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I. PRESENTACION
El Sistema de Asesoría y Capacitación para el Desarrollo Local (SACDEL),
considera que el fortalecimiento de la democracia como uno de los aspectos
prioritarios de nuestro proceso de desarrollo nacional. Desde la firma de los
Acuerdos de Paz se han obtenido logros importantes en la consecución de ese
objetivo; sin embargo, falta mucho por hacer.
Aspecto clave en esa dirección es el refuerzo de los mecanismos de la
participación al nivel local. La participación, entendida esta como el compartir la
responsabilidad del proceso de desarrollo y de la toma de decisiones entre los
actores locales, es componente esencial de la democracia. En un país donde
existe poca tradición de participación en el modo de gobernar, el nivel lógico para
iniciar esa participación es el local. Los asuntos, decisiones, involucramientos y
auditoría que le proceso de desarrollo requiere de la población son más accesibles
al nivel local.
En el país existe poca experiencia de procesos participativos, especialmente de
aquellos en los cuales los gobiernos locales se encuentran involucrados
desempañando un papel no de ejecutores, sino de líderes, facilitadores,
concertadores y financiadores.
Sin embargo, Sacdel ha identificado proceso muy ricos, cuyas lecciones y
aprendizajes es necesario analizar y compartir. En este libro se describen y
analizan cuatro diferentes proceso de participación ciudadana que se están
realizando en varios municipios de país. Cada uno de ellos con enfoques y
metodologías diferentes y a la vez, con muchos elementos en común.
Los resultados de esas experiencias son muy valiosos y constituyen un aporte
importante para los actores que trabajan en los procesos de consolidación de la
democracia al nivel local, así como para el proceso de redefinición de políticas de
desarrollo local. Contribuir a ello es el objetivo de esta publicación, que ha sido
posible gracias al apoyo de Diakonia Suecia.
Mauricio Silva
Director Ejecutivo, SACDEL
II. OBJETIVOS DEL ESTUDIO
Este trabajo tiene por objeto la sistematización y análisis de cuatro experiencias
de participación ciudadana a nivel local, a fin de que su divulgación pueda servir
de referente a quienes trabajan o estén interesados en este campo.
Particularmente tiene la intención de servir a:
Alcaldes y demás miembros de Concejos Municipales con vocación democrática
que, actualmente o en el futuro, realizan o realizarán esfuerzos para establecer
una nueva forma de gobernar en la cual la población tenga el protagonismo
suficiente en la construcción de un proyecto social, esencialmente democrático.
Líderes locales comprometidos en un proceso de desarrollo humano y
organizacional, que conduzca al empoderamiento de la población en general, y de
los sectores más excluidos en particular.
ONG´s e instituciones gubernamentales que juegan, o deberían jugar, un papel
importante en la búsqueda de modelos para que el pueblo participe como actor
protagónico en la construcción del proyecto de nación, en el que actualmente
están comprometidos diversos sectores de la sociedad civil y fuerzas políticas del
país.
Las cuatro experiencias de participación de la población en el gobierno local
seleccionadas en este estudio, son una muestra de lo que aún de manera
incipiente está desarrollándose en nuestro país.
Con la sistematización y análisis de ellas, pretendemos contribuir a la divulgación,
socialización e intercambio de experiencias; así como también a identificar las
acciones y condiciones necesarias para la institucionalización de la participación
democrática en el municipio.
III. LA PARTICIPACIÓN: ASPECTOS CNCEPTUALES Y CONTEXTUALES
Democracia y Participación
Existe un proceso de transformación de la estructura política y de
democratización en El Salvador. Este proceso se da en el contexto internacional
de la globalización y transnacionalización de la economía y la cultura y en el
contexto nacional de los acuerdos de paz y de la búsqueda de una sociedad más
viable política y socialmente.
Por definición, el problema esencial de la democracia es la forma en la que se
ejerce el poder y en el fondo, a qué conduce o para qué sirve éste, es decir, en
definitiva, a quines favorece el ejercicio real de la democracia.
Democratizar es entonces asegurar que el ejercicio del poder se realiza en función
de los intereses de la sociedad, es decir, de la población más extactamente, de la
mayoría de ésta.
Pero la democratización no se logra sólo con un ejercicio del poder en función de
los intereses de la mayoría de la población, sino que asegura también que ese
ejercicio es realizado por y con la población. La primera condición de la
democratización hace referencia al para qué, al objetivo del ejercicio del poder; la
segunda, se refiere al cómo se gobierna.
El poder es ejercido por la población cuando elige representantes a los poderes
del Estado y cuando opina, critica, presiona y propone soluciones acerca de los
asuntos públicos, con lo cual ejerce su poder para orientar y controlar las acciones
administrativas y políticas de los gobernantes.
Cuando los gobernantes se abren, propician y demandan la intervención de la
población en el ejercicio del poder y en efecto ésta interviene, entonces decimos
que ese ejercicio se realiza con la población. Podríamos asumir que en este caso
se dan condiciones para la gestión democrática de los asuntos públicos.
En definitiva, las diversas formas en las que la población interviene en el ejercicio
del poder, constituyen lo que llamamos participación, llámese como suele
llamarse, participación política, ciudadana o democrática.
Por definición y por esencia, pues, no hay democracia sin participación, es decir,
sin intervención sistemática e institucionalizada de la población en los asuntos
públicos, los cuales comprenden no sólo los procesos electorales, sino los de tipo
político administrativo y, en general, todas las decisiones y procesos relacionados
con el desarrollo nacional, regional y local.
El estado actual de la democratización en el país es un proceso histórico
significativo, que debería contar con el apoyo y compromiso de todos los actores
de la sociedad política y de la sociedad civil. Además, este es un proceso en
construcción que depende prioritariamente de la participación o intervención de la
población en los diferentes niveles y desde los diferentes sectores y expresiones
sociales; que tiene por delante retos fundamentales como los siguientes:
¿Cómo perfeccionar los procesos y mecanismos de la democracia electoral-
representativa?
¿Cómo pasar de la democracia meramente representativa a la democracia
participativa?
¿Cómo lograr que la democracia representativa y la democracia participativa
construyan la democracia social, es decir, la democracia que se basa en una
sociedad sin exclusiones, sin pobreza estructural y con desarrollo humano?
Participación y democratización en el municipio
Se ha dicho que el municipio es la esfera de poder del Estado con menos poder,
y que las posibilidades de cambiar y producir resultados en el municipio se dan
cuando éste sabe movilizar el potencial político que existe en sí mismo. Ese
potencial radica principalmente en el hecho de que el municipio se sustenta en
una relación directa y cotidiana de la población con las estructuras de poder y de
gobierno locales. Todo lo anterior explica el énfasis puesto en esta esfera, en la
coyuntura de larga transición en que nos encontramos.
Desde muy diversas corrientes surge y se impulsa la tesis de la necesidad y
posibilidad de la participación para lograr la democratización del municipio y de
la sociedad. La propugnan, lo mismo los gobiernos de países con hegemonía e
influencia mundial, el gobierno de El Salvador, los organismos financieros
internacionales, la cooperación internacional, la derecha, el centro y la izquierda.
Y, además, no es un fenómeno salvadoreño sino, al menos, continental.
Seguramente, lo que se espera de la participación va de lo funcional en unos
casos, al empoderamiento en otros y, seguramente también, la participación
sirve a ambos propósitos y puede generar en cada caso local y en el conjunto
nacional, un proceso transformador sin precedentes. No es este el espacio
propicio para profundizar en estas hipótesis; solamente queremos apuntar el
hecho de que teniendo un patrocinio pluralista, los hechos van a llevar a las
prácticas participativas, más allá de donde lo quieren y lo imaginan cada uno de
los actores institucionales y políticos.
Descontada la participación o intervención de la población en los procesos
electorales, la verdadera democratización del municipio implica la participación
de la población en apoyo, en crítica propositiva y en corresponsabilidad hacia la
gestión administrativa y política del municipio.
Esta participación implica posibilidades de incidencia y de protagonismo de la
población en la gestión municipal, las cuales van, desde la crítica, la proposición
y la presión ciudadana desde afuera, hasta la planificación participativa del
desarrollo local y/o, la gestión democrática de la administración municipal.
Si el alcance a mayor profundidad de la participación ciudadana a nivel
municipal es el empoderamiento de la población, tal empoderamiento no
significa necesariamente una pérdida de poder legítimo de ninguna instancia; al
contrario, el poder legitimo se potencia e indudablemente redunda en un
liderazgo mejor fundamentado y más eficaz del gobierno municipal.
El empoderamiento tiene varios niveles y alcances: a) el poder o fuerza - dentro
de uno(a), que conduce a la dignidad personal, a la autoestima y al respeto
hacia los otros; lo cual potencia la calidad de la participación sectorial, gremial o
cívica de las personas; b) el poder o fuerza - para “... resolver problemas, como
aprender destrezas, lograr mejoras para la comunidad; y, c) “el poder o fuerza –
entre una colectividad a través de la organización”. Este último es el
empoderamiento grupal o colectivo, que en un contexto generalizado de
democratización, implica una capacidad transformadora de los diferentes actores
y sectores sociales y del conjunto de la sociedad.
IV. METODOLOGÍA
Hemos seleccionado cuatro municipios como unidades de análisis; éstos
presentan diferencias en cuanto a complejidad de su tejido social, densidad
poblacional, situación geográfica, tiempo de haber iniciado la experiencia y su
nivel de desarrollo. Cada uno de ellos ha contado con asesoría y apoyo de una de
las siguientes ONG´s: La Fundación Nacional para el Desarrollo FUNDE,
FUNDAMUNI - PROCAP y el Sistema de Asesoría y Capacitación para el
Desarrollo local - SACDEL.
Por su densidad poblacional, complejidad en su tejido social y potencialidad de
incidencia a nivel nacional, se ha analizado la construcción de un modelo de
participación democrática en el municipio de San Salvador, experiencia iniciada en
Agosto de 1997.
El municipio de Nejapa, por haber iniciado el proceso hace cuatro años y por ser
un municipio mediano situado en el Gran San Salvador, nos pareció una
experiencia interesante, con muchas posibilidades de aporte.
El municipio de Nueva Trinidad en el Departamento de Chalatenango, nos parece
que refleja la situación de varios municipios en esa región. Es un municipio
pequeño, eminentemente rural, con gran simplicidad en su estructura social y está
ubicado en una de las zonas menos favorecidas por los planes de desarrollo
nacional.
El Municipio de Olocuilta, con características poblacionales, ubicación e
interacción similares a las de Nejapa, tiene un incipiente proceso de participación
iniciado en Noviembre de 1997, que puede generar un proceso autónomo, en
respuesta a los procesos exógenos del área en cuya periferia se sitúa.
En los cuatro municipios, gobernados por diferentes partidos políticos y
coaliciones, se está desarrollando una experiencia de participación ciudadana en
la gestión municipal, que si bien es cierto aun no es generalizada, ya constituye
una tendencia creciente en el país.
1. Objeto de estudio
Nuestro objeto de estudio ha sido el proceso de participación ciudadana y su
incidencia en las decisiones de¡ gobierno local. Para su abordaje hemos descrito
brevemente y caracterizado cada uno de los municipios, su dinámica interna y su
interacción con la región; así como las condiciones políticas locales que inciden,
favorable o desfavorablemente, en las experiencias de participación democrática.
En cada uno de los municipios estudiados hemos investigado las instancias de
participación existentes, su composición, proceso de formación, funcionamiento y
funciones. Identificamos también los mecanismos de participación aplicados en
cada uno de ellos.
Entendemos como instancias de participación a las estructuras organizativas
permanentes, creadas para el ejercicio de la participación de la población en el
gobierno municipal, en el proceso de decisiones que afecten el desarrollo local.
Por ejemplo, consejos o comités de desarrollo local o municipal, mesas de
concertación, foro municipal, asociaciones cantonales, asociaciones comunales.
Como mecanismos catalogamos los instrumentos a través de los cuales se
concreta la interacción entre el gobierno municipal y la población, lo mismo que
entre la población y sus representantes. Como ejemplos tenemos los cabildos
abiertos, las asambleas municipales, cantonales y comunales, los talleres de
planificación.
2. ALGUNAS PREMISAS Y CONCEPTOS
Hemos partido para nuestro estudio, de algunas premisas y conceptos aplicados
en cada caso para valorar la gestión de¡ gobierno local como facilitador y
constructor de espacios de participación y como facilitador de la concertación
social. También nos propusimos conocer la naturaleza y alcances de la
participación, su carácter democrático y la irreversibilidad del proceso.
2. 1. la Participación es indispensable para construir democracia.
En el proceso de democratización que vive el país, el tema de la participación
ciudadana ha adquirido gran relevancia, tanto a nivel local como a nivel nacional.
El gobierno central, los gobiernos locales, las ONG's nacionales e internacionales,
reconocen que se requiere de la participación de la población para avanzar hacia
la democracia y buscar la reducción de la pobreza. Definir el carácter y los
alcances de la participación se convierte en una cuestión de trascendental
importancia; es necesario definir si ésta se limitará al ámbito comunal en la
formulación, administración y ejecución de proyectos, o si será una práctica
acumulativa y coadyuvante a procesos más integrales para incidir a nivel local en
las decisiones del Estado, que afecten o favorezcan el desarrollo municipal.
2.2. La Participación de la población es indispensable para una gestión democrática en el gobierno local
Para el ejercicio de una gestión democrática a nivel local es indispensable la
decisión del gobierno central de propiciar y consolidar un proceso de
descentralización política que implica poder de iniciativa, decisión y control de la
población.
Conocer y valorar el desarrollo de este proceso, ha sido uno de nuestros objetivos
centrales, por lo que en los municipios estudiados, tratamos de analizar en qué
medida, los diferentes actores locales (gobernantes municipales, ONG's y
movimiento social) han generado las siguientes condiciones básicas en el ejercicio
de una gestión democrática:
- Abrir espacios y promover la creación de ámbitos adecuados para que la
población se apropie de instrumentos que le permitan identificar sus
problemas, formular propuestas de solución y concertarlas entre los diferentes
sectores sociales. Con esta visión de conjunto la población toma decisiones
que inciden en los planes y acciones del gobierno local.
- Fomentar y potenciar una cultura de participación y concertación al generar
una dinámica en la que la sociedad local se involucro en la formulación de
políticas y planes de desarrollo municipal.
Consideramos que para los gobiernos de vocación democrática es un reto
importante, contribuir a superar la indiferencia o dependencia de la población, a
fin de construir una cultura de participación, concertación y solidaridad.
La interiorización de la cultura de participación y de desarrollo democrático local es
un proceso acumulativo y gradual cuyos resultados son al menos de mediano
plazo.
En este proceso es necesario tomar en cuenta el principio de que para motivar la
participación de la población es fundamental partir de sus necesidades inmediatas,
es a partir de estas que se iniciarán procesos de formación que la doten de
conocimientos e instrumentos para participar en el ejercicio del poder.
- Promover y facilitar la organización de la población y orientar el carácter
democrático de la misma, tornando en cuenta las tradiciones organizativas de
la gente.
Para organizar la participación de la población no puede dejar de tenerse en
cuenta su forma tradicional de organización, sus costumbres y hábitos culturales.
- Promover y respetar la autonomía de las organizaciones de la población.
Un gobierno democrático participativo, promueve y facilita la organización de la
población, sin embargo, respeta su autonomía e independencia. la tentación de
convertir a las instancias de participación en anexos al gobierno local o de los
partidos políticos, desnaturaliza el proceso de fortalecimiento y autonomía de la
sociedad civil.
En una gestión democrática local convergen esfuerzos de la población y el Estado
para impulsar los planes de desarrollo municipal, conservando cada cual su propio
espacio, naturaleza y autonomía.
- Informar para lograr transparencia administrativa.
Es fundamental para la participación democrática, mantener informada a la
población, quien sólo así podrá participar consciente y responsablemente. Si la
gente no conoce las limitaciones presupuestarias, políticas y administrativas de las
Alcaldías, sus decisiones serán producto de expectativas que no pueden ser
satisfechas a nivel municipal. la transparencia de los gobiernos municipales es un
factor indispensable para potenciar a la población en el ejercicio de la auditoría
social y la corresponsabilidad.
2.3. La irreversibilidad del proceso depende de la organización, autonomía y capacidad de incidencia de la población.
Ponderar hasta dónde la tendencia del proceso apunta hacia su irreversibilidad, es
otro aspecto de nuestro interés. Para su análisis partimos de la siguiente prernisa:
La población organizada con espacios e instrumentos para incidir en las
decisiones del gobierno local y con autonomía en cuanto a sus decisiones y
posiciones, se convierte en garante de la irreversibilidad del proceso.
El gobierno municipal, por muy democrático que sea, tiene que actuar dentro de
un aparato institucional con serias limitaciones que pueden ir desde una
correlación de fuerzas desfavorable en la Asamblea legislativa, hasta políticas,
estrategias y medidas del gobierno central que no favorezcan el proceso de
desarrollo local. Estas limitantes solo pueden ser superadas o al menos
enfrentadas, con una actuación concertada de¡ movimiento social.
La independencia de la organización social es necesaria también para señalar y
corregir los errores que pueda cometer el gobierno local. Esto se puede lograr
manteniendo la autonomía y buscando una base institucional para garantizarla.
2.4. La población debe estar adecuadamente representada en las instancias
de participación En las instancias de participación en las que el gobierno municipal y la población
articulan esfuerzos en la formulación y ejecución de los planes de desarrollo
municipal, la representatividad de la población es de suma importancia, y se dará
en la medida en que se dé la organización y motivación de los diversos sectores
sociales para construir un proyecto común de municipio.
El problema de la representación democrática toca las bases de todo el sistema
político imperante en el país. Son los partidos políticos quienes proponen a los
candidatos para gobernantes municipales, la opinión de los no afiliados a los
partidos no se toma en cuenta y a veces tampoco se toma en cuenta a la
militancia de base de esos partidos.
A veces la opción política partidista de los promotores y los organizadores de la
población para su participación puede incidir negativamente en la amplitud de¡
proceso; pero no solamente la opción política partidista, sino que también los
lazos familiares, de amistad o de trabajo pueden incidir parcialmente en la
elección de representantes institucionales.
la representación democrática se dará en la medida en que se vaya construyendo
una cultura de participación que implica el flujo permanente de información,
retroalimentación y mecanismos de control de la población hacia sus
representantes.
V. LAS EXPERIENCIAS ESTUDIADAS
1. La participación democrática en el municipio de Nejapa: un desafío mayor al
esperado.
2. Olocuilta avanza en su proceso de participación ciudadana.
3. Nueva Trinidad como ejemplo de una experiencia compartida con otros
municipio de Chalatenango y Morazán.
4. La construcción de un modelo de participación democrática en el municipio
de San Salvador.
I. LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA EN EL MUNICIPIO DE NEJAPA: UN DESAFÍO MAYOR AL ESPERADO
1. 1. Descripción y antecedentes. A solamente diecisiete kilómetros de San Salvador, Nejapa tiene sabor a
provincia. Es un pueblecito empedrado con su típica plaza y ese ambiente de gran
familia, en donde cada vecino conoce su historia personal y colectiva, a través de
la cual se fue construyendo nuestra Nación de hoy.
Nejapa forma parte del Gran San Salvador, por lo que tiene algunas ventajas
comparativas con relación a otros municipios. Su ubicación y recursos naturales
constituyen un atractivo para la inversión de capital, construcción e instalación de
fábricas y complejos habitacionales. Esta situación conlleva graves problemas en
términos de deterioro ambiental y salubridad, pues tiene que compartir problemas
propios del gran San Salvador, que no corresponden a su escala.
Con una extensión territorial de 83.3 km2 y casi 30. 000 habitantes, Nejapa pude
considerarse como municipio mediano; el 65% de su población habita en 21
centros urbanos, que incluyen los cinco barrios del casco de la cabecera municipal
y el otro 35% de su población total, en 45 caseríos con características
eminentemente rurales, distribuidas entre los a cantones que conforman el
municipio.
Nejapa aún se considera un importante productor de café y caña de azúcar, a
través de nueve cooperativas que controlan aproximada- mente el 80% de la
tierra de¡ municipio. Estas cooperativas, junto con un beneficio de café, una
planta productora de energía eléctrica y una planta de la Coca Cola, constituyen
las empresas más importantes de la localidad.
Según investigaciones realizadas por FUNDE, en 1996 el 45% de las familias
nejapenses vivían en situación de pobreza extrema. los niveles de pobreza
relativa abarcaban el 30% de las familias.
La población de Nejapa, sobre todo en el área rural, ha tenido desde hace más de
una década una experiencia organizativa significativa a nivel de las cooperativas
de la reforma agraria y el movimiento social; sin embargo, en 1992, los niveles de
organización territorio ¡eran limitados, pues, por ejemplo, de los 45 caseríos del
municipio, solamente ocho contaban con alguna organización.
Debido a la situación conflictiva que vivía el país, varias organizaciones
comunales no fueron formalizadas y tenían una mínima o nula relación con el
gobierno local. las ADESCOS existentes respondían más al Ministerio del Interior,
quien las organizaba y promovía, generalmente con simpatizantes del partido
oficial. Fue a partir de 1992, con el inicio del proceso de democratización en el
país que varias ONG´s comenzaron a desarrollar proyectos de salud y desarrollo
comunal, promoviendo la organización de la población alrededor de los mismos.
Como en casi todos los municipios del país, en Nejapa se ejercía el tradicional
modelo de gobierno local autoritario, clientelista y excluyente. A partir de las
elecciones de 1994, el gobierno pasó a manos del partido FMLN y el Concejo
electo propuso e implementó un nuevo estilo de gobernar en el municipio.
Para las elecciones de 1997, el Concejo municipal fue renovado parcialmente,
incorporando a destacados representantes comunales y líderes sectoriales,
considerando más el compromiso de estas personas con los planes de desarrollo
municipal, que su afiliación política partidista. De esta manera se conformó el
primer Concejo Municipal pluralista, sin necesidad de constituir formalmente un
gobierno de coalición.
En su plataforma electoral, dicho Concejo proponía "impulsar un nuevo estilo de
gobierno, romper con el partidismo al gobernar para todos y todas y promover de
manera permanente la participación organizada de la población; así como una
administración transparente y eficiente”.
1.2. Instancias de Participación Ciudadana
En Nejapa se han institucionalizado varias instancias de participación ciudadana
en la gestión de¡ gobierno local y en el proceso de desarrollo económico social
de¡ municipio. Sus características y funciones más relevantes las mencionamos a
continuación.
1.2.1. Las Asociaciones Comunales
Las Asociaciones Comunales son instancias de participación establecidas por el
Código Municipal y es competencia de los Concejos Municipales el
reconocimiento y fomento de las mismas.
Constituyen el nivel básico de participación. Son constituidas en asambleas
comunales y promovidas por ONG's, Alcaldía, Consejo de Desarrollo de Nejapa
(ver 1.2.2) o por iniciativa de las propias comunidades. Para la organización del
trabajo eligen una junta directiva la cual, al ser legalizada, asume la
representación de la comunidad ante diferentes instancias locales, nacionales e
internacionales.
Entre sus funciones están:
a) Identificar, priorizar problemas y buscar alternativas de solución viables.
b) Gestionar proyectos de desarrollo Comunal.
c) Promover y organizar la participación de la comunidad en la ejecución de
proyectos.
d) Supervisar la ejecución de proyectos desarrollados por la Alcaldía y ONG'S.
Como mecanismos para promover la participación directa de la comunidad en la
planificación, evaluación y supervisión, tienen las Asambleas Comunales, que
realizan por lo menos una vez al mes.
Actualmente, de 45 comunidades que hay en el Municipio, 42 se han organizado
en Asociación Comunal y 38 de ellas participan en la instancia mayor de
coordinación que es el CDN.
1.2.2. El Consejo de Desarrollo de Nejapa (CDN), espacio de encuentro entre
la sociedad civil y el Estado El Consejo de Desarrollo de Nejapa se define como un espacio de participación
de la comunidad en la toma de decisiones concernientes al desarrollo económico
social del municipio y además, un espacio de concertación y coordinación entre el
gobierno rnunicipal, la comunidad y las ONG's que actúan en la localidad. Fue
Constituido en 1994, en función del desarrollo del municipio, con la misión de
articular una estrategia de desarrollo local integral.
• Surgimiento y proceso de desarrollo
El Consejo de Desarrollo surgió por iniciativa de ONG'5 con arraigo en la zona,
quienes han venido promoviendo particularmente la organización de la población
rural, alrededor de proyectos de desarrollo económico social y servicios
sectoriales como salud y educación. En el período anterior a la firma de los
Acuerdos de Paz, las ONG's trabajaron sin ninguna o con muy poca coordinación
con el gobierno municipal y con escasa coordinación entre ellas; respondían a
sus propios planes de desarrollo o a los objetivos del proyecto. la ausencia de un
plan de desarrollo integral a nivel local y la falta de espacios de concertación y
coordinación entre los actores clave era limitante para el impulso del desarrollo
local, por lo que con la inquietud de superar esta situación, se inició el proceso de
conformación del CDN, como un organismo abierto a todos los sectores que
quisieran trabajar por el desarrollo del municipio.
• Composición, estructura y funcionamiento
De los cuarenta y cinco caseríos que conforman el municipio, treinta y ocho han
constituido sus asociaciones comunales, las cuales están representadas en el
CDN, por medio de dos delegados cada una; solamente uno de los cinco barrios
que conforman el casco urbano de Nejapa está organizado en asociación
comunal y ha incorporado a sus delegados al CDN.
Doce ONG's, una organización gubernamental, la Casa de la cultura y el Concejo
Municipal tienen representantes en el CDN, instancia formada por noventa y dos
personas, 78 delegados de las Asociaciones Comunales, doce representantes de
ONG'S, uno de una institución gubernamental y un representante de la Alcaldía.
Se reúnen en pleno una vez al mes y corno organismo ejecutivo han elegido una
junta Directiva, conformada por seis delegados de Asociaciones Comunales, dos
representantes de ONG's, uno de la institución gubernamental y un representante
del Gobierno Municipal.
• Funciones:
Entre sus funciones destacan las siguientes:
a) Formular el plan de desarrollo local y corresponsabilizar a las comunidades, al
gobierno municipal y ONG'S en su ejecución.
b) Coordinar la acción de las ONG´s según su especialización y distribución
territorial.
c) Promover la organización de las comunidades y asesorarlas para su
constitución y legalización.
d) Impulsar y supervisar procesos educativos en las comunidades.
El CDN asume también funciones de representatividad de las Asociaciones
Comunales en el Concejo Municipal, con la incorporación permanente de un
representante a todas las reuniones del Concejo; participa con voz pero sin voto
en el proceso de toma de decisiones del gobierno municipal.
Además el CDN forma parte, por medio de dos representantes, del organismo
que prioriza y decide los proyectos que se realizarán con el Fondo de
Contrapartidas para el Desarrollo Local (ver 1.2.5.) constituido con aporte de la
Alcaldía, empresa Privada y ONG´s.
1.2.3. Relación entre organización sectorial y gobierno municipal La incorporación al Concejo Municipal de líderes sectoriales ha potenciado la
organización y posibilitado que estos sectores se sientan representados en el
Gobierno Municipal. La entrevista con una concejala que representa al sector de
vendedoras es ilustrativo al respecto: “Yo vivo en Nejapa, pero en mi barrio casi ni
me conocen porque mi vida se desarrolla en el mercado, es allí donde yo puedo
aportar. Cuando entré al Concejo, no había organización en el mercado, empecé
a organizar a las vendedoras en Directiva y así la gente se fue involucrando”.
Esta concejala, con amplia capacidad de convocatoria y movilización, es el vínculo
directo entre las vendedoras y el Concejo; ahora el sector siente representados
sus intereses en el gobierno municipal.
Como ejemplo de participación y corresponsabilidad con el gobierno local, ella
expresa lo siguiente: "Cuando se presentó el proyectó del mercado se les pidió
opinión a las vendedoras, se les preguntó sí querían mercado nuevo o
remodelación; la gente participó opinando sobre el diseño, el tamaño y la
ubicación de los puestos; mientras construyen el nuevo mercado, la Alcaldía
alquila un terreno donde, nos ubicamos y las vendedoras pagan al vigilante. La
gente no sabe en cuanto se les incrementará el impuesto, pero saben que
pagarán, más y están conformes porque ven la mejora”.
1.2.4. Comité de control de desechos sólidos La idea de su conformación fue promovida por el gobierno municipal para velar
por la eficiente y transparente ejecución del proyecto de tratamiento de
desechos sólidos. La decisión sobre su conformación y la elección de sus
integrantes se dio en una Asamblea General del municipio (ver 1.3.2); un
concejal explica: "se ha conformado el Comité de Control de Desechos Sólidos,
que está integrado por personas de diversos sectores sociales, con un nivel
académico bastante alto y diversidad en su afiliación política partidista. La
función del comité es supervisar el desarrollo del proyecto".
1.2.5. El Fondo de Contrapartida
La constitución del Fondo de Contrapartida para el Desarrollo Nejapa es producto
de un largo proceso de negociación y concertación entre el gobierno municipal de
Nejapa y la empresa privada (dos empresas transnacionales que tienen
instalaciones en el municipio y que en alguna medida afectan al ecosistema y
tienen otros impactos sociales).
El gobierno municipal, con apoyo de dos ONG's, negoció la creación de un fondo
de compensación, proceso que culminó con el compromiso entre las empresas,
las ONG's, la Alcaldía y el Consejo de Desarrollo de Nejapa, de constituir entre las
tres primeras, un fondo para proyectos de desarrollo social que beneficie a las
comunidades. El CDN forma parte de la instancia que administrará dicho fondo.
1.3. Mecanismos de participación 1. 3.1. El Cabildo Abierto Es el mecanismo de participación instituido en el Código Municipal, que se aplica
tradicionalmente en casi todas las alcaldías del país. Los cabildos abiertos son
convocados por el Concejo Municipal a través del Alcalde; a ellos asisten los
habitantes del municipio en calidad de ciudadanos o de representantes de
organizaciones sociales.
El Alcalde de Nejapa convoca cada tres meses a Cabildo Abierto, cumpliendo lo
establecido en el Código Municipal. En ellos, el gobierno municipal informa y
consulta y la población opina y expresa sus demandas o solicitudes. El Cabildo no
tiene carácter decisorio.
1.3.2. Asambleas generales
Es un mecanismo que en Nejapa se aplica tanto a nivel municipal como a nivel
comunal, son convocadas por las Juntas Directivas Comunales o por el Alcalde.
Las asambleas pueden ser informativas o consultivas y con carácter decisorio.
Las Asambleas Generales Municipales con carácter decisorio son más o menos
equivalentes a la "Consulta Popular" instituida en el Código Municipal, pero sin la
formalidad de las mismas; ejemplo de ellas puede ser la Asamblea donde se
constituye y elige el Comité de Control de Desechos Sólidos; una Asamblea
General Municipal informativa fue por ejemplo, aquella en la que el Alcalde
informó detalladamente el presupuesto para el corriente año.
1.3.3. Talleres de Planificación
Estos son convocados por la Alcaldía o por la junta directiva del CDN y participan
en ellos, representantes de organizaciones sociales, grupos y entidades de la
localidad. En estos talleres se priorizan necesidades y se formula un plan de
acción con las actividades y aportes de cada uno; el plan que se elabora es
asumido por el Concejo Municipal.
1.3.4. Reuniones ampliadas del Concejo Municipal
A estas reuniones del Concejo Municipal , asiste permanentemente un
representante del Consejo de Desarrollo de Nejapa – CDN -, quien participa en el
proceso de toma de decisiones.
1.3.5. Reuniones
Reuniones: Es el mecanismo regular para concretar la participación. Las
reuniones se realizan a nivel de comunidades, entre la población y sus
representantes. En el CDN, entre representantes comunales, delegados de
ONG´s y Alcaldía. Entre los Concejales y los sectores representan en el Concejo
Municipal.
1.4. Algunas valores y propuestas
En Nejapa se configuran algunas condiciones previas para implementar no sólo la
gestión democrática por parte del gobierno municipal, sino también un modelo de
participación ciudadana y democrática, tanto en la gestión del gobierno municipal
como en el desarrollo local. Esas condiciones son las siguientes:
a) Es un municipio mediano, sin gran complejidad en su tejido social varias
ONG´s desarrollan sus programas y proyectos en el municipio desde hace
varios años, lo que ha generado una organización comunal bastante
consolidada.
b) El gobierno municipal está cumpliendo su segundo período al frente del
municipio y, por tanto, ha acumulado experiencia y confianza de la población
está jugando un papel dinamizador.
c) Su situación geográfica constituye un atractivo para la inversión de capital.
Las condiciones políticas para consolidar un proceso de democratización del
gobierno local son favorables, al presentarse tres factores fundamentales: la
disposición política de los gobernantes, una sólida organización comunal y el
liderazgo del Alcalde como gestor político capaz de movilizar importantes
recursos financieros de la cooperación internacional hacia el municipio.
1.4.1. La gestión democrática del gobierno local
a) El gobierno local: facilitador y constructor de espacios de participación.
La incorporación de reconocidos líderes comunales en el Concejo Municipal, sin
que su afiliación política o partidista fuera determinante, es un elemento que incide
positivamente en la integralidad de la visión del municipio y contribuye a romper
con el partidarismo e ir construyendo la visión de comuna.
Algunos concejales que fueron electos como líderes representativos de los
diversos sectores sociales, iniciaron un trabajo de organización que hoy los
legitima como reales representantes de su sector en el Concejo; esto se observa
claramente en el sector de vendedores(as) del mercado; la concejala entrevistada
expresa: “los(as) vendedores(as) saben que yo defiendo sus interesen en el
Concejo, se sienten representados(as), llegan a mí con todos sus problemas y me
preguntan lo que está haciendo la Alcaldía”.
Así, la municipalidad, juega un papel importante como promotor de la
organización y fortalecimiento de la sociedad civil, condición necesaria para lograr
una gestión democrática. En este caso se logra una combinación interesante entre
el modelo de democracia representativa y la participación democrática.
b) El gobierno local como facilitador de la concertación
La creación del “Fondo de Contrapartida” es una práctica innovadora que puede
convertirse en una experiencia interesante que inicie procesos para modificar a
nivel municipal las relaciones Estado - empresa privada-sectores sociales.
Algunos de los factores que incidieron en la concreción de esta experiencia son
los siguientes:
• Un gobierno municipal con una visión amplia e integradora; con capacidad de
negociación, concertación y concreción de políticas de desarrollo local.
• Una amplia y sólida organización territorial con capacidad de incidir en las
decisiones, garantizar la eficacia y transparencia en la aplicación de los fondos
y de responder a las prioridades de su comunidad.
• Un sector empresarial moderno, con sentido de solidaridad intersectorial y
consciente de la necesidad de participar, respetando el papel del Estado y las
asociaciones comunales en la construcción de un proyecto municipal.
• El apoyo técnico, financiero, de mediación y cabildeo que aportaron las
ONG's.
1.4.2. La irreversibilidad del proceso
La construcción del Consejo de Desarrollo de Nejapa como un espacio de
participación en la conducción del proceso del desarrollo de municipio, ha sido un
factor clave en la promoción de la participación de la población y podría
convertirse en la instancia que garantice la irreversibilidad del proceso de
democratización y desarrollo en tanto que:
a) Representa una amplia base social organizada que ha iniciado un proceso de
toma de conciencia sobre su derecho a incidir en la toma de decisiones de¡
gobierno local; por lo tanto, de asumir con responsabilidad la ejecución de sus
planes.
b) Es una instancia independiente del gobierno municipal con quien, por las
características de mismo, mantiene una estrecha coordinación.
c) Trabaja sobre la base de un plan de desarrollo estratégico de¡ municipio, hacia
donde orienta la acción de la ONG'S e incide en el destino de los fondos de
contrapartida para el desarrollo de Nejapa.
El CDN es una instancia importante de participación en el desarrollo local; sin
embargo aun no es la instancia de encuentro y concertación de todos los sectores
sociales del municipio con el Estado, es decir con el gobierno municipal. Según
uno de sus dirigentes, su limitación estriba en que:
a) En el CDN aún no se han integrado representantes de todos los grupos de
interés y sectores de¡ municipio. las organizaciones barriales tienen poca
representatividad.
b) Las asociaciones cooperativas, corno tales, en su mayoría no se encuentran
representadas en la instancia.
c) Los empresarios, comerciantes, vendedores(as) del mercado, sector informal,
no están representados en esa instancia.
d) Tampoco aparecen los jóvenes, las mujeres, los ecologistas, etc.
El CDN, hasta su actual nivel de desarrollo, viene a ser el espacio de
concertación y coordinación entre las asociaciones comunales rurales y las
ONG's, con incidencia en el proceso de toma de decisiones del gobierno local.
No se ha logrado aún la incorporación de importantes sectores agropecuarios
organizados en cooperativas, asociaciones de vendedoras y otros sectores,
posiblemente porque los proyectos y temáticas tratadas en ese organismo no son
de interés global para todo el municipio Por ejemplo, puntos aglutinadores podrían
ser la discusión del presupuesto municipal, la política social, la seguridad
ciudadana, las políticas hacia los medianos y pequeños productores y otros
temas.
Puede ser que la amplia base comunal que conforma al CDN hegemonice las
discusiones y las decisiones, razón por la cual no todos los sectores lo visualizan
como un espacio de concertación suficientemente representativo.
Es probable que en el marco del modelo de participación en el que se perfila esa
instancia (CDN), este corresponda a un segundo nivel, es decir a una
intercomunal que en el marco del plan de desarrollo municipal coordine el trabajo
con las ONG´s e incida en la toma de decisiones del gobierno municipal.
Aunque el CDN se define como espacio abierto par todos los sectores sociales
del municipio, aún no se ha logrado la incorporación de todos ellos a esa instancia.
Un factor que influye es seguramente el nivel de organización de esos mismos
sectores; otra de las causas puede ser que la agenda del CDN no sea los
suficientemente atractiva para ellos. Entonces, convendría ampliar la agenda del
CDN en dirección a los sectores hasta hoy no representados o crear una instancia
de carácter municipal más amplia, en la cual se encuentren representados todos
los sectores.
1.4.3. El presupuesto como factor aglutinante e integrador
Parece ser que para consolidar la gestión democrática es necesaria una instancia
en donde se encuentren representados todos los sectores y entidades, para
formular el Plan de Acción de la Municipalidad y decidir conjuntamente en qué
áreas se invierten los fondos municipales; considerando por supuesto el nivel de
representatividad de cada sector en el municipio. Esto incidiría favorablemente en
la promoción de la participación, la transparencia de la administración municipal, la
concertación y la corresponsabilidad en el desarrollo del municipio.
El CDN representaría a 38 asociaciones comunales, los otros sectores plantearían
sus propias demandas, los empresarios, ecologistas, asociaciones comunales
urbanas, jóvenes, mujeres, cooperativas agropecuarias, estarían representadas en
una instancia de encuentro con el gobierno local. Un punto de interés común
podría ser la discusión sobre el presupuesto municipal.
El gobierno local tendría que informarles sobre la cantidad de ingresos que
percibe, sus fuentes, condicionantes para su aplicación, limitantes del gobierno
central y del Estado.
Con esa información y las demandas de los sectores a los que representan y el
conocimiento de las necesidades que afectan a las mayorías, podrían iniciar un
proceso de concertación y decisión sobre hacia dónde y en qué invertir los fondos
municipales.
Una vez formulado o validado el plan de inversión municipal, coherente con el
plan estratégico de desarrollo local, podrían conformarse las instancias de
seguimiento para cada área. las ONG's apoyarían en definir la factibilidad técnica
y financiera de los proyectos.
El gobierno municipal tendría que rendir cuentas sobre lo realizado y lo no
realizado. La comunidad tendría que asumir las responsabilidades
correspondientes, lo que posibilitaría corresponsabilidad y transparencia.
En Nejapa, el gobierno municipal ha dado el primer paso al informar sobre la
aplicación de los fondos del año anterior y lo presupuestado para este año.
Ejemplo de ello es la Asamblea General que observamos durante un soleado
domingo de abril, en la que el Alcalde se dirigió a más de un centenar de
personas congregadas en el parque de la ciudad para escucharlo, rendir cuentas
sobre el uso del presupuesto municipal del año anterior, informarse sobre el
nuevo presupuesto municipal y opinar sobre el mismo. Apoyándose en
papelógrafos y en un pequeño boletín, el Alcalde informó sobre el dinero que
obtuvo la Alcaldía el año pasado, de dónde lo obtuvo, en qué lo invirtió, sus logros
y dificultades.
“Es nuestro deber informar a la ciudadanía sobre los recursos públicos, porque
para que la gente pueda participar tiene que estar bien informada y porque nos
interesa su opinión sobre cómo invertir esos recursos”. Así se expresaron los
Concejales presentes y lo mismo dice el boletín que cada uno de los asistentes
tenía en sus manos. En la historia del municipio es la primera vez que el Alcalde
explica públicamente la composición y monto del presupuesto; sin embargo, una
de las mayores inquietudes expuestas por el Concejo es "Cómo vamos a hacer
para que toda la población participe todavía más en decidir cómo invertir el pisto
que tenemos, en el desarrollo del municipio”.
El presupuesto participativo es una de las fórmulas para que el pueblo participe
en la gestión del gobierno municipal, definiendo prioridades, discutiendo las
medidas a adoptar y fiscalizando su quehacer; discutir públicamente y con la
participación de la gente el destino de los recursos que quedan a la libre
disposición del municipio está íntimamente ligado a la búsqueda de transparencia
administrativa y al mismo tiempo ayuda a desarrollar en la gente una visión más
amplia y menos sectorial del municipio; se convierte también en una herramienta
para que la población pueda ejercer la auditoría social.
1.4.4. El problema de la representatividad en las instancias de participación ciudadana
El modelo de participación implica, desde la base, un proceso de delegación de
su representación a las diferentes instancias de participación. La elección
democrática de ellos, el flujo permanente de información, la retroalimentación y
mecanismos de control de la comunidades hacia sus representantes son
elementos necesarios para lograr una participación democrática y para romper
con el caudillismo, la manipulación y el ejercicio de liderazgos autoritarios; en
síntesis, para construir gradualmente una cultura de participación.
En Nejapa se ha desarrollado un proceso de concientización desde la base; el
CDN y el Concejo Municipal están jugando un papel importan en ese sentido; la
experiencia de la concejala que de ser representativa del sector de donde
proviene, pasa a ser representante del mismo en el Concejo, muestra una
iniciativa que se da desde el Concejo hacia la población a la cual hoy sí
representa. Los representantes de! CDN, que son el enlace permanente entre el
Concejo Municipal, y las Comunidades, han tenido que pasar por un proceso de
elección y legitimación desde sus comunidades hasta esa instancia de
coordinación.
Consideramos que en Nejapa se ha avanzado bastante en ese sentido, aunque
es necesario continuar con programas de formación democrática en las
comunidades.
El modelo de participación implementado en Nejapa constituye una experiencia
valiosa que puede ser replicaba en otros municipios, teniendo en cuenta que cada
realidad exige creatividad para responder a una situación determinada. De este
modo se irán generando procesos que conducen a la construcción de un nuevo
tipo de Estado, una nueva sociedad en la que la población tome con- ciencia de
su poder y lo ejerza, porque una población organizada y con espacios
institucionales de participación permanente en la gestión de¡ gobierno local,
podría construir, junto a sus gobernantes, una nación caminando hacia el
desarrollo.
2. OLOCUILTA AVANZA EN SU PROCESO DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA 2. 1. Descripción y antecedentes
Cuando Usted se dirige de San Salvador al Aeropuerto Internacional de
Comalapa, atraviesa el municipio de Olocuilta a lo largo de 14 kilómetros de la
autopista que conecta ambos lugares.
Olocuilta es un municipio del Departamento de la Paz ubicado a solamente
22 kms de la ciudad de San Salvador, situación que le proporciona grandes
ventajas comparativas pero también el riesgo de convertirse en un municipio
absorbido por la dinámica y los problemas de la metrópoli, ahogando sus propias
potencialidades de desarrollo. Con una extensión territorial de 89. 68 kms2 y
16,235 habitantes, Olocuilta podría considerarse un municipio mediano. El 66%
de su población vive en 30 caseríos con características eminentemente rurales,
distribuidos en los 13 cantones de la jurisdicción municipal; el 34% es población
urbana que vive en la ciudad de Olocuilta o en colonias y lotificaciones
recientemente construidas. Estas urbanizaciones están transformando
aceleradamente el uso del suelo, alterando el equilibrio ecológico y reduciendo ¡al
disponibilidad de terrenos cultivables.
En la cabecera municipal se identifican cinco barrios. la ciudad cuenta con
oficinas de correos y telecomunicaciones, Delegación de la Policía Nacional Civil,
Juzgados de Paz, tren de aseo y transporte público hacia el centro de San
Salvador y viceversa.
ANDA proporciona el servicio de agua potable al casco urbano, sin embargo el
56% de las viviendas carecen de éste servicio. En el área rural, un 70% de los
caseríos no tienen servicio de agua potable. El sistema de alcantarillado y drenaje
es deficiente en el casco urbano e inexistente en los caseríos.
En el municipio funcionan dos unidades de salud y varios centros educativos
estatales y privados, que cubren desde la educación Parvularia hasta la
educación básica; el casco urbano cuenta con un Instituto Nacional que ofrece
estudios de bachillerato.
Las actividades económicas a las que se dedica la población en la, zona rural son
agrícolas. la población urbana se dedica a actividades en el sector industrial
principalmente en el ramo de la construcción, al comercio y a la producción
artesanal además, la elaboración y venta de pupusas de arroz constituye una
importante fuente de ingreso para más de cien familias, en su mayoría encabeza
mujeres, quienes han construido a la orilla de la carretera, instalaciones higiénicas
y cómodas, que atraen a una importante clientela en tránsito.
La población de Olocuilta no registra una trayectoria organizativa muy relevante.
La presencia de ONG'S en el municipio no ha sido, significativa hasta la fecha.
El gobierno municipal de Olocuilta es ejercido, desde hace cuatro años por el
partido PCN. El Alcalde, electo en 1994, ganó nuevamente las elecciones en
1997, es decir que está sobre su segundo período de gestión.
El Alcalde se ha destacado como líder local representando y defendiendo los
intereses de su municipio ante instancias del gobierno central (por ejemplo, ante
el Ministerio de Obras Públicas, para evitar el desalojo de las pupuserías de la
zona de entronque de la autopista al aeropuerto con la cabecera municipal). Junto
a otros Alcaldes de oposición incidió positivamente en la lucha por obtener, la
transferencia del 6% de los fondos del Presupuesto Nacional hacia los gobiernos
municipales.
Ha demostrado apertura a la propuesta de iniciar un nuevo tipo de gobierno,
abriendo a la población espacios de participación en el proceso de toma de
decisiones, su actitud ha sido positiva y de apoyo al proceso que se inició en el
municipio en noviembre de 1997. En la primera “Reunión Ciudadana para el
desarrollo local" realizada en Mayo del corriente año, el Alcalde expresó,
refiriéndose al Comité de Desarrollo local: "les hemos dado la tarea para que
ellos prioricen, para que consulten con las comunidades y que la población diga
qué es lo que quiere”.
El Concejo Municipal, conformado por diez Concejales, es unipartidista, según
expresiones de algunos(as) líderes y lideresas, miembros de Comité de
Desarrollo Local (ver 2.3) no todos los Concejales comparten la actitud abierta
del Alcalde, algunos de ellos se oponen por razones políticas partidistas, otros
por razones meramente personales.
Es natural que esta contradicción se manifieste durante el período de transición
de un estilo de gobierno centralista, autoritario y clientelista a un gobierno
democrático. A pesar de eso, hasta ahora, esas contradicciones no han
interrumpido el proceso.
2. 2. Instancias de participación ciudadana 2.2. 1. Las Asociaciones de Desarrollo Comunal (ADESCOS)
Como en casi todos los municipios del país, las ADESCO son las instancias
básicas de organización de la población. Para conformar una ADESCO es
requisito indispensable que por lo menos 25 personas de una comunidad estén
dispuestas a constituirla. En Olocuilta, hasta 1994, las ADESCO habían sido
promovidas e institucionalizadas por la Dirección de Desarrollo Comunitario
(DIDECO) del Ministerio del Interior; sin embargo, según el Alcalde y un Concejal,
por anomalías detectadas en el trabajo, el Concejo Municipal decidió suspender el
convenio con dicha dependencia. A partir de ese asociaciones hecho, las
asociaciones comunales han sido promovidas y organizadas por la Alcaldía o por
iniciativa de los propios vecinos, con el objetivo de obtener proyectos de
infraestructura y servicios para su comunidad. Actualmente, de las 34
asociaciones de desarrollo comunal que hay en el municipio, solamente tres de
ellas representan cantones; el resto, caseríos y barrios.
Según expresa uno de los concejales, las ADESCO tienen por objetivo, "velar por
el desarrollo de su comunidad y representarla ante la Alcaldía, las instancias del
gobierno central y a nivel internacional”. Agrega, además, que se han dado
problemas con algunas asociaciones comunales porque "la gente aporta una
cuota para pertenecer a la organización y ese fondo no ha sido manejado
transparentemente por los directivos", problema que es bastante generalizado en
las ADESCOS y que seguramente no es ajeno a las relaciones de tipo verticalista
y caciquista, que caracterizan a muchas de estas asociaciones.
2.2.2. Las Asociaciones Cantonales
Existen actualmente tres directivas cantonales, que trabajan por la solución de
problemas específicos que afectan a la mayoría de la población de un territorio
determinado dentro del municipio. Estas instancias podrían representar los
intereses de la comunidad, aglutinando a las asociaciones de desarrollo comunal
que existen en los caseríos pertenecientes a un cantón y elegir a sus
representantes en Asambleas Cantonales.
Parece que estas instancias, aunque incipientes en el municipio de Olocuilta, si
amplían sus funciones, se desarrollan y consolidan, podrían ayudar a superar la
dispersión y el proyectismo, e irían generando en las comunidades una visión más
amplia e integradora, facilitando la concertación y las decisiones sobre aquellos
aspecto que afectan a la mayoría de los pobladores del cantón. Se generarían
lazos de solidaridad más fuertes y una concepción más integral del cantón y del
municipio; facilitarían también la priorización acertada de proyectos, la
concertación a nivel municipal y la toma de decisiones del Comité de Desarrollo
Local.
2.2.3. El Comité de Desarrollo Local, espacio de participación ciudadana en la gestión Municipal
El Comité de Desarrollo local se define como una instancia de la sociedad civil,
sin fines políticos partidistas, ni religiosos. Se define también como una instancia
abierta a la participación de todos los sectores y el gobierno municipal, por lo que
se constituye en un espacio de encuentro entre el Estado y la población. Es una
instancia activa que tiene como objetivo el desarrollo del municipio, tanto en el
área urbana como rural.
• Surgimiento y Proceso de Desarrollo
El Comité de Desarrollo local surge como resultante de un proceso de toma de
conciencia del gobierno municipal y la población, dinamizado por una agencia
externa (SACDEL) sobre la necesidad de coordinar la acción de ambas partes
para encaminarse hacia la democratización del gobierno y el desarrollo local.
El proceso se inició con la formulación de un plan de acción municipal, en el que
participaron representantes del gobierno municipal, líderes locales,
representantes de Asociaciones Comunales y representantes de Instituciones
gubernamentales que actúan en el municipio, convocados por el gobierno
municipal.
En ese plan de acción identificaron la problemática del municipio, las áreas de
acción, identificaron estrategias y acciones a realizar y definieron los recursos
necesarios, los responsables y el tiempo de ejecución.
El plan de acción se constituyó en un instrumento dinamizador del proceso, ha
permitido organizar las acciones, priorizar las actividades de gestión, racionalizar
las inversiones locales e iniciar un proceso de conformación e institucionalización
del Comité de Desarrollo local (C. D. L.) como instancia de participación
permanente de la población en la gestión municipal.
Es a través del plan de acción y su proceso de validación que el C.D.L. toma
conciencia de su función y misión, se abre y promueve la incorporación de
sectores que aún no se han incorporado, elige a su junta Directiva, elabora un
primer anteproyecto de reglamento interno y toma la decisión de trabajar por la
obtención de su pernería jurídica.
El C.D.L. asume un papel protagónico en la organización y realización del “taller
de validación del plan de acción”. Aunque el Alcalde no pudo estar presente al
momento de firmar públicamente el compromiso de ejecutar el plan;
posteriormente el C.D.L. hizo entrega formal de dicho plan de acción al Alcalde y
al Concejo Municipal y enseguida iniciaron una serie de jornadas de divulgación
del mismo a la comunidad, mediante reuniones en varios cantones del municipio y
el casco urbano, convocadas y coordinadas por miembros del C.D.L. y un
representante del Concejo Municipal.
El proceso de validación y divulgación del plan de Acción municipal se constituyó
también en un proceso de legitimización del C.D.L., proceso durante el cual las
comunidades ratificaron o cambiaron a sus representantes.
• Composición, estructura y funcionamiento
El Comité de Desarrollo local está conformado por veintiuna personas
representativas de los diferentes sectores sociales del municipio (profesionales,
artesanos, cooperativa de pupuseras, representantes de tres directivas
cantonales y seis asociaciones comunales, representantes de Instituciones
gubernamentales, Ministerio de Educación, de Salud y Policía Nacional Civil)
quienes fueron, electos en la asamblea convocada para formular el plan de
acción. El gobierno Municipal ha delegado a dos Concejales para apoyar el
esfuerzo y coordinar el trabajo con el C.D.L. uno de ellos, en su calidad de líder
comunal forma parte de la instancia; sin embargo, el Gobierno Municipal como tal
no es parte integrante del C.D.L.
Para su funcionamiento el C.D.L. ha elegido de entre sus miembros a una junta
Directiva, la cual ha trabajado el marco normativo del Comité y está tramitando la
personaría jurídica del mismo.
Han organizado su trabajo a través de la conformación de seis subcomités que
responden a las áreas prioritarias detectadas en el plan de acción: educación y
seguridad ciudadana, medio ambiente, vías de acceso e infraestructura, agua
potable, salud y turismo.
• Funciones
Las funciones más relevantes del Comité de Desarrollo local son las siguientes:
a) Formular, en coordinación con la Alcaldía, el plan de acción municipal y el plan
de ordenamiento territorial y corresponsabilizarse con el gobierno local y la
comunidad en su ejecución.
b) Formular e impulsar el desarrollo de planes estratégicos para la diferentes
áreas de trabajo.
c) Priorizar y definir conjuntamente con el Concejo Municipal en que proyectos se
invertirán los fondos municipales destinados al desarrollo local.
d) Coordinar con el Concejo Municipal y la población las acciones, propuestas en
el plan de acción.
e) Gestionar asistencia técnica y financiera para la realización de los proyectos.
f) Mantener informada a la comunidad sobre el desarrollo de¡ plan acción y la
aplicación fondos.
g) Promover la organización y capacitación de la población.
El comité de Desarrollo local asume la representatividad de la población ante el
gobierno municipal, gobierno central, instituciones gubernamentales y ONG's, a
nivel nacional e internacional.
2.2.4. Otras instancias de participación ciudadana
Las otras instancias de participación ciudadana que el Concejo Municipal ha
promovido son el tradicional Comité para las Fiestas Patronales y el Comité de
Deportes, que cuenta con una organización a nivel municipal con representantes
de todos los cantones. Se ha propuesto la incorporación de este comité al C.D.L.
2.3. Mecanismos de participación
2.3.1. El Cabildo Abierto
Aunque es un espacio de participación ciudadana instituido en el Código
Municipal, por la forma en que se ha llevado a la práctica, no son el espacio
adecuado... “muchas veces solamente han generado expectativas; pues las
personas se reúnen para hacer peticiones a las cuales no siempre es posible dar
respuesta”, expresa el Alcalde. Esta es una de las razones por las que en
Olocuilta las Asambleas de vecinos no se denominan Cabildos sino, Consultas
Ciudadanas.
2. 3. 2. Consultas ciudadanas
Son asambleas amplias de vecinos, convocadas por el Alcalde y presididas por
el Concejo Municipal y el Comité de Desarrollo local. En ellas el Concejo
Municipal y el C.D.L informan y consultan a la Comunidad sobre el desarrollo de
los planes de acción. Dichas consultas ciudadanas, hasta la fecha, tienen un
carácter informativo y consultivo.
2. 3. 3 . Talleres de planificación
Es un mecanismo de participación que en Olocuilta ha tenido incidencia tanto en el
impulso del proceso de democratización del gobierno municipal, como en la
motivación de la población para involucrarse como sujeto activo en la construcción
de una nueva visión del municipio. El plan de acción municipal y el plan de
ordenamiento territorial (anexo 2) se han convertido en los ejes centrales que
hacen converger intereses y, por lo tanto, acciones del gobierno local y la
comunidad. Los talleres de planificación se han constituido también en una
escuela para líderes comunales, funcionarios y gobernantes municipales, quienes
se han apropiado de diferentes conceptos y técnicas útiles para potenciar el
desarrollo local.
2. 3. 4. Asambleas comunales y cantonales
Se realizan en los caseríos, convocadas por las Juntas Directivas de las
Asociaciones Comunales o en los Cantones, convocadas por las Directivas
Cantonales.
Estas asambleas pueden ser informativas, consultivas o resolutivas; la
participación de la comunidad es motivada por la obtención de apoyos para
proyectos que mejoren sus condiciones de vida.
2. 3. 5. Reuniones
Las reuniones son también un instrumento usual para concretar la participación.
Se realizan reuniones de información, consulta, coordinación y planificación del
trabajo a todos los niveles, en las diferentes instancias.
2. 4. Algunas valoraciones y propuestas
El proceso de participación ciudadana de Olocuilta es incipiente, pero en él están
configurándose condiciones para implementar gestión democrática del gobierno
local. Dicha gestión implica participación de la población en diversos niveles de
decisión y corresponsabilidad con el gobierno local, en la implementación del plan
estratégico para el desarrollo de la localidad. Algunas de esas condiciones son las
siguientes:
a) Es un municipio mediano, sin gran complejidad en su tejido social, lo que
facilita concertar una visión conjunta de comuna.
b) Los líderes locales manifiestan un sentido de pertenencia geográfica,
económica, social y cultural y están conscientes de su propias potencialidades
y de las de su municipio.
c) El Alcalde y algunos Concejales están abiertos a cambios en el modo de
gobernar, y han dado muestras claras de su compromiso con el proceso
iniciado.
d) La situación geográfica de¡ municipio constituye un atractivo para la inversión
de capital.
e) El Concejo Municipal y el C.D.L. cuentan con el apoyo institucional y la
asesoría técnica de una ONG's especializada en el tema, con posibilidades de
continuar y ampliar el convenio de colaboración.
En Olocuilta se abren posibilidades para iniciar una nueva relación entre el
gobierno municipal y la población, entre el gobierno central y el gobierno
municipal, entre empresa privada y gobierno local; una relación que recupere el
respeto a la autonomía municipal y a su opción por trazar sus propios caminos
para enrumbarse hacia la democracia y el desarrollo.
2.4.1. Participación ciudadana y gestión democrática en el gobierno local
a) Los actores locales: facilitadores y constructores de espacios de participación.
Se ha iniciado un proceso de democratización al abrir espacios, promover y
apoyar la construcción de instancias de participación permanente de la población
en la toma de decisiones, tanto en la planificación, como en la inversión de fondos
municipales. Se construyen así, espacios para que la población ejerza la auditoría
social. Identificamos como actores importante sen el impulso de este proceso los
siguientes:
• El Alcalde. Representante político y administrativo del Concejo Municipal
quien, con los Concejales designado para dar seguimiento a esta experiencia,
desempeñan un importante papel en la apertura de espacios y apoyo a la
construcción de instancias de participación de la población en la gestión
municipal.
• Los agentes externos. Una agencia internacional (USAID) con una ONG´s
nacional (SACDEL). La primera ha dado el apoyo institucional y financiero al
proceso y la segunda, como facilitadora, ha desempeñado un papel
dinamizador, retroalimentador y a veces mediador entre líderes locales y
gobierno municipal. Este apoyo dota a la población y al gobierno municipal de
instrumentos metodológicos y técnicos para llevar adelante el proceso.
• La población, con su disposición, responsabilidad, dinamismo y capacidad de
apropiarse del espacio, conforma la instancia, define su naturaleza, misión,
funciones y ámbito de acción.
En Olocuilta se están articulando esfuerzos entre la municipalidad, las
organizaciones que apoyan el proceso y la población para la construcción de
espacios e instancias de participación ciudadana en la gestión del gobierno
municipal; sin embargo, para que se esfuerzo sea efectivo, parece necesario que
fluya más ágilmente la información del gobierno hacia la población representada
en esa instancia. El manejo de esa información potenciaría sus posibilidades de
participar oportuna y acertadamente en la toma de decisiones.
b) La concertación y el poder
“Si en Olocuilta persiste el partidismo y el personalismo sobre una visión amplia de
municipio, su desarrollo puede continuar estancado”, expresa una de las lideresas
del Comité de Desarrollo Local.
La concertación hay que iniciarla desde adentro, entre los diferentes sectores
sociales, políticos y económicos que conforman el tejido social del municipio. Eso
le dará solidez a los planteamiento y posiciones que el gobierno municipal
defienda ante el gobierno central y la empresa privada; ayudarán, también a que
el proceso de desarrollo se base en las potencialidades locales y no sea externo y
ajeno a los intereses de la población y del gobierno local.
“Algunos Concejales tienen miedo y no quieren ceder poder, ellos creen ser los
únicos que pueden manejar las políticas y la Administración municipal”. El temor a
compartir el poder con la población es bastante generalizado en los concejos
Municipales; sin embargo valdría la pena reflexionar sobre esta problemática.
Ceder poder a la población no significa debilitar al gobierno; parece ser que la
situación es a la inversa, compartir poder significa compartir responsabilidades,
compartir logros, aciertos, errores, es fortalecer vínculos entre población y Estado,
es transitar de una democracia representativa hacia una democracia participativa.
El Alcalde de Olocuilta lo expresó claramente en su discurso durante la primera
consulta ciudadana “El C.D.L. es una institución que nos va a ayudar, ya no será
sólo el Concejo quien tendrá que andar tocando puertas, ya no podrán
responsabilizar al Alcalde y al Concejo de todo”.
2.4.2. La irreversiblidad del proceso
en la medida en que el Comité de Desarrollo Local logre representación de los
diferentes sectores sociales del municipio, eficiencia y oportunidad en sus
propuestas a la comunidad y al gobierno y al mismo tiempo se consolide e
institucionalice, podrá convertirse en garante de la irreversibilidad del proceso. Su
potencial se visualiza en algunas de sus características:
• Es una instancia independiente del gobierno municipal y está trabajando por su
propia institucionalización.
• Trabaja sobre la base de un plan de desarrollo local estratégico.
• Es una instancia abierta que tiene entre sus funciones trabajar en la
organización de la población.
Una de las lideresas entrevistadas manifiesta el siguiente concepto: “el C.D.L.
tiene la ventaja de que muchos(as) de sus miembros son profesionales de
campo, por lo que pueden argumentar y exigir con conocimiento de causa al
gobierno municipal'. Ella considera esa característica, como un factor que puede
incidir positivamente en la irreversibilidad del proceso.
Lo incipiente del proceso, la ausencia de una sólida organización de la
comunidad, la contradicción interna en el Concejo Municipal respecto al proceso
de participación, son factores de riesgo para la continuidad del proceso iniciado,
por lo que la presencia de la ONG's que ha intervenido como facilitadora del
proceso, parece ser necesaria por un tiempo más para continuar con la asesoría
técnica y la formación, tanto al gobierno municipal como a la población,
coadyuvando así a la consolidación del proceso.
2.4.3. El presupuesto municipal como Instrumento de organización, participación y transparencia
La búsqueda de instrumentos que promuevan el fortalecimiento de la sociedad
civil, su incidencia en la gestión de¡ gobierno local y su capacidad de ejercer una
auditoría social sobre los fondos públicos, es un reto para los gobiernos de
vocación democrática. El presupuesto participativo podría ser uno de ellos.
En Olocuilta se están dando pasos en este sentido. En consulta ciudadana el
Alcalde se expresó en este sentido: "las comunidades que no pongan un
representante en el Comité de Desarrollo Local no van a poder accesar a los
recursos, porque en el CDL se van a priorizar todas aquellas inversiones que van
a realizarse dentro del municipio”.
Esa decisión constituye un paso importante en la construcción de un nuevo tipo
de gobierno, que abre los espacios para ir rompiendo con el autoritarismo, el
clientelismo y la desconfianza de la población sobre el uso de los fondos públicos
y a la vez potencia a la sociedad civil.
2.4.4. El problema de la representatividad en las instancias de participación
El Comité de Desarrollo local de Olocuilta está conformado en su mayoría por
líderes representativos de los diferentes sectores sociales quienes se encuentran
en un proceso de validación como representantes reconocidos por la comunidad.
Para una de sus lideresas, el reto estriba en convertir al C.D.L. en una entidad
que represente los intereses de la ciudadanía, fuera de los Partidos Políticos".
Uno de los problemas fundamentales estriba en la politización partidista de las
organizaciones de base como es el caso de las ADESCOS; habría que buscar
mecanismos de elección más democrática e incluyente que vayan resolviendo el
problema de la real representación de la población en esta instancia,
seguramente cuando la población tome conciencia del poder que adquiere
incorporándose al C.D.L. , las Asociaciones de Desarrollo Comunal antepondrán
los intereses comunales, a los intereses partidistas y personales y mejorarán la
representatividad de sus delegados.
3. NUEVA TRINIDAD COMO EJEMPLO DE UNA EXPERIENCIA COMPARTIDA CON OTROS MUNICIPIOS DE CHALATENANGO Y MORAZÁN
3. 1. Descripción y Antecedentes
Nueva Trinidad, pequeño municipio del Departamento de Chalatenango ubicado a
26 Kilómetros de la Cabecera Departamental, colinda al Norte con el municipio de
Arcatao y con territorio hondureño, al Este con Arcatao y al Sur con el municipio
de San Antonio de la Cruz. El río Sumpul es también su límite al Sur y al Oeste,
separando Nueva Trinidad de los municipios de Las Flores y Ojos de Agua.
Es un municipio eminentemente rural, su territorio de 46 kms comprende el casco
urbano y seis cantones con quince caseríos. En el casco urbano, cuya extensión
es de 0.05 kms2, sólo viven 53 familias. Dos de los cantones, Carasque y
Jaguataya cuentan con más población que el casco urbano. La población total del
municipio es de aproximadamente 425 familias (un poco más de 2,000
habitantes).
Nueva Trinidad al igual que el 26% de los municipios del país tiene menos de
5,000 habitantes, de acuerdo al Censo de 1992. Localizado en una zona, donde
el conflicto bélico fue intenso, Nueva Trinidad, un municipio de por sí ya pequeño,
se despobló aún más durante la guerra.
La cabecera municipal está equipada con dispensario médico, escuela de
educación básica, centro de acopio, guardería, iglesia y la Alcaldía Municipal.
Cuenta con servicios de energía eléctrica y transporte público hacia los
municipios vecinos y hacia la ciudad de Chalatenango.
Como en casi todos los municipios del Departamento, particularmente la
población rural carece de servicios básicos y de la infraestructura necesaria para
mejorar sus condiciones de vida.
Un 90% de las familias viven en situación de extrema pobreza y su opciones
ocupacionales se reducen a la producción agropecuaria de subsistencia, cultivo
de granos básicos, crianza de ganado vacuno porcino, caballos y aves de corral.
La población de Nueva Trinidad tiene una amplia trayectoria de organización,
participación y movilización social, con raíces en la necesidad de defensa y lucha
por sus derechos durante la guerra período en cuyos primeros años se configuró
una estructura de poder local, con características muy peculiares debido al
constante desplazamiento de la población. En ese período de confrontación
bélica, fueron desconocidas y desplazadas las autoridades municipales
impuestas; muchos Alcaldes de Chalatenango salieron al “exilio” y fue la
población, con el apoyo de algunas ONG's y Iglesia católica, quien reglamentó la
convivencia social y asumieron funciones propias del Estado, tales corno servicios
sociales, salud, educación, etc.
La memoria histórica de la población conserva vívidamente este proceso. Uno de
los dirigentes entrevistados se refiere al Comité de Comunidades Repatriadas: “El
C.C.R. es el gremio que aglutina todas las comunidades que en tiempo de la
guerra fuero perseguidas por el ejército, luchaban por sus intereses reivindicativos
y denunciaban los atropellos que cometía la Fuerza Armada; en aquel tiempo se
decía: Luchar por el derecho a vivir dignamente en nuestros lugares de origen”. Y
prosigue... "Eso consolidó a las comunidades que ahora están organizadas
trabajando por el desarrollo. Actualmente, hay intentos de otras comunidades de
sumarse a esfuerzo, pero no pueden competir con aquellas que han queda
consolidadas (por su experiencia organizativa durante la guerra ahora ya su
interés es especialmente por sacar adelante el desarrollo de la comunidad; y se
ve la diferencia en el desarrollo humano en la participación de la gente".
Es de considerar que en el pasado, la consolidación de la organización y el tipo
de participación de las comunidades estuvo influido por la situación de guerra, la
vida en constante riesgo; sin embargo al finalizar la guerra y avanzar el período
de transición hacia la paz las estructuras organizativas del pasado han tenido
que modificarse los mecanismos, las modalidades e intensidad de la participación
han cambiado para responder a las actuales condiciones.
En la actualidad, los tipos de organización y los mecanismos de participación
tienen elementos diferentes.
El gobierno municipal de Nueva Trinidad, conformado por el Alcalde, Síndico, dos
Regidores propietarios y cuatro suplentes, fue ganado por el partido FMLN en la
contienda electoral de 1997. según dirigentes comunales, partir de entonces la
Alcaldía ha apoyado y participado activamente con el Comité de Desarrollo del
municipio CODEM (ver 3.2.2). Aunque la administración anterior de ARENA no
se opuso a la constitución del CODEM, los dirigentes señalan que el gobierno
anterior no le otorgaba importancia ni le prestaba atención.
3.2. Instancias de participación ciudadana
En el municipio de Nueva Trinidad, como en varios municipios del departamento
de Chalatenango, la relación entre población y gobierno municipal se ha ido
modificando paulatinamente a partir del inicio del proceso de democratización del
país. La organización y participación comunal de la población durante la guerra,
es una experiencia valiosa y un antecedente importante en la construcción de
nuevas instancias participativas acordes con la nueva realidad; y aunque en
algunos casos la población con esta experiencia ha mostrado resistencia a la
incorporación o al trabajo conjunto con otros sectores, en el caso de Nueva
Trinidad y otros municipios, hubo disposición para constituir nuevas instancias y
han iniciado un proceso de apertura hacia sectores no identificados por ellos
como consolidados.
3.2.1 Las comunidades y sus Juntas Directivas
Las comunidades constituyen el nivel básico de participación de la población; en
este caso, por la poca complejidad del tejido social del municipio, participan
directamente, en el proceso de toma de decisiones del gobierno municipal (ver
3.2.2.). Las comunidades eligen a su Junta Directiva en Asamblea general y
envían sus representantes a la instancia de coordinación que es el Comité de
Desarrollo del Municipio (CODEM)1.
3.2.2. El Comité de Desarrollo Local (CODEM)
Se define como una instancia de participación permanente del conjunto de la
población de un municipio, y se integra con representantes de las distintas
localidades y sectores, incluyendo a miembros del Concejo Municipal, para
definir, planificar, impulsar y conducir un proceso de desarrollo local, de manera
concertada y articulada al desarrollo del país.
1 Galván, Guillermo. Director Ejecutivo de Fundamuni-Procap. Documento Interno, abril de 1998.
Surgimiento y proceso de desarrollo
El Comité de Desarrollo del Municipio de Nueva Trinidad surge en 1996, como
consecuencia de un proceso de conocimiento y diagnóstico participativo iniciado
por PROCAP-FUNDAMUNI, quien en el marco de una estrategia para impulsar el
desarrollo local propuso, convocó y facilitó la formulación de un plan de acción
concertado entre el gobierno municipal y la población del municipio.
En la formulación del plan no participaron las ONG's ni las instituciones del
gobierno central porque, según la organización facilitadora, de lo que se trata es
de que la población identifique, analice y priorice sus necesidades, problemas o
dificultades y al participar el personal técnico de las ONG's y las instituciones del
gobierno central, la población puede inhibirse o ser influenciada por la opinión de
los técnicos. La participación de ellos en relación con el plan de acción se da en
otro momento, cuando población y gobierno municipal o la resultante de esta
articulación (el Comité de Desarrollo del Municipio), en coordinación con el
Concejo Municipal y con el apoyo de la ONG facilitadora, convocan al taller para
dar a conocer el plan de acción y definir con las ONG's e instituciones
gubernamentales, en qué áreas pueden apoyar su ejecución, según la proyección
estratégica de las prioridades establecidas en el plan de acción para el desarrollo.
Composición, estructura y funcionamiento
El Comité de Desarrollo del Municipio, CODEM, inicialmente fue conformado por
dos miembros del gobierno municipal y catorce representantes comunales. Entre
estos últimos estaba José, quien asumió la Alcaldía de Nueva Trinidad en Mayo
de 1997 y a partir de esa fecha él es Alcalde y a la vez coordinador del CODEM.
El CODEM está conformado por el Alcalde, dos Concejales y representantes
comunales. No se encuentran representados, en cuanto tales sectores
poblacionales importantes como los de juventud y mujeres, ni otras
organizaciones sociales con presencia en el municipio, pues parte de que los
representantes de la organización territorial asumen representación integral de los
intereses de su comunidad.
Para su funcionamiento el CODEM se reúne en pleno dos veces al mes. Se han
organizado internamente tres equipos de trabajo: el de organización y
participación, el de gestión y el de finanzas. En las reuniones quincenales de
seguimiento, se eligen comisiones para la realización de las acciones especificas
requeridas por el desarrollo del plan de acción.
Funciones Entre sus funciones más importantes se destacan las siguientes:
a) Crear condiciones de trabajo
Esto implica apertura para concertar y buscar el interés común; lo mismo que
organizarse internamente y diseñar un plan de trabajo que les permita ordenar sus
actividades o tareas y asignar comisiones o personas responsables de la
ejecución . También implica definir y aplicar mecanismos de control que permitan
verificar el avance de los planes operativos, logros y dificultades; definir y
gestionar los recursos necesarios para su funcionamiento; capacitarse e
informarse.
b) Generar, promover y apoyar la participación de la población
- Promover la organización de asociaciones y directivas comunales en las
comunidades que no la tienen y fortalecer las existentes, apoyando su proceso
de constitución y legalización, así como la capacitación de sus miembros.
- Mantener mecanismos de comunicación constante con la población .
Revisar periódicamente la composición de¡ CODEM y si fuere necesario,
renovarla o ampliarla en función de mejorar la representación de todas las
comunidades.
c) Planificación y Proyección Estratégica
- Formular y actualizar planes de acción para el desarrollo.
- Elaborar junto con el Concejo Municipal, miembros de directivas comunales y
otros líderes y representantes comunales, la proyección estratégica del plan de
acción para el desarrollo del municipio, al menos para los próximos tres años;
a partir de la elaboración o actualización de dicho plan.
- Elaborar planes operativos.
- Definir conjuntamente con la Municipalidad, el plan de inversión para el
municipio.
d) Relaciones y Gestión
En coordinación con el Gobierno Municipal, realizar reuniones con instituciones
gubernamentales y no gubernamentales que trabajen en la localidad, con la
finalidad de exponerles el plan de acción y su proyección estratégica y sobre la
base de su potencia¡ oferta de apoyo, elaborar una estrategia de gestión,
seleccionando aquellas con las que corresponde trabajar en cada área.
- Formular, con el apoyo de ONG's, perfiles o carpetas técnicas de los proyectos
aprobados por las instancias locales y presentarlos a las instituciones o
agencias que corresponda.
- Dar seguimiento a la gestión de proyectos.
f) Velar por una correcta y transparente administración de los fondos
Establecer mecanismos de control y evaluación de los proyectos en ejecución.
Dar seguimiento al cumplimiento de los diferentes acuerdos o compromisos
adquiridos por las instituciones, agencias, instancias o personas involucradas en el
proceso.
3.2.4. Otras instancias de participación ciudadana en el municipio
En Nueva Trinidad existen organizaciones sectoriales como la Directiva de
Mujeres, que trabajan por el impulso de programas y Proyectos que beneficien a
las mujeres del municipio y forman parte de organizaciones de mujeres a nivel
nacional. La coordinadora de la Directiva de Mujeres de Nueva Trinidad, en
calidad de representante territorial, forma parte del CODEM.
Los jóvenes del municipio han organizado la Directiva de jóvenes, quienes
participan en el programa para la juventud que la ONG's acompañante impulsa en
varios municipios de Chalatenango y Morazán.
La Directiva de Educación está conformada por los Maestros Populares. Estos
jugaron un papel muy importante durante el conflicto armado, desarrollando todo
un sistema de educación, que ahora funciona en forma coordinada con el
Ministerio de Educación.
Estas organizaciones encuentran en el CODEM un espacio para plantear sus
intereses y coordinar acciones.
3.3. Mecanismos de participación.
3. 3. 1 El Cabildo Abierto.
El gobierno Municipal de Nueva Trinidad convoca a Cabildo Abierto cada tres
meses, cumpliendo con lo estipulado en el Código Municipal. La utilización de
este mecanismo en el proceso de participación es formal; sin embargo, el
CODEM se encuentra algunas veces con la disyuntiva de priorizar las solicitudes
de la población, surgidas en el cabildo; o continuar con las prioridades definidas
en el plan de acción.
3.3.2 Consultas comunales
Convocadas por el Concejo y el Alcalde, se realizan en cada una de las
comunidades que conforman el municipio, su carácter puede ser informativo,
consultivo o decisorio. El Alcalde de Nueva Trinidad visita las comunidades y
realiza consultas comunales cada tres meses.
3.3.3. Talleres de planificación o de actualización del plan de acción
En estos talleres participan representantes comunales y el Concejo Municipal. Se
realizan una vez al año y son convocados por la ONG facilitadora y el CODEM.
3. 3.4 Asambleas municipales
Convocadas y presididas por el CODEM y el Concejo municipal para divulgar y
validar el plan de acción.
3. 3. 5. Reuniones de seguimiento del plan de acción
Realizadas cada quince días por el CODEM y el Concejo Municipal. Son de
carácter informativo, consultivo y decisorio.
3.4. Algunas valoraciones y propuestas
El proceso iniciado en Nueva Trinidad ha ido generando condiciones para que la
población y el gobierno Municipal participen en la construcción y conducción de
planes de acción, tendientes a mejorar sus condiciones de vida. Este proceso se
ha ido convirtiendo en una escuela para la población y para el gobierno municipal,
quienes están adquiriendo herramientas y conocimientos que les posibilita asumir
su papel como actores claves del desarrollo local.
Por su tamaño y situación geográfica, Nueva Trinidad es uno de los municipios al
margen de los programas impulsados por el gobierno central, situación que ha
motivado la búsqueda de coordinación intermunicipal, con la finalidad de gestionar
proyectos de interés común. Ejemplo de lo anterior es la reparación y mejora de
32 kms de la carretera que los comunica con la ciudad de Chalatenango, gestión
conjunta cuyos resultados exitosos condujeron a la ampliación de la agenda
intermunicipal a otros temas, tales como seguridad ciudadana, agua potable y
transporte.
Parece que la coordinación y cooperación intermunicipal puede convertirse en un
primer paso hacia la búsqueda de una reorganización territorial, política y
administrativa, que vaya surgiendo desde la base y esté motivada por un ejercicio
práctico que demuestre a la población y a los gobiernos municipales, su
conveniencia para el impulso del desarrollo regional, en el marco de planes de
desarrollo nacional.
3.4.1. la gestión democrática de¡ gobierno local
En Nueva Trinidad se presentan condiciones para ir configurando una gestión
democrática y participativa. Entre estas condiciones están, la decisión política de
la Municipalidad de gobernar con la oblación y para ella; la amplia y consolidada
organización comunal; y la asesoría y acompañamiento de una ONG. La primera
de las condiciones señaladas, en la situación concreta, se manifiesta así:
a) El gobierno local potencia las instancias de participación.
El Comité de Desarrollo del Municipio, según opinión de varios representantes
comunales, no había encontrado las condiciones políticas favorables para
desarrollarse como instancia de encuentro entre el gobierno municipal y la
población. En la actualidad, el CODEM se ha reforzado en ese sentido con la
participación del Alcalde y otro miembro del Concejo Municipal, quienes fueron
miembros de esa instancia antes de ser autoridades municipales, razón por la cual
al haber mayor comprensión de la naturaleza y objetivos de la instancia ésta
incide directamente en el proceso de toma de decisiones del gobierno municipal.
Sobre esto, un Concejal miembro del CODEM afirma lo siguiente:
“'En este caso, el Alcalde y yo, que soy miembro del Concejo Municipal,
pertenecemos al CODEM. Aquí las decisiones las tornarnos todos, el CODEM
junto con el Concejo Municipal”.
Según afirman los miembros del CODEM y el Alcalde, las decisiones sobre la
inversión de fondos se toman entre el CODEM, las Asociaciones Comunales y el
Concejo Municipal. El CODEM comparte con el gobierno municipal la
responsabilidad de mantener informada a la población sobre la gestión municipal,
canalizar sus inquietudes, solicitudes y propuestas.
b) El gobierno local, facilitador de la concertación
En un municipio como Nueva Trinidad, hablar de concertación social entendida
ésta como debate, confrontación y negociación entre sectores sociales con
intereses opuestos, no tiene mucho sentido, dada la simplicidad de su tejido
social. En este municipio, lo que se practica es una concertación a nivel territorial,
es decir, las comunidades, a través de sus representantes en el CODEM tienen
que consensar a dónde y en qué deben invertirse los escasos fondos disponibles
para el desarrollo local.
3. 4. 2. la irreversibilidad del proceso
La amplia y consolidada organización de la población, la conformación del
CODEM, su consolidación y claridad de funciones son los factores que pueden
convertirse en garantes de la irreversibilidad del proceso. Puede presentarse el
riesgo de que la instancia pierda autonomía, por ser el Alcalde quién la coordina o
se pueden confundir y mezclar los espacios y papeles del Concejo Municipal y el
CODEM. Sin embargo, la población no lo percibe así; uno de los líderes
comunales comenta: “mire, en primer lugar, desde antes, nosotros teníamos éste
Comité; cuando estaba el Alcalde que era de otro partido, él no nos atendía
algunos llamados que le hacíamos, pero nosotros siempre seguíamos en la misma
opinión de trabajar como CODEM... entonces, no vemos problema en que el
Alcalde coordine éste organismo”. En un municipio del tamaño y la complejidad de
Nueva Trinidad, no es extraño que esto suceda.
Es la poca disponibilidad de fondos con que la Alcaldía cuenta para invertir en
proyectos, el factor que podría poner en riesgo la irreversibilidad del proceso. La
participación tiene costos asumidos por la población, que si no ve resultados
concretos de su esfuerzo, puede perder motivación.
3. 4. 3 En búsqueda de instrumentos de participación y transparencia
El plan de acción municipal es el instrumento a través del cual interactúan
gobierno municipal, población, ONG'S e Instituciones, gubernamentales, el plan
de acción es generador de consenso sobre la decisión de la inversión de fondos
provenientes del presupuesto municipal o externos, provenientes de la
cooperación internacional, a través de las ONG's.
Sobre este terna el Alcalde plantea: "uno de los problemas que se nos ha
presentado es que en el primer Cabildo que hicimos, las necesidades que
plantearon las comunidades fueron cuarenta y cinco; ahora es necesario que le
demos más información a la gente sobre el plan de acción, que comprendan que
se va a trabajar para ejecutar los proyectos priorizados en ese plan de acción ...
en estos días yo he andado en consultas con las comunidades y sus necesidades
prioritarias han coincidido con las del plan de acción”.
En Nueva Trinidad, como en otros municipios estudiados, se observa que el
Cabildo abierto, como mecanismo de participación ciudadana está siendo
superado por otras instancias permanentes de participación. El gobierno Municipal
de Nueva Trinidad realiza los Cabildos abiertos por respetar lo instituido en el
Código Municipal; sin embargo, plantea la necesidad de cambiar en la población la
concepción del Cabildo como un espacio en donde la población pide y el gobierno
decide.
3.4.4. El problema de la representatividad en las instancias de participación
Podríamos decir que en este municipio, dado su tamaño tan pequeño, se está
poniendo en práctica un ejercicio de participación democrática directa, en donde
difícilmente puede dudarse de la representación y representatividad de la
población en las instancias de participación, dificultad que es real y frecuente en
municipios de mayor tamaño y complejidad.
4. LA CONSTRUCCIÓN DE UN MODELO DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA EN EL MUNICIPIO DE SAN SALVADOR
Introducción
Después de tres meses de gestión, el actual Concejo Municipal de San Salvador
(1997-2000), convocó y propició, con el propósito expreso de institucionalizarlos,
un proceso de participación ciudadana que pese a sus limitaciones e
imperfecciones, constituye una experiencia inédita en la historia de la capital
salvadoreña.
Si bien es cierto que el Cabildo Abierto fue una institución del régimen colonial y
que, con la vigencia del Código Municipal, dicha institución se recuperó
formalmente en la mayoría de municipalidades de país, esto no ocurrió así en San
Salvador sino hasta que en Agosto de 1997, el actual Concejo Municipal hizo la
convocatoria aludida.
Dicha convocatoria fue más allá del Cabildo Abierto al plantear una propuesta
integral para la gestión democrática en el municipio de San Salvador, la cual
comprende varias instancias y estrategias articuladas en un Plan de Acción para
la Participación Ciudadana.
4.1. Descripción y antecedentes
San Salvador como ciudad capital tiene características peculiares, dado que está
inmersa dentro de un nivel de gestión que va más allá de sus fronteras
municipales; su espacio de decisión no solamente se remite a liderar el desarrollo
de su propio municipio, sino el del Área Metropolitana en particular y el del país,
en general. La gestión de San Salvador incide directa e indirectamente en el
desarrollo de la economía y de la sociedad en general. Con más de 500 mil
habitantes, que constituyen el 40% del total de habitantes urbanos del área
metropolitana, San Salvador es el municipio que más población concentra por Km2
de todo el país.
Sin duda, la complejidad de los problemas de una ciudad como San Salvador,
donde se juntan todas las contradicciones del país, aunada a un modelo político
tradicional, autoritario, centralista, excluyente y clientelista a la vez, pueden
explicar por qué ha sido posible hasta ahora gobernar esta ciudad, sin ninguna
participación real de la población en la gestión municipal, manteniéndose a
distancia de ella y sin encarar los graves problemas acumulados que afectan la
calidad de vida de los habitantes y la sostenibilidad de la ciudad como tal.
Un dato muy apropiado para ilustrar dicha situación es el hecho de que la gerencia
de Acción Social, hoy Gerencia de Desarrollo Humano, contaba con un
considerable equipo de visitadores comunales, encargados de informar a las
comunidades de las decisiones tomadas por el gobierno municipal para
beneficiarlos y asegurar su aporte a la mano de obra requerida por las obras
comunales o, simplemente, para llenar ciertas formalidades burocráticas del
proyecto aprobado, diseñado y ejecutado desde arriba.
Buena parte del calendario anual de estos visitadores comunales era absorbido
por las fiestas patronales, las celebraciones navideñas y otros eventos socio-
culturales o cívicos en los que la población era solamente espectadora. Es obvio
que en el esquema de esta práctica no tenía ningún espacio la participación de la
población en las decisiones o en la formulación de políticas, ni influencia alguna
en la orientación del gobierno municipal. Ni siquiera había información sistemática
por los medios y menos cara a cara.
En tales circunstancias, la propuesta de la actual municipalidad es innovadora y
tiene un alto significado por su contribución potencial al proceso democratizador
en general; y por su seguro efecto demostrativo sobre las demás alcaldías del
país.
Las condiciones inéditas, receptivas e impelentes del proceso democratización
que experimenta actualmente el país, son muy propicias para impulsar e
institucionalizar un sistema de participación democrática de la ciudadanía en el
gobierno municipal. Este es el caso del sistema propuesto y puesto en marcha por
el Concejo Municipal de San Salvador a partir de 1997.
Romper la situación existente y crear una nueva cultura de participación
democrática en la gestión municipal, constituye uno de los desafíos y
compromisos más complejos de la actual municipalidad, especialmente si se
tienen en cuenta condiciones desfavorables corno las siguientes:
• Corta duración del mandato municipal (3 años).
• Burocracia heredada, en la que destaca la deformación política y profesional o
la escasa formación especializada de la mayor parte del personal adscrito a la
promoción social.
• Vicios y deformaciones antidemocráticas en las prácticas organizacionales y
en la representación comunitaria.
• Carácter exclusivamente informativo y reproductor de relaciones paternalistas
(población pide, gobierno da) que ha tenido el Cabildo Abierto, en tanto único
referente en el país de participación ciudadana institucionalizada.
• Falta de experiencia reciente de la oposición política salvadoreña como
gobierno, en el impulso de una gestión democrática y participativa en ciudades
grandes.
• Resistencia y bloqueo férreo de las estructuras políticas tradicionales y de
sectores de interés, a proyectos de gran impacto social y político y, sobre todo,
al paso de la democratización formal a la democratización real.
• Cultura de participación deformada y temor por parte de la población, de
asumir decisiones.
4.2. Composición y organización del Concejo Municipal
La heterogeneidad y pluralismo son dos características importantes del actual
Concejo Municipal de San Salvador, conformado por la coalición de tres institutos
políticos y la incorporación de personalidades representativas de la sociedad civil.
Con el objeto de llevar adelante un nivel mayor de involucramiento, más allá del
seguimiento de la gestión municipal a través de las reuniones semanales
estipuladas por el Código Municipal, se ha logrado que los Concejales dediquen
gran parte de su tiempo a apropiarse de la dinámica de la gestión municipal, en
función de establecer una nueva forma de gobernar la ciudad.
A partir del diagnóstico de] municipio y de la priorización de las áreas estratégicas,
se organizaron Comisiones conformadas por Concejales(as) suplentes y
propietarios, abiertas a la participación de otros ciudadanos.
Las Comisiones son:
a) de Asuntos Sociales
b) de Asuntos Administrativos y Financieros
c) de Medio Ambiente y Desarrollo Urbano
d) de Asuntos Políticos y Relaciones
La Comisión de asuntos sociales se planteó como objetivo general, diseñar y
desarrollar una estrategia encaminada a elevar el nivel de participación ciudadana
en la gestión de la ciudad y sus problemas.
4. 3. La experiencia de participación ciudadana en proceso
Bajo la consigna Ahora usted Tiene la Palabra, el actual Gobierno Municipal de
San Salvador se ha propuesto concertar una visión conjunta de comuna entre
todos los sectores del municipio. Ha planteado además, tanto en la Plataforma de
Gobierno como en su Plan de Acción, la necesidad de practicar una nueva forma
de gobernar que se traduzca en una gestión democrática real, que sea
participativa, transparente, eficaz y solidaria.
El proceso de participación ciudadana fue convocado por el Concejo Municipal de
San Salvador a partir de Agosto de 1997, dividiendo para tal fin la jurisdicción
municipal en siete zonas, en cada una de las cuales se realizó un cabildo abierto y
tres mesas de concertación.
El Cabildo Abierto fue convocado ampliamente mediante los medios de difusión,
afiches, volanteo, peritoneo e invitación casa por casa representantes y vecinos de
las comunidades, a través de los promotores sociales del Departamento de
Participación Ciudadana, de la Gerencia de Desarrollo Humano.
La dinámica de convocatoria y de participación generada por e Cabildo Abierto,
tuvo continuidad con la de las mesas zonales transitorias de concertación, en las
cuales por primera vez se puso en anos de la población la decisión de cómo
invertir la partida de¡ Presupuesto municipal de 1997, destinada a obras
comunales y servicios básicos.
El Cabildo Abierto y las Mesas Zonales de Concertación, convocadas en el
municipio de San Salvador entre agosto y diciembre de 1997, tenían dos objetivos
implícitos: Por una parte, lanzar una experiencia transitoria que pusiera a prueba
las primeras instancias de un modelo en ciernes de participación ciudadana para
San Salvador y a la vez, que creara un precedente político que comprometiera a
todos en la búsqueda de mecanismos concretos para institucionalizar una nueva
forma de gobernar.
4.3.1. El Cabildo Abierto
Según el Código Municipal, el Cabildo Abierto es una sesión convocada... “para
informar públicamente de la gestión municipal, tratar asuntos que los vecinos
hubieren solicitado y los que el mismo Concejo considere conveniente... a los
Cabildos Abiertos deberá invitarse a los vecinos del Municipio y a las
organizaciones gremiales sociales, culturales de la comunidad”. En esta instancia,
el Concejo Municipal informa a la población sobre los planes y realizaciones de su
gestión y los ciudadanos hacen sus observaciones, propuestas, y demandas.
El primer Cabildo Abierto de esta experiencia se realizó en siete jornadas, una por
cada una de las zonas. En la primera parte de la sesión, el alcalde, en nombre del
Concejo expuso el Plan de Acción del Gobierno Municipal 1997-2000 y
después se pasó a un periodo de preguntas y respuestas aclaratorias. En la
segunda parte, los asistentes como ciudadanos o a título de representantes de
comunidades o de organizaciones, presentaron sus observaciones, propuestas y
demandas al Concejo.
En el diálogo que se entabló con los asistentes, participaron el Alcalde, los
Concejales y los diferentes gerentes de la administración municipal (es oportuno
explicar que el gobierno municipal de San Salvador reside en un Concejo
Municipal, presidido por el Alcalde y constituido además por doce Concejales o
Regidores propietarios, seis suplentes y un Síndico). La estructura administrativa
en su nivel gerencial cuenta con un Gerente General y Gerentes de área.
En la misma jornada se anunció y explicó el mecanismo de las mesas zonales
transitorias que se realizarían a continuación de los Cabildos. El impacto del
Cabildo fue muy positivo. En las encuestas de opinión administradas a los
asistentes y en la evaluación de los promotores sociales de la gerencia, se
ponderó como valiosa e importante la acción de las autoridades de informar y de
escuchar a la población. Aunque valió la pena por los resultados alcanzados y por
tratarse de la apertura del nuevo sistema, el esfuerzo institucional fue extenuante
pues para un solo cabildo implicó más de un mes de jornadas zonales. Ante este
problema, la evaluación en el seno de la gerencia de Desarrollo Humano se
orientaba a considerar dos modalidades alternativas, a saber: realizar un Cabildo
único para todas las zonas teniendo en cuenta que las mesas zonales ofrecen una
oportunidad más amplia y eficaz de participación o mantener las 7 jornadas
zonales simultáneamente, presididas cada una por Concejales delegados y no por
el Alcalde necesariamente, como es la tradición y la expectativa de la población.
Existe una correlación entre la cultura presidencialista del sistema político global y
la identificación popular e institucional del gobierno municipal con el Alcalde. Uno
de los esfuerzos del actual Concejo es lograr desde su mismo seno, un gobierno
más participativo y verdaderamente colegiado, en el cual se pase del rol formal de
los regidores a roles más comprometidos con la gestión municipal en general y la
asunción de funciones específicas en comisiones y otras instancias.
4. 3. 2. Las Mesas Zonales Transitorias de Concertación
Dado el carácter fundamentalmente informativo del Cabildo Abierto y la
procedencia amplia de sus participantes, son necesarias otras instancias que
superen estas limitaciones y sean más propicias al diálogo, el análisis y la
concertación entre la población y el gobierno municipal por una parte y por otra,
entre las mismas comunidades y las organizaciones; así como para desarrollar la
corresponsabilidad en los asuntos de¡ municipio. A estas necesidades responden
las mesas zonales y otras instancias previstas en el modelo de participación
democrática que se propone impulsar el Concejo Municipal de San Salvador.
Las mesas zonales son la instancia en que participan representantes de los
vecindarios o comunidades, colonias, delegados de agrupaciones sectoriales,
etc., de una zona del municipio, constituidos para participar en la gestión de los
asuntos que incumben a la zona en general y a los vecindarios en particular.
Entre los asuntos que competen a esta instancia están el diagnóstico, la
priorización de problemas y soluciones, la elaboración de un plan de desarrollo
zonal y la gestión de recursos; la auditoría social del presupuesto municipal, el
ordenamiento territorial y la ejecución de proyectos aprobados para la zona; así
como rendir cuentas ante cada vecindario y sector de la zona y
corresponsabilizarse con la alcaldía en todas las acciones de interés para los
vecindarios, la zona y la ciudad en general.
Las primeras mesas zonales transitorias de concertación se instalaron y
realizaron entre septiembre y diciembre de 1997 en tres sesiones por zona; la
primera fue para detectar y priorizar problemas y alternativas de solución; la
segunda la decidir por consenso o por votación, en qué proyectos se invertiría el
fondo municipal disponible para ello y la tercera, de seguimiento del avance de os
proyectos aprobados.
La microplanificación participativa es una técnica con la cual se obtiene en una
forma ágil la identificación y priorización de los problemas que afectan a las
comunidades y la definición de soluciones viables, conforme a su urgencia y a los
recursos disponibles. De esta manera, las comunidades deciden directamente en
primera instancia y a través de sus representantes en las soluciones priorizadas
proyectos. El seguimiento es la acción de evaluación y control por parte de las
mismas mesas, sobre el avance en la ejecución de los proyectos aprobados
soluciones.
Conforme a lo anterior, se sometió a dichas mesas la decisión sobre el
presupuesto zonal destinado a obras y servicios comunales, disponible para el
segundo semestre del año; para ello se contó con el apoyo de los equipos
zonales de la Gerencia de Desarrollo Humano, técnicos de las Gerencias de
Renovación de Desarrollo Humano, técnicos de las Gerencias de Renovación
Urbana Integral, Parques y Zonas verdes y con la asesoría de SACDEL; se
utilizó la metodología de microplanificación zonal participativa para elaborar la
matriz de priorización de problemas y soluciones (primera sesión de trabajo); y,
posteriormente, definir, seleccionar y aprobar los proyectos que deberían
ejecutarse.
Dadas las limitaciones del presupuesto asignado a cada zona para el período
(aproximadamente ¢11,300,000 para un promedio de 6 comunidades) y el déficit
cuantitativo acumulado de la infraestructura, servicios vecinales o comunales, la
definición y selección de proyectos se basó en los siguientes criterios generales:
Que se trate de una solución que le corresponda dar a la Alcaldía (en la hoja del
presupuesto zonal se especificaban los problemas que no correspondían).
Que resuelva un problema sentido en el mayor número de mesas de trabajo de las
sub-zonas.
Que afecte al mayor número posible de personas de la zona.
Que sea un proyecto factible en términos técnicos, financieros dentro del período
presupuestario .
Además de estos criterios, se había advertido reiteradamente a la mesas sobre las
limitaciones extremas del presupuesto disponible; y que, probablemente, sólo se
lograría respuesta a los problemas más urgentes; pero que el trabajo de las mesas
era además importante porque sentaría las bases para el plan operativo y
presupuesto de 1988..."necesitamos que ustedes trabajen con nosotros, que
tomemos decisiones conjuntas, que gestionemos juntos para lo que necesita
ciudad...”.
La demanda inicial de las mesas rebasó fácilmente a la oferta presupuestaria y en
lo cuantitativo, se volvió una sobredemanda que reflejó el rezago, exclusión y
cuasi abandono de los vecindarios y comunidades más pobres; a la vez,
evidenció la urgencia de una política de desarrollo zonal integral; en lo cualitativo,
dicha demanda se sesgó totalmente hacia la infraestructura (obra física).
4. 3. 3 Evaluación de esta Experiencia
Al evaluar esta instancia como mecanismo de participación ciudadana en la
gestión municipal, se pusieron en evidencia vario hechos:
El primero de ellos fue el impacto positivo en los representantes comunales que
participaron y en los promotores sociales de la gerencia, la mayoría de los cuales
viene de la administración anterior y por lo tanto, de una cultura y una práctica
política totalmente opuesta al espíritu y metodología del sistema en ciernes. Otro
hecho fue el efecto educativo hacia adentro de la Gerencia de Desarrollo
Humano y de las demás instancias involucradas para valorar el mecanismo en sí
mismo, corno parte de un sistema y de un proceso, lo mismo que para valorar las
exigencias y la capacidad institucional, actual y potencial, para perfeccionar el
mecanismo y para responder a los compromisos que genera. En otras palabras,
la experiencia puso en juego la capacidad, la motivación, el compromiso y las
limitaciones de todas las gerencias involucradas.
Esto último quedó en evidencia en la tercera sesión de trabajo de las mesas,
cuando al revisar el avance de los proyectos aprobados, se constató un rezago
casi total en su ejecución, a raíz de lo cual se formaron comisiones de
seguimiento con representantes de las mismas mesas.
Quizá el hecho más significativo al interior de las mesas fue la solidaridad que se
concretó en la priorización y aprobación de proyectos, frente a la brecha creada
por la sobredemanda de soluciones y la limitada oferta de recursos. Muchas
comunidades, a través de sus representantes, postergaron sus demandas ante
problemas urgentes, como es el caso de los muros de protección que necesitan
muchas comunidades asentadas en los bordes de los cursos de aguas lluvias o
quebradas, que atraviesan San Salvador.
La cantidad de audiencias solicitadas por las asociaciones comunales al Alcalde
y Gerencia de desarrollo Humano para gestionar unilateralmente sus demandas,
disminuyó considerablemente al abrirse las mesas zonales como instancias de
participación las cuales tenían el poder de decisión sobre los proyectos a
ejecutar. Se inició un proceso de cambio en el tipo de relaciones entre el
gobierno municipal y las comunidades, relaciones orientadas tradicionalmente
por el paternalismo, el verticalismo y el clientelismo político.
La expresión de incredulidad y sorpresa de la población ante la afirmación ahora
ustedes deciden en qué y dónde invierten la plata que la alcaldía tiene disponible
para obras, fue constante durante los tres últimos meses de 1997. El entusiasmo
de algunos líderes comunales, contrastaba con actitudes de desconfianza y recelo
de otros, que pretendían continuar con el mismo tipo de relaciones precedentes.
4.3.4. La transitoriedad las mesas zonales: expresión de un concepto procesual
En primer lugar, a estas mesas se les dio un carácter transitorio, en tanto eran la
primera experiencia en este campo, lo mismo para la Alcaldía que para las
comunidades y porque su alcance estaba limitado al primer ensayo de ejercicio
presupuestario participativo. También se tuvo en cuenta la representatividad de la
mayoría de los delegados comunitarios y la falta de las demás instancias de
participación que completan el proceso y sistema proyectado.
A propósito de la transitoriedad de las mesas, también fue objeto de modificación
en el proceso su denominación de mesas barriales, debido a que localmente el
concepto de barrio hace referencia a las divisiones coloniales del casco urbano del
municipio, división que ha sido modificada y rebasada por el proceso de
urbanización del último medio siglo, dando paso a nuevos tipos de asentamiento,
denominados colonias, urbanizaciones, repartos, comunidades, etc. los cuales,
junto con los barrios antiguos, constituyen las zonas territoriales en las que se
subdivide la ciudad.
Siendo eminentemente concertativas, zonales y transitorias, la denominación que
más se ajusta y que expresa el alcance que tuvieron en su primera versión
histórica es la de mesas zonales transitorias de concertación.
Otra anotación que sirve de precisión al alcance de esta instancia, lo mismo que
del Cabildo Abierto, es el concepto de participación formulado y utilizado por la
Alcaldía.
Ciertamente, el concepto de participación ciudadana es limitante, aunque
necesario como categoría jurídica (ciudadanas, ciudadanos, ciudadanía) que se
refiere, strictu sensu, a los sujeto-actores formales de lo municipal y lo público. Sin
embargo, lo anterior no riñe con el concepto de participación democrática que se
ha utilizado también en los documentos y en la práctica del proceso en referencia.
El concepto de participación democrática tiene mayor alcance, pues incluye la
participación ciudadana y a la vez da cabida en el proceso a otros actores
individuales o agrupados como las/os jóvenes y niñas/os y a las mujeres que,
siendo ciudadanas, han sido tradicionalmente excluidas o insuficientemente
representadas en todo los asuntos municipales y públicos.
El alcance de la participación depende no sólo de su conceptualización, sino de la
voluntad política de elevarlo hasta su más completa integridad, pero también
depende de un proceso de aprendizaje multilateral, que en este caso tiene como
actores principales a los habitantes del municipio, a sus organizaciones y al
gobierno municipal.
4. 4. El Modelo de Participación en Construcción
El modelo de participación democrática en construcción, se fue diseñando
interactivamente en el curso de la experiencia anterior, entre la Gerencia de
Acción Social, actualmente de Desarrollo Humano y su Departamento de
Participación Ciudadana por una parte y, por la otra, la consultora ad-hoc
(ASDI/SACDEL). En base a este modelo se formuló el Plan de acción para la
participación ciudadana del Municipio de San Salvador 1998-2000.
4.4.1. Los cuatro componentes esenciales del Plan son los siguientes
Actividades que promueven y profundizan la democratización de una cultura
organizativa y participativa en el municipio.
Una estructura de participación articulada y ágil, que garantice los espacios para
una participación amplia y sustente una gestión municipal verdaderamente
democrática y transparente.
La preparación y el fortalecimiento de estas estructuras.
La estructuración y capacitación correspondiente de los funcionarios y equipos de
la Alcaldía a todos los niveles.
4.2. Instancias de Participación
Este modelo comprende las instancias de participación siguientes:
a) Organización territorial por vecindario
b) Mesas zonales de concertación
c) Mesas temáticas y sectoriales y
d) Foro de concertación municipal (ver anexo 4)
La organización territorial por vecindario es la estructura del nivel básico para el
mecanismo de participación. En el Cuadro 1A del Anexo 4 se describe esta
instancia, sus funciones dentro del proceso, los participantes, coordinación,
funcionamiento y nombramiento sus representantes ante las demás instancias de
participación; así como las tareas de fortalecimiento de esa primera instancia.
Las Mesas Zonales de Concertación constituyen la segunda instancia del modelo
de referencia y de acuerdo con la propuesta, se constituirán aproximadamente con
150/170 delegados propietarios, provenientes de cada una de las comunidades de
una zona. Se define como la estructura de concertación y planificación para la
visión del desarrollo zonal y la priorización y contraloría de la inversión en la zona,
en particular del presupuesto participativo zonal. Se organiza en mesas de trabajo
por sub zona (8 a 10 por zona) (cuadro 1B del anexo 4). Este documento
comprende las funciones, participantes, coordinación, funcionamiento y elección
de representantes a la instancia inmediata superior; así como las tareas de
fortalecimiento de la instancia.
Las mesas temáticas y sectoriales se conforman con representantes individuales o
institucionales del mayor número posible de organizaciones o sectores de la
sociedad civil que tengan interés, participación o capacidad técnica relevante
respecto a los temas o problemática de la agenda del sector... estas mesas de
trabajo aconsejarán el trabajo de concertación en su zona... (Cuadro 1C del
anexo, 4 ) y se prevee que operarán a nivel zonal y a nivel municipal; a es nivel
elegirán representantes de las mesas existentes y activas como delegados al
Foro Municipal.
El Foro Municipal es una instancia a nivel municipal cuya plenaria constituye con
delegados directos de la población de las mesas de concertación de los sectores
(se estima un total aproximado de 150 a 170 delegados) y entre sus funciones
principales está la de integrar un agenda de los problemas prioritarios del
municipio. Los detalles de la propuesta se consignan en el Cuadro 1D del anexo 4.
El Foro y la Mesas Temáticas Sectoriales no están constituidas a la fecha
(Oct.98).
4. 5. Algunas valoraciones y propuestas.
La Alcaldía de San Salvador cuenta con la experiencia del segundo semestre
del año 1997 y con la propuesta del modelo anteriormente referidos. Ambos
elementos son factores importantes para continuar con el proceso que conduzca
a la gestión democrática del municipio de San Salvador. Algunas
consideraciones respecto de la experiencia son:
4.4.1. El gobierno local como facilitador y constructor de espacios de
participación
La Alcaldía de San Salvador ha dado un paso importante en el proceso de iniciar
una gestión democrática real, que sea participativa, transparente, eficaz y
solidaria, con la creación de las Mesas Zonales de Concertación, donde
representantes de las organizaciones existentes en cada zona, decidieron las
prioridades de inversión en mejoras para su área. Esto constituye el primer paso
hacia un presupuesto participativo, priorizado y manejado directamente por los
vecindarios y hacia formas más amplias y democráticas de participación.
La conformación pluralista del Concejo Municipal y el involucramiento cotidiano de
los Concejales, a través de Comisiones en la gestión municipal, es un factor que
podría proporcionar la apertura de otros espacios de participación de la población
en temas específicos tales como: ecología y medio ambiente, niñez, prostitución,
la mesa de la mujer, etc.; espacios de participación que vendrían a enriquecer las
instancias planteadas en el modelo propuesto.
4.5.2. El Gobierno local como facilitador de la concertación
La implementación exitosa del modelo propuesto requiere mucho más que la
simple decisión de convocar a la participación. Si el Concejo y el Alcalde
lideran la democratización, tendrán que facilitar el acercamiento y encuentro de
los diversos sectores y comprometerse al fortalecimiento de las estructuras de
organización y participación y comprometer además a los diversos sectores en
la ciudad que queremos.
En un municipio como San Salvador, la concertación es un proceso que en la
ciudad se concentran representantes de gran es y diversos intereses
económicos y políticos. Las dificultades afrontadas por el gobierno en la
concertación para la aprobación de la nueva tabla de arbitrios y tarifas es una
experiencia ejemplar al aspecto. La Alcaldía como ente regulador tendrá que
definir políticas y estrategias para lograr la concertación, estableciendo
relaciones lo más horizontales posible.
4.5.3. La irreversibilidad del proceso
El proceso apuntaría hacia su irreversibilidad con una población Organizada, con
representantes democráticamente electos, participando en diferentes instancias y
con mecanismos ágiles de evaluación y retroalimentación. También sería
necesario un proceso permanente de formación y capacitación generado por la
práctica participativa, que potencie a la población para apropiarse del proceso; así
mismo, una Alcaldía con la decisión política de respetar las decisiones y la
pluralidad de los espacios, y con capacidad técnica-administrativa para responder
a las demandas planteadas en las instancias de participación democrática. Estas
condiciones nos parecen fundamentales en el camino hacia la institucionalización
del proceso que, en un primer momento, sería liderado por la Alcaldía y
posteriormente asumido por la población.
4.5.4. El problema de la representación democrática
El proceso de lograr una representación realmente democrática es lento porque
es un proceso de reeducación de la población, acostumbrada a una manera
diferente de hacer las cosas; para avanzar e este proceso sería necesario tomar
en cuenta a las organizaciones existentes, generalmente influenciadas por
diferentes partidos políticos, en disputa de la representatividad, o simplemente
coexistiendo con otras dentro de la misma comunidad; al mismo tiempo, en
algunas comunidades no existe ninguna organización.
Esta situación es muy compleja y generalmente polarizada, porque es un riesgo
que una acción partidista de la Alcaldía profundice los problemas. Ante esta
realidad, la Alcaldía tendría que ir generando acciones e instrumentos tales como
el Manual de Participación Democrática, así como difusión e información
constante, es decir, liderar y modelar la democratización para cualificar y
consolidar el sistema de participación; debería generar también espacios amplios
y pluralistas para que la población elija a sus representantes.
VI. LECCIONES Y CONCLUSIONES
1. LO QUE REFLEJAN LOS CAOS ESTUDIADOS: ALCANCES Y LIMITACIONES
1.1. La participación trasciende de la simple consulta a la toma de
decisiones
En los cuatro casos analizados, la participación trasciende de la simple consulta
de la población a la participación de ésta en la toma de decisiones concernientes a
planes de desarrollo y en general, a la gestión municipal. La población adquiere
corresponsabilidad en la gestión de recursos, la implementación de los procesos y
en la ejecución de proyectos.
Se han ido definiendo el carácter y los alcances de la participación por la voluntad
política de los gobiernos municipales, la organización de la población y la
incidencia de las ONG´s que han acompañado los procesos. Aún cuando las
experiencias deberían desembocar en un proceso de institucionalización de las
mismas, a fin de que no queden a merced de la voluntad política de los
gobernantes de turno.
1.2. Se están creando condiciones para el ejercicio de la participación y gestión democrática en el gobierno local
En los cuatro municipios se están modificando los estilos autoritarios, clientelistas
y paternalistas de los gobiernos locales por una gestión democrática, que potencia
la participación de la población.
Entre las experiencias estudiadas encontramos importantes esfuerzos por superar
las limitantes del proceso de participación democrática, que provienen, tanto de
una arraigada práctica de gobierno vertical y excluyente, como de un marco
jurídico inadecuado y una cultura de participación funcional, dependiente y
clientelista.
1.3. Los gobiernos municipales logran amplitud y pluralidad
En Nejapa, para las elecciones de 1997 el Concejo Municipal fue renovado
parcialmente, incorporando a destacados representantes comunales y líderes
sectoriales; con base, más en su compromiso con los planes de desarrollo
municipal que en su afiliación política partidista. Se conformó así el primer
Concejo Municipal pluralista, sin ser gobierno de coalición.
En Nueva Trinidad, Chalatenango, la planilla se conformó con representantes
electos por las comunidades. San Salvador tiene un gobierno municipal de
coalición que integra también a representante de la sociedad civil.
La conformación unipartidista de los Concejos Municipales es un factor limitante
par ala representación pluralista de la población en los gobiernos locales. Con
Concejos Municipales integrados con representación multipartidista y ciudadana
proveniente de la sociedad civil, tendríamos una representación más democrática
en el gobierno municipal.
1.4. Se están abriendo y consolidando espacios de participación ciudadana y democrática
En los cuatro casos estudiados, los cabildos abiertos y las consultas ciudadanas,
instituidos en el Código Municipal vigente, han sido insuficientes para el ejercicio
de una participación más profunda y sistemática. Esta situación ha provocado el
surgimiento de nuevos mecanismos y la creación de las instancias de
participación. En Nejapa, Nueva Trinidad y Olocuilta funcionan los Consejos o
Comités de desarrollo Municipal como espacios de encuentro y coordinación entre
la población y el Estado a nivel local. En San Salvador funcionan por ahora las
mesas zonales de concertación.
De acuerdo a los diferentes momentos en el desarrollo del proceso y a la
complejidad del tejido social en el municipio, los actores locales han sentido la
necesidad de combinar distintos espacios de participación. Esto se observa
claramente en Nejapa y San Salvador, en donde se han creado comisiones
conformadas por el gobierno y la población para tratar temas específicos.
1.5. En Búsqueda de factores motivadores e integradores
En el municipio de San Salvador, la discusión del porcentaje del presupuesto
municipal destinado a obras y programas de desarrollo social se convirtió en una
de las vías más aptas para iniciar y promover el proceso de participación. En
Nejapa, Olocuilta y Nueva Trinidad, la formulación del plan de desarrollo municipal
fue el instrumento dinamizador.
En tres de las experiencias analizadas, el nivel de participación de la población en
las instancias abiertas de manera permanente, está en relación directa con la
situación social y económica de la gente, y de su nivel de organización. Son los
sectores pobres y mayoritarios los que se apropian de estos espacios, quizás por
no tener otro medio para hacerse oír y para incidir en las decisiones del gobierno.
Lo sectores medios y altos establecen relaciones bilaterales con los gobiernos
municipales y difícilmente se incorporan a las instancias de participación abiertas
a todos y todas.
Esta situación característica de una sociedad polarizada y excluyente, tendría
que ir modificándose en el proceso hacia la construcción de una democracia
participativa, que nos encamine hacia la democracia social y por tanto hacia el
desarrollo humano integral. Los gobernantes municipales tendrán que promover la
construcción de espacios flexibles de discusión y concertación entre todos los
sectores sociales a nivel local y éstos, asumir con responsabilidad su nuevo
papel constructor y protagónico.
En los municipios estudiado se han creado instancias de participación y
concertación; sin embargo, entres de ellos no se encuentran representados todos
los sectores sociales de la localidad. Posiblemente, la agenda que se discute en
estas instancias no es de interés para todos los sectores, es seguro que al
ampliar la agenda con temas de interés común y al respetar las instancias como
canales instituidos para la toma de decisiones, se incorporen todos los sectores
del municipio. La búsqueda de factores aglutinantes e integradores se plantea
como una necesidad y el presupuesto participativo es uno de ellos.
1.6. El presupuesto participativo, un factor aglutinante e integrador
En los cuatro casos estudiado están dándose pasos iniciales en éste sentido. En
San Salvador, las mesas zonales de concertación conocieron el monto que la
Alcaldía tenía disponible para invertir en obras y programas de desarrollo comunal
y decidieron sobre esa base; en Olocuilta, el Comité de Desarrollo Local,
conjuntamente con el gobierno municipal decidirán en qué proyecto se invertirán
los fondos destinados al desarrollo local; en Nueva trinidad, el Comité de
Desarrollo Municipal y el Concejo deciden sobre la inversión de fondos; en
Nejapa, un delegado del Consejo de Desarrollo participa permanente en el
proceso de toma de decisiones del Concejo Municipal, además se informa a la
población sobre el presupuesto municipal disponible.
La discusión pública del presupuesto, la incidencia de la población en las
decisiones de cómo y en qué invertirlo, es un factor fundamental para garantizar
la transparencia administrativa del gobierno local y el interés de la ciudadanía
para invertir en la gestión municipal.
1.7. Es necesario promover procesos de democratización desde la base
En dos de los municipios estudiados, San Salvador y Olocuilta, aunque existe
motivación y cierta experiencia organizativa en las comunidades, ésta es limitada
y no ha desarrollado las capacidades necesarias para asumir los aspectos
sustanciales de la participación democrática.
Las Asociaciones de Desarrollo Comunal, instituidas en el Código Municipal,
constituyen la base organizativa de la población para la participación. Estas
organizaciones, históricamente han sido utilizadas con fines partidistas y
clientelistas; situación que condiciona su carácter democrático y limita sus
capacidades para asumir ese papel. En Olocuilta y San Salvador por ejemplo,
trasluce una relación vertical y caudillista entre varios líderes de las asociaciones
comunales y su base. El estilo centralista, vertical, clientelista y autoritario de los
gobiernos municipales tradicionales, casi siempre se reproduce en estas
instancias, lo que hace necesario generar o potenciar procesos que doten a la
población de instrumentos y capacidades para modificar las formas de relación
entre las bases y los dirigentes y entre éstos y el gobierno municipal.
El gobierno puede y debe orientar procesos de democratización que conduzcan
hacia la participación real de la población. Sin embargo, para organizar la
participación de la población. no puede dejar de tomarse en cuenta la
organización existente.
Las fiestas "patronales', la conmemoración del Día de la Cruz, las fiestas cívicas
de septiembre, las fiestas navideñas, forman parte de la tradición cultural de la
población y no pueden ser ignoradas. La clave está en aprovechar y potenciar
estos espacios tradicionales para incorporar a los diversos sectores de la
población en la dinámica de la comuna.
La incidencia de instancias dependientes o estrechamente vinculadas con el
gobierno central en la promoción y orientación de las organizaciones comunales,
paralelas o sustitutivas de las promovidas por el gobierno local, no favorece el
proceso de democratización e integración de la población.
1. 8. El problema de la representación democrática
En las instancias de participación, no basta incorporar a personalidades
representativas de los diferentes sectores de la sociedad municipal. A fin de que la
participación sea democrática es necesario buscar mecanismos para que la
población tenga capacidad de elegir y controlar a quienes la representan.
El problema de la representación democrática se plantea claramente en los
municipios en donde el proceso ha sido iniciado recientemente (San Salvador y
Olocuilta); problema que puede superarse en la medida que los líderes locales,
sectoriales y comunales vayan siendo validados por la población del territorio o
sector que representan.
En el municipio de Nejapa, el proceso de organización, formación y capacitación
de la población se inició hace más de cuatro años; aunque habría que mejorar los
procesos de retroalimentación, podríamos afirmar que el carácter de los
representantes en las diferentes instancias de participación es más democrático.
En Nueva Trinidad, la experiencia organizativa de participación y movilización de
la población acumulada durante el conflicto armado, conjugada con la simplicidad
del tejido social del municipio, facilitan una representación democrática en la
instancia de participación.
1.9. lrreversibilidad del proceso de participación democrática a nivel local
Los procesos de participación y gestión democrática que se están gestando en el
país son, incipientes y por lo tanto, su desarrollo y alcances dependen aún de su
institucionalización; es decir, del nivel de apropiación e interiorización que los
mismos logren en la población y el gobierno a nivel local. Así mismo, los procesos
de participación en la gestión democrática municipal dependen también de la
apertura de las instancias del Estado a nivel nacional, para generar políticas y
estrategias que los potencien, tales como la descentralización, la readecuación del
marco jurídico, el fortalecimiento institucional a las municipalidades y otras.
En la actualidad, el marco jurídico municipal no regula la obligatoriedad del
Concejo Municipal de respetar las decisiones tomadas conjuntamente con la
población, lo cual da lugar a que el proceso de participación democrática dependa
de la voluntad política de los gobernantes, de la capacidad de presión que haya
desarrollado la población o de la incidencia que puedan ejercer incluso las
instancias financieras y de cooperación internacional.
La organización de la población y la independencia de las instancias de
participación son dos elementos necesarios para garantizar la irreversibilidad del
proceso.
Al no contar con una sociedad civil organizada, los Alcaldes y Concejos
Municipales que llegan al gobierno local con la voluntad de impulsar la
participación democrática, tienen que promover la organización y crear espacios
de participación. Si estos espacios no logran convertirse en instancias autónomas,
corren el riesgo de desaparecer al llegar a la municipalidad un gobierno con un
proyecto diferente.
En tres de los municipios estudiados, los líderes locales y los gobiernos
municipales tienen claridad al respecto. Una lideresa entrevistada afirma que “el
actor principal debe de ser la ciudadanía y las instituciones ya organizadas. El
gobierno municipal debe de ser facilitador”.
En los cuatro municipios estudiados, el proceso de participación democrática ha
generado procesos de organización, formación y capacitación de la población,
fortaleciendo el tejido social a nivel local. Estos factores inciden en la
institucionalización del proceso de participación y lo encaminan hacia la
irreversibilidad.
1.10. Diferentes modelos y niveles en el desarrollo del proceso de participación democrática
Observamos en los municipios estudiados, diversos niveles en el desarrollo del
proceso; en cada uno de ellos hay un modelo implícito que se ha construido de
manera diferente. En Nejapa y Nueva Trinidad, el proceso parece haber
alcanzado mayor nivel de institucionalización, situación comprensible si tomamos
en cuenta algunos factores incidentes como antigüedad del proceso de
construcción, experiencia participativa de la población, complejidad del tejido
social y otros.
En Nejapa, el proceso se inició hace más de cuatro años, con un modelo implícito
de participación que se fue construyendo mediante prácticas interactivas entre la
municipalidad, la población y las ONG´s. Estas últimas han tenido mucha
incidencia en el desarrollo del proceso.
En el municipio de Nueva Trinidad, el proceso se inició en el período de la
administración municipal anterior por iniciativa de la población, apoyada y
asesorada por una ONG. En este caso, fue la población organizada quien
presionó al gobierno municipal anterior para que asumiera los compromisos
inherentes al plan de acción municipal formulado por ella. Es evidente que la
experiencia participativa acumulada por la población en procesos generados
durante el conflicto armado, ha sido la base para trascender a mayores niveles en
la institucionalización del mismo, sin dejar de tomar en cuenta que la simplicidad
de su conformación social también lo ha facilitado.
En el municipio de Olocuilta, el proceso se ha iniciado hace menos de un año, el
modelo se está construyendo interactivamente entre el gobierno municipal y la
población, con asesoría y acompañamiento de una ONG. El nivel de
institucionalización del proceso es aún incipiente; su desarrollo dependerá en gran
medida, del fortalecimiento y ampliación de la organización de la población y su
capacitación para apropiarse del mismo.
En San Salvador, el modelo de participación democrática, se fue diseñando
interactivamente en el curso de la experiencia de participación iniciada con el
cabildo abierto y la instalación de las mesas zonales de concertación en agosto de
1997, entre la Gerencia de Acción Social, hoy Gerencia de Desarrollo Humano y
su departamento de Participación Ciudadana, por una parte y por la otra, la
consultaría ad-hoc, ASDI/SACDEL. Con base en este modelo se formuló el Plan
de Acción para la Participación ciudadana del municipio de San Salvador 1998 -
2000. El proceso iniciado en San Salvador es también reciente, surge como una
propuesta de la municipalidad hacia la población; su nivel de institucionalización
es incipiente y su desarrollo depende de tres factores fundamentales: la
motivación de la población para apropiarse de espacios e instrumentos, la
decisión política de la Alcaldía de impulsar el modelo propuesto, con sus
diferentes instancias y niveles de participación y la capacidad institucional para
responder a las demandas surgidas.
Nos referirnos a un modelo de participación democrática construcción, para un
municipio complejo que refleja las grandes contradicciones existentes a nivel
nacional. Pensamos que su conocimiento puede ser de utilidad para otros
municipios grandes.
Los procesos iniciados tienen aún mucho que recorrer para alcanza su
institucionalización e irreversibilidad. Sin embargo, seguramente, y sobre la base
de la motivación encontrada en estos casos, las capacidades se potenciarán y las
limitaciones se superarán en la medida en que las prácticas participativas
integrales se generalicen y se institucionalice una nueva cultura de participación
democrática.
VALORACIONES GENERALES DEL PROCESO 2.1. Existe un ambiente propicio para ensayar e impulsar nuevas formas de
gobernar a nivel local, en las cuales la participación de la población es el elemento
clave. La democracia representativa mejora las condiciones para impulsar formas
innovadoras que conducen a la democracia participativa.
2.2. Actualmente se realizan experiencias de participación democrática en la
gestión municipal y en el desarrollo local, que van más allá de las prácticas
tradicionales, o más bien que, explícita o implícitamente, son alternativas a éstas.
Estas experiencias tienen lugar en municipios gobernados por diferentes partidos
políticos y aunque cada caso muestra formas diferentes e innovadoras, en el
conjunto los rasgos corresponden a los parámetros de la participación ciudadana
para democratizar la gestión municipal.
2.3. El estudio de estas experiencias y de otras similares, pone de relieve la
importancia y las ventajas de la participación en cuanto contribuye a que la
población asuma junto a las autoridades, la corresponsabilidad de la gestión
municipal y a la transparencia de ésta; aumenta la eficiencia administrativa,
fortalece la democracia y la legitimidad de las autoridades y, por tanto, también
fortalece políticamente a las autoridades y al municipio.
2.4. Las experiencias estudiadas y otras de su mismo género que están en
proceso en el país, muestran una tendencia al cambio desde una gestión
municipal autoritaria, centralizada y partidista, hacia la gestión democrática del
municipio, basada en la participación institucionalizada pero autónoma de la
población.
La institucionalización de la participación requiere de instancias e instrumentos
reconocidos y propiciados por las autoridades municipales; pero sobretodo,
requiere de interés y capacidad de la población para apropiarse de tales instancias
y mecanismos y convertirlos en instrumentos de incidencia permanente en las
decisiones que atañen a la gestión pública municipal.
Esta institucionalización también requiere de la voluntad política y de la capacidad
institucional a todo nivel, con autoridades locales que privilegien la gerencia
moderna y el liderazgo democrático.
2.5. La participación necesita proyectos aglutinantes que respondan a las
necesidades sentidas de la población y viabilicen la solución de los problemas
prioritarios. En un primer momento y en consonancia con las prácticas anteriores y
con los déficits acumulados en las obras públicas, los aglutinantes priorizados por
la población se orientan a obras de infraestructura relacionada con los servicios
básicos; sin embargo, en experiencias participativas recientes la población
también ha priorizado proyectos de orden organizativo y educativo dentro de los
cuales han sido muy importantes algunos proyectos de expresión artística y acción
social de los jóvenes; también es necesario destacar la prioridad que ocupan en la
"agenda” de la población, los problemas del medio ambiente y de la seguridad
ciudadana.
2.6. La relación entre participación ciudadana y proyectos aglutinantes, pone
de relieve la urgencia de la descentralización efectiva y suficiente de los recursos
para el desarrollo local, como una de las prioridades nacionales. A la vez, dicha
relación crea las condiciones para la gestión democrática del presupuesto
municipal, la cual a su vez reforzará la corresponsabilidad, la transparencia , la
eficiencia administrativa y el liderazgo democrático de las autoridades.
2.7. Estas y otras experiencias participativas propician el paso del rol
eminentemente administrativo de los Alcaldes y los Concejos Municipales al rol
más integral de gobernar en el sentido de asumir la conducción política del
desarrollo local.
2.8. En los casos estudiados y en otras experiencias recientes, hay indicios de que
la participación favorece la equidad y la solidaridad en las diferentes antinomias
sociales : hombres - mujeres; ciudadanía - empresa privada; jóvenes - población
adulta; sectores sociales y territoriales - distribución del presupuesto municipal etc.
.
2.9. Se está modificando el carácter de la relación Estado-población a nivel
local. Todos los hechos y las hipótesis implícitas en los puntos anteriores indican
que se está abriendo una modificación en la relación entre el Estado y la
población, lo cual constituye un elemento esencial de la verdadera
democratización. Se está transitando de una relación vertical y autoritaria a una
relación de equidad, en donde tanto gobernantes como gobernados comparten un
proyecto común de municipio, construido conjuntamente, y por tanto, en el cual
ambos son corresponsables de las decisiones y acciones encaminadas a lograrlo.
Este cambio requiere un proceso sostenido y ascendente en el presente y
mediano plazo.
2.10. La población, a través de las diferentes instancias y mecanismos, interviene,
es escuchada, respetada, tornada en cuenta para decidir; construye,
conjuntamente con el gobierno municipal, su visión y misión para encaminarse
hacia el desarrollo integral de la localidad.
El gobierno municipal, como esfera de poder del Estado con menor poder, puede
recuperar el potencial que tiene en sí mismo, defender su autonomía y presionar
para que se impulsen políticas y estrategias que apunten hacia el desarrollo
integral del municipio.
2.11. El proceso de reflexión, discusión, análisis y concertación en torno a la
problemática local, genera procesos de aprendizaje que potencian las
capacidades de la población, elevan la calidad de su participación y la promueven
como sujeto activo y protagónico. Este proceso va transformando una visión
localista e individualista, hacia otra más integral e integradora. Al experimentar los
beneficios de su participación, la población, se motiva, amplía su organización,
incorpora sus representantes a las diferentes instancias y va interiorizando una
cultura de participación.
2.12. Por ser la participación democrática una experiencia incipiente, no hay
modelos acabados para su impulso; éstos se están construyendo y validando en
la práctica. Por ejemplo, el Comité de Desarrollo Municipal, parece muy apropiado
en Nueva Trinidad y quizás también en Olocuilta; sin embargo, en el caso de
Nejapa, que consideramos un municipio mediano, dicho modelo presenta
limitaciones para incorporar a todos los sectores y gremios; en el caso de San
Salvador, es obvio que la propuesta de la municipalidad es diferente, dada la
complejidad social, económica y política de¡ municipio. Un reto que en tres de los
casos estudiados no parece resuelto es el de la incorporación de gremios y
sectores sociales; algunas causas que parecieran explicar esta deficiencia son el
nivel de organización, de estos sectores y la temática a discutir en la instancia.
Hay sectores sociales que por su propio peso relativo en el contexto local,
establecen con el Concejo Municipal una relación más permanente y de forma
bilateral. Por razones pragmáticas, esta práctica necesaria quizás para superar
ciertas resistencias e interesar a esos sectores en participar activamente en el
desarrollo de la comuna, debería reorientarse en el sentido de incorporarlos en
instancias flexibles, en donde discutan y concerten con otros sectores; de lo
contrario, es obvio el riesgo de privilegiar prácticas no democráticas. Estos
sectores, incorporados en instancias flexibles, podrían discutir, y concertar con
otros sectores y con el gobierno, políticas y estrategias de la municipalidad sobre
asuntos como presupuesto, impuestos y planes de desarrollo integral.
2.13. La percepción es que los actores locales, en las diferentes experiencias
analizadas, están actuando con vista a la institucionalización del proceso; han
creado instancias y mecanismos para la, participación real de la población y todos
los pasos dados son consecuentes con esta pretensión. En todos los casos
estudiados, los, gobiernos municipales están comprometidos con el proceso; pero,
¿qué debería hacerse si en algún momento los Concejos ignoran las instancias y
procedimientos participativos? ¿cabría la posibilidad de establecer una
obligatoriedad legal?
Es necesario contar con un marco jurídico que estimule la participación con
amplitud y flexibilidad suficientes, para no esquematizar y reducir los modos y
formas de participación que se están construyendo con creatividad.
Serán quizás, la interiorización de una cultura de participación desarrollo
democrático local, la autonomía de las instancias y el fortalecimiento del
movimiento social, los factores que garanticen institucionalización del proceso.
2.14. Cada uno de los municipios estudiados cuenta con el apoyo y asesoría de
una de las siguientes ONG's: FUNDE, PROCAP-FUNDAMUNI y SACDEL,
quienes propusieron iniciativas al gobierno municipal y a la población, asumiendo
un papel de asesoría, apoyo técnico y acompañamiento. En ninguno de los casos,
las ONG´s reclaman un papel protagónico ni sustitutivo de los actores locales; su
papel ha sido promoverlos y potenciarlos para asumir los nuevos roles
demandado por los procesos. En la mayoría de los casos, las ONG´s
mencionadas dinamizaron los procesos, se convirtieron en interlocutoras de los
actores locales, facilitadoras de apoyo técnico y asesoría. Con la promoción de
intercambios intermunicipales, a nivel nacional e internacional, han facilitado la
socialización de experiencias, generando proceso de retroalimentación de las
mismas, ampliando la visión de los actores locales, quienes se reconocen como
actores importantes de todo un movimiento municipalista, participativo y
democrático que se está construyendo a nivel nacional y regional.
2.15. Los Alcaldes de estos municipios, han facilitado, coordinado y apoyado el
proceso. Con el ejercicio de un liderazgo democrático y la voluntad política de
gobernar con la población y para ella, estos gobernantes municipales están
incidiendo en procesos que apuntan hacia la democracia participativa a nivel local
y hacia formas de gestión estatal innovadoras, que pueden tener incidencia a nivel
nacional debido a que cuando el municipio sabe movilizar el poder que existe en sí
mismo, se abren las posibilidades de cambiar y caminar hacia la democracia y el
desarrollo.
2.16. La inviabilidad financiera de las municipalidades, sus sistemas
administrativos, en algunos casos burocráticos y obsoletos, las condicionantes
provenientes de instancias del gobierno central para la inversión de fondos para el
desarrollo, un marco jurídico inadecuado, la ausencia de estrategias de desarrollo
y la excesiva centralización, son factores que dificultan el ejercicio de esta práctica
democrática.
2.17. Los partidos políticos o coaliciones que están gobernando a nivel local,
deben comprender el doble rol que desempeñan sus miembros, quienes
representan, institucionalmente, a toda la población, sin exclusiones de ningún
tipo. La práctica clientelista de los partidos políticos tradicionales, puede
convertirse en un factor que dificulte la participación democrática.
2.18. La participación democrática es indispensable para la construcción del
proyecto de Nación. Estas experiencias nos muestran diversas formas y modos de
enfocar la participación democrática en el desarrollo local, proceso recientemente
iniciado en El Salvador. En este proceso es evidente que la participación de la
sociedad en los asuntos públicos es indispensable en el camino hacia la
construcción de una nación, donde la reducción de la pobreza y la democracia,
sean la base para el desarrollo humano integral. Es a nivel local, donde la
participación se concreta cotidianamente, cuando población y gobierno identifican
y reconocen su espacio, conocen y priorizan sus problemas, concertan
alternativas de solución y articulan esfuerzos en la búsqueda del desarrollo local.
ANEXOS
Anexo 1 La constitución del fondo de contrapartida para el desarrollo local de Nejapa como ejemplo de participación de actores claves, Actores claves: a) La Alcaldía municipal como facilitadora y miembro importante de la alianza.
b) El Comité de Desarrollo de Nejapa -C.D.N.-, organismo representativo de la
comunidad constituido como instancia de concertación y participación
permanente de la población en el proceso de planificación y toma decisiones
del gobierno local.
c) La Fundación Salvadoreña de Apoyo Integral - FUSAL -, ONG's cuya misión es
apoyar la inserción socioeconómica y la reconversión productiva de los
sectores con menor acceso a los beneficios del desarrollo.
d) Las empresas Nejapa Power y Embosalva, que tienen instalaciones en el
municipio de Nejapa y.
e) La Fundación lnter - Americana - FIA -
Proceso de formación,
La creación del "Fondo de contrapartidas para el desarrollo local de Nejapa"
creado el 1 0 de Abril de 1998, consolida un largo proceso de acercamiento,
diálogo y concertación entre Alcaldía, FUSAI, FIA, Nejapa Power, Embosalva y
C.D.N. Este proceso se inició hace más de tres años con la negociación y
ejecución de algunas proyectos de desarrollo comunal, ejecutados con el aporte
de cada una de cada una de las partes en coordinación con la Alcaldía.
Paralelamente se desarrolló un proceso de reflexión y discusión entre el gobierno
municipal, ONG's y representantes de asociaciones comunales (C.D.N.) en torno
a los problemas locales, que desembocó en la formulación participativa de un plan
de desarrollo estratégico municipal, concertado entre los diferentes actores.
La preocupación de muchas instituciones de la zona por encontrar mecanismos
para obtener los recursos materiales, institucionales y gerenciales, necesarios
para la implementación del plan concertado de desarrollo local, antecedió a la
creación de esta alianza; otros antecedentes fueron algunos proyectos que tanto
FUSAI como Embosalva coordinaron y ejecutaron exitosamente con la Alcaldía.
Esas experiencias propiciaron conocimiento y, apertura entre los actores, quienes
se plantearon alternativas para apoyar técnica y financieramente el desarrollo de
Nejapa, entre ellas la conformación del fondo de contrapartidas, constituido con un
monto aportado por la Alcaldía, otro similar aportado por las empresas y el doble
de ese monto aportado por la Fundación Inter - Americana - FIA - por intermedio
de FUSAI.
Objetivos
Involucrar como protagonistas a todos los actores claves del municipio: Alcaldía,
comunidad, empresa privada, ONG'S locales y ONG'S internacionales, en la
obtención de recursos materiales e institucionales para la implementación del plan
de desarrollo local concertado.
Actividades
a) Crear un fondo semilla de contrapartidas cruzadas entre el sector privado, la
Alcaldía y la Fundación lnter - Americana - FIA - para convertirlo en mecanismo
de apalancamiento de inversiones estratégicas y comunitarias.
b) Plantear el plan de desarrollo local, concertado y participativo, como el marco
para las inversiones.
c) Crear un mecanismo ágil y transparente de movilización de recursos para
atender necesidades prioritarias de todos los sectores sociales del municipio.
d) Fomentar la concertación y la participación de los distintos sectores sociales
locales, la empresa privada, organismos gubernamentales y no
gubernamentales.
e) Apoyar actividades de generación de ingresos, educación no formal y
vocacional, vivienda, fortalecimiento organizativo, mejoramiento de servicios de
salud, medio ambiente e infraestructura comunitaria.
Beneficiarios
Son beneficiados todos los actores clave de la alianza quienes, con muy diversos
intereses, logran articular acciones y proyecciones tendientes a apoyar la
implementación del plan de desarrollo local formulado, sobre la base de la
concertación y participación democrática, condición que contribuye a la
gobernabilidad y estabilidad local a mayor eficiencia y transparencia del gobierno
municipal y a potenciar el desarrollo de la comunidad.
Nota. Extracto de acta constitutiva de¡ fondo, entrevistas y documentos institucionales.
Anexo 2 Plan de ordenamiento territorial en el municipio de Olocuilta, una experiencia participativa en la construcción del futuro
El Plan de ordenamiento territorial del municipio de Olocuilta ha sido formulado
con la participación de personal técnico de la Alcaldía y miembros de la
comunidad, con el fin de contar con un instrumento de planificación de su
territorio, mediante le cual se pueda controlar y evitar el desarrollo desordenado
del mismo; así como el deterioro del medio ambiente para el corto, mediano y
largo plazo.
Este plan surgió a partir del análisis de la situación actual del municipio como un
todo, y de la cuidad en particular, llegándose a evaluar las tendencias de
desarrollo de las diferentes actividades para el futuro. Dependiendo del caso,
según su grado de compatibilidad, esas tendencias se consolidaron o se
reformularon.
El plan de ordenamiento territorial contiene los siguientes elementos:
• Clasificación del suelo según su vocación, en urbano, rural urbanizable y rural
no urbanizable; así como las normas que definirán los usos permitidos en las
diferentes zonas.
• Asignación de usos del suelo: vivienda, comercio, industria, equipamiento
comunitario, recreación, conservación, reforestación; estableciendo también,
usos compatibles, restringidos y prohibidos.
• Estructura del sistema vial actual y futuro, a fin de articular entre sí las
diferentes áreas del municipio.
• Definición de elementos importantes para el desarrollo del municipio, como son
las áreas verdes de uso recreativo o deportivo, infraestructura, servicios,
equipamiento social y comunitario, etc.
• Regulación del uso de los terrenos en las áreas urbanizables, localización de
áreas de expansión, establecimiento de zonas de desarrollo restringido, zonas
de protección, de reforestación, zonas agrícolas, etc., regulando algunos usos
que pueden ser autorizados dichas zonas.
• Medidas de protección y conservación del medio ambiente y de cualquier otro
elemento que las requiera, como conservación de elementos culturales.
Metodología
Para la formulación del plan de ordenamiento físico espacia en el municipio de
Olocuilta, la municipalidad convocó a líderes comunales y sectoriales,
funcionarios municipales, funcionarios de las diferentes instituciones
gubernamentales en el municipio, es decir, a f}las fuerzas vivas locales para
propiciar su participación activa en la formulación del plan.
Fase I
Durante el seminario taller los participantes identificaron los diferentes problemas
que afectan a la población en genera y los priorizaron, se formaron grupos de
trabajo a los cuales se incorporaron los participantes, de acuerdo a su interés o
afinidad con el tema. Estos grupos de trabajo llenaron la matriz del diagnóstico
participativo que ordena la siguiente información:
Objetivo estratégico del municipio o visión del municipio
¿Qué es lo que queremos de la ciudad para cumplir los planes?
Definición de nuestro gran objetivo para el futuro.
Problemas y prioridades
Partiendo de que los problemas son situaciones negativas que afectan a la
mayoría de la población, se identificaron mediante una lluvia de ideas sobre cada
una de las áreas priorizadas; las prioridades se definieron analizando cada
problema en relación a sus efectos e impacto futuro.
Ventajas comparativas
¿Qué tenemos para competir?
Se analizaron las potencialidades y dificultades que tiene el municipio para
enfrentar los problemas.
¿Que nos falta para competir?
Definieron lo que les falta para cumplir con el objetivo estratégico y cambiar así
la situación existente.
¿Como hacerlo?
Elaboraron las estrategias para poner en práctica el plan e identificaron los
macro proyectos de mayor urgencia.
Fase II
Identificaron el marco físico de la estructura urbana actual, para lo que utilizaron
planos del municipio en donde se señalaron los siguientes aspectos:
delimitación urbana, nomenclatura, sectorización, uso del suelo, zonas de
riesgo, población actual, equipamiento, servicios.
Los participantes ubicaron en los planos del municipio la cobertura, los conflictos
y los déficits existentes, señalando el lugar afectado.
Fase III En esta fase formularon las propuestas de ordenamiento físico espacial para el
municipio en los próximos años. Para la elaboración de las propuestas tomaron
en cuenta los siguientes aspectos:
• La situación actual
• El objetivo estratégico
• La propuesta de delimitación urbana
• Los principales proyectos priorizados (macro proyectos)
• La estructura urbana actual
• La asignación del uso del suelo
• La nomenclatura y el futuro sistema vial
• Áreas de expansión urbanas
• Áreas de riesgo
• Áreas de preservación ecológica
• Equipamiento a nivel de la l cuidad (grandes proyectos como desarrollo
turístico, medio ambiente, salud, educación, recreación, etc.).
Todo se graficó en planos que plasman las recomendaciones de los
participantes.
NOTA: La formulación del plan contó con la asesoría técnia de SACDEL y el consultor ecuatoriano Gonzalo Darquea Sevila de IULA CELCADEL.
Anexo 2 Ejemplo de matriz de planificación por problema priorizado en Nueva Trinidad PROBLEMA 3: Falta de Atención a Jóvenes Qué se podrá hacer:
Recursos Tiempo Actividades Estratégicas Local Apoyo 1998 1999 2000
Seguir abriendo espacios de participación para los jóvenes Continuar la gestión
Se tienen canchas CODEM Concejo Directivas
Iglesia Escuelas PROCAP Hermanamientos alcaldía
X X X
PROBLEMA 4: Falta de legalización de maestros populares y promotores de dsalud Qué se podría hacer:
Recursos Tiempo Actividades Estratégicas Local Apoyo 1998 1999 2000
Darle seguimiento a la gestión iniciada Gestionar que maestros y promotores se queden trabajando en la zona
Maestros, Promotores capacitados Infraestructura, CODEM, Concejo, directivas
MINED MINSA CCR Diputados X X X
PROBLEMA 5: Alcoholismo Qué se podría hacer:
Recursos Tiempo Actividades Estratégicas Local Apoyo 1998 1999 2000
Buscar actividades creativas para evitar que los jóvenes se inicien. Enseñar oficios a niños y jóvenes para prepararlos a trabajar. Gestionar recursos para la juventud. Buscar ayuda profesional contra alcoholismo (AA). Continuar la gestión
Iglesia Escuela Local para reuniones
Grupos de AA desde afuera PROCAP
Elaborar un programa en contra
del alcoholismo
Gestionar el
programa
Ejecución
PROBLEMA 6: Falta de Atención para ancianos Qué se podría hacer:
Recursos Tiempo Actividades Estratégicas Local Apoyo 1998 1999 2000
Que las directivas le den la importancia al sector. Elaborar un programa de atención al sector
Organizar un grupo de personas para promover programas de atención al sector
CCR CRIPDES Iglesia
Preparar condiciones
de sensibilización
hacia la importancia
de los ancianos
Elaborar programa
de atención
para gestionar y ejecutarse
ANEXO 4
Instancias del proceso de participación democrática propuestas en el Plan de Acción Ciudadana del Municipio de San Salvador 1998-2000
1. Instancias del proceso de participación democrática.
ALCALDE Y CONCEJO MUNICIPAL Compromiso Transparencia
GESTIÓN DEMOCRÁTICA Visión conjunta de comuna Elaboración de presupuesto
Diálogo permanente
FORO DE CONCERTACIÓN MUNICIPAL Prioridades
Presupuesto municipal anual
Mesas sectoriales Concertación territorial intersectorial y temática
Mesas temáticas
MESAS DE CONCERTACIÓN ZONAL Concertación zonal
Plan desarrollo zonal Manejo de presupuesto participativo
Habitantes de los vecindarios de San Salvador y sus organizaciones territoriales
SECTORES DE INTERÉS Democratización y fortalecimiento de cultura organizacional y participativa
1. A. Instancias del proceso de participación democrática. Organización Territorial por Vecindario
INSTANCIA Y NIVEL DESCRIPCIÓN Y FUNCIONES PARTICIPANTES COORDINACIÓN Y
SELECCIÓN FUNCIONA-MIENTO REPRESENTA-CIÓN ADICIONAL COMO ELEGIDOS
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL POR VECINDARIO Esta es la estructura del nivel básico para el mecanismo de participación
Las asociaciones comunales estipuladas en el Artículo 118 del Código Municipal FUNCIONES: Identificar y priorizar problemas y formular propuestas viables de solución. Gestionar y ejecutar actividades conjuntamente para la solución de los problemas. Implementar mecanismos democráticos con todos los vecinos de la comunidad. Dar seguimiento a los fondos de desarrollo designados a la comunidad. Definir el proceso para designar o elegir representantes y delegados/as a la próxima instancia del mecanismo de participación democrática, la Intercomunal zonal.
Todas las personas que habitan en una comunidad, que conforman la Asamblea Comunal
Una Junta Directiva elegida o designada y democrática por la mayoría de la Asamblea Comunal
Que sean involucrados todos los grupos de interés (mujeres, jóvenes, cultura, deporte, etc.) en la elaboración de diagnóstico y propuestas. La Asamblea Comunal debe decidir quién tiene voz y quién tiene voto, tanto como los procedimientos a seguir para la toma de decisiones y la elección de la Junta Directiva
Cada año, la Asamblea Comunal debe seleccionar 6 delegados a las Mesas de Concertación Barrial: 2 Propietario (se sugiere un hombre y una mujer). 2 Suplentes (se sugiere un hombre y una mujer) 1 Delegado elegido por la junta de la comunidad (se sugiere edad entre los 14 y 20 años). 1 Delegado suplente elegido por la juventud de la comunidad (se sugiere de edad entre 14 y 20 años).
La Asamblea deber[a decidir la selección de sus delegados.
TAREAS DE FORTALECIMIENTO: • Promoción de organización-formas y métodos de organización de la sociedad civil. • Preparación para la Participación Democrática-Manual de Participación. • Facilitación y apoyo directo del promotor encargado del vecindario. • Capacitación para diagnósticos participativos. • Capacitación para la Micro-Planificación. • Alfabetización dónde se quiera. • Promoción de participación de jóvenes y mujeres
RESPONSABLES: • La Alcaldía debe publicar un “Manual de Participación”. • Los promotores proveerán el fortalecimiento, con el apoyo de los Equipos
Zonales y sus redes. • Grupos de jóvenes de la Zona, capacitados en Arte y Teatro para la
Educación Ciudadana.
1. B. Instancias del proceso de participación democrática. Mesa de concertación zonal
INSTANCIA Y NIVEL DESCRIPCIÓN Y FUNCIONES PARTICIPANTES COORDINACIÓN Y
SELECCIÓN FUNCIONAMIENTO REPRESENTA-CIÓN ADICIONAL COMO ELEGIDOS
MESA DE CONCERTACIÓN ZONAL Nivel Zonal (La Plenaria será conformada por aproximadamente 150 a 170 delegados propietarios y las mesas de trabajo subzonales por 32 a 40)
Esta es la estructura de concertación y planificación para la visión de desarrollo zonal y la priorización y la contraloría de la inversión en la zona, en particular del presupuesto participativo zonal. La mesa se organiza en mesas de trabajo por sub-zonas, contando con 8 a 10 sub-zonas por zona. FUNCIONES:
• Llevar a cabo, con el apoyo de los equipos de la Alcaldía un diagnóstico de la zona.
• Elaborar el plan de desarrollo zonal • Priorizar y dar seguimiento al Plan
de Inversiones para la zona. • Gestionar recursos para cubrir el
Plan de Desarrollo, en coordinación con el gobierno municipal.
• Fiscalizar que se respeten acuerdos tomados sobre el presupuesto municipal ordenamiento territorial, y la ejecución de proyectos comprometidos.
• Rendir cuentas ante cada vecindario y sector participantes en la Mesa Barrial.
• Apoyar a la Alcaldía en la realización de cabildos abiertos y presentar informes de labores en éstos.
• Conducir el proceso de selección o elección de representantes al Foro de Concertación Municipal.
A nivel de mesas de trabajo participan con voto todos los delegados de un vecindario. A nivel de Plenaria, participan todos los delegados, pero sólo los propietarios tienen voto. Según la Plenaria considere conveniente con base al diagnóstico zonal, deberá también integrar la mesa delegados de mesas temáticas o sectoriales de la zona; esto puede requerir estrategias de promoción específicas para la participación e integración de esos sectores y temas.
La Plenaria decidirá al inicio de sus labores, conjuntamente con los equipos de apoyo cómo mejor organizar la coordinación de la mesa.
La Plenaria decidirá al inicio de sus labores: • Como se coordinará
el trabajo. • Cada cuanto se
realizan reuniones. • Quiénes convocan y
coordinan las reuniones y llevan las actas.
• Cómo se toman las decisiones.
La Plenaria deberá elegir 5 representantes al Foro de Concertación Municipal, además de conducir el proceso electoral para los delegados a elegir por representación proporcional.
Se deberá elegir un/a Delegado/a por representación proporciona de un delegado por 5,000 habitantes de la zona.
TAREAS DE FORTALECIMIENTO: • Formas y métodos democráticos de organización/facilitación del trabajo. • Capacitación para hacer inventario y diagnósticos zonales, y luego micro-planificación zonal para el Presupuesto
Particiativo. • Manejo Presupuesto Participativo • Facilitación y apoyo técnico permanentes.
RESPONSABLES: • Equipos Zonales Inter gerenciales. • Apoyo de Redes Zonales de la Sociedad Civil de la Zona.
1. C. Instancias del proceso de participación democrática. Mesas temáticas y sectoriales INSTANCIA Y NIVEL DESCRIPCIÓN Y FUNCIONES PARTICIPANTES COORDINACIÓN Y
SELECCIÓN FUNCIONAMIENTO REPRESENTA-CIÓN ADICIONAL COMO ELEGIDOS
MESAS TEMÁTICAS O SECTORIALES NIVEL MUNICIPAL EN LO ZONAL:
• Según las características de una zona, pueden darse mesas de trabajo sobre temas particulares o para enfocar la problemática específica de algún sector social del municipio (ejemplos: Mesa de trabajo sobre lo Ambiental en la zona 7 (por el Espino y el Volcán), o sobre los Mercados y Ventas en la Zona I (El Centro)
• Estas mesas de trabajo aconsejarán el trabajo de las mesas de concertación barrial en su zona, y de las mesas temáticas o sectoriales a nivel municipal pero no eligirán representantes directamente a las mesas ni al foro.
Grupo representativo de ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil (las actuales comisiones que aconsejan al Alcalde/Consejo). Las Mesas son constituidas, y sus miembros designados por el Alcalde Municipal. El marco y límite del mandato de cada Mesa será establecido por el Alcalde/Consejo en la Instalación de la Mesa. FUNCIONES: Las mesas serán constituidas a discreción del Alcalde o por petición Ciudadana, para:
• Recabar información. • Analizar temas y problemas • Remitir recomendaciones al
Alcalde/Consejo sobre éstos par la formulación de políticas públicas, en áreas prioritarias de la gestión municipal.
• Apoyar y participar en la gestión municipal para la implementación de las recomendaciones.
• Representantes individuales o institucional del mayor número posible de organizaciones o sectores de la sociedad civil que tengan interés, participación, o capacitación técnica relevantes a los temas o problemática a considerarse.
• Una vez constituida
la Mesa, sus miembros pueden/deben recomendar nombres/sectores adicionales al Alcalde/Consejo para su participación en la mesa.
Cada mesa decidirá en pleno, junto con los equipos de la Alcaldía, cómo escoger y/o elegir su coordinación.
La mesa decidirá junto con los equipos de apoyo, al inicio de sus labores: • Cómo se organizará
el trabajo. • Cada cuánto se
realizan reuniones • Quiénes convocan y
coordinan las reuniones y llevan las actas.
• Cómo se toman las decisiones.
Al final del Primer Trimestre de cada año, se deberán elegir representantes de las Mesas existentes y activas como delegados al FORO MUNICIPAL
El número de delegados por mesa será un mínimo de 2 y un máximo de 4, y será determinado por el Alcalde/Concejo antes de la instalación del foro. El Alcalde y el Concejo pueden designar delegados relevantes adicionales por Tema o Sector al Foro; éstos no necesariamente tienen que haber sido miembros de las Mesas.
TAREAS DE FORTALECIMIENTO: • Facilitación par, Definición de Mandato y Planificación de Trabajo. • Capacitación sobre objetivos y funcionamiento alcaldía y sus gerencias. • Capacitación general sobre procesos de elaboración de políticas públicas, elaboración de presupuesto, y gestión de
proyectos. • Promoción activa de participación amplia y representativa en cada Mesa.
RESPONSABLES: • Alcalde y Comisiones del Consejo Municipal • Apoyo técnico de equipos intergerenciales ampliadas según se considere
necesario.
1. D. Instancias del proceso de participación democrática. Foro de Concertación Municipal. INSTANCIA Y NIVEL DESCRIPCIÓN Y FUNCIONES PARTICIPANTES COORDINACIÓN Y
SELECCIÓN FUNCIONAMIENTO REPRESENTA-CIÓN ADICIONAL COMO ELEGIDOS
FORO DE CONCERTACIÓN MUNICIPAL Nivel Municipal (La Plenaria será conformada por aproximadamente 120 delegados zonales y 40 delegados sectoriales).
Instancia de concertación interzonal e intersectorial para lograr una “visión conjunta de comuna” y la participación democrática en la elaboración de las prioridades y el presupuesto de la municipalidad. FUNCIONES:
• Integrar una agenda de los problemas prioritarios del municipio con base a las agendas zonales
• Discutir informes y enriquecer planes de la alcaldía.
• A partir de marzo/abril de cada año, integrar la discusión y decisión de prioridades sobre la distribución del presupuesto municipal.
• Apoyar a la Alcaldía en la realización de cabildos abiertos y presentar informes de labores a éstos.
A nivel de Plenaria, participan todos los delegados, pero sólo los propietarios tienen voto. Los delegados propietarios incluirán a los delegados de las zonas, y
• Delegados de diversos sectores.
• Gremios y
organizaciones sociales.
• Delegados de
Mesas Sectoriales o Temáticas.
• Delegados de
Comisiones del Alcalde.
La Plenaria decidirá el inicio de sus labores, conjuntamente con los equipos de apoyo, cómo mejor organizar la coordinación del Foro.
La Plenaria decidirá al inicio de sus labores: • Cómo se coordinará
el trabajo. • Cada cuánto se
realizan reuniones. • Quiénes convocan y
coordinan las reuniones y llevan las actas.
• Cómo se toman las decisiones.
La Plenaria o su grupo coordinador, podrán constituir mesas temáticas de trabajo que incluyan temas como: • Infraestructura • Mujeres • Medio Ambiente • Jóvenes • Cultura • Salud • Recreación • Desarrollo Social, etc.
TAREAS DE FORTALECIMIENTO:
• Formas y métodos democráticos de organización y facilitación de trabajo. • Familiarización con la ciudad y socio-económica. • Capacitación sobre funciones de las Gerencias y Dependencias de la Alcaldía. • Capacitación sobre presupuesto y su proceso de elaboración. • Planificación • Facilitación y apoyo técnico permanentes.
RESPONSABLES:
• Equipos Intergerenciales ampliados, incluyendo Gerencia General, Técnica y Financiera.
• Redes de apoyo de Sociedad Civil.