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유료방송서비스 내 동종 상품간 결합상품에 대한

방송 정책의 방향

주정민(전남대 신문방송학과 교수)

하주용(인하대 언론정보학과 교수)

1. 서 론

방송통신의 융합으로 미디어 서비스간 경계영역이 모호해지면서 다양한 결합서

비스가 등장하고 있다. 초기 결합서비스는 방송사업자와 통신사업자가 각자의 영역

에서 이질적인 성격의 서비스를 통합적으로 제시하던 형태였다. 그러나 방송과 통

신의 융합이 진전되면서 방송사업자나 통신사업자가 상호 다른 영역의 서비스를 결

합하여 제공하는 형태로 발전하였다. 방송사업자가 방송상품에 통신상품을 추가하

여 하나의 패키지로 구성하여 제공하거나, 통신사업자가 통신상품에 방송상품을 추

가하여 하나의 패키지로 제공하는 것이 가능해지면서 방송과 통신영역에서 방송,

전화, 초고속 인터넷 등의 서비스를 하나의 패키지로 묶어 제공하는 TPS(Triple-

Play Service)가 자연스러운 형태로 자리잡았다. 방송통신 분야에서 결합서비스의

활성화로 사업자들은 보다 저렴한 비용으로 가입자를 확보할 수 있게 되고, 가입자

들은 개별상품을 별개로 이용하는 것보다 저렴한 가격으로 다양한 서비스를 이용할

수 있게 되었다. 이러한 이유 때문에 결합상품은 방송통신융합시장에서 경제적 부

가가치를 높여주는 상품으로 주목받고 있다.

방송과 통신의 융합으로 확산되고 있는 결합상품은 사업자에게 비용 효율성뿐만

아니라 가입자 이탈을 최소화하는 장점을 갖고 있다. 그러나 한편으로는 유사한 서

비스를 제공하는 사업자끼리 경쟁적으로 가격인하를 추구하게 되고, 이를 통해 저

가의 시장구조를 형성하면서 방송산업의 선순환을 해칠 수도 있다. 시장경쟁의 관

점에서는 결합상품을 구성하는 특정 시장의 지배적 사업자가 다른 시장으로 그 지

배력을 전이시키는 우려도 낳게 한다. 뿐만 아니라 결합상품은 경쟁 규제정책의 관

점에서 시장지배적 사업자를 판단하기 위한 관련 시장 획정을 어렵게 하기도 한다

(최세경, 2007, 39-40쪽).

최근 디지털 기술의 발전으로 하나의 서비스를 다양한 창구를 통해 제공할 수

있게 되면서 방송과 통신시장에서도 다양한 결합상품이 등장하고 있다. 그런데 이

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들 결합상품이 제공하는 서비스의 유사성이 높아 사업자간 경쟁이 치열해지면서 이

들 사업자간 분쟁이 자주 발생하고 있다. 최근 KT스카이라이프와 Olleh KT가 제

공하는 이른바 OllehTVSkylife (OTS)라는 결합상품을 둘러싼 KT와 케이블TV간의

분쟁이 바로 그러한 결합서비스 분쟁의 사례이다. OTS서비스에 대한 가입자가 급

격히 증가하면서, 유사한 결합서비스를 제공하는 케이블TV의 가입자가 감소추세로

돌아서자 케이블 사업자는 KT가 약탈적 시장가격을 통해 시장질서를 교란시키고

있다고 주장한다. 이에 대해 KT스카이라이프는 ‘OTS’가 공정경쟁 저해 효과를 고

려하는 결합심사기준에 따라 정부 규제기관(방송통신위원회)의 승인을 받은 서비스

이기 때문에 문제가 없다고 주장하면서, 오히려 케이블TV가 OTS보다 더 저렴한

가격 책정을 통해 공정경쟁을 저해하고 방송시장의 발전에 부정적인 효과를 미친다

고 지적한다. 이러한 결합서비스를 둘러싼 사업자 간의 논쟁에 대해 방송통신위원

회는 뚜렷한 정책대안을 제시하지 못하고 있는 상황이다.

방송산업적인 측면에서 볼 때 방송과 통신의 융합으로 다양한 결합서비스의 등

장은 자연스러운 현상이다. 그런데 문제는 향후 다양한 결합상품의 등장에 따라 이

러한 분쟁이 발생할 가능성이 높아진다는 것이다. 기술혁신적 결합서비스의 등장은

방송산업의 경쟁활성화 뿐만 아니라 방송소비자의 후생을 높일 수 있다. 그러나 만

약 비정상적인 결합서비스가 증가하여 시장질서가 훼손될 경우 관련 산업의 활성화

를 저해할 뿐만 아니라 소비자의 후생도 줄어들게 된다.

이런 배경에서 이 글은 방송과 통신융합상황에서 발생하고 있는 결합서비스 관

련 분쟁의 특징을 살펴보고, 이를 효과적으로 조정하기 위한 정책방안이 무엇인지

를 살펴보고자 한다. 특히 최근 결합서비스 분쟁사례인 KT스카라이프와 케이블TV

간의 OTS 결합상품을 둘러싼 논란을 살펴봄으로써 방송통신 결합서비스 규제의 바

람직한 정책방향을 제시해 보고자 한다.

2. 결합상품에 대한 이론적 논의

1) 결합상품의 종류

결합상품이란 두 개 또는 그 이상의 상품을 묶어 판매하는 행위이다. 결합대상은

상품 수요에 있어서 개별적 성향이 강한 주상품인 독립재(independent good)와 동

일 소비시 효용 증대 효과가 큰 부상품인 보완재(complementary good) 등이다. 각

재화나 서비스의 보완성이 클수록 결합상품의 효율성이 증가하는 것으로 간주된다.

최근에는 기술의 발전과 상품 및 서비스의 진화에 따라 독립상품이었던 것들이 결

합되고 있는 것이 추세이다(권영주, 2003). 방송통신시장에서도 디지털기술의 발전

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과 융합의 진전으로 독립적인 상품이나 서비스가 결합상품으로 바뀌는 경우가 증가

하고 있다.

결합상품의 유형은 크게 두 가지로 대별할 수 있다. 하나는 순수 결합상품(pure

bundling)이고, 다른 하나는 혼합 결합상품(mixed bundling)이다. 순수결합은 결합

의 구성요소를 개별 판매하지 않아 소비자들은 반드시 결합된 형태의 소비를 강요

받게 된다. 유료방송의 프리미엄 채널을 시청하려면 기본채널이 반드시 포함되는

패키지를 구매해야 하는 경우가 이에 해당한다. 반면 혼합결합은 개별판매와 더불

어 결합판매가 제공됨에 따라 소비자들이 결합상품의 구성요소들을 개별로 구매할

수도 있고, 패키지로 일괄 구매할 수도 있도록 하는 것이다. 혼합결합의 경우 결합

상품의 가격이 개별 상품의 가격 합계보다 저렴한 것이 일반적이다(김원식․박민수,

2010). 예를 들어 현재 케이블이 제공하고 있는 방송과 초고속인터넷, 전화 등의 서

비스는 결합상품으로 구매할 수도 있고, 개별 상품 단위로 구매할 수도 있으며 결

합상품의 가격이 개별 상품 가격의 합보다 낮다.

방송통신 분야에서 기업의 결합상품 전략은 두 가지로 대별될 수 있다. 하나는

각각의 상품을 한꺼번에 전달할 수 있는 물리적인 네트워크를 기반으로 하는 상품

이고, 다른 하나는 각 서비스별 네트워크를 종합하거나 타사업자와의 전략적인 제

휴를 통해 이질적인 상품을 제공하는 방식이다. 전자는 양방향 광대역망을 구축하

여 통합서비스를 제공하는 경우인데, 일례로 하나의 통신회사가 인터넷망을 활용하

여 IPTV와 초고속인터넷 서비스를 제공하는 것을 들 수 있다. 후자는 복수의 망을

통해 서비스들을 제공하되, 그 제공주체는 인수합병이나 전략적 제휴로 단일화하는

형태에 해당한다(김도연․김동욱․조은기, 2006).

2) 결합상품과 시장 경쟁

결합상품이 공정경쟁과 관련되어 쟁점이 되는 것은 상품의 결합이 해당 시장의

경쟁을 침해하는가, 그렇지 않은가 하는 점이다. 전통적으로 결합상품이 해당기업이

판매하는 주상품보다는 결합상품인 부상품 시장으로 경쟁력을 확산하여 공정경쟁을

저해한다고 보는 입장과 꼭 그렇지만은 않다는 상반된 입장이 존재한다. 즉, 주상품

시장에서 독점력을 가진 기업이 결합상품을 통해 부상품 시장으로 자신의 독점력을

연장할 것이라는 시각도 존재하지만, 한편으로는 부상품 시장이 완전경쟁 구조이냐

의 여부에 따라 결합상품이 부상품 시장의 경쟁을 침해하지 않는다는 주장도 존재

한다. 이러한 점 때문에 결합상품이 반경쟁적인 행위인가에 대한 판단은 신중해야

한다는 의견이 지배적이다(최세경, 2007, 41쪽).

(1) 지렛대 이론

지렛대 이론(the classical leverage theory)은 결합상품의 반 시장경쟁적 효과에

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대해 우려한다. 지렛대 이론은 한 시장에서 독점력을 가진 기업이 결합상품을 통해

자신의 시장지배력을 ‘지레(leverage)’로 이용하여 다른 시장에서 새로운 독점력을

창출할 수 있다고 본다. 이러한 독점력의 확대로 경쟁기업들의 매출은 감소하고, 독

점기업은 초과이윤을 획득하게 된다(권영주, 2003). 일반적으로 주상품 시장에서 독

점력을 가진 기업이 소비자들로 하여금 반드시 자신의 부상품을 구매하도록 하면,

부상품 시장에서의 경쟁 기업들은 매출이 감소하고, 그 결과 극단적인 경우 퇴출된

다. 따라서 주상품 시장의 독점력을 보유한 기업이 자신의 독점력을 지레대로 이용

하여 부상품 시장을 독점하고 추가적인 독점이윤을 벌 수 있다는 것이다(이상승,

2002).

(2) 시카고학파와 가격차별 이론

지렛대 이론에 대해 시카고학파로 분류되는 경제학자들은 기업의 결합상품의 판

매가 단순히 독점력의 확대에 있는 것이 아니라고 주장한다. 즉, 보완관계가 강한

재화나 상품이 결합될 때 경쟁기업의 퇴출이 나타나면, 독점기업의 이윤이 증대되

지 않거나, 오히려 감소할 수도 있다는 것이다. 이들은 결합상품 판매와 같은 결합

행위로 독점력을 이전할 수는 있으나, 기존시장의 이윤 창출 능력을 유지하면서 독

점력을 상승시킬 수 없다는 것을 입증하였다.

한편으로 Adams와 Yallen과 같은 학자들은 독점기업이 독점력의 확대보다는 가

격차별화의 목적으로 결합상품을 판매할 수 있다는 견해를 밝혔다. 결합상품을 통

한 독점기업의 가격차별화는 각 경제주체의 지불의사의 합을 증가시키는 등 사회전

체의 후생과 소비자 후생을 높일 수 있으므로, 결합상품의 판매는 반경쟁적인 행위

가 아니라 경제주체의 합리적인 행위로 인정해야 한다는 입장이다(권영주, 2003).

(3) 전략적 차단이론

결합상품의 효과에 대해 전략적 차단이론을 주장한 학자들은 시카고학파의 주장

에 이의를 제기한다. 만약 시카고학파의 주장이 성립하려면 특정 기업이 독점력을

가지고 있는 제품을 주상품(tying product)으로 분류하고, 결합대상이 되는 제품을

부상품(tied product)으로 간주하는 경우, 부상품 시장이 완전경쟁적이거나 독점기업

의 주상품이 부상품 소비에 필수적 재화여야 한다는 것이다. 만약 부상품이 두 개

의 기업만이 존재하는 과점시장일 경우 선도기업의 결합상품으로 인해 경쟁기업의

이윤은 간소할 것이며, 선도기업은 결합상품을 통해 경쟁기업에 대한 반경쟁적 불

공정행위인 전략적 배제(strategic foreclosure)가 가능하다는 것이다. 특히 시장의

네트워크 외부성(network externality)이 강한 기업의 경우, 독점기업이 향후 결합

가능한 시장에서 경쟁기업의 잠재적 진입을 차단함으로써 중장기적으로 시장지배력

을 공고히 하는 수단으로 이용할 수 있다는 것이다(권영주, 2003).

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3) 결합상품의 시장효과

기업이 결합상품을 판매하는 동기는 다양하다. 다음의 <표 1>에 제시한 바와 같

이 효율성의 제고, 가격차별화, 가격규제 회피, 지배력 전이 및 유지, 후발사업자에

대한 대응 등이다. 기업이 결합상품 판매를 통해 다양한 측면에서 효율성을 제고하

고, 그것이 품질향상과 가격인하로 이어지면 소비자에게도 긍정적인 효과를 가져

올 수 있다. 그러나 독점기업이 결합상품의 판매를 이용하여 가격규제를 회피하거

나 다른 인접시장으로 지배력을 전이시키면, 기존의 독점력이 강화되어 결과적으로

소비자의 후생이 감소할 수 있다(김원식․박민수, 2010).

<표 1> 기업의 결합상품의 판매동기

동 기 내 용

효율성

제고

생산비용 절감 범위의 경제에 따른 비용절감

거래비용 절감 탐색비용, 교통비용, 조립비용 등 절감

기술혁신에 의한 제품통합 통합설계 기능

정보 비대칭하 품질관리시스템 재화의 경우 자사 제품 보완재를 이용하여

제품성능 유지

가격차별화 개별상품에 대한 소비자 선호의 이질성 동질화

가격규제 회피 특정 개별상품 가격규제시 결합상품으로 할인효과 발생

지배력전이 또는 유지 독점상품과 경쟁상품의 끼워팔기로 경쟁상품 구입 강제

후발사업자에 대한 대응 후발사업자의 결합판매에 대한 대응

*출처: 변정욱외(2006).

일반적으로 기업들은 결합상품을 통해 시장경쟁력을 제고하고, 소비자 후생을 극

대화하려는 시도를 한다. 그런데 실제 시장에서 결합상품은 친경쟁적 효과, 경쟁중

립적 효과, 그리고 반경쟁적 효과를 가져 올 수 있다. 이상승(2002)은 기업이 결합

서비스를 제공하는 이유와 동인을 다음의 세 가지 효과로 정리하여 제시하였다.

첫째로 결합서비스는 친 경쟁적 효과를 가져 올 수 있다. 이는 사업자들이 이종

의 상품을 공동으로 생산, 판매, 유통할 수 있도록 하여 대량 생산과 구입, 유통 및

판매를 통한 규모의 경제(economic of scale)와 관련 상품의 공동생산에 따른 범위

의 경제(economic of scope)에 따른 비용절감효과를 가져올 수 있기 때문이다. 아울

러 결합서비스는 독점기업이 자신의 판매하는 제품의 부제품을 외부기업으로 부터

수급할 경우, 묶음 판매를 통하여 판매 감소를 예방하는 효과를 얻을 수 있다.

둘째로 결합서비스는 경쟁 중립적 효과를 가져 올 수도 있다. 결합상품이 가격차

별화 효과와 상품차별화 효과를 가져오는 경우이다. 우선, 주 기업이 주 제품과 부

제품을 결합하여 판매함으로써 가격차별화 효과를 거둘 수 있으며 이를 통해 기업

은 더 높은 이윤을 낼 수 있다. 또한, 기업은 소비자에게 다양한 결합상품을 메뉴로

제시함으로써 지불의사가 높은 소비자에게는 고품질의 부 제품이 결합된 고급형 패

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키지를 선택하도록 유도하고, 지불의사가 낮은 소비자에게는 기본 품질의 부 제품

이 결합된 패키지를 선택하도록 유도할 수 있다. 이를 통해 기업은 소비자의 지불

의사를 파악할 수 있을 뿐만 아니라 소비자가 지불의사에 따라 자신에게 적합한 상

품을 선택하도록 할 수 있다.

셋째로 결합서비스는 반경쟁적 효과를 가져올 수도 있다. 전통적인 결합상품에 대

한 지렛대 이론에서 주장하는 것처럼, 기업이 결합상품을 판매할 경우 주 상품의 독

점력을 이용하여 부상품의 시장을 독점화하는 효과가 나타날 수 있다는 것이다. 즉,

주상품 시장에서 독점력을 가진 기업이 자신의 시장지배력을 이용하여 자신의 주상품

과 보완관계에 있는 부상품을 묶어 판매하거나 경쟁사의 부상품을 소비자가 구매시

자신의 주 상품의 공급을 거절하면, 부 상품시장에서 소비자의 자유로운 선택이 저해

되고, 경쟁기업들이 부당하게 소비자로부터 배제되어 주상품 시장의 독점기업이 보완

재 시장으로 자신의 독점력을 연장하는 반경쟁적 결과를 초래할 수 있다.

또한 기업들이 결합상품을 판매하는 이유가 부상품 시장의 독점화가 아니라 주

상품 시장의 독점을 동태적으로 경쟁위협으로부터 보호하려는 목적도 있다. 이러한

경우 상품의 끼워팔기를 통한 주상품 시장의 독점 유지는 독점기업에게는 이익이

될지 모르지만 새로운 부상품과 주상품의 시장 출현을 차단하여 소비자 잉여와 전

체 사회의 잉여를 감소시키는 반경쟁적인 효과를 가져올 수 있다. 예를 들어 마이

크로소프트사가 경쟁 인터넷 브라우저인 넷스케이프 축출을 위해 자사의 인터넷 브

라우저인 인터넷익스플로러와 운영체체인 윈도우98을 끼워팔았던 사례가 이에 해당

한다.

또한 결합상품이 반경쟁적인 결과를 낳을 수 있는 또 하나의 경우는 주 상품이

자연독점적인 산업이어서 정부의 가격규제를 받을 때, 규제받은 기업은 자신이 독

점적인 지위에 있는 상품과 완전 경쟁적으로 공급되는 관련 상품을 하나의 패키지

로 판매하면서, 부상품의 원가 이상으로 패키지의 가격을 주상품 가격보다 인하하

여 주상품의 가격규제를 피하는 시도를 할 수 있다. 또는 이와 반대로 결합상품의

가격 책정에서 부상품의 원가를 패키지의 가격에 완전히 반영하지 않아 주상품에서

부상품으로의 교차보조를 시도하고 부상품에서의 부당한 경쟁우위를 차지하려고 시

도할 수 있다.

3. 결합상품 관련 법제

1) 방송법상의 결합상품

현행 방송법에는 결합상품 판매 및 공정경쟁에 관한 조항이 없다. 다만 인터넷멀

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티미디어방송사업법 제12조(공정경쟁의 촉진) 제1항에서 ‘정부는 인터넷 멀티미디어

방송 제공사업의 효율적인 경쟁체제 구축과 공정한 경쟁 환경 조성을 위하여 노력

하여야 하고 다른 사업에서의 지배력이 인터넷 멀티미디어 방송 제공 사업으로 부

당하게 전이되지 아니하도록 하여야 한다’고 명시하고 있다. 그리고 제 2조에는 제1

항에 따른 효율적인 경쟁체제 구축과 공정한 경쟁 환경의 조성을 위한 경쟁정책 수

립을 위하여 인터넷 멀티미디어 방송 제공 사업에 대한 경쟁상황 평가를 실시하기

위하여 평가위원회를 구성한다고 명시하고 있다.

전기통신서비스가 포함된 결합상품에 대해서는 방송통신위원회가 ‘결합판매의 금

지행위 세부 유형 및 심사기준’을 고시하고 있다. 이는 전기통신사업자의 서비스를

염두에 둔 것으로 전기통신사업법 시행령 제42조 및 별표 3 Ⅴ. 제6호에 따라 결합

판매의 금지행위 세부 유형 및 심사기준(방송통신위원회고시 제2009-27호-3, 2009.

11. 5.)을 제시하고 있다.1)

이 고시 제3조(결합판매의 금지행위 세부 유형)에서는 전기통신사업자가 결합판

매를 함에 있어서 금지되는 행위의 세부 유형은 다음 각 호의 어느 하나와 같다고

제시하고 있다. 첫째는 이용자가 개별적으로 가입하거나 이용할 수 있는 전기통신

역무를 결합판매에 의해서만 가입하게 하거나 이용하게 하는 행위, 둘째는 인가역

무 제공사업자가 인가역무가 포함된 결합판매를 제공하거나 다른 전기통신사업자에

게 인가역무를 제공하는 경우, 동등결합판매에 필요한 필수요소를 정당한 이유 없

이 제공하지 아니하거나 부당하게 그 제공대가 등을 현저히 차별하는 행위, 셋째는

인가역무 제공사업자가 전기통신사업법 제10조제1항제1호에 따른 특수관계인의 지

위에 있는 자로 하여금 부당하게 다른 전기통신사업자와 현저히 차별적인 조건으로

전기통신역무를 제공케 하여 결합판매를 함으로써 다른 전기통신사업자의 동등결합

판매를 저해하는 행위로 유형화하고 있다. 그리고 이러한 금지행위인지 여부를 판

단함에 있어서는 결합판매로 인한 비용절감, 이용자편익 증대효과 및 시장지배력

전이 등 공정경쟁 저해효과를 고려한다고 명시하고 있다.

2) 공정거래법상의 결합상품

기업의 결합상품이 불공정경쟁 행위인지에 대한 규제는 이른바 ‘공정거래법’으로

불리는 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’로 규정하고 있다. 이 법의 제23조(불공

정거래행위의 금지) 제 1항에서는 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위를 ‘불공

1) 전기통신사업법시행령 제42조(금지행위의 유형 및 기준)에 의거하여 전기통신사업자들에게 금지하고 있는 유형으로 결합상품에 대해 명시하고 있다. 그 내용은 다음과 같다 ‘6. 전기통신서비스와 다른 전기통신서비스, 방송법 제2조에 따른 방송, 인터넷 멀티미디어 방송사업법 제2조에 따른 인터넷 멀티미디어 방송을 묶어서 판매(이하 “결합판매”라 한다)하여 이용자의 이익을 해치거나 해칠 우려가 있는 행위. 이 경우 이용자의 이익을 해치거나 해칠 우려가 있는지를 판단할 때에는 결합판매로 인한 비용절감, 이용자편익 증대효과 및 시장지배력 전이 등 공정경쟁 저해효과를 고려하여야 한다.’

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정거래행위’로 규정하고 기업은 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도

록 하여서는 아니된다고 규정하고 있다. 여기에서 불공정거래행위는 ① 부당하게

거래를 거절하거나 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위, ② 부당하게 경쟁자

를 배제하는 행위, ③ 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하거나 강

제하는 행위, ④ 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행

위, ⑤ 거래의 상대방의 사업활동을 부당하게 구속하는 조건으로 거래하거나 다른

사업자의 사업활동을 방해하는 행위, ⑥ 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대

하여 가지급금․대여금․인력․부동산․유가증권․상품․용역․무체재산권 등을 제

공하거나 현저히 유리한 조건으로 거래하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는

행위로 규정하고 있다. 따라서 부당한 결합상품의 판매 즉 ’끼워팔기‘에 대해 불공

정거래행위로 규정하고 있다.

아울러 이 법 23조는 불공정거래행위의 유형 또는 기준을 대통령령으로 정하도

록 규정하고 있다. 이에 따라 이 법 시행령 제36조(불공정거래행위의 지정) 제 1항

에는 공정거래법에 의한 불공정거래행위의 유형을 보다 구체적으로 제시하고 있

다2). 여기에서는 거래거절(공동의 거래거절, 기타의 거래거절) 차별적 취급(가격차

별, 거래조건차별, 계열회사를 위한 차별, 집단적 차별), 경쟁사업자 배제(부당염매,

부당고가매입), 부당한 고객유인(부당한 이익에 의한 고객유인, 위계에 의한 고객유

인, 기타의 부당한 고객유인), 거래강제(끼워팔기, 사원판매, 기타의 거래강제), 거래

상 지위의 남용(구입강제, 이익제공강요, 판매목표강제, 불이익제공, 경영간섭), 구속

조건부거래(배타조건부거래, 거래지역 또는 거래상대방의 제한), 사업활동 방해(기술

의 부당이용, 인력의 부당유인․채용, 거래처 이전 방해, 기타의 사업활동방해), 부

당한 지원행위(부당한 자금지원, 부당한 자산․상품 등 지원, 부당한 인력지원)이라

는 9가지로 제시하고 있다. 기업의 행위가 이러한 9가지 유형에 해당되는지에 대한

기준은 공정거래위원회에서 판단하도록 하고 있다.

4. 방송통신 서비스 결합상품 분쟁 사례: OTS의 경우

1) 방송통신 결합서비스의 의미

각종 뉴미디어 매체가 속속 등장하면서 기술과 서비스의 발전은 규제의 틀을 뛰

어넘고 있다. 과거의 융합이 기술의 융합이었다면 현재의 융합은 서비스와 시장의

융합의 양태를 보이고 있다. 우리나라에서도 2007년 통신서비스의 결합판매에 대한

정부의 규제가 완화된 이후 결합서비스 제공이 본격화되었으며(이종관, 2011), 이제

2) 부록1 내용 참조.

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방송통신서비스 시장에서 결합상품이 대세가 되었다. 방송통신 결합상품을 통해 가

입자는 다양하고 파격적인 할인혜택을 누릴 수 있게 되었다. 그러나 동시에 방송과

통신이라는 이종 서비스가 결합을 통하여 하나의 시장에서 경쟁함으로써 가입자 유

치를 둘러싼 치열한 경쟁이 벌어지고 있다.

특히 2009년 8월 스카이라이프의 HD실시간 위성방송서비스와 KT의 IPTV서비

스(실시간 방송채널, VOD, 양방향서비스)가 결합된 상품(OllehTVSkylife: OTS)을

출시하면서 가입자가 급증하게 되자 케이블SO사업자가 이를 공정거래법 위반 행위

로 신고하면서 갈등이 빚어지고 있다. 이러한 갈등의 핵심은 위성방송의 실시간채

널 서비스와 통신사업자의 IPTV서비스간 결합이 신종상품인지 변종상품인지에 대

한 이해의 차이에서 비롯된다고 할 수 있다. 즉, 새로운 서비스가 기술변화에 따른

단일상품으로 이해될 수 있는지 아니면 기존 결합상품에 대한 부당한 결합인지에

대한 논란이라고 볼 수 있다.

일반적으로 결합상품은 서로 다른 서비스의 결합과정에서 결합상품간 할인율을

통한 약탈적 가격 책정이나 가격 압착을 통하여 경쟁을 제한하거나 상품 중 어느

하나의 시장에서 보유하고 있는 지배력이 결합상품간 비용이전을 통하여 다른 구성

상품 시장에 전이되는 문제를 야기하기도 한다(이종관, 2011). 그러나 한편으로 결

합상품은 서비스 이용요금의 하락을 가져와 소비자의 편익이 증대되며 사업자의 입

장에서도 범위의 경제를 활용하여 공동비용 절감과 비용 효율성이 증대되는 긍정적

기능을 수행한다. 산업적 측면에 있어서도 결합상품간의 시장내 경쟁과 시장간 경

쟁을 촉진하여 시장경계의 완화나 소멸을 가져오는 기능을 수행하기도 한다.

실제로 방송시장에서 흔히 나타나는 이종 서비스간 단순 결합은 다양한 방송, 통

신 서비스를 묶어서 판매하는 형태로 고객 가치개선 측면보다는 사업자의 마케팅

전략에 의한 상품이라 할 수 있다. 즉, 치열한 경쟁시장에서 통신사업자의 가입자

이탈방지 또는 방송사업자나 신규사업자의 가입자유치를 위한 저가결합상품으로 이

용되는 경우가 많으며, 가입자 유지를 위한 기간약정이 포함되어 있다. 그러나 기술

발전에 의한 융합서비스는 유선, 무선, 방송네트워크가 하나의 네트워크로 융합되거

나, 핸드폰, PC, TV가 하나의 디바이스로 융합된 형태로 구현되고 나아가 각각의

서비스가 합쳐진 새로운 서비스를 구현하는 형태로 발전할 수 있다. 특히 다양한

상품의 결합이 용이하게 이루어질 수 있는 융합환경에서 새롭게 나타나는 대체형

융합상품들을 경쟁을 제한하는 결합서비스와 같은 수준에서 평가해서는 안될 것이

다. 따라서 방송통신시장에서 등장하고 있는 다양한 결합상품에 대한 평가는 기술

의 진보에 따른 새로운 유형의 서비스인지 아니면 기존의 방송서비스의 발전을 저

해하는 부당한 경쟁인지에 대한 진지한 평가를 필요로 한다.

- 12 -

2) 방송시장내 결합상품 경쟁

(1) 케이블산업

케이블TV는 1500만 가구를 가입자를 확보(2010년 12월 기준)한 유료방송업계의

제 1 사업자로 아날로그 케이블TV, 디지털 케이블TV 등의 다채널 실시간방송과

VOD 등 방송서비스뿐만 아니라 초고속인터넷(280만), 인터넷 전화 등의 통신서비

스 및 이들 서비스가 결합된 결합상품을 판매하고 있다.

케이블SO는 전국 77개 권역에서 지역독점 방송사업을 수행하면서 전국단위 서

비스인 위성방송 및 IPTV와 경쟁하고 있다. 케이블SO는 2000년대 초반 120여개

업체가 존재했으나 이후 활발한 인수합병을 통해 현재 CJ, 티브로드, 씨앤앰(C&M)

등의 3대 복수종합유선방송사업자(MSO)가 SO가입자의 60% 이상(924만 가구)을

보유하고 있으며, 전체 SO 방송사업수익의 약 63%를 점유하고 있다. 2009년 큐릭

스(63만가구)를 인수한 바 있는 티브로드(Tbroad)는 2011년 부산의 동서디지털방송

을 인수하여 전국 22개 SO, 약 326만 가구의 가입자를 확보하게 되었다. 2010년 4

월 온미디어(45만 가구)를 인수한 CJ헬로비전은 2011년 포항방송과 신라방송을 인

수해 전국 19개 SO의 327만 가구를 확보하게 되었다. C&M은 2011년 GS강남과

GS울산을 인수해 서울, 경기, 울산지역의 18개 SO, 총 271만 가구를 보유하게 되었

다. 여기에 HCN(134만 가구)과 CMB(129만), 그리고 10여개의 개별 SO 등이 총

583만 가구를 보유하고 있다. 이들 5대 MSO는 종합유선방송 방송사업수익의 약

83%를 점유하고 있다.

(2) 위성방송산업

스카이라이프가 2002년 3월 1일 위성을 통한 전국 디지털 다채널방송 서비스를

시작하여 유료방송시장의 경쟁을 촉발하였다. 그러나 사업초기 지상파 방송재송신

이 불가능하여 예약가입자의 이탈과 신규가입자의 감소를 경험하였으며, 2005년에

이르러서야 지상파 권역별 재송신이 허용되면서 채널경쟁력을 갖추게 되었다. 특히

2007년부터 케이블 MSO를 중심으로 기존의 단체계약 중심의 공동주택 가입자가

개별계약으로 전환되면서 적극적인 마케팅에 나서 신규가입자를 확대하였다.

2010년 KT(지분율 32.12%)의 자회사로 편입된 스카이라이프는 72개의 디지털

HD방송채널서비스를 제공하고 있다. HD채널에 대한 선행투자를 통해 유료방송사

업자 중 가장 많은 고화질 방송서비스를 제공하고 있으며, 3D 전용채널 서비스도

제공하고 있다. 그러나 위성방송의 특성상 양방향서비스에는 매우 취약하다. 이런

점에서 위성방송사업자와 통신사업자간 결합서비스인 OTS는 위성방송의 한계를

극복하기 위한 Return Path확보 차원에서 진행되고 있는 것으로도 볼 수 있다. 스

카이라이프는 2010년 방송사업매출액은 약 3,515억 4천만원이었으며, OTS 수수료

등으로 KT에 449억 3600만원을 지급하였다.

- 13 -

(3) IPTV 산업

2006년부터 VOD중심으로 서비스를 제공해오던 IPTV사업자들이 2008년 말 상

용화되면서 실시간 방송채널서비스를 개시함으로써 유료방송사간 경쟁이 더욱 치열

해지고 있는 상황이다. IPTV는 현재 KT, SK브로드밴드, LG유플러스 등 3사가 실

시간 방송, VOD 등의 방송서비스와 초고속인터넷, 유무선전화 등의 통신서비스를

제공하고 있다. 상용서비스를 제공한지 2년만인 2010년 12월 300만 가입자를 돌파

(실시간 가입자 기준)하였다. IPTV는 VOD서비스에는 강점을 가지고 있으나, 지상

파 계열 PP와 일부 스포츠 채널을 확보하지 못해 케이블TV에 비해 상대적으로 매

력이 떨어지는 상황이다.

<표 2> IPTV 3사 가입자 현황(2010.12.17일 기준)

KT (OllehTV) SK브로드밴드(B tv) LG유플러스 (U+TV) 총계

1,686,310

(56.2%)

706,672

(23.5%)

610,003

(20.3%)

3,002,985

(100%)

* 출처: 디지털미디어산업협회 보도자료(2010. 12. 20), IPTV 실시간 가입자 300만 돌파.

3) 가입자 유치 경쟁

다채널유료방송 가입자 수는 2010년 3월 말 기준 총 2,229만 4천 명에 이른다.

이중 종합유선방송이 전체시장의 67.4%를 차지하고 있으며 위성방송이나 IPTV가

약 20%를 차지하고 있다. 특히 종합유선방송사업자(SO)는 77개 방송구역 모두에서

가입자 및 매출액 점유율 기준 1위를 차지하고 있으며, 이중 70개의 구역에서 SO의

가입자 및 매출액 점유율이 50%를 초과하고 있다(방송통신위원회 2009년 방송시장

경쟁상황평가).

<표 3> 매체별 유료방송 가입자수3)

구분 2009.12 가입자수(비율) 2010. 3 가입자수(비율)

유료방송 총계 22,062,740 (100%) 22,294,159 (100%)

종합유선방송 15,053,855 (68.2%) 15,037,374 (67.4%)

일반위성방송 2,457,408 (11.1%) 2,487,192 (11.2%)

실시간 IPTV 1,741,455 (7.9%) 1,963,784 (8.8%)

* 출처: 2010 방송산업실태조사보고서. 중계유선, 위성DMB, Pre-IPTV는 표시하지 않음.

이들 세 유료방송서비스 제공사업자는 가입자 확보를 위해 치열하게 경쟁하고

3) 통계청의 2010 인구주택 총조사 잠정집계발표에 따르면, 2010.11.1.현재 우리나라의 가구수는 총 1,733만4천 가구이다. 여기서 다채널유료방송의 가입자 수가 총 2,229만 명이라는 것은 우리나라의 대부분의가구가 1개 이상의 다채널유료방송을 시청하고 있음을 의미한다. 동양종합금융증권 리서치센터의 분석에 의하면 유료방송 보급률은 2006년 101.8%로 처음으로 100%를 넘어선 이후 2010년에는 125.6%에 달하는 것으로 나타났다.

- 14 -

있다. 아래 <표>에 제시된 바와 같이 다채널유료방송시장에서 SO 가입자는 거의

정체된 반면 위성방송 및 IPTV의 가입자수 증가가 두드러지고 있다. 특히 2009년

3분기부터 케이블TV 가입자는 감소하는 추세를 보이고 있다. 이런 상황은 비단 우

리나라만의 추세는 아니며 미국에서는 케이블TV 가입자 해지 사례를 지칭하는

Cord cutting 이라는 신조어가 생겨나기도 하였다.

<표 4> 유료방송서비스 가입자 변화추이(2009-2010년)

2009.9 2009.12 2010.3 2010.6 2010.9 2010.12

케이블TV* 15,360,963 15,294,603 15,264,828 15,225,892 15,174,266 15,076,585

Analog12,869,680

(83.8%)

12,624,541

(82.5%)

12,408,125

(81.3%)

12,128,461

(79.7%)

11,909,051

(78.5%)

11,651,080

(77.3%)

Digital2,491,283

(16.2%)

2,670,062

(17.5%)

2,856,703

(18.7%)

3,097,431

(20.3%)

3,265,215

(21.5%)

3,425,505

(22.7%)

위성방송** 2,410,261 2,457,408 2,487,193 2,614,394 2,672,180 2,825,963

OTS결합16,050

(0.7%)

86,775

(3.5%)

148,954

(6.0%)

323,371

(12.4%)

417,154

(15.6%)

643,178

(22.8%)

실시간IPTV*** - 1,741,455 1,963,784 - - 3,002,985

* 출처: *케이블협회, **Skylife, ***2010방송산업실태조사보고서 및 한국디지털미디어산업협회

유료방송서비스별 가입자 추이

0

2,000,000

4,000,000

6,000,000

8,000,000

10,000,000

12,000,000

14,000,000

16,000,000

18,000,000

2009.9 2009.12 2010.3 2010.6 2010.9 2010.12

케이블TV

Analog

Digital

위성방송

OTS

실시간IPTV

케이블TV 가입자의 감소 추세와는 달리 최근 논란이 되고 있는 OTS 가입자는

급격히 증가하고 있는데 2009년 12월 86,775명이던 가입자수가 2010년 12월 643,178

명으로 55만 6천여 명이 증가했다. 이처럼 OTS가입자가 급격히 증가하고 있는 이

유 중의 하나는 위성방송의 실시간 HD채널과 KT의 IPTV가 가진 막대한 VOD(약

9.3만여편), 초고속인터넷, 집전화 등을 저렴한 가격에 제공하기 때문이다. 특히 여

- 15 -

타 IPTV사업자와 SO들이 제공하고 있는 콘텐츠보다 더 많은 콘텐츠를 제공함에도

불구하고 가격경쟁력까지 갖추었다는 것은 소비자 입장에서 매력적인 상품으로 평

가되고 있다(동양종합금융증권 리서치센터, 2011).

미국 유료방송시장에서도 최근 위성방송사업자와 통신사업자 간의 결합서비스

사례가 나타나고 있다. 미국의 경우 위성방송사인 DirecTV의 방송서비스와 통신회

사인 Verizon의 유선전화 및 인터넷서비스가 결합된 Triple Freedom이 출시되어

DirecTV의 가입자가 지속적인 증가추세를 보이고 있다.

<표 5> OTS와 MSO 결합상품 요금 비교(2011. 3. 기준)

(단위: 원, %)

구분 OTSCJ헬로비전 현대 HCN

디지털 아날로그 디지털 아날로그

표준요금

(무약정)

저가 20,000 15,000 4,000 - 4,000

중가 25,000 - 6,000 20,000 8,000

고가 30,000 22,000 10,000 26,000 15,000

결합요금

(3년

약정)

저

가

단품 12,000 9,000 4,000 - -

인터넷결합 31,000 25,800 20,800 - -

중

가

단품 15,000 - 6,000 12,710 6,800

인터넷결합 34,000 - 22,800 27,160 21,250

고

가

단품 20,000 13,200 10,000 16,280 15,000

인터넷결합 39,000 30,000 26,800 30,730 29,450

셋탑박스 임대료(3년약정) 4,000 5,000 5,0002,000

(고급형)

<표 6> OTS상품과 타 디지털서비스 가격경쟁력 비교

(단위: 원/월, 3년 약정기준)

유형 사업자 상품명 TV TV+인터넷TV+인터넷+

전화

OTS KT +Skylife

이코노미 12,000 31,000 32,000

스탠다드 15,000 34,000 35,000

프리미엄 20,000 39,000 40,000

IPTV

KT 기본형 12,800 34,000 35,000

SKB 라이트 12,000 37,245 38,095

LG U+ 스마트HD 15,000 32,000 34,500

Cable TV

CJ헬로비전베이직 17,750 31,000 34,800

프리미엄 23,700 37,800 39,800

HCN디지털실버 17,600 31,160 33,680

디지털골드 21,800 34,730 37,040

* 출처: 동양종합금융증권 리서치센터(2011. 5). ‘KT 미디어그룹’

이런 상황에서 선두 매체인 SO는 위성방송과 IPTV에 맞서 기존 가입자의 유지

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및 신규 가입자 확대를 위한 마케팅을 치열하게 전개하고 있다. 과거 케이블 SO 및

MSO들은 공동주택 단체가입에게 방송상품을 3천원 내외의 염가로 공급하고 관리

비 합산 청구 등을 통하여 가입자 이탈방지 및 방송컨텐츠 시장의 약탈적 가격 유

지 등의 행위로 비판을 받기도 하였으며, 종합유선방송 상품의 채널편성 변경하거

나, 거래상 지위를 남용하여 PP에게 불이익을 가하거나 일부 채널의 공급중단 등의

불공정거래 행위로 수차례의 시정조치 및 과징금을 부과받기도 하였다(공정위 2010.

12. 27 및 2011. 5. 16 보도자료). 뿐만 아니라 케이블TV는 위성방송과 IPTV 등 뉴

미디어 도입시마다 프로그램공급을 제한하는 견제를 벌이기도 하였다. 특히 새로운

플랫폼이 등장할 때마다 지상파방송 재전송 허용여부는 항상 첨예한 쟁점이 되어

왔는데 위성방송도입시와 IPTV 도입시 지상파방송 재전송 허용여부를 둘러싼 논란

등이 그것이다. 특히 공정거래위원회는 스카이라이프와 민영방송사업자간 방송프로

그램의 위성방송 재송신 협상을 방해한 행위를 경쟁제한 행위로 위법하다고 판단한

바 있다(공정위 의결 제2004-302호, 2004. 11. 22). 또한 최근에는 MSO사업자들이

IPTV사업자의 방송채널 구매를 방해한 담합행위가 적발되어 과징금 부과 및 고발

을 당하는 사례가 발생하기도 하였다.

이와는 달리 최근 유료방송사업자들 간의 경쟁이 결합상품 판매와 가격할인을

통해 나타나기도 하는데, 방송서비스와 초고속인터넷, 인터넷 전화 등의 결합상품

가입자에게는 개별상품별 구매시보다 할인된 가격에 서비스를 제공하며, 장기계약

에 따른 추가할인을 부여한다.4) 방송법상 유료방송사업자는 이용요금 및 약관을 신

고하도록 하고 있으며, 이용요금은 방송통신위원회의 승인을 얻도록 하고 있다.

4) 주요 쟁점

현재 OTS를 둘러싸고 케이블이 제기하고 있는 주요 쟁점은 다음과 같다. 첫째

OTS 상품은 방송과 방송 간, 즉 동종상품 간의 결합상품으로 법적 근거가 없는 행

위이며 사실상의 담합행위라는 것이다. 즉, 위성방송과 IPTV 두 방송매체가 경쟁하

지 않고 방송사업자간 합의에 의해 상품을 구성하고 가입자를 공유하는 것으로 신

규 플랫폼 도입을 통한 시청자 선택권 확대와 시장 경쟁 촉진이라는 정책목표에 어

긋난다는 것이다.

이에 대하여 Skylife는 사실상 권역별 독점이었던 방송시장에서 OTS 결합상품

의 출현으로 인해 오히려 경쟁이 활성화되고, 소비자 후생이 증가하는 긍정적 효과

를 가져왔다고 주장한다. 아울러 실제 유료방송시장 가입자 추이에서 나타나듯

OTS결합상품은 방송시장의 신규수요를 창출하는 것이지 출혈경쟁이 아니라는 점

을 지적한다. 특히 방송매체간의 결합이라는 점에 대해서 IPTV는 유력 PP사업자의

4) SO의 TPS(다채널방송, 인터넷, 인터넷 전화) 결합상품은 2008년 출시되었다.

- 17 -

채널공급 거절에 따른 콘텐츠 경쟁 열위를 극복하고, SkyLife는 Return path 제약

에 의한 양방향성의 한계에 따른 VOD 경쟁력의 열위를 양 사업자의 장점 활용을

통해 극복하기 위한 불가피한 선택이었음을 강조하고 있다.

둘째, 케이블TV업계는 스카이라이프의 위성방송과 KT의 IPTV가 결합된 OTS

상품은 위성방송사업자로 허가를 받지 않은 통신사업자가 무허가 방송사업을 제공

하는 행위라고 주장하였다. 즉, IPTV사업자인 KT가 위성방송사업자인 스카이라이

프의 마케팅, 가입자 유치, 과금 및 애프터서비스 등을 제공하는 행위는 단순 마케

팅 대행이 아닌 스카이라이프의 위성방송사업권을 무단으로 사용하는 역무위반행위

라는 것이다. 이처럼 KT가 스카이라이프의 방송사업에 실절적인 영향력을 행사함

으로써 공정성, 공익성, 다양성 확보 등을 목표로 하고 있는 방송정책의 목적에 부

합하지 않는다는 주장이다. 또한 실질적인 결합상품이면서도 OTS 자체의 약관이

없음을 지적하면서 KT의 자의적 사업 운용이 가능하다는 점을 문제로 지적하고 있

다. 특히 방송수신설비용으로 역무가 규정되어 있는 공동주택의 공시청망에 대한

복원을 KT가 무료로 지원해주는 행위에 대해서는 공정거래법(23조)이 금지하고 있

는 불공정 거래행위에 해당하며 이를 통해 통신의 막강한 지배력을 방송에 전이시

키는 계열사간 부당지원이라는 것이다.

이러한 주장에 대하여 Skylife는 OTS상품에 대한 수입배분에 있어, 두 결합서비

스 제공사가 협상을 거쳐 수입과 비용을 공정하게 배분하여 어느 일방이 타방을 부

당하게 지원하고 있지 않고 있다는 점을 강조하고 있다.

셋째, OTS 결합상품의 가격이 약탈적 가격으로서 공정거래법이 제한하고 있는

시장지배적 지위 남용 행위라는 주장이다. 즉, OST상품에서 제공되는 실시간 방송

서비스는 원가를 보전하지 못할 수준의 치명적 할인이라는 것이며, 이로 인해 PP

수신료 규모가 감소하고 이는 다시 콘텐츠 시장의 투자의지를 잠식하여 방송시장에

부정적인 결과를 초래한다는 것이다. 뿐만아니라 방송콘텐츠사업자는 다양한 플랫

폼을 통한 송출을 늘려 수익을 증대시키고자 하나 OTS로 인하여 특정 플랫폼에 대

한 송출기회가 제약당함으로써 시청자의 선택권을 제한하게 될 것이라고 우려한다.

이에 대하여 Skylife는 2개의 상품이 결합하여 할인되는 경우 각 상품이 모두 일

정한 비율대로 할인되는 것이므로 정상적인 결합상품이라고 주장한다(디지털데일리,

2011.3.24). 또한 2010. 7 약관변경 승인신청을 통해 부당염매5) 소지를 제거했으며,

해당 결합상품 출시시 전기통신사업법의 결합심사기준에 따라 ‘결합판매로 인한 비

용절감, 이용자편익 증대효과 및 시장지배력 전이 등 공정경쟁 저해효과’를 고려한

결과 OTS결합상품은 요금적정성 심사 간소화 기준(현행 30% 미만 할인)에 부합하

여 약탈적 가격이 아닌 것으로 간주되어 심사 면제 처분을 받았음을 반론으로 제시

5) 부당염매란 자기의 상품 또는 용역을 공급함에 있어서 정당한 이유없이 그 공급에 소요되는 비용보다현저히 낮은 대가로 계속하여 공급하거나 기타 부당하게 상품 또는 용역을 낮은 대가로 공급함으로써자기 또는 계열회사의 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 행위(공정거래법 시행령 별표 1의 2)

- 18 -

하고 있다(헤럴드경제, 2011.4.18). 즉, 하이브리드 셋톱박스라는 기술혁신과 사업제

휴를 통한 비용절감 등 범위의 경제 효과를 통하여 가격인하가 가능하다는 것이다.

마지막으로, 위성방송서비스와 IPTV서비스간 결합이 모회사-자회사 관계인 KT

에서만 가능하므로서 공정거래법이 금지하고 있는 부당한 거래 거절이나 차별적 취

급 행위가 나타날 우려가 있다. 그러나 실제 여타 IPTV사업자 중 Skylife에 대하여

OTS와 같은 결합서비스를 요청한 사업자는 없으며, 결합서비스를 위한 하이브리드

셋톱박스 개발과 보급에 소요되는 비용을 감안하면 그 실현 가능성이 낮은 것으로

보인다.

현재 KT와 스카이라이프의 OTS서비스를 둘러싸고 제기되고 있는 문제의 핵심

은 이 결합서비스의 성격이 무엇인가에 관한 것이다. 케이블 사업자는 OTS상품을

변종 결합상품으로 규정하고 통신시장내 독점력을 가진 KT가 방송끼워팔기를 통하

여 통신시장의 지배력을 방송시장에 전이하고 있다고 보는 반면, KT와 스카이라이

프는 IPTV와 위성방송의 한계를 극복하고 서로의 장점을 결합한 신종 하이브리드

서비스라고 보는 입장이다. 만약 OTS서비스가 융합환경에서 새롭게 나타나는 대체

형 융합상품이라면 이는 경쟁촉진이라는 긍정적 가능성이 있다. 따라서 역동적으로

변하고 있는 방송통신산업의 특성을 고려하여 새로운 상품인지 여부에 대한 신중한

검토가 선행되어야 할 것이다.

6. 맺음말

방송과 통신의 융합으로 미디어 사업자간 결합상품이 지속적으로 증가할 것으로

보인다. 특히 최근 등장하고 있는 N-스크린 서비스의 확산 등으로 하나의 네트워크

를 통행 다양한 상품이 제공되는 서비스가 증가할 것으로 예상된다. 아울러 미디어

시장의 경쟁강화로 이종매체간 제휴와 연대 및 결합을 통해 다양한 결합상품을 출

시할 것으로 보인다.

새롭게 등장하고 있는 다양한 결합서비스들은 사업자간 경쟁의 우위를 변화시켜

시장의 변화를 야기하는 긍정적인 효과뿐만 아니라 기존 시장의 지배력을 남용하여

경쟁자를 배제하는 부정적인 효과를 초래하기도 한다. 특히 결합상품의 가격전략에

의해 시장지배력 전이가 이루어질 가능성도 있다(홍명수, 2010). 그런데 현행 공정

거래법상 시장지배력 전이의 판단에 있어 시장의 획정이 선행되어야 한다.

상식적인 수준에서 SO, 위성방송 및 IPTV는 모두 다채널의 방송프로그램을 유료

로 제공하는 사업으로서 가입자의 수신료를 주된 수입원으로 하고 있으며, 한정된

시청자(가구)를 대상으로 가입자 유치를 위해 상호 경쟁하고 있으므로 같은 시장에

서 경쟁하고 있는 것으로 간주할 수 있다. 특히 제공하는 방송의 상품구성이나 채널

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수 및 수신료가 유사하여 소비자들의 자유로운 방송매체선택 즉, 매체간 구매전환이

가능하고, 대부분의 다채널 유료방송 가입자들은 종합유선방송, 위성방송 또는 IPTV

중 하나에만 가입하는 경향이 있는 등 대체성이 강하여 관련 상품시장을 미국에서와

같이 ‘다채널유료방송시장’으로 획정할 수 있다. 그러나 케이블TV 및 위성방송과

IPTV를 각각 다른 법으로 규율하고 있는 우리나라에서 이러한 시장획정이 이루어졌

는지의 여부도 불명확한 실정이며, 만약 시장획정이 이루어진다 하더라도 방송서비

스와 통신서비스의 융합상황을 적절하게 반영할 수 있을지도 미지수이다. 또한 스마

트미디어의 등장으로 시청각 콘텐츠의 거래가 다양해지는 상황에서 그렇게 이루어진

시장획정이 새로운 서비스를 어떻게 포괄할 수 있을지도 미지수이다.

아울러 새롭게 등장한 결합상품의 개념정의와 시장지배력 전이 문제에 대한 논

의만큼이나 중요한 것은 현재 유료방송시장내에서 발생하고 있는 불공정거래행위에

대한 방지 노력이다. 유료방송시장내에서 가격할인 경쟁은 어제오늘의 일이 아니다.

결합상품과 장기계약에 대한 요금할인 뿐만 아니라 거의 모든 사업자가 서비스 변

경에 따른 위약금을 지원하거나 상품권, TV 무료설치 등의 경품을 제공하기도 하

고, 일정기간 서비스 무료 제공 등의 가입자 유인책을 사용하고 있다. 이러한 불공

정행위들은 방송사업의 수익성을 떨어뜨리고 궁극적으로 콘텐츠 시장의 수익을 떨

어뜨려 방송산업의 건전성을 저해하는 요소로 작용할 가능성이 높다. 방송시장의

무질서를 개선하기 위하여 유료방송사업자들의 시장행위에 대한 적극적 규제가 필

요한 시점이다.

이러한 상황에서 방송통신시장에서 나타나고 있는 다양한 결합상품과 이에 따른

경쟁행위를 적절히 규제하기 위하여 다음과 같은 정책방안 마련 및 관련 법제의 개

선이 필요하다.

첫째는 방송통신 결합상품의 공정한 시장행위 질서를 마련하기 위해 시장상황평

가를 통한 시장획정 방안 마련이 필요하다. 시장획정은 방송과 통신이 융합하는 상

황을 고려하여 이들 간의 다양한 결합상품이 출시될 수 있다는 점을 고려한 방안을

마련해야 할 것이다. 이를 통해 동일한 시장에서는 동일한 규제를 통해 공정한 질

서를 마련하고, 이종시장에서는 상품과 서비스의 교차서비스가 출시될 경우 상호간

의 시장질서를 존중해주는 기준을 마련하여 시행하는 것이 필요하다.

둘째는 현행 전기통신사업자법 시행령과 방송통신위원회의 고시인 ‘결합판매의

금지행위 세부 유형 및 심사기준’의 보완이 필요하다. 현재 전기통신사업자법 시행

령 42조와 이에 따른 방송통신위원회의 고시는 통신사업자내의 결합상품에 대한 기

준만을 제시하고 있다. 따라서 이들 관련 법제를 방송영역에서의 결합상품, 그리고

통방송과 통신의 결합상품으로까지 그 영역과 대상을 확대하여 적용하도록 개정할

필요가 있다.

셋째는 방송과 통신분야의 결합상품을 포함한 다양한 공정경쟁에 관한 문제에

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대한 법제보완이 필요하다. 현재 방송통신 분야의 공정경쟁에 관한 규제는 공정거

래위원회에서 주도하고 있다. 그러나 방송통신상품은 일반상품과는 달리 공공성과

공익성을 고려해야 하며, 국민들이 필수적으로 이용해야 하는 보편적 서비스의 특

성도 함께 갖고 있다. 따라서 일반적인 상품거래에서의 공정거래행위와는 다른 차

원의 기준적용과 판단이 필요하다. 이러한 점을 고려하여 방송통신위원회는 방송통

신분야의 공정거래에 대한 기준을 마련하여 시행할 필요가 있고, 아울러 방송통신

분야의 공정거래질서 위반에 대한 해석과 판단에는 반드시 방송통신위원회의 의견

을 반영하거나 아니면 방송통신위원회가 참여하도록 하는 제도개선이 필요하다.

넷째는 방송통신위원회의 분쟁조정기능을 강화할 필요가 있다. 미디어 융합과 이

에 따른 시장경쟁의 증가로 방송통신분야의 사업자간 분쟁이 증가하고 있다. 이러

한 상황에서 대부분의 분쟁이 법원의 판단을 요구하는 소송으로 확대되고 있어 사

업자는 물론 시청자들의 이익이 침해될 우려가 증가하고 있다. 이에 따라 사업자간

의 분쟁을 법원에서 판단하기 이전에 방송통신위원회의 분쟁조정기능을 활용하여

해결하게 함으로써 소송에서 빚어지는 여러 가지 문제점과 자원의 낭비를 최소화하

는 방안 마련이 필요하다.

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참고문헌

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김도연․김동욱․조은기(2006). 융합환경에서의 방송산업 시장획정 방법 및 규제개

선에 관한 연구, 서울: 한국방송광고공사.김원식․박민수(2010). 초고속인터넷과 유료TV방송의 결합판매 경쟁분석, 방송통

신연구, 통권제73호, 119-146쪽.변정욱․김정현․김상택․오기석․강인규(2006). 통신서비스 결합판매에 관한 이론

적 연구, 정보통신정책연구원 보고서, 06-08.이상승(2002). 결합상품 판매가 통신시장의 경쟁에 미치는 효과, 2002년 정보통신정

책학회 정기학술대회 발표논문.

홍명수(2010). 방송통신산업에서 결합판매 규제의 검토: 가격규제를 중심으로, 경제규제와 법, 제3권 제2호, 72-82.

디지털데일리(2011.3.24). OTS 가입자 급증, KT스라이파이프 ‘올레’: IPTV+위성방

송상품, 비용줄여 시장지배력 확대. 온라인 http://pann.news.nate.com/info/250

778705

머니투데이(2011.4.18) 케이블업계 “KT스카이라이프 결합상품 폐지” 촉구: “출혈경

쟁 부추기는 무허가 사업”, PP업계 “OTS 별도계약 안하면 송출중단”. 온라인

http://news.mt.co.kr/mtview.php?no=2011041811493478529

토마토TV(2011.4.13). 스카이라이프, 프리미엄 이미지로 성공적 IPO간다! 온라인 htt

p://olympic.paran.com/news/view.kth?dirnews=1245152&year=2011&pg=3&dat

e=20110413&dir=1&company=tt&mode=company

헤럴드경제(2011.4.18) OTS상품 둘러싸고 KT스카이라이프-유료방송업계 갈등 격

화, 온라인 http://biz.heraldm.com/common/Detail.jsp?newsMLId=20110418000

326

- 22 -

<부 록>

'독점규제및공정거래에관한법률시행령' 제36조(불공정거래행위의 지정)에 의한

불공정거래행위의 유형

1. 거래거절

공정거래법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제1호 전단에서 "부당하게 거래를 거절하는

행위"라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.

가. 공동의 거래거절

정당한 이유없이 자기와 경쟁관계에 있는 다른 사업자와 공동으로 특정사업자에 대하여

거래의 개시를 거절하거나 계속적인 거래관계에 있는 특정사업자에 대하여 거래를 중단

하거나 거래하는 상품 또는 용역의 수량이나 내용을 현저히 제한하는 행위

나. 기타의 거래거절

부당하게 특정사업자에 대하여 거래의 개시를 거절하거나 계속적인 거래관계에 있는 특

정사업자에 대하여 거래를 중단하거나 거래하는 상품 또는 용역의 수량이나 내용을 현

저히 제한하는 행위

2. 차별적 취급

법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제1호 후단에서 "부당하게 거래의 상대방을 차별하

여 취급하는 행위"라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.

가. 가격차별

부당하게 거래지역 또는 거래상대방에 따라 현저하게 유리하거나 불리한 가격으로 거래

하는 행위

나. 거래조건차별

부당하게 특정사업자에 대하여 수량․품질 등의 거래조건이나 거래내용에 관하여 현저

하게 유리하거나 불리한 취급을 하는 행위

다. 계열회사를 위한 차별

정당한 이유없이 자기의 계열회사를 유리하게 하기 위하여 가격․수량․품질 등의 거래

조건이나 거래내용에 관하여 현저하게 유리하거나 불리하게 하는 행위

라. 집단적 차별

집단으로 특정사업자를 부당하게 차별적으로 취급하여 그 사업자의 사업활동을 현저하

게 유리하거나 불리하게 하는 행위

3. 경쟁사업자 배제

법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제2호에서 "부당하게 경쟁자를 배제하는 행위"라 함

은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.

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가. 부당염매

자기의 상품 또는 용역을 공급함에 있어서 정당한 이유없이 그 공급에 소요되는 비용보

다 현저히 낮은 대가로 계속하여 공급하거나 기타 부당하게 상품 또는 용역을 낮은 대

가로 공급함으로써 자기 또는 계열회사의 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 행위

나. 부당고가매입

부당하게 상품 또는 용역을 통상거래가격에 비하여 높은 대가로 구입하여 자기 또는 계

열회사의 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 행위

4. 부당한 고객유인

법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제3호 전단에서 "부당하게 경쟁자의 고객을 자기와

거래하도록 유인하는 행위"라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.

가. 부당한 이익에 의한 고객유인

정상적인 거래관행에 비추어 부당하거나 과대한 이익을 제공 또는 제공할 제의를 하여

경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위

나. 위계에 의한 고객유인

제9호의 규정에 의한 부당한 표시․광고 외의 방법으로 자기가 공급하는 상품 또는 용

역의 내용이나 거래조건 기타 거래에 관한 사항에 관하여 실제보다 또는 경쟁사업자의

것보다 현저히 우량 또는 유리한 것으로 고객을 오인시키거나 경쟁사업자의 것이 실제

보다 또는 자기의 것보다 현저히 불량 또는 불리한 것으로 고객을 오인시켜 경쟁사업자

의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위

다. 기타의 부당한 고객유인

경쟁사업자와 그 고객의 거래에 대하여 계약성립의 저지, 계약불이행의 유인 등의 방법

으로 거래를 부당하게 방해함으로써 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는

행위

5. 거래강제

법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제3호 후단에서 "부당하게 경쟁자의 고객을 자기와

거래하도록 강제하는 행위"라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.

가. 끼워팔기

거래상대방에 대하여 자기의 상품 또는 용역을 공급하면서 정상적인 거래관행에 비추어

부당하게 다른 상품 또는 용역을 자기 또는 자기가 지정하는 사업자로부터 구입하도록

하는 행위

나. 사원판매

부당하게 자기 또는 계열회사의 임직원으로 하여금 자기 또는 계열회사의 상품이나 용

역을 구입 또는 판매하도록 강제하는 행위

다. 기타의 거래강제

정상적인 거래관행에 비추어 부당한 조건 등 불이익을 거래상대방에게 제시하여 자기

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또는 자기가 지정하는 사업자와 거래하도록 강제하는 행위

6. 거래상 지위의 남용

법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제4호에서 "자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용

하여 상대방과 거래하는 행위"라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.

가. 구입강제

거래상대방이 구입할 의사가 없는 상품 또는 용역을 구입하도록 강제하는 행위

나. 이익제공강요

거래상대방에게 자기를 위하여 금전․물품․용역 기타의 경제상이익을 제공하도록 강요

하는 행위

다. 판매목표강제

자기가 공급하는 상품 또는 용역과 관련하여 거래상대방의 거래에 관한 목표를 제시하

고 이를 달성하도록 강제하는 행위

라. 불이익제공

가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래

조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위

마. 경영간섭

거래상대방의 임직원을 선임․해임함에 있어 자기의 지시 또는 승인을 얻게 하거나 거

래상대방의 생산품목․시설규모․생산량․거래내용을 제한함으로써 경영활동을 간섭하

는 행위

7. 구속조건부거래

법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제5호 전단에서 "거래의 상대방의 사업활동을 부당

하게 구속하는 조건으로 거래하는 행위"라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.

가. 배타조건부거래

부당하게 거래상대방이 자기 또는 계열회사의 경쟁사업자와 거래하지 아니하는 조건으

로 그 거래상대방과 거래하는 행위

나. 거래지역 또는 거래상대방의 제한

상품 또는 용역을 거래함에 있어서 그 거래상대방의 거래지역 또는 거래상대방을 부당

하게 구속하는 조건으로 거래하는 행위

8. 사업활동 방해

법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제5호 후단에서 "부당하게 다른 사업자의 사업활동

을 방해하는 행위"라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.

가. 기술의 부당이용

다른 사업자의 기술을 부당하게 이용하여 다른 사업자의 사업활동을 심히 곤란하게 할

- 25 -

정도로 방해하는 행위

나. 인력의 부당유인․채용

다른 사업자의 인력을 부당하게 유인․채용하여 다른 사업자의 사업활동을 심히 곤란하

게 할 정도로 방해하는 행위

다. 거래처 이전 방해

다른 사업자의 거래처 이전을 부당하게 방해하여 다른 사업자의 사업활동을 심히 곤란

하게 할 정도로 방해하는 행위

라. 기타의 사업활동방해

가목 내지 다목 외의 부당한 방법으로 다른 사업자의 사업활동을 심히 곤란하게 할 정

도로 방해하는 행위

9. 삭제 <1999.6.30>

10. 부당한 지원행위

법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제7호에서 "부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에

대하여 가지급금․대여금․인력․부동산․유가증권․상품․용역․무체재산권 등을 제공하거

나 현저히 유리한 조건으로 거래하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위"라 함은

다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다.

가. 부당한 자금지원

부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금․대여금 등 자금을 현저히 낮

거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 현저한 규모로 제공 또는 거래하여 과다한 경

제상 이익을 제공함으로써 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위

나. 부당한 자산․상품 등 지원

부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 부동산․유가증권․상품․용역․무체재

산권 등 자산을 현저히 낮거나 높은 대가로 제공 또는 거래하거나 현저한 규모로 제공

또는 거래하여 과다한 경제상 이익을 제공함으로써 특수관계인 또는 다른 회사를 지원

하는 행위

다. 부당한 인력지원

부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 인력을 현저히 낮거나 높은 대가로 제공

하거나 현저한 규모로 제공하여 과다한 경제상 이익을 제공함으로써 특수관계인 또는

다른 회사를 지원하는 행위