Ежеквартальный научно практический...

Ежеквартальный научно-практический журнал

OF THE

Quarterly Journal of the scientific and practical

Выходит 4 раза в год Published 4 times a year

Журнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзору

в сфере связи, информационных технологий

и массовых коммуникаций Свидетельство о регистрации

ПИ № ФС 77-64728 от 22.01.2016

Registered Federal Service for Supervision of Communications,

Information Technology and Communications PI № ФС 77-64728 от 22.01.2016

Решением Высшей аттестационной комиссии

Министерства образования и науки Российской Федерации журнал

«Вестник ВИПК МВД России» включен в Перечень рецензируемых научных изданий,

в которых должны быть опубликованы основные результаты диссертаций на соискание ученых

степеней доктора наук и кандидата наук

By the decision of the Higher Attestation Commission of the Ministry of education and science of the Russian Federation the journal «Bulleten of the All-Russian Advanced Training

Institute» is included in the List of peer-viewed scientific publicatins, where basic scientific results

of dissertations on competition of scientific degrees of doctor and candidate of sciences must be published

Включен в Научную электронную библиотеку

и систему Российского индекса научного цитирования. URL: htt:// www.elibrary.ru

The Journal is included in the Scientific Electronic Library and

the system of Russian Science Citation Index. URL: htt:// www.elibrary.ru

Подписка по России:

Каталог «Роспечать» - инд. 70899

Subscription in Russia:

The catalog "Rospechat" - 70899 ind.

Главный редактор С.А. Невский (д-р юрид. наук, профессор)

Редактор А.В. Николаева Компьютерная верстка, дизайн Л.Р. Гильдеева

Head editor: S. Nevskiy

(doctor of law, professor) Editor: A. Nikolaeva

Design/editorial: L. Gildeeva

Адрес редакции, издателя и типографии: 142007,

г. Домодедово, Московская обл., м-н Авиационный, ул. Пихтовая, д. 3 e-mail: [email protected], [email protected]

Postal address and contact details of the editors office and publisher:

142007 Bld. 3, Pikhtovaya str.,

Aviatsionny District, Domodedovo, Moscow region, Russia, e-mail: [email protected], [email protected]

Подписано в печать 28.09.2017

Формат 60х84/8 Объём 15,7 усл. печ. л.

Тираж 300 экз. Заказ 58/17 Цена свободная

Printed 28.09.2017 Format 60x84/8;

Print output 15,7 leaves; Circulation 300 copies. Order 58/17

Price free Отпечатано в группе полиграфической

и оперативной печати РИО ВИПК МВД России Printed in the band printing and efficient printing

of the Advanced Training Institute of the MIA of Russia

© ВИПК МВД России, 2017

© Advanced Training Institute of the MIA of Russia, 2017

http://www.elibrary.ru/

http://www.elibrary.ru/

mailto:[email protected]



РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 3(43)-2017

2

ПРЕДСЕДАТЕЛЬ:

Костенников Михаил Валерьевич - профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для

подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции центра

подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД

России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел

Российской Федерации

ЧЛЕНЫ:

Абрамов Анатолий Михайлович - профессор кафедры уголовно-правовых дисциплин

Российской таможенной академии, доктор юридических наук, профессор

Алиев Назим Талат оглы - начальник Академии полиции МВД Азербайджанской Республики, кан-

дидат юридических наук

Астанин Виктор Викторович - заместитель директора по научной и учебной работе ФБУ

«Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации»,

доктор юридических наук, профессор

Атаманчук Григорий Васильевич - главный научный сотрудник Государственного научно-

исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

Барциц Игорь Нязбеевич - директор Международного института государственной службы и

управления РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профес-

сор, заслуженный юрист Российской Федерации

Бачила Владимир Владимирович - начальник учреждения образования «Академия

Министерства внутренних дел Республики Беларусь», кандидат юридических наук, доцент

Бельский Виталий Юрьевич - начальник кафедры социологии и политологии Московского уни-

верситета МВД России им. В.Я. Кикотя, доктор философских наук, профессор

Букалерова Людмила Александровна - заведующий кафедрой уголовного права, уголовного

процесса и криминалистики ФГАОУ ВО «РУДН», доктор юридических наук, профессор

Векленко Василий Владимирович - заместитель начальника Омской академии МВД России по науч-

ной работе, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Гришковец Алексей Алексеевич - ведущий научный сотрудник Института государства и пра-

ва РАН, доктор юридических наук, профессор

ДАМАСКИН ОЛЕГ ВАЛЕРЬЕВИЧ – заместитель председателя Общественного научно-

методического консультативного совета при ЦИК России, доктор юридических наук,

профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Денисенко Виктор Васильевич - профессор кафедры конституционного и административного

права Краснодарского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор

Запольский Сергей Васильевич - заведующий сектором административного и бюджетного

права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации

Зеленцов Александр Борисович - профессор кафедры административного и финансового пра-

ва Юридического института РУДН, доктор юридических наук, заслуженный юрист


Максимов Сергей Николаевич - декан юридического факультета ОАНО ВО «Московский психо-

лого-социальный университет», доктор юридических наук, доцент

Осипенко Анатолий Леонидович - заместитель начальника Воронежского института МВД

России по научной работе, доктор юридических наук, профессор

Осмоналиев Кайрат Медербекович - проректор Дипломатической академии МВД Киргизской

Республики, доктор юридических наук, профессор, заслуженны деятель науки и образования РАЕ

Старилов Юрий Николаевич – декан юридического факультета ФГБОУ ВО «Воронежский гос-

ударственный университет», доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки


Трунцевский Юрий Владимирович - заведующий кафедрой уголовно-правовых и специальных дис-

циплин Московского гуманитарного университета, доктор юридических наук, профессор

Юсупов Виталий Андреевич - заведующий кафедрой административного права и процесса

РАНХиГС, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Якимов Александр Юрьевич - советник Президента Российского союза автостраховщиков по

вопросам безопасности дорожного движения, доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации

EDITORIAL BOARD


3

CHAIRMAN: Kostennikov Michael Valerevich - Professor of Police Training Centre For Public Order

Protection, Doctor of Law, Professor, Honored employee of Internal Affairs of the Russian Federation

MEMBERS: Abramov Anatoly Mikhailovich - Professor of Criminal Law of the Russian Customs

Academy, Doctor of Law, Professor Aliyev Talat Nazim oglu - Head of Police Academy, Ministry of Internal Affairs of the Azer-

baijan Republic, PhD Astanin Viktor Viktorovich - Deputy Director for Research and Academic Affairs "Scientific

Center of Legal Information of the Ministry of Justice of the Russian Federation", Doctor of Law, Professor

Atamanchuk Grigory - Chief Researcher of the State Research Institute of System Analy-sis of the Audit Chamber of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Honored Scien-tist of Russia

Bartsits Igor Nyazbeevich - Director of RANEPA Doctor of Law, Professor, PhD, Honored Lower of the Russian Federation Academic council chairman of RANEPA

Bachila Vladimir Vladimirovich - Head of the educational institution "Academy of the Min-istry of Internal Affairs of the Republic of Belarus", PhD, Associate Professor

Belsky Vitaly Yuryevich - Head of the Chair of Sociology and Political Science of the "Moscow University of the Ministry of Interior of Russian Federation named after V.Y. Kikot", Doctor of Philosophy, Professor

Bukalerova Lyudmila Alexandrovna - Head of the Chair of Criminal Law, Criminal Procedure and Criminalistics Peoples’ of the Friendship University Of Russia, Doctor of Law, Professor

Veklenko Vasily Vladimirovich - Deputy Head of the Omsk Academy of the Russian Inte-rior Ministry, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation

Grishkovets Alexei - Leading researcher at the Institute of State and Law of The Russian Academy of Sciences, Doctor of Law, Professor

Damascus Oleg Valerevich - Deputy Chairman of the Public Research and Methodological Consultative Council under the Central Election Commission of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation

Denisenko Viktor Vasilyevich - Professor of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the MOI of Russia, Doctor of Law, Professor

Zapolskiy Sergey Vasilyevich - Sector leader of the Chair of Administrative and budget-ary law Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Law, Profes-sor, Honored Lawyer of the Russian Federation

Zelencov Alexander Borisovich - Professor of the Department of Administrative and Fi-nancial Law Faculty of the Peoples' Friendship University, Doctor of Law, Honored Lawyer of the Russian Federation

Maksimov Sergey Nikolaevich - dean of the Faculty of Law OANO IN "Moscow psycho-social university", Doctor of Law, Associate Professor

Osipenko Anatoly Leonidovich - Deputy Head of the Institute for Science, Voronezh Insti-tute of the Russian Interior Ministry, Doctor of Law, Professor

Osmonoliyev Kairat Mederbekovich - Vice-Rector of the Diplomatic Academy of Ministry of Internal Affairs of the Kyrgyz Republic, Doctor of Law, Professor, Honored Worker of Sci-ence and Education of RAE

Starilov Yuri Nikolaevich - Dean of the Faculty of Law "Voronezh State University", Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of Russia

Truntsevsky Yuri Vladimirovich - head of the department of criminal law and special dis-ciplines of the Moscow Humanitarian University, Doctor of Law, Professor

Yusupov Vitaliy Andreevich - Head of the Chair of Administrative Law and Process of RANEPA, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation

Yakimov Alexander Yurevich - Advisor to the President of the Russian Union of Insurers on road safety, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation

РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ


4

Председатель: Демидов Юрий Николаевич - доктор юридических наук, профессор

Заместитель председателя: Иванова Лариса Васильевна – заместитель начальника ВИПК МВД России по

научной работе, кандидат юридических наук

Главный редактор: Невский Сергей Александрович - главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России»,

доктор юридических наук, профессор

Секретарь: Николаева Ангелина Владимировна – старший редактор редакционно-издательского отдела

ВИПК МВД России

Члены:

Галахов Сергей Сергеевич - главный научный сотрудник ФКУ «Научно-исследовательский институт ФСИН

России», доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской

Федерации

Григорьев Виктор Николаевич – профессор кафедры противодействия незаконному обороту наркотиков

Международного межведомственного центра подготовки сотрудников оперативных подразделений имени

генерал-лейтенанта милиции А.Н. Сергеева ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор

Дугенец Александр Сергеевич - главный редактор федерального научно-практического журнала "Администра-

тивное право и процесс", доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Кувалдин Валерий Павлович – профессор кафедры ОРД и СТ Московского университета МВД России

им. В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Куракин Алексей Валентинович - профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по

охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции центра подготовки сотрудников полиции

для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор

Малахов Валерий Петрович - профессор кафедры теории государства и права Московского университета

МВД России им. В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник Высшей школы

Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации

Мешалкин Сергей Николаевич - профессор кафедры противодействия терроризму и экстремизму Междуна-

родного межведомственного центра подготовки и переподготовки специалистов по борьбе с терроризмом и

экстремизмом ВИПК МВД России, доктор юридических наук, доцент

Харитонов Александр Николаевич - профессор кафедры подготовки сотрудников полиции в сфере транс-

портной безопасности центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране обществен-

ного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор

Шумилов Александр Юльевич - профессор кафедры оперативно-розыскной деятельности института пра-

воохранительной деятельности Российской таможенной академии, доктор юридических наук, профессор

EDITORIAL COLLEGE

Chairman: Demidov Yury Nikolaevich - Doctor of Law, Professor Vice-chairman: Ivanova Larisa Vasilevna - Deputy Head of Advanced Training Institute of the MIA of Russia, PhD Editor in Chief: Nevsky Sergei Alexandrovich - Chief Researcher of «National Research Institute of the Ministry of Inte-

rior of the Russian Federation», Doctor of Law, Professor Secretary: Nikolaeva Angelina Vladimirovna - senior editor of the Record and Issue Office of the Advanced Training Institute of the MIA of Russia Members: Galakhov Sergey Sergeevich - Chief Researcher "Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Rus-

sia", Doctor of Law, Professor, Honored employee of the Ministry Internal Affairs of the Russian Federation

Grigoriev Viktor Nikolaevich - Professor of Chair of International Interdepartmental training center for operational units

named lieutenant-general of militia A.N.Sergeev, Doctor of Law, Professor Dugenets Alexander Sergeevich - chief editor of federal scientific and practical journal "Administrative Law and Pro-cess", Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Kuvaldin Valery Pavlovich - Professor of Chair OSA and ST "Moscow University of the Ministry of Interior of Russian

Federation named after V.Y. Kikot" Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation

Kurakin Aleksey Valentinovich – Professor of Chair Of Migration Service Staff Training of the Police Training Center

For Public Order Protection, Doctor of Law, Professor Malakhov Valery Petrovich - Professor of Theory of State and Law "Moscow University of the Ministry of Interior of Russian Federation named after V.Y. Kikot" Doctor of Law, Professor, Honorary Worker of Higher Professional Educa-tion of the Russian Federation Meshalkin Sergey Nikolaevich – Professor of Chair of countering terrorist and extremist activities of the International Interdepartmental Training and Retraining Center for specialists of counteraction against terrorism and extremism, Doc-tor of Law, Associate Professor Kharitonov Alexander Nikolaevich - Professor of The Training Center for Police Officers in Ensuring Transport Safety, Doctor of Law, Professor Shumilov Alexander Yurevich - Professor Chair of operatively-search activity of the Institute of Law Enforcement of the Russian Customs Academy, Doctor of Law, Professor

СОДЕРЖАНИЕ


5

К 45-ЛЕТНЕМУ ЮБИЛЕЮ ВСЕРОССИЙСКОГО ИНСТИТУТА

ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ СОТРУДНИКОВ

МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Коврова В.Г. / Kovrova V.G.

ВСЕРОССИЙСКИЙ ИНСТИТУТ ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ СОТРУДНИКОВ

МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА

ADVANCED TRAINING INSTITUTE OF THE MIA OF RUSSIA: YESTERDAY TODAY

TOMORROW ................................................................................................................ 8

Третьякова О.А., Требенок А.А. / Tretyakova O.A., Trebenok A.A.

БРЯНСКОМУ ФИЛИАЛУ ВИПК МВД РОССИИ - 40 ЛЕТ:

ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ

40 YEARS TO THE BRANCH OF ALL - RUSSIAN INSTITUTE OF PROFESSIONAL

DEVELOPMENT OF THE DEPARTMENT OF THE INTERIOR

THEINSTITUTE'SDEVELOPMENT ................................................................................. 17

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Дерешко Б.Ю. / Dereshko B.Y.

ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МОРАЛЬНО-

ПСИХОЛОГИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОПЕРАТИВНО-СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

HISTORICAL AND LEGAL ASPECTS OF THE FORMATION AND DEVELOPMENT OF MORAL

AND PSYCHOLOGICAL SUPPORT FOR THE OPERATIONAL AND OFFICIAL ACTIVITIES OF

THE BODIES OF INTERNAL AFFAIRS ........................................................................... 24

Невский С.А. / Nevskiy S.A.

ОРГАНИЗАЦИЯ ПОЛИЦИИ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ ВО ВТОРОЙ

ПОЛОВИНЕ XIX – НАЧАЛЕ ХХ В. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)

POLICE ORGANIZATION IN SAINT-PETERSBURG IN THE SECOND HALF OF THE XIX

CENTURY AND IN THE BEGINNING OF THE ХХ CENTURY (HISTORICAL AND LEGAL

ANALYSIS) ................................................................................................................ 30

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС

Костенников М.В., Куракин А.В. / KOSTENNIKOV M.V., KURAKIN A.V.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА ПОЛИЦИЕЙ

ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

ADMINISTRATIVE AND LEGAL PROTECTION BY THE POLICE OF PUBLIC ORDER ............ 38

Гришковец А.А. / Grishkovets A.A.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ:

СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ



6

ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY STATE CIVIL SERVANTS: STATUS AND PROSPECTS OF

DEVELOPMENT .......................................................................................................... 49

Адмиралова И.А. / Admiralova I.A.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН

В УСЛОВИЯХ ОСОБЫХ РЕЖИМОВ И РОЛЬ ПОЛИЦИИ В ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

ADMINISTRATIVE RESTRICTIONS ON RIGHTS AND FREEDOMS OF CITIZEN

IN THE CONDITIONS OF SPECIAL REGIMES

AND THE ROLE OF THE POLICE IN IMPLEMENTING THEM ............................................ 58

Василенко Г.Н., Сизов И.Ю. / Vasilenko G.N., Sizov I.Y.

СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ

ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ СОЦИАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА

В ПЕРИОД ПРОВЕДЕНИЯ КРУПНЫХ СПОРТИВНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL COUNTERACTION OF LAW ENFORCEMENT

BODIES TO EMERGENCY SITUATIONS OF A SOCIAL NATURE DURING THE HOLDING OF

MAJOR SPORTING EVENTS ......................................................................................... 62

Грищенко А.Н. / Hryshchenko A.N.

ФУНКЦИИ ПОЛИЦИИ ПО ЗАЩИТЕ И ОХРАНЕ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН

FUNCTIONS OF THE POLICE TO PROTECT AND PROTECT THE RIGHTS AND FREEDOMS

OF CITIZENS ............................................................................................................. 70

КРИМИНОЛОГИЯ

Демидова-Петрова Е.В. / Demidova-Petrova E.V.

ПОРТРЕТ ЛИЧНОСТИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНЕГО

В ТИПОЛОГИЧЕСКИХ РИСКАХ КРИМИНОГЕННОЙ ПОДВЕРЖЕННОСТИ: ОПЫТ

АВТОРСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

A PORTRAIT OF THE PERSONALITY OF JUVENILES IN TYPOLOGICAL RISKS AND

CRIMINOGENIC EXPOSURE: THE EXPERIENCE OF THE AUTHOR'S RESEARCH ................ 77

Муркштис М.И. / Murkshtis M.I.

ОСОБЕННОСТИ ЛИЧНОСТИ ПРЕСТУПНИКОВ В СФЕРЕ НЕЗАКОННОГО ОБОРОТА

ОРУЖИЯ

PERSONALITY CHARACTERISTICS OF CRIMINALS IN THE AREA OF ILLICIT

TRAFFICKING IN ARMS .............................................................................................. 85

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС

Клещина Е.Н., Кондрат И.Н. / Kleshchina E.N., Kondrat I.N.

ОХРАНА ПРАВ ПОТЕРПЕВШЕГО ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ ПО УГОЛОВНОМУ ДЕЛУ:

ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ

PROTECTION OF THE RIGHTS OF THE VICTIM

IN CRIMINAL PROCEEDINGS:

ISSUES OF THEORY AND LEGISLATIVE REGULATION ................................................... 91



7

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ТЕРРОРИЗМУ

Галахов С.С. / Galakhov S.S. ОБ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ХАРАКТЕРИСТИКЕ

ТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ, ДЕЙСТВУЮЩИХ

НА ТЕРРИТОРИИ РОССИИ

ABOUT OPERATIVELY-SEARCH CHARACTERISTIC TERRORIST ORGANIZATIONS

OPERATING ON THE TERRITORY OF RUSSIA ............................................................... 98

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Нудель С.Л. / Nudel S.L.

ОСНОВЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

FUNDAMENTALS OF STRATEGIC PLANNING IN THE FIELD OF ENSURING NATIONAL

SECURITY OF THE RUSSIAN FEDERATION ................................................................. 104

Полукаров А.В. / Polukarov A.V.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В

СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ, ФУНКЦИОНИРУЮЩЕЙ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

ADMINISTRATIVE LEGAL REGULATION OF FIGHTING CORRUPTION IN THE SOCIAL

SPHERE FUNCTIONING AT THE MUNICIPAL LEVEL ..................................................... 110

Мацкевич Р.С. / Matskevich R.S.

СИСТЕМНЫЕ КОРРУПЦИОННЫЕ УГРОЗЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

ГОСУДАРСТВА

SYSTEMIC CORRUPTION RELATED THREATS TO NATIONAL SECURITY DEVELOPMENT ...... 118

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Марина М.П. / Marina M.P.

К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОМ ИСПОЛНЕНИИ РЕШЕНИЙ

ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ

TO THE QUESTION OF EFFECTIVE ENFORCEMENT OF DECISIONS ON AFFAIRS ABOUT

ADMINISTRATIVE OFFENSES IN THE FIELD OF ROAD TRAFFICKING ........................... 124

Тульская Е.А. / Tulskaya E.A.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДИСЦИПЛИНЫ И ЗАКОННОСТИ

В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ

THE LEGAL BASIS OF DISCIPLINE AND THE RULE

OF LAW IN THE SYSTEM OF THE MIA OF RUSSIA .................................................... 129

ТРЕБОВАНИЯ РЕДАКЦИИ К СТАТЬЯМ ЖУРНАЛА

«ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ»

REQUIREMENTS TO EDITORIAL JOURNAL ARTICLE…………………………………..…………...137


ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ СОТРУДНИКОВ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


8

КОВРОВА ВЕРА ГЕННАДЬЕВНА, редактор редакционно-издательского отдела ВИПК МВД России KOVROVA VERA GENNADIEVNA, editor of editorial and publishing department of the Advanced Training Institute of the MIA of Russia

E-mail: [email protected]

«История – свидетель прошлого, свет истины,

живая память, учитель жизни, вестник старины»

Марк Тулий Цицерон

«История – сокровищница наших деяний, свидетельница прошлого,

пример и поучение для настоящего, предостережение для будущего»

Мигель де Сервантес

ВСЕРОССИЙСКИЙ ИНСТИТУТ ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ

СОТРУДНИКОВ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА

ADVANCED TRAINING INSTITUTE OF THE MIA OF RUSSIA:

YESTERDAY TODAY TOMORROW

Аннотация. В современном российском обществе органы внутренних дел функционируют в режиме непрерывных перемен и трансформаций. Всероссийский институт повышения квалифи-кации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации (ВИПК МВД России) все-гда жил и живет вместе со страной. ВИПК МВД России является центром обучения, обмена опы-том и общения сотрудников правоохранительных органов, местом проведения мероприятий всероссийского и международного уровней.

Статья посвящена истории становления и развития ВИПК МВД России, в которой были и пе-риоды расцвета, и времена нестабильности, когда менялись его название, профилизация, струк-тура; руководителям, возглавлявшим его в разные годы; направлениям деятельности, по кото-рым осуществляется подготовка сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, основным видам деятельности ВИПК МВД России и его филиалов, целям, стоящим перед ВИПК МВД России в части организации образовательного процесса и его методического сопровождения, а также его структуре.

Аnnotation. In today's Russian society, internal affairs agencies operate in a regime of continuous change and transformation. The All-Russian Institute for Advanced Training of the Ministry of Internal Af-fairs of the Russian Federation (Advanced Training Institute of the MIA of Russia) has always lived and lives with the country. Advanced Training Institute of the MIA of Russia is the center of training, exchange of ex-perience and communication of employees of law enforcement bodies, a place of carrying out of actions of the all-Russian and international levels.

Annotation. The article is devoted to the history of the formation and development of the VIPK of the Ministry of the Interior of Russia, in which there were both periods of prosperity, and times of instability, when its name, profile, structure changed; the leaders who headed it in different years; the areas of activity for which the personnel of the internal affairs bodies of the Russian Federation are trained, the main activi-ties of the VIMC of the Ministry of the Interior of Russia and its branches, the goals of the Advanced Training Institute of the MIA of Russia regarding the organization of the educational process and its methodological support, and its structure.

Ключевые слова и словосочетания: ВИПК МВД России, история становления и развития, руко-водители, виды деятельности, структура.

Key words and word combinations: Advanced Training Institute of the MIA of Russia history of for-mation and development, leaders, types of activity, structure.




9

Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации за 45 лет своего развития не только приобрел статус ведущей об-разовательной организации дополнительного профессионального образования МВД России, но и вышел на международный уровень, стал площадкой проведения крупных всероссийских и международных мероприятий. Сегодня хотелось бы вспомнить, как все начиналось.

Распоряжением Совета Министров РСФСР от 24 декабря 1963 г. № 2548/Рс и распоря-жением Совета Министров РСФСР от 27 декабря 1963 г. № 5467/Рс «Об организации Учеб-но-технического пункта повышения квалификации руководящих и инженерно-технических работников исправительно-трудовых учреждений МООП РСФСР» было положено начало истории создания Федерального государственного казенного учреждения дополнительного профессионального образования «Всероссийский институт повышения квалификации со-трудников Министерства внутренних дел Российской Федерации» [1]. Позднее, во исполне-ние распоряжения Совета Министров РСФСР был издан приказ МООП РСФСР от 21 января 1964 г. № 54 «Об организации Учебно-технического пункта [2] повышения квалификации ру-ководящих и инженерно-технических работников исправительно-трудовых учреждений МООП РСФСР» на базе помещений бывшей исправительно-трудовой колонии № 36 в рай-оне города Домодедово. На создание Учебно-технического пункта отвели три месяца. Воз-водить новые здания времени не было, поэтому пришлось приспособить имеющиеся поме-щения бывшей колонии. Строительство первой очереди включало: капитальный ремонт двухэтажного корпуса под общежитие на 120 мест и учебные аудитории; строительство но-вого учебного двухэтажного корпуса и КПП; капитальный ремонт с полным переоборудова-нием зданий под столовую, баню, медицинскую часть; введение в строй артезианской сква-жины для водоотведения, теплотрассы; обеспечение теплом всех помещений и др. Также необходимо было привести в порядок территорию Учебно-технического пункта, в частности утилизировать производственные отходы [3, с. 2].

20 марта 1964 г. состоялась церемония открытия Учебно-технического пункта, руководите-лями которого были: майор внутренней службы Канцарин Федор Григорьевич (1964-1970 гг.), полковник внутренней службы Потапов Михаил Михайлович (1968-1970 гг.) и полковник внутренней службы Минаков Виталий Иванович (1970-1972 гг.). По инициативе М.М. Потапо-ва в практику были введены научно-практические конференции с привлечением ученых и руководителей из других исправительно-трудовых учреждений.

1964-1968 гг.

Федор Григорьевич КАНЦАРИН

полковник вн.службы

1968-1970 гг. Михаил Михайлович

ПОТАПОВ полковник

вн.службы

1970-1972 гг. Виталий Иванович

МИНАКОВ полковник

вн.службы

За непродолжительное время это учебное заведение выявило потребность в расширении

учебно-технической базы для подготовки и повышения квалификации сотрудников других служб ГУИТУ МВД СССР, что подтвердило право на его существование. Так, в целях повы-шения уровня подготовки руководящих кадров производства исправительно-трудовых учре-




10

ждений МВД СССР, 28 ноября 1972 г., во исполнение постановления Совета Министров СССР от 6 июня 1967 г. № 515 приказом МВД СССР от 28 ноября 1972 г. № 0639 на базе Учебно-технического пункта ГУИТУ МВД России (Домодедово) был образован Институт по-вышения квалификации руководящих работников производства исправительно-трудовых учреждений МВД СССР, который начинает свое летоисчисление именно с этой даты. Нача-лось осуществление комплекса организационно-технических мероприятий по подготовке учебно-материальной базы, разработке программ обучения, учебно-тематических планов, лекционного фонда, отбору и приему слушателей. К 1976 году Институт уже располагал не-обходимой учебно-методической и материальной базой для обеспечения качества учебного процесса, соответствующего задачам правоохранительных органов.

В августе 1976 года Институт повышения квалификации руководящих работников произ-водства исправительно-трудовых учреждений МВД СССР переименован во Всесоюзный ин-ститут повышения квалификации руководящих работников исправительно-трудовых учре-ждений МВД СССР (приказ МВД СССР от 27 августа 1976 г. № 0583 «О мерах по дальней-шему улучшению повышения квалификации руководящих работников исправительно-трудовых учреждений МВД СССР»), вследствие этого на него было возложено повышение квалификации руководящих работников политических, оперативно-режимных, производ-ственных и других служб исправительно-трудовых учреждений, лечебно-трудовых профи-лакториев, следственных изоляторов и организаций, аппаратов, входящих в систему пере-численных учреждений [4, с. 3]. В 1982 году организуется кафедра гражданской обороны и специальной тактики, кафедра военно-мобилизационной, специальной, боевой и физиче-ской подготовки, секретариат (приказ МВД СССР от 1 октября 1982 г. № 0418 «Об организа-ционно-штатных вопросах по Всесоюзному институту повышения квалификации руководя-щих работников ИТУ МВД СССР»); организуется отдел передового опыта и научной инфор-мации (приказ МВД СССР от 21 апреля 1982 г. № 0164 «Об организационно-штатных вопро-сах») [5, с. 10].

В 1985 году Всесоюзный институт повышения квалификации руководящих работников ис-правительно-трудовых учреждений МВД СССР переименован в Высшие курсы повышения квалификации руководящих работников исправительно-трудовых учреждений МВД СССР (приказ МВД СССР от 11 мая 1985 г. № 89 «О переименовании Всесоюзного института по-вышения квалификации руководящих работников ИТУ МВД СССР») с сохранением в них порядка и условий комплектования, обучения, финансирования и материального обеспече-ния. Высшие курсы повышения квалификации руководящих работников исправительно-трудовых учреждений МВД СССР подчиняются Управлению учебных заведений и научно-исследовательских учреждений МВД России.

Приказом МВД СССР от 15 июня 1987 г. № 122 «О перестройке системы переподготовки и повышения квалификации кадров исправительно-трудовых учреждений МВД СССР» в це-лях достижения качественно нового уровня переподготовки и повышения квалификации ра-ботников исправительно-трудовых учреждений МВД СССР восстановлен правовой статус Всесоюзного института повышения квалификации руководящих работников исправительно-трудовых учреждений МВД СССР, а также перестроена система переподготовки и повыше-ния квалификации работников исправительно-трудовых учреждений. Основной задачей пе-рестройки стала подготовка высококвалифицированных специалистов, способных организо-вать работу исправительно-трудовых учреждений по эффективному решению задач исправ-ления и перевоспитания правонарушителей в условиях расширения гласности и демокра-тии, социально-экономического развития, ведения новых методов хозяйствования. На Ин-ститут была возложена задача переподготовки и повышения квалификации руководящих работников, начиная от начальников частей и служб исправительно-трудовых учреждений, включая аппарат территориальных органов управления исправительно-трудовых учрежде-ний, работников кадровых аппаратов органов внутренних дел, а также функции учебно-методического руководства системой повышения квалификации и производственно-экономического обучения работников исправительно-трудовых учреждений [6, с.12].

23 сентября 1991 г. приказом МВД СССР № 336 Всесоюзный институт повышения квали-фикации руководящих работников ИТУ МВД СССР преобразован во Всесоюзный институт




11

повышения квалификации работников органов внутренних дел (ВИПК МВД СССР) с подчи-нением Главному управлению работы с личным составом МВД СССР.

С декабря 1991 года Институт неоднократно менял свое название – Межреспубликанский институт повышения квалификации работников органов внутренних дел МВД СССР; Рес-публиканский институт повышения квалификации работников МВД России (1992 год); Все-союзный институт повышения квалификации работников МВД России (1998 год).

С 2005 года он функционирует как Всероссийский институт повышения квалификации со-трудников МВД России, а с 2015 года (приказ МВД России от 31 марта 2015 г. № 394) как федеральное государственное казённое учреждение дополнительного профессионального образования «Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ВИПК МВД России).

В разные годы руководителями Института были: 1972-1985 гг. – генерал-майор внутренней службы Гаджи-Курбан Гаджиевич Шайдаев; 1985-1988 гг. – полковник внутренней службы Юрий Георгиевич Стрельников; 1988-1991 гг. – генерал-майор внутренней службы Виктор Александрович Соколов; 1991-1994 гг. – генерал-лейтенант внутренней службы Николай Иванович Демидов; 1994-2005 гг. – генерал-майор внутренней службы Николай Алексеевич Гудков; 2005-2008 гг. – генерал-майор милиции Юрий Николаевич Демидов; 2010-2011 гг. – генерал-полковник полиции Николай Александрович Овчинников; 2012-2013 гг. - генерал-полковник полиции Юрий Александрович Коков; 2014-август 2017 г. – генерал-лейтенант полиции Юрий Николаевич Демидов [7, с. 3].

Учебно-технический пункт по повышению квалификации работников

исправительно-трудовых учреждений, 1964 г.

Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников

МВД России, 2017 г.




12

1972-1985 гг.

Гаджи-Курбан Гаджиевич ШАЙДАЕВ генерал-майор вн. службы

1985-1988 гг. Юрий Георгиевич

СТРЕЛЬНИКОВ полковник

вн. службы

1988-1991 гг. Виктор Александрович

СОКОЛОВ генерал-майор вн. службы

1991-1994 гг.

Николай Иванович ДЕМИДОВ

генерал-лейтенант вн. службы

1994-2005 гг. Николай Алексеевич

ГУДКОВ генерал-майор

вн. службы

2010-2011 гг. Николай Александрович

ОВЧИННИКОВ генерал-полковник

полиции

2012-2013 гг.

Юрий Александрович КОКОВ

генерал-полковник полиции

2005-2008 гг., 2014.-август 2017 г. Юрий Николаевич

ДЕМИДОВ генерал-лейтенант

полиции




13

В знак признания высоких за-

слуг в деле подготовки личного со-става органов внутренних дел 28 ноября 2014 г. Институту были вручены Знамя и Грамота Прези-дента Российской Федерации В.В. Путина. Очень символично, что столь знаменательное событие в жизни Института произошло в день образования ВИПК МВД Рос-сии. Поздравляя личный состав ВИПК МВД России от имени Мини-стра внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцева и коллегии МВД России, начальник Департамента государственной службы и кадров МВД России ге-нерал-лейтенант внутренней службы В.Л. Кубышко отметил, что Знамя является свидетель-ством славы народа, связующим звеном в нашей великой истории, которая напоминает каждому из нас о героических традициях и священном долге беззаветного служения Отече-ству и защиты интересов России.

Сегодня Институт находится в ведомственном подчинении МВД России и имеет органи-зационно-правовую форму федерального государственного казенного учреждения (неком-мерческой организации). Организационно-методическое руководство деятельностью ВИПК МВД России осуществляет Департамент государственной службы и кадров МВД России.

ВИПК МВД России имеет лицензию на право оказывать образовательные услуги по реа-лизации образовательных программ высшего образования – программ подготовки научно-педагогических кадров в адъюнктуре, основных программ профессионального обучения (профессиональная подготовка, повышение квалификации), дополнительных профессио-нальных программ (профессиональная переподготовка, повышение квалификации), выдан-ную Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки Российской Федерации. Институтом в 2016 году получено свидетельство о государственной аккредитации образова-тельной деятельности по основным профессиональным образовательным программам [8].

На базе Института проводятся научно-практические конференции, тематические семина-ры, «круглые столы», в том числе и в режиме видеоконференцсвязи. В учебном процессе принимает активное участие руководящий состав подразделений центрального аппарата МВД России.

В учебном процессе широко применяются активные, нетрадиционные виды обучения, тре-нинги, учения; используются инновационные педагогические и компьютерные технологии.

Институт осуществляет научно-исследовательскую деятельность, направленную на по-вышение эффективности учебного процесса, разработку и внедрение перспективных педа-гогических технологий обучения. В Институте и его филиалах трудятся около 55 докторов и кандидатов наук.

В настоящее время Институт располагает современной учебной базой и осуществляет повышение квалификации сотрудников по различным направлениям деятельности органов внутренних дел. С 2016 года ВИПК МВД России активно включился в работу по подготовке сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, планируемых к привлечению для обеспечения правопорядка в период подготовки и проведения чемпионата мира по фут-болу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года. Институтом реализуются пять образовательных программ по данному профилю подготовки сотрудников органов внутрен-них дел Российской Федерации. В соответствии с требованиями МВД России Институтом разработаны и реализуются образовательные программы по подготовке сотрудников орга-нов внутренних дел, осуществляющих функции по противодействию преступлениям, совер-шаемым с использованием современных информационно-коммуникационных технологий.




14

В то же время остается актуальной подготовка сотрудников органов внутренних дел Россий-ской Федерации по следующим направлениям:

противодействие организованной преступности, коррупции, терроризму и экстремизму; организация специальных технических мероприятий; борьба с незаконным оборотом наркотиков; организация деятельности криминальной полиции и полиции по охране общественного

порядка; пресечение незаконной (нелегальной) миграции; обеспечение транспортной безопасности; участие в миротворческих миссиях; организация работы с личным составом. Основными видами деятельности ВИПК МВД России и его филиалов являются: образовательная деятельность по реализации основных программ профессионального

обучения, дополнительных профессиональных программ, образовательных программ выс-шего образования – программ подготовки научно-педагогических кадров в адъюнктуре;

научная и редакционно-издательская деятельность; организация проведения общественно значимых мероприятий в сфере образования и

науки, выставок, семинаров, презентаций; международная деятельность; деятельность, связанная с содержанием зданий, помещений и оборудования, необходи-

мых для проведения образовательного процесса и проживания обучающихся [9]. Одним из приоритетных направлений деятельности Института является обучение со-

трудников правоохранительных органов в рамках международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью (осуществляется в Институте с 1975 года). Советом коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) 23 июня 2006 г. Институту придан статус базового учебного заведения дополнительного профессионального образования сотрудников правоохранительных органов и специальных служб государств–членов ОДКБ. С 2006 по 2014 год в рамках проекта Совета Россия-НАТО в Институте обуче-но свыше 1 140 сотрудников антинаркотических структур Афганистана, Пакистана и стран Центральной Азии. С 2007 года по проекту Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) осуществлена подготовка порядка 80 афганских наркополицейских. С 2012 года более 90 специалистов антинаркотических структур Афганистана подготовлено в Ин-ституте в рамках совместного с Управлением по наркотикам и преступности (УНП ООН) про-екта при финансовой поддержке Японии. Более десяти лет Институт осуществляет обуче-ние сотрудников, направляемых в миротворческие миссии. За прошедший период в ВИПК МВД России обучено более 4 000 иностранных специалистов [10, с. 9].

В настоящее время основными целями, стоящими перед Институтом в части организации образовательного процесса и его методического сопровождения, являются:

удовлетворение потребности органов внутренних дел Российской Федерации в квалифи-цированных специалистах, сочетающих профессиональные знания и умения с профессио-нально-нравственными и моральными качествами посредством реализации соответствую-щих образовательных программ;

подготовка кадров высшей квалификации, организация и осуществление профессиональ-ного обучения и дополнительного профессионального образования;

удовлетворение потребностей обучающихся в получении знаний о новейших достижени-ях в сфере внутренних дел, об отечественном и зарубежном положительном опыте;

организация и проведение научных исследований, использование полученных результа-тов в образовательном процессе;

обеспечение системной модернизации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования [11].

Для эффективного выполнения поставленных пред Институтом целей в его структуре сформировано 5 центров, 2 из которых имеют статус международного межведомственного, в составе которых функционируют 11 кафедр, а именно:

Центр кадрового, психолого-педагогического и медицинского обеспечения деятельности органов внутренних дел:




15

кафедра кадрового обеспечения и управления персоналом в органах внутренних дел; кафедра психолого-педагогического и медицинского обеспечения деятельности органов

внутренних дел. Международный межведомственный центр подготовки сотрудников оперативных подраз-

делений имени генерал-лейтенанта милиции А.Н. Сергеева: кафедра оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел; кафедра противодействия незаконному обороту наркотиков; кафедра оперативно-технических мероприятий органов внутренних дел. Центр подготовки сотрудников органов внутренних дел для участия в миротворческих

миссиях: кафедра международного полицейского сотрудничества и борьбы с преступностью по ка-

налам Интерпола. Международный межведомственный центр подготовки и переподготовки специалистов по

борьбе с терроризмом и экстремизмом. кафедра боевой и физической подготовки; кафедра специальной подготовки. Центр подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного по-

рядка: кафедра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного

порядка кафедра подготовки сотрудников полиции в сфере транспортной безопасности. Также в структуру ВИПК МВД России входят филиалы, которые являются обособленными

структурными подразделениями Института, а именно: Брянский филиал ВИПК МВД России, Пензенский филиал ВИПК МВД России, филиал ВИПК МВД России (г. Набережные Челны).

В Институте и его филиалах ежегодно проходят повышение квалификации, профессио-нальную переподготовку, профессиональную подготовку порядка 7 500 сотрудников органов внутренних дел и Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардии) по 183 должностным категориям. С 1972 года в Институте и его филиалах обу-чено более 210 тысяч слушателей [12].

Институт располагает собственной полиграфической базой, позволяющей быстро реаги-ровать на потребности практики и учебного процесса изданием необходимой методической литературы, сборников статей по проблемным вопросам, материалов передового опыта, учебных и научных изданий (монографий, учебно-практических пособий, учебно-методических пособий, лекций и др.). Ежегодно Институтом издается порядка 80 наимено-ваний учебных, научных и методических пособий, сборников материалов научно-практических конференций общим тиражом более 10 000 экземпляров. Ежеквартально из-дается научно-практический журнал «Вестник ВИПК МВД России», включенный Высшей ат-тестационной комиссией в Перечень рецензируемых научных изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степе-ни кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук.

Слушателям Института созданы необходимые условия для плодотворной учебы, прожи-вания и содержательного досуга. Для обучения слушателей используются современные аудитории, специализированные классы, интерактивный тир, оснащенный новейшим стрел-ковым комплексом, учебно-тактический полигон. Актовый зал на 400 посадочных мест, обо-рудованный современной техникой, позволяет проводить мероприятия различных уровней на высоком техническом и культурном уровне.

ВИПК МВД России обладает комфортными общежитиями гостиничного типа, столовой, собственной медицинской службой со стационаром, спортивным комплексом с залом руко-пашного боя, оздоровительным комплексом.

За прошедшие годы Институт претерпел ряд структурных преобразований, при этом не только сохранив, но и повысив свой организационно-правовой статус, в полной мере осу-ществляя обучение кадров высшей квалификации и оказывая необходимую консультацион-ную, научно-методическую и информационно-аналитическую помощь другим образователь-ным учреждениям дополнительного профессионального образования.




16

Институт является местом проведения мероприятий всероссийского и международного уровней, центром обучения, обмена опытом и общения сотрудников правоохранительных органов, его главной задачей была и остаётся подготовка высококвалифицированных спе-циалистов в сфере правоохранительной деятельности, способных противостоять преступ-ности и обеспечить защиту прав и интересов законопослушных граждан.

ВИПК МВД России, который всегда шёл в ногу со временем и завоевал высокий автори-тет, поддерживающийся на протяжении многих лет, и в дальнейшем будет сохранять и при-умножать славу ведущего образовательного учреждения дополнительного профессиональ-ного образования системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, придер-живаясь своего девиза – «Защита граждан, общества и государства – через профессиона-лизм, профессионализм – через образование».

1. Далее – Институт или ВИПК МВД России. 2. Далее – Учебно-технический пункт. 3. Информационный бюллетень. – Домодедово, 2013. № 4 (76). 23 дек. 4. Буклет ВИПК МВД России. – Домодедово, 2007. 5. Сохраняя и приумножая традиции. – Домодедово, 2007. 6. Буклет ВИПК МВД России. – Домодедово, 2012. 7. Буклет ВИПК МВД России. – Домодедово, 2017. 8. История ВИПК МВД России [Электронный ресурс] // URL: https://випк.мвд.рф/Instityt/Istoriya (дата обращения: 26 июня 2017 г.). 9. Отчет о самообследовании федерального государственного казенного учреждения до-полнительного профессионального образования «Всероссийский институт повышения ква-лификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации» за 2016 год [Электронный ресурс] // URL: https://випк.мвд.рф/upload/site152/document_file/ Otchet_samoobsledovanie_za_2016(_2).pdf. (дата обращения: 21 июня 2017 г.). 10. Буклет ВИПК МВД России. – Домодедово, 2016. 11. Задачи и функции ВИПК МВД России [Электронный ресурс] // URL: https://мвд.рф/mvd/structure1/Centri/VIPK_MVD_Rossii/Zadachi (дата обращения: 26 августа 2017 г.). 12. История ВИПК МВД России [Электронный ресурс] // URL: https://випк.мвд.рф/Instityt/Istoriya (дата обращения: 17 июля 2017 г.).




17

ТРЕТЬЯКОВА ОЛЬГА АНАТОЛЬЕВНА, заместитель начальника Брянского филиала ВИПК МВД России (по учебной и научной работе), кандидат юридических наук TRETYAKOVA OLGA ANATOLYEVNA, Deputy Chief of the branch of all - Russian Institute of professional development of the Department of the Interior in Bryansk (specialized in scientific work), candidate of juridical sciences ТРЕБЕНОК АЛЕКСАНДР АЛЕКСАНДРОВИЧ, заместитель начальника организационно-аналитического отдела ВИПК МВД России, кандидат педагогических наук TREBENOK ALEXANDER ALEKSANDROVICH, deputy chief of organizational and analytical department of all-Russian Institute of professional development of the Department of the Interior, candidate of pedagogic sciences


БРЯНСКОМУ ФИЛИАЛУ ВИПК МВД РОССИИ - 40 ЛЕТ: ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ

40 YEARS TO THE BRANCH OF ALL - RUSSIAN INSTITUTE OF PROFESSIONAL

DEVELOPMENT OF THE DEPARTMENT OF THE INTERIOR THEINSTITUTE'SDEVELOPMENT

Аннотация. В 2017 году исполнилось 40 лет со дня образования Брянского филиала Всероссий-ского института повышения квалификации сотрудников МВД России. Прошедшие четыре деся-тилетия вместили в себя реорганизации, смену организационно-правовых форм, наименований и направлений обучения, но неизменным приоритетом для коллектива Филиала была и остаётся качественная подготовка профессиональных кадров для органов внутренних дел, а с 2016 года и для подразделений Росгвардии.

Статья приурочена к 45-летию Всероссийского института повышения квалификации сотруд-ников МВД России и 40-летию Брянского филиала.

Annotations. In 2017, it was the 40th anniversary of the formation of the branch of all Russian Institute of professional development of the Department of the Interior. The past four decades encompassed reor-ganization, changes of legal forms, names and areas of study, but a constant priority for the staff of the branch was a high quality training of our employees of the Department of the Interior and since 2016 for the units of Russian guard.

The article is devoted to the 45th anniversary of all-Russian Institute of professional development and the 40th anniversary of the branch in Bryansk.

Ключевые слова и словосочетания: Министерство, школа, университет, филиал, институт, курсанты, обучение, сотрудничество, ветераны, охрана общественного порядка, история.

Key words and word сombinations: the Department of the Interior, the Control Point of the Interior, Bryansk training school for officers of the Control Point of the Interior of Bryansk regional executive com-mittee, Bryansk special police school, the branch of Russian Juridical Institute of the Department of the





18

Interior in Bryansk, the branch of Moscow University of the Department of the Interior in Bryansk, The branch of all – Russian institute of professional development of the Department of the Interior in Bryansk.

История Брянского филиала Всероссийского института повышения квалификации

сотрудников МВД России своими корнями уходит в середину 1970-х годов и самым тесным образом связана с именем начальника Управления внутренних дел Брянского облисполкома генерал-майора милиции Кузьмина Василия Дмитриевича.

Идея образования в г. Брянске ведомственного учебного заведения появилась в начале 1970-х годов, но с назначением в 1975 году В.Д. Кузьмина руководителем областного УВД, по его инициативе началась предметная проработка данного вопроса. Работа длилась чуть меньше двух лет, и за это время было подготовлено обоснование и разработан проект учебного заведения, проведены предварительные финансовые расчёты.

В музее Филиала хранится справка «Из истории создания Брянской специальной средней школы милиции МВД СССР (из воспоминаний бывшего начальника школы полковника внутренней службы П.М. Романенкова)», собственноручно им написанная. В небольшом очерке содержится повествование об истории образования учебного заведения. Романенков П.М. вспоминал: «В начале 70-х годов по инициативе руководства УВД принято решение и начато строительство по индивидуальному проекту комплекса зданий школы милиции по подготовке и переподготовке рядового и младшего начальствующего состава с численностью обучающихся - 275-300 человек.

Из-за отсутствия материальных и финансовых ресурсов, а также рабочей силы в РСУ ОКСа УВД, строительство приняло затяжной характер.

В недостроенном 9-этажном здании общежития было принято решение разместить учебный пункт и служебные помещения.

Учебный корпус, столовая и спортивно-лекционный корпус находились в стадии возведения стен и устройства кровли.

Должность начальника школы первоначальной подготовки оставалась вакантной и предлагалась некоторым начальникам отделов УВД, однако ни один из них, увидев далеко не завершённое строительство, не дал на это согласие.

В августе 1977 г. начальник УВД генерал-майор милиции Кузьмин Василий Дмитриевич в беседе со мной предложил должность начальника школы, имея ввиду, что у меня уже был определённый опыт работы в системе УУЗа МВД (с 1946 по 1954 год - ХПТУ МВД СССР, ТШУОС МВД СССР и Рижская ШУОС МВД СССР), а также мою просьбу о переводе на другую работу.

Учитывая положительную аттестацию по ранее занимаемой должности и некоторый опыт в строительстве, УВД надеялось на то, что с моим приходом в школу будет ускорено ее строительство».

24 февраля 1977 г. была образована Брянская школа подготовки младшего и среднего начальствующего состава Управления внутренних дел Брянского облисполкома. С того памятного дня берёт начало история Филиала, который неоднократно переживал реорганизации, смену организационно-правовых форм, наименований и направлений обучения.

Периодизация этапов становления Филиала выглядит следующим образом: • Брянская школа подготовки младшего и среднего начальствующего состава Управления

внутренних дел Брянского облисполкома (с 24 февраля 1977 г. по 3 августа 1981 г.); • Брянская специальная средняя школа милиции МВД СССР, МВД России (с 3 августа

1981 г. по 11 апреля 2001 г.); • Отделение заочного обучения Высшей юридической заочной школы МВД СССР (с 14

февраля 1988 г. по 23 августа 1996 г.), Брянский филиал Юридического института МВД России (с 23 августа 1996 г.);

• Брянский филиал Юридического института МВД России (с 11 апреля 2001 г. по июнь 2002 г.);

• Брянский филиал Московского университета МВД России (с июня 2002 года по 1 сентября 2011 г.);




19

• Брянский филиал Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России (с 30 августа 2011 г.).

Романенков П.М. проявил себя как опытный руководитель, досконально разбирающийся в кадровых вопросах и учебном процессе, как талантливый хозяйственник (руководство УВД области на том этапе в качестве приоритетной обозначило задачу – в кратчайшие сроки завершить строительство учебного корпуса и общежития).

Коллектив с задачей справился – весной 1979 года было завершено строительство учебного корпуса и 9-этажного общежития (казарменного типа) для курсантов.

В 1979 году г. Брянск посетил заместитель Министра внутренних дел СССР генерал-лейтенант Ю.М. Чурбанов. В ходе служебной командировки он проинспектировал ряд ведомственных объектов, в т.ч. недавно построенную Брянскую школу подготовки младшего и среднего начальствующего состава УВД Брянского облисполкома. Заместитель Министра был приятно удивлён современной материальной базой Школы, качеством организации учебного процесса в ней, пообещав повысить статус учебного заведения, и своё слово сдержал.

Приказом МВД СССР от 3 августа 1981 г. № 0330 «Об организации Брянской специальной средней школы милиции МВД СССР» была образована Брянская специальная средняя школа милиции МВД СССР.

Начальники Школы: с 1981 по 1988 год - Романенков Пётр Михайлович, полковник внутренней службы; с 1988 по 1991 год - Коровин Евгений Ильич, полковник милиции, заслуженный работник МВД России; с 1991 г. по 2001 год - Фетисов Владимир Николаевич, полковник милиции, кандидат педагогических наук, заслуженный работник МВД России, кавалер ордена Мужества.

30 сентября 1981 г. состоялось торжественное открытие Брянской специальной средней школы милиции МВД СССР, а с 1 октября 1982 г. начался учебный процесс.

В 1983 году в порядке обмена передовым опытом Школу посетили представители МВД Народной Республики Болгарии, затем советский писатель, лауреат Государственной премии СССР П.Л. Проскурин. «Очень рад был посетить Брянскую специальную школу милиции. От души желаю школе, руководству школы процветания и большого пути, потому что дело святое и нужное для народа, для страны и будущего», – оставил П.Л. Проскурин памятную запись в Книге почётных гостей, датированную 24 декабря 1983 г.

29 августа 1984 г. состоялся первый выпуск курсантов. Дипломы выпускникам вручал начальник УВД Брянского облисполкома генерал-майор милиции В.Д. Кузьмин.

Сотрудники и курсанты Школы обеспечивали охрану общественного порядка: в период проведения Международного фестиваля молодёжи и студентов (г. Москва, 1985 г.), Игр доброй воли (г. Москва, 5-20 июля 1986 г.), XIX Всесоюзной партийной конференции




20

(г. Москва, 28 июня – 1 июля 1988 г.), 1000-летия Крещения Руси (г. Москва, 1988 г.), в связи с празднованием 50-летия Великой Победы (г. Москва, 9 мая 1995 г.).

Благодарностями МВД СССР и Политического управления МВД СССР отмечен коллектив Школы «за обеспечение образцового общественного порядка и безопасности на XII Всемирном фестивале молодёжи и студентов в г. Москве» (1985 г.) и «за проявленную бдительность, самоотверженность, безупречное исполнение служебного долга при обеспечении образцового общественного порядка и безопасности на Играх доброй воли» (1986 г.).

В июле 1986 года сотрудники и курсанты Школы приняли участие в строительстве Мемориала Победы на Поклонной горе, с 1988 по 1990 год неоднократно несли службу по охране общественного порядка в районах чрезвычайного положения республик Закавказья (Армения, Азербайджан, Нагорный Карабах), обеспечивали охрану общественного порядка при защите конституционного строя в г. Москве в августе 1991 года.

Образцом мужества и ответственности при исполнении служебного долга является пример несения службы в зоне ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Одной из первых Брянская специальная средняя школа милиции МВД СССР была направлена в эпицентр событий, где сотрудники и курсанты Школы проявили самоотверженность, стойкость, успешно справились с поставленными задачами. Батальон Школы с дислокацией в с. Бабчино Гомельской области возглавлял заместитель начальника Школы по строевой части подполковник милиции В.Н. Фетисов.

Служба личного состава Школы по охране общественного порядка в 1988-1991 годах отмечена орденами (3 человека), медалями (16 человек), благодарностью Президента России (193 человека), ценными подарками от имени Президента России (5 человек).

Одновременно с Брянской специальной средней школой милиции в г. Брянске функционировало ещё одно учебное заведение по подготовке кадров для органов внутренних дел. По инициативе Брянского областного совета народных депутатов и УВД Брянской области в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 5 января 1988 г. № 11 и приказом МВД СССР от 14 февраля 1988 г. № 041 в г. Брянске было образовано отделение заочного обучения Высшей юридической заочной школы МВД СССР. 23 августа 1996 г. отделение было преобразовано в Брянский филиал Юридического института МВД России.

С момента образования по 2001 год отделением заочного обучения ВЮЗШ, затем Филиалом руководил Федоренко Юрий Иванович, полковник милиции, кандидат юридических наук, заслуженный юрист России.

На протяжении многих лет Брянская специальная средняя школа милиции и Брянский филиал Юридического института МВД России функционировали параллельно. Формы обучения были различными, а задача одна – подготовка квалифицированных специалистов для органов внутренних дел.

В соответствии с приказом МВД России от 11 апреля 2001 г. № 425 «О реорганизации Брянской специальной средней школы милиции МВД России и совершенствовании структуры Юридического института МВД России» проведена реорганизация.

Приказом установлено: «1. Реорганизовать Брянскую специальную среднюю школу милиции МВД России путём

присоединения к Юридическому институту МВД России. 2. Установить, что Юридический институт МВД России является правопреемником

Брянской специальной средней школы милиции МВД России». В июне 2001 года начальником Филиала был назначен Гришко Александр Яковлевич,

полковник внутренней службы, доктор юридических наук, профессор. Филиал был призван осуществлять подготовку специалистов по специальностям

«Юриспруденция» (высшее профессиональное образование) и «Правоохранительная деятельность» (среднее профессиональное образование). На внебюджетном факультете обучались студенты по специальности «Юриспруденция» (гражданско-правовая специализация).

В 2001 году по инициативе заместителя начальника Брянской специальной средней школы милиции МВД СССР по учебной работе, подполковника милиции Кабанова Михаила




21

Ивановича был образован Совет ветеранов Филиала. Кабанов М.И.был избран его первым председателем.

Ветеранская организация Филиала объединила около 100 человек, среди которых заслуженный работник МВД, кавалер орденов Трудового Красного Знамени и «Знак Почёта» генерал-майор внутренней службы в отставке А.М. Кулеш, полковник милиции в отставке, заслуженный юрист России К.Ю. Волконский, участники боевых действий и ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2002 г. № 418 и приказом МВД России от 21 июня 2002 г. № 594 путём слияния Московской академии МВД России, Юридического института МВД России и Московского института МВД России был образован Московский университет МВД России.

Брянский филиал Юридического института МВД России был реорганизован в Брянский филиал Московского университета МВД России.

Неоценимую роль в становлении Филиала в структуре Московского университета МВД России сыграл первый начальник Университета, затем начальник Департамента кадрового обеспечения МВД России генерал-лейтенант милиции В.Я. Кикоть. Постоянное внимание к проблемам и нуждам коллектива Филиала, всесторонняя помощь, подбор высококвалифицированных руководящих кадров – это то, что отличало Владимира Яковлевича.

С октября 2003 года по октябрь 2004 года Филиалом руководил Калиниченко Игорь Александрович, полковник милиции, кандидат педагогических наук, с октября 2004 года по ноябрь 2006 года - Симоненко Александр Викторович, полковник милиции, доктор юридических наук, доцент.

В рамках областной целевой программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту» в соответствии с приказом начальника Филиала от 9 апреля 2004 г. была открыта постоянно действующая социологическая лаборатория по изучению девиантного поведения подростков на территории Брянской области, оказанию информационных услуг, в частности по проведению информационного контроля (мониторинга) наркоситуации.

В декабре 2005 г. было образовано Научное общество курсантов, слушателей и студентов Филиала. Дискуссионные площадки ряда научно-представительских мероприятий, проводимых в Филиале, открыли дорогу в науку многим курсантам, впоследствии ставшим кандидатами наук – Е.В. Боброву, Е.К. Волконской, Е.В. Грибанову, Е.Е. Синяеву и др.

С марта 2007 года по июнь 2011 года Филиалом руководил Жуков Александр Евгеньевич, полковник милиции, кандидат педагогических наук, доцент.

Многие сотрудники Филиала отмечены государственными наградами за участие в войнах во Вьетнаме, Афганистане, контртеррористических операциях на Северном Кавказе.

2 июля 2011 г. состоялся особенный выпуск слушателей Филиала. Во-первых, это был первый выпуск, слушателям которого по результатам государственной итоговой аттестации были присвоены специальные звания уже не милиции, а полиции. Во-вторых, в связи с реформированием МВД России и ликвидацией Брянского филиала Московского университета МВД России выпуск слушателей стал последним.

Приказом МВД России от 30 июня 2011 г. № 743 «Об организационно-штатных вопросах Краснодарского, Московского и Санкт-Петербургского университетов МВД России» Брянский филиал Московского университета МВД России ликвидирован с 1 сентября 2011 г. На его базе в соответствии с приказом МВД России от 30 августа 2011 г. № 980 «О создании филиалов федерального казённого образовательного учреждения дополнительного профессионального образования «Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации» образован Брянский филиал Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.

Начальники Филиала: с сентября 2011 года по ноябрь 2012 года - Жуков Александр Евгеньевич, полковник полиции, кандидат педагогических наук, доцент; с ноября 2012 года по октябрь 2014 года - Обухов Александр Николаевич, полковник полиции, кандидат технических наук; с ноября 2014 года по настоящее время - Требенок Александр Иванович, полковник полиции, кандидат педагогических наук, доцент.




22

Филиалу с учётом новой специфики служебной деятельности предстояло проделать значительный объём работы, направленный на урегулирование правовых вопросов, перепрофилирование учебно-материальной базы.

В кратчайшие сроки, в июле-сентябре 2014 года, во исполнение решений учёного совета ВИПК МВД России учебно-материальная база, включая аудиторный фонд, была полностью перепрофилирована с учётом специфики обучения должностных категорий слушателей (специалистов-взрывотехников и бойцов-высотников ОМОН, СОБР МВД России).

Урегулированы правовые основы выдачи Единой книжки взрывника. Так, 23 августа 2014 г. достигнуто соглашение с Ростехнадзором о привлечении специалистов в состав экзаменационной комиссии по приёму выпускного экзамена и регистрации Ростехнадзором Единых книжек взрывника в установленном порядке.

В сентябре 2014 г. Филиалом получена лицензия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на осуществление деятельности, связанной с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения, в ноябре 2014 года – лицензия на осуществление профессионального обучения (профессиональной подготовки) сотрудников органов внутренних дел по профессии «полицейский».

Бывший начальник УПСНиА МВД России генерал-лейтенант полиции И.М. Бирник отмечал, что со второго полугодия 2014 года на базе Брянского филиала ВИПК МВД России впервые организовано регулярное проведение сборов по подготовке высотников по фасадному альпинизму [1, с. 13].

В соответствии с лицензией Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на осуществление деятельности, связанной с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения и приказом МВД России от 3 декабря 2014 г. № 1072 дсп, 17 декабря 2014 г. впервые за три года функционирования Брянского филиала ВИПК МВД России силами профессорско-преподавательского состава проведены взрывные работы со слушателями, достигнут принцип практической направленности учебного процесса.

Филиал гордится своими выпускниками. 3 апреля 2017 г. примерно в 13 часов 50 минут по местному времени в г. Санкт-Петербурге на станции метро «Площадь Восстания» инспектор службы контроля на метрополитене Альберт Сибирских обнаружил бесхозный предмет. Незамедлительно прибывшая на место дежурная группа инженерно-технического отдела ОМОНа при осмотре подозрительного предмета установила, что внутри находится самодельное взрывное устройство. После этого была получена информация, что на станции «Технологический институт» произошёл взрыв. Сопоставив эти два факта, старший группы инженер-сапёр Максим Качан принял решение о разминировании данного взрывного устройства, т.к. оно могло стать вторым в этой цепочке взрывов, и никто не знал, когда приведут его в действие. Каждая минута промедления могла стоить человеческих жизней.

Майор полиции Качан Максим Анатольевич, 1976 г.р., образование высшее, в 2003 году окончил Санкт-Петербургский государственный морской технический университет по специальности «Юриспруденция».

В период с 26 мая по 7 июня 2015 года, будучи старшим инженером-сапёром ОМОН ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, проходил повышение квалификации в Брянском филиале ВИПК МВД России по категории обучаемых «начальники инженерно-технических подразделений, старшие инженеры-сапёры, инженеры-сапёры, взрывотехники ОМОН (с отметкой в Единой книжке взрывника)».

Филиал обладает значительным научным потенциалом: в коллективе работает доктор юридических наук, профессор И.А. Бобраков и 21 кандидат наук, в т.ч. 3 доцента.

В июле 2014 года после почти двух лет перерыва возобновлена деятельность ветеранской организации Филиала. Уже вошло в историю первое посещение Института представителями Совета ветеранов Филиала, состоявшееся 19-20 февраля 2015 г. По приглашению начальника ВИПК МВД России (2005-2008 гг., 2014 – август 2017 г.) генерал-лейтенанта полиции Ю.Н. Демидова Институт посетили председатель Совета ветеранов полковник милиции в отставке К.Ю. Волконский, а также полковники милиции в отставке В.В. Баранов, И.Н. Котельников, В.Н. Фетисов, подполковник милиции в отставке О.С. Семёнов.




23

Ветераны приняли участие в награждении победителей и призёров Спартакиады, посвящённой Дню защитника Отечества и Дню транспортной полиции России, ознакомились с учебно-материальной базой Института, в музее – с историей его становления и развития, приняли участие в торжественных мероприятиях.

Учёт опыта ветеранов Филиала стал одним из приоритетов в служебной деятельности коллектива. Так, представители ветеранской организации Филиала стали членами оперативного совещания при начальнике Филиала, внештатными кураторами учебных групп.

С 2015 года коллектив Филиала стал участником Спартакиады Брянской региональной организации ВФСО «Динамо» среди коллективов физической культуры. В стенах Филиала возрождён волейбольный турнир памяти кавалеров ордена Мужества Н.Н. Печиборща и В.В. Лазарева. Турнир проводился с 1994 года и собирал ведущие волейбольные команды города. С 2011 года турнир не проводился.

Ежегодно в преддверии годовщины аварии на Чернобыльской АЭС ветераны Филиала – ликвидаторы последствий аварии поощряются приказом начальника Филиала.

Коллектив Филиала занимает активную позицию в деловой повестке дня региона и Института. Так, представители Филиала приняли участие в III Московском международном салоне образования, состоявшемся 13-16 апреля 2016 г. За четыре дня работы проходивший на ВДНХ салон собрал более 50 тыс. посетителей, среди них: 14 тыс. школьников, 6 тыс. педагогов, 4 тыс. директоров и руководителей образовательных организаций, 8 тыс. представителей коммерческого сектора в образовании, а также делегации из Великобритании, Франции, Австрии, Германии, Индии и других стран, представители ЮНЕСКО. Особый интерес у посетителей вызвало оборудование, используемое Филиалом при подготовке взрывотехников [2, с. 2].

Проделанная с 2014 года работа по урегулированию правовых основ деятельности Филиала и совершенствованию учебно-материальной базы позволила определить новые перспективы развития. В 2017 году Филиал приступил к обучению иностранных специалистов – в рамках сотрудничества ВИПК МВД России как базового учебного заведения ОДКБ запланировано обучение первой учебной группы специалистов из Киргизии. Прорабатывается вопрос обучения в 2018 году полицейских Уганды.

Филиал на постоянной, предметной основе всесторонне взаимодействует с Управлением МВД России по Брянской области, совместно вырабатывая механизм совершенствования качества подготовки слушателей. Представители УМВД России по Брянской области принимают участие в «круглых столах», являются членами экзаменационных комиссий на итоговой аттестации слушателей.

С августа 2014 г. Филиалом осуществлялось сотрудничество с Управлением ФСКН России по Брянской области (вплоть до упразднения ФСКН России в 2016 году). В 2015 году установлены сотруднические отношения Филиала с Центром специальной связи и информации ФСО России в Брянской области, в 2016 году – с Управлением Росгвардии по Брянской области.

Филиал уверенно смотрит в будущее, неизменными составляющими его успеха являются профессионализм, добросовестное отношение к делу, ответственный, компетентный, неравнодушный подход при выполнении задач, поставленных руководством Министерства внутренних дел Российской Федерации.

1. Бирник И. Итоги и перспективы работы по обеспечению деятельности подразделений специального назначения и авиации МВД России // Популярно-правовой альманах МВД России «Профессионал». 2015. № 1 (123). 2. Преснякова Д. Виртуальный экскурс в вуз // Газета МВД России «Щит и меч». 2016. № 15 (1 511). 21 апр.



24

ДЕРЕШКО БОГДАН ЮЛЬЕВИЧ, заместитель начальника ФГКУ «ВНИИ МВД России» по научной работе, кандидат юридических наук, доцент DERESHKO BOGDAN YUL'EVICH, deputy head for research of the Federal State Institution “All-Russian Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation”, сandidate of legal sciences, associated рrofessor


ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МОРАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ОПЕРАТИВНО-СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

HISTORICAL AND LEGAL ASPECTS OF THE FORMATION AND DEVELOPMENT OF MORAL

AND PSYCHOLOGICAL SUPPORT FOR THE OPERATIONAL AND OFFICIAL ACTIVITIES OF THE BODIES OF INTERNAL AFFAIRS

Аннотация. В статье раскрываются предыстория, генезис, основные факты и события

формирования и развития системы морально-психологического обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Представлен историко-правовой анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы морально-психологического обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Даются рекомендации по развитию правовых основ морально-психологического обеспечения на основе анализа исторического опыта.

Аnnotation. The article reveals the background, genesis, basic facts and events of the formation and development of the system of moral and psychological support for the operational and official activity of the internal affairs bodies. The historical and legal analysis of normative legal acts regulating the issues of moral and psychological support of the operational and official activity of the bodies of internal affairs is presented. Recommendations are given on the development of the legal foundations of moral and psychological support based on an analysis of historical experience.

Ключевые слова и словосочетания: морально-психологическое обеспечение, органы внутренних дел, правовые основы.

Key words and word combinations: moral and psychological support, law enforcement bodies, legal framework.

Развитие правовых основ морально-

психологического обеспечения оператив-но-служебной деятельности органов внут-ренних дел Российской Федерации нужда-ется в тщательном историко-правовом ис-следовании и проработке исторических аспектов генезиса на общем историческом фоне развития всей системы Министер-ства внутренних дел.

Корректность применения термина «морально-психологическое обеспечение» для обозначения различных видов и направлений работы с личным составом органов полиции и органов внутренних дел в предшествующие исторические периоды может быть подвергнута справедливой критике. Нет ни одного исторического до-кумента, источника, нормативного право-

вого акта, упоминающего такое правовое явление в органах полиции и органах внутренних дел до 1990-х годов XX века. Вместе с тем автору представляется уместным экстраполировать это понятие в прошлое, так как трудно выделить единый термин, кроме принятого на современном этапе, чтобы исследовать историю воз-никновения и развития правовых основ работы с личным составом органов внут-ренних дел на протяжении различных ис-торических эпох.

В этой связи под морально-психологическим обеспечением деятель-ности полиции или органов внутренних дел мы будем понимать комплекс воспи-тательных, психологических, социальных и культурных мероприятий, направленных



25

на выработку у сотрудников надлежащих морально-психологических качеств, поз-воляющих успешно выполнять оператив-но-служебные задачи.

На этапе возникновения и становления полиции в России как самостоятельного государственного института вопросы мо-рально-психологического обеспечения не выносились в отдельное направление де-ятельности. Задачи морально-психологического обеспечения решались в рамках общей подготовки полицейских к службе, а также работы с ними в процессе выполнения служебных обязанностей. Первые требования к моральному облику и психологическим качествам полицейских чинов были обозначены императором Петром I в Регламенте или Уставе Главно-го Магистрата (1721 г.): «полиция есть ду-ша гражданства и всех добрых порядков и фундаментальной подпор человеческой безопасности и удобности» [1].

Требования к полицейским чинам изло-жены в Уставе Благочиния или Полицей-ском от 8 апреля 1782 г. Так, «частного пристава должность требует в его особе беспорочности поведения, здравого рассуд-ка в деле, доброй воли к службе общей, точности во исполнении, бескорыстия во взыскании» (пункт 86); «квартального надзирателя должность требует беспороч-ности в поведении, доброхотства к людям, прилежании к должности и бескорыстия» (пункт 147) [2]. Таким образом, в Уставе Благочиния или Полицейском впервые была предпринята попытка изложить нравствен-ные основы службы в полиции.

В силу общих принципов организации системы пополнения кадрами армии и по-лиции в XVIII−XIX веках в Российской Им-перии сложился единый подход в работе с личным составом военного и правоохра-нительного ведомств в тот исторический период. В качестве основного идеологиче-ского содержания и определения предна-значения служебной деятельности приме-нялась теория официальной народности С. С. Уварова, который в качестве духов-ных начал воспитания в Российской Импе-рии предложил триединую формулу: «Православие. Самодержавие. Народ-ность» [3, c. 70].

По мере усложнения полицейских за-дач, связанных как с общим ростом пре-ступности, так и ростом антиправитель-ственных выступлений и террористических проявлений, особенно во второй половине

XIX века, постепенно стала формировать-ся система профессионального и духовно-нравственного воспитания полицейских. Нормативными актами устанавливались требования к морально-психологическим и деловым качествам сотрудников полиции, а также определялись способы выполне-ния воспитательных задач офицерами по-лиции [4; 5].

В последующем за более чем семиде-сятилетний период истории Рабоче-крестьянской, а затем Советской милиции система работы с личным составом орга-нов внутренних дел приобрела завершён-ность и стройность. Окончательное оформление политико-воспитательная ра-бота получила в совместном постановле-нии Центрального Комитета КПСС и Сове-та Министров СССР от 19 ноября 1968 г. «О серьёзных недостатках в деятельности милиции и мерах по дальнейшему её укреплению» [6]. Этим постановлением были введены должности заместителей начальников горрайорганов внутренних дел, образованы подразделения политико-воспитательной работы в центральном аппарате МВД СССР и в территориальных органах, а также создано Высшее полити-ческое училище МВД СССР для подготов-ки кадров политработников.

После проведения мероприятий депо-литизации и департизации системы Мини-стерства внутренних дел в 1991 году в связи с изменением социально-экономического и политического строя российского государства была ликвидиро-вана система политико-воспитательной работы в органах внутренних дел и пар-тийно-политической работы во внутренних войсках [7]. Ей на смену пришла система воспитательной работы, которая входила в состав кадрового обеспечения деятель-ности органов внутренних дел.

В течение 10 лет были разработаны правовые основы воспитательной работы с личным составом. Прежде всего уже в октябре 1993 г., то есть через 2 года после проведения деполитизации, коллегия МВД России рассмотрела вопрос «О состоянии и мерах совершенствования воспитатель-ной работы с личным составом органов внутренних дел» [8]. Решением коллегии был утверждён Кодекс чести рядового и начальствующего состава органов внут-ренних дел Российской Федерации [9], ко-торый стал своеобразной идейной основой осуществления воспитательной работы с



26

сотрудниками. В развитие решений колле-гии Министерства были разработаны и утверждены нормы положенности оборудо-вания кабинетов (комнат) воспитательной работы, информации и досуга в органах, подразделениях внутренних дел и учебных заведениях системы МВД России [10].

Важной вехой на пути формирования системы воспитательной работы в органах внутренних дел Российской Федерации стала директива МВД России 1996 г. «О неотложных мерах по коренному улучше-нию работы с личным составом в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» [11]. В рамках реализации директивы уже в июле 1996 г. вопрос укрепления служебной дисциплины и за-конности был рассмотрен на заседании коллегии МВД России, а в начале августа - издан приказ МВД России № 426 «О неот-ложных мерах по укреплению дисциплины и законности в органах внутренних дел и внутренних войсках МВД России» [12]. За-тем, уже в октябре 1997 г., Министр внут-ренних дел Российской Федерации гене-рал армии А. С. Куликов подписал приказ № 715 «О дополнительных мерах по укреплению служебной и воинской дисци-плины в органах внутренних дел и внут-ренних войсках МВД России» [13, с. 23-24]. Кроме того, в 1996 и 1997 годах были предприняты организационные усилия по формированию системы воспитательной работы в образовательных учреждениях МВД России [14; 15].

Безусловно, эти и другие меры право-вого и организационно-управленческого характера принесли свои положительные результаты, что позволило в новых исто-рических условиях в целом успешно осу-ществлять работу по воспитанию сотруд-ников органов внутренних дел.

Следующим важным шагом, оформив-шим систему воспитательной работы в ор-ганах внутренних дел, стало принятие Концепции кадровой политики МВД России 1998–1999 гг. [16]. В развитие Концепции в сентябре 2000 г. был издан организацион-ный приказ МВД России № 995 «О мерах по совершенствованию воспитательной работы в органах внутренних дел Россий-ской Федерации» [17] и методические ре-комендации Главного управления кадров и кадровой политики МВД России [18]. От-дельным приказом Министерства регули-ровалась организация общественно-государственной подготовки [19]. Объек-

тивным условием необходимости развития системы воспитательной работы с личным составом органов внутренних дел в тот период явилось активное участие Мини-стерства в проведении контртеррористи-ческой операции в Северо-Кавказском ре-гионе. Опыт работы с личным составом в боевой обстановке способствовал норма-тивному закреплению в дальнейшем мно-гих форм и методов работы с сотрудника-ми, сложившихся в ходе боевых действий.

Другим направлением совершенствова-ния работы с личным составом в тот пери-од стало укрепление психологического обеспечения. Последовательно развива-лись правовые основы этого направления деятельности кадровых аппаратов. Так, в 2000 году [20], а затем в 2006 году [22] были изданы приказы МВД России, утвер-дившие положения об организации психо-логического обеспечения.

Вместе с тем накопившийся за годы строительства органов внутренних дел но-вой России вал проблем, связанных с со-стоянием служебной дисциплины и закон-ности, профессионального воспитания со-трудников органов внутренних дел, требо-вал коренных изменений в организации работы с сотрудниками. В этой связи в 2007 году в МВД России начался процесс реформирования системы работы с лич-ным составом [23, с. 4-10; 24, с. 11-63].

Опыт развития правовых основ мо-рально-психологического обеспечения Во-оружённых Сил Российской Федерации был творчески осмыслен и применён на практике в системе Министерства внут-ренних дел. В плановом порядке в рамках реформирования системы воспитательной работы в 2007–2010 годах по заказу Де-партамента кадрового обеспечения МВД России в ведомственных образовательных учреждениях был проведён комплекс научно-исследовательских работ, по ре-зультатам которых был разработано Руко-водство по морально-психологическому обеспечению оперативно-служебной дея-тельности органов внутренних дел Рос-сийской Федерации [26, с. 6-44].

По результатам реформирования си-стемы работы с личным составом органов внутренних дел в 2010 году были сформи-рованы нормативно-правовые и организа-ционные основы самостоятельного вида обеспечения оперативно-служебной дея-тельности – морально-психологического.



27

Под морально-психологическим обес-печением в органах внутренних дел Рос-сийской Федерации понимается деятель-ность по формированию, поддержанию и восстановлению морально-психологического состояния личного со-става, обеспечивающего успешное выпол-нение оперативно-служебных задач (п. 4.1 Руководства).

Как в военной организации российского государства, так и в его правоохранитель-ной системе работа с личным составом строится на общих принципах, единых правовых основах, по единому замыслу и под единым руководством с учётом спе-цифики и особенностей видов деятельно-сти в сфере обороны и безопасности.

Отдельным документом, определяю-щим нравственные ценности, обязатель-ства и принципы службы в органах внут-ренних дел, устанавливающим професси-онально-этические требования к служеб-ному и внеслужебному поведению, взаи-моотношениям в служебном коллективе, а также профессионально-этический стан-дарт антикоррупционного поведения, стал Кодекс профессиональной этики сотруд-ника органов внутренних дел Российской Федерации [25]. Однако вследствие оши-бок в правоприменительной практике на местах в настоящее время Кодекс не при-меняется.

В целом упреждающие решения руко-водства МВД России по реформированию системы работы с личным составом во многом оказали положительное влияние на социальную ситуацию в органах внут-ренних дел и в целом способствовали успешному решению задач по преобразо-ванию милиции в полицию в 2011–2012 годах.

Таким образом, историко-правовой анализ предпосылок становления и разви-тия морально-психологического обеспече-ния оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел свидетельствует о преемственности исторического опыта правового регулирования морально-психологического обеспечения с опорой на результаты выполнения задач, в том чис-ле в ходе участия в боевых действиях на Северном Кавказе.

По мнению автора, в целях совершен-ствования нормативно-правового регули-рования морально-психологического обес-печения в органах внутренних дел на базе анализа правоприменительной практики 2010–2017 гг. следует внести изменения и дополнения в действующую нормативно-правовую базу в соответствии с изменив-шейся структурой и задачами органов внутренних дел.

Во-первых, в Положении о Министер-стве внутренних дел Российской Федера-ции [27] следует установить полномочия МВД России по организации морально-психологического обеспечения в пп. 68 п. 11. В имеющейся формулировке указан-ный пункт не позволяет по формальному признаку организовать морально-психологическое обеспечение, так как правовое определение понятия «кадровое обеспечение» и его взаимосвязь с мо-рально-психологическим обеспечением ни в каких нормативных правовых актах не содержатся. Здесь имеет смысл приме-нить аналогию с нормой, установленной для Министерства обороны Российской Федерации. Так, к его полномочиям отне-сена организация морально-психологического обеспечения Вооружён-ных Сил Российской Федерации (пп. 41 п. 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации [21]). Такую же норму предлагается внести в полномочия территориальных органов МВД России.

Во-вторых, сохранив общий подход к организации морально-психологического обеспечения как составной части работы с личным составом органов внутренних дел, представляется возможным предложить внести изменения в п. 17 Типового поло-жения о территориальном органе Мини-стерства внутренних дел Российской Фе-дерации по субъекту Российской Федера-ции [28], касающиеся введения должности заместителя начальника территориально-го органа МВД России по работе с личным составом. Сложившаяся практика послед-них лет наглядно показывает, что для пол-ноценной организации и осуществления мероприятий морально-психологического обеспечения должностного статуса начальника управления (отдела) по работе с личным составом недостаточно. Оче-видно, что должностное лицо, в обязанно-сти которого вменена организация мо-рально-психологического обеспечения, в полной мере должно нести и ответствен-ность за морально-психологическое состо-яние личного состава. При этом отсут-ствие полномочий заместителя начальни-ка территориального органа МВД России не позволяет начальнику управления (от-дела) по работе с личным составом пол-ноценно осуществлять организацию мо-рально-психологического обеспечения в подразделениях территориального органа МВД России, ему не подчинённых.

Во-третьих, в обновлении нуждается и Руководство по морально-психологическому обеспечению. Полагаем возможным внести в него не только редак-ционные правки, связанные с изменением структуры и задач органов внутренних



28

дел. Нуждается в совершенствовании и сама система морально-психологического обеспечения. За истекшие шесть полных лет действия Руководства произошли зна-чительные перемены, связанные с ин-форматизацией деятельности органов внутренних дел, применением в работе с личным составом новейших информаци-онных технологий, а также появлением новых средств и способов морально-психологического воздействия. В этой свя-зи предлагается рассмотреть возможность преобразования воспитательной работы в информационно-воспитательную работу с включением в её содержание сетевых форм воспитательного воздействия. В правовом регулировании нуждается дея-тельность общественных формирований и актива органов внутренних дел. Настало время изучить возможность включения в структуру морально-психологического обеспечения в качестве самостоятельного вида деятельности защиту сотрудников органов внутренних дел от негативного информационно-психологического воздей-ствия и ряд других вопросов.

Кроме того, учитывая характерные осо-бенности организации морально-психологического обеспечения различных

видов оперативно-служебной деятельно-сти, представляется необходимым наряду с общим Руководством разработать и при-нять отдельные, видовые нормативные правовые акты, например положение о морально-психологическом обеспечении оперативно-розыскной деятельности, по-ложение о морально-психологическом обеспечении службы по охране обще-ственного порядка, положение о мораль-но-психологическом обеспечении дозна-ния и производства предварительного следствия по уголовным делам, положе-ние о морально-психологическом обеспе-чении участия органов внутренних дел в контртеррористических операциях и др.

Полагаем, что реализация указанных предложений позволит повысить эффек-тивность морально-психологического обеспечения оперативно-служебной дея-тельности органов внутренних дел на со-временном этапе и в последующем при отсутствии каких-либо материальных за-трат в достаточно сложных социально-экономических условиях и ограниченных возможностях федерального бюджетиро-вания деятельности МВД России.

1. Регламент или Устав Главного Магистрата от 16 января 1721 г. // Полное собрание зако-нов Российской Империи. Собр. I. Т. VI. № 3708. 2. Устав Благочиния или Полицейский от 8 апреля 1782 г. // Полное собрание законов Рос-сийской Империи. Собр. I. Т. XXI. № 15379. 3. О некоторых общих началах, могущих служить руководством при управлении Министер-ством, Народного Просвещения (19 ноября 1833 г.). Доклады министра народного просве-щения С. С. Уварова императору Николаю I // Река времён. –– М., 1995. Вып. 1. 4. Инструкция по организации наружного (филёрского) наблюдения // Русская император-ская армия [Электронный ресурс] // URL: http://www.regiment.ru/Doc/B/I/16.htm (дата обраще-ния: 01 авг. 2017 г.). 5. Правила определения на службу в Департамент Полиции: приложение к ст. 107 Инструкции чинам Департамента Полиции. – ГАРФ, 1908 г. ф. 102, оп. 262, д. 54, л. 1–4. 6. О серьёзных недостатках в деятельности милиции и мерах по дальнейшему её укрепле-нию [Электронный ресурс]: постановление Центрального Комитета КПСС и Совета Мини-стров СССР от 19 ноября 1968 г. № 902-316. Доступ из СПС «Консультант Плюс». 7. Об объявлении Постановления Кабинета Министров СССР от 29 мая 1991 г. № 306, от-мене и внесении изменений в ведомственные нормативные акты [Электронный ресурс]: при-каз МВД СССР от 1 июля 1991 г. № 223. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 8. Об объявлении решения коллегии МВД России от 29 октября 1993 г. № 5 км/1 [Электрон-ный ресурс]: приказ МВД России от 19 ноября 1993 г. № 501. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 9. Кодекс чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: утв. приказом МВД России от 19 ноября 1993 г. № 501. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 10. Об утверждении норм положенности и сроков эксплуатации оборудования кабинетов (комнат) воспитательной работы [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 28 июля 1994 г. № 364 (ред. от 29 декабря 2012 г.). Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс». 11. О неотложных мерах по коренному улучшению работы с личным составом в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: директива МВД России от 19 июня 1996 г. № 1. – М.: ГУКиКП МВД России, 1996.



29

12. О неотложных мерах по укреплению дисциплины и законности в органах внутренних дел и внутренних войсках МВД России [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 2 августа 1996 г. № 426 (ред. от 29 января 2003 г.) (вместе с решением коллегии МВД России от 23 июля 1996 г. № 3 км/1). Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 13. О дополнительных мерах по укреплению служебной и воинской дисциплины в органах внутренних дел и внутренних войсках МВД России: приказ МВД России от 29 октября 1997 г. № 715 // Сб. несекретных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы органи-зации работы по укреплению воинской дисциплины и правопорядка во внутренних войсках МВД России (1992–1998 гг.). – М.: ГКВВ МВД России, 1999. 14. Об утверждении Концепции воспитательной работы с курсантами и слушателями обра-зовательных учреждений МВД России [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 10 де-кабря 1996 г. № 651. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 15. Об утверждении Программы воспитательной работы с курсантами и слушателями обра-зовательных учреждений МВД России на весь период обучения [Электронный ресурс]: при-каз МВД России от 9 апреля 1997 г. № 215. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 16. Об объявлении решения коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г. № 6 км/1: приказ МВД России от 12 января 1999 г. № 12 // Документ опубликован не был. 17. О мерах по совершенствованию воспитательной работы в органах внутренних дел Рос-сийской Федерации [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 25 сентября 2000 г. № 995 (ред. от 28 августа 2003 г.). Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант-Плюс». 18. Методические рекомендации по организации воспитательной работы в органах внут-ренних дел МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, УВД (ОВД) УРО, об-разовательных учреждениях МВД России: утв. Министром внутренних дел Российской Фе-дерации 28 сентября 2000 г. № 1/18470. Документ опубликован не был. 19. Об организации общественно-государственной подготовки сотрудников органов внут-ренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 26 июля 1999 г. № 548. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 20. Об утверждении Положения о порядке организации психологического обеспечения со-трудников органов внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 26 июня 2000 г. № 690. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс». 21. Положение о Министерстве обороны Российской Федерации: утв. Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082 (ред. от 1 июня 2017 г.) // Собр. зак-ва Российской Федерации. 2004. № 34. Ст. 3538. 22. Об утверждении Положения об основах организации психологического обеспечения ра-боты с личным составом органов внутренних дел: приказ МВД России от 26 сентября 2006 г. № 770. Документ опубликован не был. 23. О комплексном реформировании системы воспитательной работы в органах внутренних дел: приказ МВД России от 1 февраля 2007 г. № 120 // Комплексное реформирование си-стемы воспитательной работы в органах внутренних дел (правовые основы): сб. / под ред. В. Л. Кубышко. – М.: ЦОКР МВД России, 2007. 24. Программа комплексного реформирования системы организации работы с личным со-ставом органов, подразделений, учреждений системы МВД России на 2007–2009 годы: утв. 8 июля 2007 г. № 1/5446 // Комплексное реформирование системы воспитательной работы в органах внутренних дел (правовые основы): сб. / под ред. В. Л. Кубышко. – М.: ЦОКР МВД России, 2007. 25. Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Феде-рации: утв. приказом МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1138. – М., 2009. 26. Руководство по морально-психологическому обеспечению оперативно-служебной дея-тельности органов внутренних дел Российской Федерации: утв. приказом МВД России от 11 февраля 2010 г. № 80 // Морально-психологическое обеспечение оперативно-служебной деятельности личного состава органов внутренних дел / под общ. ред. В. Л. Кубышко. – М.: ЦОКР МВД России, 2010. 27. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации: утверждено Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 // Собр. зак-ва Российской Федерации. 2016. № 52 (Ч. V). Ст. 7614. 28. Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Россий-ской Федерации по субъекту Российской Федерации: утв. Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 // Собр. зак-ва Российской Федерации. 2016. № 52 (Ч. V). Ст. 7614.



30

НЕВСКИЙ СЕРГЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ, главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России», доктор юридических наук, профессор NEVSKIY SERGEY ALEKSANDROVICH, National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation, сhief Researcher, Doctor of Law, Professor


ОРГАНИЗАЦИЯ ПОЛИЦИИ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ ВО ВТОРОЙ

ПОЛОВИНЕ XIX – НАЧАЛЕ ХХ В. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)

POLICE ORGANIZATION IN SAINT-PETERSBURG IN THE SECOND HALF OF THE XIX CENTURY AND IN THE BEGINNING OF THE ХХ CENTURY

(HISTORICAL AND LEGAL ANALYSIS)

Аннотация. В статье на основе анализа правовых актов рассматривается организация поли-

ции в Санкт-Петербурге во второй половине XIX – начале ХХ в. С учетом происходивших полити-ческих и социально-экономических процессов, происходивших в России в указанный период, прини-мались необходимые меры по организации полиции в столице. Качественные преобразования по-лиции в Санкт-Петербурге начались в 60-х гг. XIX в., когда город был по-новому разделен в поли-цейском отношении, созданы новые специализированные подразделения полиции (сыскная поли-ция, речная полиция), приняты меры по подготовке кадров. В 1889 году было принято «Особенное Учреждение С.-Петербургской городской полиции», ставшее на протяжении многих лет осново-полагающим документом по организации полиции в столице. Отмечено, что в указанный период численность столичной полиции в виду осложнения криминальной ситуации и роста революцион-ного движения неоднократно увеличивалась.

Annotation. Тhe article addresses, basing upon the analysis of legal acts, the police organization in Saint Petersburg in the second half of the XIX century and in the beginning of the ХХ century. During that period of time, under the circumstances of political, social and economical processes, certain organizational measures were taken to organize the capital’s police. Qualitative transformations in the Saint-Petersburg police started in 1860s, when the city was newly divided for policing and new police units were established, such as an investigation squad and the river police. Also, new staff training measures were taken. In 1889 there was a document adopted which became the basis for the capital’s police organization for many years, «Special Institution of Saint Petersburg City Police». In that period, due to the complications in the criminal situation and the growth of the revolutionary movement, the number of the capital’s police increased re-peatedly.

Ключевые слова и словосочетания: Санкт-Петербург, градоначальник, полицмейстер, поли-ция, чиновники, полицейская часть, участки, околотки, особенное учреждение, штат.

Key words and words combinations: Saint Petersburg, town governor, head of the police, the police, of-ficials, police department, sections, neighborhoods, special establishment, staff.

Указом от 4 мая 1866 г. в связи с

упразднением должности Санкт-Петербургского военного губернатора де-ла полицейского управления городом бы-ли переданы в управление Санкт-Петербургского обер-полицмейстера. Санкт-Петербургскому обер-

полицмейстеру предоставлялось «заведо-вание всеми делами полицейскаго управ-ления в городе С.-Петербурге, с подчине-нием его «по делам охранения обще-ственной безопасности и общественнаго порядка» III Отделению собственной Его Императорского Величества канцелярии, а




31

по делам полиции – Министерству внут-ренних дел [1]. Одновременно стал вопрос о реформировании столичной полиции. После доклада министром внутренних дел императору предложений по преобразова-нию полиции в столице 23 сентября 1866 г. назначенному обер-полицмейстером столи-цы Ф.Ф. Трепову было поручено приступить к переустройству полиции в Санкт-Петербурге, при этом составленные новое положение и штат столичной полиции следовало представить на утверждение в законодательном порядке [4; с. 3].

Во «Всеподданнейшем отчете о дея-тельности С.-Петербургской городской по-лиции за 1867 год» указано, что «обстоя-тельства, вызывавшие необходимость преобразования С.-Петербургской Поли-ции, существовали одни вне ея, другия за-ключались в ней самой и ея устройстве. Те и другия указывали на несовершенство или лучше сказать – недостатки столич-наго Полицейскаго Управления, столь ощутительныя, что оставлять его в том же положении значило бы по меньшей мере отказаться от возможности выполнения и своего назначения». Далее указывались «главнейшие недостатки самой Полиции и ея устройства», которые заключались: «1) в существовании излишних инстанций, безполезно увеличивавших и без того громадную переписку и во всяком случае вредных для дела, так как подобное устройство совершенно несоответствует требованиям и характеру полицейской де-ятельности, и прямым последствием его является отсутствие надлежащей само-стоятельности и настоящих исполнителе и прямых ответственных лиц. 2) в неудовле-творительности личнаго состава Полиции, происходившей как вследствие несуще-ствовании никакого учреждения для пред-варительной подготовки к службе этого рода, так в особенности по причине край-ней недостаточности содержания, присво-еннаго высшим и нисшим чинам Полиции. Это последнее обстоятельство с одной стороны поставляло служащих в необхо-димость существовать незаконным побо-рами, с другой – лишало полицейское начальство возможности не только требо-вать, но и ожидать от них всецелаго по-священия себя безукоризненному служе-нию своему делу» [4; с. 2].

Основными началами полицейской ре-формы в столице являлись: «1) более правильное и соразмерное разделение

столицы в полицейском отношении; 2) упразднение излишних инстанций и об-разование новых специальных частей Управления; 3) правильное и точное опре-деление отношений и круга деятельности всех лиц и мест Управлений; 4) сокраще-ние и упрощение делопроизводства; 5) возможное уменьшение личнаго соста-ва Полиции; 6) предварительное подго-товление к полицейской службе и строгая за тем разборчивость при определении на должность, и 7) обезпечение служащих достаточным содержанием» [4; с. 4].

20 октября 1866 г. было объявлено но-вое разделение 3 полицейских отделений и 12 частей столицы на 38 участков вместо ранее существовавших 53 кварталов [4; с. 5]. Это нашло отражение также и в высо-чайше утвержденном 27 июня 1867 г. но-вом штате С.-Петербургской городской по-лиции [2]. В соответствии с ним в Санкт-Петербурге полицию возглавлял обер-полицмейстер, при котором состояли три полицмейстера, исполнявшие инспектор-ские функции в границах своих отделений, и чиновник для особых поручений. Основ-ным звеном полиции был участок, во главе которого находился пристав. Кроме при-става в состав участка входили его по-мощник, письмоводитель.

Участки подразделялись на околотки, возглавляемые околоточными надзирате-лями. Как следует из «Всеподданнейшего отчета о деятельности С.-Петербургской городской полиции за 1867 год»: «в каж-дый из 93 околодков предположено было назначить по два околодочных надзирате-лей и занятия между ними распределить так, чтобы один из них, имея в своем непосредственном распоряжении всех го-родовых своего околодка, постоянно пове-рял полицейские посты и наблюдал за наружным порядком и благочинием, а дру-гой – имел преимущественно внутренний надзор за народонаселением, с целью предупреждения и пресечения преступле-ний» [4; с. 14]. Околоточные надзиратели являлись прямыми начальниками для го-родовых. По штату предусматривалось 192 околоточных надзирателя и 1 350 го-родовых (вместе они составляли полицей-скую стражу).

Кроме того, в составе городской сто-личной полиции находились:

иностранное отделение, осуществляв-шее выдачу паспортов русским поддан-



32

ным, отправлявшимся за границу, и ино-странцам;

полицейский резерв, главной функцией которого являлась подготовка вновь набран-ных нижних чинов к несению полицейской службы. Начальник резерва одновременно был заведующим школой для «подготовле-ния к полицейским должностям»;

сыскная часть (первое в Империи); служительская команда (370 человек)

[3; с. 551]. 27 июня 1867 г. император утвердил

мнение Государственного Совета о созда-нии в Санкт-Петербурге речной полиции для обеспечения правопорядка на водных коммуникациях столицы. Речная полиция являлась частью столичного полицейского управления и находилась в ведении обер-полицмейстера столицы [27, с. 96-102].

В 1870–1880–е гг. приняты меры по со-вершенствованию организации полиции в пригородных к Санкт-Петербургу местно-стях. 8 июня 1871 г. императором утвер-ждено мнение Государственного Совета «Об устройстве полиции в пригородных к С.-Петербургу местностях» [5]. В соответ-ствии с ним прилегающих к Санкт-Петербургу местностях «в виде опыта, на три года» учреждалась пригородная поли-ция, подчинявшаяся Санкт-Петербургскому губернатору. Документом определялись границы ответственности пригородной полиции.

«Для действия пригородной полиции устанавливается следующая граница: начиная от Екатерингофа, по левому бере-гу Финскаго залива, пограничная линия пересекает Петергофский тракт, на 16-й версте от Петербурга, по Петергофской железной дороге, захватывает деревню Лигово; затем направляется по сказанной железной дороге до пресечения ею шоссе, идущаго от слободы Вологодской Ямской к станции Четырех Рук; далее по староско-топригонной дороге, до пересечения ея Николаевскою железною дорогою, и по линии этой дороги, чрез речку Мурзинку, за селение Рыбацкое; потом, захватывая это селение, идет берегом реки Большой Невы и переходит на правую сторону реки за Саратовской колонией, откуда направ-ляется на деревню Клочки; от этой дерев-ни поворачивает к Капсюльному заводу, за деревнями Большой и Малой Яблоновка-ми и пороховыми заводами; затем, по до-роге от Капсюльного завода, чрез р. Охту, по прямому направлению до дачи Писка-

рева и от нея по прямой линии к кузнице, находящейся на Муринской дороге; отсю-да минуя, деревню Гражданку, по прямому направлению к селению Парголово, а от-туда, пересекая Выборгское шоссе, по до-роге на селение Коломяги и Старую и Но-вую Деревни, за жилыми строениями ко-торых примыкает к правому берегу Боль-шой Невки».

Разделение указанной местности на участки осуществлялось по усмотрению министра внутренних дел.

Высочайше утвержденным 25 февраля 1875 г. мнением Государственного Совета «Об устройстве полиции в пригородных к С.-Петербургу местностях» действие пра-вого акта, принятого 8 июня 1871 г., было продлено «вплоть до окончательного раз-решения вопроса об устройстве полиции в С.-Петербургском уезде» [6].

Впоследствии 28 мая 1880 г. император утвердил мнение Государственного Сове-та «О новых штатах С.-Петербургских при-городной и уездной полиции и о подчине-нии пригородных местностей С.-Петербургскому градоначальнику» [7]. В соответствии с ним прилегавшие к столи-це местности, указанные в высочайше утвержденном 8 июня 1871 г. мнении Гос-ударственного Совета, переданы в подчи-нение в полицейском отношении С.-Петербургскому градоначальнику. Одно-временно были утверждены дополнитель-ные штаты городской полиции для приго-родных местностей и штат С.-Петербургского уездного полицейского управления [8; с. 358, 359].

20 марта 1873 г. утверждено «Положение о С.-Петербургском градоначальстве», кото-рым упразднялись должности С.-Петербургского обер-полицмейстера и его помощника, а также канцелярия обер-полицмейстера. Одновременно утверждены Положения о С.-Петербургском градона-чальстве и врачебном его управлении, шта-ты состоявших при градоначальстве отдель-ных частей полицейского управления [9].

В соответствии с Положением о С.-Петербургском градоначальстве (далее – Положение) управление столицей в адми-нистративном и полицейском отношениях возлагалось на градоначальника, назна-чавшегося императором. Градоначальник обязывался докладывать непосредствен-но императору «как о наиболее важных произшествиях в столице, так равно о главнейших предметах полицейскаго



33

управления в оной, и испрашивает, в по-добных случаях, разрешений Его Величе-ства». При этом особо подчеркивлось, что «правом эти он имеет однако пользовать с должною осмотрительностию, отнюдь не дозволяя утруждать Государя Императора представлениями по таким предметам по-лицейскаго управления, разрешение коих на основании Уставов и учреждений, зави-сит от Министров и Главноуправляющих, или же для представления коих на Высо-чайшее воззрение установлен особый ход». Как главный начальник столичной по-лиции градоначальник подчинялся мини-стру внутренних дел и шефу жандармов, которые снабжали его, «по взаимному со-глашению, надлежащею инструкциею».

В соответствии с утвержденным 20 марта 1873 г. штатом состоявших при С.-Петербургском градоначальстве отдель-ных частей полицейского управления при градоначальнике по полицейской части состояли три полицмейстера, являвшихся инспекторами полиции, а также один чи-новник особых поручений по судебным делам. К отдельным частям полицейского управления при градоначальнике относи-лись: сыскная часть (начальник сыскной полиции, старший и два младших его по-мощника, четыре чиновника сыскной по-лиции, двенадцать полицейских надзира-телей, один делопроизводитель, журна-лист, он же архивариус); адресный стол; общий полицейский архив; врачебно-полицейское управление [10; с. 122, 123].

27 июня 1874 г. была упразднена С.-Петербургская управа благочиния. В соот-ветствии с «Правилами о закрытии С.-Петербургская управа благочиния» пред-меты ее ведения передавались по принад-лежности в различные учреждения. Вопро-сы, относившиеся к полицейской части, пе-редавались в ведение канцелярии С.-Петербургского градоначальника и участ-ковых приставов столичной полиции [11].

16 апреля 1880 г. в соответствии с вы-сочайше утвержденным положением Ко-митета министров «Об усилении С.-Петербургской городской полиции» [12] временно на три года была увеличена численность столичной полиции: учрежде-ны 230 «добавочных» должностей около-точных полицейских надзирателей. Мини-стру внутренних дел предоставлялось право до истечения трехлетнего срока внести «представление как о степени необходимости дальнейшаго, по указани-

ям опыта, сохранения добавляемых ныне должностей в штате С.-Петербургской по-лиции, так и об определении источника, на который должен быть окончательно отне-сен расход на содержание таковых долж-ностей».

12 августа 1881 г. именным указом «Об упразднении должности С.-Петербургского Градоначальника с возложением тех обя-занностей на Обер-Полициймейстера» с целью предоставления полицейскому управлению столицы большей возможно-сти «сосредоточить свою деятельность на охранении общественнаго спокойствия и порядка» и освобождения начальника сто-личной полиции от обязанностей по адми-нистративному заведованию городом управление С.-Петербургом в полицей-ском отношении было возложено на обер-полицмейстера, назначавшегося импера-тором. Для содействия обер-полицмейстеру в исполнении возложен-ных на него обязанностей учреждалась должность его помощника. Таким образом, вновь восстанавливалась должность обер-полицмейстера столицы, упраздненная 20 марта 1873 г. Должности С.-Петербургского градоначальника и его по-мощника упразднялись, канцелярия гра-доначальника переименовывалась в кан-целярию обер-полицмейстера [13].

Впоследствии градоначальство в сто-лице вновь было восстановлено.

В 1882 г. была образована особая ко-миссия для разработки вопроса о необхо-димости преобразований С.-Петербургской полиции. Комиссия изучила опыт организации и деятельности полиции в столице, а также зарубежный опыт, в частности организацию полицейских орга-нов в Париже, Вене, Берлине. Собранный материал послужил основой для даль-нейших преобразований столичной поли-ции [28; с. 211].

9 апреля 1885 г. император утвердил мнение Государственного Совета «По проекту временного росписания должно-стей управления С.-Петербургскаго градо-начальства и столичной полиции, а также присвоенных сим должностям окладов со-держания». Одновременно министру внут-ренних дел было поручено: «1) вырабо-тать и представить на утверждение в за-конодательном порядке проект необходи-мых изменений и дополнений действую-щих законов о С.-Петербургской городской полиции, имея при этом в виду возможное



34

сокращение и упрощение нынешней ея деятельности; 2) составить и преподать в руководство С.-Петербургскому Градона-чальнику подробную инструкцию о внут-ренней организации и приемах полицей-ской службы; 3) к концу 1886 года внести, установленным порядком, на разсмотре-ние Государственнаго Совета проект по-стояннаго штата управления С.-Петербургскаго градоначальства и сто-личной полиции, составленный на основа-нии указаний опыта по применению на практике имеющих быть изданными новых о полиции узаконений, а равной выше-означенной инструкции; …» [14].

12 мая 1887 г. высочайше утверждено мнение Государственного Совета «По проекту временнаго штата С.-Петербургскаго градоначальства и сто-личной полиции», в соответствии с кото-рым принят новый временный штат С.-Петербургского градоначальства и сто-личной полиции [15]. В указанном штате в разделе «Наружная полиция» предусмат-ривались 4 должности полицмейстеров, приставов – 42 (12 – первого разряда, 14 – второго, 16 – третьего), старших помощни-ков приставов – 42 (12 – первого разряда, 14 – второго, 16 – третьего), младших по-мощников приставов – 42 (12 – первого разряда, 14 – второго, 16 – третьего), око-лоточных надзирателей – 335 (50 – перво-го разряда, 100 – второго, 185 – третьего), городовых – 1 700 (150 – первого разряда, 250 – второго, 1 300 – третьего). Сыскная полиция состояла из начальника, его по-мощника, четырех чиновников сыскной по-лиции, 120 полицейских надзирателей (25 – первого разряда, 25 – второго, 70 – тре-тьего), делопроизводителя, двух помощ-ников делопроизводителя, журналиста (он же архивариус). Полицейский резерв включал в себя начальника резерва, старшего и младшего его помощников, 14 полицейских офицеров, 9 околоточных надзирателей, околоточного надзирателя, исполнявшего обязанности фельдфебеля, 150 городовых (50 – первого разряда, 100 – второго). Служительская команда состо-яла из 13 смотрителей полицейских до-мов, 14 их помощников, 367 полицейских служителей [16; с. 173, 174, 175]. Дан-ный штат С.-Петербургского градоначаль-ства и столичной полиции, несмотря на наименование «временный», действовал на протяжении многих лет, однако в него неоднократно вносились изменения в сто-

рону усиления полиции в Санкт-Петербурге.

8 июня 1889 г. императором было утверждено «Особенное Учреждение С.-Петербургской городской полиции» [17], ставшее на протяжении многих лет осно-вополагающим документом по организа-ции полиции в столице (далее по тексту – Особенное учреждение). По своей струк-туре Особенное учреждение состоит из пяти разделов: 1) О составе и устройстве полицейского управления в С.-Петербурге, 2) Об определении на службу в С.-Петербургскую полицию и о прохождении сей службы, 3) Об ответственности и взысканиях, 4) О круге действий и обязан-ностях С.-Петербургской городской поли-ции, 5) О порядке сношений, принесения жалоб и отчетности.

Особенное учреждение установило, что полицейское управление в г. Санкт-Петербурге сосредотачивалось в Управ-лении градоначальника и состояло из сле-дующих частей: 1) участковых управлений с наружной полицией, 2) полицейского ре-зерва, 3) сыскной полиции, 4) речной по-лиции, 5) заведования пожарными коман-дами. 6) управления полицейскими дома-ми, с находящимися при них арестантски-ми помещениями. При полицейском управлении состояли служительские и по-жарные команды.

В полицейском отношении градона-чальнику подчинялись прилегавшие к Санкт-Петербургу местности в границах, определенных высочайшим указом.

Санкт-Петербург делился на полицей-ские части, участки и околотки. Несколько полицейских частей, образовавших вместе отделение города, вверялись «в отноше-нии надзора за наружным порядком и бла-гочинием» полицмейстеру.

В участках состояли участковые при-ставы, их помощники (старшие и млад-шие), письмоводители и их помощники, паспортисты, вольнонаемные писцы, по-лицейская стража (состоявшая из около-точных надзирателей и городовых), поли-цейские служители. Распределение по-мощников приставов, письмоводителей и их помощников, паспортистов, околоточ-ных надзирателей, городовых и полицей-ских служителей по участкам зависело от усмотрения градоначальника.

Полицейский резерв состоял из его начальника, его старшего и младшего по-мощников, классных чиновников, около-



35

точных надзирателей, городовых. При по-лицейском резерве находилась школа «для приготовления к должностям» около-точных надзирателей и городовых.

Сыскная полиция состояла из ее начальника, его помощника, чиновников для исполнения поручения, полицейских надзирателей и канцелярии.

Речная полиция состояла из управля-ющего, его помощников, корабельного ин-женера, инженер-механика и нижних чи-нов. В распоряжение Санкт-Петербургской речной полиции прикомандировывались ежегодно на время навигации два офице-ра флота с сохранением берегового со-держания от морского ведомства.

В Особенном учреждении довольно по-дробно устанавливались правила поступле-ния на службу в столичную полицию и про-хождения службы. При этом четко форму-лировались требования к лицам, поступав-шим на службу в столичную полицию.

Не могли быть приняты на службу на должности столичной полиции, в полицей-скую стражу и служительскую команду следующие категории лиц: а) состоявшие под следствие или судом за преступления или проступки, а также подвергшиеся по судебным приговорам за противозаконные деяния заключению в тюрьму или иному более строгому наказанию, а также те, ко-торые находились под судом за преступ-ления и проступки, влекущие за собою та-кие наказания, и не были оправданы су-дебными приговорами; б) нижние чины за-паса армии, которые во время прохожде-ния действительной службы состояли в разряде штрафованных; в) исключенные со службы по суду из духовного ведомства за пороки или среды обществ и дворян-ских собраний по приговорам тех сосло-вий, к которым они принадлежали; г) объ-явленные несостоятельными должниками; д) состоявшие под опекой за расточитель-ность.

Классные должности Санкт-Петербургской полиции замещались рус-скими подданными, достигшими двадцати пяти лет и получившими образование, да-вавшее право на льготу первого разряда по воинской повинности, а также окончив-шими курс в военных или юнкерских учи-лищах. Помимо этого, должности письмо-водителей и их помощников, паспорти-стов, смотрителей полицейских домов и их помощников замещались лицами, состо-явшими в должности околоточного надзи-

рателя и пользовавшимися вследствие полученного образования правом на льго-ту второго разряда по воинской повинно-сти. Лица, удовлетворявшие указанным требованиям, зачислялись в состав Санкт-Петербургской полиции и прикомандиро-вывались к полицейскому резерву. Вы-держав установленные испытания, они могли быть назначены на должности клас-сных чиновников полицейского резерва. Письмоводители и их помощники, паспор-тисты, смотрители полицейских домов и их помощники, не удовлетворявшие указан-ным условиям, но пользовавшиеся по об-разованию правом на льготу второго раз-ряда при исполнении воинской повинно-сти, могли быть назначены чиновниками резерва не иначе, как прослужив в данных должностях не менее трех лет и сдав установленный для полицейской службы экзамен. Чиновники полицейского резерва, не получившие в течение трех лет назна-чения, отчислялись из столичной полиции.

Околоточными надзирателями, городо-выми и полицейскими служителями могли быть назначены русские подданные всех званий и состояний, достигшие двадцати пяти лет и обладавшие здоровым тело-сложением. Кроме того, для околоточных надзирателей требовались право по об-разованию на льготу второго разряда по воинской повинности или «приобретенная на государственной службе опытность», для городовых и полицейских служителей – умение писать и читать и общее доста-точное развитие. Лица, удовлетворявшие данным требованиям, зачислялись около-точными надзирателями или городовыми в полицейский резерв. Назначенные для ис-полнения обязанностей полицейских слу-жителей определялись непосредственно в служительскую команду.

Лица, принятые на службу городовыми, обязывались прослужить в полиции не менее трех лет. Оставившие службу ранее этого срока без достаточных причин не принимались вновь на службу в столичную полицию.

Околоточные надзиратели и городовые разделялись на три разряда и переводи-лись из низшего разряда в высший с со-блюдением старшинства, при условии службы пяти лет в каждом разряде, если будут «признаны начальством достойными такого повышения».

Особенное учреждение жестко регла-ментировало, что «чины полицейской



36

стражи не должны быть отвлекаемы от своих обязанностей, хотя бы временно, для исполнения каких либо поручений, не относящихся к законному кругу их дея-тельности». Одновременно лицам, слу-жившим в столичной полиции, запреща-лось занимать какие либо должности по другому ведомству или в общественной службе.

Раздел четвертый Особенного учре-ждения устанавливал круг действий и обя-занности Санкт-Петербургской городской полиции. В нем кратко определены основ-ные обязанности как различных должност-ных лиц столичной полиции, так и отдель-ных подразделений (полицейского резер-ва, сыскной и речной полиций).

В конце XIX – начале ХХ в. численность полиции в столице регулярно увеличива-ется, одновременно появляются новые подразделения полиции. Это обусловлено ухудшением криминальной ситуации, раз-витием революционного движения. Так, 16 января 1895 г. на основании высочайше утвержденного мнения Государственного Совета «Об устройстве С.-Петербургского Портоваго Управления и об утверждении штата онаго» состав наружной полиции, определенный временным штатом С.-Петербургского градоначальства и сто-личной полиции от 12 мая 1887 г., был усилен введением ряда должностей слу-жащих полиции: по одному околоточному надзирателю второго и третьего разряда, пяти городовых второго разряда, десяти городовых третьего разряда [18]. 27 нояб-ря того же года штат столичной полиции был дополнен (1 января 1896 г.) рядом по-лицейских должностей: 1) трех младших помощников приставов второго разряда и четырех околоточных надзирателей тре-тьего разряда, 2) двадцати шести городо-вых (шесть – второго разряда и двадцать – третьего) [19]. 19 января 1898 г. императо-ром было утверждено мнение Государ-ственного Совета «Об усилении полиции в городе С.-Петербурге» [20], которым учреждена Санкт-Петербургская конно-полицейская стража и утвержден ее вре-менный штат. Первоначально она состоя-ла из 150 городовых второго разряда и трех писцов (каптенармусов) [21; с. 18]. Кроме того, временный штат Санкт-Петербургского градоначальства и сто-личной полиции, утвержденный 12 мая 1887 г., был увеличен – учреждены новые должности четырех младших помощников

приставов первого, четырех – второго и четырех – третьего разряда; одиннадцать должностей околоточных надзирателей первого, восемнадцать – второго, трид-цать шесть – третьего разряда; сто долж-ностей городовых первого и двести девя-носто – третьего разряда [20]. 20 января 1903 г. штат полиции в Санкт-Петербурге был в очередной раз увеличен. В высо-чайше утвержденном мнении Государ-ственного Совета «Об усилении состава С.-Петербургской полиции» говорилось: «В дополнение временного штата С.-Петербургских градоначальства и столич-ной полиции ..., с 1 января 1903 года, из средств государственного казначейства: 1) двести две тысячи четыреста пятьдесят рублей на содержание в составе С.-Петербургской столичной полиции 50 должностей околоточных надзирателей, из коих 10 перваго, 15 – втораго и 25 – треть-яго разряда и 510 городовых, в том числе: 50 – перваго, 60 – втораго и 400 –третьяго разряда…» [22]. В тот же день император утвердил мнение Государственного Сове-та «Об образовании в городе С.-Петербурге новаго полицейскаго участка». Штат С.-Петербургских градоначальства и столичной полиции от 12 мая 1887 г. был дополнен учрежденными должностями пристава, его старшего и младшего по-мощников (все третьего разряда), письмо-водителя участкового управления и его помощника [23].

Наибольшее увеличение штатной чис-ленности полиции в Санкт-Петербурге от-мечается в 1905 году, что обусловлено, главным образом, событиями первой рус-ской революции. 15 декабря 1905 г. было принято несколько документов. Во-первых, это высочайше утвержденное 15 декабря 1905 г. мнение Государственного Совета «Об увеличении состава С.-Петербургской столичной полиции». В со-ответствии с ним действовавший штат столичной полиции был усилен учрежде-нием должностей: 2 полицмейстеров, 4 приставов второго разряда, 9 помощников приставов первого разряда (трех - стар-ших и шести - младших), 8 помощников приставов второго разряда (четырех – старших и четырех – младших); 45 около-точных надзирателей (девять – первого, 20 – второго, 16 – третьего разрядов); 4 письмоводителей, 4 паспортистов, 2 слу-жителей; 8 офицеров, 15 околоточных надзирателей, 4 служителей полицейского



37

резерва; 105 городовых речной полиции (двадцать два – старших и 83 – младших). Одновременно усиливался состав Санкт-Петербургской конно-полицейской стражи – учреждены должности 150 городовых второго разряда, 3 писцов (каптенармусов) и 30 конюхов [24]. Также 15 декабря 1905 г. численность городовых в Санкт-Петербурге была увеличена на 1 тысячу должностей (120 городовых - первого, 120 – второго, 760 – третьего разрядов) [25]. Кро-ме того, 15 декабря 1905 г. были повышены оклады денежного содержания чинов С.-Петербургской столичной полиции. Утвер-жденным императором мнением Государ-ственного Совета «Об увеличении окладов содержания чинов С.-Петербургской сто-личной полиции» оклады денежного содер-жания полицмейстеров, приставов, старших и младших помощников приставов, началь-ника резерва, его помощников, офицеров резерва, смотрителей полицейских домов, управляющего речной полицией и четырех его помощников увеличились на 300, около-точных надзирателей и помощников смот-рителей полицейских домов – на 100 руб-лей, городовых пеших, конных и речной по-лиции – на 60 рублей, полицейских служи-телей – на 100 рублей в год [26].

Проведенный ретроспективный анализ показывает, что организации полиции в Санкт-Петербурге с учетом его столичного статуса уделялось особое внимание. Осо-бенно это проявилось во второй половине XIX – начале ХХ вв. Именно в этот период город интенсивно развивался в промыш-ленном отношении, увеличивалась чис-ленность населения, сопровождавшиеся напряженной криминальной ситуацией. Одновременно в этот период Санкт-Петербург как столица Империи стал цен-тром революционного движения, нахо-дившего проявление в массовых выступ-лениях населения. Указанные обстоятель-ства в совокупности обусловливали необ-ходимость принятия соответствующих мер по надлежащей организации деятельности полиции в столице.

1. Об упразднении должности С.-Петербургскаго Военнаго Генерал-Губернатора и состоящаго при нем особа-го Управления: Именной указ, данный Се-нату 4 мая 1866 г. // Полное собрание за-конов Российской Империи (далее – ПСЗ РИ). Собр. 2. Т. XLI. Отд. I. № 43262 (здесь и далее при цитировании исторических

документов сохранены, по возможности, их стиль и орфография). 2. О штате С.-Петербургской городской полиции: Высочайше утвержденное 27 июня 1867 г. мнение Государственного Совета // ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XLII. Отд. I. № 44772. 3. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XLII. Отд. II. Штаты и табели. 4. Всеподданнейший отчет о деятельности С.-Петербургской городской полиции за 1867 год. - СПб., 1868. 5. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XLVI. Отд. I. № 49718. 6. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. L. Отд. I. № 54429. 7. ПСЗ РИ. Собр. 2. T. LV. Отд. I. № 60999. 8. ПСЗ РИ. Собр. 2. T. LV. Отд. II. Штаты и табели. 9. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XLVIII. Отд. I. № 52032. 10. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XLVIII. Отд. III. Штаты и табели. 11. ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. XLIX. Отд. I. № 53677. 12. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. LV. Отд. I. № 60816. 13. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. I. № 347. 14. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. V. № 2855. 15. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. VII. № 4428. 16. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. VII. Штаты и табели. 17. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. IX. № 6085. 18. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XV. № 11269. 19. Об усилении временнаго штата С.-Петербургских градоначальства и столич-ной полиции: Высочайше утвержденное 27 ноября 1895 г. мнения Государственно-го Совета // ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XV. № 12197. 20. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XVIII. Отд. I. № 14910. 21. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XVIII. Отд. II. Шта-ты и табели. 22. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XХIII. Отд. I. № 22414. 23. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XХIII. Отд. I. № 22419. 24. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XХV. Отд. I. № 27045. 25. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XХV. Отд. I. № 27046. 26. ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XХV. Отд. I. № 27047. 27. Более подробно деятельность речной полиции в Санкт-Петербурге освещена в следующей статье: Невский С.А. Речная полиция в России во второй половине XIX в. // Вестник Всероссийского института по-вышения квалификации сотрудников Ми-нистерства внутренних дел Российской Федерации. 2017. № 1 (41). 28. Министерство внутренних дел. 1802 – 1902. Исторический очерк. Репринтное из-дание. - М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2002.



38

КОСТЕННИКОВ МИХАИЛ ВАЛЕРЬЕВИЧ, профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации KOSTENNIKOV MIHAIL VALEREVICH, professor of police training centre for public order protection Advanced

training Institute of the MIA of Russia, doctor of law, professor,

honored employee of Internal Affairs of the Russian Federation


КУРАКИН АЛЕКСЕЙ ВАЛЕНТИНОВИЧ, профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор KURAKIN ALEKSEY VALENTINOVICH, professor of chair of migration service staff training of the police training center for public order protection Advanced Training Institute of the MIA of Russia, doctor of law, professor


АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА ПОЛИЦИЕЙ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

ADMINISTRATIVE AND LEGAL PROTECTION BY THE POLICE OF PUBLIC ORDER

Аннотация. В статье рассматривается сущность общественного порядка, а также

отдельные административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, раскрываются их объективные признаки. Pассмотрена роль полиции в деле охраны общественного порядка и противодействия мелкому хулиганству.

Annotation. The article discusses the essence of public order, as well as a separate administrative offences encroaching on public order, describe their objective characteristics. The article considers the role of the police in protecting public order.

Ключевые слова и словосочетания: общественный порядок, мелкое хулиганство, ответственность, наказание, нецензурная брань, полиция, сквернословие, административный штраф.

Key words and word combinations: public order; disorderly conduct, responsibility, punishment, foul language, police, profanity, administrative fine.

Административно-правовое регулиро-

вание касается самых различных аспектов государственного управления, а также жизнедеятельности людей, одним из объ-ектов правового воздействия является общественный порядок, в обеспечении ко-торого в одинаковой степени заинтересо-

вано государство, все общество и каждый отдельно взятый гражданин. Без обеспе-чения надлежащего общественного поряд-ка невозможно поступательное социально-экономическое развитие, а также эффек-тивная защита и охрана прав и свобод че-ловека и гражданина. По данным МВД



39

России, в 2016 году было зарегистрирова-но более 790 тыс. преступлений, совер-шенных в общественных местах.

На улицах, площадях, в парках и скве-рах зарегистрировано 501,1 тыс. преступ-лений, из которых 31,5 тыс. - грабежи, 190,2 тыс. - кражи, 3,8 тыс. - разбойные нападения. Таким образом, осуществляя охрану общественного порядка, полиция обеспечивает защиту прав и свобод граж-дан, без такой логической взаимосвязи охрана общественного порядка во многом утрачивает свою функциональную цен-ность [1, с. 23].

Как отмечали в свое время Ю.П. Соло-вей и В.В. Черников, «…значение охраны общественного порядка состоит в том, чтобы осуществлять надзор за соблюде-нием законодательства в публичных ме-стах, а при наличии угрозы общественной или личной безопасности граждан непо-средственно защитить жизнь, здоровье, честь и достоинство человека от преступ-лений и административных правонаруше-ний» [2, с. 21].

Нужно отметить, что охрана обще-ственного порядка осуществляется с по-мощью различных правовых средств. Можно говорить об уголовно-правовой охране общественного порядка, граждан-ско-правовой охране. Но наиболее содер-жательно охрана общественного порядка осуществляется именно с помощью адми-нистративно-правовых средств. Именно на данный аспект обращается больше всего внимания как в теории, так и на практике. Как отмечает А.В. Зубач и А.Н. Кокорев, «…административно-правовая охрана об-щественного порядка осуществляется по-средством применения мер нормотворче-ского и организационного характера, мер административного воздействия по преду-преждению и пресечению правонаруше-ний в указанных сферах и применению к нарушителям административных наказа-ний» [3, с. 11].

В процесс охраны общественного по-рядка вовлечен целый ряд органов госу-дарственной власти и управления. В част-ности, согласно Федеральному закону от 3 июля 2016 г. «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» [4] на войска национальной гвардии возлагается задача участия в охране общественного порядка, а также обеспечения обществен-ной безопасности (ст. 2). Согласно Феде-ральному закону от 7 февраля 2011 г. «О

полиции» [5], полиция обязана обеспечи-вать безопасность граждан и обществен-ный порядок на улицах, площадях, стади-онах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, мор-ских и речных портах и других обществен-ных местах (п. 5 ст. 12.). В научной лите-ратуре отмечается на первичность обще-ственного порядка как объекта полицей-ской охраны, в частности К.С. Бельский указывает, что «…общественный порядок представляет собой самый ходовой объ-ект противоправных посягательств; имен-но в общественных местах ввиду большо-го скопления людей существует постоян-ная возможность возникновения различно-го рода эксцессов» [6, с. 239].

Обеспечивая охрану общественного порядка, полиция использует комплекс правовых, организационных, а также вос-питательных мер, которые должны приве-сти к предупреждению и пресечению пра-вонарушений, посягающих на него. Одним из средств обеспечения общественного порядка является административное при-нуждение, а если его конкретизировать применительно к рассматриваемой про-блеме, – меры административной ответ-ственности. Обратим внимание, что про-блемы противодействия административ-ным правонарушениям, посягающим на общественный порядок, занимают одно из ключевых мест в деятельности полиции. Как следует из Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции», полиция осуществляет свою деятельность по це-лому ряду направлений, одним из которых является предупреждение и пресечение административных правонарушений. Кро-ме того, полиция ведет производство по делам об административных правонару-шениях, а также осуществляет исполнение административных наказаний (ст. 2). Тра-диционно к компетенции полиции относят-ся административные правонарушения, посягающие на общественный порядок.

В особенной части КоАП России содер-жится гл. 20 «Административные правона-рушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность». В данную главу входит 33 статьи, в которых закреплены составы административных правонарушений, посягающих на различ-ные объекты, не всегда имеющие отноше-ние к вопросам охраны общественного по-рядка и обеспечению общественной без-опасности. Из всей совокупности статей



40

гл. 20 КоАП России к вопросам, связан-ным с охраной общественного порядка, имеют непосредственное отношение всего 8 статей (ст. 20.1, 20.2., 20.2.2, 20.3, 20.13, 20.21, 20.22, 20.31), остальные статьи преимущественно посвящены установле-нию административной ответственности в сфере обеспечения общественной без-опасности или смежным отношениям. Об-ращает на себя внимание тот факт, что в обозначенную главу помещены составы административных правонарушений, не имеющие никакого отношения к обозна-ченному объекту противоправного посяга-тельства, в частности ст. 20.25 «Уклоне-ние от исполнения административного наказания», ст. 20.26 «Самовольное пре-кращение работы как средство разреше-ния коллективного или индивидуального трудового спора» и др.

В этой связи представляется целесооб-разным для формирования целостной си-стемы административно-правовой охраны общественного порядка с использованием мер административной ответственности разделить гл. 20 КоАП России на две ча-сти и, соответственно, назвать их: «Адми-нистративные правонарушения, посягаю-щие на общественный порядок» и «Адми-нистративные правонарушения, посягаю-щие на общественную безопасность». При этом было бы правильно, на наш взгляд, исключить из данных глав составы адми-нистративных правонарушений, которые не имеют непосредственного отношения к обозначенным объектам противоправных посягательств.

Заметим, что наиболее распространен-ные составы административных правона-рушений, пресекаемые сотрудниками по-лиции при несении службы по охране об-щественного порядка (ст. 20.1 и 20.21 Ко-АП России), совершаются преимуще-ственно лицами, которые, как правило, ве-дут антисоциальный образ жизни, не имеют постоянного заработка или иного дохода, что затрудняет взыскание с них административных штрафов. Такие адми-нистративные материалы должны направ-ляться в суд для применения к виновным лицам наказания в виде административно-го ареста. Всего за 2016 год в суды направлено 3 263 371 материал об адми-нистративных правонарушениях (без учета гл. 12 КоАП России). Судами в 2016 году было рассмотрено 2 669 039 указанных материалов, по которым принято 1 583 962

решения о наложении административных штрафов, на общую сумму 3 млрд 704 млн 478 тыс. рублей, 142 988 правонарушите-лей привлечены к обязательным работам общим сроком на 3 531 267 часов, 15 298 правонарушителям объявлены устные за-мечания, кроме того принято 321 решение об административном запрете посещения мест проведения спортивных соревнова-ний. Вместе с тем судами принято 867 416 решений о наказании в виде администра-тивного ареста, в том числе: по статье 20.1 КоАП в суд направлено 223 937 ма-териалов, принято 121 253 решения о назначении административного ареста. По статье 20.21 КоАП в суд направлен каж-дый четвертый материал, в связи с чем назначено 292 915 административных арестов [7].

Далее рассмотрим административно-правовое регулирование охраны обще-ственного порядка непосредственно на примере противодействия мелкому хули-ганству. Как уже ранее констатировалось, именно данное административное право-нарушение наиболее часто совершается в общественных местах. Мелкое хулиган-ство очень серьезно дезорганизует обще-ственные отношения, складывающиеся в общественных местах, кроме того, оно по-рой логически связано с иными админи-стративными правонарушениями и даже преступлениями, посягающими на обще-ственный порядок, а также другие объекты правовой охраны.

Мелкое хулиганство, как уже отмеча-лось ранее, является одним из админи-стративных правонарушений, посягающих на общественный порядок, борьбу с кото-рым ведет непосредственно полиция. Так, согласно данным Главного управления по обеспечению охраны общественного по-рядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъек-тов Российской Федерации МВД России, в 2016 году по ст. 20.1 «Мелкое хулиган-ство» было составлено 1 млн 105 тыс. 756 протоколов об административных право-нарушениях. Согласно данным Судебного департамента при Верховном Суде Рос-сийской Федерации, в 2016 году в судах было рассмотрено 6,4 млн дел об админи-стративных правонарушениях, 5,4 млн человек были подвергнуты наказаниям по делам об административных правонару-шениях, из них значительная часть – за совершение мелкого хулиганства [8].



41

Заметим, что согласно диспозиции ст. 20.1 «Мелкое хулиганство», объектом его посягательства является не только обще-ственный порядок, но и собственность, а также ряд личных неимущественных прав. В этой связи мелкое хулиганство пред-ставляет собой достаточно сложный со-став административного правонарушения, объектом воздействия его являются как материальные, так и нематериальные блага. Это обстоятельство учитывается сотрудниками полиции, противодействую-щими совершению административных правонарушений, посягающих на обще-ственный порядок. Как уже ранее отмеча-лось, мелкое хулиганство традиционно дезорганизует целый ряд общественных отношений, складывающихся в самых различных сферах жизнедеятельности че-ловека. Исходя из этого, обратим внима-ние на то, как понимается категория «об-щественный порядок» в действующем за-конодательстве и юридической теории. Но перед этим отметим, что с субъективной стороны административные правонаруше-ния совершаются исходя из хулиганских и (или) корыстных побуждений. Однако не каждое административное правонарушение, совершенное из хулиганских побуждений, является мелким хулиганством. Так, исходя из хулиганских побуждений, может осу-ществляться нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, однако от-ветственность за данное деяние преду-сматривается ст. 5.26 КоАП России «Нару-шение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях».

Общественный порядок традиционно рассматривается в различных аспектах, в частности Н. Деламар в «Тракте о поли-ции» (1705 г.) под полицией собственно и понимал общественный порядок.

Общественный порядок в узком пони-мании данной категории – это полицей-ская дефиниция, он понимается как сово-купность общественных отношений, урегу-лированных нормами права с целью со-здания обстановки спокойствия и благо-денствия, при которой человек может реа-лизовать без всяких рисков и угроз свои права и выполнить возложенные на него обязанности. В этом смысле следует со-гласиться с И.И. Веремеенко, который в свое время отмечал, что «…общественный порядок как определен-

ная правовая категория представляет со-бой обусловленную потребностями разви-тую систему общественных отношений, воз-никающих и развивающихся в обществен-ных местах в процессе общения людей, правовое и иное социальное регулирование которых обеспечивает их личную и обще-ственную безопасность и тем самым обста-новку спокойствия, согласованности и рит-мичности общественной жизни» [9, с. 18].

С точки зрения М.И. Еропкина, «обще-ственный порядок – это обусловленная интересами народа и регулируемая нор-мами права, морали, правилами общежи-тия и обычаями система волевых обще-ственных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возни-кающих и развивающихся вне обществен-ных мест, но по своему характеру обеспе-чивающих охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и иных прав граждан, укреп-ление народного достояния, общественно-го спокойствия, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений и организаций» [10, с. 11]. Обозначенные точки зрения хоть и были сформулированы в советский период нашей истории, с методологической и практической точки зрения сохраняют свою актуальность. Обусловлено это объ-ективными потребностями общения людей и охраной общественного порядка. Как от-мечал М.И. Еропкин, «…необходимость общения как субстрат отношений между людьми сохраняется во всех обществен-но-экономических формациях человече-ского общества» [11, с. 3]. Исходя из вы-шеизложенного, рассуждая о регулирова-нии общественного порядка в широком смысле слова, следует заметить, что в структуре соответствующих средств воз-действия важное место отводится различ-ного рода социальным нормам. Таким об-разом, категория общественного порядка трансформируется из сугубо полицейской категории в социальную категорию.

Общественный порядок – это состоя-ние общественного спокойствия и без-опасности людей, находящихся в обще-ственном месте. Как отмечает А.П. Коре-нев, «…общественный порядок в государ-стве представляет социально-правовую категорию, детерминированную базисом общества, установившуюся в результате соблюдения социальных норм (норм пра-ва, морали, общепринятых правил пове-



42

дения) систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантирует-ся всей политической системой государ-ства и общества» [12, с. 23].

Мелкое хулиганство - противоправное деяние, посягающее на общественный по-рядок, а также на обстановку спокойствия и благоденствия, нарушающее их, а также создающее непосредственную угрозу для нахождения людей в общественном месте.

Следует отметить, что общественный порядок часто рассматривается вместе с такой значимой для деятельности полиции категорией, как общественная безопас-ность. Действительно, необходимо при-знать, что общественный порядок и обще-ственная безопасность между собой логи-чески взаимосвязаны, а поэтому они в ка-кой-то мере предопределяют друг друга. Согласно Концепции общественной без-опасности в Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 14 ноября 2013 г. № Пр-2685) [13] обеспечение общественной безопасности является од-ним из приоритетных направлений государ-ственной политики в сфере национальной безопасности Российской Федерации. Под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и граж-данина, материальных и духовных ценно-стей общества от преступных и иных проти-воправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и тех-ногенного характера.

Обратим внимание, что государство практически всегда (во всяком случае, в новейшей истории) принимало норматив-ные правовые акты, направленные на ре-гулирование общественных отношений, связанных с охраной общественного по-рядка. Так, в свое время был принят указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. № 5362-VI «Об усилении ответственности за хулиганство» [14]. Данный документ определял мелкое хули-ганство как нецензурную брань в обще-ственных местах, оскорбительное приста-вание к гражданам и другие подобные действия, нарушающие общественный по-рядок и спокойствие граждан. За данное поведение предусматривалась админи-стративная ответственность. Уголовная ответственность же предусматривалась за хулиганство, то есть за умышленные дей-ствия, грубо нарушающие общественный порядок и выражающие явное неуважение

к обществу. Кроме того, злостное хулиган-ство отличалось по своему содержанию исключительным цинизмом или особой дерзостью, либо сопротивлением пред-ставителю власти или представителю об-щественности, выполняющему обязанно-сти по охране общественного порядка или иным гражданам, пресекающим хулиган-ские действия, а равно совершенное ли-цом, ранее судимым за хулиганство. Та-ким образом, можно сделать вывод, что требования общественного порядка обес-печиваются как административно-правовыми, так и уголовно-правовыми средствами. Как отмечала в свое время И.А. Иванова, «…административно-правовая охрана субъективных прав граж-дан в сфере общественного порядка по сравнению с гражданско-правовой право-вой и уголовно-правовой охраной осу-ществляется на основе гораздо более об-ширного и разнообразного нормативного материала» [15, с. 40]. С течением времени была сформирована определенная иерар-хия средств воздействия на лиц, допускаю-щих совершение хулиганских действий. Си-стема средств административной ответ-ственности позволяла предупреждать фак-ты злостного хулиганства, а также иные противоправные деяния, которые могли по-сягать на общественный порядок.

Перед тем, как перейти к анализу объ-ективных признаков состава мелкого ху-лиганства, несколько слов необходимо сказать о таком факультативном элементе объективной стороны административного правонарушения, как место его соверше-ния. Тем более, что общественный поря-док самым тесным образом связан с такой категорией, как общественное место. В составах некоторых административных правонарушений прямо указывается на место их совершения. В частности, адми-нистративная ответственность предусмот-рена за потребление (распитие) алкоголь-ной продукции в запрещенных местах ли-бо потребление наркотических средств или психотропных веществ, новых потен-циально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ в обще-ственных местах (ст. 20.20), а также за по-явление в общественных местах в состоя-нии опьянения (ст. 20.21 КоАП России).

Отметим, что в 2016 году согласно дан-ным Судебного департамента при Верхов-ном Суде Российской Федерации за адми-нистративные правонарушения судами по



43

ст. 20.20 КоАП России было наказано 9 169 чел., в то же время по ст. 20.21 КоАП России было подвергнуто административ-ному наказанию 473 261 чел. [16]

Следует подчеркнуть, что понятие об-щественного места в действующем зако-нодательстве отсутствует, что в совре-менный период нельзя признать фактом положительным. Анализ Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции» [17] позволяет заметить, что он содержит определенный перечень мест, которые, с точки зрения закона, относятся именно к общественным местам. Так, на полицию возлагается обязанность обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных маги-стралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах (п. 5 ст. 12).

Можно согласиться с Д.В. Пивоваро-вым, который констатирует известный факт, «…что в настоящее время на органы внутренних дел возлагается значительный массив обязанностей по защите граждан от противоправных деяний, обеспечению об-щественного порядка и общественной без-опасности. Это особенно актуально в усло-виях, когда права и свободы человека и гражданина конституционно признаны выс-шей ценностью» [18, с. 3]. К сожалению, далеко не всегда права и свободы человека и гражданина являются конституционной ценностью как для государства, так и для отдельных его представителей. Как отмеча-ет Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Т.Н. Москалькова в своем докладе за 2016 год, «…несмотря на значительные изменения в стране, пробле-мы защиты прав человека от беззакония, произвола и несправедливости по-прежнему крайне актуальны» [19].

Обратим внимание, что полиция долж-на защищать права и свободы человека и гражданина при непосредственной, а не мнимой угрозе их нарушения. В противном случае может иметь место не обеспечение прав и свобод личности [20, с. 5], а напро-тив, их нарушение. Данный факт, в част-ности, следует из постановления Консти-туционного Суда Российской Федерации от 17 марта 2017 г. «По делу о проверке конституционности положения п. 13 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции» в связи с жалобой гражданина В.И. Сергиенко» [21]. Соглас-

но этому постановлению примененное к гражданину В.И. Сергиенко доставление в территориальный орган полиции во время проведения им одиночного пикетирования, при очевидном отсутствии оснований для его применения, может расцениваться как неправомерное ограничение конституци-онных прав и свобод личности. В этом случае доставление нарушило неприкос-новенность гражданина, а также не позво-лило обозначенному лицу реализовать свое конституционное право на одиночное пикетирование.

Отметим, что нарушение установлен-ного порядка организации либо проведе-ния собрания, митинга, демонстрации, ше-ствия или пикетирования (ст. 20.2 КоАП России) нарушает общественный порядок. Согласно Конституции России граждане имеют право собираться мирно, без ору-жия, проводить собрания, митинги и де-монстрации, шествия и пикетирование (ст. 31). В развитие данного конституционного положения принят Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировани-ях» [22]. Как следует из преамбулы обо-значенного закона, он направлен на обес-печение реализации права граждан соби-раться мирно, без оружия, проводить со-брания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Согласно информации Су-дебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в 2016 году за адми-нистративные правонарушения судами по ст. 20.2 КоАП России было наказано 843 чел. За организацию массового одновре-менного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка (ст. 20.3 КоАП России), – 86 чел. [23].

Далее несколько слов уместно сказать об общественном месте, поскольку оно, как уже отмечалось, имеет самое непо-средственное отношение к вопросам охраны общественного порядка. Заметим, что общественное место, в отличие от других мест, где проходит жизнь человека, обладает определенной спецификой. Об-щественное место во многих случаях – факультативный элемент объективной стороны многих административных пра-вонарушений, хотя для некоторых проти-воправных деяний, посягающих на обще-ственный порядок, в законе имеется пря-мое указание на место совершения проти-воправного деяния (ст. 20.3, 20.20 и



44

др.). Общественное место – это место не-коллективного общения людей, место, ко-торое носит открытый характер для не-определенного круга лиц, место, где орга-низованно или стихийно протекают раз-личные социальные процессы, место, где пересекается действие различных соци-альных и юридических норм. В этой связи жизнь современного человека без его пре-бывания в общественных местах предста-вить попросту нельзя. Вот почему госу-дарство и общество самым непосред-ственным образом заинтересовано в надлежащем порядке именно в обще-ственных местах. Как отмечал в свое вре-мя К.С. Бельский, «…общественный поря-док, предполагающий также обществен-ную безопасность, – фундамент нормаль-ной социальной жизни всех граждан, обща-ющихся друг с другом, и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений». Как констатирует цитируемый автор, категория общественного порядка недооценивается действующим законода-тельством, отмечая, что жизнь человека проходит в трех измерениях: 1) семья; 2) работа; 3) улица (общественное место)» [24, с. 14]. Между тем нужно отметить, что в ис-тории нашей страны был период времени с 1964 по 1968 год, когда МВД именовалось Министерством охраны общественного по-рядка, но данное название не соответство-вало содержанию деятельности данного Министерства.

Обратим внимание, что за последние годы принят ряд нормативных правовых актов, усиливающих правовую основу охраны общественного порядка. В част-ности, в Федеральном законе от 2 апреля 2014 г. «Об участии граждан в охране об-щественного порядка» [25] отмечается, что цель участия граждан в охране обще-ственного порядка – это оказание помощи полиции в охране общественного порядка, а также защита жизни и здоровья людей (ст. 2). В Указе Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. «Об особенно-стях применения усиленных мер безопас-ности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г.» [26] предписывается необходи-мость усиления охраны общественного порядка в местах пребывания спортсме-нов, а также на спортивных объектах и на иных объектах и территориях (п. 15).

Проблемы обеспечения безопасности при проведении футбольных матчей име-ют место и в целом ряде зарубежных гос-ударств. Так, в свое время в Великобрита-нии для решения проблемы, связанной с «футбольными» хулиганами, которые весьма серьезно наносили ущерб репута-ции английскому футболу, были приняты законы: «О безопасности на стадионах» (1975); «О футбольных болельщиках» (1989) [27, с. 30].

Отметить, что спортивные объекты и сооружения во время проведения спор-тивных мероприятий являются обще-ственными местами, а поэтому для охра-ны общественного порядка на соответ-ствующих объектах в КоАП России преду-смотрена ответственность за нарушение: правил поведения зрителей при проведе-нии официальных спортивных соревнова-ний (ст. 20.31), а также за нарушение пра-вил обеспечения безопасности при прове-дении официальных спортивных соревно-ваний (ст. 20. 32).

Вопрос охраны общественного порядка во время проведения спортивных сорев-нований весьма актуален. Так, согласно информации МВД России, с 20 января 2014 г. по настоящее время по ст. 20. 31 КоАП РФ «Нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований» в 60 регионах страны было составлено 2,1 тыс. протоко-лов (на футбольных матчах – 1,9 тыс., хок-кее – 260, на прочих соревнованиях – 8). Основными нарушениями Правил поведе-ния зрителей во время спортивных сорев-нований были: выбегание на поле (броса-ние на поле предметов) – 73; пронос и ис-пользование пиротехники – 679; нецензур-ная брань – 312 и нахождение в состоянии опьянения – 828. При этом правонаруши-телей наказывали преимущественно ад-министративными штрафами 1 382 раза (на общую сумму более 4 млн руб.), аре-стом (1-6 суток) – 18 раз и обязательными работами – 13 раз. В качестве дополни-тельного наказания к 123 болельщикам применялся административный запрет на посещение мест соревнований в дни их проведения. За нарушение запрета на по-сещение спортивных соревнований к ад-министративной ответственности по ч. 5 ст. 20.25 КоАП России было привлечено всего 10 граждан, или 8% от общего числа административно наказанных (123) [28].



45

Говоря непосредственно о мелком ху-лиганстве, содержание которого закрепле-но в ст. 20.1 КоАП России, подчеркнем, что данный состав состоит из двух частей. В первой указывается на противоправные деяния, каждое из которых образует само-стоятельный состав. Вторая часть ст. 20.1 закрепляет квалифицирующий признак мелкого хулиганства, что говорит о доста-точно серьезной общественной опасности данного административного правонаруше-ния. Мелкое хулиганство, как и любое дру-гое административное правонарушение, представляет собой совокупность объек-тивных и субъективных признаков, одно-временное наличие которых, собственно, и образует состав того или иного правона-рушения. Заметим, что мелкое хулиган-ство – категория собирательная и может состоять из разнообразных противоправ-ных деяний, каждое из которых, как уже выше отмечалось, оценивается как окон-ченный состав административного право-нарушения. В этом заключается опреде-ленная сложность данного администра-тивного правонарушения, посягающего как на неимущественные, так и на имуще-ственные отношения, складывающиеся в сфере общественного порядка. Так, дис-позиция ч. 1 ст. 20.1 КоАП России опреде-ляет мелкое хулиганство как нарушение общественного порядка, выражающее яв-ное неуважение к обществу, сопровожда-ющееся нецензурной бранью в обще-ственных местах, оскорбительным приста-ванием к гражданам, а равно уничтожени-ем или повреждением чужого имущества. В данном предписании содержится ряд оценочных моментов, в частности указы-вается на явное неуважение к обществу, что представляет собой весьма размытое понятие. Как следует из постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2007 г. № 45 «О судебной практике по уголовным делам о хулиганстве и иных преступлениях, со-вершенных из хулиганских побуждений» [29], явное неуважение лица к обществу может выражаться в умышленном нару-шении общепризнанных норм и правил поведения. Это может быть продиктовано желанием виновного противопоставить себя окружающим или продемонстриро-вать пренебрежительное отношение к ним. О явном неуважении к обществу мо-жет свидетельствовать и тот факт, что во время пренебрежительного отношения к

людям, которые находятся в обществен-ных местах, лицо, совершающее мелкое хулиганство, употребляет нецензурную брань. Согласно ряду словарей, нецен-зурная брань – это непечатная брань, не-цензурные выражения, сквернословие, срамословие, сегмент бранной лексики, которая включает грубейшие, вульгарные выражения [30]. Законодательство запре-щает использовать нецензурную брань, этот вопрос является предметом регули-рования целого ряда законов. Так, Зако-ном РФ от 27 декабря 1991 г. «О сред-ствах массовой информации» [31] закреп-лено недопущение использования в сред-ствах массовой информации материалов, содержащих нецензурную брань (ст. 4). В свою очередь, Федеральный закон от 1 июня 2005 г. «О государственном языке Российской Федерации» [32] определяет, что при использовании русского языка как государственного языка Российской Феде-рации не допускается употребление слов и выражений, не соответствующих нормам современного русского литературного языка (в том числе нецензурной брани) (ст. 1 п. 6). Федеральный закон от 22 авгу-ста 1996 г. «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» [33] предписывает, что прокатное удосто-верение на показ фильма не выдается в случае, если фильм содержит нецензур-ную брань (ст. 5.1). Как следует из бук-вального толкования ст. 20.1 КоАП России, нецензурная брань образует состав адми-нистративного правонарушения только в связке с явным неуважением к обществу, сопровождающимся нецензурной бранью, что, исходя из непристойности данной лексики и руководствуясь необходимостью формирования правовой культуры в рос-сийском обществе, – не совсем правильно. Если вспомнить предписания КоАП РСФСР (образца 1984 г.) относительно рассматриваемого вопроса, то подход к оценке нецензурной брани как составля-ющей мелкого хулиганства был несколько иным. Так, в советский период нашей ис-тории мелкое хулиганство включало такие деяния, как: 1) нецензурная брань в обще-ственных местах; 2) оскорбительное при-ставание к гражданам; 3) и другие подоб-ные действия, нарушающие обществен-ный порядок и спокойствие граждан (ст. 158). Такой подход к оценке нецензурной брани как отдельной формы мелкого хули-ганства выглядит, на наш взгляд, наибо-



46

лее приемлемым. На основе этого пред-ставляется возможным в ст. 20.1 КоАП России закрепление положения о том, что мелкое хулиганство – это, в частности, не-цензурная брань в общественных местах. Оскорбительное приставание к гражданам само по себе противоправно. Исходя из этого, данное деяние должно образовы-вать самостоятельный состав мелкого ху-лиганства. Установление же отдельного состава административной ответственно-сти за нецензурную брань в общественных местах может способствовать уменьше-нию употребления бранных слов, а также повышению уровня культуры общения лю-дей в общественных местах.

Оскорбительное приставание к гражда-нам, по своему смыслу, тесным образом связано с оскорблением. В действующем законодательстве достаточно предписа-ний, направленных на недопущение оскорбления или унижения человеческого достоинства. КоАП России предусматри-вает ответственность за оскорбление (ст. 5.61). Оскорбление есть унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что оскорби-тельное приставание к гражданам обра-зует состав мелкого хулиганства, если при нем (оскорбительном приставании) проис-ходит унижение чести и достоинства другого лица. В частности, это может происходить с использованием неприличных жестов, зна-ков, надписей, неприличной навязчивости и т.п. В этой связи предписания КоАП России (ст. 5.61, 20.1) направлены на защиту чести и достоинства лица посредством установ-ления административной ответственности за оскорбление. Заметим, что в настоящее время за оскорбление предусмотрена и ад-министративная, и гражданско-правовая от-ветственность. В 2016 году, согласно дан-ным Судебного департамента при Верхов-ном Суде Российской Федерации, за оскорбление мерам административной от-ветственности было подвергнуто 14 561 чел. [34].

Далее следует отметить, что предписа-ния, содержащиеся в ст. 20.1 КоАП России обеспечивают защиту не только личных нематериальных благ, но и собственности. Так, в этой статье предусмотрена админи-стративная ответственность за уничтоже-ние или повреждение чужого имущества. Такой подход законодателя вряд ли стоит поддерживать по целому ряду причин. Во-

первых, установление ответственности за мелкое хулиганство направлено на охрану общественного порядка; во-вторых, отно-шения, связанные с охраной собственно-сти, специально регламентируются ст. 7.17 «Уничтожение или повреждение чу-жого имущества». Согласно данной ста-тье, умышленное уничтожение или повре-ждение чужого имущества администра-тивно наказуемы, если эти действия не повлекли причинение значительного ущерба. Значительный ущерб - согласно примечанию к ст. 158 УК России – не мо-жет составлять менее пяти тысяч рублей.

Таким образом, нет смысла предусмат-ривать в ст. 20.1 КоАП России админи-стративную ответственность за уничтоже-ние или повреждение чужого имущества. Однако в тех случаях, когда повреждение чужого имущества выразилось в разрисо-вывании нецензурной лексикой или иными запрещенными законом символами, напри-мер нанесение непристойных надписей на стенах, бортах общественного транспорта, такое деяние следует квалифицировать как мелкое хулиганство. Оно может образовы-вать и состав административного правона-рушения, предусматривающего ответствен-ность как за пропаганду либо публичное де-монстрирование нацистской атрибутики или символики (ст. 20.3 КоАП России), если та-кая символика или атрибутика присутствует (изображена).

Вторая часть ст. 20.1 КоАП России ука-зывает на совершение тех же действий, сопряженных с неповиновением законному требованию представителя власти либо иного лица, исполняющего обязанности по охране общественного порядка или пресе-кающего нарушение общественного по-рядка. В данном случае обозначенное предписание конкурирует со ст. 19.3 КоАП России, предусматривающей ответствен-ность за неповиновение законному распо-ряжению или требованию сотрудника по-лиции в связи с исполнением им обязан-ностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасно-сти, а равно воспрепятствование исполне-нию ими служебных обязанностей. Исходя из этого, представляется целесообразным из ст. 20.1 КоАП России исключить вторую часть, дабы не формировать конкуренцию похожих составов административных пра-вонарушений. Обратим внимание, что со-гласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «О полиции» [35], законные требова-



47

ния сотрудника полиции обязательны для выполнения гражданами и должностными лицами. Воспрепятствование же выполне-нию сотрудником полиции служебных обя-занностей, оскорбление сотрудника поли-ции, оказание ему сопротивления, насилие или угроза применения насилия по отноше-нию к сотруднику полиции в связи с выпол-нением им служебных обязанностей либо невыполнение законных требований со-трудника полиции влечет ответственность, предусмотренную законодательством Рос-сийской Федерации (ст. 30).

Для более дифференцированного под-хода к вопросам реализации ст. 20.1 КоАП России было бы целесообразно преду-смотреть такие квалифицирующие призна-ки мелкого хулиганства, как совершение его группой лиц по предварительной дого-воренности, при проведении официальных спортивных соревнований, а также раз-личного рода публичных мероприятий. Также к мелкому хулиганству следует от-нести игнорирование просьбы о прекраще-нии курения в не отведенных для этого ме-стах – курение в общественных местах очень часто демонстрирует именно прене-брежительное отношение к окружающим людям, которым может быть очень неприя-тен запах табачного дыма. Как следует из Федерального закона от 23 февраля 2013 г. «Об охране здоровья граждан от воздей-ствия окружающего табачного дыма и по-следствий потребления табака» [36], граж-дане имеют право на благоприятную среду жизнедеятельности без окружающего та-бачного дыма и охрану здоровья от воздей-ствия окружающего табачного дыма и по-следствий потребления табака (ст. 9).

Мелкое хулиганство порой бывает логи-чески связано со злостным хулиганством, которое представляет повышенную обще-ственную опасность для окружающих.

Как следует из постановления Плену-ма Верховного Суда Российской Федера-ции от 15 ноября 2007 г. № 45 «О судеб-ной практике по уголовным делам о хули-ганстве и иных преступлениях, совершен-ных из хулиганских побуждений» [37], уго-ловно наказуемым хулиганством призна-ется грубое нарушение общественного по-рядка. Такая грубость выражается также в явном уличном неуважении того или иного лица к обществу. Кроме того, обозначен-ное деяние (ст. 231 «Хулиганство» УК России) совершается с применением ору-жия, либо по мотивам политической,

идеологической, расовой или религиозной ненависти и т.п. На повышенную обще-ственную опасность злостного хулиганства могут указывать и такие объективные мо-менты, как способ, время, место его со-вершения, интенсивность, продолжитель-ность и другие обстоятельства. При этом хулиганские действия могут быть совер-шены как в отношении конкретного чело-века, так и в отношении неопределенного круга лиц.

В завершение отметим, что мелкое ху-лиганство, по нашему мнению, следует определить как административное право-нарушение, посягающее на общественный порядок. В диспозиции же статьи пропи-сать, что данное деяние состоит: 1) из не-цензурной брани в общественных местах; 2) оскорбительного приставания к гражда-нам и других подлобных действий, нару-шающих личные субъективные права граждан на честь и достоинство. В каче-стве квалифицирующего признака рас-сматриваемого административного право-нарушения, как представляется, следует выделить: 1) совершение мелкого хули-ганства группой лиц по предварительной договоренности при проведении спортив-ных и культурно-массовых мероприятий; 2) лицом, ранее совершившим администра-тивное правонарушение, которое посягает на общественный порядок; 3) совершение мелкого хулиганства в социально значи-мых и культовых местах и зданиях; 4) со-вершение мелкого хулиганства, несмотря на требования граждан и должностных лиц прекратить его.

В завершение отметим, что охрана об-щественного порядка с использованием различных правовых средств является первостепенной задачей государства. В соответствующие мероприятия по охране общественного порядка вовлечены раз-личные органы государственной власти и управления, у каждого из которых своя компетенция в решении соответствующего вопроса. Однако, несмотря на это, основ-ным субъектом охраны общественного по-рядка является полиция, которая наибо-лее универсально осуществляет охрану общественного порядка с использованием разнообразных административно-правовых средств. Исходя из этого, имен-но от профессиональной деятельности со-трудников полиции зависит эффектив-ность государственно-правовых меропри-ятий, направленных на охрану обществен-



48

ного порядка и обеспечение личной и имущественной безопасности граждан, пребывающих в общественных местах.

1. Адмиралова И.А. Реализация полицией административно-правовых средств обес-печения прав и свобод граждан. – М., 2016. 2. Соловей Ю.П., Черников В.В. Коммен-тарий к Закону Российской Федерации «О милиции». – М., 2000. 3. Зубач А.В., Кокорев А.Н. Администра-тивная деятельность ОВД: в вопросах и ответах. – М., 2005. 4. Собр. зак-ва РФ. 2016. № 27 (Ч. I). Ст. 4159. 5. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 7. Ст. 900. 6. Бельский К.С. Полицейское право / под ред. А.В. Куракина. – М., 2004. 7. Информационно-аналитические мате-риалы об итогах служебной деятельности ГУОООП МВД России, а также о состоянии обстановки по обеспечению охраны обще-ственного порядка и профилактике право-нарушений, результатах служебной дея-тельности подразделений полиции, реали-зующих задачи и функции, отнесенные к компетенции ГУОООП МВД России, за ян-варь-декабрь 2016 г. 8.http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/infraction/ (дата обращения: 14 апреля 2107 г.). 9. Веремеенко И.И. Механизм админи-стративно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. – М., 1981. Ч. I. 10. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. – М., 1965. 11. Еропкин М.И. Сущность и содержание общественного порядка // Проблемы тео-рии практики административной ответ-ственности. – М., 1983. 12. Административная деятельность ОВД: общая часть / под ред. А.П. Коренева. – М., 2002. 13. Документ официально опубликован не был. 14. Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 30. Ст. 595. 15. Иванова И.А. Административно-правовая охрана субъективных прав со-ветских граждан в сфере общественного порядка: дис. … канд. юрид. наук. – М., 1986. 16. Отчет о работе судов общей юрисдик-ции по рассмотрению дел об администра-тивных правонарушениях за 12 месяцев 2016 г. (форма № 1-АП): утв. приказом Су-дебного Департамента при Верховном Су-де РФ от 30 июня 2016 г. № 141. 17. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

18. Пивоваров Д.В. Меры обеспечения производства по делам об администра-тивных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, применяемые сотрудниками полиции: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Омск, 2017. 19. Рос. газ. 2017. 17 мая. 20. Адмиралова И.А. Права и свободы граждан и роль административной дея-тельности полиции в их обеспечении. – М., 2014. 21. Рос. газ. 2017. 31 марта. 22. Собр. зак-ва РФ. 2004. № 25. Ст. 2485. 23. Отчет о работе судов общей юрисдик-ции по рассмотрению дел об администра-тивных правонарушениях за 12 месяцев 2016 г. (форма № 1-АП): утв. приказом Су-дебного Департамента при Верховном Су-де РФ от 30 июня 2016 г. № 141. 24. Бельский К.С. О функциях исполни-тельной власти // Государство и право. 1997. № 3. 25. Собр. зак-ва РФ. 2014. № 14. Ст. 1536. 26. Рос. газ. 2017. 11 мая. 27. Артамошкин М.Н. Проблемы обеспе-чения безопасности при проведении фут-больных матчей и пути их решения // Вестник МВД России. 2006. № 4. 28. Сухаренко А.Н. Напугает ли футболь-ных фанатов указ Президента России // газета Карт-бланш. 2017. 15 мая. 29. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1. 30. https://ru.wikipedia.org (дата обращения: 11 апреля 2017 г.). 31. Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300. 32. Собр. зак-ва РФ. 2005. № 23. Ст. 2199. 33. Собр. зак-ва РФ. 1996. № 35. Ст. 4136. 34. Отчет о работе судов общей юрисдик-ции по рассмотрению дел об администра-тивных правонарушениях за 12 месяцев 2016 г. (форма № 1-АП): утв. приказом Су-дебного Департамента при Верховном Су-де РФ от 30 июня 2016 г. № 141. 35. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 7. Ст. 900. 36. Собр. зак-ва РФ. 2013. № 8. Ст. 721. 37. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1.

http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/infraction/



https://ru.wikipedia.org/



49

ГРИШКОВЕЦ АЛЕКСЕЙ АЛЕКСЕЕВИЧ,

старший научный сотрудник сектора административного и бюджетного права Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор GRISHKOVETS ALEXEI ALEXEYEVICH, leading Researcher, Institute of State and the rights of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Law, Professor


АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ:

СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY STATE CIVIL SERVANTS:

STATUS AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT Аннотация. В статье рассматривается административная и дисциплинарная ответствен-

ность государственных гражданских служащих, проанализированы точки зрения ученых-юристов по вопросам административной ответственности гражданских служащих, показана сложившая-ся практика применения административной ответственности в отношении государственных гражданских служащих, сделан вывод о неэффективности их административной ответственно-сти, предложено шире использовать меры дисциплинарной ответственности, которые более эффективны на государственной гражданской службе, т.к. в большей степени влияют на слу-жебные права государственного гражданского служащего, чем налагаемые на него администра-тивные наказания. Сравниваются состояния административной наказанности и дисциплинарной наказанности. Административная ответственность гражданских служащих за правонарушения, связанные с исполнением должностных обязанностей, должна быть минимизирована. Автором предложены пути совершенствования правового регулирования юридической ответственности государственных гражданских служащих.

Аnnotation. The article examines the administrative and disciplinary liability of state civil servants, ana-lyzes the views of academic lawyers on the administrative liability of civil servants, shows the established practice of enforcing administrative responsibility against civil servants, concludes that their administrative liability is ineffective, proposes to use disciplinary measures more widely, which are more effective in the civil service since they have a greater impact on the official rights of civil servants than the administrative liability imposed on them, compares the status of administrative punishment and disciplinary punishment, the administrative liability of civil servants for offenses related to the performance of official duties should be minimized, proposes some ways to improve the legal regulation of legal responsibility of civil servants.

Ключевые слова и словосочетания: административная ответственность, дисциплинарная ответственность, административное наказание, дисциплинарное взыскание, государственная служба, государственный гражданский служащий.

Key words and word combinations: administrative liability, disciplinary liability, administrative punish-ment, disciplinary punishment, civil service, civil servant.

Проблемы административной ответ-ственности вот уже многие годы продол-жают оставаться в центре внимания оте-чественных ученых-юристов. Дело в том, что законодательство об административ-

ной ответственности, прежде всего его ос-новной нормативный правовой акт - Ко-декс Российской Федерации об админи-стративных правонарушениях, крайне по-движно и корректируется с завидной регу-




50

лярностью. Несмотря на бурное развитие законодательства, некоторые проблемы по-прежнему должным образом в нем не урегулированы. Не уделялось им внима-ния и в науке административного права. По мнению автора настоящей статьи, од-ной из таких проблем является админи-стративная ответственность государ-ственных служащих, а если точнее, то ее соотношение с ответственностью дисци-плинарной. Речь в данном случае идет о государственных гражданских служащих, поскольку в отличие от военнослужащих или сотрудников правоохранительных ор-ганов, порядок привлечения которых к ад-министративной ответственности установ-лен в ст. 2.5 КоАП РФ, специальная норма о привлечении их к административной от-ветственности в КоАП РФ отсутствует. От-сюда можно сделать вывод, что для них установлен общий порядок привлечения к административной ответственности. И здесь уместно задаться вопросом: насколько это правильно? Соответствует ли такой подход интересам общества и государства на современном этапе их раз-вития? Попробуем здесь разобраться.

В настоящее время обсуждается вопрос обновления действующего КоАП РФ 2001 года. В ходе работы над проектом новой редакции Кодекса идея административной ответственности гражданских служащих так и не получила поддержки, что, по мне-нию автора настоящей статьи, служит убедительным подтверждением ее непро-дуктивности, если не сказать больше, конъюнктурности и явной надуманности, неспособности ее сторонников теоретиче-ски осмыслить сущность административ-ной ответственности как вида юридиче-ской ответственности. Например, в новой редакции КоАП РФ, подготовленной кол-лективом таких весьма компетентных ад-министративистов, как П.И. Кононов, В.В. Лихарев, С.А. Старостин, В.А. Юсупов [1], административная ответственность граж-данских служащих специально не выделя-ется. Ее авторы исходят из понимания ад-министративной ответственности граж-данского служащего как ответственности должностного лица, обладающего данным статусом. Административной ответствен-ности должностных лиц посвящена от-дельная ст. 24 законопроекта, в тексте ко-торой, впрочем, как и во всем его тексте, государственный гражданский служащий как субъект административной ответ-

свтенности вообще не упоминается, также, впрочем, как и в тексте действующего Ко-АП РФ 2001 года.

В литературе отмечалось, что отличие дисциплинарной ответственности от ад-министративной состоит в видах применя-емых наказаний и процессуальном поряд-ке их наложения [2, с. 11]. Такие отличия безусловно есть. Достаточно сказать, что КоАП РФ имеет процессуальную часть, в которой четко регламентирован порядок наложения административных наказаний. Напротив, порядок применения дисципли-нарных взысканий в отношении государ-ственных гражданских служащих четкого и единообразного процессуального регули-рования не имеет. Однако принципиальное различие между указанными видами юри-дической ответственности, думается, в дру-гом. Дисциплинарная ответственность – это ответственность в порядке подчиненности. Между субъектом дисциплинарной власти и ее объектом на гражданской службе имеют-ся служебные отношения, тогда как админи-стративные наказания налагаются уполно-моченным на то субъектом на неподчинен-ных физических и юридических лиц.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ администра-тивной ответственности подлежит долж-ностное лицо в случае совершения им ад-министративного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим ис-полнением своих служебных обязанно-стей. Как видно, должностное лицо может быть привлечено к административной от-ветственности, если неисполнение либо ненадлежащее исполнение им должност-ных обязанностей будет квалифицировано уполномоченным на то внешним субъек-том, например прокурором, как админи-стративное правонарушение, состав кото-рого содержится в Особенной части КоАП РФ. В ч. 1 ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государ-ственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливается, что за со-вершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее ис-полнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обя-занностей представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания. Таким образом, признать неис-полнением либо ненадлежащим исполне-ние гражданским служащим своих служеб-ных обязанностей административным пра-вонарушением, либо, напротив, дисципли-



51

нарным проступком, при полной идентич-ности по содержанию их составов, зависит лишь от того, какой субъект такую квали-фикацию осуществляет. Получается, что не само противоправное деяние является основанием для привлечения к тому или иному виду юридической ответственности. Вряд ли с таким положением можно согла-ситься. Кроме того, следует отметить, что вероятность привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответствен-ности заметно выше, т.к. деятельность гражданского служащего находится под постоянным контролем со стороны непо-средственного и вышестоящего руководи-телей. Особенно показательным в этом отношении является контроль за предо-ставлением государственных услуг. Так, на основании п. 5.3.1 Положения о Феде-ральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 506 [3], данный федеральный орган ис-полнительной власти осуществляет госу-дарственную регистрацию юридических лиц и физических лиц в качестве индиви-дуальных предпринимателей, что дей-ствующим законодательством признается государственной услугой. Эта услуга предоставляется на основании Админи-стративного регламента, утвержденного приказом Министерства финансов Россий-ской Федерации от 30 сентября 2016 г. № 169н [4]. Любые отступления от регламен-та будут основанием для привлечения ви-новного должностного лица к дисципли-нарной ответственности. Конечно, в КоАП РФ содержится статья 5.63 «Нарушение законодательства об организации предо-ставления государственных и муници-пальных услуг», а возбуждение производ-ства по делу об административном право-нарушении на основании ст. 28.4 КоАП РФ относится к компетенции прокурора. По данным судебной статистики, размещен-ным на официальном сайте Судебного де-партамента при Верховном Суде Россий-ской Федерации, в 2016 году к админи-стративной ответственности по ст. 5.63 КоАП было привлечено к ответственности 741 должностное лицо (двум назначено административное наказание в виде пре-дупреждения, остальным 739 – админи-стративный штраф) [5]. Как видно, дисква-лификация, как наиболее суровое админи-стративное наказание, ни в одном случае не применялась, да и в количественном

отношении число привлеченных к админи-стративной ответственности, учитывая объем предоставляемых населению госу-дарственных услуг, совсем не впечатляет.

Думается, за административные право-нарушения, совершенные в рамках испол-нения должностных обязанностей, госу-дарственный гражданский служащий дол-жен нести не административную ответ-ственность по нормам КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации, а, глав-ным образом, ответственность дисципли-нарную по нормам Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государ-ственной гражданской службе Российской Федерации».

Увеличение количества составов адми-нистративных правонарушений, по кото-рым привлекаются к ответственности должностные лица - государственные гражданские служащие, свидетельствует о попытке государства таким способом обеспечивать режим законности и право-порядка в государственном аппарате. Од-нако при таком подходе государственный гражданский служащий в определенной мере теряет презумпцию добросовестно-сти, которую он имеет, замещая долж-ность гражданской службы, т.к. в правовом демократическом государстве замещение должностей государственной службы тра-диционно рассматривается не иначе, как общественное доверие.

Дальнейшее увеличение числа соста-вов административных правонарушений, за совершение которых должностные лица - гражданские служащие могут быть при-влечены к административной ответствен-ности, представляется непродуктивным, даже в определенной мере вредным, т.к. таким образом подрывается доверие к са-мому институту государственной службы. В данном случае, думается, вполне умест-но говорить об экономии административ-ной репрессии. Гражданские служащие должны нести, прежде всего, дисципли-нарную ответственность. При этом важно обеспечить главное – неотвратимость дисциплинарного наказания. Выдающийся итальянский мыслитель XVIII столетия, взгляды которого намного опередили его время, Чезаре Беккариа отметил, что для достижения цели наказания достаточно, чтобы зло наказания превышало выгоду, достигаемую преступлением, и в этот из-лишек зла должна входить также неизбеж-ность наказания и потеря выгод, которые



52

могло бы доставить преступление [6, с. 310-311]. В случае дисциплинарной ответ-ственности вероятность того, что наказа-ние будет неотвратимо, думается, выше, чем в случае с ответственностью админи-стративной. Дело в том, что субъект дис-циплинарной власти единолично решает, налагать дисциплинарное взыскание или нет. Если такое решение принято, то гражданский служащий может его реально оспорить только в судебном порядке, а на это пойдет далеко не каждый, даже в том случае, если дисциплинарное взыскание, по его мнению, наложено без достаточных на то оснований (разумеется, речь идет только о взысканиях, которые не связаны с увольнением). Если это все же происхо-дит, то гражданский служащий в этом слу-чае сильно рискует ухудшить свои отно-шения с представителем нанимателя, тем более, если он выиграет спор и в резуль-тате судебного разбирательства наложе-ние взыскания будет признано незакон-ным. В этом случае положение граждан-ского служащего, учитывая реалии госу-дарственной службы, только усложнится и его дальнейшее пребывание в замещае-мой должности, скорее всего, станет до-статочно проблематичным. Напротив, привлечение к административной ответ-ственности дает гражданскому служаще-му, во-первых, возможность доказать ор-гану административной юрисдикции свою невиновность, а в случае, если это не уда-ется, то оспорить административное нака-зание в суде и попытаться отметить его уже в результате судебного разбиратель-ства. Такие действия гражданского слу-жащего, скорее всего, будут положительно восприняты, т.к. его привлечение к адми-нистративной ответственности бросает тень на ведомство и его руководителя, ко-торый, получается, не обеспечил должно-го контроля за подчиненным и допустил тем самым совершение административно-го правонарушения.

Если говорить о тех неблагоприятных последствиях, которые возникают в случае привлечения гражданского служащего к административной ответственности, то они, в общем, достаточно минимальны. Помимо самого административного нака-зания (предупреждение, административ-ный штраф, а также такое наиболее суро-вое, но при этом довольно редко применя-емое наказание, как дисквалификация), это также состояние административной

наказанности. Согласно ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административ-ное наказание за совершение админи-стративного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановле-ния о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного поста-новления. Кроме того, п. 1 ч. 2 ст. 4.3 КоАП РФ предусматривает, что повторное со-вершение однородного административно-го правонарушения, то есть совершение административного правонарушения в пе-риод, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию в соответ-ствии со статьей 4.6 настоящего Кодекса за совершение однородного администра-тивного правонарушения, является об-стоятельством, отягчающим администра-тивную ответственность. Впрочем, орган административной юрисдикции, рассмат-ривающий дело об административным правонарушении, может его таковым и не признать.

Как видно, привлечение гражданского служащего к административной ответ-ственности никак не влияет на его долж-ностное положение и дальнейшее про-хождение службы. Кроме того, поскольку административная ответственность при-меняется к нему извне, то может возник-нуть ситуация, когда вышестоящий руко-водитель привлеченного к ответственно-сти может посчитать, что административ-ное наказание наложено на его подчинен-ного необоснованно и даже незаконно. Очевидно, что привлечение к ответствен-ности подчиненного в определенной мере бросает тень и на его руководителя, кото-рый, получается, не сумел в данном слу-чае обеспечить надлежащий контроль, до-пустил тем самым совершение им адми-нистративного правонарушения.

В случае привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответствен-ности последствия для него оказываются куда серьезнее. Кроме самого дисципли-нарного взыскания и связанного с его при-менением состояния годичной дисципли-нарной наказанности, возникают и послед-ствия, влияющие так или иначе на слу-жебное положение наказанного. В одних случаях эти последствия закреплены нор-мативно, в других возникают исходя из сложившейся аппаратной практики, кото-рая получила широкое распространение в

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/0803d81c45050e940f206a4704167142d61b6abb/#dst4246



53

системе государственной службы. Так, п. 23 Положения о порядке присвоения и со-хранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федера-ции федеральным государственным граж-данским служащим, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 [7], предусматри-вает, что очередной классный чин не при-сваивается федеральным гражданским служащим, имеющим дисциплинарные взыскания. Практикуется и такая мера, как исключение из состава кадрового резерва гражданского служащего, на которого наложено дисциплинарное взыскание.

Широко практикуется невыплата пре-мии гражданскому служащему, на которого наложено дисциплинарное взыскание, в период действия взыскания или неприме-нение мер поощрения в период действия дисциплинарного взыскания.

Кроме того, анализ правоприменитель-ной практики государственных (муници-пальных) органов, проведенный Минтру-дом России, выявил, что наличие неснято-го дисциплинарного взыскания относится к отягчающим обстоятельствам при приме-нении дисциплинарных взысканий в слу-чаях несоблюдения государственными (муниципальными) служащими ограниче-ний и запретов, требований о предотвра-щении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции [8], т.е. при решении вопроса об ответственности за коррупционное право-нарушение. Как известно, наличие отягча-ющих обстоятельств влияет на тяжесть налагаемого наказания. Таким образом, не-снятое дисциплинарное взыскание позволя-ет налагать на государственного служащего более строгое дисциплинарное взыскание, тогда как неснятое административное нака-зание отягчающим обстоятельством при решении вопроса о наложении дисципли-нарного взыскания не является, а значит, на тяжесть наказания не влияет.

Наконец, согласно п. 2 ч. 1 ст. 37 Феде-рального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» наличие у гражданского служащего дисциплинарного взыскания является обязательным усло-вием, при наличии которого возможно рас-торжение с ним служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, освобождение от замещаемой должности

и увольнение с гражданской службы при неоднократном неисполнении им без ува-жительных причин должностных обязан-ностей. Такое увольнение по закону явля-ется увольнением в результате примене-ния дисциплинарного взыскания (п. 4 ч. 1 ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Таким образом, наличие у гражданского служащего дисциплинарно-го взыскания имеет преюдициальное зна-чение для его, подчеркнем, возможного, но совсем необязательного увольнения с гражданской службы, напротив, наличие у него административного наказания или даже нескольких такого рода наказаний никаких угроз для дальнейшего пребыва-ния на гражданской службе не несет. С этим следует в полной мере согласиться, т.к. оценка того, насколько добросовестно гражданский служащий исполняет долж-ностные обязанности, – исключительная прерогатива представителя нанимателя.

В общем, повторимся, что в случае привлечения государственного граждан-ского служащего к административной от-ветственности каких-либо ограничений его служебных прерогатив не происходит.

Потенциал дисциплинарной ответ-ственности гражданских служащих выше еще и потому, что дисциплинарные взыс-кания могут налагаться на всех граждан-ских служащих, независимо от замещае-мой должности. Напротив, администра-тивные наказания налагаются исключи-тельно на тех, кто является должностными лицами, т.е. «специальными субъектами», как их принято именовать в науке админи-стративного права.

Несмотря на приведенные выше аргу-менты о сомнительной эффективности и практической целесообразности использо-вания мер административной ответствен-ности в отношении государственных граж-данских служащих, в специальной литера-туре высказывалось мнение о необходи-мости дальнейшего расширения перечня составов административных правонару-шений, устанавливающих их администра-тивную ответственность. Среди составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ, предложено выделить и обособить в специальных нормах составы правонару-шений, обладающих признаками корруп-ции (субъект правонарушения – государ-ственный служащий; цель – имуществен-ная или иная личная заинтересованность;



54

объективная сторона включает злоупо-требление полномочиями) и в качестве санкции установить дисквалификацию как безальтернативное наказание за такое правонарушение [9, с. 8]. Указанное пред-ложение не представляется продуктив-ным, что подтверждается в том числе и данными о привлечении к ответственности за коррупционные правонарушения, тем более, что сам законодатель поместил термин «коррупционное правонарушение» не в КоАП РФ, а в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государ-ственной гражданской службе Российской Федерации». Тем самым был задан «дис-циплинарный вектор» противодействию коррупционным правонарушениям на гражданской службе.

В силу особенностей действующего за-конодательства привлечение к админи-стративной ответственности отдельных категорий гражданских служащих вообще исключено, а к дисциплинарной, напротив, возможно. В частности, это относится к гражданским служащим администрации Президента Российской Федерации, Аппа-рата Правительства Российской Федера-ции, аппарата Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, который является подразделением Су-дебного департамента при Верховном Су-де Российской Федерации. В отношении них, даже по, казалось бы, очевидным со-ставам, например по ст. 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граж-дан» КоАП РФ, невозможно возбудить производство по делу об административ-ном правонарушении. Дело в том, что со-гласно ст. 28.4 КоАП РФ возбуждение дела об административном правонарушении по ст. 5.59 КоАП РФ отнесено к исключитель-ной компетенции прокурора, а согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Феде-рации» [10] прокуратура за указанными ор-ганами надзор не осуществляет.

Законодатель в ст. 13 Федерального за-кона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [11] преду-сматривает, что физические лица за со-вершение коррупционных правонаруше-ний несут и административную, и дисци-плинарную ответственность. Следова-тельно, подразумевается, что коррупцион-ные правонарушения могут быть как ад-министративными правонарушениями, так и дисциплинарными проступками. Все за-

висит от предпочтений законодателя и той политики, которая в данный момент реа-лизуется государством в сфере противо-действия коррупции, а также отчасти и от особенностей сложившейся в стране си-стемы государственной службы.

Прежде чем будет выявлено админи-стративное правонарушение, уполномо-ченными на то юрисдикционными органа-ми обычно проводится проверка. В ходе ее и обнаруживаются факты, которые мо-гут стать основанием для привлечения в дальнейшем к административной ответ-ственности. Думается, в случае выявления деяния (действия или бездействия), со-держащего признаки административного правонарушения, связанного с исполнени-ем гражданским служащим должностных обязанностей, все материалы должны пе-редаваться субъекту, наделенному дисци-плинарной властью в отношении соответ-ствующего гражданского служащего. На этот субъект должна возлагаться обязан-ность рассмотреть материалы по суще-ству и принять по ним мотивированное решение. Такое решение может состоять и в том, что субъект дисциплинарной власти отказывает в привлечении к ответственно-сти, реализуя тем самым свои дискреци-онные полномочия. Сторонники расшире-ния применения в отношении государ-ственных служащих мер административ-ной ответственности за счет сокращения ответственности дисциплинарной мотиви-руют свою позицию неэффективностью последней. Так, С.А. Денисов, ратуя за применение в отношении государственных служащих административной ответствен-ности, полагает, что неэффективность дисциплинарной ответственности связана с ее диспозитивностью. Руководителю подразделения предоставлена свобода в применении или неприменении наказания к подчиненному [12, с. 200]. Солидарен с ним и Б.Н. Комахин, который сожалеет, что у руководителя, наделенного правом привлекать к ответственности подчинен-ных, сохраняются слишком большие воз-можности в решении этих вопросов по своему усмотрению [13, с. 329]. Но в этом, как представляется, и состоит одна из особенностей дисциплинарной ответ-ственности как самостоятельно вида юри-дической ответственности. Действительно, реализуя свои дискреционные полномо-чия, субъект дисциплинарной власти тем самым может способствовать безнаказан-



55

ности своих подчиненных, уходу их от от-ветственности, и связано это с тем, что соответствующее решение субъект дисци-плинарной власти принимает немотивиро-ванно, в закрытом режиме, никак его не объясняя. Здесь действительно есть про-блема злоупотребления дискреционными полномочиями. Субъект дисциплинарной власти, принимая решение об отказе в привлечении к дисциплинарной ответ-ственности, данное решение не объясняет и не мотивирует. Решение данной про-блемы видится во введении элементов публичности и гласности в реализацию субъектом дисциплинарной власти его дискреционных полномочий. Думается, в этом случае немотивированных решений станет немного, да и приниматься они бу-дут более ответственно и взвешенно. Лю-бой субъект дисциплинарной власти обычно дорожит своей репутацией, хочет выглядеть в глазах подчиненных и выше-стоящих инстанций справедливым и объ-ективным. Поэтому открытость при реше-нии вопроса о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответствен-ности вполне оправдана, т.к. будет его к этому дополнительно побуждать.

В случае рассмотрения в дисциплинар-ном порядке деяния, имеющего признаки административного правонарушения, дис-креционные полномочия хотя и сохраня-ются, но субъект дисциплинарной власти должен, как представляется, принять мо-тивированное решение, объяснить, с чем связано его решение не привлекать к дис-циплинарной ответственности гражданско-го служащего. Это могут быть его прежние заслуги, долголетнее и безупречное ис-полнение должностных обязанностей, рас-каяние гражданского служащего, проведе-ние с ним беседы о недопустимости впредь совершения подобных деяний, словом, любые обстоятельства, послу-жившие для субъекта дисциплинарной власти достаточным основанием для освобождения гражданского служащего от ответственности. В любом случае, приня-тое решение нужно объяснить. Данное объяснение субъектом дисциплинарной власти должно в обязательном порядке направляться тому государственному ор-гану или должностному лицу, которые направили ему соответствующие матери-алы. За неисполнение субъектом дисци-плинарной власти данной обязанности должна быть предусмотрена как раз адми-

нистративная ответственность. Соответ-ствующую статью необходимо ввести в главу 19 «Административные правонару-шения против порядка управления». Пра-во возбуждать производство по делу об административном правонарушении должны иметь тот орган или должностное лицо, которые не получили объяснение от субъекта дисциплинарной власти.

Таким образом, можно сделать общий вывод о необходимости провести мас-штабную деделиктизацию административ-ных правонарушений, предусмотрев кон-вертацию административной ответствен-ности за их совершение в ответственность дисциплинарную, но с элементами пуб-личности, в значительной мере ограничи-вающими дискреционные полномочия субъекта дисциплинарной власти.

Не в пользу административной ответ-ственности говорит и статистика, свиде-тельствующая о том, что количество при-влеченных к дисциплинарной ответствен-ности значительно превышает количество тех, кто привлечен к ответственности ад-министративной. Так, по данным Гене-рального прокурора Российской Федера-ции Ю.Я. Чайки, приведенным на заседа-нии возглавляемого им ведомства, при осуществлении надзора за исполнением федерального законодательства в 2014 году было внесено 701,3 тыс. пред-ставлений, по результатам рассмотрения которых привлечено к дисциплинарной от-ветственности 592,9 тыс. должностных лиц, тогда как к административной ответ-ственности по постановлениям прокуроров привлечено только 284 тыс. лиц [14].

Принято считать, что административная ответственность, учитывая ее относитель-ную близость с ответственностью уголов-ной, формально является заметно более репрессивной, нежели ответственность дисциплинарная. Однако так ли это на са-мом деле? Действительно, ряд составов административных правонарушений, со-держащихся в КоАП РФ, являются факти-чески смежными с некоторыми составами преступлений, содержащимися в УК РФ, например ст. 7.12 «Нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и па-тентных прав» КоАП РФ и ст. 146 «Нару-шение авторских и смежных прав» УК РФ или ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств» КоАП РФ и ст. 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств» УК РФ. Тем более, что в послед-



56

ние годы произошла декриминализация ряда составов преступлений, которые бы-ли переведены законодателем в статус административных правонарушений. Кро-ме того, шире стала применяться админи-стративная преюдиция, возвращение к ко-торой небезосновательно рассматривает-ся не иначе, как одно из направлений со-временной уголовной политики [15, с. 126]. Это направление призвано обеспечить ре-ализацию принципа экономии уголовной репрессии.

Напомним, что некоторое смягчение уголовной репрессии в сфере противодей-ствия коррупции началась тогда, когда по инициативе Главы государства в качестве самостоятельного состава преступления было предложено выделить дачу (получе-ние) взятки в размере до 10 тысяч рублей. Указанная инициатива была оформлена в качестве поручения Президента Россий-ской Федерации № Пр-299 от 16 февраля 2016 г. [16] по итогам заседания Совета по противодействию коррупции, состоявше-гося 26 января 2016 г. Верховному Суду Российской Федерации с участием Адми-нистрации Президента Российской Феде-рации, Генеральной прокуратуры и След-ственно комитета, МВД России, заинтере-сованных федеральных государственных органов было предложено подготовить проект соответствующего федерального закона. В результате реализации указан-ного поручения Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 324-ФЗ в УК РФ была введена ст. 291.2 «Мелкое взяточниче-ство», предусматривающая уголовную от-ветственность за получение взятки, дачу взятки лично или через посредника в раз-мере, не превышающем десяти тысяч рублей. Думается, необходимо идти дальше и провести декриминализацию мелкой взятки, переведя ее в разряд ад-министративных правонарушений, но с административной преюдицией. При по-вторном совершении данного правонару-шения в период действия административ-ного наказания, а его в данном случае следует увеличить до двух-трех лет, будет наступать уголовная ответственность за мелкую взятку. Возможно, спешить с де-криминализацией мелкой взятки и не сто-ит, поскольку для абсолютного большин-ства российских регионов сумма мелкой взятки на деле оказывается достаточно значительной, учитывая низкий уровень доходов проживающего там населения.

Тем более нововведение действует лишь немногим более года и в полной мере оценить его на предмет улучшения кор-рупционной ситуации в стране не пред-ставляется возможным.

Сказанное выше позволяет сделать общий вывод: административная ответ-ственность гражданских служащих за пра-вонарушения, связанные так или иначе с исполнением должностных обязанностей, должна быть если не полностью исключе-на из действующего законодательства, то предельно минимизирована. За такого ро-да правонарушения должна наступать дисциплинарная ответственность по нор-мам Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федера-ции». В этой связи, думается, неизбежно потребуется внести изменения в данный нормативный правовой акт, прежде всего наполнить его процессуальными нормами [17, с. 28-37], а также материальными нормами, сужающими дискреционные полномочия субъекта дисциплинарной власти, делающими принятие им решения более открытым и мотивированным. Реа-лизация данного предложения позволит, как представляется, с одной стороны, су-щественно «разгрузить» КоАП РФ, кото-рый в настоящее время явно перегружен, причем далеко не всегда эффективно ра-ботающими нормами, а с другой стороны сделает нормы об ответственности госу-дарственных гражданских служащих более эффективными, а значит - улучшит испол-нительскую дисциплину в государствен-ном аппарате и в конечном счете обеспе-чит более действенную защиту прав фи-зических и юридических лиц, которые, как показывает практика, включая личную практику автора настоящей работы, защищены пока явно недостаточно.

1. Кодекс Российской Федерации об адми-нистративной ответственности: проект / П.И. Кононов, В.В. Лихарев, С.А. Старо-стин, В.А. Юсупов; под ред. А.А. Агеева. - М., Проспект. 2016. 2. Туганов Ю.Н. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности военно-служащих при переходе Вооруженных Сил Российской Федерации на контрактную форму комплектования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2003.



57

3. Об утверждении Положения о Феде-ральной налоговой службе: постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 506 // СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3961. 4. Об утверждении Административного ре-гламента предоставления ФНС России государственной услуги по государствен-ной регистрации юридических лиц, физи-ческих лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фер-мерских) хозяйств [Электронный ресурс]: приказ Министерства финансов Россий-ской Федерации от 30 сентября 2016 г. № 169-н // URL: http://www.pravo.gov.ru. 5. http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=3862 (дата обращения: 06 июля 2017 г.). 6. Беккариа Ч. О преступлениях и наказа-ниях. - М.: Юридическое издательство НКЮ СССР, 1939. 7. О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной граждан-ской службы Российской Федерации фе-деральным государственным гражданским служащим: указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 440. 8. Обзор практики привлечения к ответ-ственности государственных (муниципаль-ных) служащих за несоблюдение ограни-чений и запретов, требований о предот-вращении или об урегулировании кон-фликта интересов и неисполнения обя-занностей, установленных в целях проти-водействия коррупции // письмо Минтруда России от 21.03.2016 № 18-2/10/П-1526. 9. Сорокин Р.С. Увольнение с государ-ственной службы как мера противодей-ствия коррупции: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Саратов: СГЮА, 2016. 10. ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366. 11. СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. I. Ст. 6228. 12. Денисов С.А. Указ. раб. 13. Комахин Б.Н. Развитие государствен-но-служебной деятельности на основе по-литики модернизации: административно-правовой аспект: монография. – М.: РЕГЕНС, 2014. 14. http://genproc.gov.ru (дата об-ращения: 12 марта 2017 г.). 15. Сидоренко Э.Л. Административная преюдиция в уголовном праве: проблемы правоприменения // Журнал российского права. 2016. № 6.

16. http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/51361 (дата обращения: 16 марта 2017г.). 17. О явной недостаточности процессу-альной составляющей в действующем дисциплинарном законодательстве автор настоящей работы уже отмечал ранее (cм.: Гришковец А.А. Некоторые админи-стративно-процессуальные аспекты госу-дарственной гражданской службы Россий-ской Федерации // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2015. № 8).

http://www.pravo.gov.ru/

http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=3862

http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=3862

http://genproc.gov.ru/

http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/51361

http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/51361



58

АДМИРАЛОВА ИРИНА АЛЕКСАНДРОВНА,

профессор кафедры подготовки сотрудников полиции

для подразделений по охране общественного порядка и подразделений

по вопросам миграции центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, кандидат юридических наук, доцент

ADMIRALOVA IRINA ALEKSANDROVNA,

Professor of Chair Of Migration Service Staff Training of the

Police Training Center For Public Order Protection Advanced

Training Institute of the MIA of Russia,

PhD, Associate Professor


АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ ОСОБЫХ РЕЖИМОВ И РОЛЬ ПОЛИЦИИ В ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

ADMINISTRATIVE RESTRICTIONS ON RIGHTS AND FREEDOMS OF CITIZEN

IN THE CONDITIONS OF SPECIAL REGIMES AND THE ROLE OF THE POLICE IN IMPLEMENTING THEM

Аннотация. Проблема обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции сегодня как

никогда актуальна, что связано с целым рядом обстоятельств. Во-первых, обеспечение прав и свобод человека и гражданина – смысл и содержание деятельности органов государственной вла-сти и управления; во-вторых, без соблюдения прав и свобод граждан деятельность органов госу-дарственной власти и управления в целом и полиции в частности лишена всякого практического и гуманитарного смысла. Полиция, как никакой другой орган государственной власти, находится на переднем плане противодействия преступности и административной деликтности. В ходе административной деятельности полиции происходит взаимодействие данной правоохрани-тельной структуры с институтами гражданского общества, а также иными органами государ-ственной власти, деятельность которых также связана с обеспечением прав и свобод граждан, в том числе в условиях особых правовых режимов.

Annotation. The problem of ensuring the rights and freedoms of citizens in police work today is as rele-vant as ever, this is due to a number of circumstances. First, ensuring the rights and freedoms of man and citizen – the meaning and content of activities of public authorities and management; second, without the rights and freedoms of citizens bodies of state power and administration in General and police in particular devoid of any practical and humanitarian sense. The police like any other public authority, is at the forefront of combating crime and administrative delictate. In the course of administrative activities of the police in-teraction between the law enforcement agencies with civil society institutions and other public authorities whose activities are also linked to ensuring the rights and freedoms of citizens, including in the conditions of special legal regimes.

Ключевые слова и словосочетания: полиция, режим, особое положение, права, свободы, граж-данин, ограничение, чрезвычайное, военное, положение, государство, безопасность.

Key words and word combinations: police, regime, special status, rights, freedom, citizen, limit, emer-gency, military, position, state, security.

Обеспечение прав и свобод граждан -

основная задача каждого государства, именно данная составляющая качествен-но его характеризует. Обеспечение прав и свобод граждан - процесс, который не мо-жет быть приостановлен ни при каких со-циальных и политических обстоятель-ствах. В истории развития каждого госу-

дарства возникают самые различные си-туации, требующие от него дополнитель-ных сил и средств для поддержания ре-жима национальной безопасности, а также обеспечения прав и свобод граждан, что особенно актуально в условиях чрезвы-чайного и военного положения. Как отме-чает В.В. Лозбинев, «…ни одно государ-




59

ство в мире не застраховано от периоди-ческого возникновения различного рода экстремальных ситуаций, конфликтов, волнений, катастроф. А поэтому важным условием формирования правового госу-дарства является совершенствование и развитие законодательства, направленно-го на обеспечение прав человека в особых условиях» [1, с. 3].

Введение чрезвычайного и военного положения предполагает установление особого правового режима работы органов государственной власти и управления, осуществления экономической деятельно-сти, а также ограничения целого ряда прав и свобод граждан. Специальный правовой режим предполагает введение в действие весьма специфических правовых средств.

В военной энциклопедии военное по-ложение определяется как «совокупность исключительных мер, принимаемых госу-дарством в какой-либо части страны при чрезвычайных условиях внешней или внутренней опасности, таких как наше-ствие неприятеля или народное волнение, когда обычных полномочий органов управления оказывается недостаточно для обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия» [2, с. 402].

Отметим, что во всех определениях, раскрывающих содержание военного по-ложения, указывается на исключительные меры, особые полномочия, различного ро-да ограничения. Именно данные состав-ляющие характеризуют особый правовой режим в целом и режим военного положе-ния в частности. Наличие особого право-вого режима объективно требует заду-маться о том, как при его введении реали-зуются права и свободы граждан, а также каковы пределы их ограничения. Обозна-ченный вопрос не является праздным, по-скольку права и свободы человека и граж-данина - социально значимая ценность, в этой связи их ограничение, в том числе и в условиях особых правовых режимов, должно быть социально и юридически обосновано.

О правах человека и гражданина в условиях особых правовых режимов ска-зано достаточно много, тем не менее есть основания еще раз обратиться к исследу-емой проблеме. Заметим, что «…административно-правовой институт режима военного положения имеет глубо-кие исторические корни, как в нашей стране, так и в целом ряде зарубежных государств. В научной литературе данный режим подразделяется на режим осадного и собственно военного положения» [3 , с. 167]. Как отмечает О.В. Зиборов, «…в оте-чественном законодательстве, начиная с 1936 года, административно-правовой ре-

жим военного положения закреплен на высшем юридическом уровне – в Консти-туции государства» [4, с. 3].

В этой связи к настоящему времени накоплен достаточно серьезный эмпири-ческий материал относительно реализа-ции режима военного положения, как в нашей стране, так и в целом ряде зару-бежных государств. Рассмотрение режима военного положения предполагает анализ различных его аспектов, одним из которых является вопрос относительно обеспече-ния прав и свобод человека и гражданина. Обусловлено это тем, что военные дей-ствия, агрессия объективно угрожают нор-мальной жизнедеятельности людей. Исхо-дя из этого, каждое государство, а также международное сообщество в целом должны предпринимать максимально воз-можные усилия для того, чтобы оснований для введения военного положения не воз-никало.

Тем не менее это не означает, что госу-дарство не должно готовиться к введению режима военного положения. Одним из направлений подготовки к установлению рассматриваемого правового режима яв-ляется развитие законодательства о воен-ном положении, а также создание различ-ного рода институциональных структур, призванных обеспечивать данный право-вой режим. Немаловажным аспектом в ре-гулировании военного положения являет-ся формирование такого режима, а также закрепление механизма реализации прав и свобод граждан в условиях его функцио-нирования.

Как следует из содержания Конституции нашей страны, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены фе-деральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты ос-нов конституционного строя, нравственно-сти, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Учитывая конституционные предписания, О.В. Зиборов пишет о том, что «…введение военного положения возмож-но в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии. Оно всегда связано с ограничением прав и свобод граждан, причем в отличие от обычных условий ха-рактер и пределы таких ограничений су-щественно меняются. Ограничения при данных обстоятельствах приобретают бо-лее масштабный характер и распростра-няются на все группы прав и свобод. При этом такие ограничения могут повлечь по-пирание прав человека» [5, с. 47].

С таким подходом согласиться, по нашему мнению, нельзя. Дело в том, что в



60

условиях военного положения ограничи-вается только часть прав и свобод, что вполне естественно, поскольку этого тре-буют регулятивные свойства особого пра-вового режима. В условиях военного по-ложения не могут быть ограничены, например, право на жизнь, право жалобы, право на личную неприкосновенность и целый ряд иных прав. В этой связи гово-рить об абсолютном ограничении прав и свобод граждан в условиях военного по-ложения нельзя.

Подчеркнем, что наиболее дифферен-цированно регламентацию ограничений прав и свобод граждан могут определить именно нормы административного права.

Как следует из положения Конституции Российской Федерации, права и свободы граждан ограничиваются с конкретной це-лью – защиты конституционного строя, прав и свобод граждан, а также обороны и безопасности государства. Обозначенные цели ограничения прав и свобод граждан вполне оправданы, более того, они в пол-ной мере отвечают требованиям между-народно-правовых стандартов, касающих-ся регулирования правового статуса лич-ности. Как следует из Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. [6, c. 1], государство может устанавливать ограничения прав, которые определяются законом, при условии, что это совместимо с природой указанных прав, и исключи-тельно с целью способствовать общему благосостоянию общества (ст. 4). Та-ким образом, ограничение прав и свобод граждан – это составляющая правового регулирования, которая в современном государстве и обществе объективно необ-ходима.

Следует согласиться с тем, что ограни-чение прав и свобод человека и граждани-на имеет различные функциональные со-ставляющие. Наиболее емко можно выде-лить две основные цели ограничения прав и свобод человека и гражданина - обеспе-чение публичных интересов и обеспече-ние частных интересов. В механизме пра-вового регулирования можно видеть непо-средственное сочетание как частных, так и публичных интересов.

В этой связи приведенная выше диф-ференциация ограничений прав и свобод граждан отчасти носит условный характер. Ограничений прав и свобод граждан до-статочно много, большинство из них за-креплено нормами административного права, которые развивают основополага-ющие положения Конституции Российской Федерации, регламентирующие права и свободы человека и гражданина. Нормами административного права непосредствен-

но определяется конструкция правовых режимов, установление которых предпо-лагает ограничение прав и свобод челове-ка и гражданина. Нормы административ-ного права в условиях военного положе-ния выполняют самые различные функ-ции.

Как уже отмечалось, одним из особых правовых режимов, предполагающих ограничение прав и свобод граждан, явля-ется режим военного положения. Данный правовой режим весьма специфичен, обу-словлено это прежде всего основанием его установления. Федеральный конститу-ционный закон от 30 января 2002 г. «О во-енном положении» [7] определяет, что под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Рос-сийской Федерации или непосредственной угрозы агрессии (ст. 1). Исходя из этого, целью введения военного положения яв-ляется создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации (ст. 2).

Правовой режим военного положения во многих случаях касается не только Рос-сийской Федерации. Регулирующий потен-циал данного правового режима выходит за границы государства. Так, Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 де-кабря 1974 г. [8 , с. 3] было дано опреде-ление агрессии, под которой понимается применение вооруженной силы государ-ством против суверенитета, территори-альной неприкосновенности или полити-ческой независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовме-стимым с Уставом Организации Объеди-ненных Наций (ст. 1).

Подобные действия самым непосред-ственным образом угрожают суверенитету и территориальной целостности государ-ства, кроме того, они реально создают угрозу жизни людей, а также их безопас-ности. Все это требует от государства принятия необходимых мер по отражению акта агрессии, а также установлению осо-бого правового режима, регламентирую-щий потенциал которого будет способ-ствовать формированию правопорядка, а также обеспечению прав и свобод граж-дан.

Заметим, что в обеспечении режима военного положения принимают участие самые различные органы государственной власти и управления, одним из таких субъектов является полиция. Так, соглас-но Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «О полиции» [9], полиция участву-ет в обеспечении режима военного поло-



61

жения (п. 29 ст. 12), применяет в период действия военного положения меры и временные ограничения, установленные законом (п. 31 ст. 13). Напомним, что по-лиция вправе производить задержание военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, подозреваемых в совер-шении преступления, а также осуществ-лять передачу обозначенных лиц органам военной полиции Вооруженных Сил, ко-мандирам воинских частей или военным комиссарам (п. 6 ст. 14) и др.

Следует отметить, что в системе орга-нов военного управления была создана военная полиция. Так, согласно Феде-ральному закону от 31 мая 1996 г. «Об обороне», военная полиция предна-значена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод военнослужащих, лиц граждан-ского персонала, граждан, проходящих во-енные сборы. Кроме того, военная поли-ция осуществляет обеспечение законности и правопорядка, а также в пределах своей компетенции проводит работу по противо-действию преступности и защите других охраняемых законом правоотношений в области обороны (ст. 25.1).

Говоря о компетенции полиции по обеспечению как режима военного поло-жения, так и прав и свобод граждан в условиях его установления, следует обра-тить внимание, что полиция действует в соответствии с законодательством, опре-деляющим ее статус, а также теми норма-тивными правовыми актами, которые бу-дут введены вместе с установлением со-ответствующего режима. В этой связи можно говорить как об общей, так и о спе-циальной компетенции полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан в условиях военного положения. В настоя-щее время Федеральный закон от 7 фев-раля 2011 г. «О полиции» [10], а также Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении» [11] четко не определяют порядок дея-тельности полиции в условиях военного положения.

Подчеркнем, что действие Федерально-го закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции» [12] не адаптировано к усло-виям военного положения, что в нынешних условиях нельзя признать удовлетвори-тельным. Исходя из этого, нам представ-ляется, что в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. «О полиции» необходи-мо определить специальную главу, в кото-рой целесообразно закрепить особенности деятельности полиции в условиях военно-го положения. Такой подход может спо-собствовать улучшению организации дея-тельности полиции, а также подготовит ее к обеспечению прав и свобод граждан в

условиях военного положения в случаях его введения.

1. Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации. - М., 2001. 2. Военная энциклопедия / под ред. К.И. Величко и В.Ф. Новицкого. - СПб, 1912. 3. Ермолович В.Ф., Кутилин О.В. Админи-стративно-правовые режимы в обеспече-нии пограничной безопасности Республики Беларусь. - М., 2004. 4. Зиборов О.В. Административно-правовая концепция военного положения: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Крас-нодар, 2016. 5. Зиборов О.В. К вопросу о соблюдении прав граждан в условиях военного поло-жения // Соблюдение прав человека и гражданина в деятельности сотрудников ОВД. - Краснодар, 2014. 6. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. 7. Собр. зак-ва РФ. 2002. № 5. Ст. 375. 8. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Определение агрессии» (принята 14.12.1974 на 29-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Международное пуб-личное право. Сборник документов. Т. 2. - М., 1996. 9. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 7. Ст. 900. 10. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 7. Ст. 900. 11. Собр. зак-ва РФ. 2002. № 5. Ст. 375. 12. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 7. Ст. 900.



62

ВАСИЛЕНКО ГЛЕБ НИКОЛАЕВИЧ, заместитель начальника кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент VASILENKO GLEB NIKOLAYEVICH, deputy head of the department of administrative law Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia named after V.Ya. Kikotya, candidate of legal sciences, associate professor СИЗОВ ИВАН ЮРЬЕВИЧ, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук SIZOV IVAN YURIEVICH, associate professor of the department of administrative law Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia named after V.Ya. Kikotya, candidate of legal sciences

СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ СОЦИАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА В ПЕРИОД ПРОВЕДЕНИЯ КРУПНЫХ СПОРТИВНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL COUNTERACTION OF LAW

ENFORCEMENT BODIES TO EMERGENCY SITUATIONS OF A SOCIAL NATURE DURING THE HOLDING OF MAJOR SPORTING EVENTS

Аннотация. В статье предлагается авторское обоснование концепции нормативно-правового

обеспечения деятельности органов внутренних дел по противодействию чрезвычайным ситуа-циям социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий. Авторы об-ращают внимание на особенности организации системы общественной безопасности при прове-дении международных футбольных турниров, анализируют профильный зарубежный опыт. В статье представлен детальный анализ предпосылок формирования чрезвычайных ситуаций со-циального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий, авторами предло-жены механизмы предупреждения и устранения причин и условий, способствующих возникнове-нию и развитию указанных негативных проявлений общественной жизни.

Annotation. The author proposes the author's substantiation of the concept of regulatory support for the activities of the internal affairs bodies in counteracting emergency situations of a social nature during the holding of major sporting events. The authors pay attention to the peculiarities of the organization of the public safety system in the conduct of international football tournaments, analyze the profile foreign experience. The article presents a detailed analysis of the prerequisites for the formation of emergency situ-ations of a social nature during the period of major sports events, the authors suggest mechanisms for pre-venting and eliminating the causes and conditions that contribute to the emergence and development of these negative manifestations of public life.

Ключевые слова и словосочетания: закон, чрезвычайная ситуация, социальный характер, органы внутренних дел, спорт, массовые мероприятия, угрозы, порядок, режим, полномочия, предупреждение.



63

Key words and word combinations: law, emergency, social character, internal affairs bodies, sports, mass events, threats, order, regime, authority, warning.

В основе возникновения и развития

чрезвычайных ситуаций социального ха-рактера лежат противоречия, серьезно нарушающие нормальное функциониро-вание социума в различных сферах жиз-недеятельности, – экономической, полити-ческой, социальной, межэтнической, кон-фессиональной и иных. Игнорирование этих противоречий, уход от решения акту-альных проблем современного обще-ственного развития как всего мирового со-общества, так и отдельных государств и народов ведет к самым непредсказуемым последствиям и катастрофам – конфлик-там, социальным взрывам и прочим ката-клизмам.

Социальные опасности весьма много-численны. К ним относятся различные формы насилия, криминал, употребление веществ, нарушающих психическое и фи-зическое равновесие человека, и прочие. Однако наибольшую опасность такого ро-да проявления приобретают в местах мас-сового скопления граждан, там, где зача-стую эмоции преобладают над само-контролем, где общий интерес, азарт и жажда их удовлетворения стирает грань дозволенного и превращает людей в агрессивную толпу, способную нанести непоправимый ущерб здоровью и жизни людей. Все это, к сожалению, невыдуман-ные характеристики, определяющие осо-бенности поведения значительного числа посетителей крупных спортивных и в первую очередь футбольных мероприя-тий, как правило, международного уровня.

Печальный опыт организации и прове-дения в 2016 году во Франции крупного футбольного турнира, неудовлетвори-тельная работа зарубежных специальных служб, в том числе полицейских структур, заставляет серьезно задуматься о необ-ходимости разработки научно обоснован-ных механизмов противодействия подоб-ным чрезвычайным ситуациям социально-го характера на территории Российской Федерации, и не только в связи с прове-дением Кубка Конфедераций 2017 года и чемпионата мира по футболу 2018 года, а на системном уровне – в целях обеспече-ния готовности и эффективности таких правоохранительных механизмов в пер-спективе.

Исторический опыт свидетельствует, что пренебрежение социальными опасно-стями, игнорирование их ведет к тому, что они становятся плохо управляемыми, пе-рерастают в экстремальную стадию и пре-вращаются в чрезвычайные ситуации со-циального характера, многократно превы-шающие по своим последствиям чрезвы-чайные ситуации иного происхождения.

Среди зрителей и посетителей фут-больных матчей международного уровня больше «фанатичных» поклонников, чем в других видах спорта. Причины этому мно-гообразны: идентификация с командой; стремление к общественному признанию; стремление принадлежать к группе, кол-лективу, построенной внутри него иден-тичности; незрелая психика, особенно мо-лодых фанатов; в ряде случаев политиче-ская идеология, националистические или расистские и ксенофобские взгляды.

Обеспечение безопасности на крупных футбольных спортивных мероприятиях, особенно в пределах густонаселенных пунктов, является крайне сложной зада-чей. Работа правоохранительных органов представляет собой, в самом упрощенном виде, постоянное чередование статическо-го позиционирования сил и средств (кото-рое направлено на защиту определенных объектов: пунктов пропуска, зданий, до-стопримечательностей и т.д.) и их необхо-димой мобильности (для решения задач в условиях изменяющейся оперативной об-становки: при внезапном изменении дви-жения значительных групп болельщиков противоборствующих футбольных команд в сторону друг друга и т.д.).

Задача сложная и решить ее только мерами административно-правового пре-сечения невозможно. Необходимость при-менения масштабной «полицейской силы» в отношении большого скопления людей в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий всегда нужно ставить под сомнение, вместе с тем при необходимости персонального воздей-ствия применение мер принуждения долж-но быть максимально оперативным.

Предлагаемая нами концепция проти-водействия органов внутренних дел Рос-сийской Федерации чрезвычайным ситуа-циям социального характера в период проведения крупных спортивных меропри-



64

ятий предусматривает два основных направления:

- принятие профилактических мер, направленных на предупреждение возник-новения чрезвычайных ситуаций социаль-ного характера в период и в местах прове-дения крупных спортивных мероприятий, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способ-ствующих повышению риска возникнове-ния таких чрезвычайных ситуаций;

- выявление, предупреждение и пресе-чение противоправной деятельности об-щественных и религиозных объединений, иных организаций, физических (юридиче-ских) лиц, способствующей возникновению чрезвычайных ситуаций социального ха-рактера в период проведения крупных спортивных мероприятий.

Социальная практика показывает, что человек нарушает правила безопасного поведения по целому ряду причин:

- из-за нежелания выполнять опреде-ленные действия. Подобное поведение может быть относительно постоянным, связанным с недооценкой человеком опасности, склонностью к риску, отрица-тельным отношением к социальным ре-гламентациям, отсутствием стимулов к безопасному поведению и т. д., и времен-ным, когда человек находится в состоянии депрессии, стресса, наркотического или алкогольного опьянения;

- вследствие незнания объекта воздей-ствия, правил безопасного поведения и способов их выполнения;

- в результате несоответствия физиче-ских и психических возможностей челове-ка требованиям социальной практики. Та-кое несоответствие также может быть по-стоянным (недостаточная координация, недостаточная концентрация внимания, несоответствие требованиям социального окружения и пр.) и временным (переутом-ление, ухудшение состояния здоровья, пониженная работоспособность, депрес-сия, стресс, опьянение и т. д.).

Эти причины влекут за собой возникно-вение опасностей и угроз. Профилактиче-ские мероприятия в первом случае могут включать пропаганду правил безопасности и воспитание на их основе людей; во вто-ром – обучение и отработку навыков без-опасного поведения; в третьем – социаль-ный и правоохранительный (специальный) контроль.

На сегодняшний день концептуально не выработана и научно не обоснована си-стема противодействия чрезвычайным си-туациям социального характера в период проведения крупных спортивных меропри-ятий. В этих условиях имеющиеся отдель-ные элементы такой системы функциони-руют разрозненно, в рамках самостоя-тельных министерств и ведомств, уровень координации между ними оставляет же-лать лучшего. Предлагаемая концепция, с нашей точки зрения, позволит взглянуть на вопросы взаимодействия в этой сфере комплексно, с позиций ключевых институ-тов административного права.

В рамках излагаемой концепции счита-ем целесообразным применение следую-щих основных терминов:

1) чрезвычайная ситуация социального характера — это обстановка, сложившая-ся в период и в местах проведения круп-ных спортивных мероприятий в результате возникновения опасных противоречий и конфликтов в сфере социальных отноше-ний, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей, значительные матери-альные потери или нарушение условий жизнедеятельности;

2) предупреждение чрезвычайной си-туации социального характера — это комплекс мероприятий, проводимых за-благовременно и направленных на макси-мально возможное уменьшение риска воз-никновения чрезвычайных ситуаций соци-ального характера, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материаль-ных потерь в случае их возникновения в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий;

3) зона чрезвычайной ситуации соци-ального характера — это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация социального характера в период проведе-ния крупных спортивных мероприятий;

4) режим чрезвычайной ситуации со-циального характера — вводимый в со-ответствии с настоящим федеральным за-коном в отдельных местностях админи-стративно-территориальных образований Российской Федерации или на отдельных объектах уполномоченными должностны-ми лицами органов внутренних дел осо-бый административно-правовой режим деятельности указанных органов, а также органов исполнительной власти субъектов



65

Российской Федерации и органов местного самоуправления, предусматривающий возможность реализации установленных настоящим федеральным законом, норма-тивными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел комплекса мер, направ-ленных на выявление и последующее устранение причин и условий, способ-ствующих повышению риска возникновения чрезвычайной ситуации социального харак-тера в период и в местах проведения круп-ных спортивных мероприятий; недопуще-ние насилия над личностью, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства; обес-печение сохранности частной и государ-ственной собственности; а в случае совер-шения правонарушения (преступления) – обеспечение неотвратимости юридической ответственности.

Противодействие органов внутренних дел чрезвычайным ситуациям социально-го характера в период проведения крупных спортивных мероприятий основывается на принципах:

законности; гуманизма; непрерывного взаимодействия сил и

средств обеспечения общественной без-опасности и общественного порядка;

оперативности; эффективности; дисциплины и единоначалия; ответственности должностных лиц за

принимаемые решения; кардинального разрешения чрезвычай-

ной ситуации. Деятельность органов внутренних дел в

период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий должна сопровождаться:

проявлением дружелюбия, вежливого отношения к гражданам;

готовностью оказать помощь постра-давшим и содействие специальным службам;

настойчивым напоминанием необходи-мости соблюдать действующие правовые нормы;

стремлением сгладить конфликтные си-туации;

нейтрализацией провокационных ситу-аций.

Должностные лица органов внутренних дел Российской Федерации участвуют в противодействии чрезвычайным ситуаци-

ям социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий в пределах своей компетен-ции, определяемой действующими норма-тивными правовыми актами.

В целях предупреждения возникнове-ния чрезвычайных ситуаций социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий уполномоченные должностные лица органов внутренних дел Российской Федерации предпринима-ют меры, направленные на выявление и последующее устранение причин и усло-вий, способствующих повышению риска возникновения чрезвычайной ситуации социального характера в пределах своей компетенции, в приоритетном порядке осуществляют соответствующие профи-лактические, в том числе воспитательные и пропагандистские меры.

Комплекс указанных мер определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Превентивная деятельность органов внутренних дел в целях реализации про-тиводействия чрезвычайным ситуациям социального характера в период проведе-ния крупных спортивных мероприятий за-ключается в недопущении насилия над лич-ностью, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства, обеспечении сохранности частной и государственной собственности, а в случае совершения правонарушения (пре-ступления) – обеспечении неотвратимости юридической ответственности.

В целях предупреждения возникнове-ния чрезвычайных ситуаций социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий органы внутрен-них дел призваны решать следующие ос-новные задачи:

cвоевременно выявлять угрозы, спо-собные привести к введению режима чрезвычайной ситуации социального характера;

изучать и анализировать негативные процессы, происходящие в сферах соци-альных, экономических, политических и национальных отношений; изучать причи-ны и факторы, способствующие развитию указанных негативных тенденций;

оценивать состояние общественной безопасности в Российской Федерации и ее отдельных местностях;

заниматься подготовкой и сопровожде-нием комплексных целевых программ



66

обеспечения общественной безопасности, направленных на недопущение возникнове-ния ситуаций, способных повлечь за собой введение режима чрезвычайной ситуации социального характера в период проведе-ния крупных спортивных мероприятий;

создавать, развивать, оснащать и под-держивать в достаточной степени готовно-сти системы субъектов обеспечения об-щественной безопасности (сил и средств);

защищать личную и имущественную неприкосновенность прав и свобод граж-дан, обеспечивать нормальную деятель-ность государственных, общественных и иных предприятий и учреждений;

устранять юридические условия, об-легчающие совершение правонарушений, посредством инициативных корректировок профильного законодательства и ведом-ственных нормативных актов;

разрабатывать и направлять в террито-риальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и орга-ны местного самоуправления предложе-ния (рекомендаций) по своевременному выявлению угроз, способных привести к введению режима чрезвычайной ситуации социального характера в период и в ме-стах проведения крупных спортивных ме-роприятий.

Для обеспечения превентивного направления деятельности в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий органы внутренних дел осу-ществляют такие функции, как:

- разработка, корректировка и согласо-вание в установленном порядке планов действий в условиях режима чрезвычай-ной ситуации социального характера;

- создание систем управления подраз-делениями органов внутренних дел в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера;

- создание и поддержание в готовности пунктов управления, систем оповещения и связи;

- подготовка и поддержание в готовно-сти органов управления, сил и средств, призванных обеспечивать общественную безопасность и поддерживать (восстанав-ливать) общественный порядок в рамках действия режима чрезвычайной ситуации социального характера;

- поддержание необходимого ресурсно-го обеспечения деятельности соответ-ствующих подразделений органов внут-ренних дел, достаточного для выполнения

ими задач в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера;

- разработка нормативных правовых ак-тов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, регламен-тирующих деятельность подразделений органов внутренних дел в условиях дей-ствия режима чрезвычайной ситуации со-циального характера;

- организация контроля оперативной обстановки, своевременное информирова-ние федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований при ее осложнении;

- выявление в процессе оперативно-служебной деятельности источников опас-ности и прогнозирование обстановки в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера;

- разработка мероприятий по охране общественного порядка, обеспечение об-щественной безопасности, сохранности материальных и культурных ценностей в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера;

- обеспечение профессиональной и иных видов подготовки личного состава органов внутренних дел к действиям в условиях режима чрезвычайной ситуации социального характера.

Пропаганда знаний в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций со-циального характера, в том числе обеспе-чения безопасности людей в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий, совместно с общественными объединениями, осуществляющими свою деятельность в области защиты и спасе-ния людей, федеральными органами госу-дарственной власти, органами государ-ственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного само-управления, организациями осуществляют уполномоченные должностные лица орга-нов внутренних дел Российской Федера-ции в порядке и объемах, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

При наличии достаточных, очевидных либо предварительно подтвержденных сведений о готовящихся действиях, со-здающих реальную угрозу возникновения чрезвычайной ситуации социального ха-рактера в период и в местах проведения



67

крупных спортивных мероприятий, и при отсутствии оснований для привлечения подготавливающих указанные действия лиц к уголовной либо административной ответственности, уполномоченное долж-ностное лицо органов внутренних дел публично объявляет потенциальному пра-вонарушителю предостережение о недо-пустимости такой деятельности с указанием правовых последствий ее продолжения.

В случае невыполнения требований, изложенных в предостережении, лицо, ко-торому было объявлено данное предосте-режение, может быть привлечено к ответ-ственности за неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции в уста-новленном порядке.

В целях обеспечения общественной безопасности и общественного порядка, в случае невыполнения требований, изло-женных в публичном предостережении о недопустимости осуществления деятель-ности, создающей угрозу возникновения чрезвычайной ситуации социального ха-рактера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий, на тер-ритории локации источника опасности со-ответствующей угрозы, по решению упол-номоченного руководителя территориаль-ного органа внутренних дел Российской Федерации, может быть введен режим чрезвычайной ситуации социального характера.

О введении режима чрезвычайной си-туации социального характера незамедли-тельно уведомляются руководитель фе-дерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел Российской Фе-дерации, а также территориальные органы исполнительной власти и местного само-управления в местах проведения крупных спортивных мероприятий.

Срок действия режима чрезвычайной ситуации социального характера длится до разрешения сложившейся ситуации в местах проведения крупных спортивных мероприятий, но не более 24 часов. Про-дление срока возможно по решению руко-водителя федерального органа исполни-тельной власти в сфере внутренних дел Российской Федерации, но не более чем на 24 часа.

Порядок введения в действие (снятия) режима чрезвычайной ситуации социаль-ного характера в период и в местах прове-дения крупных спортивных мероприятий, уведомления территориальных органов

исполнительной власти и местного само-управления определяется нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутрен-них дел Российской Федерации.

Границы зоны действия режима чрез-вычайной ситуации социального характера определяются уполномоченным руководи-телем территориального органа внутрен-них дел по согласованию с исполнитель-ными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых в период проведения крупных спортивных мероприятий сложи-лась чрезвычайная ситуация.

Для восстановления (поддержания) должного уровня общественной безопас-ности в условиях действия режима чрез-вычайной ситуации социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий управленческое воздействие органов внутренних дел направлено на обеспечение эффективного взаимодействия с основными субъектами обеспечения общественной безопасности, физическими и юридическими лицами, общественными объединениями, сред-ствами массовой информации.

Реализация органами внутренних дел мер по непосредственной защите жизненно важных интересов личности, общества и государства в случае проявления угроз об-щественной безопасности в рамках дей-ствия рассматриваемого административно-правового режима чрезвычайной ситуации социального характера включает в себя:

обеспечение своевременного реагиро-вания на заявления и сообщения о право-нарушениях и происшествиях в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера;

оперативное вмешательство в ситуа-ции, которые могут вызвать гражданские беспорядки, групповые неповиновения представителям власти, своевременное пресечение массовых беспорядков и груп-повых нарушений общественного порядка;

организация и проведение наступа-тельных оперативно-розыскных мероприя-тий по выявлению, разоблачению и при-влечению к ответственности лиц, совер-шающих преступления, особенно органи-зованных преступных групп, деятельность которых существенно влияет на оператив-ную обстановку, вызывает большой обще-ственный резонанс, подрывает авторитет власти;



68

поддержание на должном уровне обще-ственного порядка на улицах, площадях и в общественном транспорте, на территориях оперативного обслуживания, непосред-ственно прилегающих к местам проведения крупных спортивных мероприятий;

создание необходимых условий для эффективной работы медицинских работ-ников и иных служб жизнеобеспечения.

Для обеспечения указанного направле-ния деятельности органы внутренних дел осуществляют следующие функции, вы-полняемые в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального ха-рактера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий:

- приведение структур управления, сил и средств органов внутренних дел в соот-ветствующую степень готовности;

- сбор и оценка информации о чрезвы-чайной ситуации, уточнение планов и рас-четов, постановка задач руководителям подразделений органов внутренних дел;

- выдвижение оперативных групп, сил и средств органов внутренних дел в зону чрезвычайной ситуации;

- руководство подразделениями орга-нов внутренних дел при выполнении пра-воохранительных задач в зоне чрезвычай-ной ситуации;

- проведение в установленном порядке соответствующих профилактических и оперативно-розыскных мероприятий;

- разработка и проведение мероприятий по предупреждению и пресечению возмож-ной паники среди населения, распростране-нию ложных и провокационных слухов;

- ограничение или запрещение дорож-ного движения на опасных для движения участках улиц и дорог, организация уста-новки необходимых технических средств обеспечения дорожного движения;

- организация и выполнение мероприя-тий по защите личного состава органов внутренних дел от опасностей, возникаю-щих при чрезвычайных ситуациях соци-ального характера.

Установленные Федеральным законом Российской Федерации «О полиции» по-рядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия и спе-циальной техники в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социаль-ного характера в период и в местах прове-дения крупных спортивных мероприятий изменению не подлежат.

Руководитель территориального органа внутренних дел в целях восстановления должного уровня общественной безопасно-сти на территории действия администра-тивно-правового режима чрезвычайной си-туации социального характера обязан:

- сформировать состав постоянно дей-ствующего оперативного штаба, опреде-лить порядок действий его должностных лиц;

- сформировать перечень и определить места расположения объектовых, местных и территориальных пунктов управления органами внутренних дел в зоне действия режима чрезвычайной ситуации социаль-ного характера;

- определить профессиональные (пра-воохранительные, тактические, техниче-ские, материальные) возможности сил и средств, привлекаемых для решения соот-ветствующих задач в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социаль-ного характера, с учетом финансовых и материально-технических резервов экс-тренного использования;

- утвердить порядок и средства опове-щения, приведения в готовность сил и средств органов внутренних дел для дей-ствий в условиях режима чрезвычайной ситуации социального характера;

- определить порядок выдвижения сил и средств органов внутренних дел в зону действия режима чрезвычайной ситуации социального характера, в том числе рас-чет их перевозки различными видами транспорта;

- определить задачи и функций кон-кретных подразделений (формирований), а также порядок их взаимодействия;

- утвердить меры безопасности при де-ятельности в условиях режима чрезвы-чайной ситуации социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий.

В рамках режима чрезвычайной ситуа-ции социального характера руководитель территориального органа внутренних дел может реализовывать иные специальные полномочия в пределах, предусмотренных федеральным законодательством.

Руководитель территориального органа внутренних дел несет персональную от-ветственность за действия и решения ор-ганов внутренних дел в зоне действия ре-жима чрезвычайной ситуации социального характера.



69

Для подготовки действий органов внут-ренних дел при чрезвычайных ситуациях социального характера и (или) ликвидации их возможных вредных последствий в пе-риод и в местах проведения крупных спор-тивных мероприятий создается специаль-ная структура — оперативный штаб — по-стоянно действующая организационная единица, деятельность которой направле-на на совещательно-консультационную профессиональную поддержку руководи-теля территориального органа внутренних дел.

В рамках режима чрезвычайной ситуа-ции социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, на тер-ритории которых введен соответствующий административно-правовой режим:

осуществляют финансирование меро-приятий в области защиты населения и территорий от возможных неблагоприят-ных последствий чрезвычайных ситуаций социального характера;

содействуют органам внутренних дел, уполномоченным на решение задач в об-ласти защиты населения и территорий от неблагоприятных последствий чрезвычай-ных ситуаций социального характера.

Полагаем, что предлагаемая нами кон-цепция органично вписывается в систему действующих федеральных законов, регу-лирующих деятельность органов внутрен-них дел. В частности, среди обязанностей полиции в п. 2 ч. 1 статьи 12 Федерального закона «О полиции» указана обязанность «...устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности...»; в п. 7 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» обязанность «...принимать при чрезвычай-ных ситуациях неотложные меры по спа-сению граждан, охране имущества...».

Названным обязанностям в интересах предлагаемой концепции соответствует предусмотренное п. 7 ч. 1 ст. 13 Феде-рального закона «О полиции» право поли-цейского «требовать от граждан (групп граждан) покинуть … место происшествия, если это необходимо для проведения … оперативно-разыскных мероприятий, до-кументирования обстоятельств соверше-ния … административного правонаруше-ния, обстоятельств происшествия, для со-хранения следов ... административного правонарушения, происшествия, для

обеспечения безопасности граждан; в це-лях защиты жизни, здоровья и имущества граждан не допускать их на отдельные участки местности и объекты либо обязы-вать оставаться на соответствующих участках местности и объектах или поки-нуть их; обращаться к группам граждан, нахождение которых в общественных ме-стах не связано с проводимыми на закон-ных основаниях публичными и массовыми мероприятиями, с требованием разойтись или перейти в другое место, если возник-шее скопление граждан создает угрозу их жизни и здоровью, жизни и здоровью дру-гих граждан, объектам собственности, нарушает работу организаций, препят-ствует движению транспорта и пешехо-дов».

Литература 1. Конвенция Совета Европы по едино-

му подходу к безопасности, защите и об-служиванию во время футбольных матчей и иных спортивных мероприятий [Элек-тронный ресурс] // URL: / http://www.coe.int.

2. Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации: федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ // СПС Консультант Плюс.

3. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обес-печение общественного порядка и проти-водействие преступности»: постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 345 // СПС Консультант Плюс.

4. Василенко Г.Н. Нормативно-правовое обеспечение противодействия органов внутренних дел Российской Федерации чрезвычайным ситуациям социального ха-рактера // Правовая идея. 2013. № 3.

5. Василенко Г.Н. К вопросу об органи-зации и осуществлении органами внутрен-них дел Российской Федерации монито-ринга чрезвычайных ситуаций социально-го характера // Правовая идея. 2013. № 3.



70

ГРИЩЕНКО АЛЕКСЕЙ НИКОЛАЕВИЧ, преподаватель кафедры оперативно-розыскной деятельности и специальной техники Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук HRYSHCHENKO ALEXEY NIKOLAEVICH, lecturer at Moscow University Russian Interior Ministry them. V.Y Kikot, PhD


ФУНКЦИИ ПОЛИЦИИ ПО ЗАЩИТЕ И ОХРАНЕ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН

FUNCTIONS OF THE POLICE TO PROTECT AND PROTECT THE RIGHTS AND FREEDOMS OF CITIZENS

Аннотация. В статье раскрываются правовые и организационные моменты реализации функ-

ций полиции по охране и защите прав и свобод граждан в сфере внутренних дел. Осуществляется раскрытие феномена «прав и свобод» как с общей гуманитарной, так и с практической точек зрения. В статье осуществляется классификация прав и свобод граждан в сфере общественного порядка, а также раскрывается механизм деятельности полиции по их обеспечению. Автор от-мечает, что базой для деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод являются нормы международного права, которые определяют ключевые стандарты правового регулирования в рассматриваемой сфере.

Annotation. The article reveals the legal and organizational aspects of the implementation of the func-tions of the police to protect and protect the rights and freedoms of citizens in the field of internal affairs. The phenomenon of "rights and freedoms" is being revealed both from the general humanitarian and from the practical point of view. The article classifies the rights and freedoms of citizens in the sphere of public order, and also reveals the mechanism of the activity of the police to ensure them. The article notes that the basis for police activity in the sphere of ensuring rights and freedoms is the norms of international law that determine the key standards of legal regulation in the sphere in question.

Ключевые слова и словосочетания: полиция, защита, охрана, человек, гражданин, МВД, функ-ция, правоохрана, воздействие, обеспечение, компетенция, органы внутренних дел, нарушение.

Key words and word combinations: police, protection, protection, person, citizen, Ministry of Internal Af-fairs, function, law enforcement, impact, security, competence, law enforcement bodies, violation.

Проблема обеспечения прав и свобод

граждан является одной из главных в сфере внутренних дел, в этой связи суще-ствует объективная необходимость рас-крыть объем и содержание функций поли-ции в данном направлении ее деятельно-сти. Но перед этим отметим, что вопросы, связанные с обеспечением прав и свобод граждан, во многом носят универсальный характер, и каждый орган государственной власти и управления в пределах своей функциональной компетенции вносит не-который вклад в дело защиты и охраны прав и свобод граждан. Такой посыл пря-мо вытекает из Конституции Российской

Федерации, в которой определяется, что человек, его права и свободы – высшая ценность. Признание, соблюдение и защи-та прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2).

Обеспечение прав и свобод граждан в сфере внутренних дел не происходит ав-томатически. Мало закрепить в законе обязанность полиции по защите и охране прав и свобод граждан, следует создать гарантии их реализации, а также мотиви-ровать сотрудников на честное, добросо-вестное и законное исполнение возложен-ных на них функциональных обязанностей. Только в этом случае положение закона из




71

абстрактной правовой конструкции может перетечь в реальную практическую плос-кость защиты и охраны прав и свобод граждан не только в сфере внутренних дел, но также может затронуть и другие сферы жизнедеятельности человека. Также отметим, что защита и охрана прав и свобод человека должна определять функциональную принадлежность поли-ции, способствовать формированию у со-трудников полиции необходимого уровня правовой культуры и правосознания. В этой связи не случайно, что на обозначен-ный аспект обращается определенное внимание и в научной литературе. Так, В. А. Галицков, В. А. Крысанов, А. В. Без-руков отмечают, что «…формирование и укрепление уважения к правам и свободам человека, стимулирование стремления к активной защите своих и чужих прав и свобод и есть непременное условие раз-вития правовой культуры сотрудников ор-ганов внутренних дел» [1, с. 4].

Законодательные предписания носят общий характер, механизм их реализации содержится в действующем законодатель-стве, которое регламентирует разнообраз-ные направления деятельности полиции. Одним из ключевых направлений дея-тельности полиции является ее админи-стративная деятельность, занимающая значительное место в содержании работы полиции вообще и в сфере защиты и охраны прав и свобод граждан в частно-сти. Необходимо заметить, что сфера ад-министративно-правовой действительно-сти охватывает значительное социальное пространство, в котором пребывает чело-век. Таким образом, можно сделать вывод, что обеспечение прав и свобод граждан осуществляется в значительной степени именно через реализацию полицией ее административной деятельности. Админи-стративная деятельность в конструктив-ном плане распадается на две части и традиционно подразделяется на внутрен-нюю и внешнюю. Составные части адми-нистративной деятельности между собой логически взаимосвязаны и отчасти пред-определяют друг друга. Между тем у обо-значенных составляющих административ-ной деятельности своя функциональная принадлежность, а также сфера непосред-ственной реализации. Гражданин как субъект административного права пре-имущественно видит внешний аспект со-ответствующей работы полиции, который,

как показывает организация работы поли-ции, во многом зависит от качества внут-ренней составляющей административной деятельности. Не вызывает сомнений, что качество работы любой управленческой структуры зависит от правильного подбора и расстановки кадров, материально-технической и правовой обеспеченности рассматриваемого процесса. Именно дан-ные функции выполняет внутриорганиза-ционный аспект административной дея-тельности, осуществляемой в сфере внут-ренних дел.

Полиция как субъект административной деятельности осуществляет защиту и охрану прав и свобод граждан с использо-ванием специфических правовых средств. В структуре таких средств свое место за-нимают принудительные, стимулирующие и организационные компоненты. Этот набор средств делает работу полиции максимально универсальной с точки зре-ния охраны и защиты прав и свобод граж-дан. В этой связи позволим не согласиться с мнением о том, что деятельность поли-ции в вопросах обеспечения прав и свобод человека и гражданина носит факульта-тивный характер. Так, Е.Г. Войде отмеча-ет, «…что роль органов внутренних дел в обеспечении прав человека вспомога-тельная, а поэтому она ограничивается вопросами правопорядка, между тем для общественного сознания характерно пре-увеличение значимости деятельности ор-ганов внутренних дел в данной области» [2, с. 12]. Представленный тезис носит неоднозначный характер, обусловлено это рядом обстоятельств. Во-первых, вопросы правопорядка носят первостепенный ха-рактер, без должного правопорядка не-возможно себе представить поступатель-ное социально-экономическое развитие страны, а также формирование в обще-стве обстановки спокойствия и благоден-ствия. Во-вторых, ряд прав граждан в пуб-лично-правовой сфере не может быть ре-ализован без разрешительной деятельно-сти полиции. В-третьих, в научной литера-туре достаточно содержательно обосно-вывается мнение о том, что органы внут-ренних дел в целом и полиция в частности занимают центральное место в механизме обеспечения самых различных прав и сво-бод граждан. При этом данные права са-мым непосредственным образом реали-зуются как в публично-правовой, так и в



72

частно-правовой сферах их жизнедея-тельности.

Органы внутренних дел в целом и по-лиция в частности – ключевой субъект охраны и защиты прав и свобод граждан. При этом защита и охрана прав свобод граждан осуществляется полицией как прямо (непосредственно), так и косвенно – путем формирования в обществе обста-новки спокойствия и благоденствия, так необходимой для полноценной жизни и профессиональной деятельности людей.

Как следует из Конституции нашей страны, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры являются со-ставной частью ее правовой системы. Ес-ли международным договором установле-ны иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила между-народного договора (п. 4 ст. 15). Подчерк-нем, что основополагающие права и сво-боды человека и гражданина в настоящее время во многом предопределяются нор-мами международного права, обусловлено это проблемами глобализации, а также установлением международного правопо-рядка, без которого невозможно прогрес-сивное развитие человечества. Поэтому можно согласиться с К. Экштайном, отме-чающим, что «…права человека – это та-кие основные права, которые принадлежат не только определенному кругу лиц, но и любому человеку, а соблюдение этих прав во многих случаях вменяется государ-ствам в обязанность международным пра-вом» [3, с. 37].

Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «О полиции» [4] правовую основу деятельности полиции составляют общепризнанные принципы и нормы меж-дународного права, а также международ-ные договоры Российской Федерации (ст. 3). В свою очередь, Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» [5] закрепляет положение о том, что если международным договором, ратифициро-ванным в порядке, установленном законо-дательством Российской Федерации, установлены иные правила, чем те, кото-рые предусмотрены данным законом, в этом случае применяются правила между-народного договора (п. 3 ст. 3). Обозна-ченные положения очень важны с точки зрения развития международного гумани-тарного права, а также с точки зрения

необходимости внедрения в полицейскую деятельность основополагающих положе-ний, касающихся защиты и охраны прав и свобод граждан. Заметим, что обеспечение прав и свобод граждан глобально озаботило международное сообщество после Второй мировой войны. Поэтому не случайно, что после ее окончания были приняты: Всеоб-щая декларация прав человека (принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН) [6]; Международный пакт о граждан-ских и политических правах (принят 16 де-кабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) [7]; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят 16 декабря 1966 г. Резолю-цией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном засе-дании Генеральной Ассамблеи ООН) [8, с. 1] и др.

Развитие международного сотрудниче-ства в деле обеспечения прав и свобод граждан имело место и на постсоветском пространстве, в частности 24 сентября 1993 г. была принята Декларация глав гос-ударств-участников Содружества Незави-симых Государств о международных обя-зательствах в области прав человека и основных свобод [9, с. 8]; 26 мая 1995 г. была принята Конвенция Содружества Не-зависимых Государств о правах и основ-ных свободах человека [10] и др.

В свою очередь, в Модельном законе «О полиции (милиции)», принятом в г. Санкт–Петербурге 7 декабря 2002 г. по-становлением 20-12 на 20-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ [11, с. 250], определяется, что полиция – это система государственных органов исполнительной власти, призванная защищать жизнь и здоровье человека, его права и свободы (ст. 1). Исходя из этого, задачей полиции является защита жизни и здоровья, прав, свобод и законных интересов личности от преступных и других противоправных по-сягательств (ст. 2).

В юридической науке проделана доста-точно большая работа по исследованию правового обеспечения прав и свобод граждан, однако новые реалии заставляют переосмысливать имеющиеся теоретиче-ские наработки с целью создания новой концепции правовой защиты и охраны прав и свобод граждан. Именно из этих позиций следует исходить, определяя кри-терии классификации прав и свобод граж-



73

дан в административно-правовой действи-тельности. Можно заметить, что права граждан административно-правового харак-тера органически связаны с деятельностью органов государственной власти и управле-ния. Несмотря на это, в целом ряде иссле-дований обращается внимание на обеспе-чение личных конституционных прав и сво-бод граждан. В частности, К.Б. Толкачев отмечает, что, исходя из своей компетен-ции, органы внутренних дел обеспечивают личные права граждан в сфере обществен-ного порядка; права граждан в сфере обес-печения общественной безопасности; права граждан, связанные с осуществлением про-цессуальной деятельности, а также права граждан в сфере исполнительного произ-водства [12, с. 19].

Такой подход к вопросу обеспечения прав и свобод граждан не охватывает всей составляющей деятельности органов внут-ренних дел в данном направлении, и обу-словлено это тем, что действие прав и сво-бод граждан в сфере внутренних дел не ограничивается вопросами охраны обще-ственного порядка и обеспечением обще-ственной безопасности. В правовом и демо-кратическом государстве правовые возмож-ности человека и гражданина наполняются весьма существенным политическим и эко-номическим содержанием, а в условиях глобализации и интеграции ряда государств отдельные права и свободы граждан теря-ют национальные границы.

В научной литературе также делается акцент на обеспечение личных прав граж-дан в административной деятельности ор-ганов внутренних дел, в частности Л.М. Рябцев отмечает, что личные права граж-дан – это закрепленные и гарантирован-ные законодательством субъективные права граждан, которые обеспечивают их личную свободу, неприкосновенность, личную и семейную жизнь, безопасность. Помимо этого, личные права граждан определяют отношение личности к мате-риальным и духовным ценностям, нахо-дящимся в правовом пространстве» [13, с. 19]. В свое время Ю.М. Козлов от-мечал, что «…права и свободы граждан либо непосредственно реализуются в сфере деятельности субъектов исполни-тельной власти, либо органически связаны с практической деятельностью этих власт-ных субъектов. Либо, будучи производны-ми от конституционных прав, администра-тивные права приобретаются гражданами

в связи с функционированием государ-ственного управления» [14, с. 61]. Похожей точки зрения придерживается Д.Н. Бахрах, который также в свое время писал, что «…административно-правовой статус граждан устанавливается, прежде всего, Конституцией России, актами представи-тельной власти. В деле формирования и, особенно в механизме реализации прав и обязанностей, значительна роль органов исполнительной власти» [15, с. 30].

Действительно, без административной деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти, невозможна реа-лизация прав и обязанностей граждан. Так, органы исполнительной власти: осу-ществляя свою нормотворческую дея-тельность, создают правовой механизм для реализации закона; осуществляя ор-ганизационные мероприятия, создают условия для предоставления гражданам государственных услуг; обеспечивая ме-роприятия правоохраны, формируют га-рантии охраны и защиты прав и свобод граждан. Перечисленными направлениями административная деятельность органов исполнительной власти в целом и полиции в частности не ограничивается. Но они красноречиво свидетельствуют о том, что без регулятивной, организационной, а также охранительной деятельности орга-нов исполнительной власти представить себе эффективно работающий правовой механизм защиты и охраны прав и свобод граждан практически невозможно.

Раскрывая сущность прав и обязанно-стей граждан в сфере государственного управления, А.П. Коренев отмечал, что «…конституционные положения являются исходными для административно-правового статуса граждан, который опре-деляется нормами конституционного, ад-министративного и других отраслей пра-ва» [16, с. 73].

Коренев А.П. права граждан в админи-стративно-правовой сфере подразделял на абсолютные права, реализация кото-рых зависит лишь от волеизъявления граждан: право на свободу и личную неприкосновенность; право на обращение; право на участие в управлении делами государства; право на безопасность; право на защиту чести достоинства; право на защиту собственности и др.

Антиподом абсолютных прав являются права относительные. В отличие от пер-вых их реализация зависит не только от



74

волеизъявления или желания граждан, а также от целого ряда объективных обстоя-тельств.

Представленный критерий классифика-ции прав и свобод граждан в администра-тивно-правовой сфере является традици-онным, он очень важен с точки зрения формирования у человека ощущения пол-ноценной личности. Тем не менее, не-смотря на определенную социальную зна-чимость такого критерия классификации прав граждан, существуют и иные основа-ния для дифференциации прав и свобод граждан, например за основу такой клас-сификации берется направление их реа-лизации. Исходя из этого, выделяются по-литические права граждан, социальные права граждан, экономические права граждан, личные права граждан и др. Мно-гие из выделенных прав граждан имеют под собой непосредственную администра-тивно-правовую природу или они могут быть реализованными благодаря дей-ствию норм административного права, а в некоторых случаях и при непосредствен-ной реализации полицией своих функций. В качестве примера можно привести по-ложение Конституции Российской Федера-ции, действие которого непосредственно обеспечивается с помощью норм админи-стративного права. Так, каждый, кто за-конно находится на территории нашей страны, имеет право свободно передви-гаться, выбирать место пребывания и жи-тельства (ст. 27). Административно-правовая регламентация данного права осуществляется Законом РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Фе-дерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в преде-лах Российской Федерации» [17]. В свою очередь, Федеральный закон от 7 февра-ля 2011 г. «О полиции» [18] определяет, что полиция защищает право каждого, кто законно находится на территории Россий-ской Федерации, свободно передвигаться. Ограничение полицией свободы передви-жения граждан допускается только в слу-чаях, предусмотренных законом (ст. 16).

Способы защиты своих прав и свобод могут быть реализованы гражданами са-мостоятельно в случае посягательства на их права и свободы в той или иной сфере их жизнедеятельности. В ряде случаев обозначенные способы реализуются граж-данами в сфере общественного порядка, а поэтому рассмотрим права граждан в

сфере общественного порядка. Такой под-ход связан еще и с тем, что полиция явля-ется основным субъектом защиты и охра-ны прав и свобод граждан в данной сфере жизнедеятельности людей. Согласимся с К.С. Бельским, верно подметившим, что «…жизнь почти каждого взрослого гражда-нина, при панорамном взгляде на нее, проходит, как правило, в трех измерениях: 1) в семье; 2) на работе; 3) на улице (в общественном месте)» [19, с. 14].

Исходя из этого, права и свободы граж-дан в сфере общественного порядка име-ют для граждан весьма серьезное значе-ние. Как отмечала в свое время Н.И. Раз-дымалина, «…в сфере охраны обще-ственного порядка реализуется значи-тельная часть прав и свобод, которые, бу-дучи закрепленными в нормах права, представляют собой признанную и гаран-тированную государством возможность граждан реализовывать свои потребности, удовлетворять интересы, а также пользо-ваться различными социальными блага-ми» [20, с. 24].

Несмотря на важность соответствующих прав и свобод, в научной литературе их ис-следованию, как представляется, должного внимания не уделяется, между тем именно от охраны и защиты данных прав и свобод зависит качество жизни людей, а также воз-можность реализации ими различных соци-альных инициатив. В этой связи рассмотрим особенности реализации прав и свобод граждан в сфере общественного порядка. Так, Н.И. Буденко данные права подразде-лил на: «а) права граждан собственно в сфере общественного порядка; б) их права по активному поддержанию общественного порядка; в) права по участию в управлении данной сферой общественных отношений» [21, с. 44].

Иванова И.А., раскрывая содержание административно-правовой охраны субъ-ективных прав граждан в сфере охраны общественного порядка, подразделяет их на ряд групп. В частности, «на общие субъективные права по обеспечению лич-ной и общественной безопасности – пра-ва, установленные Конституцией; конкрет-ные субъективные права по обеспечению личной и общественной безопасности – права, установленные административным законодательством, касающимся охраны общественного порядка». Также указанный автор выделяет «специальные админи-стративно-процессуальные права по обес-



75

печению личной и общественной безопас-ности – права участников производства по делам об административных правонару-шениях, касающегося нарушений в сфере общественного порядка» [22, с. 39].

Названные классификации прав граж-дан в сфере общественного порядка име-ют под собой реальную теоретическую и практическую основу, тем не менее, как нам представляется, обозначенные права можно классифицировать в зависимости от их функциональной основы: права, ка-сающиеся отношений, связанных с охра-ной общественного порядка; права на сво-боду, безопасность, личную неприкосно-венность во время пребывания в обще-ственных местах. По способу защиты пра-ва могут быть подразделены: на защища-емые административно-правовыми сред-ствами и права, защищаемые с помощью иных правовых и организационных средств. В зависимости от складываю-щейся обстановки в общественных местах права могут быть дифференцированы на общие и специальные права. Объем и со-держание прав, свобод и обязанностей граждан, реализуемых в административно-правовой сфере, предопределяет содер-жание и набор функций органов государ-ственной власти и управления. Каждый орган государственной власти и управле-ния наделяется необходимым набором функций, которые определяют направле-ние и содержание административной дея-тельности той или иной административной структуры. Исходя из этого, определим, какие же функции реализует полиция в сфере охраны и защиты прав и свобод граждан.

Вопрос о функциях – это вопрос об ос-новных направлениях деятельности госу-дарства, а также его органов государ-ственной власти и управления. Следует отметить, что функции органа государ-ственной власти и управления находятся в логической связи с функциями государ-ства. Именно функции государства во мно-гом предопределяют качество охраны и защиты прав и свобод граждан. Как отме-чает В.И. Гойман-Червонюк, «…функции государства – это основные направления деятельности государства, в которых рас-крывается его социальная сущность и назначение в обществе» [23, с. 42]. Такой подход к определению функций государ-ства носит традиционный характер, он позволяет выделять самые разнообраз-

ные государственные функции в зависи-мости от сферы их реализации. По дан-ному вопросу М.В. Жигуленков пишет, что «…любое направление деятельности гос-ударства можно назвать функцией госу-дарства, т.е. функции государства в этом случае могут быть выделены в соответ-ствии с любым критерием» [24, с. 97]. Среди функций полиции ключевой являет-ся функция правоохраны, иногда эту функцию называют правоохранительной функцией государства. Правоохранитель-ная функция создает базу для реализации иных функций государства. В этой связи уже цитируемый ранее М.В. Жигуленков правильно, на наш взгляд, утверждает, что «…правоохранительная деятельность гос-ударства рассматривается как форма реа-лизации других функций государства». Право объективно формирует основу для развития правоохранительной функции государства, без охранительной состав-ляющей права говорить о правоохрани-тельной функции государства не пред-ставляется возможным. Более того, необ-ходимо признать, что без правоохрани-тельной функции государства нельзя го-ворить о формировании средств охраны и защиты прав и свобод граждан. Без нее невозможно осуществлять регулятивные функции, которые также имеют значение в механизме охраны и защиты прав и сво-бод граждан. По данному вопросу В.А. Гу-сак отметил, что «…охранительная функ-ция – это обусловленное социальным назначением права направление правово-го воздействия, направленное на охрану общественного отношения, а поэтому без охранительной функции невозможно осу-ществление регулятивной функции» [25, с. 2]. Взаимосвязь охранительной и регуля-тивной функций позволяет говорить о со-здании гибкого правового режима по от-ношению к вопросам охраны и защиты прав и свобод граждан. Такой подход поз-воляет сочетать административно-правовые средства различного функцио-нального характера.

Следует отметить, что функции поли-ции по охране и защите прав и свобод граждан являются частью государствен-ной системы обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Поэтому функции полиции в этом направлении нельзя рас-сматривать автономно, в отрыве от госу-дарственно-правовой системы охраны и защиты прав и свобод человека.



76

Функции полиции тесным образом свя-заны с функциями МВД России. В этой связи А.Ф. Майдыков верно отметил, что «…при определении функций органа управления его нельзя рассматривать в отрыве от функций конкретной социальной системы, а также качественных и количе-ственных сторон самих функций» [26, с. 6].

Исходя из этого, можно выделить иерархическую классификацию функций полиции по охране и защите прав и свобод граждан. Так, можно говорить об общих функциях полиции по охране и защите прав и свобод граждан; функциях конкрет-ных служб и подразделений полиции по охране и защите прав и свобод граждан. Следует сказать, что различные службы полиции осуществляют защиту и охрану не всех прав граждан, а только тех, кото-рые реализуются в соответствующем ас-пекте административной и иной деятель-ности полиции. Такой подход вполне оправдан, кроме того, он предопределен институциональным и функциональным аспектами деятельности полиции по охране и защите прав и свобод граждан. Также можно говорить о функциях поли-ции в зависимости от направления реали-зации ее административной деятельности. Основываясь на этом, можно выделить внутренние и внешние функции полиции. Следует подчеркнуть логическую взаимо-связь внутренних и внешних функций ад-министративной деятельности полиции по охране и защите прав и свобод граждан. Заметим, что внешний аспект администра-тивной деятельности полиции также не однороден. В содержании рассматривае-мой деятельности выделяются относи-тельно самостоятельные направления, а в их структуре, в свою очередь, можно вы-делить административно-принудительные, а также стимулирующие средства охраны и защиты прав и свобод граждан.

В завершение отметим, что функции по обеспечению прав и свобод граждан до-статочно разнообразны, они наполняют гуманитарной составляющей все направ-ления деятельности полиции, что, по су-ществу, определяет смысл и содержание ее деятельности. 1. Галицков В.А., В. А. Крысанов В.А., Без-руков А.В. Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел. – Екатеринбург, 2013. 2. Войде Е.Г. Способы реализации прав человека: автореф. дис. … канд. юрид наук. – М., 2015. 3. Экштайн К. Там же. 4. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

5. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020. 6. Рос. газ. 1995. 5 апр. 7. Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291. 8. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. 9. Бюллетень международных договоров. 1994. № 9. 10. Собр. зак-ва РФ. 1999. № 13. Ст. 1489. 11. Информационный бюллетень. Меж-парламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2003. № 30 (ч. 2). 12. Толкачев К.Б. Место органов внутрен-них дел в механизме реализации личных конституционных прав и свобод граждан: автореф. дис. … канд. юрид наук. – М., 1984. 13. Рябцев Л.М. Административно-правовая деятельность советской мили-ции в защите личных прав граждан: авто-реф. дис. … канд. юрид наук. – М., 1990. 14. Козлов Ю.М. Административное право. – М., 2001. 15. Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 1996. 16. Коренев А.П. Административное право России.– М., 2000. Ч. I. 17. Ведомости Съезда народных депута-тов и Верховного Совета РФ. 1993. № 32. Ст. 1227. 18. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 7. Ст. 900. 19.Бельский К.С. О функциях исполни-тельной власти // Государство и право. 1997. № 3. 20. Раздымалина Механизм реализации гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка: автореф. дис. … канд. юрид наук. - М., 1991. 21. Буденко Н.И. Административно-правовое положение граждан в сфере об-щественного порядка: дис. … канд. юрид наук. – М., 1986. 22. Иванова И.А. Административно-правовая охрана субъективных прав со-ветских граждан в сфере общественного порядка: дис. … канд юрид наук. – М., 1986. 23. Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. – М., 1996. 24. Жигуленков М.В. Проблемы определе-ния места правоохранительной функции в теории функций государства // Государ-ство и право. 2017. № 3. 25. Гусак В.А. К вопросу о классификации функций советской милиции в военный период (1941-1945 гг.) // История государ-ства и права. 2010. № 24. 26. Майдыков А.Ф. Функции горрайоргана внутренних дел. – М., 1977.



77

ДЕМИДОВА-ПЕТРОВА ЕЛИЗАВЕТА ВИКТОРОВНА, доцент кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Казанского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент DEMIDOVA-PETROVA ELIZAVETA VIKTOROVNA, the senior lecturer of chair of criminology and the criminally-executive law of the Kazan legal institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Associate Professor, PhD

Е-mail: [email protected]

ПОРТРЕТ ЛИЧНОСТИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНЕГО В ТИПОЛОГИЧЕСКИХ РИСКАХ КРИМИНОГЕННОЙ ПОДВЕРЖЕННОСТИ:

ОПЫТ АВТОРСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

A PORTRAIT OF THE PERSONALITY OF JUVENILES IN TYPOLOGICAL RISKS AND CRIMINOGENIC EXPOSURE: THE EXPERIENCE OF THE AUTHOR'S RESEARCH

Аннотация. В настоящей статье представлены оригинальные результаты проведенного ис-

следования личности несовершеннолетнего в типологических рисках криминогенной подвержен-ности. Исследование личности несовершеннолетнего вне привычного криминологического порт-рета, а в разрезе общих криминогенных факторов, под влиянием которых находится вся соци-ально-возрастная группа, позволяет определить типологические риски подверженности им всех ровесников. В предметных криминологических исследованиях современности, посвященных изуче-нию личности преступника, проявляется преимущественно один из двух методов получения све-дений о его характеристиках. При первом (часто) познание личности базируется на составлении композиционного его портрета, основу которому составляют статистические данные судебных и правоохранительных органов, а также материалы уголовных дел, которые отражают соци-ально-демографические, социально-ролевые, уголовно-правовые и криминологические искомые ха-рактеристики. При втором (реже) используется метод конкретно-социологического исследова-ния в виде опроса респондентов. В обоих случаях полученные данные описываются специалистом–исследователем в их собственном (добытом) значении. Разработанная автором анкета опроса содержала открытые вопросы (предполагающие возможность формулирования собственных мнений по ним) и закрытые (с предложенными вариантами ответов). Были опрошены две группы несовершеннолетних: «благополучные» несовершеннолетние и «неблагополучные» – осужденные несовершеннолетние, состоящие на учете в уголовно-исполнительных инспекциях ФСИН России.

Annotation. In this articles presents the original results of the study of the personality of minors in typo-logical risks and criminogenic exposure.The study of the person of a juvenile outside of the usual criminolog-ical portrait, and in the context of the general criminogenic factors, which influences the whole social and age group, allows you to define typological risks of exposure to all peers.In the subject of criminological studies of modernity, devoted to the study of the individual offender, is mainly one of two methods of ob-taining information about its characteristics. The first (often) the personality is based on making composite portraits of him, which constitute the statistical data of the judicial and law enforcement agencies, as well as the materials of criminal cases, which reflect the socio-demographic, socio-role, criminal-legal and crimi-nological characteristics. The second (less frequently) used method of concrete sociological research in the form of the survey respondents. In both cases, the resulting data can be fitted by a specialist researcher in their own (extracted) value. The author developed the survey questionnaire contained open-ended ques-tions (suggesting the possibility of formulating their own opinions on them) and closed (with suggested an-




78

swers).Were interviewed in two groups of juveniles: «happy» and juvenile«dysfunctional» – juveniles con-sisting on the account in criminally-executive inspections FSEP of Russia.

Ключевые слова и словосочетания: преступность, несовершеннолетний, преступность несо-вершеннолетних, экспертная диагностика, социальная среда.

Key words and word combinations: crime, juvenile, juvenile delinquency, expert diagnosis, social envi-ronment.

В рамках проведенного исследования

первичный интерес представляло опре-деление качественно-негативных крими-нологически значимых характеристик бли-жайшей социальной среды респондентов – их семьи. Ответы благополучных несо-вершеннолетних на этот счет отличаются от показателей их сверстников из числа осужденных. Практически в два раза чаще (53% против 27%) полный состав семьи отмечается в ответах благополучных несовершеннолетних [1]. Похожая картина пропорций отражает обстоятельства наличия в семье родственников, ранее находившихся в местах лишения свободы (12% и 24%). Уровень толерантного отно-шения к наркотическим средствам и алкого-лю значительно выше у осужденных несо-вершеннолетних: допустимость употребле-ния спиртных напитков продемонстрирова-на ими в три раза выше, нежели их сверст-никами (8% против 23%). В абсолютной идентичности представлены оценки эскала-ций, основанных на противоречиях в повсе-дневной среде общения у представителей двух групп респондентов, – 70% от общего числа опрошенных указали на случающиеся конфликты со сверстниками (одноклассни-ками, друзьями и знакомыми).

Проблемы учебной успеваемости, да-же в контексте субъективных оценок анке-тируемых, способны опосредованно отра-жать состояние профилактической работы образовательных учреждений и соответ-ствующей среды. Педагогическая профи-лактика, реализуемая в ходе учебного про-цесса, признается эффективной мерой, спо-собной блокировать многие причины, про-дуцирующие девиантное и криминальное поведение учащихся образовательных учреждений. Данное направление в системе предупреждения преступности несовершен-нолетних имеет актуальное содержание, которое получает выражение в разработке «превентивной педагогики» [1].

Принимая во внимание это научно-практическое отступление, полученные в ходе опроса данные об успеваемости представителей двух референтных групп заставляют оценивать резервы педагоги-

ческой профилактики как недостаточные для блокирования криминогенных факто-ров, оказывающих влияние на подростков-учащихся. Косвенные свидетельства это-му выражены в структуре соотношения успеваемости опрошенных респондентов: разрыв данных о «трудностях в учебе» не-существенный (5% и 12%). При этом при-мечательны данные о средней учебной дисциплине в оценках анкетированных. Среди осужденных несовершеннолетних уровень средней успеваемости выше (75%), нежели среди их сверстников из числа благополучных (48%). Возвращаясь к концептуальному содержанию превен-тивной педагогики, криминологические оценки ее состоятельности в решении за-дач профилактики преступности учащихся не представляются безупречными.

Важным для планируемого составления портрета личности несовершеннолетнего в разрезе типологических рисков кримино-генной подверженности является выясне-ние сравнительной структуры денежных средств, получаемых от родственников для удовлетворения досуговых потребно-стей. В режиме допустимой статистиче-ской погрешности такая структура одина-кова в оценках респондентов обеих групп. Между тем источники дополнительного финансового самообеспечения имеют су-щественное различие в оценках респон-дентов. Осужденные несовершеннолетние в четыре раза чаще в сравнении с благо-получными сверстниками отмечали свою временную трудовую занятость, которая составляла основу их материального обеспечения. При этом в равных пропор-циях представители двух диаметрально противоположных общностей опрашивае-мых отметили латентные рискованные за-работки, основанные на выполнении пору-чений старших, существо которых было скрыто в ответах.

Эти данные можно рассматривать не только с позиции требующих специальной криминологической проработки рисков во-влечения несовершеннолетних в сферу оборота запрещенных товаров, работ и услуг, но также их своевременного преду-преждения. Проблемы этих рисков, как



79

правило, рассматриваются в виктимологи-ческом содержании и часто находят отра-жение в позициях склонения подростков к порноиндустрии, потреблению и распро-странению наркотиков. Между тем сквоз-ной анализ данных опроса о подвержен-ности конкретным уголовно наказуемым рискам дает основания утверждать, что возмездное вовлечение несовершенно-летних в латентную занятость происходит в сфере криминальной деятельности в форме активного участия.

В этой связи коррелирующими свой-ствами с высказанными выше предполо-жениями обладают оценки респондентов о видении ими своего будущего. Тревожным являются однопорядковые суждения опрошенных несовершеннолетних обеих групп, отражающие сомнения о возможно-сти добиться желаемого благополучия. В абсолютных числах доля благополучных респондентов, испытывающих такие со-мнения, фактически равна доле количе-ства осужденных, ответивших также. Бо-лее того, на специальный (проверочный) вопрос о возможностях честным трудом достигнуть материального благополучия практически также в равной доле (11% и 15% соответственно) респонденты обеих групп выразили императивное сомнение, дав ответ «нельзя».

Полученные данные следует рассмат-ривать в глубинном содержании мотива-ционно-психологических детерминант пре-ступности, которые образует современный феномен неуверенности, присущий как правопослушным, так и криминализиро-ванным лицам. Особую актуальность этот аспект приобретает в контексте данных опроса благополучных несовершеннолет-них, у которых неуверенность может иметь самые разные воплощения. Так, напри-мер, она может закреплять тревожность как устойчивую характеристику личности индивидуума, которая сработает в крими-ногенных, способствующих преступному поведению условиях, в том числе и при вовлеченности в теневую криминальную занятость. Другим, не лучшим сценарием воплощения фактора неуверенности, мо-гут стать случаи его компенсирования криминальным подвигом, в том числе в целях обеспечения быстрого, но мнимого благополучия по результатам законности его достижения. Уместно в данном случае произвести отсылку к важности учета мо-тивационно-психологических детерминант

преступности, на что обращали внимание классики криминологической теории, рас-сматривающие неуверенность как соци-альный пессимизм, «сказывающийся нега-тивным образом на мотивации поведения, порождая психологию выживания любым путем» [2, с. 191].

Следуя заданной логике анализа отме-ченных (внутренних) особенностей зарож-дения преступных мотиваций, нельзя обойти стороной проблемы уязвимости несовершеннолетних от криминогенных факторов, имеющих внешний характер действия.

Выявление устойчивости иммунитета несовершеннолетних от рисков подвер-женности таким факторам предлагается начать с анализа их удовлетворенности взаимоотношениями с окружающими их людьми. Наилучшим качеством гармонии обладает межличностное взаимодействие благополучных и осужденных респонден-тов с родителями и друзьями (в границах показателя 70% и выше). Средний порог терпимости (в границах 40 %) отражает ответ «частично удовлетворен» отноше-ниями с одноклассниками и соседями. Низким уровнем толерантности осужден-ных несовершеннолетних имеют отноше-ния с преподавателями (17%); их сверст-ники из числа благополучных не удовле-творены отношениями со своими педаго-гическими наставниками в редком случае (6%). Пожалуй, это единственное отличие оценочных позиций удовлетворенности у противоположных групп опрашиваемых.

Для эффективного планирования пре-дупреждения преступности среди несо-вершеннолетних важна адресная профи-лактика, которая предполагает выяснение референтного круга их общения, где скла-дываются или имеют свойство находить благоприятную почву криминогенные фак-торы. Содержание референтности в дан-ном случае образуется в категориях общ-ности членов группы, с которой анкетиру-емый идентифицирует себя и чьи духов-ные, морально-нравственные ценности он разделяет. Информация об общности группы имеет ценное значение для орга-низации занятости подростков, альтерна-тивной бесконтрольной или латентной среде их общения, для формирования стратегии и тактики воплощения мер пре-дупреждения преступности.

Периферийное внимание к группам об-щения не оправдано и в целях противо-



80

действия типовым криминогенным рискам, носителями которых являются подростки, пребывающие в объединенной микросре-де. Познание таковой может быть исполь-зовано для целей объемной, комплексной и адресной нейтрализации указанных рисков, которые получают свое распро-странение в группах общения. В данном контексте примечательны полученные в ходе опроса данные о досуговых компани-ях, а также о связях и опосредованной принадлежности анкетированных к моло-дежным неформальным объединениям. Подавляющая часть опрошенных, как осужденных, так и не криминализирован-ных подростков, отметила «наличие своей компании вне учебного заведения» (74% и 82%, соответственно). Оставшаяся часть респондентов отметила отсутствие тако-вой в принципе. Связи на уровне знаком-ства с представителями неформальных объединений преимущественно имеют благополучные несовершеннолетние (2/3 от общего числа опрошенных). Причем также 2/3 из них указывают в качестве та-ких объединений футбольных фанатов и меломанов разных течений, в основном агрессивной или вызывающей формы му-зыки («панки», «металлисты»). Осужден-ные их сверстники, напротив, в половине случаев, отмечали отсутствие таких свя-зей.

Данные показатели позволяют выска-зать гипотезу (имеющую определенный потенциал спорности) о том, что нефор-мальные объединения несовершеннолет-них, основанные на предметном интересе увлеченности, не коррелируют с кримино-генными факторами, которые привели осужденных подростков к нарушению уго-ловного закона. Аргументы такой позиции можно укрепить признаниями подавляю-щего большинства опрошенных кримина-лизированных несовершеннолетних об от-сутствии отношений и связей с какими-либо неформальными объединениями. Соответственно, эти выводы нивелируют актуальность научного внимания [3, с. 30, 31] к неформальным объединениям моло-дежной среды в их способности генериро-вать типовые риски криминогенных факто-ров, которые приводят несовершеннолет-них к преступлениям.

Такие объединения в максимально до-пустимом значении следует рассматри-вать с позиции социальной девиации, вне связи с детерминацией криминальных

проявлений, имеющих заметный удельный вес в общем массиве преступности ука-занной социально-возрастной группы населения. Следует согласиться с суще-ствующей в англосаксонской литературе точкой зрения о неоправданных оценках криминогенности неформальных объеди-нений молодежи, представители которых не считают себя таковыми и не проявляют себя в таком качестве [4, р. 247].

По мнению специалистов, занятых ис-следованием природы деятельности не-формальных молодежных объединений, возникших задолго до их появления в со-временной России, социальные девиации в среде несовершеннолетних – это про-цессы, отражающие высвобождение скры-тых антисоциальных влечений, присущих подрастающему поколению [5, р. 1]. При-менительно к благополучным несовер-шеннолетним речь можно вести о специ-фических для их возраста аномалиях, проявляющихся в причинах их слабой адаптации к устоявшимся социальным нормам и условиям бытия.

Возможно, в этом контексте следует рассматривать терпимое отношение не- криминализированных несовершеннолет-них к лицам, побывавшим в местах лише-ния свободы. Более 40% опрошенных от-метили нейтральное расположение к субъектам, обладающим опытом уголов-ного наказания. Проявления ксенофобии по отношению к таким субъектам испыты-вают 1/3 анкетированных. Криминологиче-ски значимыми выступают обнаруженные параллели соотношения нетерпимости благополучных несовершеннолетних к иной, фактически противоположной быв-шим осужденным социально-профессиональной группе – сотрудникам правоохранительных органов. Отрица-тельное отношение к ним выразили 39% опрошенных.

Значение этих данных автор предлага-ет рассматривать не только в позициях психолого-возрастного восприятия служи-телей закона, которые в среде общения несовершеннолетних табуированы в по-ложительных оценках, но и в аспектах проблем предупреждения преступности. Отрицательное отношение к правоохрани-телям может находить корреляцию с вы-сокими рисками виктимности благополуч-ных несовершеннолетних, которые не рас-сматривают их как субъектов, которые способны упредить криминальные прояв-



81

ления, оказать помощь и защиту, преду-смотренные законом. Кроме того, эти дан-ные могут отражать недостатки организа-ции и осуществления профилактических мероприятий (избранность тем, стиль об-щения, адресность обращений, периодич-ность), участниками которых являются, с одной стороны, несовершеннолетние, с другой – сотрудники правоохранительных органов. Однако это частные предположе-ния, которые нуждаются в специальной проверке и исследовании. Между тем они дают возможность выхода гипотез о нали-чии криминогенных факторов влияния на благополучных несовершеннолетних, ис-точники которых заключены в информаци-онном культивировании криминальной или антисоциальной субкультуры. Избегая из-лишних обоснований и подтверждений ре-алистичности отмеченного фактора, кото-рые были представлены ранее, необходи-мо отметить, что изучение молодежной, а равно и криминальной субкультуры и их психологических основ имеет важное практическое значение для деятельности субъектов, участвующих в профилактике преступности несовершеннолетних. Под-тверждением актуальности внимания к этому аспекту можно найти в специальных научных трудах, в которых отмечается: «криминальная субкультура выступала раньше и ныне выступает мощным факто-ром самовозобновления и омоложения взрослой преступности, расширения ее социальной базы» [6, с. 16].

Как это не тривиально может звучать, но учет особенностей молодежной суб-культуры, и уж тем более не огульное пуб-личное ее поношение субъектами профи-лактики, может выступать благоприятным условием обеспечения требуемого взаи-модействия с профилактируемыми в ас-пектах совместного доверия, открытости, пользы, так необходимых для решения за-дач предупреждения криминала.

О ресурсе возможностей блокирования криминогенных факторов, связанных в том числе и с влиянием субкультуры в моло-дежной (подростковой) среде, свидетель-ствуют данные опроса о целевом назначе-нии правовых знаний, которые они полу-чают. В нашем случае замеры таких воз-можностей предлагается рассматривать в их использовании, обращении к ним, в том числе и для избегания криминальных рис-ков. Ровно 70% респондентов из числа благополучных, при ответе на вопрос «для

чего нужны правовые знания (знания зако-на)», выбрали ответ «чтобы соблюдать закон». Примечательно, что ответ осуж-денных несовершеннолетних на этот во-прос выражен в несколько большем зна-чении, а именно – 83%. Оставляя без вни-мания скрытые ответы, бросающимся в глаза является равное соотношение пред-ставителей двух общностей, избравших ответ «чтобы обходить закон, когда это нужно» (12% и 12%, соответственно).

Уместно заметить, что структура источ-ников получения правовых знаний у обеих групп респондентов фактически совпадает (более 50% черпают их из СМИ), за той лишь разницей, что основными их «постав-щиками» в ближнем круге общения осуж-денных несовершеннолетних выступают друзья (38%; и 16% - у благополучных). Естественным образом объясняется и раз-личие в показателях собственного опыта получения правовых знаний (11% и 42%).

Последние данные имеют характер объективных, поскольку парадоксальной является ситуация дисбаланса объема правовых знаний, которые получают несо-вершеннолетние «благополучные» и «осужденные». Как свидетельствует изу-чение специальных исследований, посвя-щенных вопросам осуществления исправи-тельной работы с несовершеннолетними осужденными [7, с. 4; с. 20–24], правовое развитие, правовая пропаганда, повышение правосознания и правовой культуры обра-зуют значительную долю в комплексе вос-питательных мероприятий, проводимых с ними в специальных пенитенциарных учре-ждениях. Существуют даже специальные методики правового воздействия, осу-ществляемого в целях ресоциализации криминализированных подростков.

К сожалению, подобное содержание и методическое сопровождение редко встречается в учреждениях общеобразо-вательного типа, в которых проходят обу-чение благополучные несовершеннолет-ние. Проведенный криминологами анализ федерального базисного учебного плана и примерных учебных планов для общеоб-разовательных учреждений Российской Федерации, реализующих программы об-щего образования, не утешителен и поз-воляет отмечать следующее: «предмет «обществознание» на ступени среднего общего (базового) образования является интегрированным, что подразумевает раз-ные и возможные к объединению в одном



82

курсе преподавания компоненты знаний из области экономики и права» [8, с. 3–5].

Представленные данные предлагается принимать во внимание в контексте де-фицита возможностей блокирования или нейтрализации криминогенных факторов.

Конкурентной средой общения несо-вершеннолетних по отношению к кримино-генным факторам, так называемой «мяг-кой силой», является среда, исходящая от профессиональных педагогов образова-тельных учреждений. Важность этого ас-пекта неоспорима, ведь конструктивное погружение подростков в учебно-воспитательный процесс, тем более свя-занный с правовым познанием, противо-поставляется безынтересному повседнев-ному пребыванию несовершеннолетних в учебных заведениях. В силу значительных временных затрат такого пребывания школа и складывающиеся взаимоотноше-ния в ней, а также интерес к учебе обра-зуют важный компонент микросреды об-щения. В этой связи для определения ве-роятных фоновых явлений [9, с. 42–46], отмечаемых криминологами, которые мо-гут предшествовать криминогенным фак-торам, выступают задачи определения структуры досуга благополучных несовер-шеннолетних в сравнении с предпочтени-ями к его проведению их сверстниками (осужденными).

Итак, предпочтения свободного время-провождения анкетируемых двух катего-рий практически одинаковы и выражены в ответах - «как, правило, ничего не делал» (11% и 18%). Заметным является разрыв в ответах о проведении досуга «с друзьями на улице» (58% и 72%). Компьютерную за-висимость в большей степени имеют осужденные несовершеннолетние (68%), нежели их благополучные сверст-ники (46%), равно как и увлеченность про-смотром телевизора (68% и 34%, соответ-ственно). Предметная занятость в сферах, не благоприятствующих действию крими-ногенных факторов (чтение, посещение выставок и музеев), естественным обра-зом выше у некриминализированных под-ростков, хотя и не на много.

Обращая внимание на равные предпо-чтения двух групп респондентов в вопро-сах досуга, а именно – его проведение на улице с друзьями, и оценивая это в пози-циях классического криминогенного фак-тора, выраженного в безнадзорной среде общения, важным представляется выяв-

ление связующих компонентов компании и субъективной стороны отношений в ней. До перехода к выяснению этих компонен-тов на основе полученных данных опроса, следует отметить, что риски криминоген-ности отмеченного времяпровождения несовершеннолетних в специальных ис-следованиях связываются с проявлениями вандализма [10, с. 148–151]; вовлечения подростков старшего возраста в антиоб-щественную деятельность [11, с. 22– 26]; групповой их преступности [12, с. 36–40]. Указанные проявления автор ранее свя-зывал с предтечей новых качественных характеристик организованной преступно-сти в их среде [13, с. 455-460]. Сейчас же можно отмечать и актуальность иных ха-рактеристик взаимосвязи преступности двух видов – несовершеннолетних и орга-низованной. Особенно в тех случаях, ко-гда представители последней осуществ-ляют рекрутирование новых членов из числа лиц, не достигших возраста уголов-ной ответственности.

Внимание к личностным характеристи-кам несовершеннолетних, как это не пока-жется парадоксальным, оказывается оди-наково важным обстоятельством как для рекрутов из числа представителей органи-зованной преступности, так и для крими-нологов, способных их учитывать для ко-нечных задач управления (нейтрализации) рисками криминогенных факторов. Итак, опрашиваемым был задан вопрос, позво-ляющий выяснить способы поддержания несовершеннолетними уважения к себе в своей компании (вне учебного заведения). Полученные ответы по существу отражают однопорядковую картину способов, с не-значительным отличием в доле их выбора среди разных групп анкетируемых. Ключе-вую ценность (часто) опрашиваемые при-дают собственным «знаниям» (28% и 21%), а также опыту организации досуга (развлечений) (32% и 23%), которые опре-деляют уважение к ним в компании. Оди-наковость обнаружили способы почтения к респондентам, получающие выражение «в их физической силе» (12% и 12%), в мате-риальном положении (4% и 5%), в знаком-стве с лицами, побывавшими в местах лишения свободы (5% и 7 %) и со старши-ми успешными товарищами (19% и 19%).

Такое положение выступает свидетель-ством того, что особенности производства и восприятия «авторитета» в среде несо-вершеннолетних являются слабо образу-



83

ющим фактором преступности. Иллюстра-цию благоприятных условий криминоген-ности могут иметь данные опроса, которые позволяют выявить мотивацию «членства» подростков в досуговых компаниях. Полу-ченные результаты анкетирования более информативны и при этом не аналогичны в разных группах респондентов.

Ответ «общий интерес и взгляд на жизнь» является единственным практиче-ски схожим по выбору ответом на вопрос о том, чем привлекает несовершеннолетних своя компания (70% и 62%). В остальном отмечается полярность отношения. Так, «чувство собственной необходимости» у благополучных несовершеннолетних пре-валирует в ответах (47%), при том, что только ¼ осужденных их сверстников ис-пытывают такую необходимость. Вероят-но, что в данном ответе некриминализиро-ванных подростков нашла отражение оза-боченность поиска взаимопонимания, «возможность избежать одиночества» (ча-сто и иногда – 36%). Актуальность такой озабоченности заметно ниже у их сверст-ников (часто и иногда – 20%).

В этих ответах важно усмотреть крими-нологическую сущность, внимание к кото-рой следует проявлять для объяснения ментальных детерминант, которые позво-ляют смыкаться с криминогенными факто-рами. В этой связи верно звучит замеча-ние о том, что «осознаваемые взаимосвя-зи, проявлениями которых служат спло-ченность как ценностно-ориентационное единство, самоопределение…, которые могут формировать психологический ме-ханизм преступного поведения несовер-шеннолетних» [14, с. 34].

Для формирования картины потенций криминогенных факторов, воздействую-щих на несовершеннолетних, которые подлежат реагированию мерами индиви-дуального предупреждения, существенный интерес представляют данные опроса о наказаниях со стороны родителей, кото-рым подвергаются несовершеннолетние из разных референтных групп. Ответы ре-спондентов на этот счет следует рассмат-ривать в контексте блокируемых принуди-тельными мерами воспитательного харак-тера предпринимаемых в семье условий, которые благоприятствуют криминогенным факторам. Полученные данные позволяют отметить разницу в избрании мер в отно-шении разных категорий несовершенно-летних и установить корреляции, имею-

щие значение для оценки их эффективно-сти. Итак, за проступки, неуспеваемость в учебе родители благополучных подрост-ков в два раза чаще прибегают к ограни-чениям в доступе к просмотру телевизи-онных передач и компьютеру (18% и 9%). Истоки криминогенности родители осуж-денных несовершеннолетних усматривали в их компаниях, устанавливая запрет на общение с ее участниками (14%). Родите-лями благополучных подростков эта мера наказания применялась на уровне стати-стической погрешности (1%). Ограничение в карманных расходах как мера наказания также чаще использовалась по отношению к осужденным (14%)¸ нежели благополуч-ным детям (4%). Схожую пропорцию из-брания имело рукоприкладство со стороны родителей.

Эти данные, имея значение проблемы ювенальной защиты детей, рассматрива-ются автором с позиции виктимности, вы-ходящей за границы семейно-бытовой насильственной преступности. Объясне-ние такому видению заключено в парал-лельных данных опроса, которые позво-лили выявить обстоятельства разницы уровня виктимности среди респондентов двух групп. Осужденные несовершенно-летние в два раза чаще своих благополуч-ных сверстников признаются в том, что были потерпевшими от правонарушений. Эти обстоятельства следует учитывать в предмете исследования разных видов преступности. Виктимность несовершен-нолетних имеет свойства воспроизводства в новых криминальных реалиях. В частно-сти, такая корреляция отмечена специали-стами по отношению к преступности в ар-мии, получающей свое выражение в про-явлениях «дедовщины» [15, с. 6–8].

Внутренняя корреляция результатов опроса позволяет отмечать более низкий уровень толерантности со стороны осуж-денных несовершеннолетних (по сравне-нию с их благополучными сверстниками) по отношению к жертвам преступлений, свидетелями которых они являются.

Определение уровня угроз воплощения или потенций культивирования кримино-генных факторов, под влиянием которых находятся, а также могут оставаться несо-вершеннолетние, нельзя осуществлять вне анализа и оценок их взглядов (планов) на профессиональное будущее. Сравне-ние полученных данных позволяет отме-чать заметную разницу приоритетов в вы-



84

боре будущей занятости двух групп ре-спондентов. Основные профес-сии, привлекающие благополучных несо-вершеннолетних, образуют специально-сти, предполагающие не только высокую квалификацию (врач, журналист, эконо-мист, учитель), но и высокие моральные затраты (отказ от привычек, увлечений, отдыха), претерпевание которых они готовы нести.

Подведение конечных итогов в иссле-довании типологических рисков кримино-генной подверженности несовершенно-летних не может быть завершенным в кон-тексте предпринятого сравнительного раз-бора и описания их портрета.

Существенные позиции подобных рис-ков, взаимодействующих с личностью, вы-являются в ходе криминологического ана-лиза преступности несовершеннолетних, а также при обосновании мер ее предупре-ждения, которые требуют разработки.

1. Столяренко А.М. Юридическая педаго-гика: курс лекций. - М.: ЭКСМОС, 2000; Иванова А.А. Педагогическая профилакти-ка в системе предупреждения преступле-ний: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Н. Новгород, 2006. 2. Кудрявцев В.Н. Генезис преступления. Опыт криминологического моделирования. - М., 1998. 3. Корягина С.А. Неформальные группы несовершеннолетних (по материалам Ир-кутской области) // Рос. следователь. 2009. № 17. 4. Rogers J., Mays G. Juvenile delinquency and juvenile justice. - New York, 1987. 5. Weir D. Crime in the City: Takeovers and Working Overs. Glasgow, 1989. 6. Ростокинский А.В.О зарождении крими-нальных субкультур // Роc. следователь. 2015. № 14. 7. Вилкова А.В., Литвишков В.М. Воспита-тельная работа с несовершеннолетними осужденными // Вопросы ювенальной юс-тиции. 2015. № 4; Митькина А.В. Основные тенденции развития теории и практики ис-правления несовершеннолетних осужден-ных (с середины XX в. по настоящее вре-мя) // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2010. № 4. 8. Астанин В.В. Концепция методического обеспечения криминологического просве-щения родителей о преступности против несовершеннолетних // Мониторинг право-применения. № 1. 2017.

9. Фещенко П.Н. Социальная напряжен-ность в системе детерминант преступно-сти: проблемы понимания и криминологи-ческого воздействия // Рос. следователь. 2015. № 23. 10. Алиев Х.К. Вандализм среди несовер-шеннолетних // Современное право. 2011. № 10. 11. Сердюк Л.В., Одинцова Л.З. Вопросы квалификации вовлечения несовершенно-летнего в совершение антиобщественных действий (ст. 151 УК РФ) // Вопросы юве-нальной юстиции. 2014. № 1. 12. Орлова Ю.Р. Некоторые особенности латентной преступности несовершенно-летних и проблемы ее выявления в усло-виях трансформации российского обще-ства // Роc. следователь. 2014. № 8. 13. Демидова-Петрова Е.В. Современная криминологическая характеристика пре-ступности несовершеннолетних как одного из видов преступности // Административ-ное и муниципальное право. 2014. № 5. 14. Малюшина Ю.А. Психологический ме-ханизм преступного поведения несовер-шеннолетних правонарушителей // Рос. следователь. 2010. № 21. 15. Оноколов Ю.П. Девиантные отклоне-ния и виктимность несовершеннолетних влияют на преступность в армии // Вопро-сы ювенальной юстиции. 2011. № 3.

1Для удобства и краткости в настоящей статье

первыми (при отсутствии специального указания)

будут приводиться ответы благополучных несо-

вершеннолетних, вторыми, соответственно, - от-

веты их сверстников из числа осужденных



85

МУРКШТИС МАРИУС ИОКУБОВИЧ, доцент кафедры уголовного права, процесса и криминалистики Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук MURKSHTIS MARIUS IOKUBOVICH, аssistant Professor of criminal law, procedure and criminalistics RUDN university candidate of law sciences


ОСОБЕННОСТИ ЛИЧНОСТИ ПРЕСТУПНИКОВ В СФЕРЕ НЕЗАКОННОГО ОБОРОТА ОРУЖИЯ

PERSONALITY CHARACTERISTICS OF CRIMINALS IN THE AREA

OF ILLICIT TRAFFICKING IN ARMS

Аннотация. В статье на основании проведенного исследования рассматриваются особенно-сти личности преступников, совершающих преступления в сфере незаконного оборота оружия. Подчеркивается, что личность – основное и важнейшее звено всего механизма преступного пове-дения. Криминологическое изучение личности преступников осуществляется для выявления и оценки тех ее свойств и черт, порождающих преступное поведение, в целях его профилактики. Личность преступников, занимающихся незаконным оборотом оружия, определяется как соци-альная и психологическая система, обладающая специфическими чертами. Указанной разновидно-сти преступников свойственны антиобщественные установки, деформация ценностных ориен-таций. В статье приведены сведения о социально-демографических свойствах личности пре-ступников, совершающих указанные преступления, проведена их типология в зависимости от мотивационной направленности и по признаку общественной опасности. По мотивационному критерию выделяются такие типы преступников, занимающихся незаконным оборотом оружия, как «корыстный», «престижный», «бытовой»; по признаку общественной опасности - «особо опасные», «опасные», «представляющие незначительную опасность».

Annotation. In the article based on the conducted research we examined special aspects of the personal-ity of criminals who commit crimes in the sphere of arms trafficking. We emphasized that the personality is the main and the most important link in the whole mechanism of criminal behavior. We criminologically studied the personalities of criminals in order to identify and evaluate the features that generate criminal behavior with a view to its prevention. The identity of criminals involved in arms trafficking is defined as a social and psychological system with specific characteristics. This type of criminals is characterized by anti-social attitudes and deformation of value orientations. The article provides information on the socio-demographic characteristics of the perpetrators. They were categorized depending upon their motivational orientation and their social danger. On the basis of motivational criterion, there are three types of criminals involved in illegal arms trafficking: «self-interested», «prestigious», «domestic»; оn the basis of social dan-ger, the categories are following: "particularly dangerous», «dangerous», «representing a minor danger».

Ключевые слова и словосочетания: преступник, личность, структура, типология, мотивация, общественная опасность, незаконный оборот оружия.

Key words and word combinations: offender personality, structure, typology, motivation, public danger, illegal trafficking of arms.

Личность преступника является одной

из центральных проблем криминологии. Предупреждение преступлений будет эф-фективным только тогда, когда внимание сконцентрировано на личности преступни-

ка, «поскольку именно личность является носителем причин их совершения» [1, с. 74]. Поэтому можно сказать, что личность – основное и важнейшее звено всего ме-ханизма преступного поведения.




86

В понятии «человек» воплощено нераз-рывное единство различных сторон его существа: социальной и биологической. В понятии «личность» фиксируются только специфические социальные признаки.

Если обратиться к словарям, то личность определяется как: 1) человек – субъект от-ношений и сознательной деятельности; 2) устойчивая система социально значимых черт, характеризующих индивида как члена общества или общности [12].

Таким образом, личность – это «соци-альное лицо» человека, то, кем он стал в процессе социального развития, форми-рования и деятельности в обществе [2, с. 375].

Даже в такой специфической сфере, как преступление, человек действует как об-щественное существо. Поэтому его следу-ет воспринимать как носителя различных форм общественной психологии, приобре-тенных нравственных, правовых, этиче-ских и иных взглядов и ценностей, инди-видуально-психологических особенностей.

Личность преступника выступает в ка-честве совокупности социально значимых негативных свойств, образовавшихся в процессе многообразных и систематиче-ских взаимосвязей с другими людьми.

Следует отметить, что в теории суще-ствует множество определений личности преступника. В этих определениях ученые высказывают позиции о критериях опреде-ления личности преступника, времени его существования (Ю.М. Антонян, А.И. Долго-ва, П.С. Дагель, И.И. Карпец, Н.Ф. Кузнецо-ва, В.Н. Кудрявцев, Н.С. Лейкина, В.В. Луне-ев, Г.М. Миньковский, А.Б. Сахаров и др.).

Так, по мнению Ю.М. Антоняна, «лич-ность преступника можно определить как некую модель, социальную и психологиче-скую, обладающую специфическими чер-тами. Преступникам присущи антиобще-ственные взгляды, отрицательное отно-шение к нравственным ценностям и склонность к выбору общественно опасно-го пути для удовлетворения собственных потребностей или непроявлению необхо-димой активности в предотвращении пре-ступного результата [1, с. 75-76].

Кузнецова Н.Ф., В.В. Лунеев личность преступника определяют как «систему со-циальных и психических черт, свойств и качеств субъекта общественных отноше-ний» [4, с. 119].

Невский С.А. полагает, что личность преступника есть «совокупность социаль-

но значимых и субъективных свойств лич-ности преступника, виновно совершившего деяние, запрещенное уголовным зако-ном». При этом автор подчеркивает, что «главной особенностью, отличающей лич-ность преступника от других типов лично-сти, является ее общественная опасность, т.е. способность лица создавать угрозу причинения вреда общественным отноше-ниям, охраняемым уголовным законом. Общественная опасность утрачивается лицом одновременно с окончанием мер общественного принуждения (наказания), поэтому нельзя, на наш взгляд, говорить об общественной опасности личности по-сле отбытия наказания» [6; с. 93].

Общественная опасность личности пре-ступника как ее социальная сущность дает основание выделить такую личность в ви-де качественно отличной от личности дру-гих граждан.

При этом отметим, что хотя личность преступника отличается от личности непре-ступника общественной опасностью, она сходна с личностью законопослушного гражданина разнообразными позитивными свойствами, например, семьянина, челове-ка, увлеченного каким-либо полезным заня-тием, спортсмена и пр. В личности преступ-ника, таким образом, противоречиво взаи-модействуют общеопасные и просоциаль-ные свойства. Последние также должны учитываться при назначении наказания и его исполнении, ибо они составляют соци-ально-психологическую базу его исправле-ния, не допускающего рецидива [4, с. 122].

Криминологическое изучение личности преступника осуществляется главным об-разом для выявления и оценки тех ее свойств и черт, которые порождают пре-ступное поведение, в целях его профилак-тики. В этом проявляется теснейшее единство трех узловых криминологических проблем: личности преступника, причин и механизма преступного поведения, про-филактики преступлений. При этом лич-ность преступника является центральной в том смысле, что ее криминологические особенности первичны, поскольку высту-пают источником, субъективной причиной преступных действий, а поэтому именно они, а не действия или поведение должны быть объектом профилактических усилий [2, с. 12].

Важным этапом познания личности преступника, в том числе и в сфере неза-конного оборота оружия, является изуче-



87

ние ее структуры, т.е. совокупности систе-матизированных социально значимых при-знаков лиц, совершивших преступления.

В теории имеется ряд подходов к ее определению. Так, по мнению Н.Ф. Кузне-цовой, В.В. Лунеева, в структуру личности преступника входит три подсистемы: соци-альный статус личности; социальные функ-ции (роли) личности; нравственно-психологическая характеристика [4; с. 119].

По мнению М.В. Лукашина, структура личности преступника включает следую-щие элементы: социальный статус, соци-альные функции, нравственно-психологические установки [9, с. 23].

В науке обозначена позиция и о том, что структура личности преступника вклю-чает составляющие ее подструктуры: биофизиологическую, социально-демографическую, социально-ролевую, нравственно-психологическую, уголовно-правовую и криминологическую [5, с. 84].

На наш взгляд, наиболее всеобъемлю-щий подход к определению структуры личности преступника представлен Ю.М. Антоняном, который выделяет следующие ее подструктуры: социальные и психоло-гические аспекты пола, возраста, состоя-ния здоровья; характер, темперамент, особенности мышления и другие психоло-гические особенности; нравственные осо-бенности, ценностные ориентации, пози-ции; навыки, умения, знания; представле-ние о себе, отношение к себе, «Я»-концепция; представление об окружаю-щем мире, отношение к нему [1, с. 85].

Проанализируем признаки личности преступников, занимающихся незаконным оборотом оружия.

По результатам изученных нами 500 уголовных дел, преступления в сфере не-законного оборота оружия в подавляющем большинстве случаев совершают мужчины (92,1%), в 7,9% – женщины.

Это объясняется различными их соци-альными ролями в обществе, психологи-ческим аспектом пола.

В то же время в системе мотивации женщин доминирует такая ее разновид-ность, как семейная, особенно типичная для женщин, похищающих вверенное им имущество с целью добывания средств для существования семьи. Это явление распространено на заводах-производителях огнестрельного оружия, где работает в среднем 40% женщин, и прежде всего на одном из главных участ-

ков такого производства – сборке огне-стрельного оружия. Практически каждое пятое лицо, в отношении которого было возбуждено уголовное дело за его хище-ние (ст. 226 УК РФ), была женщина [9; с. 25].

В научной литературе отмечается, что женщины, совершающие незаконные при-обретение, передачу, сбыт, хранение, пе-ревозку или ношение оружия, его основ-ных частей, боеприпасов, взрывчатых ве-ществ и взрывных устройств, обычно дей-ствуют в составе групп, участниками кото-рых являются лица мужского пола; неза-конные действия с оружием женщинами совершаются, как правило, с целью скрыть предметы и следы преступления, совер-шенного мужчинами [7, с. 110].

Вышеизложенное свидетельствует, что незаконный оборот оружия для женщин – нетипичное преступление, в своем боль-шинстве женщины совершают такие пре-ступления в группе с мужчинами.

Для криминологической характеристики лиц, совершивших незаконный оборот оружия, существенное значение имеют возрастные данные. Именно возраст определяет потребности людей, их жиз-ненные приоритеты.

По результатам изученных нами уголов-ных дел можно представить следующие данные: в возрасте от 18-21 года совершили преступления в сфере незаконного оборота оружия 37,3% преступников; от 30-50 лет – 44,2%; от 50 и старше – 18,5%.

Как видно, наибольшее число преступле-ний в сфере незаконного оборота оружия совершается социально активной частью населения в возрасте от 18 до 50 лет. Отме-тим, что полученные нами данные в целом совпадают и с результатами, проведенными другими исследователями [13].

Составной частью криминологического изучения личности преступника является образовательный уровень. Как отмечается в научной литературе, «характеристика образования лиц, совершивших преступ-ления, имеет криминологическое значе-ние, поскольку связана с культурой лично-сти, ее социальным статусом, кругом кон-тактов, жизненными планами и возможно-стями их реализации» [4, с. 127].

В ходе исследования нами получены следующие данные об образовании лиц, занимающихся незаконным оборотом ору-жия: среднее образование имели 31,3%



88

лиц, среднее специальное – 43,4%, выс-шее (неоконченное высшее) – 25,3%.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что в основном совершают преступ-ления в сфере незаконного оборота ору-жия лица, имеющие среднее и среднее специальное образование.

Изучаемые лица, имея в целом опреде-ленный образовательный уровень, отли-чается значительной долей лиц, не заня-тых общественно полезным трудом. Так, на момент совершения преступления официально работали (имели постоянное место работы) – 56,4%, не имели постоян-ного места работы – 34,2%; являлись не-работающими пенсионерами – 9,4%.

Нами также изучался вопрос о том, как характеризуются такие лица по месту жи-тельства и работы.

На изучаемых лиц были даны в основ-ном положительные характеристики (92%), и только в 8% случаев имелись отрица-тельные характеристики.

При этом отметим, что подавляющая часть положительных характеристик с ме-ста работы имела стандартную форму. Как представляется, должностные лица, вы-давая характеристику, относятся к ее со-держанию формально.

Среди изучаемых лиц 46,7% состоят в браке, 12,6% - разведены, 40,7% - в браке не состоят.

Этот критерий при изучении личности преступников имеет существенное значе-ние, поскольку «семейное положение и его изменение у лиц, совершивших преступле-ния, также воздействует на формирование личностных качеств; определенным обра-зом оно влияет на направленность и устой-чивость преступного поведения. В большин-стве случаев семья стимулирует положи-тельное поведение, осуществляет социаль-ный контроль» [4, с. 127].

Существенное значение для характе-ристики рассматриваемых лиц имеют дан-ные о судимости. Полученные в ходе ис-следования результаты показали, что 79% лиц не имели судимости за ранее совер-шенные преступления.

Как верно замечает С.А. Невский, «большинство хищений огнестрельного оружия и боеприпасов совершаются воен-нослужащими из воинских частей, суди-мые же лица имеют определенные огра-ничения в прохождении военной службы, кроме того, наличие судимости является препятствием для принятия на службу в

военизированные организации, а также на работу в иные организации, учреждения, предприятия, где осуществляется оборот оружия (предприятия-изготовители ору-жия, частные охранные предприятия, тор-говые предприятия, склады взрывчатых веществ). Несколько иное соотношение у лиц, совершивших незаконное ношение, хранение, приобретение, сбыт, перевозку и передачу оружия. Среди них: ранее су-димые 1 раз составляют 10,7%, 2 – 2,9%, 3 раза – 3,6% (всего 17,2%). Из общего ко-личества осужденных за данные преступ-ления 2,1% ранее привлекались к уголов-ной ответственности за незаконный обо-рот оружия» [6; с. 78].

В процессе исследования уголовных дел нами изучались протоколы допросов и других следственных действий, произво-димых с участием подозреваемых, обви-няемых в совершении преступлений, предусмотренных ст. 222-226 УК РФ. Мож-но отметить некоторую психологическую деформацию у этих лиц, в частности их безразличное либо негативное отношение к правовым нормам, к деятельности пра-воохранительных органов. В большинстве случаев в ходе допросов ими высказыва-лось мнение о вынужденной ситуации, в связи с которой совершалось преступле-ние либо они оправдывали себя.

Также отметим, что специфическими свойствами личности рассматриваемых преступников являются «интерес к ору-жию, навыки и умения в обращении с ним, обусловившие во взаимодействии с кон-кретной жизненной ситуацией выбор дан-ного способа совершения преступления, заключающегося в воздействии оружием на окружающую действительность с целью достижения авансированного преимуще-ства над потерпевшим и в конечном счете достижения преступного результата» [10, с. 26].

Рассмотрим типологию преступников в сфере незаконного оборота оружия.

Типология – метод научного познания, в основе которого лежит расчленение си-стем объектов и их группировка с помо-щью обобщенной, идеализированной мо-дели или типа. Типология опирается на выявление сходства и различия изучае-мых объектов, стремится отобразить их строение, выявить их закономерности [2, с. 37].



89

Типология преступников формируется, прежде всего, для объяснения причин, за-кономерностей преступного поведения.

В отечественной криминологии принято выделять типы преступников по мотива-ционной направленности личности [14].

Мотив – внутреннее побуждение к пове-дению, это то, ради чего оно осуществляет-ся, в чем заключается его субъективный смысл. Поэтому можно сказать, что мотив наиболее ярко характеризует человека и личность такова, каковы ее мотивы [2, с. 36]. Здесь следует учитывать, что одни из мо-тивов являются ведущими, главными, дру-гие выступают в роли дополнительных. Большинство мотивов, определяющих по-ведение человека, зависит от его нрав-ственных черт. В мотиве конкретизируются потребности, которые дополняются и обо-гащаются другими психологическими свой-ствами и чертами личности (интересами, стремлениями, влечениями, жизненными ориентациями) [5, с. 91-92].

На наш взгляд, по мотивационному кри-терию следует выделить такие типы пре-ступников, занимающихся незаконным оборотом оружия, как «корыстный», «пре-стижный», «бытовой».

Корыстные мотивы присутствуют в дей-ствиях лиц, совершающих незаконный оборот оружия с целью наживы. Как отме-чает С.А. Невский, «по мотивам корысти в «чистом виде» (без других сомотивов) хи-щения предметов вооружения совершили 86,9% преступников. Кроме получения ма-териальной выгоды путем реализации (про-дажи) похищенного оружия и боеприпасов корыстный мотив присутствует и при хище-ниях данных предметов для последующего использования при совершении корыстных преступлений. Оружие и боеприпасы явля-ются в данном случае средствами соверше-ния корыстных преступлений. Их приобре-тение путем хищения происходит на стадии приготовления к корыстному преступлению и охватывается единым умыслом виновного – извлечение материальной выгоды путем совершения преступления с использовани-ем огнестрельного оружия и боеприпасов» [6, с. 80].

Кроме того, отметим, что таких лиц «ха-рактеризует меркантильность, склонность к стяжательству, готовность к совершению различных преступлений, которые могут привести к обогащению» [8, с. 258-259].

Рассматриваемые преступления могут совершаться из престижных мотивов, т.е.

для того, чтобы завоевать авторитет сре-ди окружающих, в преступной группе, за-крепиться в ней, если членство в группе представляется ценным и т.д. При этом подчеркнем, что «корысть, понимаемая в смысле личного обогащения, если она здесь есть, выступает в качестве дополни-тельного мотива» [2; с. 36]. Следователь-но, названных преступников можно объ-единить в престижный тип.

В теории криминологии выделяют бы-товые мотивы совершения преступлений, которые связаны с «укладом повседнев-ной жизни человека, с его непроизвод-ственной сферой, удовлетворяющей как материальные потребности людей, так и освоение духовных благ, культуры, обще-ние, отдых, развлечение» [11, с. 185]. Пре-ступления в сфере незаконного оборота оружия (чаще всего незаконное приобре-тение, передача, сбыт, хранение, перевоз-ка или ношение оружия, его основных ча-стей, боеприпасов) могут совершаться по бытовым мотивам, например в целях охо-ты и обеспечения личной и имуществен-ной безопасности, приобретения лично для себя в качестве сувенира.

Мотив является главным, но не един-ственным признаком для типологии пре-ступников. Актуальной для данных пре-ступников является, по нашему мнению, их типология по степени общественной опасности.

На наш взгляд, в типологии личностей преступников, занимающихся незаконным оборотом оружия, по признаку обществен-ной опасности следует выделить следую-щие типы: «особо опасные», «опасные», «представляющие незначительную опас-ность».

Так, «особо опасный» криминогенный тип, занимающийся незаконным оборотом оружия, включает лиц со стойкими анти-общественными взглядами. Такие лица совершают преступления как привычное дело, в том числе и против личности с ис-пользованием оружия. Им свойственны расчетливость, эгоизм, жестокость, прене-брежение нормами права и морали. К данному типу следует отнести и организа-торов преступных групп и сообществ, спе-циализирующихся на незаконном обороте оружия.

К «опасному» типу следует отнести лиц, которые обладают внутренней готовно-стью к совершению преступлений. Они ис-пользуют стечение обстоятельств для со-



90

вершения преступлений. К этому типу следует отнести исполнителей и пособни-ков в преступных группах, занимающихся незаконным оборотом оружия, а также лиц, которые используют оружие в проти-воправной деятельности.

К типу «представляющих незначитель-ную опасность» следует отнести лиц, не обладающих стойкой антиобщественной ориентацией. Как правило, незаконное приобретение оружия ими обусловлено случайным стечением обстоятельств. К указанному типу следует отнести лиц, ко-торые приобрели оружие для обеспечения собственной безопасности, бытовых нужд.

В заключение отметим, что личность преступника, занимающегося незаконным оборотом оружия, следует определить как социальную и психологическую систему, обладающую специфическими чертами. Такой разновидности преступников свой-ственны антиобщественные установки, деформация ценностных ориентаций.

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы о личности преступников, занимающихся незаконным оборотом оружия: абсолютное большин-ство лиц, занимающихся незаконным оборотом оружия, - мужчины; наибольшее число таких преступлений совершаются социально активной частью населения в возрасте от 18 до 50 лет; ранее не суди-мы; по образовательному уровню изучае-мые лица в основном имеют среднее и средне-специальное образование; боль-шинство изучаемых лиц по месту работы и жительства характеризуются положитель-но; специфическими свойствами личности рассматриваемых преступников являются интерес к оружию, навыки и умения в об-ращении с ним.

1. Антонян Ю.М. Криминология. Избран-ные лекции. - М., 2004. 2. Антонян Ю.М., Эминов В.Е., Еникеев М.И. Психология преступления и наказа-ния. - М., 2000. 3. Криминология / под общ. ред. А.И. Дол-говой. 4-е изд. перераб. и доп. - М., 2010. 4. Криминология / под ред. Н.Ф. Кузнецо-вой, В.В. Лунеева. 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2004. 5. Криминология / под ред. В.Д. Малкова. 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2008. 6. Невский С.А. Противодействие незакон-ному обороту оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ. - М., 2008.

7. Скоропупов Ю.И. Уголовно-правовые и криминологические вопросы борьбы с не-законным приобретением, передачей, сбытом, хранением, перевозкой или ноше-нием оружия, его основных частей, бое-припасов, взрывчатых веществ и взрыв-ных устройств: дис. … канд. юрид. наук. - Рязань, 2002. 8. Загайнова Ю.В. Типологизация лично-сти преступников в сфере незаконного оборота оружия // Проблемы современно-го российского законодательства. -Иркутск, 2016. 9. Лукашин М.В. Криминологическая ха-рактеристика лиц, совершивших преступ-ления в сфере незаконного оборота ору-жия // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2012. № 4. 10. Корецкий Д.А., Землянухина Л.М. По-нятие и типы личности вооруженного пре-ступника // Юристъ-Правоведъ. 2011. № 2. 11. Советский энциклопедический сло-варь. - М., 1984. 12. Популярный энциклопедический сло-варь / под общ. ред. Л.И. Петровской. - М., 1999; Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. - М., 2003. 13. Невский С.А. Противодействие неза-конному обороту оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ. - М., 2008. - С. 69-71; Лукашин М.В. Криминологическая харак-теристика лиц, совершающих преступле-ния в сфере незаконного оборота оружия // Ученые труды Российской академии адво-катуры и нотариата. 2012. № 4. - С. 25; Павлухин А.Н., Скоропупов Ю.И. Уголовно-правовые и криминологические вопросы борьбы с незаконным оборотом оружия. - М., 2003. С. 159. 14. Криминология / под ред. Н.Ф. Кузнецо-вой, В.В. Лунеева. 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2004. - С. 133; Антонян Ю.М. Крими-нология. Избранные лекции. - М., 2004. - С. 92; Криминология / под ред. В.Д. Малкова. – 3-е изд. перераб. и доп. - М., 2008. - С. 104; Загайнова Ю.В. Типологизация лич-ности преступников в сфере незаконного оборота оружия // Проблемы современно-го российского законодательства.т- Ир-кутск, 2016. - С. 258-259.



91

КЛЕЩИНА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА,

профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, доцент KLESHCHINA ELENA NIKOLAEVNA, professor of the criminal procedure department Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia V.Ya. Kikotya, doctor in law, the professor

E-mail: [email protected] КОНДРАТ ИВАН НИКОЛАЕВИЧ, профессор кафедры уголовного права, уголовного процесса и криминалистики Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России, доктор юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации KONDRAT IVAN NIKOLAEVICH, professor of the Department of legal support management activities Moscow state Institute of international relations (University) of the MID RF, doctor in law, the professor


ОХРАНА ПРАВ ПОТЕРПЕВШЕГО

ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ ПО УГОЛОВНОМУ ДЕЛУ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ

PROTECTION OF THE RIGHTS OF THE VICTIM

IN CRIMINAL PROCEEDINGS: ISSUES OF THEORY AND LEGISLATIVE REGULATION

Аннотация. Идея прав человека, прочно утвердившаяся во многих демократических государ-

ствах мира, и в России приобрела большую актуальность. Исходя из понимания прирожденного характера прав и свобод, принадлежащих человеку, нашедшего отражение в нормах Конститу-ции РФ, согласно которому эти права являются естественными и неотъемлемыми, обязатель-ными для всех, прежде всего для государственной власти, Российская Федерация приняла на себя обязательства по их охране.

Одной из насущных проблем в современной России является проблема охраны прав потерпев-ших от преступлений. Необходимо создание условий, способствующих охране прав потерпевшего при производстве по уголовному делу на должном государственно-правовом уровне.

Annotation. The idea of human rights, firmly established in many democratic countries of the world, and has taken on greater urgency. Based on our understanding of the innate nature of the rights and free-doms that belong to man, reflected in the norms of the Constitution, according to which these rights are natural and inalienable, obligatory for all, and above all, for the government of the Russian Federation has made commitments for their protection.

However, it is necessary to create conditions conducive to this process at the appropriate state and legal level, which is a complex problem, defining modern legal reform. One of the most urgent problems in Russia is the problem of protection of the rights of victims of crimes.




92

Ключевые слова и словосочетания: уголовное судопроизводство, участники уголовного судо-производства, потерпевший, охрана прав потерпевшего.

Key words and word combinations: criminal proceedings participants in criminal proceedings, victim, protection of victim's rights.

Охрана прав и свобод человека и граж-данина во всех их многообразных аспектах является важнейшим фактором устойчиво-го развития общества, уровень демократи-зации которого определяется не только формальным признанием прав человека, но и созданием эффективно действующе-го механизма их охраны, при котором «государство не будет пассивным созер-цателем, индифферентным к положению граждан» [1, с. 6].

Иными словами, для реальной охраны прав и свобод личности наличие в доста-точной степени разработанной и вместе с тем рациональной, внутренне согласован-ной системы законодательства необходи-мо, но еще недостаточно. Мало принять хороший закон, необходимо, чтобы он неукоснительно исполнялся. Это обеспе-чивается, во-первых, совокупностью га-рантий социально-экономического, право-вого и организационного характера; во-вторых, уровнем подготовленности лиц, применяющих закон, их образованием, жизненным опытом, нравственными нача-лами, пониманием стоящих перед ними задач, точным следованием букве и духу закона [2, с. 39-40].

Вместе с тем с сожалением приходится констатировать, что гарантирование кон-ституционных прав и свобод личности «всей системой права» - это пока еще недосягаемый идеал, а не реальная дей-ствительность. Что касается современного российского государства, то следует со-гласиться с тем, что оно находится в со-стоянии поиска и внедрения в практику новых форм отношений со своими граж-данами [3, с. 6]. Этот тезис полностью от-носится к потерпевшему - участнику уго-ловного судопроизводства.

Таким образом, выступая гарантом ре-альности прав и свобод личности в плане их охраны, государство должно стремить-ся к созданию условий нормативно-правового и организационного характера, которые, наряду с формированием систе-мы законодательства, обеспечивающего охрану этих прав от любого беззакония и произвола, будут предопределять высокий уровень его реализации.

Особое значение в этом аспекте имеет система гарантий охраны прав потерпев-ших от преступлений.

Гарантированность государственной охраны прав потерпевшего непосред-ственно связана с обязанностью государ-

ства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). Обеспечение вы-полнения этой важнейшей государствен-ной функции осуществляется посредством системы гарантий.

В широком плане в юридической лите-ратуре понятием «гарантии» охватывается вся совокупность объективных и субъек-тивных факторов, которые направлены на подлинную реализацию прав и свобод российских граждан, на устранение воз-можных причин и препятствий для их пол-ного и надлежащего осуществления, а также защиты прав от далеко нередких в наши дни нарушений. Несмотря на то, что эти факторы весьма разнообразны, по от-ношению к процессу реализации прав и свобод они выступают в качестве условий, средств, способов, приемов и методов правильного его осуществления.

По нашему мнению, гарантиями в кон-тексте рассматриваемой проблемы следу-ет понимать условия и средства, обеспе-чивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав потерпевших при производстве по уголовному делу.

В уголовном судопроизводстве под га-рантиями следует понимать «многоуров-невую систему средств, предусмотренную нормами уголовно-процессуального права, служащую охране прав и законных инте-ресов граждан, участвующих в уголовном судопроизводстве, выявлению и устране-нию нарушений этих прав и интересов, ко-торые во взаимодействии со всеми вида-ми гарантий прав и интересов граждан формируют деятельность суда, прокурора, следователя, органа дознания и дознава-теля как охраняющую права и интересы данных граждан в уголовном процессе» [4, с. 46-47].

В эту систему входят: уголовно-процессуальная форма; принципы уголов-ного судопроизводства; процессуальные нормы, регламентирующие права, обязан-ности и ответственность участников уго-ловного судопроизводства; полномочия государственных органов и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопро-изводство, деятельность других участни-ков процесса; проверка законности и обоснованности процессуальных действий и решений (прокурорский надзор, судеб-ный и ведомственный контроль) и др.

Провозгласив курс на построение пра-вового государства, признав и взяв под

consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100020



93

охрану государства основные права и сво-боды человека, Конституция РФ тем са-мым сформулировала определенную кон-цепцию приоритета общегуманистических ценностей, построенную на правозащит-ной идее. Посредством правовой защиты человека, как известно, охраняется его правовой статус, устанавливаются юриди-ческие гарантии охраны его прав, свобод и законных интересов.

Иными словами, правовая защищен-ность есть не что иное, как высокий уро-вень охраны личности законом, который характеризуется предоставлением лицу широких конституционных прав и наличи-ем эффективного механизма их правовой защиты [5, с. 11].

Учитывая все вышеизложенное, отме-тим, что охрана прав потерпевшего при производстве по уголовному делу пред-ставляет собой организационно-правовые средства обеспечения и защиты этих прав в процессе осуществления деятельности уполномоченных на то государственных органов и должностных лиц. Именно в та-ком контексте понятие «охрана» использу-ется во Всеобщей декларации прав чело-века, в преамбуле которой указано на необходимость охраны прав человека властью закона, т.е. посредством законо-творческой деятельности государств [6, с. 39]. Равным образом это понятие исполь-зуется в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод [7, с. 539]. В том же контексте эти категории ис-пользуются в ст. 11 УПК РФ «Охрана прав и свобод человека и гражданина в уголов-ном судопроизводстве».

Отметим, что за период действия УПК РФ законодателем неоднократно подвер-гались изменениям и дополнениям нормы, устанавливающие процессуальное поло-жение потерпевшего, порядок его участия при производстве по уголовному делу.

Прежде всего, отметим, что Федераль-ным законом от 28 декабря 2013 г. № 432-ФЗ внесены изменения в УПК РФ, касаю-щиеся определения потерпевшего, ком-плекса его прав и обязанностей

Так, согласно действующей редакции ч. 1 ст. 42 УПК РФ потерпевшим является физическое лицо, которому преступлени-ем причинен физический, имущественный, моральный вред, а также юридическое ли-цо в случае причинения преступлением вреда его имуществу и деловой репута-ции. Решение о признании потерпевшим принимается незамедлительно с момента возбуждения уголовного дела и оформля-ется постановлением дознавателя, следо-вателя, судьи или определением суда. Ес-ли на момент возбуждения уголовного де-ла отсутствуют сведения о лице, которому

преступлением причинен вред, решение о признании потерпевшим принимается незамедлительно после получения данных об этом лице.

Однако отметим, что остается неточ-ность регламентации определения потер-певшего, установленного в ч. 1 ст. 42 УПК РФ.

По мнению В.П. Божьева, «определяя потерпевшего как физическое лицо, кото-рому преступлением причинен физиче-ский, имущественный, моральный вред, а также юридическое лицо в случае причи-нения преступлением вреда его имуще-ству и деловой репутации, УПК РФ по-прежнему содержит скорее материально-правовое, нежели процессуальное поня-тие потерпевшего [8, с. 26].

Как верно отмечает Д.В. Шаров, «лицо, которому преступлением причинен вред, является потерпевшим в его уголовно-правовом или фактическом значении. По-терпевший в уголовно-процессуальном или юридическом значении представляет собой лицо, в отношении которого дозна-вателем, следователем, судьей вынесено постановление, а судом – определение о признании потерпевшим, поскольку имен-но с этого момента он становится участни-ком уголовного судопроизводства и при-обретает соответствующие права и обя-занности» [9, с. 44].

Федеральными законами от 28 декабря 2013 г. № 432-ФЗ и от 30 марта 2015 г. № 62-ФЗ уточнены и расширены права по-терпевшего, установленные в ч. 2 ст. 42 УПК РФ. В частности, потерпевший вправе знакомиться с постановлением о назначе-нии судебной экспертизы и заключением эксперта; знакомиться по окончании пред-варительного расследования, в том числе в случае прекращения уголовного дела, со всеми материалами уголовного дела, вы-писывать из уголовного дела любые све-дения и в любом объеме, снимать копии с материалов уголовного дела, в т.ч. с по-мощью технических средств. В случае ес-ли в уголовном деле участвует несколько потерпевших, каждый из них вправе зна-комиться с теми материалами уголовного дела, которые касаются вреда, причинен-ного данному потерпевшему; получать ко-пии постановлений о возбуждении уголов-ного дела, о признании его потерпевшим, об отказе в избрании в отношении обвиня-емого меры пресечения в виде заключе-ния под стражу, о прекращении уголовного дела, о приостановлении производства по уголовному делу, о направлении уголовно-го дела по подсудности, о назначении предварительного слушания, судебного заседания; получать копии приговора суда первой инстанции, решений судов апел-



94

ляционной и кассационной инстанций. По-терпевший по ходатайству вправе полу-чать копии иных процессуальных докумен-тов, затрагивающих его интересы; участ-вовать в судебном разбирательстве уго-ловного дела в судах первой, второй, кас-сационной и надзорной инстанций, возра-жать против постановления приговора без проведения судебного разбирательства в общем порядке, а также в предусмотрен-ных УПК РФ случаях участвовать в судеб-ном заседании при рассмотрении судом вопросов, связанных с исполнением при-говора; приносить жалобы на действия (бездействие) и решение дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, органа до-знания, следователя, прокурора и суда; на основании постановления, определения суда, принятого по заявленному до окон-чания прений сторон ходатайству потер-певшего, его законного представителя, представителя получать информацию о прибытии осужденного к лишению свобо-ды к месту отбывания наказания, в том числе при перемещении из одного испра-вительного учреждения в другое, о выез-дах осужденного за пределы учреждения, исполняющего наказание в виде лишения свободы, о времени освобождения осуж-денного из мест лишения свободы, а также быть извещенным о рассмотрении судом связанных с исполнением приговора во-просов об освобождении осужденного от наказания, об отсрочке исполнения приго-вора или о замене осужденному неотбы-той части наказания более мягким видом наказания.

Несмотря на предпринятые законода-телем меры, направленные на расшире-ние прав потерпевшего, остаются пробле-мы их охраны.

Отметим, что согласно ч. 1 ст. 45 УПК РФ (редакция этой статьи Федеральным законом от 28 декабря 2013г. № 432-ФЗ изменена) представителем потерпевшего может быть адвокат. В качестве предста-вителя потерпевшего может быть также допущен один из близких родственников потерпевшего либо иное лицо, о допуске которого ходатайствует потерпевший.

Согласно ч. 2 ст. 45 УПК РФ для защи-ты прав и законных интересов потерпев-ших, являющихся несовершеннолетними или по своему физическому или психиче-скому состоянию лишенных возможности самостоятельно защищать свои права и законные интересы, к обязательному уча-стию в деле привлекаются их законные представители или представители.

Анализируя указанную норму, возника-ет вопрос: кто именно может быть привле-чен к обязательному участию в деле для

представления интересов потерпевшего? Буквальное толкование ч. 2 ст. 45 УПК РФ позволяет сделать вывод о возможности альтернативного привлечения как закон-ного представителя, так и представителя потерпевшего. Иными словами, если в де-ле участвует законный представитель по-терпевшего, то становится необязатель-ным участие представителя потерпевшего и наоборот. В данных случаях целесооб-разно участие как законного представите-ля потерпевшего, так и представителя по-терпевшего одновременно. Причем речь должна идти о представителе – адвокате. Очевидно, что приглашение адвоката (наряду с участием законного представи-теля) может помочь более квалифициро-ванно представлять интересы несовер-шеннолетнего потерпевшего в уголовном судопроизводстве [10, с. 132-133].

По нашему мнению, необходимо даль-нейшее законодательное развитие поряд-ка участия представителя потерпевшего в уголовном судопроизводстве. Новиков В.Н. в своей диссертации проводил иссле-дование проблем участия адвокатов-представителей в уголовном судопроиз-водстве. 92% опрошенных адвокатов этим автором отметили, что участие в деле ад-воката представителя заявителя или по-терпевшего резко повышает уровень обеспечения прав и законных интересов потерпевших. Вместе с тем лишь 6% ука-зали на то, что действующее уголовно-процессуальное законодательство в пол-ной мере позволяет осуществлять указан-ную деятельность эффективно [11, с. 3].

Полагаем, что в статье 45 УПК РФ сле-дует предусмотреть положение о том, что представитель потерпевшего, участвую-щий в производстве следственного дей-ствия, в рамках оказания ему юридиче-ской помощи вправе в присутствии следо-вателя давать ему краткие консультации, задавать с разрешения следователя во-просы допрашиваемым лицам.

Представляется, что в УПК РФ, кроме случаев, когда потерпевший является несовершеннолетним либо когда в отно-шении несовершеннолетнего потерпевше-го, не достигшего возраста шестнадцати лет, совершено преступление против по-ловой неприкосновенности, или лицо, ко-торое по своему физическому или психи-ческому состоянию лишено возможности самостоятельно защищать свои права и законные интересы, целесообразно бы предусмотреть и другие случаи обяза-тельного участия представителя потер-певшего. К таким случаям следовало бы отнести: участие защитника обвиняемого при производстве по уголовному делу; не-владение потерпевшим языком, на кото-



95

ром ведется производство по уголовному делу; рассмотрение уголовного дела су-дом с участием присяжных заседателей; рассмотрение уголовного дела в порядке, установленном гл. 40 УПК РФ; совершение в отношении потерпевшего тяжкого или особо тяжкого преступления; совершение преступления организованной группой или преступным сообществом (преступной ор-ганизацией).

Рассмотрим другую проблему. Так, анализируя нормы УПК РФ, можно сде-лать вывод, что у представителя потер-певшего по сравнению с защитником по-дозреваемого, обвиняемого ущемлены права на участие в доказывании. Соглас-но ч. 2 ст. 86 УПК РФ, подозреваемый, об-виняемый, а также потерпевший, граждан-ский истец, гражданский ответчик и их представители вправе собирать и пред-ставлять письменные документы и пред-меты для приобщения их к уголовному де-лу в качестве доказательств. Далее, в ч. 3 этой же статьи закреплено, что защитник вправе собирать доказательства путем: 1) получения предметов, документов и иных сведений; 2) опроса лиц с их согласия; 3) истребования справок, характеристик, иных документов от органов государ-ственной власти, органов местного само-управления, общественных объединений и организаций, которые обязаны представ-лять запрашиваемые документы или их копии. Как видно, представитель потер-певшего такими правами не располагает.

По нашему мнению, возможности за-щитника подозреваемого, обвиняемого и представителя потерпевшего в уголовном процессе должны быть равными, что соот-ветствует принципу состязательности сто-рон. Поэтому, предлагаем ч. 3 ст. 86 УПК РФ изложить в следующей редакции: «Защитник подозреваемого и обвиняемо-го, а также представитель потерпевшего вправе собирать доказательства путем: 1) получения предметов, документов и иных сведений; 2) опроса лиц с их согласия; 3) истребования справок, характеристик, иных документов от органов государ-ственной власти, органов местного само-управления, общественных объединений и организаций, которые обязаны представ-лять запрашиваемые документы или их копии».

Важное значение с позиции охраны прав потерпевшего является участие госу-дарственного обвинителя в судебном раз-бирательстве. Согласно ч. 2 ст. 246 УПК РФ участие государственного обвинителя обязательно в судебном разбирательстве уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения, а также при разби-рательстве уголовного дела частного об-

винения, если уголовное дело было воз-буждено следователем либо дознавате-лем с согласия прокурора.

Государственный обвинитель пред-ставляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суду пред-ложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания. Со-гласно ч. 6 ст. 246 УПК РФ прокурор предъявляет или поддерживает предъяв-ленный по уголовному делу гражданский иск, если этого требует охрана прав граж-дан, общественных или государственных интересов. Особую важность это положе-ние закона приобретает в случаях, когда потерпевший в силу беспомощного состо-яния, зависимого положения, угроз со сто-роны подсудимого и других лиц, заинтере-сованных в исходе дела, не может само-стоятельно заявить гражданский иск. Это положение имеет значение также еще и потому, что суд не вправе по собственной инициативе решать вопрос о возмещении имущественного вреда, если гражданский иск не был предъявлен. Суд при поста-новлении приговора решает вопрос, под-лежит ли удовлетворению гражданский иск, в чью пользу и в каком размере (п. 10 ч. 1 ст. 299 УПК РФ). Суд вправе рассмот-реть гражданский иск в отсутствие граж-данского истца (потерпевшего), если гражданский иск поддерживает прокурор.

Государственным обвинителям следу-ет: всемерно способствовать установле-нию фактических обстоятельств дела с целью вынесения судом законного, обос-нованного и справедливого решения; при определении своей позиции относительно наказания строго руководствоваться тре-бованиями закона о его соразмерности и справедливости с учетом характера и сте-пени общественной опасности преступле-ния, личности виновного, а также обстоя-тельств, смягчающих и отягчающих нака-зание; в необходимых случаях ставить пе-ред судом вопрос о назначении дополни-тельного наказания, о возмещении причи-ненного преступлением материального ущерба, компенсации морального вреда.

Государственный обвинитель должен принимать исчерпывающие меры, направ-ленные на восполнение пробелов рассле-дования, представляя доказательства.

Согласно ч. 7 ст. 246 УПК РФ, если в ходе судебного разбирательства государ-ственный обвинитель придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсуди-мому обвинение, то он отказывается от обвинения и излагает суду мотивы отказа.



96

Полный или частичный отказ государ-ственного обвинителя от обвинения в ходе судебного разбирательства влечет за со-бой прекращение уголовного дела или уголовного преследования полностью или в соответствующей части по основаниям, предусмотренным п. 1 и 2 ч. 1 ст. 24 и п. 1 и 2 ч. 1 ст. 27 УПК РФ (ч. 7 ст. 246 УПК РФ). Важнейшее значение при этом име-ют вопросы охраны прав и законных ин-тересов потерпевшего.

Рассмотрев дело о проверке конститу-ционности положений ряда статей, в том числе и ст. 246 УПК РФ, в связи с запро-сами судов общей юрисдикции и жалоба-ми граждан, Конституционный Суд в по-становлении от 8 декабря 2003 г. № 18-П признал не противоречащими Конституции РФ взаимосвязанные положения ч. 7 и 8 ст. 246 и п. 2 ст. 254 УПК РФ, т.к. по их конституционно-правовому смыслу в си-стеме норм предполагается, что полный или частичный отказ государственного об-винителя от обвинения, влекущий пре-кращение уголовного дела, мотивирован со ссылкой на предусмотренные законом основания, а вынесение судом решения, обусловленного соответствующей позици-ей государственного обвинителя, допу-стимо лишь по завершении исследования значимых для этого материалов дела и заслушивания мнений участников судеб-ного заседания со стороны обвинения и защиты, и что законность, обоснованность и справедливость такого решения возмож-но проверить в вышестоящем суде. Пред-ставляется, что такое решение Конститу-ционного Суда РФ направлено на охрану прав потерпевшего.

Данное положение воспринято судеб-ной практикой, в соответствии с которой полный или частичный отказ государ-ственного обвинителя от обвинения в ходе судебного разбирательства, а также изме-нение им обвинения в сторону смягчения предопределяют принятие судом решения в соответствии с позицией государствен-ного обвинителя, поскольку уголовно-процессуальный закон исходит из того, что уголовное судопроизводство осу-ществляется на основе принципа состяза-тельности и равноправия сторон, а фор-мирование обвинения и его поддержание перед судом обеспечивается обвините-лем. Вместе с тем государственный обви-нитель в соответствии с требованиями за-кона должен изложить суду мотивы пол-ного или частичного отказа от обвинения, равно как и изменения обвинения в сторо-ну смягчения со ссылкой на предусмот-ренные законом основания. Суду надле-жит рассмотреть указанные предложения в судебном заседании с участием сторон

обвинения и защиты на основании иссле-дования материалов дела, касающихся позиции государственного обвинителя, и итоги обсуждения отразить в протоколе судебного заседания [12, с. 706].

Как справедливо подчеркивает В.В. Де-мидов, «поскольку изменение прокурором обвинения есть не что иное, как его ча-стичный отказ от обвинения, то такой от-каз может быть принят судьей при усло-вии, что часть обвинения не требует ис-следования подтверждающих его доказа-тельств, а также их оценки (например, в случае истечения срока давности уголов-ного преследования). В противном случае частичный отказ прокурора от обвинения не может быть принят и уголовное дело должно быть рассмотрено в условиях су-дебного разбирательства с обеспечением прав сторон, включая потерпевшего, на участие в исследовании материалов уго-ловного дела и изложение своей позиции по результатам его рассмотрения» [13, с. 144-145].

Учеными высказаны различные сужде-ния относительно положения потерпевше-го в судебном заседании. Так, по мнению Д.П. Чекулаева, потерпевшего на судеб-ных стадиях правильнее именовать «до-полнительным обвинителем», т.к. его об-винение именно дополняет, но ни при ка-ких случаях не замещает обвинение госу-дарственное [14, с. 97-98]. Юношев С.В. полагает, что «с отпадением официально-го обвинения не исчезает автоматически обвинение, осуществляемое потерпевшим и его представителем… в этом случае вы-ступает на первый план его субсидиарный, т.е. «запасной», восполняющий характер» [15, с. 63-64]. Представляется, что в УПК РФ должно быть регламентировано поло-жение, согласно которому отказ прокурора от обвинения и изменение обвинения в стадии судебного разбирательства воз-можны лишь на этапе прений сторон, ко-гда исследованы все доказательства.

Полагаем, что ч. 7 ст. 246 УПК РФ сле-дует изложить в следующей редакции: «Если государственный обвинитель при-дет к убеждению, что представленные до-казательства не подтверждают предъяв-ленное подсудимому обвинение, то он от-казывается от обвинения и излагает суду мотивы отказа на этапе судебных прений. Полный или частичный отказ государ-ственного обвинителя от обвинения в ходе судебного разбирательства влечет за со-бой прекращение уголовного дела или уголовного преследования полностью или в соответствующей его части по основани-ям, предусмотренным пунктами 1 и 2 части первой статьи 24 и пунктами 1 и 2 части первой статьи 27 настоящего Кодекса».



97

Таким образом, в современной России актуальной проблемой является проблема охраны прав потерпевших от преступле-ний при производстве по уголовным де-лам. Необходимо создание условий, спо-собствующих устранению рассмотренных проблем на должном государственно-правовом уровне.

1. Лукашева Е. А. Социальное государство и защита прав граждан в условиях рыноч-ных отношений // Социальное государство и защита прав человека. - М., 1994. 2. Каламкарян Р. А. Права человека в Рос-сии: декларации, нормы и жизнь // Госу-дарство и право. 2000. № 3. 3. Керимов Д. А. Социальное государство // Право и образование. 2007. № 3. 4. Мичурина О. В., Перетокин С. Н. Охрана прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве: учеб. посо-бие. - Смоленск, 2010. 5. Стремоухов А. В. Правовая защита че-ловека: теоретический аспект: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. - СПб, 1996. 6. Всеобщая Декларация прав человека // Международные акты о правах человека. - М., 2001. 7. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод // Междуна-родные акты о правах человека: сб. доку-ментов. - М., 2000. 8. Божьев В.П. Участие потерпевшего на предварительном следствии // Рос. следо-ватель. 2010. № 15.

9. Клещина Е.Н., Кондрат И.Н., Шаров Д.В. Охрана прав потерпевшего в уголовном судопроизводстве: теоретические, право-вые и правоприменительные проблемы: монография. - М.: Юрлитинформ, 2015. 10. Шаров Д.В. Представительство потер-певшего в уголовном судопроизводстве: современное состояние и направления со-вершенствования // Вестник Московского ун-та МВД России. 2016. № 4. 11. Новиков В.Н. Профессиональное (ад-вокатское) представительство заявителя и потерпевшего на досудебных стадиях уго-ловного судопроизводства: дис. … канд. юрид. наук. - Воронеж, 2004. 12. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Фе-дерации / науч. ред. В.Т. Томин, М.П. По-ляков. 5-е изд., перераб. и доп. - М., 2011. 13. Демидов В.В. К статье 246 УПК РФ. Судебный мониторинг // Уроки реформы уголовного правосудия в России (по мате-риалам работы межведомственной рабо-чей группы по мониторингу УПК РФ и в связи с 5-летием со дня его принятия и введения в действие): сб. статей и мате-риалов / под ред. Е.Б. Мизулиной и В.Н. Плигина; науч. ред. Е.Б. Мизулина. - М., 2006. 14. Чекулаев Д.П. Потерпевший: доступ к правосудию и компенсация причиненного ущерба. - М.: Юрлитинформ, 2006. 15. Юношев С.В. Проблема обеспечения прав потерпевших ждет своего разреше-ния // Рос. юстиция. 2008. № 1.



98

ГАЛАХОВ СЕРГЕЙ СЕРГЕЕВИЧ,

главный научный сотрудник Федерального казенного учреждения «Научно-исследовательский институт ФСИН России» (НИИ ФСИН России), доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации GALAKHOV SERGEI SERGEYEVICH, Dr. Jurid. Sciences, Professor, honored employee of internal Affairs of the Russian Federation, chief researcher of Federal state institution «Scientifically-research Institute FSIN of Russia»

(Research Institute of the Federal penitentiary service of Russia) E-mail: [email protected]

ОБ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ХАРАКТЕРИСТИКЕ ТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ,

ДЕЙСТВУЮЩИХ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИИ

ABOUT OPERATIVELY-SEARCH CHARACTERISTIC TERRORIST ORGANIZATIONS OPERATING ON THE TERRITORY OF RUSSIA

Аннотация. В статье на основе научного анализа и практического опыта правоохранитель-ных органов и спецслужб России рассмотрены наиболее активно действующие террористические организации в Российской Федерации. Указаны три условных очага опасности радикализма, угро-жающие безопасности российского государства, а также три группы радикальных исламских ор-ганизаций, существующих в России. Отмечено, что экстремистская среда является ресурсной ба-зой терроризма, сделан вывод о взаимосвязи терроризма и экстремизма. Рассмотрена классифи-кация терроризма. Акцентировано внимание, что в современных условиях изменилась боевая тактика и стратегия террористов, проанализированы способы совершения террористических актов. Предложены некоторые меры по противодействию терроризму.

Annotation. In the article on the basis of scientific analysis and practical experience of law enforcement bodies and special services of Russia can be considered the most active terrorist organizations in the Russian Federation. There are three conventional hearth danger of radicalism that threaten the security of the Rus-sian State, as well as three groups of radical Islamic organizations, existing in Russia. Noted that extremist Wednesday is the resource base of terrorism, concluded that the relationship of terrorism and extremism. Reviewed classification of terrorism. Attention, that changed the combat tactics and strategy of the terror-ists, analyzed how to commit terrorist acts. Proposed some measures to counter terrorism.

Ключевые слова и словосочетания: террористические организации, оперативно-розыскная ха-рактеристика, религиозно-экстремистские организации, ваххабитско-религиозный терроризм, террористические акции.

Key words and word combinations: terrorist organizations OPE-administrative-investigative characteris-tic of religious-extremist organization, the Wahhabi religious terrorism, terrorist acts.

Для многих поколений мусульман эта-лоном организации исламского общества был период (622-632 гг.), когда во главе общины и просто государства стоял Му-хаммед, обладавший всей полнотой свет-ской, духовной и судебной власти. В настоящее время это течение принято называть западным термином «фундамен-тализм» или арабским «салафизм» (cала-

физм – от арабского слова «ас-салаф» (предки).

Исторически на территории России су-ществует два крупных мусульманских аре-ала – на Северном Кавказе и в Среднем Поволжье, Урале и в Сибири, которые жи-ли своими отдельными мирами. Послед-нее время, чтобы навязать людям свое психическое, моральное превосходство,




99

религия «слишком часто становилась че-ловеческим учреждением, не имевшим ни-чего общего с верой» [1, с. 98].

После крушения Советского Союза по-литизация и радикализация российского ислама происходила под влиянием ислам-ских проповедников из дальнего зарубе-жья. В этих процессах участвуют как вах-хабиты, так и представители радикального ислама, в т.ч. турецкого софийского брат-ства «Нурджулар» и «Хизб-ут-Тахрир аль-Ислами».

Большое влияние оказала Турция на Северо-Западный Кавказ. Языковая бли-зость тюркских народов, чьи предки пере-селились в Турцию после Кавказской вой-ны XIX века (адыги, чеченцы, кумыки, но-гайцы, азербайджанцы), способствовала проникновению в регион турецких ислами-стов.

В современных условиях ошибки допус-кались действующими политиками. Так, комиссией при Президенте Российской Федерации по противодействию политиче-скому экстремизму 22 июля 1998 г. при участии Министра юстиции России П. Крашенинникова, Директора ФСБ России Н. Ковалева, Министра внутренних дел России С. Степашина, Министра регио-нальной и национальной политики России Е. Сапиро было принято решение о том, что ваххабитское учение не является экс-тремистским. В итоге ваххабиты на Се-верном Кавказе стали не только пропаган-дировать радикальный ислам, но и пре-вращать его в фактор политической де-стабилизации и угрозы существования конституционного строя в Чечне и Даге-стане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Калмыкии, Астрахани, а полити-ческие требования ваххабитов стали но-сить все более экстремистский характер. На процесс радикализации опосредованно оказал влияние также миграционный фак-тор, а точнее «исход» русского населения из национальных республик [2, с. 174].

Постепенно радикализм ваххабитов и непринятие его местными традиционали-стами приводили не просто к идейным разногласиям, но и столкновениям, зача-стую завершавшимися кровопролитием. В Дагестане образовался исламский анклав в селениях Карамахи и Чабанмахи, где отменены действия федеральных законов и провозглашен шариат. Сформирована новая религиозная структура ваххабитов Дагестана под названием Исламский Джа-

маат Дагестана. Все глубже в межнацио-нальные и религиозные движения в Рос-сии вливаются иностранные представите-ли.

В Турции салафийское братство «Нур-джулар», возглавляемое Ф. Гюлен, ле-гально контролирует 30% экономики стра-ны. Имея капитал более 50 млрд долларов США, они открыли в 35 странах 6 вузов, 236 лицеев, начальные школы, центры изучения иностранного языка, задача ко-торых – готовить государственных служа-щих и обеспечить их симпатии к Турции. Однако версия мягкого ислама широкого отклика среди мусульман России не нашла. Большая их часть занялась бизне-сом, ввозом и продажей турецких товаров. Однако оказалось, что и это братство тес-но связано с террористической организа-цией «Серые волки», организатор которой Ф. Гюлен заочно осужден турецкими вла-стями и проживает в США, что позволяет предположить о его связях с американ-скими спецслужбами.

На территории России активисты меж-дународной религиозно-экстремистской организации «Нурджулар» проводили сбор информации, обработку молодежи, изуча-ли кандидатов на вербовку. Эта секта вза-имодействовала с фондом «Кавказ», но их интересы выходили за рамки чеченского конфликта. В Дагестане, Карачаево-Черкесии, Татарстане, Башкирии, Новоси-бирской, Челябинской областях ликвиди-рована целая сеть подпольных медресе, открытых миссионерами этой секты.

На территории Среднего Поволжья ак-тивизировалась радикальная исламская международная террористическая органи-зация «Хизб-ут-Тахрир аль-Ислами» (Пар-тия исламского освобождения), занимаю-щаяся подпольным распространением ли-стовок и литературы с призывом сверже-ния «неправедных режимов». Эта органи-зация создана в Иордании в 1953 году вы-ходцами из Палестины. После своего за-прета на «исторической родине» основные ячейки были переброшены в страны За-падной Европы, а после распада СССР активизировали свою деятельность в Уз-бекистане, Кыргызстане, Казахстане и Та-джикистане. Решением Верховного Суда России от 14 февраля 2003 г. деятель-ность данной организации запрещена на территории России, но ее деятельность разрешена на территории США. Деятель-ность «тахрировцев» запрещена на терри-



100

тории Татарстана, Башкирии, Северо-Кавказского и ряда других субъектов Рос-сийской Федерации. Создание «парал-лельного исламского сектора» как «моби-лизационной и идеологической структуры» [3, с. 27], неподвластной государству, бы-ло характерной чертой египетских исла-мистских организаций «Братья-мусульмане», «Аль-Джихад», «Аль-Гамаа аль-Исламия».

На Северном Кавказе в начале 90-х го-дов вместо единого Духовного управления мусульман Северного Кавказа (ДУМ) по-явилось семь самостоятельных думов, скорее выполняющих роль партий или движений, активно использующих в своей практике исламскую риторику и символику.

Северокавказская салафия до конца 1990-х годов была представлена двумя течениями: умеренно-радикальным и уль-трарадикальным (экстремистским). Собы-тия 1996-1999 годов превратили Чечню в полигон международного терроризма, со-пряженного с совершением уголовных преступлений под прикрытием исламского учения и его догм (похищения людей, убийства, грабеж, иные особо тяжкие пре-ступления).

Неудачное вторжение на территорию Республики Дагестан показало ослабле-ние экстремистских взглядов и ослабление поддержки местным населением незакон-ных вооруженных формирований (далее – НВФ), но власти региона должным обра-зом этим не воспользовалось. Через мел-кие террористические группировки экстре-мистский джихад продолжил свое распро-странение по всему региону.

В настоящее время в составе НВФ в ос-новном молодые люди, прошедшие идеоло-гическую и боевую подготовку в салафит-ских джамаатах. Зараженные вирусом ру-софобии и сепаратизма, они более дерзкие, чем их предшественники, готовы к воору-женной борьбе с властями во всех ее про-явлениях и формах. В их рядах появились молодые интеллектуалы, студенты, аспи-ранты, ученые. И если раньше радикальные идеологии привлекались извне, то теперь среди них много радикальных исламистов из числа жителей Северо-Кавказского и Приволжского регионов, прошедших соот-ветствующую подготовку за рубежом.

Если говорить о религиозной подготов-ке российских радикальных исламистов, экстремистов и террористов, то, как пра-вило, молодежь получает поверхностные

религиозные знания от своих учителей. Главное – под предлогом «чистого ислама» неустанно бороться с правоохранительны-ми органами. В республиках Северного Кав-каза нет единого лидера, а существующие обладают весьма поверхностными знания-ми исламских канонов, не могут точно назвать дату начала и конца месяца «Рама-дан». Молодые люди – последователи ра-дикального ислама получают теологическое образование в странах арабского региона, а, возвращаясь на родину, пытаются проти-вопоставить себя местным религиозным деятелям и возглавить мусульманскую об-щину в своих регионах.

В России проповедники ваххабизма по-явились в начале 1990-х годов. Встретили их враждебно, особенно в Дагестане и Чечне, где даже Д. Дудаевым делались попытки принять закон против ваххабизма. Первая «чеченская» кампания (1994-1996 годы) фактически сплотила всех боевиков в борьбе с «неверными». Именно с этого времени в России ваххабизм трактуется как сектантское ответвление в исламе. При этом ваххабиты своеобразно толкуют Коран, интерпретируя его в удобную для себя сторону: считают не ставших вахха-битами мусульман предателями, которых можно убивать, а их имущество делить между собой. Главная их цель – избавле-ние от «колониального гнета» России и создание на территории Северного Кавка-за единого исламского государства с по-следующим постепенным присоединением других субъектов Российской Федерации, где большинство населения проповедует ислам [4, с. 190-201].

Радикальные исламские общины по-полняются за счет молодых людей, кото-рых туда толкают материальная и соци-альная неустроенность, безработица, не-возможность продолжить образование. По мнению специалистов, за безобидным, на первый взгляд, внедрением идей вахха-бизма непременно следует этап создания вооруженных «джамаатов», как это было в селении Карамахи Республики Дагестан, а затем выдвигаются политические и соци-ально-экономические требования, связан-ные с изменением государственного строя и пересмотром всей государственности регионов Российской Федерации и их гос-ударственных границ [5].

Остановить проникновение в Россию потока зарубежных мусульманских мисси-онеров и новоиспеченных имамов россий-



101

ского происхождения, прошедших обуче-ние в богатых исламских государствах, весьма сложно. Фактически, во многих ре-гионах исламские религиозные организа-ции разбросаны по центрам, течениям, раздроблены на движения, региональные советы, духовные управления, партии, клановые группировки.

Вместе с тем внутри самих религиозных общин сохраняется достаточно нестабиль-ная обстановка, прежде всего в связи с расширением сферы деятельности религи-озных групп, проповедующих различные те-чения, в том числе и ваххабизм, превращая религию в дестабилизирующий фактор.

Безопасности России угрожают три условных очага опасности радикализма:

1. Северо-Кавказский федеральный округ, где экстремисты взяли на вооруже-ние идеологию исламского радикализма, что дает:

а) серьезную финансовую поддержку от ряда государств и от отдельных лично-стей, в первую очередь из стран Персид-ского залива;

б) идеологическую поддержку со сторо-ны ряда авторитетных исламских богосло-вов, стоящих на позициях радикального ислама;

в) возможность вовлечь в свою борьбу представителей ряда арабских государств, в первую очередь так называемых «аф-ганских арабов» (то есть людей, прошед-ших афганскую войну), и представителей других регионов России и некоторых стран СНГ.

2. Поволжье, где радикальные ислам-ские движения в перспективе могут объ-единиться и тем самым создать новые очаги напряженности в других регионах России, где компактно проживают мусуль-мане.

3. Центрально-азиатское направление, где в ряде стран укрепляются позиции ра-дикалов. С учетом отсутствия нормальных границ и визового режима с рядом стран Центральной Азии волна террора может прийти в Россию и с той стороны.

В настоящее время в России выделя-ются три группы радикальных исламских организаций.

1. Боевые джамааты. Оказывая воору-женное сопротивление объединенной группировке войск и правоохранительным органам, они демонстрируют заинтересо-ванным силам за рубежом, что в России реализуются основные постулаты ради-

кального фундаментализма: «большой джихад» (война с неверными) и такфир (борьба с мусульманами-отступниками). Провозглашаемый ими лозунг – борьба с коррупцией власти.

2. Радикально настроенное мусульман-ское духовенство, выступающее за «чи-стый» ислам. Идеологической основой укрепления подобных настроений являют-ся интеллектуальные теологические тол-кования Корана мусульманами, получив-шими образование в мусульманских стра-нах.

3. Оппозиционные движения в среде крупных региональных объединений му-сульман. Их появление вызвано конкурен-цией между отдельными группами верую-щих, объединенных вокруг духовных ли-деров, располагающих значительными ма-териальными и людскими ресурсами, за влияние на политическую элиту региона.

Появление религиозного экстремизма связывают с потерей людьми смыслообра-зующих ценностей бытия, нравственной и социальной ориентации. Изучение «перво-источников» новых псевдорелигиозных уче-ний убеждает, что они не имеют духовной связи с основными религиями, а преследу-ют корыстные цели под прикрытием религи-озности, а иногда просто представляют бес-смысленные идеи, используемые для запу-гивания вербуемых.

Лидеры сект следят, чтобы завербован-ные не опомнились и не осмыслили ситуа-ции, что достигается изнурительным тру-дом, голодной диетой, дефицитом сна, фи-зической и информационной изоляцией.

Наибольшую криминальную угрозу рос-сийской государственности и ее целостно-сти создают различные неправитель-ственные организации (секты), пропове-дующие экстремистские и террористиче-ские взгляды, которых на сегодняшний день в России насчитывается свыше 150. В происламском радикальном течении вы-деляют три основных направления:

суннитские организации, тяготеющие к Саудовской Аравии (типа ассоциации «Братья-мусульмане», созданной в Египте в 1920 году);

проиранские организации (преимуще-ственно шиитские) «Хезболлах», «Аль-Джихад аль-ислами» и др.;

палестинские, курдские и другие груп-пировки националистического и сепара-тистского толка.



102

Экстремистская среда является ре-сурсной базой терроризма. Согласно ста-тье первой Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114 «О противодействии экстремистской деятельности», экстре-мизм включает в себя публичное оправда-ние терроризма и иную террористическую деятельность.

Понятие терроризма дано в ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму» – «идеология насилия и практика воздействия на принятие реше-ния органами государственной власти, ор-ганами местного самоуправления или международными организациями, связан-ные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насиль-ственных действий».

В отечественной литературе выделяют три основных формы терроризма: полити-ческий, национальный и религиозный. Не-которые исследователи добавляют также бытовой, поведенческий, возрастной. Дру-гие выделяют: открытое использование вооруженного или иного насилия; целена-правленное разжигание вражды по нацио-нальным, расовым, религиозным, соци-альным, идеологическим мотивам; сило-вое давление на противостоящую сторону, связанное с ограниченным использовани-ем насилия, но оказанием замаскирован-ного психологического воздействия.

Ваххабитско-религиозный терроризм – самостоятельное общественно-опасное деяние, требующее самостоятельного криминологического и оперативно-розыскного подхода для его рассмотрения и обезвреживания. Ваххабизм, являясь завершенным вероучением, пропаганди-рует суррогат ислама, внешне похожий, но в принципе противоположный истинной религии ислама. Фактически ложная ин-терпретация религиозных текстов (сур) призывает и влечет к разжиганию вражды, изменяет суть ислама, его содержание и принципы.

Этнический терроризм проявляется в создании различных радикальных органи-заций с целью защиты интересов этниче-ской группы, как правило, на основе зем-лячества. С другой стороны, создаются организации для борьбы с представите-лями малых этнических групп.

Сепаратистский терроризм (отдельный) в юридической науке понимается как «стремление отделиться», обособиться. Он преследует цель создания нового госу-

дарственного образования или предостав-ления части страны автономии [6, с. 60].

Кибертерроризм (электронный джихад) – использование глобальной сети Интер-нет для размещения провокационной ин-формации, когда подрывная идея стано-вится всеобщим достоянием и регулято-ром общественно-политических и конфес-сиональных отношений (пропаганда своих идей, вербовка новых сторонников; созда-ние баз разведывательных данных; пере-хват информации силовых структур; взла-мывание чужих сайтов, сбор пожертвова-ний, размещение инструкций по изготов-лению СВУ; шантаж, пропаганда расовой и религиозной нетерпимости).

Терроризм как разновидность экстре-мизма склонны рассматривать ряд иссле-дователей, хотя эти утверждения не бес-спорны. Проблема в нерешенности соот-ношения категорий экстремизма и терро-ризма в законодательстве. Спор теорети-ков о том, что «терроризм – это крайняя форма экстремизма» или «экстремизм вы-ступает в качестве подчиненного терро-ризму понятия», является феноменом, оправдывающим терроризм. Многообра-зие научных позиций относительно поня-тий «терроризм», «террористический акт», «террористическая деятельность» позво-ляет признать это явление одним из про-явлений экстремизма.

Совершенствуется боевая тактика и стратегия террористов. Вместо фронтов взята на вооружение диверсионно-террористическая тактика «пчелиного роя». Малочисленные мобильные, полуавтоном-ные группы способны быстро менять места, маневрировать, а в случае необходимости объединяться с другими группами. Совре-менное террористическое движение приоб-рело структурное строение по принципу «паучьей сети», когда действия мелких групп согласовываются и координируются.

В юридической практике отмечают сле-дующие способы совершения террористи-ческих актов (терроризма):

минирование объектов промышленно-сти, транспорта, связи, жилых зданий; мест постоянного нахождения жертвы; маршрутов передвижения транспортных средств и объектов преступного посяга-тельства;

применение взрывных устройств, зака-муфлированных под бытовые предметы: мобильные телефоны, игрушки, компью-теры, бандероли и почтовые отправления;



103

использование отравляющих веществ: в служебных документах, письмах, теле-фонах, продуктах питания или лекарствах;

нападение с большого расстояния на за-сады (с использованием современных ви-дов вооружения – «Игла», «Шмель» и др.), что гарантирует собственную безопасность и высокую степень конспирации;

нападение скрытно или открыто терро-риста-смертника или его посыл на уничто-жение наблюдавшим контролером;

вооруженный захват заложника или со-противление правоохранительным орга-нам, федеральным или региональным ор-ганам государственной власти.

Лидеры стран G20 по итогам саммита, проходившего в Турции (16 ноября 2015 г.), выступили с совместным заявлением о «своем намерении бороться с междуна-родным терроризмом, усилив координа-цию в общих действиях и обмен информа-цией, чтобы перекрыть каналы финанси-рования экстремистов, а также, чтобы пе-ресекать их дальнейшее продвижение че-рез границы. Терроризм не должен ассо-циироваться ни с какой религией, нацио-нальностью, цивилизацией или этнической группой» [7, с. 47].

На основании изложенного можно сде-лать вывод о том, что «терроризм» как термин характеризует социально-политическое явление и включает в себя идеологию, организационную структуру и результаты практической террористиче-ской деятельности в виде террористиче-ского акта или совершения иных преступ-лений террористического характера.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что экстремизм и терроризм тесно вза-имосвязаны между собой, а «религиозно-политический экстремизм» и «этнорелиги-озный терроризм» дополняют друг друга [8, с. 29]. В свете этого ряд радикальных ис-ламских организаций, действующих на тер-ритории Российской Федерации, вошли в Единый федеральный список организаций, признанных Верховным Судом Российской Федерации террористическими.

Список формировался по 3 главным критериям:

1) проведение деятельности, направ-ленной на изменение конституционного строя Российской Федерации, насиль-ственным, вооруженным способом, в том числе с использованием террористических методов;

2) связь с незаконными вооруженными формированиями и другими экстремист-скими структурами, действующими на тер-ритории Северо-Кавказского региона;

3) принадлежность к организациям, при-знанным международным сообществом террористическими, или связь с ними.

Террористические акции бандформиро-ваний создают напряженность во всех субъектах России, но особенно в Северо-Кавказском федеральном округе. Поэтому стабилизация ситуации в субъектах Рос-сии, сохранение территориальной целост-ности России на ее южных рубежах, защи-та конституционного строя, нейтрализация и уничтожение очагов экстремизма и тер-роризма, сглаживание межэтнических и межконфессиональных противоречий, вы-равнивание социально-экономического уровня субъектов России должны нахо-диться в зоне первоочередных интересов Российской Федерации, ее специальных служб и правоохранительных органов.

1. Айванхов О.М. Вера, которая передви-гает горы. - М.: Просвета, 2001. 2. Российский Кавказ. Книга для политиков / под ред. В.А. Тишкова. – М.: ФГНУ «Ро-синформагротех», 2007. 3. Кепель Жиль. Джихад: экспансия и закат исламизма / пер. с фр. В.Ф. Денисова. – М.: Ладомир, 2004. 4. Антонян Ю.М., Эминов В.Е. Личность преступника: криминолого-психологическое исследование. – М.: Нор-ма: Инфра-М, 2010. 5. Антонян Ю.М. Особо опасный преступ-ник. – М.: Проспект, 2016. 6. Рашевский Ю.М., Саетгараев В.Ф. Сущ-ность и основные элементы организаци-онно-правового механизма взаимодей-ствия органов внутренних дел и обще-ственных объединений в сфере противо-действия коррупции // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 4 (40). 7. Меньших В.В., Горлов В.В. Оценки ве-роятностно-временных характеристик массовых беспорядков, возникших в ре-зультате конфликтов на национальной (расовой) почве // Труды Академии управ-ления МВД России. 2016. № 4 (40). 8. Баранов В.В. Совершенствование пра-вового обеспечения деятельности органов внутренних дел по противодействию про-явлениям экстремизма в глобальной ком-пьютерной сети // Труды Академии управ-ления МВД России. 2016. № 4 (40).



104

НУДЕЛЬ СТАНИСЛАВ ЛЬВОВИЧ, главный научный сотрудник НИЦ № 5 ФГКУ «ВНИИ МВД России», доктор юридических наук, доцент NUDEL STANISLAV LVOVICH, сhief researcher of «National Research Institute of the Ministry of Interi-or of the Russian Federation», doctor of law, associate professor


ОСНОВЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

FUNDAMENTALS OF STRATEGIC PLANNING IN THE FIELD OF ENSURING NATIONAL SECURITY OF THE RUSSIAN FEDERATION

Аннотация. В статье автором на основе анализа действующего законодательства и состоя-

ния преступности сделан вывод о необходимости стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Также в работе раскрыто содер-жание форм стратегического планирования – целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования. В итоге определены приоритетные проблемы законодательной регламента-ции деятельности государственных институтов в области обеспечения национальной безопас-ности.

Annotation. In the article the author based on the analysis of current legislation and crime concluded that the need for strategic planning in the field of ensuring national security of the Russian Federation. Also the disclosed content of the forms of strategic planning – goal setting, forecasting, planning and program-ming. In the end, identified priority problems of legal regulation of the activities of state institutions in safe-guarding national security.

Ключевые слова и словосочетания: национальная безопасность, стратегическое планирова-ние, целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование.

Key words and word combinations: national security, strategic planning, goal setting, forecasting, plan-ning and programming.

Социально-экономические, социально-

политические преобразования, достиже-ния научно-технического прогресса созда-ли условия для появления новых угроз национальной безопасности Российской Федерации, к числу которых Стратегией национальной безопасности [1] и Доктри-ной информационной безопасности [2] со-вершенно обоснованно отнесены:

деятельность террористических и экс-тремистских организаций, направленная на насильственное изменение конституци-онного строя России, дестабилизацию ра-боты органов государственной власти,

уничтожение или нарушение функциони-рования военных и промышленных объек-тов, объектов жизнеобеспечения населе-ния, транспортной инфраструктуры, устрашение населения;

противоправные деяния с использова-нием информационных, коммуникацион-ных и высоких технологий, посягающие на отношения в кредитно-финансовой сфере, в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, лич-ной и семейной тайны;



105

деятельность радикальных обществен-ных объединений и группировок, исполь-зующих националистическую и религиоз-но-экстремистскую идеологию, неправи-тельственных организаций, финансовых и экономических структур, а также частных лиц, направленная на нарушение един-ства и территориальной целостности госу-дарства, дестабилизацию внутриполити-ческой и социальной ситуации в стране, в том числе путем информационного воз-действия на индивидуальное, групповое и общественное сознание в целях нагнета-ния межнациональной и социальной напряженности, разжигания этнической и религиозной ненависти либо вражды, про-паганды экстремистской идеологии, а так-же привлечения к террористической дея-тельности новых сторонников.

Как следствие, необходимо отметить начавшийся в Российской Федерации с 2011 года и продолжившийся в 2016 году рост количества зарегистрированных пре-ступлений террористического характера (2 227; +44,8% АППГ) и экстремистской направленности (1 450; +9,1% АППГ) [3; 4, с. 7–14].

При этом увеличение числа преступле-ний террористического характера произо-шло, в первую очередь, за счет деяний, связанных с публичными призывами к осуществлению террористической дея-тельности или публичным оправданием терроризма (ст. 205.2 УК РФ; 190 (в 2015 – 121) и организацией незаконного воору-женного формирования или участием в нем (ст. 208 УК РФ; 1 082 (в 2015 – 1 008). Прирост количества преступлений экстре-мистской направленности произошел со-ответственно за счет деяний, связанных с публичными призывами к осуществлению экстремистской деятельности (ст. 280 УК РФ; 305 (в 2015 – 256) и возбуждением ненависти либо вражды (ст. 282 УК РФ; 953 (в 2015 – 825).

Важно отметить, что к числу основных угроз государственной и общественной безопасности в указанной Стратегии со-вершенно обоснованно отнесены и «тра-диционные» преступные посягательства, направленные против личности, собствен-ности, государственной власти, обще-ственной и экономической безопасности, включая незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, орга-

низацию незаконной миграции и торговлю людьми, коррупцию.

Действительно, в 2015 году, впервые с 2006 года, зафиксирован рост преступно-сти на 8,6%. Всего было выявлено 2 352 098 преступлений (в 2014 году – 2 166 399). Рост преступности произошел в основном за счет бытовых (побои, при-чинение вреда здоровью), против соб-ственности (кражи и мошенничества) и не-осторожных преступлений, относящихся к категориям небольшой (+12,2%, 113 188, всего – 1 037 365) и средней тяжести (+11,9%, 85 617, всего – 802 438). Также увеличились абсолютные показатели пре-ступлений против несовершеннолетних (+13,6%, 260, всего – 2 165), взяточниче-ства (+8,2%, 1 515, всего – 13 776) и пре-ступлений экономической направленности (+1,4%, 4 648, всего – 112 445), в том чис-ле налоговых (+45,2%, 2 806, всего – 9 011).

Однако в 2016 году отмечено снижение преступности на 9,6%: всего было выявле-но 2 160 063 преступления. На фоне отме-ченных показателей предыдущего года фактический рост преступности был отме-чен по преступлениям террористического (+44,8%) и экстремистского характера (+9,1%), налоговых преступлений (+2,7%) и преступлений коррупционной направ-ленности (+1,4%).

В сложившейся криминогенной ситуа-ции Стратегия национальной безопасно-сти, с учетом усиления роли государства как гаранта безопасности личности и пра-ва собственности, предписывает принять меры:

по совершенствованию правового регу-лирования предупреждения преступности, коррупции, терроризма и экстремизма, а также борьбы с такими явлениями;

развитию взаимодействия органов обес-печения государственной безопасности и правопорядка с гражданским обществом;

повышению доверия граждан к право-охранительной и судебной системам Рос-сийской Федерации;

расширению международного сотруд-ничества в области государственной и общественной безопасности.

Вместе с тем указанные меры могут быть эффективно реализованы государ-ством только путем использования управ-ленческого инструментария, появившегося с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом



106

планировании в Российской Федерации» [5], определившего формы стратегическо-го планирования в области обеспечения национальной безопасности (целеполага-ние, прогнозирование, планирование и программирование) и их содержание.

Так, концептуальные теоретические осно-вы обеспечения национальной безопасности должны быть определены органами государ-ственной власти в рамках целеполагания – определения направлений, целей и приори-тетов обеспечения национальной безопас-ности, и прогнозирования – разработки науч-но обоснованных представлений об угрозах национальной безопасности.

В процессе целеполагания в сфере обеспечения национальной безопасности на начальном этапе должны проводиться научные и экспертные исследования в об-ласти права, политики, экономики, социо-логии, психологии и иных наук, направ-ленные: а) на определение основополага-ющих приоритетов, целей, задач и прин-ципов обеспечения национальной без-опасности; б) выявление на основе мони-торинга [6, с. 19–23] и систематизации су-ществующих рисков и угроз государствен-ной и общественной безопасности; в) изу-чение механизмов противоправного пове-дения; г) установление субъектного соста-ва органов государственной власти, осу-ществляющих деятельность по обеспече-нию национальной безопасности, и др.

В качестве одного из примеров такого вида работ следует привести представ-ленный Президенту РФ 19 февраля 2014 г. доклад «Россия на пути к современной динамичной и эффективной экономике», подготовленный учеными Российской ака-демии наук, в котором на основе анализа социально-экономических показателей сделаны хоть и небесспорные, но инте-ресные предложения по «деофшориза-ции» экономики, включающие меры по из-менению уголовного законодательства пу-тем «усиления ответственности за несо-блюдение налогового законодательства, включая увеличение штрафных санкций; увеличение срока давности по налоговым преступлениям до 10 лет» [7].

Необходимо отметить, что процесс це-леполагания в обязательном порядке должен быть ориентирован на обществен-ное мнение как проявление массового и группового сознания, сущность которого заключается в возможности населения и его отдельных групп выражать на основе

общепринятых в данном социуме право-вых и нравственных норм, общечеловече-ских и ментальных ценностей свою пози-цию по различным вопросам социальной жизни и оказывать влияние на ее разви-тие. Это делает общественное мнение специфическим социально-политическим институтом, посредством которого дается оценка социальной реальности. Его соци-альная значимость определяется тем, что оно предопределяет социальное поведе-ние людей, их отношение к официальным властям, политическим партиям, различ-ного рода общественным движениям и т.д., а также их отношения между собой. Из этого можно заключить, что обще-ственное мнение выступает действенным инструментом политического управления, используемым для социального одобре-ния, принятия и реализации важных поли-тических и иных решений [8, с. 10–11].

Следовательно, потенциал обществен-ного мнения как социально-политического института может и должен играть важней-шую роль в формировании вектора направленности государственной полити-ки в области обеспечения национальной безопасности.

В результате целеполагания на основе полученных научных результатов предпо-лагается разработка и принятие комплекса документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной без-опасности Российской Федерации, а имен-но: доктрин (например, Военная доктрина [9]), стратегий (например, Стратегия наци-ональной безопасности, Национальная стратегия противодействия коррупции [10], Стратегия экономической безопасности Российской Федерации [11]), концепций (например, Концепция общественной без-опасности в Российской Федерации [12], Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации [13]), ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию и др.

При этом следует отметить, что на настоящий момент назрела необходимость разработки и принятия еще одного важней-шего документа стратегического планиро-вания – Концепции уголовной политики.

1. В рамках прогнозирования, соглас-но статье 23 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ, также должны осуществляться исследования, направ-ленные: а) на оценку существующих и по-тенциальных рисков и угроз национальной



107

безопасности Российской Федерации; б) поэтапные прогнозные оценки вероятного состояния национальной безопасности Российской Федерации; в) выработку оп-тимального сценария преодоления рисков и угроз с учетом решения задач националь-ной безопасности Российской Федерации на основе материальных и процессуальных механизмов правовой и внеправовой охра-ны общественных отношений. Итогом про-гнозирования является подготовка Прави-тельством РФ важнейшего документа стра-тегического планирования – Стратегическо-го прогноза Российской Федерации.

Необходимо обратить особое внима-ние на важность прогнозирования послед-ствий правового регулирования. В связи с этим следует согласиться с позицией Д.А. Керимова, согласно которой «такой про-гноз может не только заранее показать обоснованность тех или иных законода-тельных актов или их обреченность на бездействие, но и предотвратить принятие правовых установлений, действия которых опасны для нормальной жизнедеятельно-сти общества и его членов» [14, с. 10].

При этом особое значение имеет прогно-зирование последствий изменения уголовно-го законодательства. Очевидно, что «приня-тию законодателем решения об установле-нии или исключении уголовно-правового за-прета должен предшествовать этап прогно-зирования последствий криминализации и декриминализации, пенализации и депена-лизации, то есть последствий целенаправ-ленного дифференцированного воздействия на преступность в рамках осуществляемой уголовной политики и связанных с организа-цией деятельности органов уголовной юсти-ции» [15, с. 26].

Достижение определенных в рамках целеполагания и прогнозирования целей и приоритетов обеспечения национальной безопасности Российской Федерации должно осуществляться в рамках плани-рования, заключающегося в разработке и реализации основных направлений дея-тельности Правительства РФ, планов дея-тельности федеральных органов исполни-тельной власти и иных планов в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, и программирова-ния, включающего разработку и реализа-цию государственных и муниципальных программ.

Данные формы стратегического плани-рования также реализуются посредством

разработки и принятия соответствующих документов стратегического планирова-ния, затрагивающих различные аспекты обеспечения национальной безопасности, к числу которых относятся: документы, за-крепляющие основные направления дея-тельности федеральных органов государ-ственной власти (например, Националь-ный план противодействия коррупции [16], Концепция долгосрочного социально-экономического развития [17], Концепция развития уголовно-исполнительной систе-мы [18] и др.); государственные програм-мы Российской Федерации («Обеспечение государственной безопасности» [19], «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» [20] и др.); планы деятельности федеральных орга-нов исполнительной власти, т.е. принятые во исполнение актов высшей юридической силы ведомственные и межведомствен-ные нормативные правовые акты, конкре-тизирующие и детализирующие основные направления и пути реализации мер по обеспечению национальной безопасности (например, документы Генеральной про-куратуры РФ, Следственного комитета РФ, МВД России, ФСБ России и др.).

При этом следует согласиться с мнени-ем, что документам стратегического пла-нирования, естественно, должны соответ-ствовать системы качественных и эффек-тивных законов и иных нормативных пра-вовых актов, разрабатываемых на основе новейших юридических (законодательных) технологий [21, с. 42–45].

Так, совершенствование правовых ос-нов обеспечения национальной безопас-ности в обязательном порядке должно осуществляться с учетом требований юридико-технического [22] и антикорруп-ционного характера [23; 24]. В частности, необходимо исключить: принятие норма-тивного правового акта за пределами ком-петенции органа, юридико-лингвистическую неопределенность, упо-требление неустоявшихся, двусмыслен-ных терминов и категорий оценочного ха-рактера, появление пробелов и коллизий правовых норм, установление необосно-ванно широких пределов усмотрения или возможности необоснованного примене-ния исключений из общих правил и др.

К числу приоритетных проблем законо-дательной регламентации деятельности государственных институтов в области



108

обеспечения национальной безопасности следует отнести следующие:

1. Совершенствование процессов кри-минализации / декриминализации и пена-лизации / депенализации (в том числе с учетом рассмотрения проблемы уголовной ответственности юридических лиц и про-блемы введения категории «уголовный проступок») вследствие установленного вектора по гуманизации и либерализации уголовной политики. При этом необходимо отметить безусловный приоритет матери-ального – уголовного права: вносимые в него изменения могут, как следствие, при-водить к соответствующим изменениям на процессуальном и исполнительном уров-нях, но никак не наоборот.

Также должна быть обеспечена четкая дифференциация законодательной регла-ментации административной и уголовной ответственности на основе персонифика-ции и индивидуализации мер принуждения и наказания.

Касаясь процедурных аспектов законо-дательного процесса, следует обратить внимание на то, что в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 13 июня 1996 г. № 64-ФЗ «О введении в действие Уголов-ного кодекса Российской Федерации» [25] проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Уголовный ко-декс РФ могут быть внесены в Государ-ственную Думу только при наличии офи-циальных отзывов Правительства РФ и Верховного Суда РФ. К тому же, учитывая, что согласно ст. 106 Конституции РФ обя-зательному рассмотрению в Совете Феде-рации подлежат принятые Государствен-ной Думой федеральные законы по вопро-сам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютно-го, кредитного, таможенного регулирова-ния и денежной эмиссии, законы об изме-нении уголовного законодательства в ча-сти регламентации ответственности за преступления, посягающие на отношения в указанных сферах, также следует рас-сматривать в Совете Федерации.

2. Участие гражданского общества в формировании законодательных актов и документов стратегического планирования в области обеспечения национальной без-опасности посредством обязательного общественного обсуждения проектов нор-мативных правовых актов и их антикор-рупционной экспертизы.

В связи с этим представляется актуаль-ным мнение председателя Конституцион-ного Суда РФ В.Д. Зорькина о том, что «развитие взаимодействия законодателя с гражданским обществом происходит путем регламентации лоббистской деятельности как инструмента влияния на законода-тельный процесс со стороны частных, кор-поративных и иных групповых интересов; организации общественных обсуждений законопроектов; более широкого исполь-зования парламентских и общественных слушаний и внимательного отношения к их резолюциям; содействия развитию инсти-тутов независимой общественной экспер-тизы законопроектов … и т.п.» [26].

3. Обеспечение стабильности законо-дательных основ национальной безопас-ности, так как «нестабильность законода-тельства… неизбежно ведет к нарушению его системности и подрывает ключевой принцип правовой определенности. Ко-нечно, в период кардинальных перемен исторического масштаба трудно обеспе-чить надлежащую стабильность правового регулирования. Тем не менее надо по возможности уходить от метода проб и ошибок, повышать научное обеспечение законотворчества … и т.д.» [26].

В заключение следует особо отметить обязательность деятельности органов госу-дарственной власти по мониторингу и кон-тролю реализации документов стратегиче-ского планирования в области обеспечения национальной безопасности, то есть дея-тельности по комплексной оценке хода и итогов реализации документов стратегиче-ского планирования, а также по оценке вза-имодействия органов государственной вла-сти в части реализации ими полномочий.

1. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // Собр. зак-ва РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. 2. Об утверждении Доктрины информаци-онной безопасности Российской Федера-ции [Электронный ресурс]: указ Президен-та РФ от 05 декабря 2016 г. № 646) // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 06 декабря 2016 г.). 3. При осуществлении статистического анализа использовались сборники стати-стической отчетности «Состояние пре-ступности в России» (за 2006–2016 годы). 4. Афанасьева О.Р., Гончарова М.В. Со-временные тенденции преступности на

http://www.pravo.gov.ru/



109

территории Российской Федерации // Вестник МГТА. 2016. № 2 (34). 5. О стратегическом планировании в Рос-сийской Федерации: федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 03 июля 2016 г.) // Собр. зак-ва РФ. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3378. 6. Афиногенов Д.А., Полякова Т.А. Роль мониторинга состояния национальной безопасности Российской Федерации в по-вышении эффективности государственно-го управления // Административное право и процесс. 2014. № 4. 7. Официальный интернет-сайт Президен-та РФ // URl: http://www.kremlin.ru/news/20291; офици-альный интернет-сайт РАН // URl: https://www.ras.ru/news/shownews.aspx?id=4f0a07fe-8853-4eda-9428-574f5fcf0654#content (дата обращения: 01 августа 2017 г.). 8. Гришанова С.В. Формирование и функ-ционирование общественного мнения в демократическом обществе: автореф. дис. … канд. полит. наук. - М.: Московский гос-ударственный областной университет, 2009. 9. Военная доктрина Российской Федера-ции: утв. Президентом РФ 25 декабря 2014 г. № Пр-2976) // Рос. газ. 2014. № 298. 10. О Национальной стратегии противо-действия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010– 2011 годы: указ Президента РФ от 13 апре-ля 2010 г. № 460 (ред. от 13 марта 2012 г. // Собр. зак-ва РФ. 2010. № 16. Ст. 1875. 11. О Стратегии экономической безопас-ности Российской Федерации на период до 2030 года: указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 // Собр. зак-ва РФ. 2017. № 20. Ст. 2902. 12. Концепция общественной безопасно-сти в Российской Федерации: утв. Прези-дентом РФ 14 ноября 2013 г. № Пр-2685 // Документ опубликован не был. 13. Концепция противодействия терро-ризму в Российской Федерации: утв. Пре-зидентом РФ 05 октября 2009 г. // Рос. газ. 2009. № 198. 14. Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). - М.: Аванта+, 2000. 15. Бородин С.В. Основные направления уголовной политики и формы их реализа-ции (организационный аспект) // Проблемы уголовной политики и уголовного права: межвуз. сб. науч. тр. - М., 1994. 16. О Национальном плане противодей-ствия коррупции на 2016–2017 годы: указ

Президента РФ от 01 апреля 2016 г. № 147 // Собр. зак-ва РФ. 2016. № 14. Ст. 1985 17. О Концепции долгосрочного социаль-но-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: рас-поряжение Правительства РФ от 17 нояб-ря 2008 г. № 1662-р (ред. от 10 февраля 2017 г.) // Собр. зак-ва РФ. 2008. № 47. Ст. 5489. 18. О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Феде-рации до 2020 года: распоряжение Прави-тельства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р (ред. от 23 сентября 2015 г.) // Собр. зак-ва РФ. 2010. № 43. Ст. 5544. 19. Об утверждении государственной про-граммы Российской Федерации «Обеспе-чение государственной безопасности»: распоряжение Правительства РФ от 04 февраля 2013 г. № 119-р // Собр. зак-ва РФ. 2013. № 6. Ст. 597. 20. Об утверждении государственной про-граммы Российской Федерации «Обеспе-чение общественного порядка и противо-действие преступности»: постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 345 (ред. от 31 марта 2017 г.) // Собр. зак-ва РФ. 2014. № 18 (часть IV). Ст. 2188. 21. Карташов В.Н. Законодательная стра-тегия в системе стратегий национального развития // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 7. 22. Методические рекомендации по юри-дико-техническому оформлению законо-проектов: направлены письмом Аппарата ГД ФС РФ от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490 // Документ опубликован не был. 23. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федераль-ный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (ред. от 21 октября 2013 г.) // Собр. зак-ва РФ. 2009. № 29. ст. 3609. 24. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постанов-ление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 (ред. от 10 июля 2017 г.) // Собр. зак-ва РФ. 2010. № 10. Ст. 1084. 25. О введении в действие Уголовного ко-декса Российской Федерации: федераль-ный закон от 13 июня 1996 г. № 64-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г.) // Собр. зак-ва РФ. 1996. № 25. Ст. 2955. 26. Зорькин В.Д. Конституция живет в за-конах. Резервы повышения качества рос-сийского законодательства // Рос. газ. 2014. № 288.



110

ПОЛУКАРОВ АЛЕКСАНДР ВИКТОРОВИЧ, судья Арбитражного суда г. Москвы, кандидат юридических наук POLUKAROV ALEXANDER VIKTOROVICH, judge of the Moscow Arbitration Court candidate of law sciences


АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ, ФУНКЦИОНИРУЮЩЕЙ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

ADMINISTRATIVE LEGAL REGULATION OF FIGHTING CORRUPTION IN THE SOCIAL SPHERE FUNCTIONING AT THE MUNICIPAL LEVEL

Аннотация. Проблема коррупции в социальной сфере приобрела в настоящее время глобальный

и системный характер. Коррупция представляет собой непосредственную угрозу безопасности, препятствует развитию нашей социальной политики, а также реализации гражданами своих конституционных прав в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения. В ста-тье отмечается, что существенную опасность для граждан представляет собой коррупции в социальной сфере. В этой связи в настоящее время необходимо унифицировать административ-но-правовые средства противодействия коррупции, которые могут быть реализованы как на фе-деральном, так и на местном уровне публичного управления социальной сферой.

Annotation. Тhe problem of corruption in the social sphere have now become global and systemic. Cor-ruption is a direct threat to the security, prevents the development of our social policy, as well as the imple-mentation of citizens ' constitutional rights in education, health, social security. The article notes that a sub-stantial danger to citizens is a corruption in the social sphere. In this regard, at present, it is necessary to unify the administrative legal means of corruption, which can be implemented at both the Federal and local level public administration social sphere.

Ключевые слова и словосочетания: управление, практика, социальная сфера, преступление, коррупция, возмещение вреда, здравоохранение, образование, имущество, муниципальная власть, муниципалитет.

Key words and word combinations: management, practice, social issues, crime, corruption, damages, health, education, property, the municipal authority, the municipality.

Проблема коррупции актуальна для всех компонентов системы публичного управления, но особую значимость она имеет на муниципальном уровне. Нужно отметить, что законодательство о проти-водействии коррупции до последнего вре-мени должным образом практически не затрагивало муниципальный уровень пуб-личного управления. Данное обстоятель-ство самым негативным образом отрази-лось на качестве организации и предо-ставления социальных услуг на муници-пальном уровне. Следует отметить, что гражданe наиболее часто контактируют именно с представителями муниципаль-

ной власти, а также должностными лицами муниципальных социальных учреждений и организаций. В этой связи недопустимо исключать из системы административно-правового воздействия социальную сферу, функционирующую на муниципальном уровне публичного управления. Именно от эффективности работы социальной сфе-ры соответствующего уровня публичного управления зависит качество жизни мно-гих людей.

Следует отметить, что муниципальная система публичного управления до не-давнего времени функционировала без должной защиты от коррупции, что самым




111

негативным образом отразилось на работе целого ряда ее сегментов, а также защите и охране социальных прав и свобод граж-дан, проживающих на территории соответ-ствующего муниципального образования. Так, до недавнего времени глава муници-пального образования не был обязан вы-полнять целый ряд обязанностей, связан-ных с противодействием коррупции. Как отмечают И.А. Дамм и О.В. Роньжина, «…нормативное закрепление порядка ис-полнения обязанности по сообщению о конфликте интересов высшими должност-ными лицами муниципальных районов и городских округов отсутствует. Должност-ное лицо, подлежащее уведомлению, сро-ки, форма, а также процедура и результа-ты рассмотрения уведомления не регла-ментированы. При этом нужно сказать, что невыполнение обозначенной обязанности является основанием для отставки долж-ностного лица муниципального района и городского округа» [1, с. 11].

Однако ситуация несколько изменилась в связи с принятием Федерального закона от 3 апреля 2017 г. «О внесении измене-ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершен-ствования государственной политики в об-ласти противодействия коррупции»[2].

Так, согласно обозначенному закону глава муниципального образования дол-жен соблюдать ограничения, запреты, ис-полнять обязанности, которые вытекают из закона о противодействии коррупции. Кроме того, контракт с главой местной ад-министрации может быть расторгнут в су-дебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с несо-блюдением ограничений, запретов, неис-полнением обязанностей, которые уста-новлены Федеральным законом от 25 де-кабря 2008 г. «О противодействии корруп-ции» [3].

Также Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. «О внесении изменений в отдель-ные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области про-тиводействия коррупции» определил, что граждане, претендующие на замещение должности главы местной администрации по контракту, а также лицо, замещающее указанную должность, обязаны представ-лять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имуще-

ственного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обяза-тельствах имущественного характера сво-их супруг (супругов) и несовершеннолет-них детей высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что отсутствие в законодатель-стве обозначенных предписаний суще-ственно снижало эффективность действия законодательства о противодействии кор-рупции на муниципальном уровне публич-ного управления.

Нужно отметить, что в целях противо-действия коррупции Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» установил для лиц, замещаю-щих должности государственной и муни-ципальной службы, ряд запретов и обя-занностей.

Можно говорить о выстроенной системе антикоррупционных стандартов служебно-го поведения, в одинаковой степени обя-зательных как для государственных, так и для муниципальных служащих. Обозна-ченная совокупность правовых средств должна способствовать формированию обеспеченности противодействия корруп-ции во всей системе публичного управле-ния. Однако необходимо еще много сде-лать для того, чтобы созданный комплекс правовых средств достиг своего результа-та, а уровень коррупции вообще и имею-щей место в социальной сфере в частно-сти начал снижаться. Пока же уровень коррупции на муниципальном уровне пуб-личного управления достаточно высок, что отражается на качестве работы социаль-ной сферы. Нужно отметить, что правовое регулирование противодействия корруп-ции сосредотачивалось преимущество на федеральном уровне публичного управ-ления, при этом оно далеко не всегда учи-тывало специфику различных сфер госу-дарственного управления. Различные направления государственного управле-ния отличаются между собой не только объектом воздействия, но особенностями социальных связей, которые внутри них складываются. В этой связи децентрали-зованные сферы государственного управ-ления требуют особого внимания и нуж-даются в создании специальных правовых средств противодействия коррупции внут-ри них. Социальная сфера является высо-ко децентрализованным объектом право-вого воздействия. Исходя из этого, на му-ниципальном уровне ее функционирова-



112

ния необходимо создание, а также право-вое и организационное обеспечение про-тиводействия коррупции.

Важность противодействия коррупции на муниципальном уровне функциониро-вания социальной сферы обусловлено многими обстоятельствами. Во-первых, на муниципальном уровне функционирует достаточно много учреждений и организа-ций социальной направленности, во-вторых, вопросы правового регулирования противодействия коррупции на муници-пальном уровне публичного управления решены далеко не в полном объеме. Все эти и ряд других обстоятельств обуслав-ливают объективную необходимость рас-смотрения проблем административно-правового регулирования противодей-ствия коррупции на муниципальном уровне функционирования социальной сферы. Направлений противодействия коррупции на муниципальном уровне пуб-личного управления достаточно много. В частности, А.В. Быков говорит, что «… среди приоритетных направлений проти-водействия преступлениям коррупционной направленности в сфере местного само-управления признаются: совершенствова-ние нормативно-правовой базы в сфере противодействия коррупции; проведение с привлечением представителей различных научных школ комплексной антикоррупци-онной экспертизы нормативных правовых актов; законодательная регламентация мер противодействия коррупционному лоббизму, связанному с продвижением ин-тересов социальной группы или индивида в муниципальных органах в целях приня-тия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения; регламентация деятельности органов муниципального финансового кон-троля по приостановлению осуществления закупки товаров, работ, услуг для обеспе-чения муниципальных нужд до устранения нарушения или пробелов законодатель-ства России и иных нормативных право-вых актов о контрактной системе закупок» [4, с. 21].

Таким образом, А.В. Быков отдает должное административно-правовым средствам противодействия коррупцион-ной деликтности, что, на наш взгляд, сле-дует поддержать. В свою очередь, А.В. Воробьева рассматривает уголовно-правовые меры борьбы с преступлениями коррупционной направленности против ин-

тересов службы в органах местного само-управления в широком смысле, в связи с чем понимает под ними не только уголов-ное наказание и иные меры уголовно-правового характера, но и совершенство-вание уголовно-правовых запретов, а так-же организационно-профилактических мер антикоррупционного воздействия феде-рального, регионального и муниципально-го уровней в целях их предупреждения» [5, с. 7]. Таким образом, уголовно-правовые средства противодействия коррупции ор-ганически дополняются предписаниями административно-правового характера. Такой подход вполне обоснован, связано это с тем, что нормами и средствами толь-ко одной отрасли права проблему корруп-ции, имеющую место в социальной сфере, решить практически невозможно.

В этой связи административно-правовые средства противодействия кор-рупции на муниципальном уровне публич-ного управления социальной сферой должны быть надлежащим образом обес-печены. На наш взгляд, основная про-блема низовой коррупции состоит в ее максимально корпоративном характере, исторически сложившейся на конкретной административно-территориальной еди-нице. Конституционная независимость си-стемы органов местного самоуправления от государственных органов власти внесла свой вклад в развитие коррупционных от-ношений на местном уровне, в наиболее латентный характер коррупционных пре-ступлений и административных правона-рушений, совершаемых на муниципальном уровне должностными лицами муници-пальной службы.

На муниципальном уровне публичного управления социальной сферой могут со-вершаться различные коррупционные правонарушения, в частности касающиеся невыполнения обязанностей о предостав-лении информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской деятель-ности и фармацевтической деятельности (ст. 6.29 КоАП России); нарушение требо-ваний к ведению образовательной дея-тельности и организации образовательно-го процесса (ст. 19.30 КоАП России).

В деле противодействия коррупции на муниципальном уровне публичного управления социальной сферой весьма значима роль административно-правовых средств. Важно также отметить, что на местном уровне число злоупотреблений



113

должностными полномочиями и превыше-ний должностных полномочий совершает-ся значительно больше, чем на регио-нальном и федеральном уровне государ-ственной власти, в силу отсутствия долж-ного контроля и надзора за работой раз-личных органов местного самоуправления. Подчеркнем, что составы вышеуказанных противоправных деяний при отсутствии общественно опасных последствий, по-влекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организа-ций, либо охраняемых законом интересов общества и государства, не влекут для нарушителей уголовной ответственности.

В научной литературе предлагается в качестве административно-правового средства противодействия коррупции как можно чаще при наличии к тому оснований применять такой вид административного наказания, как дисквалификация. В част-ности, Н.В. Макарейко также отмечает, что «…требуется усилить ответственность за данные правонарушения, в том числе расширив практику применения таких ад-министративных наказаний, как дисквали-фикация и административное приостанов-ление деятельности» [6, с. 145].

Общественная опасность нормативных правовых предписаний, которые позво-ляют совершать коррупционные правона-рушения, состоит в том, что эти нормы дают возможность существовать корруп-ционному поведению, которое без приме-нения соответствующих административно-правовых средств противодействия созда-ет благоприятные условия для соверше-ния данных правонарушений. В настоящее время на муниципальном уровне функци-онирования социальной сферы высок риск коррупции в таких ее сегментах, как: здра-воохранение, образование, социальная защита. Коррупция в социальной сфере, функционирующей на муниципальном уровне, приобрела характер обычного яв-ления. В ряде случае муниципальные слу-жащие считают себя независимыми от государственной власти, а также непод-контрольными ей в сфере осуществления своих полномочий, которыми при опреде-ленных обстоятельствах можно злоупо-треблять, превышать, нарушать правила, требования, не исполнять функциональ-ные обязанности, оставаясь при этом без-наказанными.

Одним из субъектов коррупционного правонарушения, которое совершается на

муниципальном уровне публичного управ-ления, является муниципальный слу-жащий. Данный субъект обладает власт-ными полномочиями, осуществляет орга-низационно-распорядительные и админи-стративно-хозяйственные функции на местном уровне. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в по-рядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с феде-ральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за де-нежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, ис-полняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов мест-ного самоуправления, избирательных ко-миссий муниципальных образований не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Таким образом, технические специа-листы не подпадают под категорию специ-ального субъекта коррупционных правона-рушений, что уже само по себе создает условия для их совершения и участия в тех или иных коррупционных отношениях. Особенность муниципального служащего как специального субъекта коррупционных правонарушений является то, что оплата его труда осуществляется из средств му-ниципального бюджета. Местный бюджет, как известно, должен распределяться только на местные цели и задачи, исполь-зование его на решение задач и функций федерального и регионального уровня бу-дет означать не что иное, как коррупцион-ное преступление или административное правонарушение в виде нецелевого рас-ходования или использования бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ, ст. 15.14 КоАП России). А вот расходование этих средств на решение корпоративных или личных проблем (денежное содержание муници-пальных служащих, командировочные расходы, оплата банкетов и корпоративов, подарки наиболее отличившимся сотруд-никам по итогам квартала, полугодия, года и т.д.) является уже целевым, направлен-ным на местные нужды. Поэтому неудиви-тельно, что расходы на образование, здравоохранение, социальную защиту из средств местных бюджетов не достаточны.



114

Недостаточно эффективен контроль за целевым расходованием денежных средств, что, как уже отмечалось, обу-словлено независимостью от государ-ственной власти и самостоятельностью в пределах своей территории местной ад-министрации. Современные формы кор-рупционных правонарушений на муници-пальном уровне функционирования соци-альной сферы взаимосвязаны и взаимоза-висимы между собою, зачастую одно кор-рупционное деяния порождает другое, ли-бо создает определенные условия для со-вершения других коррупционных правона-рушений.

Таким образом, на муниципальном уровне речь может идти о системе корруп-ционных правонарушений, включающей сочетание разнообразных форм корруп-ции. Особенно опасен данный механизм именно для функционирования социаль-ной сферы, поскольку он посягает на наиболее охраняемые и защищаемые гос-ударством нематериальные блага и гаран-тированные Конституцией Российской Фе-дерации социальные права человека и гражданина. В этой связи необходим ком-плекс административно-управленческих средств, которые могли бы быть реализо-ваны в органах местного самоуправления различной организационной формы.

Икрянникова А.С. вполне обоснованно, на наш взгляд, выделяет так называемые организационно-управленческие меры предупреждения коррупционных правона-рушений. К ним она относит: «…прямое указание в законодательстве о противо-действии коррупции (ч. 2 ст. 11 Федераль-ного закона от 25 декабря 2008 г. «О про-тиводействии коррупции» [7]) на возмож-ность письменного уведомления служа-щим о возникшем конфликте интересов непосредственного начальника, предста-вителя нанимателя, комиссии по урегули-рованию конфликта интересов либо вы-шестоящего органа; уточнение и конкрети-зация (в виде исчерпывающего перечня) в законодательстве о противодействии кор-рупции, о государственной и муниципаль-ной службе способов предотвращения или урегулирования конфликта интересов; внесение изменений в законодательство о государственной и муниципальной службе, позволяющих государственному или му-ниципальному служащим представлять письменное обоснование неправомерно-сти данного ему поручения не только ру-

ководителю, давшему такое поручение, но и вышестоящему руководителю либо в вышестоящий орган; внесение в уставные и иные документы, регламентирующие полномочия руководителей органов госу-дарственной власти, местного самоуправ-ления, коммерческих и иных организаций, а также в документы, регламентирующие порядок формирования резерва управ-ленческих кадров, нормы, запрещающей назначение на руководящие должности лиц, уже совершавших коррупционные правонарушения, склонных к коррупцион-ному поведению (на основе результатов обязательного тестирования, проверки на полиграфе); включение в законодатель-ство о государственной и муниципальной службе конкретных перечней обстоятель-ств, усиливающих степень вины при со-вершении коррупционного дисциплинарно-го проступка, и указание в этих перечнях на такое обстоятельство, как совершение коррупционного дисциплинарного проступ-ка совместно с другими лицами» [8, с. 21].

Одним из действенных администра-тивно-правовых средств противодействия коррупции в системе муниципальной службы является урегулирование кон-фликта интересов, которое предусмотрено ст. 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Рос-сийской Федерации» [9]. В ней дается чет-кое определение конфликта интересов и личной заинтересованности муниципаль-ного служащего. На наш взгляд, для адми-нистративного права такие понятия очень важны, поскольку именно конфликт инте-ресов является причиной, мотивом, а его неурегулированность - условием совер-шения муниципальными служащими большинства коррупционных администра-тивных правонарушений и преступлений. В этой связи представляется необходи-мым проанализировать нормативную сущность данных явлений с точки зрения административно-правового регулирова-ния. Следует отметить, что комиссии по разрешению конфликта интересов сфор-мированы далеко не во всех муниципаль-ных образованиях. Наиболее системно работа комиссий по разрешению конфлик-та интересов налажена в Республике Та-тарстан, где в органах местного само-управления создано 72 комиссии, в 2016 году ими было выявлено 262 нарушения законодательства о противодействии кор-рупции [10, с. 16].



115

Субъективная сторона коррупционных правонарушений, совершенных в резуль-тате неурегулированного конфликта инте-ресов, представляет собой умышленную форму вины в виде прямого (для фор-мальных составов) или косвенного (для материальных составов) умысла. Так, зло-употребление должностными полномочи-ями, превышение должностных полномо-чий должностными лицами муниципальной службы происходит зачастую в силу кон-фликта интересов, по мотиву личной (пря-мой или косвенной) заинтересованности муниципального служащего, которая по-влияла на объективное исполнение муни-ципальным служащим своих должностных обязанностей. Как правило, вышеуказан-ные противоправные деяния совершаются в совокупности с получением муниципаль-ным служащим взятки. Совершенно оче-видно, что личная заинтересованность выступает и здесь мотивом преступления, предусмотренного статьей 290 УК России (получение взятки), ведь речь идет о полу-чении муниципальным служащим за зло-употребление должностными полномочи-ями доходов в виде материальной выгоды, поэтому, действуя в интересах (нередко незаконных) взяткодателя, муниципаль-ный служащий может совершить сразу не-сколько коррупционных преступлений. Не-урегулированный конфликт интересов на муниципальной службе может привести и к совершению сотрудниками органов мест-ного самоуправления и таких коррупцион-ных преступлений, как присвоение полно-мочий должностного лица (ст. 288 УК Рос-сии), незаконное участие в предпринима-тельской деятельности (ст. 289 УК Рос-сии), посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК России), служебный подлог (ст. 292 УК России).

Во всех этих преступлениях мотивом может служить корыстная или иная личная заинтересованность субъекта, заключаю-щаяся в возможности получения муници-пальным служащим незаконных доходов в виде материальной выгоды, то есть неуре-гулированность конфликта интересов со-здает все необходимые условия для со-вершения коррупционных правонаруше-ний.

В этой связи при определении меры юридической ответственности необходи-мо учитывать конфликт интересов на му-ниципальной службе как отягчающее вину обстоятельство. Федеральный закон от 2

марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» [11] предусмат-ривает в п. 2.3 ст. 14.1 предписание о том, что непринятие муниципальным служа-щим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов яв-ляется правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы. В данном случае речь идет о дисциплинарной ответствен-ности. Кроме того, данный Закон возлагает такую ответственность и на руководите-лей, которым муниципальные служащие подчинены. Такие предписания закона имеют важное значение для противодей-ствия коррупции на муниципальном уровне функционирования социальной сферы.

В частности, в части 3 статьи 14.1. Фе-дерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» [12] определено, что представитель нанимате-ля (работодатель), которому стало извест-но о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять ме-ры по предотвращению или урегулирова-нию конфликта интересов вплоть до от-странения этого муниципального служа-щего от замещаемой должности муници-пальной службы на период урегулирова-ния конфликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все вре-мя отстранения от замещаемой должности муниципальной службы. Непринятие же представителем нанимателя, руководите-лем этих мер по предотвращению или уре-гулированию конфликта интересов явля-ется правонарушением, влекущим уволь-нение его самого с муниципальной служ-бы. В медицинской и фармацевтической деятельности невыполнение обязанностей о представлении информации о конфликте интересов является уже административ-ным правонарушением и влечет админи-стративную ответственность в соответ-ствии со ст. 6.29 КоАП России. Админи-стративная ответственность применяется к правонарушителю наряду с мерами дис-циплинарной ответственности.

В законодательстве предусмотрена от-ветственность для всех субъектов, кото-рые находятся на муниципальной службе. Ответственность установлена за неприня-тие мер по предотвращению или урегули-



116

рованию конфликта интересов, который имеет широкое распространение в таких сегментах социальной сферы, как образо-вание, здравоохранение, социальная за-щита и др.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Феде-рации» [13] в качестве вопросов местного значения в границах поселений, городских округов, муниципальных районов называет осуществление мер по противодействию коррупции (п. 38 ст. 14, п. 33 ст. 15, п. 42 ст. 16). Вместе с тем механизм реализа-ции обозначенных мер противодействия коррупции в социальной сфере осложня-ется еще и тем, что для ряда граждан бы-товая коррупция воспринимается как нор-мальное явление их жизни. В этой связи граждане, которые проживают на террито-рии соответствующих муниципальных об-разований втягиваются в различные кор-рупционные отношения без риска быть привлеченными к юридической ответ-ственности.

В связи с тем, что в соответствии со ст. 20 Федерального закона «О местном са-моуправлении» органы местного само-управления могут осуществлять отдель-ные государственные полномочия, то формы коррупционных правонарушений в этой части схожи с указанными нами фор-мами коррупции, имеющими место в иных сегментах публичного управления. Осо-бенность статуса муниципальных служа-щих как субъектов коррупционных право-нарушений обусловлена их непосред-ственной близостью к проблемам населе-ния муниципального образования, с пред-ставителями которого они вступают в кор-рупционные отношения, нарушая права и законные интересы других граждан. В со-циальной сфере на муниципальном уровне особую распространенность полу-чили акты так называемой бытовой кор-рупции, выгодные обеим сторонам кор-рупционной сделки, которые носят систе-матический и максимально скрытый харак-тер. Субъекты коррупционных правонару-шений в сфере здравоохранения, соци-альной защиты в силу небольшой площа-ди муниципального образования, как пра-вило, давно знают друг друга и считают коррупцию наиболее эффективным спосо-бом решения любых проблем.

Рассматривая правовую характеристи-ку коррупционной деликтности в сфере

местного самоуправления, Г.М. Аглямова делает, на наш взгляд, ряд правильных выводов, с которыми следует согласиться. В частности, эти выводы важны и для рас-крытия содержания и повышения эффек-тивности административно-правового ре-гулирования противодействия коррупции на муниципальном уровне функциониро-вания социальной сферы. Так, обозначен-ный автор указывает, что «гуманизм, пат-риотизм, сохранение национального бо-гатства, милосердие, доброта, честность и стремление к справедливости – вот что должно быть в основе идеологии государ-ства в борьбе с коррупционной деликтно-стью в сфере местного самоуправления. Искоренить коррупционную деликтность в органах местного самоуправления невоз-можно, возможно только снизить ее уро-вень. Коррупционную преступность в сфе-ре местного самоуправления нельзя пре-дупредить только законодательными ме-рами, т.е. необходимо, прежде всего, больше внимания уделить идеолого-воспитательным, морально-этическим ме-рам; предупреждение коррупционной пре-ступности в сфере местного самоуправле-ния должно быть комплексным и постоян-ным, и в этом должны участвовать все си-лы власти и общества» [14, с. 26].

В завершение необходимо отметить, что административно-правовая обеспе-ченность противодействия коррупции на муниципальном уровне функционирования социальной сферы является приоритет-ным направлением государственной поли-тики противодействия коррупции. На во-просах противодействия коррупции в му-ниципальных социальных учреждениях и организациях должно быть сосредоточено внимание как федеральных, так и регио-нальных властей. Одной из проблем в де-ле правовой и организационной обеспе-ченности противодействия коррупции на муниципальном уровне функционирования социальной сферы является децентрали-зованный характер правового регулирова-ния соответствующих отношений. В этой связи целесообразным было бы принятие на федеральном уровне программы про-тиводействия коррупции в системе мест-ного самоуправления, в которой необхо-димо закрепить наиболее приоритетные сферы соответствующего воздействия. Такой подход позволит реализовать уни-версальные средства противодействия коррупции на муниципальном уровне пуб-



117

личного управления, а также сформиро-вать специальные средства противодействия коррупции, которые учитывали бы особенности муниципального управления, организационную форму органов местного самоуправления, а также специфику муниципальной службы.

1. Дамм И.А., Роньжина О.В. Актуальные

проблемы выполнения главой муниципального района и городского округа обязанности по уведомлению о возникновении конфликта интересов // Административное и муниципальное право. 2017. № 3.

2. Собр. зак-ва РФ. 2017. № 15 (часть I).

Ст. 2139.

3. Собр. зак-ва РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст.

6228.

4. Быков А.В. Коррупционная

преступность в системе органов местного самоуправления: автореф дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2016.

5. Воробьев А.В. Уголовно-правовые

меры борьбы с преступлениями коррупционной направленности против интересов службы в органах местного самоуправления: автореф дис. … канд. юрид. наук. - Калининград, 2017.

6. Макарейко Н.В. Административная

ответственность за коррупционные правонарушения // Государство и бизнес против коррупции. – Н. Новгород, 2012.

7. Собр. зак-ва РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст.

6228.

8. Икрянникова А.С. Соучастие в

коррупционном преступлении: опыт криминологического исследования: автореф дис. … канд. юрид. наук. – Краснодар, 2016.

9. Собр. зак-ва РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

10. Сводный отчет о состоянии коррупции

и реализации мер антикоррупционной политики в Республике Татарстан в 2016 г. – Казань, 2017.

11. Собр. зак-ва РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

12. Собр. зак-ва РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст.

6228.

13. Собр. зак-ва РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

14. Аглямова Г.М. Криминологическая

характеристика коррупционной преступности в сфере местного самоуправления и ее предупреждение:

автореф дис. … канд. юрид. наук. – Казань, 2016.



118

МАЦКЕВИЧ РОСТИСЛАВ СЕРГЕЕВИЧ, начальник центра организационного обеспечения научной деятельности ФГКУ «ВНИИ МВД России», кандидат экономических наук, доцент, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации MATSKEVICH ROSTISLAV SERGEEVICH, honored law enforcement officer of the Russian Federation, master of science in economics, associate professor national research institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation, head of the research organization department


СИСТЕМНЫЕ КОРРУПЦИОННЫЕ УГРОЗЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА

SYSTEMIC CORRUPTION RELATED THREATS TO NATIONAL SECURITY DEVELOPMENT

Аннотация. Рассмотрены криминально-коррупционные угрозы реализации социально-

экономических реформ в России, определена их природа и условия возникновения. Подробно рас-крыто содержание и описаны модели коррупционных проявлений в сферах государственного управления бюджетными средствами, финансово-хозяйственной деятельности и иных, в том числе при организации и осуществлении госзакупок.

Статья представляет интерес для научных работников, профессорско-преподавательского состава, адъюнктов и докторантов, осуществляющих свою деятельность в сфере научного со-провождения деятельности органов внутренних дел при обеспечении экономической безопасно-сти государства, а также для слушателей профильных вузов.

Annotation. The article addresses criminal corruption related threats to the implementation of socio-economic reforms in Russia; the nature of these threats and conditions of their occurrence are determined. The author discloses the contents and describes the models of corruption in the sphere of state budget management, financial and other activities, including the organization and implementation of state pro-curement. The article is of interest for researchers, professors, post-graduate and doctoral students carrying out their activity in the area of scientific support forlaw enforcement units maintaining state economic secu-rity as well as for students of specialized universities.

Ключевые слова и словосочетания: экономика, экономическая безопасность, правоохрани-тельная деятельность, угрозы экономической безопасности, бюджетные средства, теневая эко-номика, государственное управление, системная коррупция.

Key words and word combinatios: economy, economic security, law enforcement activity, threats to the economic security, budget funds, shadow economy, public administration, systemic corruption.

На современном этапе развития нацио-

нальной экономики наиболее криминали-зированной сферой, оказывающей нега-тивное влияние на эффективность реали-зации социально-экономических реформ, является государственное производство и управление бюджетными средствами.

Рассматривая влияние теневой эконо-мики на государственную и политическую власть, необходимо отметить, что нега-тивной тенденцией стало формирование

теневого политического рынка, включаю-щего в себя лоббирование и коррупцию.

По мнению специалистов, ущерб от коррупции в России достигает 37 млрд долларов США. По той же оценке, к сумме любого заключенного контракта приходит-ся добавлять от 30% до 50% от оценочной стоимости на взятку чиновникам, отвеча-ющим за оформление необходимых доку-ментов. По данным проведенных незави-симых исследований, постоянно берут взятки не менее 70% муниципальных слу-



119

жащих, 80% судей и сотрудников ГИБДД, 40 – 45% врачей, 60% преподавателей ву-зов. По данным же официальной статисти-ки, в России ежегодного выявляется не более 15 тыс. фактов взяточничества и коммерческого подкупа, а до суда доходит лишь около 2 000 уголовных дел [1].

При этом коррупцию как теневое явле-ние можно разделить на ряд областей, каждая последующая из которых входит, образуя своего рода цепь, в состав предыдущей и является результатом ее функционирования и развития [2].

Одну цепь образует кадровая корруп-ция, которая основана на взаимосвязи двух субъектов – лица, обладающего пра-вом назначения на должность, либо воз-можностью оказать влияние на результаты выборов, и лица, заинтересованного в по-лучении этой должности. Среди основных отрицательных последствий кадровой коррупции – некомпетентность чиновни-ков, неэффективность работы, снижение авторитета государственной власти. Име-ется ряд общих проблем и вариантов их решений для всех видов кадровой корруп-ции. Однако существуют специфичные проблемы, наличие которых определяет необходимость отдельного анализа кад-ровой коррупции в различных отраслях власти: исполнительной (система назна-чений на должность), представительной (система выборов) и судебной. Отдельные исследователи выделяют еще одну со-ставляющую власти, так называемую кон-трольную [3].

Анализ проблем кадровой коррупции в исполнительной власти связан, прежде всего, с выявлением наиболее коррупци-онно привлекательных должностей, отно-сящихся в первую очередь к экономиче-ской деятельности и перераспределению финансовых потоков (это все распоряди-тели бюджетов и их помощники, лица, ко-торые формируют предложения по фи-нансам, лица, которые осуществляют кон-троль финансовых потоков).

Другую коррупционно опасную группу государственных служащих образуют ли-ца, обладающие контрольно-надзорными и разрешительными полномочиями, включая лицензирование и иные виды разрешений. К потенциально коррупцион-ной относится также работа по аттестации персонала и кадровая работа.

Еще одна группа – это управление имуществом, оказание государственных услуг.

К потенциально коррупционным отно-сятся любые должности правоохранитель-ных органов, в полномочия которых входит возможность возбудить уголовное дело. При этом необходимо отметить, что вы-шеприведенный перечень не является ис-черпывающим, а лишь демонстрирует коррупциогенную составляющую государ-ственной службы.

Одной из наиболее привлекательных отраслей с точки зрения коррупциогенно-сти, по оценкам экспертов, является су-дебная система. Здесь коррупционной привлекательностью обладает практиче-ски любая должность, различны лишь объем полномочий и соответственно мас-штабы коррупциоемкости. Коррупции в су-дебной системе во многом способствует, в частности, несовершенство института назначения судей и отсутствие действен-ного контроля за механизмом их назначе-ния.

Другую цепь образует так называемая экономическая коррупция - торговля кор-рупционными услугами, в рамках которой основная доля злоупотреблений связана с использованием полномочий в области контроля и распределения финансовых потоков. Подобный вид коррупции назы-вают также «коррупционными услугами» в широком смысле [4]. В этой цепочке про-исходит своеобразная «продажа» властно-го ресурса либо использование властного ресурса в целях освоения иных государ-ственных ресурсов. Рассматриваемый вид коррупции приводит к подрыву конку-ренции, затормаживанию дальнейшего развития рыночных отношений, возраста-нию издержек бизнеса, снижению инве-стиционных рейтингов и т.п. Именно в этой связке можно рассматривать коррупцию в частном секторе, т.е. во взаимосвязи «бизнес-бизнес».

Следующую цепь коррупционных отно-шений образует связка «бизнес – власть», которая отличается от остальных тем, что в ней лишь один субъект, который являет-ся носителем как коррупционного интере-са, так и соответствующих властных пол-номочий. Такая связь основывается на конфликте интересов: личных и государ-ственных.

Сращивание бизнеса и власти также можно рассматривать и как особую форму



120

экономической коррупции, но в связи с тем, что существует достаточное количе-ство отличий в субъектном составе, в ин-тересе или умысле и, главным образом, в способах противодействия, то этот вид целесообразно выделять в отдельный блок.

Относительно самостоятельную об-ласть коррупционных отношений в силу своей специфики – ненаблюдаемости об-разует теневая экономика.

Теневая экономика и коррупция неот-делимы. Между этими двумя явлениями объективно существуют неразрывные дву-сторонние связи: коррупция является своеобразной системой обеспечения без-опасности и устойчивости функционирова-ния теневого сектора экономики; в свою очередь, теневой сектор экономики нахо-дится вне поля правовой защиты и явля-ется благодатной почвой для разрастания коррупции. Теневая экономика является питательной средой для коррупционной деятельности, являясь ее финансово-экономической основой и создавая при этом спрос на данный вид услуг. Кроме того, коррупционные отношения, в силу своей латентной сущности, сами по себе являются частью теневой экономики. С другой стороны, фактор наличия коррум-пированных чиновников и так называемых «административных барьеров» заставляет бизнес уходить в тень. В связи с этим про-тиводействие коррупции не будет продук-тивным без органической взаимосвязи с противодействием теневой экономике.

В сфере противодействия криминаль-ным отношениям, образующим связку «коррупция – теневая экономика», можно выделить две основные проблемы, требу-ющие безотлагательного принятия мер на государственном уровне.

Первая проблема связана с так назы-ваемыми «коррупционными услугами» в широком смысле, то есть, когда предмет коррупционной деятельности совпадает с предметом теневой экономической дея-тельности, а материальный эффект от коррупционной деятельности является ча-стью теневого дохода.

Вторая проблема связана с коррупцией в области макроэкономических финансо-вых решений, стимулирующих и предпола-гающих развитие теневой экономики. Речь идет о денежной, финансовой и налоговой политике, которая ведет к масштабному уклонению от налогов, к неоправданным

административным барьерам, заставляю-щим бизнес уходить «в тень». Отсутствие сбалансированной денежно-кредитной по-литики ведет к росту наличного денежного оборота как основы теневой экономиче-ской деятельности и снижению потенциа-ла безналичных расчетов.

Финансовая система государства фак-тически «настроена» на осуществление вывода денежных средств из легального оборота, нецелевое расходование бюд-жетных средств. Одним из существенных элементов, обеспечивающих возможность сокрытия и дальнейшего нецелевого рас-ходования бюджетных средств, является, прежде всего, действующая система госу-дарственных закупок. Значительный кор-рупционный потенциал этого направления государственной деятельности обуслов-лен, в частности, наличием возможности осуществления неформальных предвари-тельных договоренностей между государ-ственным заказчиком и конкретным испол-нителем, с которым путем манипулирова-ния процедурой проведения конкурса мо-жет заключаться договор. Это образует в бюджетной сфере определенную систему «теневых процессов», под которыми, в рамках настоящей статьи, понимается со-вокупность процедур финансово-хозяйственной деятельности, сокрытых от государственного контроля и направлен-ных на незаконный вывод денежных средств из легального экономического процесса и бюджетного финансирования [2].

Анализируя всю цепь коррупционных операций, поддающихся внешнему кон-тролю: от размещения информации о про-ведении конкурсных торгов до реализации итогов конкурсов, – можно выделить ос-новные механизмы реализации и обеспе-чения бесперебойного осуществления ука-занных теневых процессов. В частности, заключение государственных контрактов с заранее определенным кругом лиц, фор-мирование завышенной и нецелесообраз-ной структуры себестоимости приобрета-емых товаров, работ и услуг, инвестиро-вание и субсидирование организаций, не способных и не имеющих цели в целевом освоении бюджетных средств, установле-ние коррумпированных связей в право-охранительных и контролирующих органах с целью обеспечения безопасности тене-вой составляющей бюджетного процесса.



121

В результате формируется и постепен-но расширяется круг компаний, которые, наладив отношения с организаторами кон-курсов, не заинтересованы в изменении ситуации и участии в конкурсах новых участников.

В определенной мере такие действия могут объясняться тем, что все участники рассматриваемых коррупционных отноше-ний имеют большие вложения в соответ-ствующий бизнес. Только получая заказы, они могут обеспечивать существование такого бизнеса, а потеря заказов грозит им катастрофой. Таким хозяйствующим субъ-ектам безразлично, соблюдается ли зако-нодательство при проведении конкурсов или нет. От определенной безысходности они готовы идти на любые нарушения действующего законодательства и проти-воправные действия, лишь бы какая-то доля заказов гарантированно им достава-лась и обеспечивала их существование. И этим пользуются недобросовестные орга-низаторы конкурсов. Указывая в конкурс-ной документации цену, практически ли-шающую предприятия возможности полу-чить прибыль, недобросовестные органи-заторы с уверенностью могут привлечь к участию в конкурсе заплатившее им «дру-жественное» предприятие, которое этот конкурс и выиграет. При этом вопрос о ка-честве работ такого предприятия не будет актуальным, что, в конечном итоге и поз-воляет исполнителю, реализующему за-каз, получать какую-то прибыль.

В том случае если бы конкурс выиграло предприятие, не из круга «избранных», во-прос о качестве работ мог бы стать гла-венствующим, а технические требования и условия госзаказчика были бы сформули-рованы таким образом, что исполнитель не сможет им соответствовать. Также не исключается возможность того, что при работе «дружественного» предприятия возникнет необходимость проведения до-полнительных работ, которые при форми-ровании условий конкурса не могли быть учтены, но которые неразрывно связаны с производимыми работами и, конечно же, должны быть оплачены.

Кроме того, формальное соблюдение большей части требований законодатель-ства в отношении процедуры проведения конкурсных торгов не обеспечивает бес-пристрастность оценок конкурсных комис-сий. В сохранении такого положения заин-тересованы не только организаторы тор-

гов, но и часть их участников. В связи с этим в настоящее время требуется моди-фикация существующих правил организа-ции и проведения конкурсных торгов, а также повышение правовой культуры участников конкурсов.

Законодательство, регулирующее про-ведение конкурсных торгов, нельзя при-знать полностью исключающим коррупци-онные «лазейки».

Однако для борьбы с коррупцией недо-статочно одного принятия закона. Важна еще и правоприменительная практика. Важно, чтобы лицо, пострадавшее от кор-рупции, имело реальную возможность за-щиты своих прав, чтобы ему было бы куда обратиться за справедливым разрешени-ем конфликтной ситуации, не попав из од-них коррупционных сетей в другие. Каза-лось бы, все просто: если твои интересы нарушены – обратись в суд, если в отно-шении тебя совершено преступление (например, имеет место вымогательство взятки) – обратись в правоохранительные органы. Однако большая часть населения в благополучное и справедливое разре-шение поданных жалоб не верит, полагая, что и в правоохранительных органах, и в судах коррупция еще окончательно не ис-треблена. А вот в то, что после таких об-ращений за защитой своих прав могут возникнуть проблемы при участии в по-следующих конкурсах – верят. И убедить их в обратном сможет только надлежащая правоприменительная практика и жесткая регламентация действий организаторов торгов.

В противном случае каждое пострадав-шее от коррупции лицо сочтет за благо ни-куда не обращаться и ни на что не жало-ваться, из опасений пострадать больше прежнего. Это порождает уступки корруп-ционерам, а совершенные уступки влекут за собой еще большие уступки, безнака-занность и еще большую алчность вымо-гателей. И так продолжается до тех пор, пока размер требуемых взяток не лишит предпринимателя всех преференций и экономических выгод от дачи взятки (зако-ны рынка здесь тоже работают). Описан-ную модель коррупционных проявлений можно назвать классической – в ней пред-полагается, что существует понуждение ущемленной в правах стороны к даче взятки и ее бессильное нежелание давать взятку [2].



122

Другой механизм, внешне схожий с первым, реализуется тогда, когда имеются и иные мотивы осуществления тех же кор-рупционных деяний – со случаями, когда во взятке заинтересованы обе стороны – и дающая, и получающая. В результате об-разуется некий коррупционный сговор, ко-гда в ущерб интересам государства и об-щества и фактически за их счет взяткода-тель и взяткополучатель решают вопросы на взаимовыгодных условиях и заинтере-сованы в продлении сложившихся корруп-ционных отношений.

Такое может происходить, когда взятко-датель (участник конкурса) заранее невы-соко оценивает свои шансы на победу, ко-гда он знает, что не является лучшим и не сможет противостоять соперникам в рав-ной борьбе. Зачастую такое происходит из-за правовой безграмотности участников конкурсов. Также случается, что это обу-словлено беспокойством обнаружения несоответствия фактического состояния организации тем документам, которые представлены на конкурс, т.е. тем, что один подлог влечет за собой другой, го-раздо больший, чем первый. Имеют место и случаи, когда в конкурсах участвуют дружественные организаторам, иначе го-воря, подставные участники, победа кото-рых заранее предопределена.

Все изложенное выше способствует привыканию общества к коррупционным проявлениям, к восприятию коррупции как естественного, неустранимого зла, с кото-рым проще сотрудничать, нежели бороть-ся. К тому же, при невысоких доходах большей части населения и недостаточ-ном платежеспособном спросе борьба за выигрыш в конкурсе зачастую становится одной из форм борьбы за выживание на рынке.

Действительно, небольшие фирмы и предприниматели, не обладающие доста-точной клиентской базой, в данных усло-виях поставлены перед выбором: либо да-вать взятки и продолжать существование в качестве субъекта предпринимательства, либо не давать взяток и закрыть предпри-ятие. Однако получение взяток в обмен на привилегии и обеспечение возможности получения государственного заказа не яв-ляются основным источником поступления бюджетных средств в теневой сектор. Та-кую возможность обеспечивает система-тическое завышение себестоимости това-ров, работ и услуг, поставляемых в рамках

выполнения государственных заказов. В результате завышения расходов по госу-дарственному контракту образуются не-учтенные денежные средства, которые впоследствии делятся между заказчиком и исполнителем. При этом наибольший ущерб наносит так называемый долевой фактор, т.е. из легального денежного обо-рота выводится не какая-то конкретная сумма, а процент от всех перечисленных в рамках государственного контракта де-нежных средств. Таким образом, заинте-ресованность исполнителя и заказчика не ограничивается получением и выполнени-ем заказа, а включает в себя и увеличение объемов выполняемой работы или по-ставляемой продукции, поскольку это обеспечит рост размеров бюджетного фи-нансирования.

В результате коррупционный механизм начинает функционировать не в ходе за-ключения государственных контрактов, а еще на стадии планирования и формиро-вания сметы предлагаемого проекта. В итоге, в подготавливаемых документах со-держатся «лишние» услуги и продукция, завышаются объемы работ, приписывают-ся излишние операции. Это зачастую обу-словливает отрицательную рентабель-ность государственных проектов. Более того, к излишним расходам необходимо добавить и искусственное завышение се-бестоимости выполняемых работ и по-ставляемой продукции. Этот фактор и обусловливает низкую эффективность ре-ализации большинства государственных программ и социальных проектов, а на бюджет ложится колоссальная нагрузка, поскольку возникает вынужденная необ-ходимость учитывать так называемую кор-рупционную надбавку к стоимости госу-дарственного контракта.

В настоящее время коррупция достигла того уровня, когда интересы коррупционе-ров препятствуют реализации интересов крупного бизнеса в регионах и ставят под угрозу срыва реализацию социальных проектов государства. Происходит дефор-мация механизма конкуренции, так как да-ча взятки обеспечивает предоставление неконкурентных преимуществ. Это подры-вает рыночные отношения как таковые, создает новые, коррупционные монополии (часто связанные с организованной пре-ступностью), снижает эффективность эко-номики в целом. Коррупция лишает госу-дарство возможности обеспечивать со-



123

блюдение честных правил рыночной игры, что дискредитирует и саму идею рынка, и авторитет государства. Практически сло-жилась ситуация, когда коррупция стала важнейшим тормозом формирования ци-вилизованных рыночных отношений, со-здания новых предприятий, экономическо-го роста. В результате увеличивается со-циальная напряженность, так как корруп-ционный механизм увеличивает издержки субъектов экономики, что перекладывает-ся на потребителей через повышение цен и тарифов.

Посредством функционирования ука-занных выше теневых процессов обеспе-чивается постоянный вывод бюджетных денежных средств из легального оборота и их перевод в теневую экономику. Но в отличие от классического понимания ис-точников вливания денег в теневой сектор, согласно которому это средства, образо-ванные за счет уклонения от уплаты нало-гов или ведения предпринимательской де-ятельности без государственной регистра-ции, коррупционный механизм обеспечи-вает не поступление, а именно финанси-рование теневой составляющей нацио-нальной экономики. Причем финансиро-вание осуществляется за счет бюджетных средств. В результате складывается пара-доксальная ситуация, в теневую экономику денежный капитал поступает как в случае неуплаты налогов и в результате их пере-числения налогоплательщиком в бюджет. А приоритетные национальные проекты, имеющие значительный объем государ-ственного финансирования, становятся, фактически, неиссякаемым источником, обеспечивающим прирост теневого капи-тала. Именно это и обусловливает отсут-ствие прогресса в сфере борьбы как с те-невой экономикой, так и с коррупционной составляющей.

В качестве ключевого фактора, позво-ляющего функционировать теневому сек-тору в государственной финансовой си-стеме в сфере реализации важнейших со-циально-экономических проектов, легко адаптироваться к изменяющимся услови-ям, выступает коррупция как системная угроза, во взаимосвязи с системой тене-вых расчетов, сформировавшейся на ос-нове легальной системы денежного обра-щения и, прежде всего, наличного денеж-ного обращения [2].

Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208 [5], в числе основных вызовов и угроз экономической безопасности госу-дарства также определяет высокий уро-

вень криминализации и коррупции в эко-номической сфере и сохранение значи-тельной доли теневой экономики. Именно поэтому на борьбе с данными негативны-ми явлениями и должны быть сосредото-чены основные усилия подразделений экономической безопасности и противо-действия коррупции органов внутренних дел Российской Федерации.

1. Аналитический отчет о состоянии пре-ступности в Российской Федерации за ян-варь-декабрь 2015 г. // URL: https://мвд.рф/reports/item/7087734/

2. Мацкевич Р.С., Анищенко В.Н., Ани-щенко Е.В. Научное обеспечение право-охранительной деятельности в сфере эко-номики: экономико-правовой аспект: моно-графия. - М.: ВНИИ МВД России, 2014. –

3. Глинкина С.П. К вопросу о выборе стратегии экономических реформ и харак-тере российской коррупции // Теневая эко-номика и политическая коррупция в обще-ствах переходного типа (афро-азиатские страны и Россия). - М., 2008. Вып. 1.

4. Портес А. Неформальная экономика и ее парадоксы / пер. М.С. Добряковой // Экономическая социология. 2003. Т. 4. № 5 // URL: www.ecsos.msses.ru

5. ГАРАНТ.РУ: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71572608/#ixzz4oamTSrt9

http://www.ecsos.msses.ru/

http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71572608/#ixzz4oamTSrt9

http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71572608/#ixzz4oamTSrt9



124

МАРИНА МАРИНА ПЕТРОВНА, инспектор ОБ ДПС ГИБДД УМВД России по Брянской области, адъюнкт ВИПК МВД России MARINA MARINA PETROVNA, inspector of traffic police of the traffic police of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the Bryansk region, adjunct Advanced Training Institute of the MIA of Russia

К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОМ ИСПОЛНЕНИИ РЕШЕНИЙ

ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ

TO THE QUESTION OF EFFECTIVE ENFORCEMENT OF DECISIONS ON AFFAIRS ABOUT

ADMINISTRATIVE OFFENSES IN THE FIELD OF ROAD TRAFFICKING

Аннотация. В настоящей статье рассматриваются виды наказаний, предусмотренные за

правонарушения в области дорожного движения, и особенности исполнения некоторых их них. Как одна из форм государственного воздействия на данную проблему рассмотрено применение мер административно-юрисдикционного воздействия к участникам дорожного движения. Исполнение решений по делам об административных правонарушениях рассматривается в статье как само-стоятельная стадия единого административно-юрисдикционного производства. Автором ста-тьи сделан вывод о том, что в настоящее время наблюдается рост выявленных администра-тивных правонарушений в области безопасности дорожного движения за счет увеличения доли выявленных правонарушений приборами автоматической фиксации.

Annotation. In this article, the types of punishments provided for offenses in the field of road traffic and the specifics of the execution of some of them are considered. As one of the forms of state influence on this problem, the application of measures of administrative-jurisdictional impact to road users is considered. Im-plementation of decisions on cases of administrative violations in the article is considered as an independent stage of a single administrative-jurisdictional production. The author of the article concludes that currently there is an increase in the identified administrative offenses in the field of road safety, by increasing the per-centage of detected offenses with automatic fixation devices

Ключевые слова и словосочетания: административное правонарушение, административное наказание, исполнение решений по делам об административных правонарушениях, безопасность дорожного движения, стадии административного производства.

Key words and word combinations: administrative offense, administrative punishment, enforcement of decisions on cases of administrative violations, road safety, administrative proceedings.

Дорожно-транспортные происшествия наносят колоссальный материальный и моральный ущерб гражданам всех без ис-ключения мировых государств. По экспертным оценкам Организации Объединённых Наций, ежегодно аварии на дорогах влекут за собой гибель более 1,24 млн и приводят к травмам и инвалидности порядка 50 млн человек. Экономические потери составляют 1,850 млрд долл.

Только в 2016 году в дорожно-транспортных происшествиях на террито-рии Российской Федерации погибло 20 308 и ранено 221 140 человек [1], и за каждой приведенной цифрой стоят искалеченные судьбы людей.

Одна из форм государственного воз-действия на данную проблему – примене-ние мер административно-



125

юрисдикционного воздействия к участни-кам дорожного движения.

Для того чтобы обозначенные меры да-вали положительный результат, необхо-димо, чтобы каждое начатое администра-тивное производство доходило до своего логичного завершения, а именно до выне-сения решения о прекращении производ-ства или привлечения к административной ответственности, а каждое такое решение должно быть соответствующим образом исполнено. Если принятое решение по де-лу об административном правонарушении не будет исполнено, то в любом случае коэффициент полезного действия сил, за-траченных на таких стадиях производства по делу об административном правонару-шении, как возбуждение и рассмотрение дела, обжалование принятого решения [14, 15], будет равен нулю.

Так, подразделениями Госавтоинспек-ции в 2014 году было выявлено 72,2 млн правонарушений, из которых 40,5 млн за-фиксировано приборами автоматической фиксации правонарушений, в 2015 году - 81,8 млн правонарушений (50,3 млн за-фиксировано приборами автоматической фиксации правонарушений), а в 2016 году - 90,3 млн правонарушений (60,9 млн за-фиксировано приборами автоматической фиксации) [1].

Таким образом, наблюдается поступа-тельный рост выявленных администра-тивных правонарушений в этой области, в большей степени за счет увеличения доли выявленных правонарушений приборами автоматической фиксации.

Анализируя представленные данные, представляется целесообразным обра-титься к статистическим сведениям Феде-ральной службы судебных приставов Рос-сии (далее – ФССП), так как, по данным руководителя ФССП России (до 2017 года) Артура Парфенчикова, «штрафы ГИБДД составляют около 80 процентов от общего количества постановлений, находящихся на принудительном исполнении ФССП России» [2].

Например, в 2014 году на принудитель-ное исполнение в ФССП России от Госав-тоинспекции поступило 14,8 млн докумен-тов, из которых 9,7 млн было исполнено, что позволило взыскать в бюджет Россий-ской Федерации около 7,2 млрд руб. [3], в 2015 году на принудительное исполнение поступило 17,3 млн таких материалов (в том числе 925 тыс. оплаченных штрафов), из которых 12,5 млн исполнено, что поз-волило взыскать в бюджет Российской Федерации около 9,9 млрд рублей [3]. В 2016 году - 24,8 млн таких документов (в том числе 1,3 млн оплаченных), из кото-рых 17,4 млн исполнено, в бюджет госу-

дарства взыскано около 12,6 млрд рублей [4]. Приведенные данные являются логи-ческим продолжением сведений Госавто-инспекции об увеличении количества ад-министративных материалов и отражают повышение слаженности действий этих двух служб. Также можно сделать вывод, что подавляющее большинство наказаний, применяемых за нарушения в области до-рожного движения, составляют админи-стративные штрафы.

Считаем необходимым определить по-нятие исполнения решений по делам об административных правонарушениях как стадии административного производства. В административной науке широко рас-пространено мнение, что исполнение ре-шений по делу об административном пра-вонарушении представляет собой фи-нальную стадию производства по делу [5]. Например, А.П. Шергин считает, что ис-полнение постановлений по делам об ад-министративных правонарушениях явля-ется стадией административно-юрисдикционного процесса [6, с. 90]. Вме-сте с тем встречаются и противоположные точки зрения. Так, например, по мнению Н.Н. Цуканова, «…обоснованность выде-ления четвертой стадии производства по делам об административных правонару-шениях вызывает серьезные сомнения» [7, с. 225]. В основу его выводов положено то, что само по себе исполнение решений по делу об административном правонару-шении не нашло себе места в разделе 4 «Производство по делам об администра-тивных правонарушениях» Кодекса об административных правонарушениях Рос-сийской Федерации (далее – КоАП РФ). В статье 31.10 КоАП РФ имеется формули-ровка «производство по исполнению по-становления о назначении администра-тивного наказания» и ряд других аргумен-тов, что свидетельствует о необходимости рассмотрения исполнений решений по де-лам об административных правонаруше-ниях как самостоятельного производства. Мы придерживаемся общепринятой точки зрения [5], потому что нельзя ограничить производство по делу об административ-ном правонарушении вступлением в за-конную силу итогового решения, так как после него законодательством предусмот-рено еще несколько возможных вариантов развития событий [9; 10, с. 106-109], и на данном этапе без исполнения принятых решений по делу невозможно говорить о достижении целей производства по делу об административном правонарушении в целом и об административной ответствен-ности в частности [8, с. 16-19]. Следова-тельно, считаем необходимым рассматри-вать исполнение решений по делам об

ДТП от 12.05.2017,

автодорога «Обход г. Брянска»



126

административных правонарушениях как самостоятельную стадию единого админи-стративно-юрисдикционного производства.

Стадию исполнения решений по делам об административных правонарушениях, в зависимости от вида принятого решения, в соответствии со статьей 29.9 КоАП РФ, по нашему мнению, следуют разделить на два блока:

исполнение решения (постановления) о прекращении производства по делу об административном правонарушении;

исполнение решения (постановления) о назначении конкретного вида наказания. Данный блок, как представляется, может помочь раскрыть специфику исполнения решений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.

Рассмотрим предметно исполнение решений, обозначенных в первом блоке. В соответствии с ч. 2 ст. 31.3 КоАП РФ об-ращение решения по делу к исполнению возлагается на конкретное должностное лицо, формирующее итоговое решение, которое требует исполнения. Особенность исполнения постановления о прекращении производства заключается в том, что если по ходу производства принимались какие-то обеспечительные меры, то необходимо принятие решения по некоторым из них. В соответствии с положениями ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ в итоговом решении по делу должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, а также арестован-ных вещах и транспортных средствах. Та-ким образом, может сложиться ситуация, когда одно должностное лицо принимает решение о применении конкретной обес-печительной меры, а другое должно будет впоследствии принять решение о даль-нейшей судьбе такой обеспечительной меры.

Решение данного вопроса находит свое отражение в ч. 5 ст. 31.3 КоАП РФ, в соот-ветствии с которой, если решением по де-лу отменены меры обеспечения, то долж-ностному лицу, принявшему решение о применении такой меры, направляются копии постановления, в которых указыва-ется, в какой части постановление по делу подлежит исполнению соответствующим должностным лицом. Отметим, что в настоящее время процедура по возврату изъятых или арестованных вещей в КоАП РФ никак не регламентирована.

Рассматривая второй блок, необходи-мо, определив санкции административных правонарушений, предусмотренные гла-вой 12 КоАП РФ и регламентирующие нарушения в области дорожного движе-ния, выделить перечень наказаний, кото-рый законодатель счел возможным к при-

менению для охраны соответствующих общественных отношений. Анализ главы 12 КоАП РФ позволил выделить следую-щие виды наказаний:

предупреждение; административный штраф; лишение права управления; конфискация орудия совершения или

предмета административного правонару-шения;

административный арест; обязательные работы. Если рассматривать Госавтоинспекцию

МВД России как главного правопримени-теля главы 12 КоАП РФ, то следует отме-тить, что приходится сталкиваться и с та-ким видом наказания, как дисквалифика-ция (ч. 28 ст. 19.5 КоАП РФ). Таким обра-зом, из одиннадцати возможных видов наказаний, предусмотренных ст. 3.2 КоАП РФ в области дорожного движения, могут назначаться, а следовательно, и испол-няться шесть обозначенных выше видов наказаний.

Как мы уже отметили, такой вид наказа-ния, как дисквалификация, не предусмот-ренный главой 12, но предусмотренный ч. 28 ст. 19.5 КоАП РФ и главой 19 КоАП РФ, регламентирующей правонарушения про-тив порядка управления, в полной мере затрагивает общественные отношения в области обеспечения безопасности до-рожного движения. Диспозиция данной статьи заключается в повторном невы-полнении в установленный срок законного предписания (представления) органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный надзор в области обеспечения безопасности до-рожного движения об устранении наруше-ний законодательства. Заметим, что поря-док исполнения решений о назначении административных наказаний закреплен в главе 32 КоАП РФ.

Все вышеуказанные административные наказания имеют свои содержательные и процессуальные особенности.

Особенностью исполнения решения о назначении предупреждения является то, что исполняется оно самим субъектом ад-министративной юрисдикции путем вруче-ния или направления его копии в соответ-ствии со ст. 29.11 КоАП РФ.

Исполнение постановления о наложе-нии административного штрафа, наиболее часто применяемого вида наказания, назначаемого за нарушения в области до-рожного движения, может состоять из не-скольких процедур, в зависимости от дей-ствий лица, в отношении которого вынесе-но соответствующее решение:

consultantplus://offline/ref=12248655C22D418B66C32235EA3AD3C557736D4098B94B6ED2FE0D5B0314FDF56A39AC25EB8CA8FCp4E7M



127

- добровольная уплата штрафа в уста-новленный срок (ч.1–1.2 и 3 ст. 32.2 КоАП РФ).

- принудительное взыскание штрафа (ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ).

Подробней хотелось бы остановиться на добровольной уплате административ-ного штрафа и существующей системе по-ощрения правомерного поведения в этой части. В этом случае действия соответ-ствующего субъекта юрисдикции будут за-ключаться в обеспечении надлежащего уведомления нарушителя о принятом ре-шении (назначение административного наказания в виде штрафа). Стоит обратить внимание, что с 1 января 2017 г. появи-лась возможность уплаты половины адми-нистративного штрафа за отдельные со-ставы правонарушений в течение 20 дней после вынесения постановления (ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП РФ), что, несомненно, является прогрессивной мерой, направленной на стимулирование добровольного исполне-ния решений по делам об административ-ных правонарушениях, позволяющего снять определенную нагрузку с админи-стративных органов и поощрить право-мерное поведение. Так, только за 2016 год сотрудниками Госавтоинспекции вынесено 87,1 млн постановлений о назначении ад-министративного наказания в виде штра-фа, из них 85,6 млн могли быть уплачены в размере 50%. Всего уплачено со скидкой 41,4 млн, что составляет 67,5% от общего количества уплаченных административных штрафов в размере 61,3 млн [11].

Рассмотрев позитивное стимулирова-ние нарушителей к добровольной оплате административного штрафа, представля-ется целесообразным рассмотреть другую сторону, а именно – принуждение к добро-вольному исполнению. В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации нахо-дится на рассмотрении законопроект «О проекте федерального закона № 1050356-6 «О внесении изменений в Кодекс Рос-сийской Федерации об административных правонарушениях» [12], который преду-сматривает введение новой меры обеспе-чения производства по делу об админи-стративном правонарушении в виде залога за задержание транспортного средства. Данный проект был разработан во испол-нение пункта 23 Плана мероприятий, направленных на снижение смертности населения от дорожно-транспортных про-исшествий, утвержденного Председате-лем Правительства Российской Федера-ции Д.А. Медведевым 4 августа 2015 г. № 5063п-П9.

Содержание предлагаемой новой меры обеспечения производства по делу об ад-

министративном правонарушении заклю-чается в том, что задержанные транспорт-ные средства в рамках производства по делам об административных правонару-шениях, предусмотренного ч. 1 ст. 12.8, ч. 1 ст. 12.26, ч. 3 ст. 12.27 КоАП РФ, будут возвращаться собственникам только после внесения соответствующих денежных средств (размер максимального штрафа по рассматриваемой статье) в органы внутренних дел в качестве залога. В соот-ветствии с пояснительной запиской залог будет применяться в день обращения ли-ца, в отношении которого ведется произ-водство по делу об административном правонарушении, к должностному лицу ор-гана внутренних дел (полиции), уполномо-ченному применить эту меру обеспечения производства по делу об административ-ном правонарушении, при условии внесе-ния суммы залога на счет, указанный в протоколе о задержании транспортного средства» [12].

Существующий механизм задержания транспортного средства направлен на пресечение административного правона-рушения и не обеспечивает дальнейшее производство по делу об административ-ном правонарушении, в том числе и по-следующее обеспечение исполнения ре-шения по делу. Одновременно транспорт-ное средство, которым управлял водитель в состоянии опьянения, может быть пере-дано другому водителю в соответствии со ст. 27.13 КоАП РФ, который в дальнейшем вновь может передать управление нетрез-вому водителю. Нередки случаи, когда не-трезвые водители садятся в таком же со-стоянии на следующий день за руль транспортного средства [13]. Реализация вышеперечисленных проектов, как пред-ставляется, безусловно, окажет профилак-тическое воздействие на лиц, имеющих склонность к вождению транспортных средств в состоянии опьянения, а также позволит обеспечить создание условий для недопущения уклонения от выполне-ния правонарушителем обязанности по уплате административного штрафа.

В заключение полагаем возможным, что решение вопросов исполнения постанов-лений по делам об административных правонарушениях является комплексной задачей и не может решаться только на заключительной стадии производства по делу. Меры, направленные на обеспече-ние последующего исполнения админи-стративного наказания, должны приме-няться и на всех предшествующих стади-

consultantplus://offline/ref=12248655C22D418B66C32235EA3AD3C557736D4098B94B6ED2FE0D5B0314FDF56A39AC22EB87pAE8M

consultantplus://offline/ref=12248655C22D418B66C32235EA3AD3C557736D4098B94B6ED2FE0D5B0314FDF56A39AC22EB87pAE8M



128

ях. А государство – в лице законодателя – должно принять комплекс мер, направлен-ных на стимулирование добровольного исполнения наказания (в виде штрафа), ограничение возможности правонаруши-теля совершать юридически значимые действия при наличии неоплаченных штрафов.

1. Официальный сайт Госавтоинспекции МВД России // http://www.gibdd.ru (дата об-ращения: 11 июля 2017 г.). 2. Официальный сайт Госавтоинспекции МВД России // http://www.gibdd.ru/news/federal/2176512/?sphrase_id=12012686 (дата обращения: 11 июля 2017 г.). 3. Доклад о результатах деятельности Федеральной службы судебных приставов в 2015 году // URL: http://www.fssprus.ru (дата обращения: 11 июля 2017 г.). 4. Итоговый доклад о результатах дея-тельности Федеральной службы судебных приставов в 2016 году // URL: http://www.fssprus.ru (дата обращения: 11 июля 2017 г.). 5. Бахрах Д.Н. Советское законодатель-ство об административной ответственно-сти. - Пермь, 1969. - С. 313; Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный про-цесс: монография. - М.: ВНИИ МВД Рос-сии, 2003. - С. 243; Масленников М.Я. По-рядок применения административных взысканий. М.: БЕК, 1988. - С. 67. 6. Шергин А.П. Административная юрис-дикция. - М.: Юрид. лит., 1979. 7. Цуканов Н.Н. О границах производ-ства по делам об административных пра-вонарушениях // Перспективы оптимиза-ции административного процесса: матери-алы междунар. науч.-практ. конф. - М.: ВНИИ МВД России, 2011. 8. Антонов С.Н., Баканов К.С. О некото-рых подходах к определению вида и раз-меров административного наказания // Наука и практика. 2016. № 1 (66). 9. Быков А.И., Сальников С.П. Вопросы исполнения административных наказаний за нарушения в области дорожного дви-

жения, назначенных иностранным гражда-нам и лицам без гражданства, и пути их решения // Административное право и процесс. 2015. № 5. 10. Гордеева А.Д. Некоторые аспекты взаимного признания решений по делам о нарушениях правил дорожного движения на примере Европейского союза // Управ-ление деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения (состо-яние, проблемы, пути совершенствова-ния), 2017. 11. Официальный сайт Госавтоинспекции МВД России // http://www.gibdd.ru/news/federal/2971952 (дата обращения: 11 июля 2017 г.). 12. О внесении изменений в Кодекс Рос-сийской Федерации об административных правонарушениях (в части введения меры обеспечения производства по делу об ад-министративном правонарушении в виде залога за задержанное транспортное средство): распоряжение Правительства РФ от 16 апреля 2016 г. № 680-р (ред. от 03 мая 2017 г.). 13. Выявление и доказывание сотрудни-ками Госавтоинспекции фактов управле-ния транспортными средствами водителя-ми, находящимися в состоянии опьянения: метод. рекомендации / О.М. Порташников [и др.]. – М.: изд-во ООО «ТР-принт», 2016. 14. Салищева Н.Г., Якимов А.Ю. Структу-ра производства по делам об администра-тивных правонарушениях (стадии возбуж-дения дела и рассмотрения дела) // Адми-нистративное право и процесс. 2016. № 5. 15. Салищева Н.Г., Якимов А.Ю. Структу-ра производства по делам об администра-тивных правонарушениях (стадии пере-смотра дела и исполнения решения по де-лу // Административное право и процесс. 2016. № 6. 16. Дресвянникова Е.А. Вопросы обеспе-чения исполнения постановлений по де-лам об административных правонаруше-ниях в области дорожного движения // Ад-министративное и муниципальное право. 2015. № 7.



129

ТУЛЬСКАЯ ЕЛЕНА АНАТОЛЬЕВНА, преподаватель-методист организационно-методической группы центра подготовки сотрудников органов внутренних дел для участия в миротворческих миссиях ВИПК МВД России, адъюнкт ВИПК МВД России TULSKAYA ELENA ANATOLIEVNA, prepodavatel'-metodist instructor-methodologist of the Police peacekeeping training centre of the All-Russian institute of advanced training of the Minis-try of Interior of Russian Federation, adjunct Advanced Training Institute of the MIA of Russia


ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДИСЦИПЛИНЫ И ЗАКОННОСТИ

В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ

THE LEGAL BASIS OF DISCIPLINE AND THE RULE OF LAW IN THE SYSTEM OF THE MIA OF RUSSIA

Аннотация. Статья посвящена рассмотрению проблемы обеспечения дисциплины и законно-

сти в системе МВД России. Автором обосновывается тот факт, что на эффективность обеспе-чения дисциплинарной практики в сфере внутренних дел оказывает качество законодательно за-крепленных принципов ее обеспечения. В статье на основе проведенного исследования предлагается усовершенствовать механизм реализации некоторых из принципов дисциплинарной практики.

Annotation. The subject of the article is devoted to consideration of problems of discipline and the rule of law in the system of the MIA of Russia. Set the problem due to legal and organizational problems that take place to ensure disciplinary practices. The relevance of this issue adds the fact that the rule of law and discipline in the sphere of internal Affairs depends on the quality of police work. The author substantiates the fact that the efficiency with which disciplinary practices in the sphere of internal Affairs provides quality legislated principles it. On the basis of the study the article proposes to improve the mechanism of imple-menting some of the principles of disciplinary practices.

Ключевые слова и словосочетания: дисциплина, практика, принцип, полиция, законность, пра-вопорядок, обеспечение, практика, кадры, сотрудники.

Key words and word combinations: discipline, practice, principle, police, law, law, provision, practice, personnel, employees.

Вопросы дисциплины и законности в

сфере внутренних дел имеют ключевое значение, так как без должной дисциплины в органах внутренних дел будет просто невозможно осуществлять задачи по обеспечению правопорядка и защите прав и свобод граждан. В этой связи вопросы, связанные с обеспечением дисциплины, проходят через все составляющие меха-низма прохождения службы в органах внутренних дел. Дисциплинарная практи-ка, реализуемая в системе МВД России, позволяет осуществлять различные пра-вовые и организационные мероприятия, связанные с укреплением законности и дисциплины в сфере внутренних дел. Дис-

циплина – категория достаточно содержа-тельная, включающая различные компо-ненты, обусловленные ее институцио-нальной и функциональной сущностью. Однако применительно к теме обозначен-ной проблемы нас интересует, прежде всего, правовой аспект, поскольку он са-мым непосредственным образом связан с правовым регулированием дисциплинар-ной практики в органах внутренних дел.

Дисциплинарная практика в сфере внутренних дел является объектом регу-лирования различных отраслей права, но наиболее содержательно данные отноше-ния регламентируются нормами админи-стративного права. Обусловлено это




130

предметом данной отрасли права, а также тем, что нормы административного права закрепляют как стимулирующие, так и охранительные аспекты, связанные с ре-гулированием служебных отношений, складывающихся в процессе прохождения службы в органах внутренних дел.

Исходя из вышеизложенного, проблемы правового регулирования дисциплинарной практики в сфере внутренних дел имеют важное практическое и социальное значе-ние. От качества правового регулирования отношений, связанных с обеспечением дисциплинарной практики, зависит эффек-тивность служебной деятельности сотруд-ников органов внутренних дел. Обратим внимание, что нормы, определяющие от-ношения, связанные с регулированием дисциплинарной практики, реализуются во внутриорганизационном аспекте админи-стративной деятельности, а поэтому их реализация практически не видна для обычных граждан. Тем не менее качество регулирования дисциплинарных отноше-ний прямо отражается на самых разнооб-разных аспектах служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. Надлежащим образом отрегулированная и организованная дисциплинарная практика позволяет сделать служебные отношения в сфере внутренних дел максимально ста-бильными и предсказуемыми. Именно из данного посыла необходимо исходить, определяя правовое содержание дисци-плинарной практики в сфере внутренних дел.

Таким образом, представляется воз-можным отметить, что дисциплинарная практика как элемент службы в органах внутренних дел не может существовать вне правового воздействия, в этой связи есть основания рассмотреть ее правовую регламентацию.

Как следует из Федерального закона от 30 ноября 2011 г. «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законо-дательные акты Российской Федерации» [1], регулирование правоотношений, свя-занных со службой в органах внутренних дел, осуществляется в соответствии: с Конституцией Российской Федерации; Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. «О полиции» [2]; Федеральным за-коном от 19 июля 2011 г. «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутрен-них дел Российской Федерации и внесе-

нии изменений в отдельные законода-тельные акты Российской Федерации» [3] и др. Кроме того, отношения, связанные со службой в органах внутренних дел, регла-ментируются нормативными правовыми актами Президента Российской Федера-ции; нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; нормативными правовыми актами феде-рального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Обозначенный пе-речень нормативных правовых актов поз-воляет сделать вывод о том, что в насто-ящее время сформировалась содержа-тельная иерархическая система норма-тивных правовых актов, регламентирую-щих служебные отношения в органах внутренних дел, ряд предписаний соответ-ствующих документов самым непосред-ственным образом касается регулирова-ния отношений, связанных с дисциплинар-ной практикой в органах внутренних дел.

Правовое регулирование дисциплинар-ной практики в органах внутренних дел осуществляется на основании Конститу-ции Российской Федерации. Обусловлено это тем, что Конституция в своем содер-жании определяет, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Россий-ской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федера-ции, не должны противоречить Конститу-ции Российской Федерации (ст. 15). Кон-ституция закрепляет доктринальные по-ложения, касающиеся выстраивания си-стемы нормативно-правового регулирова-ния самых разнообразных отношений, в том числе и связанных с правовым регу-лированием дисциплинарной практики в сфере внутренних дел.

Глобализация экономического и право-вого пространства, а также различные ин-теграционные процессы вызвали объек-тивную необходимость закрепления на уровне Конституции России положения о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и междуна-родные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Федеральный закон от 30 нояб-ря 2011 г. «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» [4] также за-



131

крепляет, что если международным дого-вором Российской Федерации, ратифици-рованным в порядке, установленном зако-нодательством, установлены иные прави-ла, чем те, которые предусмотрены насто-ящим Федеральным законом, применяют-ся правила международного договора Российской Федерации (ст. 3 п. 3).

Нормы международного права устанав-ливают универсальные стандарты право-вого поведения, в нашем случае – касаю-щиеся вопросов полицейской деятельно-сти. В качестве примера можно привести Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) [5, с. 319]. В этом доку-менте содержатся предписания, которые касаются защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере осуществления по-лицейской деятельности. Обратим внима-ние, что соответствующие предписания также косвенно направлены на регулиро-вание законности и дисциплины в дея-тельности полицейских.

В частности, в обозначенном документе определяется, что должностные лица по поддержанию правопорядка постоянно выполняют возложенные на них законом обязанности, служа общине и защищая всех лиц от противоправных актов в соот-ветствии с высокой степенью ответствен-ности, требуемой их профессией (ст. 1). Выглядит очень важным, с точки зрения обеспечения служебной дисциплины, по-ложение о том, что при выполнении своих обязанностей должностные лица по под-держанию правопорядка уважают и защи-щают человеческое достоинство и под-держивают и защищают права человека по отношению ко всем лицам (ст. 2). В реаль-ной действительности дело может обсто-ять несколько иначе. Так, Европейский Суд по правам человека в 2017 году при-судил нескольким гражданам нашей стра-ны, А. Олисову, Ю. Зонтову, Н. Данишкину, которые пожаловались в Европейский Суд на незаконные действия сотрудников полиции, компенсацию в размере 95 тыс. евро. Данные граждане были задержаны по подозрению в совершении преступле-ний в различных регионах нашей страны в период с 2009 по 2014 год. Истцы заявля-ли, что в полиции их избивали, душили, наносили удары специальными средства-ми, связывали в позах, причиняющих му-

чения. Все задержания не были процессу-ально оформлены. В свою очередь, за-держанные документировали факты наси-лия над собой, во всех актах медицинского освидетельствования констатировался факт, что данные повреждения могли быть получены ими в ходе пыток, однако рос-сийские суды не защитили перечисленных выше граждан, а сотрудники полиции не были привлечены к юридической ответ-ственности [6]. Подобные факты свиде-тельствуют о самых грубых случаях нару-шения служебной дисциплины в органах внутренних дел, они дискредитируют дея-тельность российской полиции, а также подрывают престиж нашего государства на международной арене. С доктриналь-ной точки зрения важны предписания Де-кларации «О полиции», принятой резолю-цией № 690 (1979) Парламентской ассам-блеи Совета Европы г. Страсбурге 8 мая 1979 г. на 31-й сессии Парламентской ас-самблеи Совета Европы [7, с. 77].

Так, согласно ранее приведенному до-кументу, полицейский должен исполнять указания, изданные надлежащим образом его вышестоящим начальником, но он должен воздерживаться от выполнения указаний, если ему известно или должно быть известно о том, что они незаконны (п. 4). Полицейский должен нести личную от-ветственность за свои собственные дей-ствия и за незаконные действия или без-действие, совершенные по его указанию (п. 9). Никакие уголовные и дисциплинарные меры наказания не могут быть применимы в отношении полицейского, отказавшегося выполнять незаконный приказ (п. 7).

Модельный закон «О полиции (мили-ции)», который был принят в г. Санкт – Пе-тербурге 7 декабря 2002 г. постановлени-ем 20-12 на 20-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи госу-дарств-участников СНГ [8 , с. 250), опре-деляет, что сотрудник полиции обязан ру-ководствоваться исключительно требова-ниями закона (ст. 38); сотрудник полиции за невыполнение или выполнение не на должном уровне возложенных на него обязанностей привлекается к ответствен-ности в установленном законом порядке (ст. 43).

Как можно заметить, в различных нор-мативных правовых актах надгосудар-ственного уровня вопросы законности и соблюдения дисциплины в деятельности сотрудников полиции прописаны доста-



132

точно содержательно, обусловлено это необходимостью укрепления дисципли-нарной практики, а также потребностями защиты прав и свобод граждан в сфере внутренних дел. Отметим, что отношения, связанные с регулированием дисципли-нарной практики в органах внутренних дел, имеют давнюю историю. В этой связи обратим внимание на некоторые знаковые нормативные документы, касающиеся обозначенного вопроса.

Так, Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 10 июня 1920 г. «О рабоче-крестьянской милиции (положение)» [9] определял, что в милиции вводятся: обязательное воин-ское обучение в объеме, необходимом для командиров взвода, воинская дисциплина и строгое соподчинение, причем в этом отношении милиция руководствуется уставами и постановлениями, принятыми Красной Армией (§ 7); члены милиции за свои действия несут ответственность в дисциплинарном порядке согласно уставу о дисциплинарных наказаниях, вырабаты-ваемому Главным Управлением Милиции в соответствии с воинским дисциплинар-ным уставом. Обратим внимание, что для сотрудников милиции предусматривалась уголовная ответственность на одинаковых основаниях со всеми гражданами РСФСР, причем сотрудники милиции несли более высокую по степени меру наказания за со-вершенное ими преступление (§ 12).

В этой связи не выглядит излишним за-крепление в ст. 63 Уголовного кодекса Российской Федерации положения о том, что обстоятельством, отягчающим уголов-ную ответственность, является совершение преступления сотрудником органа внутрен-них дел. Подобное положение, как мы уже констатировали, существовало в нашей стране ранее. Закрепление повышенной ответственности для сотрудников органов внутренних дел обусловлено спецификой их правового статуса, а также целым рядом резонансных происшествий, которые про-исходили с участием сотрудников. Исходя из этого, полагаем, что закреплениe обо-значенного обстоятельства в качестве отягчающего должно способствовать укреплению служебной дисциплины и за-конности в сфере внутренних дел.

Важным документом, посвященным во-просам прохождения службы в милиции, был в свое время декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 28 сентября 1925 г. «О введе-нии в действие Положения о службе рабо-

че-крестьянской милиции» [10], а также постановление СНК СССР от 25 мая 1931 г. «Положение о рабоче-крестьянской милиции» [11].

В последнем документе вопросам дис-циплинарной практики был посвящен це-лый ряд статей, в частности было опреде-лено, что для поддержания дисциплины и улучшения работы оперативно-строевого и административно-хозяйственного соста-ва милиции к этим работникам применя-ются особые меры поощрения и дисци-плинарные взыскания.

Знаковыми документами, касающимися рассматриваемого вопроса, были в свое время: постановление Совмина СССР от 23 октября 1973 г. «Об утвер-ждении Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом ор-ганов внутренних дел» [12], а также Указ Президиума Верховного Совета СССР от 30 марта 1971 г. «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел» [13].

Последний документ впоследствии был отменен в виду принятия Указа Президиу-ма Верховного Совета СССР от 3 мая 1984 г. «О Дисциплинарном уставе орга-нов внутренних дел» [14].

Перечисленные нормативные правовые акты достаточно содержательно регла-ментировали отношения, связанные с укреплением законности и дисциплины в органах внутренних дел, хотя с позиции сегодняшнего дня они выглядят, разуме-ется, весьма насыщенными политической идеологией. В настоящее время в Консти-туции Российской Федерации определено, что в Российской Федерации признается идеологическое многообразие, кроме того, никакая идеология не может устанавли-ваться в качестве государственной или обязательной (ст. 13). Приведенное поло-жение Конституции имеет определенное отношение к вопросам укрепления дисци-плинарной практики, несмотря на полити-ческую нейтральность сотрудников орга-нов внутренних дел.

Отметим, что в советский период нашей истории были заложены важные традиции регламентации дисциплинарной практики в органах внутренних дел дисци-плинарным уставом. В ходе проведения реформы МВД России ранее сложившаяся традиция была восстановлена, в связи с чем на основании Федерального закона от 30 ноября 2011 г. «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации»



133

[15], а также в целях обеспечения служеб-ной дисциплины в органах внутренних дел был принят Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. «О Дис-циплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» [16].

В новейший период нашей истории можно говорить о новом этапе развития нормативно-правовой базы деятельности органов внутренних дел, а также развитии правовых основ для дисциплинарной практики, осуществляемой в сфере внут-ренних дел. В этот период времени при-нимается Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции» [17], где содержался целый ряд предписаний, непосредственно затрагивающих вопросы служебной дисциплины.

В частности, определялся исчерпыва-ющий перечень оснований для увольнения сотрудников в дисциплинарном порядке. К данным основаниям, например, относи-лось: нарушение условий контракта; по служебному несоответствию занимаемой должности вследствие недостаточной ква-лификации по результатам аттестации; за грубое нарушение служебной дисциплины; совершение проступка, порочащего честь сотрудника милиции; в связи с вступлени-ем в законную силу обвинительного приго-вора суда (ст. 19).

Следует заметить, что наиболее со-держательно вопросы дисциплинарной практики регламентировались постанов-лением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. «Об утверждении Положения о службе в орга-нах внутренних дел Российской Федера-ции и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» [18]. В данном документе содержалась глава, посвященная служебной дисци-плине. Также в нем были закреплены пра-вовые и организационные средства по ее подержанию и укреплению. Положение о службе в органах внутренних дел Россий-ской Федерации внесло достаточно серь-езный вклад в дело развития системы ор-ганов внутренних дел в непростой для нашей страны исторический период. Сле-дует сказать, что целый ряд норм, содер-жащихся в этом документе, в частности касающихся дисциплинарной практики, был учтен в последующих документах, призванных регламентировать отношения, связанные с укреплением законности и дисциплины в сфере внутренних дел.

Следует отметить, что вопросы обеспече-ния законности и дисциплины в системе государственной службы были актуальны, особенно на начальном этапе формирова-ния новой российской государственности. Об этом, в частности, может свидетель-ствовать ряд указов Президента России. Так, в Указе Президента России от 4 апре-ля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в си-стеме государственной службы» [19] со-держалось положение о том, что корруп-ция ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократи-ческие устои и правопорядок, дискредити-рует деятельность государственного аппа-рата, извращает принципы законности, препятствует проведению экономических реформ. В Указе Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе госу-дарственной службы» [20] констатирова-лось, что становление новой российской государственности нередко замедляется в результате слабой исполнительской дис-циплины и безответственности должност-ных лиц, а также работников федеральных органов исполнительной власти.

Данные документы носили общий харак-тер, в связи с чем они имели отношение и к вопросам регулирования дисциплинарной практики в системе МВД России.

Говоря о современной правовой основе дисциплинарной практики в органах внут-ренних дел, можно констатировать, что к настоящему времени создана система правовых норм, которые содержатся в различных правовых источниках. Осново-полагающим источником данных норм яв-ляется закон, призванный регламентиро-вать наиболее важные служебные отно-шения, связанные с регулированием и укреплением дисциплинарной практики в сфере внутренних дел. Как уже ранее отмечалось, в ходе реформы МВД России был принят целый ряд законов, а именно: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. «О службе в органах внутренних дел Рос-сийской Федерации» [21], Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции» [22], Федеральный закон от 19 июля 2011 г. «О социальных гарантиях сотруд-никам органов внутренних дел Российской Федерации» [23] и др.

Каждый из приведенных законов имеет свой предмет регулирования, тем не ме-нее вопросы дисциплинарной практики не остаются без внимания. Отметим, что ре-



134

гламентация дисциплинарной практики не ограничивается только этими законами, достаточно серьезный дисциплинарный потенциал несет Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» [24], Указ Президента Рос-сийской Федерации от 1 апреля 2016 г. «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы» [25], а так-же распоряжение Правительства Россий-ской Федерации от 14 мая 2014 г. «Об утверждении Программы по антикорруп-ционному просвещению на 2014-2016 го-ды» [26]. С целью реализации перечис-ленных документов в 2016 году в системе МВД России проведено свыше 13,4 тыс. образовательных мероприятий, посвя-щенных вопросам противодействия коррупции.

В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» определено, что государственный служа-щий обязан уведомлять работодателя обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Невыпол-нение государственным служащим данной обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государствен-ной службы либо привлечение его к иным видам ответственности (ст. 9). В развитие данного законодательного предписания в системе МВД России принят приказ МВД России от 19 апреля 2010 г. № 293 «Об утверждении Порядка уведомления в си-стеме МВД России о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупцион-ных правонарушений» [27].

Обращает на себя внимание, что в 2016 году наметилась тенденция увеличе-ния количества уведомлений, поступивших от сотрудников о фактах обращения к ним с целью склонения их к совершению кор-рупционных правонарушений. Так, если в 2010 году таких обращений было 373, то в 2016 году их количество составило 5 232. При этом отмечается сокращение количе-ства обращений от граждан и организаций о фактах совершения сотрудниками кор-рупционных правонарушений. В 2016 году таких обращений было 6 735, в 2015 – 7 862 [28, с. 64].

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» также определяет обязанность представ-лять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характе-

ра (ст. 8). В развитие данного положения принят приказ МВД России от 14 декабря 2016 г. № 838, которым регламентируется порядок представления сотрудниками ор-ганов внутренних дел сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обяза-тельствах имущественного характера. Нужно подчеркнуть, что невыполнение обозначенной обязанности является пра-вонарушением, влекущим освобождение от замещаемой должности, а также уволь-нение со службы. Сведения о доходах в 2015 году представили 391 798 служащих системы МВД России, сведения о расхо-дах – 3 874. За нарушение законодатель-ства о противодействии коррупции в 2016 году к дисциплинарной ответствен-ности привлечено 5 910 сотрудников, к уголовной – 588, уволено за совершение коррупционных проступков – 588.

Как уже отмечалось, кроме законода-тельных актов вопросы дисциплинарной практики в органах внутренних дел регла-ментируются указами Президента Россий-ской Федерации. Так, в настоящее время приняты: Указ Президента Российской Фе-дерации от 7 сентября 2010 г. «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федера-ции» [29]. Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. «Вопросы организации полиции» [30], Указ Прези-дента Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. «Вопросы прохождения службы со-трудниками органов внутренних дел Рос-сийской Федерации» [31], Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. «О Дисциплинарном уставе орга-нов внутренних дел Российской Федера-ции» [32] и др.

Указы Президента Российской Федера-ции занимают важное место в механизме регулирования дисциплинарной практики в органах внутренних дел, в частности глава государства своими указами назначает и снимает с должности руководителей си-стемы МВД России, присваивает высшие специальные звания, а также определяет наиболее перспективные и значимые направления деятельности МВД России. Нужно также отметить, что к конституци-онным полномочиям главы государства относится награждение государственными наградами.

Как следует из Указа Президента Рос-сийской Федерации от 7 сентября 2010 г. «О мерах по совершенствованию государ-



135

ственной наградной системы Российской Федерации», государственные награды являются высшей формой поощрения за различные заслуги, в том числе в сфере укреплении законности, а также защите прав и свобод граждан. Сотрудники орга-нов внутренних дел могут быть представ-лены к различным государственным наградам в зависимости от содержания своей профессиональной деятельности.

В свое время даже принимались специ-альные нормативные документы, касаю-щиеся поощрения сотрудников милиции. В качестве примера можно привести: поста-новление СНК РСФСР от 27 января 1928 г. «Об установлении премирования сотруд-ников милиции за обнаружение изготовле-ния, хранения и сбыта самогона и аппара-тов для его изготовления» [33]; декрет ВЦИК от 16 октября 1922 г. «О награжде-нии орденом Красного Знамени работни-ков милиции» [34] и др.

Следует заметить, что награждение государственными наградами является серьезным стимулирующим средством в деле укрепления служебной дисциплины и законности в сфере внутренних дел. В 2016 году за проявленное мужество и об-разцовое выполнение служебных обязан-ностей к государственным наградам пред-ставлено 758 сотрудников и служащих ор-ганов внутренних дел. Из них 70 награж-дены орденами, 636 - медалями и знаками отличия, 51 сотрудник получил почетное звание Российской Федерации. Лейтенан-ту полиции Нурбагандову Магомеду Нур-багандовичу присвоено звание Героя Рос-сийской Федерации (посмертно) [35, с. 62].

Особое место в деле регулирования дисциплинарной практики в сфере внут-ренних дел отводится постановлениям Правительства Российской Федерации. Также отметим, что Правительству нашей страны отводится важная роль в деле ре-ализации Федерального закона от 19 июля 2011 г. «О социальных гарантиях со-трудникам органов внутренних дел Рос-сийской Федерации» [36], в этой связи по-становления Правительства преимуще-ственно касаются вопросов социального характера, которые весьма остро стоят в системе МВД России. Подчеркнем, что эффективная социальная политика, соци-альная защищенность сотрудников орга-нов внутренних дел и членов их семей может внести серьезный вклад в дело укрепления законности и дисциплины в

сфере внутренних дел. В качестве приме-ра постановлений Правительства, регла-ментирующих служебные отношения в ор-ганах внутренних дел, можно привести: постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. «О предоставлении единовременной соци-альной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотруд-никам органов внутренних дел Российской Федерации» [37], постановление Прави-тельства Российской Федерации от 23 ап-реля 2012 г. «Об утверждении Правил обеспечения проездными документами со-трудников органов внутренних дел Рос-сийской Федерации» [38] и др.

Более содержательно отношения, свя-занные с регулированием дисциплинарной практики в сфере внутренних дел, опреде-ляются в нормативных правовых актах МВД России. Данными нормативными правовыми актами детализируются поло-жения законов, указов Президента России, постановлений Правительства Российской Федерации. Кроме того, нормативными правовыми актами МВД России опреде-ляются приоритетные формы и методы обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел, а также опреде-ляется процессуальный порядок примене-ния мер дисциплинарной ответственности и мер поощрения к сотрудникам.

В качестве примера нормативных пра-вовых актов МВД России, касающихся во-просов дисциплинарной практики, можно привести: приказ МВД России от 10 января 2012 г. № 1 «Об утверждении Инструкции о порядке присвоения квалификационных званий сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации» [39], приказ МВД России от 6 мая 2013 г. № 241 «О не-которых вопросах применения мер поощ-рения и наложения дисциплинарных взыс-каний в органах внутренних дел Российской Федерации» [40], приказ МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении По-рядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации», приказ МВД России от 5 фев-раля 2014 г. № 77 «О Почетной грамоте Ми-нистерства внутренних дел Российской Фе-дерации и благодарности Министра (заме-стителей Министра) внутренних дел Рос-сийской Федерации» [41] и др.

Нормативные правовые акты МВД Рос-сии касаются самых различных аспектов



136

дисциплинарной практики в органах внут-ренних дел. Исходя из этого, их условно можно подразделить на нормативные пра-вовые акты:

общего характера; касающиеся применения мер дисци-

плинарного воздействия; определяющие порядок применения

мер поощрения и иных стимулирующих мер.

Нужно отметить, что в настоящее время в структуре МВД России сформировалась в целом системная регламентация дисциплинарной практики, в которой каждый нормативный правовой акт выполняет свою функциональную роль. В завершение подчеркнем, что от качественного нормативного правового регулирования дисциплинарной практики в системе МВД России во многом зависит уровень законности и правопорядка в нашей стране.

1. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020. 2. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 7. Ст. 900. 3. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4595. 4. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020. 5. Международная защита прав и свобод человека: сб. документов. – М., 1990.

6. http://www.bbc.com/russian/news-

39780484 (дата обращения: 02 мая 2017 г.). 7. Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. – М., 1998. 8. Информационный бюллетень. Межпар-ламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2003. № 30 (ч. 2). 9. СУ РСФСР. 1920. № 79. Ст. 371. 10. Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1925. № 238. 11. Собр. зак-ва СССР. 1931. № 33. Ст. 247. 12. Документ опубликован не был. 13. Ведомости Верховного Совета СССР. 1971. № 14. Ст. 155. 14. Ведомости Верховного Совета СССР. 1984. № 19. Ст. 342. 15. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020. 16. Собр. зак-ва РФ. 2012. № 43. Ст. 5808. 17. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991.

№ 16. Ст. 503. 18. Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70. 19. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923 20. Собр. зак-ва РФ. 1996. № 24. Ст. 2868. 21. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020. 22. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 7. Ст. 900. 23. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4595. 24. Собр. зак-ва РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

25. Собр. зак-ва РФ. 2016. № 14. Ст. 1985. 26. Собр. зак-ва РФ. 2014. № 21. Ст. 2721. 27. Рос. газ. 2010. 13 июля. 28. Сведения о состоянии работы с кадра-ми органов внутренних дел Российской Федерации за 2016 г. – М.: ДГСК МВД Рос-сии, 2017. 29. Собр. зак-ва РФ. 2010. № 37. Ст. 4643. 30. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 10. Ст. 1336. 31. Собр. зак-ва РФ. 2012. № 48. Ст. 6668. 32. Собр. зак-ва РФ. 2012. № 43. Ст. 5808. 33. Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1928. № 45. 34. Известия ВЦИК. 1922. № 236. 35. Сведения о состоянии работы с кадра-ми органов внутренних дел Российской Федерации за 2016 г. – М.: ДГСК МВД Рос-сии, 2017. 36. Собр. зак-ва РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4595. 37. Собр. зак-ва РФ. 2012. № 3. Ст. 430. 38. Собр. зак-ва РФ. 2012. № 18. Ст. 2225.

39. Рос. газ. 2012. 6 апр. 40. Рос. газ. 2013. 19 июля. 41. Рос. газ. 2014. 11 апр.

http://www.bbc.com/russian/news-39780484

http://www.bbc.com/russian/news-39780484




137

Уважаемые коллеги!

Приглашаем ученых, адъюнктов, аспирантов и соискателей, а также сотрудников органов внутренних дел принять участие в опубликовании научных трудов

в научно-практическом журнале «Вестник ВИПК МВД России». I. УСЛОВИЯ ОПУБЛИКОВАНИЯ МАТЕРИАЛОВ 1. К рассмотрению редакционной коллегией издания «Вестник ВИПК МВД России» при-

нимаются материалы статей, соответствующие тематической направленности журнала, не опубликованные ранее в других печатных изданиях.

2. Авторский оригинал рукописи представляется в редакционно-издательский отдел ВИПК МВД России в распечатанном и электронном виде (адрес электронной почты: [email protected], [email protected]). Статья должна быть вычитана и подписана всеми авторами: «Материал вычитан, цифры, факты, цитаты сверены с первоисточником». Визы проставляются на ли-цевой стороне последнего листа статьи.

3. Статья должна сопровождаться: 3.1. Внешней рецензией специалиста, кандидата или доктора наук, имеющего наиболее

близкую к теме статьи научную специализацию и публикации по тематике рецензируемой статьи в течение последних 3 лет. Подписи рецензентов заверяются гербовой печатью. Ре-дакционная коллегия журнала оставляет за собой право провести дополнительное рецензи-рование статей.

3.2. Справкой о проверке рукописи статьи на оригинальность с использованием специа-лизированного программного обеспечения с приложением образца заключения, сформиро-ванного программой.

3.3. Справкой о возможности открытого опубликования1. 3.4. Сведениями об авторе: фото автора (формат JPEG); фамилия, имя, отчество автора (авторов) полностью; ученая степень и ученое звание – при их наличии; место работы, должность; специальное (воинское) звание (классный чин федеральной государственной

гражданской службы); телефон (рабочий, мобильный), е-mail, точный почтовый адрес с индексом (для

направления авторского экземпляра). После опубликования автору направляется один бес-платный экземпляр.

5. Ответственность за точность цитат, фамилий и имен, цифровых данных, дат, резуль-татов анкетирования (опросов) несет автор (авторы).

6. Редакционная коллегия журнала оставляет за собой право в случае необходимости редактировать, сокращать объем статей и принимать решения о невключении их в журнал. Отклоненные редакционной коллегией журнала рукописи научных статей остаются в мате-риалах редакционной коллегии.

7. Договор о предоставлении права использования произведения заключается в устной форме и является безвозмездным, т.е. плата с авторов за публикацию статей не взимается, авторский гонорар не выплачивается. Представляя статью для публикации, автор тем са-мым выражает согласие на её размещении в тех справочно-правовых системах (в том числе в сети Интернет), с которыми у редакции есть соответствующее соглашение.

II. ТРЕБОВАНИЯ К ОФОРМЛЕНИЮ ТЕКСТА СТАТЬИ - объем статьи должен составлять от 8 до 15 страниц текста формата А4, включая

таблицы, рисунки, графики, диаграммы и другие нетекстовые элементы, а также библио-графический список и приложения;

- набор в «Word» шрифтом «TimesNewRoman», размером шрифта 14, междустроч-ный интервал 1,5;




138

- для акцентирования элементов текста разрешается использовать курсив, полу-жирный курсив, полужирный прямой. Подчеркивание текста нежелательно;

- страницы публикации нумеруются, колонтитулы не создаются; - все иллюстрации (желательно наличие 2-3) должны иметь наименование и, в слу-

чае необходимости, пояснительные данные (подрисуночный текст); на все иллюстрации должны быть даны ссылки в тексте статьи. Слово «Рисунок», его порядковый но-мер, наименование и пояснительные данные располагают непосредственно под рисунком. Иллюстрации следует нумеровать арабскими цифрами сквозной нумерацией. Если рисунок один, он не нумеруется;

- все таблицы должны иметь наименование и ссылки в тексте. Наименова-ние должно отражать их содержание, быть точным, кратким, размещенным над таблицей. Таблицу следует располагать непосредственно после абзаца, в котором она упоминается впервые. Таблицу с большим количеством строк допускается переносить на другую страни-цу. Заголовки граф, как правило, записывают параллельно строкам таблицы; при необходи-мости допускается перпендикулярное расположение заголовков граф;

- примечания выносятся из текста документа вниз полосы; - затекстовые библиографические ссылки (список использованной литературы)

оформляются в соответствии с ГОСТом Р 7.0.5-2008 как перечень библиографических запи-сей, помещенный после текста документа. Нумерация сквозная по всему тексту. Для связи с текстом документа порядковый номер библиографической записи в затекстовой ссылке набирают в квадратных скобках в строку с текстом документа. Если ссылку приводят на кон-кретный фрагмент текста документа, цитату, в отсылке указывают порядковый номер и страницы, на которых помещен объект ссылки. Сведения разделяют запятой. Пример: [10] или [10, с. 81].

Объектами составления библиографической ссылки также являются электронные ресур-сы локального и удаленного доступа. Ссылки составляют как на электронные ресурсы в це-лом (электронные документы, базы данных, порталы, сайты, веб-страницы, форумы и т.д.), так и на составные части электронных ресурсов (разделы и части электронных документов, порталов, сайтов, веб-страниц, публикации в электронных сериальных изданиях, сообщения на форумах и т. п.). После электронного адреса в круглых скобках приводят сведения о дате обращения к электронному сетевому ресурсу: после слов «дата обращения» указывают число, месяц и год.

Текст статьи должен состоять из вступительной, основной и заключительной частей. Статья должна содержать следующие реквизиты: - фамилия, имя, отчество автора (авторов), напечатанные заглавными буквами; - название статьи – заглавными буквами (на русском и английском языках); - аннотация объемом не менее 150 слов (на русском и английском языках) приводится

после названия статьи; - ключевые слова на русском и английском языках – после аннотации (не более

10 слов на каждом языке). Рукописи, оформленные с нарушением установленных правил, не рассматриваются. Рукописи не возвращаются.

1 Бланки справок о проверке рукописи статьи на оригинальность и о возможности открытого опубликования

находятся в свободном доступе на сайте ВИПК МВД России

(https://vipk.mvd.ru/Nauka/Vestnik_VIPK_MVD_Rossii/Avtoram/Uslovija).

Ежеквартальный научно практический...

Documents

Transcript of Ежеквартальный научно практический...