby odmawiać art. 10 EKPCz miana źródła prawa do poszukiwania informa-

5 Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ponadto, ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

6 Przepis ten ogranicza – względem przytoczonego powyżej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wartości, ze względu na które może być ograniczone prawo do informacji publicznej. Są nimi ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. O wzajemnym stosowaniu art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08, Legalis nr 174307.

7 Zob. J. Ciapała, Konstytucyjna regulacja praw podmiotowych. Podstawowe konsekwencje dla ustawodawcy, [w:] Prawa podmiotowe. Pojmowanie w naukach prawnych. Zbiór studiów, red. J. Ciapała, K. Flaga-Gieruszyńska, Szczecin 2006, s. 32.

8 B. Baczyńska, Wolność wyrażania opinii na podstawie artykułu 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, [w:] Prawa podmiotowe. Pojmowanie ..., s. 226.


cji”9. Podobnie stwierdziła Kamila Tarnacka w 2009 r., że „prawo do infor-macji (...) nie zostało wyinterpretowane przez Trybunał Strasburski z art. 10 Konwencji Praw Człowieka”10. Orzecznictwo dotyczące art. 10 ust. 1 EKPC w przeważającej mierze wiąże się bowiem z naruszeniem praw prasy oraz dziennikarzy, który w swej działalności napotykają na różnego rodzaju ogra-niczenia wolności otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez inge-rencji władz publicznych. W tym względzie ETPC akcentował „wolność od” otrzymywania i przekazywania informacji bez ingerencji władz publicznych.

Wzajemny stosunek owej „wolności od” i prawa do informacji publicznej sprowadza się do tego, że prawo do informacji jest skorelowane z ową wol-nością w celu umożliwienia jej realizacji. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddział zamiejscowy w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z 6 lutego 1996 r. Co istotne, rozstrzygnięcie sądu zapadło jeszcze przed uchwa-leniem obecnie obowiązującej Konstytucji RP. W wyroku tym wskazano, że „W utrzymanych w mocy przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej dotyczących praw obywatelskich, pochodzących z 1952 r., nie znajdujemy prawa do informacji znajdującego się w większości nowoczesnych konstytu-cji. Prawo do informacji wynika jednak z szerszego prawa do wyrażania opi-nii, ustanowionego w ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (...). Prawo do uzyskiwania informacji jest zatem, w ujęciu Konwencji, elementem szerszego prawa do swobodnego wyrażania opinii. (...) Aby móc racjonalnie podejmować decyzje, mieszkańcy gminy powinni znać działalność organów gminy w różnych jej aspektach”11.

Z obecnie obowiązującej Konstytucji RP w odrębny sposób zagwaranto-wano w art. 54 ust. 1 wolność pozyskiwania i rozpowszechniania informacji oraz prawo do informacji publicznej na podstawie art. 61 Konstytucji RP. Czy-nienie użytku z tego ostatniego ma istotne znaczenie z punktu widzenia re-alizacji wolności, zagwarantowanej w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP.

Na gruncie przepisów EKPC nie można wyodrębnić obydwu wskazanych praw człowieka (wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji oraz prawa do informacji publicznej), bowiem jedyną regulacją jest zagwarantowa-

9 M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 125.10 K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 14.11 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddziału zamiejscowego w Łodzi z 6

lutego 1996 r., sygn. akt SA/Ł 2722/95, niepubl.


nie wolności otrzymywania i przekazywania informacji bez ingerencji władz publicznych na podstawie art. 10 ust. 1 EKPC, którego odpowiednik odnaj-dujemy w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy art. 10 ust. 1 EKPC jest – w świetle orzecznictwa ETPC – podstawą wyłącz-nie owej wolności, czy też może być podstawą do wyróżnienia także prawa do informacji publicznej.

III.

Cezura, wskazana przez Michała Bernaczyka – 2009 r. – wynika z okoliczno-ści, że 14 kwietnia 2009 r. zapadł wyrok ETPC w sprawie Társaság a Szabad-ságjogokért przeciwko Węgrom (skarga nr 37374/05)12. Węgierskie Zrzesze-nie Praw Obywatelskich (Társaság a Szabadságjogokért, dalej jako: „TASZ”) zwróciło się do Sądu Konstytucyjnego z wnioskiem o udostępnienie skargi konstytucyjnej, złożonej przez członka parlamentu oraz inne osoby fizyczne. Przedmiotem skargi było zakwestionowanie przepisów nowelizacji Kodeksu karnego, dotyczącej wykroczeń związanych z narkotykami.

Sąd Konstytucyjny odmówił udostępnienia tej skargi wskazując, że akta skargi nie mogą być udostępnione osobom z zewnątrz bez uprzedniej zgo-dy jej autora. Sąd Okręgowy w Budapeszcie odrzucił pozew wnioskodawcy, choć postępowanie przez Sądem Konstytucyjnym zostało już zakończone. Wskazano, że treść żądanej przez TASZ skargi nie może być uważana za „in-formacje”, co sprawiło, że jej nieudostępnienie nie może być kwalifikowane na kanwie regulacji krajowych odnoszących się do udostępniania informa-cji publicznej. Sąd Apelacyjny podtrzymał w mocy wyrok Sądu Okręgowego. Choć wskazał, że treści skargi zawierały pewne informacje, to uznał, że in-formacje zawierały dane osobowe, które z kolei nie mogą zostać udostępnio-ne bez zgody autora wniosku.

W związku z powyższym, TASZ złożyło skargę do ETPC zarzucając na-ruszenie przez państwo art. 10 EKPC poprzez „naruszenie prawa dostępu

12 Polskie tłumaczenie wyroku dostępne jest na stronie internetowej Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej: http://informacjapubliczna.org.pl/7,107,przelomowy_wyrok_europejskiego_trybunalu_praw_czlowieka.html (30.06.2016).


do informacji publicznej”13. ETPC stwierdził w wyroku, że funkcja prasy sprowadza się do tworzenia podstaw do publicznej debaty. W tym względzie wskazano jednak, że realizacja tej funkcji nie jest ograniczona tylko do me-diów czy też profesjonalnych dziennikarzy. W sprawie zawisłej przed ETPC tworzenie podstaw do publicznej dyskusji stało się udziałem TASZ, czyli or-ganizacji pozarządowej. ETPC zauważył, że TASZ jest organizacją zaangażo-waną w ochronę praw człowieka, więc można ją scharakteryzować, podobnie jak prasę, jako społeczną organizację strażniczą (public watchdog)14.

Co istotne, Trybunał przypomniał15, że „trudnym jest odczytanie z Kon-wencji Europejskiej ogólnego prawa dostępu do danych i dokumentów admi-nistracyjnych”16. Wskazano także, że ETPC „podjął ostatnio pewne kroki” w celu rozszerzenia interpretacji pojęcia „wolności otrzymywania informacji”17.

Z przedstawionego wyroku wynika, iż ETPC potwierdził konieczność sze-rokiej interpretacji art. 10 ETPC. Dostrzeżono bowiem, że wolność wyrażania opinii oraz otrzymywania i przekazywania informacji nie może efektywnie być realizowana, jeżeli jednostce nie będzie przysługiwać prawo do informa-cji publicznej skorelowane z obowiązkiem władz publicznych udostępnienia określonych danych. Stanowisko ETPC świadczy o tym, że nie poprzesta-no na literalnym brzmieniu art. 10 ust. 1 EKPC, w zakresie w jakim prze-pis ten stanowi o „wolności”, a zwłaszcza nie odnoszono tej sytuacji praw-nej do „wolności od”.

W wyroku zwrócono uwagę, że uzyskiwanie informacji publicznych, któ-re jest niezbędne do prowadzenia w społeczeństwie obywatelskim debaty pu-blicznej, nie jest ograniczone do prasy i profesjonalnych dziennikarzy, ale obej-muje m.in. organizacje pozarządowe. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że choć rozszerzono rozumienie funkcji spełnianej przez prasę, to ETPC nie odniósł się jeszcze do tego, czy funkcje strażnicze może wykonywać jednost-ka, działająca w interesie publicznym, niezwiązana ani z prasą, ani z sekto-rem organizacji pozarządowych.

13 TASZ przeciwko Węgrom, § 17.14 TASZ przeciwko Węgrom, § 27.15 Ibidem, § 35.16 W tym względzie odwołano się do wyroku Loiseau przeciwko Francji, skarga nr 46809/99.17 Wskazano na wyrok z 10 lipca 2006 r. w sprawie Sdruženi Jihočeské Matky przeciwko

Republice Czeskiej, skarga nr 19101/03.


Z punktu widzenia polskiego porządku prawnego warto zauważyć, że pra-wodawstwo nie może stwarzać możliwości do samowolnych ograniczeń prawa do informacji, gdyż może stać się to formą pośredniej cenzury. Innymi słowy ETPC zaakcentował, że ograniczenia prawa do informacji publicznej mogą wynikać nie tylko ze sprecyzowanych przesłanek ograniczających to prawo, ale także z takiej regulacji prawnej, która pozwala w inny sposób doprowa-dzać do jego ograniczenia.

Kolejny istotny wyrok ETPC, odnoszący się do art. 10 ust. 1 EKPC, zapadł 25 czerwca 2013 r. w sprawie Youth Initiative for Human Rights (Młodzieżowej Inicjatywy na Rzecz Praw Człowieka) przeciwko Serbii (skarga nr 48135/06)18.

Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka – belgradzka organi-zacja pozarządowa – kwestionowała odmowę udostępnienia przez serbską Agencję Wywiadu informacji o tym, ile osób zostało poddanych inwigilacji elektronicznej w 2005 r. Komisarz ds. Informacji przyznał organizacji rację i orzekł, że Agencja złamała prawo i nakazał udostępnienie tej informacji. Jed-nakże organizacja nie otrzymała informacji, bowiem została poinformowana przez Agencję, że ta ostatnia nie posiada żądanej informacji.

ETPC wskazał, że pojęcie „wolności otrzymywania informacji” (o którym stanowi art. 10 EKPC) obejmuje również prawo dostępu do informacji19. Trybu-nał w związku z tym podzielił stanowisko, wyrażone w omówionym powyżej wyroku w sprawie TASZ przeciwko Węgrom. Istotne novum stało się udziałem wspólnej i zbieżnej opinii sędziów Sajó i Vučinić. Akceptując treść rozstrzy-gnięcia Trybunału w tej sprawie zdecydowali się na przedstawienie tejże opi-nii ze względu na „ogólną potrzebę interpretacji art. 10 w zgodności z rozwią-zaniami w prawie międzynarodowym dotyczącymi swobody informacji, która obejmuje dostęp do informacji gromadzonych przez organy publiczne”20.

Opinię rozpoczęli od podkreślenia szczególnego znaczenia prawa do in-formacji publicznej w krajach, „gdzie nawet w dzisiejszych czasach utrwalo-ne zwyczaje utrudniają dostęp do danych, które w czasach totalitaryzmu były wykorzystywane dla celów opresyjnych przez tajne służby”21. Sędziowie poczy-

18 Wyrok, wraz z polską wersją językową, jest dostępny w bazie HUDOC pod adresem: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001–152998 (30.06.2016).

19 Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, § 20.20 Wspólna i zbieżna opinia sędziów Sajó i Vučinić ab initio.21 Ibidem.


nili istotne spostrzeżenia dotyczące aktywnych obowiązków spoczywających na państwie w związku z art. 10 ust. 1 EKPC. Zauważyli, że różnica pomiędzy negatywnymi obowiązkami państwa (wynikającymi z wolności otrzymywania i przekazywania informacji „bez ingerencji władz państwowych”) a obowiąz-kami pozytywnymi państwa (dostępem do informacji publicznej, czyli prawem podmiotowym skorelowanym z obowiązkiem przedsięwzięcia przez państwo określonych czynności) jest trudna do określenia22. Wskazując na złożoność problemu zarządzania danymi wskazali, że „sam brak zakazu dostępu do da-nych może nie wystarczyć do skutecznego korzystania z prawa do informacji”23.

Podobnie jak w wyroku TASZ przeciwko Węgrom stwierdzono, że organi-zacja pozarządowa angażująca się w sprawy będące w interesie publicznym, sprawuje nadzór w imieniu społeczeństwa tak jak prasa24. Jednakże sędziowie Sajó i Vučinić rozwinęli to zagadnienie we wspólnej i zbieżnej opinii, bowiem wskazali, że „W dobie internetu, różnice pomiędzy dziennikarzami a inny-mi obywatelami szybko zanikają. Silna demokracja wymaga transparentno-ści, do której prawo mają wszyscy obywatele”25.

Samo rozstrzygnięcie ETPC w wyroku ze sprawy Młodzieżowej Inicjaty-wy na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Węgrom konweniuje z rozstrzygnię-ciem w sprawie TASZ przeciwko Węgrom. Jednakże znaczenie wyroku z 2013 r. wynika ze wspólnej i zbieżnej opinii sędziów Sajó i Vučinić. W naszej ocenie owa opinia wskazuje na tendencję szerszego rozumienia art. 10 ust. 1 EKPC, co wynika po pierwsze z tego, iż sędziowie dostrzegli, że obowiązki pozytyw-ne i negatywne państwa są współcześnie trudne do ustalenia, a jedne i dru-gie są konieczne do realizacji prawa człowieka zagwarantowanego w art. 10 EKPC. Po drugie, wskazali na konieczność szerokiego rozumienia podmio-towego art. 10 EKPC, którego naruszenie może polegać nie tylko na ograni-czaniu dostępności informacji prasie, ale także innym obywatelom. Jednakże owo zdanie odrębne nie może stać się podstawą do zrekonstruowania stan-dardu orzeczniczego, a co najwyżej może wskazywać na pewną tendencję.

W dniu 28 listopada 2013 r. zapadł wyrok ETPC w sprawie Österreichi-sche Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich

22 Ibidem, § 2.23 Ibidem.24 Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, § 20.25 Ibidem, § 1.


gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes (OVESSG) przeci-wko Austrii (skarga nr 39534/07)26. Austriackie stowarzyszenie zwróciło się do Tyrolskiej Komisji ds. Obrotu Ziemią o udostępnienie wszystkich decyzji wydanych przez Komisję, dotyczących zgody na dokonanie transakcji mają-cych za przedmiot grunty rolne i leśne. Komisja poinformowała, że nie jest w stanie zrealizować prośby z uwagi na brak czasu oraz dostępnego perso-nelu. Z tego powodu stowarzyszenie odwołało się od negatywnych rozstrzy-gnięć, a następnie złożyło skargę do ETPC. Trybunał potwierdził, tak jak w obydwu analizowanych powyżej wyrokach, że tworzenie podstaw do pu-blicznej debaty może być zasługą nie tylko prasy, ale także organizacji poza-rządowych, które „tak samo jak prasa, mogą być uznane za podmioty spra-wujące nadzór w imieniu społeczeństwa“27. Trybunał odniósł się do kwestii pozytywnych obowiązków wynikających z art. 10 EKPC. Co prawda jed-noznacznie nie zaakceptował ich obowiązywania, niemniej jednak wska-zał, że obecna jest tendencja do rozumienia szerzej swobody otrzymywania i przekazywania informacji28. W tym względzie podzielił stanowisko, wyra-żone w poprzednich wyrokach.

Doniosłość tego wyroku wyraża się przede wszystkim w poczynieniu przez ETPC rozważań na temat znaczenia aktywnej postawy organów pu-blicznych – publikowania informacji publicznych w internecie. Wskazano bowiem, że „Trybunał uważa, że jest rzeczą zaskakującą, iż żadne z decy-zji podjętych przez Komisję nie zostały opublikowane, w elektronicznej ba-zie danych bądź też w jakiejkolwiek innej formie. W konsekwencji, znaczna część przewidywanych trudności, na jakie powołała się Komisja w uzasad-nieniu odmowy dostarczenia skarżącemu kopii szeregu dokumentów wyda-nych na przestrzeni kilku lat decyzji stanowiła w istocie efekt podjętej przez Komisję decyzji o niepublikowaniu swoich rozstrzygnięć”29.

W związku z powyższym, choć w tym wyroku ETPC nie opowiedział się jednoznacznie za możliwością wyinterpretowania z art. 10 ust. 1 EKPC po-zytywnych (aktywnych) obowiązków, nałożonych na państwo, to okoliczność

26 Wyrok w polskiej wersji językowej dostępny jest w bazie HUDOC: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001–150795 (30.06.2016).

27 OESSVG przeciwko Austrii, § 34.28 Ibidem, § 41.29 Ibidem, § 46.


zaniechania aktywnego udostępniania informacji publicznej uznał za oko-liczność uzasadniająca naruszenie art. 10 ust. 1 EKPC. Dostrzeżono bowiem, że aktywne udostępnianie informacji publicznych może wpłynąć konstruk-tywnie na pracę urzędu i realizację prawa do informacji publicznej, na co po-winien zwracać uwagę organ (organy), posiadające monopol na informację30.

Ostatnim z omówionych w niniejszym opracowaniu judykatów będzie wy-rok ETPC z 17 lutego 2015 r. w sprawie Guseva przeciwko Bułgarii (skarga nr 6987/07)31. Trybunał nie zmienił stanowiska, że art. 10 nie może być ro-zumiany jako gwarancja ogólnego prawa dostępu do informacji32, niemniej jednak Trybunał podkreślił, że art. 10 gwarantuje nie tylko prawo do przeka-zywania informacji, ale także prawo opinii publicznej do jej otrzymywania. Znaczenie tego wyroku sprowadza się, po pierwsze, do tego, że ETPC stwier-dził naruszenie art. 10 EKPC, pomimo że skarga wpłynęła od osoby fizycz-nej33. Skarżąca choć nie występowała w imieniu organizacji pozarządowej, to była jej członkinią i starała się uzyskać informację w celu pełnienia swo-jej funkcji polegającej na informowaniu opinii publicznej w kwestii istotnej z punktu widzenia interesu ogólnego i uczestnictwa w debacie publicznej34. Trybunał jednakże nie odniósł się do tego, czy z naruszeniem art. 10 ust. 1

30 Zob. D. Voorhoof, R. Ó Fathaigh, The press and NGOs’ right of access to official documents under strict scrutiny of the European Court of Human Rights, http://strasbourgobservers.com/2013/12/03/the-press-and-ngos-right-of-access-to-official-documents-under-strict-scrutiny-of-the-european-court-of-human-rights-2 (30.06.2016). Polskie tłumaczenie dostępne jest na portalu Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej: http://informacjapubliczna.org.pl/11,949,europejski_trybunal_praw_czlowieka_bada_prawo_dostepu_do_dokumentow_urzedowych_przyslugujace_prasie_i_organizacjom_pozarzadowym.html (30.06.2016).

31 Wyrok ETPC z 17 lutego 2015 r. w sprawie Guseva przeciwko Bułgarii (skarga nr 6987/07), HUDOC. Polskie tłumaczenie wyroku można znaleźć w publikacji Glosy wybranych orzeczeń dotyczących prawa do informacji, red. S. Osowski, B. Wilk, Warszawa 2016, s. 36–53.

32 W tym względzie, podobnie jak w poprzednich wyrokach, odwołano się do sprawy Leander przeciwko Szwecji (26 marca 1987 r.).

33 Zob. M. Nabielec, Prawo do informacji publicznej na gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Glosa częściowo krytyczna do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 17 lutego 2015 r. w sprawie Guseva przeciwko Bułgarii, skarga nr 6987/07, [w:] Glosy wybranych orzeczeń dotyczących prawa do informacji, red. S. Osowski, B. Wilk, Warszawa 2016, s. 56–57.

34 Guseva przeciwko Bułgarii, § 41.


EKPC możemy mieć do czynienia wówczas, gdy odmowa udostępnienia in-formacji publicznej spotkała jednostkę, która jest niezwiązana z działalno-ścią w interesie publicznym, zwłaszcza gdy swoim działaniem nie czyni pod-staw do publicznej dyskusji.

W tym miejscu trzeba zasygnalizować zdanie odrębne sędziego Wojtyczka oraz zdanie odrębne sędziego Mahoneya. W obydwu poddano ostrej krytyce szerokie rozumienie art. 10 ust. 1 EKPC, nakładające pozytywne obowiązki na państwo. Z drugiej jednak strony, sędzia Wojtyczek w zdaniu odrębnym zakwestionował wąskie rozumienie zakresu podmiotowego dopuszczalnych naruszeń, jako ograniczających się do nieuzyskania informacji tylko przez jednostki (podmioty) organizujące podstawę do debaty publicznej35.

IV.

W początkowym okresie ETPC interpretował „wolność otrzymywania i prze-kazywania informacji” głownie jako „wolność od”, skutkiem czego nie znaj-dował podstaw do nakładania na podstawie art. 10 ust. 1 EKPC pozytywnych obowiązków na państwo, za sprawą których można byłoby znaleźć podstawę do prawa do informacji publicznej. Niemniej jednak, począwszy od sprawy TASZ przeciwko Węgrom, dostrzega się konieczność szerokiego rozumienia art. 10 ust. 1 EKPC. W nowszym orzecznictwie można znaleźć wskazania, że na gruncie art. 10 ust. 1 EKPC odróżnienie negatywnych obowiązków pań-stwa od pozytywnych może być trudne (OVESSG przeciwko Austrii).

W orzecznictwie ETPC można dostrzec tendencje do interpretowania „wol-ności otrzymywania i przekazywania informacji”, o której mowa w art. 10 ust. 1 EKPC, nie tylko jako „wolności od” (wolność otrzymywania i przeka-zywania informacji bez inferencji władz publicznych), ale także jako „wolność do” informacji, z czym wiążą się pozytywne obowiązki po stronie organów państwa. Owa tendencja dostrzegana jest także w doktrynie, w której wska-zuje się na „odejście od koncepcji pojmowania wolności słowa jako wyłącznie klasycznej wolności negatywnej. (...) W prawie do informacji mamy do czy-nienia ze zmianą terminologii (z «wolności» na «prawo»), co oznacza zmia-nę punktu ciężkości, a w tym również zmianę powinności samego państwa.

35 Guseva przeciwko Bułgarii, zdanie odrębne sędziego Wojtyczka, § 7.


Państwo nie tylko powinno zaniechać ingerencji w wewnętrzną sferę jednost-ki, pozwalając jej na «swobodne wypowiadanie się», ale powinno też zapew-nić jej, jako członkowi określonego społeczeństwa związanego z nim w sze-rokim spektrum różnorakich powiązań, swobodny dostęp do informacji”36.

Należy jednak z naciskiem podkreślić, że owa tendencja nie jest jedno-licie rozumiana, o czym świadczą wyraźnie zdania odrębne sędziów Woj-tyczka i Mahoneya w wyroku Guseva przeciwko Bułgarii. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia, że standard orzeczniczy ETPC daje pod-stawę do znajdowania w art. 10 ust. 1 EKPC gwarancji prawa do informacji publicznej. W chwili obecnej można mówić jedynie o tendencji, zmierzającej w kierunku szerokiej interpretacji tego przepisu. Przy rozpatrywaniu kolej-nych spraw związanych z nieudostępnieniem informacji, ETPC stanie przed koniecznością kolejnych rozważań dotyczących zawartości normatywnej art. 10 ust. 1 EKPC.

Trybunał w zaprezentowanych orzeczeniach konsekwentnie wskazuje, że tworzenie podstaw do debaty publicznej za sprawą uzyskiwania informacji o sprawach publicznych, jest nie tylko domeną prasy, ale także organizacji po-zarządowych, będących publicznym strażnikiem (public watchdog). W ostat-nim z przeanalizowanych orzeczeniach ETPC dopatrzył się naruszenia tego prawa, choć skarżąca nie występowała w imieniu organizacji pozarządowej, ale we własnym. W dalszym ciągu brakuje orzeczenia ETPC odnoszącego się do sytuacji nieudostępnienia informacji jednostce, niedziałającej w celu stwa-rzania podstaw do publicznej debaty, która wszakże także jest objęta zakre-sem podmiotowym art. 10 ust. 1 EKPC (na problematykę tę wskazywał sę-dzia Wojtyczek w zdaniu odrębnym w sprawie Guseva przeciwko Bułgarii37).

W okresie poprzedzającym zarówno uchwalenie, jak i wejście w życie pol-skiej ustawy o dostępie do informacji publicznej38 w jednym z orzeczeń Sądu Najwyższego, zapadłym na kanwie sprawy o udostępnienie prasie informa-cji publicznej, wskazano, że polska ustawa zasadnicza (art. 61 ust. 1 i 2 Kon-stytucji RP) ustanawia wyższe standardy ochrony wolności wypowiedzi niż

36 B. Baczyńska, Wolność wyrażania opinii na podstawie artykułu 10 Europejskiej Konwencji..., s. 227.

37 Guseva przeciwko Bułgarii, Odrębna opinia sędziego Wojtyczka, § 7.38 Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2015, poz.

2058 ze zm.).


przewidziane w EKPC39. W naszej ocenie jest to stanowisko błędne. Zakres ochrony tej wolności (i wywodzonego z niej prawa do informacji) na gruncie Konstytucji RP oraz EKPC są odmienne.

Do takiej konstatacji skłania spostrzeżenie, że w art. 61 ust. 1 Konstytu-cji RP zagwarantowano prawo podmiotowe, którego elementem jest upraw-nienie obywateli do uzyskiwania informacji publicznej oraz obowiązek władz publicznych do realizacji tego obowiązku. W związku z tym, w polskim po-rządku prawnym nie ma wątpliwości co do zasadności i konieczności nakła-dania na władze publiczne pozytywnych obowiązków. Prawo do informacji publicznej, zagwarantowane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, oraz prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska (art. 74 ust. 3 Konstytucji RP)40 są środkami służącymi do realizacji wolności pozyskiwania i rozpowszech-niania informacji, zagwarantowanej z kolei w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP.

Jednakże z naciskiem należy podkreślić, że na standard ochrony składają się także ograniczenia wolności czy prawa, zwłaszcza ich zakres. Pomimo po-dobnych regulacji na kanwie art. 10 ust. 2 EKPC i art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polskie orzecznictwo wprowadziło wiele pozaustawo-wych ograniczeń prawa do informacji publicznej, takich jak m.in. kwalifikowa-nie określonych informacji jako informacji lub dokumentu „wewnętrznego”41, „prywatnego” czy „technicznego”, a tym samym odbieranie im przymiotu in-formacji publicznej. W odniesieniu do stanowiska ETPC w tej materii war-to zwrócić uwagę na wyrok TASZ przeciwko Węgrom, w którym wskazano, że prawodawstwo nie może stwarzać możliwości do samowolnych ograni-czeń prawa do informacji, gdyż może stać się to formą pośredniej cenzury. We wspólnej i zbieżnej opinii sędziowie Sajó i Vučinić w wyroku w sprawie Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii zwrócili uwagę m.in. na to, że „Sztuczny podział między danymi publicznymi a dany-mi w interesie osobistym może wręcz utrudnić dostęp do informacji publicz-

39 Wyrok Sądu Najwyższego – Izby Administracyjnej, Pracy i Polityki Społecznej z 1 czerwca 2000 r., sygn. III RN 64/00, Legalis nr 49031.

40 Wskazany przepis konstytucyjny stanowi o tym, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska.

41 Zob. S. Osowski, B. Wilk, Udostępnianie kalendarzy spotkań piastunów organów władzy publicznej oraz informacji o ich spotkaniach, „Informacja w administracji publicznej”, 2015, nr 1, s. 47.


nej”42, które jest istotnym spostrzeżeniem dla wyróżniania na gruncie pol-skiego orzecznictwa sądów administracyjnych dokumentów czy informacji prywatnych, którym odbiera się przymiot informacji publicznej43.

W związku z tym, do porównania standardów ochrony na gruncie art. 10 EKPC i art. 61 Konstytucji RP nie wystarczy przeanalizować zakres aktyw-nych obowiązków po stronie państwa do realizacji tych praw, ale także zakres i charakter ograniczeń praw człowieka. Jest to doniosłe zagadnienie, wykra-czające jednakże poza zakres niniejszego opracowania.

Bez wątpienia w zrekonstruowaniu standardu ETPC w zakresie ograni-czeń wolności otrzymywania i przekazywania informacji (prawa do informacji publicznej) pomocne będą kolejne wyroki ETPC, które zapadną w sprawach dotyczących nieudostępnienia informacji publicznych. O ile na podstawie art. 10 ust. 1 EKPC prawo do informacji (wywodzone z wolności otrzymy-wania i przekazywania informacji) przysługuje każdemu, to przed ETPC sku-teczną ochronę znalazły, jak dotąd, organizacje społeczne, prasa i jednostki działające w organizacjach społecznych. Nie sposób obecnie stwierdzić, czy osoby niezwiązane z działalnością społeczną, związaną z tworzeniem pod-staw do publicznej debaty, mogłyby uzyskać taką ochronę. Na gruncie Kon-stytucji RP nie budzi to wątpliwości z uwagi na brzmienie art. 61 ust. 1. Z kolei destruktywnie na standard ochrony prawa do informacji publicznej wpływa sankcjonowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych pozaustawowych ograniczeń prawa do informacji publicznej.

Literatura

Baczyńska B., Wolność wyrażania opinii na podstawie artykułu 10 Europejskiej Kon-wencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, [w:] Prawa podmioto-we. Pojmowanie w naukach prawnych. Zbiór studiów, red. J. Ciapała, K. Flaga-Gie-ruszyńska, Szczecin 2006.

Bernaczyk M., Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014.

42 Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, wspólna i zbieżna opinia sędziów Sajó i Vučinić, § 3.

43 Tym samym gwarantuje się słabszą ochronę prawa do informacji publicznej niż w przypadku, gdyby określone informacje uznać za publiczne, ale ograniczyć ich dostępność ze względu na uregulowane w prawie przesłanki, m.in. prywatność osób fizycznych.


Ciapała J., Konstytucyjna regulacja praw podmiotowych. Podstawowe konsekwencje dla ustawodawcy, [w:] Prawa podmiotowe. Pojmowanie w naukach prawnych. Zbiór stu-diów, red. J. Ciapała, K. Flaga-Gieruszyńska, Szczecin 2006.

Glosy wybranych orzeczeń dotyczących prawa do informacji, red. S. Osowski, B. Wilk, Warszawa 2016.

Nabielec M., Prawo do informacji publicznej na gruncie art. 10 Europejskiej Konwen-cji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Glosa częściowo krytyczna do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 17 lutego 2015 r. w sprawie Gu-seva przeciwko Bułgarii, skarga nr 6987/07, [w:] Glosy wybranych orzeczeń dotyczą-cych prawa do informacji, red. S. Osowski, B. Wilk, Warszawa 2016.

Osowski S., Wilk B., Udostępnianie kalendarzy spotkań piastunów organów władzy pu-blicznej oraz informacji o ich spotkaniach, „Informacja w administracji publicznej”, 2015, nr 1.

Tarnacka K., Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009.Voorhoof D., Fathaigh R.Ó., The press and NGOs’ right of access to official documents un-

der strict scrutiny of the European Court of Human Rights, http://strasbourgobserv-ers.com/2013/12/03/the-press-and-ngos-right-of-access-to-official-documents-un-der-strict-scrutiny-of-the-european-court-of-human-rights-2.


Filip Radoniewicz1

Prawo do sądu w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zagadnienia wybrane (cz. I)2

Słowa kluczowe: prawo do sądu, prawo do rzetelnego procesu sądowego, Europejska Konwencja Praw CzłowiekaKeywords: right to court, right to a fair trial, European Convention on Human Rights

StreszczenieCelem opracowania jest przedstawienie wybranych zagadnień związanych z prawem do sądu, stanowiącym kluczowy element systemu ochrony praw człowieka, zapewnia-jącym środki proceduralne mające za zadanie ochronę praworządności. Prawo do sądu jest obecnie powszechnie gwarantowane, zarówno w aktach prawa międzynarodowego, jak i konstytucjach państw demokratycznych. Autor artykułu porównuje regulacje tej kwestii w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Karcie Praw Podstawowych i Kon-stytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ze względu na zakres omawianej tematyki, artykuł został podzielony na dwie czę-ści – pierwszą, zawierającą wprowadzenie do problematyki prawa do sądu i analizę tej kwestii na gruncie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz drugą, prezentującą re-gulację tego prawa w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

1 Autor jest adiunktem w Instytucie Prawa i Administracji Obronnej na Wydziale Bezpieczeństwa Narodowego Akademii Sztuki Wojennej w Warszawie. E-mail: [email protected].

2 Część druga niniejszego artykułu ukaże się w „Przeglądzie Prawa Konstytucyjnego” 2017, nr 3.


Summary

The right to a fair trial in the European Convention on Human Rights, in the Charter of Fundamental Rights of the European Union and

in the Constitution of the Republic of Poland – selected issues (part I)

The purpose of this paper is the presentation of some selected issues connected with the right to a fair trial (the right to court, the right to legal proceedings), which is a key ele-ment of human rights protection and serves to provide procedural means to safeguard the rule of law. The right to a fair trial is generally guaranteed in acts of international law and in democratic constitutions. The Author of this paper compares regulations of this issue in the European Convention on Human Rights, in the Charter of Fundamental Ri-ghts of the European Union and in the Constitution of the Republic of Poland.

Because of the extent of the presented subject, article was divided into two parts – the first one, which contains the introduction to the subject of the right to a fair trial and the analysis of this issue in the European Convention on Human Rights and the second part, which presents the regulation of the right to a fair trial in the Charter of Funda-mental Rights of the European Union and in the Constitution of the Republic of Poland.

*

I.

Prawo do sądu powszechnie uznawane jest za jedno z fundamentalnych praw człowieka. Jego istota wyraża się w zapewnieniu każdemu możliwości przed-stawienia swojej sprawy przed właściwymi organami, które w państwie praw-nym powinny zapewnić gwarancje podejmowania sprawiedliwych, obiektyw-nych i słusznych decyzji3. Początkowo dotyczyło odpowiedzialności karnej (jako najwcześniejsze przykłady jego sformułowania podaje się angielską Wielką Kartę Swobód z 1215 r. czy polskie przywileje szlacheckie: czerwiński z 1422 r., statut warcki z 1423 r. oraz przywilej jedleńsko-krakowski z 1430 r. i 1433 r.), następnie zaczęło nabierać szerszego znaczenia, stając się general-ną gwarancją rozstrzygania wszelkich spraw i sporów dotyczących jednost-

3 H. Pietrzkowski, Prawo do sądu. Wybrane zagadnienia, „Przegląd Sądowy” 1999, nr 11–12, s. 3.

163Filip Radoniewicz • Prawo do sądu w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka...

ki, ze szczególnym uwzględnieniem spraw karnych4. Jednocześnie stanowi ono gwarancję ochrony wszystkich praw człowieka.

W ramach prawa do sądu powszechnie wyróżnia się trzy elementy: pra-wo dostępu do sądu (tj. do zapoczątkowania postępowania przed organem spełniającym kryteria sądu w demokratycznym państwie prawnym), pra-wo do sprawiedliwego (rzetelnego, uczciwego) postępowania5 oraz prawo do uzyskania wyroku6.

W prawie międzynarodowym po raz pierwszy prawo do sądu zostało sformułowane w art. 10 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, w któ-rym stwierdzono, że „każdy jest uprawniony, na warunkach całkowitej równości, do rzetelnej i publicznej rozprawy przed niezależnym i bez-stronnym sądem, przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach lub zasadności skierowanego przeciwko niemu oskarżenia karnego”. Cho-ciaż prawny charakter Deklaracji jest sporny7, stanowiła ona podwali-ny pod wspólne działania międzynarodowej społeczności w dziedzinie praw człowieka.

Pierwszym aktem międzynarodowym o wiążącym charakterze, w któ-rym zagwarantowano prawo do sądu, była Europejska Konwencja o Ochro-nie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. Podobne regulacje zostały zawarte we wszystkich kolejnych dokumentach międzyna-

4 L. Garlicki, Prawo do sądu (rozważania de lege fundamentale ferenda), „Annales UMCS. Sectio G” 1990, vol. XLVII, s. 63.

5 Przez rzetelne postępowanie ( fair trial) należy rozumieć „rozprawę przeprowadzoną zgodnie z zasadami postępowania karnego chroniącego prawa jednostki”, M.P. Wędrychowski, Prawo do „uczciwej rozprawy” w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, „Przegląd Sądowy” 1991, nr 5/6, s. 65; P. Hofmański, Konwencja Europejska a prawo karne, Toruń 1995, s. 238; J. Pradel, Rzetelny proces w europejskim prawie karnym, „Prokuratura i Prawo” 1996, nr 9, s. 7 i n; A. Redelbach, Sądy a ochrona praw człowieka, Toruń 1999, s. 243 i n.; P. Wiliński, Dwa modele rzetelnego procesu, „Państwo i Prawo” 2006, z. 7, s. 40 i n.

6 A. Bień-Kacała, Konstytucyjne podstawy prawa do sądu (zasada ustawowej regulacji władzy sądowniczej), „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2016, nr 3 (31), s. 16–17. S. Pilipiec, Teoretyczno-prawne aspekty zasady prawa do sądu, „Annales UMCS. Sectio G” 2000, vol. XXXVII, s. 227; M. Wyrzykowski, Zasada demokratycznego państwa prawnego, [w:] Zasady podstawowe polskiej konstytucji, red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998, s. 82; A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, „Państwo i Prawo” 2003, z. 4, s. 20.

7 J. Symonides, Powszechna Deklaracja Praw Człowieka (po 60 latach od jej przyjęcia), „Państwo i Prawo” 2008, z. 12, s. 10–11.


rodowych z zakresu praw człowieka, wśród których należy wskazać w szcze-gólności Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z 19 grud-nia 1966 r., Amerykańską Konwencję Praw Człowieka z 22 listopada 1969 r., Afrykańską Kartę Praw Człowieka i Ludów z 26 czerwca 1981 r., Arabską Kar-tę Praw Człowieka z 22 maja 2004 r. oraz Kartę Praw Podstawowych Unii Eu-ropejskiej z 7 grudnia 2001 r.

W niniejszym opracowaniu przedstawiono unormowania prawa do sądu w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Z uwagi na ograniczenia objętościowe publikacji zrezygnowano z prezentacji regu-lacji tej problematyki na gruncie innych aktów prawa międzynarodowego. Z tych samych powodów artykuł został podzielony na dwie części – niniej-szą, omawiającą problematykę prawa do sądu na gruncie Europejskiej Kon-wencji Praw Człowieka oraz część drugą, która ukaże się w jednym z kolej-nych numerów „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego” – zawierającą analizę przepisów Karty Praw Podstawowych UE oraz Konstytucji RP, dotyczących przedmiotowej problematyki.

II.

Stosownie do art. 6 ust. 1 zd. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka8 (da-lej EKPCz) każdy (a zatem zarówno osoba fizyczna – bez względu na oby-watelstwo lub jego brak – jak i osoba prawna) ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawi-sły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarże-nia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej.

Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej ETPCz) znacznie złagodził restrykcyjne brzmienie art. 6 ust. 1 EKPCz, ograniczające jego zastosowanie do spraw cywilnych i karnych. Po pierwsze, wielokrotnie podkreślał, że prze-pis ten, jako statuujący zasadę prawa do sądu, pełniącą szczególnie ważną rolę w demokratycznym państwie prawa, nie może być interpretowany zawęża-

8 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 2003, Nr 61, poz. 284 ze zm.).


jąco9. Po drugie, zawarte w jego treści pojęcia mają na gruncie EKPCz cha-rakter autonomiczny10 i mogą mieć niekiedy szerszy zakres niż wynikałoby to z regulacji krajowych11. Po trzecie, ETPCz dokonuje ich dynamicznej wy-kładni, zgodnie z duchem Konwencji12.

O tym, czy sprawa może zostać zakwalifikowane jako sprawa karna, decy-dują trzy zasadnicze przesłanki13, które ETPCz sformułował rozpatrując spra-wę Engel i inni przeciwko Holandii14. Pierwszą z nich jest kwalifikacja sprawy według prawa krajowego, która jednak wyjątkowo pełni rolę kryterium de-cydującego, w zasadzie stanowiąc głównie punkt wyjścia dla dalszej analizy15. Drugą przesłanką jest charakter czynu, będącego przedmiotem sprawy. Przy jej stosowaniu badany jest zakres podmiotowy naruszonej normy – w przy-padku postępowania karnego powinna to być norma abstrakcyjna i powszech-nie obowiązująca, a nie skierowana do określonej grupy osób (np. prawników, lekarzy itd.), co przesądza zwykle o charakterze sprawy jako dyscyplinarnej, a nie karnej. Ponadto Trybunał przyjął16, że by uznać normę za karną, jej sank-cja musi pełnić funkcję zarówno prewencyjną, jak i represyjną17.

9 Wyrok ETPCz z 17 stycznia 1970 r. w sprawie Delcourt p. Belgii, pkt 25. Teksty wszystkich orzeczeń dostępne są w oficjalnym serwisie Europejskiego Trybunał Praw Człowieka, http://hudoc.echr.coe.int (31.01.2017).

10 Wyrok ETPCz z 28 czerwca 1978 r. w sprawie Koenig p. Republice Federalnej Niemiec, pkt 88–89.

11 P. Hofmański, A. Wróbel, [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz. t. 1, red. L. Grarlicki, P. Hofmański, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 250.

12 M. Kłopocka-Jasińska, Pojęcie sprawy w świetle art. 6 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2016, nr 3 (31), s. 301–302.

13 Przesłanki te są niezależne. Nie muszą wystąpić kumulatywnie – dla uznania sprawy za karną wystarczy spełnienie tylko jednej z nich. Por. P. Hofmański, A. Wróbel, op.cit., s. 287; M. Wąsek-Wiaderek, Zastosowanie gwarancji art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka do postępowań dyscyplinarnych (ze szczególnym uwzględnieniem odpowiedzialności dyscyplinarnej zawodów prawniczych), „Rejent” 2010, Wydanie Specjalne, s. 73. Wydaje się, że przeciwnego zdania jest A. Wasilewski, Prawo do sądu w sprawach dyscyplinarnych (ustawodawstwo polskie na tle standardów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Konstytucji RP), „Przegląd Sądowy” 2001, nr 9, s. 27.

14 Wyrok ETPCz z 23 listopada 1976 r. w sprawie Engel i inni p. Holandii, pkt 82.15 P. Hofmański, A. Wróbel, op.cit., s. 282; M. Kłopocka-Jasińska, op.cit., s. 314–315.16 Wyrok ETPCz z 2 września 1998 r. w sprawie Lauko p. Słowacji, pkt 58.17 P. Hofmański, A. Wróbel, op.cit., s. 282–283; M. Wąsek-Wiaderek, op.cit, s. 73. Zob

szerzej M. Kłopocka-Jasińska, op.cit., s. 315–319.


Poważne problemy rodzą się w związku ze stosowaniem trzeciego – jed-nocześnie najistotniejszego – kryterium, tj. rodzaju i charakteru sankcji, jaka grozi za dany czyn. Niewątpliwie nie ma charakteru karnego postępowanie, w którym nie jest możliwe wymierzenie żadnej kary18. Jeżeli grożąca sank-cja polega na pozbawieniu wolności zwykle19 ETPCz przyjmuje20, że spra-wa ma karny charakter21.

Dla uznania sprawy za cywilną konieczne jest, by jej przedmiotem był spór dotyczący praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym. Takimi spora-mi są bez wątpienia te, które są regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W przypadku sporów dotyczących stosunków państwo-obywatel, a więc z za-kresu tradycyjnie rozumianego prawa publicznego, w pewnym uproszczeniu można przyjąć, że o cywilnym charakterze sporu decyduje jego ekonomiczna natura. Nie jest istotne ani źródło sporu, ani fakt, że rozstrzygają o nim np. sądy administracyjne22. Z zakresu działania art. 6 ust. 1 EKPCz wyłączone są jednak niektóre sprawy, których przedmiotem są obowiązki finansowe wo-bec państwa, należące wyłącznie do sfery prawa publicznego (przede wszyst-kim obowiązki podatkowe23), czy sprawy dotyczące azylu lub deportacji24.

W wyroku Benthem przeciwko Holandii25 ETPCz podsumował dotychcza-sowe orzecznictwo dotyczące rozumienia pojęcia „sporu”, wskazując m.in., że chodzi o spór bardziej w znaczeniu materialnoprawnym niż formalnym26;

18 Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku np. orzekania o zastosowaniu środków zabezpieczających wobec sprawcy niepoczytalnego (postępowanie to powinno jednak spełniać wymogi dla spraw o charakterze cywilnym). Por. P. Hofmański, A. Wróbel, op.cit., s. 284–285.

19 Nie jest to jednak regułą – zob. P. Hofmański, A. Wróbel, op.cit., s. 282; M.A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2013, s. 528.

20 Wyroki ETPCz w sprawach Engel i inni (pkt 82) oraz Campbell i Fell p. Zjednoczonemu Królestwu z 28 czerwca 1984 r. (pkt 82).

21 M. Kłopocka-Jasińska, op.cit., s. 319 i n.; P. Hofmański, A. Wróbel, op.cit., s. 284 i n.22 M. Wąsek-Wiaderek, op.cit., s. 78–79.23 Por. wyrok ETPCz z 12 lipca 2001 r. w sprawie Farrazzini p. Włochom, pkt 24–31.24 M. Kłopocka-Jasińska, op.cit., s. 308–310; M.A. Nowicki, op.cit., s. 515–516, J. Połatyńska,

Prawo do rzetelnego procesu sądowego, [w:] Prawa człowieka. Wybrane zagadnienia i problemy, red. L. Koba, W. Wacławczyk, Warszawa 2009, s. 214–215.

25 Wyrok ETPCz z 23 października 1985 r. Benthem p. Holandii, pkt 32.26 Wyrok ETPCz z 23 czerwca 1981 r. w sprawie Le Compte, Van Leuven and De Meyere

p. Belgii, pkt. 45.


jego przedmiotem może być nie tylko istnienie prawa, ale również jego zakres oraz sposób jego wykonywania27; może dotyczyć zarówno faktów jak i pra-wa28; musi być rzeczywisty i poważny (oznacza to wykluczenie spraw „hipote-tycznych” i „niepewnych”29 oraz tych, w których naruszenie praw cywilnych jest minimalne30); jego rozstrzygnięcie musi mieć bezpośrednio decydujące znaczenie dla tego prawa31.

W celu oceny czy spór dotyczy praw i obowiązków, Trybunał sięga do po-rządku krajowego państwa, przeciwko któremu wniesiono daną skargę. Co do zasady musi ona dotyczyć prawa zagwarantowanego w jego systemie prawnym. W przypadku, gdy stwierdzenie istnienia określonego prawa nie jest jednoznaczne, ETPCz bada, czy istnieje prawdopodobna i uzasadniona podstawa dla jego istnienia32.

Pojęcie „sądu” również ma charakter autonomiczny. Zdarza się, że za sądy ETPCz w swoich orzeczeniach uznaje organy, które w świetle regulacji kra-jowych nimi nie są33.

Organ, by zostać uznanym za sąd w świetle EKPCz, musi spełniać okre-ślone przesłanki o charakterze materialnoprawnym (wskazane w art. 6 ust. 1 EKPCz)34, a nie formalnym. Sąd, w świetle orzecznictwa ETPCz, można scha-rakteryzować jako organ władzy sądowniczej, czyli rozstrzygający sprawy należące do jego kompetencji, na podstawie zasady rządów prawa, na dro-dze przewidzianego prawem postępowania. Ponadto musi się charakteryzo-wać niezawisłością, bezstronnością, okresem stabilnej kadencji jego człon-ków oraz zapewniać odpowiednie gwarancje proceduralne35.

Sąd musi być „ustanowiony ustawą”, czyli prawem stanowionym przez parlament, co ma zapewnić jego niezależność i niezawisłości od władzy wy-

27 Wyrok ETPCz z 23 czerwca 1981 r. w sprawie Le Compte, Van Leuven and De Meyere, pkt 49.

28 Wyrok ETPCz z 27 października 1987 r. w sprawie Pudas p. Szwecji, pkt 31.29 Wyrok ETPCz z 29 października 1991 r. w sprawie Helmers p. Szwecji, pkt 29.30 Wyrok ETPCz z 27 listopada 1991 r. Oerlemans przeciwko Holandii, pkt 47.31 Wyrok w sprawie Le Compte, Van Leuven and De Meyere, pkt 47.32 M. Wąsek-Wiaderek, op.cit., s. 78; M.A. Nowicki, op.cit., s. 514.33 Tak było w przypadku np. polskich sądów lekarskich, które ETPCz uznał za sąd

w rozumieniu EKPCz; wyrok ETPCz z 16 grudnia 2008 r. w sprawie Frankowicz p. Polsce.34 Wyrok ETPCz w sprawie Campbell i Fell, pkt 76.35 Wyrok ETPCz z 29 kwietnia 1988 r. w sprawie Belilos p. Szwajcarii, pkt 64.


konawczej, wykluczając możliwość tworzenia organów orzekających przez egzekutywę (np. sądów doraźnych)36. Ustawową podstawę musi mieć także organizacja (ustrój) i funkcjonowanie sądu – ustawa powinna określać kom-petencje (właściwość) sądu, postępowanie przed nim, a także tworzenie skła-du orzekającego sądu i przydzielanie spraw37.

Sąd ma być „niezawisły”, co zgodnie z orzecznictwem ETPCz oznacza zarówno niezależność38 od stron, jak i organów władzy wykonawczej39 oraz ustawodawczej40. Oceniając, czy organ jest niezawisły Trybunał bada w szcze-gólności następujące kwestie: sposób powoływania jego członków i czas spra-wowania przez nich urzędu, istnienie gwarancji przed naciskami zewnętrz-nymi oraz czy organ jest postrzegany jako niezawisły41.

Bezstronność oznacza niewystępowanie po stronie sędziego lub sądu uprzedzeń lub stronniczości, a jej naruszanie może być stwierdzane róż-nymi sposobami. Trybunał wyróżnił dwa podejścia – subiektywne, w któ-rym dąży do ustalenia osobistych poglądów lub interesów konkretnego sę-dziego w danej sprawie, drugie – obiektywne – w którym ocenia, czy sędzia daje wystarczające gwarancje, by rozwiać wszelkie uzasadnione wątpliwości w tym względzie. W tym drugim teście ETPCz bada czy – niezależnie od sy-

36 P. Hofmański, A. Wróbel, op.cit., s. 311–312, pkt 126; P. Hofmański, op.cit., s. 229.37 Zob. L. Garlicki, Pojęcie i cechy „sądu” w świetle Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,

[w:] Trzecia Władza. Sądy i trybunały w Polsce. Materiały L Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego. Gdynia, 24–26 kwietnia 2008 r., red. A. Szmyt, Gdańsk 2008, s. 146; M.A. Nowicki, op.cit., s. 554.

38 Jak podkreślają P. Hofmański i A. Wróbel na gruncie Konwencji termin independent odnosi się zarówno do niezawisłości, jak i niezależności. W polskim systemie prawnym oba te pojęcia są odróżniane jako „niezależność sądu” i „niezawisłość sędziego”. Natomiast ETPCz przyjął szerokie rozumienie pojęcia independent włączając w jego zakres zarówno niezależność od pozostałych władz, jak i od stron postępowania. W europejskiej kulturze prawnej powszechnie przyjmuje się, że „niezależność” od stron postępowania odnosi się do pojęcia impartiality (bezstronności), nie zaś niezależności lub niezawisłości. Jednocześnie ETPCz niezawisłość i bezstronność wiąże ze sobą i zazwyczaj kwestię ich naruszenia rozpatruje łącznie, P. Hofmański, A. Wróbel, op.cit., s. 314, A. Bień-Kacała, op.cit., s. 21–22.

39 Wyrok ETPCz w sprawie Campbell i Fell, pkt 78.40 Zob. postanowienie Europejskiej Komisji praw Człowieka z 18 grudnia 1980 r. w sprawie

Crociani i inni p. Włochom.41 Zob. w szczególności wyrok ETPCz w sprawie Campbell i Fell, pkt 78, w którym

Trybunał podsumował swoje dotychczasowe orzecznictwo w tej kwestii.


tuacji osobistej któregokolwiek z członków składu orzekającego – występu-ją realne fakty, które mogą wzbudzić wątpliwości, co do jego bezstronności. W tym względzie nawet pozory (wrażenia – appearances)42 mogą mieć pew-ne znaczenie43.

Niemożność zapewnienia sobie przez stronę pomocy prawnej może sta-nowić ograniczenie dostępu prawa do sądu. Wprawdzie prawo do bezpłat-nego korzystania z pomocy obrońcy wyznaczonego z urzędu określone jest w art. 6 ust. 3 lit. c EKPCz, gwarantującego prawa oskarżonego, jednak za-gwarantowanie bezpłatnej pomocy prawnej może czasami wynikać z art. 6 ust. 1 EKPCz. ETPCz wskazał, że przepis ten zobowiązuje państwo do zapew-nienia pomocy pełnomocnika, gdy taka pomoc jest niezbędna dla zapewnie-nia efektywnego dostępu do sądu, albo gdy reprezentacja przez pełnomoc-nika jest obligatoryjna, lub związane jest to ze skomplikowaniem procedury lub samej sprawy44.

Wymóg poniesienia wygórowanych kosztów (nieproporcjonalnie wyso-kich do możliwości finansowych strony) może stanowić ograniczenie pra-wa do sądu. Ocena, czy za takie należy je uznać powinna być dokonywana w świetle okoliczności danej sprawy z uwzględnieniem sytuacji majątkowej strony i fazy postępowania, w której ma to nastąpić45.

Artykuł 6 ust. 1 EKPCz gwarantuje ogólne „prawo do sprawiedliwego roz-poznania sprawy przez sąd”, mające zastosowanie zarówno do spraw kar-nych, jak i spraw cywilnych. Jednak w przypadku tych pierwszych to ogól-ne prawo do rzetelnego postępowania jest doprecyzowane przez wskazanie

42 P. Hofmański i A. Wróbel wskazali, że taki „pozór” może się pojawić np. w sytuacji gdy: „1) sędzia rozpoznający sprawę „główną” uczestniczył w różnym zakresie w rozstrzyganiu pewnych kwestii lub spraw wcześniejszych, poprzedzających proces w sprawie głównej, 2) członek sądu łączy funkcję sędziego z innymi funkcjami, 3) sędzia wypowiadał się publicznie, co do rozpoznawanej przez niego sprawy 3) sędzia ma osobisty lub majątkowy interes w rozstrzygnięciu sprawy, 4) sędzia jest osobiście związany ze stroną procesu” (P. Hofmański, A. Wróbel, op. cit., s. 321).

43 Wyrok ETPCz z 27 stycznia 2004 r. w sprawie Kyprianou p. Cyprowi, pkt 118.44 Wyrok ETPCz z 9 października 1979 r. w sprawie Airey p. Irlandii, pkt 26; wyrok

ETPCz z 30 lipca 1998 r. w sprawie Aerts p. Belgii (pkt 60), w którym ETPCz stwierdził, że istnienie obowiązku skorzystania przez skarżącego z pomocy prawnej, obliguje państwo do zapewnienia bezpłatnej pomocy prawnej osobie, która z uwagi na sytuację finansową nie może sobie na nią pozwolić.

45 Wyrok ETPCz z 19 czerwca 2001 r. w sprawie Kreuz p. Polsce, pkt 60.


w art. 6 ust. 2 i 3 szeregu gwarancji. Trybunał nie podjął próby określenia nawet ogólnego zakresu pojęcia „prawa do rzetelnego postępowania” z art. 6 ust. 1 EKPCz, wskazując jedynie, że podstawowymi dyrektywami, które się nań składają są zasady kontradyktoryjności oraz równości broni46. Do ka-talogu praw/zasad szczegółowych składających się na prawo do rzetelnego postępowania należą ponadto w szczególności: prawo wglądu do akt, prawo do wysłuchania, prawo do uzasadnienia orzeczenia, prawo do uczestnictwa w procesie, zasada res iudicata47.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 EKPCz każdy ma prawo do rozpatrzenia jego spra-wy „w rozsądnym terminie”. Ocena, czy czas trwania postępowania moż-na za taki uznać, nie może być abstrakcyjna, lecz powinna być dokonywa-na w świetle konkretnych okoliczności każdej sprawy48. Trybunał dokonując oceny tej kwestii kieruje się w szczególności następującymi kryteriami: zawi-

46 Wyrok ETPCz z 28 sierpnia 1991 r. w sprawie Brandstetter p. Austrii, pkt 66; wyrok ETPCz z 25 marca 1998 r. w sprawie Belziuk p. Polsce, pkt 37). Zasada kontradyktoryjności (inaczej sporności) to dyrektywa zgodnie z którą postępowanie jest prowadzone w formie sporu równouprawnionych stron przed bezstronnym arbitrem. W procesie karnym polega na rozdzieleniu funkcji procesowych: oskarżania (ścigania), obrony i orzekania. Przeciwstawną do niej jest zasada inkwizycyjności (śledcza). W postępowaniu na niej opartym nie występują strony, a funkcje oskarżania, obrony i rozstrzygania skupione są w rękach jednego podmiotu, stąd nazwa proces jednopodmiotowy. W skrajnej postaci oskarżony (podejrzany) jest jego przedmiotem. Omawiane dyrektywy nie znajdują zastosowania w „czystej” postaci – w postępowaniu jurysdykcyjnym (przed sądem) dominuje zasada kontradyktoryjności z elementami inkwizycyjności (inicjatywa dowodowa sądu), natomiast w postępowaniu przygotowawczym – przeważają elementy śledcze. W całkowicie kontradyktoryjnym postępowaniu to na stronach spoczywa obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego. Tak jest w procesie cywilnym, będącym sporem o prawo, toczonym przed bezstronnym sądem przez dwie przeciwstawne strony, które są „gospodarzami postępowania – to one gromadzą materiał dowodowy mający uzasadnić ich racje (art. 6 Kodeksu postepowania cywilnego zgodnie z którym ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne). Realność zasady kontradyktoryjności zapewnia zasada równości broni (równouprawnienia stron), zgodnie z którą strony mają jednakowe uprawnienia procesowe, przy uwzględnieniu specyfiki każdej z nich, zob. np. W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2005, s. 55–58, J. Jodłowski, aktualizował J. Lapierre, [w:] J. Jodłowski, Z. Resich Postępowanie cywilne, Warszawa 2014, s. 127–130, 135–137; J. Tylman, [w:] J. Tylman, T. Grzegorczyk, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2011, s. 122–131.

47 P. Hofmański, A. Wróbel, op.cit., s. 329.48 Zob. wyrok ETPCz z 28 czerwca 1990 r. Obermeier p. Austrii, pkt 72; wyrok ETPCz

z 19 lutego 1991 r. w sprawie Santilli p. Włochom, pkt 20.


łość sprawy, postępowanie skarżącego oraz władz krajowych, a także znacze-nie sprawy i waga konsekwencji przewlekłości dla skarżącego49.

Prawo do jawnego postępowania zapewnia publiczną kontrolę działań wy-miaru sprawiedliwości. Jest także jednym ze sposobów zachowania zaufania do sądów, sprawiając, że działania wymiaru sprawiedliwości są widoczne dla społeczeństwa, a tym samym przyczyniają się do osiągnięcia celu określone-go w art. 6 ust. 1 EKPCz, a mianowicie rzetelnego (sprawiedliwego postępo-wania), którego zagwarantowanie jest jedną z podstawowych zasad każdego społeczeństwa demokratycznego50.

Publiczność postępowania może zostać wyłączona – w całości lub w czę-ści – ze wskazanych w art. 6 ust. 1 zd. 2 EKPCz przyczyn, a mianowicie: ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeń-stwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w oko-licznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne oraz kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymia-ru sprawiedliwości.

W polskiej wersji językowej art. 6 ust. 1 zd. 2 EKPCz prawo do publicz-nego ogłoszenia wyroku nie zostało wyodrębnione, stanowiąc najwyżej ele-ment szerszego prawa do jawnego postępowania. Z innych wersji językowych tego przepisu wynika natomiast, że jest to oddzielne uprawnienie, co wię-cej – w przeciwieństwie do prawa do publicznego postępowania nie może być przedmiotem ograniczeń przewidzianych w art. 6 ust. 1 zd. 2 EKPCz 51.

Dwa następne ustępy art. 6 EKPCz – jak było sygnalizowane wyżej – od-noszą się w zasadzie tylko do postępowania karnego52. W ustępie 2 wyrażona została zasada domniemania niewinności, zaś ust. 3 przewiduje szereg gwa-

49 Np. wyroki ETPCz z 16 grudnia 1997 r. w sprawie Süssmann p. Republice Federalnej Niemiec, pkt 48 oraz z 30 października 1998 r. w sprawie Styranowski p. Polsce, pkt 47. Por. P. Hofmański, A. Wróbel, op.cit., s. 378 i n.; M.A. Nowicki, op.cit., s. 604–605.

50 Wyrok ETPCz z 8 grudnia 1983 r. w sprawie Pretto i inni p. Włochom, pkt 21.51 P. Hofmański i A. Wróbel, op.cit., s. 359–360.52 Gwarancje określone w art. 6 ust. 3 EKPCz odnoszą się do spraw karnych. Nie jest jednak

wykluczone wykorzystanie dorobku orzeczniczego ich dotyczącego w sprawach związanych z prawami i obowiązkami o charakterze cywilnym. Por. wyroki ETPCz z 10 lutego 1983 r. w sprawie Albert i Le Compte p. Belgii (pkt 30, 38–42) oraz z 27 października 1993 r. w sprawie Donbo Beheer B.V. p. Holandii (pkt 33–35). Zob. też P. Hofmański, A. Wróbel, op.cit., s. 407.


rancji dla oskarżonego, składających się na tzw. minimalny standard karno-procesowy53.

Mimo, że w przepisie art. 6 ust. 2 EKPCz mowa jest o „oskarżonym”, przepis ten znajduje zastosowanie do szerszego kręgu podmiotów. W rzeczywistości chroni on bowiem każdego, komu zarzucono popełnienie czynu zagrożonego karą – przepis art. 6 ust. 2 EKPCz znajduje zastosowanie również w sytuacji, gdy danej osobie nie postawiono jeszcze formalnie zarzutów w sprawie karnej, ale podjęto przeciwko niej jakieś czynności śledcze lub operacyjne54, a tak-że w innych postępowaniach (np. w podatkowym55 czy dyscyplinarnym56).

W przepisie art. 6 ust. 3 EKPCz – jak była mowa wyżej – wymieniono upraw-nienia składające się na tzw. minimalny standard karnoprocesowy, wskazu-jąc, że każdy oskarżony ma prawo co najmniej do: niezwłocznego otrzymania szczegółowej informacji w języku dla niego zrozumiałym o istocie i przyczy-nie skierowanego przeciwko niemu oskarżenia; otrzymania odpowiednie-go czasu i możliwości do przygotowania obrony; bronienia się osobiście lub przez ustanowionego przez siebie obrońcę, a w przypadku braku wystarcza-jących środków na pokrycie kosztów obrony – do bezpłatnego korzystania z pomocy obrońcy z urzędu, jeżeli wymaga tego dobro wymiaru sprawiedli-wości; przesłuchania lub spowodowania przesłuchania świadków oraz żąda-nia obecności i przesłuchania świadków obrony na takich samych warunkach jak świadków oskarżenia; korzystania z bezpłatnej pomocy tłumacza. Katalog ten nie jest wyczerpujący. Wiąże się to z wzajemnym stosunkiem przepisów art. 6 ust. 3 oraz ust. 1 i 2 EKPCz. Zawsze bowiem istnieje możliwość wyin-terpretowania gwarancji pominiętej w przepisie ust. 3 z art. 6 ust. 1 EKPCz57 (tak wywiedzione zostało np.: prawo dostępu do sądu, prawo do obecności, prawo do „równości broni”, prawo do rzetelnego przedstawienia dowodów, prawo do „krzyżowego przesłuchania świadków”, prawo do uzasadnienia wy-roku58). Przewidziane w art. 6 ust. 3 EKPCz gwarancje wzajemnie się prze-

53 P. Hofmański, [w:] Standardy praw człowieka a polskie prawo karne, red. J. Skupiński, Warszawa 1995, s. 40 i n.

54 P. Hofmański, A. Wróbel, op.cit., s. 387.55 Wyrok ETPCz z 29 sierpnia 1997 r. w sprawie E.L., R.L. i J.O.-L. p. Szwajcarii, pkt 42 i nast.56 Wyrok ETPCz z 14 stycznia 2010 r. w sprawie Vanjak p. Chorwacji, pkt 38.57 P. Hofmański, A. Wróbel, op.cit., s. 254.58 Ibidem, s. 251.


platają. Kluczowe jest niewątpliwie prawo do obrony (art. 6 ust. 3 lit. c), któ-rego skuteczną realizację umożliwiają pozostałe uprawnienia59.

Prawo do sądu nie jest absolutne – może zostać uchylone w sytuacji nad-zwyczajnej. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 EKPCz w przypadku wojny lub innego niebezpieczeństwa publicznego zagrażającego życiu narodu, pań-stwo może podjąć środki uchylające stosowanie zobowiązań z niej wynikają-cych w zakresie ściśle odpowiadającym wymogom sytuacji, pod warunkiem, że środki te nie są sprzeczne z innymi zobowiązaniami wynikającymi z pra-wa międzynarodowego60. Podjęte środki nie mogą jednak ograniczać prawa do sądu w sposób lub w stopniu powodującym, że ucierpiałaby istota tego pra-wa61. Ponadto strona może sama zrezygnować z prawa do sądu np. wybiera-jąc sądownictwo arbitrażowe62.

Literatura

Bień-Kacała A., Konstytucyjne podstawy prawa do sądu (zasada ustawowej regulacji wła-dzy sądowniczej), „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2016, nr 3 (31).

Broniewicz W., Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2005.Garlicki L., Pojęcie i cechy „sądu” w świetle Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,

[w:] Trzecia Władza. Sądy i trybunały w Polsce. Materiały L Ogólnopolskiego Zjaz-du Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego. Gdynia, 24–26 kwietnia 2008 r., red. A. Szmyt, Gdańsk 2008.

Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2012.Garlicki L., Prawo do sądu, [w:] Prawa człowieka. Model prawny, red. R. Wieruszewski,

Warszawa 1991.Garlicki L., Prawo do sądu (rozważania de lege fundamentale ferenda), „Annales UMCS. Sec-

tio G” 1990, vol. XLVII.Hofmański P., Konwencja Europejska a prawo karne, Toruń 1995.

59 P. Hofmański, A. Wróbel op.cit., s. 407.60 Na podstawie powyższego przepisu nie można uchylić zobowiązań wynikających

z art. 2 (prawo do życia), z wyjątkiem przypadków śmierci będących wynikiem zgodnych z prawem działań wojennych, oraz zobowiązań zawartych w art. 3 (zakaz tortur), art. 4 ust. 1 (zakaz niewolnictwa i utrzymywania w poddaństwie) i art. 7 (zakaz karania bez podstawy prawnej) EKPCz.

61 Zob. np. wyrok ETPCz z 24 października 1979 r. w sprawie Winterwerp p. Holandii, pkt 75.62 J. Połatyńska, op.cit., s. 278.


Hofmański P., Wróbel A. [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz. t. 1, red. L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel, Warszawa 2010.

Jodłowski J. (aktualizował J. Lapierre), [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywil-ne, Warszawa 2014.

Kłopocka-Jasińska M., Pojęcie sprawy w świetle art. 6 Konwencji o ochronie Praw Czło-wieka i Podstawowych Wolności, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2016, nr 3 (31).

Nowicki M.A., Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2013.

Pietrzkowski H., Prawo do sądu. Wybrane zagadnienia, „Przegląd Sądowy” 1999, nr 11–12.Pilipiec S., Teoretyczno-prawne aspekty zasady prawa do sądu, „Annales UMCS. Sectio

G” 2000, vol. XXXVII.Połatyńska J., Prawo do rzetelnego procesu sądowego, [w:] Prawa człowieka. Wybrane za-

gadnienia i problemy, red. L. Koba, W. Wacławczyk, Warszawa 2009.Pradel J., Rzetelny proces w europejskim prawie karnym, „Prokuratura i Prawo” 1996, nr 9.Redelbach A., Sądy a ochrona praw człowieka, Toruń 1999.Symonides J., Powszechna Deklaracja Praw Człowieka (po 60 latach od jej przyjęcia),

„Państwo i Prawo” 2008, z. 12.Tylman J. [w:] J. Tylman, T. Grzegorczyk, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2011.Wasilewski A., Prawo do sądu w sprawach dyscyplinarnych (ustawodawstwo polskie na tle

standardów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Konstytucji RP), „Przegląd Sądowy” 2001, nr 9.

Wąsek-Wiaderek M., Zastosowanie gwarancji art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Czło-wieka do postępowań dyscyplinarnych (ze szczególnym uwzględnieniem odpowiedzial-ności dyscyplinarnej zawodów prawniczych), „Rejent” 2010, Wydanie Specjalne.

Wędrychowski M.P., Prawo do „uczciwej rozprawy” w Europejskiej Konwencji Praw Czło-wieka, „Przegląd Sądowy” 1991, nr 5/6.

Wiliński P., Dwa modele rzetelnego procesu, „Państwo i Prawo” 2006, z. 7.Zieliński A., Prawo do sądu a struktura sądownictwa, „Państwo i Prawo” 2003, z. 4.


DOI 10.15804/ppk.2017.02.10---------Nr 2 (36)/2017---------

Maciej Berek1

Normatywne podstawy elektronicznej promulgacji prawa – refleksje na 5-lecie wdrożenia elektronicznych dzienników urzędowych

Słowa kluczowe: publikacja prawa, dostęp do prawa, dzienniki urzędowe, elektronicz-na publikacjaKeywords: publication of law, access to law, official journal, electronic (digital) publication

StreszczenieOd 2012 r. wszystkie dzienniki urzędowe są w Polsce wydawane wyłącznie elektronicznie, w takiej też postaci kierowane są akty prawne do ogłoszenia. Artykuł prezentuje historię zmian legislacyjnych, które stanowiły podstawę prawną dla tej wdrażanej stopniowo refor-my. Przedstawiona została polemika z krytycznymi opiniami, które towarzyszyły projektowi stosownej nowelizacji ustawowej. Analizowane są praktyczne skutki wdrożonej reformy – z punktu widzenia powszechnego dostępu do prawa, a także jej ściśle prawne konsekwen-cje związane m. in. z autentycznością i wiarygodnością ogłaszanego tekstu prawnego.

Summary

Legal basis of the electronic publication of law – reflections on the 5th anniversary of the electronic official journal

Since 2012 all Polish official journals have been published only in electronic (digital) ver-sion which means that all published acts must be prepared and signed in electronic (di-

1 Autor jest doktorem nauk prawnych, radcą prawnym. Jest zatrudniony jako doradca prawny w Departamencie Prawnym i Orzecznictwa Kontrolnego Najwyższej Izby Kontroli. E-mail: [email protected].


gital) way as well. The article presents the history of law amendments which are legal basis of the adopted reform. During parliamentary procedure on the bill regarding the reform some critical opinions were presented. Author of the article argues with these opinions. Results of implemented reform are analysed in the article – practical aspects but first of all legal ones related with a right to access to law and authenticity and credi-bility of the published legal acts.

*

I.

Jednym z fundamentów demokratycznego systemu prawnego jest zasa-da, zgodnie z którą należyte ogłoszenie prawa jest warunkiem jego obo-wiązywania, Zasada ta ukształtowana wieki temu2 i wyrażona w paremii lex non obligat nisi promulgata [ustawa nie obowiązuje bez jej ogłoszenia] znajduje swoje współczesne odzwierciedlenie w art. 88 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie3. Zapewnienie powszechne-go i równego dostępu do treści prawa jest obowiązkiem demokratycznego państwa prawnego i warunkuje wejście w życie aktu prawnego4, a w kon-sekwencji także możliwość wywiązywania się z nałożonego w art. 83 Kon-stytucji obowiązku przestrzegania prawa (a raczej warunkuje możliwość skutecznego nałożenia takiego obowiązku)5. Konstytucja w art. 88 ust. 2 odsyła do ustawy, która określić ma zasady i tryb ogłaszania aktów nor-matywnych. Aktem o podstawowym znaczeniu dla promulgacji prawa6 jest

2 O tym, że świadomość szczególnego znaczenia jawności prawa istniała już od starożytności pisze np. G. Wierczyński, Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008, s. 13–16 i nast.

3 Ze względu na ramy tekstu, poza zakresem rozważań pozostawiono kwestię publikowania umów międzynarodowych.

4 S. Wronkowska, Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 5, s. 11, 18.

5 Zob.: K. Działocha, komentarz do art. 83 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. III, Warszawa 2003 oraz G. Wierczyński, op. cit., s. 30–32.

6 Przedmiotem niniejszego tekstu jest wydawanie dzienników urzędowych, więc jedynie na marginesie odnotować należy istniejące w doktrynie różnice co do znaczeń poszczególnych

177Maciej Berek • Normatywne podstawy elektronicznej promulgacji prawa...

ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych7 (nazywana dalej ustawą o ogłaszaniu). W 2011 r. dokonano istotnej nowelizacji ustawy o ogłaszaniu, wprowadzając w Pol-sce jako obowiązującą i wyłączną elektroniczną postać dzienników urzę-dowych. Pięć lat obowiązywania tej fundamentalnej zmiany dotyczącej zarówno warunków prawnych, jak i faktycznych ogłaszania prawa stanowi przyczynek do analizy dokonanej reformy. Przedmiotem ref leksji uczynić należy nie tylko praktyczne skutki wprowadzonych zmian dla adresatów prawa, ale przede wszystkim zagadnienie autentyczności oraz wiarygod-ności elektronicznie publikowanych aktów prawnych, a tym samym speł-nianie konstytucyjnego wymogu publikacji prawa.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ogłaszaniu, Prezes Rady Mini-strów wydaje Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (nazywany dalej Dziennikiem Ustaw) oraz Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski (nazywany dalej Monitorem Polskim) przy pomocy Rządo-wego Centrum Legislacji, które może zlecić wyspecjalizowanym podmio-tom niektóre czynności związane z wydawaniem tych dzienników w po-staci elektronicznej8. Zgodnie natomiast odpowiednio z art. 22 ust. 1 oraz

terminów. Dla większości przedstawicieli doktryny reprezentatywny jest pogląd, zgodnie z którym ogłaszanie aktu normatywnego jest czynnością konwencjonalną, polegającą na podaniu tego aktu do wiadomości w obowiązującej formie (w dzienniku urzędowym) – por. S. Wronkowska, op. cit., s. 10–11; podobnie M. Wiącek, komentarz do art. 88 Konstytucji, [w:] Konstytucja RP, t. II, Komentarz. Art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 93; a także K. Działocha, komentarz do art. 88 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. I, Warszawa 1999. Odnotować jednak należy także głosy rozróżniające znaczeń pojęć „ogłoszenie aktu prawnego” (czynność prawna powołanego do tego organu państwa przez którą organ ten podaje do wiadomości publicznej informację o fakcie ustanowienia danych przepisów oraz informację o treści tego aktu normatywnego) i „promulgacja” (urzędowa czynność prawna powołanego do tego organu państwa, przez którą organ ten stwierdza ważność danego aktu i w wyniku takiego stwierdzenia kieruje dany akt do ogłoszenia) – piszą o tym W.R. Wiewiórowski, G. Wierczyński, Informatyka prawnicza. Technologia informacyjna dla prawników i administracji publicznej, Warszawa 2008, s. 116–117.

7 Dz.U. 2016, poz. 296.8 O zmiennej w czasie roli odgrywanej w wydawaniu dzienników urzędowych przez

RCL – zob. M. Berek, Ewolucja funkcji i zadań Rządowego Centrum Legislacji w latach 2000–2015, [w:] Leges ab omnibus intellegi debent. Księga XV-lecia Rządowego Centrum Legislacji, red. W. Brzozowski, A. Krzywoń, Warszawa 2015, s. 25–27.


art. 23 tej ustawy, ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz kierownicy urzędów centralnych wydają właściwe dla nich dzienni-ki urzędowe, a wojewodowie wojewódzkie dzienniki urzędowe. Z racji ty-pów publikowanych aktów prawnych podstawowe znaczenie ma oczywi-ście Dziennik Ustaw, ale omawiane zmiany dotyczyły jednolicie wszystkich wskazanych dzienników.

II.

Dzienniki urzędowe, zgodnie z wieloletnią tradycją wydawane były w po-staci papierowej, w takiej też postaci kierowane były do wydawców tych dzienników akty podlegające ogłoszeniu. Pierwsza istotna zmiana podstaw prawnych promulgacji prawa dokonana została ustawą z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicz-ne9. Nowelizacją tą wprowadzono do art. 15 ustawy o ogłaszaniu zasadę, że wraz z kierowanym do organu wydającego dziennik wnioskiem o ogło-szenie aktu oraz oryginałem tego aktu, należy skierować także akt w for-mie dokumentu elektronicznego. Dokument elektroniczny miał zawierać w swojej treści poświadczenie zgodności z oryginałem oraz być opatrzo-ny bezpiecznym podpisem elektronicznym organu, który podpisał ten akt, znakowanym czasem w rozumieniu przepisów ustawy z 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym10. Tą samą nowelizacją dodano do usta-wy o ogłaszaniu nowy przepis art. 20a ust. 1, zgodnie z którym dzienniki urzędowe oraz ogłoszone w nich akty normatywne miał być wydawane również w formie elektronicznej. Co ciekawe, brzmienie ówczesnych prze-pisów (art. 20a ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu) wskazuje na intencję odpłatnego udostępniania dzienników urzędowych w formie elektronicznej. Do dzienników wydawanych w tej formie miał być odpo-wiednio stosowany przepis nakazujący organowi wydającemu dziennik ustalenie „ceny egzemplarza oraz warunków wydawania, rozpowszech-niania i prenumeraty dziennika, tak aby dziennik urzędowy mógł być po-wszechnie dostępny”. Omawiane zmiany pierwotnie miały wejść życie 21

9 Tekst pierwotny: Dz.U. Nr 64, poz. 565.10 W ówcześnie obowiązującym brzmieniu: Dz.U. Nr 130, poz. 1450, ze zm.


kwietnia 2006 r.11, jednak termin ten uległ zmianie na 1 lipca 2006 r.12, a następnie na 2 maja 2008 r.13

Ostatnia ze wskazanych zmian daty związana była z pracami, które pod-jęto w Rządowym Centrum Legislacji po ukonstytuowaniu się rządu D. Tu-ska14, a które zmierzały do faktycznego wdrożenia elektronicznych dzienni-ków urzędowych oraz uporządkowania związanych z tym przepisów. W maju 2008 r. na stronach internetowych RCL udostępniono po raz pierwszy elek-troniczną wersję dzienników wydawanych w wersji papierowej. Ze względu na skalę zastanych opóźnień, zdecydowano się na możliwie najprostsze roz-wiązania technologiczne o bardzo ograniczonych funkcjonalnościach. Pro-wadzone jednocześnie prace legislacyjne skutkowały doprecyzowaniem pod-staw prawnych dokonanym kolejną nowelizacją ustawy o ogłaszaniu15, która weszła w życie 1 stycznia 2010 r. W tej nowelizacji uregulowano sposób kie-rowania do ogłoszenia aktów wydawanych przez organy kolegialne (np. orze-czenia Trybunału Konstytucyjnego, uchwały Państwowej Komisji Wyborczej). W przypadku aktów wydawanych przez organy kolegialne nie było uzasad-nienia dla stosowania dotychczasowej normy nakazującej złożenie pod elek-troniczną wersją aktu podpisu (poświadczenia) przez wszystkich członków organu, który wydał oryginalny akt (którzy podpisali się pod wersją papie-rową). Z tego względu w nowelizacji wskazano, że w takich przypadkach po-świadczenie zgodności z oryginałem obejmuje oznaczenie organu oraz imiona i nazwiska członków składu orzekającego, który wydał i podpisał orzeczenie,

11 Zob. art. 64 pkt 4 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

12 Dokonanej przez art. 6 ustawy z 10 marca 2006 r. o zmianie ustawy o wydawaniu Monitora Sądowego i Gospodarczego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 73, poz. 501), ale termin ten wynikał także z treści art. 1 pkt 2 specyficznie sformułowanej ustawy o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 267, poz. 2253).

13 Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz ustawy o podpisie elektronicznym (Dz.U. Nr 145, poz. 1050), „do dnia 1 maja 2008 r. nie stosuje się” wskazanych tam przepisów ustawy o ogłaszaniu.

14 Powołanie Rady Ministrów przez Prezydenta miało miejsce 16 listopada 2007 r., a udzielenie przez Sejm wotum zaufania 24 listopada 2007 r.

15 Ustawą z 10 września 2009 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 190, poz. 1473).


a dokument elektroniczny opatruje się bezpiecznym podpisem elektronicz-nym osoby upoważnionej do sporządzenia odpisu orzeczenia (czyli np. se-kretarza posiedzenia).

Dopiero w tej nowelizacji określono także zasady nadawania tzw. wizy na aktach kierowanych do ogłoszenia w formie dokumentu elektronicznego. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o ogłaszaniu, organ wydający dziennik urzędo-wy kieruje do ogłoszenia akt normatywny lub odpis orzeczenia, zamieszczając wizę na tym akcie lub odpisie orzeczenia. W przypadku dzienników urzędo-wych wydawanych przez Prezesa Rady Ministrów, upoważnienie do nada-wania wizy z reguły posiadają prezes i wiceprezesi RCL. W czasie, gdy akty przedstawiane były do ogłoszenia w postaci papierowej, zamieszczenie wizy polegało na umieszczeniu na kierowanym do ogłoszenia akcie odpowiedniej pieczęci oraz złożeniu podpisu przez upoważnioną osobę. W omawianej no-welizacji wskazano, że w przypadku aktów kierowanych do ogłoszenia w for-mie dokumentu elektronicznego, wiza stanowi odrębny dokument elektro-niczny opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym organu wydającego dziennik urzędowy (w praktyce osoby upoważnionej przez ten organ).

Tą samą nowelizacją uchylono nakaz odpowiedniego stosowania do dzien-ników w formie elektronicznej przepisu o określaniu „ceny egzemplarza” dzien-nika, w to miejsce wprowadzając regułę powszechnego dostępu do dzienników urzędowych w postaci elektronicznej. Do ustawy o ogłaszaniu wprowadzony został przepis art. 28b, który stworzył formalne umocowanie dla realizowa-nych przez RCL działań, zgodnie z tym przepisem na stronach internetowych RCL mają być udostępniane nieodpłatnie do wglądu i do pobrania w formie dokumentu elektronicznego Dziennik Ustaw, Monitor Polski oraz zawarte w nich akty normatywne i inne akty prawne. Przewidziano też możliwość udostępniania dzienników i opublikowanych w nich aktów za pomocą środ-ków komunikacji elektronicznej lub informatycznych nośników danych, sto-sownie do wniosku zainteresowanego podmiotu, na zasadach i w trybie okre-ślonych w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej16. Dotychczasowy przepis art. 26 ustawy o ogłaszaniu nakładał na urzędy tere-nowych organów administracji rządowej oraz na urzędy organów samorzą-du terytorialnego obowiązek nieodpłatnego udostępniania zbiorów Dzienni-

16 Dz.U. 2015, poz. 2058, ze zm.


ka Ustaw i Monitora Polskiego do powszechnego wglądu w miejscach do tego przeznaczonych w siedzibach i w godzinach pracy urzędu). Przepis ten uzu-pełniono o nakaz udostępniania tychże dzienników:

– do wglądu i do pobrania w formie dokumentu elektronicznego na stro-nach internetowych tych urzędów,

– w formie elektronicznej, do powszechnego wglądu w godzinach pra-cy tych urzędów, w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym.

Od 1 stycznia 2010 r. formalnie zapewniony więc został powszechny i nie-odpłatny dostęp do elektronicznych dzienników urzędowych. Dzienniki, któ-rych wydawcą jest Prezes Rady Ministrów, udostępniane były już wówczas na stronach internetowych Rządowego Centrum Legislacji, w urzędach gmin natomiast realizowano tę dyspozycję ustawową przez zamieszczenie w sys-temach informatycznych tych urzędów odpowiednich odesłań do strony in-ternetowej RCL. Podkreślić należy, że w tym okresie dzienniki elektronicz-ne wydawane i udostępniane były „równolegle” do tradycyjnych dzienników w postaci papierowej.

Kolejnym etapem kształtowania podstaw prawnych do pełnej elektroni-zacji publikacji prawa była zmiana wprowadzona do ustawy o ogłaszaniu 1 lipca 2011 r.17 Jej istotą było wskazanie, że podstawą do ogłoszenia aktu nor-matywnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony przez upoważniony do wydania aktu organ bezpiecznym podpisem elektronicz-nym. Oryginalnym aktem normatywnym wydawanym lub podpisywanym przez właściwy organ oraz kierowanym do publikacji stał się tym samym akt wydawany w formie elektronicznej. W praktyce oznaczało to, że np. minister wydający rozporządzenie, czy Prezydent składający podpis pod ustawą doko-nują tego wyłącznie w formie elektronicznej18. Rezygnacja z wydawania aktu także w wersji papierowej oznaczała, że jedynym faktycznie nowym elemen-tem w tak ukształtowanej procedurze jest samo złożenie podpisu elektronicz-

17 Wprowadzona ustawą z 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 117, poz. 676), która wchodziła w życie 1 stycznia 2012 r., ale część jej przepisów 1 lipca 2011 r.

18 Co oznacza także, odbywające się od czasu do czasu „uroczyste podpisanie” ustawy przez Prezydenta, z reguły w obecności mediów, a polegające na złożeniu tradycyjnego podpisu pod wydrukowanym dokumentem, nie ma znaczenia prawnego.


nego. Od wielu przecież już lat przygotowywanie projektu aktu normatywne-go odbywa się przy użyciu komputera i programu tzw. edytora tekstu (czyli dokonywane jest w wersji elektronicznej). Wydawanie aktu w wersji papie-rowej oznaczało konieczność wydrukowania projektu przygotowanego elek-tronicznie, wyłącznie po to, aby na akcie został złożony odręczny podpis19.

W nowelizacji w przepisach przejściowych (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy noweli-zującej) zastrzeżono że akty normatywne mogły być kierowane do ogłosze-nia w postaci dotychczasowej (czyli w postaci papierowej z towarzyszącą jej wersją elektroniczną) przez 3 miesiące (6 miesięcy w przypadku aktów prawa miejscowego) od wejścia w życie nowelizacji. Wyznaczenie stosunkowo krót-kiego okresu dalszego równoczesnego wydawania i kierowania do ogłosze-nia aktów prawnych w dwóch postaciach: papierowej i elektronicznej, uzasad-nione było przede wszystkim tym, że dualizm ten obowiązywał już wcześniej (od 2010 r.), a wszystkie organy wydając akty podlegające publikacji (oraz ob-sługujące je organy) już wcześniej uzyskały zdolność organizacyjną niezbęd-ną do obsługi elektronicznego procesu wydawania aktów prawnych. Przedłu-żanie okresu dualizmu, traktowanego jako stan przejściowy, a nie docelowy, zwiększało także ryzyko wystąpienia sporu prawnego w przypadku różnych dat podpisania przez dany organ tego samego aktu prawnego (w dwóch jego postaciach aktu). Ustawowe przesądzenie, że akty wydawane są wyłącznie w postaci elektronicznej skutecznie eliminuje to ryzyko20. Z tej samej noweli-zacji wynikała fundamentalna dla omawianych zagadnień zmiana – począw-szy od 1 stycznia 2012 r., zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu, akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu ogłasza się w formie dokumentu elektronicznego, a dzienniki urzędowe wydaje się w postaci elek-tronicznej (z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie). Od 2012 r. Pol-ska dołączyła więc do grona krajów, w których oficjalnym i wyłącznym spo-sobem publikacja prawa jest publikacja elektroniczna.

19 Por. uwagi G. Wierczyńskiego wskazującego, że w istocie już od dawna pierwotną postacią aktu były pliki elektroniczne, a ich wydruki jedynie kopiami uwierzytelnionymi przez podpisy i pieczęcie – G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 869.

20 Zob. takie właśnie stanowisko: G. Wierczyński, Austriacka ustawa o reformie ogłaszania aktów prawnych jako potencjalna inspiracja dla polskiego prawodawcy, „Przegląd Legislacyjny” 2010, nr 1, s. 25–33.


III.

W toku dyskusji i prac legislacyjnych nad rządowym projektem ustawy21 pod-noszonych było kilka zarzutów wobec idei wydawania dzienników urzędo-wych wyłącznie w postaci elektronicznej. Pierwszy z zarzutów sprowadzał się do tezy, zgodnie z którą art. 88 Konstytucji musi być postrzegany na gruncie 200-letniej tradycji zakładającej określoną treść pojęcia „ogłoszenie” – to jest postaci pisemnej i drukowanej. Pojęcie „ogłoszenie” użyte w ustawie zasad-niczej, wedle tej interpretacji, ma zastane znaczenie, tym bardziej, że w dacie uchwalania Konstytucji ustrojodawca wiedział, że istnieją elektroniczne formy komunikacji, ale się do tego pojęcia w treści ustawy zasadniczej nie odwołał. Tym samym projektodawcom zarzucono zastosowanie nowelizacji ustawowej do wprowadzenia do systemu prawnego materii, która wymagałaby zmiany konstytucyjnej22. Drugim zasadniczym zarzutem był problem tzw. wyklucze-nia cyfrowego, który w przypadku dzienników elektronicznych mógł skutko-wać utrudnieniem lub uniemożliwieniem dostępu do aktów prawnych ogło-szonych w dziennikach urzędowych osobom, które nie mają dostępu lub nie potrafią korzystać z komputera lub internetu23.

Zarzut naruszania reguł ustrojowych wydaje się o tyle nietrafny, że przepi-sy Konstytucji nie określają postaci, w jakiej publikowane są dzienniki urzę-dowe. Przypisywanie szczególnej treści pojęciu „ogłoszenie” jako zastanemu wydaje się nieuprawnione, bo nieuwzględniające faktu, że zmiana uwarun-kowań technologicznych, w tym dotyczących przekazywania, poszukiwania i udostępniania informacji dokonuje się niezależnie od działań i woli państwa. Organy państwa powinny sposób, w jaki realizują swoje ustrojowe zadania, dostosować – w granicach niesprzecznych z literą prawa – także do tych no-wych wymagań. Odwoływanie się do argumentu o pojęciach zastanych ozna-czałoby w tym przypadku, że państwo nie będzie potrafiło zapewnić swoim obywatelom dostępu do usług publicznych w postaci choćby porównywalnej

21 Druk sejmowy nr 3673 w Sejmie VI kadencji.22 J. Mordwiłko, Opinia w sprawie nowelizacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych, „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 2, s. 158–160.23 Zob. Biuletyn nr 4716/VI z posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych

z 23 lutego 2011 r. oraz zapis stenograficzny ożywionej dyskusji prowadzonej na 86. posiedzeniu Sejmu 2 marca 2011 r. – dostępne na http://www.sejm.gov.pl.


ze światem „nieadministracyjnym”. Istotniejszym jest jednak argument ści-śle prawny – ustawa zasadnicza odsyła do ustawy właśnie określenie zasad i trybu ogłaszania aktów normatywnych, nie definiując w żaden sposób tych pojęć. Ustawodawca korzysta więc ze swobody określenia miejsca i sposobu ogłaszania aktów normatywnych, co powinno uwzględniać także rozwój cy-wilizacyjny24. Zarzut pośredniej, bo ustawowej zmiany Konstytucji wydaje się nietrafny także w tym znaczeniu, że trudno wskazać, na czym miałaby pole-gać postulowana ewentualna zmiana ustawy zasadniczej.

Zjawisko tzw. wykluczenia cyfrowego oczywiście występuje, niezależnie od ewentualnych różnic w szacowaniu jego skali. Nie wydaje się jednak, żeby osoby objęte tym wykluczeniem miały faktycznie z tej racji utrudniony do-stęp do treści prawa. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, osoby, które były zainteresowane możliwością zapoznania się z treścią określonego aktu ogłoszonego w dzienniku urzędowym, mogły albo nabyć egzemplarz dziennika25, albo udać się do urzędu gminy i poprosić o udostępnienie egzem-plarza dziennika do wglądu. Po wdrożeniu dzienników urzędowych, osoba ta może nadal udać się do urzędu gminy i tam zapoznać się z treścią akt ko-rzystając ze stanowiska komputerowego, które urząd gminy ma obowiązek udostępnić albo pobierając akt w postaci elektronicznej (art. 26 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu). Osoba taka może też poprosić o wydruk danego aktu. Wydruk taki musi być wykonany po pokryciu kosztów nieprzekraczających kosztów rzeczywistego wytworzenia. Urząd ma obowiązek ustalać koszty wydruku w sposób gwarantujący powszechną dostępność wydruków aktów prawnych (art. 28a w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy).

24 Tak K. Skotnicki, zastrzegając jednak, że jedynie elektroniczne ogłaszanie prawa może podważyć w części społeczeństwa ich zaufanie do państwa z racji ograniczeń dostępu i umiejętności korzystania z komputera i internetu i postulując odpowiedni okres przejściowy – K. Skotnicki, Opinia w sprawie nowelizacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 2, s. 155–156. W opinii tej okres przejściowy odniesiono jednak wyłącznie do okresu wynikającego z omówionych powyżej przepisów przejściowych, a nie także do wcześniejszego obowiązywania przepisów przewidujących wydawanie dzienników w dwóch postaciach.

25 W przypadku Dziennika Ustaw było to możliwe w jednym z dwóch punktów sprzedaży zlokalizowanych w Warszawie lub poprzez zamówienie przesłania egzemplarza pod wskazany adres.


Stawiany czasem w dyskusji nad projektem zarzut, że udostępnienie kom-putera z dostępem do dzienników urzędowych nie rozwiąże problemu osób, które nie będą potrafiły odnaleźć interesującego ich aktu, jest prawdziwy, ale tak samo prawdziwa jest obawa, że w poprzednio obowiązującym stanie praw-nym obywatelowi umożliwiano wstęp do pomieszczenia, w którym piętrzy-ły się regały roczników dzienników urzędowych i pozostawiano bez pomocy. I w jednym, i w drugim przypadku zmaterializowanie prawa do uzyskania dostępu do treści ogłoszonego prawa wymaga wykonania pewnych czynno-ści technicznych przy niezbędnym wsparciu pracowników urzędu, do które-go zgłosił się zainteresowany. Nie jest to zresztą okoliczność specyficzna dla prawa dostępu do aktów prawnych.

Dane wskazują jednoznacznie, że wdrożenie elektronicznej postaci dzien-ników urzędowych istotnie zwiększyło ich dostępność dla osób faktycznie tym zainteresowanych. W porównaniu z ok. 10 tys. egzemplarzy nakładu Dzienni-ka Ustaw w 2011 r. w jego wersji papierowej, po akty publikowane przez RCL w wersji elektronicznej sięgano: w 2012 r. 4.134.315 razy, w 2013 r. 7.209.184 razy, a w 2014 r. 9.333.660 razy26. Istotną cechą publikacji elektronicznej jest równoczesna dostępność promulgowanego aktu prawnego dla wszystkich zainteresowanych27. Dostęp do dzienników elektronicznych udostępnianych on-line możliwy jest co do zasady w sposób ciągły, bez żadnych przerw tech-nologicznych (chociaż przepisy nie określiły wprost takiego wymogu). Nawet gdyby przerwy takie wystąpiły, to zastosowane rozwiązania technologiczne pozwalają ograniczyć ich czas trwania do minimum. Obecnie podstawo-wą i najczęściej wykorzystywanym sposobem dostępu do treści dzienników urzędowych jest dostęp on-line. W przypadku osób jedynie sporadycznie zainteresowanych treścią aktów prawnych lub nieposługujących się samo-dzielnie komputerem, pozostawiono możliwość uzyskania dostępu do treści aktu w urzędzie gminnym. Warto jeszcze raz podkreślić, że wyznacznikiem dla oceny dostępności do dzienników elektronicznych powinno być przede wszystkim porównanie z dostępnością do dzienników wydawanych w wersji papierowej, które dla osób zainteresowanych dostępne były wyłącznie w go-

26 Rządowe Centrum Legislacji. 15 lat w historii obowiązywania i ogłaszania prawa, wkładka ilustracyjna, Warszawa 2015.

27 W poszczególnych wypadkach oznaczająca nawet ponad 100 tys. pobrań danego aktu prawnego w ciągu jednego dnia – dane własne Rządowego Centrum Legislacji.


dzinach pracy punktu sprzedaży dziennika (o ile nakład danego egzempla-rza nie był chwilowo wyczerpany) lub w godzinach pracy urzędu udostępnia-jącego dzienniki do wglądu w swojej siedzibie28.

IV.

Elektroniczna publikacja prawa wiąże się z precyzyjnym i publicznie dostęp-nym wskazaniem czasu (dnia i godziny) faktycznego udostępnienia danego aktu prawnego w dzienniku elektronicznym. Poza oczywistą zaletą związaną z upublicznieniem tych danych, rozwiązanie to istotnie wpływa na ocenę do-puszczalności posługiwania się formułą o wejściu danego aktu w życie z dniem ogłoszenia. Także wtedy, kiedy dzienniki urzędowe wydawane były w posta-ci papierowej, zastosowanie przez prawodawcę takiej formuły nieuchronnie prowadziło do naruszania fikcji prawnej dotyczącej dostępności aktu praw-nego dla jego adresatów od początku obowiązywania tego aktu29. Właśnie za-stosowanie rozwiązań elektronicznych, w tym precyzyjne oznaczanie w sa-mym dzienniku urzędowym godziny opublikowania danego aktu, wpłynęło

28 Zob. podobne, choć prezentowane z pewnymi zastrzeżeniami, stanowisko J. Rzucidło, Elektroniczny rząd. Aspekty konstytucyjnoprawne, Warszawa 2015, s. 220–226.

29 Por. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, że „Ze względu na wskazaną wyżej funkcję wymagania ustanowionego w art. 88 ust. 1 konstytucji przyjąć należy, że do jego spełnienia konieczne jest nie tylko wydanie danego numeru Dziennika Ustaw, ale także jego udostępnienie, a więc przynajmniej skierowanie go do rozpowszechniania” – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99, OTK ZU 1999 r., nr 7, poz. 165. Więcej na temat obowiązywania aktu prawnego od godz. 00 dnia wskazanego jako początek okresu obowiązywania aktu W. Zając, Określanie dnia wejścia w życie oraz utraty mocy ustaw i rozporządzeń z użyciem zwrotu „z dniem” – uwarunkowania konstytucyjnego systemu źródeł prawa a praktyka legislacyjna, „Przegląd Legislacyjny” 2014, nr 3, s. 43–55. Opis krytycznych ocen wyrażanych – jeszcze na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” (Dz.U. Nr 58, poz. 524, ze zm.) – przez Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Trybunał Konstytucyjny na temat niezapewnienia adresatom prawa dostępu do aktów normatywnych w nich ogłoszonych – zob. G. Wierczyński, Piętnaście lat obowiązywania ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Legislacja czasu przemian, przemiany w legislacji, red. M. Kłodawski. A. Witorska, M. Lachowski, Warszawa 2016, s. 197 oraz przywołane tam postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 lutego 1991 r., sygn. akt W 3/90, OTK ZU 1991 r., poz. 27.


najpierw na zmianę praktyki służb legislacyjnych, a następnie na zmianę Za-sad techniki prawodawczej30, której istotą jest preferowanie formuły o wejściu aktu w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia31 (przy pozostawieniu możliwości wejścia aktu w życie z dniem ogłoszenia, co w pewnych sytuacjach może być niezbędne i przy zachowaniu określonych wymagań uznawane jest za zgodne z Konstytucją). Uprawnione jest więc stwierdzenie, że wdrożenie elektronicznych dzienników urzędowych wpływa na istotne zmniejszenie ry-zyka zaskakiwania adresatów prawa aktami, które obowiązując od dnia ogło-szenia, w istocie uniemożliwiały dostosowanie się do ich treści w dniu prze-widzianym jako początek okresu obowiązywania. Tym samym elektroniczne dzienniki działają na rzecz przestrzegania przez prawodawcę reguł obowią-zujących w demokratycznym państwie prawnym.

Kierowanie do publikacji aktów prawnych podpisanych w postaci elektronicz-nej oraz elektroniczna publikacja prawa ma także zaletę związaną ze znacznym zwiększeniem bezpieczeństwa tego procesu rozumianego jako przeciwdziałanie nieintencjonalnemu albo nawet intencjonalnemu dokonaniu zmiany treści po-między aktem zaaprobowanym (wydanym) przez prawodawcę a aktem ogłoszo-nym. Złożenie podpisu elektronicznego gwarantuje integralność pliku, w którym zapisana jest treść aktu i uniemożliwia zmianę tej treści bez utraty atrybutu, ja-kim jest złożony podpis. Także oparcie etapu publikacji o oryginalny akt w postaci elektronicznej (a nie o jego wersję papierową wymagającą odpowiedniego odwzo-rowania treści na etapie przygotowywania dziennika do ogłoszenia) upraszcza, przyspiesza proces oraz istotnie zmniejsza ryzyko popełnienia błędu w treści pu-blikowanego aktu. Bezsprzecznie pozytywne skutki tego procesu należy postrze-gać nie tylko jako element technologii procesu publikacji prawa, ale także jako dostosowanie urzędów obsługujących organy władzy publicznej do współcześnie rozumianego i definiowanego sposobu świadczenia usług publicznych na rzecz obywateli. Współczesne państwo musi poszukiwać – w granicach wyznaczonych literą prawa – takich sposobów realizacji usług publicznych, które są efektywne kosztowo oraz możliwie najbardziej przyjazne dla ich beneficjentów. Uprawnione

30 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. 2016, poz. 283).

31 Zob. pkt 2a dodany do § 45 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej rozporządzeniem z 5 listopada 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. poz. 1812).


jest stwierdzenie, że elektroniczna publikacja prawa spełnia wymagania określo-ne w przywołanych wcześniej przepisach konstytucyjnych, a jednocześnie istot-nie polepszyła dostęp do treści ogłoszonych aktów prawnych.

Warto na koniec zaznaczyć, że w ramach strony BIP RCL prowadzona jest strona http://www.dziennikiurzędowe.gov.pl, na której udostępniane są nie tylko dzienniki urzędowe wydawane przez Prezesa Rady Ministrów, ale po-przez którą zapewniany jest także dostęp do wszystkich pozostałych dzienni-ków urzędowych, zarówno „centralnych”, jak i wojewódzkich. Elektroniczny Dziennik Ustaw jest nie tylko prowadzony na bieżąco od czasu wprowadze-nia przedstawionych zmian, ale dodatkowo udostępniono w tym serwisie wszystkie numery Dziennika Ustaw, jakie na terenie Polski zostały wydane począwszy od 1918 r. Nie oznacza to jednak, że tym samym wyczerpane zo-stały wyzwania stojące przed demokratycznym państwem prawnym w zakre-sie, w jakim państwo to ma zapewnić adresatom prawa dostęp do informa-cji o treści tego prawa. Dzienniki elektroniczne oraz powszechnie wydawane teksty jednolite32 stanowić mogą i powinny podstawy do budowy publicznego systemu informacji o prawie umożliwiającego dostęp do treści każdego aktu normatywnego aktualnej na wybrany dzień33. Oczywiste jest, że poza osoba-mi zajmującymi się zawodowo stosowaniem prawa, większość osób, jeśli się-ga do aktu prawnego, to nie po to, aby zapoznawać się z kolejnymi wersjami przepisu i ich źródłem (dziennikiem urzędowym), ale by móc ustalić brzmie-nie tego przepisu w konkretnym interesującym daną osobę dniu. Ustalenie ta-kiej treści powinno być nie tylko możliwie szybkie i wygodne, ale też wiary-godne. Uruchomienie publicznego systemu informacji o prawie powinno więc zmniejszyć ryzyko związane z ewentualną niespójnością informacji prezen-towanych w komercyjnych systemach informacji prawnej i urzędowym pro-mulgatorem34. Wdrożenie w Polsce elektronicznych dzienników urzędowych należy więc ocenić pozytywnie, ale zastrzegając, że stanowić one powinny

32 Co wynika z brzmienia art. 16 ust. 1 i 3 ustawy o ogłaszaniu znowelizowanego – na wniosek Rady Ministrów – ustawą z 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw.

33 Zob.: M. Berek, Publiczny system informacji o prawie w Polsce – stan prac, szanse i ryzyka, [w:] Modele dostępu do informacji o prawie, red. G. Szpor, Warszawa 2014, s. 132–136.

34 O systemie prawa z perspektywy systemu informacji prawnej i wiążących się z tym szansach i zagrożeniach piszą W.R. Wiewiórowski, G. Wierczyński, op. cit., s. 105–115.


jedynie etap w nowym ukształtowaniu sposobu dostarczania przez państwo swoim obywatelom informacji o treści obowiązującego prawa.

Literatura

Berek M., Ewolucja funkcji i zadań Rządowego Centrum Legislacji w latach 2000–2015, [w:] Leges ab omnibus intellegi debent. Księga XV-lecia Rządowego Centrum Legisla-cji, red. W. Brzozowski, A. Krzywoń, Warszawa 2015.

Berek M., Publiczny system informacji o prawie w Polsce – stan prac, szanse i ryzyka, [w:] Modele dostępu do informacji o prawie, red. G. Szpor, Warszawa 2014.

Działocha K., komentarz do art. 83 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Pol-skiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. III, Warszawa 2003.

Działocha K., komentarz do art. 88 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Pol-skiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. I, Warszawa 1999.

Mordwiłko J., Opinia w sprawie nowelizacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 2.

Rządowe Centrum Legislacji. 15 lat w historii obowiązywania i ogłaszania prawa, War-szawa 2015.

Rzucidło J., Elektroniczny rząd. Aspekty konstytucyjnoprawne, Warszawa 2015.Skotnicki K., Opinia w sprawie nowelizacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych, „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 2.Wiącek M., komentarz do art. 88 Konstytucji, [w:] Konstytucja RP, t. II, Komentarz. Art.

87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016.Wierczyński G., Austriacka ustawa o reformie ogłaszania aktów prawnych jako potencjal-

na inspiracja dla polskiego prawodawcy, „Przegląd Legislacyjny” 2010, nr 1.Wierczyński G., Piętnaście lat obowiązywania ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Legislacja czasu przemian, przemiany w le-gislacji, red. M. Kłodawski. A. Witorska, M. Lachowski, Warszawa 2016.

Wierczyński G., Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warsza-wa 2010.

Wierczyński G., Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008.Wiewiórowski W.R., Wierczyński G., Informatyka prawnicza. Technologia informacyj-

na dla prawników i administracji publicznej, Warszawa 2008.Wronkowska S., Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów

prawnych, „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 5.Zając W., Określanie dnia wejścia w życie oraz utraty mocy ustaw i rozporządzeń z użyciem

zwrotu „z dniem” – uwarunkowania konstytucyjnego systemu źródeł prawa a prakty-ka legislacyjna, „Przegląd Legislacyjny” 2014, nr 3.


DOI 10.15804/ppk.2017.02.11---------Nr 2 (36)/2017---------

Justyna Węgrzyn1

Prawo pacjenta do informacji o udzielanych świadczeniach opieki zdrowotnej na przykładzie Zintegrowanego Informatora Pacjenta

Słowa kluczowe: konstytucyjne prawo do informacji, dane osobowe, Zintegrowany In-formator PacjentaKeywords: constitutional right to information, personal data, Integrated Patient Handbook

StreszczenieW artykule odniesiono się do konstytucyjnych gwarancji prawa pacjenta do informacji, a także do Zintegrowanego Informatora Pacjenta. Autorka odniosła się do zakresu przed-miotowego ZIP, a także i podmiotowego, pokazując przy tym, jakie problemy w prakty-ce pojawiły się na tle dostępu do danych zamieszczonych w tym systemie.

Summary

The patient’s right to information about health care services provided by Integrated Patient Handbook

This article refers to the constitutional guarantee of the patient’s right to information, as well as the Integrated Patient Handbook. The author presents the objective scope of IPH, and also subjective scope, showing at the same time, the problems in practice, that appe-ared on the background of the access to the information in this system.

1 Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Zielonogórskiego. E-mail: [email protected].


*

I.

Wzrost zainteresowania informacją sprawił, że zyskała ona na znaczeniu. Trudno temu zaprzeczyć zwłaszcza, że bez niej nie bylibyśmy w stanie pod-jąć jakiejkolwiek decyzji zarówno w sferze życia publicznego, jak i prywatne-go. Wobec tego aktualny pozostaje pogląd Francisca Bacona, iż,,Wiedza (in-formacja – przyp. J.W.) to potęga”2.

Bez względu na to w jakiej roli występujemy, tj. pacjenta czy konsumenta kluczowe znaczenie zawsze będzie miała informacja. W przypadku pacjenta3, bo o nim tu mowa, jest ona szczególnie ważna m.in. w razie pojawienia się problemu zdrowotnego, kiedy podmiot ten oczekuje od lekarza wiedzy na te-mat stanu zdrowia, rozpoznanej choroby,,,proponowanych oraz możliwych metod diagnostycznych, leczniczych, dających się przewidzieć następstwach ich zastosowania albo zaniechania, wyników leczenia oraz rokowań”4. Do-stęp do tego rodzaju informacji okazuje się niezbędny, bowiem,,pacjent tyl-ko wtedy stanie się podmiotem, a nie przedmiotem interwencji medycznej, gdy będzie wyposażony w szeroko pojętą informację o swoim stanie zdro-wia, w oparciu o którą świadomie i dobrowolnie podejmie autonomiczną de-cyzję o dalszym leczeniu”5.

Prawo pacjenta do informacji nie ogranicza się tylko do wskazanego typu sytuacji. Ma ono szeroki zakres oddziaływania, bowiem za wyjątkiem pra-wa do informacji o stanie swojego zdrowia, obejmuje m.in. prawo dostępu do dokumentacji medycznej oraz prawo do informacji na temat udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Z uwagi więc na temat niniejszego opracowa-

2 M. Vogot, Historia filozofii dla wszystkich, Warszawa 2007, s. 246.3 Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku

Praw Pacjenta (T.j. Dz.U. 2016, poz. 186 ze zm.), przez,,pacjenta” należy rozumieć – osobę zwracającą się o udzielenie świadczeń zdrowotnych lub korzystającą ze świadczeń zdrowotnych udzielanych przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych lub osobę wykonującą zawód medyczny.

4 Art. 31 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (T.j. Dz.U. 2015, poz. 464 ze zm.).

5 J. Bujny, Prawa pacjenta między autonomią a paternalizmem, Warszawa 2007, s. 138.

193Justyna Węgrzyn • Prawo pacjenta do informacji o udzielanych świadczeniach...

nia w dalszej części odniosę się do ostatniego z wymienionych praw zawę-żając jego zakres do danych zawartych w Zintegrowanym Informatorze Pa-cjenta (dalej: ZIP lub Informator), bowiem pozwoli to na: pokazanie w jaki sposób działa ZIP; ustalenie znaczenia Informatora dla pacjenta; ustalenie tego, czy dane wrażliwe pacjenta znajdujące się w Informatorze są w odpo-wiedni sposób chronione.

II.

Nie budzi wątpliwości, że tzw. status informacyjny pacjenta w zakresie udzie-lanych mu świadczeń opieki zdrowotnej tworzy art. 51 oraz art. 54 ust. 1 Kon-stytucji RP6. Pierwszy z tych przepisów statuuje prawo pacjenta do informacji o charakterze osobowym natomiast drugi, gwarantuje m.in. wolność pozy-skiwania informacji.

Odnosząc się do relacji zachodzących pomiędzy lekarzem a pacjentem na-leży dostrzec, że mogą one mieć zastosowanie w układzie wertykalnym lub horyzontalnym7. Pierwszy z nich zachodzi na linii lekarz zatrudniony w pod-miocie leczniczym8 np. samodzielnym publicznym zakładzie opieki zdrowot-nej – pacjent. Z kolei drugi w płaszczyźnie lekarz świadczący usługi medycz-ne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej – pacjent.

Pomimo dwóch odrębnych relacji o których wspomniałam, nic nie stoi na przeszkodzie, aby wymienione wyżej przepisy miały do nich zastosowanie. Sięgając do rozwiązań przyjętych na gruncie art. 51 Konstytucji dostrzeżemy, że ust. 1 zapewnia pacjentowi swobodę co do ujawniania informacji o samym sobie, jeżeli przepisy ustaw nie stanowią inaczej9. Ze względu na treść tego prze-pisu można przyjąć, że ma on zastosowanie w obu wymienionych już wcześniej

6 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 438 ze zm.).7 Zob. S. Jarosz-Żukowska, Problem horyzontalnego stosowania norm konstytucyjnych

dotyczących wolności i praw jednostki w świetle Konstytucji RP, [w:] Wolności i prawa jednostki w Konstytucji. Tom I. Idee i zasady przewodnie konstytucyjnej regulacji wolności i praw jednostki w RP, red. M. Jabłoński, Warszawa 2010, s. 178–210.

8 Zob. M. Grego-Hoffmann, Odpowiedzialność podmiotów leczniczych i personelu medycznego, Wrocław 2013, s. 17–43.

9 Art. 51 ust. 1 Konstytucji stanowi,,Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawnienia informacji dotyczących jego osoby”.


płaszczyznach. Na kwestię tę zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny wskazu-jąc, że,,art. 51 ust. 1 Konstytucji nie określa w sposób jednoznaczny podmiotu zobowiązanego do realizacji prawa zagwarantowanego w tym przepisie. Ozna-cza to, że wymieniony przepis konstytucyjny dotyczy wszelkich przypadków, w których jednostka zobowiązana zostaje do ujawnienia informacji o sobie in-nym podmiotom, a więc także i podmiotom prywatnym”10.

Horyzontalne oddziaływanie ma także art. 51 ust. 4 i 5 ustawy zasadni-czej11. W przypadku ust. 4 ustrojodawca odniósł się w nim do słowa,,każdy” w związku z tym wyłączenie spod ochrony konstytucyjnej podmiotów pry-watnych nie byłoby zasadne, bowiem również i one mogą żądać sprostowa-nia oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą12. Ograniczenie ust. 5 wyłącznie do relacji wer-tykalnych także nie byłoby słuszne, ponieważ,,ustrojodawca w kwestii za-sad i trybu gromadzenia oraz udostępniania danych odsyła do ustawy, nie dookreślając przy tym”13 płaszczyzny zbierania i przekazywania informacji. Wobec tak przyjętej konstrukcji tego przepisu należy przyjąć, że zakres jego oddziaływania jest szeroki14.

Jak wynika z powyższych ustaleń, art. 51 ust. 1, 4 i 5 Konstytucji obowiązu-je zarówno w układzie wertykalnym, jak i horyzontalnym. Poza drugą z wy-mienionych płaszczyzn pozostaje ust. 2 i 3, co jest uzasadnione treścią tych przepisów. Ze względu na adresata art. 51 ust. 2, którym są władze publiczne trudno uznać, aby swoim zakresem obejmował stosunki prawne zachodzące pomiędzy podmiotami prywatnymi15. Podobnie jest i z art. 51 ust. 3, który

10 Wyrok TK z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3.11 Art. 51 ust. 4 Konstytucji stanowi,,Każdy ma prawo żądania sprostowania oraz

usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą”. Art. 51 ust. 5 Konstytucji stanowi:,,Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa”.

12 Zob. M. Wyrzykowski, Status informacyjny obywatela, [w:] Prawo i ład społeczny. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Annie Turskiej, red. G. Polkowska, Warszawa 2000, s. 250.

13 J. Węgrzyn, Prawo konsumenta/pacjenta do informacji zawartych w dokumentacji medycznej, [w:] Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, red. M. Jabłoński, S. Jarosz-Żukowska, Wrocław 2014, s. 104.

14 Zob. wyrok TK z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3.15 Art. 51 ust. 2 Konstytucji stanowi,,Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić

i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie


gwarantuje każdemu, a więc także i pacjentowi, prawo dostępu do dotyczą-cych go urzędowych dokumentów i zbiorów danych (również medycznych). Przy czym ograniczenie tego prawa może określić ustawa.

Drugi z przywołanych wcześniej przepisów, tj. art. 54 ust. 1 Konstytucji od-nosi się m.in. do wolności pozyskiwania informacji, która także ma zastosowa-nie w stosunkach wertykalnych i horyzontalnych16. Odnośnie tych ostatnich wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny uznając art. 54 ust. 1 za zwornik konstytucyjny prawa konsumenta do,,bycia poinformowanym”, w którym prawo to znajduje zakotwiczenie i potwierdzenie17. Nic nie stoi więc na prze-szkodzie, aby przepis ten miał zastosowanie także do relacji zachodzących po-między lekarzem świadczącym usługi medyczne w ramach prowadzonej dzia-łalności gospodarczej a pacjentem.,,Za nietrafne uznać trzeba redukowanie tego przepisu (zwłaszcza w zakresie,,pozyskiwania informacji”) tylko do tra-dycyjnie pojętego uczestnictwa w dyskursie politycznym”18. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że na gruncie wskazanej wyżej jednostki redakcyjnej pa-cjent może ubiegać się o informacje od lekarza np. na temat materiału z któ-rego robiona jest proteza zębowa, konsekwencji planowanego zabiegu czy wa-runków uzyskania refundacji na dany sprzęt medyczny. Ważne przy tym jest, aby informacje przekazywane pacjentowi przez lekarza były dla niego zrozu-miałe, ponieważ tylko wtedy może on podjąć właściwą decyzję.

Mając na względzie art. 51 oraz art. 54 ust. 1 Konstytucji można uznać, że wyznaczają one status informacyjny pacjenta we wskazanym wyżej ob-szarze, a także stanowią ważną wskazówkę zarówno w procesie stanowie-nia, jak i stosowania prawa19. Ich szerokie oddziaływanie jest widoczne w wielu sytuacjach zachodzących między lekarzem a pacjentem. Tak jest również i w przypadku prawa pacjenta do informacji na temat udziela-nych świadczeń opieki zdrowotnej w ramach ZIP, którego zakres oddzia-ływania obejmuje nie tylko podmioty lecznicze takie jak np. samodziel-

prawnym”.16 Art. 54 ust. 1 Konstytucji stanowi,,Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich

poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji”.17 Wyrok TK z 21 kwietnia 2004 r., sygn. K 33/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 31.18 Ibidem.19 Zob. A. Jacek, K. Ożóg, Przestrzeganie praw pacjenta przez personel medyczny,,,Hygeia

Public Health” 2012, nr 47(3), s. 265–267.


ne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, ale także i te zakłady które mają charakter niepubliczny pod warunkiem, że zawarły one kontrakt z Naro-dowym Funduszem Zdrowia. Doprecyzowaniem wskazanych wyżej prze-pisów konstytucyjnych są regulacje ustawowe. W omawianym przypad-ku jest to ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych20, która stanowi realizację art. 51 ustawy zasadniczej.

Podstawą prawną funkcjonowania ZIP jest art. 192 ustawy o świadcze-niach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej: uśoz). Aktem prawnym, o którym mowa w przywołanym ust. 2 jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu, trybu i terminów występowania do Narodowego Funduszu Zdrowia oraz udostępniania przez Narodowy Fundusz Zdrowia świadczeniobiorcy informacji o prawie do świad-czeń opieki zdrowotnej oraz o udzielonych mu świadczeniach21.

III.

W myśl art. 5 pkt 34 uśoz, świadczeniem opieki zdrowotnej jest świadcze-nie zdrowotne, świadczenie zdrowotne rzeczowe i świadczenie towarzyszą-ce. Przez świadczenie zdrowotne należy rozumieć działanie służące profilak-tyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich udzielania22. Z kolei świadczenie zdrowotne rzeczo-we to związane z procesem leczenia leki, środki spożywcze specjalnego prze-znaczenia żywieniowego i wyroby medyczne23. Świadczeniem towarzyszącym jest natomiast zakwaterowanie i adekwatne do stanu zdrowia wyżywienie w szpitalu lub w innym przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego wykonują-cego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, usługi trans-portu oraz transportu sanitarnego, a także zakwaterowanie poza przedsię-

20 T.j. Dz.U. 2015, poz. 581 ze zm.21 Dz.U. poz. 1505.22 Art. 5 pkt 40 uśoz.23 Art. 5 pkt 37 uśoz.


biorstwem podmiotu leczniczego, jeżeli konieczność jego zapewnienia wy-nika z warunków określonych dla danego świadczenia gwarantowanego24.

Na tle przyjętej definicji świadczeń opieki zdrowotnej wyraźnie widać, że ustawodawca posłużył się w niej trzema określeniami, które następnie wy-jaśnia w odrębnych punktach art. 5 uśoz. Dokonanie takiego podziału świad-czy o szerokim rozumieniu tego pojęcia, na które składa się nie tylko świad-czenie zdrowotne, ale także i inne świadczenia, które nie są bezpośrednio związane z procesem leczenia25.

IV.

ZIP jest systemem teleinformatycznym, do którego dostęp ma świadczenio-biorca po uprzednim złożeniu w oddziale wojewódzkim Funduszu wniosku26 o wydanie danych dostępowych, tj. loginu i hasła. Wniosek o którym mowa może zostać złożony także bezpośrednio w systemie informatycznym przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu27 lub profilu zaufanego ePUAP28. Po zweryfikowaniu danych świadczeniobiorcy, Fundusz wydaje dane dostę-powe, jeżeli zainteresowany stawi się w oddziale. Osobiste złożenie wniosku ma ten skutek, że w tym samym dniu po okazaniu dokumentu tożsamości otrzymujemy login i hasło.

W celu uzyskania dostępu do danych zamieszczonych w Informatorze pacjent musi uprzednio zalogować się. Może to zrobić poprzez skorzysta-nie ze strony internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia29, gdzie w za-kładce,,Dla Pacjenta” wybiera z lewego paska koloru niebieskiego zakładkę

24 Art. 5 pkt 39 uśoz.25 https://sip.lex.pl/#/komentarz/587259905/438399?tocHit=1 (01.08.2016).26 Zgodnie z §2 ust. 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia,,Wniosek o udostępnienie

informacji zawiera: a) imię i nazwisko, numer PESEL – jeżeli posiada, oraz serię i numer dowodu osobistego lub paszportu, b) adres miejsca zamieszkania oraz adres korespondencyjny, jeżeli świadczeniobiorca go wskaże, c) numer telefonu kontaktowego, adres poczty elektronicznej lub inny sposób kontaktu ze świadczeniobiorcą, jeżeli świadczeniobiorca go wskaże”.

27 Na zasadach przewidzianych w ustawie z 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (T.j. Dz.U. 2013, poz. 262 ze zm.).

28 Zob. §5 ust. 3 powołanego rozporządzenia.29 Tj.: http://www.nfz.gov.pl (01.08.2016).


ZIP. Po jej wciśnięciu następuje przekierowanie do systemu. Dostęp moż-na uzyskać także po wpisaniu w przeglądarce internetowej słowa ZIP, a na-stępnie kliknięciu linka o tej samej nazwie. Informator składa się z czterech elementów, tj.,,Serwisu Informacyjnego Twój Portal, Informatora Gdzie się leczyć, Rejestru Usług Medycznych oraz strony Prawo do świadczeń zdro-wotnych”30. Ogólnodostępne są dwie pierwsze zakładki31. Natomiast dostęp do dwóch pozostałych jest możliwy wyłącznie po uzyskaniu danych dostę-powych32. W,,Rejestrze Usług Medycznych” znajdują się informacje o dacie i miejscu udzielenia świadczenia (w przypadku pobytu w szpitalu data przy-jęcia i data wypisu), typie świadczenia (np. ambulatoryjne, szpitalne), kosz-cie udzielonego świadczenia (może to być np. podana dokładnie kwota lub informacja ryczałt/kapitacja33). Pacjent ma możliwość zapoznać się także ze szczegółowymi danymi. Nastąpi to po kliknięciu w zakładce,,Szczegóły” słowa,,pokaż”. Chodzi tu o tryb przyjęcia34, a jeśli jest to świadczenie szpi-talne także tryb wypisu35; datę wizyty (w przypadku świadczeń ambulato-ryjnych) lub datę pobytu (w przypadku świadczeń szpitalnych); nazwę i ad-res podmiotu leczniczego; wykonywane procedury medyczne (ICD9)36; dane

30 https://zip.nfz.gov.pl/ap-portal/user/menu/open@info?view=faq_01 (24.04.2016).31 Ibidem.32 Ibidem.33 ,,Kapitacja to system, w którym lekarz (lub inny pracownik medyczny czy podmiot

gospodarczy) otrzymuje stałą kwotę na każdą osobę objętą opieką, by móc zapewnić w ustalonym okresie czasu określony poziom świadczeń oraz zaoferować zdefiniowany pakiet usług medycznych”, J. Baranowski, A. Windak, Optymalizacja polskiego systemu finansowania podstawowej opieki zdrowotnej, Warszawa 2012, s. 15–16. Publikacja dostępna na stronie: http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/Sprawne_Panstwo_Optymalizacja_POZ/$FILE/Sprawne-Panstwo-Optymalizacja-POZ-05092012.pdf (24.04.2016).

34 Możliwe tryby przyjęcia zob.: https://zip.nfz.gov.pl/ap-zipmed/servlet/helpuser/show?helpparam=ZwaiVb7eH0W6jQn3a0qqhX3e9R7c9UfOH1gnok9lvXc- (05.05.2016).

35 Tryb wypisu – możliwe tryby wypisu osoby, której udzielono świadczenia zdrowotnego w przypadku pobytu w oddziale szpitalnym zob.: https://zip.nfz.gov.pl/ap-zipmed/servlet/helpuser/show?helpparam=ZwaiVb7eH0W6jQn3a0qqhX3e9R7c9UfOH1gnok9lvXc- (05.05.2016).

36 ,,Wykonane procedury medyczne (ICD 9) – „procedury medyczne” – Międzynarodowa Klasyfikacja Procedur Medycznych wskazująca po określonym kodzie, jakie procedury medyczne zostały wykonane przez świadczeniodawcę na rzecz pacjenta w ramach świadczenia sfinansowanego ze środków publicznych”. https://zip.nfz.gov.pl/ap-zipmed/servlet/helpuser/show?helpparam=ZwaiVb7eH0W6jQn3a0qqhX3e9R7c9UfOH1gnok9lvXc- (05.05.2016).


rozliczeniowe, tj. „kod i nazwa świadczenia wg katalogu NFZ rozliczonego przez świadczeniodawcę”37. Z kolei po kliknięciu zakładki „Prawo do świad-czeń zdrowotnych”, Fundusz weryfikuje czy pacjentowi – w dniu sprawdze-nia – przysługuje prawo do świadczeń.

Za wyjątkiem wskazanych wyżej elementów w ZIP zamieszczone są tak-że informacje na temat: podstawowej opieki zdrowotnej38, refundacji recept39, pobytu w uzdrowiskach finansowanych przez NFZ, kolejki oczekujących, za-opatrzenia ortopedycznego.

Mając na względzie powyższe dane należy zaznaczyć, że pochodzą one z: – Centralnego Wykazu Ubezpieczonych (którego źródłem są dane prze-

kazywane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego) – w zakresie prawa do świadczeń.

– Informacji przekazywanych przez świadczeniodawców – w zakresie danych o udzielonych świadczeniach oraz o listach pacjentów ocze-kujących na udzielenie świadczenia (dotyczy świadczeń szpitalnych i specjalistycznych).

– Informacji przekazywanych przez apteki – w zakresie danych o zreali-zowanych receptach i wysokości refundacji.

– Informacji przekazywanych przez uzdrowiska – w zakresie danych o leczeniu uzdrowiskowym”40.

Z przedstawionych informacji wynika, że dostęp do danych zamieszczo-nych w ZIP ma pacjent, który uprzednio uzyska login i hasło. W praktyce oka-zuje się, że dostęp ten może być w pewnych przypadkach utrudniony zwłasz-cza, gdy ubiega się o niego opiekun osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej. Potwierdzeniem tego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (dalej: WSA w Białymstoku lub sąd) z 29 stycznia 2015 r. w spra-wie o sygnaturze akt II SA/Bk 1066/14. Sąd rozpatrzył w niej skargę wniesioną na Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, który odmówił wydania osobie trzeciej danych dostępowych do ZIP. Uzasadniano to tym, że,,NFZ stosuje za-awansowane technologie oraz rozwiązania techniczno-organizacyjne zapew-

37 Ibidem.38 Zakładka Deklaracje POZ.39 Zakładka Recepty refundowane.40 A. Sidorko, Informacje o leczeniu w ramach ubezpieczenia zdrowotnego i Zintegrowanym

Informatorze Pacjenta,,,Ubezpieczenia Społeczne. Teoria i Praktyka” 2014, nr 3 (120), s. 42.


niające wysoki poziom bezpieczeństwa systemu ZIP. Informacje udostępnia-ne w ZIP są tzw. danymi wrażliwymi i zgodnie z zasadami ochrony danych osobowych oraz wytycznymi Generalnego Inspektora Ochrony Danych Oso-bowych, podlegają szczególnej ochronie. Rozwiązanie umożliwiające przeka-zywanie danych dostępowych osobom ustanowionym opiekunami prawnymi na podstawie przepisów Tytułu II ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy lub udzielonych pełnomocnictw zostanie ewentualnie wdrożone w kolejnym eta-pie prac nad systemem ZIP po uzyskaniu pozytywnej opinii Generalnego In-spektora Danych Osobowych” 41. Stanowiska tego nie podzielił jednak sąd który uznał, że,,argumentacja prawna użyta przez organ (...) jest niespójna. Z jednej strony twierdzi on, że przedmiotowe informacje stanowią dane wrażliwe i nie mogą być udostępnione osobie trzeciej, z drugiej zaś bezkrytycznie przyjmuje, że nie dotyczy to osoby, której wnioskodawca jest przedstawicielem ustawowym lub działa w imieniu i na rzecz osoby na podstawie szczególnego umocowania. Zastosowane przez organ podejście w niedopuszczalny sposób różnicuje sytu-ację prawną podmiotów, których pozycja prawna jest taka sama. Z art. 30 §1 Po-stAdmU wynika, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie sta-nowią inaczej (w sprawie niniejszej przepisów szczególnych inaczej regulują-cych tę kwestię brak). Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny42, nie mają zdolności do czynności prawnych osoby, które nie ukończyły lat trzynastu, oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie, a czynność prawna dokonana przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych, jest nieważna (art. 14 §1 KC). Zgodnie natomiast z art. 175 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy43, do opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie stosuje się odpowiednio przepisy o opiece nad małoletnim. Z po-wyższego wynika jednoznacznie, że sytuacja prawna osoby małoletniej, która nie posiada zdolności do czynności prawnych jest taka sama jak osoby ubez-własnowolnionej całkowicie. Żadna z nich nie może samodzielnie dokonywać ważnych czynności prawnych i działają za nie przedstawiciele ustawowi, czyli odpowiednio rodzice oraz opiekun prawny. Różnicowanie zatem pozycji praw-nej tych podmiotów jest niczym nieuzasadnione i sprzeczne z prawem. Naru-

41 II SA/Bk 1066/14, Legalis.42 T.j. Dz.U. 2014, poz. 121; dalej: KC.43 T.j. Dz.U. 2012, poz. 788; dalej: KRO.


sza to wskazane wyżej przepisy oraz art. 95 §1 i 2 KC44 i art. 96 KC45. Opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie jest jej przedstawicielem usta-wowym tak samo, jak przedstawicielem ustawowym jest rodzic w stosunku do dziecka pozostającego pod jego władzą rodzicielską, zaś czynność prawna dokonana przez każdego z tych przedstawicieli w granicach umocowania po-ciąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. Także udostępnienie opiekunowi prawnemu danych dostępowych do systemu teleinformatycznego w żadnej mierze nie może być poczytane za naruszenie ochrony danych osobo-wych świadczeniobiorcy przez nieuprawniony dostęp lub ujawnienie (o czym mowa w art. 192 ust. 2 uśoz – przyp. J.W.), skoro opiekun ten jest uprawniony do uzyskania informacji, o których mowa w art. 192 ust. 1 (uśoz –przyp. J.W.) oraz §1 ust. 1”46 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 grudnia 2012 r. w spra-wie sposobu, trybu i terminów występowania do Narodowego Funduszu Zdro-wia oraz udostępniania przez Narodowy Fundusz Zdrowia świadczeniobior-cy informacji o prawie do świadczeń opieki zdrowotnej oraz udzielonych mu świadczeniach (dalej: rozporządzenie).

Odnosząc się do zaistniałego problemu sąd zwrócił także uwagę na treść art. 51 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem,,,Każdy ma prawo dostę-pu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ogranicze-nie tego prawa może określić ustawa”. Tymczasem,,ani cytowana ustawa, ani też omawiane rozporządzenie ograniczeń takich nie wprowadzają w stosunku do żadnej kategorii świadczeniobiorców. Na gruncie tych przepisów nie można się także doszukać podstawy prawnej do ograniczania przez Fundusz dostępu dla osób ubezwłasnowolnionych całkowicie działających poprzez opiekunów prawnych do systemu teleinformatycznego, o którym mowa w §5 ust. 1 roz-porządzenia. W szczególności, w ocenie sądu, udostępnienie świadczeniobior-cy przez Fundusz informacji w formie pisemnej na podstawie wniosku o udo-stępnienie informacji, o którym mowa w §2 ust. 1 rozporządzenia, pozostaje

44 Art. 95 KC stanowi: „§1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, można dokonać czynności prawnej przez przedstawiciela. §2. Czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego”.

45 Art. 96 KC stanowi:,,Umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo)”.

46 Wyrok WSA w Białymstoku z 29 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Bk 1066/14, Legalis.


bez wpływu na uprawnienie świadczeniobiorcy do uzyskiwania tych informa-cji poprzez system teleinformatyczny, o którym mowa w §5 ust. 1 rozporzą-dzenia. Aby zaś świadczeniobiorca mógł mieć dostęp do tego systemu, wcze-śniej muszą mu być wydane przez Fundusz nazwa użytkownika i hasło zwane danymi dostępowymi (§5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia). Sformułowanie wyra-żone w §5 ust. 1 rozporządzenia „Fundusz może udostępnić informacje” ro-zumieć należy w ten sposób, że informacje, o których mowa w art. 192 ust. 1 (uśoz – przyp. J.W.) oraz w §1 ust. 1 rozporządzenia, Fundusz może udostępniać również za pomocą systemu teleinformatycznego, czyli stworzyć taki system i za jego pomocą informacje te udostępniać. Natomiast w sytuacji utworzenia już takiego systemu, Fundusz nie jest uprawniony ani do odmowy podmioto-wi uprawnionemu, spełniającemu przesłanki określone w §2 rozporządzenia, udostępnienia informacji z systemu, ani też do odmowy, podmiotowi spełnia-jącemu przesłanki określone w §5 ust. 3 rozporządzenia, wydania danych do-stępowych do systemu”47. Wobec powyższego sąd przychylił się do stanowiska skarżącego, że,,brak określonego rozwiązania technicznego, które z punktu wi-dzenia NFZ umożliwiłoby wydanie opiekunom prawnym danych dostępowych do kont podopiecznych w systemie, nie stanowi przesłanki ustawowej do od-mowy udostępnienia tych informacji za pośrednictwem ZIP”48.

Wskazane wyżej orzeczenie w pełni zasługuje na uznanie, bowiem chroni konstytucyjne prawo – w tym przypadku – pacjenta do uzyskania informa-cji na temat udzielonych mu świadczeń opieki zdrowotnej. Dzięki dostępowi do ZIP, pacjent lub jego opiekun prawny może w każdym czasie i miejscu za-poznać się z informacjami w nim zamieszczonymi. System ten jest także pew-nego rodzaju,,narzędziem weryfikacji”, bowiem daje pacjentowi możliwość sprawdzenia czy zamieszczone w nim dane są prawdziwe. Jeśli nie, może on zgłosić występujące nieprawidłowości za pomocą Informatora, telefonicznie lub osobiście w Oddziale Wojewódzkim NFZ. Zagwarantowanie pacjentowi dostępu do ZIP pełni więc rolę nie tylko informacyjną, ale także i kontrolną, bowiem służy wykrywaniu np. fikcyjnych świadczeń zdrowotnych.

Odnosząc się do Zintegrowanego Informatora Pacjenta z perspekty-wy bezpieczeństwa zamieszczonych w nim informacji można stwierdzić,

47 Ibidem.48 Ibidem.


że są one należycie chronione, ponieważ po zalogowaniu się do tego systemu nie ma w nim naszych danych umożliwiających identyfikację, takich jak np. imię i nazwisko, adres zamieszkania, PESEL. Dane te zastąpione są nume-rem identyfikacyjnym49, który stanowi osiem liczb. W razie zgubienia logi-nu i hasła, osoba która zapozna się z informacjami zamieszczonymi w Infor-matorze nie będzie miała dostępu do naszych danych osobowych, ponieważ za takie „uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub moż-liwej do zidentyfikowana osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowa-nia jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny (PESEL, NIP, numer dokumentu tożsamości – przyp. J.W.) albo jeden lub kilka specyficz-nych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne”50. Wobec tego należy pamiętać, aby nie używać jako hasła np. numeru identyfikacyjnego pomimo że po zalogo-waniu się do systemu nie ma w nim danych pozwalających na ustalenie na-szej tożsamości. Numer taki jest ex definitione daną osobową, która umożli-wia zidentyfikowanie danej osoby.

Z odmienną sytuacją mielibyśmy do czynienia, gdyby konkretna osoba była w posiadaniu danych dostępowych osoby, którą zna. Mogłoby to mieć miejsce np. gdyby użytkownik ZIP sam udzielił dostępu danej osobie do tego systemu lub gdy doszłoby do nieuprawnionego wejścia w posiadanie przez ja-kąś osobę loginu i hasła użytkownika, którego ona zna i wie, że dane dostę-powe którymi dysponuje należą do niego. Wówczas osoba taka miałaby do-stęp do wielu danych, które można uznać za informacje o stanie zdrowia, tzw. dane wrażliwe51.

V.

Informacja z punktu widzenia pacjenta ma szerokie spektrum oddziaływa-nia, bowiem nie ogranicza się ona jedynie do wizyty u lekarza, podczas któ-

49 Numer identyfikacyjny stanowi jednocześnie login użytkownika.50 Art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (T.j.

Dz.U. 2016, poz. 922).51 Zob. art. 27, ibidem.


rej chcemy dowiedzieć się o naszych dolegliwościach, przyczynach, skutkach i leczeniu. Z jej przejawem i potrzebą dotarcia do niej mamy do czynienia w różnych sytuacjach np. kiedy idziemy zrealizować receptę, kiedy ubiegamy się o dostęp do dokumentacji medycznej, a także i wtedy, gdy chcemy skorzy-stać z dostępu do Zintegrowanego Informatora Pacjenta. W każdym z tych przypadków mamy kontakt z informacjami, które dotyczą pacjenta, dlatego nic w tym dziwnego, że prawo do informacji o charakterze osobowym znala-zło swoje odzwierciedlenie w Konstytucji. Doprecyzowaniem jego są regula-cje ustawowe, do których, z uwagi na temat niniejszego opracowania, zalicza się powołaną już wcześniej ustawę o świadczeniach opieki zdrowotnej finan-sowanych ze środków publicznych. Na podstawie tego aktu doszło do wdro-żenia ZIP, który jest nową alternatywą dla każdego kto chciałby mieć wgląd, w każdym czasie i miejscu, do własnych danych, które gromadzone są przez NFZ od 2008 r. Do tego celu konieczne jest jednak uprzednie złożenie wnio-sku o udostepnienie, tzw. danych dostępowych (loginu i hasła).

Na tle przedstawionych powyżej uwag można stwierdzić, że Informa-tor jest dobrym rozwiązaniem dla pacjenta nie tylko dlatego, iż ma on do-stęp do informacji na temat udzielonych mu świadczeń opieki zdrowotnej, ale także ze względu na możliwość ich kontroli co zapobiec ma nadużyciom ze strony nieuczciwych świadczeniodawców. Funkcja informacyjna, a zara-zem i kontrolna zwiększyć ma więc świadomość pacjentów co do udzielanych im świadczeń i powstałych z tego tytułu kosztów. Dodatkowym atutem jest także odpowiednia ochrona informacji zamieszczonych w Informatorze, któ-ra przejawia się brakiem wyświetlania danych osobowych pacjenta, takich jak np. imię i nazwisko, PESEL. Są one zastąpione numerem identyfikacyjnym, który jest także naszym loginem.

Mając powyższe na względzie można uznać, że ZIP jest systemem dosto-sowanym do obecnych potrzeb społeczeństwa, które coraz większą uwagę przywiązuje do dostępu do informacji za pomocą urządzeń elektronicznych. Wobec tego nie będzie błędem stwierdzenie, że system o którym mowa peł-ni doniosłą rolę w realizacji prawa pacjenta do informacji na temat udziela-nych mu świadczeń zdrowotnych.


Literatura

Baranowski J., Windak A., Optymalizacja polskiego systemu finansowania podstawowej opieki zdrowotnej, Warszawa 2012.

Bujny J., Prawa pacjenta między autonomią a paternalizmem, Warszawa 2007.Grego-Hoffmann M., Odpowiedzialność podmiotów leczniczych i personelu medyczne-

go, Wrocław 2013.Jacek A., Ożóg K., Przestrzeganie praw pacjenta przez personel medyczny,,,Hygeia Public

Health” 2012, nr 47(3).Jarosz-Żukowska S., Problem horyzontalnego stosowania norm konstytucyjnych dotyczą-

cych wolności i praw jednostki w świetle Konstytucji RP, [w:] Wolności i prawa jednost-ki w Konstytucji. Tom I. Idee i zasady przewodnie konstytucyjnej regulacji wolności i praw jednostki w RP, red. M. Jabłoński, Warszawa 2010.

Sidorko A., Informacje o leczeniu w ramach ubezpieczenia zdrowotnego i Zintegrowanym Informatorze Pacjenta,,,Ubezpieczenia Społeczne. Teoria i Praktyka” 2014, nr 3(120).

Vogot M., Historia filozofii dla wszystkich, Warszawa 2007.Węgrzyn J., Prawo konsumenta/pacjenta do informacji zawartych w dokumentacji me-

dycznej, [w:] Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, red. M. Ja-błoński, S. Jarosz-Żukowska, Wrocław 2014.

Wyrzykowski M., Status informacyjny obywatela, [w:] Prawo i ład społeczny. Księga ju-bileuszowa dedykowana Profesor Annie Turskiej, red. G. Polkowska, Warszawa 2000.


DOI 10.15804/ppk.2017.02.12---------Nr 2 (36)/2017---------

Sylwia Stecko1

Ochrona małżeństwa i rodziny w świetle Konstytucji RP

Słowa kluczowe: rodzina, małżeństwo, prawo,Keywords: family, marriage, law,

StreszczenieNiniejszy artykuł obejmuje rozważania dotyczące problematyki ochrony małżeństwa i ro-dziny w świetle Konstytucji RP. Celem jego jest przedstawienie dobra rodziny i jego ochro-ny w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Można zasadnie przypuszczać, że małżeństwo i rodzina są wartościami, które zajmują szczególną pozy-cję w hierarchii wartości konstytucyjnych co powoduje, że znajdują się one pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Ochronie podlega każda rodzina, zarówno pełna jak i niepełna oraz bezdzietna. Zadaniem państwa jest ochrona praw rodziny, to znaczy stwo-rzenie takich warunków, w których członkowie rodzin będą mogli swobodnie korzystać z praw człowieka, które przysługują im z tytułu przynależności do rodziny. Władze pu-bliczne w swoich działaniach winny wspierać rodzinę w wykonywaniu jej funkcji społecz-nych, ale w sposób dyskrecjonalny bez nadmiernej ingerencji w sferę życia rodzinnego.

Summary

Protection of marriage and the family in the light of the Constitution of Poland

This article covers the considerations on the protection of marriage and the family in the light of the Polish Constitution. It aims to present the good of the family and its protec-

1 Autorka jest asystentem w Zakładzie Socjologii Organizacji i Zarządzania Instytutu Socjologii na Wydziale Socjologiczno – Historycznym Uniwersytetu Rzeszowskiego. E-mail: [email protected].


tion in the light of the Constitution of the Republic of Poland of 2 April 1997. It can be reasonably assumed that marriage and the family are the values that occupy a special po-sition in the hierarchy of constitutional values so that they are under the protection and care of the Republic of Poland. Each family – complete, incomplete or without children – is subject to protection. The task of the State is to protect the rights of the family, that is to create such conditions in which members of the family will be able to exercise human rights, to which they are entitled by the virtue of belonging to the family. The public au-thorities in their actions should support the family in the performance of its social fea-tures, but in a way that is subtle without excessive interference in the sphere of family life.

*

I.

Rodzina jako najstarsza grupa społeczna, występująca we wszystkich okre-sach rozwoju społeczeństwa i we wszystkich formacjach, jest instytucją na-turalną dla człowieka, co wynika z jego przyrodzonej godności. Dlatego też założenie i ochrona rodziny zaliczane są do praw i wolności każdego człowie-ka. Z tych wszystkich względów dbanie społeczeństwa o rodziny, o ich prawi-dłowy, zgodny z naczelnymi celami rodziny rozwój stanowi w dużej mierze gwarancje harmonijnego rozwoju człowieka i społecznego spokoju. Niniej-szy artykuł zawiera teoretyczne rozważania na temat dobra rodziny i jego ochrony w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.2

Rodzina jest naturalnym środowiskiem narodzin i rozwoju człowieka. Zarówno dziecko jak i dorosły człowiek zaspokaja w niej swoje podstawowe potrzeby. Rodzina, więzi rodzinne i leżące u jej podstaw założenia trwałości są wartościami samoistnymi, a jednocześnie funkcjonującymi i zespolony-mi z całym systemem wartości moralnych z obszaru życia zbiorowego i indy-widualnego3. Dla określenia pozycji rodziny w Konstytucji kluczowe znacze-nie ma przepis art. 18, który stanowi, że „Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochro-

2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997, Nr 78, poz. 483).3 T. Smyczyński, Rodzina i prawo rodzinne w świetle nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo”,

1997, z. 11–12, s. 191.

209Sylwia Stecko • Ochrona małżeństwa i rodziny w świetle Konstytucji RP

ną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej”. Przepis ten uprawnia do twierdzenia, że ustawodawca objął ochroną nie tylko samą rodzinę, ale również poszcze-gólne jej dobra (małżeństwo, macierzyństwo i rodzicielstwo). Wszystkie one są traktowane jako dobra samoistne4.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w świetle przepisów konstytucyj-nych za rodzinę należy uznać każdy trwały związek dwóch lub więcej osób, składający się z co najmniej jednej osoby dorosłej i dziecka, oparty na wię-zach emocjonalnych, prawnych, a przeważnie także i na więzach krwi. Rodzi-na może być pełna, w tym wielodzietna lub niepełna. Rodzina pełna składa się z dwojga osób dorosłych pozostających we wspólnocie domowej i zwią-zanych więzami uczuciowymi oraz wychowywanego przez nie wspólnego dziecka (dzieci). Rodzinę niepełną tworzy natomiast jeden dorosły i wycho-wywane przez niego dziecko (dzieci)5.

Proklamacja prawa człowieka do zawarcia małżeństwa i rozwoju rodziny została zawarta w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka6 a w szerszym za-kresie prawo to zostało ujęte w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatel-skich i Politycznych7 oraz w Konwencji NZ o zgodzie na małżeństwo, o wie-ku minimalnym do małżeństwa i o rejestracji małżeństwa8, w Europejskiej Karcie Socjalnej9 a także w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Czło-wieka i Podstawowych Wolności10.

Ustawodawca świadomy wartości rodziny w życiu społecznym i znacze-nia tej podstawowej komórki dla istnienia i funkcjonowania narodu obejmuje tę instytucję gwarancjami konstytucyjnymi11. Rodzina jako związek najbliż-

4 M. Dobrowolski, Status prawny rodziny w świetle nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Sejmowy” 1999 nr 4, s. 25.

5 Wyrok TK z 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK-A 2011, Nr 3, poz. 22.6 Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 10 grudnia 1948 r.7 Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z 16 grudnia 1966 r.

(Dz.U. 1977, Nr 38, poz. 167).8 Konwencja w sprawie zgody na zawarcie małżeństwa, najniższego wieku małżeństwa

i rejestracji małżeństwa z 10 grudnia 1962 r. (Dz.U. 1965, Nr 9, poz. 53).9 Europejska Karta Socjalna z 18 października 1961 r.10 Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4

listopada 1950 r.11 M. Dobrowolski, Rodzina jako wartość konstytucyjna w orzecznictwie TK (1996–2007),

[w:] Rodzina jako podmiot prawa, red. P. Czarnek, M. Dobrowolski, Zamość 2012, s. 9.


szych osób, które łączy szczególna więź wynikająca najczęściej z pokrewień-stwa i zawarcia małżeństwa, podlega ochronie prawnej. Dotyczy to ochrony prawa do życia rodzinnego, które obejmuje istnienie różnego rodzaju więzi rodzinnych. Ponadto dobro rodziny jest nie tylko wartością powszechnie ak-ceptowaną, ale także uznaną za dobro podlegające ochronie konstytucyjnej12.

Zdaniem H. Waśkiewicza prawa rodziny są szczególną grupą wolności czło-wieka i nie leżą one w gestii państwa. Oznacza to, że państwo nie może ich uchylać, zmieniać ograniczać czy też zawieszać. Zadaniem państwa jest ochro-na praw i wolności rodziny, to znaczy stworzenie takich warunków, w których członkowie rodzin będą mogli swobodnie korzystać z praw i wolności człowie-ka, które przysługują im z tytułu ich przynależności do rodziny13. Konstytu-cja określa małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny. Użycie liczby po-jedynczej wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o związek jednej kobiety i jednego mężczyzny. Konstytucja łączy z pojęciem tym, pojęcia rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa, co oznacza, że ustawodawca nie ma możliwości ani zmiany tej definicji, ani formułowania takich konstrukcji prawnych, które ograniczałyby funkcje związane z rodzicielstwem rozumianym jako prokreacja i wychowanie dzieci14. Zdaniem B. Banaszkiewicza, małżeństwo jest to zarejestrowany zwią-zek pomiędzy dwoma osobami oparty na szczególnej więzi społecznej, gospo-darczej, psychicznej i fizycznej poddany specjalnemu statusowi prawnemu15.

II.

Artykuł 18 Konstytucji RP ma podstawowe znaczenie w zakresie określenia za-sad polityki państwa w stosunku do małżeństwa i rodziny. Wynika to wprost z jego umiejscowienia w rozdziale I Konstytucji RP, zawierającym przepisy okre-ślające podstawowe zasady ustroju. Przepis art. 18 może być uznany za „kon-stytucyjną zasadę naczelną”, gdyż posiada charakter lex generalis w stosunku

12 Wyrok Sądu Apelacyjnego z 11 września 2014 r. sygn. I ACa 442/14.13 H. Waśkiewicz, Prawa człowieka a prawa rodziny, [w:] Prawa człowieka wybór źródeł,

red. K. Motyka, Lublin 1996, s. 36.14 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 387.15 B. Banaszkiewicz, Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, o niektórych implikacjach

art. 18 Konstytucji RP, „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2013, nr 3, s. 605.


do szczegółowych zagadnień wyrażonych przez ustrojodawcę w innych prze-pisach Konstytucji RP regulujących relacje rodzinne. Zdaniem W. Borysiaka na państwie ciąży prawny obowiązek ustanowienia odpowiednich instytucji prawnych zapewniających trwałe miejsce małżeństwu, rodzinie, macierzyń-stwu i rodzicielstwu w polskim systemie prawnym16. Przepis ten nakazuje więc „podejmowanie przez państwo takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami”17. Omawiany przepis wyraża także adreso-wany do władz publicznych nakaz prowadzenia odpowiednio ukierunkowanej polityki, w tym polityki społecznej i gospodarczej. Wiąże on nie tylko organy sprawujące władzę ustawodawczą, ale i organy powołane do stosowania prawa. Może on stanowić wzór kontroli konstytucyjności prawa w konkretnej sprawie. W świetle art. 18 Konstytucji RP małżeństwo musi być związkiem podlegają-cym regulacji prawnej, która zapewniałaby mu ochronę i opiekę. Doprecyzowa-nie w art. 18 pojęcia małżeństwa o zwrot „jako związek kobiety i mężczyzny” ma ułatwiać pełnienie przez ten przepis roli wzorca kontroli konstytucyjności prawa przede wszystkim, co do prób rejestracji w ustawodawstwie zwykłym innych związków międzyludzkich. Związki takie, nieodpowiadające cechom małżeństwa, nie mogą podlegać w RP prawnej rejestracji oraz nie pozostają pod opieką i ochroną przewidzianą dla małżeństwa. Dotyczy to w szczególno-ści konkubinatu (tzw. faktycznych związków małżeńskich, zwłaszcza osób tej samej płci) oraz stosunków poligamicznych18. Małżeństwo i rodzina zajmują w hierarchii wartości konstytucyjnych szczególnie wysoką pozycję. Podkre-ślić należy zwłaszcza znaczenie rodziny dla istnienia i funkcjonowania naro-du. Jak zauważył w wyroku Trybunał Konstytucyjny, przepis art. 18 Konsty-tucji nakazuje podejmowanie przez państwo takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące mię-dzy rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami19. Przepis artykułu 18 Kon-stytucji RP chroni cztery podstawowe wartości związane z funkcjonowaniem jednostki w społeczeństwie: małżeństwo – jako związek kobiety i mężczyzny,

16 W. Borysiak, Komentarz do art. 18 Konstytucji, [w:] Konstytucja RP Tom I Komentarz do art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bosak, Warszawa 2016, s. 81.

17 Wyrok TK z 18 maja 2005 r. sygn. K 16/04, OTK-A 2005, Nr 5, poz. 51.18 W. Borysiak, Komentarz ..., s. 82.19 Wyrok TK z 18 maja 2005 r. sygn. K 16/04, OTK-A 2005, Nr 5, poz. 51.


rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo. O wysokiej pozycji tych dóbr świad-czy to, że na ustawodawcy spoczywa nakaz zapewnienia im nie tylko ochrony, ale również i opieki. Małżeństwo i rodzina są bowiem elementami ładu spo-łecznego i porządku prawnego w państwie, zaś społeczeństwo jest w zasadzie sumą rodzin20.

Wartości wymienione w art. 18 Konstytucji znajdują się pod ochroną i opie-ką Rzeczypospolitej. Ochrona wartości wymienionych w art. 18 Konstytucji odnosi się do działań podejmowanych przez władze publiczne wobec pod-miotów zewnętrznych. Oznacza to sytuację, w której państwo działając przez swoje organy, tak w sferze stanowienia, jak i stosowania prawa nie dopuszcza do zagrożenia małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa ze stro-ny obcych podmiotów w sferze moralnej, społecznej, gospodarczej, obyczajo-wej czy religijnej. Zdaniem L. Garlickiego, ochrona wartości rodzinnych nie może abstrahować od innych zasad i wartości konstytucyjnych, zawsze musi więc respektować zasadę godności osoby ludzkiej i zawsze musi być harmo-nizowana z zasadą wolności człowieka. Opieka odnosi się do działań podej-mowanych przez władze publiczne na rzecz małżonków, rodzin czy rodziców, zwłaszcza tych które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej lub socjalnej. Władze publiczne mają więc obowiązek tworzenia systemów pomocy i wspar-cia, przeznaczania na ten cel niezbędnych środków publicznych i tworzenia odpowiedniej infrastruktury. Trafnie autor zwraca uwagę, że opieka ta nie może oznaczać podejmowania przez władze publiczne zadań i obowiązków, które należą do jednostki czy rodziny, bo prowadziłoby to do powstawania sytuacji patologicznej21.

Trybunał Konstytucyjny wskazuje na ogólny, programowy charakter nor-my zawartej w art. 18 Konstytucji, deklarującej ochronę i opiekę państwa w stosunku do małżeństwa i rodziny22. Zasada ochrony rodziny znajduje bar-dziej szczegółowe rozwinięcie23 w art. 47 Konstytucji, który mówi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

20 W. Borysiak, Komentarz..., s. 82.21 L. Garlicki, Komentarz do art. 18 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej

Polskiej Komentarz, T. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 5–6.22 Wyrok TK z 27 stycznia 1998 r. K. 1/98 OTK 1999 Nr 1, poz. 3.23 P. Czarnek, M. Dobrowolski, Rodzina jako podmiot..., s. 10.


Konstytucyjną ochronę, stosownie do art. 18, uzyskuje każde macierzyń-stwo, niezależnie od stanu cywilnego matki, oraz każde małżeństwo, nieza-leżnie od posiadania lub nieposiadania dzieci. Ochronie podlega także każ-da rodzina, zarówno pełna, jak i niepełna oraz bezdzietna. Państwu nie jest jednak obojętne, jakie są rodziny, w jakim środowisku rodzinnym wzrasta-ją młodzi ludzie, którzy w przyszłości będą przecież kształtować społeczność państwową, czy przeważa model rodziny pełnej czy też niepełnej, zdrowej i silnej czy patologicznej. Dlatego też ochrona rodziny to przede wszystkim ochrona jej naturalnej struktury opartej na małżeństwie oraz jej funkcji, głów-nie tych, których skutki wywierają znaczący wpływ na życie społeczne. Dla dobra społeczeństwa i poszczególnych obywateli organy władzy państwowej powinny więc, przy poszanowaniu prywatności, dbać o trwałość i kondycję rodziny, oraz o jej dobro24. Konstytucyjna ochrona macierzyństwa i rodzi-cielstwa obejmuje więc relacje (więzi), jakie występują pomiędzy rodzicami a dzieckiem, stanowiące o istnieniu rodziny, małżeństwa, macierzyństwa, ro-dzicielstwa. Ochrona ta podejmowana jest w interesie zarówno rodziców, jak i dziecka, gdyż ochrona istniejących pomiędzy nimi relacji służy ich wspólne-mu dobru. Ochroną zostają objęte nie wszystkie interesy rodziców, lecz tyl-ko prowadzące do realizacji celu, dzięki któremu ich rodzicielstwo podlega ochronie. Celem tym jest prawidłowy i pełny rozwój dziecka. On też wyzna-cza zakres podlegających ochronie interesów dziecka.

Dopełnienie ogólnej zasady ochrony i opieki państwa nad małżeństwem, rodziną, i rodzicielstwem zawartej w art. 18 Konstytucji stanowi art. 71 Kon-stytucji, zgodnie z którym państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji mate-rialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szcze-gólnej pomocy ze strony władz publicznych25.

III.

Przedmiotem ochrony uregulowanej w art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP są wszystkie rodziny. W przepisie tym chodzi o dobro każdej z tych rodzin jako

24 M. Dobrowolski, Status prawny rodziny w świetle..., s. 25.25 Art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.


całości, a nie jedynie o dobro poszczególnych osób wchodzących w jej skład26. Uwzględnianie dobra rodziny przez państwo w pierwszej kolejności polega na działaniach umacniających naturalne więzi między członkami rodziny27. Dobro rodziny tworzą silne i trwałe więzi – pozytywne relacje emocjonalne łą-czące jej członków, sprzyjające ich rozwojowi osobistemu i odczuciu szczęścia z powodu bliskości z innymi członkami rodziny28. Przedmiotem ochrony ure-gulowanej w art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP są wszystkie rodziny. Przepis ten odnosi się do dobra każdej z tych rodzin jako całości, a nie jedynie do do-bra poszczególnych osób wchodzących w jej skład. Jest to niezależne od liczeb-ności dzieci w rodzinie oraz od stopnia jej zamożności. Artykuł 71 ust. 1 zd. 1 powinien być odczytywany zgodnie z zasadą pomocniczości wyrażoną w Pre-ambule do Konstytucji RP. Pogląd ten przeważa w orzecznictwie i w doktry-nie. Konstytucyjna ochrona rodziny nie sięga bowiem tak daleko, aby „państwo miało zwolnić członków rodziny od starań o swoje utrzymanie”, w tym zwol-nić członków rodziny od wzajemnych obowiązków alimentacyjnych29.

Przepis art. 71 ust. 1 zd. 2 zawiera zasadę szczególnej pomocy władz pu-blicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i spo-łecznej. W tym kontekście wymieniono zwłaszcza rodziny wielodzietne i ro-dziny niepełne, gdyż z doświadczenia wynika, że to one najczęściej mogą znajdować się w opisywanych w tym przepisie sytuacjach30. Przepis ten na-kazuje władzom państwowym prowadzenie polityki społecznej i gospodar-czej z uwzględnieniem dobra rodziny oraz przyznaje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej prawo do szczególnej pomo-cy ze strony władz publicznych. Dotyczy to w szczególności rodzin wielo-dzietnych i niepełnych31. W niektórych orzeczeniach Trybunał stwierdzał, że art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wyraża prawo podmiotowe pod-legające ochronie w trybie skargi konstytucyjnej32.

26 J. Oniszczuk, Wolności i prawa socjalne ... s. 310.27 W. Borysiak, Komentarz..., s. 84.28 Wyrok TK z 18 listopada 2014 r. sygn. SK 17/11 OTK-A 2014, Nr 10, poz. 112.29 W. Borysiak, Komentarz..., s. 85.30 Ibidem, s. 85.31 Wyrok TK z 20 grudnia 2012 r. sygn. K 28/11, OTK-A 2012, Nr 11, poz. 137.32 Wyrok TK z 15 listopada 2005 r., sygn. P 3/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 115;

wyrok TK z 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 37; wyrok TK z 8 maja 2001 r., sygn. P 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 83.


Odrębnie Konstytucja traktuje ochronę macierzyństwa, czyli sytuację matki. Artykuł 71 ust. 2 Konstytucji koresponduje bezpośrednio z art. 18 oraz z art. 68 ust. 3 Konstytucji i na tej podstawie można stwierdzić, że każda matka, a także kobieta w ciąży jest uprawniona do pomocy ze strony państwa33. Przepis art. 71 ust. 2 Konstytucji stanowi, ze „matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa”. Prze-pis art. 68 ust. 3 nakłada dodatkowo na władze publiczne obowiązek zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej m.in. kobietom ciężarnym. Przepisy te zapewniają pomoc każdej matce przed urodzeniem dziecka i po tym fakcie. Zarówno więc matka pozostająca w związku małżeńskim, jak i matka żyjąca poza takim związ-kiem mają prawo do takiej samej „szczególnej pomocy władz publicznych”. Żadna z nich nie może być uprzywilejowana bardziej (ani mniej) niż inne34. Obowiązek zapewnienia pomocy dotyczy sytuacji zarówno przed urodzeniem, jak i bezpo-średnio po urodzeniu dziecka, gdyż urodzenie dziecka jest momentem, od które-go dziecko jest chronione prawnie, a rola matki musi korespondować z rolą ojca, bowiem Konstytucja chroni nie tylko macierzyństwo, ale i rodzicielstwo35. Sytu-acja wszystkich kobiety zarówno zamężnych jak i samotnych będących w ciąży oraz zajmujących się opieką nad dzieckiem w pierwszych latach jego życia ure-gulowana została w wielu aktach prawnych, które mają na celu złagodzenie trud-ności związanych z tym okresem oraz ochronę mającego się narodzić dziecka. Szczególna ochrona kobiet przewidziana jest m.in. w przepisach Kodeksu pra-cy i związana jest z czasem pracy, z wysokością zasiłku chorobowego, z większą trwałością stosunku pracy, z zakazem wykonywania prac szczególnie uciążli-wych lub szkodliwych dla zdrowia, wliczenia do czasu pracy karmienia dziecka piersią. Należy też wspomnieć o prawie do urlopu macierzyńskiego i rodziciel-skiego oraz możliwości skorzystania z urlopu wychowawczego. Ponadto przepi-sy ustawy o świadczeniach rodzinnych36 przyznają osobom samotnie wychowu-jącym dziecko (matce lub ojcu) pobierającym zasiłek rodzinny dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka37.

33 M. Dobrowolski, Rodzina jako wartość konstytucyjna..., s. 21.34 M. Dobrowolski, Status prawny rodziny w świetle..., s. 28.35 M. Dobrowolski, Rodzina jako wartość konstytucyjna..., s. 12.36 Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2016, poz. 1518).37 M. Bartoszewicz, Komentarz do art. 71 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej

Polskiej Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, s. 95.


IV.

Ustawodawca wprowadzając Konstytucyjną ochronę i opiekę nad każdą ro-dziną, zmierza do zapewnienia stabilności istniejących stosunków rodzinnych, które nie mogą być podważane w sposób dowolny, w jakimkolwiek postępo-waniu i w jakimkolwiek czasie. Nakazuje także, aby organy państwa podej-mowały takie działania, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami. Ochrona stosunków rodzinnych ma przede wszystkim zapewnić prawidłowy rozwój małoletnich dzieci. To ich interes ma bezpośredni wpływ na losy rodziny i wymusza określone rozstrzygnięcia ze strony organów wła-dzy publicznej38. Zasada ochrony rodziny zobowiązuje organy stosujące usta-wę zasadniczą do traktowania pozostałych przepisów odnoszących sie do ro-dziny jako przepisów dopełniających powyższą zasadę i wzbogacających jej treść. W ten sposób ochroną prawną objęto zarówno samą rodzinę, jak i po-szczególne jej dobra (małżeństwo i rodzicielstwo). Ustrojodawca, stanowiąc powołane wyżej normy, kierował się świadomością wartości rodziny w życiu społecznym i znaczenia tej podstawowej komórki dla istnienia i funkcjonowa-nia społeczeństwa. Nakazując generalną troskę o dobro każdej rodziny, prze-sądził, że rodziny pozostające w trudnej sytuacji korzystają z pomocy szcze-gólnej, tj. wykraczającej poza zakres zwykłego uwzględniania jej potrzeb39.

Wprowadzenie zasady ochrony rodziny wiąże się z określeniem zakresu obowiązków państwa. Państwo ma prowadzić „jedynie” taką politykę spo-łeczną i gospodarczą, która uwzględnia dobro rodziny, sprzyja zachowaniu jej struktury (trwałości) i funkcji oraz — jeśli to możliwe – jej pomyślno-ści. Trwałość rodziny zależy zaś przede wszystkim od postawy małżonków. Za każdą rodzinę, wielodzietną i małodzietną, pełną i niepełną, całkowitą od-powiedzialność ponoszą rodzice lub jedno z rodziców. Polityka państwa nie może prowadzić do przejmowania przez nie odpowiedzialności za rodzinę. Ta należy do rodziców. Dopóki rodzice posiadają władzę rodzicielską, dopó-ty ponoszą odpowiedzialność za swoją rodzinę40.

38 M. Dobrowolski, Rodzina jako wartość konstytucyjna..., s. 12.39 S. Maciejewski, Dobro rodziny a konstytucyjne zadania państwa, „Prace Naukowe

Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” 2011, nr 239, s. 13.40 M. Dobrowolski, Status prawny rodziny w świetle..., s. 33.


V.

Niniejszy artykuł porusza problematykę dobra rodziny i jego ochrony w świe-tle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP uznaje rodzinę, małżeństwo i rodzicielstwo za wartości samoistne i zapewnia im ochronę nie tylko w ramach zbiorowości (rodzina), ale również w wymia-rze indywidualnym. Państwo ma zatem w swoich działaniach wspierać ro-dzinę w wykonywaniu jej społecznych funkcji, ale w sposób dyskrecjonalny, bez nadmiernej ingerencji w sferę życia rodzinnego. Ochronę tę podniesiono do rangi naczelnych zasad konstytucyjnych, ale już w sferze aksjologicznej można dokonać interpretacji zasady subsydiarności państwa względem rodzi-ny. Państwo ma zatem w swoich działaniach wspierać rodzinę w wykonywa-niu jej funkcji społecznych, ale w sposób dyskrecjonalny, bez nadmiernej in-gerencji w sferę życia rodzinnego. Głównym zadaniem państwa jest ochrona rodziny przed zagrożeniem zewnętrznym, jak również przed zagrożeniami wewnętrznymi. Konkretyzacja konstytucyjnych praw w kontekście funkcjo-nowania polskiej rodziny należy do ustawodawcy zwykłego, który tworząc zakres środków realizujących wskazane przez Konstytucję zadania w zakre-sie ochrony i opieki nad rodziną, musi uwzględnić jej wartość jako podsta-wowego elementu ładu społecznego.

Literatura

Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2012.Banaszkiewicz B., Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, o niektórych implika-

cjach art. 18 Konstytucji RP, „Kwartalnik Prawa Prywatnego”, 2013, nr 3.Borysiak W., Komentarz do art. 18 Konstytucji, [w:] Konstytucja RP. Komentarz do art. 1–86,

T. I, red. M. Safjan, L. Bosak, Warszawa 2016.Dobrowolski M., Rodzina jako wartość konstytucyjna w orzecznictwie TK (1996–2007),

[w:] Rodzina jako podmiot prawa, red. P. Czarnek, M. Dobrowolski, Zamość 2012.Dobrowolski M., Status prawny rodziny w świetle nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-

skiej, „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 4.Maciejewski S., Dobro rodziny a konstytucyjne zadania państwa, „Prace Naukowe Uni-

wersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” 2011, nr 239.Oniszczuk J., Wolności i prawa socjalne oraz orzecznictwo konstytucyjne, Warszawa 2005.


Smyczyński T., Rodzina i prawo rodzinne w świetle nowej Konstytucji „Państwo i Pra-wo”, 1997, z. 11–12.

Waśkiewicz H., Prawa człowieka a prawa rodziny, [w:] Prawa człowieka wybór źródeł, red. K. Motyka, Lublin 1996.

CZĘŚĆ II

RECENZJE, SPRAWOZDANIA


DOI 10.15804/ppk.2017.02.13---------Nr 2 (36)/2017---------

Recenzja

Prawo międzynarodowe i europejskie a sądownictwo konstytucyjne, red. Piotr Tuleja, ISBN 978-83-64506-18-5, Wydawnictwo JAK,

Kraków 2015, ss. 136

Znaczenie norm prawa międzynarodowego i europejskiego dla prawa kra-jowego jest zagadnieniem ogromnej wagi w polskim dyskursie prawniczym. Prezentowana publikacja stanowi zarówno wartościowy przegląd rozwiązań przyjętych w najbardziej reprezentatywnych porządkach prawnych ale także analizę linii orzeczniczej polskiego Trybunału Konstytucyjnego skonfronto-wanej z dorobkiem trybunałów strasburskiego i luksemburskiego.

Pierwszy z artykułów, autorstwa P. Czarnego pt.: „Federalny Trybunał Konstytucyjny w Niemczech a prawo międzynarodowe” stanowi wnikliwą analizę orzecznictwa najbardziej wpływowego sądu konstytucyjnego w Eu-ropie w kontekście umiejscowienia norm prawa międzynarodowego w fede-ralnym porządku prawnym. Autor przywołuje wiele ciekawych zagadnień, z czego na szczególną uwagę zasługuje opis relacji istniejących w niemiec-kiej jurysprudencji koncepcji dotyczących inkorporacji elementów prawa międzynarodowego do niemieckiego prawa federalnego – teorii transfor-macji oraz teorii wykonania. Przedstawia również kolejne etapy wykładni dokonywanej przez FTK w celu uznania normy prawa międzynarodowego za element prawa federalnego. Pierwszym z nich jest ustalenie istnienia da-nej normy, następnie zaś konieczne jest przeanalizowanie poziomu jej ak-ceptacji w obcych porządkach prawnych. W toku orzekania Trybunał jest


zobligowany także do ustalenia dokładnej jej treści by w końcu mógł oce-nić, czy posiada ona charakter samowykonalny oraz czy normę tę, która jest pierwotnie adresowana do państw można przekształcić poprzez zastosowa-nie „teorii zmiany adresatów” w podstawę praw i obowiązków jednostek. W dalszej części wywodu znajduje się analiza znaczenia Konwencji o ochro-nie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: Konwencja Europej-ska lub EKPC) oraz jej wykładni dokonywanej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPC) w orzecznictwie Trybunału w Karlsruhe. Ko-lejnym z poruszonych w tekście zagadnień jest pojęcie źródeł prawa mię-dzynarodowego, którymi związane są władze publiczne RFN. Autor uznaje za przekonujący dominujący w niemieckim piśmiennictwie pogląd utożsa-miając ich katalog z treścią art. 38 statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. Na zakończenie autor przedstawia argumenty przemawia-jące za uznaniem tezy, że powszechnie uznane normy prawa międzynaro-dowego również stanowią element prawa federalnego, któremu powinno się przyznać pierwszeństwo przed ustawodawstwem federalnym. Podsumowu-jąc analizę tego tekstu stwierdzić należy, że zawiera on odesłania do impo-nującej literatury źródłowej. Dowodzi to jak głęboko autor wniknął w przed-stawione zagadnienie.

Autorem drugiego tekstu, pt.: „ «Prawo międzynarodowe jest częścią na-szego prawa» – zmienne koleje norm międzynarodowych w prawie konsty-tucyjnym Stanów Zjednoczonych Ameryki. Zarys problematyki” jest S. Ku-bas. Przywołuje bogaty wybór orzecznictwa sądów amerykańskich, głównie Sądu Najwyższego, oraz poglądów doktryny koncentrujących się na ewolucji znaczenia prawa międzynarodowego oraz prawa obcego w amerykańskim porządku prawnym. Autor zauważa, że dla akceptacji prawa międzynarodo-wego, jego mocy wiążącej a tym samym na wpływu prawa międzynarodo-wego na prawo federalne decydujące znaczenie miała pozycja Stanów Zjed-noczonych na globalnej arenie politycznej. Z przeprowadzonej analizy jasno wynika, że po II wojnie światowej, kiedy USA stały się jednym z dwóch su-permocarstw nastawienie piśmiennictwa a przede wszystkim sądów do pra-wa międzynarodowego stało się zdecydowanie negatywne. Autor wskazuje, że wpływowe kręgi prawnicze uznawały jego źródła za instrument wpływa-nia organizacji międzynarodowych na sytuację wewnętrzną w Stanach Zjed-noczonych. Paul B. Stephan, którego poglądy przywołuje autor, przyczyny

223Recenzja • Piotr Tuleja (red.), Prawo międzynarodowe i europejskie...

tego stanu rzeczy odnajduje w zerwaniu ciągłości historycznej, wzroście roli państwa administracyjnego, świadomości praktycznego znaczenia orzecz-nictwa Sądu Najwyższego oraz zaangażowaniu Sądu w sferę praw człowie-ka. To właśnie w tej sferze, w II połowie XX w. prawo międzynarodowe oraz doświadczenia innych porządków prawnych rzutowały na prawo amery-kańskie, zwłaszcza w odniesieniu do dyskryminacji rasowej. Autor wskazu-je ponadto, że w opisywanym okresie (tj. od połowy XX w.) sądy w sprawach związanymi z stosunkami międzynarodowymi i sferą polityki zagranicz-nej pozostają całkowicie związane praktyką egzekutywy w tym względzie. Zdaniem Harolda H. Kocha, utraciły one w ogóle zdolność autorytatywne-go wypowiadania się w tych sprawach z uwagi na polityczny charakter tej materii. Autor zwraca również uwagę na najczęstszą formę wykorzystywa-nia prawa międzynarodowego i obcego w orzecznictwie amerykańskich są-dów. Stanowi ono głownie wzmocnienie argumentacji, wywodów składu orzekającego. W tekście znajduje się również analiza najnowszego orzecz-nictwa Sądu Najwyższego wykorzystującego prawo międzynarodowe, która prowadzi do wniosku, że posługiwanie się nim ma charakter instrumental-ny, co w zasadzie nie stanowi przecież zmiany na przestrzeni ponad dwu-stuletniej działalności Sądu. Autor przywołuje orzeczenie w sprawie Akte-pe v. United States, w którym Sąd odmówił zadośćuczynienia roszczeniom rodzinom tureckich marynarzy statku ostrzelanego z USS Sarratoga uza-sadniając to wojskowym charakterem podjętej decyzji, która z tego wzglę-du nie powinna podlegać ocenie władzy sądowniczej. Ustalenia dokonane w tym fragmencie wywodu autora są niezwykle aktualne. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na orzeczenie Sądu Najwyższego z kwietnia 2016 r., tj. gdy publikacja była już wydana. Sąd zdecydował w nim o przekazaniu ro-dzinom amerykańskich żołnierzy, którzy zginęli w ataku wojsk irańskich na bazę w Bejrucie środków finansowych irańskich banków zamrożonych w ramach sankcji nałożonych w konsekwencji tego bombardowania. Przy-kład ten wzmacnia niezwykle wnikliwy wywód autora o instrumentalnym wykorzystywaniu prawa obcego w orzecznictwie Sądu.

Trzeci z tekstów, którego autorem jest studentka WPiA UJ, Katarzyna Kos dotyczy roli Trybunału Konstytucyjnego w multicentrycznym syste-mie ochrony praw i wolności jednostki. Najbardziej interesującym proble-mem poruszanym w tym artykule jest dialog pomiędzy polskimi sądami


(nie tylko Trybunałem Konstytucyjnym) a ETPC i TSUE. Autorka wska-zuje, że poza możliwością kierowania pytań prawnych do tych międzyna-rodowych organów najistotniejszym instrumentem owej relacji jest wyko-rzystywanie ich orzecznictwa w procesie wyrokowania. Niezwykle ciekawe mogłyby się okazać ustalenie czy odwołanie do dorobku ETPC i TSUE jest konieczne czy nie ma wyłącznie ornamentacyjnego charakteru w procesie interpretacji postanowień konstytucyjnych?

Kolejny artykuł, pt.: „Skarga konstytucyjna jako środek ochrony konwen-cyjnych praw i wolności jednostki” autorstwa M. Florczak-Wątor jest kolej-nym głosem w dyskusji o praktycznym znaczeniu skargi w polskim porząd-ku prawnym. Autorka w pierwszej kolejności skupia się na konwencyjnych wzorcach kontroli w postępowaniu inicjowanym skargą jednostki. Docho-dzi do wniosku, że art. 79 ust. 1 nie może stanowić bezpośredniej podsta-wy stosowania przepisów EKPCz jako wzorców kontroli konstytucyjno-ści. Z uwagi jednak na oparcie polskiej ustawy zasadniczej w sferze praw i wolności jednostki na postanowieniach Konwencji skarga konstytucja służy także ochronie uprawnień wynikających z Konwencji. Autorka pod-budowuje to wskazaniem podobieństw pomiędzy wykładnią art. 45 Kon-stytucji dokonywaną przez Trybunał Konstytucyjny oraz orzecznictwem trybunału strasburskiego na tle art. 6 EKPC. Drugim z zagadnień poruszo-nych w analizowanym artykule jest zadośćuczynienie przez polską procedu-rę rozpoznania skargi konstytucyjnej wymogom, które są stawiane skutecz-nym środkom ochrony konwencyjnych praw i wolności w art. 13 Konwencji. Autorka zwraca uwagę na dwie podstawowe kwestie- po pierwsze, że EKPC nie narzuca sygnatariuszom sposobu uregulowania tego nadzwyczajne-go instrumentu ochrony praw i wolności, stanowi jedynie o zobowiązaniu państw do stworzenia skutecznej procedury odwoławczej. Po drugie wska-zuje na nieścisłość w polskim tłumaczeniu tego przepisu, który dotyczy „od-wołania od” podczas gdy w tekście angielskojęzycznym mowa jest o „odwo-łaniu do”, co ma bardzo istotne znaczenie. Należy uznać, zdaniem autorki, że przesłanki wynikające z art. 13 spełniać będzie jedynie środek urucha-miający nowe postępowanie, uruchamiane dopiero po prawomocnym za-kończeniu procedury ordynaryjnej. Autorka nie ma wątpliwości, że skarga konstytucyjna jest środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 13 Konwen-cji, ponieważ mimo możliwości zaskarżenia jedynie aktu stanowienia pra-


wa otwiera drogę do wzruszenia ostatecznego orzeczenia wydanego w spra-wie skarżącego zwłaszcza w związku z treścią art. 190 ust. 4 Konstytucji. Trzecim z zagadnień poruszonych przez dr hab. Florczak-Wątor jest kwe-stia statuowanego art. 35 Konwencji wymogu wyczerpania istniejącej drogi prawnej jako dopuszczalności skierowania skargi indywidualnej do ETPC w odniesieniu do skargi konstytucyjnej. Przesądzenie tej kwestii in abstrac-to nie jest możliwe, choć w większości wypadków wniesienie skargi kon-stytucyjnej jest konieczne. Autorka przywołuje jednak sytuację, w której Trybunał Konstytucyjny przyjął linię orzeczniczą odmawiającą rozpozna-nia skarg konstytucyjnych dotyczących praw naruszonych postanowienia-mi sądu wydanymi w postępowaniach pomocniczych. Wówczas, zdaniem trybunału starsburskiego, wymóg ten nie powinien wpływać negatywnie na gwarancje praw i wolności jednostki skoro ich ochrona w prawie krajo-wym jest nieefektywna. Wynika z tego konieczność dokonania oceny szcze-gólnych uwarunkowań procedury krajowej i jej efektywności indywidual-nie, w każdej rozpoznawanej sprawie. Ostatnim z problemów poruszonych przez autorkę jest objęcie postępowania inicjowanego skargą konstytucyjną wymogiem rzetelnego procesu wynikającego z art. 6 Konwencji. W pierw-szym rzędzie autorka odnosi się do wymogu rozpatrzenia sprawy w rozsąd-nym terminie. Zdaniem autorki nie budzi wątpliwości, że kryterium to po-winno być brane pod uwagę w stosunku do tego postępowania i to liczonego łącznie z postępowaniem wznowionym po korzystanym dlań wyroku sądu konstytucyjnego aż do wydania ostatecznego orzeczenia w tym postępowa-niu. W stosunku do postępowania w ramach kontroli konkretnej w sądach konstytucyjnych, zdaniem autorki, powinno się stosować także zasadę rów-ności broni wynikającej zwłaszcza z jawnego charakteru rozprawy. Stwier-dzenie to jest niezmiernie ciekawe zwłaszcza w kontekście obecnego brzmie-nia ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Piąty z tekstów, którego autorem jest W. Langer dotyczy kodeksu dobrej praktyki w sprawach wyborczych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyj-nego. Autor analizuje znaczenie tego źródła soft-law, przyjętego przez Ko-misję Wenecką, w wyrokach polskiego sądu konstytucyjnego w sprawach związanych z prawem wyborczym. W pierwszej części skupia się na syntezie postanowień Kodeksu dotyczących fundamentalnych zasad prawa wybor-czego, tj. powszechności, równości, wolności i bezpośredniości oraz związ-


ku pluralistycznych wyborów z poszanowaniem praw człowieka. W drugiej części zaś autor przeprowadza analizę wybranych orzeczeń TK, w których Kodeks dobrych praktyk w sprawach wyborczych stanowił zasadniczy fun-dament argumentów składu orzekającego mimo niewiążącego charakteru. Opracowanie to dobitnie wskazuje na pomocniczy charakter Kodeksu oraz przyjętych przez Komisję Wenecką wytycznych dla trybunalskiej wykładni przepisów prawa wyborczego.

Kolejny z tekstów, autorstwa B. Przywory dotyczy wybranych zagadnień dotyczących Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego jako wzorca kontro-li prawa w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Interesującą kwestią, która rozpoczyna właściwy wywód jest przypomnienie czytelniko-wi, że Karta nie została ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie mimo obowiązku uzyskania akceptacji legislatywy. Autor zwraca uwagę na fakt, że nie pozostało to bez wpływu na jej pozycję wobec ustawodawstwa krajo-wego. Trybunał zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą w przypadku, gdy posta-nowienia umowy międzynarodowej są tożsame z regulacją konstytucyjną, która stanowi wzorzec kontroli, nie przeprowadza analizy przepisów wyni-kających z EKSL. W pozostałych wypadkach, postanowienia Karty stanowią akcesoryjną podstawę stwierdzenia zgodności lub niezgodności z ustawą za-sadniczą. Autor wskazuje również argumenty przemawiające za możliwo-ścią dekodowania z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego minimalnego standardu konstytucyjnego.

Opracowaniem zamykającym tę publikację jest artykuł P. Sarneckiego, pt.: „Zamiast zakończenia: funkcja europejska parlamentu jako przykład in-ternacjonalizacji prawa konstytucyjnego”. Autor przedstawia nie tylko ewo-lucję sejmowych i senackich komisji, do których właściwości należy opinio-wanie inicjatyw organów Unii Europejskiej ale również wyjątkowo żmudny proces negocjacji akcesyjnych oraz dostosowywania prawa polskiego do wy-magań stawianych państwom członkowskim UE. Analizowany tekst prze-konuje o tym, jak ważką rolę odegrały obie izby polskiego parlamentu w dłu-go oczekiwanej integracji ze zjednoczoną Europą. Docenić należy zwłaszcza pietyzm, z którym autor przywołuje proces kształtowania się praktyki pol-skiego parlamentu w sferze, którą należałoby nazwać wykonywaniem po-wierzonej im funkcji europejskiej. Ustalenia dokonane w toku Jego wywo-du stanowią cenne kompendium, które z pewnością okaże się pomocne dla


osób zainteresowanych tą tematyką. Na szczególne podkreślenie zasługu-je fakt, że autor dokonuje niezwykle wnikliwej analizy zgromadzonych ma-teriałów źródłowych, zwłaszcza materiałów legislacyjnych oraz uchwał Sej-mu publikowanych w Monitorze Polskim. Stanowi to dodatkowy atut Jego wywodu.

Analizowana publikacja jest interesującym głosem w debacie dotyczą-cej znaczenia źródeł prawa międzynarodowego w polskim systemie praw-nym oraz ich wpływie na prawa, wolności i obowiązki jednostek. Autorzy przywołując poglądy doktryny, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjne-go, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych oraz Federalnego Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe dochodzą do niewątpliwie ciekawych wniosków, przez co książka „Prawo międzynarodowe i europejskie a sądownictwo konstytucyjne” stała się jed-ną z istotnych prac poruszających niezwykle istotny problem relacji pomię-dzy elementami multicentrycznego systemu źródeł prawa.

Paweł KróliczekUniwersytet Śląski w Katowicach

Uniwersytet Śląski w KatowicachPrzegląd Prawa Konstytucyjnego---------ISSN 2082-1212---------

DOI 10.15804/ppk.2017.02.14---------Nr 2 (36)/2017---------

Recenzja

Grzegorz Wierczyński, Udostępnianie informacji o prawie jako warunek skutecznej działalności prawodawczej, ISBN: 978-83-7865-272-4, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2015, ss. 322

Monografia Grzegorza Wierczyńskiego Udostępnianie informacji o prawie jako warunek skutecznej działalności prawodawczej łączy zagadnienia należą-ce głównie do trzech dziedzin: techniki prawodawczej, ogłaszania prawa oraz udostępniania informacji o prawie wraz z metodami ich poszukiwania przez zwykłych, nieprofesjonalnych odbiorców. Jak widać, obszar ten jest szerszy niż wskazywałby tytuł. Cała praca ma charakter interdyscyplinarny: łączy założenia, metody i pola badawcze teorii prawa, socjologii prawa, a w mniej-szym zakresie dotyczy także prawa konstytucyjnego. Dla konstytucjonali-stów książka Grzegorza Wierczyńskiego, mimo skromniejszych nawiązań i odniesień do podstawowych problemów tej gałęzi, może być jednak intere-sująca i skłania do podjęcia pewnych wątków dość istotnych także w perspek-tywie prawa konstytucyjnego. Autor wyraźniej odnosi się tylko do konstytu-cyjnych podstaw prawa do informacji, ale trudno czynić z tego zarzut. Cele i metody omawianej pracy nie ogniskują się wokół prawa konstytucyjnego.

Trzeba przyznać, że rzadko zdarza się, by sam tytuł książki był szczegól-nie frapujący. W tym wypadku jest on nieco zaskakujący, zdaje się nawet podważać ugruntowaną tradycję rozumienia skuteczności regulacyjnej pra-wa, dla której dostęp do zrozumiałego prawa nie był sprawą najistotniejszą. Jeśli jednak mówić o „informacji o prawie”, to trzeba zakładać przynajmniej


pewne kwantum jego rozumienia, i to nie tylko przez prawników; to zaś wy-maga dostępu nie tylko do ogłaszanych tekstów aktów normatywnych1, ale także do odpowiednio przygotowanej informacji o prawie, o jego stosowa-niu itd. Wydaje się, że konstytucjonaliści w swoich analizach nie kładą do-statecznego nacisku na obowiązek państwa stworzenia odpowiednich ram dla udostępniania prawa i edukacji prawniczej. Nie jest to najważniejszy wa-runek urzeczywistniania zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, ale można mniemać, że nastąpi kiedyś sprzężenie zwrotne mię-dzy rosnącą kulturą prawną społeczeństwa a jakością stanowionego prawa.

Praca Grzegorza Wierczyńskiego składa się z pięciu rozdziałów. Pierwszy dość zwięźle przedstawia założenia badawcze, cel i hipotezy oraz aktualny stan badań. Zawarte są tu także ustalenia terminologiczne. Pewne zastrzeżenia bu-dzą hipotezy, które z pewnością mają rzetelne podstawy, ale raczej nie zawie-rają elementu nowości. Zbyt oczywista jest hipoteza, że „techniki włączania norm prawnych do systemu prawa powinny być zestandaryzowane” (s. 13) jak i ta o zmianie metod zdobywania wiedzy o prawie w ostatnich latach (s. 14). Jednakże ustalenia potwierdzające te hipotezy wydają się rzetelne i dociekli-we. Może zabrakło w tej części objaśnienia, w czym Autor upatruje wpływ dostępu do prawa na jego skuteczność. Założenie, że taki związek istnieje nie jest sporne, ale możnaby tu wskazać jakie aspekty skuteczności prawa są w tej perspektywie najważniejsze, czy wystarczy tylko osiągnięcie założonego sta-nu rzeczy. Pytanie zresztą, czym jest osiągnięcie założonego skutku przez pra-wodawcę. Brakuje w tej kwestii doprecyzowania. Oczywiście lektura całej pra-cy nie pozostawia wątpliwości, że chodzi tu o prawo znane, zrozumiałe i żywe w świadomości społecznej. Obiecująca jest zapowiedź badań empirycznych o źródłach pozyskiwania informacji o prawie, tym bardziej, że poprzednio ogłaszane w literaturze prawniczej wyniki w tej sferze nie uwzględniały jesz-cze źródeł internetowych, o których będzie mowa poniżej.

W drugim rozdziale czytelnik znajdzie materiał poświęcony uznanym co najmniej od czasów J. Benthama metodom służącym spoistości i czytel-ności systemu prawa. Doniosłości takich działań jak ustalenie zakresu nor-mowania, tworzenie w miarę możliwości ustaw kompleksowych czy wreszcie

1 Zob. A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka ogłaszania aktów normatywnych, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 158 i przywołana tam praca S. Wronkowskiej.

231Recenzja • Grzegorz Wierczyński, Udostępnianie informacji o prawie jako...

kodyfikacja nie trzeba objaśniać, choć wciąż rzeczywistość odbiega od zało-żonych modeli – by wspomnieć tylko o chaotycznych zmianach kodeksów. Ta część pracy, choć krótka, jest bardzo gęsta treściowo i pouczająca, zwłasz-cza, gdy idzie o dobrze wykorzystany materiał porównawczy i wątki histo-ryczne. Interesujące, choć może kontrowersyjne, są rozwiązania francuskie w zakresie tworzenia kodeksów. Istnieje tam jedna komisja kodyfikacyjna, obejmująca potencjalnie całe prawo tworzone we Francji.

Rozdział trzeci omawianej monografii jest zdecydowanie najobszerniej-szy i zajmuje niemal połowę objętości książki. Stanowi on podsumowanie stanu badań polskiej teorii prawa (z istotnymi nawiązaniami do myśli fran-cuskiej i niemieckiej) nad techniką prawodawczą. Autor wychodzi z trafne-go założenia, że dobrze zastosowana technika prawotwórcza zwiększa praw-dopodobieństwo zrozumienia woli prawodawcy i jej respektowania. Rodzi się jednak wątpliwość, czy nie za dużo miejsca poświęcono analizie tak wie-lu szczegółowych dyrektyw i postulatów techniki prawodawczej. Nasuwa się uwaga, że pewne partie materiału można by poddać, by użyć wyraże-nia Ryszarda Małajnego, kuracji odchudzającej. Mam na myśli rozważania poświęcone niektórym zupełnie niespornym i dobrze opisanym w komen-tarzach do Zasad techniki prawodawczej zagadnieniom dotyczącym tech-niki redagowania kolejno występujących w typowym akcie prawnym prze-pisów. Zaoszczędzone miejsce można byłoby przeznaczyć na analizę roli uzasadnień projektów ustaw oraz materiałów przygotowawczych aktu praw-nego, ze szczególnym uwzględnieniem historii powstawania ustaw, dla ich wykładni i powszechnego rozumienia. „Historia legislacyjna” jest bowiem istotnym argumentem, zwłaszcza wobec możliwych kontrowersji co do po-rządku (kolejności) stosowania dyrektyw wykładni. Trudno powiedzieć, czym kierował się Autor pomijając ten potencjalnie istotny element kształ-towania właściwej interpretacji i stosowania prawa. Wprawdzie w obecnej praktyce znaczenie uzasadnienia projektu – zwłaszcza, gdy ten zmienił się w stosunku do tego, co wyrażono w uzasadnieniu – nie jest zbyt duże. Wy-daje się jednak, że takie uzasadnienia mogłyby odegrać istotniejszą rolę, po-dobnie jak inne materiały tzw. historii legislacyjnej2.

2 Przystępnie wyrażone przez sąd odwołania do genezy aktu prawnego w rozwiązywaniu sporów o prawo mogą służyć edukacji prawniczej. Oczywiście nie zawsze da się z materiału prac legislacyjnych zrekonstruować najważniejsze cele regulacji. Por. A. Bielska-Brodziak,


W prawie konstytucyjnym nośnym zagadnieniem jest znaczenie norma-tywne preambuł do konstytucji. G. Wierczyński do wstępów ustaw zasad-niczych się nie odnosi, lecz jego uwagi o pożytkach, ale i zagrożeniach, ja-kie niosą preambuły, mają przydatność uniwersalną (s. 122–126). Całkowicie trafne i dobrze udokumentowane są uwagi i wnioski dotyczące dyrektyw językowych co do tworzonego prawa. Godny namysłu jest postulat współ-pracy prawników i językoznawców w fazie redagowania przepisów. Taka współpraca istnieje w pewnym zakresie w RFN czy we Francji (s. 92–93). Ra-cjonalne wydaje się też stanowisko w kwestii względnego charakteru zakazu powtórzeń (por. uwagi w kwestii powtórzenia obowiązku ogłoszenia prawa z art. 88 ust. 1 Konstytucji w art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów norma-tywnych i niektórych innych aktów prawnych). W tym przypadku nie jest to zbędna redundancja. Mimo zastrzeżeń poczynionych wyżej, rozdział ten jest interesujący, otwiera pole do refleksji i pewnych wniosków pod adresem prawodawcy. Za szczególnie wartościowy uważam wnikliwie przedstawiony i dobrze wpleciony w tok narracji materiał porównawczy dotyczący techniki prawodawczej, zwłaszcza w Niemczech, we Francji i Włoszech oraz literatu-rę obcojęzyczną. Ma on głównie znaczenie informacyjne, ale specjaliści z za-kresu legislacji mogą zapewne znaleźć w nim rozwiązania inspirujące i moż-liwe do zastosowania także na polskim gruncie

Rozdział czwarty poświęcony jest formom udostępniania informacji prawnej, na które prawodawca ma największy wpływ. Chodzi mianowicie o ogłaszanie aktów normatywnych (z czym wiąże się domniemanie ich au-tentyczności), ogłaszanie tekstów jednolitych, tworzenie skorowidzów aktów normatywnych, udostępnianie prawa za pośrednictwem publicznych (nie-komercyjnych) systemów informacji. Warto wspomnieć, że w Polsce zasada urzędowego ogłaszania aktów prawnych datuje się od 1505 r., kiedy to przy-jęto ją w konstytucji Sejmu Walnego w Radomiu (szerzej zob. recenzowana praca, s. 200). Grzegorz Wierczyński kładzie duży nacisk, i słusznie, na funk-cjonalność wyszukiwania informacji w internetowych systemach informacji. Monografia ukończona w 2015 r. nie mogła dotyczyć problemów wynikłych później. Trwający w 2016 r. kryzys publikacyjny wokół wyroków Trybunału

Historia legislacyjna w interpretacji. Kilka impresji na gruncie polskiej praktyki stosowania prawa, [w:] Legislacja czasu przemian przemiany w legislacji. Księga jubileuszowa na XX-lecie Polskiego Towarzystwa Legislacji, red. A. Witorska, M. Lachowski, Warszawa 2016, s. 156 i n.


Konstytucyjnego, godzący wprost w dyspozycje art. 190 ust. 2 Konstytucji, nie mógł być przez Autora dostrzeżony, a szkoda, bo jest to wysoce niepo-żądany stan z punktu widzenia dostępu do wiedzy o prawie. W Interneto-wym Systemie Aktów Prawnych opracowywanym w Kancelarii Sejmu wy-roki z okresu wspomnianego kryzysu są pomijane milczeniem.

Dla konstytucjonalistów w czwartym rozdziale książki szczególnie inte-resujące wydają się rozważania na temat domniemania autentyczności urzę-dowo ogłaszanych aktów normatywnych (pkt 2.2) i prostowania błędów w urzędowo ogłaszanych tekstach aktów normatywnych (pkt 2.3) ze zwię-złym omówieniem rodzajów tych błędów i chwili ich powstawania (s. 209). Pewnym brakiem wydaje się pominięcie pomocy prawnej płynącej ze strony organów prowadzących postępowanie w sprawach administracyjnych (art. 9 k.p.a i art. 121 Ordynacji podatkowej) czy sądowych (zwłaszcza art. 16 par. 2 zd. pierwsze k.p.k,). Prawdopodobnie Autor uznał, że nie są to mechanizmy ogólnego dostępu do prawa, jednakże w zakończeniu wspomniano o tych formach, co wydaje się pewną niekonsekwencją.

Ostatni rozdział recenzowanej książki jest rzadko spotykanym w litera-turze prawniczej przykładem zastosowania metody empirycznej. Prezen-towane w nim badania socjologiczne, przeprowadzone na reprezentatyw-nej próbie 1000 respondentów w 2013 r., dotyczyły następujących źródeł pozyskiwania informacji o prawie: dzienniki urzędowe, internetowe syste-my informacji prawnej, prasa, radio i telewizja, nieprofesjonalne serwisy in-ternetowe, edukacja, pracownicy urzędów i sądów, eksperci (w tym adwo-kaci i radcy prawni) oraz kontakty towarzyskie. Jak już ustalił wielokrotnie przywoływany w pracy Franciszek Studnicki, wobec niemożliwości pozna-nia prawa w całości przeciętny obywatel dociera do prawa ad hoc. Od tego, w jaki sposób zdobywa się wiedzę o interesujących regulacjach, zależy jej wiarygodność, choć żadnego z wspomnianych źródeł nie można odrzucić całkowicie. Przeprowadzenie tych badań było ze wszech miar uzasadnione, upłynęło już bowiem dużo czasu od poprzednich zakrojonych na szeroką skalę ustaleń M. Boruckiej-Arctowej i F. Studnickiego.

Kilka danych rzeczywiście zastanawia. Tytułem przykładu odnotujmy wybrane z nich. Nie dziwi, że dzienniki urzędowe nie stanowią głównego źródła wiedzy prawnej. Jedynie 10% badanych korzystało w ciągu 3 lat z tego sposobu dotarcia do prawa (mniej jeszcze, bo 6%, szukało pomocy prawni-


ków działających na rynku). Wyraźnie więcej, 21% objętych badaniem, sko-rzystało z pomocy pracowników urzędów i sądów. Spory odsetek badanych (25%) czerpał wiedzę z internetowych systemy informacji prawnej, a jeszcze więcej (34%) z kręgu towarzyskiego. Respondentów pytano też o dostępność różnych źródeł informacji; jasne jest, że najwięcej osób wskazało na kontak-ty towarzyskie. Zwraca uwagę, że tylko 6% osób wskazało bezpłatną pomoc prawną, co może wynikać z braku świadomości jej istnienia.

Trafne jest stanowisko Autora, że dzisiaj dostęp do wiedzy prawnej w du-żym stopniu zależy od metody działania profesjonalnych internetowych ser-wisów informacji prawnej. Grzegorz Wierczyński jest znanym specjalistą w dziedzinie informatyki prawniczej a jego ustalenia odnoszące się do inter-netowych systemów informacji prawnej są dobrze poparte tą wiedzą. Moż-na by jednak, jak sądzę, nieco szerzej przedstawić wpływ nowych technolo-gii na odbiór komunikatów prawodawcy. Ciekawe, czy poznawanie prawa za pomocą komputera służy, czy też nie służy gruntownemu poznaniu tego, co ważne i dobremu zapamiętywaniu. Być może wymagałoby to zastosowa-nia narzędzi poznawczych niebędących w dyspozycji Autora. Pewien nie-dosyt pozostawia kwestia niewątpliwie zaznaczona, ale raczej niedopowie-dziana, a mianowicie, jakimi metodami prawodawca powinien wpłynąć na skuteczność przepływu informacji o prawie. Autor zdaje się najwięk-szą uwagę przywiązywać do prawidłowej techniki redagowania prawa, ale to jest warunek konieczny, lecz niewystarczający.

Zakończenie obok dość typowej syntezy wyników badań zawiera kilka postulatów, na które warto zwrócić uwagę. Grzegorz Wierczyński postulu-je położenie większego nacisku na propedeutykę wiedzy o prawie w eduka-cji szkolnej oraz w mediach elektronicznych i prasie, na doskonalenie zawo-dowe adwokatów i radców prawnych. Postulaty te z pewnością uzasadnione można byłoby nieco doprecyzować. Jeśli chodzi o tworzenie prawa, to cen-na jest propozycja korzystania z wyników badań językoznawstwa, socjologii i psychologii poznawczej.

Wspomniane uchybienia nie przekreślają ogólnie pozytywnej oceny książki. Zwraca uwagę erudycyjny charakter rozważań i doniosłość społecz-na podjętych zagadnień. Pożyteczne są też informacje płynące z badań socjo-logicznych. Badacze prawa konstytucyjnego mogą zaś podjąć pewne wątki w pracy niewyrażone, ale nasuwające się w trakcie lektury. Upodmiotowie-


nie adresata prawa polegające na świadomości swoich praw i obowiązków może być rozpatrywane, co tylko tu sygnalizuję, w świetle zasady państwa prawnego wraz z tym, co z niej wynika: wymogiem ogłoszenia prawa oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego prawa. Istotny jest też aspekt praw informacyjnych jednostki (art. 54 w zw. z art. 61 Konstytucji). Rozu-mienie przez jednostkę swojej sytuacji prawnej, przynajmniej w najważ-niejszych dla niej sferach życia wiązać się da z ochroną godności człowieka. To już jednak bardziej dyskusyjne,

Recenzowana książka nie ma wąsko określonej grupy odbiorców. Z pew-nością treści prezentowane w tym opracowaniu, w tym przeprowadzone ba-dania socjologiczne, powinny spotkać się z uwagą legislatorów zatrudnio-nych w różnych ogniwach władzy wykonawczej i ustawodawczej. Można ją jednak polecić wszystkim prawnikom, którym bliska jest sprawa rozher-metyzowania prawa i rozszerzenia dostępu do wiarygodnych komunikatów o prawie. Kultura prawna napotyka dzisiaj na nowe wyzwania i warto czy-nić, wszystko co możliwe dla jej propagowania. Praca napisana jest dobrym, bogatym i zrozumiałym językiem bez straty dla precyzji rozważań.

Michał BartoszewiczPolitechnika Opolska


DOI 10.15804/ppk.2017.02.15---------Nr 2 (36)/2017---------

Sprawozdanie

Ogólnopolska Konferencja Naukowa Trzydziestolecie działalności Trybunału Konstytucyjnego. Blaski i cienie, Łódź 25 kwietnia 2016

W dniu 25 kwietnia 2016 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego odbyła się Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Trzydziestole-cie działalności Trybunału Konstytucyjnego. Blaski i cienie” zorganizowana przez Koło Naukowe Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Łódzkiego pod opieką dr Anny Chmielarz-Grochal i dr. Jarosława Sułkowskiego. Konferen-cja została podzielona na cztery panele bez podziału tematycznego.

Jako pierwszy referat wygłosił Adam Rzetecki (UAM), który przytoczył wybrane zasady podatkowe sformułowane w swej działalności orzeczni-czej przez Trybunał Konstytucyjny. Prelegent podkreślił, że stanowią one do dziś istotny element ochrony praw podatników przed nadmiernym fiska-lizmem. W kolejnym wystąpieniu mgr Krzysztof Riedl (UW) dokonał ana-lizy znaczenia uchwał TK ustalających powszechnie obowiązującą wykład-nię ustaw dla orzecznictwa sądów administracyjnych po 1997 r. Swój referat podsumował stwierdzeniem, że obecnie wprawdzie uchwały te nie są for-malnie wiążące to jednak siła ich argumentacji powoduje, że nadal są wyko-rzystywane zarówno przez doktrynę, jak i sądy administracyjne. Następny referat, wygłoszony przez mgr Marikę Jankowską (UŁ) poświęcony był pro-blematyce wpływu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na ustawo-dawstwo na przykładzie instytucji tzw. zażalenia poziomego (art. 3942 k.p.c.). W związku z tematem wystąpienia prelegentka omówiła kwestie wyłącze-


nia sędziego, ukarania świadka grzywną oraz zaskarżalności postanowie-nia dotyczącego nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu II-instan-cyjnym. W kolejnym wystąpieniu Sebastian Nalazek (UWM) ocenił wpływ jaki wywiera działalność orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego w sferze obrotu nieruchomościami rolnymi. Jego zdaniem wiele wyroków zasadni-czo zmieniło stosunki jakie panowały w tym przedmiocie oraz wpłynęło na praktykę stosowania prawa. Referent wyraził jednocześnie swoje wątpli-wości co do konstytucyjności projektu nowelizacji ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Panel zakończył się referatem Pawła Kubackiego (UŁ), któ-ry podjął próbę zdefiniowania przesłanki moralności publicznej występu-jącej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prelegent stwierdził, że pojęcie to odnosi się do relacji międzyludzkich i jest powszechnie aprobowane w całym spo-łeczeństwie. Wskazał również, ze jest ono wykorzystywane jako kryterium ograniczające prawa i wolności obywatelskie, dlatego powinno być powoły-wane przez Trybunał Konstytucyjny w ostateczności.

Panel drugi rozpoczął Marcin Biskupski (UJ), wyrażając dezaprobatę co do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2014 r. (K 52/13), w którym uznano, że przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwie-rząt zakazujące praktykowania uboju rytualnego są niezgodne z zasa-dą wolności sumienia i religii, wyrażoną w art. 53 Konstytucji RP. Student stwierdził, że nie wszystkie formy uboju rytualnego są humanitarnym po-zbawieniem życia, a ochrona zdrowia zwierząt nie powinna być ogranicza-na ze względu na wolność religii, która nie ma charakteru absolutnego. Na-stępnie Małgorzata Kazulak (UW) przytoczyła przykłady kontrowersyjnych jej zdaniem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących sytuacji ko-biet. Prelegentka omówiła między innymi wyrok, w których Trybunał uznał za zgodne z Konstytucją przepisy różnicujące wiek emerytalny kobiet i męż-czyzn oraz orzeczenie, w którym uznał za niezgodne z ustawą zasadniczą przepisy o obowiązku lekarzy do informowania o placówkach, w których kobieta mogłaby dokonać przerwania ciąży, w wypadku powołania się przez lekarza na klauzulę sumienia. W kolejnym wystąpieniu mgr Daniel Kna-ga (UŁ) omówił zasadę domniemania konstytucyjności. Referent podkre-ślił, że utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne na-stępuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, jednak już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał, po przepro-

239Sprawozdanie • konferencja Trzydziestolecie działalności Trybunału...

wadzeniu postępowania kontrolnego, nie jest pozbawiony prawnego zna-czenia. Zdaniem prelegenta od momentu publicznego ogłoszenia wyroku następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kon trolowanego prze-pisu. Panel zakończył referat Karoliny Kiejnich (UAM), która przedstawi-ła wypracowane przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego standardy prawa do nauki na uczelniach wyższych oraz granice dopuszczalności po-bierania opłat za „niektóre usługi edukacyjne” w rozumieniu art. 70 ust. 2 Konstytucji RP. Studentka podkreśliła, że odpłatność za studia wieczoro-we i zaoczne nie stanowi bariery w dostępie do nauki, wręcz przeciwnie – rozszerza ofertę usług edukacyjnych. Referentka podsumowała swoje wystą-pienie stwierdzeniem, że dopuszczalne jest pobieranie opłat tylko za usługi inne niż podstawowe, a ich nakładanie na studentów nie może mieć arbitral-nego charakteru.

W kolejnym panelu Klaudia Dąbrowska (UMK) odnosząc się do wyro-ków Trybunału Konstytucyjnego w sprawach K 18/04 oraz K 32/09 uznała, że normy prawa pierwotnego, na które składają się traktaty zawierane przez państwa członkowskie, z prawnego punktu widzenia są umowami między-narodowymi i podlegają ogólnemu reżimowi kontroli konstytucyjności ra-tyfikowanych umów międzynarodowych. Zdaniem prelegentki kognicja ta obejmuje również umowy międzynarodowe wchodzące w skład systemu prawa wspólnotowego, które zostały zawarte jeszcze przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Następnie Oktawia Braniewicz (UMK) przed-stawiła problematykę granic kontroli operacyjnej w świetle wyroku Trybu-nału Konstytucyjnego z 30 lipca 2014 r. (K 23/11). Referentka wskazała, że ja-kakolwiek ingerencja w prawa i wolności jednostek, nawet ta prowadzona w imię bezpieczeństwa narodowego, winna mieć realne podstawy norma-tywne, które de facto nie mogą przyznawać władzy publicznej nieograni-czonych możliwości kontrolowania życia prywatnego obywateli. W kolej-nym wystąpieniu mgr Paweł Króliczek (UŚ) dokonał analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w sprawach inicjowanych skargą konstytucyj-ną w kontekście funkcji trybunalskiej aquis. Prelegent podkreślił, że ustro-jodawca nie sprecyzował kto jest uprawniony do wniesienia skargi konstytu-cyjnej, jaki jest jej przedmiot oraz podstawa, pozostawiając w tym zakresie sądowi konstytucyjnemu możliwość wypracowania własnych zasad. Na-stępnie Paweł Śmiałek (UWM) omówił instytucję wywłaszczenia w świetle


orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, podzielając pogląd, że „cel (inte-res) publiczny” należy rozumieć jako dobro ogółu, a pojęcie „słusznego od-szkodowania” powinno łączyć się z wartością nieruchomości. W ostatnim wystąpieniu panelu Patryk Wysocki (UŁ) podkreślił rolę zasady sprawiedli-wości społecznej na działalność demokratycznego państwa prawnego. Stu-dent wskazał, że zgodnie z dyrektywami tej zasady organy władzy publicz-nej powinny traktować podmioty praw prywatnego o jednakowej cesze tak samo.

Ostatni panel konferencji rozpoczął Witold Pawelski (UŁ), który omówił rozbieżności w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konsty-tucyjnego w kwestii uchylenia immunitetu sędziom sądów wojennych, po-dzielając stanowisko TK, że ofiary stanu wojennego mają prawo dochodzić swych roszczeń, a immunitet nie może być wykorzystywany w celu legali-zowania bezprawnych działań. W kolejnym wystąpieniu Nikola Jadwiszczak (UKSW) przedstawiła genezę kryzysu konstytucyjnego. Jako sposób wyjścia z impasu zaproponowała opublikowanie i stosowanie orzeczeń TK, co po-zwoli na przywrócenie stanu zgodnego z ustawą zasadniczą. Stanowisko stu-dentki podzielił mgr Marcin Szwed (UW), który wskazał, że publikacja wy-roku jest konieczna do wywołania przez niego skutku w postaci derogacji przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Referent uznał, że po ogłoszeniu wyroku, a przed jego publikacją następuje utrata domniemania konstytucyj-ności kwestionowanych regulacji, co powinno skutkować odmową ich za-stosowania przez sądy powszechne i administracyjne. Następnie Zuzanna Skowronek (UŚ) dokonała analizy uchwał Sejmu z punktu widzenia forma-listycznego i realistycznego. Prelegentka uznała, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 7 stycznia 2016 r. (U 8/15) powinien objąć swoją kognicją uchwały Sejmu, mają one bowiem normatywny charakter – zawierają normy generalno-abstrakcyjne. Kolejna referentka mgr Renata Czyżewska (UMCS) rozważała możliwość zmiany powiększenia składu Trybunału Konstytucyj-nego jako remedium na zażegnanie kryzysu konstytucyjnego, dochodząc do wniosku, że zmiana liczby sędziów TK powinna być dokonana wyłącznie w razie pojawienia się potrzeby poprawy wydajności orzeczniczej, nie może mieć natomiast charakteru gry politycznej. Ostatnią prelegentką była Ka-tarzyna Grabarczyk (UŁ), która omówiła problematykę kosztów sądowych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, podkreślając, że granicą swo-

241Sprawozdanie • konferencja Trzydziestolecie działalności Trybunału...

body ustawodawcy przy kształtowaniu procedury sądowej jest treść prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), w szczególności zapewnienie stro-nom uprawnień procesowych stosownie do przedmiotu prowadzonego po-stępowania.

Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. przyznała Trybunałowi Konstytu-cyjnemu szczególne zadania i kompetencje, które mają na celu zabezpie-czać stabilność systemu ustrojowego oraz zapewniać obywatelom gwaran-cję ochrony ich konstytucyjnych praw i wolności. Poprzez kontrolę norm prawnych z punktu widzenia ich zgodności z ustawą zasadniczą Trybunał wskazuje ustawodawcy granice działalności prawodawczej wyznaczonych Konstytucją, której przestrzeganie stanowi fundament stabilności ustrojo-wej i prawnej państwa. Konferencja miała na celu stworzenie miejsca dys-kusji nad dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym Trybunału oraz jego wpływu na ustawodawstwo, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji praw-nej obywateli.

Daniel KnagaUniwersytet Łódzki

CZĘŚĆ III

KRONIKA NAUKOWA

Informacja o postępowaniu w sprawie o nadanie tytułu profesora

– imię i nazwisko profesora:Jacek Wojnicki, Uniwersytet Warszawski, Wydział Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych

– tytuł monografii zgłoszonej jako tzw. Profesorska:Decentralizacja władzy publicznej w państwach Europy Środkowo--Wschodniej. Aspekt ustrojowo-politologiczny, Wydawnictwo Difin, ISBN: 978-83-7930-381-6, ss. 225

– data uzyskania tytułu:27 lutego 2017 roku

– nazwę jednostki organizacyjnej, w której przeprowadzone było po-stępowanie:

Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszaw-skiego

– imiona i nazwiska recenzentów wraz z ich afiliacją:prof. dr hab. Marian Grzybowski, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie,prof. dr hab. Alfred Lutrzykowski, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu,prof. dr hab. Ludwik Habuda, Uniwersytet Wrocławski,prof. dr hab. Marek Żmigrodzki, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie,prof. dr hab. Andrzej Piasecki, Uniwersytet Pedagogiczny im. KEN w Krakowie.

Informacja w sprawie zakończenia postępowania habilitacyjnego

– imię i nazwisko habilitanta wraz z afiliacją:Wojciech Brzozowski, Uniwersytet Warszawski, Wydział Prawa i Admi-nistracji

– tytuł rozprawy habilitacyjnej lub cyklu artykułów bądź osiągnięcia wynikającego z art. 16 ust. 2 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. Nr 65, poz. 595 ze zm.):

Niezależność konstytucyjnego organu państwa i jej ochrona, Wydawnic-two Sejmowe, ISBN 978–83–7666–462–0, Warszawa 2016, ss. 313

– data uchwały w sprawie nadania lub odmowy nadania stopnia dokto-ra habilitowanego:

Uchwała w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego z 24 kwiet-nia 2017 r.

– nazwa jednostki organizacyjnej, w której przeprowadzone było po-stępowanie:

Uniwersytet Warszawski, Wydział Prawa i Administracji

– imiona i nazwiska recenzentów/członków komisji habilitacyjnej wraz z ich afiliacją:

przewodniczący komisji: prof. dr hab. Zbigniew Witkowski, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu,sekretarz komisji: dr hab. Ryszard Piotrowski, Uniwersytet Warszawski,recenzenci: prof. dr hab. Janusz Trzciński, Uniwersytet Warszawski,prof. dr hab. Roman Wieruszewski, Instytut Nauk Prawnych PAN w War-szawie,dr hab. Jerzy Ciapała, Uniwersytet Szczeciński,członkowie komisji: prof. dr hab. Marek Wąsowicz, Uniwersytet Warszawski,dr hab. Sławomir Patyra, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie.

Wyniki VI edycji konkursu „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego” na najlepszą pracę magisterską z zakresu prawa konstytucyjnego

i systemów politycznych w roku akademickim 2015/2016

Dnia 27 kwietnia b.r. rozstrzygnięty został konkurs „Przeglądu Prawa Kon-stytucyjnego” na najlepszą pracę magisterską z zakresu prawa konstytucyj-nego i systemów politycznych.

Organizatorzy, zgodnie z przyjętym przez PPK regulaminem konkursu, powierzyli jego rozstrzygnięcie jury złożonemu z redaktorów Przeglądu.

W pierwszym etapie redaktorzy oceniali prace z zachowaniem anonimo-wości zarówno autorów, jak i promotorów. Każda praca została oceniona przez czterech członków jury, przy czym nie znali oni nawzajem swoich ocen.

Po podsumowaniu punktów otrzymanych przez czterech jurorów po-wstał ranking, a następnie jury podczas swojego posiedzenia w dniu 27 kwietnia i po przeprowadzeniu dyskusji nad wszystkimi ocenianymi praca-mi podjęło decyzję o przyznaniu I nagrody oraz dwóch wyróżnień.

Zwycięzcą Konkursu jest:

Katarzyna Kos, autorka pracy Wtórna niekonstytucyjność prawa w Polsce, której promotorem jest dr hab. Monika Florczak-Wątor, Uniwersytet Jagiel-loński w Krakowie Wydział Prawa i Administracji.

Wyróżnienie w Konkursie otrzymują:

Anna Gulska, autorka pracy Federalny Trybunał Konstytucyjny w ustroju Republiki Federalnej Niemiec, której promotorem jest dr hab. Wojciech Or-łowski, prof. nadzw. UMCS, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lubli-nie, Wydział Prawa i Administracji, oraz


Roger Konarski, autor pracy Gra komputerowa jako przejaw wolności człowieka. Wybrane zagadnienia prawne, której promotorem jest dr hab. Michał Bernaczyk, Uniwersytet Wrocławski Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii.

Laureatom serdecznie gratulujemy, a wszystkim uczestnikom bardzo dziękujemy.

Jesienią 2011 r., kiedy projektowaliśmy nasz konkurs, mieliśmy nadzie-ję, że pomoże młodym ambitnym i zdolnym studentom skonfrontować ich oczekiwania i efekty pracy w środowisku naukowym innym niż macierzy-sta uczelnia, a także pozwoli pozyskać grono już nie tylko czytelnikow, ale i przyszłych autorow naszego pisma. Po przeprowadzeniu konkursu mamy przeświadczenie, że oba zamiary udało się zrealizować, a duże zaintereso-wanie środo-wiska naukowego i młodych autorow pozwala wierzyć, że pra-ca badawcza i publikacje na-ukowe stanowić mogą wyzwanie, ale i marze-nie, ktore warto spełnić.

Zgodnie z regulaminem nagrodą w Konkursie jest opublikowanie frag-mentów pracy w formie artykułu w „Przeglądzie Prawa Konstytucyjnego”.

Publikacje zostaną przygotowane we współpracy z redaktorami Przeglą-du, którzy skontaktują się z laureatami.

Mamy nadzieję, że laureaci naszego konkursu dołączą do grona naszych Autorów, a efekty ich pracy spotkają się z uznaniem także naszych czytelni-ków.

Przewodnicząca JuryRedaktor Naczelny „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego”

Sabina Grabowska.

Ksawery Sarnecki

List do Redakcji Przeglądu Prawa Konstytucyjnego

Szanowna Redakcjo! Przede wszystkim jako syn śp. prof. Pawła Sarnec-kiego w imieniu własnym oraz mojej rodziny, zwłaszcza w imieniu mojej mamy i siostry chciałem wyrazić serdeczne podziękowanie Redaktor Na-czelnej Przeglądu Prawa Konstytucyjnego, Pani Sabinie Grabowskiej, dzięki której publikacja tych wspomnień stałą się możliwa. Równocześnie dzięku-ję Pani Monice Florczak-Wątor i Panu Sebastianowi Kubasowi za zebra-nie tych wspomnień od tylu Znajomych i Uczniów mojego Ojca, zwłaszcza w środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego, a szczególnie spośród pracow-ników naukowych Katedry Prawa Konstytucyjnego, gdzie przez dwie deka-dy był Kierownikiem, a którą Ojciec traktował jak drugą rodzinę... Dziękuję prof. Piotrowi Tulei, następcy i obecnemu Kierownikowi Katedry – wyra-żam wdzięczność, bo to dzięki niemu egzemplarze ostatniego numeru Prze-glądu Prawa Konstytucyjnego, zawierającego wspomnienia o moim Ojcu śp. prof. Pawle Sarneckim trafiły najpierw do rąk mojej mamy, a za jej pośred-nictwem również do mnie i do mojej siostry, Matyldy. Chciałem oczywiści podziękować wszystkim, którzy zechcieli podzielić się swoimi wspomnie-niami, niekiedy bardzo osobistymi. Na pewno najbardziej ucieszyły mnie liczne wspomnienia spotkań z moim Tatą w jego małym domku w Lancko-ronie przy drodze na Skawinki.

Wdzięczność w tym liście chciałem wyrazić przede wszystkim mojemu Ojcu, za jego życie i za jego przykład – zresztą sam wielokrotnie powtarzał do mnie znane przysłowie: „Słowa uczą, a przykłady pociągają”. Jakim czło-wiekiem był mój Ojciec, prof. Paweł Sarnecki? Każdy człowiek jest i na pew-no pozostanie do końca pewną zagadką. Wciąż jakoś w sobie buduję obraz


mojego Taty, a dzięki opublikowanym wspomnieniom o Nim w Przeglądzie poznaję jak był postrzegany przez jego Znajomych i Przyjaciół.

Przede wszystkim muszę przyznać, że miałem szczęście, że to właśnie On był moim Ojcem, choć muszę przyznać, z pewnym wstydem, że uświadomi-łem to sobie tak naprawdę dopiero w ostatnim roku życia mojego Taty, kiedy już zmagał się ze śmiertelną chorobą nowotworową. Tato miał pełną świa-domość sytuacji stanu swojego zdrowia, 17 listopada 2015 r. podpisał od-biór wyników badań histopatologicznych wraz z diagnozą. Odszukałem ten dokument parę dni temu i miałem łzy w oczach widząc na nim Jego pod-pis. Pan Bóg dał mu rok życia, aby mógł godnie i spokojnie przygotować się do śmierci, a przy okazji nauczył mnie swoim przykładem jak godnie i spo-kojnie umieć odejść do wieczności. Właśnie ten ostatni rok był dla nas, dla całej naszej rodziny, niesamowitym darem, kiedy to mogliśmy się bardzo zbliżyć do siebie. Dodatkowo mój Ojciec, jako człowiek głęboko wierzący pozwolił abym, w ramach mojej posługi nadzwyczajnego szafarza, mógł mu codziennie, przez pół roku, przywozić na rowerze, z mojej parafii z Woli Du-chackiej na Czerwony Prądnik, Komunię św.

Prawdopodobnie na skutek ubocznych działań leku, na wiosnę 2016 r., tato doznał zapalenia otrzewnej i dzięki szybkiej rekcji zaprzyjaźnionych lekarzy – naszych sąsiadów Iwony i Bogdana Ochremów – trafił zaraz po niedzieli Bożego Miłosierdzia do Szpitala im. Żeromskiego na opera-cję. Pamiętam z jakim wzruszeniem ja i moja siostra, żegnaliśmy się z nim, kiedy z sali szpitalnej był odwożony na szpitalnym łóżku na salę operacyj-ną. Pierwszy raz widziałem potem jak wygląda oddział intensywnej tera-pii. I oto niespodziewanie, niedługo po operacji, Tato „zebrał się” i niemal o własnych siłach wrócił do domu. Wtedy, wiosną i latem 2016 r., niespo-dziewanie dla wszystkich, na kilka miesięcy stan jego zdrowia, znacznie się poprawił – dzięki czemu zaczął samodzielnie jeździć do centrum miasta, odwiedzać Uniwersytet i znajomych, był np. na Śniadaniu Profesorskim w Colegium Maius. Dzięki odwadze i życzliwości pracowników Katedry Prawa Konstytucyjnego – Pani Monice Florczak-Wątor i Panu Bogusła-wowi Nalezińskiemu, Ojciec mógł wziąć udział w Zjeździe Katedr Prawa Konstytucyjnego w Zamościu, a dzięki prof. Tulei wziął udział we wrześniu w konferencji o Trybunale Konstytucyjnym na Uniwersytecie Jagielloń-skim. Było nam również dane kilkakrotnie wyjechać na weekend do Lanc-

251KRONIKA NAUKOWA

korony. Październik i listopad zeszłego roku Tato spędził już w szpitalach i na stacjach dializ. Zmarł 28 października 2016 r. W Klinice Nefrologii Szpitala Uniwersyteckiego.

Tato miał to szczęście, że był człowiekiem lubianym, miał przyjaciół i do-brych znajomych wśród konstytucjonalistów chyba na wszystkich uniwersy-tetach w Polsce, a jak widać z zamieszczonych wspomnień – również za gra-nicą. Tak się złożyło w moim życiu, że kilka lat spędziłem w Czechach, stąd dość biegle posługuję się czeszczyzną – dlatego pozwoliłem sobie na przetłu-maczenie z czeskiego wspomnień prof. Jána Gronskýego, które zostały za-mieszczone w poprzednim numerze Przeglądu w oryginale. Profesora Jána Gronskýego poznałem jak przypomina profesor jeszcze mieszkając z Rodzi-cami przy ul. Łobzowskiej w Krakowie, ale później odwiedziłem go jeszcze, będąc w Pradze bodaj w 1992 r. Mam nadzieję, że prof. Ján Gronský, jako poliglota, doskonale mówiący również po polsku, wybaczy mi moje, może troszkę niezdarne tłumaczenie jego wspomnień.

Wspomnienie Profesora Jána Gronskýego

Mówi się, że starzy ludzie często dobrze pamiętają, co było przed dziesiątka-mi lat, a nie pamiętają, co działo się przed paru dniami. Kiedy otrzymałem wiadomość o śmierci Pawła Sarneckiego, to najpierw wzbudziła we mnie żal i smutek z powodu odejścia tego przystojnego, młodego bruneta i przyjacie-la, którego obraz mam przed oczami...Wróciły wspomnienia wspólnie spę-dzonych chwil w Krakowie i wokół Krakowa, ale całkowicie zniknęła data, kiedy to właściwie było. Gdzieś w podświadomości, mam przeświadczenie, że był to rok 1979, ale nie jestem tego pewien. Tylko wspominam mój pobyt w historycznym sercu Polski, który miał być naukowym, ale potem się prze-rodził w niezwykle stresujący, a na koniec w głębokie przeżycie.

Na Uniwersytecie Jagiellońskim przyjął mnie bardzo serdecznie (mam wrażenie, że wtedy docent) Paweł Sarnecki. Stał na czele katedry prawa i ad-ministracji, co było dla mnie wielkim zaskoczeniem, ponieważ na wydziale prawa Uniwersytetu Karola, po komunistycznym przewrocie w lutym 1948 podążał się drogą podziału katedr na katedrę prawa państwowego, prawa gospodarczego i prawa Związku Radzieckiego. Coś takiego na Uniwersyte-


cie Jagiellońskim nie istniało – nie mieliście widocznie odpowiednika nasze-go programu rządowego z Koszyc.

Z Pawłem Sarneckim spędziliśmy wspólnie pierwszy piękny dzień, wy-mienialiśmy się doświadczeniami, wspominaliśmy sobie wspólnych przyja-ciół z Warszawy i Łodzi. Zamieszkałem w akademiku. Były tam składy dwu-pokojowe z jedną łazienką. W drugim z pokojów mieszkała Bułgarka. Rano Bułgarka wyszła, i ja wszedłem do wreszcie wolnej łazienki. Kiedy wróciłem do swojego pokoju, zorientowałem się, że zostałem okradziony ze wszystkie-go. Pieniądze, paszport, deklarację dewizową, a nawet i notes. Drzwi na ko-rytarz były otwarte.

Od tego się zaczął mój pobyt naukowy, który obrał zupełnie inny obrót niż naukowy. W jednej chwili musiałem zrezygnować z wielu zaplanowa-nych punktów programu, ponieważ nie miałem paszportu, ważnej dekla-racji celnej i dewizowej, ani nie miałem pieniędzy. Z planowanych spotkań doszło tylko do spotkania jedynie z prof. Witoldem Zakrzewskim, wielo-krotnie cytowanym w mojej pracy habilitacyjnej. U niego, jak mi powiedział Paweł, on sam zaczynał swoją naukową i dydaktyczną drogę. Profesor Za-krzewski był wtedy, jak mi się wydaje, kierownikiem instytutu nauk polito-logicznych UJ. I dla mnie było zaskoczeniem, że taki instytut mógł wtedy istnieć. Politolodzy u nas mogli oficjalnie tylko zebrać.

Nadeszły dni, kiedy Paweł załatwiał sprawy związane z moim okradze-niem. Cały dzień spędziliśmy na milicji, co było przeżyciem w gruncie rzeczy tragikomicznym, przypominającym raczej Przygody Dobrego Wojaka Szwej-ka. Następnie pojechaliśmy do Katowic, gdzie był czechosłowacki konsu-lat, a gdzie mi wyrobiono zastępcze dokumenty. Paweł załatwił, że mogłem dostać również trochę złotówek, abym mógł w Krakowie coś sobie kupić. Z powodu tego wydarzenia był Paweł przygnębiony, wciąż mnie przepra-szał, choć nie był przecież wcale winny. Zaprosił mnie do domu, przedstawił sympatycznej małżonce i synkowi [ależ Panie Profesorze, miałem wtedy już ok. 11 lat! – przypis tłumacza]. Było to bardzo piękne popołudnie i wieczór. Wszystko przebiegało w tym rodzinnym kręgu tak w ciepłej, bliskiej i przy-jacielskiej atmosferze, jak byśmy się znali od lat.

Najważniejsze przeżycia miałem w następnych dniach: Kraków i jego hi-storia. Okolica Krakowa, ciężki przemysł, Wieliczka (wspaniała kopalnia soli), Wojtyła – do niedawna arcybiskup krakowski, a teraz papież. Paweł

253KRONIKA NAUKOWA

mi poświęcił niesamowicie dużo czasu – widziałem jak z niego biła miłość do jego ojczyzny, do Krakowa, do zabytków i historii. To bardzo na mnie od-działywało i wywarło trudny do zdefiniowania stosunek do tego miasta i ja-koś szczególnie do Karola Wojtyły. W ogóle nie miałem poczucia, że jestem w państwie realnego socjalizmu. W tym mieście, z jego historią, w kościo-łach, do których mnie Paweł zaprowadził, było coś, co łączyło się z moimi wspomnieniami z mojego dzieciństwa i wczesnej młodości, głównie zwią-zane z polskimi harcerzami, którzy w sierpniu 1939 r., na wspólnym, letnim obozie, tuż przed wybuchem wojny, pozostali w mojej pamięci n początku moich skojarzeń związanych z Polską.

Odchodzą bliscy polscy konstytucjonaliści, znawcy prawa państwowe-go, politycy, socjolodzy, do których prac nawiązywałem przez dziesiątki lat, a którzy mi otwierali okna na „socjalistyczny konstytucjonalizm z ludzką twarzą”. Wszyscy już odeszli. Odszedł również mój ulubiony najbliższy Ta-deusz Szymczak, z którym wtedy z Krakowa do Łodzi wspólnie jechałem. Teraz opuścił nas Paweł Sarnecki. Spotkanie z nim w Krakowie stało się fun-damentem przyjaźni na wiele lat. Zostawiło w mojej pamięci ślad, który jest nie do wymazania.

Informacje dla Autorów

Wymogi formalne

Teksty należy nadsyłać w postaci wydruku (jeden egzemplarz) i w for-mie elektronicznej – preferowany format MS Word*, AmiPro*, WordPer-fect – z dołączonym oświadczeniem o oryginalności pracy oraz o tym, że nie uczestniczy ona aktualnie w innym postępowaniu wydawniczym. Koniecz-ne jest także umieszczenie dokładnego adresu do korespondencji i adresu mailowego oraz informacji o autorze, w której powinny być podane: sto-pień/tytuł naukowy, zajmowane stanowisko oraz miejsce pracy. Zostanie to wykorzystane w pierwszym przypisie artykułu. Ponadto nadsyłany arty-kuł musi być opatrzony:1. abstraktem do 1000 znaków; w sposób syntetyczny i klarowny wskazują-

cym cele, metody analizy oraz główne wnioski, eksponując wartość do-daną dla podjętej problematyki (w języku polskim i angielskim),

2. tytułem w języku angielskim,3. wykazem wybranych przez Autora słów kluczowych (w języku polskim

i angielskim),4. wykazem wykorzystanej w tekście literatury.

Redakcja „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego” informuje, iż w celu prze-ciwdziałania ghostwriting i guest authorship wprowadzono odpowiednie procedury związane z zaporą ghostwriting. Ghostwriting oraz guest author-ship są przejawem nierzetelności naukowej, a wszelkie wykryte przypadki będą demaskowane, włącznie z powiadomieniem odpowiednich podmio-tów (instytucje zatrudniające autorów, towarzystwa naukowe, stowarzysze-nia edytorów naukowych itp.).

Z ghostwriting mamy do czynienia wówczas, gdy ktoś wniósł istotny wkład w powstanie publikacji bez ujawnienia swojego udziału jako jeden z autorów lub bez wymienienia jego roli w podziękowaniach zamieszczo-nych w publikacji.

255Informacje dla Autorów

Z guest authorship (honorary authorship) mamy do czynienia wówczas, gdy udział autora jest znikomy lub w ogóle nie miał miejsca, a pomimo to jest autorem/współautorem publikacji.

Ponadto Redakcja PPK będzie dokumentować wszelkie przejawy nierze-telności naukowej, zwłaszcza łamania i naruszania zasad etyki obowiązują-cych w nauce.

Dlatego też Redakcja PPK wymaga od Autorów publikacji ujawnienia wkładu poszczególnych Autorów w powstanie publikacji (z podaniem afilia-cji oraz kontrybucji, tj. informacji, kto jest autorem koncepcji, założeń, me-tod, protokołu itp. wykorzystywanych przy przygotowaniu publikacji). Au-tor ponosi również odpowiedzialność za zgłoszoną publikację.

Redakcja nie zwraca tekstów niezamówionych oraz zastrzega sobie prawo do ich redagowania i skracania.

Artykuł, raport z badań czy komunikat powinien liczyć do 30 000 zna-ków, włączając abstrakty, tekst właściwy, tabele i wykresy oraz przypisy. Re-cenzja, glosa, opinia powinny zawierać do 15 000 znaków. Sprawozdanie, nota powinny zawierać do 10 000 znaków. Prosimy o zachowanie szerokiego marginesu i podwójnej interlinii, bez wstawiania śródtytułów.

Format przypisów bibliograficznych (op.cit.; ibidem):• książka – M. Weber, Etyka protestancka a duch kapitalizmu, Lublin

1993.• tekst w pracy zbiorowej – J.Ł. Grzelak, Dylematy społeczne, [w:] Psy-

chologia ekonomiczna, red. T. Tyszek, Gdańsk 2004, s. 265.• artykuł w czasopiśmie – T. Szlendak, Techno-dzieci końca ery indu-

strialnej, „Studia Socjologiczne” 1994, nr 1, s. 128.• Internet, jako źródło informacji, wygrywa z telewizją i prasą, www.in-

ternetstats.pl (27.02.2010).• powtórzenie:

– J. Kowalski, op.cit., s. 12 (gdy ponownie powoływana jest tylko jedna publikacja danego autora).

– J. Kowalski, Zależności pomiędzy..., s. 23–34 (gdy ponownie powo-ływana jest jedna z kilku publikacji danego autora).


Procedura recenzyjna

Każdy nadesłany tekst jest opiniowany przez Komitet Redakcyjny w termi-nie trzech tygodni od jego wpłynięcia do redakcji. Opinia zawiera wniosek o zakwalifikowaniu tekstu do postępowania recenzyjnego lub odrzuceniu ze względu na uchybienia formalne. Następnie każda praca (po usunięciu personaliów autora) jest opiniowana przez jednego z Redaktorów PPK. Po uzyskaniu pozytywnej opinii tekst zostaje przesłany do dwóch recenzen-tów zewnętrznych. W przypadku uzyskania recenzji negatywnej Redaktor Naczelny kieruje tekst do dodatkowego recenzenta zewnętrznego. W ciągu 3 miesięcy od nadesłania tekstu autor otrzymuje recenzje nadesłanego tek-stu (po usunięciu personaliów recenzentów) oraz informację w sprawie dal-szego postępowania publikacyjnego.

W przypadku tematycznego sprofilowania poszczególnych numerów PPK zakwalifikowany tekst zostaje opublikowany zgodnie z jego meryto-ryczną treścią.

Na stronie internetowej czasopisma dostępne są teksty w wersji pdf z ko-lejnych numerów dwumiesięcznika.

Guidelines for Authors

Formal requirements

Authors should submit MS Word* AmiPro* WordPerfect files and one copy of the manuscript with enclosed statement of originality and a statement that it is not under consideration for publication process elsewhere. It is very im-portant to provide a precise postage address, an e-mail address, and infor-mation about the Author (academic degree, position and place of work). This information will be used in the first footnote in the article.

Furthermore the article should consist of:1. an abstract (up to 1000 characters) (both in Polish and English) – indicat-

ing the objectives, methods of analysis and the main findings in a concise and clear way, exposing the added value for the undertaken issues,

2. keywords (both in Polish and English),3. title of the article in English,4. list of literature used in text.

The editors of “Przegląd Prawa Konstytucyjnego” (Review of Constitu-tional Law) informs that in order to prevent ghostwriting and guest author-ship, the proper procedures connected with a ghostwriting firewall system have been implemented. Ghostwriting and guest authorship are a sign of scientific misconduct, and any detected cases will be unmasked, including notifying the appropriate entities (authors’ employers, scientific societies, as-sociations of scientific editors etc.).

Ghostwriting refers to cases when a person significantly contributed to the publication but was not mentioned as a co-author or in the acknowledge-ments.

Guest authorship is given when an author/co-author contributed little or nothing to the paper.


Moreover, the editors of “Przegląd Prawa Konstytucyjnego” will docu-ment all forms of scientific misconduct, especially violations and breaches of scientific ethics.

Therefore, the editors of “Przegląd Prawa Konstytucyjnego” demand that authors should disclose contributions from individual authors in the crea-tion of the publication (including affiliation and contribution, i.e. the infor-mation about who is the author of the concepts, premises, methods, protocol, etc. used when preparing the publication). Authors also bear responsibility for the submitted publications.

We do not return not ordered texts and we reserve the right to their edit-ing and shortening.

Article, research report or communicate should have up to 30 000 charac-ters, including abstracts, main text, tables, diagrams and footnotes. Review, glossaries, opinion should have up to 15 000 characters; report and note up to 10 000 characters.

Format of bibliography (op.cit.; ibidem):• book – M. Weber, Etyka protestancka a duch kapitalizmu, Lublin

1993.• an article in a collective work – J.Ł. Grzelak, Dylematy społeczne, [w:]

Psychologia ekonomiczna, red. T. Tyszek, Gdańsk 2004, p. 265.• an article in a journal – T. Szlendak, Techno-dzieci końca ery indu-

strialnej, „Studia Socjologiczne” 1994, No. 1, s. 128.• the Internet – Internet jako źródło informacji, wygrywa z telewizją

i prasą, www.internetstats.pl (27.02.2010).• repetition:

– J. Kowalski, op.cit., p. 12 (when only one work of this author is ci-ted in the paper).

– J. Kowalski, Zależności pomiędzy..., pp. 23–34 (when more than one work of this author is cited in the paper).

259Guidelines for Authors

Review procedure

Within three weeks of submission each text is being assessed by the Edito-rial Board. Opinion contains a request for a review or rejection due to for-mal defects.

Then, each paper (after removing the author’s personal details) receives the opinion of one of the editors of “Przegląd Prawa Konstytucyjnego”. Hav-ing received a positive opinion, the paper is sent to two external reviewers. In case the paper receives a negative opinion, chief editor sends it to an addi-tional external reviewer. Within three months of submission of the text the author receives its review (without personal data of the reviewer) and infor-mation regarding further publishing procedure.

Articles from the next issues are available in pdf format on our website.

PRZEGLĄD - Marszalek.com.pl

Documents

Transcript of PRZEGLĄD - Marszalek.com.pl