Panorama Estratgico2015InstitutoEspaol de EstudiosEstratgicosMINISTERIO DE DEFENSAPanorama Estratgico2015 InstitutoEspaolde EstudiosEstratgicosFebrero 2015MINISTERIO DE DEFENSACATLOGO GENERAL DE PUBLICACIONES OFICIALEShttp://publicacionesoficiales.boe.es/Edita: SECRETARAGENERALTCNICA Autor y editor, 2015NIPO: 083-15-035-8 (edicin papel)ISBN: 978-84-9091-032-0 (edicin papel)Depsito Legal: M-XXXX-2015Fecha de edicin: febrero 2015Imprime: Imprenta Ministerio de DefensaNIPO: 083-15-036-3 (edicin libro-e)ISBN: 978-84-9091-033-7 (edicin libro-e)http://publicaciones.defensa.gob.es/Las opiniones emitidas en esta publicacin son exclusiva responsabilidad del autor de la misma.Los derechos de explotacin de esta obra estn amparados por la Ley de Propiedad Intelectual. Ninguna de las partes de la misma puede ser reproducida, almacenada ni transmitida en ninguna formanipormedioalguno,electrnico,mecnicoodegrabacin,incluidofotocopias,opor cualquier otra forma, sin permiso previo, expreso y por escrito de los titulares del Copyright.En esta edicin se ha utilizado papel 100% reciclado libre de cloro.5NDICEIntroduccin .............................................................................................................7Percepcin y realidad de la seguridad ..................................................................12El mapa de riesgos y amenazas............................................................................17El petrleo, a 50 dlares/barril ..............................................................................21El mundo en positivo .................................................................................................23El debate del IISS .......................................................................................................27Panorama Estratgico 2014 ....................................................................................29Los retos de la UE ......................................................................................................30MENA, el arco de la crisis ........................................................................................31Horizontes africanos .................................................................................................32Obama, nal de mandato .........................................................................................34El comercio mundial, de Bali al TTIP .....................................................................35El futuro de la OTAN ..................................................................................................36Captulo primeroReformas en casa, problemas en el vecindario: la accin exterior de la unin europea en 2014 ....................................................................39Introduccin ................................................................................................................41Primer balance de los instrumentos de accin exterior puestos en marcha tras el Tratado de Lisboa ..................................................................................42Elecciones europeas en 2014 y nombramiento de nuevos cargos ..................46Grandes reas de la accin exterior europea en 2014 ......................................50Poltica de defensa y misiones de la Unin Europea a lo largo de 2014 ........55La crisis de Ucrania: un problema de largo recorrido .......................................59Conclusin ...................................................................................................................65Captulo segundoOriente Medio, Oriente Prximo y el Norte de frica: epicentro de incertidumbres ...............................................................................................69Introduccin ................................................................................................................71Continuacin y agravamiento de conictos internos con consecuencias de desestabilizacin regional ...............................................................................72Escenarios de guerra en trminos clsicos: Libia, Siria y la Franja de Gaza 72Pgina6Los desafos del Sahel para la regin tratada .....................................................79La inestabilidad en Egipto y Yemen .......................................................................81El conicto israelo-palestino ms all del complejo escenario de la Franja de Gaza.................................................................................................................84Las negociaciones con Irn en torno a su programa nuclear ...........................85La evolucin de Argelia y de Marruecos ...............................................................87Prospectiva en los diferentes escenarios tratados y las consecuencias para Espaa ..................................................................................................................90Conclusiones ..............................................................................................................96Captulo terceroLos desafos de las mil fricas, el continente silenciado ....................99Introduccin: frica, continente de contrastes ....................................................101Categorizacin de los pases africanos .................................................................102Desafos .......................................................................................................................105Movimientos migratorios .........................................................................................106Terrorismo ..................................................................................................................107Piratera .......................................................................................................................112Conictos armados ...................................................................................................114Exponencial crecimiento demogrco ..................................................................118Iniciativas colectivas de seguridad ........................................................................120Objetivos del milenio .................................................................................................124Intereses y riesgos para Espaa ............................................................................135Captulo cuartoLos Estados Unidos, en busca de una nueva estrategia de seguridad 139Las elecciones ............................................................................................................142Balance interno de 2014 ..........................................................................................144Balance exterior .........................................................................................................147Sin Reagan y sin Clinton ...........................................................................................151Los riesgos de una guerra a medias .....................................................................153La normalizacin con Cuba .....................................................................................157La relacin bilateral ..................................................................................................159Captulo quintoEl comercio al servicio de la geopoltica: presente y futuro de los principales acuerdos internacionales (de bali al TTIP) .................163Introduccin ................................................................................................................165Veinte aos no son nada: el resurgimiento del sistema multilateral de co-mercio en la Conferencia Ministerial de Bali ................................................167Los instrumentos de la geopoltica comercial: los acuerdos de integracin regional ................................................................................................................173La Unin Europea, a la vanguardia de la regulacin comercial .......................175Distintas estrategias de nuestros socios comerciales .......................................184La globalizacin tangible: las cadenas globales de valor y sus implicacio-nes para la poltica comercial..........................................................................188Conclusin ...................................................................................................................190Composicin del grupo de trabajo .................................................................1937IntroduccinFelipe SahagnLaglobalizacindigitalhoynospermiteaccederfcilmentealosprin-cipalesmediosycentrosdeanlisisinternacionalessobreamenazas, riesgos,conictosyguerrasconlaperiodicidadquecadaunorequiera mejorar la toma de decisiones.12014 fue un ao fcil para la seleccin de los acontecimientos ms rele-vantes. De atpico o raro (odd) lo calicaba Gideon Rachman en el Finan-cialTimes.Soloveodoshechosquedestacanclaramentesobretodos los dems: el deterioro de las relaciones entre Rusia y Occidente por la crisis de Ucrania y el retorno de los Estados Unidos a la guerra en Oriente Medio,2 reconoca a nales de diciembre.NiRusianiOccidenteestabanpreparadosparalaescaladadelacrisis. Occidente no previ la anexin de Crimea por Rusia y el presidente ruso, Vladimir Putin, no anticip el golpe contra el Gobierno de Yanukvich en Kiev,elderribodeunavindepasajeros,ensumayoraholandeses,ni las sanciones que condujeron a la crisis ms grave en las relaciones con 1En mi blog personal felipesahagun.es he seleccionado ms de cien de esos ba-lances de 2014 y estudios de prospectiva para 2015. Vanse entradas y .2RACHMAN,Gideon:Thefivemostsignificanteventsof2014,Finan-cialTimes,31dediciembrede2014..Felipe Sahagn8Mosc desde el n de la Guerra Fra y a un grave deterioro de la economa rusa por el doble impacto de las sanciones y del desplome del precio del petrleo: casi un 50% entre junio y enero.Son tantos los intereses en juego para el equilibrio y el mapa europeo, y tan grave el impacto potencial, si no se controla la escalada de la tensin entreOccidenteyRusia,quelacrisisdeUcraniasehaconvertido,por delanteinclusodeOrienteMedio,enlaprioridaddeEuropaen2015y, seguramente,enlosaossiguientes.Laredenicindelaidentidadde Rusia a partir de 1991, tras la disolucin de la URSS, est lejos de termi-nar, y su coincidencia con el resurgimiento de una nueva Alemania unida compitiendo por la misma rea de inuencia exigir la mxima atencin y prudencia para que los caones de agosto no se conviertan de nuevo en trincheras de invierno.El 8 de agosto, casi tres aos despus de la retirada de las ltimas fuer-zas estadounidenses de Irak, los Estados Unidos volvan a la guerra en la antigua Mesopotamia con el inicio de bombardeos contra la insurgencia delmalllamadoEstadoIslmico,unacoalicinderestosdeAlQaeda en Irak, del ejrcito de Sadam y de milicias de tribus sunes desconten-tas con el Gobierno de Bagdad, cuyo incompetente primer ministro, Nuri alMaliki,sevioforzadoadimitirporlapresindellderreligiosochi de Irak, el gran ayatol Ali Hussein Sistani, de Tehern y de los Estados Unidos.Su destitucin fue el principio de una nueva estrategia que, diseada con urgencia y modicada sobre la marcha varias veces desde entonces, tra-taba de evitar (sobre el papel al menos) enviar de nuevo soldados esta-dounidensesalcombateyoptabaporelapoyoareoafuerzaslocales como los kurdos y el ejrcito iraqu, y por el apoyo en tierra sin intervenir directamente en combate a milicias en Siria que, en meses o aos, fueran capacesdeacabarsimultneamenteconladictaduradeAsadyconla amenaza yihadista.Escompatibleelapoyoaloskurdosconseguirnegandosuderechoa la independencia? Hasta dnde se llegar en la fragmentacin o trans-formacindelOrienteMediodiseadoporsirMarkSykesyFranois Georges-Picot tras la Primera Guerra Mundial? Lograrn los gobiernos nacionalesrecuperarlafuerza,lainuenciaylalegitimidadperdidas? Sinunapoyomuchomsdecididodelaspotenciasregionaleseinter-nacionales, ser difcil, pero ese apoyo est seriamente limitado por un enrevesado cruce de intereses religiosos, tnicos, econmicos, polticos, diplomticos y militares que difuminan peligrosamente la frontera entre amigos y enemigos, aliados y adversarios.Asia, en 2015, a diferencia de Rusia y Oriente Medio, ofreca un panorama ms tranquilo. La presencia de tres lderes fuertes al frente de las tres potenciasmsimportantesdelcontinenteXiJinpingenChina,Xinzo Introduccin9AbeenJapnyNarendraModienlaIndiaesunfactorestabilizador, pues los tres han apostado sus carreras a monumentales reformas do-msticasquelesobliganaconcentrarsuatencinenelinteriordesus pasesyaevitarconictosenlamedidadeloposible,adelantabaIan Bremmer en el anuario de prospectiva de la publicacin The Economist.3Tras un decenio de crecimiento econmico impulsado por las subidas de los precios de las materias primas, que hizo posible reducciones histri-cas de los niveles de pobreza, Amrica Latina se enfrenta en 2015 a tres opciones: nueva recesin, como ha ocurrido en el pasado; nuevo ciclo de endeudamientoirracional,uopcionesnuevasqueevitenloserroresde otros momentos parecidos.EsunafasenuevaymetemoquelosGobiernosnosonplenamente conscientes de ello y de que tienen que cambiar sus estrategias polticas, pero hay seales de que muchos pases de la regin estn mejor prepa-rados para hacer frente al desafo, declaraba Jos Antonio Ocampo, ex-ministro de Finanzas de Colombia y profesor, actualmente, en la Escue-ladeRelacionesInternacionalesdelaUniversidadColumbia,enNueva York.AmricaLatinatienemenosdeudaymsreservasqueenotras crisis, menos cargas y ms recursos.4Delaopcinqueseelijadependerposiblementelaevolucinpoltica. Como sealaba Carlos Malamud en un seminario celebrado en otoo en la Casa de Amrica, en Madrid, entre 2013 y 2016 habrn celebrado elec-cionespresidenciales17delos19pasesdelcontinente,todosmenos Mxico, donde no tocaba, y Cuba, donde se mantiene, a pesar de las es-peranzas despertadas por el acuerdo con los Estados Unidos, el rgimen comunista de partido nico.Lomejorquesepuededeciresquedesde2009hasta2017,sinose tuerce el proceso, en Amrica Latina se habrn celebrado 37 elecciones presidenciales, lo que signica el periodo ms prolongado de democracia formal(electoral)desdequeseinicielnuevociclo,en1982,arm.5 Los procesos electorales de los ltimos aos indican una tendencia a la reeleccin y a la perpetuacin de muchos dirigentes, la creciente impor-tanciadelassegundasvueltasylaparticipacinpolticadelasclases mediasemergentes.Eneconomaseatisbaelndelaalegradelos 3BREMMER, Ian: Pivoting back, The World in 2015, editado por The Economist, p. 57.4NEUMAN,William:Aneconomicboomrecedes,butSouthAmericamightavert thebust,TheNewYorkTimes,29dediciembrede2014..5Balance del ao electoral en Amrica, mesa redonda en la Casa de Amrica, Real Instituto Elcano, 4 de diciembre de 2014.Felipe Sahagn10precios de las materias primas, con lo que sufrirn las polticas sociales y tendr, probablemente, su reejo en las urnas, aadi Malamud.6El euro parece haber superado el Rubicn en la crisis iniciada en 2008 y ni siquiera Grecia, llamada a las urnas a nales de enero, amenaza seria-mente su existencia. A pesar de ello, geoestrategas euroescpticos como GeorgeFriedman,presidentedeStratforGlobalIntelligence,eligipre-cisamente la situacin en la Unin Europea a pesar de ser la primera economa mundial (sumando los 28 miembros) y centro fundamental del comercio, la cultura y la ciencia globales como la zona ms preocupan-te a nales de 2014 y 2015 para la estabilidad internacional.Justic su eleccin, sorprendente para la mayor parte de los europeos, entre otras razones, por la incapacidad de la UE para afrontar en serio el problema del paro; por la desigualdad creciente entre el centro y la peri-feria de Europa; por el dbil crecimiento del PIB, y por la fuerza de viejos y nuevos populismos antieuropeos y nacionalismos separatistas.Hay un grave y creciente riesgo de que la UE tenga que transformarse sustancialmente para sobrevivir o, sencillamente, se romper, advirti. La fragmentacin de la UE desplazara la autoridad hacia una mirada deEstadosnacin,ylaexperienciadeEuropaconelnacionalismoha sido, por decirlo suavemente, problemtica, especialmente en la primera partedelsigloXX.CuandounaregintanimportantecomoEuropase redene, todo el mundo se ve afectado.7Ladesincronizacindelaeconomaglobalyladescoordinacindelas polticas monetarias con la extraordinaria recuperacin econmica de los EstadosUnidos,Japndenuevoenrecesin,Chinacreciendoporpri-mera vez en muchos aos por debajo del 8% y Europa languideciendo a lasombradeunaAlemaniarenacidacomolapotenciacentraleuropea condicionarn 2015.Larecuperadapreeminenciaalemananoessolocuestindetamao ygeografa,sealabaMartinWolfenelFinancialTimes.Tampocoes simplemente resultado de su capacidad manufacturera. Por increble que parezca, Alemania es hoy, del grupo de pases grandes europeos, el ms estable, con la democracia ms slida y sin populismos xenfobos. Y en AngelaMerkeltieneunalderexcepcionalmenteexperimentadayres-ponsable.8 El autor preri ignorar las manifestaciones contra los mu-sulmanes en ciudades alemanas y los brotes de racismo, aunque fueran y sigan siendo hechos aislados.6Ibidem.7FRIEDMAN,George:Thetopeventsin2014,Stratfor,30dediciembrede2014. .8WOLF,Martin:Europeslonelyandreluctanthegemon,FinancialTimes,9de diciembrede2014..Introduccin11Eldilemadelhegemnalemnesque,habiendoaceptadoeleurocon frceps franco-britnico como precio por la unicacin, se ve presionado hoy a renunciar a las doctrinas econmicas que lo catapultaron al xito y a una geoestrategia cmoda, sin responsabilidades globales, en aras de una eurozona cada da ms diversa y desigual. Igual que acert al apoyar a Mario Draghi en 2012 para evitar la ruptura de la UE, Alemania segura-mente tendr que apoyar en 2015 al presidente del Banco Central Euro-peo para impulsar la demanda, evitar la deacin y reestructurar la deu-da. Grecia, Portugal, Italia, Irlanda y Espaa, por este orden, lo esperan y lo necesitan. Si no lo hace, ser difcil encontrar una salida entre la quita o reestructuracin de deuda que exigen los nuevos gobernantes de Atenas y el cumplimiento de lo pactado por sus antecesores con Bruselas.Escociavotcontralaindependenciay,traslaseleccioneseuropeas, apesardelavancedepartidospopulistas,nacionalistas,extremistas, antieuropestasyxenfobos,lastresfuerzasdominantesdesde1979 conservadores,socialdemcratasyliberalesretienenelcontroldel Parlamento Europeo.Si descontamos la goleada (7-1) de Alemania sobre la seleccin brasile-a, el Mundial pas sin graves incidentes y Dilma Roussef fue reelegida en segunda vuelta con un ajustado 51,6% del voto. El brote del bola en frica Occidental y la respuesta tarda de la Organizacin Mundial de la Salud(OMS)desatpnico,causgravsimosdaoshumanosyecon-micos en los pases ms afectados, y sigue destruyendo miles de vidas, pero el virus no se ha mutado en la pandemia global que muchos temie-ron y, por n, aunque demasiado tarde, ha forzado a los pases ms ricos a producir una vacuna que debera haberse producido hace muchos aos.La barbarie de Boko Haram, el Estado Islmico o Daesh, los talibn pa-kistanes, los narcos mexicanos de Iguala y otros muchos grupos desde la Repblica Centroafricana a la selva colombiana que, con frecuencia en colaboracin con autoridades locales, en 2014 raptaron y asesinaron a miles de inocentes no ha tenido, desgraciadamente, la respuesta ade-cuada, y la concesin del Nobel de la Paz a abanderados de la lucha por los derechos de la mujer de Pakistn (Malala Yousafzai) y la India (Kailash Satyarthi) son pobre compensacin frente a las agrantes y continuadas violaciones de los derechos humanos.Apesardeello,SalilSathy,secretariogeneraldeAmnistaInternacio-nal,despedaelaoconunmensajeesperanzadorporlaraticacin delprimertratadovinculanteenlahistoriaparacontrolarelcomercio de armas,9 por la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la complicidad de Polonia en el programa de centros secretos de 9VaseelanlisisdeAraceliMangasNochedepaz?Leyescontralasarmas,El Mundo, 2 de enero de 2015, p. 17.Felipe Sahagn12detencin de la CIA y por el macroinforme del Comit de Inteligencia del Senado estadounidense contra las torturas que durante aos practicaron algunos de sus agentes.10Percepcin y realidad de la seguridadDe poco sirve la realidad si los sentimientos van en otra direccin. Pocas veceslarealidadmacroeconmicahabasidotanpositivacomoenlas eleccionesde2014enlosEstadosUnidos.Sinembargo,loserroresde Obama subestimando a algunos de los principales enemigos, el desigual impactodelacrisis,laparlisisdelsistemapolticoantelosdesafos internosyexternosmsurgentes,comolainmigracin,elndelaes-peranza en un futuro mejor y la multiplicacin de amenazas para la se-guridad con soluciones difciles, si no imposibles, a corto o medio plazo (Irak y Afganistn, espionaje masivo e ilegal, Estado Islmico, bola, ca-lentamiento global, ciberataques), sin soluciones militares fciles ni r-pidas, convencieron a la mayora de los votantes de que los demcratas, identicados de forma machacona y torticera con Obama en la campaa republicanacomosideunreferndumsobreelpresidentesetratara, merecan un duro varapalo, y se lo dieron.11Lejos de amilanarse, la reaccin de Obama fue fulminante. Im not done, advirti, y lo cumpli. En pocas semanas haba abierto el proceso de le-galizacin de millones de inmigrantes, haba llegado a un pacto histrico con China sobre medio ambiente, haba arrinconado a Putin con sancio-nesylaayudadealiadoscomoArabiaSaudparahundirelpreciodel petrleoPararematarlo,antesdelasvacacionesdeNavidadcerraba con los Castro otro gran acuerdo para normalizar relaciones con La Ha-bana tras medio siglo de hostilidades que, como reconoci el presidente estadounidense, solo han servido para consolidar al rgimen cubano.Los errores, sorpresas y fallos reiterados en los clculos y previsiones, apesardelasaturacininformativa,hanllevadoalosprincipalesgo-biernos,serviciosdeseguridad,universidades,thinktanksyempresas aredoblarsusinversionesenlaseleccin,tratamientoyaplicacinde datos.1210AmnistaInternacionalvepreocupantelasituacindelosderechoshumanosen 2014,perodestacalosxitoshistricoslogrados,EuropaPress,29dediciembre de2014..11SAHAGN, Felipe: Un voto de castigo en Estados Unidos, El Mundo, 3 de noviem-bre de 2014. .12SENGUPTA, Someini: El reto de predecir los estallidos de violencia, El Pas/The New York Times International Weekly, 2 de abril de 2014, pp. 1 y 4.Introduccin13Lascrisisde2014delbolaalasdecapitacionesdelISIS,pasando porlosavionesdesaparecidosolosciberataquesnorcoreanospare-can unirse en una especie de multiplicador de fuerza que proyectaba la imagen de un mundo en llamas, pero lo es realmente?, se preguntaba Aaron David Miller, vicepresidente e investigador del Woodrow Wilson In-ternational Center for Scholars.13Comparabalasvctimasdelbolamsde8.000muertosymsde 20.000infectadosacomienzosdeaoconlamalllamadagripees-paola de un siglo antes, que se llev por delante a entre 20 millones y 50millonesdepersonas,ylascondicionesradicalmentedistintaspara hacerle frente, y conclua: Nada que ver, al menos por ahora.RecordabaelsalvajismodelISIS,sehacaecodelostestimoniostre-mendistasdeljefesalientedelPentgono,ChucHageltenemosque prepararnosparalonuncavisto,ydelexdirectordelaCIAMichael HaydenunataquedelISIScontraEuropaoAmricaescuestinde tiempo, y conclua: Segn la base de datos de terrorismo global de la Universidad de Maryland, en el ltimo ao hubo 17.958 vctimas morta-les del terrorismo, pero el 82% de ellas en cinco pases (Irak, Afganistn, Pakistn, Nigeria y Siria) y solo 16 en los Estados Unidos. Por supuesto que no estamos seguros, pero desde el 11-S ha habido muchos ataques depersonasaisladasyniunsoloataqueexitosodeunaorganizacin terrorista extranjera en suelo estadounidense.14RecordabalosmomentosmsconictivosdelaGuerraFrayconclua: Putin no es Hitler ni Stalin, ni est en condiciones, aunque la arquitectu-raeuropeapost-1991sehadeteriorado,delevantarunnuevotelnde acero ni de competir con los Estados Unidos ni con el resto del mundo. Es un aguaestas, no una apisonadora (may continue to play spoiler, but Russia is hardly on a roll), agreg.En relacin con el pasado ms violento de la humanidad, las principales cifras de muertes por homicidio, atrocidades, genocidio y guerra, segn Steven Pinker, uno de los acadmicos que mejor conocen los ndices de violencia en el mundo, estn reducindose.15Enlossieteinformes(GlobalPeaceIndex)publicadoshasta2014porel Institute for Economics and Peace se muestran pocos cambios en la mi-litarizacinglobal(losaumentosenunospasesquedancompensados porlasreduccionesenotros)yunaumentodelatensin(en103pa-13MILLER,AaronDavid:Youonlythoughttheworldwasonfirein2014, CNN,2deenerode2014..14Ibidem. 15DOUTHAT,Ross:StevenPinkersHistoryofViolence,TheNewYorkTi-mes,17deoctubrede2011..Felipe Sahagn14ses, segn el ndice del ltimo ao), pero se va asentando cada vez con ms datos la conexin entre seguridad, estabilidad poltica y crecimiento econmico.16Tan importante o ms que la identicacin de los conictos reales o po-tenciales para organizar las respuestas preventivas o de intervencin ne-cesarias es el reconocimiento de las tendencias que pueden intensicar o debilitar dichos conictos y la percepcin de los ciudadanos.En el cuadro-resumen del ltimo informe de tendencias elaborado por el Meta-Council on the New Architecture of Governance, que dirige el exvi-cepresidente Al Gore,17 la creciente desigualdad en el interior de muchos pasesaparececomoelprimermotivodepreocupacin,seguidaporel desempleo, la falta de liderazgo y ya en cuarto lugar los grandes en-frentamientosgeoestratgicos,que,comoveremosmsadelante,ocu-pan la mayor atencin de los responsables de la seguridad.Las encuestas de Pew Research en 2014 sobre amenazas indicaban pro-fundas diferencias en las percepciones de los distintos pases y regiones, inclusoentrepartidosdeunmismopas.Lasopinionesdedemcratas y republicanos estadounidenses, por ejemplo, estn tan alejadas o ms que las de muchos pases y los Estados Unidos.18Vemoslucesdeadvertenciaparpadeandoentodaslaspantallasdela economa global, deca el ministro britnico de Finanzas, George Osbor-ne, el 4 de diciembre en el ltimo debate econmico de 2014 en el par-lamentobritnico.Japnvuelveaestarenrecesin,laeurozonaest estancada y se multiplican los riesgos geopolticos, aada.16ARCAND, Rob: Quantifying world peace: peacefulness levels continue to fall, Di-plomaticCourier,21deagostode2014..17Top 10 trends of 2015, introduccin de Al Gore, WEF, noviembre de 2014. .18POUSHTER, Jacob: What is the greatest threat to the world? Depends on where you live, Pew Research Center, 16 de octubre de 2014. .Introduccin15LasreferenciasaJapnyalaeurozonanoofrecandiscusin,perola terceralosriesgosgeopolticossehaconvertidoenunaformatan fcil como intil de describir los principales problemas internacionales, pues vale tanto para guerras, insurrecciones o sanciones, como para re-cesiones, impagos de deuda, atentados terroristas, expropiaciones, crisis nancieras, epidemias y cualquier otro problema imaginable.Cada uno de estos retos plantea amenazas concretas y distintas para la seguridad nacional y para el bienestar econmico, advierte el veterano Felipe Sahagn16analista de Reuters John Kemp. Su agregacin hace muy difcil el anli-sis y la comprensin de cada uno, aunque facilita que polticos, analistas yperiodistassiganviendocausasnacionalesodomsticasenlaapari-cinodesaparicindeesosriesgosgeopolticos,comountermmetro cuyo mecanismo de funcionamiento jams se explica.19 Los polticos re-curren al trmino como los banqueros centrales invocan la incertidum-bre para explicar casi todo lo que va mal o desconocen.El riesgo geopoltico y la incertidumbre son parte normal de la realidad y no hay razn para creer que el nivel actual de riesgo y de incertidumbre seamselevadoqueenlosltimosdecenios,aadeKemp.Lospre-sidentes estadounidenses Reagan, los dos Bush, Carter, Nixon, Johnson, Kennedy, Eisenhower y Truman rechazaran tajantemente que los actua-lesriesgosgeopolticosseanmselevadosogravesquelosqueellos enfrentaron en los aos 80, 70, 60 y 50.20Rebobinemosycomparemosconlosconictosdelltimoaoel11-S, lagripeaviar,elsida,lasdosguerrasentrelosEstadosUnidoseIrak, la desaparicin de la URSS, la unicacin alemana, la guerra entre Irn e Irak, la revolucin iran y la crisis de los rehenes, la crisis de la deuda latinoamericana, las invasiones soviticas de Afganistn, Checoslovaquia y Hungra, el embargo rabe de petrleo, la crisis de misiles de Cuba, el bloqueo de Berln o las guerras de Vietnam, Corea y Oriente Medio (1967 y 1973).19KEMP, John: No more geopolitical risks, please, Reuters, 4 de diciembre de 2014. .20Ibidem.Introduccin17Un ejemplo nada ms: para combatir el bola ya se conoce la vacuna y el plazo aproximado para disponer de las unidades necesarias; con el sida, a pesar de los avances, seguimos sin vacuna.No es el lugar para debatir si las crisis y las turbulencias en el sistema in-ternacional son la norma o la excepcin, pero atribuir sistemticamente los problemas econmicos y/o nancieros de un pas a riesgos geopol-ticos es como decir que la economa de un pas no crece en un momento dado por lo que est sucediendo en el resto del mundo, aunque a veces, obviamente, sea cierto.La supuesta era dorada del crecimiento estadounidense en los aos cin-cuenta y sesenta coincidi con las guerras de Corea y Vietnam, y con los aos de ms tensin en la Guerra Fra, que culmin en la crisis de misi-les.Pormsquehanbuscado,losinvestigadoressiguensinencontrar una conexin emprica clara entre la poltica internacional y la evolucin delosmercadosburstiles.Dehecho,losprincipalesbatacazosenlos mercados se han producido en periodos de relativa calma internacional.Esinnegablequelassacudidasinternacionales,enelmbitoquesea, pueden tener efectos importantes en las economas y en las nanzas na-cionales, pero sin concretar los riesgos y los mecanismos de transmisin de esos efectos resulta imposible establecer la conexin. Lo aconsejable, por ello, es evitar el concepto en trminos generales y recurrir a l solo cuando se pueden precisar los retos y el impacto de las guerras, las san-ciones, las epidemias o las crisis nancieras.Noestdems,frentealpesimismogeneralizadodelpresente,volver al terico ms importante de las turbulencias en las relaciones interna-cionales, James N. Rosenau: Todo tiempo parece catico a quien lo vive en carne propia y las ltimas dcadas no son una excepcin. Es como si la nave espacial Tierra encontrase a diario tempestades, corrientes de aire y turbinas al adentrarse en los cambiantes y desconocidos mbitos delarealidad.Aveceslaturbulenciaesevidenteydevastadora,como las tormentas de la guerra o los rayos de una crisis que alumbran el r-mamento, pero frecuentemente la turbulencia se presenta en medio de cielos claros y el pnico que genera no se percibe hasta que se produce o se sufren sus efectos.21El mapa de riesgos y amenazas Enladensaselvadelpensamientointernacionalestadounidense,el Council on Foreign Relations (CFR), con su revista estrella, Foreign Afairs, 21ROSENAU, James N.: Turbulence in World Politics. A Theory of Change and Continui-ty, Princeton University Press, 1990, p. 7.Felipe Sahagn18ha sido desde 1921 una de las fuentes principales sobre poltica interna-cional, poltica exterior y seguridad.A partir de una lista de ms de mil focos de tensin en el planeta, el Cen-ter for Preventive Action del CFR elabor una lista de los treinta conic-tos ms importantes y pidi a ms de 2.200 expertos de la universidad, la administracin, las fuerzas armadas, la diplomacia y la empresa que, como en aos anteriores, los evaluaran y ordenaran jerrquicamente por su probabilidad de estallido violento en 2015 y por su impacto en los in-tereses de los Estados Unidos y de sus principales aliados.Los treinta conictos se clasican en tres niveles de prioridad (elevada I, moderada II y baja III), con diez conictos en cada una, distinguiendo para cada caso tres grados (alto, medio o bajo) de riesgo en las dos variables que tienen en cuenta: probabilidad e impacto.Solo un conicto, el de Irak, aparece en la prioridad I, con alto riesgo tanto en probabilidad como en impacto. Nada de extrao si se tiene en cuen-ta que, segn la ONG Iraq Body Count, en 2014 murieron en el conicto 17.073 personas, ms del doble que el ao anterior, la cifra ms alta des-de 2007, y que ya en los primeros das del ao centenares de soldados estadounidenses (parte de unos 3.000 desplegados en la primera mitad de 2015 desde Bagdad a Erbil y en varias bases de la provincia de Anbas, dondeelISISsehabahechomsfuertedesdelaprimaveraanterior) estaban cercados por la insurgencia.22 Podrn limitarse a tareas de ase-soramiento, entrenamiento, localizacin de objetivos, desminado y apoyo logstico, sin volver al combate, si sus aliados iraques y kurdos no pue-den resistir?En el informe (Preventive Priorities Survey) de este ao aparecen seis con-ictos(contingencias,segnlaterminologadelCFR)quenoaparecan en 2014 y dos de ellos la posibilidad de que se intensiquen los com-bates en Ucrania oriental y de que aumente la tensin en los territorios palestinos ocupados por Israel desde 1967 en la prioridad I, como Irak. Los siete restantes en la misma categora son:el peligro de otro ataque terrorista masivo en territorio estadouni-dense o de algn aliado,un ciberataque muy destructivo contra infraestructuras esenciales,una grave crisis en Corea del Norte debido a provocaciones mili-tares, inestabilidad interna o amenazas con armas nucleares y/o misiles intercontinentales,22RYAN,MissyyCUNNINGHAM,Erin:U.S.AdvisersinIraqstayoutofcombatbut seefightingedgingcloser,TheWashingtonPost,1deenerode2015..Introduccin19uevas amenazas de ataques areos israeles contra Irn si se inte-rrumpen las negociaciones o se descubren pruebas claras de que Irn intenta hacerse con capacidad militar nuclear,una confrontacin armada en el Mar del Sur de China entre China y uno o varios de los pases que disputan la soberana sobre dicha zona martima,la intensicacin de la guerra de Siria si aumenta el apoyo externo a los beligerantes,el aumento de la violencia y de la inestabilidad en Afganistn tras la retirada de la mayor parte de las fuerzas de la coalicin si, como parece, las fuerzas afganas son incapaces de llenar el vaco deja-do por la ISAF; a comienzos de 2015 estaban sufriendo unas cien bajasporsemana,cifrasclaramenteinsostenibles(desde2001 hasta la retirada del grueso de la fuerza, a nales de 2014, haban muertounos3.500soldadosextranjeros),yelpresidenteGhani, quehabatomadoposesinanalesdeseptiembre,seguasin Gobierno.Si algo nos ensea 2014 sobre la amenaza norcoreana la nuclear y la ciberntica, tras el supuesto ataque de Pyongyang a Sony, en palabras de Christopher Hill, exsubsecretario de Estado estadounidense para Asia Oriental, es que no habr avances sin la colaboracin de China y que esta colaboracin es imposible si no se atiende a la preocupacin casi obsesi-va y con razn de China por evitar como sea el desplome incontrolado del rgimen norcoreano.23El segundo nivel de prioridad (II) lo encabeza Libia. Si se hiciera el mismo ejercicioentremilodosmilexpertosespaoles,esprobablequeLibia estuvieraenlaprioridadIycompitiendoporelprimerpuesto,tantoen impacto como en probabilidad, con Irak.Los otros nueve conictos incluidos en la misma prioridad II, con impacto y/o probabilidad moderados, son:la creciente inestabilidad y el aumento de los ataques terroristas en Egipto, cuyos tribunales condenaron a muerte en 2014 a miles de seguidores de los Hermanos Musulmanes, con su lder al frente,estallidosdeviolenciaenJordaniasiseextiendedentrodesus fronteras la guerra de Siria,aumento de la violencia sectaria y de la tensin poltica en Lbano por la misma causa,intensicacin de los ataques del Ejrcito paquistan y de los aten-tados de grupos como Tehrik-e-Taliban, responsable de la muerte 23HILL,ChristopherH.:StrategicclarityonNorthKorea,ProjectSyndica-te,30dediciembrede2014..Felipe Sahagn20de 132 estudiantes y de nueve profesores en diciembre en una es-cuela de Peshawar, el atentado ms letal de los talibn pakistanes dentro de su pas,el riesgo de un aumento de los enfrentamientos en Turqua entre grupos kurdos y el ejrcito motivados por la guerra de Siria,a creciente desestabilizacin de la Pennsula Arbiga si los Houthi consolidan su control sobre buena parte de Yemen y no se frena a la rama local de Al Qaeda,con probabilidad baja pero, de producirse, con gravsimas conse-cuencias,enlaprioridadIIseincluyetambinunaconfrontacin entre China y Japn por las islas Diaoyu/Senkaku,en el mismo nivel de riesgo se sita la escalada del crimen organi-zado en Mxico, que en 2014, con la matanza de los 43 estudiantes deIguala,debilitseriamenteunodelosprocesosdereformas ms exitosos en muchos aos en aquel pas,con alta probabilidad (como en otros muchos conictos hace tiem-po que es una realidad, no una probabilidad) pero de bajo impac-to (al criterio del consumidor), cierra el declogo de conictos de prioridad II Nigeria, por la violencia de Boko Haram y por el riesgo de desestabilizacin en las elecciones generales de 2015.En la prioridad III, por ltimo, se incluye:el aumento de la tensin poltica en China (minora Uighur),escaladadelaviolenciasectariaenlaRepblicaCentroafricana (RCA)entrelosrebeldesSelekaylasmiliciasanti-balaka(citado muchas veces como posible escenario de nuevo genocidio),laintensicacindelaviolenciasectariaentrelosbudistasylos musulmanes Rohingyas de Myanmar (Birmania),laguerracivildeSudndelSurporlasdivisionespolticasy tnicas,a creciente inestabilidad poltica en Tailandia tras el golpe militar de 2014, que podra exacerbarse si coincide con una crisis suceso-ria en la Casa Real,la inestabilidad derivada del impacto econmico y social del bola en frica Occidental,nuevoschoquesmilitaresentreIndiayPakistnprovocadospor otroataqueterroristamasivoounaumentodelaviolenciaen Cachemira,el riesgo de rebrote del conicto militar entre Armenia y Azerbai-yn por Nagorno-Karabaj, uno de los conictos dormidos y nunca resueltos de la ex URSS.VistoestemapadesdeEspaa,sorprenderquenoaparezcanmuchos otrosfocosdetensiny,porsupuesto,lacalicacindealgunosdelos queaparecen.Cmoignorarlosriesgosdelainevitabletransicinde Cuba o de otra posible sucesin en la Casa Real saud, el pulso por la ex-Introduccin21plotacin del rtico o la situacin en Argelia tras el anuncio de la retirada denitivadeButeikadelapresidencia.Muchomsimportante:cul ser el impacto del desplome de los precios del petrleo en aquellos ex-portadores sin sucientes reservas para poder hacer frente a la reduc-cin drstica de sus ingresos?El petrleo, a 50 dlares/barrilEl barril de petrleo, que en junio de 2014 alcanz los 115 dlares, rozaba el 7 de enero de este ao los 50 dlares. Causas principales? La frgil recuperacin de la economa mundial, cuotas de produccin en la OPEP por encima de la demanda y, sobre todo, los petroleros de Texas y Dakota del Norte, que, desde 2010, han perforado posiblemente ms de 20.000 nuevos yacimientos, diez veces ms que Arabia Saud.24La produccin estadounidense de petrleo ha aumentado en cuatro aos en ms de un 30%, situndose a nales de 2014 en unos nueve millones de barriles diarios, apenas un milln menos que Arabia Saud. El pulso entre esquisteros y jeques ha llevado al mundo desde la escasez al supe-rvit de petrleo, conclua el semanario britnico The Economist.El impacto geopoltico depender, obviamente, del suelo del desplome y del tiempo que se mantenga en los precios ms bajos, pero todo indica que nos encontramos ante un cambio estructural en el mercado y no ante 24Sheikhs v shale, The Economist (Leaders), 6 de diciembre de 2014, p. 15.Felipe Sahagn22bandazos pasajeros. Los efectos internacionales vendrn condicionados, a su vez, por lo que produce, exporta e importa cada pas y por su capaci-dad de resistencia nanciera.En tiempos normales, los efectos generales de la reduccin del precio del petrleo son bien conocidos. La cada en un 50% equivale a transferir al-rededor de un billn y medio de dlares de los productores a los consumi-dores. Para el conductor medio estadounidense, que en 2013 gast unos 3.000 dlares en el surtidor, puede signicar el ahorro de unos mil dlares, lo que equivale a un aumento salarial de, aproximadamente, un 2%.Oxford Economics calcula que cada reduccin de 20 dlares en el precio del barril de petrleo aumenta el PIB mundial en un 0,4% en los 2-3 aos siguientes.25 Habiendo estudiado el impacto en 45 economas diferentes, concluyequelosimportadoresdelospasesemergentesseguramente sernlosprincipalesganadores.Laseconomasmsavanzadastam-bin, pero, al depender menos del petrleo por cada euro/dlar de su PIB, susbeneciossernproporcionalmentemenores,escribaChrisGiles en el Financial Times.Pero los economistas no estn seguros de que las circunstancias de este cambio sean normales y no puedan verse distorsionadas por los niveles de inacin y por el valor, al alza en los inicios del ao, del dlar, la mo-neda en la que se siguen haciendo las principales transacciones de los 90 millones de barriles de petrleo consumidos diariamente en el mundo.25GILES,Chris:Winnersandlosersofoilpriceplunge,FinancialTimes,15de diciembrede2014..Introduccin23Losprincipalesbeneciariossonlaeurozona,China,laIndia,Japny Turqua. Los perdedores son, inevitablemente, las empresas productoras (que vern caer el precio de sus acciones) y los pases productores que msdependendelasexportacionesparananciarsuspresupuestosy proyectos de inversin, y que carecen de fondos soberanos o reservas su-cientes para resistir los meses o aos de vacas acas que se avecinan.En ese grupo se encuentran Venezuela, Nigeria, Irn y Rusia, por lo que muchos han visto en lo sucedido la mano de Arabia Saud para doblegar a sus principales rivales en Oriente Medio y, de paso, expulsar del mercado a miles de empresas del esquisto en los Estados Unidos y de las arenas bituminosas en Canad, que no podrn competir con precios tan bajos.ElbancocentralrusoestimaquelaeconomadeRusiasecontraer un 4,5% en 2015 si el barril ronda los 60 dlares, lo que podra obligar a Mosc a imponer controles de cambio o pedir la ayuda del FMI, lo que exigiracontrapartidaspolticasdelKremlin,sealabaPolticaExterior ensuinformesemanaldel22dediciembre.Laalternativaserapeor. Un default o una reestructuracin desordenada de la deuda externa rusa podra causar prdidas por valor de 670.000 millones de dlares a acree-dores extranjeros.26En Irak, Libia y Yemen, precios muy bajos del petrleo agravarn las ten-siones internas y, probablemente, intensicarn la violencia. La inyeccin inesperada de liquidez provocar nuevos recortes de pre-cios, que, en mercados como el europeo, ms amenazados ya por la de-acinqueporlainacinen2015,obligaralosbancoscentralesa exibilizar sus polticas monetarias.UnaguerrageneralizadaenOrienteMediooenlafronteraentreRusia yEuropaimpulsaradenuevolosprecioshaciaarriba,perolascausas estructurales citadas (a las que hay que aadir la movilizacin contra el calentamiento global) que subyacen en este nuevo desplome reejan un cambio de ciclo, puede que el inicio de una nueva etapa en la historia de la energa.De conrmarse, los vaivenes de precios precedentes de 145 dlares en julio de 2008 a 30 dlares en diciembre del mismo ao o la cada hasta 10 dlares en la crisis asitica de 1998 no seran una referencia adecuada.El mundo en positivoA mediados de septiembre de 2014, en vsperas del veinticinco aniversa-rio de la cada del muro de Berln, el tres veces premio Pulitzer Thomas 26Geopoltica de la energa: la crisis de los petroestados, informe semanal de Pol-tica Exterior, nm. 919, 22 de diciembre de 2014.Felipe Sahagn24Friedman,queocupadesde1996eldespachodeJamesRestonenThe New York Times, describa en Madrid una sociedad internacional cada da ms alejada de las divisiones Este-Oeste, Norte-Sur o Comunismo-Capi-talismo, y ms polarizada entre el mundo del orden, elegido o impuesto, y el mundo del desorden.Entrminosparecidosseexpresabaelpresidenteestadounidense,Ba-rack Obama, el 24 de septiembre en la Asamblea General de la ONU: He-mos llegado a una encrucijada entre la paz y la guerra, entre el desorden y la integracin, entre el temor y la esperanza.27Comoejemplosdeprogreso,citabaladesaparicindecualquierame-nazadenuevasguerrasmundialesodeconfrontacinentrelasgran-des potencias; la multiplicacin por tres del nmero de actores estatales desde la fundacin de la ONU, hace ahora setenta aos; la liberacin de la prisin de la pobreza de centenares de millones de seres humanos; la reduccin a la mitad de quienes viven en la extrema pobreza, y el forta-lecimiento de la economa mundial tras la crisis nanciera ms grave de nuestras vidas.En su colaboracin de noviembre para Project Syndicate, Javier Solana, exAltoRepresentanteparalaPolticaExteriorylaSeguridaddelaUE, yexsecretariogeneraldelaOTAN,subrayabalacaramspositivade 2014 frente al catastrosmo dominante en la imagen de la sociedad in-ternacional que se proyecta en muchos medios de comunicacin, espe-cialmenteenlasredes,dondeproliferanemisoresconescasosonulos controles de vericacin de contenidos.Todava no hay acuerdo sobre Irn, escriba Solana. Obama ha sufrido una severa derrota en las elecciones para renovar parte del Congreso. Si a ello sumamos el pobre crecimiento econmico en la eurozona, la emer-genciadelyihadismoislmicoolatensinconRusia,podradeducirse que el mundo vive en una espiral de pesimismo e inestabilidad.28Noviembre deja, sin embargo, algunos puntos positivos, y es necesario reconocerlo para no dejarse llevar por el desnimo imperante, aada.Solo de ese mes Solana destacaba los siguientes avances:27TextocompletodeldiscursopublicadoporTheNew YorkTimesen:.28SOLANA,Javier:Lacuentadenoviembre,ProjectSyndicate,29de noviembrede2014..Introduccin25El cumplimiento por Irn del acuerdo interino de 2013 y la rear-macin por el E3+3 (G5+1) de acabar con las sanciones al alcan-zarsesinxitolafechaacordadadel24denoviembreyprolon-garseelplazohastajuniode2015.Loque,paramuchos,esun fracasoquepermiteaIrnseguirganandotiempoyacercarsea la nuclearizacin militar, para Solana es una oportunidad nica para ayudar a estabilizar o pacicar Oriente Medio.LasmedidaseconmicasaprobadasenlareunindelG-20en Brisbane(Australia),queprevnunincrementodelcrecimiento global del 2,1% para 2018.LaIniciativaGlobaldeInfraestructurasaprobadaenlamisma cumbreparaelestablecimientodeuncentrooejequesirvade plataformadeencuentroagobiernos,sectorprivado,bancosde desarrollo y otras organizaciones internacionales.El plan anunciado por la nueva Comisin Europea nada ms tomar posesin, el 1 de noviembre, para aadir 315.000 millones de eu-ros durante tres aos a la inversin en Europa.El acuerdo entre China y los Estados Unidos en Beijing, coincidien-do con la cumbre para la cooperacin en Asia-Pacco, APEC, so-bre cambio climtico. Tras muchos meses de negociaciones, Oba-ma se comprometi a reducir en 2025 las emisiones de gases de efecto invernadero de los Estados Unidos entre un 26% y un 28% por debajo de los niveles de 2005. Es el doble del compromiso que habaadquiridohasta2020.EncuantoaChina,porprimeravez secomprometiaponeruntechoasusemisionesen2030yde aumentar hasta el 20% en la misma fecha su consumo de energa procedente de energas alternativas.Los compromisos anunciados por los Estados Unidos (3.000 millo-nes de euros) y Japn (1.500 millones) Francia y Alemania ya lo haban hecho para el Green Climate Fund establecido por el Mar-coparalaConvencindelCambioClimticodelaONU(UNFCCC, siglas en ingls), requisito fundamental para poder avanzar hacia un nuevo acuerdo global sobre el clima en Pars en 2015 ms in-clusivo y ecaz que el Protocolo de Kioto.El Marco 2030 para el Clima y la Energa aprobado por el Consejo Europeo en octubre.Otro gran acuerdo entre China y los Estados Unidos en la cumbre delaAPEPquedesbloqueaelInformationTechnologyAgreement de la Organizacin Mundial de Comercio, paralizado por China des-de haca un ao para proteger su industria nacional. La Casa Blan-ca calculaba en 190.000 millones de dlares el incremento del PIB global anual gracias a ese avance si se cumple.Elpresidentechino,XiJinping,aprovechlacumbrepararear-mar su apoyo a una gran rea de libre comercio en Asia-Pacco (FTAPP, siglas en ingls), en el que participaran 17 pases y que, Felipe Sahagn26si se suma al Acuerdo Transpacco de Libre Comercio (TPP) pro-movido por los Estados Unidos, signicara, en palabras de Solana, un magnco paso adelante para la estabilidad de Asia.Elrestablecimientoderelacionesdiplomticasnormalesentre CataryelrestodemiembrosdelgolfoPrsico,pasoimportante para una intervencin ms ecaz en 2015 contra Daesh o Estado Islmico en Irak y Siria.Laseleccioneslegislativasypresidencialesentreoctubreydi-ciembre en Tnez, con la victoria del secular Nidaa Tounes sobre los islamistas de Ennahda, la nica or que sobrevive de las mal llamadas primaveras rabes.Aunque Solana no los cita, podramos aadir a esta lista de positi-vos en las ltimas semanas de 2014 el acuerdo de normalizacin de relaciones diplomticas entre los Estados Unidos y el rgimen cubano del 17 de diciembre, a pesar de todos los obstculos pre-sentados desde el primer da; el decreto de regularizacin de cinco millones de inmigrantes por Obama del 20 de noviembre; el primer encuentro entre los lderes de China y Japn en aos; los avances logrados en las negociaciones de paz entre las FARC y el Gobier-no colombiano, que podran fructicar por n en un gran acuerdo este ao, y el acuerdo entre demcratas y republicanos sobre un presupuesto de un billn de dlares para evitar otra parlisis de la administracin estadounidense hasta septiembre de 2015.Siabrimoselfocoatodoelao,deeneroadiciembrede2014,enel haber el trmino utilizado por Solana para las noticias ms positivas habra que incluir tambin: Los acuerdos de paz de enero entre el Frente Moro de Liberacin Islmica (FMLI) y el Gobierno en Filipinas, y entre el presidente Sal-va Kiir de Sudn Sur y los rebeldes en Addis Abeba. La solucin de la disputa sobre fronteras martimas entre Chile y PerderivadadelaguerradelPacco(1879-1883)poreldicta-mendelaCorteInternacionaldeJusticia,enLaHaya,quecede aPerelcontrolsobre8.000millascuadradasdelespacioque reclamaba. El primer encuentro ocial en Nanjing, China, el 11 de febrero entre dirigentes de China y de Taiwn. El acuerdo (renovado el 25 de septiembre y, al cierre de este texto, el 5 de enero, pendiente de ejecucin) entre Hamas y Al Fatah del 23 de abril para formar un Gobierno de unidad nacional y poner n a la confrontacin interna palestina desde 2006. Elaltoelfuegoaceptadoporlostuaregsconlasautoridadesde Mali el 23 de mayo. LarenunciasincondicionesalaluchaarmadaporelFrentede Liberacin Nacional de Crcega (FLNC) el 25 de junio.Introduccin27 La decisin de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudfrica) de establecer un banco de desarrollo, con un fondo inicial de 50.000 millones de dlares, veremos si alternativo o complementario, en caso de que prospere, del FMI y del BM. Las reuniones entre las dos Coreas que permitieron en febrero el reencuentro, por primera vez en sesenta aos, de parientes sepa-rados por la guerra, y, el 15 de octubre, las primeras negociaciones militares bilaterales en siete aos.29Portratarse,enmuchoscasos,deacuerdosdeprincipio,compromisos an sin cumplir o procesos que tardarn aos en madurar, dada su com-plejidad, han quedado difuminados:porlosfracasosdeliderazgoydelegitimidaddelaslitesenla sociedad internacional y dentro de muchos pases;por las guerras inconclusas contra el terrorismo, en Irak y Afganistn;por la volatilidad de fronteras en frica, Europa oriental y Oriente Medio;por la fragilidad de algunos actores estatales con gran peso regio-nal y armas nucleares, como Pakistn;porlacambiantenaturalezadelasguerrasacausadelarevo-lucin tecnolgica (en particular el uso de la fuerza area, de los drones y de los ataques cibernticos);por los ajustes estratgicos del equilibrio (o desequilibrio, depen-de del observador) del poder global debido al despertar de poten-cias emergentes o reemergentes como Alemania, la India y China;por la proliferacin de actores no estatales empeados en la des-truccin, de forma pacca o violenta, de los regmenes dominantes;por el estancamiento y, en algunas regiones, retroceso de las re-formas democrticas;por el retorno de la geopoltica de la energa con una fuerza des-conocida desde mediados de los setenta;por una catarata de reacciones en docenas de pases, empezando por China, Espaa y los Estados Unidos, ante el creciente malestar de la sociedad civil, contra la corrupcin, los excesos y los abusos de las clases dirigentes y de las grandes agencias de seguridad y de espionaje.El debate del IISSEn su revisin de 2014, el Instituto Internacional de Estudios Estratgicos (IISS) de Londres reuni en septiembre en Oslo a ms de cien expertos y 29Las noticias citadas proceden de la cronologa de la agencia EFE, de los resmenes semanales del semanario britnico The Economist y de los resmenes mensuales de la revista estadounidense Current History.Felipe Sahagn28responsables de la seguridad internacional para debatir las oportunida-des y los retos en esta coyuntura.En la sesin sobre Oriente Medio, Roula Khalaf, del Financial Times, llam la atencin sobre el alto riesgo de contagio que supone la inestabilidad regional para la supervivencia de pases como Irak, Libia, Siria y Yemen.Las principales fuentes de tensin, aadi, son el pulso entre Irn y Ara-biaSaud,porsuinuenciaenlazona,ylabrechacrecientenotanto entre islamistas y anti islamistas, sino entre las versiones ms radicales de ambos mundos, sin la cultura del compromiso imprescindible para el xitodecualquiertransicin.Lamayorpartedelosparticipantescoin-cidienquenohaysolucionesexclusivamentemilitaresniesposible recuperar la estabilidad sin un consenso regional y sin la reconstruccin de Estados viables.30Ninguno de esos objetivos parece factible sin una reconduccin de la con-frontacinentreOccidenteyRusia,entreOccidenteeIrn,entreIrny ArabiaSaud,yentreIsraelylospalestinos,peroseraconvenientein-cluiraChinaenlaecuacinporsudiplomacia,sobretodoeconmica, cada da ms activa en la regin.En la sesin sobre Asia acapar la atencin el politlogo y nanciero chi-no Eric Li con un anlisis lcido y, en algunos aspectos, novedoso de los objetivos estratgicos de Beijing a medio y largo plazo. Su presentacin se puede resumir en tres puntos:AunquehayasuperadoyaalosEstadosUnidoscomolaprimera potenciacomercialmundialylossuperetambinenpocosaos comolaprimerapotenciaeconmica(segnelFMIyalohahe-cho en poder adquisitivo), China no form parte de la construccin del sistema internacional heredado de la Guerra Fra y, a pesar de haber sido de los pases que ms se han beneciado de l en los ltimos treinta aos, no considera adecuadamente representados y defendidos sus intereses en dicha arquitectura.El resquebrajamiento de ese edicio o arquitectura tiene, en opi-nindeLi,doscausasprincipales:ladoblecrisisinterioryex-terior de los Estados Unidos por la polarizacin poltica, la des-igualdadsocial,lacrisisde2008,lasobrecargamilitaryelauge del resto, con China en lugar preeminente. El objetivo prioritario de Beijing es consolidarse, con el menor coste posible, como la gran potencia regional asitica.MientraslosEstadosUnidostenganquedispersarsuatenciny susrecursosenescenariostanalejadoscomoUcrania,elSahel, Oriente Medio, el sur de Asia, la frontera con Mxico y un elevado 30LODGI, Maleela: Era of strategic adjustment, The News, 30 de septiembre de 2014. .Introduccin29nmero de enemigos no estatales con enorme capacidad de des-estabilizacin, tendr serias dicultades para mantener una estra-tegia coherente a largo plazo en cada uno de ellos y frente a China.Estas tres premisas, concluy, explican la apuesta de Xi Jinpin por una estre-cha cooperacin con los Estados Unidos que permita una reforma gradual delaarquitecturainternacionalexistenteenunsentidofavorableaChina por medios paccos, sin guerras y con los menores accidentes posibles.31Panorama Estratgico 2014Casi al nal de sus memorias sobre los aos que dirigi el partido liberal canadiense,publicadasen2014enEspaa,MichaelIgnatief,autorde algunasdelasmejoresreexionessobrelasguerrasdelaposguerra, recuerda un maravilloso pasaje de Guerra y paz, de Tolstoi, en que el prn-cipeAndrei,esperandoalabatalladeBorodino,expresaenvozaltala diferencia entre la guerra y el ajedrez: En el ajedrez un all es siempre ms poderoso que un pen y dos peones son siempre ms poderosos que uno, mientras que en la guerra un batalln puede en ocasiones sobrepo-nerse a una divisin y a veces ser ms dbil que una compaa.32La guerra (como la paz), en otras palabras, no posee reglas (jas y de-nitivas), sino solo estrategias (dinmicas), escribe Ignatief (los aadi-dos entre parntesis son mos). Hay un elemento impredecible volun-tad, coraje y azar que puede decidir el resultado.33La leccin de Tostoi para la guerra se puede aplicar tambin a la poltica, alaeconoma,aladiplomaciayacualquierotraactividadhumana.En todas ellas, ms que nunca a causa de la revolucin en las comunicacio-nes y de la multiplicacin exponencial de los datos y de las opiniones dis-ponibles, las estrategias necesitan, para reducir los riesgos de error, el apoyo sistemtico de anlisis que integren, seleccionen, contextualicen y arrojen luz sobre el ro de acontecimientos que, de otro modo, en opinin de los principales dirigentes, nos arrastran irremediablemente hacia un mar de incertidumbre, volatilidad, confusin y contradicciones.Desde su primera edicin, en 1996, PANORAMA ESTRTEGICO es una de laspublicacionesdelInstitutoEspaoldeEstudiosEstratgicos(IEEE) con las que se pretende arrojar desde la actualidad del ltimo ao y los 31Ibidem.32TOLSTOI,Len:WarandPeace,traduccinalinglsdeRichardPevearyLarissa Volokhnsky, Nueva York: Vintage, 2007, libro 10, cap. XXV. (Guerra y paz, Barcelona: El Aleph, 2011). In chess (you may think over each move as long as you please and are not limited for time, and with this difference too, that) a knight is always stronger than a pawn, and two pawns are always stronger than one, while in war a battalion is someti-mes stronger than a division and sometimes weaker than a company33IGNATIEFF, Michael: Fuego y Cenizas Madrid: Taurus, 2014, p. 213.Felipe Sahagn30antecedentes histricos ms relevantes, esencia de las mejores predic-ciones, en opinin de Winston Churchill un poco de luz a una sociedad internacional en cambio vertiginoso.Bajo la direccin del general Miguel ngel Ballesteros, director del IEEE, en la edicin de este ao se han seleccionado, atendiendo a las priorida-des y a las lneas de trabajo del Instituto, cinco temas: los retos de la ac-cin exterior de la UE; el horizonte de guerras, desestabilizacin y crisis en Oriente Medio y el Norte de frica; los mltiples desafos del continen-te africano; la disputada hegemona de los Estados Unidos en el nal de la Administracin Obama, y el comercio al servicio de la geopoltica en la sociedad global del siglo XXI.Parasuelaboracin,elIEEEtieneelhonordecontaresteaoconlas rmasdedosprestigiososacadmicos(losprofesoresMartnOrtega CarcelnyCarlosEcheverraJess),elembajadorIgnacioRuprez,el director del Centro de Estudios Econmicos y Comerciales, Jos Alberto Plaza Tejera, y Blanca Palacin de Inza, analista del IEEE y responsable de la edicin nal del texto.Los retos de la UEEn su captulo sobre la Unin Europea, Martn Ortega analiza los cambios al frente de las principales instituciones comunitarias del ltimo ao, es-pecialmente los que inciden en la accin exterior; el balance de Catherine AshtondesdequesucediaJavierSolanacomoAltaRepresentanteen enero de 2010; las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2014 y sus consecuencias;, las principales operaciones civiles y militares de la Unin, y el conicto de Ucrania.ElretodeponerenpieunServicioEuropeodeAccinExterior,arma, sehasuperadoconholgura.Elautordestacalaimplicacinconre-lativoxitodeAshtonenelacercamientodeSerbiaaEuropay,sobre todo, en las negociaciones con Irn, y una actuacin menos visible en el llamado despertar rabe, en la guerra civil en Siria, en la crisis de Libia y en los vaivenes del proceso poltico egipcio desde la cada de Mubarak.Entre las crticas o aspectos ms negativos de la gestin de Ashton, Or-tega cita su falta de visibilidad en muchas crisis internacionales, tal vez por una cierta falta de capacidad comunicativa, y su preferencia por ciertos asuntos regionales, en el este de Europa, en detrimento de otros igual o ms importantes en el Mediterrneo y en el mundo rabe. Tam-bin lamenta que durante su mandato no prestase atencin suciente a la Poltica Comn de Seguridad y Defensa.De la sucesora de Ashton, la italiana Federica Morgherini, indica que na-die ha dudado de sus capacidades, pero llega a un cargo muy complejo Introduccin31con una experiencia internacional limitada. A pesar de ello, reconoce en sus primeros pasos gran valenta y audacia.AunquereconocelosavancesdelaUninfrentealacrisis,conside-ra insuficiente la Agenda Estratgica del Consejo de junio, lamenta la reduccin en los presupuestos y en la ayuda exterior, considera preo-cupante el aumento del euroescepticismo en las elecciones de mayo y advierte, si las elecciones generales de 2015 en el Reino Unido favo-recen a UKIP, sobre el peligro de acabar con una Unin ms pequea dentro de la UE.Calicademsbienescasaofaltadecontenido,enbuenamedidaa causadelosdesacuerdosexistentesentresusmiembros,lainterven-cin de la UE en Oriente Medio en 2014. Sobre los reconocimientos de un Estado palestino por algunos de los 28 y por el Parlamento Europeo, no creequecambielasituacinsobreelterreno,peropuedepermitirun entorno ms positivo para resolver las cuestiones de fondo.Sobreelcambioclimticoylanegociacindelaagendadedesarrollo post-2015 hasta la cumbre de Pars a nales de este ao, que considera crucial, apuesta por mantener el activo papel que Europa ha tenido siem-pre en ambos mbitos.LascapacidadesidenticadascomomsnecesariasporlaUEen2014 escribeOrtegafueronelreabastecimientoenvuelo,lasaeronaves notripuladas,lascomunicacionesporsatlite,laseguridadmartimay la ciberdefensa.Trasunpormenorizadorelatodeloshechosquecondujeronalacrisis de Ucrania, concluye: Tanto Ucrania como Rusia debern encontrar un modus vivendi, y Europa y los Estados Unidos, como actores externos, de-bern apoyar una solucin pacca, aunque no es posible vislumbrar los trminos. Es muy probable que la herida abierta en 2014 tarde bastante tiempo en borrarse.MENA, el arco de la crisisA los cuatro aos del estallido de las revueltas rabes, este proceso largo y tortuoso ha seguido desestabilizando en 2014 y, previsiblemente, seguir hacindolo en 2015 a la regin MENA (Middle East and North Afri-ca), escribe Carlos Echeverra en la introduccin de su informe.La evolucin de la guerra en Siria y Libia, los desafos de seguridad en el Sahel, la inestabilidad en Egipto y en Yemen, el conicto israelo-palestino y las complejas negociaciones entre el G5+1 y la Repblica Islmica de Irn son los principales hitos de 2014 y todo indica que seguirn sindolo en el futuro inmediato, aade.Felipe Sahagn32En opinin de Echeverra, el solapamiento entre el conicto interno sirio, la intervencin de diversos actores a favor de uno u otro de los bandos, el desbordamiento de la guerra ante el reforzamiento de Daesh o EI y la necesidad de utilizar a actores como las diversas milicias kurdas y chies, incluso a grupos armados sunes de origen tribal, para enfrentarse a los yihadistassobreelterrenoestnalimentandoescenarioscargadosde contradicciones.Tras analizar minuciosamente el laberinto de intereses en juego y el dra-mageneradoyaporelelevadonmerodemuertosydedesplazados, el autor seala los riesgos de respuestas precipitadas como las que se vienendandotantoenSiriacomoenIrakylaimperiosanecesidadde recuperarelconsensoregionaleinternacionalparaponernaestos conictos.Sobre las tensiones en el Magreb, agravadas y retroalimentadas por los conictos del Sahel y, en la segunda mitad de 2014, por la cada de los preciosdelpetrleo,elautornoanticipamejorasacortoymediopla-zo. Al contrario, advierte que el conicto del Shara podra reactivarse poreldeteriorodelasituacinenelSahelyporlasperspectivasque se abren con las prospecciones petrolferas iniciadas por Marruecos en aguas atlnticas.Horizontes africanosA pesar del aumento de las acciones terroristas en Nigeria y Kenia, y de la guerra civil que no cesa en Sudn del Sur y en la Repblica Centroa-fricana que, con el bola, han ocupado la mayor parte de la atencin de los medios en el ltimo ao, frica est resolviendo mucho mejor que en el pasado algunos de los desafos principales para su seguridad.Parallegaraestaconclusin,conrmadaenelcaptulodeBlancaPa-lacinsobrefrica,losresponsablesdeForesightAfrica201534parala Brookings, Michael OHanlon y Amy Copley, valoran, sobre todo, el forta-lecimiento, con ayuda internacional, de las principales organizaciones re-gionales, empezando por la Unin Africana, que este ao tiene ante s el reto de convertir en fuerza plenamente operativa la African Standby For-ce. Mientras no se complete ese proceso, seguir siendo necesaria, sobre todo en las zonas ms conictivas, la presencia de fuerzas extranjeras.Tras un detallado repaso de los contrastes profundos que hacen de frica un continente tan heterogneo y de los avances polticos y econmicos en muchos de los Estados que lo forman, Palacin advierte que el modelo de 34ForesightAfrica2015:TacklingtheContinentssDiverseSecurityThreats.Broo-kings.2deenerode2015..Introduccin33crecimiento de muchos de estos pases se encuentra hoy en crisis por la deuda externa, el agotamiento y la mala explotacin de sus recursos, y la fagocitante y voraz irrupcin de China en sus economas, por lo que siguen siendo una fuente potencial de conictos.Una de las ventanas de esperanza de frica, aade la autora, es la po-siblerepeticindelfenmenodedeslocalizacinindustrialeuropeoen benecio de Asia, pero en esta ocasin de Asia a frica.Palacin pone al da los datos ms relevantes sobre los principales desa-fos para la seguridad africana: los trcos ilcitos, la inmigracin cautiva de esos trcos, la creciente relacin entre ellos, la evolucin de los gru-posterroristasmsviolentosdelcontinente,lapiratera,losconictos armados,algunasdelaslacrasmsdestructivasquegeneran(enes-pecial la violencia sexual como arma de guerra), los efectos previsibles del crecimiento demogrco y las respuestas que se han venido dando a cada uno de estos retos.Desde el comienzo del nuevo milenio, podemos decir que ninguna zona del planeta ha llevado a cabo un progreso tan importante en el rea de la cooperacin regional de seguridad, escribe.A pesar de ello, reconoce la falta de nanciacin y de recursos huma-nosadecuadosparaseguiradelanteconesteprocesoyproponeau-mentar las capacidades de muchos Estados africanos para el despliegue defuerzas,invertirmuchomsenlaformacindeprofesionales,tanto civiles como militares, y reducir la dependencia nanciera de estos pa-ses para que puedan acelerar la toma de decisiones con independencia y legitimidad.Cierra Palacin su informe con un estudio pormenorizado de los Objeti-vosdeDesarrollodelMilenio(2000-2015)ydesuaplicacinenfrica. Se han conseguido logros importantes en todos los frentes, pero no per-damos de vista que en muchos pases africanos el punto de partida era una situacin muy deciente, seala.Coincidiendo con los datos y las directrices sealadas en el informe pu-blicadoelaopasadoporelRealInstitutoElcanosobrelosinteresesy los desafos de Espaa en el Mediterrneo y en el Sahel,35 considera que la regin debe ser alta prioridad de la accin exterior (militar, econmica, diplomtica) espaola.35ARTEAGA,Flix(coord.):Espaa,mirandoalSur:delMediterrneoalSa-hel,informeElcano,nm.18,noviembrede2014.Textoyvdeodelapresenta-cinen:.Felipe Sahagn34Obama, nal de mandatoEl 6 de enero se inauguraba en Washington la 114 sesin del Congreso de los Estados Unidos, con mayora republicana en las dos cmaras: 54-46 en el Senado y 247-188 en la Cmara de Representantes. Losdatosmacroeconmicos,explicaIgnacioRuprezensuinforme,y losavancessocialesymedioambientalessondifcilmentemejorables: uncrecimientodecasiun2,5%en2014;240.000nuevosempleospor mes, la mayor parte indenidos; aumento salarial para las clases medias del 2,3%; unos 10 millones ms con cobertura sanitaria gracias a la tan vituperada reforma conocida como Obamacare o Afordable Care Act; 100 millones de hectreas convertidas en zonas protegidas; casi la mitad de todos los inmigrantes ilegales (unos 11 millones), liberados de la amena-za de deportacin; un dcit presupuestario del 2,8% del PIB (estaba en el 9,8% cuando lleg a la Casa Blanca), y 134 nuevos jueces en dos aos con un aumento sustancial de mujeres, minoras, homosexuales y lesbia-nas entre los nuevos magistrados.La recuperacin se reejaba en las estadsticas, pero no an en las cuen-tas particulares de una poblacin todava vulnerable e insegura, explica Ignacio Ruprez. El presidente Obama tendr ms problemas tanto en su poltica exterior como interior para avanzar iniciativas y leyes. En esta co-yuntura ha renacido la vieja polmica sobre el papel de los Estados Unidos en el mundo y su preeminencia en el orden liberal internacional.Las pretendidas crisis sobre su modelo de organizacin nacional y su posi-cin en el orden mundial, advierte, no parecen haber afectado demasiado, almenosdemomento,asuvoluntaddeseguiratendiendolosintereses nacionales, a pesar de que 2014 no fue, ni mucho menos, un ao fcil.Ms que por sus xitos, el Obama de 2014 se identica, sobre todo, con lastensionesracialesenlascallesdeFergursonydeNuevaYork,yla imagen de pusilanimidad o debilidad vendida por los republicanos en la campaa electoral, que, pese a todos sus esfuerzos, Obama no supo con-trarrestar gran fallo de comunicacin de quien lleg a la Casa Blanca en 2008 como uno de los grandes comunicadores del siglo.EnopinindeRuprez,Obama,quetraslaseleccionesdenoviembre multiplic sus iniciativas para destruir esa imagen, para muchos simple caricatura, ha pagado el precio de la difcil conciliacin entre su principal misinlamodernizacindelpas,reforzandoinstitucioneseinfraes-tructurasylaobligacinderespondersimultneamentealosdesa-fos militares y terroristas en seis pases, todos musulmanes: Siria, Irak, Afganistn, Pakistn, Yemen y Somalia.3636Vanse los anlisis de Jaime de Ojeda en su Carta de Amrica, que publica en cada nmero desde hace aos la revista Poltica Exterior.Introduccin35El comercio mundial, de Bali al TTIPDesde 2009 casi todas las previsiones de crecimiento de la Comisin Eu-ropea se abran con la expectativa de una recuperacin gradual que no acababa de llegar. En 2015 podra llegar por n gracias a la fuerte cada delospreciosdelaenerga,auneurodebilitadoyaunnuevoimpulso en las reformas si se supera con xito el desafo griego. Acuerdos en al-gunas de las principales negociaciones comerciales en marcha sin duda ayudaran.El pacto de noviembre entre los Estados Unidos y la India sobre el pro-grama de seguridad alimentaria del pas asitico evit una crisis en la Or-ganizacin Mundial de Comercio (OMC) y facilit la aplicacin del acuerdo de Bali de 2013 para un recorte sustancial de tarifas en los intercambios. Si se cumple, la OMC espera un aumento del PIB global de, aproximada-mente, un billn de dlares y la creacin de hasta 21 millones de puestos de trabajo en todo el mundo. La OCDE anticipa, de respetarse lo acordado, larebajadeun15%enmuchospreciosporlaeliminacindebarreras burocrticas y de bolsas de corrupcin.37En el captulo sobre el comercio mundial, Jos Alberto Plaza Tejera reco-noce que, en el sector de bienes y servicios, sufri una fortsima cada en2009,serecuperrpidamenteen2010y2011,yen2014hasido superior al del crecimiento del PIB bruto global.Para que esta tendencia se mantenga, advierte, son imprescindibles re-glas que lo faciliten, pero la regulacin del comercio internacional sigue muy desequilibrada: muy avanzada en el comercio de mercancas, pero no en el de inversiones y medio ambiente.TrasanalizarlosresultadosdelaConferenciadeBali,losaltibajosen losprincipalesacuerdosregionalesdecomercioen2014ylosnuevos mecanismos de medicin de los ujos, destaca que los compromisos al-canzados son aplicables a los 160 pases miembros y que el veto univer-sal existente en la OMC, aunque diculta llegar a acuerdos, refuerza su aceptacin una vez alcanzados.Subrayaelautorlaestabilidadquelosacuerdosmultilateralesdeco-mercio aportan a la sociedad internacional y al equilibrio geopoltico. En 2014 escribe se haban noticado a la OMC 253 reas de integracin regional y la Unin Europea, con 39 acuerdos de integracin regional en vigor, segua siendo el miembro ms activo. El acuerdo de libre comercio delaUEconCoreadelSur,analizadocondetalle,muestraunbalance claramente positivo para las principales economas de la Unin.37RUNDE, Daniel F. y MAGPILE, Jeremiah: The WTO Trade Facilitation Agenda: 2015s BiggestDevelopmentOpportunity,CSIS,22dediciembrede2014..Felipe Sahagn36AunquetradicionalmentelaUE,adiferenciadelosEstadosUnidos,ha preferido negociar con organizaciones regionales antes que con pases, el miedo a perder mercados y las dicultades para avanzar con grupos regionalescomoASEANoMERCOSURlahanobligadoaimpulsarla bilateralidad.UnacuerdocomoelPartenariadoTrasatlnticoquesenegociaconlos Estados Unidos con pocas posibilidades de conclusin exitosa en 2015 segn la mayor parte de los observadores podra aportar un 0,5% al PIBdelaUEycrearaunagranzonadecomerciooccidental,escribe Plaza.Seguramente,facilitaratambinlasnegociaciones,muchoms retrasadas o inexistentes, con la India y con otros BRICS.LaposibilidaddeacuerdossimilaresconChinatantodelaUEcomode los Estados Unidos est sujeta, segn l, a cambios profundos en la ges-tin del mercado de divisas, la proteccin de la propiedad intelectual, las condicioneslaboralesyelrespetodeunosmnimosmedioambientales por parte de Beijing.Al estar negociando la formacin de las dos grandes reas de integra-cin regional, los Estados Unidos tienen una posicin clave para denir los estndares que se aplicarn en ambos acuerdos, siendo de especial importancia la similitud de los reglamentos tcnicos y el margen para la concesin de preferencias a componentes producidos en cada una de las zonas, concluye.El futuro de la OTANElmundoen2014sehaacelerado,armabaelministrodeDefensa, Pedro Morens Eulate, en el seminario sobre La OTAN ante los conictos actualesdelaAsociacinAtlnticaEspaola(ATA),celebradoel20de noviembre en la sede de la Asociacin de la Prensa de Madrid.38 Y aada:No sabemos adnde vamos, solo sabemos que vamos muy rpido. Entre lascausasdelvrtigoenlosltimosochomesesdestacanlacrisisen el Este, que estuvo a punto de distraernos de la profunda amenaza isla-mista, y el surgimiento con fuerza imprevista de Daesh (Estado Islmico, ISIS o ISIL). Estos hechos cambiaron las prioridades de la OTAN, como se vioenlacumbredeGales,enseptiembre.En66aosheconocidomu-chos cambios, pero el actual es completamente diferente: por su rapidez yporlosnuevosydiferentesactoresenjuego.Elmundosehahecho 38La OTAN ante los conflictos actuales, seminario de la Asociacin Atlntica Espa-ola celebrado en la sede de la Asociacin de la Prensa de Madrid, el 20 de noviembre de 2014. Los testimonios proceden de las notas personales del autor. .Introduccin37pequeo.HanaparecidooreaparecidograndesactorescomoChinay, antelaguerradeSiria,elpresidenteestadounidense,BarackObama,y el primer ministro britnico, David Cameron, decidieron consultar, antes de responder, a sus respectivos Legislativos El Atlntico ya no es el eje fundamental de la seguridad en el mundo, pero sigue siendo un eje y no puede fallar.Podr hacerlo con gastos decrecientes en ms de dos dgitos en defen-sa,mientraslosprincipalesadversarios(realesopotenciales)losau-mentan en cantidad similar o ms elevada? Cmo adaptar las Fuerzas ArmadasdeunaalianzacomolaOTANalanuevarealidadsinperder ecacia? Se puede aplazar y condicionar la puesta en pie de una capa-cidad ciberespacial adecuada a la reorganizacin en curso de las fuerzas tradicionales,convencionalesynucleares?Cmocombatirconxitoa quienes nos atacan y amenazan con reglas de juego muy distintas a las nuestras sin menoscabar la libertad alcanzada con tantos sacricios en Occidente desde la Revolucin francesa?A estas y a otras muchas preguntas respondan el ministro y otros parti-cipantes en el seminario con algunas propuestas concretas:LaOTANtienequeampliarsucapacidaddeinuenciaenEuropa centralyoriental,enelAtlnticosur,enelMediterrneoyenel Pacco.Para ello necesita partenariados, aliados y una proyeccin de fuer-za all donde surjan amenazas.Su metodologa decisoria tendr que ser mucho ms gil. La capacidad de disuasin ya no puede estar solo en los hombros delosEstadosUnidos.UnaOTANfuertenecesitadeunaEuropa fuerte.Mientras no se logre, Europa estar en situacin de dependencia de los Estados Unidos, una dependencia que ya no desean ni Euro-pa ni los Estados Unidos.EnelseminariocitadodelaATA,elembajadorespaolantelaAlianza, MiguelAguirredeCrcer,reconociquepocosaliadostienenhoylos medios necesarios para esas misiones y que es importante evitar du-plicaciones cuando veintids de los miembros de la OTAN son tambin miembros de la Unin Europea.A partir de las conclusiones de la cumbre de Gales,39 el embajador descar-t la necesidad de crisis o conictos como el de Ucrania para la reinven-cin de la OTAN, reconoci la creciente y, a la vez, complicada necesidad demejorarlapreparacinparaguerrashbridas(ataquescibernticos, 39Declaracin final de la Cumbre de Gales: .Felipe Sahagn38propaganda, milicias irregulares, uso oportunista de minoras, etctera) y,pensandoenlasprioridadesestratgicasdeEspaayenladefensa colectiva, advirti de la necesidad de prestar igual o ms atencin al sur que al este.Citando nombres de ociales rusos al frente de las operaciones en Cri-mea y en el este de Ucrania, la historia y el sentimiento arraigado ruso depascercado,elgeneralMiguelngelBallesteros,directordelIEEE, describi cmo Rusia aprovechando el cambio del centro de gravedad delaestrategiaestadounidense,larelativaimpunidadqueofrecenlos conictoshbridosyladisparidaddeinteresesdelaUEsedesvien 2014 de las leyes internacionales y coloc a Occidente y a Rusia al borde deunanuevaguerrafra,diferentedelaanterior,sinduda,peromuy desestabilizadora.Rafael Calduch, catedrtico de Relaciones Internacionales, ve en la res-puesta de la OTAN a las principales amenazas del ltimo ao la conr-macin de la tendencia a recurrir cada vez ms a coaliciones ad hoc y expres serias dudas sobre la ecacia de agregar ms miembros que noaportanmsseguridadydecrearnuevasfuerzasdentrodela Alianza como la aprobada en Gales en respuesta a la crisis de Ucrania. Lascoalicionesadhoc,encualquiercaso,nopodranfuncionarsinla OTAN, record Aguirre de Crcer.ParaelpolitlogoyexpertoenseguridadFlorentinoPortero,lacausa principal de la actual incertidumbre es la falta de visin de la administra-cin Obama. Es un lder que no sabe muy bien qu hay que hacer en el mundo, arm. Cierto que en la UE no lo tenemos mucho ms claro. Sobre el futuro de la Alianza, manifest serias dudas de que los Estados Unidos vuelvan a ejercer el liderazgo de antao. No vamos a ms alian-zas permanentes, concluy, sino a ms alianzas de voluntarios.39Captulo primeroReformas en casa, problemas en el vecindario: la accin exterior de la unin europea en 2014Martn Ortega CarcelnResumenEn el plano institucional, la accin exterior de la Unin Europea estuvo mar-cada por las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2014, que dieron lugar al nombramiento de una nueva Comisin y de una nueva Alta Represen-tante, la italiana Federica Mogherini. El desarrollo de un Servicio Europeo de Accin Exterior eciente y de las operaciones civiles y militares de la Unin en su vecindario, sobre todo en frica, continu a lo largo de 2014. La crisis econmica supone un lmite para la capacidad de accin de los europeos, pero algunas operaciones han sido exitosas, como Atalanta en el ocano ndico. El acontecimiento internacional ms importante para la accin exterior europea en 2014 fue la crisis entre Ucrania y Rusia. La dedicacin de la UE a los proble-mas del este de Europa fue acompaada de una menor atencin a los graves conictos del Mediterrneo y del mundo rabe. En Ucrania, la accin exterior de la UE conden la anexin de Crimea a Rusia y los movimientos separatistas en el este, lo que llev a establecer sanciones econmicas a Rusia. Las ten-siones entre la Unin Europea y Estados Unidos, por un lado, y Rusia, por otro, pueden ser de largo plazo, ya que la realidad social de Ucrania est dividida y es muy difcil mantener su integridad territorial.Palabras claveUninEuropea,AltaRepresentanteparalaPESC,ServicioEuropeode AccinExterior,operacionescivilesymilitares,sancioneseconmicas, Crimea, Rusia, Ucrania.Martn Ortega Carceln40AbstractIn institutional terms, the EUs external action was marked by elections to the European Parliament in May 2014, which led to the nomination of a new European Commission and High Representative, the Italian Federica Mogherini. Developments such as an efcient European External Action ServiceandcivilianandmilitaryoperationsintheEUsneighborhood, particularly in Africa, continued in 2014. The economic crisis sets limits to the Europeans ability to act internationally, but some missions have been successful, for instance Atalanta, the naval force in the Indic Ocean. The single most important event for the EUs external action in 2014 was the Ukraine-Russia crisis. The EU was mainly focused on problems towards theEast,whichmeantlessattentiontoseriousconictsintheMedite-rraneanandtheArabworld.IntheUkrainiancrisis,theEUcondemned CrimeasannexationtoRussiaandseparatistmovementsintheEast, leading to economic sanctions vis--vis Russia. Tensions between the EU and the United States, on the one hand, and Russia, on the other, might be long-lasting, since Ukraines society is divided and keeping Ukraines territorial integrity seems to be very difcult.Key WordsEuropeanUnion,CFSPHighRepresentative,EuropeanExternalAction Service,civilianandmilitaryoperations,economicsanctions,Crimea, Russia, Ukraine.Reformas en casa, problemas en el vecindario:...41IntroduccinEn el ao 2014, la accin exterior de la Unin Europea estuvo marcada porlaseleccionesalParlamentoEuropeoquetuvieronlugarenmayo (y que llevaron al nombramiento de una nueva Comisin y de una nueva AltaRepresentante)yporlascrisisenregionesvecinas,haciaeleste en Ucrania y tambin en Oriente Medio. Muchos otros acontecimientos importantesfueronobjetodeatencinporpartedelaaccinexterior de la UE, que intenta pronunciarse sobre cualquier asunto global, pero el choque entre Rusia y Ucrania centr los esfuerzos de la diplomacia europea. Con todo, la enorme complejidad del caso hizo que la reaccin europea no tuviera un efecto determinante inmediato en la solucin de lacrisisodelacontroversiadefondo.Esmuyprobableque,trasel estallido del ltimo ao, solo el paso del tiempo permita un nuevo en-tendimientoentreRusiayUcrania,ascomounarelacinestablede estosdosactoresconlaUninEuropea.Porconsiguiente,lapresente contribucin al PANORAMA ESTRATGICO solo puede dar cuenta de las evolucionesmsrelevantesen2014yplantearlosproblemassubya-centes en dicho conicto.Enestecaptuloseconsideranprimerolascuestionesinstitucionales referidasalaaccinexteriordelaUE.Laetapanaldelmandatode Catherine Ashton como Alta Representante (enero 2010 - octubre 2014) supusounbuenmomentoparahacerbalancedelastransformaciones introducidas por el Tratado de Lisboa que entr en vigor en 2009. En un segundo punto se tratan las elecciones al Parlamento Europeo de 2014 y sus consecuencias para el nombramiento de altos cargos en la Unin. Aunque estas autoridades solo comenzaron su ejecutoria en los ltimos mesesde2014,podemosextraeralgunasleccionessobresudesigna-cin.Eltercerapartadodeestecaptulosereereadiversosasuntos regionales que ocuparon la accin exterior de la UE y que muestran una atencin ms marcada hacia el este que hacia el sur, as como a algunas cuestionestransversalescomolacooperacinaldesarrolloysucone-xin con la seguridad.En un cuarto punto se analiza la poltica de defensa de la Unin en 2014, que incluy importantes operaciones civiles y militares, y la continuidad delacooperacinentrelaUEylaOTAN,raticadaenlacumbredela Alianza Atlntica en Gales del mes de septiembre. Finalmente, este cap-tulo se reere al asunto ms espinoso, la crisis entre Rusia y Ucrania, y a las medidas que la Unin Europea tom para capear el temporal, incluida la adopcin de sanciones econmicas. Todos los observadores coinciden en armar que el uso de la fuerza armada ocurrido en Ucrania durante 2014 fue el ms grave vivido en el continente europeo desde las guerras de los Balcanes en la dcada de 1990. Como aquellos conictos, este ms reciente necesitar largo tiempo y muchos esfuerzos para superarse.Martn Ortega Carceln42Primer balance de los instrumentos de accin exterior puestos en marcha tras el Tratado de LisboaTras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en diciembre de 2009, se introdujeron nuevos instrumentos para la accin exterior de la Unin Eu-ropea.Enaquelmomentohabagrandesexpectativassobreloqueiba apoderconseguirseconlasnuevasestructuras.Cuatroaosymedio despus,laAltaRepresentante,CatherineAshton,hizobalancedesu gestin en un discurso solemne pronunciado ante el Parlamento Europeo el 3 de abril de 2014. Lady Ashton encarnaba el primer cargo que haba acumulado los tres puestos institucionales: una de las vicepresidencias delaComisin,lapresidenciadelConsejodeAsuntosExteriores(don-de se sientan los ministros de los Estados miembros) y el papel de Alto Representante de la PESC y la PCSD. En un ao de 2014 con multitud de asuntos complicados sobre su mesa de trabajo y con unas elecciones eu-ropeas a punto de celebrarse, la Alta Representante quiso echar la vista atrs para subrayar lo que haba conseguido en su mandato.1La prioridad declarada de Lady Ashton a lo largo de sus aos de ejercicio fue la creacin de un Servicio Europeo de Accin Exterior eciente, tarea organizativaquerealmentepuedeconsiderarsesuperadaconholgura. Este trabajo fundador deba integrar a diplomticos provenientes de los Estadosmiembros(unterciodelSEAE)juntoconlosfuncionariosdela Comisin y del Consejo, en un encaje que no siempre fue fcil. Los equili-brios entre pases deban respetarse, lo que llev a la Alta Representante anombraralprimerespaolparaunadelasdireccionesdelSEAEen 2012:LuisFelipeFernndezdelaPea,queseocupdesdeentonces de la Direccin General para Europa y Asia Central, con importantes dos-sierscomolosBalcanes,RusiaoTurqua.En2014Ashtondeclarque la estructura estaba terminada, pues la Unin Europea contaba con 140 delegacionesentodoelmundoymsdemilochocientosfuncionarios de nivel diplomtico europeo, con las direcciones pertinentes para asun-tos polticos y militares, as como doce representantes especiales, todos ellosintegradosenunserviciodeaccinexteriorbajosuautoridad.En laprctica,laexpansindelservicioexterioreuropeofueacompaada deacuerdosconEstadosmiembrosparaencontrarlassinergiasnece-sarias en algunas regiones del planeta, sobre todo en tiempo de reduc-ciones presupuestarias. Por ejemplo, Espaa rm en 2014 un acuerdo de cooperacin con el SEAE con el n de instalar la Embajada espaola en Birmania (Myanmar) en las ocinas de la delegacin de la UE en ese pas,trashaberrealizadoacuerdossimilaresconlaUEparanuestras representaciones diplomticas en Azerbaiyn o en Yemen.1ASHTON,Catherine:discursodeevaluacindelaPolticaExteriorydeSeguri-dadComnanteelParlamentoEuropeo,3deabrilde2014..Reformas en casa, problemas en el vecindario:...43La segunda prioridad declarada para Ashton era concentrarse en la ve-cindad de la Unin Europea, tanto en el este como en el sur. En su propio balance, la Alta Representante destac su implicacin en las negociacio-nes entre Serbia y Kosovo, lo que permiti un acercamiento de ambos a la Unin Europea. Ms al este, Catherine Ashton se emple a fondo en la crisis de Ucrania, aunque con resultados menos tangibles, como veremos ms adelante.En Oriente Medio el trabajo ms destacable de la Alta Representante se rerialafasenaldelacuerdoparalimitarelprogramanuclearde Irn, alcanzado en noviembre de 2013 entre ese pas y las tres potencias delConsejodeSeguridad(China,EstadosUnidosyRusia)mslastres potenciaseuropeas(Alemania,FranciayReinoUnido),grupoconocido como EU3+3, o tambin como P5+1. Este fue probablemente el momento ms brillante de la ejecutoria de Ashton, porque ella actu en cierto modo comoportavozdelacuerdohechoenGinebrayestuvopresenteenlas ltimas negociaciones con el ministro de Asuntos Exteriores iran, Moha-mad YavadZarif.Enestecaso,lostresEstadoseuropeosmencionados anteriormenteestuvieronacompaadosefectivamenteporlaUE,enla gura de su Alta Representante. En cambio, otros asuntos de la vecindad del sur de Europa no vieron una intervencin tan destacada ni de Catheri-ne Ashton ni de la diplomacia europea. En particular, el llamado desper-tar rabe, la guerra civil en Siria, la situacin en Libia tras la muerte de Gada o las evoluciones polticas en Egipto a lo largo de 2014 no contaron con una presencia sucientemente efectiva de la Unin Europea.La tercera prioridad para la Alta Representante saliente fueron las rela-ciones con los socios estratgicos de la UE, en particular Estados Unidos yChina.Aquhayquedestacarqueel26demarzode2014seprodujo la primera visita ocial del presidente Barack Obama a las instituciones europeas con motivo de la cumbre UE-Estados Unidos,2 y que 2014 fue el ao en que las negociaciones sobre el Acuerdo Transatlntico de Comer-cio e Inversiones (TTIP) tomaron bro.Sin duda, los responsables de comercio exterior de la UE son los prota-gonistas de estas negociaciones, pero tanto Ashton como el Servicio Ex-terior se emplearon a fondo para hacerlas avanzar. El destino quiso que unos das despus de la visita de Obama, el 31 de marzo, y por primera vez, un presidente de China, Xi Jinping, acudiera a Bruselas con el n de ampliar las conversaciones con la UE sobre comercio y sobre cuestiones polticas, dentro de un programa de dilogo que se ha dado en llamar la AgendaEstratgicadeCooperacinChina-UE2020.Evidentementelas relaciones polticas entre Estados Unidos y la Unin Europea, el comercio 2BENEDICTO SOLSONA, Miguel ngel: Cumbre Unin Europea-Estados Unidos: vuel-ve el matrimonio transatlntico, documento d