Powszechna historia służb ochrony porządku publicznego

wykład nr 1

dr Karol Dąbrowski

Bezpieczeństwo publiczne to stan istniejący w państwie, granice którego na płaszczyźnie formalnej* zakreślają przepisy prawa, w którym człowiekowi, a także społeczeństwu, nie grozi żadne niebezpieczeństwo, niezależnie od źródeł, z którego miałoby pochodzić.

Zob. S. Pieprzny, Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w prawie administracyjnym, Rzeszów 2007, s. 32 i 39.

* przepisy prawa mogą kwalifikować dane czyny jako pozbawione szkodliwości społecznej

Porządek publiczny to pozytywny stan kreowany przez normy prawne i pozaprawne (moralne, obyczajowe, religijne) akceptowane i stosowane przez większość, zapewniający prawidłową koegzystencję i rozwój pojedynczych ludzi, i ich zbiorowości przy aktywnym udziale podmiotów publicznych, odpowiedzialnych za realizację zadań w tym zakresie.

Zob. S. Pieprzny, Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w prawie administracyjnym, Rzeszów 2007, s. 32 i 39.

Policja to publiczna, umundurowana, uzbrojona, wyszkolona, fachowa, oparta na hierarchii formacja stojąca na straży porządku i bezpieczeństwa publicznego, w tym ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia; działająca w interesie publicznym, utrzymywana z danin publicznych.

Utrzymywanie porządku i bezpieczeństwa publicznego jest jednym z zadań administracji publicznej. Wydaje się, że jest to zadanie pierwotne, na które można nakładać zadania kolejne wynikające z funkcji administracji publicznej, wśród których wymienia się:* regulującą i reglamentacyjną;* świadczącą;* organizatorską;* wykonawczą;* kontrolno-nadzorczą;* prognostyczno-planistyczną.

Szerzej: R. Szynowski, Bezpieczeństwo w bieżącej działalności administracji publicznej, [w:] Bezpieczeństwo. Teoria - Badania - Praktyka, red. A. Czupryński, B. Wiśniewski, J. Zboina, Warszawa 2015.

Ich efektywna realizacja nie jest możliwa jeśli państwo jest zdezintegrowane, pogrążone w wojnie domowej, upadłe (failed state), mówiąc wprost: niezapewniające bezpieczeństwa swoim obywatelom czy to wobec współobywateli, obywateli obcych państw, czy żywiołu przyrody.

Służby ochrony porządku publicznego mogą być podporządkowane:

1) głowie państwa (królowi, prezydentowi, naczelnikowi państwa itp.), w tym kolegialnej głowie państwa (np. dyrektoriatowi, Radzie Państwa);

2) rządowi (Radzie Ministrów):

a) ministrowi spraw wewnętrznych;

b) ministrowi obrony narodowej (ministrowi wojny).

Może dochodzić do podwójnego podporządkowania cywilno-wojskowego, gdy formacje policyjne są skoszarowane, zmilitaryzowane – formalnie stanowiąc część wojsk lądowych, a np. finansowo i organizacyjnie* zarządzane przez ministra spraw wewnętrznych, służbowo** zaś podległe ministrowi obrony narodowej; na wypadek wojny mobilizowane i wysyłane na front, jako jednostki liniowe lub włączane bezpośrednio do jednostek macierzystych.

* minister spraw wewnętrznych określa budżet, lokalizację posterunków itp.* minister obrony narodowej określa zasady przyjęcia na służbę, decyduje awansach, urlopach, przejściu w stan spoczynku itd.

Dzieje się tak szczególnie wówczas, gdy oddziały policyjne są po prostu oddziałami wojskowymi, na czas pokoju delegowanymi do pilnowania porządku wewnątrz państwa.

Nawet w razie podporządkowania służb Radzie Ministrów (rządowi) może dojść do sytuacji, gdy wyodrębnione formacje są zależne od głowy państwa, np. służby ochrony prezydenta.

Dotykamy więc tym sposobem kolejnego problemu: podziału strukturalnego służb na jednostki ogólne i wyspecjalizowane, który wynika z różnic ustrojowych państwa (pozycji konstytucyjnej głowy państwa, relacji między głową państwa a rządem na obszarze przede wszystkim władzy wykonawczej) i nie zależy od kryterium przedmiotowego (przedmiotu działania służb).

Gdy jednak głowie państwa będzie podlegać np. policja polityczna albo federalna wówczas wyodrębnienie jednostek wyspecjalizowanych połączy się z kryterium przedmiotowym (np. inwigilacja opozycji politycznej) albo terytorialnym, które mogą być tożsame – gdy istnieją różnice we właściwości między policją federalną a regionalną/lokalną, a do właściwości policji federalnej przynależy np. ściganie danego rodzaju przestępstw lub działanie na określonym obszarze (stolicy państwa, mieście rezydencjonalnym, dzielnicy rządowej, miejscu pobytu głowy państwa itd.).

Przyporządkowanie wyspecjalizowanych formacji ochronnych do ochrony głowy państwa, najwyższych funkcjonariuszy publicznych, placówek dyplomatycznych, obiektów i urządzeń o znaczeniu strategicznym nie wyklucza zależności tych służb od ministra spraw wewnętrznych, czyli rządu.

Zadania ochrony bezpieczeństwa głowy państwa mogą być też powierzane wyspecjalizowanej formacji wojskowej (a nie cywilnej) wyposażonej w funkcje policyjne.

Doświadczenia historyczne ukazują, iż typowe jest posiadanie własnych służb porządkowych przez wojsko (żandarmeria wojskowa) i o ile wojsko w sytuacjach wyjątkowych wykonuje funkcje policyjne (np. zamieszki, powódź), o tyle służby cywilne nie wkraczają w kompetencje militarne.

W państwach współczesnych obserwuje się zwiększoną centralizację służb policyjnych, co następowało stopniowo od narodzin kapitalistycznego państwa liberalnego w XIX wieku.

Państwa, szczególnie skandynawskie, przechodziły od modelu zdecentralizowanego do modelu mieszanego z wyższą pozycją policji ogólnopaństwowej.

A. Misiuk, Instytucjonalny system bezpieczeństwa, Warszawa 2013.

Rozpoczął się powolny proces „upaństwawiania” spraw policyjnych.

Funkcjonowanie służb policyjnych opiera się na zasadach*:

1) jednolitości regulacji prawnych niezależnie od rodzaju formacji policyjnej albo tworzenia aktów szczególnych normujących policje wyspecjalizowane, powołane do wykrywania i ścigania przestępstw wybranego rodzaju (korupcja, fałszerstwo monety) albo wobec określonych podmiotów (głowy państwa);

2) apolityczności;

3) wyłączności policji do prowadzenia postępowania przygotowawczego**.

* J. Kostrubiec, Organizacja i funkcjonowanie Policji Państwowej w II Rzeczypospolitej, [w:] Prawo policyjne, red. M. Czuryk et alt., Warszawa 2014, s. 15.

* Postępowanie przygotowawcze: pierwszy etap postępowania karnego prowadzone „w sprawie” lub „przeciwko konkretnej osobie”, w trakcie którego zbiera się materiał dowodowy, przesłuchuje świadków itp.

„Ukrytym programem” służb ochrony porządku publicznego jest utrzymanie systemu państwowego i podsystemów: ekologicznego (ochrona środowiska), politycznego (ochrona władzy publicznej), gospodarczego (np. zwalczanie strajków, zapobieganie redystrybucji dóbr), społecznego (np. rozpędzanie zgromadzeń, represjonowanie stowarzyszeń), religijnego (podtrzymanie kultu), kulturalnego (np. ściganie „nieprawomyślnych” działań artystycznych), obyczajowego (karanie za określone zachowania), a nawet edukacyjnego (przymus szkolny), komunikacyjnego (cenzura), zdrowotnego i biopolitycznego (kwalifikowanie, wykrywanie, izolowanie i leczenie chorych).

Jest to działanie niezależne od ustroju. Przekłada się na stabilizację systemu i podsystemów, gwarantowanie ich spójności, umożliwienie ich reprodukcji i aktualizacji, uśmierzanie lub zapobieganie konfliktowi, represjonowanie społeczeństwa, stosowanie przemocy symbolicznej.

Między służbami w ustrojach demokratycznych i niedemokratycznych brakuje być może różnic materialnych – istnieje natomiast diametralna różnica w formie: służby w państwach demokratycznych mają działać w oparciu i granicach prawa, czyli zgodnie z zasadą legalizmu.

Działania służb mają odbywać się z poszanowaniem praw obywateli, którzy zachowują określone roszczenia wobec służb, a przedmiotem ochrony są nie tylko interesy władzy publicznej, ale przede wszystkim dobro obywateli.

Służby ochrony porządku publicznego pełnią wobec mieszkańców rolę służebną.

A. Warmiński, Administracja bezpieczeństwa i porządku publicznego w Polsce, Warszawa 2013.

Zasadnicze linie podziału modeli organizacyjnych służb przebiegają między formacjami:

a) ochotniczymi (np. milicja ludowa, straż obywatelska) a fachowymi;

b) federacyjnymi (policja federalna i stanowa) a unitarnymi;

c) scentralizowanymi a zdecentralizowanymi (policja komunalna, policja wiejska, straż gminna);

d) o rodowodzie wojskowym (żandarmeria) a cywilnym (policja).

Modele organizacyjne zachodzą na siebie, np. policja cywilna w systemie federacyjnym wywodzi się z formacji ochotniczych, czego przykładem jest policja stanowa w USA.

Tak: S. Sagan, Modele Policji, referat na konferencji „95 lat służb policyjnych w Polsce. Teoria i praktyka”, Iwonicz-Zdrój, 23-24 listopada 2014 r.

Niekiedy wyodrębnia się warianty dwóch modeli:

a) jednolity: w skrajnej postaci raczej niewystępujący w praktyce, gdyż zakłada istnienie: 1) jednej formacji państwowej i to bez służb wyspecjalizowanych; 2) wyłącznie służb samorządowych

b) pluralistyczny (warianty): 1) policja ogólna + służby wyspecjalizowane; 2) służby podlegające rządowi + służby podlegające samorządom terytorialnym; 3) służby publiczne + niepubliczne

Zob. A. Misiuk, Systemy policyjne na świecie. Dotychczasowe doświadczenie oraz kierunki rozwoju, „Przegląd Policyjny” 1996, nr 2.

lub wskazuje się trzy modele:

1) anglosaski: zdecentralizowany, przewaga zadań związanych z ochroną porządku publicznego

2) kontynentalny: scentralizowany, obarczenie policji zadaniami wynikającymi z realizacji polityk społecznych i gospodarczych

3) totalitarny: „zbrojne ramię” partii rządzącej, nacisk na utrzymanie panowania partii nad społeczeństwem i terror, „trudna” symbioza służb i partii, brak kontroli zewnętrznej

I. Budzyńska, Modele systemów policyjnych oraz zmiany w organizacji policji w wybranych państwach, „Raporty Biura Studiów i Ekspertyz Sejmu” nr 185, grudzień 2000.

Działaniom służb „przyświecają dwie pozornie sprzeczne idee: dążenie do pełnej efektywności i skuteczności działania oraz zapewnienie wpływu obywateli na instytucje porządkowe”.

Dlatego optymalnym wydaje się model mieszany, w którym funkcje prewencyjne powierzone są zdecentralizowanym służbom samorządowym, a zwalczanie przestępczości scentralizowanej policji podległej ministrowi spraw wewnętrznych.

A. Misiuk, Nowa filozofia działania Policji. Czas na zmiany, [w:] Z problemów bezpieczeństwa. Policja a zagrożenia globalne, red. A. Misiuk, J. Gierszewski, Chojnice 2010, s. 25 i 29.

appendix

...bezpieczeństwo należy postrzegać jako cechę biologiczną organizmów żywych, stan psychiczny, a przede wszystkim złożony proces warunkujący przetrwanie i rozwój określonego podmiotu.

System bezpieczeństwa istnieje niezależnie od zagrożeń (...). W kształtowaniu bezpieczeństwa należy dążyć do takiego poziomu, by subiektywny stan poczucia bezpieczeństwa był równy w relacji do obiektywnego.

A. Czupryński, Bezpieczeństwo w ujęciu teoretycznym, [w:] Bezpieczeństwo. Teoria - Badania - Praktyka, red. A. Czupryński, B. Wiśniewski, J. Zboina, Warszawa 2015.

Wolność od zagrożeń przejawia się w niskim poziomie agresji lub akceptowanym jej poziomie postrzeganym jako zdolność podmiotu bezpieczeństwa do radzenia sobie z negatywnymi skutkami zagrożeń.

Bezpieczeństwo definiowane w znaczeniu wąskim oznacza zdolność do przeciwstawienia się zagrożeniom, a w kontekście szerokim oznacza zdolność do przetrwania i rozwoju.

Bezpieczeństwo oznacza nie tylko stan braku zagrożenia, pewności i spokoju lub poczucia wolności od zagrożeń, lecz także proces.

Głównym podmiotem bezpieczeństwa jest człowiek.

Za: A. Czupryński, op. cit.

koniec