PROJEKTI I PLANIFIKIMIT DHE QEVERISJES VENDORE (PLGP) NË ... · 6.5% e TATD, duke marrë në...

DRAFT PËR DISKUTIM

PROJEKTI I PLANIFIKIMIT DHE

QEVERISJES VENDORE

(PLGP) NË SHQIPËRI

DOKUMENT POLITIKASH:

KRIJIMI I NJË FORMULE TË DREJTË, TRANSPARENTE DHE TË PARASHIKUESHME PËR TRANSFERTËN E PAKUSHTËZUAR

Draft

SHTATOR 2015 Ky botim u përgatit për shqyrtim nga Agjencia e Shteteve të Bashkuara për Zhvillimin

Ndërkombëtar (USAID). Ai u përgatit nga Tetra Tech ARD.

U përgatit për Agjencinë e Shteteve të Bashkuara për Zhvillimin Ndërkombëtar, me nr. kontrate me USAID-in AID-182-C-12-00001, Projekti i Planifikimit dhe Qeverisjes Vendore në Shqipëri (PLGP)

Ky dokument politikash u përgatit nga: Tony Levitas Senior Research Fellow Watson Institute for International Studies

Elton Stafa Ekspert i Financave Vendore

Projekti i Planifikimit dhe Qeverisjes Vendore (PLGP)

Addresa e Tetra Tech ARD: Tetra Tech ARD 159 Bank Street, Suite 300 Burlington, Vermont 05401 USA Telephone: (802) 658-3890 Fax: (802) 658-4247 www.ardinc.com

Kontakt për Tetra Tech ARD

Kevin McLaughlin, Senior Technical Advisor/Manager [email protected]

Kontakt për Projektin PLGP:

Peter Clavelle, Drejtor i Projektit PLGP

[email protected]

http://www.ardinc.com/

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

PROJEKTI I PLANIFIKIMIT DHE QEVERISJES VENDORE (PLGP) NË SHQIPËRI

DOKUMENT POLITIKASH: KRIJIMI I NJË FORMULE TË DREJTË, TRANSPARENTE DHE TË PARASHIKUESHME PËR TRANSFERTËN E PAKUSHTËZUAR – DRAFT

3

PROJEKTI I PLANIFIKIMIT

DHE QEVERISJES

VENDORE (PLGP)

NË SHQIPËRI

DOKUMENT POLITIKASH: KRIJIMI I NJË FORMULE TË DREJTË, TRANSPARENTE DHE TË PARASHIKUESHME PËR TRANSFERTËN E PAKUSHTËZUAR

SHTATOR 2015

Sqarim

Pikëpamjet e shprehura në këtë botim nuk pasqyrojnë domosdoshmërisht pikëpamjet e USAID-

it apo të Qeverisë së Shteteve të Bashkuara.



4

PËRMBAJTJA

PËRMBLEDHJE EKZEKUTIVE ................................................................................................................... 6

1.0 KONTEKSTI DHE PROBLEMET ...................................................................................................... 10

2.0 REKOMANDIME POLITIKASH ......................................................................................................... 12

2.1. Rritja e madhësisë së transfertës së pakushtëzuar .................................................. 12

2.2. Kthimi i transfertës së pakushtëzuar në një instrument të qëndrueshëm dhe të parashikueshëm .............................................................................................................. 16

2.3. Përcaktimi i popullsisë rezidente dhe i nevojave për shpenzime ............................. 17

2.4. Rregullimet e transfertës për dendësinë e popullsisë dhe numrin e nxënësve ......... 20

2.5. Komponenti i ekualizimit të të ardhurave në ndarjen e transfertës së pakushtëzuar 23

2.6. Qarqet dhe transferta e pakushtëzuar .................................................................... 28

3.0 HAPAT E MËTEJSHËM DHE SHËNIME PËRMBYLLËSE .............................................................. 30

SHTOJCAT ................................................................................................................................................. 32

Shtojca 1. ......................................................................................................................... 32

Shtojca 2. ......................................................................................................................... 33

REFERENCAT ............................................................................................................................................ 38



5

AKRONIME DHE SHKURTIME

FZHR Fondi i Zhvillimit të Rajoneve

INSTAT Instituti i Statistikave

MF Ministria e Financave

ML Ministritë e linjës

MSHÇV Ministri i Shtetit për Çështjet Vendore

MFP Menaxhimi i Financave Publike

NJQV Njësi e qeverisjes vendore

PBB Prodhimi i Brendshëm Bruto

PLGP Projekti i USAID-it për Planifikimin dhe Qeverisjen Vendore

QSH Qeveria shqiptare

RAT Reforma administrative-territoriale

RGJC Regjistri i Gjendjes Civile

TAP Tatimi mbi të Ardhurat Personale

TATD Të ardhurat kombëtare nga tatimet dhe doganat

TA Taksa e mjeteve të përdorura të transportit

TBV Tatimi i thjeshtuar mbi fitimin për biznesin e vogël



6

PËRMBLEDHJE EKZEKUTIVE

Në vitin 2015, Qeveria Shqiptare (QSH) realizoi reformën administrative-territoriale (RAT) duke ulur

numrin e njësive të qeverisjes vendore (NjQV) nga 373 në 61. Objektivat kryesore të kësaj reforme ishin

përmirësimi i eficiencës dhe efektivitetit të administratës publike në nivel vendor e qendror, përmirësimi i

cilësisë së shërbimeve publike vendore dhe inkurajimi i një zhvillimi socio-ekonomik më të balancuar.1

Për të mundësuar arritjen e këtyre qëllimeve, Qeveria Shqiptare kërkoi mbështetjen e USAID-it për të

harmonizuar sistemin e financave ndërqeveritare me sistemin e ri të qeverisjes vendore. Në veçanti,

Qeveria Shqiptare kërkoi rekomandime në lidhje me madhësinë dhe shpërndarjen e transfertës së

pakushtëzuar. Kjo transfertë u siguron NJQV-ve të ardhura për të përmbushur përgjegjësitë që u janë

caktuar me ligj, por që ato nuk mund t’i financojnë me burime të tjera.

Në gjashtë muajt e fundit, Projekti i USAID-it për Planifikimin dhe Qeverisjen Vendore (PLGP) ka

përpunuar një bazë të konsiderueshme të dhënash për financat vendore, ka shqyrtuar literaturën për

NJQV-të në Shqipëri dhe është konsultuar me aktorët kryesorë në të gjitha nivelet e politikës, përfshirë

ekspertët e nivelit të lartë të Ministrisë së Financave (MF) dhe Ministrit të Shtetit për Çështjet Vendore

(MSHÇV). Duke ndjekur një proces të bazuar në analizën e të dhënave dhe konsultimeve të

vazhdueshme, projekti PLGP ka ndërtuar edhe një instrument modelimi në Excel që u bën të mundur

politikëbërësve të simulojnë efektet e shpërndarjes së transfertës sipas skenarëve të ndryshëm dhe t’i

krahasojnë rezultatet me të dhënat historike.

Ky dokument politikash paraqet një përmbledhje të gjetjeve dhe rekomandimeve tona kryesore

Meqenëse, instrumenti i modelimit u mundëson politikëbërësve të testojnë skenarë të ndryshëm,

rekomandimet e paraqitura në këtë dokument duhet të konsiderohen më shumë si udhëzime sesa zgjidhje

teknike specifike. E thënë ndryshe, instrumenti i modelimit ndihmon të testohen shpejt një sërë skenarësh

në mënyrë teknikisht të saktë, edhe pse modelimi përfundimtar i kritereve të formulës së shpërndarjes së

transfertës, i përzgjedhur nga qeveria, mund të mos përputhet me këto rekomandime. Rekomandimet tona

më të rëndësishme mund të përmblidhen si më poshtë:

NJQV-të në Shqipëri, kanë vuajtur historikisht pamjaftueshmërinë e financimeve. Kjo

pamjaftueshmëri financimi së bashku me fragmentimin territorial-administrativ vështirësonin

ofrimin e shërbimeve në përputhje me nevojat dhe pritshmëritë e rezidentëve të NJQV-ve.

Qartësisht, problemi i keqfinancimit nuk mund të zgjidhet nga çfarëdo përfitimi në eficiencë që

vjen nga konsolidimi territorial. Dhe sigurisht që NJQV-ve do t’u nevojiten më shumë të ardhura

për të përmbushur kërkesat e elektoratit për shërbime më të mira dhe për infrastrukturë më të

mirë publike.

1 Strategjia Kombëtare Ndërsektoriale për Decentralizim dhe Qeverisje Vendore 2015-2020, e miratuar me Vendim

të Këshillit të Ministrave Nr. 691, datë 29.7.2015.



7

Përmirësimi i situatës financiare të qeverisjes vendore është një proces, i cili me kohë, do të

kërkojë përdorimin e një sërë instrumentesh të ndryshme për të rritur të ardhurat vendore. Por

rritja e shumës së transfertës së pakushtëzuar është mënyra më e thjeshtë dhe e shpejtë e fillimit të

këtij procesi. Ne rekomandojmë që në vitin 2016, shuma e transfertës së pakushtëzuar të

shpërndarë me anë të formulës2 të rritet nga niveli prej 12.5 miliardë lekë në 2014 ose rreth

5% e totalit të të ardhurave nga tatimet dhe doganat (TATD) në 16.5 miliardë lekë ose

6.5% e TATD, duke marrë në konsideratë vetëm funksionet ekzistuese të NJQV-ve.

Qeveria shqiptare aktualisht po shqyrton transferimin e disa funksioneve të reja tek NJQV-të në

vitin 20163. Deri më tani, ende nuk është marrë një vendim se cilat funksione do t’i kalojnë

NJQV-ve dhe as për mënyrën e financimit të tyre. Shumë nga funksionet që po shqyrtohen për t’u

decentralizuar, aktualisht kryhen nga institucione shtetërore, të cilat në fakt kanë një shpërndarje

gjeografike-administrative jo të rregullt në territor. Financimi i këtyre funksioneve me anë të

transfertës së pakushtëzuar është problematik, sepse formula do t’i shpërndante të ardhurat pak a

shumë në mënyrë të barabartë mes 61 bashkive, pavarësisht nëse ato i kanë ose jo institucionet në

fjalë. Si rezultat, NJQV-të që i kanë këto institucione do merrnin më pak fonde nga sa realisht

është kostoja e funksionimit të tyre, ndërsa ato që nuk i kanë këto institucione do të merrnin më

shumë fonde (që nuk i merrnin më parë), por që gjithsesi nuk do të mjaftonin për të ngritur

institucionet dhe për të ofruar shërbimet e nevojshme. Ka disa mënyra për të lehtësuar zgjidhjen e

këtyre problemeve, por ato kërkon analiza specifike të funksioneve dhe përgatitje institucionale.

Duke marrë në konsideratë kompleksitetin e këtyre çështjeve dhe kohën e kufizuar për të

kryer analiza dhe përgatitje, rekomandimi ynë kryesor është që të paktën fillimisht çdo

funksion i ri i transferuar tek njësitë vendore për vitin 2016 të financohet nëpërmjet

transfertave të kushtëzuara.

Shuma e transfertës së pakushtëzuar është karakterizuar nga një paqëndrueshmëri historike dhe

me tendencë rënëse. Për më tepër, kjo paqëndrueshmëri rënëse është shoqëruar edhe nga

gërryerja progresive e kompetencave të NJQV-ve për taksat vendore. Të marra së bashku, këto

tendenca e kanë bërë të pamundur që NJQV-të të planifikojnë burimet e tyre. Pakësimi i të

ardhurave dhe paqëndrueshmëria kanë çuar edhe në demoralizimin e punonjësve të NJQV-ve, të

cilët shohin se mund t’u shërbejnë qytetarëve të tyre vetëm duke i parë nga qeveria qendrore për

transferta të kushtëzuara.

Për të siguruar të zgjedhurit e rinj vendorë se këto tendenca do të zëvendësohen nga

qëndrueshmëria dhe stabiliteti, ne rekomandojmë që shuma e transfertës së pakushtëzuar

të përcaktohet në ligj si përqindje ndaj totalit të të ardhurave nga tatimet dhe doganat të

2 Prej disa vitesh tashmë, Ministria e Financave i shton transfertës së pakushtëzuar të disa NJQV-ve, fonde të një

natyre të “kushtëzuar”, për funksionimin e konvikteve dhe disa qendrave sociale. Në vitin 2014, këto fonde të kushtëzuara ishin në nivelin e 600 milion lekëve, duke rritur kështu nivelin e transfertës së pakushtëzuar në raport me TATD në nivelin 5.2%. Kjo praktikë duhet të ndalojë, pasi ndikon në transparencën dhe përgjegjshmërinë e gjithë sistemit të financave ndërqeveritare. Në bazën e të dhënave mbi të cilën është ndërtuar instrumenti i modelimit për formulën, këto fonde “të kushtëzuara” janë pastruar nga shumat e transfertës në NJQV-të përkatëse. Prandaj, nëse nuk merren në konsideratë këto fonde, shuma e transfertës së pakushtëzuar përbën vetëm 5% të TATD. 3 Qeveria aktualisht po shqyrton transferimin e funksioneve të mbrojtjes nga zjarri, mjedisin, ujitjen dhe kullimin,

pagat e edukatoreve të sistemit parashkollor dhe qendrat sociale në shërbim të moshave të treta dhe personave me aftësi të kufizuara.



8

vitit të mëparshëm dhe të rishihet rregullisht në rritje, me kalimin e funksioneve të reja tek

NJQV-të.

Historikisht Qeveria shqiptare ka përdorur të dhënat e popullsisë nga regjistri i gjendjes civile

(RGJC) për ndarjen e transfertës së pakushtëzuar. Kjo rezulton jashtëzakonisht problematike,

sepse ndërkohë që të dhënat nga RGJC paraqesin, NJQV-në e origjinës për të gjithë banorët e

regjistruar, ato nuk japin informacione se ku banojnë realisht qytetarët, d.m.th., në vendin e tyre

të origjinës, në ndonjë qytet tjetër apo madje edhe jashtë vendit. Si rezultat, në nivel kombëtar ka

një diferencë të theksuar prej 50% midis numrit të qytetarëve të regjistruar nga RGJC dhe numrit

të qytetarëve sipas regjistrimit të Censusit në vitin 2011. Diferencat mes shifrave të numrit të

popullsisë të regjistruar në RGJC dhe në Censusin e 2011 për disa NJQV janë edhe më dramatike

duke ndryshuar nga niveli i lartë prej 545% në atë të ulët prej vetëm 15% më shumë.

Përdorimi i të dhënave të RGJC-së për ndarjen e transfertës së pakushtëzuar u jep më shumë

fonde atyre NJQV-ve që kanë një përqindje më të lartë të qytetarëve të tyre që faktikisht jetojnë

jashtë vendit (apo në qytete të tjera) dhe më pak atyre NJQV-ve të dhënat e të cilave nga RGJC

janë më afër shifrave të Censusit. Një gjë e tillë sjell pabarazi dhe mungesë efikasiteti, sepse

burimet e kufizuara financiare publike shkojnë për ato NJQV që ofrojnë shërbime për qytetarë që

nuk banojnë në Shqipëri (apo që jetojnë në NJQV të tjera) në kurriz të atyre NJQV-ve që duhet të

ofrojnë këto shërbime për qytetarë që faktikisht jetojnë aty. Për të përmirësuar barazinë dhe

efikasitetin e sistemit, ne rekomandojmë që të dhënat e popullsisë për ndarjen e transfertës

të bazohen kryesisht tek të dhënat e Censusit 2011, sepse këto të dhëna kapin më mirë

“shtetasit rezidentë efektivë”, që përbëjnë edhe treguesin më të mirë të nevojave të NJQV-

ve për shpenzime.

Para reformës administrative-territoriale, 373 NJQV-të e vendit ndaheshin në komuna dhe bashki.

Plot 70% e transfertës së pakushtëzuar ndahej sipas popullsisë (duke përdorur të dhënat nga

RGJC) për të gjitha NJQV-të. Pjesa e mbetur prej 30% ndahej në gjysmë, ku 15% shkonte për

komunat në bazë të sipërfaqes së tyre dhe 15% për bashkitë në bazë të numrit të popullsisë, me

përjashtimin e rëndësishëm të Bashkisë së Tiranës. Konsolidimi i NJQV-ve ka eliminuar

diferencimin ligjor mes komunave dhe bashkive. Gjithashtu, reforma ka bërë që numri i

popullsisë dhe sipërfaqja e pjesës më të madhe të NJQV-ve të jenë shumë më të ngjashme se më

parë. Për rrjedhojë, është e pamundur por edhe e padëshirueshme përdorimi i mëtejshëm i sistemit

aktual të sipërfaqes së komunave dhe popullsisë së bashkive për ndarjen e transfertës, e sidomos

fondeve shtesë për disa kategori të caktuara të NJQV-ve.

Por megjithatë, është e rëndësishme që t’u ofrohet më shumë mbështetje NJQV-ve që kanë kosto

më të mëdha në ofrimin e shërbimeve si rrjedhojë e një dispersioni të lartë të vendbanimeve. Për

më tej, nuk ka arsye përse nevojat për shpenzime të Bashkisë Tiranë të konsiderohen si më të

vogla sesa nevojat të NJQV-ve të tjera (edhe pse ka arsye që kryeqyteti duhet të vazhdojë të

kontribuojë në komponentin e ekualizimit horizontal të transfertës së pakushtëzuar). Prandaj, ne

rekomandojmë që 10-20% e transfertës të ndahet për ato NJQV me një dendësi të

popullsisë nën mesataren kombëtare dhe në komponentin e nevojave në formulë, Bashkia

Tiranë të trajtohet njësoj si NJQV-të e tjera. Duke qenë se ka një korrelacion të madh mes

dendësisë së ulët të popullsisë dhe zonave malore, përdorimi i këtij koeficienti bën të mundur të

eliminohen koeficientët e veçantë të sistemit aktual për NJQV-të që ndodhen në zona malore dhe

“financiarisht në nevojë”.

Formula aktuale e shpërndarjes së transfertës së pakushtëzuar përfshin dispozita që rishpërndajnë

fonde nga NJQV-të me nivele të larta të të ardhurave të veta drejt atyre që kanë nivele më të



9

ulëta. Në parim, ky lloj ekualizimi horizontal i të ardhurave është krejtësisht i saktë. Por që një

sistem i tillë të funksionojë siç duhet, qeveria qendrore duhet të ketë informacione të sakta për

bazën e tatueshme –vlerën totale të asaj që tatohet në çdo NJQV– për të gjitha të ardhurat e veta

që përdoren për ekualizim. Kjo për arsye se, pa një informacion të tillë është e pamundur që

qeveria qendrore të përcaktojë nëse të ardhurat nga taksat në fjalë përfaqësojnë me të vërtetë atë

që mund të mbledhë njësia vendore – duke pasur parasysh pasurinë e komunitetit të saj – apo

vullnetin e saj për mbledhjen e taksave. Për rrjedhojë, sistemi rrezikon të krijojë disincentiva për

mbledhjen e të ardhurave, sepse NJQV-të mund të zgjedhin të mos e marrin seriozisht mbledhjen

e taksave dhe, gjithsesi, ende të marrin fonde shtesë nga komponenti i ekualizimit të formulës.

Fatkeqësisht, është jashtëzakonisht e vështirë në pjesën më të madhe të vendeve në zhvillim që

qeveria qendrore të përcaktojë bazën e taksueshme për të ardhurat e veta vendore (p.sh., vlera

totale e pasurisë që i nënshtrohet taksës së pronës). Për rrjedhojë, në shumë nga këto vende

ekualizimi duhet të kufizohet tek taksat që ndahen me NJQV-të, por që këto të fundit nuk i

mbledhin vetë. Vitet e fundit, sistemi i ekualizimit të të ardhurave në Shqipëri ka ecur në këtë

drejtim, por në mënyrë krejt paradoksale. Kjo sepse reformimi i taksës vendore të biznesit të

vogël (TBV) –e ardhura më e rëndësishme në sistemin e ekualizimit– është transformuar nga një

taksë e administruar nga vendorët në një taksë të ndarë, që mblidhet nga administrata tatimore

qendrore.4 Pikërisht këto reforma ulën në mënyrë dramatike të ardhurat vendore nga kjo taksë,

duke dobësuar kështu forcën e përgjithshme të sistemit të ekualizimit, i cili bazohet tashmë në

tatimin e thjeshtuar mbi fitimin e biznesit të vogël, të zvogëluar, dhe në taksën kombëtare të

automjeteve. Ne rekomandojmë që struktura bazë e sistemit aktual të ekualizimit të ruhet,

por rregullat që përcaktojnë funksionimin e tij të jenë të qarta në mënyrë që çdokush të

kuptojë se ekualizim bazohet vetëm në taksat e ndara. Po ashtu, rekomandojmë që taksa e

kalimit të pronësisë së pasurive të paluajtshme të shitura nga personat juridike të

reformohet dhe të përfshihet në sistem si taksë e ndarë.

Qarqet, niveli i dytë i qeverisjes vendore në Shqipëri, marrin rreth 9% të totalit të transfertës së

pakushtëzuar, në vlerë rreth 1.1 miliardë lekë. Reforma administrative-transfertës nuk i

konsolidoi qarqet. Këtyre të fundit nuk u është kaluar ndonjë funksion shtesë. Përkundrazi, pritet

që përgjegjësia për rrugët rajonale të kaloje tek bashkitë e reja dhe që ato të mbajnë funksionet e

koordinuese (funksione që nuk janë të përcaktuara qartësisht). Rekomandimi ynë kryesor në

lidhje me qarqet është të ulet shuma e transfertës së pakushtëzuar në favor të NJQV-ve të

reja. Nëse rrugët rajonale do t’i kalojnë Bashkive dhe madhësia e transfertës së

pakushtëzuar rritet në 6.5% të TATD, pjesa për qarqet mund të ulet në 4.5% e totalit të

fondit (rreth 750 milionë lekë). Një formulë si ajo për bashkitë e bazuar tek shpërndarja për

frymë (në bazë të numrit të “rezidentëve efektivë”) me përshtatje për dendësinë e ulët të

popullsisë mund të përdoret për të ndarë fondet për qarqet duke replikuar disi sistemin aktual që

është më i ndërlikuar.

4 Ka ende shumë paqartësi në legjislacionin dhe praktikën shqiptare për ndryshimin midis të ardhurave të veta dhe

të ndara si dhe midis taksave dhe tarifave. Këto çështje duhet të bëhen të qarta në ligjin që pritet të hartohet për financat e qeverisjes vendore.



10

1.0 KONTEKSTI DHE PROBLEMET

Qeveria shqiptare konsolidoi numrin e nivelit të parë të njësive të qeverisjes vendore nga 373 në 61.

Reforma administrative-territoriale përbën në moment të rëndësishëm në përpjekjet e vendit për të

përmirësuar efektivitetin dhe efikasitetin e administratës publike dhe cilësinë e shërbimeve. Ulja e numrit

të NJQV-ve duhet të rrisë efikasitetin e qeverisjes vendore duke ulur kostot administrative. Përqendrimi i

burimeve njerëzore dhe financiare në një numër të vogël të NJQV-sh më të mëdha duhet të rrisë

efektivitetin e shërbimeve publike duke përmirësuar gjithashtu aftësinë e qeverisjes vendore për t’iu

përgjigjur preferencave të elektoratit të tyre. Ndërkohë, transferimi i përgjegjësive për ofrimin e

përditshëm të shërbimeve të përgjithshme NJQV-ve, i lejon qeverisë qendrore të fokusojë më shumë në

funksionet e saj strategjike, ligjore dhe hartimit të politikave kombëtare, përfshirë objektivin e një

zhvillimi të balancuar territorial.

Reforma administrative-territoriale premton të përmirësojë jo vetëm efektivitetin dhe efikasitetin e

qeverisjes vendore por edhe shtetit shqiptar në tërësi. Për të përmbushur këtë premtim, gjithsesi, duhet që

reforma territoriale të shoqërohet me ndryshime të mëdha në sistemin e financave ndërqeveritare. Në

mënyrë ideale, këto ndryshime duhet të shprehen në një ligj të ri për financat vendore dhe të trajtojnë një

sërë fushash të rëndësishme përfshirë këtu mbledhjen e të ardhurave vendore, taksat e ndara, planifikimin

e investimeve kapitale, buxhetimin dhe menaxhimin financiar e kontrollin, si dhe masa të tjera për të

rritur përgjegjshmërinë e të zgjedhurve vendorë ndaj qytetarëve të tyre. Gjithsesi, sfida më emergjente

me të cilën përballet qeveria shqiptare është reformimi i transfertës së pakushtëzuar që marrin

NJQV-të nga buxheti i shtetit.

Kjo transfertë u siguron NJQV-ve burime financiare mbi të cilat ato kanë diskrecion të plotë, të

domosdoshme gjithashtu për ofrimin e funksioneve të ngarkuara me ligj, të cilat NJQV-të nuk mund t’i

financojnë siç duhet nga burimet e tjera. Transferta e pakushtëzuar është burimi kryesor – dhe në disa

raste i vetëm- i financimit të buxheteve vendore dhe ka gjasa të mbetet i tillë për të ardhmen e afërt. Kjo

sepse është e vështirë që NJQV-ve t’u jepet akses i drejtpërdrejtë në burime të qëndrueshme të të

ardhurave publike. Duke pasur parasysh rëndësinë e transfertës së pakushtëzuar për funksionimin e

sistemit të ri të qeverisjes vendore, është jashtëzakonisht e rëndësishme që rregullat për madhësinë dhe

ndarjen e këtij transfertë të jenë në përputhje me objektivat e reformës administrative-territoriale.

Më poshtë trajtohen problemet më të rëndësishme të politikave për madhësinë dhe ndarjen e transfertës së

pakushtëzuar sot, dhe pse këto rregulla duhet të ndryshohen për t’u përballur me sfidat e së nesërmes. Ja

cilat janë pesë problemet themelore që duhet të trajtohen:

1. Shuma e transfertës së pakushtëzuar duhet të rritet, që NJQV-të të kenë fonde të mjaftueshme për

të financuar funksionet e caktuara me ligj dhe për të ofruar shërbime që qeveria qendrore ka vendosur

të mos i ofrojë vetë. Pa një përmirësim të konsiderueshëm të gjendjes financiare të NJQV-ve, qëllimi

strategjik i reformës administrative-territoriale për përmirësimin e përgjithshëm të qeverisjes në

sektorin publik në Shqipëri vihet seriozisht në pikëpyetje.

2. Shuma e transfertës së pakushtëzuar duhet të stabilizohet dhe të bëhet më e parashikueshme në

mënyrë që NJQV-të të jenë në gjendje të hartojnë planet e tyre buxhetore shumëvjeçare. Nëse

madhësia dhe ndarja e transfertës mbetet e paparashikueshme, vështirë se mund të përmbushet qëllimi



11

i rritjes së efektivitetit të qeverisjes vendore. Për të stabilizuar transfertën, ne rekomandojmë që vlera

e tij të shprehet në ligj si përqindje ndaj totalit të të ardhurave nga tatimet dhe doganat të vitit të

mëparshëm dhe të rregullohet periodikisht në rritje, duke reflektuar decentralizimin e përgjegjësive të

reja.

3. Njësia bazë për të matur nevojat e NJQV-ve për shpenzime duhet të jetë numri i qytetarëve

rezidentë, pra që banojnë aktualisht në secilën NJQV dhe për të cilët NJQV-të duhet të ofrojnë

shërbime. Fatkeqësisht, të dhënat mbi popullsinë rezidente në çdo NJQV paraqesin diferenca mjaft të

mëdha sipas dy burimeve zyrtare, Censusit dhe Regjistrit të Gjendjes Civile (RGJC). Por gjithsesi,

përdorimi aktual i të dhënave të RGJC për ndarjen e transfertës së pakushtëzuar çon shumë fonde

drejt NJQV-ve që kanë një përqindje më të lartë se mesatarja të qytetarëve të tyre që jetojnë jashtë

dhe shumë më pak fonde atyre NJQV-ve që e kanë këtë përqindje më të ulët se mesatarja. E thënë

ndryshe, vazhdimi i përdorimit të të dhënave të gjendjes civile për ndarjen e transfertave jo vetëm që

nuk është i drejtë, por është edhe në kundërshtim me objektivat e efikasitetit që synohen nga reforma

administrative-territoriale.

4. Kriteret e formulës aktuale me anë të të cilave alokohen fonde shtesë për komunat sipas

sipërfaqes dhe për bashkitë sipas popullsisë duhet të ndryshohen, sepse reforma administrative-

territoriale ka eliminuar ndryshimet ligjore mes komunave dhe bashkive dhe i ka bërë NJQV-

të më të barabarta për sa i përket sipërfaqes, popullsisë dhe terrenit malor. Për arsye barazie dhe

efikasiteti, rregullat e reja për këtë pjesë të transfertës që nuk ndahet drejtpërdrejtë sipas popullsisë

duhet të jenë sa më thjeshta dhe transparente që të jetë e mundur.

5. Rregullat që kanë të bëjnë me komponentin e ekualizimit horizontal të të ardhurave, edhe pse

nga ana konceptuale janë të sakta, duhet të thjeshtohen dhe qartësohen në mënyrë që të kuptohet

nga të gjithë se ekualizimi do të bazohet vetëm në të ardhurat nga taksat e ndara dhe se NJQV-të nuk

do të shpërblehen nëse nuk performojnë siç duhet në mbledhjen e të ardhurave. Pjesa vendore e taksës

së kalimit të pronësisë duhet të shtohet në fondin e taksave të ardhurat e të cilave përdoren për

ekualizim.

6. Zgjerimi i NJQV-ve të nivelit të parë dhe transferimi i pritshëm i përgjegjësisë për rrugët

rajonale nga niveli i dytë i qeverisjes, qarqet, tek niveli i parë i qeverisjes, Bashkitë, duhet të

shoqërohet nga një ulje në sasinë e transfertës së pakushtëzuar që shkon për qarqet.



12

2.0 REKOMANDIME POLITIKASH

2.1. RRITJA E MADHËSISË SË TRANSFERTËS SË PAKUSHTËZUAR

Është tejet e vështirë në vendet në zhvillim të përcaktohet me saktësi shuma e financimit që iu duhet

NJQV-ve për të ofruar shërbimet e caktuara me ligj. Kjo ndodh për disa arsye, por më e rëndësishmja

është se në shumë vende shërbimet në fjalë, si rrugët vendore, ujësjellës-kanalizimet, trajtimi i mbetjeve

të ngurta dhe mirëmbajtja e përmirësimi i infrastrukturës publike vendore si parqet, urat, dhe shkollat,

janë ofruar me mangësi edhe nga qeveria qendrore në të kaluarën. Rrjedhimisht, kemi shume pak të dhëna

mbi koston e tyre, e akoma më pak për kostot për njësi sipas disa standardeve të arsyeshme të shërbimit.5

Në këtë kuadër, gjëja më e rëndësishme që dimë për shërbimet publike vendore në vendet në zhvillim

është se oferta e tyre nuk është aq sa duhet. Në fakt, shumë nga argumentet për decentralizimin

mbështeten në idenë se sasia, cilësia dhe përbërja e këtyre shërbimeve do të përmirësohen nëse NJQV-të

të zgjedhura në mënyrë demokratike do të kishin fonde të mjaftueshme për t’iu përgjigjur nevojave dhe

dëshirave të elektoratit të tyre. Sigurisht që kjo nuk i jep përgjigje pyetjes se sa janë fondet e

mjaftueshme. Por, gjithsesi, sugjeron se krijimi i bashkive më të mëdha dhe mosdhënia e burimeve të

mjaftueshme për t’iu përgjigjur elektoratit është një recetë për delegjitimimin e të gjithë reformës.

Ndonëse matja e nevojave për shpenzime të NJQV-ve është vështirë, ajo që duket qartë është fakti se

bashkitë në Shqipëri janë të keqfinancuara. Kjo evidentohet në Figurën 2.1 më poshtë, ku tregohen të

ardhurat e qeverisjes vendore si përqindje e Prodhimit të Brendshëm Bruto (PBB) dhe ndaj totalit të të

ardhurave publike për pjesën më të madhe të vendeve të rajonit. Siç mund të shihet edhe në figurë, të

ardhurat e qeverisë vendore në Shqipëri janë rreth 2.2% e PBB-së ose diçka më shumë se 9% e totalit të të

ardhurave publike. Këto shifra janë më të ulëtat për të gjitha vendet e paraqitura në figurë. Sigurisht që

shërbimet që ofrohen nga qeverisja vendore sipas dispozitave ligjore nuk janë të njëjta në të gjitha vendet.

Për shembull, në vendet e shënjuara me yll, bashkitë mbulojnë edhe pagat e mësuesve. Në vende të tjera,

si Kosova, njësitë vendore janë përgjegjëse edhe për pagat e mjekëve të shërbimit shëndetësor parësor.

Gjithsesi, njësitë vendore në Shqipëri marrin më pak fonde se homologet e tyre në Bosnje-Hercegovinë,

Slloveni, Turqi, Serbi, Mali i Zi dhe Kroaci, pavarësisht faktit se kryejnë të njëjtat funksione bazë.

5 Në fakt, shumë nga këto vështirësi ende vazhdojnë në vendet e zhvilluara. Shih : J. Kim dhe J. Lotz, Measuring

Local Government Needs (Matja e nevojave të pushtetit vendor), Instituti Korean i Financave Publike dhe Ministria e Mirëqenies Sociale e Danimarkës, 2007



13

Figura 2.1. Të ardhurat e pushtetit vendor si % e PPB-së dhe totalit të të ardhurave publike në 2013: Shqipëria në krahasim me vendet e tjera në rajon

Burimi: NALAS, 2014, Treguesit e decentralizimit fiskal për Evropën Juglindore, 2006-2013 (që këtu e më poshtë do të referohet si NALAS 2014) MF, llogaritjet e veta.

Një pjesë e problemit qartësisht lidhet me faktin se Shqipëria ka vështirësi të mëdha në mbledhjen e të

ardhurave publike, që janë të barabarta me 22% e PBB-së. Kështu, me të drejtë lind pyetja se sa fonde

mund ti përballojë qeveria qendrore që t’i transferojë NJQV-ve. Por gjithsesi, krahasimi ndërkombëtar

sugjeron se në një botë ideale, NJQV-të në Shqipëri do të kishin të ardhura që do t’i afroheshin më shumë

5% të PBB-së sesa 2%.

Ka katër mënyra bazë për të filluar punën në drejtim të arritjes së këtij objektivi: a) rritja e transfertave të

kushtëzuara për qëllime të veçanta; b) zgjerimi i kompetencave të taksimit të pushtetit vendor për rritjen e

të ardhurave të veta; c) ndarja e të ardhurave nga tatimi mbi të ardhurat personale (TAP) ndërmjet

qeverisë qendrore dhe asaj vendore; dhe, d) rritja e madhësisë së transfertës së pakushtëzuar. Më poshtë

jepet një përshkrim i secilit opsion.

Transfertat e kushtëzuara: Siç mund të shihet nga Figura 2.2, pjesa e të ardhurave vendore që vijnë nga

transfertat e kushtëzuara6 është rritur në mënyrë të konsiderueshme, edhe në mënyrë jo konstante që nga

viti 2009, me një rritje tejet të madhe në vitin 2015. Në fakt, tashmë të ardhurat nga transfertat e

kushtëzuara janë të barabarta me ato që marrin NJQV-të nga transferta e pakushtëzuar. Në eksperiencën

ndërkombëtare, një gjë e tillë është jashtëzakonisht e rrallë, përveçse në rastet kur transfertat e

kushtëzuara përdoren për të ndihmuar njësitë vendore të paguajnë kostot operative të funksioneve të

shtrenjta të sektorit social, si p.sh. si arsimi, që, gjithsesi, nuk është rasti i Shqipërisë. Një gjë e tillë

6 Ky nivel përfshin vetëm transfertat konkurruese për NJQV-të të financuara nëpërmjet Fondit të Zhvillimit të

Rajoneve. Prandaj, në këtë përkufizim nuk përfshihen transfertat e tjera të kushtëzuara nga ministritë e linjës, të tilla si 16 miliardë lekë të transferuara për NJQV-të për asistencën ekonomike për familjet e varfra, fonde që vijnë nga Ministria e Mirëqenies Sociale, por që kalojnë përmes buxhetit të pushtetit vendor.

22%

39%

45%

38%

42%

37%

41% 41%

37%

43%

39%

36%

32%

37%

49%

2.2%3.6%

5.1% 5.3% 5.8% 5.9% 6.0% 6.2% 6.3% 6.6% 7.0% 7.6%9.0% 9.5%

11.6%9.1% 9.3%

11.4%

14.1% 13.8%15.8%

14.6% 15.2%16.9%

15.3%

18.2%

21.4%

28.4%

25.6%23.7%

0.%

5.%

10.%

15.%

20.%

25.%

30.%

35.%

40.%

45.%

50.%

Të ardhurat publike të konsoliduara në % të PBB-së

Të ardhurat e QV në % të PBB-së

Të ardhurat e Qeverisjes Vendore në % të të Ardhurave Publike



14

konsiderohet si praktikë e keqe, sepse nënshtron njësitë vendore në ndaj preferencave të zyrtarëve të

qeverisë qendrore.

Për më tepër në të paktën dy mënyra kjo bie ndesh me objektivat e reformës administrative-territoriale për

rritjen e efektivitetit të përgjithshëm të administratës publike në Shqipëri. Së pari, kjo bën që shumë nga

energjitë dhe përpjekjet e qeverisë qendrore të përqendrohen në marrjen e vendimeve se çfarë

infrastrukture vendore duhet të ndërtohet dhe ku, në vend që të trajtojnë çështje më të mëdha të

strategjive, ligjeve dhe politikave zhvillimore. Dhe, së dyti, një gjë e tillë u mohon drejtuesve të qeverisjes

vendore burimet që u duhen për t’iu përgjigjur pritshmërive të elektoratit të tyre, pritshmëri që ata i

kuptojnë më mirë sesa drejtuesit në nivel qendror.

Figura 2.2. Krahasimi i të ardhurave të NJQV-ve 2002-2015

Burimi: MF, Llogaritjet e veta

Kjo nuk do të thotë se transfertat e kushtëzuara nuk duhet të luajnë asnjë rol në sistemin e financave

ndërqeveritare në Shqipëri. Sigurisht që këto transferta kanë një rol, por sistemi ka nevojë të ribalancohet

në favor të një lloji tjetër të ardhurash sidomos nëse konsiderojmë që një pjesë e rëndësishme e diskursit

për konsolidimin e qeverisjes vendore lidhej pikërisht me aftësinë e bashkive më të mëdha e më

kompetente për të përcaktuar dhe përmbushur nevojat e qytetarëve të tyre.

Të ardhurat e veta: Një mënyrë tjetër për të rritur të ardhurat vendore është të rriten kompetencat e

NJQV-ve për të siguruar të ardhura në mënyrë të pavarur. Në fakt, ky është një komponent i nevojshëm

në çdo strategji afatgjate për përmirësimin e financave vendore. Megjithatë, në këto vitet e fundit, qeveria

qendrore i ka kufizuar në mënyrë të konsiderueshme kompetencat tatimore të pushtetit vendor, së pari

duke ulur bazën e TBV-së dhe më pas duke e mbledhur vetë këtë taksë. Si rezultat, e vetmja taksë

vendore e mbetur për të rritur të ardhurat vendore është taksa e pasurise. Për fat te keq, gjithsesi përvoja

ndërkombëtare tregon se arritja e përfitimeve të konsiderueshme nga kjo takse, është një proces i gjatë e i

ngadaltë

Figura 2.3 më poshtë tregon se me përjashtim të Malit të ZI, ku pasuritë e biznesit në bregdet gjenerojnë

pjesën më të madhe të të ardhurave, të ardhurat e taksës në të gjithë rajonin janë shumë të ulëta. Madje

edhe e ardhura mesatare nga kjo taksë në BE është e barabartë me vetëm 1.1% të PBB-së. Për më tepër,

duke iu afruar vendeve fqinje, në Kosovë kjo taksë prodhon 0.33% të PBB-së pavarësisht investimeve të



15

mëdha në atë që mund të debatohet se është sistemi më i mirë kadastral dhe i tatimit të pasurisë në rajon.

Edhe pse ka arsye të mira për ta zhvilluar edhe më tej këtë taksë në Shqipëri, hartuesit e politikave nuk

duhet të shpresojnë se kjo taksë do të mbarte peshën kryesore në përmirësimin e gjendjes financiare të

NJQV-ve.

Figura 2.3. Taksa e pasurise si % e PBB-së në Evropën Juglindore në 2013

Burimi: NALAS 2014

Ndarja e tatimit mbi të ardhurat personale: Një rrugë e tretë për rritjen e të ardhurave vendore është

ndarja e një përqindjeje të tatimit mbi të ardhurat personale (TAP) me njësitë e qeverisjes vendore ku

gjenerohet kjo taksë. TAP është një burim i qëndrueshëm të ardhurash dhe ndarja me qeverisjen vendore

është kthyer në një nga kolonat kryesore të sistemit të financave ndërqeveritare në shumë vende të rajonit

dhe në BE. Legjislacioni shqiptar i ka paraprirë prej shumë vitesh ndarjes efektive të të ardhurave nga

TAP. Fatkeqësisht, është bërë fare pak punë për të analizuar nëse ndarja e kësaj takse është e mundshme

në Shqipëri dhe se mekanizmi nuk mund të prezantohet brenda një nate. Si minimum, duhen 12 deri në 18

muaj punë për të kaluar regjistrimin e taksës nga adresa e punëdhënësit në adresën e punëmarrësit. Po

ashtu, është e rëndësishme të analizohet shpërndarja e taksës në të gjitha NJQV-të dhe të reflektohen këto

ndryshime në sistemin e ekualizimit që ndarja e TAP-it detyrimisht kërkon. Asnjë prej këtyre nuk është e

pamundur, por, gjithsesi, nuk mund të priten në fillimin e vitit tjetër fiskal.

Transferta e pakushtëzuar: Duke pasur parasysh sa më sipër, mendojmë se e vetmja rrugë për të rritur

në mënyrë të konsiderueshme të ardhurat e qeverisjes vendore në vitin e ardhshëm është rritja e

madhësisë së transfertës së pakushtëzuar. Në fakt, mendojmë se nëse nuk rritet transferta e pakushtëzuar

në vitin 2016, e gjithë puna e reformës administrative-territoriale si përpjekje për të përmirësuar

efikasitetin dhe efektivitetin e administratës publike në Shqipëri nëpërmjet decentralizimit do të vendoset

në rrezik. E thënë ndryshe, pse duhet t’i hysh telasheve për një reformë të thellë konsolidimit

administrativ-territorial dhe të vazhdosh ende me keqfinancimin dhe/ose rritjen e varësisë së tyre tek

qeveria qendrore.

Në vitin 2014, transferta e pakushtëzuar ishte e barabartë me rreth 0.9% të PBB-së dhe 5.0% të të

ardhurave kombëtare nga tatimet dhe doganat. Kjo transfertë, që u dha NjQV-ve (përfshirë qarqeve) 12.5

miliardë lekë të ardhura gjithsej, përbën rreth 39% të të ardhurave totale të buxheteve vendore. Ankorimi i

madhësisë së transfertës së pakushtëzuar në masën 6.5% të të ardhurave kombëtare nga tatimet dhe

doganat do të rriste vlerën e tij në rreth 16.5 miliardë lekë. Kjo do të rriste fare pak të ardhurat e pushtetit

vendor si përqindje e PBB-së, sidomos nëse një pjesë e rritjes financohet nga ulja e transfertave të

kushtëzuara. Megjithatë, kjo do të siguronte që të ardhurat e të gjitha bashkive të reja në Shqipëri do të

rriten në vitin e parë pas reformës dhe se ato do të kenë një mundësi për t’i treguar elektoratit të tyre se

0.18% 0.18% 0.21% 0.26% 0.30% 0.31% 0.33% 0.34% 0.38% 0.39%

0.54% 0.59%

0.82%

1.10%1.19%



16

janë të afta t’i përmirësojnë në mënyrë të konsiderueshme shërbimet vendore në përputhje me dëshirat e

vetë qytetarëve.

2.2. KTHIMI I TRANSFERTËS SË PAKUSHTËZUAR NË NJË INSTRUMENT TË QËNDRUESHËM DHE TË PARASHIKUESHËM

Në mënyrë që qeverisja vendore të përdorë me eficiencë dhe efektivitet burimet e veta, duhet që bashkitë

të jenë në gjendje të bëjnë një parashikim afatgjata të të ardhurave të tyre. Dhe nëse ndryshimet në

politikat kombëtare prodhojnë luhatje të mëdha në buxhetet vjetore vendore, jo vetëm që planifikimi

afagjatë bëhet i pamundur, por nga ana tjetër, njësitë vendore demoralizohen.

Fatkeqësisht, ndryshimet në politikën fiskale kombëtare janë shoqëruar me gërryerjen e dy burimeve më

të rëndësishme të të ardhurave vendore: nga njëra anë, qeveria qendrore në mënyrë progresive ka kufizuar

bazën e taksës së biznesit të vogël para se të rimerrte plotësisht nën kontroll administrimin e saj në vitin

2014. Nga ana tjetër, që nga 2006, qeveria qendrore ka ulur fondin e transfertës së pakushtëzuar me rreth

30%. Në figurën 2.4 më poshtë paraqitet rënia e të ardhurave të veta dhe transfertës së pakushtëzuar ndaj

të ardhurave kombëtare nga taksat dhe doganat. Po ashtu duhet theksuar fakti se, ndërkohë që të ardhurat

nga tatimet dhe doganat si përqindje e PBB-së janë rritur, vetë transferta e pakushtëzuar ka pësuar një

rënie, sidomos në vitet e fundit.

Figure2 4. Të ardhurat e NJQV-ve si % e të ardhurave kombëtare nga tatimet dhe doganat dhe PBB-së

Burimi: Treguesit e konsoliduar fiskalë të MF, llogaritjet e veta. Në këtë figurë, transfertat e kushtëzuara për konviktet dhe qendrat e shërbimit social që janë kaluar te transferta e pakushtëzuar në vitet e fundit janë përfshirë në total. Për më tepër shih shënimin fundor 2.

Për të stabilizuar madhësinë e transfertës së pakushtëzuar dhe për të përmirësuar parashikueshmërinë e të

ardhurave të qeverisjes vendore, transferta e pakushtëzuar duhet të përcaktohet në ligj si përqindje e të

ardhurave kombëtare nga tatimet dhe doganat të vitit të mëparshëm. Kjo përqindje duhet të përcaktohet si

një nivel minimal nën të cilin transferta nuk mund të bjerë dhe ndërkohë duhet të rritet me kalimin e

funksioneve të reja tek NJQV-të. Sikurse shprehur edhe më sipër, mendojmë se 6.5% e të ardhurave

5.8% 5.2% 4.9% 5.3% 6.3% 6.0% 6.0% 6.2%

5.0% 4.9% 4.9% 5.2% 5.2% 4.5%

5.3%

7.3% 7.8% 8.9%

7.2%

5.3% 5.5% 5.8% 5.3% 5.0% 4.7% 4.7% 4.9% 4.6%

15.8% 15.7% 16.4% 16.6%

17.6% 18.3%

18.8% 18.3% 18.0% 18.1%

17.5% 17.0% 18.2%

18.9%

0.0%

2.0%

4.0%

6.0%

8.0%

10.0%

12.0%

14.0%

16.0%

18.0%

20.0%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015*

Tr. Pakusht. si % e TATD Ardh.Veta të NJQV si % of TATD TATD si % e PBB-së



17

kombëtare nga tatimet dhe doganat është një nivel i arsyeshëm për madhësinë e transfertës së

pakushtëzuar për vitin 2016, nëse funksione të reja nuk transferohen tek NJQV-të.7 Gjithashtu, niveli prej

6.5% duhet të rritet me kalimin e kohës në mënyrë që të ardhurat e të qeverisjes vendore t’i afrohen

nivelit prej 5% të PBB-së.

2.3. PËRCAKTIMI I POPULLSISË REZIDENTE DHE I NEVOJAVE PËR SHPENZIME

Si rregull i përgjithshëm, transferta e pakushtëzuar duhet t’i sigurojë NJQV-ve diferencën mes kostos së

funksioneve që ato ushtrojnë (nevojat për shpenzime) dhe të ardhurave që krijojnë në mënyrë të pavarur

(kapaciteti fiskal). Duke qenë se NJQV-të ndryshojnë për sa i përket nevojave dhe kapacitetit fiskal, një

sistem efikas dhe i përshtatshëm i transfertave të pakushtëzuara duhet të marrë parasysh diferencat në

këto dy dimensione.

Për arsye të trajtuara më sipër, është jashtëzakonisht e vështirë të përcaktohet kostoja e tërësisë së

shërbimeve për të cilat NJQV-të janë përgjegjëse, veçanërisht në vendet në zhvillim ku ofrimi i këtyre

shërbimeve historikisht ka qënë jo i plotë. Rrjedhimisht, masa e transfertës së pakushtëzuar në përgjithësi

është përcaktuar mbi bazën e hamendësimeve politike për fondet që qeveria qendrore mund ose duhet ti

sigurojë qeverisjes vendore. Ndërkohë kriteri kryesor për përcaktimin e nevojave për shpenzime dhe për

alokimin e fondeve është popullsia.

Në Shqipëri, ashtu si edhe në vende të tjera të rajonit, numri i popullsisë është një temë e debatuar ashpër,

sidomos për disa NJQV të caktuara. Sipas Censusit të vitit 2011 në Shqipëri jetojnë aktualisht rreth 2.9

milionë banorë, ndërkohë sipas Regjistrit të Gjendjes Civile ka mbi 4.3 milionë banorë me nënshtetësi

shqiptare. Edhe pse ka pikëpyetje të rëndësishme në lidhje me saktësinë e të dy shifrave, problemi

diferencës së tyre të madhe nuk duhet lidhur me çështjen se cili burim informacioni është “më i saktë”,

por duhet parë në këndvështrimin që Censusi dhe RGJC masin dy gjëra të ndryshme: Censusi paraqet një

fotografi të numrit të shqiptarëve që jetojnë në vend në një moment të caktuar kohor, ndërsa RGJC bën

regjistrimin e vazhdueshëm të numrit të qytetarëve shqiptarë, pavarësisht se ku jetojnë ata.

Para realizimit të Censusit të vitit 2011, RGJC përbënte të vetmin burim informacioni për popullsinë dhe

rrjedhimisht ndarja e transfertës së pakushtëzuar ndërmjet NJQV-ve bëhej duke u bazuar në këto të dhëna.

Gjithsesi, të dhënat e Censusit ofrojnë një matje më të saktë të numrit të banorëve rezidentë në një NJQV

të caktuar, përkundër atyre që, në RGJC rezultojnë të regjistruar atje, por që faktikisht jetojnë diku tjetër

(brenda apo jashtë vendit). Në këtë këndvështrim, duke ofruar një panoramikë të banoreve efektivë të

cilëve NJQV-të duhet tu shërbejnë, Censusi rezulton një matës më i saktë i nevojave për shpenzime të

NJQV-ve. Rrjedhimisht, fotografia e Censusit për numrin e rezidentëve që efektivisht jetojnë në vend

duhet të shërbejë si bazë për ndarjen e transfertës së pakushtëzuar ndërmjet NJQV-ve.

Në fakt, në buxhetin e vitin 2013, Ministria e Financave përdori të dhënat e Censusit për ndarjen e

transfertës. Por kjo u kundërshtua me vendosmëri nga shumë, në mos të gjitha, NJQV-të, për arsye se, së

pari, asnjë nuk pëlqen të pranojë se është më e vogël nga ç’mendohej, gjë që Censusi nxori në pah. Dhe së

dyti, sepse të gjithë zyrtarët e NJQV-ve mendojnë se do marrin më pak fonde, nëse do të përdoreshin

shifrat më të ulëta të Censusit për të ndarë transfertën.

7 Shih paragrafin 2 tek Përmbledhja Ekzekutive.



18

Në fakt, kjo nuk është e vërtetë dhe arsyet mund të kuptohen më mirë duke parë Figurën 2.5 (dhe figurën

A-1 në Shtojcën bashkëlidhur). Kjo figurë tregon se, edhe pse popullsia mesatare në Shqipëri rezulton

50% më e madhe nëse përdoren të dhënat RGJC në krahasim ato të Censusit, diferencat individuale për

secilën NJQV variojnë nga +545% në vetën +15% më e lartë. Kjo do të thotë se ndarja e transfertës duke

përdorur të dhënat e RGJC-së bën që fondet të shkojnë tek ato NJQV popullsia e të cilave sipas RGJC-së

është 50% (mesatarja kombëtare) më e madhe se popullsia sipas Censusit, ndërkohë që NJQV-ve ku

diferenca mes të dhënave të RGJC dhe Censusit është më e vogël se diferenca mesatare kombëtare (prej

50%) iu hiqen fonde.

Figura 2.5. Diferenca mes të dhënave të popullsisë sipas RGJC dhe Censusit (në %)

Burimi: INSTAT, Ministra e Financave, llogaritjet e veta

8.

Dimensioni financiar i kësaj lëvizjeje mund të shihet në Figurën 2.6 (dhe figurën A-2 në Shtojcën

bashkëlidhur), ku paraqiten fitimet dhe humbjet (në komponentin e ndarjes sipas popullsisë) në

transfertën e pakushtëzuar për NJQV të ndryshme kur përdoren të dhënat e RGJC, siç po bëhet aktualisht,

në raport me të dhënat e Censusit. Sigurisht kolonat do të invertoheshin nëse përdoren të dhënat e

Censusit në raport me ato të Regjistrit Civil. Në Figurën 2.6 tregohet se vazhdimi i përdorimit të të

dhënave të RGJC-së do t’u japë NJQV-ve në krahun e majtë të shpërndarjes, një transfertë nga 1% në

328% më të lartë se transferta që do të merrnin nëse do të përdoreshin të dhënat e Censusit.9 Nga ana

tjetër, NJQV-të, shfaqen në krahun e djathtë të shpërndarjes, pra që kanë një diferenca të të dhënave të

Censusit dhe RGJC më të ulët se 50%, do të merrnin një transfertë nga 1% në 24% më të vogël se

transferta që do të merrnin nëse do të përdoreshin të dhënat e Censusit.

Prandaj, zgjedhja për të përdorur njërin nga burimet e të dhënave ka pasoja të mëdha financiare për shumë

NJQV. Edhe kalimi tek të dhënat e Censusit do të trazojë situatën duke shkaktuar humbës dhe fitues.

Megjithatë, të dhënat e Censusit ofrojnë një panoramikë më të saktë të banorëve rezidentë sesa RGJC,

duke ofruar kështu edhe një vlerësim më të besueshëm të nevojave të vërteta për shpenzime të NJQV-ve.

8 Të dhënat e Censusit të vitit 2011, prej 2.8 milionë banorësh janë përshtatur për të reflektuar vlerësimin e INSTAT-it për numrin e

shtetasve shqiptarë në vitin 2014. Ky institucion boton vlerësimin e tij në nivel qarku, ndaj edhe ne kemi përdorur koeficientin e rritjes rajonale të çdo NJQV që përbën qarkun për përditësuar numrin e popullsisë me ato të vlerësimit të INSTAT-it për vitin 2014, 2.9 milionë banorë. 9 Në përgatitjen e këtyre figurave është përdorur vetëm komponenti i parë (sipas popullsisë) i transfertës së pakushtëzuar për vitin

2014.



19

Me pak fjalë, ka argumente të forta drejtësie dhe efikasiteti për përdorimin e të dhënave të Censusit si

bazë për ndarjen e transfertës së pakushtëzuar në vitet në vijim.

Figura 2.6. Fitimet dhe humbjet në transfertën e pakushtëzuar (komponenti i popullsisë) të vitit 2014

kur të dhënat e RGJC krahasohen me të dhënat e Censusit.

Burimi: INSTAT, Ministria e Financave, llogaritjet e veta.

Në të njëjtën kohë, ka të paktën tri arsye të për të mos kërcyer nga një sistem në tjetrin, të paktën jo

menjëherë. Arsyeja e parë është se kalimi i menjëhershëm nga një sistem në tjetrin do të prodhojë fitues

dhe humbës të mëdhenj. E dyta është se, pavarësisht se të dhënat e Censusit ofrojnë një matje më të mirë

të nevojave relative për shpenzime, edhe ato nuk janë pa probleme. Dhe, së treti, ndryshe nga të dhënat e

Censusit, të dhënat e Regjistrit Civil azhurnohen rregullisht, edhe pse në këtë përditësim mund të mos

përdoren të dhëna të sakta në lidhje me vendbanimin e shtetasve shqiptarë (në vend apo jashtë vendit, apo

në ndonjë bashki tjetër).

Për rrjedhojë, në instrumentin e modelimit ne kemi propozuar një sistem në të cilin politikë-bërësit mund

të rregullojnë numrat e popullsisë për të reflektuar një kompromis mes dy bazave të të dhënave. Ky

kompromis merr shifrat e Censusit si bazë për llogaritjen e transfertës por u lejon politikëbërësve të

shtojnë (në këtë bazë) një përqindje të diferencës mes shifrave të popullsisë të Censusit dhe RGJC.

Këtë zgjidhje kompromisi e quajmë “banorë rezidentë efektivë” dhe në llogaritjet tona bazë kemi

vendosur të përcaktojmë vlerën e popullsisë së çdo NJQV-je duke i shtuar numrit të Censusit, 30% të

diferencës mes dy bazave të të dhënave. Nëse caktohet vlerë më e ulët, sistemi kalon më shume drejt të

dhënave të Censusit, ndërsa nëse caktohet vlerë më e madhe i afrohemi më shumë të dhënave të RGJC-së

dhe për tranzicioni nga sistemi aktual bëhet më i moderuar. Në Figurën 2.7 (dhe figurën A-3 në Shtojcën

bashkëlidhur) paraqitet diferenca në vlerat e transfertës kur përdoren të dhënat RGJC, krahasohet me

vlerat e transfertës nëse përdoret koncepti i “banorëve rezidentë efektivë”, pra me përshtatjen prej 30% të

të dhënave të popullsisë. Siç mund të shihet, përshtatja e shifrave të popullsisë minimizon fituesit dhe

humbësit dhe e bën kriterin e popullsisë më neutral për sa i përket NJQV-ve specifike të favorizuara apo

penalizuara.



20

Figura 2.7. Fitimet dhe humbjet kur të dhënat e regjistrit civil krahasohen me “banorët efektivë” në ndarjen e komponentit për frymë të transfertës së pakushtëzuar të 2014.

Burimi: INSTAT, MF, llogaritjet e veta

10.

2.4. RREGULLIMET E TRANSFERTËS PËR DENDËSINË E POPULLSISË DHE NUMRIN E NXËNËSVE

Formula ekzistuese e ndarjes së transfertës së pakushtëzuar alokon 70% të transfertës tek të gjitha NJQV-

të mbi bazën e numrit të popullsisë (duke përdorur të dhënat e RGJC). Nga pjesa e mbetur prej 30%,

gjysma shkon për komunat sipas sipërfaqes së tyre me koeficientë shtesë për zonat malore dhe gjysma

tjetër shkon për bashkitë sipas numrit të popullsisë me koeficientë shtesë për ato bashki të konsideruara

“malore” dhe “në vështirësi financiare”.11

10

Numri i banorëve efektivë për secilën NJQV është llogaritur duke marrë në konsideratë shifrat e rregulluara të Censusit për 2014 për secilën NJQV, më pas të rregulluara me 30% të diferencës mes shifrave të Regjistrit të Gjendjes Civile dhe Censusit. 11

Nuk është plotësisht e qartë se mbi ç’baza disa bashki u konsideruan “në vështirësi financiare”. Mendohet se kishte të bënte me ato NJQV gjendja ekonomike e të cilave u dëmtua rëndë nga liberalizimi i tregut. Edhe pse këto NJQV mund të kenë probleme serioze, është e debatueshme nëse sot, 25 vjet më vonë, problemet e tyre janë më serioze se ato të NJQV-ve të tjera, dhe nëse ende ka kuptim t’u jepen atyre të fonde shtesë nëpërmjet transfertës së pakushtëzuar. Në këtë pikë, mendojmë se mekanizmi më i saktë për të mbështetur zhvillimin e tyre ekonomik është financimi nëpërmjet transfertave të kushtëzuara.



21

Logjika e këtyre rregullimeve është dhënia e fondeve shtesë NJQV-ve me nevoja më të mëdha - se

mesatarja - për shpenzimeve”: Pjesa prej 15% e totalit të transfertës, e destinuar për komunat ka si qëllim

të ndihmojë NJQV-të në zonat rurale për të mbuluar kostot shtesë në sigurimin e shërbimeve për

vendbanimet e pakta e të largëta. Dhe pjesa tjetër prej 15% e totalit të transfertës e destinuar për bashkitë,

ka si qëllim të ndihmojë NJQV-të e mëdha për mbulimin e kostove shtesë që shoqërohen me ofrimin e

shërbimeve në zonat me dendësi të madhe të popullsisë dhe/ose kostot për shërbimet që u jepen jo-

rezidentëve nga zonat rurale përreth.

Rregullime dhe koeficientë të ngjashëm përdoren edhe në vende të tjera për të kompensuar NJQV-të me

“nevoja më të mëdha - se mesatarja - për shpenzime”. Gjithsesi, shumë rrallë këto koeficientë bazohen në

studime të hollësishme empirike të nevojave dhe kostove të shërbimeve. Përkundrazi, është pranuar një

rregull “standard” që thotë se nevojat për shpenzime ndjekin një shpërndarje në formë “U”-je, me kosto

më të larta në zonat rurale dhe në qytete dhe kosto “mesatare” në mes. Por, gjithsesi, lidhjet mes

koeficientëve që përdoren për të ndarë fondet shtesë dhe kostot më të mëdha a më të vogla rrallëherë

përcaktohen. Si rezultat, rrallë gjenden baza të forta argumentimi në lidhje dhënien e peshave 10, 15, apo

20% më të larta për ekstremet e shpërndarjes (zona rurale – zona urbane). Për më tepër, shumë vende

njohin vetëm njërën anë të shpërndarjes në formë “U”-je.12

Gjithsesi gjëja e parë që duhet kuptuar është se reforma administrative-territoriale ka eliminuar dallimet

ligjore mes komunave dhe bashkive duke e bërë të panevojshme heqjen mënjanë të 15% e fondit për

komunat dhe 15% për bashkitë, sepse tanimë të gjitha NJQV-të konsiderohen ligjërisht bashki. Gjithashtu

duhet kuptuar se konsolidimi territorial i ka bërë pjesën më të madhe të 61 bashkive të reja shumë më të

ngjashme me njëra tjetrën për sa i përket sipërfaqes dhe popullsisë nga sa ishin në ndarjen e vjetër

territoriale. Si rezultat, sipërfaqja dhe popullsia nuk shprehin më ndryshime thelbësore në strukturën e

njësive vendore që mund të nënkuptojnë kosto më të mëdha ose më të vogla.

Por ama ka ndryshime të konsiderueshme në dendësinë e popullsisë në NJQV-të e reja. Në fakt, dendësia

e popullsisë është më e ulët në bashkitë e reja që përbëhen kryesisht ose plotësisht nga komuna rurale

(dhe/ose malore). Kjo do të thotë se alokimi i një pjese të transfertës për bashkitë me dendësi të ulët

popullsie do të drejtonte fondet në të njëjtat zona të vendit që marrin financim nga komponenti i

sipërfaqes në formulën aktuale, edhe pse sipërfaqja e tyre tashmë është mjaft e ngjashme me ato të

bashkive më të populluara. Për më tepër, ka një korrelacion të fortë mes NJQV-ve me dendësi të ulët dhe

NJQV-ve sipërfaqja e të cilave është mbi 50% malore. Si rezultat, po i njëjti koeficient, “dendësi e ulët e

popullsisë”, do të çonte fonde në të njëjtin drejtim siç bënte formula e vjetër, nëpërmjet përdorimit të

koeficientëve shtesë për njësitë vendore malore dhe në vështirësi financiare. (Shih Figurën A-4 në

Shtojcën bashkëlidhur.)

Këto lidhje mund të shihen në Figurën 2.8 më poshtë (dhe në Figurën A-4 në Shtojcën bashkëlidhur), e

cila tregon dendësinë e popullsisë në 61 bashkitë e reja së bashku me përqindjen e territorit (sipërfaqes) së

tyre të konsideruar si zonë malore. Vija me ndërprerje është pragu nën të cilin, në instrumentin e

modelimit, ne propozojmë që NJQV-ve t’u jepen fonde shtesë, mbi bazën e një progresiviteti – sa më larg

pragut, aq më shumë fonde shtesë jepen, sipas disa koeficientëve. Me instrumentin e modelimit të

propozuar, mund të kryhen analiza të mëtejshme të lidhjes mes dendësisë së popullsisë, zonave malore,

sipërfaqes dhe popullsisë, përfshirë këtu efektet e tyre në shpërndarjen e transfertës.

12

Shih J. Kim dhe J. Lotz, Measuring Local Government Needs (Matja e nevojave të pushtetit vendor), Instituti Korean i Financave dhe the Ministria e Mirëqenies Sociale të Danimarkës. Argumenti për shpërndarjen e nevojave në formë “U-je” duket se ka lindur nga studimet empirike në Gjermani dhe më pas është përdorur edhe në vende të tjera.



22

Por ajo që duam të evidentojmë këtu është se rregullimi që çon fonde shtesë tek NJQV-të me dendësi të

ulët popullsie funksionon në mënyrë të ngjashme me komponentët aktualë të sipërfaqes, dhe koeficientët

e “zonave malore” dhe “vështirësisë financiare” të formulës ekzistuese. Dhe ky rregullim mund të

përdoret për të “njohur” kostot më të mëdha të ofrimit të shërbimeve për sipërfaqet e mëdha dhe pak të

populluara, por edhe për të parandaluar ”goditjet” e forta të kalimit nga një sistem në një tjetër.

Figura 2.8. Dendësia e popullsisë si % mesatares kombëtare dhe % e sipërfaqes malore në çdo NJQV

Burimi: INSTAT, Instituti Gjeografik i Shqipërisë, Ministria e Financave, Llogaritjet e veta

13

Një pyetje më interesante është se ç’duhet bërë me krahun tjetër të “shpërndarjes në formë U-je”, që do të

thotë, a duhet që formula e re të çojë të ardhura shtesë tek bashkitë me dendësi të lartë të popullsisë, në

përpjekje për të kopjuar kështu formulën aktuale që alokon 15% të transfertës për bashkitë.

Në thelb, përgjigja jonë për këtë pyetje do të ishte “JO”, për dy arsye krejt pragmatike. Arsyeja e parë, që

shpjegohet me më shumë hollësi në seksionin tjetër, është se funksionimi i komponentit të ekualizimit të

të ardhurave në formulën aktuale trajton nevojat për shpenzime të Tiranës si shumë më të vogla sesa ato

të bashkive të tjera. Sigurisht që kjo nuk qëndron, pasi në fakt nevojat për shpenzime të Bashkisë Tiranë

janë padyshim më të mëdha. Kjo sepse kryeqyteti duhet të paguajë paga më të larta për të siguruar

shërbime publike dhe se pjesa më e madhe e infrastrukturës dhe mjediseve të tjera të Tiranës përdoren

edhe nga qytetarë të tjerë që jetojnë në bashki të tjera por që vijnë në kryeqytet për punë dhe/ose argëtim.

13

Dendësia e popullsisë për çdo NjQV dhe përqindjet e raportit të dendësisë së tyre me mesataren kombëtare të dendësisë së popullsisë janë llogaritur duke përdorur konceptin "banor rezident". Përdorimi i të dhënave të Censusit dhe të Regjistrit të Gjendjes Civile nuk prodhon ndryshime të konsiderueshme në renditje, pjesërisht për faktin se diferencat reduktohen duke përdorur përqindjen ndaj mesatares kombëtare.



23

Por në praktikë, thjesht trajtimi i nevojave për shpenzime të Tiranës njësoj si ato të bashkive të tjera do të

tërheqë më shumë fonde nga bashkitë e tjera dhe do t’i çojë ato drejt kryeqytetit. Dhe kjo tërheqje do të

kthehej në një goditje e fortë për NJQV-të e tjera, nëse do të vihej në funksionim një rregullim që do të

siguronte fonde shtesë për NJQV-të me dendësi të lartë popullsie.

Arsyeja e dytë është e ngjashme me të parën për faktin se Tirana është sërish pjesë e rëndësishme e

arsyetimit. Me pak fjalë, vërehet se shumica e NJQV-ve, në të cilat ndryshimet mes të dhënave të

Censusit dhe të Regjistrit Civil janë më të vogla se mesatarja kombëtare, (pra ku diferenca RGJC dhe

CENSUS është më e vogël) janë relativisht njësi të mëdha me dendësi të madhe popullsie (p.sh., Tirana,

Kamëz, Elbasani, Vora, Shkodra). Kështu që përdorimi i një rregullimi me koeficientë shtesë për zonat

me dendësi të madhe popullsie do të zhvendoste drejtimin e burimeve financiare. Në këtë kuadër, ne nuk

rekomandojmë që formula të përmbajë një rregullim/koeficientë për alokimin e fondeve shtesë tek

bashkitë me dendësi të lartë popullsie.

Gjithsesi, ne rekomandojmë futjen e një kriteri ndarës që bazohet në numrin e fëmijëve që ndjekin

arsimin 9-vjeçar dhe të mesëm në çdo NJQV. Mendojmë se futja e këtij kriteri në formulën e re, është i

dobishëm për të paktën dy arsye. Së pari, përqindja e nxënësve të shkollave 9-vjeçare dhe të mesme që

shkojnë në shkollë në një bashki të caktuar nuk është e njëjtë me pjesën e popullsisë së asaj bashkie ndaj

totalit të popullsisë së Shqipërisë, pavarësisht nëse matet me të dhënat e RGJC apo të Censusit. Por, i

afrohet më shumë këtij të fundit, duke sugjeruar kështu se numri i nxënësve efektivisht të regjistruar në

shkollat e një NJQV-je, është një matës më i besueshëm i nevojave për shpenzime. Së dyti dhe më e

rëndësishme, një pjesë e konsiderueshme e shpenzimeve të qeverisjes vendore shkojnë për mirëmbajtjen e

shkollave 9-vjeçare dhe të mesme dhe do të ishte mirë që përbërja e transfertës së pakushtëzuar të fillohej

të lidhej me këto kosto të matshme.14

Në instrumentin e modelimit që shoqëron këtë raport, rekomandimi ynë bazë është që 15% e totalit të

transfertës së pakushtëzuar ndahet për NJQV-të me dendësi të ulët të popullsisë dhe 5% mbi bazën e

numrit të nxënësve që ndjekin arsimin publik. Në formulë ne kemi vendosur edhe kufij dhe koeficientë

për të shtuar në mënyrë progresive fondet për bashkitë me dendësi popullsie të ulët - sa më larg të jetë

dendësia e NJQV-së në raport me mesataren kombëtare. Kështu, bashkitë dendësia e popullsisë së të

cilave i afrohet mesatares kombëtare marrin shumë më pak fonde për banor se bashkitë me dendësi më të

vogël se 22% e mesatares kombëtare. Kufiri mund të ndryshohet –edhe pse, siç mund të shihet në

instrument, ai ndjek prerjet “natyrale” në shkallën e NJQV-ve me dendësi të ulët– siç mund të ndryshohen

edhe koeficientët që kontrollojnë sasinë e fondeve shtesë që merr secili grup.

2.5. KOMPONENTI I EKUALIZIMIT TË TË ARDHURAVE NË NDARJEN E TRANSFERTËS SË PAKUSHTËZUAR

Para se të diskutojmë komponentin e ekualizimit të të ardhurave të formulës së ndarjes së transfertës së

pakushtëzuar është e rëndësishme të kuptohet se ky komponent i transfertës nuk siguron fonde shtesë në

tërësinë e sistemit financiar ndërqeveritar. Por vetëm rishpërndan horizontalisht të ardhurat nga bashkitë

14

Një analizë e parë sugjeron që NJQV-të shpenzojnë mesatarisht rreth 4.000 lekë për nxënës në vit për të mbështetur kostot operative të shkollave 9-vjeçare dhe të mesme. Themi e parë sepse kjo shifër ndoshta përfshin disa shpenzime edhe në institucionet parashkollore. Në skenarin tonë baze kemi vendosur madhësinë e transfertës në 6.5% të TATD; 95.5% shkon për njësitë e qeverisjes vendore; 75% ndahet për frymë (duke përdorur konceptin "banori rezident” të përshtatur me 30%); 15% ndahet sipas dendësinë e popullsisë) dhe 10% në bazë të nxënësve të shkollave publike. Në këtë skenar, transferta shpërndan tek NJQV-të rreth 3,500 lekë për nxënës.



24

më “të pasura” tek ato “të varfra”, duke zbritur një sasi fondesh nga llogaritja fillestare e transfertës së

bashkive më “të pasura", shumë e cila më pas rishpërndahet bashkitë më të varfra duke iu shtuar

llogaritjes fillestare të transfertës së tyre. Në këtë mënyrë, sistemi i ekualizimit nuk i kushton qeverisë

qendrore fonde shtesë dhe financohet plotësisht nga rialokimi e fondeve nga bashkitë më të pasur në ato

më të varfra.

Ky sistem prej ‘Robin Hudi” përdoret në shumë vende. Por forma e tij në Shqipëri rezulton të jetë

komplikuar në mënyrë të panevojshme duke e kthyer edhe në të paparashikueshëm nga viti në vit. Në të

njëjtën kohë, ai përmban llogaritje që janë të vështira të justifikohen apo shpjegohen, që, siç e kemi

përmendur më sipër, punojnë fort kundër Tiranës.

Themeli i sistemit të ekualizimit qëndron në rishpërndarjen e të ardhurave nga taksat e përbashkëta, cilët

ndërkohë që pasqyrojnë pasurinë relative të bashkive, nuk mund të ndikohen nga sjellja e njësive vendore

(si p.sh., mosmbledhja e taksave). Kjo është teknikisht e saktë, sepse, siç e kemi diskutuar më herët,

ekualizimi kundër të ardhurave të veta, për të cilat baza e taksueshme është e panjohur, u mundëson

NJQV-ve që të përfitojnë fonde nga ekualizimi ndërkohë që nuk mbledhin atë që kanë mundësi.

Aktualisht, për qëllime ekualizimi përdoren dy taksa të përbashkëta: taksa e biznesit të vogël (TBV) dhe

taksa e automjeteve (TA). Këtu duhet të theksohet se gjatë periudhës 2006-2014 taksa e biznesit të vogël

funksiononte si e ardhur e vet e NJQV dhe ndofta nuk duhet të ishte përdorur si bazë e sistemit të

ekualizimi. Po ashtu, kujtojmë se niveli i taksës, dhe rrjedhimisht të ardhurat prej saj, janë ulur herë pas

here nga qeveritë e ndryshme në 10 vitet e fundit. Rënia më e madhe erdhi në vitin 2006 kur qeveria

përgjysmoi nivelin e TBV-së. Por mes viteve 2010 dhe 2014 u bënë ulje të tjera në nivelin e taksës, të

cilat sollën një rënie me 30% të të ardhurave nga 2.5 miliardë lekë në 1.6 miliardë. Nga ana tjetër, të

ardhurat nga taksa e automjeteve kanë qenë relativisht të qëndrueshme vitet e fundit, me rreth 1 miliardë

lekë, por kontabilizimi i kësaj takse nga agjentët e ndryshëm të qeverisë qendrore është jashtëzakonisht

kaotik dhe paksa i dyshimtë.15

Të marra së bashku, të dy taksat gjeneruan rreth 2.5 miliardë lekë në 2014. Kjo është e barabartë me rreth

7.5% e totalit të të ardhurave të NJQV-ve. Por meqenëse vetëm një përqindje relativisht e vogël e këtyre

të ardhurave mund të rialokohen horizontalisht ndërmjet njësive vendore, bazat financiare të sistemit

aktual të ekualizimit praktikisht rezultojnë të dobëta.

Prandaj, mendojmë se është e rëndësishme të merret parasysh përfshirja e të ardhurave të tjera në

këtë fond ekualizimi. Për të shmangur disincentivimin e mbledhjes së taksave vendore, këto të

ardhura duhet të vijnë ose nga taksa të përbashkëta16

ose nga taksa vendore për të cilat qeveria

qendrore e njeh bazën (potencialin e mbledhjes).

15

Pastrimi i të dhënave të taksës së automjeteve ishte një nga problemet kryesore që ndeshëm në ndërtimin e bazës së të dhënave mbi të cilën bazohet instrumenti i modelimit. Marrja e të dhënave nga Drejtoria Rajonale e Transportit doli të ishte shumë herë me e vështirë nga ç’duhej, ndërkohë që në Sistemin e Thesarit taksa e regjistrimit të automjeteve përzihet me rentën minerare dhe ndofta me flukse të tjera nga të ardhurat e taksës së kalimit pronësisë së pasurive të patundshme, sepse të gjitha mblidhen nga qeveria qendrore dhe/ose disa agjentë tatimorë të qeverisë dhe më pas u shpërndahen NJQV-ve. Për këto arsye, në instrumentin e modelimit kemi përdorur të dhënat e vitit 2013 për të ardhurat nga taksa e regjistrimit të automjeteve. 16

Taksë e përbashkët është ajo taksë, nivelin, bazën dhe vjeljen e të cilës e kontrollon qeveria qendrore por që të ardhurat i kthehen 100% ose pjesërisht njësive të qeverisjes vendore.



25

Mendojmë se kandidati më i mirë për këtë është taksa mbi kalimin e të drejtës së pronësisë për pasurisë së

paluajtshme, të shitur nga subjektet tregtare. Aktualisht, njësitë vendore përcaktojnë nivelin e taksës

brenda kufijve të përcaktuar nga ligji për taksat vendore.17

Por qeveria qendrore mbledh taksën nga

subjektet tregtare që u shesin prona të patundshme individëve apo personave të tjerë juridikë. Më pas

qeveria qendrore i kthen 97% të të ardhurave nga kjo taksë NJQV-ve duke mbajtur 3% si agjent tatimor.

Duke qenë se qeveria qendrore mbledh taksën, dhe subjektet tregtare nuk mund të shesin pasuritë pa e

regjistruar zyrtarisht aktin e shitjes, baza e taksës njihet nga qeveria qendrore. Po ashtu, qeveria qendrore

njeh nivelin e taksës që kanë zgjedhur të aplikojnë NJQV-të, pasi është niveli që duhet të përdorin organet

tatimore kombëtare për të mbledhur taksën. Si rezultat, dhe ndryshe nga shumë taksa të tjera vendore,

mbledhja nuk ndikohet nga qasja e bashkive, dhe qeveria qendrore mund të llogarisë një nivel të

standardizuar të “përpjekjeve” për mbledhjen e taksës për ta përdorur si bazë për ekualizimin (baza e

taksës në çdo bashki shumëzuar me nivelin mesatar të taksës për të gjithë vendin). Në vitin 2014, taksa e

kalimit te se drejtës së pronësisë për pasurisë e paluajtshme që janë shitur nga subjektet tregtare gjeneroi

rreth 600 milionë lekë në të gjithë vendin. Ashtu si në rastin e taksës së biznesit të vogël dhe taksës së

automjeteve, të ardhurat më të mëdha përqendrohen në ato NJQV që kanë nivel më të lartë të veprimtarisë

ekonomike. Përfshirja e kësaj takse në sistem e çon fondin e përcaktuar për ekualizim në mbi 3 miliardë

lekë.

Aktualisht, komponenti i ekualizimit të të ardhurave në formulën e shpërndarjes së transfertës së

pakushtëzuar përbëhet nga një procedurë me tre hapa, ku hapi i parë është mjaftueshmërisht transparent

dhe i drejtpërdrejtë. Ministria e Financave llogarit të ardhurat për frymë nga TBV dhe taksa e automjeteve

të mbledhura faktikisht vitin e mëparshëm për çdo NJQV. Më pas, ajo merr 25% të diferencës ndërmjet

shumës për së të ardhurave nga këto taksa dhe mesatares kombëtare nga ato NJQV që kanë të ardhura për

frymë mbi mesataren kombëtare. Në 2014, një gjë e tillë krijoi një fond ekualizimi me vlerë rreth 500

milionë lekë.

Për ato NJQV që tatohen, kjo shumë iu zbritet nga transferta e llogaritur më parë në komponentin e

nevojave të shpenzimeve. Po ashtu, ato NJQV që kanë të ardhura për frymë nga TBV dhe taksa e

automjeteve më të ulëta se mesatarja kombëtare marrin 25% të diferencës mes të ardhurave nga këto taksa

në bashkitë e tyre dhe mesatares kombëtare. Kështu, nëse mesatarja kombëtare është 100 lekë, një bashki

që gjeneron 96 lekë të ardhura nga TBV dhe taksa e automjeteve, merr një shtesë nga ekualizimi prej 1

lekë (25% e diferencës mes 96 dhe 100) shumëzuar numrin e banorëve në NJQV, duke përfunduar kështu

në një transfertë ekualizuese prej 97 lekësh. Ndërsa një bashki që gjeneron 20 lekë të ardhura nga TBV

dhe taksa e automjeteve merr një shtesë fondi nga ekualizimi prej 20 lekësh (25% e 80) duke përfunduar

kështu në një transfertë ekualizuese prej 40 lekësh (20+20).

Merita e këtij sistemi është se ai balancohet matematikisht, kështu që shuma e fondeve u shtohet NJQV-

ve të varfra është e gjithmonë e barabartë me shumën e fondeve që u hiqet NJQV-ve të pasura. Por

problemi i këtij sistemi është se ai nuk sjell dot të ardhurat e NJQV-ve të varfra në nivelin mesatar të

vendit.

Gjithsesi, problemet e vërteta me sistemin e ekualizimit vijnë në hapin e dytë dhe të tretë të procedurës,

që janë të vështira për t’u kuptuar, dhe të marra së bashku janë pothuajse të pamundura për t’u replikuar

jashtë Ministrisë së Financave. Hapi i dytë i procedurës është krijuar për t’u siguruar se transfertat që

NJQV-të marrin nga transferta e pakushtëzuar të mos luhaten shumë nga viti në vit. Kështu, NJQV-ve,

transfertat e të cilave rezultojnë më të vogla se një përqindje e caktuar e transfertës së vitit të mëparshëm

17

Ligji nr. 9632, datë 30.10.2006, “Për sistemin e taksave vendore”, i ndryshuar



26

(p.sh., 95%) u garantohen të ardhura shtesë për ti barazuar me atë përqindje, ndërkohë që NJQV-ve

transferta e të cilave rezulton më e madhe se ajo e vitit të mëparshëm (p.sh., 108%) u zbritet një përqindje

e fondeve. Këto përqindje dhe shifra luhaten nga viti në vit, dhe nuk rezulton e qartë nëse sistemi

balancohet. Për më tepër, ndërkohë që këto dispozita mund të jenë të dobishme në kufizimin e

“tronditjeve” në kalimin nga një një sistem apo formulë në tjetër, mbetet e paqartë përse këto rregullime

janë bërë tipar i përhershëm i sistemit shqiptar.

Së fundi dhe më problematike, në hapin e tretë të procedurës, të gjitha komunave dhe bashkive u jepen

fonde shtesë për të sjellë transfertën e pakushtëzuar në një minimum të garantuar për frymë. Në 2014,

kufiri për komunat ishte 2,000 lek për frymë dhe për bashkitë 3,200 lekë për frymë. Mbetet e paqartë baza

e përcaktimit të këtyre kufijve minimalë.

Por ajo që është e qartë është përjashtimi jashtëzakonshëm që i bëhet Tiranës, të cilës jo vetëm që

nuk i jepet garancia minimale, por edhe i pakësohet transferta e pakushtëzuar, për të siguruar që

kufijtë minimalë të arrihen në NJQV të tjera. Kështu, në 2014, transferta e pakushtëzuar e Tiranës

ishte e barabartë me vetëm 2,200 lekë për frymë, shumë më pak se pjesa më e madhe e komunave, pa

përmendur fare këtu krahasimin me bashkitë e tjera.18

E gjithë kjo rezulton të jetë më e ndërlikuar ç’duhet dhe jo transparente. Gjithashtu, trajtimi i Tiranës

duket arbitrar dhe i padrejtë, duke i bërë llogaritjet e mëparshme të nevojave financiare të kryeqytetit të

pakuptimta. Për të ndrequr këtë, ne rekomandojmë që komponenti i ekualizimit të të ardhurave të bëhet i

qartë, të forcohet, stabilizohet dhe të ndahet qartësisht nga komponenti i formulës për nevojat e

shpenzimeve.

Për t’i ndarë qartë këto dy pjesë të formulës, llogaritja e transfertës duhet të bëhet në dy hapa të qartë. Së

pari, nevojat e shpenzimeve të llogariten në bazë të kritereve të propozuara, d.m.th., mbi bazën e

popullsisë, me disa përshtatje për zonat me dendësi të ulët dhe me një përqindje më të vogël të alokuar për

numrin e nxënësve. Për arsyet e diskutuara më sipër, Tirana duhet të trajtohet njësoj si NJQV-të e tjera

me “dendësi të lartë”, por pa një koeficient të veçantë për to.

Pas ndarjes së fondit të transfertës së pakushtëzuar për të gjitha NJQV-të, mbi bazën e nevojave të tyre

për shpenzime, rregullimet për ndarjen përfundimtare duhet të bëhen nëpërmjet një sistemi ekualizimi të

ardhurash të qartë, të stabilizuar dhe të fortë.

Kur themi “të qartë” nënkuptojmë se NJQV-të duhet të kuptojmë se ekualizimi aplikohet vetëm

për taksat e përbashkëta apo për taksat e veta, të cilave qeveria qendrore mund t’u masë bazën.

Ndërkohë duhet të qartësohet fakti se të ardhurat e mbledhura nga taksat dhe tarifat e tjera

vendore nuk i nënshtrohen sistemit të ekualizimit. Ky sqarim është bërë tashmë temë diskutimi

publik për transfertën e pakushtëzuar. Por ky diskutim duhet të shoqërohet me ndryshime ligjore

që përcaktojnë qartë ndryshimin mes të ardhurave të veta dhe taksave të përbashkëta.

Kur themi “të fortë” nënkuptojmë rritjen e shumës së fondit të ekualizimit, në dy mënyra: së pari,

siç e kemi treguar edhe më herët, rritja e fondit duke përfshirë në të edhe të ardhurat nga taksa

18

Procesi duket se është ngritur në mënyrë të tillë që siguron rreth 150 milionë lekë “fond rezervë”, që më pas mund të përdoren për të kompensuar NJQV-të që hasin vështirësi gjatë vitit për shkak të rrethanave të jashtëzakonshme. Edhe pse jemi dakord me mbajtjen e një fondi rezervë, kjo nuk duhet të bëhet nëpërmjet një sistemi tashmë të komplikuar dhe jo-transparent të ekualizimit. Në vend të kësaj, ne propozojmë që të krijohet një fond i vogël rezervë 100-150, që në krye të herës, duke e marrë këtë shumë nga totali i fondeve të përdorura për transfertën e pakushtëzuar (p.sh. 1% e 16 miliardë lekëve).



27

mbi kalimin e të drejtës së pronësisë për pasurisë së paluajtshme, të shitur nga subjektet tregtare,

dhe së dyti, duke rritur në mënyrë të konsiderueshme nivelin e “taksimit” të përdorur për të hequr

fondet nga NJQV-të të ardhurat për frymë të të cilave nga taksat e përbashkëta të përcaktuara janë

mbi, të themi, 110% të mesatares kombëtare.

Sa duhet të jetë ky nivel “taksimi” i NJQV-ve të pasura sigurisht që është çështje diskutimi. Por

mendojmë se duhet të jetë më afër 50% sesa 25% që është aktualisht. Një arsye për këtë rritje

është thjesht fakti se gama e taksave të ardhurat e të cilave janë “të përdorshme” për financimin e

sistemit të ekualizimit - dhe që nuk do dëmtonin përpjekjet për të mbledhur taksat vendore - është

jashtëzakonisht e kufizuar. Ndërkohë, taksat të ardhurat e të cilave faktikisht dëshmojnë pabarazi

fiskale janë mjaft të rëndësishme (p.sh., taksa e pasurisë, taksa e ndikimit në infrastrukturë, tarifa

e pastrimit dhe gjelbërimit).

Arsyeja tjetër është më e thjeshtë: Kemi argumentuar fort se nevojat për shpenzime të Tiranës

duhet të trajtohen njësoj si ato të NJQV-ve të tjera të mëdha, dhe ka arsye të forta për të menduar

se nevojat financiare të kryeqytetit janë më të mëdha se ato të bashkive të tjera. Në fakt, janë

ndofta më të mëdha. Por duke i dhënë fund trajtimit arbitrar ndaj Tiranës, sipas formulës së re që

propozojmë, asaj i jepen më shumë fonde se më parë. Po ashtu, kalimi drejt përdorimit më të

madh të të dhënave të Censusit çon më shumë fonde drejt kryeqytetit. Rrjedhimisht, jo vetëm që

është e drejtë që më shumë nga potenciali më i madh për të ardhura i Tiranës të rishpërndahet tek

NJQV-të e tjera, por është po aq e nevojshme që të kontrollohet sasia e fondeve të reja që i

shkojnë kryeqytetit.

Me “stabilizim” të sistemit të ekualizimit nënkuptojmë vendosjen e disa rregullave që të jenë të

lehta për t’u përshkruar, përdorur dhe kuptuar. Rregullat bazë që sugjerojmë janë të ngjashme me

idetë që përshkruajnë sistemin aktual dhe mund të formulohen si më poshtë:

Të gjitha NJQV-të të ardhurat për frymë nga taksat e përbashkëta të të cilave janë

të barabarta me apo më pak se pragu XX% e mesatares kombëtare (p.sh., 75%)

kanë të drejtë të marrin një shtesë të barabartë me diferencën mes të ardhurave

aktuale për frymë në njësinë e tyre vendore dhe XX% e mesatares kombëtare, të

shumëzuar me numrin e popullsisë.19

Të gjitha NJQV-të të ardhurat për frymë nga taksat e përbashkëta të të cilave janë

më të larta se YY% e mesatares kombëtare (p.sh., 110%) do të kontribuojnë në

fondin e ekualizimit me ZZ% të diferencës midis të ardhurave të tyre nga taksat e

përbashkëta për frymë dhe YY% të mesatares kombëtare, të shumëzuar me

numrin e popullsisë.20

Në instrumentin e modelimit ne tregojmë se si nëpërmjet përcaktimit të pragjeve tek të dy rregullat, së

bashku me nivelin e “taksimit”, detyrimet e përcaktuara nga rregulli i parë mund të financohen plotësisht

19

P.sh., mesatarja kombëtare është 100 lekë për frymë dhe pragu i ekualizimit është 75%. Të ardhurat e NJQV-së X nga taksat e përbashkëta janë 52 lekë për frymë. Kjo NJQV merr një fond shtesë të barabartë me 23 lekë (75-52) të shumëzuar me numrin e popullsisë. 20

P.sh., mesatarja kombëtare është 100 lekë për frymë dhe pragu i ekualizimit është 110%. Niveli i “taksimit” është vendosur 50% mbi atë çka është sipër mesatares kombëtare. Nëse të ardhurat e NJQV-së Y nga taksat e përbashkëta janë 152 lekë për frymë, atëherë kjo NJQV kontribuon në ekualizim me 21 lekë të shumëzuar me numrin e popullsisë. (152-110 =42*50%=21).



28

nga rregulli i dytë.21

Në skenarin tonë bazë propozojmë të garantojmë fondet e ekualizimit për të gjitha

ato bashki që ndodhen nën 75% të mesatares kombëtare dhe një nivel taksimi për bashkitë e “pasura” prej

50% të të ardhurave mbi 110% të mesatares kombëtare.22

Në këtë skenar që përfshin të ardhurat nga

taksa mbi kalimin e të drejtës së pronësisë për pasurisë së paluajtshme, të shitur nga subjektet tregtare,

fondi i ekualizimit është i barabartë me rreth 400 milionë lekë, nga e cila rreth 75% e saj vjen nga Tirana.

2.6. QARQET DHE TRANSFERTA E PAKUSHTËZUAR

Me formulën aktuale, 12 qarqet që përbëjnë nivelin e dytë të qeverisjes vendore në Shqipëri, marrin 9% të

fondit të transfertës të pakushtëzuar. Në vitin 2014, ky fond ishte i barabartë me rreth 1 miliardë lekë dhe

shpërndahej sipas këtyre kritereve: a) 10% në mënyrë të barabartë sipas një shume fikse për të 12 qarqet;

b) 28% sipas popullsisë; c) 30% në bazë të një treguesi gjeografik që u jep më shumë fonde zonave

malore; dhe, d) 32% bë bazë të gjatësisë relative të rrugëve rajonale që duhet të mirëmbajnë qarqet.

Reforma administrative-territoriale nuk ndikoi drejtpërdrejtë tek qarqet dhe nuk janë bërë ndryshime në

kufijtë e tyre. Por në vitin 2015, qeveria qendrore u kërkoi atyre të reduktonin në mënyrë të

konsiderueshme numrin e personelit. Për më tepër, pritet që përgjegjësia e tyre e vetme e rëndësishme,

mirëmbajtja e rrugëve rajonale, të kalojë tek bashkitë e reja në vitin 2016. Si rezultat, funksioni i tyre

kryesor do të mbetet ai i “bashkërendimit të politikave”, funksion që nuk është artikuluar asnjëherë në

mënyrë të qartë dhe që mund të rezultojë “i tepërt” nga kombinimi i konsolidimit territorial dhe rritja e

Fondit të Zhvillimit të Rajoneve.

Si rezultat, qarqeve duhet t’u alokohen shumë më pak fonde nga transferta e pakushtëzuar sesa aktualisht.

Më specifikisht, meqenëse 32% e fondit të tyre alokohet vetëm për rrugët rajonale dhe kur ky funksion

pritet t’i kalojë bashkive, mendojmë se qarqet duhet të marrin jo më shumë se 750 milion lekë nga

transferta e pakushtëzuar në vitin 2016. Në skenarin tonë bazë, në të cilin përdoret 6.5% e totalit të të

ardhurave kombëtare nga tatimet dhe doganat për të financuar totalin e transfertës, duke rezultuar kështu

në një fond me gjithsej rreth 16 miliardë lekë, pjesa do të shkonte për qarqet është rreth prej 4.5% e këtij

fondi, ose 740 milionë lekë gjithsej.

Formula që përdoret aktualisht për të ndarë pjesën e transfertës së pakushtëzuar mes qarqeve mund të

thjeshtohet në mënyrë të konsiderueshme. Në fakt mendojmë se ajo mund të reduktohet në vetëm dy

komponentë bazë: numri i banorëve efektivë (llogaritur në të njëjtën mënyrë si për bashkitë) rregulluar

me dendësinë e popullsisë. Në Figurën 2.9 më poshtë, bëhet krahasimi – në terma për frymë, duke

përdorur konceptin e “banorët rezidentë efektivë”– i shpërndarjes së transfertës aktual me një transfertë të

reduktuar me 30% (për rrugët rurale) duke e ndarë fondin sipas kritereve: 50% sipas popullsisë dhe 50%

sipas dendësisë së popullsisë. Është e qartë se janë të mundura edhe skenarë të tjerë. Por këtu duam të

nxjerrim në pah se koeficienti për dendësinë e popullsisë mund të përdoret për të replikuar ndarjen aktuale

të transfertës.

21

Në fakt kjo kërkon përdorimin e një koeficienti të vogël rishpërndarjeje financiare. Por çështja më e rëndësishme është fakti që rregulli mund të përcaktohet në mënyrë të tillë që shuma e fondit të ekualizimit të jetë e barabarta me detyrimet. 22

Po ashtu është e mundur që niveli i “taksimit” të jetë progresiv dhe të ekualizohet vetëm me një përqindje të caktuar të diferencës (p.sh., 90%) midis taksave për frymë të NJQV-së dhe pragut të ekualizimit.



29

Figura 2.9. Ndarja aktuale e transfertës tek qarqet përkundër transfertës së reduktuar me 30% për rrugët rurale që pritet ti transferohen bashkive, i shpërndarë 50% sipas popullsisë dhe 50% duke përdorur një koeficient për rregullimin e dendësisë së popullsisë (sipas konceptit të “banorëve rezidentë efektivë”)

Burimi: Ministia e Financave, llogaritjet e veta

23

23

Madhësia e transfertës së dedikuar për qarqet në këtë simulim, është reduktuar me 30%, për të reflektuar fondet e përdorura për rrugët rajonale, të cilat priten t’i shkurtohen qarqeve dhe t’i shtohen bashkive të reja.

0

200

400

600

800

1000

1200

Transferta e vitit 2014, për frymë Ndarja e transfertës sipas formulës së re, për frymë



30

3.0 HAPAT E MËTEJSHËM

DHE SHËNIME

PËRMBYLLËSE

Në javët dhe muajt në vijim Projekti PLGP do të punojë me qeverinë shqiptare në përgjithësi, dhe

veçanërisht me Ministrinë e Financave dhe me Ministrin e Shtetit për Çështjet Vendore për të shpjeguar

instrumentin e modelimit, dhe për të ndihmuar në ndërtimin e skenarëve teknikisht të përshtatshëm dhe

transparentë që të jenë në përputhje me prioritetet politike të qeverisë. Në aneksin nr. 1 të shtojcës

bashkëlidhur, paraqitet faqja e parë e instrumentit të modelimit duke treguar edhe vendimet politike që

duhet të ndërmerren nga qeveria shqiptare.

Megjithatë, mbeten tre shqetësime kryesore. Së pari, instrumenti i modelimit është ndërtuar mbi bazën e

realitetit aktual, duke supozuar se në vitin 2016 nuk do të ketë funksione të reja që do t’i kalojnë

qeverisjes vendore si funksione të vetat, të cilat pritet të financohen me të ardhurat e vetë njësive të

qeverisjes vendore, duke përfshirë këtu sigurisht edhe transfertën e pakushtëzuar. Instrumenti i modelimit

është ndërtuar me këto supozime, sepse vendimet e nevojshme për decentralizmin e funksioneve të reja

nuk janë marrë ende.

Gjithsesi, jemi të shqetësuar se vendimet për kalimin e funksioneve të reja tek NJQV-të do të merren të

pavarura nga procesi i gjykimit nëse transferta e pakushtëzuar mund t’i financojë në mënyrë të arsyeshme

këto funksione. Në këtë drejtim rekomandojmë të bëhet shumë kujdes dhe sugjerojmë që shumë nga

funksionet që aktualisht diskutohet se do t’i kalojnë NJQV-ve, në 2016 të trajtohen si funksione të

deleguara të financuara me fonde specifike ose transferta të kushtëzuara nga ministritë e linjës, të cilat i

kryejnë këto funksione.

Projekti PLGP do të ofrojë asistencë në vlerësimin e kostove të funksioneve që diskutohet të

decentralizohen, dhe në bashkëpunim me Ministrinë e Financave do të rekomandojë një skemë të

qëndrueshme financimi që do të sigurojë stabilitet financiar dhe vazhdimësi në ofrimin e shërbimeve.

Formularë për mbledhjen e të dhënave dhe vlerësimin e kostove janë ndarë me Ministrinë e Financave

dhe pritet që në fund të muajit tetor të kemi një vlerësim fillestar të kostove aktuale të këtyre funksioneve

dhe shpërndarjen gjeografike të institucioneve që kryejnë këto funksione.

Në lidhje me këtë, por e pavarur prej saj, shqetësimi ynë kryesor është që fondi total i transfertës së

pakushtëzuar mund të mos rritet mjaftueshëm për të siguruar që nuk do të ketë humbës të mëdhenj në

kalimin nga sistemi aktual tek një sistem domosdoshmërisht të ndryshëm në 2016. Ndërkohë frika më e

madhe është se i gjithë projekti për qeverisjen vendore në Shqipëri do të delegjitimohet nëse

keqfinancimi do të vazhdojë të ndjekë atë që ka qenë një proces politikisht i vështirë, por i nevojshëm

dhe premtues i konsolidimit territorial.

Por kësaj frike i shtohet fakti se shumë nga rekomandimet e tjera që kemi bërë, p.sh., kalimi tek përdorimi

i të dhënave të Censusit, trajtimi i nevojave financiare të Tiranës si të bashkive të tjera, do të prodhojnë

zhvendosje të burimeve, të cilat do të jenë politikisht të vështira për t’u mbrojtur nëse transferta e

pakushtëzuar nuk rritet. Prandaj, rregullime tranzitore duhet të përpunohen dhe të testohen tek instrumenti



31

i modelimit, për të siguruar që kalimi nga sistemi aktual tek një sistem i ri nuk do të prodhojë goditje të

papranueshme përshtatjeje.

Së fundi por jo më pak e rëndësishme, përpjekjet që janë bërë për hartimin e këtij raport dhe instrumenti

të modelimit janë kryer paralelisht, por të pavarur nga hartimi i ligjit të ri organik për qeverisjen vendore.

Në muajt në vazhdim, vendimet politike që do të marrë qeveria qendrore në lidhje me decentralizimin e

funksioneve të reja dhe strukturën dhe ndarjen e transfertës së pakushtëzuar duhet të harmonizohen me

dispozitat për financat vendore në ligjin organik, dhe si preferencë para se drafti të dërgohet në Kuvend

për miratim. Me vështrimin drejt së ardhmes, shumë nga themelet e sistemit të financave ndërqeveritare

në Shqipëri, përfshirë transfertën e pakushtëzuar, duhet të përcaktohen qartë dhe të përforcohen në një ligj

të ri për financat e qeverisjes vendore, ligj për të cilin Projekti PLGP ka treguar angazhim serioz për të

ndihmuar në hartimin e tij.

Së fundi, ndërkohë që urojmë që qeveria qendrore të shfrytëzojë avantazhet e mundësive që krijon

zbatimi me efektivitet i reformës territoriale në forcimin e shtetit shqiptar, nënvizojmë se rritja e të

ardhurave duhet të ndiqet nga rritja e përgjegjshmërisë. Projekti PLGP është i gatshëm të bashkëpunojnë

me Ministrinë e Financave në aktiviteteve të përbashkëta që synojnë forcimin e menaxhimit të financave

publike në nivel vendor, veçanërisht në fushën e raportimit financiar, menaxhimin dhe kontrollin

financiar dhe auditin e brendshëm si elementë kryesorë për të siguruar rritjen e transparencës,

përgjegjshmërisë dhe përdorimit me efektivitet të burimeve financiare publike të kufizuara.



32

SHTOJCAT

SHTOJCA 1.

Kjo pamje tregon faqen e parë të instrumentit të modelimit që do

të përdoret për të ndarë transfertën e pakushtëzuar për secilën

bashki. Sikurse përmendur më parë, politikë-bërësit, duhet të

marrin së sërë vendimesh duke filluar nga:

1. Përqindja e totalit të të ardhurave kombëtare nga tatimet dhe

doganat që do t’i alokohen qeverisjes vendore.

2. Pjesën e transfertës të pakushtëzuar për t’u mbajtur si fond

rezervë nga Ministria e Financave.

3. Pjesa e transfertës të pakushtëzuar për t’u ndarë ndërmjet

bashkive dhe qarqeve.

4. Koeficienti i rregullimit të popullsisë që mund të variojë nga 0

(duke përdorur kështu, vetëm të dhënat e Censusit) në 100% të

diferencës me Censusit dhe Regjistrit Civil (duke përdorur

kështu, 100% të dhënat e Regjistrit Civil)

5. Pjesa e transfertës të pakushtëzuar për bashkitë që do të ndahet

sipas secilit kriter, d.m.th., sipas popullsisë, dendësisë së

popullsisë, dhe sipas numrit të nxënësve, përfshirë pragjet e

dendësisë së popullsisë dhe koeficientët e tyre përkatës.

6. Pragjet dhe normat e taksimit të sistemit të ekualizimit, për të

siguruar një trajtim të barabartë për njësitë e qeverisjes vendore

7. Pjesa e transfertës të pakushtëzuar për qarqet dhe përqindjes

përkatëse të kritereve të shpërndarjes



33

SHTOJCA 2.

Figura A-1. Diferenca mes të dhënave të popullsisë sipas Regjistrit të Gjendjes Civile dhe Censusit (%)

Burimi: INSTAT, Ministria e Financave, Llogaritjet e veta

24.

Figura A-1 tregon diferencën në përqindje midis të dhënave të popullsisë sipas Regjistrit të Gjendjes Civile (RGJC) dhe Censusit. Popullsia e

Dropullit sipas RGJC-së është 545% më shumë se popullsia e tij sipas Censusit. Në anën tjetër, Bashkia Kamëz ka ndryshimin më të ulët ndërmjet

RGJC dhe Censusit, ku shifrat e RGJC-së janë vetëm 15% më të larta se ato të Censusit.

24

Të dhënat e Censusit të vitit 2011, prej 2.8 milionë banorësh janë përshtatur për të reflektuar vlerësimin e INSTAT-it për numrin e shtetasve shqiptarë në vitin 2014. Ky institucion

boton vlerësimin e tij në nivel qarku, ndaj edhe ne kemi përdorur koeficientin e rritjes rajonale të çdo NJQV që përbën qarkun për përditësuar numrin e popullsisë me ato të vlerësimit të INSTAT-it për vitin 2014, 2.9 milionë banorë.



34

Figura A-2. Fitimet dhe humbjet në transfertën e pakushtëzuar, kur përdoren të dhënat e Regjistrit Civil në krahasim me të dhënat e Censusit (në ndarjen e komponentit “sipas popullsisë” të transfertës së pakushtëzuar të vitit 2014)

Burimi: INSTAT, Ministria e Financave, llogaritjet e veta.

Figura A-2 tregon se implikimet financiare të diferencave të mëdha në të dhënat e popullsisë sipas RGJC dhe Censusit. Vazhdimi i përdorimit të të

dhënave të Regjistrit Civil do t’u sigurojë NJQV-ve në krahun e majtë të shpërndarjes një transfertë për frymë që varion nga 1% në 328% më të

madh sesa ai që do të merrnin nëse do të përdoreshin të dhënat e Censusit.25

Nga ana tjetër, NJQV-të, të dhënat e të cilave nga Regjistri Civil dhe

Censusi kanë një diferencë më të vogël se 50%, dhe që paraqiten në krahun e djathtë të shpërndarjes, do të marrin një transfertë për frymë që

varion nga 1% në 24% më të ulët nga sa do të merrnin nëse do të përdoreshin vetëm të dhënat e Censusit.

25

Në përgatitjen e këtyre shifrave kemi përdorur vetëm komponentin për frymë të transfertës së pakushtëzuar të vitit 2014.



35

Figura A-3. Fitimet dhe humbjet në transfertën e pakushtëzuar kur përdoren të dhënat e Regjistrit Civil në krahasim me të dhënat e përshtatura të popullsisë sipas konceptit me “Banorë rezidentë efektivë” (në ndarjen e komponentit për frymë të viti 2014 të transfertës së pakushtëzuar)

Burimi: INSTAT, MF, llogaritjet e veta

26.

Figura A-3 tregon diferencën në vlerat për frymë të transfertës, kur përdorimi i të dhënave të RGJC-së krahasohen me të dhënat e Censusit duke

përdorur përshtatjen prej 30% të “banorëve rezidentë efektivë”. Siç mund të vihet re, zgjidhja e kompromisit e përshtatjes së serive të popullsisë

minimizon fituesit dhe humbësit dhe e bën kriterin e popullsisë më neutral duke mos favorizuar e as penalizuar NJQV të caktuara.

26

Numri i “banorëve rezidentë efektivë” për secilën NJQV është llogaritur duke marrë në konsideratë shifrat e Censusit (të rregulluara sipas vlerësimit në nivel rajonal të bërë nga INSTAT për vitin 2014) për secilën NJQV, të rregulluara me 30% të diferencës mes shifrave të dhëna nga RGJC dhe Censusi.



36

Figura A-4. Dendësia e popullsisë si % e mesatares kombëtare dhe % sipërfaqes malore të secilës NJQV


Figura A-4, tregon se komponenti i dendësisë së popullsisë i propozuar në formulën e re, sidomos rregullimi që alokon fonde shtesë për NJQV-të që kanë

një dendësi popullsie nën 110% të dendësisë mesatare kombëtare, mbulon jo vetëm NJQV-të me një përqindje të lartë malore të territorit të tyre, por edhe

ato NJQV që nën sistemin aktual konsideroheshin bashki “financiarisht në nevojë”.



37

Figura A-5. Përbërja e bashkive të reja, me NJQV që në formulën ekzistuese trajtohen në mënyrë preferenciale me koeficientë shtesë pasi konsiderohen “malore” ose “financiarisht në nevojë”.


Figura A-5, në krahun e majtë tregon se sa komuna dhe bashki -që nën formulën aktuale trajtohen në mënyrë preferenciale me fonde shtesë për

faktin se konsiderohen “malore” dhe/ose “financiarisht në nevojë”- bëjnë pjesë në 61 bashkitë e reja. Më konkretisht, figura tregon se nga 6

Komunat që përbëjnë bashkinë e re të Kolonjës, të gjitha konsiderohen malore, dhe dy bashkitë (Ersekë dhe Leskovik) që janë përfshirë në

Bashkinë e re të Kolonjës, janë konsideruar “malore” dhe “financiarisht në nevojë”. Pra, grafiku tregon vetëm se sa njësi të vjetra që kanë përfituar

nga trajtimi preferencial, përmbahen nga çdo bashki e re. Kështu, nga 13 Komunat e përthithura nga Bashkia e re e Tiranës, 6 prej tyre

konsideroheshin “malore” dhe për rrjedhojë merrnin fonde shtesë nga formula aktuale. Ndërkohë, në krahun e djathtë të grafikut, boshti y i krahut

të djathtë, tregohet dendësia e popullsisë së çdo NJQV-je të re, në raport me dendësinë mesatare kombëtare. Gjithashtu vija me ndërprerje tregon

pragun prej 110% të mesatares kombëtare, nën të cilin, në formulën e re të propozuar, NJQV-të trajtohen me fonde shtesë për faktin që kanë një

dendësi të ulët të popullsisë dhe për rrjedhojë kosto më të larta për ofrimin e shërbimeve në zona me sipërfaqe të madhe dhe popullsi të ulët.



38

REFERENCAT

Këshilli i Ministrave, (2015) Strategjia Kombëtare Ndërsektoriale për Decentralizimin dhe

Qeverisjen Vendore 2015-2020;

Këshilli i Ministrave, (2014), Strategjia e Menaxhimit të Financave Publike në Shqipëri 2014-

2020

Këshilli i Ministrave, (2015), Kuadri i Rishikuar Makroekonomik dhe Fiskal për 2016-2018,

Ministria e Financave, (2015), Treguesit e Konsoliduar Fiskalë, Raporte dhe statistika mujore

NALAS, (2014), Treguesit e Decentralizimit Fiskal për Evropën Juglindore, 2006-2013

Projekti i Planifikimit dhe Qeverisjes Vendore (PLGP), (2014), Dokument Studimor Statistikor:

Financat e qeverisjes vendore në Shqipëri në prag të konsolidimit territorial;

Projekti i Planifikimit dhe Qeverisjes Vendore (PLGP), (2013), Dokument politikash: Eliminimi

i taksës së biznesit të vogël në Shqipëri: Implikimet dhe sfidat

Projekti i Planifikimit dhe Qeverisjes Vendore (PLGP) (2012) “Dokument Studimor për

Decentralizimin Fiskal” Tetra Tech ARD/USAID, fq. 1-70

J. Kim dhe J. Lotz, Measuring Local Government Needs (Matja e nevojave të pushtetit vendor),

Instituti Korean i Financave Publike dhe Ministrie e Mirëqenies Sociale e Danimarkës, 2007

Ligjet vjetore të buxhetit marrë nga faqja e Ministrisë së Financave (www.financa.gov.al)

Instituti i Statistikave, (2012), Regjistrimi i popullsisë dhe Banesave, Tirana, 2012;

Instituti i Statistikave, (2015), Popullsia shqiptare në 1 janar 2015, Njoftim për shtyp marrë nga

faqja e INSTAT-it (www.instat.gov.al)

Intervista me ekspertë dhe drejtues të Drejtorisë së Gjendjes Civil dhe drejtorit të Drejtorisë së

Statistikave Demografike pranë Institutit të Statistikave

Ligji nr. 8652, datë 31.07.2000, “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore” të

ndryshuar

Ligji nr. 9632, datë 30.10.2006, “për sistemin e taksave vendore”, të ndryshuar

Ligji nr. 115/2014, datë 31.7.2014 “Për ndarjen territoriale dhe administrative të njësive të

qeverisjes vendore në Republikën e Shqipërisë”

http://www.financa.gov.al/

http://www.instat.gov.al/



39

U.S. Agency for International Development

Planning and Local Governance Project in Albania St. Dervish Hima

3 Towers near QemalStafa Stadium Tower No. 1, Apt. 91, Tenth Floor

Tirana, Albania Tel: + 355-04-450-4150

Fax: + 355-04-450-4149

www.plgp.al

PROJEKTI I PLANIFIKIMIT DHE QEVERISJES VENDORE (PLGP) NË ... · 6.5% e TATD, duke marrë në...

Documents

Transcript of PROJEKTI I PLANIFIKIMIT DHE QEVERISJES VENDORE (PLGP) NË ... · 6.5% e TATD, duke marrë në...