OCDE (2002-2003) Estudios Económicos de México.pdf

Estudios Económicos de la

ECONOMÍA

Volumen 2003

Enero 2004

México

OCDE

Estudioseconómicos de la

OCDE

2002-2003

México

ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓNY DESARROLLO ECONÓMICOS

En virtud del artículo 1 de la Convención firmada el 14 de diciembre de 1960, en París, yque entró en vigor el 30 de septiembre de 1961, la Organización para la Cooperación y Desarro-llo Económicos (OCDE) tiene como objetivo fomentar las políticas destinadas:

— a lograr la más sólida expansión de la economía y del empleo y a aumentar el nivel devida de los países miembros, manteniendo la estabilidad financiera y contribuyendoasí al desarrollo de la economía mundial;

— a contribuir a una sana expansión económica en los países miembros, y en los nomiembros en vías de desarrollo económico;

— a contribuir a la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y nodiscriminatoria, conforme con las obligaciones internacionales.

Los firmantes de la Convención constitutiva de la OCDE son: Alemania, Austria, Bélgica,Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos de América, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia,Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía. Lossiguientes países se han adherido posteriormente a esta Convención (las fechas correspondena las del depósito de los instrumentos de adhesión): Japón (28 de abril de 1964), Finlandia (28de enero de 1969), Australia (7 de junio de 1971), Nueva Zelanda (29 de mayo de 1973), México(18 de mayo de 1994), República Checa (21 de diciembre de 1995), Hungría (7 de mayo de1996), Polonia (22 de noviembre de 1996), Corea (12 de diciembre de 1996), República Eslova-ca (14 de diciembre de 2000). La Comisión de las Comunidades Europeas participa en lostrabajos de la OCDE (artículo 13 de la Convención de la OCDE).

Traducido a partir de las versiones Originales en inglés y francés publicadas respectiva-mente, con los títulos:

OECD Economic Surveys Mexico � Volume 2003Etudes économiques de l�OCDE Mexique �Volume 2003

© OECD 2004All rights reserved© OECD 2004 for the Spanish translationD.R. © 2004, Mundi Prensa S.A. de C.V., para esta edición en español.Todos los derechos reservadosPublicada por acuerdo con la OCDE París.

Mundi Prensa México, S.A. de C.V.Río Pánuco No. 141Col. CuauhtémocDel. Cuauhtémoc06500 - México, D.F.Tels. 5533-5658 / 59 / 60Fax. 5514-6799e-mail: [email protected]

Traducción: Claudia F. EsteveEdición: Laura Valencia

ISBN: 968-7462-37-XImpreso en MéxicoJulio 2004

Centro de la OCDE en México para América LatinaAv. Presidente Masaryk 528, 1er piso, Polanco, Miguel Hidalgo, C.P. 11560, México, D.F.Teléfonos: (52-55) 9138-6233 (ocde) Fax (52-55) 9138-6240 correo electrónico: [email protected],www.oecd.org, www.ocdemexico.org.mx, new.sourceoecd.org

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Contenido 3

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Contenido

Evaluación y recomendaciones 9

I. El fomento de un crecimiento más acelerado 23

Introducción 23¿Por qué no fue mayor el crecimiento de México durante la década pasada? 23Acontecimientos económicos recientes y expectativas 39El reto consiste en impulsar el crecimiento a mediano plazo 43

II. Retos futuros para la política macroeconómica y el sector financiero 49Política fiscal 50Política monetaria 67¿Está preparado el sistema financiero para reanudar el crédito sano y en mayor

escala al sector privado? 74

III. Reformas estructurales para sostener un crecimiento alto 79Mejoramiento del capital humano 79Hacia un mercado de trabajo más eficiente 90El fortalecimiento de la política de competencia y avances de los planes de

reforma regulativa 102Fomento de la iniciativa empresarial, inversión y difusión de nuevas tecnologías 110El desarrollo sostenible en México 115

IV. Migración: contexto económico e implicaciones 137Introducción 137Características de la migración en México 137Políticas de migración 145Aspectos económicos de la migración 150Conclusiones 170

Notas 175

Bibliografía 193

Apéndices 199

I. Información de apoyo para el Capítulo I 199I. A. Crecimiento de la producción y productividad: cifras y cuadros 201I. B. La transición del sector agrícola 209I. C. Desarrollos macroeconómicos recientes 219

4 Estudios económicos de la OCDE: Mexico

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I. D. Alivio de la pobreza 229II. Información de apoyo sobre política fiscal 241III. Información de apoyo para el Capítulo III 249III. A. Programas de educación 251III. B. Apoyos existentes a la búsqueda de empleo en México 255III. C. El desarrollo reciente de e-México 259IV. Información de apoyo para el Capítulo IV 265V. Cronología de los principales acontecimientos económicos 273

·····

CuadrosCuadro 1. Fuentes de crecimiento del PIB real per cápita: países seleccionados

de la OCDE 28Cuadro 2. Determinantes del crecimiento de la fuerza laboral 29Cuadro 3. Cambios en la especialización comercial de México 39Cuadro 4. Expectativas de corto plazo 42Cuadro 5. Cuentas financieras del sector público 55Cuadro 6. Desempeño de los programas educativos en 2001 y 2002 83Cuadro 7. Políticas activas del mercado de trabajo 89Cuadro 8. Aportaciones sociales y prestaciones laborales 94Cuadro 9. Porcentaje de días de 2001 en los que se superaron las normas de

calidad del aire en ciudades mexicanas seleccionadas 120Cuadro 10. Calidad del aire: comparación internacional 121Cuadro 11. Uso de agua subterránea por región 127Cuadro 12. Situación de contaminación de las cuencas fluviales 132Cuadro 13. Características de los migrantes nacidos en México en comparación

con las poblaciones de México y Estados Unidos 143Cuadro 14. Hogares y remesas 164

Apéndice I. A. Cuadro 1. Crecimiento del PIB en países de la OCDE 206Apéndice I. A. Cuadro 2. Comercio interempresarial de Estados Unidos, con socios

comerciales seleccionados 207Apéndice I. A. Cuadro 3. Comercio manufacturero intraindustrial 208Apéndice I. C. Cuadro 1. Demanda y producción 220Apéndice I. C. Cuadro 2. Indicadores de inversión 221Apéndice I. C. Cuadro 3. Ahorro e inversión agregados 221Apéndice I. C. Cuadro 4. Indicadores del mercado de trabajo 222Apéndice I. C. Cuadro 5. Cuenta corriente externa 225Apéndice I. C. Cuadro 6. Cuenta de capital y balanza de pagos 226Apéndice I. D. Cuadro 1. Indicadores socioeconómicos por estado, 2000 230Apéndice I. D. Cuadro 2. Indicadores de pobreza, 2000 232

Apéndice II. Cuadro 1. Presupuesto del gobierno federal 243Apéndice II. Cuadro 2. Empresas públicas bajo control presupuestario: cuentas

financieras 244Apéndice II. Cuadro 3. Gasto público por sector 244

Apéndice III. C. Cuadro 1. Algunas aplicaciones de e-Gobierno 263

Contenido 5

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GráficasGráfica 1. Comparación del desempeño de la producción y el crecimiento en

México 25Gráfica 2. PIB y niveles de consumo privado en países seleccionados de la OCDE 26Gráfica 3. Productividad del sector no agrícola 30Gráfica 4. Productividad laboral del sector manufacturero 34Gráfica 5. Razones de inversión fija y sus principales componentes 35Gráfica 6. Comercio exterior y cuenta corriente 36Gráfica 7. Tipo de cambio efectivo real 38Gráfica 8. Actividad en Estados Unidos y las exportaciones mexicanas 41Gráfica 9. Agregados presupuestarios del sector público 51

Gráfica 10. Consolidación fiscal en países seleccionados de la OCDE 52Gráfica 11. Deuda total neta del sector público 53Gráfica 12. Supuestos precios de petróleo y presupuestarios 59Gráfica 13. Comparación de ingresos tributarios y nivel de ingreso 61Gráfica 14. Objetivos de inflación 69Gráfica 15. Medidas de política monetaria 70Gráfica 16. Índice de condiciones monetarias en México 71Gráfica 17. Tendencias recientes del crédito interno al sector privado 75Gráfica 18. Logros educativos de la población en países de la OCDE 80Gráfica 19. Desempeño estudiantil en países seleccionados 81Gráfica 20. Gasto en educación en países de la OCDE 85Gráfica 21. Discrepancia impositiva en países de la OCDE 92Gráfica 22. Discrepancia impositiva promedio por nivel de ingreso, 2002 93Gráfica 23. Distribución salarial en México 97Gráfica 24. Indicadores de infraestructura agregada en países de la OCDE 104Gráfica 25. Redes de telecomunicaciones en países de la OCDE 107Gráfica 26. Precios de las telecomunicaciones en países de la OCDE 107Gráfica 27. Indicadores de competitividad mundial en países seleccionados 112Gráfica 28. Indicadores de gobernabilidad 114Gráfica 29. Calidad del aire en tres zonas metropolitanas 122Gráfica 30. Mortalidad infantil atribuible a enfermedades intestinales infecciosas

por agua contaminada 133Gráfica 31. Flujos migratorios entre México y Estados Unidos 139Gráfica 32. Inmigración neta y aumento natural de la población en países

seleccionados miembros y no miembros de la OCDE 140Gráfica 33. Flujos migratorios brutos de mexicanos a Estados Unidos por situación

legal 141Gráfica 34. Remuneración por hora en el sector manufacturero — México y

Estados Unidos 151Gráfica 35. La fuerza laboral mexicana en Estados Unidos 154Gráfica 36. Internación ilegal, cuotas y tasas de uso 160Gráfica 37. Remesas de los trabajadores 162Gráfica 38. Remesas y transferencias públicas federales en los estados de tradición

migratoria, 2001 163

Apéndice I. A. Gráfica 1. PIB per cápita en países de la OCDE, 2000 202Apéndice I. A. Gráfica 2. Datos de empleo 203Apéndice I. A. Gráfica 3. PIB total y no estructurado 204Apéndice I. A. Gráfica 4. Tamaño de la industria de TIC en países seleccionados

de la OCDE 205


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Apéndice I. C. Gráfica 1. Salarios, productividad del trabajo y costos unitariosde la mano de obra 223

Apéndice I. C. Gráfica 2. Desempleo en zonas urbanas 224

RecuadrosRecuadro 1. El mercado laboral informal 32Recuadro 2. La industria exportadora de las maquiladoras 37Recuadro 3. Alivio de la pobreza 44Recuadro 4. La deuda del sector público y su manejo 53Recuadro 5. El fondo de estabilización petrolera 57Recuadro 6. Los PIDIREGAS y otros proyectos de inversión con participación

privada 66Recuadro 7. El mecanismo del corto y el largo y los cambios recientes 72Recuadro 8. Principales características de las cuentas de ahorro para seguros

de desempleo en Chile 99Recuadro 9. Características clave de la propuesta de reforma a la ley laboral 101

Recuadro 10. Resumen de la evaluación y las recomendaciones 116Recuadro 11. La integración de políticas en las diferentes áreas del desarrollo

sostenible 119

Apéndice I. B. El sector del ejido 213Apéndice II. Principales cambios al régimen tributario 2002-2003 245

Apéndice III. C. Las metas de e-México 260

ESTADÍSTICAS BÁSICAS DE MÉXICO

Geografía

Superficie (km2) 1 964 375 Habitantes en las principales zonas metropolitanasSuperficie agrícola (km2) (1990) 394 000 (millones, 2000)Bosques (miles de km2) 65 Ciudad de México 18.1

Guadalajara 3.7Monterrey 3.3

Demografía

Población (miles, Censo 2000) 97 483 Empleo1 (miles, 2002) 41 086Habitantes por km2 2000 49.6Crecimiento anual de la población, 1990-2000 1.85

Producción

Estructura productiva, 2002 PIB en 2002 (miles de millones de dólares de(por ciento del total, precios de 1993) EE. UU., a precios corrientes y PPC corrientes) 935.3

Agricultura 5.4 PIB per cápita en 2002 (dólares de EE. UU., preciosIndustria 26.7 y PPC corrientes) 9 224De lo cual: Manufactura 19.8 Formación bruta de capital fijo en 2002 (por cientoServicios 67.9 del PIB, precios de 1993) 19.3

Gobierno

Indicadores del sector público Composición del Congreso Senado Cámara de(por ciento del PIB, 2002) (sep. 2003) DiputadosGasto total del sector público 23.7 PRI 20 222Gasto total del gobierno federal 18.4 PAN 46 151De lo cual: gasto de capital 2.2 PRD 16 95Ingresos del gobierno federal 16.1 Otros 6 28Deuda neta del sector público (a diciembre de 2002) 25.2

Comercio exterior

Exportación de mercancías Importación de mercancías(por ciento del PIB, 2002) 25.2 (por ciento del PIB, 2002) 26.5Principales exportaciones (por ciento del total, 2002): Principales importaciones (por ciento del total, 2002):

Manufacturas 88.3 Bienes intermedios 75.0Productos petroleros 9.0 Bienes de capital 12.4Agricultura 2.4 Bienes de consumo 12.6

Moneda

Unidad monetaria: Peso Unidad monetaria por dólar de EE. UU., promediode datos diarios:

Año 2002 9.6605Septiembre 2003 10.9231

1. Personas económicamente activas según los resultados de la Encuesta Trimestral de Empleo Nacional.

El presente Estudio se publica bajo la responsabilidad del Comité deAnálisis Económico y de Desarrollo de la OCDE, que se encarga de exami-nar la situación económica de los países miembros.

·

El 20 de octubre de 2003 el Comité analizó la situación económica y laspolíticas de México. Más adelante, con base en el análisis, se revisó el borra-dor del informe, mismo que fue aprobado por el Comité en pleno el 31 deoctubre de 2003.

·

El borrador del informe del Secretariado fue elaborado para el Comitépor Bénédicte Larre, Stéphanie Guichard y Ann Vourc’h, bajo la supervisiónde Nicholas Vanston.

·

La edición anterior del Estudio de México se publicó en abril de 2002.


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En la mayoría de los aspectos, el desempeño econó-mico de México mejoró durante los noventa. Hubo un creci-miento vigoroso del PIB, una reducción sostenida de la infla-ción y un déficit moderado en cuenta corriente. Incluso ladesaceleración que se presentó, como consecuencia de la deEstados Unidos en 2001, fue manejable para los estándaresmexicanos. Desde la crisis del peso en 1995, el sistema finan-ciero se ha fortalecido y, en relación con su propia historia y laexperiencia anterior de muchos otros países de América Lati-na, la economía mexicana se ha mostrado estable. Tal mejoríaen el desempeño económico se debe en gran medida a la solidezde las políticas macroeconómicas. No obstante, la amplitud delas reformas estructurales de los últimos 15 años, incluyen-do la entrada al TLCAN, todavía no ha generado un aumentoinequívoco de la productividad del empleo ni de los factorestotales del crecimiento productivo. Incluso abstrayéndose delas debilidades cíclicas recientes, la evolución del crecimientode México a partir de la restitución de la estabilidad macroeco-nómica ha sido poco satisfactoria. Las estimaciones del creci-miento potencial del PIB variaron a la baja, a menos de 4 porciento, lo que resulta demasiado lento para un país con nivelesde ingreso y productividad bajos y con tasas de crecimiento dela población altas; asimismo, es muy lento para reducir el dife-rencial del nivel de vida en relación con otros países de la OCDE.De igual manera, el impacto rezagado de las reformas aproba-das con anterioridad es incierto y es poco probable que eleveel crecimiento potencial lo suficiente en el corto plazo.

Evaluación y recomendaciones

El desempeñomejoró durante losaños noventa, perono lo suficiente


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El potencial de crecimiento se ve limitado por los ba-jos niveles de capital humano; a la vez, se requieren recursosfiscales adicionales para mejorar y ampliar una infraestructurafísica inadecuada, así como para combatir la pobreza generali-zada y extrema que ocasiona problemas de salud y margina-ción social. Del mismo modo, hay pocos incentivos para que lafuerza de trabajo participe en el sector formal, en el que la pro-ductividad es más alta, pero también son poco eficaces los in-centivos para que el sector privado invierta e innove. Por ello,se observa la necesidad de realizar reformas adicionales queeleven las tasas de crecimiento del empleo y de los factorestotales de la productividad. El objetivo deberá ser aumentar elcrecimiento potencial del PIB en, por lo menos, 2 puntos por-centuales, para alcanzar niveles superiores de 6 por ciento anual.Los retos principales consisten en:

— Continuar el compromiso con la estabilidad ma-croeconómica.

— Situar los ingresos y gastos públicos sobre basesmás sólidas y predecibles.

— Garantizar que los recursos destinados a la educa-ción y la capacitación se utilicen con mayor eficacia.

— Aumentar y mejorar el acervo de infraestructura.

— Orientarse al logro de reformas en el mercado la-boral.

— Relajar las disposiciones regulativas y otros impe-dimentos, como las fallas del sistema judicial y losaltos niveles de corrupción que se perciben, y queinciden sobre la actividad empresarial y la inver-sión comercial.

Las políticas orientadas al crecimiento también debenacompañarse por medidas dirigidas, en forma específica, a ali-viar la pobreza extrema y garantizar que los beneficios deun mayor crecimiento se diseminen entre todos los grupos po-blacionales.

México no escapó de la desaceleración económica queazotó a los países de la Organización en 2001 y la recuperaciónaún tiene que establecerse sobre bases firmes. Es probable queel crecimiento del PIB resulte inferior a 2 por ciento en 2003(cifra no mucho mayor que el crecimiento de la población, que

La actividadeconómica serecuperó en 2002,aunque conlentitud

Se requieren másreformas paraimpulsar elcrecimiento delingreso


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es de 1.5 por ciento). La OCDE espera que la actividad econó-mica cobre impulso en el segundo semestre y crezca cerca de3.5 por ciento en 2004, conforme las exportaciones se acelerena la par de los mercados extranjeros. La inversión comercial,en particular sensible a los acontecimientos económicos glo-bales y a la incertidumbre en su entorno, debería reactivarsede manera gradual. Los principales riesgos de la perspectivase relacionan con los precios mundiales del petróleo, los mer-cados financieros y, sobre todo, con el dinamismo de la recu-peración en Estados Unidos y cómo se traducirá ésta en unamayor demanda de exportaciones mexicanas. En el terrenonacional, el progreso de los proyectos estructurales podría con-tribuir a desarrollar un ambiente de mayor apoyo a la inversiónprivada, la cual incluye la inversión extranjera directa (IED), y agenerar un mayor crecimiento del PIB, incluso desde princi-pios de 2004.

El déficit financiero del sector público había sido de0.7 por ciento del PIB, apenas por debajo de la meta para 2002,pero el costo de la liquidación de un pequeño banco de desa-rrollo hacia finales del año y de la creación de una nueva insti-tución para el sector rural lo elevó a 1.25 por ciento del PIB. Porsu parte, los mayores requerimientos financieros del sectorpúblico (RFSP) fueron ligeramente superiores a 3 por cientodel PIB, sin considerar los ingresos no recurrentes. El objetivoen términos del déficit presupuestario de 2003 es situarse en0.5 por ciento del PIB, con miras a alcanzar el equilibrio para2005. Para entonces, se espera que los RFSP disminuyan a casi2 por ciento del PIB. A partir de ahí, un objetivo razonable amediano plazo sería ubicar los RFSP en una ruta consistentecon una razón de deuda amplia y un PIB en descenso constante.

Si bien el déficit del sector público se ha reducido a lolargo de los años, la asignación del gasto público ha mejoradoy los ingresos por concepto de impuestos han aumentado, esnecesario, y factible, lograr una mejora adicional de las finan-zas públicas. El ingreso general del gobierno en relación con elPIB es aún bajo y muy dependiente de los volátiles ingresospetroleros. El alcance de la reforma tributaria de 2002 no cum-plió con las propuestas iniciales, sobre todo en lo referente alos impuestos indirectos, y el impacto real de los ingresos re-sultantes de la reforma incompleta tampoco cumplió con las

La firmeza en lapostura delpresupuesto para2003 es apropiada,aunque sin margende error

Se requiere aplicarmedidas adicionalesen el frentetributario,�


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proyecciones oficiales. El gasto en áreas que generan desarro-llo económico (como el alivio de la pobreza y el capital hu-mano y de infraestructura) debe financiarse en mayor mediday de forma más predecible, en tanto que los pasivos explíci-tos e implícitos continuarán afectando el presupuesto en elmediano plazo. De aquí que se requiera mayor actividaden el frente tributario. Un punto de referencia razonable para elmediano plazo consistiría en elevar los ingresos tributarios en2 puntos porcentuales del PIB. Incluso entonces, y si se conside-ra que México utiliza concesiones fiscales mientras otros paísesaplican transferencias sociales, la razón de ingresos tributariosa PIB (sin considerar los ingresos petroleros) seguiría siendo unade las más bajas de los países de la OCDE. La ampliación de labase del IVA, con la eliminación de las exenciones y la tasacero, facilitaría la administración fiscal. Cualquier cambio enesa dirección mejoraría los ingresos, incluso si las tasas se re-ducen. No obstante, tendrán que resolverse varios aspectos,como la limitación del impacto de un cambio en el IVA en losgrupos de bajos ingresos. Pese al amplio consenso prevale-ciente en México con respecto a que se requieren mayores in-gresos fiscales, no se ha alcanzado un acuerdo sobre cómoobtenerlos. En la actualidad, los partidos políticos debaten conel gobierno diversas opciones para generar otro conjunto demedidas fiscales.

El programa nacional de mediano plazo para el finan-ciamiento del desarrollo (PRONAFIDE) debe ampliarse. El go-bierno posee un historial digno de elogio en cuanto al cumpli-miento de las metas presupuestarias anuales incluso antecondiciones adversas, pero a menudo, debido a la gran volati-lidad del ingreso, se han realizado ajustes ad hoc en el gasto, enespecial en la inversión pública. Otro efecto secundario es quepor lo regular la política fiscal ha tenido un sesgo procíclico.Por el lado de los impuestos, la existencia de numerosos regí-menes especiales y exenciones ha significado que el gobiernodeba llevar a cabo cambios constantes en la ley tributaria, loque complica la recaudación y aumenta los costos del cumpli-miento. Una meta de mediano plazo para México debería resi-dir en establecer programas de gasto público dentro de unmarco multianual, y a la vez conservar la prudencia fiscal. Conello se fomentaría que los diseñadores de políticas y el Con-greso concentren más su atención en las necesidades de desa-

�y deberáncontinuar losesfuerzospermanentes parasituar a lasfinanzas públicassobre bases másfirmes


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rrollo de largo plazo de la sociedad mexicana, su financiamien-to más eficaz y el momento para llevarlo a cabo.

El objetivo de inflación de las autoridades monetariaspara 2002, de 4.5 por ciento anual en diciembre, no se alcanzó,principalmente debido al aumento en los precios de los ali-mentos y en aquellos reglamentados por el gobierno. Sin em-bargo, la inflación medida conforme con la canasta básica des-cendió de manera estable a menos de 4 por ciento al cierre delaño. El objetivo de inflación consiste en bajar la tasa de infla-ción, medida en relación con el Índice de Precios al Consumidor(IPC), a 3 por ciento, con un margen de variación de más o me-nos un punto porcentual para diciembre de 2003, y mantener-la en ese nivel en el mediano plazo. A principios de 2003, conel fin de reducir las expectativas inflacionarias, el Banco deMéxico restringió la política monetaria. Para julio de 2003,la principal medida de inflación descendió a 4.1 por ciento y lainflación “básica” a 3.6 por ciento, con expectativas inflaciona-rias también en descenso. En ese contexto, el banco central nointentó oponerse al fuerte descenso de las tasas de interés delmercado ocasionado por la percepción de un menor riesgodel país en los mercados financieros. La disposición del Banco deMéxico para responder con prontitud a los cambios en las pers-pectivas inflacionarias es apropiada.

Para el futuro, se requiere continuar la postura pru-dente por parte de las autoridades monetarias para cumplir suobjetivo y estabilizar la inflación en alrededor de 3 por ciento.Aunque la meta a este respecto es más alta que el promedioregistrado en los principales socios comerciales, resulta ade-cuada para los próximos años. Es necesario contar con un am-biente de inflación moderada, predecible y estable para redu-cir más la prima de riesgo exigida por acreedores nacionales yextranjeros y estimular la inversión a largo plazo por parte delsector privado. A medida que la inflación ceda y disminuya latransición de las fluctuaciones en el tipo de cambio a los preciosinternos, obviando así la necesidad de realizar modificacionesimportantes a las tasas de interés, el Banco de México po-dría realizar cambios en sus procedimientos de operaciónpara establecer directamente las tasas de interés, en lugar demodificar las condiciones del mercado con sus anuncios acer-ca de la postura general de la banca (el mecanismo del corto o

La políticamonetaria haconseguido reducirlas presionesinflacionarias en2003

La meta deinflación esadecuada y podríaconsiderarseavanzar hacia unmarco deestablecimiento demetas para lastasas de interés


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largo). Con ello aumentaría la transparencia de las decisionesmonetarias.

Las medidas tomadas después de la crisis del peso en1995 han fortalecido al sistema bancario mexicano: en la ac-tualidad es tan sólido y rentable como el de otros países de laOCDE y su marco de supervisión y reglamentación se acerca alas mejores prácticas. Aunque se ha reanudado el crecimientodel crédito al consumo, en especial luego de la restricción cre-diticia de mediados de los años noventa, el aspecto del créditoa las empresas privadas es aún incierto. La situación real seapreciará cuando la demanda se recupere. Para abordar algu-nas de las debilidades restantes en el marco legal y regulativoque aumentaron los costos del crédito y podrían haber impe-dido que los bancos asumieran riesgos, en abril de 2003 elCongreso aprobó varias modificaciones bien recibidas para for-talecer el marco legal en el caso de las transacciones de crédi-to garantizadas. Con el fin de lograr la reanudación del créditobancario en la práctica, en particular para la pequeña y media-na empresa (las PyME), estas modificaciones deben convertir-se en acciones. Se podría explorar otros canales para financiara las PyME, siempre y cuando no generen distorsiones. El seg-mento de la banca de desarrollo propiedad del Estado, atraviesapor un proceso de racionalización, hecho que resulta positivo.Las uniones de crédito y las cajas de ahorro y préstamo hanaumentado su participación en los mercados de crédito a lasPyME y la vivienda, lo que requiere reforzar la supervisión eneste sector. Se ha decidido cuáles serán las medidas para tra-bajar con este último asunto y deberán ponerse en marcha sintardanza.

En Estudios anteriores se ha destacado el progreso só-lido logrado en el frente de la reforma estructural durante laúltima década. La intervención y participación directas del go-bierno en el sector productivo de la economía han disminuidode forma sustancial y el ambiente comercial se orienta máshacia el mercado. No obstante, quedan aún varios ámbitos enlos que podrían aumentarse los esfuerzos para corregir fallasen la puesta en marcha de reformas anteriores y superar losrezagos en otras, con el propósito de elevar el crecimientopotencial. La reforma debe enfocarse en los determinantesbásicos del crecimiento: la inversión en capital humano y el

Las reformasfinancierasrecientes deberíancontribuir a revivirel crédito bancarioal sector privado

Se requieren másreformas paraelevar elcrecimiento de laproductividad yreducir lasdiferencias en elnivel de vida


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fomento de condiciones que conduzcan a la inversión y la in-novación.

Las autoridades se han comprometido a implantar unaestrategia integral cuyo objetivo es elevar las tasas de inver-sión y mejorar la competitividad internacional del país, comose hace notar en el PRONAFIDE y el Plan Nacional de Desarro-llo 2001-2006. Sin embargo, en muchos frentes ha resultadodifícil llegar a consensos y las reformas se han estancado, in-cluso en áreas en las que la opinión general es que son desea-bles. El progreso en la coordinación y el diálogo entre el go-bierno y el Congreso recién electo serán fundamentales paraavanzar de forma decisiva en ámbitos que requieren accionesurgentes, incluyendo las reformas del sector eléctrico y delmercado laboral, además de la tributaria. Al mismo tiempo,resulta esencial que se acelere el avance en ámbitos donde nonecesariamente se requieren cambios legislativos, como elsector de la educación.

La mejora de la eficacia del sistema educativo y, porende, el fortalecimiento del capital humano son, en efecto,condición necesaria para lograr un crecimiento sostenido en ellargo plazo. A pesar de que se observan importantes mejoras alo largo de las últimas décadas, en especial en el aumento dela matrícula en la educación básica para una población en edadescolar de rápido crecimiento, el capital humano en México seencuentra muy rezagado en relación con la mayoría de los otrospaíses de la Organización. La calidad de los servicios educati-vos y la capacitación se ubican muy por debajo de las mejoresprácticas de la OCDE, muchos alumnos desertores tienen po-cas aptitudes para la lectura y la aritmética y es necesario me-jorar la eficacia en términos de costos de los programas educa-tivos. También podrían dedicarse recursos adicionales pararesolver algunas de las fallas pero, lo que es más importante,se requiere una mayor modernización de los planes de estudio,brindar una mejor capacitación a los maestros, aumentar larendición de cuentas en las escuelas y recompensar el esfuer-zo individual de los docentes. Los recursos destinados a laeducación preescolar no deberán asignarse a expensas del au-mento de los esfuerzos para garantizar que un mayor númerode alumnos permanezca en la educación secundaria por perio-dos más largos. También deben investigarse nuevas opciones

Los esfuerzos paraalcanzar consensosacerca de lasreformas clave sonbienvenidos

Las reformasdeberíanconcentrarse enmejorar el capitalhumano�


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para mejorar el acceso a la educación terciaria de los aspiran-tes menos adinerados. Para evitar una redistribución masivaen favor de las familias de mayores ingresos, deben elevarse lascuotas por derecho de matrícula y a la vez aumentar la disponi-bilidad de becas, subvenciones y préstamos para estudiantesde escasos recursos. La capacitación de los adultos, incluyen-do aquella dirigida a la obtención de aptitudes básicas, desem-peña un papel decisivo en el aumento de la movilidad de lafuerza laboral y es también clave para liberar a los trabajadoresadultos no calificados de las trampas de pobreza. De tal modo,debe continuarse ofreciendo programas de capacitación enel empleo y de capacitación formal y elevar la eficacia en tér-minos de costos de los programas ofrecidos con financiamien-to público.

La escala y agudeza de la pobreza en México es unfactor importante que influye en el diseño de políticas. Si bienen el largo plazo es posible reducir la pobreza conforme máspersonas reciban más y mejor educación y oportunidades detrabajo, es necesario contar con programas dirigidos al cortoplazo, como los que se aplican en la actualidad, para garantizarla satisfacción de las necesidades básicas de la población. Apartir de mediados de los noventa, se aumentó el gasto públicodirigido al alivio de la pobreza y las medidas dirigidas en espe-cífico a los grupos en mayor desventaja han ampliado sualcance. El programa integral de educación, salud y nutrición(PROGRESA/Oportunidades), que se amplió para llegar a másde cuatro millones de familias (21 millones de personas), tuvoun impacto positivo significativo en el bienestar de las familiasque recibieron apoyo. Este programa debe continuarse. Losavances realizados en las acciones específicas dirigidas a losmás pobres con miras a proporcionarles ayuda alimenticia ymejorar su acceso a los servicios de educación básica y saludson bien recibidos. En la actualidad, la atención debe concen-trarse en mejorar la calidad de los servicios prestados. Másallá de estas medidas concretas, la estrategia de desarrollo re-querida para apartar a la población de la pobreza, de maneraduradera, debe enfocarse a la facilitación del acceso a los bie-nes y mercados financieros y el fomento de la expansión de losempleos productivos en el sector formal.

�satisfacer lasnecesidadesbásicas de lapoblación...


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El principal problema del mercado que la política debetratar consiste en aumentar el tamaño relativo del sector for-mal y a la vez mantener un nivel alto de flexibilidad en los sala-rios reales, en un ambiente de inflación baja. Es necesario ha-cer más atractivo el sector formal, debido a que existen pocassanciones eficaces por trabajar en el gran sector informal. Deigual manera, deben revisarse las aportaciones a la seguridadsocial y las prestaciones. Para los empleadores, las contribu-ciones a la seguridad social, relativamente altas para las esca-las salariales bajas, generan un posible obstáculo al empleode trabajadores poco calificados con un contrato formal. Ade-más, los trabajadores del sector formal perciben que las pres-taciones sociales para las que califican son de baja calidad enrelación con sus aportaciones. Para resolver este problemadebería considerarse realizar una reforma integral del fondo devivienda (INFONAVIT), que obtiene una parte significativade las aportaciones sociales, así como aumentar la calidad delos servicios de salud financiados por el instituto de seguridadsocial (IMSS).

De aprobarse, la propuesta de reforma al mercadolaboral presentada ante el Congreso en diciembre de 2002representaría un paso decisivo, ya que estimularía a los em-pleadores a contratar trabajadores en el sector formal. En espe-cial, permitiría estipular periodos de prueba y relajaría algunasde las disposiciones sobre la contratación permanente. La pro-puesta debe adoptarse y dársele seguimiento con elementosadicionales que mejoren los incentivos para ambas partes demodo que se aumente el empleo formal. Por ejemplo, debe-rán moderarse las reglamentaciones demasiado estrictas delas formas atípicas de empleo y de despido, y a la vez introducirun programa de compensación por desempleo, diseñado concuidado para evitar la creación de trampas de desempleo ybrindar incentivos para “navegar” entre los sectores formal einformal.

Para aprovechar plenamente otras reformas orienta-das a aumentar el crecimiento, es deseable que se apliquenmedidas para mejorar el ambiente de negocios. De maneraapropiada, se han tomado medidas en años recientes para re-ducir la burocracia y acelerar los trámites para la creación ycierre de empresas, aunque sus efectos aún no se observan del

�y mejorar losincentivos paratrabajar en elmercado laboralformal�

�incluyendoponer en marcha yprofundizar en lareciente propuestade reforma almercado laboral

Queda mucho porhacer para lograrun ambiente denegocios másamigable...


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todo. Asimismo, un problema serio y persistente es el deficien-te Estado de Derecho, como lo ilustran los largos procesos ju-diciales, la falta de aplicación de los fallos legales, sobre todoen el nivel local, las debilidades en la protección de los dere-chos de propiedad intelectual y la corrupción. Es necesarioemprender acciones para resolver estos problemas a escalafederal y estatal.

Al comparar la evidencia disponible en distintos paí-ses se observa que la competencia es un importante impulsorde los niveles de innovación y productividad, así como del cre-cimiento. La competencia en el mercado de bienes se ha agu-dizado en años recientes y la apertura comercial ha sensibiliza-do a la economía mexicana a las fuerzas del mercado. Sinembargo, hay obstáculos legales y regulativos a la inversión enciertos sectores clave, como la electricidad. En el campo de lastelecomunicaciones, es aún un reto significativo mantener con-diciones de juego equitativas entre el titular de la concesión ylos nuevos participantes. Dada la importancia de estos secto-res para el crecimiento futuro, no deben retrasarse las reformas.

— En el sector eléctrico, deberá ponerse en práctica unaestrategia de reforma coherente (ya sea basada enla propuesta actual o en una nueva) que garanticeuna capacidad de generación y distribución con-fiable y creciente, a precios bajos para la industriay los hogares de México, en el mediano y largo pla-zos. Debido a que el Estado no cuenta con los re-cursos necesarios para financiar la inversión enuna escala suficiente, es esencial que se permita unamayor intervención del sector privado. Los obstácu-los políticos que impiden esta participación debe-rán resolverse con rapidez.

— En el sector de telecomunicaciones, a pesar de la privati-zación y desregulación de los noventa, del creci-miento de la industria y la baja de las tarifas entérminos reales, la densidad de telecomunicacio-nes continúa siendo menor y las tarifas más altasque en la mayoría de los demás países de la OCDE.Para mejorar la competencia en el mercado, debefortalecerse la autoridad de la COFETEL, el orga-nismo regulador.

�y aumentar lacompetencia ensectores clave


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El uso del agua en México se encuentra en un caminoinsostenible. Gran cantidad de mantos acuíferos subterráneosestán agotándose. En muchos casos esto es resultado de unaextracción excesiva por parte del sector agrícola para fines deirrigación. Los agricultores pagan en la actualidad una partemayor de los costos operativos de los sistemas de irrigación,pero es necesario eliminar los subsidios directos restantes yobligar al sector agrícola a pagar precios de mercado por laelectricidad que utilizan para actividades de bombeo. Del mis-mo modo, los irrigadores deben pagar derechos de extracción,en lugar de estar exentos. En las zonas urbanas el reto resideen convencer a las autoridades locales, que controlan los orga-nismos prestadores de los servicios de suministro, para quela distribución del agua se realice conforme con las leyes de laeconomía. Aumentar el monto de los derechos por uso de aguatambién contribuiría a financiar el importante programa de in-versión requerido para mejorar el tratamiento de las aguas resi-duales —de las que más de tres cuartas partes se descargan enlos ríos, sin tratamiento— y ampliar el suministro y la calidaddel agua potable en las zonas rurales y urbanas. Para reducirla contaminación es fundamental asegurarse de que las auto-ridades locales y la industria paguen las penas determinadasen la ley.

Es evidente la necesidad de establecer políticasmás sólidas para reducir la contaminación del aire en México.En sus zonas urbanas los niveles de contaminación son de losmás altos entre los países de la Organización, lo que generacostos sociales significativos. En la actualidad se pone nuevoénfasis en su reducción por medio de programas nacionales ylocales, aunque podría requerirse presentar iniciativas adicio-nales. La calidad del combustible diesel debe mejorar a un rit-mo más acelerado mediante el empleo de instrumentos eco-nómicos para garantizar una inversión adecuada por parte dela compañía petrolera del Estado (PEMEX). Es necesario refor-zar los programas de inspección vehicular. El impuesto pagadopor la tenencia de vehículos diesel deberá depender de las ca-racterísticas de emisión de contaminantes, para así acelerar laeliminación de camiones y autobuses obsoletos. También existemargen para reducir las emisiones de grandes fuentes estacio-narias. Debido a los pocos participantes en el mercado, tal vezsea difícil introducir un sistema de comercialización de emi-

Se requiere unmayor uso deinstrumentoseconómicos paragarantizar unsuministrosostenible de aguano contaminada...

�y mayoresesfuerzos parareducir el altonivel decontaminación delaire


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siones, dado que casi todas las plantas de electricidad y petro-químicas son propiedad del Estado. Sin embargo, podría con-siderarse un sistema basado en impuestos. Por último, es cru-cial mejorar la cooperación de ambos lados de la zona fronterizadel norte, dado el acelerado desarrollo económico en regio-nes que comparten el aire con Estados Unidos.

La migración desempeña un papel importante en elaumento de la integración de las economías de México y Esta-dos Unidos. El equivalente de una décima parte de la pobla-ción nacida en México vive y, en su mayoría, trabaja en EstadosUnidos. Los flujos brutos de migrantes temporales por la fron-tera entre ambos países ascienden a varios cientos de miles depersonas al año, muy por encima de las cuotas legales. Losmexicanos que emigran a Estados Unidos son adultos jóvenesabrumadoramente no calificados que buscan empleo y (por loregular) pretenden regresar algún día a México. Por tradición,estos migrantes se dedicaban al trabajo agrícola temporal, eranen su mayoría hombres, provenían, de manera desproporcio-nada, de un número limitado de zonas rurales y trabajaban enestados fronterizos. Aunque esta pauta es aún importante, demanera creciente los migrantes se establecen en Estados Uni-dos, el número de mujeres entre ellos aumenta, se desenvuel-ven en empleos con salarios bajos en el sector servicios enEstados Unidos, provienen de zonas urbanas y un gran númerolabora en el norte de dicho país. En términos comparativos,los migrantes calificados siguen siendo pocos.

La migración otorga beneficios económicos a Méxicoy Estados Unidos, aunque los costos sociales en términos dela ruptura de la vida familiar y social son, principalmente, car-ga de los mexicanos. La economía de Estados Unidos se be-neficia con la presencia de una mano de obra numerosa y deedad adecuada, dispuesta a trabajar por salarios bajos. Si bienlos migrantes mexicanos ocupan empleos poco remunerados,a menudo en la informalidad, sus salarios por lo regular son seisveces mayores en Estados Unidos que en México. Suelen en-viar una cuarta parte de sus ganancias a sus familias y ahorrardurante su estancia en Estados Unidos. Gracias a una mayorcompetencia y una mejor tecnología, el costo de envío de re-mesas a México ha disminuido en fechas recientes y las autori-dades financieras de ambos países deberían fomentar esta ten-

La migración es unfenómeno social yeconómicoimportante paraMéxico

Existen beneficioseconómicos, quepodrían aumentar


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dencia, al exigir la publicación de información comparable so-bre el costo de este servicio. Las remesas se utilizan casi en sutotalidad para financiar el consumo inmediato. De tal manera,muchos de los hogares receptores se alejan de la pobreza extre-ma y de situaciones relacionadas con ella, como los problemasde salud y exclusión social. Asimismo, los niños pueden asistira la escuela con mayor facilidad. La gran proporción de mi-grantes poco calificados provenientes de regiones y sectoresespecíficos refleja, en parte, los bajos niveles de desarrollo eco-nómico prevalecientes en esas zonas. El proyecto de desarro-llar redes financieras locales bajo el control de BANSEFI debe-rá aumentar el nivel de intermediación financiera en laspoblaciones rurales y de bajos ingresos y, al mismo tiempo,diseminar con mayor amplitud los beneficios de las remesasentre la comunidad y en el transcurso del tiempo.

Por tradición, la política migratoria mexicana ha sido denegación benigna, al considerar la emigración como una vál-vula de seguridad que compensa la incapacidad crónicade la economía de generar empleos con la rapidez suficientepara responder al crecimiento de la población en edad de tra-bajar, y como fuente importante de ingresos en dólares. Du-rante los años noventa, las autoridades mexicanas comenzarona adoptar una postura más activa, intentando en particular al-canzar un acuerdo con Estados Unidos respecto de diversosaspectos de migración. A partir de los sucesos del 11 de sep-tiembre de 2001, las negociaciones se interrumpieron y en sulugar, se intensificó la vigilancia fronteriza, lo que aumenta aúnmás el riesgo y el costo de la migración ilegal. No obstante, losincentivos económicos siguen siendo inmensos y, una vez delotro lado de la frontera y con un empleo, los trabajadores mi-gratorios pueden vivir de manera bastante abierta en muchaszonas. Las restricciones actuales en relación con la seguridadfronteriza también los alientan a continuar en Estados Unidosdurante periodos más largos de lo que habrían decidido bajootras circunstancias. Deben realizarse esfuerzos para alcanzarun acuerdo migratorio, en beneficio de ambos países. Un acuer-do de este tipo fortalecería la posición de los trabajadores mexi-canos en Estados Unidos, con lo que quizás aumentarían lasremesas y se reduciría la carga de los costos generados por loscruces ilegales de la frontera.

Deberíanrealizarseesfuerzos parallegar a un acuerdomigratorio conEstados Unidos


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La rectitud fiscal, el avance hacia la estabilidad ma-croeconómica y las reformas estructurales del pasado han sidonecesarios y deseables, pero no bastan aún para elevar el cre-cimiento potencial a las proporciones que permitirían eliminarel diferencial en los estándares de vida con respecto a otrospaíses de la OCDE. Una debilidad cíclica prolongada, hastaahora sin señales inequívocas de una recuperación vigorosa,ha contribuido a deprimir la inversión privada, que también seve obstaculizada por impedimentos legales y regulativos ensectores clave, como el de generación de electricidad, en particu-lar. La actualización de México también es entorpecida por labaja acumulación de capital humano. El gobierno no cuentacon ingresos lo suficientemente sólidos y estables para finan-ciar el gasto social necesario y la inversión en infraestructurapública en la escala que se requiere. Por ello, las políticas de-berán dar prioridad a la ampliación de la base tributaria y a lacreación de condiciones —económicas, financieras y legales—en las cuales un sector privado competitivo tenga la capacidady los incentivos para aumentar sus inversiones. También esimportante gastar de manera más productiva en rubros comola educación; los esfuerzos en este sentido deben concentrarseen aumentar la eficacia del sistema escolar actual y de los do-centes, así como en asignar más recursos para la capacitaciónde adultos. Aunque el gran sector informal proporciona ciertotipo de válvula de escape para muchos trabajadores poco cali-ficados, el sector formal debe convertirse, en el largo plazo, enun ámbito más atractivo en el cual trabajar y emplear. La mi-gración también es una válvula de escape y las remesas sacana muchas familias de la pobreza extrema. Un acuerdo migrato-rio entre Estados Unidos y México beneficiaría a ambos países.Los niveles de contaminación del aire y el agua son inacepta-blemente altos en las zonas urbanas mexicanas y, pese a quelas políticas se orientan a resolver el problema, el estableci-miento de precios (implícitos o explícitos) de los recursosnaturales y de las actividades contaminantes están lejos deser óptimos. En general, México requiere avanzar en lo relacio-nado con las reformas estructurales integrales; de ellas, el as-pecto de mayor urgencia es la aprobación de las reformas tri-butaria, eléctrica y laboral, a fin de liberar por completo elpotencial de crecimiento del país y proporcionar recursos parasolucionar aspectos importantes de capital humano y alivio dela pobreza.

En resumen

El fomento de un crecimiento más acelerado 23

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I. El fomento de un crecimiento más acelerado

Introducción

Incluso abstrayéndose de la debilidad cíclica reciente, el desempeño subya-cente del crecimiento en México, a partir de la restitución de la estabilidad macroeco-nómica después de la crisis de 1994-1995, ha sido insuficiente para eliminar el dife-rencial en los estándares de vida con otros países de la OCDE.1 Desde finales de losochenta se han puesto en marcha reformas estructurales en los mercados financierosy de productos; además, el TLCAN abrió el resto del mercado norteamericano a lasexportaciones mexicanas en la década pasada e introdujo una mayor competencia enel interior del propio México. La doble política de objetivos de inflación y una rigurosaadhesión a metas fiscales estrictas ha tenido como recompensa la baja de las tasasde interés y el aislamiento de las crisis financieras de otros países de América Latina.No obstante, ubicado en cerca de 4.5 por ciento, el crecimiento subyacente permane-ció débil entre 1996 y 2000 y el periodo siguiente, de desaceleración cíclica con laconsecuente reducción de la inversión, podría haber reducido adicionalmente el cre-cimiento potencial. Esto resulta todavía más serio en el caso de un país como México,donde una proporción significativa de las familias vive en la pobreza extrema y elsuministro de servicios básicos de salud y educación aún no está garantizado paramuchas otras. En este capítulo se presentan los impedimentos para un crecimientomás acelerado y se identifican las políticas apropiadas para superarlos.

En la primera parte del capítulo se estudia el desempeño del crecimiento enMéxico entre 1990 y 2000. En la segunda parte se abordan los hechos macroeconómi-cos más recientes y las fuerzas que actúan sobre las perspectivas de corto plazo. En latercera parte se analizan las perspectivas de mediano plazo para destacar las ganan-cias potenciales de una reforma.

¿Por qué no fue mayor el crecimiento de México durante la década pasada?

Desempeño del crecimiento en México

Durante los años ochenta, una serie de choques externos e internos trajo a sufin el prolongado periodo de expansión acelerada registrado en las dos décadas pre-


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vias. La producción real se estancó hasta casi fines de los ochenta. La generaciónneta de empleos en el sector formal no fue lo bastante fuerte para absorber una ofertade mano de obra en crecimiento acelerado (2.5 por ciento anual en promedio), demodo que los trabajadores permanecían en empleos no calificados en el sector agrí-cola o terminaban en el sector informal urbano. La fase de recuperación que comenzóa fines de los ochenta trajo consigo importantes montos de financiamiento externo,generó grandes desequilibrios y provocó la crisis financiera de 1995 y la depreciaciónsustancial de la moneda.2 Durante la expansión más reciente, ocurrida entre 1996 y2000, el desempeño económico de México había mejorado de modo notable, augu-rando un mejor futuro (véase la gráfica 1). El crecimiento del PIB promedió cerca de 5por ciento por año, en tanto que las condiciones macroeconómicas eran mucho másestables: la inflación disminuyó y los déficit de la cuenta corriente y del sector públicocayeron a niveles relativamente bajos como porcentaje del PIB. Sin embargo, estaetapa de expansión se vio interrumpida por una desaceleración originada en granmedida en Estados Unidos, el principal socio comercial de México, y la recuperaciónaún está por establecerse con solidez.

El PIB per cápita de México, el segundo más bajo de la OCDE, equivale a casiuna cuarta parte del de Estados Unidos y a 36 por ciento del promedio de la Organiza-ción (medido de acuerdo con la paridad de poder de compra o PPC). Durante la déca-da de los noventa, aumentó en sólo 1.5 por ciento al año, lo que impidió que alcanza-ra a países más avanzados de la OCDE. En términos del PIB, el desempeño de sucrecimiento en México no es muy distinto (1.6 por ciento).3 Durante el mismo perio-do, el PIB per cápita se elevó en 3 por ciento o más en Corea, Grecia y Portugal, trespaíses miembros de la Organización con niveles de ingreso comparativamente bajos.4

Una mejor medida del desempeño económico es la capacidad del país para apoyar elconsumo privado de sus residentes. En una nación como México, se esperaría queel desempeño del crecimiento del consumo privado fuera significativamente más dé-bil que el PIB (como, por ejemplo, en Irlanda), pues el crecimiento económico se haconcentrado en las exportaciones —una parte significativa del valor agregado asocia-do se canaliza hacia el capital extranjero— y en productores nacionales, en su mayo-ría pequeñas y medianas empresas (PyME), por lo general menos productivas que suscontrapartes del extranjero. Sin embargo, en México las tendencias son muy simila-res, tal vez como resultado de la creciente escala de remesas enviadas por trabajado-res migratorios. En lo que respecta a niveles, el consumo privado per cápita, medidocon PPC, de hecho es ligeramente más alto en relación con el promedio de la OCDEde lo que resulta ser su PIB per cápita (véase la gráfica 2).

El crecimiento potencial de la producción durante la década pasada (en laque se registró una crisis de gran importancia) se estima en poco más de 3 por ciento.Entre 1996 y 2000, la tendencia de crecimiento del PIB se aceleró a un promedio de4.6 por ciento, pero la desaceleración reciente la llevó a niveles inferiores a 4 por


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Gráfica 1. Comparación del desempeño de la produccióny el crecimiento en México

Medida de acuerdo con el PIB real

1. Las series anteriores a 1991 correspondientes a Alemania (debido a la reunificación), Hungría, Polonia y la Repú-blica Checa están incompletas.

Fuente: OECD, Main Economic Indicators; OECD, National Accounts.

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Crecimiento promedio anual durante1994-20001981-2000

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C. Desempeño del crecimiento en países de la OCDE (1)

Por ciento


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Gráfica 2. PIB y niveles de consumo privado en países seleccionados de la OCDE

Per cápita, medido con tasas de cambio en paridades de poder de compra

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Fuente: OECD, National Accounts.

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ciento entre 2001 y 2002. La inversión fija bruta no ha recuperado todavía su nivel de2001, con lo que se ha reducido aún más el crecimiento potencial.

La contribución positiva del crecimiento relativamente alto del empleo…

El crecimiento de la producción depende del crecimiento de la calidad y canti-dad de los insumos y de los cambios en la eficiencia con la que trabajan en conjunto.En términos cuantitativos, el incremento en la mano de obra como insumo y en laproductividad del trabajo explican casi el total del crecimiento del PIB en los paísesde la OCDE (véase el cuadro 1). Algunos países de la Organización con alto crecimien-to del ingreso per cápita han registrado cifras de empleo estables o crecientes y gran-des ganancias en productividad; tal es el caso, por ejemplo, de Australia, Canadá,Estados Unidos e Irlanda. En otros países, muchos de ellos europeos, también hahabido ganancias de productividad, aunque éstas se asocian con una baja en el em-pleo (o el total de horas trabajadas), al deshacerse de mano de obra poco calificada.México presenta un agudo contraste con respecto a estos dos grupos. La generaciónde empleos se mostró sólida durante los noventa, como reflejo de aumentos en: i) la po-blación en edad de trabajar, debido a las altas tasas de natalidad del pasado; ii) laparticipación en la fuerza laboral, por la mayor presencia femenina, y iii) el empleocomo proporción de la mano de obra. La fuerza laboral aumentó en cerca de 3 porciento anual durante la década pasada (lo que equivale a 1.5 millones de nuevosingresos por año) (véase el cuadro 2). Asimismo, la calidad de la oferta laboral—medida por los logros educativos o por el rendimiento de la educación escolar (Bos-worth, 1998)— ha mejorado.

…se compensa en gran medida con las débiles ganancias en productividad

En la mayoría de los países de la OCDE, las ganancias en la productividadlaboral dan cuenta de por lo menos la mitad del crecimiento del PIB per cápita en ellargo plazo. En el caso de México, dada la reducción en las barreras a la importación,el aumento en el comercio de los últimos 15 años y las fuertes presiones competitivasque deberían haber surgido como resultado, podrían esperarse ganancias sustancia-les en la productividad. Además, en una década la proporción del sector agrícola debaja productividad en el empleo total se redujo de más de una cuarta parte, a 18 porciento. También podría esperarse que este cambio de la mano de obra hacia el restode la economía genere ganancias globales en productividad, como ha sucedido enotros países. No se cuenta con estimados confiables de crecimiento de la productivi-dad multifactorial (PMF) en México y, además, diversos problemas obstaculizan lamedición de la productividad laboral. Para evaluar lo sucedido, es necesario emplearvarios indicadores.5 Con base en la cifra agregada amplia de empleo (encuesta nacio-nal de empleo), las medidas de productividad en la economía en conjunto sugieren la


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ocurrencia de un casi estancamiento entre 1990 y 2000 (luego de un descenso en ladécada previa).6

El sector agrícola, que incluye ganadería, silvicultura, pesca y caza, corres-ponde a cerca de una quinta parte del empleo y, a 10 años del TLCAN, sus gananciasen productividad continúan débiles en general. Algunos segmentos del sector hansido expuestos a presiones competitivas crecientes, ejercidas por la liberalización delcomercio, y de hecho, han registrado aumentos sustanciales en productividad (sobretodo los productores de bienes exportables). Sin embargo, el ajuste general del sec-tor al choque ocasionado por la liberalización comercial no sucedió en la escala en laque se esperaba en un principio: un gran segmento formado por pequeñas unidadesde producción en zonas rurales remotas enfrenta altos costos de transporte y otroscostos de transacción, así como falta de acceso al crédito. Este segmento continúaproduciendo para el consumo propio, mediante el empleo de tecnologías tradiciona-les, y ha permanecido aislado de las fuerzas del mercado.7 Como consecuencia, elsector en conjunto aún registra bajas ganancias en productividad.

Según datos de la encuesta nacional de empleo, durante la segunda mitad delos años noventa se registraron algunas ganancias en productividad en el sector noagrícola, pero no lo suficientemente importantes para compensar la caída de añosanteriores (véase la gráfica 3, parte A). El panorama de la productividad, desalentadordurante la década de los noventa, refleja una oferta de mano de obra no calificadaabundante y flexible, buena parte de la cual proviene del sector agrícola en contrac-ción; esto provoca un auge en el crecimiento del empleo en sectores de baja produc-tividad, como la construcción o el comercio al menudeo, sin generar presiones sobre

Cuadro 2.MMDeterminantes del crecimiento de la fuerza laboralCambios porcentuales, tasas anuales

Fuerza laboral Población en edad de trabajar

1980 1990 1980 1990

De 12 años de edad o másMéxico

14.1 2.8 2.7 2.4

Entre 15 y 64 años de edadMéxico

1. . 2.9 . . 2.5

Estados Unidos 1.5 1.4 0.9 1.0Canadá 1.7 1.2 1.2 1.1Corea 2.6 1.6 2.3 1.2

Grecia 0.9 1.3 0.9 0.5Irlanda 0.4 2.9 0.6 1.7

Portugal 1.5 1.0 0.5 0.6España 1.4 1.4 0.9 0.5

Turquía 1.8 0.7 3.1 2.5

1. Los datos para la década de los noventa cubren entre 1991 y 2000.Fuente:MOECD, Labour Force Statistics; Secretaría del Trabajo y Previsión Social, México.


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Gráfica 3. Productividad del sector no agrícola

Valor agregado dividido entre empleo

1. La productividad del sector formal; el empleo en este sector se basa en datos de la encuesta (definición amplia)menos la definición del INEGI de �empleo en el sector no estructurado�. El PIB del sector formal es el PIB total me-nos el PIB del sector informal que aparece en las Cuentas Nacionales elaboradas por el INEGI (�cuentas satélite�).

2. El término empleo se refiere a trabajadores remunerados con contrato (empleos ocupados).Fuente: OCDE; INEGI, Cuenta Satélite del Subsector Informal de los Hogares; STPS-INEGI, Encuesta Nacional de

Empleo Trimestral (ENET).

A. Con datos de la encuesta nacional de empleo150

140

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Índice 1993=100 Índice 1993=100

B. Con datos de empleo tomados de las cuentas nacionales150

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100

90

80

Corea

Estados Unidos

Canadá Italia

México (2)

España

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Índice 1993=100 Índice 1993=100


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los salarios. En efecto, los salarios reales han bajado de manera casi continua desdeprincipios de los ochenta, lo que ha causado gran intensidad del trabajo de produc-ción en la mayoría de los sectores de actividad.8 Hasta fines de la década, se observa-ba una sólida creación de empleos en el sector público, pero esto dejó de sucederdurante los noventa. La migración ha sido un elemento importante para reducir lapresión (véase el capítulo IV). Sin embargo, el exceso de mano de obra fue absorbidopor el sector informal en las zonas urbanas, sector que en su mayoría se compone depersonas autoempleadas en unidades muy pequeñas (del tamaño de una familia), enempleos a menudo inestables, pero también en empleos no declarados en estableci-mientos registrados (véase el recuadro 1). Por tanto, el casi estancamiento de la pro-ductividad en la economía no agrícola refleja la creciente concentración del empleoen estas actividades, exacerbada por el nivel de calificación, aún bajo, de la pobla-ción empleada y los bajísimos niveles de capacitación, lo que dificulta la difusión detécnicas de producción que requieran altos grados de conocimientos de lectura oaritmética.

Con base en una medida menos amplia del empleo en el sector formal (queen particular incluye a los asalariados con contrato y los autoempleados o empleado-res en establecimientos registrados, según la medición de las cuentas nacionales), laproductividad muestra una ligera tendencia positiva, con un crecimiento menor a 1por ciento anual desde 1993 (véase la gráfica 3, parte B).9 El sector manufacturero haregistrado ganancias sustanciales de productividad, en especial en el rubro de maqui-naria y equipo, que incluye actividades intensivas en capital y tecnología (como losautomóviles), donde se han registrado las ganancias en productividad más importan-tes desde la entrada en vigor del TLCAN.10 Al mismo tiempo, entre 1993 y 2000, laproducción y las exportaciones crecieron a ritmos espectaculares.

La planta productiva del sector obtuvo ganancias en eficiencia gracias a laintensificación del capital, una mejor calidad de la mano de obra, mejor tecnología ymejor administración. Sin embargo, hacia finales de los años noventa, incluso antesde la desaceleración económica, las ganancias de productividad mostraban ya seña-les de debilitamiento (véase la gráfica 4).

El análisis aquí presentado sugiere que las dos fuerzas principales que im-pulsan el crecimiento de la productividad en otros países de la OCDE para el medianoplazo, han operado de forma apenas moderada en México durante los últimos 10 a 15años. En primer lugar, la reasignación de recursos de los sectores de baja productivi-dad (como la agricultura) a otros más productivos (como el manufacturero y el deservicios que requieren personal altamente calificado) no se dio a gran escala. Másbien, la mayor parte del flujo ha ocurrido entre sectores de baja productividad. Ensegundo término, el crecimiento de la productividad dentro de los sectores ha sidorelativamente lento, excepto algunos casos específicos. Esta dificultad para cambiar


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Recuadro 1. El mercado laboral informal

El mercado laboral informal es muy heterogéneo. Una de las razones de su desa-rrollo ha sido la falta de apoyo en términos de ingreso para quienes no encuentranempleo en el sector formal. Por ello, la diferencia entre la oferta y la demanda detrabajo se ha reflejado en actividades informales, más que en el desempleo abierto.La informalidad suele desarrollarse en las áreas de servicios domésticos, comercio almenudeo, servicios de limpieza y, en cierta medida, la construcción. La oficina encar-gada de los datos estadísticos genera ahora una medida del sector informal definidade manera estricta, que sólo considera el empleo y la producción de los “sectores noestructurados”, como la venta ambulante o las microempresas (talleres de repara-ción, etcétera). Estas unidades informales rara vez cumplen con las diversas obliga-ciones de registro y a menudo contratan empleados entre sus familiares. El trabajoinformal también se encuentra en otros rubros: por ejemplo, personas que, aunquetrabajan en establecimientos registrados y reciben un ingreso estable, no han firma-do contrato y no están inscritas en el Seguro Social, o bien, los trabajadores no remu-nerados empleados por las familias. A principios de los noventa ya existía un impor-tante mercado de trabajo informal. En esa década se presenció una explosión de laoferta laboral, en tanto que los ajustes en el sector productivo y la liberalizaciónindujeron movimientos importantes del empleo entre los diversos sectores y los sa-larios reales cayeron. La generación neta de empleos en puestos remunerados au-mentó menos que el número de autoempleados y los salarios reales bajaron durantecasi toda la década.1

Entre 1991 y 2002, el empleo total aumentó en cerca de 10 millones de unida-des, a un ritmo anual de 2.5 por ciento, bastante más acelerado que el promedio dela OCDE. Dada la pérdida de cerca de un millón de empleos en el sector agrícola eneste plazo de 11 años, se generó un total de 11 millones de empleos en la economíano agrícola. Desde la crisis del peso en 1995, se han creado seis millones de empleosen ese sector. De esta cifra, unos cuatro millones se abrieron en el sector formal; lamayoría de los puestos eran remunerados y registrados ante una institución de segu-ridad social y el resto empleados en establecimientos formales y algunos autoem-pleados. A lo largo del mismo periodo, el empleo en el sector informal (los llamados

1. De acuerdo con la encuesta de microempresas para 1996, caracterizada por una alta inci-dencia de trabajo informal, 25 por ciento de los trabajadores que comenzaron a trabajar porsu cuenta habían dejado sus empleos remunerados anteriores porque los salarios erandemasiado bajos y 27 por ciento por despido o cierre de la empresa (calculado por NormaSamaniego, 2000).

2. Estimaciones del INEGI, basadas en la encuesta trimestral de empleo nacional, de confor-midad con la metodología de la OIT Cf. “Informal Employment, a Conceptual FrameworkDeveloped by ILO”, Bureau of Statistics, OIT, 2002. La medición del sector informal es cier-tamente difícil, pues en general estas actividades se desempeñan sin registrarse de maneraoficial. Aunque el comercio informal al menudeo podría incluir la compraventa de bienesrobados, el concepto de actividad informal, como se entiende en México, no incluye activi-dades ilegales, como el tráfico de drogas, etcétera.


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el flujo de los recursos podría ser reflejo de una gama de factores. La falta de dinamis-mo empresarial, debida a las bajas tasas de cierre de las compañías poco productivasy el reducido ritmo de apertura de empresas innovadoras y con un alto potencial deproductividad, podría haber contribuido a la debilidad en el crecimiento de la produc-tividad. El exceso de reglamentación y las medidas de protección del empleo, estric-tas y costosas (en particular las reglas para el despido de trabajadores) pueden desa-lentar a las empresas a correr el riesgo de expandirse, en tanto que es posible que eldeficiente diseño de las reglas de concurso mercantil (hasta las reformas recientes)haya aplazado el cierre de empresas con un mal desempeño.11 Los problemas recu-rrentes enfrentados por el sector bancario hasta casi el fin de los años noventa hansignificado que casi no había financiamiento de mercado para una gran parte delsector productivo, sobre todo para las empresas incipientes y las pequeñas y media-nas.12 Es posible que la restricción crediticia haya impedido que las PyME inviertan enla mejora de la calidad de sus productos y la modernización y actualización de sustecnologías. Para muchos sectores, la falta de capital, que incluye el poco uso de lainversión en tecnologías de información y comunicación (TIC), es tal vez uno de losfactores principales que impide registrar ganancias en productividad.13

Se dispone de cierta evidencia de niveles inadecuados y poca calidad de lainversión, aunque las limitaciones de los datos restringen el alcance de la investigación.

Recuadro 1. El mercado laboral informal (cont.)

sectores “no estructurados”) creció en apenas menos de dos millones de personas,alcanzando 10.5 millones en 2002.2 La proporción del sector informal (no agrícola)así definido ha permanecido relativamente estable, en cerca de una cuarta parte delempleo total desde 1995. Incluso si se excluyen de la medida de productividad el em-pleo y la producción de los sectores “no estructurados”, las ganancias son pobres.

Sin embargo, también son pertinentes otras medidas. Por ejemplo, si se consi-dera el trabajo informal en un sentido más amplio, a fin de incluir también a losempleados por empresas u hogares, pero sin contrato laboral ni remuneración, senecesitaría sumar cerca de 7.5 millones de personas más al empleo informal (datospara 2000) para alcanzar un total mayor que 17 millones, cerca de la mitad del em-pleo total (y 54 por ciento del empleo no agrícola). Se estima que en 2002 el empleoinformal alcanzaba una cifra de 18.5 millones de personas y había también aumenta-do ligeramente su proporción en el empleo.

El gran tamaño y la tendencia de crecimiento del mercado laboral informal tie-nen un alto costo social: se relacionan con el deterioro del capital humano. Deman-dan políticas que mejoren el funcionamiento de los mercados laborales, con miras afomentar la creación de empleos en el sector formal y otras políticas más directamen-te ligadas con la estrategia para aliviar la pobreza (véase el apéndice I. C).


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Gráfica 4. Productividad laboral del sector manufacturero

1. Entre 1993 y 2002. Producción por empleado, excepto en los casos de Canadá, Japón y Estados Unidos, en losque se muestra la producción por hora trabajada.

Fuente: OECD, Main Economic Indicators; INEGI.

12

10

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6

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2

0

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2

0

B. Productividad laboral del sector manufacturero mexicano sin lasmaquiladoras

Productividad, % cambio anual

Tendencia

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

0 5 10

A. Productividad laboral en países seleccionados de la OCDE (1)

Irlanda

Corea

México (excl.maquiladoras)

Alemania

Francia

Japón

Canadá

Reino Unido

Estados Unidos


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La razón de inversión promedió 20 por ciento durante la última fase de expansión,comprendida entre 1996 y 2001, incluyendo la construcción residencial y la inversiónde grandes compañías del Estado, como PEMEX y CFE. No es alta de acuerdo con losestándares de la OCDE (véase la gráfica 5). Después de las importantes transaccionesde privatización efectuadas a principios de los noventa, la participación del sectorpúblico en la inversión se redujo, parte de ella compensada por la inversión de lasempresas privatizadas. Pasada la crisis de 1995, el gasto en infraestructura se redujotambién para propósitos de consolidación presupuestaria. Además, la “calidad” dealgunos proyectos de inversión pública resultó afectada de manera adversa porque supuesta en marcha se vio interrumpida por los cambios en los ingresos petroleros. Elbajo nivel y la falta de certidumbre del gasto público han impedido la planificación14 amediano plazo y podrían haber generado escasez en diversos rubros: comunicación,transportes, electricidad, sanidad y agua.15 Debido a las restricciones regulativas ylegales, la inversión privada no siempre pudo cubrir el diferencial en algunos de estossectores clave, aunque el uso de PIDIREGAS y otros proyectos de inversión con finan-ciamiento privado ha amortiguado la escasez de inversión pública en el sector deenergía (véase el capítulo II, recuadro 6). Por último, el auge de la inversión en lasegunda mitad de los noventa se enfocó en gran medida en instalaciones relaciona-das con el consumo (como centros comerciales y establecimientos de comida rápi-da), más que en la capacidad industrial.16

Gráfica 5. Razones de inversión fija y sus principales componentes

Por ciento del PIB, en términos nominales

1. Incluye empresas del Estado (en particular, PEMEX y CFE en el caso de México).2. Datos disponibles sólo hasta 2000.3. No se dispone de datos previos a 1990 ni del desglose por componente.Fuente: OCDE, base de datos analíticos.

COR (2) PRT TUR ESP AUS FIN GRE CAN MÉX POL (3) EUA IRL

Por ciento Por ciento

Inversión total, promedio 1988-2002De lo cual, en el periodo 1996-2002:

Inversión privada (1)Inversión pública

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0

5

10

15

20

25

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Por el lado de la demanda, el crecimiento ha sido impulsado por las exportaciones

En México, las exportaciones han aumentado en la actualidad a 30 por cientodel PIB, de 17 por ciento a principios de los noventa; el país ha conseguido un relativoéxito al aumentar su participación de mercado en el total mundial de exportaciones a2.6 por ciento, entre 2000 y 2001, de 1.4 por ciento 15 años atrás. El creciente predo-minio de los bienes manufacturados en las exportaciones ha reducido la vulnerabili-dad del ingreso por exportaciones ante los cambios en los precios del petróleo. Laapertura en aumento de la economía ha estado acompañada por el desarrollo delcomercio interindustrial e interempresarial.17 Aunque existe una sincronización estre-cha del sector industrial con Estados Unidos, el saldo en cuenta corriente es menosvulnerable que en el pasado a los ciclos que presenta este socio comercial. Cuandolas exportaciones se desaceleran, también lo hacen las importaciones (véase la gráfi-ca 6). El sector exportador de las maquiladoras ilustra la creciente interdependenciaentre México y Estados Unidos (véase el recuadro 2). Las diferencias en el desempeñoreciente de estas industrias ejemplifican el proceso de ajuste del sector manufacture-ro y de la importancia de la competitividad.

El fenómeno de la manufactura para exportación es importante en otros as-pectos. Debido a que las fábricas son, en esencia, parte del sector manufacturero deEstados Unidos, los grandes incrementos en el “comercio exterior” de bienes manu-

Gráfica 6. Comercio exterior y cuenta corriente

Nota: en el caso de 2003, los datos se refieren al primer semestre.Fuente: Banco de México.

Exportaciones petroleras netas

Exportación neta de maquiladoras

Otras exportaciones de mercancías

Otras importaciones de mercancías

Saldo en cuenta corriente

Balanza comercial

1988 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 01 02 03-120

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120

-120

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0

40

80

120

Miles de millones de dólares de EE. UU.Miles de millones de dólares de EE. UU.


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facturados no interfieren tanto con la economía mexicana como lo sugerirían las ci-fras de crecimiento en el comercio. La reducción de las barreras tarifarias y no tarifariassin duda ha causado impacto en la fortaleza de la competencia en la economía inter-na, pero buena parte de ésta permanece relativamente cerrada debido al exceso dereglamentación y los altos costos de transporte y comunicaciones. A 10 años de vigenciadel TLCAN, la imposibilidad de que la productividad aumente de modo sostenidosugiere la existencia de problemas de adaptación profundamente arraigados y falta

Recuadro 2. La industria exportadora de las maquiladoras

Las maquiladoras son plantas de ensamblaje que funcionan en zonas práctica-mente libres de impuestos para reexportar los productos armados. En un principio seubicaban cerca de la frontera norte, aunque en la actualidad también se han expan-dido hacia las zonas centro y sur del país. El sector ha sido el más dinámico en Méxi-co desde principios de los años ochenta. El hecho de que se beneficiara de un marcolegal con muy pocas reglamentaciones, en comparación con el resto de la economíamexicana, ha sido un factor clave en su desarrollo.1

En particular, su expansión durante la época posterior al TLCAN ha sido espec-tacular. Sus exportaciones han crecido a un ritmo de 20 por ciento anual y sus cifrasde creación de empleos ascienden a cerca de 110 000 al año. Para 2000, el sector delas maquiladoras empleó a 1.3 millones de trabajadores, cerca de 30 por ciento delempleo manufacturero (con base en empleados asegurados permanentes) y repre-sentó cerca de la mitad de las exportaciones manufactureras totales. Sin embargo, laactividad se desaceleró en 2001 y las perspectivas de crecimiento en el corto plazopodrían ser más débiles que en años recientes. Además del impacto de la desacelera-ción en Estados Unidos, país con el que están sincronizadas muy estrechamente, sesabe que ciertas maquiladoras sufren la pérdida de competitividad en costo y precio,en la medida en que las ganancias en productividad no han alcanzado a los aumen-tos en el salario real. Tal situación afecta a algunos sectores más que a otros: en lasáreas intensivas en mano de obra (como la de prendas de vestir y material eléctrico yelectrónico), es posible que la reducción de la actividad sea duradera, pues varias em-presas multinacionales han trasladado sus proyectos a China u otras ubicacionescompetitivas en Asia y América Latina. No obstante, la recuperación ya es clara en lossectores intensivos en capital. En este caso, se han recibido grandes flujos de inver-sión extranjera directa (IED), que podría esperarse se acompañaran de transferenciasde tecnología y mejores procesos organizacionales.2

1. Véase J. Mattar et al. (2002). Los autores centran su análisis en la formación bruta de capitalfijo en el sector manufacturero, las tendencias de la IED y las actividades de las maquila-doras.

2. La Secretaría de Economía informa que, en 2001 y principios de 2002, más de 20 empresasen total (en su mayoría de electrónica, textiles y prendas de vestir) salieron de México enbusca de ubicaciones más competitivas (información a julio de 2002).


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de competitividad fuera de la estrecha base del sector manufacturero para la exporta-ción, problemas que se están resolviendo con gran lentitud.

En el largo plazo, la pérdida de competitividad puede desencadenar un dete-rioro en el desempeño de las exportaciones y una menor IED. La apreciación del tipode cambio efectivo real, medida por los precios relativos de las exportaciones y losprecios al consumidor, que han alcanzado niveles superiores a los de principios delos años noventa, apunta hacia una erosión sostenida de la competitividad de Méxicoen términos de precios (véase la gráfica 7). Sin embargo, un aumento más lento de loscostos unitarios relativos de la mano de obra sugiere que los exportadores mexicanoshan logrado conservar sus utilidades unitarias.18 En esto han intervenido otros facto-res, además de la competitividad precio-costo: por un lado, la base exportadora másdiversificada, con especialización comercial que evoluciona hacia la manufactura detecnología media y alta, ha contribuido al desempeño de las exportaciones mexica-nas (véase el cuadro 3). Por otro lado, la competitividad de un país y, de ahí, suatracción para los inversionistas, se evalúa no sólo en función de los costos directosde mano de obra, sino también en términos de incentivos fiscales, flexibilidad del ho-rario de trabajo y otros costos indirectos de la mano de obra, el costo de las telecomu-nicaciones y la energía para los usuarios, la eficiencia de la distribución, incluyendo lainfraestructura de transporte, el grado de certidumbre legal, el acceso al financia-

Gráfica 7. Tipo de cambio efectivo real

Índice 1994=1001

1. Índices en términos de dólares de EE. UU.Fuente: OCDE.

Tipos de cambio efectivos reales con base en el índice de precios al consumidor

Tipos de cambio efectivo real con base en los costos unitarios de la mano de obra en el sector manufacturero

Valores relativos de las exportaciones manufactureras

Índice Índice

1988 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 01 02 0350

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140


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miento y las restricciones a la inversión extranjera. En este sentido, México no hatenido un desempeño destacado (véase el indicador de competitividad agregada pre-sentado en el capítulo III).

Acontecimientos económicos recientes y expectativas

Tendencias recientes en perspectiva

Los acontecimientos económicos recientes destacan algunas de las debili-dades que han obstaculizado el desempeño del crecimiento en México en la faseexpansiva del ciclo. La desaceleración global que empezó a fines de 2000 ha tenido un

Cuadro 3.MMCambios en la especialización comercial de México

VCR1

Participaciónde las

exportaciones2

VCR1

Participaciónde las

exportaciones2Código

CUCI-3Principales ventajas comparativas

2001 1990

78 Vehículos terrestres 7.37 17.69 8.58 11.51

33

Petróleo, productos petroleros y

materiales relacionados 7.24 17.38 33.01 35.87

76

Telecomunicaciones y aparatos de

grabación de sonido 6.54 12.15 -4.50 10.19

75

Máquinas de oficina y máquinas de

procesamiento automático de datos 3.50 18.39 -0.42 12.0984 Prendas de vestir y accesorios de vestir 2.97 15.09 -0.88 10.33

05 Vegetales y frutas 1.55 12.16 4.11 15.4482 Muebles y sus partes 1.37 12.09 -0.27 10.17

11 Bebidas 0.88 11.05 0.64 11.01

81

Edificios prefabricados, instalaciones

sanitarias, calefacción e iluminación 0.50 10.69 0.04 10.18

03

Peces, crustáceos, moluscos y sus

preparaciones 0.31 10.40 1.13 11.2679 Otro equipo de transporte 0.24 10.57 -1.21 10.64

66Manufacturas minerales no metálicas,

n.e.s. 0.17 11.13 0.71 11.66

00Animales vivos diferentes de los de la

división 03 0.13 10.26 0.97 11.30

07Café, té, cacao, especias y sus

manufacturas 0.08 10.25 1.23 11.50

06 Azúcar, preparados de azúcar y miel 0.07 10.20 -1.68 10.2385 Calzado 0.06 10.23 0.00 10.31

1. VCR: Indicador de ventaja comparativa revelada (Xi/X - Mi/M)*100, donde Xi(Mi) y X(M) representan, respectiva-mente, las exportaciones (importaciones) de productos mexicanos y las exportaciones (importaciones) totales de

México.2. Como porcentaje de las exportaciones totales en 1990 y 2001, respectivamente.n.e.s. = no especificado en otra parte.

Fuente:MOCDE.


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impacto significativo en el país. Sus exportaciones y su inversión bajaron en 2001 y elPIB se contrajo durante varios trimestres consecutivos, en estrecha sincronizacióncon la actividad de Estados Unidos (véase la gráfica 8). En contraste, Canadá, cuyocomercio está vinculado más de cerca con Estados Unidos, registró en esa épocatasas de crecimiento del PIB positivas, aunque pequeñas. La falta de fuentes internasde dinamismo en México se explica, por lo menos en parte, por los impulsores subya-centes del ciclo reciente, ya descritos: primero, la falta de nivel y calidad de la inver-sión durante la segunda mitad de los noventa; segundo, la restricción crediticia quesiguió a la crisis del peso, que limitó con mayor severidad a las empresas más peque-ñas no relacionadas con el sector exportador; tercero, las altas tasas de interés hastafechas recientes, que afectaron la construcción y otras inversiones del sector privado;y, por último, la frágil situación del empleo: más de una tercera parte de los empleosse generan en la actividad informal, en la que el ingreso suele ser bajo e inestable.

Sin embargo, a pesar de su falta de capacidad de recuperación en el ámbitointerno, la economía mexicana no ha enfrentado tantas dificultades en esta desacele-ración cíclica como en las anteriores. La desaceleración actual ha sido relativamentemoderada y es la primera recesión que no se acompañó de una crisis financiera ni fueprecipitada por una crisis de esta clase o de tipos de cambio. Las crisis financieras enel resto de América Latina no se extendieron a México. Esto se debe en gran medidaa las sólidas políticas macroeconómicas que han permitido que la economía sorteesemejante desaceleración sin el peso adicional de tener que enfrentarse a desequili-brios macroeconómicos subyacentes o a una crisis de confianza. La mejora de loselementos macroeconómicos fundamentales también se ha reflejado en la balanzaexterna de México. En el contexto de un debilitamiento económico, el déficit en cuen-ta corriente cayó a 2.2 por ciento del PIB en 2002, con estimados para 2003 que lositúan en niveles inferiores. Los flujos de capital han continuado dominados por laIED, muy por encima del déficit en cuenta corriente.

Expectativas y riesgos de corto plazo

A mediados de 2002, el PIB real de México empezó a mostrar tendencias a laalza, al ritmo de Estados Unidos. Sin embargo, la recuperación mexicana no ha sidofirme. La evidencia que arrojan los hechos recientes sugiere que el crecimiento de lasexportaciones continuará siendo el principal impulsor de un crecimiento más acele-rado en el corto plazo. Debido al alto grado de comercio interindustrial e interempre-sarial entre ambos países, las exportaciones mexicanas dependen de la producciónindustrial de Estados Unidos, rubro que se ha mostrado poco activo durante la recu-peración. El indicador líder de la producción industrial estadounidense no se mostróclaramente positivo sino hasta mediados de 2003, de modo que la expectativa de unaumento firme en el crecimiento de la producción mexicana se pospuso para la partefinal del año (véase el apéndice I. C).19 Se espera que el crecimiento del PIB cobre


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impulso durante 2004. Sin embargo, si no se cuenta con una expectativa de estímulospor parte de las políticas macroeconómicas y dada la parálisis en la agenda de refor-mas, es muy probable que la recuperación de la inversión sea lenta; por ende, tantoen 2004 como en 2005, el crecimiento del PIB podría ser más moderado que a fines delos noventa. Se espera que el déficit en cuenta corriente se amplíe de su nivel mínimode 2003, para alcanzar 3 por ciento del PIB en 2005, aunque se le seguirá financiandoen su mayor parte por la inversión extranjera directa.

Los principales riesgos para las perspectivas económicas del país se relacio-nan con los acontecimientos en el exterior, entre ellos los precios mundiales del pe-

Gráfica 8. Actividad en Estados Unidos y las exportaciones mexicanas

Cambio anual

Fuente: OCDE.

1999 2000 2001 2002 2003

1999 2000 2001 2002

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% cambios % cambios

% balanza % balanza

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Volumen de exportaciones mexicanas de bienes (escala derecha)

PIB real en EE. UU. (escala izquierda)

Volumen de importación de bienes en EE. UU. (escala derecha)

Producción industrial en EE. UU. (escala derecha)

Índice de gerentes de compras en EE. UU. (50=sin cambio)


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tróleo, el comportamiento de los mercados financieros y, sobre todo, el ritmo de laactividad económica en Estados Unidos y su impacto en las exportaciones mexica-nas. No obstante, el principal motivo de incertidumbre en relación con el potencial decrecimiento de México es interno y se relaciona con la agenda estructural del país, enla que, a pesar del consenso político acerca de la necesidad de las reformas, el debateno siempre ha llevado a la presentación de propuestas, ni las propuestas a la aprobación,ni la aprobación a la puesta en marcha. En el sector privado también predomina unconsenso amplio de que la falta de reformas estructurales será uno de los principalesfactores que detendrá la actividad económica en los meses por venir. En particular, laaprobación de las reformas al mercado laboral, al ámbito fiscal y a la electrici-dad impulsarían la confianza empresarial. Con ello se generaría un ambiente demayor apoyo a la inversión privada, incluyendo la inversión extranjera directa, yla recuperación cíclica podría convertirse en una época de crecimiento vigorosoy sostenido.

Cuadro 4.MMExpectativas de corto plazo

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Precios

corrientesmiles demillones

de pesosmexicanos

Cambios porcentuales, volumen (precios de 1993)

Consumo privado 3,683.7 -2.7 -1.2 -2.8 -3.6 -4.4Consumo del gobierno 609.7 -1.2 -1.3 -2.1 -2.3 -2.2

Formación bruta de capital fijo 1,174.1 -5.8 -1.3 -1.2 -4.8 -6.3Demanda interna final 5,467.6 -0.6 -0.5 -2.0 -3.7 -4.6

Acumulación de inventarios1

136.4 -0.2 -0.5 -1.0 -0.3 -0.0Demanda interna total 5,603.9 -0.4 -1.0 -1.0 -3.9 -4.5

Exportación de bienes y servicios 1,704.1 -3.6 -1.4 -0.3 -6.5 -7.8

Importación de bienes y servicios 1,810.6 -1.5 -1.6 -1.7 -7.2 -8.4Exportaciones netas -106.5 -0.7 -0.1 -0.5 -0.4 -0.5

PIB a precios de mercado 5,497.4 -0.3 -0.9 -1.5 -3.6 -4.2

Deflactor del PIB � -6.4 -4.6 -5.2 -3.3 -3.3

Cuentas de ordenDeflactor del consumo privado � -7.2 -4.8 -4.6 -3.4 -3.1

Saldo en cuenta corriente2

� -2.9 -2.2 -1.9 -2.5 -3.0

1. Contribuciones a cambios en el PIB real (porcentaje del PIB real en el año anterior), monto observado en la primera

columna.2. Como porcentaje del PIB.Fuente: OCDE. Estimaciones y proyecciones elaboradas para Economic Outlook, Núm. 74. Con base en la información dis-

ponible al 3 de noviembre de 2003.


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El reto consiste en impulsar el crecimiento a mediano plazo

Las expectativas de crecimiento a mediano plazo no son satisfactorias…

Como se comentó en párrafos anteriores, el mayor reto de política que Méxi-co enfrenta se centra en elevar la tasa de crecimiento potencial en un nivel significa-tivo (de 2 a 3 puntos, de ser posible) y mantener el crecimiento real cerca de dichamayor tasa potencial durante un periodo prolongado (varias décadas). Aunque ambi-ciosa, la meta no es de ningún modo imposible, como lo demuestra la experiencia depaíses tan distintos como Corea e Irlanda. En el caso particular de México, se presen-tan a la vez los evidentes déficit de todo tipo de capital, experiencia administrativa yconocimientos tecnológicos, y la necesidad social urgente de elevar no sólo el nivelde vida, sino también los estándares de nutrición y salud básica de una gran propor-ción de la población. A pesar de los esfuerzos de política que se llevan a cabo paraaumentar el gasto en desarrollo social y ampliar el acceso a los servicios básicos desalud y educación, el problema de la pobreza es generalizado y especialmente agudoen las zonas rurales. En 2002, cerca de la mitad de la población mexicana vivía en lapobreza y uno de cada cinco mexicanos vivía en condiciones de pobreza extrema enzonas rurales, hecho relacionado de manera crucial con las prioridades de política(véase el recuadro 3). En la estrategia de crecimiento para México (descrita a gran-des rasgos en el capítulo III) deben encontrarse maneras para que los beneficios secompartan de modo más amplio entre la población y se resuelva el problema de lapobreza.

El gobierno trazó una estrategia de política a mediano plazo (el ProgramaNacional para el Financiamiento del Desarrollo, PRONAFIDE, para el periodo 2001-2006). Dicho programa contribuirá a aumentar la confianza de los inversionistas na-cionales y extranjeros. El objetivo de política macroeconómica del gobierno reside engarantizar un ambiente estable, con finanzas públicas sanas, inflación baja y, por ende,tasas de interés nominales y reales también bajas. Además, el sistema financierodebería ser capaz de cumplir su papel de financiar al sector privado. La estrategia seanaliza con mayor detalle en el capítulo II. El escenario base del gobierno, que supo-ne que ninguna de las reformas estructurales importantes se aprueba, prevé una in-flación baja en el mediano plazo, con un déficit en cuenta corriente en un nivel quepueda ser financiado con facilidad por medio de entradas de capital estables (IED); elcrecimiento potencial del PIB se proyecta en alrededor de 4 por ciento, cercano alpromedio de la década pasada. Esta perspectiva es comparable con el escenario dereferencia a mediano plazo de la OCDE, en el que las proyecciones reciben el impulsoprincipal por el lado de la oferta de la economía y tampoco se aprueban reformasestructurales de importancia.20 En el caso de México, el crecimiento del PIB se calculaentre 4 y 4.5 por ciento, tasas demasiado bajas para acortar la diferencia con los paí-


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ses de la OCDE en el futuro cercano, en tanto que la creación de empleos en el sectorformal es insuficiente para absorber nuevos ingresos en la fuerza laboral y realizarreducciones de importancia al sector informal. La conclusión de lo expuesto aquí secentra en que, aunque la estabilidad macroeconómica es condición indispensable

Recuadro 3. Alivio de la pobreza

El alivio de la pobreza es uno de los retos de política más importantes paraMéxico. Después de la crisis mexicana de 1994-1995, el PIB real per cápita cayó deforma aguda y el empleo en el sector formal disminuyó, al igual que los salariosreales. Esto provocó un aumento drástico de la pobreza nacional, con lo que se revir-tió la mayoría de los logros de las políticas para su alivio aplicadas entre fines de losochenta y principios de los noventa. Sin embargo, desde 1996 hubo un cambio dedirección notable, con un descenso en la proporción de la población pobre. Méxicoha logrado avances sólidos en el combate de la pobreza, por medio de un crecimien-to sostenido en el ingreso y de la estabilidad macroeconómica; así ha dejado atrásalgunos de los efectos más devastadores de la crisis de 1994-1995. A pesar de esteprogreso, los niveles de pobreza en el país son aún altos. En 2002, uno de cada cincomexicanos vivía en condiciones de pobreza extrema, que se define como un ingresoinsuficiente para cubrir las necesidades básicas de alimentación. Con el paso deltiempo, se ha puesto en marcha una amplia gama de programas públicos para re-ducir la pobreza y mejorar el bienestar de la población. El gobierno actual organiza laestrategia de alivio a la pobreza en varias líneas de acción, entre ellas a programasorientados a los estratos más pobres (como PROGRESA/Oportunidades, esencial-mente) y medidas para garantizar un mayor acceso a la educación básica y los servi-cios de salud. El aumento en la construcción de vivienda popular es parte tambiénde estas medidas. El gasto en programas de alivio a la pobreza se ha incrementado de0.7 por ciento del PIB a 1.3 por ciento en 2002. El gasto en este último año ascendióa 77.6 miles de millones de pesos (más de 7 mil millones de dólares), de los cuales18.4 miles de millones de pesos se canalizaron a PROGRESA/Oportunidades, 3.9 mi-les de millones de pesos al Programa de Empleo Temporal, 8.6 miles de millones depesos a programas educativos, 5.7 miles de millones de pesos al rubro de salud y 5.3miles de millones de pesos a los programas de nutrición. Con el tiempo, los progra-mas se han descentralizado cada vez más, dando a los estados y municipios mayorcontrol sobre la asignación de recursos. También se ha presentado una transicióngradual de los subsidios generales a los programas con fines específicos (véase elapéndice I. D).

Los diversos programas de alivio a la pobreza no tienen la capacidad de elimi-narla por sí solos. México requiere crecimiento económico y la expansión de las opor-tunidades de empleo en el sector formal para garantizar que las familias cuya situa-ción y bienestar mejoren como resultado de alguna de esta medidas en efecto dejenlos programas, eviten las trampas de la pobreza y, una vez afuera, no vuelvan a caeren ella.


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para contar con inversión nacional y extranjera en la economía mexicana a largo pla-zo, esta estabilidad no será capaz, por sí sola, de generar un crecimiento suficiente-mente acelerado.

…pero podrían impulsarse mediante acciones firmes en ámbitos clave

Para que el crecimiento del PIB alcanzara una tasa de 6 a 7 por ciento al año—la meta anunciada en el programa del gobierno actual y la tasa requerida para ab-sorber el gran número de personas que ingresa a la fuerza laboral cada año (y reducirel tamaño del sector informal)—, habría que eliminar varios cuellos de botella. Lasautoridades elaboraron un escenario alternativo en su programa de mediano plazo,con base en un conjunto diferente de supuestos de políticas, por medio del cual sepone en marcha un paquete integral de reformas —en los ámbitos estructural, fiscal yeducativo—; las autoridades estiman que por su impacto en la productividad y en lainversión privada, estas reformas terminarían por impulsar el crecimiento potencialdel producto hasta en 3 puntos porcentuales adicionales. Para alcanzar el ambiciosoobjetivo se necesitaría aplicar programas sostenidos de reformas, lo que generaríatasas de inversión física y humana mucho más altas que las registradas en fechasrecientes.

El bajo nivel promedio del capital humano es tal vez uno de los principalesfactores que obstaculizan el crecimiento en México. Es necesario aumentarlo con másy mejor educación y capacitación. La importancia de la escolaridad adicional para elcrecimiento económico se demostró en un estudio realizado por la OCDE que se basaen datos de paneles de 21 países miembros: durante un periodo en el que los gruposcon menor nivel educativo eran sustituidos por trabajadores con mayor preparaciónacadémica, un año adicional de educación elevaba la producción per cápita entre 4 y 7por ciento en el largo plazo.21 Una reforma del mercado laboral que facilite la movili-dad y flexibilidad del trabajo es otro ingrediente clave de una estrategia integral decrecimiento. En especial, medidas que aumenten el atractivo del trabajo en el sectorformal para empleadores y trabajadores, facilitarían la reasignación del trabajo a ac-tividades más productivas y no a los precarios empleos en el sector informal.

Del mismo modo, resulta claro que se requiere aumentar la inversión pro-ductiva, para relajar la restricción de la oferta sobre la economía mexicana. Con baseen diversos métodos, Shiau et al. (2002) estiman que, para aumentar el potencial decrecimiento hasta alcanzar 7 por ciento, la inversión tendría que incrementarse a unatasa anual de 8.5 a 12.5 por ciento (dependiendo de los supuestos de productividad).Para elevar la proporción de inversión a niveles comparables con los de las econo-mías que alcanzan con más velocidad a las desarrolladas, es necesario este nivel detasas de crecimiento de la formación de capital fijo, que son comparables a las que


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México alcanzó durante los años setenta. Una proporción significativa del esfuerzo deinversión debe canalizarse hacia las tecnologías de información y comunicación (TIC).En los países de la OCDE con el mejor desempeño, como Australia, Canadá, EstadosUnidos, Irlanda y los del norte de Europa, se dispone de evidencia sólida de que lamayor inversión en TIC durante la década de los noventa mejoró el crecimiento dela productividad multifactorial.22 En México, una mayor cantidad de mano de obramás calificada y adaptable contribuiría a un mejor uso de las TIC en los procesosproductivos.

La inversión extranjera directa (IED) puede cumplir una función importanteen este aspecto. Además de contribuir a la acumulación de capital, podría causarimpacto en el desempeño económico por medio de los efectos tecnológicos y de lareasignación.23 La evidencia de la filtración tecnológica a otras empresas a partir dela IED es escasa. Estudios anteriores mostraron que la tasa de convergencia de laproductividad laboral en la industria mexicana con respecto a la tasa de crecimiento enEstados Unidos resultaba más alta en industrias con una proporción mayor de em-presas multinacionales; sin embargo, no fue posible distinguir entre el aumento en laproductividad en el interior de una empresa y el efecto de “destrucción creadora”.24 Lagran escala de IED en servicios financieros ocurrida después de 1999, cuando el sec-tor bancario ya se había abierto por completo, ha contribuido a fortalecer a estesector, lo que debería ser un elemento clave para apoyar un crecimiento económicomás fuerte en el futuro (véase el capítulo II).

Se requieren cambios en el marco regulativo y legal para crear las condicio-nes conducentes a una mayor inversión interna y extranjera. Hay dos líneas de acciónprometedoras en particular: en primer lugar, la eliminación de obstáculos directos ala inversión privada en sectores clave, como el eléctrico; en segundo lugar, la mejorade la competencia por medio de la reducción de barreras a la entrada, al fortalecer elmarco institucional para la política de competencia y garantizar que las decisionesse ejecuten. Esto también contribuiría a elevar la productividad multifactorial alaumentar los incentivos para adoptar nuevas tecnologías y cumplir con las mejoresprácticas.25

Al generar un clima más apropiado para los negocios, un reto clave enfrenta-do por México consiste en establecer un sistema legal más transparente y eficaz, en elcual puedan llevarse a cabo negocios con mayor eficiencia y a menor costo. Es másfácil reconocer el “Estado de Derecho” por su presencia (o ausencia) que definirlo,pero los elementos necesarios para su presencia son los derechos de propiedadcorrectamente definidos y defendidos en los tribunales, condición indispensable paraque las partes contratantes confíen en que los términos del contrato se cumplirán. Elgobierno del presidente Fox ha tomado medidas para contrarrestar la corrupción entodos los niveles, pero aún se encuentra lejos de erradicarla por completo. También


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es importante que las reformas económicas, surgidas de un consenso democrático,no encuentren resistencia exitosa en los niveles más bajos del gobierno o del sectorprivado, con el fin de ganar votos u obtener beneficios económicos.

En resumen, México posee un gran potencial para alcanzar el nivel de paísesmás avanzados de la OCDE. Para liberar dicho potencial, se requieren acciones fir-mes, las cuales se identifican de la manera siguiente (y se analizan en detalle en elcapítulo III):

— Aumentar el desarrollo del capital humano y facilitar el ajuste de la fuerza laboral. Seespera un impacto directo de la educación adicional, mediante las mejo-ras en la calidad de la mano de obra y un impacto más permanente, alfacilitar la adopción de nuevas tecnologías. La cuestión no es tanto gas-tar considerablemente más en educación básica, sino asegurar que el gastosea más eficaz. La capacitación también hace una contribución impor-tante, pues la mano de obra es más adaptable. La reducción de obstácu-los a la contratación formal facilita la reasignación de la mano de obraa actividades de mayor productividad.

— Crear un ambiente de mayor apoyo a la inversión comercial, incluyendo las TIC. Pormedio de la intensificación del capital, una mayor inversión impacta demanera directa la productividad del trabajo y, al introducir un cambio tec-nológico que se adopte con mayor rapidez, su impacto es indirecto y sos-tenido. En este caso se requieren tasas de interés reales bajas y tasasnominales no volátiles, al igual que los cambios legales necesarios paragarantizar que los inversionistas gozarán de los frutos de su esfuerzo siéste es exitoso y que podrán retirar y reasignar el capital de manera rápi-da y a bajo costo, de ser necesario.

— Mejorar el acceso al financiamiento (incluyendo la IED). Las condiciones internasy el capital extranjero desempeñan una función crucial en la inversión, loque incluye el capital de riesgo para actividades más expuestas e innova-doras.

— Relajar las medidas regulativas que imponen barreras a la actividad empresarial. Ellevantamiento de las restricciones legales al acceso al mercado, el aliviode la carga administrativa para la creación de nuevas empresas, un régi-men de concurso mercantil que permita a las empresas salir del mercado,son condiciones que fomentan el progreso tecnológico, con lo que se fa-cilita el proceso de actualización de un país para situarse en el nivel delos más desarrollados.

Retos futuros para la política macroeconómica y el sector financiero 49

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II. Retos futuros para la políticamacroeconómica y el sector financiero

En este capítulo se analizan los acontecimientos y los resultados macroeco-nómicos recientes. También se exploran las maneras en las cuales las políticas mone-taria y fiscal pueden contribuir a la prioridad central de México: aumentar la tasa decrecimiento observada y potencial del PIB per cápita. El entorno de las políticas fiscalespuede apoyar dicho crecimiento por medio de un gasto más alto y predecible en infra-estructura, programas de salud básica y alivio de la pobreza para grupos específicos,siempre y cuando el tamaño general del gobierno no sea excesivo. Se requiere unsistema tributario que proporcione financiamiento adecuado, sin crear distorsiones eineficiencias. Para este fin, es indispensable poner en práctica una reforma fiscal quegenere ingresos más altos, estables y de base más amplia que los actuales. La políticamonetaria puede contribuir si alcanza y mantiene un nivel de inflación bajo, lo queestablecerá un ambiente en el que la asignación de recursos para inversión se vuelvamás eficiente,26 siempre y cuando el sector financiero cumpla su función de interme-diación. En este contexto, es digno de mención que México ya ha realizado progresossignificativos para alcanzar un nivel de inflación bajo y evitar fluctuaciones macro-económicas excesivas. La disciplina fiscal se mantuvo en 2002 y los requerimientosfinancieros del sector público se redujeron a casi 3 por ciento del PIB; a la vez, lascondiciones monetarias se han relajado, con tasas de interés que alcanzaron un míni-mo histórico a mediados de 2003. Este capítulo se refiere, en primer lugar, a la situa-ción de la política fiscal y el manejo de la deuda pública, e incluye un análisis de lostemas de mediano plazo que se relacionan con la política tributaria y la planificaciónpresupuestaria. En la segunda sección se informa sobre lo relacionado con la políticamonetaria. En la sección final se destacan las mejoras recientes en el sector financie-ro y se aborda la cuestión clave: ¿se tienen las condiciones necesarias para reanudarel crédito al sector privado sobre bases más amplias?


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Política fiscal

La política fiscal en el corto plazo

Los resultados presupuestarios por lo regular se acercan a lo proyectado

Desde el inicio de los años noventa, el déficit financiero del sector público —in-cluidos el gobierno federal y las principales empresas públicas— ha fluctuado entre0.5 y 1.25 por ciento del PIB.27 Luego de la crisis del peso de 1995 se ganó credibilidad,debido a que los resultados, en general, se han situado cerca de las metas presupues-tarias, sin considerar los acontecimientos cíclicos inesperados y la volatilidad de losingresos petroleros (que corresponden a cerca de una tercera parte del ingreso presu-puestario total). De tal manera, al grave faltante de ingresos que generó la caída delos precios del petróleo en 1998 le siguieron de inmediato recortes del gasto; a partirde entonces, se registraron ingresos no recurrentes en 1999 y 2000. La mayor parte deestos ingresos se utilizó para reducir la deuda pública y aumentar el fondo de estabi-lización petrolera. Una parte menor se empleó para financiar gasto, como contrapar-tida de los recortes en las erogaciones realizados en otras ocasiones. Aunque es muyeficaz como medio para alcanzar metas de déficit y apaciguar los mercados financie-ros, la política de “freno y arranque” del gasto público ha rezagado el financiamientode programas básicos y vuelto procíclico el impacto fiscal. En fechas recientes, lapolítica fiscal se ha orientado a evitar grandes fluctuaciones en los saldos del sectorpúblico, y reducir los déficit (en sus definiciones limitada y amplia) como porcentajedel PIB (véase la gráfica 9). En este sentido, las autoridades lograron bastante éxito.

El concepto más integral, es decir, el de los requerimientos financieros delsector público (RFSP), proporciona una idea más precisa de las finanzas públicas.Excluye los ingresos no recurrentes provenientes de las privatizaciones e incluyelos requerimientos financieros netos de la banca de desarrollo y el costo neto de losproyectos de inversión con pago diferido (los PIDIREGAS), como se describe en elrecuadro 6 más adelante. También toma en cuenta de manera más completa el servi-cio de la deuda relacionado con los programas de apoyo financiero.28 Los RFSP seampliaron como consecuencia de la crisis del peso y, con el impacto combinado delos programas de rescate del sector financiero y el desarrollo de los PIDIREGAS, al-canzaron un nivel máximo de 6.3 por ciento del PIB en 1998. Entre 1998 y 2002, seregistró una reducción de 3 puntos porcentuales en los RFSP, lo que marcó un progre-so evidente en la consolidación fiscal, incluso con el debilitamiento de la actividadeconómica (véase la gráfica 10).


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La razón de la deuda amplia del sector público a PIB es considerable

La deuda neta del sector público en general, que incluye los pasivos creadospor el rescate del sector financiero y los programas de inversión de largo plazo (PIDI-REGAS), ascendió a 41.7 por ciento del PIB a fines de 2002, lo que equivale a unaumento de 1.5 puntos porcentuales en 2001 (véase el recuadro 4). Esta razón no esinusualmente grande si se le compara con las de otros países de la OCDE. Sin embar-go, debido a que el ahorro financiero es en especial bajo en México, el componenteinterno de la deuda pública, 25 por ciento del PIB, es alto en relación con las reservas

Gráfica 9. Agregados presupuestarios del sector público1

Porcentaje del PIB

1. El sector público incluye el gobierno federal y las empresas públicas bajo control presupuestario (como PEMEX).Se excluye la intermediación financiera de la banca de desarrollo.

2. Incluye regalías por extracción de petróleo, IVA y derechos sobre productos petroleros.3. El balance primario es el balance financiero menos el pago neto de intereses.4. Los requerimientos financieros del sector público (RFSP) incluyen el costo neto de los PIDIREGAS, el ajuste

inflacionario de los bonos indizados, el interés imputado de los programas de reestructuración bancaria y apoyo adeudores y los requerimientos financieros de la banca de desarrollo. Se excluyen los ingresos no recurrentes (porprivatizaciones). Los RFSP aumentarían si se realizaran los ajustes adicionales necesarios para incluir los costosde capital no recurrentes de los programas de apoyo al sector financiero.

Fuente: Secretaría de Hacienda; Banco de México

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

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0

A. Desarrollos presupuestarios generales Gasto total, escala derecha

Ingreso total, escala derecha

Ingreso petrolero (2), escala izquierda

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B. Indicadores presupuestarios Balance primario (3)

Balance financiero

Requerimientos financieros del sector público (4)


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Gráfica 10. Consolidación fiscal en países seleccionados de la OCDE1

Saldos pendientes al final del periodo

Porcentaje del PIB

Nota: entre 1990 y 2002, las consolidaciones fiscales se definen como periodos prolongados (con duración superiora tres años) de mejora en el saldo anual presupuestario del gobierno general como porcentaje del PIB, encomparación con el año anterior. Sería posible interrumpir estos periodos si el deterioro del saldo no excede 0.5por ciento del PIB y no tiene una duración mayor de un año.

1. El valor del último año de la consolidación menos el valor en el año previo a la consolidación.2. Para México, los requerimientos financieros del sector público como porcentaje del PIB.Fuente: OECD, Economic Outlook Núm. 73, junio 2003; Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

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E

A. Cambios en el crédito neto del gobierno general (1)(2), % del PIB

Crédito neto OCDE (1994-2000)

B. Crédito neto del gobierno (2), % del PIB en 2002


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Recuadro 4. La deuda del sector público y su manejo

A fines de 2002, la deuda pública neta, según la definición tradicional, alcanzó25 por ciento del PIB, nivel un poco mayor que el del año anterior, debido al impactoen el componente externo de la depreciación nominal del peso, la liquidación deBanrural y el bajo ritmo de crecimiento del producto (véase la gráfica 11). La deuda“ampliada” del sector público también aumentó ligeramente en 2002. Además de losrequerimientos financieros del gobierno federal, el incremento de la deuda “amplia-da” refleja en su mayor parte el de los pasivos relacionados con las inversiones enPIDIREGAS. Por otra parte, como ya se comentó, la liquidación de Banrural en 2002no causó impacto en la deuda ampliada del sector público, ya que el aumento de ladeuda del gobierno federal se compensó en su totalidad con una reducción del en-deudamiento neto de la banca de desarrollo. Durante la primera mitad de 2003, larazón de la deuda pública neta a PIB bajó de forma moderada.

Además de reducir el saldo pendiente de la deuda pública, las autoridades mexi-canas se han propuesto reducir la dependencia de la deuda externa y alargar el ven-cimiento promedio de los instrumentos de deuda. Como parte de esta estrate-gia, continuaron redimiendo bonos Brady en 2002 y 2003 (mismos que vencerían en2019), deuda que, con una última transacción en julio de 2003, se liquidó en su tota-

Gráfica 11. Deuda total neta del sector público

Reservas pendientes al final del periodo

Porcentaje del PIB

1. Deuda bruta menos depósitos y activos financieros líquidos del gobierno federal, más deuda externa delas empresas públicas no financieras y la banca de desarrollo. Se excluyen los fideicomisos oficiales.

2. Deuda bruta menos depósitos y activos líquidos del gobierno federal, empresas públicas no financie-ras, banca de desarrollo y fideicomisos, más pasivos relacionados con los programas de rescate delsector bancario y los PIDIREGAS.

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Externa

Interna

Deuda del sector públicoampliada (2)

Deuda del sector público(definición tradicional)(1)

50

40

30

20

10

0

Por cientoPor ciento

50

40

30

20

10

0


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de los activos financieros internos privados. Esto implica que el crédito privado hasido desplazado en cierta medida por el sector público.

En 2002 no fue sencillo cumplir las metas presupuestarias

El presupuesto para 2002 se elaboró en un contexto de gran incertidumbreen lo referente al ambiente externo y la fortaleza de la recuperación en México. Apesar de un crecimiento del PIB menor al esperado, el déficit del sector público sehabría acercado a la meta de 0.7 por ciento del PIB. Sin embargo, se vio afectadopasados varios meses por el costo de la liquidación de Banrural (el banco de desarro-llo para el sector agrícola), que lo elevó a 1.2 por ciento del PIB ese año (véase elcuadro 5). Los RFSP, no afectados por la transacción de Banrural,29 permanecieron en3.3 por ciento del PIB en 2002, contra 3.7 por ciento del año anterior (sin considerarlos ingresos no recurrentes). Con el presupuesto de 2002 se aprobaron algunas medi-

Recuadro 4. La deuda del sector público y su manejo (cont.)

lidad. Las transacciones sirvieron para reducir la deuda pública externa, ampliar elhorizonte de pagos, liberar colateral y generar ahorros importantes en el servicio dela deuda, puesto que los instrumentos emitidos en sustitución de éstos ofrecen con-diciones más favorables que los bonos Brady. Al mismo tiempo, la deuda derivada delos programas de PIDIREGAS se ha financiado en los mercados externos. La relacio-nada con la inversión en PIDIREGAS, en la que se ha incurrido en su mayoría paraobras de PEMEX, se emite por medio de un emisor de deuda independiente (con lasupervisión y autorización explícita del gobierno federal).

En el mercado interno de deuda pública, las autoridades siguen emitiendo ins-trumentos a mayor plazo a tasas nominales fijas, para sustituir los de tasa flotante eindizados que, hasta 2000, constituían el grueso de las emisiones gubernamentales.La estrategia ha contribuido a reducir la vulnerabilidad de las finanzas públicas antelos cambios en las tasas de interés internas, a consolidar la curva de rendimientode los instrumentos del gobierno en el mercado interno y establecer un punto dereferencia para los instrumentos de deuda del sector privado. El cambio provocó que elvencimiento promedio de la deuda federal interna fuera de 2.5 años en junio de 2003,contra 1.5 en diciembre de 2000. Dado el descenso en las tasas de interés nacionales(nominales y reales) a lo largo de los últimos tiempos, la estrategia del gobierno esadecuada ya que ayuda a reducir el riesgo de tasa de interés. En relación con elmanejo de la deuda interna del sector público amplio, en la actualidad, la Secretaríade Hacienda y el IPAB (el organismo encargado de administrar los programas deapoyo financiero) operan de manera separada y cada uno lo hace en un segmentodistinto del mercado. Es posible que, para lograr una estrategia más eficiente, serequiera aplicar un enfoque integral del manejo de la deuda, con una sola entidadgubernamental a cargo de una cartera consolidada que incluya los pasivos del IPAB.


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das fiscales, aunque muchas entraron en vigor hasta 2003 (véase más adelante). Sibien los ingresos tributarios en términos reales aumentaron de manera marcada conrespecto al año anterior, no alcanzaron lo proyectado en el presupuesto, en partedebido a la desaceleración de la actividad, pero también a la sobreestimación delimpacto de los cambios en el sistema impositivo.30

Los pagos de intereses sobre la deuda del sector público bajaron a nivelesinferiores a 3 por ciento y esta reducción notable en relación con 2001 reflejó el menornivel de las tasas de interés. No obstante, al considerar todo el año en su conjunto, elgasto público fue mayor que lo presupuestado. El cierre de Banrural y la creación deFinanciera Rural contribuyeron al inesperado aumento en el gasto, parte del cual fuecubierto con recursos no recurrentes.31 La operación fortaleció el sector de la bancade desarrollo y reducirá los riesgos fiscales en el futuro. Si se excluye la operación de

Cuadro 5.MMCuentas financieras del sector públicoPorcentaje del PIB

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Real Real RealPresu-

puestado1 Real

Presu-puestado

1 Real2 Presu-

puestado1

Ingresos 20.4 20.8 21.7 21.2 21.8 22.7 22.6 22.4Gastos 21.6 21.9 22.8 21.9 22.5 23.4 23.7 22.9

Balance financiero -1.2 -1.1 -1.1 -0.7 -0.7 -0.7 -1.2 -0.5

Balance primario 1.6 2.6 2.6 2.8 2.6 2.7 1.8 2.3

Cuentas de orden:

Pago de intereses(total) 2.8 3.6 3.7 3.4 3.2 3.3 2.9 2.8de lo cual:

Reservas paraprogramas de

apoyo3

0.3 0.5 1.1 0.6 0.7 0.7 0.7 0.5Costo de la

reforma del IMSS4

1.5 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5Participaciones 3.0 3.1 3.2 3.2 3.4 3.5 3.5 3.4

Requerimientos

financieros delsector público

(RFSP)5

-6.3 -6.3 -3.7 . . -3.7 . . -3.3 . .

1. Proyecciones presupuestarias para 2001 y presupuestos aprobados para 2002 y 2003.2. El balance financiero se ve afectado por la liquidación de BANRURAL (lo que aumentó el déficit en cerca de 0.5 por

ciento del PIB). Los RFSP no sufrieron afectación.3. Parte del costo de los programas de apoyo para bancos y deudores.4. El IMSS es el instituto de seguridad social para los trabajadores del sector privado; el costo total de la reforma

incluye la reducción de ingresos y el aumento del gasto.5. Excluye ingresos no recurrentes. Los RFSP incluyen los requerimientos financieros relacionados con la inversión

directa a largo plazo en proyectos de infraestructura (PIDIREGAS), con el organismo encargado de administrar los

programas de rescate del sector bancario (IPAB), el fondo de rescate carretero (FARAC), los programas de apoyo adeudores y la banca de desarrollo.

Fuente:MSecretaría de Hacienda y Crédito Público.


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Banrural, el gasto primario aumentó en 4.5 por ciento en términos reales, significati-vamente más que el crecimiento del PIB de ese año. El gasto corriente se vio afectadopor grandes aumentos de salarios, pagos de pensiones y transferencias presupuesta-rias a los gobiernos locales.32 En este último renglón, el gobierno federal proporcionóa los estados los recursos que se presupuestaron, como anticipo sobre ingresos futu-ros provenientes de las participaciones federales de 2003, con miras a limitar el im-pacto de la menor recaudación de impuestos en las transferencias a los estadospor medio de participaciones de ingresos.33

El presupuesto para 2003 prevé una mayor consolidación fiscal

El presupuesto aprobado para 2003 prevé un déficit financiero del sector pú-blico de 0.5 por ciento del PIB, menor que el resultante en 2002, con base en uncrecimiento supuesto del PIB de 3 por ciento. En 2003 se espera que los RFSP seubiquen en 3.1 por ciento del PIB. El supuesto del precio del petróleo que subyace alas proyecciones presupuestarias se estableció en $18.35 dólares por barril para lamezcla mexicana, lo que equivale a precios mundiales de alrededor de $25 dólarespor barril, mucho menores que el nivel promedio registrado entre enero y agosto de2003.34 La ley tributaria sufrió muy pocos cambios para el ejercicio de 2003, aunquevarias de las medidas aprobadas a fines de 2001 entraron en vigor en 2003 (véase elrecuadro 5 más adelante). Los impuestos indirectos continuaron prácticamente sincambio, en tanto que se espera que las modificaciones realizadas a los impuestosdirectos (que incluyen la ampliación de la base tributaria, la simplificación del siste-ma y la reducción de tasas impositivas), contribuyan a mejorar los ingresos. Además,en el presupuesto se contempla que las ventas de activos del gobierno planeadaspara 2003 (incluyendo bienes raíces) generen cerca de 11 mil millones de pesos (0.2por ciento del PIB).

Se ha proyectado que el gasto “programable” del gobierno federal, es decir, elque excluye los pagos de intereses y las participaciones, permanezca sin cambio, en11.5 por ciento del PIB, en el presupuesto de 2003, al igual que en el de 2002. Unaporción creciente del gasto gubernamental se canaliza al gasto corriente, que en laactualidad es superior a 10 por ciento del PIB para el presupuesto federal y muestragran inercia de un año al siguiente (véanse los cuadros del apéndice II). La proporciónde gasto de capital realizado por el gobierno federal se ha reducido de manera casicontinua en los años recientes.35 En el presupuesto de 2003 se presentó un programade retiro voluntario para empleados del gobierno federal, con el fin de fomentar laracionalización de la administración pública. El pago de las indemnizaciones corres-pondientes se deriva de un aumento en el déficit público. El ahorro que se esperalograr en el futuro como resultado de la desaparición de empleos deberá compensarel costo del programa.36


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Como ha sucedido a últimas fechas, se incluyen salvaguardas específicas enel presupuesto para la realización de ajustes automáticos en el gasto en caso de sur-gir situaciones inesperadas en relación con los ingresos públicos.37 Si los ingresos delgobierno resultan menores que lo presupuestado, se llevarán a cabo ajustes automá-ticos para compensar el faltante. Si éste proviene de ingresos relacionados con elpetróleo, se aplicarán las reglas del fondo de estabilización petrolera (véase el recua-dro 5); si, en cambio, lo que resulta menor son los ingresos tributarios no petroleros,se pondrán en marcha recortes de gasto.38 Por otra parte, también se reglamentó la

Recuadro 5. El fondo de estabilización petrolera

El fondo petrolero se creó en 2000, con el propósito de moderar el impacto delos movimientos abruptos en los precios mundiales del crudo u otros factores sobrelas fuentes permanentes de ingreso y las finanzas públicas. Los grandes ingresosinesperados de 2000 proporcionaron los recursos para su formación (40 por ciento deellos se destinaron al fondo y 60 por ciento sirvieron para amortizar deuda pública,como se estableció en el presupuesto).

Los mecanismos del fondo petrolero están definidos. Las contribuciones al mis-mo se especifican cada año en el presupuesto y, por lo general, menos de la mitad delos ingresos excedentes se destinan al fondo, cuando no sólo se relacionen con elsector petrolero.1 Por ejemplo, en el presupuesto de 2003, la mitad de los recursosadicionales se asignará a aumentar la inversión en infraestructura de los esta-dos, otro 25 por ciento a reducir la deuda del sector público y el resto al mencionadofondo de estabilización petrolera.

Si los ingresos por concepto de exportaciones petroleras resultan menores quelo proyectado en el decreto de presupuesto en un año determinado, el gasto públicopodría financiarse mediante erogaciones del fondo, limitadas a no más de la mitaddel saldo del mismo al cierre del año anterior. Si el faltante de ingresos excediera esacantidad, deberán llevarse a cabo recortes de gasto para complementar los recursosretirados del fondo.

Además, sólo podrán liberarse recursos si el precio del petróleo es menor delsupuesto por un monto específico. Si baja a menos que eso (o si el faltante de ingre-sos se relaciona con ventas menores que las esperadas, nacionales o extranjeras), serequerirá un ajuste en el gasto que iguale el faltante de los ingresos.

Cada trimestre, el gobierno informa al Congreso sobre la evolución del fondo deestabilización.

1. Los ingresos adicionales se refieren al rubro tributario y no tributario; esto incluye derechos(por extracción de petróleo, petroleros extraordinarios y adicionales), cuotas (como la recu-peración de rendimientos por superávit petrolero, el superávit de operación del Banco deMéxico y cuotas no relacionadas con privatizaciones e indemnizaciones), regalías y contri-buciones para mejoras.


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manera de utilizar los ingresos no recurrentes: la mitad de cualquier monto de recur-sos adicionales se utilizará para financiar proyectos de infraestructura y el resto sedistribuirá en partes iguales entre el fondo de estabilización petrolera y la reduc-ción de deuda.39 Al establecer tales reglas se pretende suavizar el ejercicio del presu-puesto. El papel que puede desempeñar el fondo de estabilización petrolera dependeen gran medida del precio del petróleo supuesto mantenido dentro del presupues-to. En este caso el problema residiría en que, más que basarse en un enfoque trans-parente de mediano plazo, dicho precio se negocia cada año con la propuesta delpresupuesto.

No hay margen de maniobra para la política fiscal

Pese a la probabilidad de que la actividad económica se debilite en 2003 másde lo previsto en las proyecciones presupuestarias, debería poder alcanzarse la meta depresupuesto sin mayor dificultad. Un bajo crecimiento implica ingresos tributariosmenores que los proyectados; por otra parte, una mayor recaudación podría mitigarlos resultados y los ingresos petroleros resultarían mayores que lo esperado. Sinembargo, es evidente que no hay margen para utilizar la política fiscal como impulsode la economía. Al igual que en años anteriores, las finanzas públicas aún son muyvulnerables a los cambios en el precio del petróleo. Durante los primeros ocho mesesde 2003, los precios mundiales del crudo cayeron, de un máximo de $35 dólares porbarril, a menos de $25 dólares a principios de mayo, para después aumentar conlentitud. El precio de exportación de la mezcla mexicana promedió $25 dólares (véasela gráfica 12). En este contexto, los ingresos petroleros durante la primera mitad de2003 fueron 10 por ciento mayores que lo programado. Este ingreso extraordinario,combinado con recursos inesperados de transacciones no recurrentes, dio paso a fuer-tes aumentos en el gasto público y a un incremento considerable en el superávitprimario. Si los ingresos de 2003 en conjunto siguen siendo mayores que lo proyecta-do, parte del ingreso extraordinario se canalizará a la inversión. Aunque esta medidaproporcionaría cierto estímulo a la actividad, aún persiste cierta incertidumbre acercade cuán estable puede ser el financiamiento de los proyectos de inversión. El gastoadicional de este año bien podría revertirse en el futuro cercano, debido a la depen-dencia no resuelta por parte del presupuesto de los fondos volátiles. La existencia deun instrumento como el fondo petrolero, diseñado para reducir el impacto derivadode la volatilidad en los ingresos públicos, no sustituye y no debe retrasar la entradaen vigor de una reforma tributaria (véase más adelante).

No debe retrasarse el fortalecimiento de la postura fiscal

Aunque se han registrado esfuerzos exitosos en la reducción del déficit delsector público, la mejora de la asignación de recursos y el fortalecimiento de los


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Gráfica 12. Supuestos precios del petróleo y presupuestarios

1. Ajustes realizados a los supuestos presupuestarios de 1998.2. De acuerdo con el presupuesto aprobado para 2002.Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público; PEMEX.

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

5.0

4.5

4.0

3.5

3.0

2.5

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1.5

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40

35

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15

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28

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12

8

4

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28

24

20

16

12

8

4

0

Dólares de EE. UU.por barril

Dólares de EE. UU.por barril

Pre

supu

esto

1998

(1)

1er.

ajus

te

(1)

2do.

ajus

te

(1)

3er.

ajus

te

Pre

supu

esto

1999

Pre

supu

esto

2000

Pre

supu

esto

2001

Pre

supu

esto

2002

(2)

Pre

supu

esto

2003

Precio de la mezcla mexicana de exportación,promedios del periodo

Precios del petróleo suspuestos en el presupuesto

Millones de pesosMillones de dólares

de EE. UU.

Ingresos petroleros mensuales en pesos (escala izquierda)Ingresos petroleros mensuales en dólares de EE. UU. (escala derecha)


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ingresos tributarios, se requiere avanzar más. La meta es alcanzar un balance en eldéficit financiero del sector público para 2005. Para entonces, los RFSP deberán redu-cirse a 2 por ciento del PIB. El logro de estos objetivos no será sencillo y, una vezalcanzados, una meta razonable a mediano plazo sería ubicar los RFSP en un caminocongruente con una reducción en la razón de la deuda pública amplia a PIB. Estocontribuiría a generar un margen de maniobra ante las condiciones cíclicas cambian-tes. La razón de ingresos tributarios no petroleros a PIB baja y la volatilidad del com-ponente petrolero restringen el gasto público, en tanto que deben financiarse demanera estable los programas esenciales (sobre todo los de desarrollo de capitalhumano y físico) para garantizar un crecimiento más sólido y mejor equilibrado. Tam-bién existen presiones de gasto en el mediano plazo para financiar el costo del apoyoa la banca y los deudores y el costo de la reforma de pensiones, algunos de los cualesse han cuantificado con bastante claridad. El financiamiento del déficit no es unaopción atractiva, pues se sumaría a los pasivos del gobierno, los que, si se toma sudefinición amplia, son ya de tamaño considerable. Más aun, tendría un impacto des-favorable en la confianza de los inversionistas, que podría pesar más que los benefi-cios inmediatos del gasto adicional financiado por este medio. La mejor opción esavanzar con una reforma tributaria que aumente los ingresos y a la vez reduzca lasdistorsiones impositivas. Un punto de referencia razonable sería elevar la razón im-puestos a PIB en casi 2 puntos porcentuales en el mediano plazo, para poder financiarel gasto adicional con beneficios marginales sociales y económicos altos. Al mismotiempo, el gobierno necesitará continuar sus esfuerzos para mejorar la transparenciade las finanzas públicas y aumentar la eficacia del gasto en términos de costos.

El fortalecimiento de los ingresos

La razón de impuestos a PIB en México es la más baja de la OCDE y tambiénuna de las más bajas de América Latina. Si se incluyen las contribuciones de la segu-ridad social y todos los pagos que PEMEX hace al gobierno, los ingresos tributariosascienden a 18.5 por ciento del PIB, la mitad del promedio de la OCDE (véase lagráfica 13). Al excluir los ingresos petroleros, la razón cae a 15 por ciento. Sin embar-go, es importante destacar que estas razones no son del todo comparables entre paí-ses, pues en cada uno operan diferentes sistemas de impuestos y transferencias: porejemplo, México utiliza créditos fiscales en lugar de transferencias sociales para com-pensar a los asalariados de bajos ingresos del sector formal, lo que implica (si todolo demás es igual) un nivel de impuestos o de gasto apenas menor que en paísesdonde se recurre a transferencias para compensar a las personas. Si se toman encuenta los gastos tributarios (6.3 por ciento del PIB en 2003), incluyendo los incentivosfiscales para fomentar la inversión y las actividades de investigación y desarrollo (I&D),México aún sigue situado en el extremo inferior de los países de la Organización. Dadala carga actual de impuestos directos e indirectos, se cuenta con cierto margen parafortalecer la base tributaria por medio de una reforma que aumente los ingresos, a fin


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de reducir la vulnerabilidad del presupuesto ante los cambios en el precio del petró-leo. En 2001 se aprobó sólo parte de las propuestas de reforma fiscal que presentó elgobierno, aunque se esperaba que las reformas fortalecieran el ingreso y redujeranlas distorsiones impositivas. Si bien no se logró mucho en el terreno del IVA, las me-didas aprobadas en la imposición directa avanzaron hasta cierto punto en la amplia-ción de la base tributaria, al deshacerse de una serie de regímenes preferencialespara contribuyentes empresariales y personas físicas, así como en la reducción de lastasas de impuestos directos (véase el apéndice II). No obstante lo anterior, como secomentó antes, los resultados para 2002 no alcanzaron las proyecciones originales.Tampoco queda claro aún si las medidas de imposición directa que entrarán en vigoren 2003 causarán un gran impacto en cuanto a mejoría de los ingresos.40 Prevalece un

Gráfica 13. Comparación de ingresos tributarios y nivel de ingreso1

1. Año 2001 o el más cercano disponible. Incluye aportaciones a la seguridad social. Promedio ponderado para laOCDE.

2. Excluye las contribuciones de PEMEX al gobierno federal.Fuente: OECD (2002), Revenue Statistics 1965-2001; OECD, National Accounts; Inter-American Centre of Tax Admi-

nistrations; Banco Mundial.

5 10 15 20 25 30 3510

15

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Ingreso tributario% del PIB

Ingreso tributario% del PIB

PIB en miles $ (PPC)per cápita

OCDE

COL

MÉXCHL

MÉX (2)

TURBRA POL

SVKPRT

COR

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JPN

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ALE

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HUN CZE

GRE

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AUT

GBR

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acuerdo general con respecto a que el gobierno requiere más ingresos, pero lo quetodavía falta es el consenso sobre cómo lograrlo.

Un problema recurrente es el número de cambios que se realizan cada año alsistema tributario, los cuales complican el sistema e imponen un costo alto para elcontribuyente y para la administración fiscal. Las modificaciones, producto de com-promisos asumidos durante las negociaciones de la ley fiscal, a menudo reflejan con-sideraciones financieras de corto plazo para un año en particular. Algunas veces creandistorsiones y desalientan la producción o el empleo (un ejemplo es el impuesto a lanómina). Sería apropiado adoptar un enfoque más integral de la reforma cuando éstavuelva a formar parte de la agenda de negociaciones. Cualquier propuesta de reformadebería centrarse en el IVA, ya que la ampliación de su base y la eliminación de losregímenes especiales facilitarían la administración fiscal. Tal vez se requeriría consi-derar varias opciones para que la mencionada ampliación fuera viable en términospolíticos. Una de ellas sería compensar en forma directa a los grupos de bajos ingre-sos por medio de mecanismos de transferencia.41 Otra, aunque menos preferible, se-ría mantener la tasa cero para algunos artículos básicos (leche, pan, tortillas y hue-vos, por ejemplo). En la generalidad de los casos, el IVA es más sencillo de administrary controlar. La aplicación de una tasa uniforme de IVA en todos los bienes y serviciostraería consigo ingresos presupuestarios sustanciales, al suprimir las posibilidadesexistentes de evasión y fraude, incluso con una tasa más baja que la tasa generalactual y con la aplicación de algún tipo de compensación para los grupos de bajosingresos; esto siempre y cuando el mecanismo elegido se defina de manera estricta,para no diluir el impacto sobre los ingresos de la ampliación de la base.

Se aprobó la reforma del organismo de administración de impuestos (el Ser-vicio de Administración Tributaria, SAT). En ella se define de forma estricta la funcióndel organismo: responsabilidad de la recaudación de los impuestos y de proporcionarinformación y ejercer control estadístico sobre todos los impuestos y los derechosde aduana. La responsabilidad de la política tributaria corresponde a la Secretaría deHacienda. El SAT tiene el mandato de reducir los costos de recaudación y cumpli-miento.42 Entre las medidas recientes de mejora la administración tributaria se en-cuentran algunos avances en la globalización de ingresos y la recaudación y el pagode forma electrónica de los 3 millones de contribuyentes (personas de ingresos altos,incluyendo las que realizan actividades empresariales y pequeños contribuyentes bajoel régimen especial). Es importante aumentar los esfuerzos para desarrollar y utilizarlos sistemas de información que faciliten la comprobación de los subsistemas. Losavances continuos en la modernización y el aumento de la eficiencia de la administra-ción tributaria contribuirán a alcanzar un consenso sobre medidas que aumenten losingresos, al incrementar la percepción de justicia. También debe prestarse atención ala manera de gastar los ingresos. Los cambios que aumentan los ingresos tributarios,incluso cuando están bien diseñados, a menudo enfrentan resistencia política fuerte.


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Sin embargo, podrían ser más aceptables si se aclaran los beneficios marginales delpago de impuestos más altos. Asimismo, es más probable que los agentes económi-cos cumplan con las reglas fiscales si perciben que sus impuestos son bien utilizados.

Elaboración de presupuestos y la administración pública

En el Estudio Económico de México para 2000 se identificaron numerosas formasde mejorar el proceso presupuestario y la administración pública para aumentar laeficacia del gasto público. Desde entonces, se tomaron varias medidas.

La aprobación de la “ley de transparencia”, en abril de 2002, facilita el accesoa la información. Sin embargo, aún es difícil evaluar el verdadero alcance de las acti-vidades del gobierno en la economía. Por medio del Presupuesto de Egresos de laFederación, la Ley de Ingresos de la Federación y los Criterios Generales de PolíticaEconómica, se ha proporcionado un gran volumen de información. Sin embargo, éstano siempre fue clara ni estrictamente congruente con las prácticas internacionales.En el presupuesto de 2003 se realizaron innovaciones importantes en este sentido,con la intención de mejorar la calidad de la información proporcionada y facilitar lasnegociaciones en la Cámara de Diputados.43 La cobertura de los datos presupuesta-rios no proporciona un buen panorama de las actividades gubernamentales. En elpresupuesto se incluyen algunas de las principales empresas del Estado (como PE-MEX y CFE), pero se excluye a la banca de desarrollo, por ejemplo.44 Los requisitosfinancieros del sector público, que proporcionan datos más integrales, publicadosdesde fines de 2001, han registrado más operaciones y la información sobre los pasi-vos generados por los PIDIREGAS y el IPAB es más detallada. Otro paso importante selogró hace poco, al exigirse al gobierno la publicación de las proyecciones de gastotributario.45

El gobierno ha dado grandes pasos en la modernización del proceso de pre-supuestos en los últimos años, en especial en 2003, en el contexto de la elaboracióndel proyecto de presupuesto para 2004. Las diversas medidas, como el establecimientode objetivos, la vinculación con indicadores de instituciones y la coordinación conunidades de gasto, se distribuyen ahora en varios meses para terminar en septiembrey comienzan antes de lo que se hacía en el pasado. El empleo de un nuevo sistema deinformación racionaliza todo el proceso. En la actualidad la Comisión de Presupuestode la Cámara de Diputados también participa en la elaboración del proyecto, lo quepermite un escrutinio más cercano del presupuesto en su etapa de elaboración.46 Es-tas mejores prácticas deberían quedar establecidas en la legislación para garanti-zar su permanencia. Hasta la fecha, no ha habido cambios en el plazo límite para pre-sentar el presupuesto, aunque éste no parece ser un tema clave debido a que, en lapráctica, por lo regular se ha presentado en octubre y no al final del plazo (es decir, amediados de noviembre). Del mismo modo, no existe una disposición en caso de que


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el presupuesto no se apruebe a fines del periodo legislativo aunque, en la práctica,incluso con un Congreso dividido durante los últimos seis años, siempre se ha apro-bado a tiempo.47

Por otra parte, ya se establecieron los lineamientos para un nuevo sistema deinversión, con el que se pretende abordar los problemas inherentes al gasto en in-versión pública: muchos proyectos se ejecutan sin un análisis costo-beneficio osin la evaluación suficiente; no se planifica el gasto en inversión en algunos sectores ni sedefine el alcance de los proyectos; por último, en la etapa de ejecución, se presentandiferencias entre los montos proyectados en un inicio y el gasto observado. De acuer-do con el nuevo sistema de inversión, se generaliza el uso del análisis costo-beneficioy cada organismo gubernamental deberá elaborar un documento de planeación conun horizonte de cinco o seis años (se proporcionará capacitación a los funcionariosque lleven a cabo estas tareas). Se exigirá el registro sistemático del proyecto deinversión para que se incluya en la propuesta de presupuesto. Después de su ejecu-ción, se realizará una revisión del proyecto. La Auditoría Superior de la Federación,cuerpo auditor del Congreso de reciente creación, desempeñará un papel ex post muyimportante en el control del gasto, lo que incluye las evaluaciones de calidad median-te el análisis costo-beneficio.

El establecimiento de la política económica en un marco de mediano plazo

Hay un consenso general acerca de la necesidad de dirigirse a la programa-ción de mediano plazo, que contempla una proyección integral del presupuesto den-tro de un marco macroeconómico, con un horizonte temporal dinámico. Algunos delos elementos necesarios para ello ya están en marcha, como las proyecciones de me-diano plazo para los proyectos de inversión. El PRONAFIDE 2001-2006 también esun intento parcial en este sentido, pues presentó proyecciones aproximadas a partirde distintos supuestos de política. Se necesita contar con varios requisitos previospara realizar un ejercicio más completo: alcanzar un avance sustancial en la consoli-dación fiscal, con base en cuentas fiscales que incluyan detalles sobre los pasivoscontingentes (como los PIDIREGAS) y eliminar a las empresas públicas del déficitpresupuestario del sector público. Las proyecciones de mediano plazo deben dejarclaro qué proporción de las contingencias se toma en cuenta. En el mediano plazo,deberán efectuarse modificaciones a la Constitución para introducir un principio de“responsabilidad fiscal”. Una vez que las cuentas públicas se equilibren, o se acer-quen al equilibrio, y se gane mayor credibilidad, con una base de ingresos más sólida,las negociaciones del presupuesto podrían concentrarse en un concepto de “normas”de gasto o en un saldo presupuestario ajustable de manera cíclica, más que en elsaldo observado de dicho presupuesto. Un marco de mediano plazo daría mayor flexi-bilidad para operar la política fiscal de un año a otro y se podrían prever las desviacio-


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nes temporales, como en el caso de los estabilizadores automáticos en el sentidotradicional.

Necesidades de gasto público para fortalecer el crecimiento en el largo plazo

En México, sería deseable contar con mayores niveles sostenidos de gastopúblico en varios rubros, a fin de crear las condiciones para un mayor crecimientosostenible del ingreso per cápita. El crecimiento estaría impulsado sobre todo por laactividad del sector privado en cualquier horizonte temporal, pero la productividad deéste aumentaría con mayor rapidez si existieran mayores niveles de infraestructurabásica y una proporción creciente de personas sanas con una educación adecuada enla fuerza laboral. Los programas dirigidos al alivio de la pobreza como PROGRESA/Oportunidades, han logrado elevar los niveles de nutrición y la acumulación de capi-tal humano en los segmentos más pobres, actividad que no debe interrumpirse. Enalgunos renglones, como la educación, deben tomarse medidas para mejorar la cali-dad de los servicios prestados sin que deba aumentarse el gasto de manera significa-tiva (véase el capítulo III). Sin embargo, es necesario gastar más en ciertos rubros. Enespecial, una prioridad inmediata es el aumento de la oferta de medicinas y de perso-nal de atención clínica en los hospitales. En el largo plazo, el envejecimiento de lapoblación conllevará un mayor gasto en el sistema de salud y de pensiones, inclusosi, dada la estructura demográfica de México, el problema es menos apremianteque en otros países de la Organización. El sistema de pensiones del sector privado yano es de reparto sino de capitalización y el costo de la transición aún se está pagando.Sin embargo, una proporción alta de trabajadores del sector privado que no hayanacumulado suficientes ahorros en sus cuentas individuales, tendrán derecho a la pen-sión mínima que paga el Estado. Además, existen otras necesidades de gasto, rela-cionadas con el sistema de pensiones para los trabajadores del gobierno (el ISSSTE)todavía no han sido objeto de una reforma.48

También es clara la necesidad de abordar el rezago en la infraestructura física(por ejemplo, en las carreteras, el suministro de agua potable y el tratamiento deaguas residuales).49 Asimismo, un sistema de transporte de mejor calidad y más ex-tenso contribuiría a elevar los niveles de productividad en el mediano y largo plazos.El gasto en infraestructura no se ha desatendido; de hecho, de acuerdo con las reglasdel presupuesto, parte de los ingresos petroleros no programados debe gastarse enesta actividad. Sin embargo, hay dos problemas importantes. Primero, los ingresosfiscales de conformidad con el sistema tributario existente no son suficientes paraque los gobiernos federal, estatal y local financien el gasto en infraestructura en nive-les adecuados. Segundo, la prioridad más urgente, esto es, cumplir con las metasanunciadas para el presupuesto, en combinación con la naturaleza irreductible debuena parte del gasto corriente, significa que el gasto en inversión por lo normal debesujetarse a aumentos impredecibles y recortes ineficientes. Estas consideraciones


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Recuadro 6. Los PIDIREGAS y otros proyectos de inversióncon participación privada

Proyectos de largo plazo para infraestructura (PIDIREGAS). Desde 1997, elgobierno ha utilizado la participación privada para llevar a cabo inversiones directasen proyectos de infraestructura en el sector de energía (electricidad y petróleo) pormedio de un programa combinado de proyectos de inversión directa en infraestruc-tura con impacto diferido en el gasto (los PIDIREGAS). Este tipo de instrumento seutiliza para la construcción de infraestructura en los sectores eléctrico y petrolero, enlos cuales hay barreras legales a la inversión privada. Con los PIDIREGAS, una empre-sa del sector privado financia y construye la planta, sin recibir pago por ello por partedel sector público hasta la terminación del proyecto. Cuando está concluido, éste seentrega al sector público, que salda las obligaciones contraídas;1 para ello utiliza elflujo supuesto de ingresos que los proyectos generarán. Si bien el registro en el ba-lance financiero se realiza cuando comienzan a realizarse los pagos, en los RFSP losrecursos involucrados —es decir, una estimación de los requisitos financieros duran-te el año— se asientan en el momento en que inicia el proyecto, cuando se creala obligación del sector público y se registra el impacto sobre la demanda agregada.En teoría, el flujo de ingresos permite reembolsar el costo de la construcción, de modoque un instrumento de este tipo debería ser neutral en términos presupuestarios. Sinembargo, el sector privado no comparte el riesgo financiero del proyecto. El financia-miento del mismo en su totalidad es aprobado por la Cámara de Diputados al iniciar-se, incluso si se pospone el impacto en las cuentas financieras; de tal forma, tiene unestatus preferencial de jure con respecto a las erogaciones futuras.

Otro tipo de proyectos de inversión pública financiados por el sector privado (enespecial para la CFE), es aquel en el que el gobierno adquiere la planta sólo si ocurreuna situación definida con anterioridad (inversión “condicionada”). En estos proyec-tos, el gobierno garantiza la compra de energía eléctrica durante la vida útil de laplanta. Aunque asume el riesgo de la inversión y debe registrarla como pasivo con-tingente, no se anota en el balance financiero ni en los RFSP. El proyecto se convierteen un PIDIREGAS sólo si es intervenido por el sector público. Durante años recientes,la mayor parte de la inversión financiada por la CFE ha consistido en inversiones“condicionadas”, en tanto que, por lo general, PEMEX utiliza los PIDIREGAS comoinversión “directa”.

La deuda pública “ampliada”, que registra el balance financiero del sector públi-co, en su acepción tradicional, más los pasivos gubernamentales, únicamente tomaen cuenta los relacionados con los proyectos de inversión “directa” en forma de PIDI-REGAS, debido a que la inversión “condicionada” (equivalente a cerca de una décimaparte de la inversión “directa”) no se considera inversión pública.

1. Una vez que el sector público recibe los proyectos, las obligaciones de pago durante los dosprimeros años se consideran como pasivos directos y se registran como gasto de inver-sión en las cuentas financieras del sector público; el resto se registra como pasivo contin-gente, que debe cubrirse con el flujo de ingresos generado por el proyecto.


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Productores Privados Independientes de Energía (PPI). De acuerdo con esteprograma, utilizado para generar energía, se establece un contrato de largo plazoentre el sector privado y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) que ampara laventa de electricidad. El gobierno acepta comprar toda la energía que la planta gene-re durante su vida útil (en general, unos 25 años). En este caso, dicha planta si-gue siendo de propiedad privada y se opera también de forma privada.

Proyectos para la Prestación de Servicios (PPS). La escala de estos proyectoses muy reducida en comparación con los PIDIREGAS o los PPI y se requerirá tiempopara que se apliquen con mayor intensidad. Las restricciones presupuestarias son larazón de ser más importante de estos proyectos, aunque su objetivo también es pres-tar un servicio de mejor calidad.

Recuadro 6. Los PIDIREGAS y otros proyectos de inversióncon participación privada (cont.)

destacan la necesidad de realizar reformas que aumenten los ingresos básicos y per-mitan que los saldos fiscales se lleven a niveles que justifiquen un punto de vistamás relajado de las influencias cíclicas. Al involucrar al sector privado en la prestaciónde algunos servicios públicos, puede contribuirse al desarrollo de infraestructura, sinexcluir, además, la posibilidad de continuar con las privatizaciones (véase el capítuloIII). Ante la falta de reformas legislativas que abran el sector de energía a la iniciativaprivada, el gobierno decidió diseñar un programa combinado para financiar la cons-trucción de infraestructura, por medio de proyectos de inversión con impacto diferidoen el gasto (PIDIREGAS). Según este programa, el sector privado financia y construyeinfraestructura, sin que el sector público deba realizar pagos antes de que el proyectoesté terminado (véase el recuadro 6). El esquema ha comprobado su utilidad en lossectores eléctrico y petrolero en función de la ampliación de capacidad y la moderni-zación sin rezagos, pero puede generar riesgos fiscales, pues el Estado está obligadoa responsabilizarse por el proyecto en caso de que una empresa quiebre.

Política monetaria

La postura monetaria es prudente

Después de la crisis de 1995, el banco central mexicano logró reducir la infla-ción de más de 50 por ciento a menos de 4.5 a fines de 2001 y, de esta manera, recons-truyó una credibilidad sólida. No obstante, no se logró alcanzar la meta de 2002 en loque se refiere a la principal medida de inflación (véase la gráfica 14).50 Como resultado,


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y con el fin de reducir las expectativas inflacionarias en un contexto de deprecia-ción del peso y de presiones inflacionarias generadas por los precios controlados y debienes agrícolas que amenazaban contaminar la inflación medida por la canasta bási-ca, en septiembre de 2002 el Banco de México comenzó a restringir su postura mone-taria. Desde entonces, se incrementó el corto en varias ocasiones, incluyendo tres du-rante el primer trimestre de 2003 (véanse la gráfica 15 y el recuadro 7 más adelantepara una descripción de este mecanismo). Estas medidas provocaron un aumento delas tasas de interés de corto plazo a principios de 2003. En abril de ese año las con-diciones cambiaron con rapidez y desde marzo de 2003 no ha habido aumentosdel corto, pues el banco central consideró que las condiciones monetarias, que dabanseñales de un descenso de la inflación, resultaban satisfactorias.

Desde abril, con posterioridad a la reducción de la incertidumbre geopolíticay el regreso de los flujos de capital a los mercados emergentes, el tipo de cambio seapreció, mientras que las tasas de interés bajaron de manera pronunciada.51 Las con-diciones monetarias generales parecen haberse suavizado (véase la gráfica 16). Laapreciación del peso se revirtió a mediados del año, conforme las tasas de interésbajas y la incertidumbre relacionada con la recuperación redujeron la atracción rela-tiva de dicha moneda. Sin embargo, la filtración a los precios internos no ha sidoevidente. Las expectativas de inflación han descendido a manera de respuesta a losresultados positivos en ésta y a la reducción en los aumentos de los salarios contrac-tuales; para octubre, dichas expectativas eran congruentes con una meta de inflación,al cierre de 2003, de 3 por ciento, con un intervalo de variación de más o menos 1 porciento.

El marco monetario se ha fortalecido

Desde fines de 2002 se realizaron varios cambios orientados a consolidar elmarco de metas de inflación y a hacer la política monetaria más transparente y eficaz.En primer lugar, la política de comunicación del Banco de México cambió a fines de2002, momento a partir del cual se anunciarían las decisiones de política monetariaconforme con un calendario determinado con anticipación (dos veces por mes, excep-to en diciembre) y acompañadas por comunicados de prensa (una vez al mes). Másrecientemente, en abril de 2003, el Banco de México modificó su manera de operar elmecanismo de corto/largo de saldos acumulados a saldos diarios (véase el recuadro7). Este cambio se introdujo con el propósito de simplificar el mecanismo operativopara el corto y facilitar su comprensión. También contribuye a eliminar las distorsio-nes surgidas al final del periodo de acumulación para el corto. Asimismo, el bancocentral aumentó el monto de los depósitos obligatorios de los bancos en la institu-ción para mantener la eficacia del corto.


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Gráfica 14. Objetivos de inflación

Cambios porcentuales en 12 meses

1. A partir de 2003 se estableció un intervalo de variación de más/menos 3 por ciento con respecto a la meta.Fuente: Banco de México.

0 0

10

1995 2000 2001 2002 2003

A. Objetivos de inflación

Tipo de cambio (escala izquierda)

IPC subyacente (2) (escala derecha)

IPC subyacente, bienes (2) (escala derecha)

IPC subyacente, servicios (2) (escala derecha)

15

13

11

9

7 0

2

4

6

8

10

22

20

18

16

14

12

1999 2000 2001 2002 2003

B. IPC subyacente y tipo de cambio

20041999199819971996

20.5

15.0

12.013.0 10.0

6.54.5

3.03.0

20

50

30

40


Pesos por dólar de EE. UU. Por ciento

I I

50

40

30

20

10

Índice de precios al consumidorObjetivo de inflación del Banco de México (1)


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Gráfica 15. Medidas de política monetaria

Fuente: Banco de México.

1

0

-1

-3

-4 9.0

10.0

2001 2002 2003

0

2

4

6

8

10

20

18

16

14

12

2001 2002 2003

9.5

10.5

11.0

-2

2B. Cambios en las reservas oficiales y el tipo de cambio

Pérdida de reservas (escala izquierda)

Acumulación de reservas (escala izquierda)

Tipo de cambio (escala derecha)

Miles de millonesde dólares de EE. UU. Pesos por dólar de EE. UU.

-4

700

600

500

400

300

200

100

0

Por cientoMillones de pesos

A. Reducciones de liquidez y tasa de fondeo

Posiciones cortas (escala izquierda)Tasa de fondeo (escala derecha)


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Gráfica 16. Índice de condiciones monetarias en México1

1. El índice de condición monetaria en el momento t (ICM[t]) se define como:ICM[t]=ICMI[t-1]*(1+((1-XGS[t]/PIB[t])*(r[t]-r[t-1])+(XGS[t]/PIB[t])*(exchr[t]/exchr[t-1] - 1)),donde:r es la tasa de interés de corto plazo (CETES a 30 días menos la inflación anual en el mes correspondiente);XGS son las exportaciones de bienes y servicios;exchr es el tipo de cambio efectivo real basado en la inflación de precios al consumidor, expresada como monedaextranjera por unidad de moneda nacional;XGS[t]/PIB[t] es la participación de las exportaciones en el PIB total en el momento t.Un aumento en el índice refleja una restricción de las condiciones monetarias.

2. Medias móviles centradas a tres meses.Fuente: Banco de México; OCDE.

B. Cambios en el ICM (2)

Contribución de la tasa real de interés a corto plazo

Contribución del tipo de cambio efectivo real

Cambios en el ICM

Por ciento

1.0

0.5

0.0

-0.5

-1.0

-1.5

-2.02000 2001 2002 2003

1.5

1.0

0.5

0.0

-0.5

-1.0

-1.5

-2.0

1.5

Por ciento

2000 2001 2002 2003

A. Índice de condiciones monetarias (ICM), enero 2000=100

Índice108

107

106

105

104

103

102

101

100

99

98

Índice108

107

106

105

104

103

102

101

100

99

98


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Recuadro 7. El mecanismo del corto y el largo y los cambios recientes

El principal instrumento de política del Banco de México es el mecanismo delcorto/largo, que induce un cambio en las tasas de interés al anunciar un objetivopara la suma de los saldos de todas las cuentas corrientes de las instituciones decrédito en el Banco de México. Se requiere que estos saldos sean de cero; se aplicaun castigo (del doble de la tasa de Cetes) a los sobregiros y no se remuneran lossaldos a favor. Cuando el Banco de México se propone mantener un sobregiro oun saldo acumulado negativo (corto), envía la señal de que no tiene la intención deproporcionar recursos suficientes a las instituciones de crédito a las tasas de merca-do. Aunque el corto representa sólo una pequeña parte de la liquidez total, aumen-tarlo provoca que los participantes del mercado impulsen las tasas de interés a laalza para evitar el pago de castigos por sobregiros y presionen las tasas de interés demercado a la alza. El mecanismo opuesto se aplica cuando el propósito del bancocentral es mantener un saldo positivo (largo).

La ventaja principal de este mecanismo, desde el punto de vista del Banco deMéxico, es su flexibilidad, pues se adapta muy bien a un país como México, sometidoa choques frecuentes. En particular, el banco central no fija las tasas de interés; másbien, permite que las determinen las fuerzas del mercado de modo que puedan ajus-tarse cada día a las condiciones del mismo. En la práctica, los cambios de corto plazoen las tasas de interés determinadas por el mercado pueden ser considerables, mu-cho mayores que el tipo de fluctuaciones en las tasas oficiales que suelen generar lasautoridades monetarias de otros países. Las desventajas principales destacadas porlos analistas son la dificultad para entender por completo este mecanismo y la faltade transparencia debida a que los cambios en la meta sólo informan sobre la direc-ción del cambio en las tasas de interés que desea realizar el banco central, pero nosobre el nivel de este cambio. Algunos estudios han demostrado también que, por locomún, el impacto de los cambios en la meta de saldo sobre las tasas de interés estemporal (véase, por ejemplo, Bancomer, 2003, y Sánchez, 2002).

Con miras a mantener la eficacia del mecanismo de corto, a mediados de 1998 elBanco de México introdujo un depósito obligatorio y remunerado para la banca co-mercial. Así, se reinyectó la liquidez por medio del mercado de dinero, lo que dejó alBanco de México en la posición de acreedor neto ante el sistema bancario y reforzósu control sobre las tasas de interés de corto plazo. El depósito obligatorio se incre-mentó en abril de 2003 de 25 mil millones de pesos a 30 mil millones de pesos. Estamedida, presentada por el banco central, fue percibida por los participantes del mer-cado como puramente técnica y orientada a aumentar la eficiencia de los cambiosfuturos en el corto o largo. En abril de 2003, el Banco de México modificó también elprocedimiento mediante el cual mide los saldos, cambiando de un periodo de acu-mulación de 28 días a una base diaria. Esto se realizó con la intención de simplificarel mecanismo operativo del corto, facilitar su comprensión y eliminar las distorsio-nes causadas por el cierre de algunas posiciones largas por parte de participantes delmercado al aproximarse el periodo de contabilización.


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La política monetaria en el mediano plazo

La estrategia aplicada por las autoridades monetarias para reducir la infla-ción ha funcionado de manera adecuada desde 1995 y el desliz de 2002 no cambiaeste diagnóstico general. El objetivo es llevar la inflación a 3 por ciento, con un inter-valo de variación de más/menos 1 por ciento a fines de 2003, y mantenerla en esenivel de ahí en adelante. Se considera que el objetivo de 3 por ciento corresponde aun nivel de inflación estable en México. Esta meta de mediano plazo es algo más altaque la inflación de los principales socios comerciales del país.52 Sin embargo, el nivelpodría ser apropiado para los próximos años, dada la relativa volatilidad de preciosinherente en la economía mexicana, aún en desarrollo. No obstante, para alcan-zar esta meta se requerirá prudencia continua y disposición del banco central a res-ponder en forma oportuna ante cualquier riesgo de presión inflacionaria. Del mismomodo, la política monetaria deberá tomar en cuenta la reactivación de los canalesde crédito pues, conforme la banca reanude el otorgamiento de préstamos, es muyprobable que cambien la oportunidad y la magnitud del impacto de las decisionesmonetarias.

En el mediano plazo, una vez que la inflación se estabilice alrededor del ob-jetivo de 3 por ciento y la credibilidad del Banco de México se establezca con mayorsolidez, los cambios que se requieran en las tasas de interés podrían reducirse y seríaposible considerar cambiar el marco monetario. El Banco de México contemplaría la po-sibilidad de actuar de manera directa sobre las tasas de interés que guían el merca-do, más que depender del impacto indirecto de los anuncios sobre la posición gene-ral de liquidez de la banca. Aunque el mecanismo del corto funciona bien en términosde comunicación con los mercados, un cambio tal provocaría mayor transparencia delas decisiones monetarias para el público en general. La contraparte sería una mayorvolatilidad del tipo de cambio, lo que implica que esta modificación sólo podría darsecuando la filtración de los movimientos en el tipo de cambio hacia la inflación sereduzca estructuralmente. Durante el episodio reciente de depreciación del peso, nose registró evidencia de una filtración de los tipos de cambio hacia la inflación. Loanterior resulta de una combinación de factores temporales, como la debilidad de lademanda interna y la caída de los precios internacionales, aunque también de ele-mentos estructurales, como mayor credibilidad en las metas de inflación, cambios enlas políticas de fijación de precios de las empresas en un ambiente de menor inflacióny cambios en la conducta de los agentes económicos más acostumbrados al sistemade tipo de cambio flotante. Sin embargo, no puede descartarse que la deprecia-ción del tipo de cambio tenga algún grado de impacto sobre los precios. Por ende, losesfuerzos por consolidar la credibilidad de los objetivos del banco central deben con-tinuar sin interrupción. Del mismo modo, deberán resolverse los problemas estructu-rales (en especial en el rubro de las finanzas públicas) para reducir más la prima deriesgo mexicana y hacerla menos volátil.


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¿Está preparado el sistema financiero para reanudar el crédito sano y en mayorescala al sector privado?

La salud del sector bancario y el marco regulativo continúan mejorando

Un sistema financiero bien desarrollado, que canalice los recursos con efi-ciencia a las actividades más remunerativas y estimule la inversión, es un elementofundamental para apoyar un mayor crecimiento en México.53 La desregulación de labanca y las operaciones de privatización datan de finales de los años ochenta y prin-cipios de los noventa.54 Después de la crisis del peso ocurrida en 1995, el sector debióser rescatado mediante un apoyo gubernamental masivo. Con posterioridad a la in-troducción de varios programas destinados a apoyar a la banca y los deudores, lasreformas de 1999 marcaron el inicio de una recuperación más sólida. Además,los bancos han mejorado de modo sustancial sus procesos de evaluación de crédito. Enun análisis detallado de estos hechos, el Estudio de México de 2002, se concluyó que elsistema bancario mexicano es cada vez más sólido y tan rentable como en otros paí-ses de la OCDE, y que la supervisión y los marcos regulativos se acercan hoy a lasmejores prácticas.

Entre 2002 y 2003, la salud del sector bancario ha seguido mejorando.55 Deconformidad con recomendaciones anteriores de la OCDE, se aplicaron medidas adi-cionales para mejorar la supervisión. Las autoridades financieras elaboran una nuevaley sobre resoluciones bancarias que incluirá un sistema oportuno de acciones co-rrectivas, programa que se presentará al Congreso para su aprobación en 2003 o prin-cipios de 2004. Por otra parte, aún se debate sobre la creación de una sola agenciaautónoma que abarque a las diversas entidades encargadas de supervisar a las insti-tuciones financieras. También se toman medidas para aumentar la transparencia delos servicios y comisiones bancarios, con el fin de impulsar la competencia.

No obstante, si bien algunos componentes del crédito bancario comer-cial comenzaron a recuperarse a fines de 2000 (sobre todo al hacer ajustes por la caída enlos créditos incobrables), la reanudación del crédito al sector privado aún es frágil(véase la gráfica 17). El crédito al consumidor ha sido el único componente dinámicodesde 2000. A principios de 2003, el crédito para vivienda continuaba en contracción.El crédito a las empresas, muy bajo desde el punto de vista internacional, apenascomienza a mostrar una tendencia positiva.56 De acuerdo con encuestas del Banco deMéxico, para mediados de 2003, sólo 30 por ciento de las empresas entrevistadasutilizaban financiamiento de la banca comercial.57 Aunque esto refleja en parte unademanda más baja de crédito en el contexto de la depresión de la actividad y de laincertidumbre interna y externa, varios factores han limitado la oferta de crédito. Losestudios muestran que esta baja obedece en parte a que sus costos son demasiado


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Gráfica 17. Tendencias recientes del crédito interno al sector privado1

Cambio porcentual anual en términos reales

1. Crédito directo de los bancos comerciales.Fuente: Banco de México.

Por ciento20

10

0

−10

−20

−30

−40

−50

Por ciento

20

10

0

−10

−20

−30

−40

−50

B. Crédito al corriente por tipo de crédito

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

A. Evolución del crédito por tipo de préstamo

60

40

20

0

-20

-40

-60

-80

Consumo

Vivienda

Empresas

Por ciento Por ciento60

40

20

0

-20

-40

-60

-80

Total

Vencidos (1)

Al corriente (1)

Flujos totales en millones de pesos, 2002

3 500

2 500

1 500

500

Cons. Viv. Emp.

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003


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altos y a que los bancos están renuentes a prestar a empresas con mayor nivel deriesgo, en especial a las pequeñas y medianas.58 Esto, a su vez, refleja, entre otrosfactores, debilidades en los marcos legal y regulativo. Además, la expansión del crédi-to al sector privado se ha desplazado por una fuerte demanda del sector público. En elcontexto actual de RFSP más reducidos y de tasas de interés bajas, han aumentadolos incentivos para que los bancos presten al sector privado, con la contribuciónde los cambios legales descritos más adelante.

En 2000 entró en vigor una nueva ley de concurso mercantil, pero su eficaciapara aumentar el crédito bancario fue limitada. Las experiencias en Europa oriental yen la ex Unión Soviética sugieren que, cuando se realizan cambios de este tipo en elmarco legal, se necesita tiempo para preparar a los funcionarios que lo aplicarán y alos usuarios potenciales para el cambio en las prácticas; además, las institucionesdeberán sufrir modificaciones para aplicar la nueva ley. En el caso de México, la legis-lación misma tenía algunas deficiencias. Por tanto, en fechas recientes se tomaronmedidas para resolverlas y aumentar los incentivos para que los bancos financien lainversión del sector privado. En abril de 2003, el Congreso aprobó una reforma delmarco legal para las transacciones de crédito garantizadas (la Miscelánea de garan-tías), que incluyó modificaciones a siete leyes relacionadas.59 Los cambios incluyenun embargo más rápido del colateral y la ampliación de la gama de activos que pue-den garantizar el crédito para incluir unidades comerciales. El objetivo consiste enotorgar mayor certidumbre jurídica a los acreedores y deudores y reducir los riesgosrelacionados con las transacciones de crédito. Esto, a su vez, debería reducir el costodel crédito. Sin embargo, parece también necesario fortalecer el sistema judicial, a finde garantizar por completo la aplicación eficaz de estas nuevas modificaciones. En elcapítulo III se analiza el tema de la calidad del Estado de Derecho en México, débil enparticular en los niveles estatal y local.

De modo global, parece que se han cumplido las condiciones para que losbancos canalicen los ahorros a los agentes que buscan fondos para invertir cuando lademanda aumente.60 Este proceso se facilitará si, como ya se mencionó, la remunera-ción de los bonos del gobierno permanece baja, lo que hace relativamente más renta-ble a los bancos prestar al sector privado. Asimismo, la consolidación fiscal tambiénpodría contribuir en forma positiva, al reducir el saldo vigente de la deuda pública enrelación con el PIB. Sin embargo, es posible que la recuperación del crédito beneficieen primer lugar a las compañías exportadoras y de mayor tamaño, que implican me-nores riesgos de crédito (y ya tienen acceso al crédito en el exterior). Las empresasmedianas y pequeñas (PyME), que han resultado muy afectadas por la falta de créditoy dependen sobre todo del crédito de los proveedores para su financiamiento exter-no, también se beneficiarán de tal recuperación. Dado el monto de sus requisitos decrédito y el hecho de que, como sucede en muchos países de la OCDE, el riesgo mayorintrínseco de las PyME continuará haciéndolas relativamente menos atractivas para


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el sector bancario que las grandes empresas, también será necesario fomentar otrasfuentes de financiamiento.

Fortalecimiento y desarrollo de fuentes alternativas de intermediación financiera

De hecho, en el mercado de crédito, otras instituciones financieras han gana-do participación de mercado con respecto a los bancos, contribuyendo así a reducir laproporción del crédito bancario. En tanto que los bancos extranjeros han aumentadoel crédito a las grandes empresas y las exportadoras de importancia, las uniones decrédito y las instituciones de ahorro y crédito han aumentado su participaciónde mercado en los segmentos de las PyME y el crédito a la vivienda. Dada esta ten-dencia, es necesario seguir fomentando una situación de equidad en la reglamenta-ción y la supervisión entre los distintos tipos de intermediarios.

En este sentido, en junio de 2001 el Congreso aprobó la Ley del Ahorro yCrédito Popular, que regula a todas las instituciones que aceptan ahorros y depósitosy dan crédito a personas de bajos ingresos. Las instituciones de ahorro y crédito y lasuniones de crédito que operan de acuerdo con el anterior marco legal tienen que cam-biar su situación y transformarse en Sociedades Financieras Populares para 2004. Estaley establece un sistema de supervisión delegado, con la creación planificada de Confe-deraciones y Federaciones que supervisarán las Sociedades Financieras Populares conla Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). Se ha formado un grupo de trabajoorientado a proponer un nuevo marco para el sector de las instituciones de ahorro y cré-dito y el recién establecido Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI)es un participante importante en el fortalecimiento de este segmento.61 Además, la CNBVintegró en marzo de 2002 un nuevo departamento encargado de la supervisión y vigilan-cia de las uniones de crédito y del cierre de instituciones poco solventes. Asimismo, laCNBV adopta en la actualidad una supervisión basada en el riesgo para las uniones decrédito (que incluyen características como la capitalización con base en el análisis de ries-go, la clasificación de la cartera con base en el riesgo, los índices de liquidez, etcétera).62

El segmento de la banca de desarrollo corresponde a poco más de una quin-ta parte de los activos del sistema financiero. Es necesario para los casos en los queexisten fallas del mercado. En México, por ejemplo, el sector de la banca de desa-rrollo, propiedad del Estado, representa en algunos casos la única fuente de financia-miento para el área agrícola y muchas PyME. Sin embargo, como se destacó en elEstudio de México de 2002, es necesario racionalizar a dicho sector.

En ese sentido, entre 2002 y 2003 se aplicaron varias medidas:

— En el sector rural, como se mencionó antes, se cerró Banrural, una insti-tución insolvente, y se creó una nueva sobre bases más sanas, la Finan-ciera Rural. Véase el apéndice I. B sobre agricultura.


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— El Congreso aprobó las modificaciones a la ley de instituciones de créditoy la ley orgánica de otros bancos de desarrollo (como Nafin, Bancomext,Banobras, Bansefi y la Sociedad Hipotecaria Federal), con la intención deaumentar su eficiencia y gobernabilidad y fortalecer los criterios pruden-ciales en su administración.

Desarrollo del mercado financiero nacional

Uno de los desarrollos recientes ha sido el aumento en la emisión de deudacorporativa, a plazos cada vez más largos y denominada en pesos. Pese a que se tratade un hecho positivo, es necesario contar con un mercado de capitales más sólidopara permitir el financiamiento de las empresas medianas y no sólo de las grandescompañías y las exportadoras, como por lo regular ha sucedido en México. El capitalde riesgo —inicial para el segmento de las TIC en particular, y dirigido sobre todo a lasprimeras etapas de la formación de una empresa y al sector de alta tecnología comoen Estados Unidos y Canadá— ha demostrado tener un impacto significativo en elcrecimiento. Lo mismo ha sucedido con el financiamiento de capital, más que nadaen el mercado de segundo piso con reglas de acceso más sencillas. Estas fuentes definanciamiento desempeñan un papel casi nulo en México. Uno de los mayores obs-táculos al desarrollo de los mercados de capital es el tamaño reducido de la base deinversionistas. Hace poco se tomó un paso decisivo al relajar los lineamientos regula-tivos de la inversión para los fondos privados de pensiones diseñados para permitir ladiversificación de las inversiones lejos del sector público. El antiguo límite de 35por ciento de los fondos invertidos en el sector privado ya se eliminó y se sustituyó porlímites establecidos en función de la calificación de crédito de los emisores; además,se estrecharon los límites de concentración.63 Estos cambios deberán contribuir aacelerar el desarrollo del mercado de capitales en México.

Reformas estructurales para sostener un crecimiento alto 79

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III. Reformas estructurales para sostener uncrecimiento alto

Las aspiraciones de México en cuanto al desarrollo se han visto frustradaspor las bajas tasas de crecimiento registradas durante varias décadas. En el CapítuloI se identificaron varios impedimentos importantes para el crecimiento sostenido alto:escaso capital humano y físico; ineficiencia del mercado laboral formal; debilidad delos marcos regulativos sectoriales, y un entorno de negocios poco amigable. Paraaumentar el crecimiento potencial y elevar el ingreso resulta esencial mejorarlas aptitudes de la fuerza laboral actual y las de las generaciones futuras. Sin embar-go, la magnitud de los beneficios que se obtienen de un mayor capital humano dependede los avances en otros ámbitos estructurales. Para transmitir las mejoras en el capitalhumano a la producción, la productividad y salarios más altos se requiere que elmercado laboral funcione de forma adecuada. Asimismo, deben tratarse los costoscomerciales derivados de las regulaciones del mercado laboral y de bienes, los cue-llos de botella en la infraestructura y el funcionamiento del sistema jurídico. Juntos, elcapital humano y una mejor legislación pueden ser el fundamento de la expansión enla inversión (interna y extranjera) y de la difusión de nuevas tecnologías. En este capí-tulo se analizan las medidas de política necesarias en esos renglones. Al final delcapítulo, en el recuadro 10, se presenta una síntesis de las principales recomendacio-nes de reforma estructural. En la última sección se estudian tres aspectos específicosdel desarrollo sostenible: la contaminación del aire, el uso del agua y la contamina-ción de ésta.

Mejoramiento del capital humano

El capital humano cumple una función crucial en el crecimiento. De tal ma-nera, durante las décadas pasadas el aumento en el acceso a la educación de unapoblación que crece a un ritmo acelerado ha sido una prioridad de las políticas guber-namentales, las cuales han contribuido a elevar las tasas de matrícula, en particularen la educación básica. No obstante, a pesar de estas notables mejoras, el capitalhumano en México se encuentra rezagado con respecto al resto de la OCDE (véanselas gráficas 18 y 19).


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La reducción de este diferencial resulta en especial importante en una épocaen la que la competencia de países menos desarrollados presiona a los sectores in-tensivos en mano de obra; se observa que México requiere mejorar la difusión denuevas tecnologías y desplazarse hacia la fabricación de productos más competitivosy con mayor valor agregado. Esto implicaría resolver tres retos principales:

— Aumentar la cobertura del sistema educativo, sobre todo de la educaciónsecundaria.

— Mejorar la calidad del sistema educativo, que se ha convertido en una delas principales inquietudes de los últimos años.

— Proporcionar más y mejor capacitación a la mano de obra, incluyendoprogramas de educación básica para adultos.

El Programa Nacional de Educación 2001-2006 propone un marco para abor-dar estos retos, en un esfuerzo coordinado por las Secretarías de Educación Pública(SEP) y del Trabajo y Previsión Social (STPS).

La estrategia educativa general quizá no sea suficiente por sí sola para solu-cionar el problema generalizado de la pobreza y, en especial, el de la pobreza extrema.Una gran proporción de la población todavía cuenta solamente con acceso muy limi-tado a la educación básica y los servicios de salud; las deficiencias de nutrición ysalud representan un obstáculo para aumentar las aptitudes cognoscitivas de los

Gráfica 18. Logros educativos de la población en países de la OCDE

Distribución de la población de 25 a 64 años de edad por máximonivel educativo alcanzado en 2001

Fuente: OCDE, Panorama de la Educación, 2002.

Segundo ciclo de educaciónsecundaria y postsecundaria

Educaciónterciaria

Inferior al segundo ciclode educación secundaria

90

75

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Gráfica 19. Desempeño estudiantil en países seleccionados

1. Para la definición de los niveles, véase OECD, Literacy Skills for the World of Tomorrow: Further Results from PISA2000 (2003).

2. Desempeño promedio en las escalas combinadas de aptitud para lectura, para matemáticas y para ciencias en2000.

3. Gasto acumulado por alumno en instituciones educativas hasta los 15 años de edad, en dólares de EE. UU.,convertidos utilizando PPC en 1999 (1998 para Brasil y 2000 para Indonesia).

4. Sólo instituciones públicas. Para Estados Unidos, sólo instituciones públicas y privadas independientes.Fuente: OECD, Literacy Skills for the World of Tomorrow: Further Results from PISA 2000 (2003).

B. Desempeño estudiantil y gasto por estudiante

Escala de puntaje (2) Escala de puntaje (2)

IND

PER

BRA (4)

MÉX

POL

CHL

ARG

CZE

HUN (4)

GRE (4)

COR

IRL

ESP

PRT (4)

ALE

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FIN

BEL

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SUE

FRA

CAN

ITA (4)

NORSUI (4)

DIN EUA (4)

AUT

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000Gasto por alumno (3)

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10

0

A. Desempeño en la escala combinada de aptitud para lectura (2000)

Porcentaje de jóvenes de 15 años de edad en cada dominio de la escala de aptitud para la lectura

Inferior a nivel 1 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5

CO

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estudiantes y la productividad de los trabajadores. Asimismo, la pobreza y las carenciaseducativas de sus padres son un elemento sustancial detrás de la pobreza y la defi-ciencia en los logros educativos de las generaciones más jóvenes. En tanto que, en elmediano plazo, la mejor manera de aliviar la pobreza consiste en posibilitar que laspersonas se beneficien de las oportunidades de educación y trabajo, en el corto plazose requieren políticas específicas que garanticen la satisfacción de las necesidadesbásicas de los grupos más vulnerables y el cese de la dinámica negativa que mantie-ne a las personas en la pobreza (véase el apéndice I. D).

Los nuevos retos en el futuro para el sistema educativo

Se han registrado logros sorprendentes en la educación...

Durante largo tiempo, la educación ha sido la prioridad de las políticas públi-cas en México y ha habido avances notables en el aumento de la matrícula escolar,con un énfasis particular en las regiones rezagadas. Programas como Telesecundariay PROGRESA/Oportunidades, al igual que aquellos de compensación puestos en mar-cha en los años noventa, han desempeñado un papel decisivo en este sentido (véanselos apéndices I. D y III. A). Las tasas de matrícula de una población en edad escolar,que crece a ritmos acelerados, aumentaron en todos los niveles educativos, desdepreescolar hasta la educación superior (véase el cuadro 6).64 Como resultado, aumen-tó el número promedio de años de escolaridad entre la población en edad de traba-jar.65 También mejoró la calidad de los servicios educativos, sobre todo en los estadosmás pobres, como lo muestra la reducción de las tasas de deserción y repetición.

…pero la cobertura y la calidad de los servicios educativos aún son insuficientes

No obstante, la matrícula escolar sigue siendo muy baja, incluso en la educa-ción básica. La educación obligatoria se amplió del sexto al noveno grado a partir de1993 pero, una década después, la matrícula en el primer ciclo de educación secunda-ria es de sólo 85 por ciento. También existen desigualdades marcadas en el aspectode la educación, a la que algunos grupos tienen un acceso particularmente deficiente,como la población indígena, las comunidades rurales marginadas, los migrantestemporales que trabajan en la agricultura o los “niños de la calle” de las zonas urba-nas. Asimismo, dadas las tendencias demográficas, conforme los grupos de educa-ción primaria comienzan a reducirse y los del primer ciclo de educación secundaria seestabilizan, el sistema tendrá que enfrentar la llegada de grupos más numerosos alsegundo ciclo de secundaria. Esto requerirá un cambio de enfoque hacia los grados10 al 12 de la educación básica, así como hacia el desarrollo de la educación técnica.66

La calidad de los servicios educativos no ha aumentado al mismo ritmo quela cobertura, y aún es baja. Las tasas de deserción y repetición continúan siendo altas


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en la educación secundaria, lo que da como resultado una eficiencia terminal baja.67

Las tasas de deserción altas reflejan, en parte, las dificultades financieras y los altoscostos de oportunidad que enfrentan las familias de bajos ingresos al matricular a losniños en la escuela. Sin embargo, varios estudios nacionales e internacionales sugie-ren que también podrían ser resultado de la falta de adecuación de los planes deestudio y de la deficiente calidad de los servicios educativos.68 De acuerdo con elPrograma Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés),entre los países de la OCDE, México se sitúa en el lugar más bajo de la escala combi-nada de aptitud para lectura en el caso de los alumnos de 15 años de edad, con 44por ciento de esta categoría en el punto de referencia más bajo,69 lo que equivale a más

Cuadro 6.MMDesempeño de los programas educativos en 2001 y 20021

Preescolar Primaria Primer ciclo de educación secundaria

Educación básicaMatrícula Deserción Repetición

Eficienciaterminal

Captación Deserción RepeticiónEficienciaterminal

Total 67.9 -1.6 5.7 87.7 93.4 7.3 19.7 77.7Cambio de 1990-1991 12.3 -3 -4.4 17.6 11.1 -1.5 -6.8 3.8

Los dos estados más

ricosDistrito Federal 77.7 0.7 2.1 94.6 104.9 6.7 19 82.9

Cambio de 1990-1991 5.1 -0.8 -3.8 5.8 -2.1 -2.3 -18.3 9.5Nuevo León 71.6 0.8 2.6 94.2 98.5 2.1 16.8 92.2Cambio de 1990-1991 12.3 -2.1 -2.8 10.7 6.6 -4.3 3.4 9.9

Los dos estados máspobresOaxaca 70.5 2.7 10.9 82.0 91.9 8.1 15.1 77Cambio de 1990-1991 13.3 -3.7 -6.7 25.8 22.4 0.3 -6.8 5.1

Chiapas 71.2 2.7 10.8 74.7 88.6 5.6 12.1 81.1Cambio de 1990-1991 29.5 -11.2 -4.3 36.7 14.1 -2.8 -10.1 6.5

Técnica Segundo ciclo de educación secundaria2 Superior

Captación DeserciónRepeti-

ción

Eficiencia

terminalCaptación Deserción

Repeti-

ción

Eficiencia

terminalCaptación

Total 11.8 25.4 25.4 46.6 84.6 15.8 39.2 58.8 87.2Cambio de 1990-1991 -2.6 0.3 -2.9 8.8 23.6 -1.6 -8.4 -1.3 17.5

Los dos estados másricosDistrito Federal 19.9 30.6 40 37.6 115.7 19.0 53.6 44.8 127.3Cambio de 1990-1991 2.9 1.5 6.0 1.4 34.2 3.1 -5.0 -18.9 49.2

Nuevo León 30.4 30.7 18.5 42.3 74.8 21.0 48.9 56.1 106.4Cambio de 1990-1991 7 9.4 2.5 3.9 11.4 -1.2 -9.6 -1 16.9

Los dos estados más

pobresOaxaca 5.0 21.6 34.7 49.0 81.9 17.7 42.5 57.9 70.0

Cambio de 1990-1991 -5.2 -2.7 -1.0 -9.6 26.3 -4.0 3.2 2.0 5.3Chiapas 6.9 33.4 32.1 45.2 86.1 11.3 29.1 60.9 53.0Cambio de 1990-1991 -5.4 24.5 0.4 10.7 31.3 3.7 -6.6 5.8 3.5

1. En este caso no se utilizaron los datos correspondientes a 2002-2003 dado que aún son estimaciones.2. Incluye programas generales y técnicos.Fuente:MSecretaría de Educación Pública.


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del doble de la proporción promedio de la Organización. Las encuestas nacionales delogros en matemáticas y español en las escuelas primarias muestran que cerca de lamitad de los estudiantes no alcanzó los objetivos de los programas a los que asistie-ron. Las evaluaciones de ingreso a los programas del segundo ciclo de educa-ción secundaria y de educación terciaria también revelan aptitudes deficientes para ma-temáticas y razonamiento. Además, según las encuestas, la calidad de los servicioseducativos es desigual, entre estados y en el interior de las entidades.70 Aunque elaumento de la calidad en el primer y segundo ciclo de educación secundaria es un pasodecisivo para desarrollar el acceso a la educación terciaria, su calidad y la satisfacciónde las necesidades de los empleadores también son motivo de inquietud. En esenivel, las tasas de deserción son también altas y el tiempo de terminación es relativa-mente largo. En combinación con una administración ineficiente, pueden ser éstaslas razones por las que la proporción de gasto por alumno en la educación terciaria,respecto del gasto por alumno en la educación primaria, sea del doble del promediode la Organización. Asimismo, parece que un gran número de estudiantes no lograencontrar un empleo en su campo de especialización.71

La baja calidad de los servicios educativos resulta de la combinación de lossiguientes elementos: i) planes de estudio obsoletos poco relacionados con las nece-sidades de los empleadores futuros y escaso énfasis en el aprendizaje activo; ii) infra-estructura escolar ineficiente y falta de inversión en equipo nuevo, en especial para elsegundo ciclo de educación secundaria, lo que incluye laboratorios, bibliotecas y otrosmateriales que podrían mejorar el acceso a las tecnologías de información (entre losalumnos de 15 años de edad, 23 comparten una computadora, contra 13 en promedioen la OCDE), y iii) debilidades en la administración escolar y el desarrollo profesionalde los maestros que reducen los incentivos para mejorar el desempeño.72 Varias ini-ciativas se pusieron en marcha a lo largo de los últimos 10 años para atacar estosasuntos, como el programa Carrera Magisterial, que empezó a aplicarse desde 1992,para la educación básica y, en fechas más recientes, un programa de incentivos basa-dos en el desempeño para maestros de niveles superiores.73 Sin embargo, el sistemaaún no proporciona los alicientes correctos para que los docentes tengan un mejordesempeño o capacitación, o trabajen en zonas difíciles.

La fuerte restricción presupuestaria también ha sido una limitación significa-tiva para los resultados educativos. Aunque el gasto en este rubro asciende a más deuna quinta parte del gasto público total (en comparación con 13 por ciento en prome-dio en la OCDE), es el más bajo de los países de la Organización en proporción con elPIB, y resulta en especial reducido si se toma en cuenta la proporción relativamenteimportante de jóvenes (de 5 a 29 años de edad) en la población total (véase la gráfica20). De igual manera, de acuerdo con estimaciones de la OCDE, el gasto en educaciónprimaria y en el primer y segundo ciclos de secundaria incluso se redujo como por-centaje del PIB entre 1995 y 2000. Para alcanzar tasas de matrícula similares al prome-


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dio de la OCDE, México necesitaría aumentar los recursos en cerca de 2 puntos por-centuales del PIB, sin incluir la mejora requerida en calidad y equipo ya detallada. Sinembargo, como se comentará más adelante, un gasto en educación más eficiente enfunción de costos podría contribuir a relajar la restricción financiera.

Reformas actuales y opciones adicionales para mejorar el capital humano

Fortalecimiento de los servicios educativos

Como continuación de los programas emprendidos por gobiernos anterio-res, desde 2001 se han aplicado varias medidas importantes para resolver las cuestio-nes mencionadas y aumentar la cobertura y calidad de los servicios educativos (véaseel apéndice III. A). Algunas de las acciones clave son las siguientes:

— Las becas para las familias de bajos ingresos han aumentado por mediode PROGRESA/Oportunidades, que ahora también se ocupa de los alum-nos del segundo ciclo de educación secundaria.

— El programa “Escuelas de calidad” otorga subvenciones gubernamenta-les a las escuelas que se comprometan con el aumento de la calidad y quela logren (véase el apéndice III. A).

Gráfica 20. Gasto en educación en países de la OCDE1

Porcentaje del PIB

1. En 1999 o el año más cercano disponible. Los países están clasificados de acuerdo con el gasto ajustado en dichoaño.

2. Gasto público y privado.3. Ajuste realizado para tomar en cuenta la diferencia en la proporción de la población de 5 a 29 años de edad en cada

país en relación con el promedio de la OCDE.Fuente: OECD, Education at a Glance, 2001.

Por ciento

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Gasto total (2)

Gasto ajustado (3)

Promedio OCDE


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— Planes de estudios actualizados, mejor integrados entre un nivel y el si-guiente y más acordes con las necesidades de los estudiantes y los em-pleadores futuros. Además, se elaboran programas para retener a losmaestros, en especial en el segundo ciclo de educación secundaria; suarranque piloto se proyecta entre 2004 y 2005.

— En agosto de 2002, se creó el Instituto Nacional de Evaluación de la Edu-cación (INEE), organismo para evaluar a todas las instituciones (exceptolas de educación superior). La reciente ley de transparencia garantizaráque las evaluaciones sean accesibles al público en general.

— Se estudia el aspecto administrativo de la educación, a fin de identificaráreas que requieran mejorarse y presentar propuestas concretas para sureestructuración (en especial con respecto a una mayor descentralización)en 2005.

— Dentro del programa e-México, también se han dado a conocer variasiniciativas para fomentar el uso de TIC en programas educativos (véase elapéndice III. C).

A pesar de que la estrategia del gobierno para resolver los problemas decalidad y cobertura en los servicios educativos va por el camino correcto, algunasdecisiones recientes son cuestionables y debe considerarse la aplicación de otra seriede medidas para complementar la estrategia (las recomendaciones correspondientesse resumen en el recuadro 10).

Recientemente se aprobó una ley que establece un objetivo de 8 por cientodel PIB para 2006 en el gasto en educación pública (contra menos de 5 por cien-to durante los últimos años),74 proporción acorde con los lineamientos del ProgramaNacional de Educación. Sin embargo, es evidente que la disponibilidad de estos re-cursos adicionales dependerá del avance en la reforma fiscal (véase el Capítulo II) yno es posible imaginar cómo podría el volumen de recursos aumentar tan rápidoy asignarse de manera eficiente. Se cuente o no con estos recursos adicionales para laeducación, dada la importancia del sector en el gasto público, es necesario que lasautoridades definan con claridad las prioridades de gasto y hagan a los programas delsector más eficaces en términos de costos. La mayor parte de los recursos asignadosa la educación se canalizan a la compensación del personal (México, Turquía y Portu-gal son los los países con la participación más alta de la OCDE, con un nivel superiora 90 por ciento), mientras que los recursos para inversión (en infraestructura y equipode enseñanza) escasean, aunque también son relevantes para la calidad de la ense-ñanza.75 Por tal motivo, es fundamental analizar el gasto en educación y estudiar unaposible reasignación de recursos humanos y financieros a renglones prioritarios.

La reciente iniciativa del Congreso para hacer obligatoria la educación prees-colar a partir del ciclo 2004-2005 parece poco sensata. Como resultado de ella, en


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2008, la educación básica obligatoria será de 12 grados, más larga que en casi todoslos demás países de la OCDE. Se sabe que el desarrollo de programas de educaciónpreescolar per se tiene algunos impactos positivos, pues, en general, genera puntajesmás altos en aptitud para lectura más adelante y podría permitir que las madres tra-bajen más y aumenten el ingreso familiar. Sin embargo, en México, la iniciativa impli-ca el riesgo de desviar recursos escasos de las mejoras necesarias a la calidad y co-bertura de los nueve grados escolares que en la actualidad son obligatorios.

El aumento de la eficiencia requiere una mejor evaluación de las institucio-nes, los programas y los maestros y un seguimiento cercano de la puesta en marchade las reformas. También deben realizarse esfuerzos adicionales en rubros específi-cos, sobre todo, la aceleración del trabajo del INEE y la publicación de los resultadosde las evaluaciones. Para que las escuelas rindan cuentas, es necesario ir más allá delprograma “Escuelas de calidad” y, en especial, sancionar a las instituciones con de-sempeño deficiente.

Debe resolverse el problema de la poca eficiencia de los programas vocacio-nales, debida a las altas tasas de deserción y de repetición; podría considerarse intro-ducir contratos para aprendices o programas alternados con miras a facilitar la entra-da al mercado de trabajo de los desertores del sistema educativo, y a la vez proporcionarmejores incentivos para permanecer en los programas. También deberían investigar-se nuevas opciones de financiamiento para mejorar la disponibilidad de la educaciónterciaria, a la cual en México, incluso más que en otros países de la OCDE, los hijos defamilias pobres y con poca preparación tienen acceso limitado. En este contexto, losderechos de matrícula bajos provocan una redistribución masiva en favor de las fami-lias de las clases media y media alta. Este tipo de medidas tiende a ser una formaregresiva de gasto público y el dinero podría utilizarse para otros fines. Sería razona-ble esperar que los estudiantes pagaran parte de las cuotas por derecho de matrículay al mismo tiempo se aumentara el gasto en subvenciones para estudiantes de oríge-nes pobres y se pusiera en marcha un sistema de créditos estudiantiles, tal vez respal-dado por el gobierno, para familias de bajos ingresos. Por el momento, no existe unmercado de créditos estudiantiles como tal, aunque los altos rendimientos de la edu-cación terciaria sugieren que un sistema de este tipo podría ser rentable.76 Estas re-formas deberían considerarse incluso si implicara modificar el mandato constitucio-nal de proporcionar educación gratuita hasta el nivel terciario.

Ampliación de la capacitación de la fuerza laboral

La mejora del capital humano requiere también programas específicos decapacitación de los trabajadores. El aprendizaje permanente ofrece la oportunidadde que las personas complementen la educación o la capacitación adquiridas con ante-rioridad. Se trata de un reto de gran importancia para México, donde 8 por ciento de la


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población en edad de trabajar no recibió ningún tipo de educación, 40 por ciento dejóla escuela en la educación primaria y los jóvenes que hoy ingresan a la fuerza detrabajo aún se caracterizan por bajos logros escolares. En muchos casos, la enseñan-za, incluidas la alfabetización y la educación básica, y la capacitación, podrían contri-buir a alejar a la población en edad de trabajar de las trampas de la pobreza, al pro-porcionarles los conocimientos básicos necesarios para ocupar una mejor posiciónen el mercado formal. Asimismo, la capacitación desempeñaría un papel decisivo enel aumento de la movilidad de la fuerza de trabajo entre sectores, facilitaría la adop-ción de nuevas tecnologías y la reestructuración de la economía mexicana presionadapor la competencia. Sin embargo, sólo una cuarta parte de los trabajadores ha recibi-do alguna vez capacitación de sus empleadores y, entre este porcentaje, los califica-dos son los beneficiarios principales, en tanto que los no calificados recibieron ape-nas 10 por ciento de la capacitación total proporcionada por las empresas.77 En estecontexto, se requiere la intervención pública para aumentar el acceso a la capacita-ción de los trabajadores sin educación suficiente.

El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) y el recién creadoConsejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo (CONEVyT) tienen el propó-sito de articular y mejorar la cobertura de la educación para adultos. La Secretaría deEducación Pública también brinda educación básica para este nivel. Además, durantela década pasada, se pusieron en marcha varios programas públicos, como el PROBE-CAT (que cambió su nombre a SICAT), programa de capacitación para trabajadoresque pierden su empleo, y el CIMO (que cambió su nombre a PAC), que subsidia elaprendizaje en el lugar de trabajo en las pequeñas empresas. La Secretaría del Traba-jo es responsable del manejo de ambos programas (véase el cuadro 7),78 los cualesforman parte sustancial de las políticas activas del mercado de trabajo. No obstante,el gasto total en dichas políticas activas del mercado de trabajo es aún, con mucho, elmás bajo de la Organización. La capacitación para adultos y la validación de certifica-dos son parte integral del Programa Nacional de Educación, que insiste en la ne-cesidad de fomentar tanto la capacitación para el empleo y en el trabajo, como eldesarrollo de aptitudes y la certificación, equivalencia y revalidación de estudios ycertificaciones laborales. En estos aspectos también hay gran necesidad de asegurarla eficiencia en función de costos y una correspondencia adecuada entre la capacita-ción y las necesidades de los empleadores en el futuro. Ya desde 1995, al establecerseel Consejo de Normalización y Certificación de Competencia Laboral (CONOCER),79

bajo la supervisión conjunta de las Secretarías de Educación Pública y del Trabajo, seobservó la disposición de vincular el sistema educativo con la industria y las perso-nas; es recomendable que se continúe este esfuerzo. La nueva propuesta de ley labo-ral hace hincapié en la necesidad de fomentar la capacitación privada en las empre-sas, lo que también es bien recibido. En la ley se considera reducir la burocraciaasociada con los procedimientos de capacitación y hacerla obligatoria para emplea-dos y empleadores, y no sólo para los segundos, como lo dicta la ley actual (véase elrecuadro 9 más adelante).


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Cuadro 7.MMPolíticas activas del mercado de trabajoMiles

1990 1995 2000 2001 2002*

Servicios públicos de empleoSolicitudes de empleo 241.2 533.5 431.7 521.8 570.7

Vacantes 240.6 326.4 476.2 452.7 457.2Personas colocadas en un empleo n.d. 123.7 169.4 173.4 183.2

Gasto total (millones de pesos) n.d. 16.8 84.3 91.7 114.7

Apoyo de capacitación para PyME(CIMO)

1

Trabajadores apoyados 11.4 104.6 733.9 333.5 233.2Empresas apoyadas 33.1 368.1 329.5 98.2 51.8

Empresas que reciben otros serviciosGasto total (millones de pesos) 1.8 74.4 201.5 172.2 134.9

Becas de capacitación (PROBECAT)2

Becas para desempleados 64.1 412.3 593.2 397.0 230.2Cursos para aprendices 2.1 23.0 27.1 18.8 12.2

Gasto total (millones de pesos) 50.6 476.6 1,249.9 1,184.8 740.9

Trabajadores agrícolas temporales enCanadá

Solicitudes de empleo n.d. n.d. n.d. 13.0 12.6Personas colocadas en un empleo 5.1 4.9 9.2 10.5 10.7

Gasto total (millones de pesos) 0.18 0.24 1.1 1.3 1.4

Apoyo al empleo formal3

Apoyo a buscadores de empleoSolicitudes de empleo � � � � 40.5Personas colocadas en un empleo � � � � 14.1

Gasto total (millones de pesos) � � � � 64.0

Apoyo para trabajadores agrícolas3

Apoyo a jornalerosSolicitudes de empleo � � � � 35.1Personas colocadas en un empleo � � � � 8.8

Gasto total (millones de pesos) � � � � 40.0

Proyectos de inversión productiva3

Solicitudes de empleo � � � � 7.1

Personas colocadas en un empleo � � � � 5.4Gasto total (millones de pesos) � � � � 76.7

Programa de empleo temporal, PETTrabajadores apoyados � 495.2 495.4 533.2 �Gasto total (millones de pesos) � 710.2 1,262.1 1,307.0 �

* Datos preliminares.1. En 2002, el programa CIMO (Calidad Integral y Modernización) se convirtió en PAC (Programa de Actualización

Continua).

2. En 2002, el PROBECAT (Programas de Becas de Capacitación para los Trabajadores) se convirtió en SICAT (Sistemade Capacitación para el Trabajo).

3. Los programas comenzaron en 2002.

Fuente:MSecretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS); OECD, Employment Outlook.


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Hacia un mercado de trabajo más eficiente

Para lograr un mayor crecimiento es necesario contar con un mercado laboralque funcione de manera correcta, convertir las mejoras al capital humano enuna reducción eficaz de la pobreza y, en términos más generales, garantizar que los bene-ficios del crecimiento se compartan de modo más amplio entre la población. La adap-tabilidad y movilidad del trabajo también son fundamentales para reducir al mínimolas dificultades potenciales generadas por los cambios estructurales, y a la vez garan-tizar una reasignación eficiente de los recursos laborales entre sectores y empresas.

Desempeño y asuntos relacionados con el mercado de trabajo

Según diversas medidas, el desempeño del mercado laboral mexicano pare-ce relativamente satisfactorio si se le compara con el de otros países de la Organiza-ción. El desempleo abierto es bajo, los salarios reales han sido flexibles en la décadapasada y la fuerza laboral es relativamente móvil.80 En general, el mercado ha demos-trado su capacidad para resistir los choques. Sin embargo, tal desempeño se ha logra-do, de hecho, mediante la expansión del mercado de trabajo informal (véase el ca-pítulo I). Además, surge la necesidad de una mayor capacidad de adaptación. Laflexibilidad de los salarios reales es más difícil de lograr en un entorno de inflaciónbaja y el mercado de trabajo se ve obligado a soportar las crecientes presiones de lacompetencia del TLCAN y de los países de bajos ingresos.

El mercado de trabajo informal representa un amortiguador inevitable en unpaís en el que no existe seguro de desempleo. No obstante, su persistente alta pro-porción en el mercado laboral plantea varias inquietudes:

— Revela la incapacidad de la economía mexicana para generar suficientesempleos formales que absorban la creciente fuerza laboral.

— Como se mencionó en el capítulo I, la mayor parte de los empleos infor-males son de baja productividad.

— La existencia de un sector informal contribuye a la reducción de la basegravable, lo que implica tasas impositivas más altas (por el mismo ingre-so) para los trabajadores del sector formal, y, aún más importante, au-menta la percepción de injusticia de los contribuyentes.

— Los trabajadores informales no contribuyen al sistema de seguridad so-cial, ni se benefician de él. Esto tiene dos consecuencias: primera, unacobertura limitada de los trabajadores informales en el renglón de losservicios de salud prestados por el IMSS; segunda, debido a que los tra-bajadores parecen entrar y salir con frecuencia del sector formal, se limitala acumulación de sus derechos de jubilación.81


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— La población que forma parte del mercado laboral informal no tiene acce-so a oportunidades de capacitación en el empleo, limitando la posibili-dad de desarrollo del capital humano.

Por consiguiente, el problema principal que debe atacar la política del mer-cado laboral es reducir el tamaño relativo de las actividades informales. Si bien unmejor cumplimiento de los requisitos legales, mediante un aumento en el número deórganos de inspección tributaria y laboral, podría contribuir a reducir ciertos tiposde actividad informal, la prioridad es resolver los factores centrales detrás de la ex-pansión de este mercado laboral. Entre estos factores destacan los altos costos nosalariales de las actividades formales que deben cubrir las empresas y la percepciónde los trabajadores de que las recompensas por permanecer en el mercado laboralformal (como el acceso a servicios de salud, las pensiones y los rudimentarios progra-mas sociales) son marginales en relación con su costo.

Los costos laborales son demasiado altos en el sector formal

Al igual que en muchos países de la OCDE, una de las principales razones dela expansión de las actividades informales ha sido la evasión de la discrepancia impo-sitiva (es decir, la diferencia entre los costos laborales pagados por los empleadores yel salario neto que cobran los empleados). De acuerdo con la evidencia presentadapor países de la OCDE, los impuestos laborales más bajos, incluyendo los montosrelacionados con las aportaciones a la seguridad social, suelen asociarse con unmejor desempeño del empleo. La posibilidad de que el impacto en éste se traduzca ono en una mayor (o menor) oferta de mano de obra, depende de la medida en que seacumulen los beneficios (o costos) en el salario neto de los empleados. Si es dema-siado bajo, los trabajadores mexicanos elegirían dedicarse a las actividades informa-les. En la mayoría de los países de la Organización, pasarían a formar parte del grupode desempleados o de aquellos fuera de la fuerza laboral, según las características dela red de seguridad social.82 Si las empresas no tienen la posibilidad de transferir losaltos costos no salariales a los salarios netos de los empleados, se reduciría la de-manda de trabajo, por lo menos en el sector formal.

Aunque las aportaciones sociales en México se redujeron después de la re-forma de 1997, aún representan una proporción relativamente alta de los costos sala-riales totales para muchos trabajadores.83 En comparación con otros países de la OCDE,las aportaciones sociales promedio por empleado son bajas en términos relativos(véase la gráfica 21). No obstante, tal panorama puede ser engañoso. El nivel muchomayor de las tasas de aportación por parte de los trabajadores que ganan menos queel “Trabajador Promedio de la Producción”, concepto que se utiliza como punto dereferencia para realizar comparaciones internacionales, resulta una pauta regresivade las aportaciones de los empleadores (véase la gráfica 22).84 Asimismo, los costoslaborales también son afectados por aportaciones adicionales (véase el cuadro 8).


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Una de las más importantes es la que se realiza al fondo de vivienda (INFONAVIT),institución financiada por el pago obligatorio de 5 por ciento de la nómina, con elobjeto de proporcionar créditos subsidiados para la vivienda. Además, en 2002 seintrodujo un impuesto federal sobre nómina, aunque el año siguiente se eliminó.85 Laexperiencia en otros países de la OCDE sugiere que los impuestos sobre nómina tien-den a causar efectos negativos en el empleo, afectando en especial a los trabajadoresde baja productividad, quienes son eliminados de la fuerza laboral. Las prestacionesaumentan los costos laborales para los trabajadores con contratos permanentes y serequiere que las empresas repartan a sus empleados 10 por ciento de las utilidades.86

Gráfica 21. Discrepancia impositiva en países de la OCDE1

Porcentaje de los costos brutos de la mano de obra2

Nota: los países están clasificados en orden descendente, de acuerdo con las aportaciones totales a la seguridadsocial. En el caso de México, se excluyen las aportaciones por cesantía en edad avanzada, al INFONAVIT y alSAR (véanse la gráfica 22 y el cuadro 8).

1. En 2001. Para una persona en el nivel de ingreso del trabajador promedio de la producción. Los datos se basan enlos niveles salariales estimados del trabajador promedio de la producción.

2. Salario bruto más aportaciones del empleador.3. Promedio no ponderado de las aportaciones totales a la seguridad social.Fuente: OCDE.

Promedio OCDE (3)


Aportaciones del empleado a la seguridad social

Aportaciones del empleador a la seguridad social

Impuesto al ingreso personal sobre la renta

60

50

40

30

20

10

0

60

50

40

30

20

10

0

FR

A

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L

HU

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NLD

BE

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PR

T

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LU

X

SU

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JPN

NO

R

GB

R

IRL

CO

R

EU

A

MÉ

X

CA

N

DIN ISL

AU

S

NZ

L


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Gráfica 22. Discrepancia impositiva promedio por nivel de ingreso, 2002

Porcentaje de los costos brutos de la mano de obra1

1. Salario bruto más aportaciones del empleador, para un solo trabajador.2. Aportaciones del empleador y del empleado más impuesto sobre la nómina del empleador.3. Incluye las aportaciones realizadas por los empleadores al fondo de ahorro para el retiro (SAR) y el fondo de

vivienda (INFONAVIT), y al seguro de cesantía en edad avanzada.4. El primer punto a la izquierda de la escala se refiere al salario mínimo. La línea TPP corresponde al ingreso que

recibe el �Trabajador Promedio de la Producción�.Fuente: OCDE.

20 000 40 000 60 000 80 000 100 000

30

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5

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20

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10

5

Remuneración bruta anual en pesos (4)

20 000 40 000 60 000 80 000 100 000

30

25

20

15

10

5

30

25

20

15

10

5

Remuneración bruta anual en pesos (4)

B. Impuesto sobre la nómina y aportaciones

Aportación social del trabajador

Impuesto sobre la nómina del empleador

Aportaciones sociales del empleador (3)

2 salariosmínimos

3 salariosmínimos

100% TTP

Crédito al impuestosobre la renta

Impuestosobre la renta

Discrepancia impositiva

Impuesto sobre la nómina y aportaciones (2) (3)

A. Discrepancia impositiva promedio (impuestos sobre el trabajo e ingreso familiar)


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Una legislación laboral estricta contribuye a aumentar los costos del empleoy genera incentivos a optar por la informalidad, en especial en el caso de las PyME.México es uno de los pocos países de la OCDE y de América Latina donde, durantedécadas, no se han observado enmiendas importantes a la legislación laboral. Lafalta de periodos de prueba, en combinación con pagos de liquidaciones relativamen-te altos,87 aumenta el costo de contratar empleados de manera permanente. Al mis-mo tiempo, los contratos a plazo fijo y temporales están reglamentados de maneraestricta, lo que limita la posibilidad de que las empresas eludan los altos costos decontratación del mercado formal.88 Las horas extra se pagan al doble del salario parahorarios normales, un nivel mucho más alto que en la mayoría de los demás países de

Cuadro 8.MMAportaciones sociales y prestaciones laborales

Empleador Trabajador Gobierno

A. Aportaciones por nómina:(como porcentaje de la

remuneración bruta)

IMSSServicios de salud y

maternidad Monto fijo1 + 4.04

21.36

2Monto fijo

1

Sustitución del salario 0.7 0.252

0.05Discapacidad, seguro de

vida, cesantía en edadavanzada

34.9

21.75

20.35 + Monto fijo

Jubilación (SAR) 4.22

� �Guarderías 4.1

2� �

Vivienda (INFONAVIT) 4.52

� �Riesgos laborales 2.6

4� �

Bono anual (días)Equivalente salarial

(por ciento)

B. PrestacionesDías de descanso pagados 52 14.3Vacaciones obligatorias

pagadas 7 1.9Aguinaldo (mínimo) 15 4.1

Prima vacacional 1.5 0.5Vacaciones pagadas 6 1.6

Total 81.5 22.4

1. Para los empleadores, el monto fi jo es igual a 16.5 por ciento del salario mínimo del Distrito Federal en 2002. De

acuerdo con la Ley del Seguro Social de 1997, este porcentaje aumentará cada año hasta llegar a 20.40 por cientoen 2007. Para el gobierno, el monto fijo era de 6.17 pesos diarios en 2002 (calculado como 13.9 por ciento inicial del

salario mínimo general en el Distrito Federal indizado al IPC).2. Porcentaje (para 2002) de la diferencia entre la remuneración bruta y tres salarios mínimos del Distrito Federal. De

conformidad con la Ley de Seguridad Social de 1997, ambas tasas se reducirán cada año hasta alcanzar, en 2007,

1.10 por ciento para los empleadores y 0.4 por ciento para los trabajadores.3. Con un límite superior de 20 salarios mínimos del Distrito Federal para la base de la contribución. El monto fijo

para el gobierno era de 2.44 pesos diarios en 2002.

4. Estimación del IMSS de la tasa promedio considerando la Clase III como la prima promedio de riesgo.

Fuente:MIMSS; Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS).


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la Organización. Además, la burocracia y las cargas administrativas refuerzan los in-centivos para contratar por canales informales. En general, incluso si en la práctica laaplicación es poco congruente, la legislación del mercado laboral formal en relacióncon los contratos permisibles, de entrada y de salida parece ser más estricta que enmuchos países de la Organización y de América Latina.

Trabajar en el mercado laboral formal ofrece ventajas limitadas

Además del costo de las aportaciones sociales, parece también haber un pro-blema con respecto a la manera en que los trabajadores perciben las prestacionessociales (el acceso a los servicios de salud y a la vivienda, las pensiones y los progra-mas sociales rudimentarios) proporcionadas en el mercado formal, lo que plantea lacuestión de la calidad en relación con los costos. Si bien el empleo informal es engran medida involuntario, pues se deriva de la falta de oportunidades de empleo for-mal, la evidencia anecdótica y algunos estudios han mostrado que también puededeberse a una decisión de los trabajadores.89 La reforma del IMSS de 1997, combina-da con una actividad económica boyante hasta 2000, podría haber contribuido a laestabilización de la proporción del trabajo informal. Sin embargo, ésta no se ha redu-cido de manera marcada. Se requieren esfuerzos adicionales para mejorar la calidad yla eficiencia en función de costos de los servicios sociales, de modo que los empleosformales sean más atractivos. Aunque en todos los países muchos trabajadores pa-gan más en aportaciones individuales de lo que quizás obtendrán en beneficios indi-viduales, el problema parece ser más agudo en México, donde se percibe que losservicios prestados son de calidad deficiente, incluso desde la perspectiva de quienesreciben más. Los servicios aún no son suficientes, no sólo los sociales prestados porel IMSS, como la atención de la salud o las guarderías —que los trabajadores quepueden pagar servicios privados no utilizan—, sino también las prestaciones por pen-siones e INFONAVIT. En cuanto a las primeras, un problema ha sido el alto nivel decomisiones cobrado por los administradores privados (las Administradoras de Fon-dos para el Retiro, AFORE) y, en términos más generales, el bajo rendimiento sobrelas cuentas de ahorro. Como consecuencia, en muchos casos, las prestaciones porpensión a las que tienen derecho los trabajadores no superan la pensión mínima.90 Alproporcionar la garantía mínima después de 24 años de trabajo, el programa de pen-siones no presenta incentivos para que los trabajadores de bajos ingresos permanez-can más de ese tiempo en el sector formal. En fechas recientes se tomaron medidaspara reducir las comisiones que cobran las AFORE. Los rendimientos deberán au-mentar a partir de los cambios en los límites de inversión presentados en el CapítuloII. En lo que respecta al INFONAVIT, se estima que, en tanto la mayoría de los trabaja-dores soporta el costo de su financiamiento, sólo una pequeña proporción se ha be-neficiado de los créditos. Desde 2001, la situación ha mejorado un poco, ya que todoslos trabajadores han ganado el derecho de utilizar el dinero que contribuyen al IN-FONAVIT como colateral para la obtención de créditos.


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En el marco legal actual del mercado laboral, los trabajadores tienen po-cos incentivos para buscar empleo formal. La flexibilidad de las horas de trabajo y laposibilidad de hacerlo en tiempo parcial se mencionan en las encuestas como facto-res para decidir trabajar fuera del mercado laboral formal; el autoempleo o el empleoinformal responden algunas veces a la falta de perspectivas profesionales en el sectorformal (en el que los ascensos se basan en la antigüedad).91 La organización de lasrelaciones entre empleadores y trabajadores, que en especial incluye una cláusula deexclusión (es decir, la obligación de que los trabajadores de nuevo ingreso se afilien alsindicato oficial), también puede haber afectado la decisión de trabajar en el mercadoformal.

Aumento del atractivo del mercado formal

Análisis del impuesto y las prestaciones sociales

En México, se esperaría que una menor discrepancia impositiva se tradujeraen una división más favorable de las actividades formales y las informales. Para lo-grarlo podrían considerarse varias opciones. Primera, como se mencionó en el capítu-lo II, se requiere una reforma tributaria profunda, que debe centrarse en los impues-tos indirectos, continuar la reducción planeada en las tasas del impuesto sobre larenta y evitar el impuesto sobre nómina, para impedir su efecto negativo en el em-pleo. Segunda, como se ha argumentado en Estudios Económicos anteriores, es necesa-rio estudiar el financiamiento y la operación del INFONAVIT. Tercera, deben modifi-carse las tasas de aportación de los empleadores al IMSS, las cuales se determinan deacuerdo con la escala salarial, pues son altas en términos relativos para los trabaja-dores de las categorías salariales más bajas. Esta pauta sitúa las aportaciones a laseguridad social en México en niveles superiores a la mayoría de los países de Améri-ca Latina en el caso de los empleados de salario bajo, que representan una propor-ción importante de la fuerza laboral (véase la gráfica 23) y tienen mayor probabilidadde pasar al sector informal.92 El impacto de las aportaciones altas, en términos re-lativos, sobre la discrepancia impositiva para los trabajadores de bajos ingresos, se com-pensa con la existencia de un “crédito fiscal al salario” progresivo y un impuesto sobrela renta también progresivo. Durante los últimos años, alrededor de 70 por ciento dequienes cobraron un salario no pagaron impuestos, sino que recibieron pagos poreste medio. Hay varias opciones para reducir los costos del trabajo en el extremo bajode la escala de remuneraciones, como dar subsidios al salario o hacer que las aporta-ciones de los empleados sean proporcionales al ingreso hasta un cierto límite (situa-do en un nivel bajo). Sin embargo, en el contexto actual, se dispone de poco margende maniobra para financiar estas medidas, excepto la posibilidad de mejorar la efi-ciencia del IMSS, lo que también contribuiría a aumentar la calidad efectiva y percibi-da del sistema de servicios de salud.93


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Gráfica 23. Distribución salarial en México

Múltiplos del salario mínimo en zonas urbanas1

1. En los sectores formal e informal en zonas de más de 100 000 habitantes.Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Empleo, 1993 y 2002.

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1 a 22 a 3

3 a 55 a 10

Más de 10

Porcentaje de receptores de salario, 2002

Hombres Mujeres

Porcentaje de receptores de salario, 2002

Hombres Mujeres


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Actualización de la legislación del mercado laboral

Si se toma en cuenta que casi la mitad de la fuerza laboral trabaja práctica-mente de manera impune en el mercado laboral informal y son evidentes las violacio-nes regulares en su aplicación, es un hecho que la ley laboral actual no cumple suobjetivo de proteger a los trabajadores.94 De hecho, es posible que contribuya al desa-rrollo de actividades informales. Por esto, resulta indispensable realizar una reforma.De acuerdo con la encuesta del Banco de México que recoge las opiniones de losejecutivos de negocios, la reforma del mercado laboral se ubica entre las tres que seconsideran más necesarias para que aumente la inversión interna y extranjera enMéxico. Sería preferible tener reglas menos estrictas, pero que se apliquen, que elmarco legislativo actual. Si se relajan la legislación de protección del empleo, losprocedimientos de contratación y las restricciones sobre formas atípicas de empleo, yse modernizan las relaciones laborales, de hecho se aumentaría la protección prome-dio de los trabajadores, al ampliar el alcance del sector formal. Medidas de este tipoaumentarían también la capacidad de las empresas para ajustarse mejor a los cho-ques en el sector formal y fomentar una asignación eficiente de recursos y el creci-miento de la productividad. En particular, las reglas de contratación a tiempo parcialdeberían moderarse, no sólo para aumentar la capacidad de las empresas para res-ponder a cambios en la demanda, sino también para hacer el mercado más atractivopara las mujeres.95 Asimismo, debe reducirse la remuneración de las horas extra. Porúltimo, dado el bajo nivel de cumplimiento actual, debería eliminarse la obligaciónde que las empresas repartan 10 por ciento de sus utilidades entre los empleados.

Un tema difícil es el de la reducción de los costos por despido, que puedenconsiderarse como sustitutos de las casi inexistentes prestaciones por desempleo.México es el único país de la OCDE que no cuenta con un sistema de seguro de de-sempleo y sólo opera un programa rudimentario de apoyo para estos casos (véase elapéndice III. B). La creación de una red de seguridad integral del nivel de las quefuncionan en muchos países europeos no es una opción posible, pues la experienciaha mostrado que puede desincentivar a trabajar, dar paso a trampas de desempleo yrepresentar un costo potencialmente alto. Sin embargo, la combinación de una formamás sistemática de apoyo en caso de pérdida de empleo y la relajación de las res-tricciones contra el despido, podrían hacer que el mercado laboral mexicano fuera másfluido y eficiente y estuviera mejor preparado para adaptarse a nuevas tecnologías. Laexistencia de prestaciones limitadas facilitaría la búsqueda de empleo formal acordecon las aptitudes de los trabajadores, sin crear incentivos para permanecer en el de-sempleo. Al hacer menos estrictos los procedimientos de despido y reducir el montode las liquidaciones por este concepto podrían reducirse los costos del empleo (si sediseñan para hacer más que compensar la existencia de un programa de seguros) y,en cualquier caso, permitiría que las empresas se ajusten mejor a los choques. Esto,a su vez, aumentaría la demanda de trabajo formal y, también, facilitaría los cambiosvoluntarios de empleo.


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Podrían considerarse diversas opciones para ampliar el apoyo en caso dedesempleo y a la vez reducir la protección al empleo. En particular, México debe con-siderar la creación de una cuenta de ahorro como seguro de desempleo. Este tipo deprogramas se han adoptado en varios países de América Latina, como Chile (véase elrecuadro 8).96 Los trabajadores formales y los empleadores tendrían que depositar unpequeño porcentaje de los salarios en dichas cuentas. Los trabajadores podrían rea-lizar retiros de la cuenta, en caso de despido o por razones económicas.97 En algunospaíses, también pueden retirar dinero de su cuenta cuando renuncian o para financiargastos de educación o por razones de salud. Pero en México, donde el gobierno notendría la capacidad de verificar si los beneficiarios del programa renuncian para desem-peñar una actividad informal, no debería permitirse el retiro de fondos en caso derenuncia. Cuando los trabajadores se jubilen, las cuentas de ahorro para el desem-pleo se convertirían en cuentas de pensiones, con lo que se crearía un incentivo parareducir al mínimo la duración del desempleo y así aumentar los ahorros futuros. Conel fin de evitar que se desincentive la búsqueda de un nuevo empleo, tendría queconcebirse con cuidado las características específicas del programa, en particular lasrelacionadas con las tasas de aportación de trabajadores y empleadores, la duracióndel empleo formal anterior para tener derecho a retirar dinero (que deberá ser lo

Recuadro 8. Principales características de las cuentas de ahorropara seguros de desempleo en Chile

Aportaciones:

Empleados: 0.6 por ciento de los salarios a cuentas individuales.

Empleadores: 1.6 por ciento de los salarios a cuentas individuales y 0.8 por cien-to de los salarios a un fondo de solidaridad.

Condiciones para realizar retiros:

Las razones para retirar dinero de la cuenta incluyen la pérdida del empleo pordespido o por el vencimiento de un contrato a plazo fijo o por separación voluntaria.Los trabajadores deben haber trabajado por lo menos 12 meses para tener derechode acceso a sus ahorros. Pueden retirar entre 30 y 50 por ciento de sus salarios ante-riores, según el número de años en que hayan estado empleados por hasta cincomeses.

Los sobregiros se cubren con el fondo de solidaridad financiado por las aporta-ciones del empleador, sólo en caso de despido.

Los saldos al momento de la jubilación se transfieren a las cuentas de pensionesde los trabajadores.


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suficientemente larga para limitar el daño moral), y el monto y momento de los reti-ros que, en cualquier caso, tendrán que ser limitados.98 Al introducir el sistema, debeatenderse también la vinculación del nuevo programa con los servicios públicosde empleo y los programas de capacitación que se ofrezcan a los desempleados. Mien-tras tanto, la eficiencia en cuanto a costos de estos últimos debería aumentarse. Másaun, será necesario analizar a fondo el Programa de Empleo Temporal (PET), queparece bastante costoso y, aunque su objetivo esencial residía en ser un instrumentode apoyo al ingreso en épocas de urgencia, es posible que los proyectos de trabajopúblico no hayan sido siempre tan productivos como se desearía.99

La reforma en la mesa de negociación

El debate sobre la actualización de la legislación laboral iniciado en 1997(con la firma del “Acuerdo para una nueva cultura laboral”) dio como resultado, en2002, la presentación de una propuesta de ley formal que aún se debate en el Congre-so. La propuesta de reforma podría representar un paso importante en términos deaumentar el atractivo del mercado formal. En el recuadro 9 se describen sus aspectosprincipales. Varios renglones tratan los temas mencionados y siguen los lineamientosde las recomendaciones de la OCDE, reiteradas desde 1996, de mejorar el funciona-miento del mercado laboral. Entre las recomendaciones destacan las siguientes: in-troducir periodos de prueba; tomar medidas para relajar las disposiciones relaciona-das con los contratos permanentes (con la introducción de un sistema acumulativode horas de trabajo); realizar esfuerzos para modernizar las relaciones laborales; po-ner énfasis en los ascensos basados en méritos; simplificar en cierto grado los requi-sitos burocráticos para las PyME; poner en marcha pautas para fomentar la capacita-ción de la fuerza laboral, y tomar medidas que reduzcan la corrupción y la incertidumbrelegal. Sin embargo, algunos de los pasos propuestos podrían tener consecuenciascomplejas, por ejemplo, respecto de las obligaciones implicadas en la subcontrata-ción.100 Además, la nueva ley no aborda muchos de los aspectos de protección delempleo ya mencionados y, en especial, el de la introducción de elementos de flexibi-lidad en la contratación laboral.

Más allá de los cambios en la legislación del mercado laboral, en el corto ymediano plazos deben tomarse otras iniciativas para mejorar el equilibrio entre lossectores formal e informal. Entre ellas destacan las orientadas a aumentar la calidadde los servicios prestados a los trabajadores formales y reducir la discrepancia impo-sitiva, en especial las aportaciones que los empleadores realizan a la seguridad socialpor los trabajadores poco calificados. Aunque las recomendaciones, que se resumenen el recuadro 10, en principio podrían ponerse en práctica sobre una base de selec-ción entre diversas opciones, las medidas serían más equilibradas si se aplicaran enconjunto, lo que resultaría más eficaz que implantar por separado las recomendacio-nes individuales.


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Recuadro 9. Características clave de la propuesta de reformaa la ley laboral

Periodo de prueba

— Introducción de un periodo máximo de prueba de 30 días como regla general yuno de 180 días para gerentes y directores, así como para los puestos profesiona-les técnicos especializados.

Modernización de las relaciones laborales

— El objetivo de varias medidas es terminar con los “sindicatos blancos” y las prác-ticas de “contratos de protección”.1 En la actualidad el voto es secreto en laselecciones para ganar autoridad en la negociación colectiva, para tomar decisio-nes respecto de una huelga o para elegir líderes sindicales.2

Horas hábiles

— Creación de un “banco de horas” que permita a los trabajadores beneficiarse deperiodos vacacionales más largos y continuos, y a la vez cumplir las exigenciasde producción mediante un sistema de horas de trabajo acumuladas, siempre ycuando en ningún momento se fuerce al empleado a trabajar durante lapsosdemasiado largos.

— Flexibilidad para aprovechar los feriados oficiales cualquier otro día de la sema-na, como el lunes o el viernes más cercano al feriado, siempre y cuando haya unacuerdo previo entre empleadores y trabajadores.

Capacitación

— Introducción de nuevos tipos de contratos para la capacitación inicial de los tra-bajadores. Los empleados contratados de este modo reciben un ingreso inclusosi no cuentan con experiencia laboral previa. El uso de estos contratos está regla-mentado y el periodo trabajado en apego a ellos puede considerarse como anti-güedad si la relación laboral continúa vigente.

— Reducción de la burocracia relacionada con los procedimientos de capacitación.

1. Los “sindicatos blancos” son sindicatos fantasma, no combativos, cuya formación es, portradición, apoyada por los empleadores. Un “contrato de protección” es un acuerdo al quellegan el sindicato oficial y el empleador para proteger al segundo de reclamos de los traba-jadores y de los sindicatos independientes.

2. De acuerdo con el proyecto de ley en el caso de las elecciones del líder sindical, el votosecreto es sólo una posibilidad, aunque el debate en el Congreso sugiere que dicha leypodría modificarse para hacerlo obligatorio.


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El fortalecimiento de la política de competencia y avances de los planes dereforma regulativa

Garantizar un ambiente que favorezca la competencia es esencial para au-mentar la inversión y la productividad en México. Una comparación entre países rea-lizada por la OCDE sugiere que las reglas que fomentan la competencia en generalmejoran la asignación de recursos y resultan en mayor producción e inversión,más esfuerzos importantes de innovación y una mejor difusión de éstas.101 Asimismo, lareglamentación del mercado interno de bienes que impone costos innecesarios paralas empresas y crea barreras a la entrada tienden a afectar negativamente la inversiónextranjera directa.102 Un ambiente competitivo facilita las comparaciones de desem-peño entre compañías, el riesgo asociado de perder participación de mercado alientala eliminación de ineficiencias y la necesidad de que las empresas sean eficientes enfunción de costos las impulsa a ajustar la tecnología que utilizan a las mejores prác-ticas. Aunque la apertura comercial y la privatización han aumentado de forma consi-derable las presiones competitivas sobre los productores mexicanos, las presiones se

— Actualización del artículo 153 sobre el desarrollo de aptitudes y la capacitación afin de permitir que: i) los trabajadores que así lo soliciten comiencen o terminenla educación primaria, la secundaria o la licenciatura, y ii) los servicios de capaci-tación y desarrollo de aptitudes sean prestados por el sistema educativo regular,en lugar de los capacitadores reconocidos por la STPS.

— De conformidad con la Ley, no sólo los empleadores tienen la obligación de pro-porcionar capacitación y desarrollo de aptitudes, sino que también se exige a lostrabajadores que se capaciten con miras a mejorar sus aptitudes e ingresos (véa-se el artículo 153-A).

Otros

— Las aptitudes deberían ser el criterio principal para los ascensos, antes que laantigüedad.

— Garantizar a los trabajadores temporales los mismos derechos y obligaciones delos trabajadores regulares.

— Que la ley fomente las prácticas no discriminatorias congruentes con los linea-mientos de la OIT.

— Poner en marcha medidas para aumentar el cumplimiento de la ley laboral yasegurar el marco legal.

Recuadro 9. Características clave de la propuesta de reformaa la ley laboral (cont.)


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han percibido en algunos sectores pero no en otros y el desarrollo de infraestructuraindustrial clave aún resulta obstaculizado por reglamentaciones inadecuadas.

Refuerzo del diseño institucional

Con la Ley Federal de Competencia Económica de 1992 y la creación, en 1993,de la Comisión Federal de Competencia (CFC), encargada de su aplicación, se esta-bleció un marco institucional para proteger la competencia en los mercados. Aunque,en términos formales, la ley de competencia en México se encuentra cerca de cumplircon las mejores prácticas aplicadas en los países de la OCDE, su aplicación ha encon-trado problemas de resistencia y aún no se ha establecido con solidez en el sectorprivado lo que podría considerarse como una cultura de la competencia. En este con-texto, deben fortalecerse los poderes y la independencia de la CFC, que ha mostradosu determinación de defender la competencia y se ha convertido ya en un órganoconfiable de ejecución. En primer lugar, la CFC carece de los recursos suficientes da-das sus responsabilidades. En la actualidad, cuenta con mucho menos personal queen 2000, a pesar de que su carga de trabajo ha aumentado notablemente. En estesentido, se observa la necesidad apremiante de contratar más abogados y con mayorexperiencia. Deben otorgársele más atribuciones para realizar cateos sorpresa en buscade registros empresariales y vetar las decisiones anticompetitivas en la aplicación delas leyes de comercio exterior. Asimismo, debería tener la oportunidad de expresarcomentarios de forma pública sobre las decisiones regulativas (y el regulador deberíaestar obligado a responder también en público) y participar más en los debates públi-cos sobre asuntos de competencia. Es necesario proponer una nueva ley que aumen-te la autonomía y la autoridad de la CFC. En particular, una propuesta de este tipo laestablecería como un organismo descentralizado con independencia presupuestariadel Poder Ejecutivo.

Algunos de los problemas que enfrenta la CFC se relacionan con temas másamplios concernientes al sistema legal y judicial (véase más adelante). Por ejemplo,los amparos —que tienen garantía constitucional y son un procedimiento legal paracontrarrestar una acción del gobierno—, se han utilizado cada vez más para retrasarla ejecución de disposiciones administrativas. El número de casos de amparo en losque estuvo involucrada la CFC aumentó de 122 entre 1993 y 1997 a 513 entre 1998 y2002. No obstante, la Comisión ha estado activa y ha tenido éxito ante los tribunalesen la defensa de sus decisiones y la constitucionalidad de la Ley de Competencia.103

Los antecedentes que representan estos resultados favorables deberán dificultar lautilización futura de los tribunales para posponer de forma indebida la aplicación dela Ley mediante el abuso del sistema legal. La figura legal del amparo necesita racio-nalizarse y se requiere un tribunal de apelaciones experto en cuestiones de compe-tencia que sustituya el complejo sistema actual. La CFC también enfrenta dificultades


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para cobrar las multas que impone. En los 10 años terminados en 2002, recaudó 9.7por ciento de las multas impuestas y revocó otro 17.1 por ciento, dejando sin cobrar el73.2 por ciento restante (que equivale a 23 millones de dólares).

Avances en las reformas sectoriales

Debido al efecto de filtración en todas las actividades, el desarrollo de infra-estructura en telecomunicaciones, transportes y energía (gas, petróleo y electricidad)es esencial para el crecimiento y la competitividad. En todos estos sectores, debeaumentarse la inversión para resolver la falta de infraestructura, evidente por la bajaclasificación de México en comparación con otros países, en especial en los ámbitosde transporte y telecomunicaciones (véase la gráfica 24). Una mejor infraestructuracontribuiría a que las regiones rezagadas se actualizaran.104 En algunos de estos sec-tores clave, a pesar de la apertura que se puso en marcha en los años noventa, persis-ten importantes aspectos de regulación y de competencia que aún quedan por resolver.Por ejemplo, en los sectores de energía y de telecomunicaciones, en la práctica, losorganismos reguladores de los sectores aún no son independientes de sus secreta-rías. Además, en el sector de energía, la legislación actual, incluida la Constitución,limitan en forma estricta la inversión privada.

Gráfica 24. Indicadores de infraestructura agregada en países de la OCDE

EUA 1995 = 100

Fuente: Nicoletti et al. (2003), ��Policies and International Integration: Influences on Trade and Foreign Direct Invest-ment��, OECD, Economics Department Working Paper, Núm. 359.

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La reforma del sector eléctrico debe avanzar

Sin una reforma profunda del sector eléctrico, es posible que se sufra unaescasez de energía en los años por venir, lo que obstaculizaría el crecimiento econó-mico. Según una encuesta del Banco de México que recoge las opiniones de ejecuti-vos de negocios, en 2003, esta reforma se clasificó en primer lugar de los requisitospara que se registre una mayor inversión interna y extranjera (con 24 por ciento de losvotos del sector privado). En el marco actual establecido por la Constitución, la gene-ración, transmisión y distribución de la energía eléctrica son prerrogativa exclusivadel Estado mexicano, el cual no tiene capacidad para financiar inversión en una esca-la que permita satisfacer la demanda esperada.105 De acuerdo con estimaciones ofi-ciales, a fin de cubrir la demanda proyectada durante los próximos nueve años, esnecesario elevar la capacidad de generación neta en más de 50 por ciento para 2011,así como modernizar los sistemas de transmisión y distribución. Los supuestos másoptimistas en relación con la tasa de depreciación implican que la inversión anualdebería más que duplicarse para 2011, canalizando 38 por ciento de la nueva inver-sión a la generación, 25 por ciento a la transmisión, 22 por ciento a la distribución y elresto a mantenimiento y otros fines. La Secretaría de Energía considera que la Comi-sión Federal de Electricidad (CFE) podría, en el mejor de los casos, sufragar 47 porciento de las necesidades totales de inversión.106 Por consiguiente, el 53 por cientorestante tendría que provenir de la inversión privada. Sin embargo, esta inversión engeneración de energía eléctrica sólo se permite para autoconsumo y cogeneración apequeña escala —en cuyos casos toda la producción en exceso debe venderse a lasempresas nacionales de generación de energía— y a los productores independien-tes de electricidad (PIE) que abastecen de energía la expansión adicional necesaria.En particular, la cantidad que se permite vender a los PIE es limitada y, en 2002, laSuprema Corte declaró inconstitucional un decreto presidencial mediante el cual seaumentaba.

La reforma propuesta por el gobierno anterior en 1999, que consideraba laposibilidad de separar en entidades más pequeñas y privatizar las dos empresas degeneración del Estado, CFE y Luz y Fuerza del Centro (LFC), fue rechazada por elCongreso. En 2002, el gobierno en funciones presentó una nueva propuesta al Con-greso, menos ambiciosa que la anterior. En lugar de contemplar la privatización, recu-rre a una nueva reglamentación de ambas compañías para crear condiciones de mer-cado. Al igual que en la propuesta anterior, se prevé separar la generación, latransmisión y la distribución, y estas dos últimas tareas seguirán siendo monopoliode CFE y LFC bajo el control de un operador de sistemas independiente. Como com-plemento, se fortalecería al organismo regulador, la Comisión Reguladora de Energía(CRE), para garantizar el control adecuado de estas entidades. El mercado de genera-ción quedaría abierto por completo a los productores privados y los usuarios conconsumos mayores que 2 500 MWH podrían elegir a su proveedor. La propuesta, pese


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a que no cubre todo lo que se requiere, en comparación con las mejores prácticas dela OCDE, es aún difícil desde el punto de vista político. De igual manera, es un aspec-to muy sensible para los mercados internacionales de capital, que tienden a considerarla aprobación de esta modificación como una prueba de la capacidad de las autorida-des mexicanas para avanzar en la agenda de reformas. De no aprobarse la reforma,como tercera mejor opción, la Secretaría de Energía planea poner en marcha un sistemanuevo y más justo de tarifas para vender el exceso de capacidad, con miras a impulsarla generación privada.

Si la reforma se aprueba o no, la necesidad de fijar los precios de manera másacorde con los costos es apremiante. La reducción de subsidios, que comenzó a prin-cipios de 2002, debe continuar y el incremento posterior en los precios de la energíaeléctrica tendrá que compensarse con apoyos financieros directos para los hogaresmás pobres. Sin embargo, los grupos de presión recurren a amparos para bloquearel aumento de precios de 2002 y, en abril de 2003, el Senado aprobó un incremento en elsubsidio para los precios de la electricidad residencial en algunas regiones del nortey el sureste del país (con “condiciones climáticas difíciles”). Resulta claro que estadecisión es un paso hacia atrás y sólo puede reducir más la capacidad de CFE y LFCpara invertir en capacidad nueva.

Aumento de la competencia en el sector de telecomunicaciones

El sector de telecomunicaciones de México se abrió en la década de los no-venta, comenzando con la privatización de TELMEX hace más de 10 años, a partir delo cual nuevos operadores privados ingresaron al mercado. Sin embargo, como suce-de en otros países de la OCDE, TELMEX, principal prestador del servicio, ha conserva-do una posición dominante. De tal modo, aún representa cerca de 70 por ciento delmercado de larga distancia,107 90 por ciento de las líneas fijas comerciales y 96 porciento de las residenciales. En el mercado de telefonía móvil, TELCEL, subsidiaria deAmérica Móvil, tiene una participación de mercado de 77 por ciento. El desempeñodel sector ha sido lento. México todavía posee la densidad de telecomunicacionesmás baja de la OCDE (véase la gráfica 25) y una de las menores en comparación conlos mercados emergentes de América Latina. La proporción de líneas móviles a fijasse sitúa entre las más altas de la OCDE (1.6 contra un promedio de 1 en la OCDE). Lareducción de tarifas fue lenta durante los noventa. Desde 2000, gracias a los conve-nios sucesivos para el cobro de la interconexión entre TELMEX y otros participantesdel mercado, las cuotas son más congruentes con las normas internacionales. Sinembargo, en general, las tarifas de telecomunicaciones en México, aunque con ten-dencia descendente, son aún altas en comparación con la mayoría de los países de laOrganización, lo que contribuye al aumento de los costos comerciales (véase la gráfi-ca 26). TELMEX, el prestador de servicio con la mayor participación de mercado para


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Gráfica 25. Redes de telecomunicaciones en países de la OCDE

Rutas de acceso por cada 100 habitantes, 2001

Fuente: OECD, Communications Outlook, 2003.

Gráfica 26. Precios de las telecomunicaciones en países de la OCDE1

Dólares de EE. UU. en PPC, febrero 2003

1. Canasta compuesta de la OCDE de cobros telefónicos residenciales y comerciales. Se incluyen llamadas a redesmóviles y de larga distancia internacional. Se incluye IVA en la canasta residencial y se excluye en la comercial.

Fuente: OCDE, Base de datos de telecomunicaciones.

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las llamadas de salida, también tiene todavía la capacidad de establecer los términosy la competencia en la terminación de las llamadas internacionales.108

La Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), organismo regula-dor creado en 1996, ha enfrentado dificultades para regular a TELMEX. A pesar de losesfuerzos realizados por la Comisión Federal de Competencia para declarar operadordominante a dicha empresa, decisiones han sido cuestionadas ante los tribunales.No obstante, la COFETEL sigue controlando las tarifas de TELMEX, al igual que lainformación y la calidad del servicio que ésta presta. La COFETEL no ha podido hacercumplir del todo ciertas decisiones en este sentido, como consecuencia de las dispu-tas legales en los tribunales.109 En relación con los poderes de la COFETEL y su capa-cidad para resistir la presión política, las autoridades mexicanas van por el caminocorrecto. En la actualidad, está en discusión una propuesta para modificar los estatu-tos legales de la Comisión y su relación con la Secretaría de Comunicaciones y Trans-portes, para ser aprobada en los meses por venir. De manera específica, los poderesde la COFETEL aumentarían al fortalecer sus funciones de ejecución. Como lo reco-mendó la OCDE, ahora será la COFETEL la que imponga las sanciones. También ten-drá una mayor independencia. Asimismo, según las recomendaciones de la OCDE,los miembros del Consejo de la COFETEL tendrán nombramientos por periodos fijosy escalonados, que separarán su gestión de los ciclos políticos. Estas medidas servi-rían para aumentar la estabilidad del órgano regulador y favorecer el establecimientode puntos de referencia de regulación para el desarrollo del sector de telecomunica-ciones. Estos cambios propuestos a los poderes y el estatus de la COFETEL deberánaprobarse y ponerse en marcha sin tardanza. Las modificaciones a la Ley Federal deTelecomunicaciones fueron presentadas al Congreso para su discusión en mayode 2002. Con la propuesta se busca reducir el control de TELMEX sobre las redes detelecomunicaciones, al permitir el desarrollo de nuevos prestadores de servicios, otor-gar un tratamiento no discriminatorio, fomentar la competencia justa y utilizar losrecursos con mayor eficiencia.110 El proyecto de ley mantiene un límite de 49 por cien-to en la participación de la inversión extranjera directa en el sector de líneas fijas.

Para lograr el objetivo de servicio universal y mayor cobertura, en 2002 secreó un fondo social destinado a financiar la inversión en infraestructura en zonaspobres. La iniciativa es acorde con recomendaciones previas de la OCDE de estable-cer un fondo de servicio universal con posibilidad de subsidiar la expansión de la red.A principios de 2003, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes inició estudiospara asignar 75 millones de dólares como incentivo para que las empresas proporcio-nen 750 000 nuevas líneas telefónicas para zonas de bajos ingresos. El gobierno elegi-rá las zonas y realizará una licitación. Por el momento, el fondo es financiado conrecursos públicos, aunque todavía no queda claro cuál será la fuente de su financia-miento en el mediano plazo. Una opción a considerar sería crear incentivos fiscales


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para fomentar la participación de proveedores privados de servicios y otra, estableceruna participación financiera obligatoria para todos los operadores.111

Otros sectores de infraestructura

Además de la energía eléctrica, también es necesario realizar reformas enotros aspectos del sector de energía, donde las necesidades de inversión son consi-derables. PEMEX mantiene el monopolio nacional del petróleo y culpa a los controlespresupuestarios por la falta de inversión en exploración. En las actividades de refina-ción, no se permite la participación del capital privado. En el rubro de petroquímica,abierto a la participación de la iniciativa privada (hasta con 49 por ciento), el sectorprivado no se ha interesado en asociarse con PEMEX, tal vez debido a la falta decertidumbre de que la corporación proporcione petróleo crudo a precios favorables.En el renglón del gas, para cuya extracción (pero no para su transporte y distribución),PEMEX aún cuenta con el monopolio, se requiere con mayor urgencia una reformaque contribuya a reducir los precios de la energía eléctrica. Un primer paso hacia esteobjetivo se tomó en 2003, cuando PEMEX realizó su primera licitación para explora-ción y producción mediante contratos de servicios múltiples, que permiten que lasempresas privadas inviertan en un plan ambicioso diseñado para aumentar la debili-tada producción de gas natural del país.

En el sector del transporte, la privatización ha ocasionado un desempeñomixto. El Estado se vio obligado a intervenir varias líneas aéreas privadas, unos cuan-tos años después de su privatización, y rescatar (renegociando sus concesiones) ca-rreteras de cuota después de la crisis financiera. La privatización de las líneas aéreasmexicanas como entidades separadas se suspendió en 2002, pues las condiciones delmercado no eran favorables para esta transacción.112 La operación debería llevarse acabo tan pronto como las condiciones del mercado lo permitan. En el ámbito deltransporte de mercancías, los puertos y ferrocarriles parecen funcionar correctamen-te, aunque se requiere avanzar en los sistemas intermodales. En especial, algunospuertos no son bien atendidos con conexiones adecuadas de carreteras o ferrocarri-les. Los ferrocarriles para transporte de pasajeros están plagados de problemas. Aun-que existen planes para ampliar la red, siguen sin solución algunos aspectos de regu-lación y competencia.

En cuanto a los servicios de saneamiento y agua para las zonas urbanas, queson administrados por las autoridades locales, se observan necesidades grandes yapremiantes de aumentar la infraestructura; la inversión es insuficiente y ha comen-zado a decrecer durante los últimos años. Esto plantea la cuestión de las bajas cuotascobradas a los usuarios, la poca recuperación de las mismas, la limitada independen-cia de las empresas públicas de distribución con respecto a las autoridades locales ylas inadecuadas disposiciones que restringen la inversión privada.


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Otros temas de competencia y regulación

México, junto con Austria y Turquía, es uno de los países de la OCDE másrestrictivos en la regulación de los servicios profesionales, como los que prestan abo-gados, contadores, ingenieros y arquitectos. Se estima que estas disposiciones oca-sionan que los honorarios sean de 10 a 15 por ciento más altos, lo que impone costossobre las transacciones comerciales que podrían eliminarse si se tomaran las medi-das apropiadas. Además, persisten las restricciones para la inversión extranjera di-recta.113 En comparación con otros países de la OCDE, México no está bien situado,pues su posición refleja en parte las restricciones al sector eléctrico, pero también alas cuestiones comerciales, de distribución y de actividades turísticas.

Fomento de la iniciativa empresarial, inversión y difusiónde nuevas tecnologías

Las estrategias para aumentar el crecimiento de la productividad por mediodel desarrollo del capital humano y físico deben complementarse con medidas parafacilitar la creación y el cierre de empresas y reducir el costo de sus operaciones. Estoimplica la eliminación de restricciones que parecen obstaculizar la entrada de nuevasempresas innovadoras y con potencial de una producción alta, o de dificultar la salidade las de baja productividad, con lo que se impiden las ganancias de productividad.También es importante mejorar el ambiente de negocios, pues pesan aún sobre lasempresas mexicanas, en especial las PyME, varias debilidades, que reducen el atrac-tivo de México para los inversionistas extranjeros, como lo muestran con claridad lasencuestas internacionales. Debe fortalecerse la infraestructura institucional (en es-pecial en lo relacionado con los procedimientos de concurso mercantil y el sistemajudicial) y simplificarse los procedimientos burocráticos.

Facilitar la apertura y cierre de empresas

Unas reglas de concurso mercantil bien diseñadas contribuyen a aumentar laproductividad agregada al ayudar a que las empresas con un desempeño deficientesalgan del mercado. Apenas en 2000 se aprobó una nueva ley de concurso mercantil yacorde con las mejores prácticas internacionales, así como una de garantías. Sinembargo, la nueva ley apenas se aplicó después de su aprobación, lo que sugiere queaún existían deficiencias y se requerían reformas adicionales. La ley de garantías semodificó en 2003 (véase el capítulo II). En marzo de 2002 se creó un nuevo sistema,aplicable a la mayoría de las actividades, que permitía el establecimiento de un nego-cio en un día (Sistema de Apertura Rápida de Empresas, SARE).114 La Comisión Federalde Mejora Regulatoria (COFEMER) firmó convenios para el SARE con varios gobier-


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nos estatales y municipales, donde se concentra gran parte de las formalidades rela-cionadas con el establecimiento de un negocio. En particular, la COFEMER acuerdacon las autoridades locales ayudarles a poner en marcha un SARE a cambio de quelas autoridades locales se comprometan a informar cada mes de los resultados obte-nidos. Al facilitar la creación de empresas, el nuevo sistema tiene posibilidades dehacer más atractivas las actividades formales.

Mejorar el ambiente de negocios

Aunque existe evidencia en varios países de que la buena gobernabilidad yun ambiente de negocios “amigable” contribuyen al crecimiento, las encuestas inter-nacionales muestran que el nivel de México es deficiente desde la perspectiva de lacomunidad empresarial, en comparación con otros países de la OCDE o de AméricaLatina. Por ejemplo, de acuerdo con el Global Competitiveness Report 2002-2003, Méxicose sitúa en el lugar 60, entre 75 naciones, en lo que respecta a la calidad del ambientede negocios, ubicación muy inferior a la posición de otros países miembros de laOrganización o de Brasil (véase la gráfica 27).

Este desempeño poco favorable refleja con persistencia la sustancial cargaburocrática de las empresas, a pesar de que se observa un avance claro durante losúltimos 10 años en la reducción del “papeleo” y la mejora de la calidad del marcoinstitucional. En la segunda mitad de la década de los noventa se realizó un análisissistemático de todos los permisos comerciales, del cual se derivó la eliminación osimplificación de casi 80 por ciento de las formalidades existentes y una reducciónsustancial de los niveles excesivos de discrecionalidad que ejercían los niveles másbajos de la burocracia; con ello disminuyeron las oportunidades de corrupción.115 Enmarzo de 2000, se modificó la Ley Federal de Procedimientos Administrativos paramejorar la calidad de la reglamentación por medio de análisis y estudios. El propositode la ley era incrementar el grado de participación pública y la transparencia en laelaboración de reglamentaciones federales, así como aumentar la certidumbre legalde las formalidades existentes y las obligaciones impuestas por el gobierno. Tambiénse creó un Registro Federal de Trámites y Servicios para identificar todas las formali-dades federales (disponible en Internet a partir de 2003) y eliminarlas o simplificarlas.Hace poco tiempo, surgió un nuevo enfoque de simplificación administrativa en elmarco de la “Iniciativa de Buen Gobierno” 2001-2006, que integra la simplifica-ción administrativa a un programa de administración de calidad.116 Por otra parte, Com-pranet, el sistema electrónico de compras del gobierno introducido hace varios años,ha sido significativo para aumentar la transparencia y la eficiencia. La nueva y másamplia red e-México, deberá contribuir de manera sustancial a estas mejoras (véaseel apéndice III. C).


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Gráfica 27. Indicadores de competitividad mundial en países seleccionados1

1. Contempla el área de la OCDE, algunos países de América Latina y China.2. Con base en variables de tecnología, instituciones públicas y del entorno macroeconómico que impulsan el creci-

miento económico en el mediano y largo plazo.3. Calculado a partir de índices que miden la calidad del ambiente microeconómico de negocios y la sofisticación de

las operaciones y estrategias de las empresas.Fuente: Foro Económico Mundial, Global Competitiveness Report, 2002-2003.

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Otro problema importante que afecta el ambiente de los negocios en Méxicoreside en la debilidad del Estado de Derecho. A pesar de registrar alguna mejora afinales de los años noventa, en 2002 México se situaba aún en el nivel más bajocon respecto al Estado de Derecho y la percepción de corrupción en comparación conotros países de la Organización o de América Latina (véase la gráfica 28).117 Los resul-tados de los estudios internacionales coinciden con las percepciones de los inversio-nistas nacionales, como lo ilustra la encuesta de 2003 del Banco de México, pueséstos consideran que las mejoras en el marco jurídico, la certidumbre y un Estado deDerecho más sólido son algunos de los principales requisitos necesarios para aumen-tar la inversión. Entre las inquietudes clave destacan las siguientes:

— La duración excesiva de los procesos judiciales, a menudo retrasados porfalta de recursos financieros, pero también por el abuso del derecho apresentar amparos.

— Una deficiente ejecución de las decisiones judiciales, en especial en elámbito local, como lo ilustran las dificultades de la Comisión Federal deCompetencia para cobrar las multas o para que los bancos recuperen elcolateral asociado con créditos incobrables. Estos elementos también tie-nen un impacto negativo en la percepción de los derechos de propiedaden México.

— Las deficiencias en la protección de los derechos de propiedad intelec-tual, a pesar de la modernización de la Ley correspondiente en 1995,de las que se deriva el bajo número de patentes registradas en Méxicoen comparación con otros países de la Organización (véase OECD, 2002,Main Science and Technology Indicators).

— La corrupción generalizada. Por ejemplo, en una encuesta efectuada porel Consejo Coordinador Empresarial se encontró que 15.3 por ciento delas empresas se vieron obligadas a pagar montos extraoficiales (de unpromedio de 11 348 pesos) para establecer un negocio (el porcentaje deempresas en algunos estados alcanza hasta 30 por ciento y la cantidadrequerida es de 40 000 pesos o 4 000 dólares).

Por ello resulta importante aumentar la transparencia, proteger mejor losderechos de propiedad, mejorar el funcionamiento del sistema judicial y garantizar lacredibilidad y la ejecución de las leyes. En el ámbito federal, debería considerarserealizar enmiendas a la ley del amparo, a fin de limitar su número por caso y consoli-dar las querellas en un solo expediente. El gobierno federal podría proporcionar apo-yo financiero para recompensar el avance en la modernización judicial y las reformasen el nivel local.118 Al mismo tiempo, la calificación continua de los estados por partede agencias internacionales, así como los estudios que sitúan a las entidades de acuer-do con la calidad del Estado de Derecho local, pueden ser eficaces para presionar conmiras a lograr mejoras en el ámbito de negocios local.


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Gráfica 28. Indicadores de gobernabilidad

2002

1. El Estado de Derecho representa la medida en la cual los individuos confían en las reglas de la sociedad ylas obedecen. Este indicador incluye las percepciones de la incidencia tanto de los delitos violentos como los noviolentos, la eficacia y certidumbre del poder judicial y la capacidad de ejecutar los contratos.

2. El control de la corrupción mide la percepción de la corrupción en su definición convencional, es decir, el ejerciciodel poder público para obtener ganancias privadas.

Nota: en esta gráfica, la zona gris muestra el intervalo estadísticamente probable del indicador. El punto medio en lalínea corresponde a la mejor estimación. Además de los países del TLCAN y algunos de América Latina,la gráfica indica el último y el primer país de la OCDE incluidos en la clasificación, además de México, así comoa China.

Fuente: Banco Mundial, 2003 Governance Indicators.

3

2

1

0

−1

−2

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3

2

1

0

−1

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−3

3

2

1

0

−1

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3

2

1

0

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−2

−3

B. Control de la corrupción (2)

A. Estado de Derecho (1)

Países clasificados del “peor” al “mejor”

Países clasificados del “peor” al “mejor”

AR

G

BR

AC

HN

MÉX

TU

R

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L

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AC

AN S

UI

AR

G CH

NT

UR

MÉX

BR

A

CH

L EU

A CA

N

FIN


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Apoyo a la difusión de nuevas tecnologías

En relación con el uso de nuevas tecnologías, en particular las de informa-ción y telecomunicación (TIC) que han demostrado su función en el impulso del creci-miento, México se encuentra rezagado con respecto a otros países de la OCDE.119 Enespecial, es aún limitado el acceso de las PyME a la información sobre tecnologías ymercados, a pesar de la política activa puesta en marcha por las autoridades mexica-nas durante los últimos 10 años para mejorar su conciencia y acceso, incluyendo lacapacitación y el apoyo financiero por medio de créditos otorgados por el banco dedesarrollo NAFIN.120 En 2002 se emprendieron nuevas medidas. El mencionado pro-grama e-México es una iniciativa importante que puede mejorar la difusión de las TICmediante varios subprogramas diseñados para desarrollar la industria y el mercadode este rubro en México, mejorar el acceso de la población a la Internet y apoyar eldesarrollo de la economía digital en el sector empresarial (en particular las PyME).

En resumen, para aumentar su potencial de crecimiento y reducir el diferen-cial con otros países de la Organización, México debe poner en marcha una estrategiaintegral dirigida a mejorar su capital humano y el funcionamiento de su mercadolaboral; relajar las regulaciones que ahora limitan la inversión en rubros clave deinfraestructura; reducir los costos para los negocios originados por las regulaciones yla carga burocrática; ejecutar de manera activa las reglas en el sector privado, y fo-mentar el uso de nuevas tecnologías. En el recuadro 10 se presentan las recomenda-ciones detalladas. En general, las autoridades han identificado con claridad las refor-mas que se requieren, pero su puesta en marcha ha sido lenta, excepto en el sectorfinanciero (véase el capítulo II), e incluso se ha estancado en algunos sectores. Porello, es necesario acelerar el ritmo de la reforma. El aumento del capital humano es elreto clave para el crecimiento de México en el largo plazo, pero la eliminación deldiferencial en el capital humano será un proceso lento. De ahí la necesidad de avanzaren todos los frentes. Las reformas fundamentales, como las relacionadas con el mer-cado laboral y el sector de energía, podrían causar un impacto inmediato en el poten-cial de crecimiento, al eliminar cuellos de botella importantes. Esta estrategia inte-gral también requiere avanzar en la reforma fiscal de conformidad con las recomenda-ciones presentadas en el capítulo II.

El desarrollo sostenible en México

Existe una inquietud creciente de que el desarrollo sostenible en el largoplazo esté amenazado, a menos que se tomen medidas para lograr un equilibrio entrelos resultados económicos, ambientales y sociales. En esta sección se analizan tresaspectos específicos del desarrollo sostenible que son de particular relevancia paraMéxico: la contaminación del aire, el uso sostenible de los recursos naturales, sobre


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Recuadro 10.MNResumen de la evaluación y las recomendaciones1

Propuestas2 Medidas actuales Evaluación y recomendaciones

1. Mejoramiento del capital humano

A. Aumentar la cobertura de la educación

después de los niveles obligatorios

Facilitar el acceso de los estudiantes de escasos

recursos al segundo ciclo de educación

secundaria.

Ampliar la acción de

PROGRESA/Oportunidades al

segundo ciclo de educación

secundaria.

Evaluar y dar seguimiento a los

resultados.

Aumentar los costos por derecho de matrícula

para la educación terciaria y desarrollar un

mercado de créditos estudiantiles no

subsidiados.

No se han tomado medidas. Considerar

Ampliar el alcance de las becas para estudiantes

de bajos ingresos.

Crear becas de PRONABES

(2001) para estudiantes de

bajos ingresos.

Continuar

B. Aumentar la calidad de los servicios

educativos

Actualizar los planes de estudios e integrarlos

mejor entre niveles.

En proceso Continuar

Capacitar mejor a los maestros y al personal

administrativo.


Aumentar la rendición de cuentas de las

escuelas; condicionar las transferencias del

gobierno a las características y resultados de los

estudiantes.

Escuelas de calidad Continuar y considerar un

mecanismo más amplio, que incluya

sanciones para las escuelas con

desempeño deficiente.

Revisar los incentivos para los maestros. No se han tomado medidas

en fechas recientes.

Considerar

Evaluar a las escuelas y publicar los resultados. En proceso Acelerar la puesta en marcha.

C. Facilitar la transición de la escuela al trabajo

Considerar la introducción de contratos de

aprendices o de programas de alternancia.


Continuar el fortalecimiento de la educación

vocacional.


D. Capacitación para adultos

Continuar con el desarrollo de la normalización

de aptitudes y la certificación.


Fortalecer los programas públicos de

capacitación.

En proceso Continuar y dar seguimiento a la

eficiencia de los programas en

función de su costo.

Facilitar el desarrollo de la capacitación en el

lugar de trabajo.

Medidas incluidas en la

propuesta de reforma a la ley

laboral.

Continuar

2. Temas del mercado laboral

A. Aumentar la flexibilidad de las disposiciones

laborales

Relajar la reglamentación de los contratos

permanentes.

Tratado de manera parcial en

la propuesta de reforma a la

ley laboral.

Si se aprueba la ley, ponerla en

marcha y profundizar.

Permitir los periodos de prueba para facilitar la

generación de empleos mediante contratos de

largo plazo.

Medidas incluidas en la

propuesta de reforma a la ley

laboral.

Proceder con la reforma.


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(cont.)


Ampliar la cobertura para la utilización de

contratos de corto plazo.

No se han tomado medidas. Avanzar

Ampliar la cobertura de los contratos a tiempo

parcial.


Analizar la remuneración de las horas extra. No se han tomado medidas. Avanzar

Relajar las disposiciones de protección del

empleo y a la vez aplicar un apoyo mínimo al

ingreso en caso de pérdida de empleo.

No se han tomado medidas. Considerar opciones.

B. Reformas al sistema tributario y de

transferencias

Aumentar la eficiencia del IMSS. En proceso Continuar

Reformar el fondo público para la vivienda

(INFONAVIT).

Los recursos ya pueden

utilizarse como colateral.

Estudiar el financiamiento y

operación del fondo.

Evitar la aplicación del impuesto sobre la

nómina.

Se introdujo y eliminó el

impuesto sobre la nómina.

Considerar otras opciones para

aumentar los ingresos tributarios.

Analizar las tasas de aportaciones sociales, más

bien altas en el extremo inferior de la escala

salarial.


C. Modernizar el marco de negociación colectiva Tratado de manera parcial en

la propuesta de ley laboral.

Proceder con la reforma y

profundizar.

3. Energía

Energía eléctrica: reformar el sector para abrirlo a

los inversionistas privados y establecer un marco

regulativo transparente, eficaz, no discriminatorio

y que mejore la competencia.

Propuesta de reforma en el

Congreso.

Si se aprueba la ley, proceder con su

aplicación.

Continuar la apertura y liberalización del sector

de producción de gas.

Licitaciones de contratos de

servicios múltiples en julio de

2003.

Continuar

Avanzar en la liberalización de la petroquímica:

ampliar los esfuerzos para reestructurar la

petroquímica de PEMEX; garantizar que el

proceso dé paso a un ambiente más competitivo

y al mismo tiempo conservar las economías de

escala significativas.


4. Telecomunicaciones

Emplear mecanismos de mercado para garantizar

el servicio universal.

En proceso Continuar la aplicación.

Mejorar el marco regulativo para aumentar la

competencia.

Propuesta de reforma en el

Congreso.

Si se aprueba la ley, proceder con su

aplicación.

5. Transporte

Proceder con la privatización de las líneas aéreas

como entidades separadas.

Pospuesta debido a

condiciones económicas

poco favorables.

Avanzar con la privatización cuando

sea posible.

6. Fomentar un ambiente favorable para los

negocios

Facilitar la apertura y cierre de empresas. En proceso Continuar la aplicación.

Reducir los costos para las empresas. En proceso Continuar la aplicación.

Mejorar el funcionamiento del sistema judicial y

asegurar la ejecución de las leyes.

Medidas en consideración. Aumentar los esfuerzos en el ámbito

federal, estatal y local del gobierno.


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1. En el capítulo II se analizan la evaluación de las medidas tributarias para 2002 y 2003 y las propuestas para una mayorreforma en este sentido.

2. Las propuestas se basan en análisis realizados en este Estudio Económico de México y en versiones anteriores.

Fuente: OCDE.


(cont.)


7. Fomentar el uso de nuevas tecnologías

Hacer hincapié en la importación y difusión de

las tecnologías, que por el momento se

concentran en las grandes empresas

exportadoras.

En proceso Continuar la aplicación.

todo del agua, y la contaminación de ésta. En cada caso, se presentan indicadorespara medir el avance y la evolución de los problemas potenciales, así como una eva-luación de las políticas del gobierno que inciden en el rubro. Se considera también siexisten las condiciones institucionales necesarias para integrar el diseño de políticasentre los distintos elementos del desarrollo sostenible (véase el recuadro 11).

Contaminación del aire

Temas principales

La contaminación del aire puede dañar la salud, la calidad de vida, los eco-sistemas y las estructuras. Los costos económicos, a menudo indirectos y que puedenaparecer con un rezago importante, son sustanciales en los ambientes muy contami-nados. México sufrió una situación muy grave con respecto a la calidad del aire, lacual ha mejorado desde finales de los años ochenta, aunque no en todas las regionesni en todos los contaminantes. Al orientarse las autoridades a lograr mejoras en lacalidad del aire, en especial en las partículas suspendidas y el ozono, con los que aúnhay problemas serios, el reto reside en utilizar con eficacia los instrumentos que re-presenten el menor costo en el pilar económico del desarrollo sostenible.

Desempeño

Desde los noventa se ha registrado en México una reducción importante dela contaminación del aire. Para 2001, las normas nacionales de calidad del aire para el


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Recuadro 11. La integración de políticas en las diferentes áreas deldesarrollo sostenible1

El principal instrumento administrativo para garantizar la integración de las po-líticas económicas, sociales y ambientales en México es el Plan Nacional de Desarro-llo que, por mandato constitucional, el gobierno federal elabora cada seis años, alinicio de un nuevo gobierno. El plan refleja que la Constitución también requiere quelos problemas relacionados con el medio ambiente y la explotación de los recursosnaturales se consideren una prioridad nacional. En este entorno, el plan 1995-2000fomentó la integración de políticas en distintos rubros. El plan más reciente (2001-2006) hace explícita la meta de alcanzar una vía de desarrollo sostenible. En él secontemplan tres objetivos centrales: aumentar el desarrollo social y humano, alcan-zar el crecimiento económico y mejorar el Estado de Derecho. Con miras a cumplirestas tres metas, la maquinaria del gobierno ha cambiado y se han establecido trescomités interministeriales. La Secretaría del Medio Ambiente está representada enlos tres, para garantizar que se preste atención adecuada a la integración de los inte-reses ambientales en todos los aspectos de las políticas. Además, cada secretaríadebe elaborar planes de desarrollo sostenible. La Secretaría del Medio Ambiente daseguimiento al avance en el desarrollo de los planes.

La nueva estructura gubernamental deberá mejorar el alcance de la integraciónde políticas que ha faltado en el pasado. Por ejemplo, las políticas en el ámbito de laagricultura, la ganadería y la reforma agraria han favorecido la deforestación, el usoexcesivo de agua y la degradación de la calidad de la tierra. El propósito del gobiernoes que, al evaluar las políticas futuras, se preste una atención total al agotamiento delos recursos naturales. El uso del análisis costo-beneficio en el aspecto ambientaldebería aprovechar la experiencia de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (CO-FEMER). Este organismo debe analizar las regulaciones y verificar que las nuevaspropuestas beneficien a la sociedad en general (Macías, 2001).

No obstante, con base en la experiencia previa, resulta dudoso el grado en elcual se pondrán en marcha estos planes. El análisis de reformas pasadas en el rubrodel medio ambiente indica que, a menudo, las leyes no se aplican (como en el casode las multas por contaminación), no se cobra el uso de recursos naturales, como elagua, o las medidas anunciadas en los planes simplemente se copian de un plan alsiguiente. Se requiere un cambio importante en la eficacia con la que se llevan a cabolas políticas.

También es necesaria una mayor integración de las políticas entre los distintosniveles de gobierno. En el ámbito federal, la transferencia de actividades relaciona-das con la producción de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (pes-

1. Las secciones de este informe que abordan la contaminación del aire, el uso sostenible delos recursos naturales y la contaminación del agua son parte del seguimiento de la OCDE alDesarrollo Sostenible, en cumplimiento de la resolución del Consejo Ministerial de mayode 2001.


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bióxido de azufre y el bióxido de nitrógeno se cumplían casi siempre en las principalesciudades mexicanas (véase el cuadro 9), aunque el desempeño fue menos favora-ble en los casos del ozono y las partículas. Sin embargo, en el contexto internacional,los niveles de contaminación continúan altos. A mediados de la década de los noven-ta, las concentraciones promedio de bióxido de azufre y las partículas suspendidastotales en la Ciudad de México eran 160 y 77 por ciento superiores al promedio de laszonas metropolitanas de la OCDE (véase el cuadro 10). A partir de entonces, las con-centraciones de bióxido de azufre en la Ciudad de México han bajado en 7 por ciento,como resultado del cambio a combustibles bajos en azufre, mientras que las concen-traciones de partículas cayeron en 11 por ciento. De todos modos, la presencia deambos contaminantes en la Ciudad de México supera al promedio de la Organización.Asimismo, en 2002, la concentración de partículas en las zonas en expansión, comoGuadalajara y Monterrey, eran superiores a las de la Ciudad de México. Las concen-traciones de bióxido de nitrógeno eran inferiores al promedio de la OCDE, lo querefleja un número de automóviles relativamente bajo. No obstante, la contaminaciónpor ozono sigue siendo un problema en la Ciudad de México y se convierte tambiénen un reto en otras zonas metropolitanas (véase la gráfica 29). En cuanto a otros

Cuadro 9.MMPorcentaje de días de 2001 en los que se superaron las normas de calidaddel aire en ciudades mexicanas seleccionadas

Zona O3

SO2

NO2

Partículas

Ciudad de México 81 5 0.3 13Guadalajara 10 1 11. 22

Monterrey 14 0 01. 25

Fuente:MInstituto Nacional de Ecología.

ca, silvicultura y agua) a diversos organismos puede contribuir a que la secretaría seconcentre en su papel regulador y otorgue mayor peso a metas más amplias. La Cons-titución delega el control ambiental a los estados, a menos que éste se reserve demanera específica para el gobierno federal. Además, las autoridades municipales sonresponsables de todos los rubros de sanidad pública. Tipificada por un enfoque sec-torial y administrada por personal sin capacitación adecuada en su área, por lo co-mún la política ambiental no ha tomado en cuenta las interrelaciones. Se observauna variación de las normas, en especial debido a la falta de un mecanismo apropia-do para supervisar la puesta en marcha de las leyes locales y sancionar el incum-plimiento de las normas federales.

Recuadro 11. La integración de políticas en las diferentes áreas deldesarrollo sostenible1


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Cuadro 10.MMCalidad del aire: comparación internacional

Países de la OCDE y los 10 países más contaminados no miembros de la organización,alrededor de 1995

Partículas Bióxido de azufre Bióxido de nitrógeno

Microgramos por metro cúbico

Alemania 43 13 140Australia 45 13 51

Austria 47 14 42

Bélgica 78 20 40

Bulgaria 195 39 122

Canadá 34 14 41China 325 106 73

Colombia 120 n.d. n.d.

Corea 84 50 59

Dinamarca 61 7 54

Ecuador 148 18 n.d.España 57 14 42

Estados Unidos n.d. 18 73

Filipinas 200 33 n.d.

Finlandia 40 4 35

Francia 14 14 57Ghana 137 n.d. n.d.

Grecia 178 34 64

Hungría 63 39 51

India 280 25 27

Indonesia 271 n.d. n.d

Irán 248 209 n.d.

Irlanda 0 20 0

Islandia 24 5 42

Italia 87 31 248

Japón 44 34 54

México 201 47 56

Noruega 15 8 43

Nueva Zelanda 26 3 20

Países Bajos 40 10 58

Polonia 61 18 35

Portugal 61 8 52

Reino Unido n.d. 22 66

República Checa 59 14 33

República Eslovaca 62 21 27

Suecia 9 3 20

Suiza 31 11 39

Tailandia 223 11 23

Turquía 57 55 46

Nota: los datos son medias anuales (medidas en microgramos por metro cúbico) en zonas metropolitanaseleccionadas (véase 2003 World Development Indicators, cuadro 3.13, página 168, párrafos 4 y 5).Los datos de la Ciudad de México corresponden a medias ponderadas anuales registradas por la Red deMonitoreo de Calidad del Aire en 2000.

Fuente:MBanco Mundial, World Development Indicators; Gobierno federal de México.


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contaminantes, las concentraciones de plomo y monóxido de carbono bajaron demanera significativa conforme la gasolina sin plomo ganó terreno y se adaptaron enlos automóviles los catalizadores de tres vías.

Al concluir el Inventario Nacional de Emisiones en 2004 se contará con unpanorama integral de las fuentes de contaminación. La primera etapa de este trabajoterminó en julio de 2003, cuando se realizó un inventario para la zona fronteriza.Antes de ello, se terminó un inventario de las emisiones en 1998 en la zona de la Ciudadde México, el cual mostró que dos terceras partes de las emisiones de partículas(distintas de las relacionadas con el suelo), provenían de los camiones a diesel, losautobuses y los autos privados. La industria resultó ser una fuente de menor impor-

Gráfica 29. Calidad del aire en tres zonas metropolitanas

Promedio anual de concentraciones por hora

Fuente: Instituto Nacional de Ecología (INE).

100

80

60

40

20

01994 1996 1998 2000 2002

100

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01994 1996 1998 2000 2002

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01994 1996 1998 2000 2002

Ciudad de México Guadalajara Monterreryµg/m3

Concentración de ozono Concentración de partículas

µg/m3

µg/m3

Concentración de SO2 Concentración de NO2

µg/m3


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tancia. Si bien los automóviles privados y los taxis constituían una fuente importantede las emisiones de óxidos de nitrógeno, de nuevo, la dominante fue la de los vehícu-los a diesel. En el caso de los hidrocarburos no quemados predominaron los auto-móviles privados, pero la distribución de gas licuado de petróleo (GLP), utilizado enla mayoría de los hogares para calentar y cocinar, también fue una fuente significativa.Fuera de la zona de la Ciudad de México, destaca que se estime que la generación deelectricidad produce tres veces más bióxido de azufre por kilovatio hora que en Esta-dos Unidos (Miller, 2003), principalmente debido al uso del combustible alto en azu-fre en algunas plantas. Sin embargo, entre 2000 y 2003, la intensidad de las emisionesde bióxido de azufre en el sector eléctrico se ha reducido en 37 por ciento, conformese utiliza más gas natural, lo que representa un descenso general de 15 por ciento enlas emisiones del sector eléctrico. Las refinerías de petróleo son otra fuente impor-tante de bióxido de azufre. En 1997, la recuperación de bióxido de azufre por barril depetróleo crudo procesado en México fue de sólo una tercera parte del procesado enEstados Unidos, debido a que el mayor contenido de azufre del crudo elevaba el costode la purificación (Gilbreath, 2002). Las diferencias en otros ámbitos de la economíano son tan grandes y las emisiones de azufre por unidad de PIB son cerca de trescuartas partes mayores en México que en Estados Unidos. Sin embargo, debido a queel nivel de ingreso estadounidense es mucho más alto, las emisiones per cápita fuerondel doble en Estados Unidos que en México.

Política

La reducción de la contaminación del aire puede generar ganancias significa-tivas de bienestar. Por ejemplo, si dicha contaminación se redujera en cerca de lamitad en la zona metropolitana de la Ciudad de México para 2010, las ganancias anualesen bienestar se estiman en un equivalente de 1.5 por ciento del PIB en la zona (Verga-ra, 2002). Se calcula que la principal ganancia de reducirla se deriva de la reducción enla concentración de partículas (85 por ciento del total) más que de la disminuciónen la concentración de ozono. Existen cuatro factores clave que podrían contribuir a con-trolar la contaminación por partículas que generan los vehículos terrestres: la calidaddel combustible, una mejor tecnología para los vehículos, programas de inspección yrenovación de la flota. Se han realizado inversiones sustanciales para mejorar la cali-dad de la gasolina, factor esencial para garantizar que la tecnología de control de lacontaminación funcione de manera correcta. En la actualidad, el contenido promediode azufre de la gasolina y el diesel son considerablemente más altos que en otrospaíses (Favela, 2001). El contenido promedio de azufre de la gasolina regular (“Mag-na”), fue de 408 ppm en 1999, contra un promedio de 160 ppm en las zonas metropo-litanas de Estados Unidos; en el resto de dicho país, el promedio fue de 714 ppmcontra 280 ppm (excepto California, donde el promedio fue inferior a 50 ppm). PEMEXcontempla reducir el contenido promedio de azufre en la gasolina Magna a 300 ppmen 2005 y a 30 en 2008, a un costo de cerca de 6 centavos por galón. La gasolina


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Premium, con un contenido de 30 ppm similar al proyectado en Estados Unidos yEuropa, estará disponible en 2006. El incremento en el costo de producir combusti-bles de alta calidad es limitado, lo que sugiere que un sistema basado en impuestospodría acelerar la introducción proyectada de la gasolina y el diesel bajos en azufre,cuyo contenido máximo de este contaminante se planea que alcance 300 ppm en2006 y 15 ppm en 2008. En 2003, se publicará una nueva norma legal para el diesel yla gasolina.

Durante la última década, México ha introducido normas de emisión cadavez más estrictas para los nuevos vehículos. En 1999 se comenzó a aplicar las normasequivalentes a los límites Tier One de Estados Unidos, cinco años más tarde que endicho país. Sin embargo, las normas Tier Two se adoptarán de forma gradual a partir de2006, sólo dos años después de Estados Unidos, con lo que los fabricantes nacionales(es decir, 40 por ciento del mercado) tendrán tiempo suficiente para adaptarse a ellas.Con la misma importancia, la norma propuesta para vehículos Tier Two, que se esperase publique en 2004 y ya se acordó con la industria, prevé que los vehículos con unuso de 80 000 a 194 000 kilómetros también deberán ser capaces de cumplir los lími-tes de emisiones, dependiendo de la disponibilidad de gasolina baja en azufre (en laactualidad, estos límites sólo se aplican en los vehículos nuevos). Como consecuen-cia, será muy importante acelerar la introducción de gasolina baja en azufre. De nohacerlo, para los consumidores serán pocas las ganancias de la introducción de loslímites de emisión de la norma Tier Two en el periodo de 2006 a 2009. Y, lo que es másimportante, el límite para el contenido de azufre en el diesel deberá reducirse a fin degarantizar que los beneficios para la salud se materialicen a partir de las tecnologíasde reducción de partículas previstas para los nuevos camiones importados. Con baseen estudios realizados en Estados Unidos (United States Environmental ProtectionAgency, 2000), este tipo de política parecería mejorar el bienestar.

El programa de inspección de vehículos es importante para limitar la conta-minación que generan los autos más antiguos, cuyo número es mayor en México queen otros países de la Organización. El programa de inspección y mantenimiento (I&M)de la zona de la Ciudad de México ha mejorado de manera marcada desde su intro-ducción, con un mejor monitoreo de pruebas combinadas y lugares para realizar repa-raciones, así como la verificación de una gama más amplia de contaminantes quehace posible detectar mejor los resultados fraudulentos. Aunque los camiones y au-tobuses son los que producen la mayor parte de las partículas relacionadas con eltransporte, no existe una verificación eficaz para los vehículos a diesel. Este problemaresulta particularmente serio debido a que la edad promedio de los camiones enMéxico es mucho mayor que en otros países de la OCDE y una cantidad desproporcio-nada de emisiones puede deberse a estos vehículos (Howitt et al., 2000).

Se han utilizado instrumentos fiscales para intentar reducir la edad promediode la flota vehicular y disminuir la intensidad de su contaminación. Se han ofrecido


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subsidios a los dueños de los taxis de modelo más antiguo y se han puesto en marchaprogramas similares para remplazar los autobuses, pero con este último se tardaría30 años en sustituir los microbuses existentes. En algún momento, el gobierno de laCiudad de México fomentó el uso de gas natural comprimido (GNC) como combusti-ble para los autobuses, pero el programa se aplicó a pequeña escala. De cualquiermodo, la experiencia de California sugiere que equipar los autobuses a diesel confiltros de partículas es una mejor opción que subsidiar el uso de GNC. Los impuestosanuales de registro vehicular (“la tenencia”) en el sistema actual decrecen con la anti-güedad del vehículo, en contraste con lo que sucede con el perfil de emisiones porvehículo. Por ello, estos impuestos bloquean el incentivo de renovar la flota vehicularcon rapidez.

También, en un intento por reducir la contaminación, se ha intentado aplicarlimitaciones físicas al uso de vehículos y al funcionamiento de las industrias. Desde1989, están en vigor disposiciones que restringen el uso de automóviles en la Ciudadde México a cuatro días de la semana (de lunes a viernes). El programa se ha modifi-cado con los años. Tiempo atrás, sólo se aplicaba durante los meses de invierno,cuando la contaminación por ozono era alta. En la actualidad, opera todo el año,aunque los autos de años más recientes pueden circular todos los días, lo mismo queaquellos equipados con aparatos para controlar la emisión de contaminantes, siem-pre y cuando pasen una inspección. Algunos estudios sugieren que el programa no halogrado reducir la contaminación; más bien, ha provocado que se compren más autosy se haga un uso más intenso de éstos durante los fines de semana (Eskeland et al.,1995). También se cuenta con disposiciones que restringen de manera directa la acti-vidad económica en días de contaminación en extremo alta, pero la necesidad deaplicarlas se ha reducido a medida que ha disminuido el número de días críticos.

Las normas de contaminación permisible para fuentes fijas son altas de acuer-do con los límites internacionales. En el caso de las plantas de generación de electri-cidad, las emisiones autorizadas a las plantas nuevas son de tres a cinco veces másaltas que en Estados Unidos. Asimismo, se permite que las más antiguas utilicencombustible alto en azufre sin instalar equipos de control de emisiones. Las normasson más bajas en zonas sujetas a contaminación alta, pero la diferencia es muchomenor que en Estados Unidos. Como resultado, la que existe entre las normas deCalifornia y Baja California es de 10 veces. Gracias a este tipo de diferenciales se hanemprendido proyectos transfronterizos de inversión, en los que el organismo regula-dor de Estados Unidos permite que las empresas de ese país acrediten las reduccio-nes de contaminación que ocurren en México. Sin embargo, el comercio internacionalde emisiones de contaminantes requiere el establecimiento de un marco operativo,basado en la legislación de ambas naciones. México y Estados Unidos trabajan en ladefinición de este marco en la zona fronteriza. Incluso en las zonas con la contamina-ción más alta, sólo se han realizado inversiones limitadas para equipar las plantas


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generadoras. Más bien, el énfasis de la política gubernamental se ha centrado enfomentar que la compañía generadora de energía eléctrica propiedad del Estado uti-lice gas natural en su actividad. El gobierno ha considerado el establecimiento de unsistema de comercio de emisiones para la reducción de las de bióxido de azufre, perodebido a que sólo operan dos participantes importantes en el mercado (ambos pro-piedad del Estado), sería difícil crear un mercado competitivo. En lugar de ello, sepone énfasis en la introducción de un mercado interno entre cada una de las plantasde las dos compañías generadoras propiedad del Estado.

Conclusiones

La reducción de la contaminación del aire en México se ha estancado duran-te los años pasados, aunque ahora se pone un nuevo énfasis en esta meta por mediode programas ambientales nacionales y el programa PROAIRE en la zona metropoli-tana de la Ciudad de México. Este último está diseñado para reducir las emisiones de40 a 50 por ciento entre 2000 y 2006.121 Ya se habían puesto en marcha planes simila-res, pero muchos de sus elementos no se aplicaron y la contaminación dejó de dismi-nuir a mediados de los noventa. La reducción de la contaminación por partícu-las debería ser una prioridad y requeriría acelerar las acciones previstas en diversos ru-bros dentro de los planes nacionales y locales para disminuir la contaminación. Esnecesario que el contenido de azufre de la gasolina y del diesel disminuya a un ritmomás acelerado. Para lograr esta meta, sería útil introducir impuestos más altos para elcombustible de menor calidad, pero también se requeriría inversión por parte de laempresa petrolera del Estado (PEMEX) que tendría que ser autorizada por el gobier-no. Los programas de inspección y mantenimiento deben hacerse más estrictos paralos vehículos a diesel, con límites inviolables a las emisiones aceptables respaldadospor inspecciones en ruta. En vista del bajo ritmo de renovación de la flota a diesel, losimpuestos por registro vehicular deben depender de las características de emisión.También hay margen para reducir las emisiones de las grandes fuentes estacionarias.Quizá resulte difícil establecer un sistema de comercialización de emisiones con po-cos participantes en el mercado, pero en su lugar podría considerarse uno basado engravámenes. Por último, es esencial mejorar la cooperación en la zona fronteriza delnorte, dado el acelerado desarrollo económico en regiones que comparten el aire conEstados Unidos.

Manejo sostenible de los recursos naturales: agua

Temas principales

El agotamiento de los recursos acuíferos puede provocar que, en un futuro,ciertas ubicaciones en México no sean aptas en función de desarrollo económico. El


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reto para los diseñadores de políticas relacionadas con el agua consiste en garantizarque la extracción se realice de manera sostenible y en utilizar más el mecanismo deprecios para asegurar que este escaso recurso se utilice de forma eficiente.

Desempeño

En todo el país, el consumo de agua asciende a sólo 15 por ciento del sumi-nistro renovable de agua y su oferta en México sería más que adecuada si se repartie-ra de forma equitativa en el territorio. Sin embargo, en las zonas muy pobladas y conactividad económica importante —es decir, en las regiones norte y centro del país—,el uso del agua, en especial por parte del sector agrícola, excede la oferta renovable,con lo que se agotan los mantos subterráneos (véase el cuadro 11). Las consecuen-cias de sobreexplotación son más notorias cerca de la frontera con Estados Unidos yen el Valle de México, donde se ubica la capital del país. En la zona fronteriza, laextracción de agua superficial (sobre todo para uso agrícola) ha secado el río quedivide ambos países (el Río Bravo, llamado Río Grande en Estados Unidos). Además,aunque los datos oficiales muestran que no existe un agotamiento agregado de losacuíferos en esta zona, sí se observa un agotamiento grave del agua subterránea de

Cuadro 11.MMUso de agua subterránea por región

Agua subterránea

Uso

IndustrialSuministro

públicoAgricultura

Recarga

comoporcentaje

del uso

Población PIB

Porcentaje del total Por cientoPorcentajedel total

Norte-Centro 13.1 19.8 87.1 1,361.7 13.8 13.4Baja California 19.3 10.1 80.6 1,361.9 13.1 14.3

Valle de México 10.6 68.2 21.2 1,379.7 20.1 31.8Noroeste 11.3 14.5 84.1 1,103.4 12.4 12.6

Río Bravo 14.4 19.9 85.6 1,103.6 19.7 15.0

Total de las regiones 15.3 19.3 75.4 1,384.5 39.1 57.1

Santiago-Pacífico 14.3 23.4 72.3 1,121.0 13.8 16.0Golfo-Norte 14.9 16.3 78.8 1,132.6 14.8 13.4

Pacífico-Norte 12.2 34.4 63.4 1,266.1 13.9 12.8Balsas 11.5 37.9 50.6 1,321.5 10.3 16.7

Golfo-Centro 14.7 41.9 43.4 1,589.7 19.3 15.1Pacífico-Sur 13.8 62.4 33.8 1,782.6 14.0 12.1

Península de Yucatán 18.4 25.1 66.5 1,391.7 13.4 14.0Frontera sur 15.2 27.6 57.2 3,796.9 16.0 12.8

Total de las regiones 16.5 27.2 66.3 1,512.8 45.5 42.9

Fuente:MInformación proporcionada por el gobierno mexicano a la OCDE.


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una serie de reservas que se ubican en la región fronteriza.122 En ésta, la sobreexplota-ción de los mantos acuíferos produce un abatimiento anual del suelo que supera los5 centímetros, lo que ha causado daños extensos a propiedades y a la red de tuberíasy canales empleada para desechar el agua residual. Por otra parte, dado el abatimien-to del suelo, se ha corrido un gran riesgo de inundación en la zona capitalina.

Podría esperarse que el uso del agua aumente en el futuro y no sólo porqueun segmento importante de la población mexicana aún no tiene acceso al agua pota-ble. En las zonas urbanas, en 2000, casi todos los hogares (95 por ciento) tenían acce-so al suministro de agua. Sin embargo, en el área metropolitana de la Ciudad deMéxico, de acuerdo con el censo de 1990, una tercera parte de los hogares sólo dispo-nía de un tubo de subida para suministro en su propiedad y en 13 zonas administrati-vas dentro del área metropolitana, que representan una cuarta parte de la poblaciónnacional, 18 por ciento de los hogares no tenían acceso al suministro de agua en supropiedad, contra 3 por ciento en otras zonas de la región. Las familias en cuestióntenían que recurrir a pipas de agua o a pozos perforados de forma ilegal. En las zonasrurales, el acceso al agua potable es menor que en las urbanas; 30 por ciento de lapoblación no tiene acceso al suministro de agua entubada. Esta proporción decrecióapenas un poco durante la década pasada, aunque la población rural se mantuvo sincambio.

Política

El gobierno tiene la posibilidad de cobrar cuotas por derechos de extracciónpara el agua superficial y la subterránea, pero los principales usuarios pagan poco poreste derecho. La Constitución especifica que el agua es propiedad del Estado mexica-no y delega el poder de cobrar por su extracción a la Comisión Nacional del Agua(CNA), dependencia de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales. Laestructura de precios que adoptó la CNA varía de acuerdo con el grado de escasez delagua y el sector al que pertenece el usuario. Los agricultores están exentos del cobro,mientras que la industria paga de 30 a 40 veces el precio que se cobra a las compañíasde distribución de agua potable. En 2001, la industria generó más de 80 por ciento delos ingresos por extracción de agua, lo que ascendió a 550 millones de dólares querecibió la CNA. En 2003 se hizo un intento de cobrar derechos al sector agrícola pero,aunque la medida se aceptó como principio, el cobro aplicado fue de sólo 0.1 centa-vos de dólar por metro cúbico.

Si bien el gobierno no cobra por derechos de agua donde ésta escasea, hacomenzado a establecer un marco para comerciar con los derechos de extracción, loscuales se otorgan a los distritos de irrigación y tienen un plazo que puede variar entre55 y 50 años. En 1998, la concesión más común duraba 10 años para usuarios finales,pero los que sustituyen el agua extraída, como las plantas de generación de energía


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eléctrica donde se utiliza el agua para el proceso de enfriamiento, las han recibidohasta por 50 años. Los derechos registrados no son totalmente seguros, pues la ley de1992 menciona la posibilidad de rescindir la concesión por razones de interés públicosi el agua no se ha utilizado de manera “eficiente” o no ha sido explotada durante tresaños. Aunque los derechos se especifican en términos volumétricos, en la prácticason proporcionales, debido a que las asociaciones de usuarios de agua deben asignarlos déficit o superávit de modo proporcional entre todos los derechos existentes entiempos de sequía (Holden y Thobani, 1996). No obstante, se ha realizado algún inter-cambio, en su mayor parte dentro del mismo sector (Moreno, 1998). La incertidumbresobre el valor de los derechos también se debe a que el total puede exceder las tasasóptimas de extracción. En la actualidad, las autoridades a cargo de los mantos acuífe-ros no han establecido balances hidrológicos que determinen las tasas para una ex-tracción sostenible, ni han tomado decisiones sobre cómo reducir los derechos enforma permanente en caso de una extracción excesiva.

En cualquier distrito de irrigación, los usuarios de agua aún no disponen delos incentivos adecuados para tomar en cuenta la escasez del recurso. En 1992, elgobierno presentó una reforma importante a los sistemas de irrigación, la mayor par-te de los cuales habían sido creados y financiados por el gobierno federal, a menudoen conjunto con la reubicación de campesinos y la realización de reformas al uso delsuelo. Para 2001, los sistemas se habían transferido, casi en su totalidad, a las asocia-ciones de usuarios que cubrían 80 por ciento de los costos de operación, un aumentoimportante con respecto al 20 por ciento de principios de los años noventa. Sin em-bargo, el gobierno aún invierte de forma intensiva en el sector para rehabilitar y mo-dernizar los sistemas existentes, ampliar el área de tierra irrigada y cubrir los costosoperativos restantes de las asociaciones. El gasto total se ubica entre 400 y 500 millo-nes de dólares al año. Además de esta erogación, los agricultores que utilizan aguasubterránea tienen la posibilidad de comprar energía eléctrica de la compañía distri-buidora (propiedad del Estado) a un precio preferencial. A mediados de los noventa,el subsidio alcanzó la cifra de 250 millones de dólares por año, pero cayó a 10 millo-nes de dólares cinco años más tarde. Sin embargo, de acuerdo con el Programa Secto-rial Agrícola, a partir de 2003 podría elevarse a 150 millones de dólares al año.

Las ineficiencias del sector de distribución de agua en zonas urbanas estántipificadas por los problemas en la zona del Valle de México, donde el equilibrio gene-ral entre oferta y demanda se encuentra en la peor situación. El gobierno federal hareconocido que el problema de la sobreexplotación del agua en la zona de la Ciudadde México requería un enfoque más de mercado y se ha orientado en esa dirección.En 1993, decidió transferir la autoridad sobre el agua en el Distrito Federal a unacomisión encargada del asunto. La comisión, a su vez, subcontrató la prestación delservicio de suministro de agua con cuatro compañías, como medio para superar ladificultad de reformar el órgano de distribución de agua del sector público.123 Las


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compañías estaban a cargo de los servicios de medición, expedición de cuentas ydistribución, pero no realizaban el cobro. La política ha tenido éxito hasta cierto pun-to. La proporción de hogares con medidores ha aumentado y el grado en el cual seexpiden recibos ha aumentado a 83 por ciento. Sin embargo, el cobro de las cuentasquedó en manos de la tesorería del gobierno, que no tiene la capacidad legal decancelar el suministro de agua por falta de pago y el valor real de lo recaudado apenasaumentó entre 1994 y 1998 (Haggarty et al., 2001). La recaudación de los grandes usua-rios se elevó en tanto que la de los pequeños usuarios bajó en términos reales. Losingresos tendrían que aumentar 50 por ciento para equilibrar los costos operativos.Debido a que los ingresos son bajos, es poco el incentivo para reducir las fugas de lared de distribución de agua que, a un ritmo de 37 por ciento, son mucho más altas queen otros países de América Latina.

La reforma logró cierto éxito en la reducción de la sobreexplotación del acuífe-ro. Los ritmos de bombeo cayeron en cerca de 20 por ciento entre 1988 y 1998, másque nada como resultado de una reducción en el consumo de los grandes participan-tes, quienes enfrentaron un aumento marcado de los precios en este periodo. Por otraparte, el consumo privado continuó en aumento durante los años noventa ya que losconsumidores de este sector experimentaron un descenso en los precios reales. In-cluso antes de que bajaran los precios, el consumo aparente por persona por año enel Distrito Federal (379 litros por persona, por día) fue más de una tercera parte mayorque en varias ciudades importantes de Sudamérica. Volver a poner los precios en unnivel más acorde con los costos, privados y sociales, contribuiría a reducir la deman-da. También se planea que la inversión en infraestructura traiga más agua al área delValle, pero, dadas las políticas de establecimiento de precios del pasado, parece pocoprobable que la CNA cobre los precios económicos en su totalidad por el suministroa los organismos del agua que funcionan en el Valle de México.

La descentralización de la distribución del agua significa que ha sido difícilcoordinar la política en el Distrito Federal y las zonas circundantes del Estado deMéxico. Las fuentes de agua en ambas entidades están interconectadas, de modo quese requiere coordinación, aunque ésta haya sido ineficaz en el pasado debido a ladelegación de la política sobre el agua a las autoridades locales en las zonas querodean a la capital. En 1999 se creó una institución capaz de mejorar esta situación enlas zonas cercanas a ella: una comisión unificada para la administración del agua. Sinembargo, dicha institución no ha actuado con rapidez. Apenas en 2002 empezó aanalizarse la posibilidad de crear una autoridad que regulara e involucrara al sec-tor privado en la distribución del agua (Espinosa, 2002).

Las autoridades públicas diseñaron sus tarifas de manera ineficiente. Los pre-cios del agua potable difieren entre los usuarios industriales y los domésticos. Losprimeros pagan un precio casi 20 veces mayor que el que paga el usuario doméstico


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promedio. En el caso de los consumidores domésticos, los precios se elevan de formaaguda con el volumen consumido y casi se triplican al aumentar el consumo anualcaracterístico de los 120 m3 por año a 360 m3 por año (Consejo Nacional de Investiga-ción, 1995). Este tipo de tarifa se ha justificado, por motivos sociales, como una polí-tica redistributiva. Sin embargo, los más pobres, que no tienen acceso al agua entu-bada, pagan un precio más alto que casi todos los demás consumidores domésticosde agua, pues la compran en pipas. En el país en conjunto, los ingresos cubren sólo35 por ciento de los costos totales, lo que requiere un subsidio implícito general decasi 4 mil millones de dólares al año (OCDE, 2003).

Conclusiones

El uso del agua en México se encuentra en un camino insostenible. Grancantidad de mantos acuíferos subterráneos se agotan. En muchos casos esto es resul-tado de una extracción excesiva del sector agrícola para fines de irrigación. En laactualidad los agricultores pagan una parte mayor de los costos operativos de lossistemas de irrigación, pero es necesario eliminar los subsidios directos restantes.Además, debería obligarse al sector agrícola a pagar precios de mercado por la ener-gía eléctrica que utilizan para actividades de bombeo. Del mismo modo, los irrigadoresdeberían pagar derechos de extracción y no estar exentos. En las zonas urbanas,uno de los retos consiste en situar la distribución del agua en una vía económica,aunque esto sea poco probable mientras los organismos que realizan la actividadestén controlados por las autoridades locales. Los recién creados consejos de cuen-cas fluviales podrían servir como autoridades de distribución de agua y elaborar pla-nes sostenibles de extracción.

Contaminación del agua

Temas principales

La contaminación del agua presenta una amenaza contra la salud pública y elmedio ambiente. En el caso de México, el reto para los diseñadores de políticas difie-re de los de la mayoría de los países de la OCDE, en el sentido de que aún existe unmargen considerable para mejorar la infraestructura básica destinada al tratamientode aguas residuales. Los diseñadores de políticas necesitan encontrar maneras efi-cientes de liberar recursos a fin de financiar un programa importante de inversión.

Desempeño

La medida de contaminación del agua subterránea y de la superficie es altaen zonas donde se ubica la actividad económica. En efecto, en la zona al noroeste de


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la cuenca del río Tuxpan (en la costa del Golfo) y la del Papagayo (en la costa delPacífico), de acuerdo con las definiciones nacionales, casi todos los ríos están conta-minados (véase el cuadro 12). Esta zona recibe 80 por ciento de la descarga general decontaminantes. Sólo cinco por ciento de los cuerpos de agua están clasificados encondiciones excelentes y podrían utilizarse como agua potable sin tratamiento ulte-rior. No se cuenta con información nacional sobre las tendencias en la contaminacióndel agua. Sin embargo, en la cuenca del río Lerma (fuente de agua potable para laCiudad de México y Guadalajara), la contaminación aumentó de manera marcadadurante los noventa (Saade Hazin, 2002). Existe cierta evidencia de contaminaciónpor nitratos en el agua, pero la mayor parte de la contaminación eutrófica se debe aun contenido excesivo de fosfatos en el agua, en general asociado con la contamina-ción urbana.

La principal causa de la contaminación del agua es la descarga de aguasnegras no tratadas en los ríos. En toda la nación, más de tres cuartas partes de lapoblación están conectadas con un sistema de alcantarillado, con una tasa de co-nexión mucho más baja en las zonas rurales. Algunas partes de la red necesitanmejoras, pues las aguas negras pueden filtrarse de canales húmedos o de tuberíasrotas, abriendo la posibilidad de infiltraciones hacia acuíferos y la red de agua potable.Además, sólo se cuenta con capacidad para tratar una cuarta parte de las aguas residua-les que fluyen del sistema de alcantarillado y una tercera parte de la capacidad exis-tente no funciona de manera correcta. En consecuencia, más de cuatro quintas partesdel agua residual se descarga directamente en los ríos. Puesto que no hay un río en lazona de la Ciudad de México, parte de la descarga se utiliza para irrigación agrícolasin más procesamiento. El tratamiento de las aguas residuales industriales se limitaa 13 por ciento de las descargas totales, y la industria del azúcar es la que más conta-mina. En la actualidad, casi toda el agua potable se desinfecta antes de distribuirla,

Cuadro 12.MMSituación de contaminación de las cuencas fluviales

Porcentaje del flujo totalde agua en la zona

Porcentaje del flujonacional de agua

Cuencas fluviales contaminadas

Costa norte del Golfo 100 18.8Costa norte del Pacífico 180 15.5

Ríos interiores 163 10.1Zonas al sur 110 10.0

Todos los ríos contaminados 24.4

Cuencas no contaminadasPacífico norte 120 13.9

Zonas al sur 100 71.7Todas las cuencas fluviales no contaminadas 75.6

Fuente:MSecretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.


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aunque sólo la de fuentes superficiales está sujeta a tratamiento ulterior. Sin embar-go, a mediados de los años noventa, algunos estudios indicaron que en las zonascercanas a la Ciudad de México, el nivel de cloro residual en el agua doméstica erabajo. En combinación con la falta de tratamiento de aguas residuales y la falta deadecuación en el mantenimiento de la red de distribución del agua, los bajos nivelesde cloro constituyen un riesgo sanitario en algunas partes del país. En 1991, las enfer-medades intestinales infecciosas fueron la segunda causa de mortalidad infantil. Latasa de mortalidad infantil por esta causa fue más alta que en casi todos los países dela OCDE e incluso mayor que en muchos otros de América Latina (véase la gráfica 30).

Política

Hace más de una década el gobierno puso en marcha un sistema orientado abrindar a los grupos que contaminan un incentivo económico para reducir las descar-gas, combinándolo con un sistema de regulación. Los contaminadores tienen la obli-gación de pagar una cuota basada en el tamaño de la descarga y el grado de contami-nación del río en el cual se realiza ésta. Tanto los organismos de distribución de aguay saneamiento como la industria deben pagar el impuesto correspondiente. Ademásdel impuesto, en 1996 el gobierno introdujo un conjunto simplificado de normas parala descarga de contaminantes. Dichas normas entrarán en vigencia de maneragradual entre 2000 y 2010.

Gráfica 30. Mortalidad infantil atribuible a enfermedades intestinales infecciosaspor agua contaminada

Fuente: Organización Mundial de la Salud, Naciones Unidas, World Development Indicators.

Muerte por millón de nacimientos

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

05 000 15 000 30 000

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

0

NIC

ECU

SLV

BLZ

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COL

MÉX

CRI

URYCHL

POL

HUN

SVK

ARG

PRT ESP

FRA

GBR

FIN ALE

JPN

CAN

DIN EUA

PIB , en $ PPCper cápita


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Estas disposiciones no han sido eficaces para reducir la contaminación quegeneran los organismos de agua y alcantarillado operados, casi en su totalidad, pormunicipios o estados. En el caso del impuesto por contaminación, las autoridadeslocales no lo pagaron y acumularon un adeudo de 6 mil millones de dólares a fines de2001. En ese punto, la deuda fue cancelada por el gobierno federal, siempre y cuandolas autoridades tomaran medidas para avanzar en el tratamiento de las aguas resi-duales. En el futuro, lo recaudado por este impuesto se pagará a la CNA y se utilizarápara financiar inversiones en infraestructura. El cumplimiento de las normas indus-triales también ha sido deficiente. La industria azucarera no cumple las normas (Saa-de, 2002) y la CNA estima que sólo 35 por ciento de las plantas de tratamiento deaguas residuales industriales satisfacen las normas establecidas. Como respuesta ala deficiencia en el cumplimiento, el gobierno ha fortalecido a la Procuraduría Federalde Protección al Ambiente (PROFEPA) y la Comisión Nacional del Agua estableció unnuevo departamento de Inspección y Vigilancia con 160 inspectores de un total de20 000 empleados.

El gobierno respondió a la deficiente condición de los recursos hidráulicoscon la presentación de un plan de cinco años para mejorar todos los aspectos. En élse establece la cuenca fluvial como la unidad básica para la toma de decisiones. Seplanea lograr un aumento significativo en la oferta de agua potable a las zonas ruralesy de agua de mayor calidad en las zonas urbanas; a la vez, se ampliará a escala nacio-nal la cobertura del tratamiento de aguas residuales. El gobierno estimó que pa-ra cumplir estas metas se requerirá una inversión de 2 mil millones de dólares duranteel periodo que terminará en 2006, es decir, siete veces el nivel de gasto actual. Laexpansión del tratamiento de aguas residuales también permitiría alcanzar cierto ni-vel de reciclaje del agua en zonas, como la Ciudad de México, donde los recursoshidráulicos están sobreexplotados. La participación privada en actividades de distri-bución y tratamiento de aguas residuales ha sido limitada. La mayoría de las empre-sas no han renovado sus contratos de tratamiento de aguas residuales y sólo 40 porciento de todos los contratos de distribución de agua firmados durante los noventaaún estaban en vigor a fines de la década.

Conclusiones

México enfrenta la necesidad de llevar a cabo un programa de inversiones dealto nivel para mejorar el tratamiento de las aguas residuales, ampliar el suministrode agua potable en las zonas rurales y mejorar su calidad en zonas rurales y urbanas.La escala del gasto necesario para ello es grande y es necesario un plan de financia-miento adecuado. En este sentido, podría liberarse una cantidad significativa de re-cursos si los precios del agua potable se establecieran con criterios económicos, yaque el subsidio actual para el suministro de agua asciende a 4 mil millones de dólarespor año. Sin embargo, podría ser difícil poner en marcha este tipo de política mientras


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el control sobre el agua esté depositado en los municipios, cuyos funcionarios electostienen una gestión limitada a un periodo de sólo tres años. Los 25 consejos de cuen-cas fluviales en funciones podrían servir como base para la creación de un sistema dedistribución de agua, pero podría ser necesario fortalecer sus poderes. Al mismo tiem-po, la orientación de la CNA necesita corregirse de manera progresiva, para alejarlade los proyectos de irrigación y los grandes proyectos de suministro de agua y ampliarla red hacia comunidades más pequeñas, en su mayoría rurales.

Migración: contexto económico e implicaciones 137

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IV. Migración: contexto económico eimplicaciones

Introducción

En la actualidad, por lo menos 10 millones de mexicanos viven en EstadosUnidos y la cifra aumenta en 400 000 personas cada año. Este movimiento afecta laeconomía mexicana por el mercado de trabajo —ya que el saldo de los migrantes y delos que regresan a México influye en el nivel y composición de la oferta laboral—, ypor las remesas, que son parte importante de los ingresos de los hogares y la balanzade pagos. Asimismo, la migración cumple una función significativa en la crecienteintegración de las economías de México y Estados Unidos, proceso que también hasido impulsado por el TLCAN.

En este capítulo se analizan las principales características de la migración enMéxico, además de las políticas al respecto tanto en este país como en Estados Uni-dos, en la medida en que afectan a México. En la última sección se estudian los as-pectos económicos de la migración, como los asociados con la entrada ilegal a Esta-dos Unidos, los incentivos e impactos en el mercado de trabajo, los aspectos relativosal capital humano y las remesas.

Características de la migración en México

La emigración ha aumentado

Los flujos migratorios mexicanos están dominados por la emigración a Esta-dos Unidos. La inmigración es algo limitada: en 2000 residían en México unos 500 000extranjeros, lo que representa cerca de 0.6 por ciento de la población. Los extranjerosprovienen sobre todo de América del Norte y algunos de ellos son, de hecho, hijos demigrantes que regresan de Estados Unidos.124 A menudo, se trata de profesionalesque trabajan en corporaciones multinacionales ubicadas en la zona de la fronteranorte. También es tradicional la migración estacional de trabajadores agrícolas de


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Guatemala, al sur del país, que representa entre 50 000 y 75 000 entradas legales alaño, al igual que un número desconocido de entradas ilegales.125 Sin embargo, losflujos migratorios que han crecido a su máximo ritmo durante los pasados 20 años,son los de centroamericanos en tránsito hacia Estados Unidos. Cada año, transitanlegalmente por México alrededor de 200 000 personas y, aunque no se dispone deestimaciones de los flujos ilegales, el número de arrestos llevados a cabo por autori-dades mexicanas alcanzó 150 000 en 2001 y 138 000 en 2002 (contra 10 000 en 1980).126

Al final de la siguiente sección se analizan con cierto detalle las políticas relacionadas.

La historia de la migración de mexicanos a Estados Unidos es larga. El flujo agran escala comenzó en 1900, con la extensión de los ferrocarriles al sur de EstadosUnidos y su conexión con los ferrocarriles mexicanos existentes en esa época. El flujocreció después de la Primera Guerra Mundial y de nuevo durante la Segunda, cuandoambos gobiernos establecieron el primer programa bilateral de braceros (jornaleros),que otorgaba una visa renovable por seis meses para realizar trabajo agrícola estacionalen el suroeste de Estados Unidos. En ocasiones el gobierno estadounidense orga-nizaba la repatriación a gran escala en periodos en los cuales las condiciones econó-micas de este país se volvían precarias. La eliminación gradual del programa de bra-ceros a principios de los años sesenta, como resultado de la presión ejercida porgrupos religiosos y sindicales estadounidenses, no detuvo la tendencia a la alza delos flujos migratorios. Las salidas netas (la migración permanente) desde México cre-cieron de manera sostenida durante las últimas cuatro décadas, para alcanzar cercade 360 000 personas por año entre 1995 y 2000 (véase la gráfica 31, Parte A). De hecho,durante la segunda mitad de los años noventa, México fue el país de la OCDE con latasa de migración más alta (por un margen amplio) y una de las más altas del mundo(véase la gráfica 32). Como resultado, en 2000, 8.5 millones de personas nacidas enMéxico residían en Estados Unidos, lo que representaba cerca de 30 por ciento de lapoblación extranjera de este país y casi 9 por ciento de la población mexicana. Deacuerdo con una encuesta demográfica, en 1997, 18 por ciento de las familias mexica-nas tenían parientes directos con alguna experiencia de migración a Estados Unidos.

Los flujos migratorios son de naturaleza diversa, en especial desde la perspec-tiva de la permanencia de la residencia y los flujos de retorno asociados. Los emigran-tes pueden permanecer en Estados Unidos de manera temporal o establecerse per-manentemente. Los migrantes temporales pueden quedarse desde unos días hastavarios meses, pero consideran que México es su país de residencia principal. A menu-do, son migrantes “circulares” que trabajan con regularidad durante periodos cortosen Estados Unidos; un ejemplo tradicional es el trabajador agrícola que migra para lacosecha al sur de dicha nación. Otros migrantes consideran que Estados Unidos es sulugar de residencia permanente, aun si regresan a México con regularidad como visi-tantes.127 No obstante, a menudo, la distinción entre estas dos pautas de migración esmás cuestión de grado que de tipo, pues es posible que un migrante comience por


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Gráfica 31. Flujos migratorios entre México y Estados Unidos

Promedios anuales

1. Para el periodo comprendido entre 1960 y 1995, las estimaciones de los intervalos fueron proporcionadas por laSecretaría de Relaciones Exteriores; para el de 1996 a 2000, por el CONAPO (Consejo Nacional de Población).

2. Se refiere a todos los flujos temporales de personas que residen en México, la mayoría de las cuales cruza lafrontera por motivos laborales.

Fuente: CONAPO, Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México (EMIF); Secretaría de Relaciones Exte-riores, Estudio Binacional México-Estados Unidos sobre Migración, 1997.

400

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A. Flujos netos (migración permanente) (1)

Límite superior

Límite inferior

1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-1995 1996-1999 2000-2001

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MilesMiles

B. Flujos brutos de migración temporal (2)

De México a Estados Unidos

De Estados Unidos a México

1993-1994 1994-1995 1996-1997 1998-1999 1999-2000 2000-2001


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realizar una serie de trabajos temporales en Estados Unidos pero permanezca duran-te temporadas más largas y con el tiempo decida establecer su residencia ahí. Deacuerdo con el Estudio Binacional México-Estados Unidos sobre Migración (1997),durante la segunda mitad de los noventa se esperaba un descenso en los flujos migra-torios netos, como resultado de la reducción en la presión demográfica, Sin embargo,esto no se materializó, y los flujos continuaron casi tan altos como durante la primeraparte de la década, destacando la importancia de la inercia en aquellos asociados conla construcción de redes y las dificultades económicas en México después de la crisisdel peso de 1995. La Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México (EMIF,véase apéndice IV) presenta información sobre los flujos temporales de personas re-sidentes en México (además de los flujos migratorios permanentes). Sobre esta base,

Gráfica 32. Inmigración neta y aumento natural de la población en paísesseleccionados miembros y no miembros de la OCDE1

Tasas por cada 1 000 habitantes

1. La tasa de migración neta es el número de inmigrantes menos el número de emigrantes en relación con la pobla-ción promedio del país. La tasa de aumento natural es el número anual de nacimientos menos el número anual defallecimientos en relación con la población promedio del país.

Fuente: OECD, SOPEMI; División de Población de las Naciones Unidas.

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Tasa neta de migración Tasa neta de migración

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-5-5 -3 -1 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27

Hungría

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Italia

Portugal

España

Polonia

CanadáEstados Unidos

Corea

Argentina

Brasil

ChileTurquía

Egipto

México

Filipinas

Pakistán

Tasa neta de aumento natural


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la migración temporal se estima en cerca de 540 000 personas al año en promediodesde 1993, con flujos de retorno de 470 000, sin una tendencia clara (véase la gráfica31, Parte B). Por otra parte, las emigraciones temporales por motivos de trabajo hantendido a disminuir y, entre 2000 y 2001 fueron más bajas que los flujos de retorno.128

Los migrantes también difieren en función de su situación legal. Aunque pornaturaleza es difícil estimarlo con precisión, se considera muy alto el número de mi-grantes mexicanos no autorizados —que han entrado a Estados Unidos sin permiso ohan permanecido después del vencimiento de su visa—. De acuerdo con CONAPO(2001), esta cifra ascendía a 3.5 de los 8.5 millones que residían en Estados Unidos en2000, en tanto que el Servicio de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos(INS, por sus siglas en inglés) estimó que 4.8 de 9.1 millones de mexicanos permane-cían en territorio estadounidense sin autorización. La inmigración en regla y perma-nente a Estados Unidos aumentó de manera sustancial al inicio de los noventa, sobretodo debido a un programa de legalización masiva que entró en vigor en 1986; noobstante, las entradas no autorizadas parecen continuar dominando en gran medidalos flujos desde 1992, y muestran una tendencia en crecimiento (véase la gráfica 33).En lo referente a los flujos temporales o circulares, dos terceras partes de las perso-nas cruzaban la frontera sin papeles a fines de la década de los noventa.129 En general,entre 1999 y 2001 la patrulla fronteriza de Estados Unidos arrestó a 3.9 millones demexicanos sujetos de deportación.

Gráfica 33. Flujos migratorios brutos de mexicanos a Estados Unidospor situación legal

1. Ejercicios fiscales. Personas admitidas de manera legal para obtener residencia permanente en Estados Unidos.Incluye nuevas entradas y ajustes de situaciones anteriores (trabajadores temporales, indocumentados, estudiantes).

2. Ejercicios fiscales. Incluye visitantes y empleados transferidos entre compañías.3. Estimación de entradas brutas por año calendario.Fuente: Departamento de Justicia de Estados Unidos; Servicio de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos

(INS).

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01990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

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Inmigrantes admitidos (1)

Trabajadores temporales (2)

Estimación anual de inmigración no autorizada (3)


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Muchas personas nacidas en México también han adquirido la nacionalidadestadounidense. Sin embargo, la naturalización de los mexicanos es menos frecuenteque la de otros grupos extranjeros. En 2000, 20 por ciento de los mexicanos que vivíanen Estados Unidos estaban naturalizados legalmente, contra un promedio de 37 porciento para toda la población nacida en el extranjero, característica que quizá se rela-ciona con la cercanía geográfica de México y los lazos culturales duraderos correspon-dientes con el país de origen.

El perfil de los emigrantes está cambiando

En el estudio binacional de migración realizado de manera conjunta por losgobiernos de México y Estados Unidos en 1997 se identificaron dos principales pau-tas de migración: los migrantes temporales, por lo general hombres jóvenes, con pocaescolaridad, que trabajan en la agricultura con remuneraciones bajas, y los residentespermanentes, que se asemejan más a la población de Estados Unidos en conjunto,con mayor equilibrio en términos de género y mejor educación que los migrantestemporales (véase el cuadro 13). No obstante, con el tiempo, aunque no existe unasola fuente integral y confiable para analizar el perfil de los migrantes mexicanos,datos obtenidos de las diversas fuentes disponibles (véase el apéndice IV) sugierenque las características de los migrantes se diversifican cada vez más.

El origen de los migrantes se concentra aún en algunos estados de migracióntradicional y en las zonas rurales, aunque cada vez más provienen de otros estados deMéxico y de zonas urbanas. Entre 1998 y 2001, 42 por ciento de los migrantes tempo-rales que cruzaron la frontera norte todavía venían de los estados expulsores tradicio-nales ubicados al oeste del país,130 sobre todo Zacatecas, Michoacán, Guanajuato,Nayarit y Durango, los cuales concentraban una porción mucho menor de la poblacióntotal de México. También se ha registrado un aumento sostenido de la emigración dealgunos estados del centro y el sur, como Puebla y Oaxaca, cuya contribución fue mí-nima hasta los años ochenta, y el Estado de México. Con la urbanización progresivade la población mexicana, las zonas urbanas se han convertido en la fuente principalde los flujos migratorios desde los años ochenta, incluso en lo que respecta a los mi-grantes temporales, donde la proporción originaria de zonas urbanas ahora iguala lacomposición de la población total.131

Con esta diversificación en el lugar de origen, también está en evolución laestructura ocupacional de los migrantes. A los temporales se les sigue empleandomás a menudo en las actividades agrícolas que al mexicano promedio antes ydespués de cruzar la frontera norte, pero cada vez en menor medida (uno de cadatres entre 2000 y 2001, contra uno de cada dos a principios de los años noventa). Porotra parte, es mucho más probable que los migrantes establecidos se empleen en la


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Cuadro 13.MMCaracterísticas de los migrantes nacidos en México en comparación con laspoblaciones de México y Estados Unidos

EMIF1998/20012

Población residente en

Estados UnidosCenso 2000

Características

Población

residente enMéxico1

México

ENADID1997.

Poblaciónque trabajó

o trabajabaen Estados

Unidos en lafecha del

estudio

Migrantes

que van aEstados

Unidos

Migrantesmexicanos

que regresande Estados

Unidos

Nacidos enMéxico

Total deresidentes

A. Datos demográficosEdad (mediana) 22.0 . . . . . . 32.65 35.3Edad (promedio) 26.0 . . 34.0 33.0 . . . .

Proporción de hombres 48.8 83.6 79.5 87.3 54.2 5 49.1

B. Escolaridad3

Años (promedio)

Primaria incompleta 35.0 40.7 25.1 28.1 16.5 5 11.6Primaria completa4 y

primer ciclo deeducación secundaria 38.7 41.6 48.5 54.0 31.95 17.5

Segundo ciclo deeducación secundaria

terminado4 12.7 10.4 26.4 17.9 38.25 40.0Educación terciaria 12.5 16.1 . . . . 13.5 5 51.0

No especificado 11.0 11.2 . . . . . . . .

C. Fuerza laboral5

Participación total 54.5 82.4 . . . . 69.25 67.2Hombres 75.1 . . . . . . 87.45 74.7

Mujeres 35.9 . . . . . . 47.75 60.2Tasa de desempleo 11.9 . . . . . . 17.35 14.0

Sector de empleo

Agricultura 17.9 . . 35.7 33.2 13.35 12.4Construcción/

manufactura 24.8 . . 22.6 29.6 36.25 22.1Servicios 57.3 . . 41.3 36.9 50.5 5 75.4

1. Fuente de datos para las partes A y B: Censo mexicano de 2000. Fuente de datos para la parte C: Encuede Empleo 2002 (ENE).

2. Corresponde a etapas que abarcan desde el 11 de julio de 1998 al 10 de julio de 2001. Partes A y B: todos grantes. Parte C: sólo los emigrantes que trabajan.

3. Logros educativos de la población de 25 años de edad o más, excepto para EMIF de 12 años de edad o m4. En el caso de EMIF incluye la educación terciaria.5. Encuesta de Población Actual (EPA), marzo de 2000, datos para nacidos en México.Fuente:MINEGI; CONAPO; Departamento de Censos de Estados Unidos.

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construcción y el sector manufacturero o de servicios que los temporales (véase elcuadro 13).132 California es aún el destino principal, que absorbe cerca de la mitad delos flujos, junto con Texas e Illinois; sin embargo, debido al refuerzo especial de loscontroles fronterizos y otras políticas represivas para con los migrantes indocumenta-dos en California, las cifras de los demás estados están cobrando importancia.

También de forma creciente, los migrantes tienden a permanecer más tiem-po en Estados Unidos. En primer lugar, la proporción de aquellos que lo hacen crece,como lo demuestran las estadísticas de flujos antes presentadas. Asimismo, segúnestudios demográficos, la tasa de regreso de los migrantes ha disminuido en los gru-pos más recientes.133 Si se considera a Guanajuato, por ejemplo, ocho de cada 10migrantes internacionales establecieron su residencia en Estados Unidos durante losaños noventa.134 La migración circular también parece haber perdido frecuencia, yaque cada vez es más común cruzar la frontera sin una primera experiencia de migra-ción.135 En segundo lugar, la duración promedio de las estadías temporales va en au-mento. Por tradición, la estadía para un trabajador temporal agrícola era de cerca desiete meses, pero ahora los migrantes combinan los empleos estacionales con tem-porales en otros sectores. Los migrantes urbanos también acostumbran permanecermás tiempo. En una encuesta llevada a cabo en la Ciudad de México se encontró unaduración promedio de 22 meses para la estadía (Lozano, 2000). Esta tendencia seexplica por una serie de factores, entre los que destacan los siguientes: la legalizaciónmasiva iniciada por Estados Unidos en 1986; el proceso de reunificación familiar; elrefuerzo de controles en la frontera, que hace el cruce mucho más difícil y costoso, yel cambio de ocupaciones. Aunque los hombres todavía dominan los flujos tempora-les (cuatro de cada cinco migrantes a fines de los años noventa), una cantidadcreciente de mujeres está cruzando a Estados Unidos, muy a menudo para establecerse.

Por lo general los migrantes no pertenecen a los grupos socioeconómicosmás bajos ni a las zonas de mayor marginación de México. De acuerdo con el CONA-PO (2002), sólo 26 de los 386 municipios más marginados tenía una intensidad demigración internacional alta o muy alta.136 De tal modo, los municipios indígenas, quesuelen ser de los más marginados, contribuyen poco a esta migración. De maneraevidente, los migrantes que se establecen tienen un nivel de educación mayor que losresidentes mexicanos (véase el cuadro 13). En lo que respecta a los migrantes tempo-rales, los que habían regresado de Estados Unidos para 1997 tenían un nivel educati-vo más bajo que el mexicano promedio, en parte como reflejo del nivel educativorelativamente bajo en las regiones de donde tienden a provenir los migrantes. Losmigrantes temporales que cruzan la frontera norte aumentaron su nivel educativo demanera significativa durante los noventa, para alcanzar niveles comparables en pro-medio con los del nacido en México que reside en Estados Unidos y pertenece almismo grupo de edad.137 En la actualidad, entre los migrantes temporales también seencuentran mexicanos educados de zonas urbanas que van a Estados Unidos a obte-


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ner ingresos adicionales, aunque ocupen el mismo tipo de empleos no calificadosque otros mexicanos ahí (Lozano Ascencio, 2000).

Salir de México requiere la acumulación de una cierta cantidad de recursospara el viaje, al igual que para mantener a la familia hasta que el migrante, ya con unempleo, pueda enviar dinero por primera vez. Esto sucede en especial con los que notienen acceso a una red de parientes ya establecidos en Estados Unidos. Quienescarecen de “contactos” más bien migran dentro del país, a la zona de la frontera norte,por ejemplo, donde pueden encontrar empleo en maquiladoras o, como es el caso demuchos indígenas, a las regiones agrícolas del norte para trabajar como jornaleros.Quizás algunos decidan cruzar la frontera cuando hayan acumulado suficiente dineroe información. La evidencia disponible muestra que el hecho de migrar en el interiordel país aumenta la probabilidad de emigrar.138

Políticas de migración139

Un extenso número de políticas afecta los flujos migratorios, entre ellas laseconómicas en los países de origen y destino. Esta sección se concentra en las políti-cas específicas de migración o relacionadas con ésta, en tanto que los aspectos eco-nómicos se tratarán más adelante.

Emigración de México a Estados Unidos

Las políticas migratorias de Estados Unidos han impactado el desplazamien-to de los mexicanos hacia ese país. El grado en el cual tales políticas pueden determi-nar el nivel de los flujos migratorios es discutible, pero con seguridad afectan su natu-raleza. En el pasado reciente, las dos políticas estadounidenses más importantes secentraron en reducir la inmigración ilegal. La Immigration Reform and Control Act (Ley deReforma y Control de la Inmigración, IRCA), aprobada en 1986, asignó más fondos alos Servicios de Inmigración Nacional y a la vigilancia en la frontera y estableciósanciones a empleadores que, a sabiendas, contraten trabajadores indocumentados.Al mismo tiempo, la IRCA ofreció un estatus de legalidad permanente a casi tres millo-nes de personas, de un total de indocumentados estimado entonces en cinco a seismillones de personas, de las cuales dos terceras partes eran de origen mexicano. Sinembargo, a 10 años de la entrada en vigor de la IRCA, al continuar la inmigraciónilegal, la Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act (Ley de Reforma de laInmigración Ilegal y de Responsabilidad de los Inmigrantes) de 1996, aprobada encombinación con leyes relativas a la reforma de la seguridad social140 y el terrorismo,abundó sobre algunas de las disposiciones de la IRCA: se endurecieron las pe-nas impuestas a los inmigrantes y a los traficantes de personas, se facilitaron los trámi-tes de deportación y se ordenó duplicar la Patrulla Fronteriza para 2001 (véase la sección


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más adelante). Los cambios tuvieron éxito parcial y la entrada ilegal a Estados Uni-dos sigue en un nivel muy alto, lo que incrementa la acumulación de mexicanos indo-cumentados en Estados Unidos.

El número limitado de inmigrantes autorizados a Estados Unidos relaciona-dos con la demanda de los empleadores de ese país de mano de obra no calificada yoferta de trabajadores migratorios—, junto con el hecho de que pocas veces se apli-can sanciones a dichos empleadores, explica en gran medida que no se haya podidodetener la inmigración ilegal. Sólo una pequeña proporción de inmigrantes perma-nentes entra a Estados Unidos por razones laborales específicas (un máximo de 7 300mexicanos, en su mayoría, muy calificados). Gran parte de ellos lo hace por motivosde reunificación familiar (196 000 en 2001) y se les permite trabajar. El número demexicanos con visa de trabajo temporal para entrar a Estados Unidos también fuereducido hasta 1997. Desde entonces ha crecido, para alcanzar cerca de 115 000 per-sonas en 2001, pero aún es mucho menor que el estimado de flujos no autorizados(véase la gráfica 33). Dos terceras partes de los trabajadores temporales ingresan aEstados Unidos para desempeñarse en empleos que requieren mano de obra pococalificada, en la agricultura (con visas H2A) y, cada vez con mayor frecuencia, en otrossectores (con visas H2B). Los mexicanos muy calificados, que representaron apenasuna décima parte de los trabajadores temporales en 2001, entran con una visa dife-rente (la H1B). Desde 1994, estos migrantes pueden ingresar al amparo de las dispo-siciones asentadas en el capítulo 16 del TLCAN, aunque, a diferencia de los canadien-ses, están sujetos a un límite anual (de 5 500 personas). Sin embargo, el límite no hasido estricto y se eliminará en enero de 2004.

En relación con la perspectiva para los flujos migratorios, la US Office of La-bor Statistics (Oficina de Estadísticas Laborales de Estados Unidos) estima que Esta-dos Unidos enfrentará un faltante de trabajadores en los años por venir y que pocomás de la mitad de los empleos generados requerirán personal con poca capacitacióny educación formal inferior a la secundaria. De esta manera, con un crecimiento de 1.3millones por año141 en la cifra de personas en edad de trabajar en México y la probabi-lidad de que los diferenciales de salarios continúen siendo considerables (véasemás adelante), se espera que los flujos migratorios de México a Estados Unidos siganen aumento.

Durante largo tiempo, la postura de las autoridades mexicanas con respectoa la migración de México a Estados Unidos era la no participación deliberada. Sinembargo, desde los años noventa y, en particular, desde la entrada en vigor del TL-CAN, comenzaron a asumir una postura más activa con respecto a estos asuntos. Sibien el país no tiene una “política de migración” explícita, intenta alcanzar ciertosobjetivos relativos a la situación de los mexicanos que residen en Estados Unidos,por una parte, y a los flujos migratorios, por otra.


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Siempre ha habido interés por proteger los derechos de los mexicanos enEstados Unidos pero, a partir de mediados de los noventa, el gobierno mexicano seha involucrado de forma intensa para acercarse a la comunidad de los nacidos enMéxico con miras a mejorar su situación. A fines de 1996, se modificó la ConstituciónMexicana para permitir que los mexicanos conservaran su nacionalidad, incluso sioptan por adoptar otra. Esto significa que quienes se naturalicen cuentan con vozpolítica en Estados Unidos y a la vez mantienen su ciudadanía mexicana. La red deoficinas consulares mexicanas en Estados Unidos se ha extendido con los años paraprestar ayuda general a sus compatriotas que viajan o viven allá y garantizar su accesoal sistema de justicia. Los consulados también expiden identificaciones (la matrículaconsular) a inmigrantes mexicanos a Estados Unidos, incluso a los ilegales. Esta nue-va matrícula consular es una identificación sofisticada con características de seguri-dad y gran cantidad de información codificada. Las identificaciones para los mexica-nos residentes en el extranjero han existido por más de 100 años. Los consuladosmexicanos en Estados Unidos las revivieron luego de establecerse la agenda bilateralen 2002. Para agosto de 2003, se reconocía la matrícula en más de 100 ciudades de 14estados como documento de identidad válido para la policía en especial, o para obte-ner una licencia para conducir, al igual que para abrir cuentas en 100 institucionesfinancieras.142 Además de este apoyo “legal”, a principios de la década de los noventalas autoridades mexicanas establecieron un programa para las comunidades de con-nacionales residentes en el extranjero, con el objeto de institucionalizar las relacio-nes con las comunidades de migrantes y sus organizaciones, por medio de activida-des relacionadas con la organización, educación y cultura de las comunidades, y conla creación de una red de institutos culturales, de salud y de información. El programatambién se dirige a fomentar los vínculos comerciales entre mexicanos y mexicoame-ricanos, en particular mediante el Consejo para la Promoción de Negocios. Dado elpapel que desempeñan en sus comunidades de origen y el monto de las remesas queenvían, en la actualidad algunos grupos de mexicanos residentes en Estados Unidostambién luchan por mantener sus derechos de voto en México, aunque no se ha llega-do a un acuerdo sobre el tema.

Con respecto a los flujos migratorios, la postura de las autoridades mexica-nas ha cambiado con el tiempo: han aumentado el diálogo con las autoridades esta-dounidenses y aceptado algunas responsabilidades. El Estudio Binacional México-Estados Unidos sobre Migración (1997), que comenzó a realizarse en 1994 a instanciasde ambos gobiernos con el fin de analizar la naturaleza y las causas de la migración,así como sus consecuencias para ambos países, ilustra esta nueva actitud. Despuésde las elecciones mexicanas del año 2000, los asuntos de migración ocuparon uno delos primeros lugares en la agenda del nuevo gobierno y en febrero de 2001, los presiden-tes de ambos países fijaron una agenda bilateral al respecto que contenía cinco puntos:

— La regularización de casi 3.5 millones de mexicanos indocumentados queviven en Estados Unidos.


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— El establecimiento de un programa de operación conjunta para emplea-dos temporales, similar al prevaleciente entre México y Canadá para tra-bajadores agrícolas.143

— El aumento del número de visas de inmigrantes que se proporcionan amexicanos.

— El fortalecimiento de la seguridad en las fronteras por medio de accionescoordinadas, en especial para evitar la muerte de migrantes y luchar con-tra el tráfico de personas.

— El fomento del desarrollo regional en México en zonas de intensidad mi-gratoria alta.

En el ámbito de la seguridad fronteriza, durante años recientes las autorida-des mexicanas tomaron diversas medidas. Se logró cierto progreso en lo relacionadocon la inmigración a México (véase la sección correspondiente más adelante). Sinembargo, no se ha avanzado con la misma rapidez en otros aspectos, al interrumpirselas negociaciones con Estados Unidos para alcanzar un acuerdo migratorio bilateralcomo consecuencia de los ataques del 11 de septiembre de 2001. En Estados Unidos,ya no se prevé el establecimiento de un programa de trabajadores temporales. Por ellado mexicano, la Secretaría del Trabajo elabora un plan para mejorar la organizacióndel reclutamiento de trabajadores temporales que llegan a ese país con visas H2A yH2B, programa que en la actualidad presenta deficiencias. Los empleadores de Esta-dos Unidos han utilizado intermediarios para reclutar trabajadores migratorios enMéxico y por lo regular informan de irregularidades en su manera de operar, puescobran altas comisiones a los trabajadores por el suministro de una visa.144 El planconsistiría en permitir que las personas dispuestas a trabajar en Estados Unidos seanunciaran en sitios Internet o por medio de un servicio telefónico (Chambanet yChambatel, ambos ya en funcionamiento para el empleo nacional). A la vez que sereducirían los riesgos de fraude y el costo de los reclutadores intermediarios para losempleadores de Estados Unidos, también se permitiría a los trabajadores contar coninformación sobre sus derechos una vez en Estados Unidos. El gobierno mexicanotambién presentó varias iniciativas con las que se pretende reducir los costos para losmigrantes de enviar remesas a México y fomentar la inversión de éstas en las regionesde origen (véase más adelante).

Dado que existen pocas posibilidades de negociar un acuerdo migratorio conel gobierno de Estados Unidos en el futuro cercano, las autoridades mexicanas ahoraparecen cambiar su actitud por una estrategia ascendente, intentando obtener el apoyode varios sectores de la sociedad estadounidense. Trabajan cada vez más en el nivelestatal (o incluso municipal) y no en el federal. Los asuntos migratorios se encuen-tran bajo la jurisdicción federal en ambos países pero, en la práctica, sus impactos sesienten de forma predominante en los ámbitos estatal y local, y las responsabilidadesen algunas de las zonas afectadas se delegan con frecuencia creciente a las autorida-


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des estatales y locales, como son los casos de la asistencia social en Estados Unidoso de la educación en México. Los estados mexicanos por tradición expulsores de mi-grantes intentan aumentar su conocimiento acerca de los asuntos relacionados y es-tán en búsqueda de una intervención más activa, por medio del establecimiento deinstituciones especializadas.145 Los objetivos de estas oficinas estatales son los si-guientes: i) alentar a los migrantes potenciales a permanecer en México, mediante eldesarrollo de sus regiones de origen; ii) establecer vínculos culturales y comerciales conlas localidades de origen y los clubes de migrantes en Estados Unidos; iii) mejorar lasituación de salud de las comunidades de migrantes en ambos países; iv) fomen-tar el desarrollo de programas de otorgamiento de visas de trabajo temporal con Cana-dá y Estados Unidos, y v) favorecer la reducción de costos de envío de remesas. No sehan expresado con claridad los objetivos de la política mexicana sobre los flujos mi-gratorios y los gobiernos federal y estatal parecen desear tanto reducirlos como man-tener “la puerta abierta” a Estados Unidos.

Inmigración

El fundamento legal de la política de inmigración en México lo proporcionala Ley General de Población. Como base para la admisión se pone énfasis en lasrelaciones familiares y las aptitudes laborales, aunque la falta de detalle sobre losobjetivos y las reglas confiere facultades significativas de decisión a las autoridadesmexicanas. Los migrantes calificados que ingresan a México provenientes de otrospaíses miembros del TLCAN se benefician de un régimen especial y, en 2000, entraronal país 170 000 profesionales y personas de negocios de Estados Unidos y Canadá.146

De manera más general, en la práctica, la inmigración es relativamente fácil para losmuy calificados y mucho más difícil para aquellos con poca preparación. Los inmi-grantes muy calificados pueden obtener dos tipos de visa: una de “no inmigrante”para estadías temporales o una de “inmigrante” (que, en un inicio, se otorga por unaño, con posibilidad de convertirse en permanente luego de cinco años de residen-cia). Los documentos se otorgan con base en consideraciones sectoriales, cumplien-do la regla general de que no debe haber más de un extranjero por cada nueve mexi-canos empleados en una empresa. En 2002 se emitieron cerca de 22 500 visastemporales a inmigrantes muy calificados. En relación con los trabajadores poco pre-parados, se encuentra vigente un acuerdo de visado (más que un verdadero programade trabajadores temporales) para los trabajadores agrícolas que vienen de Guatema-la a los estados del sur de México; en 2002, cerca de 39 000 personas ingresaron alpaís como empleados temporales en este sector.147

La inmigración ilegal a través de la frontera de Guatemala en tránsito haciaEstados Unidos o para permanecer en México alcanza niveles importantes. Tambiénsignificativo ha sido el esfuerzo de las autoridades mexicanas para reducir su escala


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mediante la expulsión. La Ley General de Población, que regula la inmigración, semodificó para endurecer las sanciones contra los involucrados con el tráfico migrato-rio. La conferencia regional de migración, conocida como el “Proceso de Puebla”, seorganizó en 1996 como un intento de reunir a los gobiernos de Norte y Centroaméricaa fin de tratar en conjunto asuntos regionales de migración (entre ellos los derechoshumanos de los migrantes). Los resultados de la conferencia se centraron, en esen-cia, en el reforzamiento de los controles de México y sus vecinos al sur (Guatemala y,en menor medida, Nicaragua) sobre los migrantes indocumentados. Desde julio de2001, con el Plan Sur, se reforzaron también los controles para los migrantes en trán-sito desde Centroamérica que pasan por la frontera sur de México y se realizarondeportaciones masivas.148 En 2000 y 2001, se llevaron a cabo dos procesos de regulariza-ción para inmigrantes que hubieran residido en México durante más de dos años. Sinembargo, el número de solicitudes es muy bajo si se le compara con el total de guate-maltecos indocumentados, que se estima alcanza las 150 000 personas (OCDE, 2003).

Aspectos económicos de la migración

La motivación principal de la migración de México a Estados Unidos es eco-nómica. En esta sección se tratan tanto los factores económicos como las consecuen-cias de la migración en este renglón. A continuación de los temas del mercado detrabajo y capital humano que se asocian con la migración, se analiza el costo de inter-nar migrantes de modo ilegal. Por último, se abordan el tamaño e impacto de lasremesas y se evalúan las políticas para reducir sus costos y mejorar su uso.

El mercado de trabajo y el capital humano

Incentivos en el mercado de trabajo

Las diferencias salariales entre México y Estados Unidos, ya altas en 1980,han continuado en aumento desde entonces. En 2001, un trabajador de producciónen el sector manufacturero ganaba cinco veces más por hora trabajada en EstadosUnidos que en México (véase la gráfica 34). La diferencia es aun mayor cuando secompara con las maquiladoras, donde los salarios son casi un tercio menores que lospagados en el resto del sector manufacturero. En cuanto a las remuneraciones obser-vadas, en una encuesta realizada en tres importantes estados de origen de migrantesse encontró que, en promedio, los salarios por hora de éstos en Estados Unidos erancerca de seis veces más altos que los de la población empleada en sus comunidadesde origen a finales de los noventa.149

Como podría esperarse, dados estos diferenciales de salarios, el trabajo es elmotivo principal para que los mexicanos emigren a Estados Unidos, hecho que se


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Gráfica 34. Remuneración por hora en el sector manufacturero� México y Estados Unidos1

Para un trabajador de la producción

1. La remuneración directa por hora incluye todos los pagos realizados de forma directa a la fuerza laboral antes dededucciones de cualquier tipo en la nómina.

2. Utilizando Paridades de Poder de Compra (PPC) para el consumo privado.3. Proporción del PIB per cápita en PPC corrientes en países ricos de la OCDE con respecto a la de los países fuente.4. 1990 para Austria y Croacia.Fuente: United States Department of Labor, International Comparisons of Hourly Compensation Costs for Production

Workers in Manufacturing; Naciones Unidas, 2002, World Development Indicators.

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ilustra con su participación mucho mayor en la fuerza de trabajo de Estados Unidosque en la de México (véase el cuadro 13).150 Estos flujos laborales resultan de unacombinación de factores de atracción y rechazo de los respectivos mercados de traba-jo mexicano y estadounidense. La motivación inicial para el flujo de migrantes resideen gran medida en el interior de Estados Unidos, cuyos agricultores han reclutado atrabajadores mexicanos durante décadas, estableciendo vínculos entre los empleosen su sector agrícola y los trabajadores de ciertas comunidades mexicanas (EstudioBinacional, 1997). A partir de 1990, el fuerte crecimiento de la demanda de mano deobra no calificada (y poco remunerada) en el restringido mercado laboral estadouni-dense ha representado un nuevo factor de atracción para los trabajadores mexicanos.Parte del aumento en dicha demanda es consecuencia de la entrada en vigor del TL-CAN, pues las empresas de Estados Unidos han debido reestructurar y adaptar susprocesos de producción y organización a partir de la apertura del comercio y la inver-sión. En la industria del vestido, por ejemplo, después de la restructuración motivadapor la mayor competencia de las exportaciones mexicanas, la proporción de mexica-nos empleados en el sector superó el doble, alcanzando cerca de 20 por ciento en2000 (Spener et al., 2002).151 Spener y Capps (2001) demuestran la existencia de víncu-los sólidos entre el negocio de la manufactura y los flujos migratorios: los sectoresen los que las exportaciones mexicanas han crecido más durante los noventa son tam-bién aquellos donde el empleo de mexicanos y otros extranjeros es más alto en Esta-dos Unidos y ha logrado el mayor incremento. Esto apunta hacia cierto nivel de com-plementariedad entre la apertura del comercio y la inversión y la migración laboral.152

La creación de redes también parece ser clave para contribuir a que los migrantesencuentren empleo en Estados Unidos y garantizar el apoyo a los recién llegados(Munshi, 2002).

Sin embargo, desde mediados de la década de los ochenta, los factores derechazo también han cobrado importancia, como resultado de un rápido crecimientopoblacional en los setenta y las recurrentes crisis económicas en México, así como deajustes laborales sustanciales en respuesta a políticas estructurales, como la privati-zación, la apertura comercial, y la restructuración del campo en México, que hacepoco rentable la agricultura a pequeña escala (véase el apéndice I. B). A falta de unseguro de desempleo, la mayoría de las personas no tiene más remedio que trabajarpara subsistir. La tasa de desempleo abierto ha permanecido en niveles relativamen-te bajos en ese contexto, en general inferiores a 3 por ciento desde 2000; esto luegode registrar su nivel máximo en 6 por ciento como consecuencia de la crisis del peso(1995), pero sólo gracias a un aumento en el empleo informal y un fuerte descenso delos salarios reales. Durante los años noventa, menos de la mitad de los empleos ge-nerados en México se registró en el sector formal (véase el capítulo I). El crecimientodel empleo formal se recuperó pasada la crisis del peso, con una creación neta deempleos superior a 500 000 cada año durante cinco años (con base en los registrosdel IMSS). Aunque los salarios reales aumentaron de manera sostenida a fines de los


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noventa, el aumento no compensó el agudo descenso que siguió a la crisis de 1995 y,en 2000, los salarios reales del sector formal eran todavía sustancialmente menoresque su nivel de 1980.153 Es normal que el impulso principal para la migración se atri-buya a los diferenciales de salarios entre México y Estados Unidos, en tanto que a ladisponibilidad de empleos en México se le asigna un papel de menor importancia(cerca de 85 por ciento de los migrantes temporales a Estados Unidos entre 1998 y2001 contaba con un empleo en México antes de emigrar).

Impactos en el mercado de trabajo

Podría esperarse que el gran tamaño de los flujos de migrantes tuviera unimpacto significativo en el mercado de trabajo mexicano. En 2000, los trabajadoresmexicanos en Estados Unidos representaban el equivalente de 13 por ciento de lafuerza laboral mexicana (véase la gráfica 35). En los pocos estados mexicanos conaltos niveles de emigración, la proporción fluctúa entre 25 y más de 50 por ciento. Lassalidas netas de migrantes permanentes representaron 14 por ciento de la poblaciónde 16 años de edad que entra a la fuerza laboral. Si estos migrantes se hubieran que-dado en México, la fuerza laboral habría crecido a un ritmo aun mayor que el observa-do entre 1990 y 2000 (por 0.7 puntos porcentuales al año).

Sin embargo, los análisis de las consecuencias de esta reducción de la fuerzalaboral son muy escasos. Dado el bajo nivel de desempleo abierto, es más probableque la disminución de la oferta laboral haya reducido el empleo en el sector formal queel desempleo en sí (el desempleo abierto). También es probable que haya ejerci-do cierta presión en los salarios, evitando que cayeran más de lo que lo hicieron entérminos reales. Tal parece ser el caso en las regiones de donde por tradición provie-nen los migrantes. Según Hanson (2003), los diferenciales de salario por región au-mentaron en México durante los años noventa. En particular, las regiones con accesoal comercio exterior y a la inversión y los estados con tasas históricas de migraciónaltas mostraron un desempeño mejor. Además de los niveles de salario, la migra-ción afecta la distribución de los mismos. En relación con Estados Unidos, México tieneuna dispersión salarial y rendimientos de la educación altos154 —con aumentos enambos después de la liberalización comercial—, lo que implica que los diferencialesde salarios entre ambos países disminuyen con la educación. Pero, a la inversa de loque podría esperarse en ese contexto, los inmigrantes mexicanos a Estados Unidos,como ya se destacó, son en promedio más educados que los residentes en México.Chiquiar y Hanson (2002) muestran que en 1990, el grupo de mexicanos más educa-dos con mayor representación en Estados Unidos contaba con entre 12 y 15 años deescolaridad, correspondiente a la educación secundaria superior y el siguiente nivelmás alto, o al segmento medio y alto de la distribución salarial en México. Esta pautase explica porque el costo de la migración es alto (véase la sección sobre el costo delinternamiento ilegal más adelante) y, tal vez, incluso más alto para los mexicanos


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Gráfica 35. La fuerza laboral mexicana en Estados Unidos

Como porcentaje de la fuerza laboral mexicana1

1. Personas de 15 años de edad o más en México y de 16 años de edad o más en Estados Unidos.2. Estimaciones de la OCDE. La población mexicana que vive en Estados Unidos se ha ubicado en los distintos

estados mexicanos con los datos que proporciona la ENADID (Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica)(1997). El ritmo de actividad de los inmigrantes de los distintos estados mexicanos en Estados Unidos se su-pone único e igual al de todos los residentes en Estados Unidos nacidos en México.

Fuente: INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda 2000 y ENADID-97; US Census Bureau, Census 2000.

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menos educados.155 Al eliminar a los trabajadores del centro de la distribución delingreso de México, es probable que la migración contribuya a elevar la dispersiónsalarial en México.

¿Existe el riesgo de que México enfrente una fuga de cerebros?

Ante el aumento de la selectividad y el sesgo a la preparación de las políticasde inmigración en los países de la OCDE, se ha presentado la inquietud de que lamigración de personas calificadas, aunque claramente benéfica para el país anfitrión,puede obstaculizar la capacidad de innovación en los países de origen de los migran-tes, en particular en las naciones en desarrollo y, con ello, limitar su capacidad paracrecer y alcanzar el nivel de los países más avanzados. Los posibles efectos negati-vos para los países de origen surgirían de la pérdida (al menos temporal) de capital hu-mano y capacidad productiva, pero también de un menor rendimiento de la inversiónpública en educación terciaria, es decir, un desperdicio de los recursos públicos de lanación. Por otra parte, los países de origen pueden beneficiarse de la migración depersonas muy calificadas de varias maneras. La posibilidad de emigrar puede propor-cionar un incentivo para que los individuos en el país de origen acumulen conoci-mientos y aptitudes, tanto porque la migración al extranjero aumentaría el rendi-miento sobre su inversión en capital humano como porque podría elevar el rendimientointerno de la preparación. Además, los emigrantes calificados podrían regresar y di-fundir los conocimientos adquiridos en el exterior, así como favorecer el intercambiode conocimiento y la colaboración con instituciones y empresas extranjeras.156

En relación con otros países menos avanzados, el número de migrantes mexi-canos muy calificados a Estados Unidos no es muy alto. En congruencia con la relati-vamente alta dispersión de las remuneraciones (y de la educación) en México, losgraduados y posgraduados, de manera también relativa, poco representados en elflujo de mexicanos a Estados Unidos. En 2000, las personas muy calificadas represen-taron 4 por ciento de los residentes en Estados Unidos nacidos en México mayores de20 años de edad, contra 13 por ciento de la población en México. Los gerentes yprofesionales representan sólo 6 por ciento de los trabajadores mexicanos en Esta-dos Unidos, contra 39 y 26 por ciento de las comunidades de trabajadores de Asia yÁfrica, respectivamente. En lo que se refiere a estudiantes, que a menudo son uncomponente esencial de la migración internacional de personas muy calificadas, elnúmero de mexicanos también es algo bajo, a pesar de su crecimiento significativodesde la entrada en vigor del TLCAN (12 500 entre 2001 y 2002, de los cuales 4 400estaban en el nivel de posgrado, es decir, cerca de 3 por ciento de los alumnosde posgrado en México).157 Es escasa la información sobre si los mexicanos muy califica-dos regresan a México o no pero, dado que son los que se integran con mayor facili-dad a la sociedad estadounidense, también son aquellos con mayor probabilidad dequedarse. En 2000, 40 por ciento de los mexicanos muy calificados en Estados Unidosya habían adquirido la nacionalidad estadounidense.


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Debido a que las tasas de logros educativos en México son relativamentebajas, la migración a Estados Unidos parece llevarse a un porcentaje notable de lapoblación con educación terciaria en México, lo que sugiere que, como resultado,este país experimenta cierto nivel de “fuga de cerebros”. Con base en estimacionesoficiales mexicanas (CONAPO), la población residente en Estados Unidos nacida enMéxico con grado de licenciatura o superior representó, en 2000, 6 por ciento de lapoblación con el mismo nivel educativo en México. Adams (2003) presenta cifras esti-madas un poco más altas. En un estudio basado en datos tomados del censo depoblación de Estados Unidos, el autor concluye que la población residente en Esta-dos Unidos nacida en México y con educación terciaria representa más de 16 porciento de los nacionales con ese nivel educativo en México.158 En el caso de 14 de 20países para los que se cuenta con información comparable, menos de 10 por cientode las personas con educación terciaria han migrado a Estados Unidos. Sin embargo,en algunas naciones latinoamericanas de menor tamaño, la proporción es mayor que25 por ciento.

Aparte de los diferenciales de salario, el insatisfactorio ambiente laboralen México y las mejores condiciones para el desarrollo de una carrera profesional enEstados Unidos, son motivadores importantes de la decisión de migrar, más que ladisponibilidad de empleos (con la apertura comercial y el TLCAN, la demanda portrabajadores muy preparados ha crecido en México de manera considerable). Estoparece suceder en especial en las carreras científicas, pues las actividades de investi-gación y desarrollo son algo limitadas en México. En 1999 la proporción de éstas en elPIB ascendía a 0.4 por ciento, contra 2.2 por ciento en promedio para la OCDE. En2000, 15 por ciento de los estudiantes mexicanos que recibieron una beca para reali-zar estudios de posgrado en el extranjero en las tres décadas pasadas se habían que-dado a trabajar fuera del país. En tanto, menos de 2 por ciento de los que obtuvieronbecas para estudiar en México trabajaban en el extranjero, dos tercios de ellos en lasdisciplinas de matemáticas y ciencias naturales (CONACYT, 2000). Los becarios queno trabajan para el gobierno mexicano o en departamentos de investigación despuésde concluir sus estudios, deben pagar su beca (y en general lo hacen), con lo que selimita la pérdida de recursos públicos. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología(CONACYT) también ha manejado un programa de repatriación a partir de 1991, quecomplementa los salarios de los investigadores durante el primer año de su regreso atrabajar en México. No obstante, su escala es limitada, pues sólo ha financiado, enpromedio, a cerca de 200 investigadores por año.

Otros temas relacionados con el capital humano

En un país de emigración como México, además de la fuga de cerebros sepresentan otros asuntos relacionados con el capital humano. En primer lugar, inclusocon una preparación baja o media, los migrantes se benefician de su experiencia la-


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boral en Estados Unidos y se vuelven más productivos en caso de que regresen aMéxico. En segundo término, la migración puede afectar el capital humano de la fa-milia en general, en particular por medio de la educación.

En Estados Unidos, la mayoría de los mexicanos se desenvuelve en el seg-mento poco calificado del mercado de trabajo, como jornaleros en actividades agríco-las (uno de cada cuatro jornaleros en Estados Unidos es mexicano), como empleadosen las industrias textil, del vestido y de la construcción, en servicios domésticos y delimpieza, o como cocineros. Con base en el Proyecto Mexicano de Migración (PMM),encuesta que se aplica desde 1982 en ambos lados de la frontera, Reyes (1997), en-contró que los migrantes con poca preparación y empleos poco remunerados en Esta-dos Unidos, a menudo indocumentados, son justo aquellos con mayores probabilidadesde regresar a México. Estos empleos, por lo general ubicados en el sector informal—88 por ciento de los trabajadores migrantes que cruzaron la frontera para regresar aMéxico entre 1998 y 1999 trabajaban en Estados Unidos sin contrato—159 suelen invo-lucrar tareas repetitivas y pocas posibilidades de obtener capacitación. De acuerdocon la encuesta EDER (Encuesta Demográfica Retrospectiva Nacional), sólo 6 porciento de los antiguos migrantes recibieron los beneficios de una capacitación profe-sional en Estados Unidos,160 lo que sugiere que las posibilidades de aumentar el capi-tal humano de estas personas son limitadas. Tampoco puede suponerse que las apti-tudes obtenidas son transferibles, pues esto requeriría que los migrantes pudieranencontrar empleos en México donde sea posible aplicarlas y estuvieran dispuestos aseguir desempeñando el mismo tipo de actividad que en Estados Unidos.

La observación indirecta sugiere que, no obstante, los ex migrantes se bene-fician en general de su experiencia como tales en función de su nivel ocupacional ysus salarios. Según la encuesta EREM (Encuesta sobre las modalidades de reinser-ción de los ex migrantes internacionales en áreas urbanas del centro-occidente deMéxico) (Papail, 2002), el ciclo migratorio acelera el desplazamiento de la fuerza laboralde la agricultura (antes de migrar a Estados Unidos) hacia el comercio, los servicios yel transporte. En promedio, los migrantes entrevistados tienden a ocupar empleosalgo más calificados que los que desempeñaban durante su última estancia en Es-tados Unidos, por ejemplo, puestos en el sector manufacturero que requieren ma-yor preparación. Con base en los mismos datos del PMM, Zahinser y Greenwood (1997)sostienen que, una vez controlado el posible sesgo de selectividad en el periodo com-prendido entre 1982 y 1996, el rendimiento de la experiencia de trabajo en EstadosUnidos, medido por la remuneración, es de cerca de ocho veces el de la experienciamexicana.161 Por ende, no resulta sorprendente que los rendimientos sean mayoresen el caso de quienes se ocupan en actividades similares a las que tenían en EstadosUnidos, con lo que se logra una transferencia más amplia de las aptitudes obtenidas.Sin embargo, la encuesta EREM apunta a que la migración es, sobre todo, una mane-ra bastante rápida de que los migrantes realicen la transición entre el trabajo asala-


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riado y el autoempleo o la propiedad de un pequeño negocio (de hecho, así lo hizo 20por ciento de los migrantes antes asalariados) —cambio que sucede también durantela vida laboral de los no emigrantes, aunque a un ritmo más lento— gracias a losahorros acumulados durante el periodo de migración, más que como resultado de laadquisición de un mayor capital humano.

También es probable que la migración a Estados Unidos cause impacto enlos familiares que permanecen en México y, en particular, en los logros educativosde los hijos. Por una parte, el envío de remesas de los migrantes contribuye a elevar elingreso familiar y permite a los hijos recibir más educación. Por otra parte, el hechode que un pariente cercano migre al extranjero implica un quebranto de la vida fami-liar que, como ya dijimos, podría tener consecuencias negativas en los resultadosescolares de los hijos. Hanson (2002) presenta la única prueba disponible acerca dela relación entre la conducta de la familia ante la migración y los logros educativos enMéxico. El autor concluye que el impacto general es positivo: de manera significativa,en familias en las que algún miembro es migrante, los hijos de 10 a 15 años de edadterminan muchos más años de estudios.162 Los hijos de migrantes que siguen a suspadres y pasan parte del año en Estados Unidos y parte en México pueden enfrentarproblemas específicos de adaptación repetitiva. Para facilitar su entrada a la escuela,el gobierno federal de México y varios gobiernos estatales desarrollaron un certifica-do de transferencia como parte del Programa Binacional de Educación para Migran-tes, en el cual se realizan intercambios y se imparte capacitación a maestros quetrabajan con hijos de migrantes.

Impactos fiscales

No se dispone de estimaciones de los costos y beneficios fiscales asociadoscon la migración. En comparación con el caso hipotético en el cual el migrante traba-ja en México, se esperarían, en el corto plazo, diversos cambios en los ingresos tribu-tarios para el gobierno mexicano. En primer lugar, si el migrante trabaja en el sectorformal antes de partir, dejaría de pagar impuestos sobre nómina y sobre la renta. Enel nivel agregado, este faltante podría compensarse con el ingreso de un nuevo traba-jador al mercado formal o con salarios más altos si se presenta escasez de mano deobra en el sector o el nivel de preparación del migrante. En segundo término, losingresos por impuesto al valor agregado se reducirían en el monto que la personapagaba por su consumo antes de migrar, pero aumentarían por el IVA que pagaríanlos familiares por el consumo resultante de las remesas del migrante. En tercer lugar,el gobierno cesaría de realizar transferencias al migrante, en especial en lo relativo aservicios de salud.163 Por tanto, el impacto neto en las finanzas públicas resulta incierto.

Se argumenta con frecuencia que, en el largo plazo, México pierde muchocon la emigración, pues paga los costos de educar y mantener sanos a los migrantes


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durante su infancia y vejez. Para evaluar estos costos se requeriría un enfoque decontabilidad generacional, del que no se dispone. Sin embargo, incluso si se encon-trara que, en efecto, la migración resulta costosa en función de ingresos y gastospúblicos, no es evidente cuáles serían las implicaciones de política de ello. Por ejem-plo, México no puede reducir los montos que gasta en educación para igualar losbeneficios relacionados con ésta —en el sentido amplio, que incluye las ventajaseconómicas, de equidad y culturales— a los costos de que algunos ciudadanos sal-gan del país, pues esto implicaría un nivel educativo subóptimo para quienes per-manecen en el país. Además, este enfoque sería demasiado estrecho, ya que ignora-ría los impactos más globales de la migración en los ingresos fiscales (para los que serequeriría un enfoque dinámico de equilibrio general).

El costo de la entrada ilegal

La principal respuesta de las autoridades estadounidenses a la creciente in-migración ilegal ha sido intensificar los esfuerzos de control en la frontera,164 al au-mentar el número de oficiales de la patrulla fronteriza, su equipo y la tecnología utili-zada para disuadir, detectar, arrestar y trasladar a los inmigrantes ilegales. La estrategiase ha centrado en bloquear la entrada por las rutas tradicionales (es decir, los cami-nos que pasan por las principales ciudades fronterizas) para forzar a los migrantes ahacerlo por zonas más remotas y menos pobladas, donde es posible detectarlos ydetenerlos con más facilidad. La estrategia ha tenido éxito en el sentido de elevar enforma significativa el costo del cruce ilegal. Cruzar la frontera se ha vuelto más caro ypeligroso y los candidatos a migrar a menudo arriesgan su vida.165 Los migrantes ile-gales recurren cada ve más a personas que les ayuden a pasar del otro lado; unaencuesta muestra que la tasa de uso de estas personas era de 90 por ciento a fines delos años noventa (véase la gráfica 36). Los intermediarios, conocidos como coyotes opolleros, operan ya sea desde el interior de México, reclutando grupos de personas ensu comunidad de origen, o desde la frontera, muchas veces mediante organizaciones(Spener, 2001).166 En los años setenta y ochenta la cuota por pasar a un migranteilegal bajó porque la oferta de traficantes era mayor que la demanda, desde 1994 losprecios de los coyotes han tendido a subir de nuevo (Orrenius, 2001). El precio pro-medio que cobran, según se informa en la encuesta del Proyecto Mexicano de Migra-ción, ascendía a 600 dólares en 1998. De cualquier manera, con el aumento de losesfuerzos de patrullaje de la frontera, los precios han seguido subiendo en los últimosaños y en las entrevistas realizadas al inicio de la década de 2000, se hablaba decuotas de 1 000 a 1 700 dólares.

Como es obvio, este costo reduce los beneficios netos de la migración paraquien la realiza, para su familia y las comunidades que reciben las remesas. Una cuo-ta de 1 000 dólares representa el equivalente de casi un mes de trabajo remunerado


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con el salario mínimo estadounidense de 2002. El cálculo siguiente presenta la mag-nitud del costo anual de internar migrantes de manera ilegal en el nivel nacional: si sesupone un flujo bruto anual de 500 000 migrantes ilegales (cerca de la cifra estimadapromedio del INS para la segunda mitad de los años noventa), de los cuales 90 porciento utiliza un coyote, y una cuota promedio de 1 000 dólares (tal vez, una estima-ción baja), el costo anual de la internación ilegal alcanzaría 450 millones de dólares ocasi 5 por ciento de las remesas de 2002 (y cerca de 0.1 por ciento del PIB para esemismo año). Además, debido a que por lo regular los migrantes no cuentan con esascantidades de manera anticipada y deben endeudarse, muchas veces a tasas de usu-ra, el costo total probablemente sea más alto. Sin embargo, debido a que los trafican-tes (y los acreedores) son residentes mexicanos, la mayor parte de esta suma se que-da en la economía nacional, de forma que el dinero se redistribuye entre mexicanos.167

Remesas

Monto y empleo

La capacidad de enviar dinero a las familias que permanecen en México es lamotivación principal para migrar a Estados Unidos. La migración genera tres tiposprincipales de flujos financieros hacia México. Las prestaciones por pensiones que laseguridad social de Estados Unidos paga a los ex migrantes representan un monto

Gráfica 36. Internación ilegal, cuotas y tasas de uso1

1. A partir de 1996 los datos son un poco menos confiables debido al tamaño menor de la muestra.2. Dividido entre el IPC, 1994=100.Fuente: Universidad de Pennsylvania y Universidad de Guadalajara, Proyecto Mexicano de Migración.

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muy pequeño, de 236 millones de dólares en 2001 para alrededor de 49 300 mexica-nos (lo que corresponde a una prestación anual promedio de 4 782 dólares). Lossalarios de los trabajadores que cruzan la frontera y residen en la frontera norte deMéxico son más importantes: 1.25 miles de millones de dólares pagados a 81 000trabajadores en 2001 (es decir, un salario promedio de 15 440 dólares anuales). Sinembargo, las remesas que envían los migrantes que trabajan en Estados Unidos son,con mucho, el elemento más sustancial: casi 9 mil millones de dólares en 2001, quecreció desde entonces a cerca de 10 mil millones en 2002 y 8.3 mil millones en losprimeros ocho meses de 2003.168

De acuerdo con estimaciones del Banco de México, las remesas se multipli-caron por cuatro entre 1990 y 2002 —parte del aumento se debió a una mejor cober-tura en la recolección de datos y a un mayor uso de los canales formales—169 y fueronlas segundas más altas del mundo en 2002, justo después de India. En la actualidadproporcionan una fuente importante y hasta cierto punto estable de divisas en Méxi-co, equivalente a 90 por ciento de los ingresos por exportación de petróleo, 145 porciento de las entradas por turismo y 72 por ciento de los flujos netos de inversiónextranjera directa en 2002. Sin embargo, en comparación con otros países de migran-tes, en especial los de Centro América o los pequeños de la OCDE como Portugal yTurquía, la razón de remesas a PIB es relativamente baja (véase la gráfica 37). Dehecho, su impacto se percibe en mayor medida en el ámbito regional. Por ejemplo, enMichoacán, las remesas alcanzan 8.3 por ciento del PIB estatal y equivalen a 60 porciento de las transferencias públicas federales (véase la gráfica 38). Su importanciarelativa podría ser aun mayor en las 109 localidades con intensidades de migra-ción altas.

En la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares se encontróque cerca de 1.2 millones de hogares mexicanos, o 5 por ciento del total, recibíanremesas en 2000, por un monto anual promedio de 3 016 dólares por familia. Si bienen esta encuesta suele subestimarse el monto total de las remesas, aporta descubri-mientos útiles sobre la importancia relativa de las mismas para algunos de los hoga-res que las reciben, mismos que pertenecen a todos los deciles de la distribución delingreso. Para ellos, las remesas representaron, en promedio, cerca de 40 por cientodel ingreso; en la mayoría de los casos son un complemento de las entradas moneta-rias, pero, para cuatro de cada 10 familias en el extremo receptor, constituyen la únicafuente de ingreso monetario. La mayor incidencia se presenta en los hogares ruralesy, aunque las cantidades recibidas son más bajas que en los urbanos (véase el cuadro14), resultan importantes en términos relativos, pues la remesa promedio en las zo-nas rurales es más del triple de la transferencia promedio proporcionada por mediodel principal programa de apoyo a la pobreza, PROGRESA/Oportunidades, a las fami-lias pobres que viven en zonas marginadas.170


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Gráfica 37. Remesas de los trabajadores

Porcentaje del PIB

Fuente: OCDE; Banco de México; FMI, Balance of Payments Statistics Yearbook.

Por ciento

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Por ciento

A. En países seleccionados, 2000

B. En estados mexicanos, 2001


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El Salvador

Ecuador

Rep. Dominicana

Marruecos

Portugal

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Grecia

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México


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En el extremo emisor de las remesas, los migrantes de las regiones expulso-ras tradicionales de México enviaban cerca de 328 dólares al mes en la segunda mitadde los años noventa, lo que correspondía a una cuarta parte de su ingreso o unasemana de trabajo en Estados Unidos (Papail, 2002). En proporción, los migrantespermanentes envían menos dinero y con menor frecuencia que los temporales pero,dado su número, son responsables de la mayor parte de las remesas (62 por ciento en1995 de acuerdo con Lozano, 1997). También envían remesas más a menudo a suspadres (en 2000, la mayoría de los hogares que las recibían tenían jefes de familia de50 años de edad o más) o a otros parientes, en tanto que los migrantes temporalesmandan dinero sólo a su familia nuclear. Cuando los migrantes permanecen en Esta-dos Unidos durante cierto tiempo, sus remesas se vuelven más ocasionales y no esraro que dejen de enviarlas del todo. De hecho, la tendencia hacia el aumento de laemigración permanente ha generado preocupación por un descenso futuro en las re-mesas conforme los lazos familiares se diluyan. Éste parece ser el caso de algunasregiones de migración tradicional. Por otra parte, gracias a las tecnologías de comu-nicaciones y transportes, los migrantes son cada vez más capaces de conservar los víncu-los con sus comunidades de origen y las redes de mexicanos residentes en el exterioren continuo desarrollo les permiten seguir participando en la vida cultural, económi-ca y política de su región de origen. De hecho, pese a que las remesas individualestienden a suspenderse ya que los migrantes se establecen, aún se envían remesas

Gráfica 38. Remesas y transferencias públicas federales en los estadosde tradición migratoria, 2001

Porcentaje del total de transferencias públicas recibidas1

1. Contribuciones federales totales a los estados (ramos 23, 28 y 33 del presupuesto federal de gastos).Fuente: Banco de México; Secretaría de Hacienda.

Promedio nacional

Michoacán Guanajuato Nayarit Colima Jalisco Zacatecas San Luis Potosí Durango Aguascalientes


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colectivas por medio de asociaciones locales, destinadas a mejorar la infraestructura,los servicios públicos y las instalaciones recreativas en las comunidades de origen.

De acuerdo con la investigación disponible, en los hogares la mayor parte delas remesas se asigna a la satisfacción de necesidades familiares básicas, como lacompra de alimentos y prendas de vestir, el pago de servicios de salud, educación ytransporte y la adquisición de algunos bienes no perecederos. El gasto para manteni-miento o construcción de vivienda ocupa el segundo lugar, mientras que la propor-ción reservada para el ahorro y la inversión productiva es muy limitada. En realidad, elperfil de gasto es muy similar al de los hogares que no reciben remesas y las diferen-cias principales estriban en una tasa de ahorro un poco más alta (14 por ciento en1996 contra 12.5 por ciento de otras familias), e inversiones en vivienda también algomás altas (4 por ciento contra 2.6 por ciento) (Castro y Tuirán, 2000). En general, losdiversos tipos de gasto se presentan en diferentes etapas del proceso de migración(CONAPO, 2002). En un principio, se envía dinero al lugar de origen para liquidar lasdeudas en las que se incurrió para pagar el viaje a Estados Unidos y otros adeudos,así como para el consumo básico de la familia; más adelante, las remesas puedenutilizarse para comprar equipo para el hogar y mejoras de la vivienda, y, después, talvez para adquirir herramientas, equipo e insumos destinados a la producción agrícola(como ganado en las regiones de migración histórica) o para establecer pequeñosnegocios. El uso de dichas remesas también depende del tipo de migrante. SegúnPapail (2002), la proporción de remesas empleadas para el consumo corriente en di-versos municipios con un alto nivel histórico de emigración ha disminuido desde 70 a75 por ciento en los años ochenta, hasta cerca de 64 por ciento a fines de los noventa;

Cuadro 14.MM Hogares y remesas

1992 1996 2000

Número de hogares que reciben remesas (miles) 659.7 1,076.2 1,252.5

Proporción de hogares que reciben remesas (porciento) 3.7 5.3 5.3

Localidades de menos de 2 500 habitantes 6.2 10.0 9.9

Localidades de 2 500 habitantes o más 2.9 3.8 4.0

Remesas promedio (dólares por año) 2,113 1,942 3,016

Localidades de menos de 2 500 habitantes 1,810 1,582 2,016

Localidades de 2 500 habitantes o más 2,323 2,245 3,757

Proporción de las remesas en el ingreso corrientede los hogares que las reciben (por ciento) 28.7 40.9 38.8

Proporción de hogares que reciben remesas y enlos que éstas son la única fuente de ingreso

monetario n.d. 46.5 40.0

Fuente:MINEGI, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH).


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a cambio, han aumentado el ahorro y el financiamiento de pequeños negocios, cam-bio que podría relacionarse con la creciente proporción de personas solteras en losflujos migratorios.

La proporción de las remesas dedicadas a la inversión productiva en las re-giones de emigración tradicional se estima en cerca de 6 por ciento en algunos estu-dios, mientras que en otras se registran cifras un poco mayores.171 En ocasiones estaproporción algo limitada se considera como una señal de que la emigración no mejo-ra las perspectivas de desarrollo de las regiones expulsoras y de México en general.Sin embargo, este punto de vista sobre la emigración debe tener cierto grado de ver-dad. Primero, el consumo básico suele ser vital para las familias de los migrantes, demodo que, en cualquier caso, las remesas contribuyen de forma significativa a la re-ducción de su pobreza. Segundo, el gasto en consumo también causa ciertos efectosmultiplicadores. El impacto de segunda mano de las remesas es, en general, menoren el ámbito local que en el nacional pues parte de la demanda se filtra a otras loca-lidades, muchas veces a las zonas urbanas.172 Tercero, al mejorar la nutrición, la saludy la educación (contabilizados estos rubros como gasto en consumo), las remesas enrealidad se invierten en capital humano, que es un elemento clave en el proceso dedesarrollo de una región (o del país en general, si los miembros de la familia delmigrante se mudan a otra). Esto resulta aún más importante si se toma en cuenta quelos hogares que reciben remesas están menos cubiertos por los servicios institucio-nales de salud que otros.173 Casi no hay duda de que las familias receptoras de reme-sas mejoran su nivel de vida y, en los nueve principales estados expulsores de migran-tes, en el Estudio Binacional (1997) se encontró que la intensidad migratoria en generalse asocia con mejores servicios de vivienda y un mayor uso de tecnologías modernasen la agricultura.

En lo que se refiere a la inversión, Massey y Parrado (1998) sostienen que,aunque el acto de migrar en sí impide la participación del migrante en los asuntos denegocios de la familia, la acumulación de “migradólares” con el paso del tiempo pro-porciona una fuente importante de capital y, si se controlan otros determinantes,aumenta la probabilidad de establecimiento de negocios. De acuerdo con la encuestaEREM, los migrantes permanecen más tiempo en Estados Unidos cuando pretendenabrir un negocio (6.5 años en lugar de 5 en el caso de los que no lo hacen) y, engeneral, el monto invertido es bajo: menos de 5 000 dólares en 80 por ciento de loscasos (Papail, 2002). Esto destaca la tensión que puede presentarse entre la migra-ción y la creación de empresas pues la acumulación de ahorros suficientes para inver-tir implica permanecer por un periodo relativamente largo en Estados Unidos lo que,a su vez, puede llevar a los migrantes a establecerse ahí de manera permanente yrenunciar a sus planes iniciales. Cerca de una cuarta parte de las microempresasiniciadas en México desde 1975 emplea a otros trabajadores (2.7 en promedio), aunquela mayoría son familiares no remunerados. Por su parte, el número de empleos remu-


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nerados generados por cada ex migrante es de 0.2. De modo global, la migración y lasremesas pueden contribuir a relajar la restricción financiera que pesa sobre los hoga-res mexicanos. Sin embargo, para que los migrantes o sus familias inviertan más, aligual que sucede con la mayoría de los mexicanos (en especial en las zonas rurales),se requiere tomar medidas para superar una serie de restricciones: acceso limitado alos servicios bancarios, falta de infraestructura básica en muchas localidades, proble-mas de comercialización y aptitudes empresariales limitadas (véase el capítulo III).

Durante largo tiempo, los grupos de migrantes en Estados Unidos tambiénhan financiado y llevado a cabo algunos proyectos en sus comunidades de origen. EnEstados Unidos operan cientos de asociaciones de mexicanos que organizan activi-dades sociales para los migrantes y trabajan para mantener sus vínculos con sus co-munidades, mediante el financiamiento de proyectos que generan un beneficio colec-tivo en sus localidades de origen. Desde mediados de los años noventa, el gobiernomexicano —en un inicio los estatales y en fechas más recientes el federal— ha inten-tado fomentar estas remesas “colectivas” al sumar a ellas el financiamiento público ymejorar su uso. La primera iniciativa, el programa “Dos por uno”, se aplicó en Zacate-cas en 1993, en el cual el gobierno del estado sumaba dos dólares por cada uno quetrajeran los grupos de migrantes; desde 1996, el programa se convirtió en “Tres poruno”, con la suma de otro dólar por parte del gobierno federal (por medio de la Secre-taría de Desarrollo Social). A partir de 2000 se estableció un programa similaren Guanajuato y Jalisco. El gobierno federal intenta ampliar el Tres por uno en todala nación.

En comparación con las remesas “familiares”, las colectivas representan mon-tos muy pequeños. En Zacatecas, por ejemplo, en 1999 los migrantes aportaron 1.2millones de dólares al programa “Tres por uno”, en comparación con los 300 a 350 mi-llones de dólares de transferencias a las familias de ese estado (Papail, op.cit.). Demodo global, entre 1993 y 2000 se iniciaron 429 proyectos en Zacatecas, por un valortotal aproximado de 17 millones de dólares.174 Los proyectos financiados son sobretodo de infraestructura básica y de comunicaciones (caminos, pozos, agua potable,electrificación, etcétera), infraestructura de servicios públicos relacionada con educa-ción, salud y seguridad social (construcción de escuelas y clínicas, subvenciones paragrupos necesitados, etcétera), así como proyectos recreativos y de otro tipo relacio-nados con la comunidad (campos deportivos y renovación de iglesias). En épocas derestricción presupuestaria grave las remesas colectivas sirven para financiar proyec-tos que por lo común serían responsabilidad del Estado. Parece haber varios proble-mas para ponerlos en marcha, entre ellos los relacionados con la falta de confianza delos migrantes en las autoridades locales, que suelen encargarse de la operación. Lamayoría de los intentos de fomentar proyectos puramente empresariales con reme-sas colectivas parecen haber fracasado, pues sólo benefician a un pequeño númerode personas y no a la comunidad en su totalidad. No obstante, a pesar de su tamaño


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reducido y su éxito limitado, estas experiencias involucran procesos de aprendizajepolítico y organizacional en el nivel local (Goldring, 2003), que, en el largo plazo, po-drían contribuir al desarrollo “institucional”.

Asimismo, los gobiernos estatales y algunos organismos federales han em-prendido varias iniciativas para promover que los migrantes colaboren en el financia-miento de proyectos productivos. Por ejemplo, desde 1986, el programa My Communi-ty (Mi comunidad), fomenta la creación de empresas financiadas en partes iguales pormigrantes y el gobierno del estado en zonas pobres de Guanajuato, con el objetivoexplícito de retener a posibles migrantes. Se establecieron 14 maquiladoras en elestado, de las cuales sólo cuatro están todavía en operación, en principio debido a lafalta de una auténtica estrategia comercial y a la dificultad para encontrar administra-dores capaces en la comunidad de origen. Los gobiernos de Jalisco, San Luis Potosí,Michoacán y Zacatecas han establecido fondos de inversión para estimular esta actividadentre los migrantes, pero en apariencia padecen un exceso de requisitos burocráticosy han generado resultados limitados (García Zamora, 2002). Por otra parte, en agostode 2002 NAFIN (el banco de desarrollo para la pequeña y mediana empresa), el BancoInteramericano de Desarrollo y tres gobiernos estatales, dieron a conocer su progra-ma “Invierte en México”, cuyo objetivo es canalizar parte de las remesas existentes yparte de los ahorros que los trabajadores mexicanos han acumulado en Estados Uni-dos a la creación de empresas, por medio del otorgamiento de créditos (o garantíasde crédito) y asistencia técnica.

El costo de las remesas y temas relacionados

A pesar de la nueva tecnología y el aumento de la competencia en el sector, latransferencia de remesas es aún costosa.175 La industria de las remesas se componede dos elementos: la red de origen en Estados Unidos y la red de distribución enMéxico. Por el lado del origen, las agencias que realizan las transferencias —o lasempresas dedicadas al envío de remesas— dominan el mercado (una de ellas, Wes-tern Union, tiene una participación de mercado que supera 30 por ciento). Durantelos últimos años, los bancos, el servicio postal e instituciones financieras no banca-rias, como las uniones de crédito, han aumentado su participación en el mercado;esto se debe a su voluntad de encontrar nuevos mercados y clientes y a la iniciativa yadescrita del gobierno mexicano de proporcionar una matrícula consular a los mexica-nos indocumentados en Estados Unidos. En enero de 2003, 74 instituciones banca-rias estadounidenses aceptaron dicha matrícula como identificación válida para abriruna cuenta. Por su parte, el Banco de la Reserva Federal de Estados Unidos estudia laposibilidad de que todos los bancos reconozcan su validez.176 La red de originantescanaliza el dinero que recibe por la red de distribución en México, que incluye a labanca comercial, las oficinas postales y las gasolineras (a menudo el único distribui-dor posible en zonas remotas).


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Existen dos componentes de la comisión general cobrada por las remesasque son fijados por el originante: la comisión por transferencia y la resultante deaplicar el tipo de cambio a la transacción. Las empresas originadoras tienen la capa-cidad de discriminar precios según el número de competidores en las diversas ubica-ciones (en Estados Unidos, pero también en México). La investigación disponiblemuestra que ambos tipos de comisiones se han reducido desde fines de los añosnoventa como resultado de una mayor competencia. En 1999, la comisión que secobraba por una transferencia de 300 dólares a México por medio de una empresadedicada a esta actividad era de hasta 60 dólares (20 por ciento), más de la mitad delo cual se debía a la “comisión por tipo de cambio”.177 En la segunda mitad de 2003, lacomisión total por un servicio similar por lo regular fluctuaba entre 10 y 18 dólares (loque incluye la comisión pagada a la red de distribución en México, de uno a cuatrodólares). En la actualidad, algunos bancos extranjeros (como Citibank, Bank of Ame-rica y BBVA) en la actualidad prestan un servicio de “tarjeta de débito” en asociacióncon los dos bancos mexicanos de mayor tamaño (Banamex y Bancomer); ésta es unade las maneras más baratas de realizar transferencias. Las comisiones sobre las trans-ferencias más tradicionales también han tendido a reducirse. Por ejemplo, a partir deabril de 2003, un banco ofrece una comisión de cinco dólares.

Aunque el migrante dispone de datos sobre la comisión por la transferencia,esto no sucede con la que se cobra por tipo de cambio, lo que dificulta las compara-ciones. Sólo en California se exige que las compañías dedicadas a esta actividad revelena sus clientes el monto de ambas comisiones. Incluso en el caso de las tarjetas dedébito, cuya comisión por tipo de cambio es muy baja y se anuncian como opcionesde bajo costo, se cobra otros tipos de comisiones.178 Para aumentar la transparencia,la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO) publica en la página de Internetde los consulados mexicanos en Estados Unidos información sobre las comisionesque cobran algunos participantes del mercado. Sin embargo, los datos son proporcio-nados de manera voluntaria por las empresas, de forma que a menudo es difícil veri-ficarlos y aparecen incompletos. Se requeriría poner en vigor reglamentaciones o con-venios, como el mencionado en el caso de California, con respecto a la publicación delas comisiones tanto en Estados Unidos como en México, con miras a aumentar latransparencia y la competencia.

El Banco de la Reserva Federal de Estados Unidos y el Banco de México tam-bién trabajan en un proyecto para conectar las cámaras de compensación automáti-cas de los dos países, lo que reduciría de manera importante los costos de las trans-ferencias financieras entre Estados Unidos y México y podría tener impacto tambiénen las remesas. A la fecha, las transferencias ocurren entre un banco o una empresaestadounidense que las realiza por vía telegráfica y su contraparte o corresponsal. Apartir del segundo semestre de 2003, la existencia de un vínculo electrónico entre lascámaras de compensación automáticas entre Estados Unidos y México deberá permi-


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tir que todas las instituciones financieras en aquel país transfieran dinero a cualquierbanco mexicano al tipo de cambio publicado por Banco de México todos los mediosdías, a un costo bajo (la comisión esperada es inferior a un dólar) y en un plazo corto(dos días). Sin embargo, el impacto de este servicio de vinculación en el costo delas transferencias dependería de cómo trasladan los bancos dicha reducción de los cos-tos de transacción a sus comisiones. En la práctica, muchas remesas no se originanen bancos de Estados Unidos, sino en otros centros que ofrecen el servicio de trans-ferencia de fondos (como las gasolineras) y que por lo normal cobran una comisiónpara tener acceso al sistema bancario que, en última instancia, procesa la transferencia.

Otro obstáculo que se enfrenta para reducir el costo de las remesas es quesólo uno de cada cinco mexicanos (37 por ciento de la fuerza laboral) tiene cuentabancaria y muchos poblados importantes de las zonas tradicionales de emigración nocuentan con sucursales de bancos. Así, el cobro de una remesa transferida por mediode una institución de este tipo requeriría que el receptor realice un viaje muy largo, loque explica que la participación de mercado de las empresas de giros telegráficos seaaún alta. En el caso de los servicios de las “tarjetas de débito” los bancos han previstodesarrollar sucursales móviles o instalar cajeros automáticos en las gasolineras delas zonas en las que no hay sucursales bancarias. Por otra parte, las instituciones nobancarias (como las cajas de ahorro y crédito y las uniones de crédito) también po-drían cumplir una función en la transferencia de remesas. Hasta la fecha en Méxicooperan cerca de 630 intermediarios de este tipo, con activos equivalentes a menos deuno por ciento de los activos bancarios, pero que atienden a cerca de 7 por cientode la fuerza laboral, en su mayoría de bajos ingresos y habitantes de zonas distantes y amenudo marginadas. De hecho, algunas uniones de crédito han planeado desarrollarvínculos con contrapartes en Estados Unidos para transferir remesas a las familias delos migrantes.179

El proyecto de BANSEFI —el banco de desarrollo del Estado que actuarácomo banco de ahorro y préstamos e instituciones de microcrédito—, de organizar,en conjunto con 17 instituciones no bancarias, una red de pequeños establecimien-tos financieros denominada L@ Red de la Gente podría facilitar su participación en losservicios de envío de remesas. BANSEFI ya transfiere remesas por medio de sus 562sucursales (la mitad de las cuales se ubica en zonas donde no existe un banco en unradio de 20 kilómetros). La red estaría compuesta de pequeños intermediarios finan-cieros que cumplan con las disposiciones de la nueva Ley de Ahorro y Crédito Popularaprobada en 2001. BANSEFI operaría como banquero para estas instituciones, comose lleva a cabo, por ejemplo, en Alemania y Canadá (Québec).180 En cuanto a las reme-sas, el objetivo sería doble. En primer lugar, fomentar la intermediación de las sumasenviadas y, de ahí, lograr un mayor potencial de otorgamiento de crédito para activi-dades productivas. En segundo lugar, BANSEFI prevé proponer una serie de produc-tos y servicios financieros que los migrantes puedan comprar para su familia, como


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productos de ahorro, seguros (que incluyen el paquete de seguro médico para noafiliados al IMSS) y el pago inicial para la obtención de un crédito o un subsidio devivienda,181 lo que quizás reduciría la proporción de las remesas utilizadas de maneraexclusiva para consumo.

Es claro que este proyecto va más allá del aspecto de las remesas, ya que supropósito es proporcionar acceso a servicios financieros no sólo a migrantes, sinotambién a la población de bajos ingresos que hasta la fecha no disponen de ellos. Alprestar servicios de pago de remesas, dichas pequeñas instituciones no financierastambién podrían retener como miembros o clientes a los receptores de las remesas.Además, el desarrollo de algún tipo de federación de instituciones de ahorro y créditoy de uniones de crédito permitiría establecer economías de escala (por ejemplo, parala administración de la liquidez y los servicios de contabilidad) que redujeran loscostos de operación y regulación182 y, de tener éxito, avanzaran hacia la formalizacióndel sector, haciéndolo más eficiente y aumentando su alcance. El Banco Mundial haotorgado un crédito de 45 millones de dólares para fortalecer el sector de la bancapopular. En el largo plazo, una vez que se regule de conformidad con las nuevas nor-mas internacionales, las instituciones de ahorro y crédito y las uniones de créditopodrán otorgar garantías o fondos recibidos de bancos de desarrollo nacionales einternacionales (como NAFIN, Financiera Rural, instituciones hipotecarias federales,el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo). Es importante permitir eldesarrollo de los pequeños intermediarios pues son los únicos que tratan con gruposde bajos ingresos en zonas rurales. El desarrollo de este tipo de servicios financierospodría relajar ligeramente la restricción de crédito que enfrentan, con lo que se lesayudaría a diversificar su actividad para alejarse de la agricultura (véanse el capítulo IIy el apéndice I. B sobre agricultura).

Conclusiones

Pese a sus costos sociales, la emigración parece ser positiva para México entérminos económicos, para los migrantes y para la sociedad, debido a que las reme-sas y los ahorros acumulados en Estados Unidos regresan a México con el migrante.El impacto en el mercado de trabajo y el capital humano es menos evidente. En regio-nes con una tasa histórica de emigración alta, la fuerte reducción en la oferta laboralpodría haber presionado a la alza los salarios de quienes deciden permanecer. Lapoblación que migra es heterogénea, pero, en general, la emigración de personasmuy preparadas es limitada y México parece no experimentar una fuga de cere-bros seria. Aunque con mucha frecuencia ocupan empleos en el extremo bajo del merca-do laboral estadounidense, los migrantes, si deciden regresar, parecen beneficiarse decierto rendimiento derivado de su experiencia laboral en Estados Unidos. Sin embar-go, debido a que la emigración suele deberse a la falta de perspectivas de desarrollo


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en las regiones de origen, las políticas de México deberían, como es evidente, con-centrarse en mejorar la situación general, más que en evitar la emigración como tal.

Los beneficios de la migración se generan fuera de México, aunque las políti-cas pueden influir en su impacto en el país. Esto sucede en particular en el caso de lasremesas y durante años recientes, el gobierno ha puesto en marcha varias iniciativasrelacionadas con su costo y sus usos.

Dada la importancia de las remesas tanto para la balanza de pagos comopara los ingresos de algunas familias, los esfuerzos por reducir los costos de su envío,aún bastante altos, deberían ser más intensos. Se espera que el establecimiento deun vínculo electrónico entre las cámaras de compensación automáticas en EstadosUnidos y México reduzca de manera significativa los costos por tipo de cambio de lastransferencias financieras, lo que beneficiará a los migrantes y sus familias, siempre ycuando los bancos transfieran a sus clientes estas reducciones de costos. También sehan puesto en práctica iniciativas para aumentar la información disponible sobre lascomisiones cobradas por los prestadores del servicio de envío de remesas. Sin embar-go, podrían tomarse más medidas al respecto. Por ejemplo, hacer obligatoria la publi-cación de datos sobre los diversos costos asociados con este servicio por parte de losdiversos prestadores en ambos lados de la frontera también contribuiría a aumentarla competencia en ese mercado en general (con lo que se favorecería la transmisiónde cualquier reducción en los costos de tipo de cambio). Por tanto, el gobierno mexi-cano debe esforzarse por alcanzar un acuerdo con las autoridades de Estados Unidosen este sentido.

No debe entonces sorprender que, dado el nivel promedio de vida de lasfamilias de migrantes, las remesas se utilicen casi en su totalidad para gastos deconsumo, lo cual es apropiado, pues tiende a reducir sus niveles de pobreza y generacierto efecto multiplicador en el ámbito local. Además, parte de este consumo secanaliza a la salud y la educación, con lo que se contribuye a enriquecer el capitalhumano. Para que los migrantes inviertan una mayor parte de su ingreso, tendríanque mejorarse las deficientes condiciones para invertir (como la falta de infraestruc-tura en algunas regiones, la falta de crédito para las micro y pequeñas empresas o lacarencia de aptitudes de las personas). El proyecto de desarrollar una red a partir deinstituciones de ahorro y crédito ya establecidas, bajo la supervisión de BANSEFI, ycanalizar las remesas de los migrantes por esa vía parece prometedor. Si se pone enmarcha con éxito, no sólo podría mejorar el acceso a los servicios de envío de reme-sas de los hogares rurales y de bajos ingresos y reducir sus costos, sino tambiénrelajar la restricción crediticia que pesa sobre estos grupos de bajos ingresos, tantopor la intermediación de las remesas como por la canalización de créditos de la bancade desarrollo.


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Los intentos de algunos gobiernos estatales y del gobierno federal de favore-cer las remesas colectivas enviadas por asociaciones de emigrantes a su localidad deorigen, mediante su incremento con fondos públicos, cuando las remesas se utilizanpara inversión social o infraestructura, han enfrentado problemas de aplicación, debi-dos sobre todo a la falta de confianza de los migrantes en las autoridades locales. Sinembargo, en el largo plazo podrían contribuir a la acumulación de capacidad institu-cional, aunque no debe esperarse que los migrantes remedien un problema generali-zado de falta de inversión pública.

Los beneficios de la emigración son lo suficientemente importantes para quealgunos mexicanos estén dispuestos a cruzar la frontera con Estados Unidos de ma-nera ilegal y, a menudo, repetidas veces. La política migratoria estadounidense impo-ne grandes limitaciones a los flujos de migración laboral en comparación con la de-manda de mano de obra mexicana que allí se genera. De aquí que la inmigraciónilegal se haya convertido en el componente más importante de los flujos de migran-tes. Suele argumentarse que un efecto secundario de las políticas migratorias de Es-tados Unidos reside en el cambio observado de la migración circular tradicional a unamás permanente. Este hecho no puede descartarse. Otro impacto es el aumento delos costos del internamiento ilegal por el fortalecimiento de las políticas de ingresoen la frontera, lo que reduce los rendimientos de la migración para los mexicanos. Espoco probable que las fuerzas que la impulsan —como los diferenciales de salarios yempleo, por una parte, y la evolución demográfica relativa en ambos países, por otra—se reduzcan en el futuro cercano. Por consiguiente, es muy posible que estos fenóme-nos sigan presentándose si las políticas no cambian.

Hasta los años noventa, la postura de las autoridades mexicanas en relacióncon la migración a Estados Unidos era la no participación deliberada. Desde enton-ces, han desarrollado un papel más activo, al intentar alcanzar ciertos objetivos rela-cionados con los mexicanos que viven en Estados Unidos, por una parte, y con losflujos migratorios, por otra. La posibilidad de alcanzar un acuerdo bilateral de migra-ción con dicho país se interrumpió con los ataques del 11 de septiembre de 2001. Sinembargo, deben continuar los esfuerzos dirigidos a lograr un acuerdo de este tipo, yaque un alto nivel de inmigración a Estados Unidos sería benéfico para México(al fortalecer la posición de los mexicanos en ese país y, con ello, sus condicioneslaborales y salariales, reducir los montos que se pierden en las cuotas por interna-miento ilegal y aumentar las remesas). Aunque son evidentes las ganancias que losmexicanos obtendrían de alcanzarse el acuerdo, también habría beneficios económi-cos para Estados Unidos. La contribución de los mexicanos en ciertos sectores de sueconomía es considerable, aunque ciertos grupos de trabajadores poco calificadostengan que asumir algunos costos de competir con ellos (véase OECD, Economic Surveyof the United States, 1997). Un acuerdo que aumentara la proporción de mexicanos contrabajo legal en Estados Unidos aumentaría su “salario de reserva” y, por ende, redu-


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ciría la presión a la baja de los salarios para mano de obra no calificada. En el aspectofiscal también se observaría un beneficio como consecuencia de un mayor número decontribuyentes y de menores costos de vigilancia en la frontera. Mientras tanto, de-ben fomentarse los planes para establecer un sistema de ofertas de trabajo para mexi-canos dispuestos a trabajar en Estados Unidos con visas temporales H2A y H2B, en lamedida en que aumente la información disponible para los empleadores así comola transparencia, lo que reducirá los cobros abusivos a los inmigrantes por parte delos reclutadores privados.

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Notas

1. Al registrar tasas de crecimiento de la población más altas (entre 1.5 y 2 por ciento anual)que en el resto de la OCDE y un crecimiento del PIB cercano al promedio, México noreduce el diferencial.

2. La crisis del peso tuvo muchas causas y sería inútil intentar clasificarlas por orden deimportancia. Sin embargo, con el beneficio de la retrospectiva, se ha podido comprendercómo ocurrió y se amplificó. Este episodio ha sido documentado por académicos y exper-tos de México y otros países, en muchos estudios. En el Estudio de México de la OCDE deseptiembre de 1995 se presenta un análisis detallado de dicha crisis y el proceso de ajusteque le siguió.

3. El nivel del PNB es apenas inferior que el del PIB, pues no incluye las utilidades obtenidaspor las grandes empresas manufactureras de propiedad extranjera y los sectores en losque se comercian servicios internacionales que no están disponibles para los residentesnacionales. Por otra parte, incluye las transferencias corrientes netas que se reciben delexterior, en esencia, las remesas de los migrantes.

4. Véase el material de apoyo para el capítulo I, en el apéndice I. A.

5. Cf. apéndice I. A, cuadros y gráficas sobre el crecimiento del PIB, el empleo y la producti-vidad.

6. La debilidad de las ganancias en productividad no puede evaluarse con precisión, debidoa que no se dispone de estadísticas completas y confiables acerca del mercado de trabajo.La Encuesta Nacional de Empleo registra un agregado amplio, que incluye a todos losautoempleados, empleados dependientes no remunerados y asalariados no asegurados(es decir, el sector formal más el informal). Es posible que sobrestime el empleo, puesincluye al “subempleo”, de acuerdo con la terminología mexicana. En su definición amplia,que es el número de personas que tienen una ocupación, el empleo ha aumentadode cerca de 30 millones de personas en 1991 a 40 millones en 2002 (véase el apéndice I. A,gráfica 2). Por otra parte, los datos registrados en las cuentas nacionales incluyen a losasalariados, pero excluyen a los trabajadores no remunerados y a aquellos sin contrato.Es probable que los empleos asalariados incluidos en las cuentas nacionales subestimenel empleo. Al mismo tiempo, tanto el nivel como el crecimiento del PIB en años recientespodrían estar subestimados. Con estas advertencias en mente, en la sección se analizanalgunos hechos estilizados, basados en varios indicadores.

7. Véase el apéndice I. B, acerca del ajuste del sector agrícola.

8. La evidencia es dispersa, debido a la falta de datos. B. Bosworth (1998), con base en susestimados del acervo de capital, concluye que, con posterioridad a la crisis de la deuda de1982, el capital físico por trabajador se redujo y resultó ser más bajo en 1994 que en 1981.


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En tanto que el costo de la mano de obra caía, el del capital aumentó durante los ochen-ta y casi toda la década de los noventa. En el caso del equipo importado, fue un reflejode la devaluación de la moneda, pero en términos más generales se debió a la falta dedisponibilidad de créditos. Como resultado, la razón capital-trabajo se redujo.

9. Los datos de empleo registrados en las cuentas nacionales excluyen a los trabajadoresautoempleados y a los no remunerados. Estos datos se utilizan algunas veces como varia-ble de aproximación a la cifra de empleo formal. Por tanto, se trata de datos “estimados”más que observados y se refieren a empleos. El mismo trabajador puede ocupar variosempleos remunerados. Las cuentas nacionales disponibles desde 1995 presentan los di-versos empleos remunerados y las personas empleadas. En este análisis se utilizan losdatos de los empleos porque se encuentran disponibles para un periodo más largo. En elapéndice I. A, los datos de empleo se muestran con base en varias definiciones.

10. Norma Samaniego (OIT, 2001), a partir de datos de la Encuesta de Empleo.

11. La evidencia de los datos en el nivel de empresa de los que se dispone para 10 países dela OCDE, proporciona ideas útiles acerca de estos efectos. En los países estudiados, entreellos Estados Unidos, Francia, Italia, el Reino Unido, Finlandia, los Países Bajos y Portu-gal, el crecimiento de la productividad laboral en el sector manufacturero parece explicar-se en gran medida por los cambios en el interior de cada empresa y el cierre de las compa-ñías menos productivas también realiza una contribución sustancial (por medio de unproceso de “destrucción creadora”). México no está incluido en el estudio de la OCDE porfalta de datos. Cf. Scarpetta et al. (2002), así como The Sources of Economic Growth (OECD,2003), capítulos III y IV en especial.

12. De acuerdo con una investigación realizada por el banco central de Chile, las insuficien-cias en el sistema de crédito y los procedimientos de concurso mercantil se consideranimpedimentos clave del crecimiento de la productividad en la economía mexicana engeneral. En este trabajo se sostiene que la diferencia de desempeño entre Chile y Méxicose explica por el hecho de que aquel país llevó a cabo reformas en estos sectores cerca de10 años antes, lo que generó un crecimiento más acelerado de la productividad, cf. Ber-goeing et al. (2001). En particular para las PyME, el crédito ha sido prácticamente inexis-tente durante una década. Antes de la privatización de los bancos, se otorgaba a los sec-tores privilegiados, que se beneficiaban de subsidios. Cf. capítulo II a continuación y unexamen más detallado del sector bancario mexicano en Bonturi (2002).

13. Bosworth, 1998 (op. cit.) concluye que “el capital es con mucho la restricción más impor-tante” para el crecimiento acelerado del producto en el mediano plazo. También se en-cuentra evidencia de falta de capital en un artículo más reciente de Shiau et al. (2002). Enlo relacionado con las TIC, la experiencia de otros países de la OCDE demuestra que ladebilidad en el crecimiento de la productividad podría reflejar el tamaño reducido delsector de TIC, así como su uso limitado (véase el apéndice I. A. gráfica 4).

14. Una tercera parte del ingreso presupuestario se relaciona aún con el petróleo, de dondesurge la vulnerabilidad ante los cambios en el precio de este producto.

15. Se estima que tan sólo para el sector de agua potable y agua residual se requieren 2.2miles de millones de dólares al año, el doble del presupuesto anual de la Comisión Na-cional del Agua (CNA), la cual tiene autoridad plena en la producción y reglamentaciónpara el manejo del líquido (cf. OECD Environmental Performance Review: Mexico 2003).

16. La inversión extranjera directa (IED) neta, que alcanzó un promedio de 2.5 por ciento delPIB cada año entre 1994 y 2002, permitió que la economía creciera sin incurrir en unendeudamiento externo alto. Cerca de una tercera parte del total se canalizó a la manu-

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factura y el sector exportador de las maquiladoras recibió menos de la mitad de estemonto. Los otros destinos principales de la IED desde 1994 han sido el comercio (distri-bución al menudeo), que absorbió cerca de 10 por ciento de la IED, y los servicios finan-cieros, en particular a últimas fechas.

17. Véase el cuadro que aparece en el apéndice I. A y OECD, Economic Outlook, Núm. 71, capí-tulo VI “Intra-industry and Intra-firm Trade and the Internationalisation of Production”(2002).

18. Los costos laborales y la productividad en el sector manufacturero de México en relacióncon Estados Unidos se comentan en Montout (2002), con una aplicación a la industriaautomotriz en el TLCAN.

19. En el apéndice I. C se presentan detalles sobre hechos económicos recientes, incluyendolos cuadros y gráficas de apoyo.

20. En junio de 2003, la OCDE previó un crecimiento promedio de 3 por ciento del PIB para elárea de la Organización (y un poco más para Estados Unidos) entre 2005 y 2008. El creci-miento de México en ese entonces se proyectó en cerca de 4 por ciento para el mismoperiodo. Véase OECD, “The Medium-term Reference Scenario”, en Economic Outlook 73,junio, 2003. Los pronósticos se modificarán, tomando en cuenta las nuevas proyeccionesde corto plazo para la OCDE.

21. Bassanini, Scarpetta y Hemmings (2001).

22. La importancia de las TIC se estudia en OECD (2003), ICT and Economic Growth: Evidencefrom OECD Countries, Industries and Firms. Se ha encontrado que la intensidad de las actividadesde investigación y desarrollo (I&D) cumple una función en el aumento de la innovación yla productividad, como se demuestra con base en datos agregados (Guellec et al., 2001)y sectoriales (Scarpetta et al., 2002). Lederman y Maloney (op. cit.) identifican la necesidad deque México se actualice en términos de innovación y progreso tecnológico. Los autoresafirman que la apertura comercial y el TLCAN, aunque útiles para este fin, pueden no sersuficientes y deberían realizarse mejoras sustanciales en el sistema nacional de innova-ción mexicano para hacerlo más eficiente.

23. Se considera en general que las tasas de inversión más altas, incluyendo la IED, creanexternalidades positivas, por medio de la adopción de mejores prácticas y de tecnología.Nicoletti et al. (2003).

24. Cf. Lederman y Maloney (2003).

25. El papel desempeñado por la reglamentación que favorece la competencia se pone enevidencia en Nicoletti y Scarpetta (2003). No se incluye a México puesto que la limitaciónde los datos impide obtener medidas confiables de productividad multifactorial. Pese aque los estimados realizados para los 21 países que se incluyeron en esta investigaciónestán sujetos a las advertencias normales asociadas con el análisis econométrico, propor-cionan un punto de referencia, lo que resulta pertinente para México.

26. Una inflación alta se asocia en forma negativa con la acumulación de capital físico en elsector privado, mientras que los déficit gubernamentales altos pueden obstaculizarel crecimiento. Cf. Bassanini, Scarpetta y Hemmings (2001).

27. El “déficit financiero” del sector público es un concepto más limitado que el de los reque-rimientos financieros del sector público (véase más adelante). No obstante, desde1997, toma en cuenta el costo de la reforma de la seguridad social para el sector privado, unacarga sobre el presupuesto que equivale a cerca de 1.5 por ciento del PIB anual, la mitadde lo cual sería el costo de transición hacia un sistema de capitalización. Esto significa


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que el gobierno reduce en efecto un pasivo gubernamental implícito. También incluye losmontos canalizados al fondo petrolero, desde su creación en 2000, al igual que el compo-nente real del servicio de la deuda relacionado con los programas de apoyo al sectorbancario.

28. El gasto relacionado con los proyectos de inversión pública diferida (PIDIREGAS) no seregistran en el balance financiero cuando se realiza la inversión, sino al terminar el pro-yecto, en el momento de pagar el servicio de las obligaciones financieras (véase el recua-dro 6). Sin embargo, los RFSP registran los proyectos desde su inicio, es decir, cuando setoma la decisión de inversión. El costo de los programas de rescate financiero quese incluye en los RFSP corresponde a los pasivos totales generados a raíz de: i) las operacio-nes de reestructuración bancaria, que son el componente más grande, pues sólo el com-ponente real del servicio de la deuda se registra en el presupuesto; ii) los programas deapoyo a deudores; iii) los programas de rescate de las carreteras de cuota concesionadas.Los RFSP también incluyen el ajuste inflacionario de la deuda indizada y el uso de losrecursos por parte de la banca de desarrollo para financiar a los sectores privado y social.

29. La liquidación de Banrural reduce el endeudamiento neto del sector de la banca de desa-rrollo y a la vez aumenta la deuda del gobierno federal. El cierre de Banrural y la creaciónde una nueva entidad, la Financiera Rural, tiene el objeto de resolver los problemas fisca-les estructurales que generaron las operaciones de Banrural, así como fortalecer el siste-ma financiero rural por medio del establecimiento de una institución financiera más trans-parente y eficiente. Los recursos dirigidos a cubrir los pasivos de Banrural se traducen enun aumento de 37.9 miles de millones de pesos en la deuda del gobierno federal. Almismo tiempo, se realizó una contribución de capital a la Financiera Rural.

30. Gracias a las nuevas medidas fiscales y a una mejor recaudación tributaria, el ingreso delimpuesto sobre la renta aumentó 6.5 por ciento en términos reales, pero esta cantidad fuesignificativamente menor de lo que se esperaba. Los ingresos provenientes de los im-puestos especiales en el rubro de telecomunicaciones y bebidas refrescantes, creados en2002, tampoco recaudaron lo estimado.

31. El pago del capital inicial de la Financiera Rural fue autorizado por el Congreso y cubiertopor el gobierno federal con 10.9 miles de millones de pesos tomados de recursos norecurrentes relacionados con la reforma de pensiones del IMSS y que se integraron apartir de ahorros para el retiro no reclamados por los beneficiarios (el SAR/IMSS 92).

32. Las principales fuentes de los aumentos más cuantiosos en el gasto han sido las siguien-tes: gasto en personal (+7.6 por ciento en términos reales), como reflejo de las nego-ciaciones contractuales en los sectores de educación y salud, al igual que en las empresaspropiedad del Estado (PEMEX y CFE) y asignaciones para fortalecer el poder judicial. Elgasto en seguridad social que se muestra en la clasificación por función se vio impulsadopor los grandes aumentos en los pagos de pensiones y la constitución de reservas depensiones, en tanto que una mayor inversión en carreteras y el desarrollo de e-Méxicofueron los principales factores detrás del auge en el rubro “comunicaciones y transportes”.

33. Los recursos se transfieren a los estados por medio de las participaciones y las aportacio-nes. Las aportaciones son transferencias designadas para fines específicos. En relacióncon los recursos transferidos por medio del programa para desarrollar la infraestructu-ra y mejorar la posición financiera de los estados (el Programa de Apoyo para el Fortaleci-miento de las Entidades Federativas, PAFEF), los fondos se ajustaron a la baja durante laprimera mitad del año, pero se recuperaron en la segunda mitad, cuando aumentaron losingresos petroleros.

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34. La propuesta presupuestaria presentada en un inicio por el gobierno se basaba en unsupuesto más prudente, 17 dólares por barril. Sin embargo, el Congreso aprobó un pre-supuesto modificado, con un precio promedio del barril más alto. La diferencia entre elprecio promedio de la mezcla mexicana de exportación y el punto de referencia del WTI(el precio del petróleo West Texas Intermediate), que refleja la ponderación, todavía consi-derable, del petróleo crudo pesado (Maya), en relación con los más ligeros (Istmo y Olmeca)de las exportaciones mexicanas, fluctúa entre 5 y 6 dólares por barril, aunque en algunasocasiones ha subido hasta 8 dólares o bajado hasta 4 dólares por barril. El diferencialtiende a reducirse, por ejemplo, cuando los principales proveedores de crudo pesadopara Estados Unidos reducen su producción.

35. Cabe destacar que, a la vez, los proyectos de inversión decididos por el sector público yfinanciados por el sector privado han aumentado en el tiempo (véase el recuadro 6).

36. En el decreto de presupuesto de 2003, el Congreso autoriza un endeudamiento adicionaldel gobierno para aplicar el Programa de separación voluntaria, que estará en vigor hastafines de agosto de 2003. A julio de ese mismo año, poco más de 15 500 trabajadoreshabían participado en él. Se espera que el aumento correspondiente en el gasto para 2003se compense con ahorros en los próximos años debido al recorte en los empleos. Durantelos siguientes cuatro años, las entidades del gobierno federal que se beneficiaron delprograma en 2003 deberán generar ahorros de por lo menos el monto que recibieron.

37. Estas cláusulas se denominan “estabilizadores automáticos” en la terminología mexica-na; su propósito es hacer obligatoria la acción fiscal para cumplir los objetivos presupues-tarios en caso de presentarse acontecimientos imprevistos que comprometan dicho cum-plimiento.

38. El gobierno puede reducir el gasto programable sin aprobación del Congreso (de acuerdocon una lista de prioridades establecidas con antelación), si los ingresos tributarios sonmás bajos que lo presupuestado en 5 por ciento o menos. Los rubros del llamado gastoprogramable son aquellos en los que el gobierno federal tiene algún poder discrecio-nal, es decir, los que excluyen el pago de intereses sobre la deuda pública y las participacionesa los estados. Excepto en el caso de un mayor faltante de ingresos tributarios, el Congresotiene que aprobar los rubros específicos de gasto que deben ajustarse.

39. Para mediados de 2003, en particular, los estados recibieron 7 mil millones de pesoscomo anticipo de un probable superávit de ingresos netos. De no materializarse el exce-dente del doble de ese monto, los fondos tendrán que regresar al gobierno federal al añosiguiente.

40. De acuerdo con estimaciones oficiales realizadas entonces, el conjunto de medidas fisca-les aprobadas para 2002 generaría recursos adicionales por un monto de 61 miles demillones de pesos ese año. La mayor parte del incremento (24 mil millones) surgiría de laeliminación de la tasa especial de impuesto para las utilidades retenidas de conformidadcon el impuesto sobre la renta para las empresas; otros 23 mil millones provendrían delimpuesto sobre la nómina (impuesto sustituto). Los impuestos especiales creados en2002 deberían haber generado 14 mil millones de pesos (de los cuales 8.8 miles de millo-nes se recaudarían por el impuesto sobre bienes suntuarios), y los cambios en los regíme-nes especiales del impuesto sobre la renta aumentarían la recaudación en 10.5 miles demillones de pesos. Por su parte, una serie de modificaciones implicaba pérdidas de recau-dación. Se espera que las nuevas medidas fiscales aprobadas por el Congreso en 2003generen una recaudación tributaria adicional de 0.3 mil millones de pesos.

41. Este tema y otros relacionados con él se comentan en Dávila y Levy (2000).


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42. Se modificó la composición del Consejo del SAT, para incluir representantes de la Secre-taría de Hacienda y tres miembros independientes, uno designado por el presidente y dospor gobiernos de los estados, con una permanencia de dos años. Se realizan esfuerzospara aumentar la escala de controles tributarios y aplicar con más eficacia las sancionespor incumplimiento.

43. Un problema particular del pasado ha sido que las cifras del presupuesto se presentancon base en flujos de caja y los RFSP en términos devengados; además, los principioscontables no siempre han sido claros. Sin embargo, desde 2002 se elaboran nuevos princi-pios de contabilidad, con el objetivo de proporcionar más transparencia.

44. Sin embargo, una vez aprobado el presupuesto, se publican los presupuestos detalladosde las empresas del Estado, los que incluyen sus programas, objetivos e indicadores deoperación. Las transferencias a los organismos públicos que llevan a cabo actividades nocomerciales se registran en los gastos del gobierno federal. En los RFSP se incluye elimpacto de la intermediación financiera de la banca de desarrollo sobre las finanzas pú-blicas.

45. Esta obligación se introdujo en el presupuesto de 2002. El Presupuesto de Gastos Fisca-les de 2002, publicado ese año, proporciona estimaciones de los faltantes de recaudacióndebidos a las exenciones del mismo año. Las exenciones tributarias proyectadas para2003 se publicaron en septiembre, de acuerdo con la Ley. Las proyecciones para 2002ponen en evidencia la altísima proporción de exenciones tributarias con respecto a lorecaudado.

46. Por ejemplo, el Comité solicitó a la Secretaría de Hacienda que le proporcionara un des-glose del gasto corriente del IMSS en pensiones y otros rubros, así como informaciónsobre el costo fiscal del programa de separación voluntaria introducido en 2002 y lasproyecciones para 2003 y 2004. También solicitó un resultado cuantitativo del programade ahorro y austeridad de la administración pública federal. Entre las recomendacionesque aparecen en Estudios anteriores, la OCDE sugiere mayor participación del Congreso enlas etapas de elaboración. Las fortalezas y debilidades del proceso presupuestario mexi-cano se analizan en Larre y Bonturi (2000).

47. Según algunos expertos, la introducción de una cláusula podría incluso tener un efectoperverso. En la situación actual, en caso de no aprobarse, se aplicaría una asignaciónpresupuestaria provisional para el gasto. Sin embargo, tal vez sería necesario contar conuna cláusula explícita para la ley de ingresos, debido al riesgo de que el gobierno no fueracapaz de recaudar impuestos.

48. No se cuenta con estimaciones oficiales del costo fiscal que tendría una reforma delISSSTE, aunque sería tan sólo una fracción del costo actual de la del IMSS.

49. Existe un consenso general de que la falta de desarrollo de la infraestructura es uno de losfactores que limita el potencial de crecimiento de México y empeora los desequilibriosregionales, en especial desde la vigencia del TLCAN; cf. Dávila, Kessel y Levy (2000).

50. La inflación de precios al consumidor fue de 5.7 por ciento en diciembre de 2002, supe-rando la meta de 4.5 por ciento del banco central en más de 1 punto porcentual. Segúnestimaciones de Banco de México, si los precios controlados hubieran aumentado a 4.5por ciento, el principal indicador de inflación habría quedado muy cercano a la meta. Labaja filtración de los precios de importación y la restricción monetaria han contribuido adetener la inflación base, que fue inferior a 4 por ciento.

51. De acuerdo con los participantes del mercado, la apreciación del peso durante el segundotrimestre de 2003 reflejó, en cierta medida, los cambios en la política mexicana de manejo

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de las reservas internacionales. En respuesta al creciente costo cuasifiscal de mantenerniveles crecientes de acumulación de reservas internacionales, a partir del 2 de mayo de2003 se puso en marcha un sistema para reducir el ritmo de acumulación. Parte de losflujos de divisas que podrían aumentar el nivel de las reservas del país se han canalizadoal mercado. Con mayor precisión, la mitad de las reservas internacionales acumuladas enel trimestre anterior, una vez que se resta el monto vendido, se subasta cada día en mon-tos establecidos con anterioridad y determinados al inicio del trimestre.

52. De conformidad con las proyecciones de mediano plazo de la OCDE, la inflación anualdebería situarse alrededor de 1.5 por ciento para 2005 en la zona del euro, el Reino Unidoy Estados Unidos y cerca de 2 por ciento en Canadá.

53. Un sector financiero bien desarrollado: i) moviliza ahorros, al canalizar los ahorros indivi-duales pequeños a inversiones rentables de gran escala y a la vez ofrece a los ahorradoresun nivel de liquidez alto; ii) proporciona seguridad a los ahorradores individuales contrael riesgo idiosincrático por medio de la diversificación; iii) reduce los costos de adquirir yevaluar información sobre proyectos prospectivos, por ejemplo, mediante servicios espe-cializados de inversión, y iv) sirve en la supervisión de inversiones para reducir el riesgo deerrores de administración (véase OECD, 2003, The Sources of Growth in OECD Countries).

54. Hasta entonces, la asignación del crédito era determinada en su mayoría por el gobierno(véase Bonturi, 2002). Bergoeing, 2001 identifica las insuficiencias del sistema financierode México, que entrañó reformas que se presentaron mucho más tarde que en Chile,como un factor clave que explica el débil desempeño del crecimiento de la economíamexicana en relación con la chilena.

55. En marzo de 2003, la agencia calificadora Moody’s consideró como positivos el depósito yla deuda de los principales bancos mexicanos, como resultado de la mejor administraciónde las instituciones y de su perfil de deuda (en moneda local y extranjera).

56. Se observaron signos de una reactivación del crédito a las empresas en 2000, antes de ladesaceleración, aunque dichas señales no fueron duraderas.

57. Más aun, los bancos otorgaban crédito a corto plazo y, por ende, el crédito bancario finan-ciaba sobre todo el gasto no relacionado con la inversión (véase la publicación de Bancode México Encuestas de Evaluación Coyuntural del Mercado Crediticio).

58. Para las empresas calificadas como AAA, la proporción del financiamiento de la bancacomercial en relación con el financiamiento total fue 78.3 por ciento en el segundo tri-mestre de 2003; para las empresas pequeñas, de 24 por ciento. Véase también MartínezTrigueros (2000).

59. Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, Código de Comercio, Ley de Institucio-nes de Crédito, Ley del Mercado de Valores, Ley General de Instituciones y SociedadesMutualistas de Seguros, Ley Federal de Instituciones de Finanzas, y la Ley de Organizacio-nes y Actividades Auxiliares del Crédito.

60. La recuperación en el periodo comprendido entre 1995 y 2000 sucedió en un contexto decontracción del crédito, en especial para vivienda y empresas. El crédito comenzó a re-cuperarse de manera muy ligera y temporal en 2000. También se requiere aumentar labase de ahorro. Sólo 20 por ciento de la población mexicana tiene una cuenta bancaria.

61. Bansefi, antes PAHNAL, se estableció en 2001 para fomentar el ahorro y prestar serviciosfinancieros en zonas aisladas y para familias de bajos ingresos.

62. Dado el marco legal vigente para las instituciones de ahorro y crédito y las organizacionesfinancieras populares, la CNBV elaboró nuevas reglas, que pueden dividirse en seis gru-


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pos: organización y funcionamiento, operaciones, contabilidad, legislación prudencial,esquemas de protección del ahorro y supervisión.

63. Desde mayo de 2003, los fondos privados de pensiones (las SIEFORES) pueden invertir latotalidad de sus activos en emisores calificados como AAA, con un límite de 5 por cientopor emisor; para los emisores AA, los límites respectivos son 35 por ciento y 3 por cien-to, y para los emisores A, 1 por ciento y 5 por ciento. Antes se aplicaba un límite máximode títulos no gubernamentales equivalente a 35 por ciento de los activos de las SIEFO-RES, acompañado de un límite máximo de 10 por ciento en un mismo emisor. Las SIEFOREStambién podrán invertir en títulos extranjeros con una proporción que aumente de mane-ra gradual, hasta 20 por ciento en tres años (ley aprobada ya por la Cámara de Diputadosy sometida al Senado).

64. Sin embargo, el avance ha sido desigual y las tasas de matrícula disminuyeron luego delos recortes presupuestarios que siguieron a la crisis de la deuda y la crisis financierade mediados de los noventa.

65. De acuerdo con Duryea y Pages (2002), el aumento en los logros escolares de la poblaciónmexicana fue el más alto en América Latina entre 1980 y 2000.

66. El segundo ciclo de educación secundaria en México consta de: i) los programas de bachi-llerato, que pueden ser generales o bivalentes (generales y técnicos) y cuyo objetivo resi-de en prepararse para la educación superior, y ii) la educación técnica en sí, que tiene unobjetivo profesional.

67. La tasa de repetición se define como la proporción de estudiantes de un grupo matricula-da en un grado escolar específico, en un año lectivo dado, que estudió en el mismo gradoel año lectivo precedente. La eficiencia terminal se define como el porcentaje de estu-diantes que completó un nivel educativo en relación con el número que comenzó en elmismo grupo.

68. Según el censo de población de 2000, de la población entre 7 y 29 años de edad queabandonó la escuela, 27.5 por ciento lo hizo porque no le atrajo o no deseaba estudiar, y38.5 por ciento por razones económicas o familiares. Esta segunda razón es más impor-tante para los grupos de mayor edad (de 20 a 29 años).

69. En el Nivel 1, los alumnos sólo pueden completar las tareas de lectura menos complejasdiseñadas para PISA, como ubicar un fragmento de información sencillo, identificar eltema principal de un texto o realizar una conexión simple con el conocimiento cotidiano.En el caso de los puntajes inferiores al Nivel 1, aunque por lo regular los alumnos tienenla capacidad técnica para leer, enfrentan dificultades serias para utilizar la aptitud paralectura como una herramienta útil en el avance y la ampliación de su conocimiento y susaptitudes en otras disciplinas. De esta manera, pueden encontrarse en riesgo no sólo deenfrentar dificultades en su transición inicial de la educación al trabajo, sino también,de verse imposibilitados para beneficiarse de la educación adicional y las oportunidades deaprendizaje durante toda su vida.

70. Estos resultados pueden estar relacionados en parte con una distribución desigual derecursos entre los estados y en el interior de los mismos (véase Banco Mundial, 2000 y2001).

71. Véase el Programa Nacional de Educación 2001-2006 y la encuesta del CENEVAL sobre lasituación laboral de los graduados recientes (Zubirán, 2003).

72. El Programa Nacional de Educación reconoce el uso ineficiente del tiempo de enseñanza,la capacitación insuficiente o inadecuada de los maestros y las limitaciones en la rendi-

Notas 183

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ción de cuentas de estos últimos. Se estima que el ausentismo reduce el tiempo de ense-ñanza entre 50 y 75 por ciento en las zonas rurales (véase Banco Mundial, 2001). LópezAcevedo (2001a) presenta un panorama de estos temas en el caso de la educación prima-ria. La autora destaca en particular que la falta de interacción entre los profesionales de laeducación, incluso en el ámbito de la escuela, es un elemento importante que explicala poca motivación de los maestros.

73. En 1992 se creó el programa Carrera Magisterial, a fin de aumentar la calidad de la educa-ción básica al alentar a los maestros a continuar su desarrollo profesional. El impacto delprograma en los logros de los estudiantes ha sido limitado. En efecto, no garantiza undesempeño adecuado de manera continua, pues no pueden retirarse los niveles (o esca-lafones) que se superan y no existen límites al número de ellos que se avanzan por escue-la, lo que fomenta cierto grado de “inflación de niveles” entre muchos administradoresescolares. Introducido en 1997, el Programa de Estímulos al Desempeño del Perso-nal Docente de Educación Media Superior y Superior, opera por medio de un sistema depuntos que se utiliza para calcular los bonos que recompensan el buen desempeño. Dichosbonos oscilan entre 1 y 14 salarios mínimos y la calidad del desempeño docente representa,en general, de 60 a 70 por ciento del número total de puntos. Como se afirmó en elEstudio de México de 2000, este programa está mejor diseñado que el de Carrera Magisterial.

74. Las estimaciones de la OCDE basadas en datos proporcionados por autoridades naciona-les ubican la proporción entre 4.4 y 4.7 por ciento del PIB en 1999 y 2000, respectivamente(véase OCDE, Panorama de la Educación, 2003).

75. Al igual que en muchos países de bajos ingresos, los salarios de los maestros son relativa-mente altos en función del PIB per cápita (véase OECD, Education at a Glance, ediciones di-versas).

76. Hasta la fecha, los montos que se erogan en forma de becas y créditos estudiantiles só-lo representan alrededor de 5 por ciento del gasto público general en la educación terciaria,comparado con cerca de 20 por ciento en promedio en otros países de la OCDE. Un ejem-plo reciente de las becas para los estudiantes de familias de bajos ingresos en México esel Programa Nacional de Becas y Financiamiento para Estudios de Tipo Superior (PRONA-BES), creado en 2001 (véase http://sesic.sep.gob.mx/pe/pronabes/inicio.htm). Acerca de los rendi-mientos de la educación en México, véase López-Acevedo (2001b) y Psacharopoulos yPatrinos (2002).

77. Véase Márquez (2001). De acuerdo con este estudio, la situación refleja el hecho de que,cuando se opera en un ambiente de calificación baja, las empresas no generan vacantespara mano de obra calificada debido a la dificultad para ocuparlas (incluso si su ocupa-ción aumentara sus utilidades). A su vez, los trabajadores no tienen los incentivos paracapacitarse, dada la falta de puestos para personas calificadas (incluso si, al obtenerlos,aumentara su productividad y sus salarios). Tan y López-Acevedo (2003) encontraron unresultado comparable en el sector manufacturero.

78. En 2002, el nuevo gobierno cambió el nombre de estos programas. Las evaluaciones rea-lizadas, sobre todo por el Banco Mundial, muestran resultados mixtos, en parte debido aluso de los mencionados programas como apoyo al ingreso en periodos de desempleoalto (como entre 1995 y 1996).

79. CONOCER está a cargo de definir las normas y fomentar un sistema estandarizado decertificación de competencia laboral en México. Las encuestas realizadas entre empresasy estudiantes que han utilizado programas certificados por CONOCER muestran que suefecto en la productividad es positivo.


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80. La duración media y mediana de la ocupación de un empleo en México se ubican entre lasmás bajas de la OCDE. Además, la movilidad de los trabajadores en el sector informales del doble que en el sector formal. De acuerdo con Calderón Madrid (2002), en 1995, lamitad de los trabajadores informales había trabajado en la misma empresa durante másde dos años, en comparación con tres cuartas partes de los empleados formales.

81. Sesenta por ciento de la población que trabaja no ha acumulado derechos de jubilación,pero existe un equivalente igual a un salario mínimo financiado por medio del presupues-to general (véase Larre y Bonturi [2001] para detalles sobre el impacto financiero y en elmercado de trabajo de la reforma de pensiones).

82. Véase OECD Implementing the OECD Jobs Strategy: Assessing Performance and Policy, apéndice A. 1.

83. Algunos analistas opinan que la existencia del salario mínimo es la causa de los altoscostos salariales. Sin embargo, durante la última década dicho salario mínimo (que enMéxico es más bajo que la línea de pobreza oficial) perdió su influencia en forma gradual.En términos reales, ha bajado más que los salarios promedio y la participación de losempleados urbanos que recibían entre uno y dos salarios mínimos cayó de cerca de 40 a25 por ciento, en tanto que la participación de quienes reciben más de dos salarios míni-mos aumentó (véase la gráfica 23).

84. El tipo de trabajador que se utiliza como representante de México en las comparacionesinternacionales gana cuatro veces el salario mínimo. Según datos del IMSS, 61 por cientode los trabajadores asegurados ganan menos que esta cantidad. Para los de salario míni-mo, la aportación por salud y maternidad puede ser 10 puntos porcentuales más alta. Sinembargo, el impacto de este patrón regresivo sobre la discrepancia total es limitado por laexistencia de un crédito fiscal al salario (véase más adelante).

85. El impuesto federal sobre nómina de 3 por ciento (aumentado a 4 por ciento en el presu-puesto de 2003) se introdujo para financiar el crédito fiscal al salario. Se trataba de unimpuesto opcional ya que el empleador podía optar entre pagarlo, obteniendo el créditofiscal total como en el pasado, o no pagarlo, en cuyo caso el gobierno deducía, del dere-cho al crédito al salario, el pasivo generado por el impuesto. Véase OECD 2002 TaxingWages.

86. Sin embargo, la mayoría de las empresas no cumple con la legislación (véase el EstudioEconómico de México de 1997, en el que se ahonda sobre este punto de la ley laboral y seconfirma con la evidencia anecdótica más reciente).

87. Los pagos de liquidación asociados con los despidos justificados no son mucho másaltos que en otros países de la OCDE, pero la definición del concepto de despido justifica-do es la más restrictiva entre los países miembros de la Organización; el exceso de perso-nal o el desempeño deficiente no suelen considerarse como bases legales para un despi-do. En ese caso, las liquidaciones ascienden a tres meses de salario más 20 días por añode servicio.

88. Casi todos los empleos temporales permitidos en México son los estacionales en el sectoragrícola.

89. Véase Maloney (1999).

90. De acuerdo con Azuara (2003), para recibir una pensión que exceda la mínima garantizada(de un salario mínimo), los rendimientos de un trabajador que gana dos salarios mínimosdurante 40 años tienen que superar 8 por ciento (5.5 por ciento de la fuerza laboral ganatres salarios mínimos). Estos niveles superan las tasas de rendimiento actuales.

91. Véase Samaniego et al. (2000).

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92. Garro y Meléndez (2003) defienden el punto de vista de que la estructura regresiva de lastasas de aportación por enfermedad y maternidad reduce las oportunidades de empleoformal para los trabajadores de bajos ingresos. Sin embargo, la razón principal para nocontar con un sistema impositivo progresivo es que tendería a incrementar la posibilidady rentabilidad de la evasión fiscal, con la declaración de menos ingresos y nóminas porparte de las empresas.

93. Aumentar las aportaciones para ingresos mayores sería un paso atrás con respecto a lareforma del IMSS de 1997 (Estudio Económico de México, ediciones 1998 y 2000) y podríamotivar la evasión o elusión fiscal por parte de los grupos de ingresos más altos.

94. Los “sindicatos blancos” también han sido utilizados de manera intensiva por las grandesempresas para evitar la reglamentación existente. Sin embargo, la democratización gra-dual (y bien recibida) del sistema de relaciones laborales limitará esta posibilidad en elfuturo. Estas prácticas también han contribuido a que el entorno legal y regulativo seaincierto e inequitativo.

95. Existe evidencia internacional de que el trabajo a tiempo parcial favorece la participaciónde las mujeres en el mercado laboral. En el caso de México, podría argumentarse quepuede favorecer la participación en el mercado laboral formal.

96. En Chile, con la introducción de este tipo de cuentas no se ha logrado una reducciónsignificativa de los pagos de liquidación y México debería asegurarse de evitar este pro-blema (véase OECD, Economic Survey of Chile, próximo a publicarse).

97. Ésta es una opción mucho más conveniente que la de limitar los retiros a los despidosinjustificados. En Brasil, la necesidad de ser despedido sin causa justificada tiene variasdesventajas (véase OECD, Economic Survey of Brazil, 2001).

98. Otro asunto de importancia es la elección de un esquema para los trabajadores despedi-dos cuyos montos depositados en las cuentas personales sean insuficientes para cubrir elretiro mínimo. Una opción sería el uso de un fondo de solidaridad, como en Chile (véaseel recuadro 8).

99. El gasto de 3.5 pesos en el PET genera sólo 1 peso de ingreso para los trabajadores. VéaseBanco Mundial (2001).

100. Éste es el caso de la propuesta para reforzar la relación indirecta con el empleador (con-forme con la cual, la empresa es responsable de las obligaciones del empleador hacialos trabajadores empleados por el subcontratista). Esto podría elevar los costos comercialesde la subcontratación y provocar discriminación contra los pequeños proveedores.

101. OECD, 2003, The Sources of Economic Growth in OECD Countries.

102. Véase Nicoletti et al. (2003).

103. Casi todas las decisiones inapelables relacionadas con la constitucionalidad de la Ley deCompetencia emitidas por el poder judicial, en especial la Suprema Corte de Justicia, hanfavorecido la posición de la Comisión.

104. Esquivel et al. (2002) muestran, por ejemplo, que la densidad telefónica desempeña unpapel cada vez más sustancial en la explicación de las diferencias de las ganancias enproductividad entre regiones.

105. El artículo 28 de la Constitución menciona rubros estratégicos en los que las funcionesdeben ser ejercidas únicamente por el Estado: los servicios postales, de telégrafos y ra-diotelegrafía; el petróleo y otros hidrocarburos; la petroquímica básica; los minerales radio-activos; la energía nuclear; la energía eléctrica, y la acuñación de moneda e impresión de


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papel moneda por parte del banco central. Para hacer alguna modificación a esta lista serequiere la aprobación por votación de una enmienda constitucional, que exige una ma-yoría de dos terceras partes de las Cámaras de Diputados y de Senadores, así como laaprobación de la mayoría de los Congresos estatales. En particular, la participación delsector privado en la distribución de energía eléctrica requeriría una enmienda a la Cons-titución.

106. Si la Comisión Federal de Electricidad (CFE), propiedad del Estado, que genera 80 porciento de la energía eléctrica mexicana, se hiciera responsable del total de la inversiónrequerida, su deuda neta se quintuplicaría y su razón de deuda a activos aumentaría a 104por ciento para el año 2011 (contra 16 por ciento en 2001).

107. Una participación de 77.1 por ciento del mercado nacional de larga distancia, 71.3 porciento del mercado de llamadas salientes de larga distancia y 41.7 por ciento del mercadode llamadas entrantes de larga distancia.

108. Éste es uno de los aspectos abordados en la disputa contra México que se ventila en laOrganización Mundial de Comercio.

109. Véanse las decisiones de 2001, 2002 y 2003.

110. El proyecto de ley también se dirige a eliminar las barreras de entrada a la industria,simplificando los requisitos para obtener concesiones de operación o uso de redes detelecomunicaciones públicas, al igual que aquellos para que los concesionarios permitanla interconexión a sus redes por medio de procedimientos estipulados de manera explíci-ta en la ley.

111. En el Estudio Económico de México de 2002 se sugirió exigir que todos los operadores contri-buyeran al fondo universal.

112. La CFC afirmó que si las dos principales líneas aéreas, Aeroméxico y Mexicana, no se ven-dían a propietarios separados, la entidad resultante constituiría una concentración ilegalsujeta a ataques con base en la Ley Federal de Competencia Económica.

113. Nicoletti et al. (2003).

114. El SARE se relaciona con “actividades de bajo riesgo público”, según se define en INEGI1999, que representan más de dos terceras partes de la creación de PyME. Las formalida-des para el establecimiento de empresas, en general, deben completarse dentro detres meses. De acuerdo con una encuesta realizada por el Consejo Coordinador Empresa-rial en 2001, el número promedio de días requeridos para abrir un negocio varió de 27 enDurango a 88 en el Distrito Federal (lo que representó una reducción en relación con loscasi 120 días requeridos en 2000).

115. Véase OECD, Regulatory Policies in OECD Countries, 2002, recuadro 6.

116. Además del Registro Federal de Trámites y Servicios, otras herramientas importantes in-cluyen las siguientes: un sistema de declaraciones tributarias electrónicas, varias iniciati-vas de ventanilla única, el uso de análisis de impacto regulativo y el refuerzo de los crite-rios para la simplificación de trámites. Véase OECD, From Red Tape to Smart Tape, 2003.

117. De acuerdo con el Global Competitiveness Report 2002-2003, México se ubica en el lugar 47 de75 países en el índice de corrupción y en el lugar 62 en lo correspondiente a leyes y contra-tos. Mantiene la posición número 58 en términos de la calidad de las instituciones públi-cas (con base en un índice combinado) y una clasificación poco favorable en las estadís-ticas de delincuencia de las Naciones Unidas (sobre todo robos y homicidios).

118. Ya se realizan esfuerzos a escala federal. Por ejemplo, en 2003 se creó el Instituto Federal

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de Especialistas de Concursos Mercantiles, que proporciona profesionales con califica-ciones amplias para asistir a los jueces federales en aspectos técnicos.

119. Véase el Capítulo I de esta publicación y OECD (2003) The Sources of Economic Growth inOECD Countries.

120. México se encuentra rezagado con respecto a los países de la OCDE en ciencia y tecnolo-gía y sistemas de innovación. Las debilidades en estos renglones se destacan en informespresentados por CONACYT, que también establece direcciones de política tanto en térmi-nos cualitativos como cuantitativos.

121. Los programas se analizan con mayor detalle en OECD (2003) Environmental PerformanceReview: Mexico.

122. Por ejemplo, a las tasas actuales de bombeo, el acuífero de Huelco Bolsón, utilizado parasuministrar agua potable a El Paso y Ciudad Juárez, podría estar agotado para 2005. Exis-ten otros 18 acuíferos binacionales cruciales (EPA, 2003).

123. En efecto, el número de empleados del organismo federal de suministro de agua no seredujo después de la privatización de gran parte de sus funciones. En el Distrito Federal,el número de empleados del organismo responsable del suministro y saneamiento delagua por cada 1 000 conexiones promedió 13.4 en 1993, contra 4.6 en Lima, Perú y 2.7 enEstados Unidos.

124. En 2000, 63 por ciento de los extranjeros eran ciudadanos estadounidenses y 45 por cien-to de los extranjeros tenían entre 5 y 19 años de edad (CONAPO, 2001).

125. A principios de los años ochenta, llegaron a México cerca de 40 000 refugiados guatemal-tecos, pero 75 por ciento de ellos ya regresaron a su país. El resto ha obtenido la residen-cia permanente o la nacionalidad mexicana.

126. Con base en estadísticas del Instituto Nacional de Migración.

127. El Estudio Binacional (1997), iniciado en 1994 a instancias de ambos gobiernos para ana-lizar la naturaleza, las causas y las consecuencias de la migración para ambos países,definió una clasificación de migrantes temporales o “jornaleros”, y otra de residentes per-manentes o “establecidos”. Los flujos de residentes permanentes se estiman a partir delos censos mexicano y estadounidense. Sin embargo, persiste cierta incertidumbre sobreel carácter definitivo del cambio de residencia (algunos mexicanos residentes en EstadosUnidos podrían decidir regresar a México en cierto momento, ya sea durante su vida labo-ral o al retirarse).

128. Los flujos de migración temporal se basan en datos de la Encuesta sobre Migración en laFrontera Norte de México (EMIF). Los flujos de emigración temporal por motivos de tra-bajo se refieren a personas que expresaron como su razón para cruzar la frontera el traba-jo o la búsqueda de empleo.

129. Fuente: CONAPO. Ochenta por ciento de los mexicanos que cruzaron a Estados Unidosentre 1992 y 1997 (y regresaron a México) lo hicieron sin autorización (ENADID, 1997).

130. Véase Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS), Encuestas sobre Migración en la FronteraNorte de México (EMIF), cuadro 3.2.

131. Entre 1998 y 2003, 62 por ciento de los migrantes que cruzaron la frontera a EstadosUnidos eran pobladores urbanos, en comparación con 55 por ciento entre 1993 y 1997. En2000, 61 por ciento de los mexicanos vivía en zonas urbanas, contra 57 por ciento en 1990.En parte, la urbanización de los flujos migratorios se relaciona con la diversificación geo-gráfica, debido a que los migrantes de los estados que no son expulsores tradicionales


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tienden a ser más urbanos que los provenientes de zonas de migrantes. Según la Encues-ta Nacional de la Dinámica Demográfica (ENADID) de 1997, 60 por ciento de los migrantesprovino de zonas urbanas en las áreas no tradicionales de migración internacional, contra40 por ciento en las áreas tradicionales (Lozano, 2001).

132. Sin embargo, los resultados del censo de 1990 arrojan que 13 por ciento de los nacidos enMéxico estaban empleados en el sector agrícola y, desde entonces, la proporción ha au-mentado en más de 3 puntos porcentuales.

133. Véase ENADID, 1992, datos presentados en Durand et al. (2001).

134. Estimaciones del Consejo Estatal de Población (COESPO) de Guanajuato, con base endatos censales.

135. Entre 1998 y 1999, 59 por ciento de los migrantes provenientes del sur no tenían experien-cia de migración internacional previa, en comparación con 30 por ciento entre 1993 y 1994(Fuente: EMIF).

136. A menudo los migrantes internacionales vienen de municipios con un grado medio demarginación. El índice de marginación, usado por las autoridades mexicanas para canali-zar sus políticas contra la pobreza, se calcula tomando en cuenta el acceso a la educaciónprimaria, las condiciones de vivienda, el nivel de ingreso y el acceso a los servicios desalud y la infraestructura.

137. Los datos de la EMIF presentados en el cuadro IV. 1 muestran logros educativos ligera-mente inferiores que los del censo de 2000 para la población entre 25 y 49 años de edad(24 por ciento en la categoría de primaria incompleta, 39 por ciento en la primaria y pri-mer ciclo de secundaria completos, y 31 por ciento por arriba de ese nivel). Dado que eluniverso considerado en la EMIF es la población entre 12 y 25 años de edad al igual queen el censo, tal vez tiende a bajar el promedio en cierta medida (pues los jóvenes no hanlogrado llegar al segundo ciclo de educación secundaria ni a la terciaria).

138. En la encuesta demográfica de 1997 se encontró que 40 por ciento de los migrantes queregresaron a México tenían experiencias previas de migración internacional. De conformi-dad con el Censo de 2000, la tasa de migración interna ascendía a cerca de 7 por ciento.

139. Esta sección se basa en gran medida en el Estudio Binacional México-Estados Unidossobre Migración (1997), Orrenius (2001), el US-Mexico Migration Panel (2001) y Weintraubet al. (1997).

140. Las reformas a la legislación sobre seguridad social negaron a los inmigrantes indocu-mentados y a muchos inmigrantes residentes legales en Estados Unidos el acceso a lamayoría de las prestaciones públicas, incluyendo Medicaid.

141. CONAPO, población entre 12 y 64 años de edad.

142. La Matrícula Consular contiene hologramas y diseños grabados. En algunos estados yoficinas federales de Estados unidos, prevalece una fuerte oposición a su reconocimiento,pero también ha sido apoyada, en particular por miembros del Congreso estadounidense.

143. Este programa ha operadoa desde 1974. En 2001, involucró a casi 11 000 trabajadoresmexicanos. Éstos tienen asegurado un salario mínimo y derecho a atención médica, pen-sión, seguro contra accidentes y vivienda.

144. Un grupo que lucha contra el tráfico de personas informa que el Consulado de EstadosUnidos en Monterrey descubrió en una ocasión a un reclutador que cobraba a las perso-nas 1 500 dólares por los permisos, pese a que, en general, el costo de procesarlos es demenos de 200 dólares [http://fpmail.friends-partners.org/pipermail/stop-traffic/2000-November/

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001120.html]. A últimas fechas (6 de febrero de 2003), Reuters News también informó so-bre el arresto de cuatro personas (entre ellas, un empleado del Consulado de EstadosUnidos en Monterrey) acusadas de vender visas H2A y H2B por 1 500 dólares.

145. Las oficinas de servicios estatales para migrantes coordinan los diversos programas diri-gidos a este grupo y sus familias y cuentan ahora con una coordinación nacional. En 2000se creó la Coordinación Nacional de Oficinas Estatales de Atención a Migrantes (CO-NOFAM), en la que participan 24 estados. Con respecto a la mejora del conocimiento, elConsejo Estatal de Población de Guanajuato, por ejemplo, realiza una encuesta estatal enconjunto con su contraparte federal (el CONAPO) y el Colegio de la Frontera Norte. Tam-bién han elaborado un módulo de Guanajuato para la Encuesta sobre Migración en laFrontera Norte de México (EMIF).

146. OCDE (2003): Trends in International Migration: SOPEMI Edición 2002.

147. Fuente: Instituto Nacional de Migración (INM).

148. El Plan Sur aumentó el número de agentes en la frontera, estableció nuevos bloqueos eincrementó la participación militar. En 2000 se deportó a 150 000 personas y en 2001 acerca de 140 000; en lugar de dejarlas en la frontera, se les envió directamente de regresoa su país de origen.

149. Fuente: Encuesta EREM (Encuesta sobre las modalidades de reinserción de los ex migran-tes internacionales en áreas urbanas del centro-occidente de México), aplicada en losestados de Jalisco, Guanajuato y Zacatecas (Papail, 2002). Los datos se corrigieronen función de la estructura de edad. En tanto que el salario promedio anual en México en2002 ascendía a 5 894 dólares, el promedio del residente de Estados Unidos nacidoen México era de 28 818 dólares y del estadounidense no hispano alcanzaba 37 514 dóla-res (Banamex, mayo de 2003).

150. De acuerdo con la encuesta sobre migración en la frontera norte (EMIF), 70 por ciento delos migrantes a Estados Unidos iban en busca de empleo.

151. Su proporción es mucho mayor en la región de Los Ángeles, donde en 1990 ya represen-taban más de 50 por ciento de los trabajadores. En tanto que las maquiladoras mexicanasse especializan en la producción masiva de prendas estandarizadas, los principales distri-tos del vestido en Nueva York y Los Ángeles conservaron los empleos de diseño, al igualque la producción directa de prendas de fabricación a menor escala y de alta moda; eneste último caso, recurrían a los bajos costos de la mano de obra de inmigrantes.

152. Esto sucede en especial en el caso de las prendas de vestir, los artículos electrónicos y losrelacionados con la computación.

153. El salario en el sector formal se mide con base en la aportación promedio del salario alIMSS.

154. Los rendimientos de la educación, definidos como el ingreso incremental de los añosadicionales dedicados a la educación en relación con la remuneración promedio, sonmayores en México que en Estados Unidos.

155. Como destacan Chiquiar y Hanson (2002), los mexicanos con mayor educación puedentener más capacidad para someterse al proceso de inmigración a Estados Unidos y estarmenos sujetos a restricciones de crédito. Este hallazgo va en contra de la hipótesis, desa-rrollada por Borjas (1987), de un sesgo de selección negativo.

156. Para un análisis de la movilidad internacional de los trabajadores muy calificados, véaseGuellec y Cervantes (2002).


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157. Resulta interesante observar que los estudiantes estadounidenses también van cada vezmás a México; entre 2000 y 2001, el total ascendía a 8 360. Los estudiantes mexicanostienen una intensidad de movilidad baja, de cerca de la mitad del promedio de la OCDE(Tremblay, 2002).

158. El estudio de Adams utiliza datos del Censo de Población 2000 de Estados Unidos; hacereferencia a las personas de 25 años de edad o mayores nacidas en el extranjero y quevivían en Estados Unidos. La cifra relativa a México podría sobreestimar de alguna mane-ra la migración de los mexicanos con niveles de educación altos, debido a que una ciertacantidad de residentes estadounidenses nacidos en México podrían haber llegado al paísen su niñez y haber estudiado ahí. Si se considera un conjunto más amplio de datos demigración a países de la OCDE más amplio, la migración internacional se lleva a muchomás que 10 por ciento de las personas con educación terciaria en otros países también.Por ejemplo, en Turquía, Marruecos y Túnez, la cifra supera 30 por ciento.

159. Fuente: EMIF 1998-1999.

160. Papail (2002). La capacitación se proporcionó en su mayoría a las personas con un mayornivel educativo (más de 10 años de estudios).

161. También se encontró que los rendimientos de la experiencia de trabajo en Estados Uni-dos fueron dos veces más altos que los de la obtención de educación secundaria, lo querepresentó un fuerte incentivo para migrar a edades tempranas a quienes no planeancontinuar sus estudios después del primer ciclo de este nivel educativo.

162. Los datos utilizados se tomaron de una submuestra de 1 por ciento del Censo de Pobla-ción 2000 de México. La asistencia a la escuela es obligatoria hasta los 10 años de edad y,después de los 15 años, los hijos a menudo ya no viven con sus padres, lo que haceimposible vincularlos con su familia original. Los posibles sesgos de simultaneidad entrela conducta migratoria de una familia y los resultados de la educación escolar se contro-lan al tratar la conducta migratoria de la familia como endógena, utilizando como instru-mentos la interacción de los patrones históricos de migración de los estados y las carac-terísticas de los hogares. Al controlar una serie de factores, además de la migración, queafectan la escolaridad, como las restricciones de recursos de los hogares, el nivel educati-vo de los padres, la ubicación en una zona rural o urbana y las condiciones locales delmercado laboral, el aumento estimado fluctúa entre 0.7 años y 1.6 años de escolaridad,con un impacto mucho mayor para las niñas que para los niños y para los mayores quepara los menores. Esto sugiere que los resultados de la escolaridad en tales grupos sonmás sensibles a las fluctuaciones en el ingreso de los hogares.

163. Otros cambios, que son en particular difíciles de medir, incluyen: i) el faltante en las utili-dades gravables de la empresa en la que antes trabajó el migrante, y ii) el aumento en lasutilidades gravables de los bancos u otras empresas dedicados a operar la transferenciade remesas a México.

164. Entre 1994 y 2001, el presupuesto anual del INS (Servicio de Inmigración y Naturalizaciónde Estados Unidos) para vigilar la frontera casi se triplicó, para superar los 2.5 miles demillones de dólares. Como resultado de un mayor interés en la seguridad después de lossucesos del 11 de septiembre de 2001, en el ejercicio fiscal de 2003 podría exceder 5 milmillones de dólares.

165. En 2000, por ejemplo, 369 personas murieron al intentar cruzar la frontera, sobre tododebido a la dureza del clima que se enfrenta durante las largas caminatas en el desierto.

166. En general, los coyotes fueron migrantes en el pasado. Spener (2001) hace hincapié enque pocos de ellos forman parte de bandas importantes de internamiento ilegal y rara vez

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están relacionados con el crimen organizado. En México se les percibe más como “presta-dores de servicios” que como criminales.

167. Sólo una pequeña parte tiene probabilidades de permanecer en Estados Unidos parapagar los costos asociados con el paso de los migrantes al territorio estadounidense.

168. En cierta medida, las remesas podrían incluir las transferencias que surgen del lavado dedinero, lo que podría explicar parte de las discrepancias entre las estadísticas.

169. La mejora de la tecnología y la seguridad de las transacciones, la entrada de los bancos ala industria de las remesas y el mayor número de puntos de distribución en México y depuntos de envío en Estados Unidos han sido factores que contribuyen al aumento de laparticipación de las remesas enviadas por migrantes vía canales formales.

170. La asignación promedio que se recibe por medio de PROGRESA para alimentación y edu-cación era de alrededor de 340 pesos mensuales en 2000 (datos de SEDESOL), es decir,cerca de 560 dólares al año.

171. Fuente: Papail (2002) y cálculos propios basados en Zárate-Hoyos (1999). Estas cifras to-man en cuenta las remesas en sí y los ahorros acumulados por los migrantes en EstadosUnidos que se llevan o envían de regreso a México. Los datos tomados del Proyecto Mexi-cano de Migración empleados en Zárate-Hoyos (1999) muestran que la propensión a in-vertir los ahorros en actividades productivas es de 17 por ciento, contra 3.7 por ciento enel caso de las remesas. Los ahorros representan cerca de 25 por ciento de los montosremitidos.

172. En efecto, la creciente integración de la economía probablemente reduce el impacto indi-recto de las remesas en el nivel local, al igual que la integración del mercado mexicano alnorteamericano podría reducir su impacto indirecto en el ámbito nacional.

173. Véase Corona (2000).

174. Fuente: Goldring (2003).

175. De hecho, el costo de mandar remesas de Estados Unidos a América Latina es aún másalto que al resto del mundo (O’Neil, 2003).

176. Véase “Analiza EU acceso bancario a inmigrantes”, Reforma, 12 de febrero de 2003.

177. Con base en datos proporcionados por Orozco (2000) para Western Union.

178. Por ejemplo, algunos bancos cobran comisiones mensuales de mantenimiento. Otroscobran comisiones adicionales por retirar dinero en cajeros automáticos, cuando un re-mitente o un receptor consulta al banco acerca de la remesa o cuando se realiza más deun retiro durante un periodo dado, etcétera (Orozco, 2003).

179. Véase García Zamora (2000).

180. BANSEFI les ayudaría a administrar su liquidez y prestaría el servicio de contabilidad.Para detalles sobre BANSEFI, véase el apéndice III del Estudio de México 2002 de la OCDE.

181. BANSEFI ya presta servicios de asistencia social por medio del programa Oportunidades(antes PROGRESA); en este caso, también serviría como vínculo entre los subsidios devivienda otorgados por varios fondos públicos para ese fin (FONAPO, FOVI, INFONAVIT).

182. Entre otras cosas, esto les permitiría beneficiarse, por medio de BANSEFI, del nuevo sis-tema de transferencias puesto en marcha por el Banco de México y, así, reducir las comi-siones por tipo de cambio.

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Apéndice I

Información de apoyo para el Capítulo I

I. A. Crecimiento de la producción y productividad: cifras y cuadrosI. B. La transición del sector agrícolaI. C. Desarrollos macroeconómicos recientesI. D. Alivio de la pobreza


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Apéndice I. A Gráfica 1 PIB per cápita en países de la OCDE, 2000

Diferencia de tendencia en puntos porcentuales, PIB per cápita con respectoa Estados Unidos basado en PPC

Nota: en el cuadro 1 del apéndice I. A, se muestra el desempeño del crecimiento del PIB en países de la OCDEdurante décadas anteriores.

1. Con base en la proporción de la población en edad de trabajar (15 a 64 años de edad) respecto de la población total.2. Con base en tasas de empleo y horas promedio trabajadas.3. PIB por hora trabajada.Fuente: OECD, The Sources of Economic Growth in OECD Countries (2003).

Diferencia porcentualcon respecto al PIB

de Estados Unidosper cápita =

Impactodemográfico (1)

+Impacto en la utilización

de mano de obra (2)+

Impacto en la productividaddel trabajo (3)

Noruega

Canadá

Suiza

Dinamarca

Islandia

Irlanda

Japón

Bélgica

Austria

Países Bajos

Australia

Alemania

Finlandia

Suecia

Francia

Italia

Reino Unido

Nueva Zelanda

España

Corea

Portugal

Grecia

Rep. Checa

Hungría

México

-75 -60 -45 -30 -15 0 -75 -60 -45 -30 -15 0 -75 -60 -45 -30 -15 0-75 -60 -45 -30 -15 0

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Apéndice I. A 203

Apéndice I. A Gráfica 2 Datos de empleo

Personas de 12 años de edad o más

1. Cuentas nacionales (1995-2000).2. Cuentas nacionales (1988-2001).3. Incluye trabajadores en establecimientos registrados y hogares, pero que no tienen contrato laboral o no reciben

remuneración; estimaciones de la OCDE, véase el recuadro del apéndice I. B.4. Trabajadores en los �sectores no estructurados�, estimados por el INEGI de acuerdo con la definición de la OIT;

véase la nota de la gráfica siguiente. Los datos anteriores a 1994 son estimaciones de la OCDE (basados en OIT).Fuente: OCDE; INEGI.

Miles

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35 000

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Miles

40 000

35 000

30 000

25 000

20 000

15 000

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

10 000

5 000

0

10 000

5 000

0

A. Medidas de empleo

Empleo total:Basado en encuestas (Encuesta Nacional de Empleo, ENE)Cuentas nacionales nuevas (1)

Empleados:Empleos remunerados (2)

Basado en encuestas (ENE)

Personas empleadas (1)

B. Medidas de empleo informal en el sector no agrícola

Otros sectores (3)

"Economía no estructurada" (4)


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Apéndice I. A Gráfica 3 PIB total y no estructurado1

Por ciento

1. De acuerdo con la definición de la OIT, el sector no estructurado se considera como un grupo de empresas familia-res (empresas no registradas propiedad de familias) que incluye:� Empresas establecidas por cuenta propia, que pueden emplear a trabajadores de la familia a colaborar en ella

y trabajadores ocasionales.� Empresas de empleadores informales, que emplean uno o más trabajadores de manera continua (estas em-

presas deben cumplir uno de los criterios siguientes o ambos: un tamaño de unidad menor que un nivel espe-cífico de empleo y que ni la empresa ni sus empleados estén registrados).

Fuente: INEGI, Cuenta Satélite del Subsector Informal de los Hogares.

Millones

6 000

5 000

4 000

3 000

2 000

1 000

0

6 000

5 000

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3 000

2 000

1 000

0

Millones

A. Niveles a precios corrientes, millones de pesos

PIB total

PIB no estructurado

B. Contribución del sector informal al PIB, por ciento

PIB total

PIB no estructurado PIB no estructurado

PIB total

1993 2001

87.0 87.7

13.0 12.3

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

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Apéndice I. A 205

Apéndice I. A Gráfica 4 Tamaño de la industria de las TICen países seleccionados de la OCDE

20001

1. Datos de 1999 en los casos de Alemania, Corea, Hungría, Italia, Portugal y República Eslovaca, y de 1998 en el deCanadá.

2. TIC en manufactura es la suma de los siguientes sectores de la ISIC Rev. 3: 3000, 3130, 3210, 3220, 3312, 3313.3. TIC en servicios es la suma (si se dispone de ella) de los siguientes sectores de la ISIC Rev. 3: 5150, 7123, 6420, 72.4. �Otros servicios de las TIC� es la suma (si se dispone de ella) de los siguientes sectores de la ISIC Rev. 3: 5150, 7123.Fuente: Estimaciones de la OCDE con base en fuentes nacionales; Bases de datos STAN y de Cuentas Nacionales,

septiembre 2002.

A. Proporción del valor agregado de las TIC en el valor agregado total del sector empresarial

TIC en manufactura (2)

TIC en servicios (3)

B. Proporción de valor agregado de servicio de las TIC en el valor agregado total

del sector empresarialB.

Servicios de telecomunicaciones

Otros servicios de las TIC

Por ciento

18

16

14

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Por ciento

Por ciento

Por ciento

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Apéndice I. A 207

Apéndice I. A Cuadro 2.MMComercio interempresarial de

Estados Unidos, con socios comerciales seleccionadosComo porcentaje de todo el comercio de bienes con el país socio

Nivel 1999 Cambio, 1992-99

Importaciones

Japón 73.7 -1.3México 66.4 3.1

Corea 49.3 22.5Canadá 43.1 -2.9

Europa Oriental 32.1 20.1Taiwán 20.8 4.9

China 17.6 7.1Total 46.7 1.7

Exportaciones

México 44.3 5.6Canadá 42.4 -2.9Japón 36.3 0.1

Taiwán 16.0 6.0Europa Oriental 12.3 2.6

China 11.6 5.0

Total 32.1 1.2

Nota: los países socios mostrados son aquellos con el nivel más alto de comerempresarial en 1999 o el mayor incremento en el periodo 1992-1999.

Fuente: OECD, Economic Outlook, Núm. 71 (junio 2002); United States Departmen

Commerce (2001).


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Apéndice I. A Cuadro 3 .MMComercio manufacturero intraindustrialComo porcentaje del comercio manufacturero total

1988-91 1992-95 1996-2000 Cambio

Comercio intraindustrial alto y crecienteRepública Checa n.d. 66.3 77.4 11.1República Eslovaca n.d. 69.8 76.0 6.2México 62.5 74.4 73 .4 10.9Hungría 54.9 64.3 72.1 17.2Alemania 67.1 72.0 72.0 5.0Estados Unidos 63 .5 65.3 68.5 5.0Polonia 56.4 61.7 62.6 6.2Portugal 52.4 56.3 61.3 8.9

Comercio intraindustrial alto y estableFrancia 75.9 77.6 77.5 1.6Canadá 73 .5 74.7 76.2 2.7Austria 71.8 74.3 74.2 2.4Reino Unido 70.1 73 .1 73 .7 3.6Suiza 69.8 71.8 72.0 2.2Bélgica/Luxemburgo 77.6 77.7 71.4 -6.2España 68.2 72.1 71.2 3.0Países Bajos 69.2 70.4 68.9 -0.3Suecia 64.2 64.6 66.6 2.4Dinamarca 61.6 63 .4 64.8 3.2Italia 61.6 64.0 64.7 3.1Irlanda 58.6 57.2 54.6 -4.0Finlandia 53 .8 53 .2 53 .9 0.1

Comercio intraindustrial bajo y crecienteCorea 41.4 50.6 57.5 16.1Japón 37.6 40.8 47.6 10.0

Comercio intraindustrial bajo y estableNueva Zelanda 37.2 38.4 40.6 3.4Turquía 36.7 36.2 40.0 3.3Noruega 40.0 37.5 37.1 -2.9Grecia 42.8 39.5 36.9 -5.9Australia 28.6 29.8 29.8 1.2Islandia 19.0 19.1 20.1 1.1

Nota: el nivel de comercio intraindustrial de los países se clasifica como � alto� o �bajo� si es superior o inferior a 50por ciento del comercio manufacturero total en promedio durante todos los periodos mostrados, y como�creciente� o �estable� si aumenta en más de cinco puntos porcentuales entre el primer y el último periodo, co-mo se muestra en la última columna.

Fuente: OECD, Economic Outlook, Núm. 71 (junio 2002), con base en OECD International Trade Statistics.

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Apéndice I. B

La transición del sector agrícola

Para complementar el análisis general del desempeño del crecimiento global de México,en este apéndice se estudia el ajuste del sector agrícola a la apertura comercial, al igual que laspolíticas de apoyo al sector.

Panorama

Entre 1980 y 2000, la participación del sector agrícola en el PIB cayó de 8.2 a 5.5 por ciento,pero, con base en cuentas nacionales, el sector aún equivale a cerca de 20 por ciento delempleo (17 por ciento con base en la encuesta nacional de empleo). La productividad relativadel sector es en especial baja, lo que sugiere que éste predomina en la absorción del exceso demano de obra, al proporcionar empleos ocasionales y de tiempo parcial. A 10 años de la entra-da en vigor del TLCAN, las exportaciones agrícolas de México (incluidos ganado, alimentosprocesados, bebidas y tabaco) casi se han duplicado y se observa una diversificación impor-tante de los productos que se comercian. Sin embargo, el sector agrícola mexicano avanza condificultad y aún no alcanza los beneficios que se esperaban del tratado de libre comerciocon Estados Unidos y Canadá. Dicho sector actuó como amortiguador durante la recesión de 1995,aunque se aisló de la fase expansiva que siguió, creciendo a un menor ritmo que el resto de laeconomía. La pobreza rural aumentó durante casi toda la década de los noventa y no comenzóa decrecer sino hasta los años de 1999 a 2000.

¿Cómo ha afectado la reforma del comercio agrícola al sector?1

Impacto y necesidades esperados de las medidas complementarias

En general, se espera que la reforma del comercio agrícola tenga importantes costos decorto plazo para los productores del sector importador y a la vez beneficie a los productoresde bienes “exportables”. En México, se esperaba que la liberalización de la producción de maízque acompañó al proceso de apertura comercial tuviera un impacto sustancial en la economíarural del país. Debido a que se contemplaba la desaparición de los precios de garantía, seesperaba que la agricultura comercial en tierras de riego cambiara a otras cosechas y que laagricultura de subsistencia del maíz se viera afectada de forma negativa por la apertura, dadasu incapacidad de competir con las importaciones. Se esperaba que la pérdida de empleos yun menor ingreso salarial, que serían consecuencias del proceso, llevaran a una mayor migra-ción a las zonas urbanas y Estados Unidos.

Apéndice I. B 209


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Existe un consenso de que, para minimizar los costos de corto plazo, la transición, engeneral, debería incluir tres líneas de acción:

i) Transferencias directas para amortiguar el impacto.

ii) Aumento de aptitudes y capacitación de la mano de obra para incrementar la produc-tividad tanto en este sector como en otros.

iii) Créditos para permitir la reconversión y la inversión en nueva tecnología.2

La apertura en México comenzó antes de la entrada en vigor del TLCAN y el acuerdocomercial estableció medidas graduales para el proceso, cuyo propósito era facilitar el ajustedel sector. De manera paulatina, México ha eliminado los subsidios (los precios de garantía alos productores) y aumentado las transferencias directas de efectivo, proporcionadas por PRO-CAMPO (Programa de Apoyos Directos al Campo), con el objeto de compensar a los campesi-nos afectados por la apertura comercial. La estrategia ha sido adecuada. Las transferenciasdirectas han amortiguado el impacto negativo de la apertura comercial sufrido por los produc-tores de cosechas importables (como granos y, en especial, maíz). También ha beneficiado alos campesinos de subsistencia, quienes se encontraban relativamente aislados de los merca-dos y no recibían apoyos en cuanto a precios en el procedimiento anterior.

Sin embargo, la segunda y tercera líneas de acción para lograr una transición sin inciden-tes no bastaron o sencillamente no se materializaron. Durante los años noventa, se observóuna clara falta de crédito al sector, lo que afectó en su mayoría a los pequeños productores.Tres cuartas partes de los productores nacionales utilizan tierras con una extensión de cincohectáreas o menos y la mitad de ellos producen sólo para el consumo familiar. Asimismo, sólohan tenido acceso limitado a la tecnología y la maquinaria moderna.

Además, el sector sufrió el impacto de la consolidación presupuestaria, lo que ha signifi-cado una reducción de recursos para carreteras y otra infraestructura de transporte.

El impacto sobre los pequeños agricultores

Los productores de bienes exportables (en su mayoría frutas y vegetales, que incluyenproductos tropicales y semitropicales) se beneficiaron en general de la apertura comercial, ylas exportaciones de estos bienes han crecido de forma considerable.3 Sin embargo, el ajustedel resto del sector no ha sido tan rápido como se esperaba. Los productores de otras cose-chas han tenido problemas para cambiar su producción por mercancías más competitivas. Aocho años del inicio del TLCAN y de la introducción de PROCAMPO, las importaciones de maízhabían crecido de forma considerable, aunque la oferta nacional de maíz no había disminui-do.4 Debido a las fallas del mercado y la heterogeneidad en los hogares, la producción generalde maíz aumentó en lugar de bajar, como se esperaba.5 Dado que casi todas las familias dedi-cadas a la producción de alimentos básicos disponen de otras fuentes de ingreso, el impactode la reducción en los precios de éstos se amortiguó. Sólo las grandes granjas comercialesque ocupan terrenos de riego tuvieron el incentivo para aumentar los rendimientos, con lo queredujeron los costos unitarios. Por otra parte, debido a los considerables costos de transac-ción (como la incertidumbre y la distancia hasta los puntos de venta), muchos agricultorespequeños no vendieron al gobierno a los altos precios de garantía durante su época de vigen-cia, por lo que no se vieron afectados por la eliminación de los subsidios. En un entornode escasez de crédito, se utilizaron transferencias monetarias para estimular la producción de

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estas pequeñas granjas. La emigración desde las zonas rurales no ocurrió en la escala en quese esperaba y el empleo general en el sector agrícola no cambió tanto como se preveía.6

Taylor estimó un modelo microeconómico (equilibrio general calculable) para la econo-mía de una población en un estado expulsor de migrantes.7 En un escenario con costos detransacción altos y, por ende, sin transacciones fuera de los mercados básicos, los productoresy consumidores se encuentran aislados de la política gubernamental (es decir, en este caso, delos cambios en el precio de garantía). Las transferencias de ingreso aumentan las entradasde los hogares, lo que impulsa al alza el precio del bien básico; en este contexto, la reformaagrícola no desalentó la producción, sino que incluso podría haber originado la expansión delsector de los pequeños agricultores.

Eliminación gradual del programa de precios de garantía

Con la apertura de la economía a la competencia internacional, México redujo la interven-ción de los organismos gubernamentales en los mercados nacionales de productos agrícolas.Se ha observado un cambio en la política: el establecimiento de precios de garantía para cier-tos granos y oleaginosas se sustituyó con pagos directos a los productores (apoyos al ingreso).Hasta 1989, el principal mecanismo de intervención estaba representado por CONASUPO (Com-pañía Nacional de Subsistencias Populares), que compraba a los productores los principalesgranos, leguminosas y oleaginosas a precios de garantía; además, controlaba las importacio-nes por medio de permisos. Para 1991, CONASUPO sólo intervenía en el caso del maíz y legu-minosas secas comestibles y en la aplicación del subsidio general a la tortilla. De manerasimultánea, el gobierno mexicano puso en marcha un programa transitorio de precios concer-tados para algunas cosechas en regiones que enfrentaban dificultades de comercialización,dada la falta de infraestructura y el poco conocimiento de las condiciones de mercado.

En 1999, por decreto presidencial, se determinó el cierre de CONASUPO. Con ello sepermitió la entrada a nuevos participantes que antes no formaban parte del mercado, el desa-rrollo de nuevos canales de comercialización y el fortalecimiento de los mercados regionales.

Políticas vigentes para los sectores agrícola y campesino

La experiencia reciente muestra que la producción nacional de cosechas básicas no de-sapareció con la apertura comercial. No obstante, en la medida en que avanza la agenda delTLCAN, seguirá presente la necesidad de amortiguar el impacto.8 Como consecuencia, estánen vigor diversos programas dirigidos al sector agrícola, entre los que destacan los siguientes:

El programa para zonas rurales: PROCAMPO9

Este programa, vigente desde 1993-1994, sustituyó el anterior de precios de garantía conla entrega de pagos directos a los productores de cosechas básicas para facilitar su ajuste apartir del TLCAN.10 Las transferencias de efectivo que realiza PROCAMPO están “desconecta-das” de la producción (a diferencia de los precios de garantía, que distorsionaban los incenti-vos de la misma). Sus principales objetivos se centran en proporcionar apoyos para los ingre-sos económicos de los campesinos afectados por la apertura del mercado y fomentar un cambioa la producción de bienes con ventajas comparativas. Beneficia también a los campesinosde susbsistencia que antes no recibían ningún tipo de precios de garantía.11 Para poder participar

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en este programa, la tierra debe haber sido sembrada con alguna de las cosechas básicas antesde agosto de 1993. Los pagos se garantizan para quienes la trabajan directamente, ya seanpropietarios o arrendatarios. Los campesinos pueden dedicar su tierra a cualquier cosecha, ala crianza de ganado, a la silvicultura o a cualquier actividad ecológica.

El programa presta apoyo a 2.8 millones de productores, de los cuales 2.3 millones soncampesinos que forman parte de ejidos (una forma de propiedad basada en el concepto decomunidad, como se explica en el recuadro presentado más adelante).12 En 2002, se tenía ungasto planeado de 12.4 mil millones de pesos (1.2 por ciento del gasto público programable).Durante años recientes se ha ampliado el número de cosechas que pueden cultivarse paraparticipar en el programa, de modo que puedan rotarse. Las transferencias monetarias recibi-das por medio del programa han alcanzado 40 por ciento del ingreso familiar en los hogares debajos ingresos. Pese a estos apoyos monetarios, en realidad el programa no ha generado gran-des cambios a cosechas más productivas. A menudo los pagos se han utilizado para mantenerla poco rentable producción de subsistencia. Además, debido a la dificultad para comprobar elarrendamiento de parcelas que cumplan las condiciones de participación en el programa, al-gunas veces no ha sido posible que los campesinos reciban los pagos.13

El programa de apoyo a la comercialización de bienes agrícolas

Desde 1991, ASERCA (Apoyo y Servicios a la Comercialización Agropecuaria), se ha encar-gado de fomentar la comercialización de algunos productos agrícolas para apoyar a los pro-ductores alejados de los principales centros de consumo. ASERCA garantizaba apoyos paralos compradores de cada tonelada producida de trigo, sorgo, oleaginosas y maíz (este último apartir de 1999). En el caso del arroz, los pagos se realizaban de manera directa a los productoresde cada tonelada. Desde 2001, todos los pagos se garantizan de forma directa a los productores.

El objetivo principal del programa es fortalecer la rentabilidad y competitividad de losproductores, la diversificación de las cosechas, y una comercialización más eficiente delos productos con problemas de exceso de producción en algunas regiones. Sin embargo, estossubsidios de comercialización se concentraron en algunos productos (sobre todo maíz, trigo,sorgo y arroz). La situación distorsionó las decisiones relacionadas con la producción, al pro-porcionar un incentivo para producir los bienes sujeto de apoyo, en lugar de otros más compe-titivos que representaran una mejor alternativa de ingresos.14 En 2003, a fin de reducir lasdistorsiones del mercado generadas por la política previa de precios de garantía, la Secretaríade Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), por medio deASERCA, estableció un programa de objetivos de ingreso para una gama más amplia de cose-chas que compensa a los productores por el diferencial entre un precio objetivo fijado conanterioridad y el precio de mercado.

La Alianza para el Campo15

Este programa se introdujo en 1996 para apoyar e impulsar la inversión de los agricultorespequeños y medianos con potencial productivo, mediante la oferta de subvenciones que igua-lan los montos invertidos por los productores agrícolas. Por lo regular éstos aportan 50 porciento y los gobiernos estatal y federal el 50 por ciento restante. Las metas principales residenen aumentar la productividad, elevar el ingreso de los productores, mejorar la balanza comer-cial agrícola y contribuir a la expansión de la producción de alimentos.16 Debido a que el pro-grama es descentralizado, cada estado es responsable de su aplicación.

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Apéndice I. B 213

Apéndice I. B Recuadro El sector del ejido

El ejido es la forma mexicana de propiedad comunal de la tierra que se originó alfraccionar grandes propiedades durante la reforma agraria de 1917, posterior a laRevolución. Los ejidatarios, que trabajan esta tierra, sólo recibieron derechos al usu-fructo de la misma y no tenían la posibilidad de transferir los derechos de propiedadcomo si fuera privada. Por consiguiente, no les era posible venderla o rentarla, niusarla como colateral. Con ello, se limitaba su capacidad de acceso a créditos. Teníanque trabajar la tierra directamente y no se les permitía contratar mano de obra parala cosecha. Si un ejidatario se veía imposibilitado para trabajar su tierra y no teníasucesores en la familia capaces de hacerlo, o si se ausentaba de la parcela más dedos años, perdía los derechos al usufructo y ésta regresaba a la comunidad para suredistribución. Todo ello impidió la expansión de la escala de producción y limitó elflujo de capital hacia los ejidos.

En 1992 se reformaron las leyes agrarias para otorgar a los ejidatarios mayoresderechos a sus tierras y permitir el establecimiento de asociaciones comerciales decampesinos y el uso de la tierra como colateral para la obtención de créditos. Deacuerdo con la nueva legislación hay dos tipos de tierra ejidal:

— Tierra de uso común. Ésta no puede transferirse a otras personas, pero se pue-de utilizar en asociaciones productivas de campesinos o rentarse hasta por 30años.

— Parcelas. Esta tierra sigue siendo propiedad del ejido, pero el ejidatario tiene elderecho permanente para utilizarla, la puede rentar hasta por 30 años o venderlaa otros miembros del ejido. También puede decidir separar su parcela del ejido yconvertirla en propiedad privada. Esto le permite vender o rentar la tierra a otraspersonas que no formen parte del ejido, obtener una hipoteca o utilizarla como sifuera cualquier otro tipo de propiedad privada.

Después de más de 10 años de reformas en el sector agrícola, la eficiencia delejido no ha aumentado como se esperaba. En la actualidad, la tierra ejidal represen-ta cerca de 63 por ciento de la tierra cultivable del país y sigue caracterizándose porsu baja productividad. La fragmentación del suelo público en lotes individuales haacentuado el problema de las pequeñas propiedades, desalentado la inversión encapital y dificultado la posibilidad de alcanzar economías de escala en la producción.Los agricultores también utilizan aún tecnologías intensivas en mano de obra y téc-nicas de cultivo obsoletas, lo que ha generado rendimientos bajos por hectárea. Latransición a la propiedad privada también ha sido lenta. Desde 1992, menos de unopor ciento de las parcelas se había transformado en propiedad privada (véase “Mexi-can Agriculture: The Causes of its Backwardness”. BBVA-Bancomer, Economic Report,julio 2003).


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En 2002, Alianza para el Campo proporcionó 8.7 mil millones de pesos a 4.3 millones deproductores como apoyos a la inversión.17 El programa ha beneficiado a gran número de agri-cultores a mediana y gran escala.18 Sin embargo, es de poca utilidad para los pequeños, enespecial, los ejidatarios, quienes carecen de recursos para proporcionar el financiamiento nece-sario que les correspondería. Además, los costos de transacción y cooperación para formargrupos y participar son altos. Como resultado, en 2000, sólo 11 por ciento de los ejidatariosparticipó en el programa.19

El Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares, PROCEDE

PROCEDE se inició en 1993 como parte de la reforma agraria para fomentar el desarrollode los derechos de propiedad en los ejidos (véase el recuadro anterior) y resolver problemas dedivisión del suelo. El objetivo consistía en asignar a los agricultores derechos de propiedad quepudieran utilizarse como colateral para créditos, de modo que se facilitara su acceso a préstamos.

Hacia fines de los años noventa, el programa había expedido certificados a más de tresmillones de familias.20 De esta manera, aumentó su bienestar, al permitirles participar en mer-cados laborales distintos del agrícola. Sin embargo, no se ha observado un aumento notableen el otorgamiento de créditos.

Finanzas rurales

En el pasado, la intervención gubernamental, por medio de Banrural, el banco de desarro-llo especializado, y el fideicomiso FIRA, ha impedido el establecimiento de un mercado finan-ciero rural que funcione de manera correcta. Los programas de crédito, caracterizados por unarecuperación deficiente, la condonación de adeudos a gran escala y tasas subsidiadas, dete-rioraron la disciplina. El crédito canalizado al sector agrícola aún crecía a principios de ladécada de los noventa, pero disminuyó de manera considerable luego de la crisis financiera de1995, cuando el sector público redujo sus operaciones. Los bancos comerciales no se involu-craron, debido a las altas tasas de incumplimiento de los agricultores. El crédito total otorga-do al sector agrícola resultó 21 por ciento mayor entre 1983 y 1990 que entre 1996 y 2000.Además, la oferta limitada de créditos en la segunda mitad de dicha década se canalizó en sumayoría a los grandes agricultores.

Por el lado del ahorro, se ha observado también la presencia de obstáculos estructuralesque limitan el papel de las instituciones financieras, incluyendo la falta de confianza en ellas.Las instituciones no bancarias de ahorro y crédito han participado más, pero faltaba aún elmarco regulativo para sus actividades, hasta la creación de Bansefi (véase OCDE, Estudio Econó-mico de México, 2002).

Por otra parte, en 2002 se fundó Financiera Rural, institución descentralizada orientadaa fomentar el desarrollo de los mercados financieros rurales. Su misión consiste en dar acceso acréditos para adquirir maquinaria, equipo y tecnología, de modo que se aumente la producti-vidad del sector agrícola. La institución se concentrará en desarrollar mercados financierosque no estén cubiertos de manera adecuada por la banca comercial y ampliar el acceso alcrédito a los productores rurales de ingresos medios y bajos. También trabajará con programasde microcrédito. La ley que rige a Financiera Rural está diseñada para aumentar la transparen-cia y evitar algunas de las deficiencias presentes en Banrural, como las conductas “poco éti-cas”. Las estructuras operativas se simplificarán para agilizar los procesos.

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En resumen

El ajuste del sector agrícola continuará y la sustitución de las cosechas de granos porotras más competitivas (como frutas y vegetales) también debe proseguir; esto incluye a lapropia producción de granos (sustituir al maíz blanco, una cosecha superavitaria, por maízamarillo, un bien de importación). Es posible que los productores comerciales de granos sevean afectados de manera negativa. Deberán continuar las transferencias por medio de PRO-CAMPO. Sin embargo, podrían simplificarse los criterios para participar en este programa ydifundir la información con amplitud por diversos canales para fomentar mayor concienciadel programa, sobre todo entre la población indígena.21 Deberían realizarse mayores esfuerzosmediante la información, la capacitación y la asistencia técnica para ayudar a los agricultoresa cambiar a estrategias de cultivo más productivas y alternativas de largo plazo. Los pagos dePROCAMPO podrían hacerse progresivos, de modo que quienes posean menos tierra recibanmás apoyo por hectárea. El programa Alianza para el Campo también deberá continuar vigen-te, pero es necesario difundirlo más ampliamente entre los ejidatarios para que comprendancómo pueden acceder a los recursos. Las reglas para participar en el programa podrían relajar-se para las comunidades más pobres y aplicarse medidas específicas a fin de que los campesi-nos indígenas cumplan los requisitos para recibir apoyos.

Al mismo tiempo, se requiere la aplicación de medidas de política en otros ámbitos, in-cluyendo las que se relacionan más con las políticas de desarrollo que con las reformas en lospaíses de mayor ingreso de la OCDE. En particular, si se pretende que los agricultores a peque-ña escala gocen de los beneficios de la apertura, es necesario que sus productos tengan accesoal mercado y que adopten nuevas tecnologías. En especial serían bien recibidos los esfuerzospara transmitirles información. La estrategia debería incluir también medidas para desarrollarel acceso al crédito y la inversión, así como para garantizar su entrada a los mercados. Serequiere apoyo público para la construcción de caminos rurales y contribuir a la creación decooperativas de comercialización. Por otra parte, deberán eliminarse los subsidios para bom-beo de agua que se otorgan de forma implícita con las bajas tarifas eléctricas. Estos subsidiosbenefician más que nada a los grandes consumidores de los estados del norte, convirtiéndoseen un apoyo regresivo. En 1999, su monto era de casi el doble del otorgado por medio delprograma Alianza para el Campo en todo el país.

Por otro lado, el sector rural es un centro de mano de obra no calificada. Debido a lalejanía geográfica y la estacionalidad de las actividades agrícolas, los costos de transacción enlas zonas rurales son altos. Los logros educativos limitados reflejan en general factores deoferta, como la baja disponibilidad y calidad de las escuelas, pero también de demanda, comoel alto costo de oportunidad que representa para los padres enviar a sus hijos a la escuela.Con el objeto de facilitar el ajuste de la mano de obra y posibilitar que quienes se dediquen aactividades agrícolas encuentren empleos en otros sectores, será necesario emprender accio-nes de capacitación a gran escala. Los programas de alivio de la pobreza deberán continuaraplicándose, a fin de proporcionar un tipo de red de seguridad en las zonas marginadas ytomar en cuenta la poca movilidad de un porcentaje creciente de la población pobre en laszonas rurales, debido al envejecimiento (véase el apéndice I. D sobre alivio de la pobreza).

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Notas

1. Esta sección se basa en diversos artículos, entre ellos los presentados en el Foro Global2002 de la OCDE sobre “Reforma comercial agrícola, ajustes y pobreza” y en informeselaborados para el Banco Mundial. Véase OECD, Agricultural Trade and Poverty, 2003; A. Yu-nez-Naude (2002) “Lessons from NAFTA: The Case of Mexico’s Agricultural Sector”, mi-meo, diciembre; Levy, S. y S. Van Wijnbergen (1992) “Transition Problems in EconomicReform: Agriculture in the Mexico-US Free Trade Agreement”, World Bank Policy ResearchWorking Paper, 967; E. Taylor “Microeconomics of Globalisation: Evidence from China andMexico”, en OECD Agricultural Trade and Poverty, 2003.

2. Estos principios generales se establecen en OECD, Agricultural Trade and Poverty, 2003.

3. Antes del TLCAN, este sector “nicho” ya era competitivo y las zonas cultivadas habíanaumentado durante los años previos a la entrada en vigor del Tratado. Ya había ocurridocierto nivel de sustitución de bienes exportables por importables.

4. México produce, principalmente, maíz blanco, sobre todo para consumo humano; las im-portaciones se concentran en el maíz amarillo, utilizado para alimentar ganado.

5. La productividad nacional de las cosechas importables aumentó sólo en las tierras deriego, es decir, aquella que utilizan los grandes agricultores comerciales. Un acceso máslibre al mercado generó un incremento en los rendimientos de las tierras, por medio delcambio tecnológico, para reducir los costos unitarios. Las zonas cultivadas no han cam-biado desde la entrada en vigor del TLCAN, tal vez debido a que el acceso al mercado haseguido siendo limitado durante la fase de transición. En contraste, en la tierra de tempo-ral, la producción aumentó a raíz del TLCAN, pero no así los rendimientos. A. Yunez-Naude (2002) (op. cit.).

6. Véase Levy, S. y S. Van Wijnbergen (1992) (op. cit.).

7. De E. Taylor (2003) (op. cit.).

8. La nueva Ley Agraria de Estados Unidos parece representar un paso atrás en la aperturacomercial de bienes agrícolas que se acordó en el TLCAN. Esto quizás empeorará losproblemas de ajuste del sector rural mexicano.

9. Véase OECD (2003) Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation.

10. Cebada, frijol, maíz, algodón, arroz, sorgo, soya, girasol y trigo.

11. Véase OECD (1997) Review of Agricultural Policies in Mexico.

© OCDE 2004

12. Véase Segundo Informe de Gobierno 2002, septiembre. www.informe.presidencia.gob.mx/index.php

13. Banco Mundial (2001) “Mexico Land Policy-A Decade after the Ejido Reform”. World BankReport Núm. 22 187-ME, junio.

14. Hasta 2002, se otorgaban subsidios para la comercialización por medio de precios degarantía. Este programa genera un cambio en precios relativos que crea incentivos paraproducir la cosecha que recibe apoyo.

15. Véase OECD (1997) op cit.

16. Véase OECD (1997) op cit.

17. Véase Segundo Informe de Gobierno 2002. op cit.

18. Véase FAO y SAGAR (Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural) (2000) Eva-luación de la Alianza para el Campo: Informe Global. octubre. www.rlc.fao.org/prior/desrural/document/alianza.htm

19. Véase Banco Mundial (2001) op cit.

20. Fuente: Registro Agrario Nacional. 31 de marzo, 2003. www.ran.gob.mx/archivos/12.htm

21. Véase Banco Mundial (2001) Mexico: A Comprehensive Development Agenda.

Apéndice I. B 217

© OCDE 2004

Apéndice I. C 219

Apéndice I. C

Desarrollos macroeconómicos recientes

En este apéndice se analizan, con cierto detalle, los desarrollos macroeconómicos recien-tes, con miras a complementar el análisis del periodo actual incluido en este estudio.

Una recuperación endeble

La desaceleración reciente, que comenzó a fines de 2000, ha sido leve en comparacióncon las anteriores. Es la primera recesión en México que no vino acompañada, o fue provoca-da, por una crisis de balanza de pagos o de divisas. Asimismo, México parece estar desconec-tado de otros mercados emergentes y las crisis financieras del resto de América Latina no seextendieron a este país. El ciclo actual también está caracterizado por una sincronización cer-cana con la actividad en Estados Unidos. Luego de un descenso considerable durante la se-gunda mitad de 2001, el PIB real de México cambió al alza en el curso de 2002, a la par conEstados Unidos. De aquí que se observara un crecimiento modesto durante el segundo semes-tre del año (2.3 por ciento a tasa anualizada ajustada por estacionalidad con respecto al se-mestre anterior). Sin embargo, la recuperación mexicana ha sido endeble (véase el cuadro 1 deeste apéndice). Durante la primera mitad de 2003, el crecimiento del PIB fue lento y la produc-ción manufacturera cayó, a pesar del fortalecimiento de la demanda final en Estados Unidos.Hasta cierto punto, el rezago de la recuperación mexicana podría ser reflejo de la composicióndel crecimiento en Estados Unidos, donde la producción industrial se mostró débil hasta me-diados de 2003.

La inversión en el sector privado se contrajo desde principios de 2001 (véase el cuadro 2de este apéndice), como resultado de un entorno internacional incierto, así como de la incer-tidumbre acerca del avance de la reforma estructural. La formación bruta de capital (que inclu-ye la acumulación de inventarios) cayó a casi 20 por ciento del PIB en 2002, cerca de la propor-ción registrada en 1995, el mínimo cíclico anterior. Asimismo, tanto el ahorro interno como elexterno bajaron en 2001 y 2002 (véase el cuadro 3 de este apéndice). De igual forma, el consu-mo privado se mostró rezagado en este ambiente de desaceleración. Sin embargo, luego decaer durante la última parte de 2002, se recuperó a principios de 2003, al registrar un creci-miento positivo durante dos trimestres consecutivos (tomando los cambios con respecto altrimestre anterior). No obstante, a pesar de la mejora en el entorno económico, con inflaciónbaja, tasas de interés también bajas y cierta recuperación en los salarios reales, la confianzadel consumidor se ha visto afectada por la pérdida de empleos y los indicadores de corto plazosobre las compras de los hogares aún se muestran inciertos.


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Mercado laboral disminuido, salarios y desinflación

El deterioro del mercado laboral se vio interrumpido durante poco tiempo cerca del finalde 2002, cuando el empleo en el sector formal (medido por el número de afiliados al IMSS)registró un crecimiento positivo. Sin embargo, la recuperación de este tipo de empleo se inte-rrumpió durante el segundo trimestre de 2003, conforme el sector manufacturero continuóregistrando fuertes pérdidas de empleos (véase el cuadro 4 de este apéndice). La tasa de de-sempleo abierto tomó un rumbo a la alza, al igual que las medidas de desempleo amplias(véase la gráfica 1 de este apéndice). Lo que es aún más importante, el empleo en el “sector noestructurado” (sobre todo las microempresas) aumentó de nuevo. Los aumentos de salarios seredujeron en el transcurso de 2002, aunque la desinflación se estancó, de modo que, en térmi-nos reales, sólo se registraron ganancias moderadas. Durante la primera mitad de 2003, losaumentos en los salarios reales continuaron siendo limitados, en especial en el sector demanufactura, donde han sido inferiores al crecimiento de la productividad durante el últimoaño y medio (véase la gráfica 2 de este apéndice).

La desinflación se detuvo a mediados de 2002, por la rigidez a la baja en el precio de losservicios y el aumento de los precios de la electricidad, así como el debilitamiento del peso,aunque se ha observado una menor filtración de la depreciación en el tipo de cambio que en

Apéndice I. C 221

Apéndice I. C Cuadro 2.MMIndicadores de inversiónCambios porcentuales con respecto al mismo periodo del año anterior1

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Ene-Jun

2003

Formación bruta de capital fijo total -29.0 16.4 21.0 10.3 17.7 11.4 -5.8 -1.3 -1.6Maquinaria y equipo -35.8 21.5 31.8 16.8 19.7 13.8 -6.7 -4.9 -5.3

Bienes nacionales -36.1 20.5 30.7 14.4 10.7 12.0 -7.0 -0.6 -5.1Bienes importados -35.6 22.4 32.8 18.8 17.1 15.1 -6.5 -7.9 -5.4

Construcción y edificaciónresidencial -23 .6 13.0 13.3 14.9 15.9 19.0 -4.9 -2.4 -2.0

1. Volumen a precios constantes de 1993.Fuente: INEGI.

Apéndice I. C Cuadro 3.MMAhorro e inversión agregadosPorcentaje del PIB

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Formación bruta de capital fijo, total1 21.7 19.8 23.1 25.9 24.3 23.5 23.8 20.9 20.3

Ahorro interno bruto 14.8 19.3 22.6 24.0 20.5 20.6 20.6 18.0 18.1

Privado 19.5 14.1 18.8 21.0 18.1 17.9 17.4 15.1 15.3Público2 15.3 15.2 13.8 13.0 12.4 12.6 13.2 12.9 12.8

Ahorro externo 16.9 10.5 10.5 11.9 13.8 12.9 13.1 12.9 12.2

1. Incluye inventarios.2. El sector público incluye al gobierno federal y las empresas bajo control presupuestario. La estimación se basa en

cuentas de la Secretaría de Hacienda.

Fuente: Banco de México; INEGI; Secretaría de Hacienda; OCDE.


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Apéndice I. C Cuadro 4.MMIndicadores del mercado de trabajoCambios porcentuales con respecto al año anterior

1997Miles

1998 1999 2000 2001 20022002

T32002T4

2003T1

2003T2

Empleo asegurado(sector privado) 10,444.4 17.8 15.7 15.9 -0.5 -0.8 -0.3 -0.5 -0.7 -0.6Permanente 19,578.4 14.9 13.5 15.0 -0.5 -1.2 -0.6 -0.2 -0.2 -0.6

de lo cual:Manufactura 13,423 .9 16.5 14.3 15.2 -6.2 -6.6 -4.8 -2.8 -3 .1 -5.2Construcción 11,284.9 10.7 13.0 16.4 -2.4 -2.0 -2.1 -1.5 -4.5 -5.2

Comercio al mayoreo ymenudeo 11,803 .9 14.8 14.1 16.0 -3 .9 -2.2 -2.5 -2.3 -2.1 -1.1

Transportes, almacenajey comunicaciones 11,509.3 13.9 14.7 15.9 -3 .5 -0.3 -0.7 -0.0 -1.5 -1.5

Finanzas, seguros 11,896.8 15.5 14.8 14.0 -2.0 -0.4 -0.4 -1.3 -1.3 -1.5Servicios personales 11,044.9 12.0 10.7 17.9 -4.4 -4.0 -3 .4 -3 .2 -3 .3 -3 .1

Temporales 11,866.0 40.1 24.6 12.1 -0.6 -1.6 -1.5 -2.2 -4.4 -0.3

Empleo en manufacturaNo maquiladoras . . 13.7 10.6 11.0 -4.4 -5.1 -4.3 -3 .8 -3 .0 -3 .7Maquiladoras . . 12.2 12.7 12.9 -6.9 -9.6 -6.3 -0.7 -1.8 -0.3

Fuente: IMSS; INEGI, Encuesta industrial mensual; Estadística mensual de la industria maquiladora de exportación.

episodios anteriores. La meta de 4.5 por ciento al cierre del año para el principal indicador dela inflación no se cumplió, aunque la inflación de bienes básicos fue inferior a 4 por ciento. Lamedida principal de la inflación, según la registra el Índice de Precios al Consumidor, continuóen una tendencia a la alza hasta abril de 2003.1 Desde entonces, ha disminuido de manerasustancial, en principio como reflejo de la moderación de los salarios, pero también gracias ala contribución de la apreciación del peso durante el segundo trimestre. Las expectativas deinflación también han mostrado un descenso constante. Con la probabilidad de que los sala-rios reales muestren una desaceleración adicional dada la debilidad actual del mercado detrabajo y la poca actividad, y a pesar del repunte estacional usual durante la última parte delaño, se espera que la inflación se ubique en un intervalo de +/- 1 por ciento de variaciónalrededor de la meta de 3 por ciento a fines de 2003.

El sector externo

Luego de caer en 2001, las exportaciones se recuperaron durante 2002, junto con losmercados. Sin embargo, a principios de 2003 dicha recuperación era todavía frágil. Tal debi-lidad estuvo acompañada de un descenso en las importaciones de bienes intermedios (80 porciento del total) y, en especial, de los bienes de inversión. Los términos de intercambio mejo-raron, sobre todo debido al aumento en los precios del petróleo, tanto en el periodo previo ala guerra de Irak como desde entonces. En el contexto de debilidad económica, el déficit encuenta corriente se redujo a un mínimo histórico durante la primera mitad de 2003 (a 3.7 milmillones de dólares a medio año, en comparación con un total de 14 mil millones de dólaresen 2002). El aumento en el comercio de petróleo redujo el déficit comercial, mientras que elsuperávit en el renglón de servicios aumentó gracias a las remesas de los migrantes (en granparte como resultado de un mejor registro de las mismas) y los ingresos en el rubro de turismo.

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Apéndice I. C 223

Apéndice I. C Gráfica 1 Salarios, productividad del trabajo y costos unitariosde la mano de obra

1. Media móvil de tres trimestres.2. Sector manufacturero, excluye a maquiladoras. Sueldos, salarios y prestaciones sociales basadas en la encuesta

industrial mensual del INEGI.3. Definida como la proporción del salario real con respecto a la productividad del trabajo en el sector manufacturero.4. Producción real por número de personas empleadas. Índice 1994=100, media móvil de seis meses.Fuente: INEGI; Banco de México; Secretaría del Trabajo y Previsión Social.

Índice 1994=100

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Por ciento

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-20

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Índice 1994=100

Por ciento

Por ciento

A. Tendencia de los salarios reales (1)

Remuneración promedio en manufactura (2)

Remuneración promedio en maquiladoras

Salario mínimo

Nivel de salariosrelativos

en julio de 2003

Min. Maq. Manuf.

B. Costos unitarios de la mano de obra (3)

Cambio anualC. Salarios contractuales y productividad de la mano de obra

Cambio anual

Productividad en manufactura (4)

Salarios contractuales en el sector formal

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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003


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Apéndice I. C Gráfica 2 Desempleo en zonas urbanas

Como porcentaje de la fuerza de trabajo (12 años o mayores)

1. Incluye a las personas que dejaron de buscar empleo pero que se encuentran disponibles para trabajar.2. El tiempo parcial se refiere a empleados que trabajan menos de 15 horas por semana.Fuente: INEGI.

En cuanto a las tendencias actuales, el déficit en cuenta corriente para el año total podríaresultar inferior a 2 por ciento del PIB (en comparación con 2.2 por ciento del PIB en 2002). Lasentradas de capital han continuado dominadas por la inversión extranjera directa que, aunquemás baja que en 2002, superó el déficit en cuenta corriente del primer semestre (véanse loscuadros 5 y 6 de este apéndice).

Por ciento

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Por ciento

Tasa de desempleo abierto

Tasa alternativa de desempleo (1)

Desemplep abierto mas empleo a tiempo parcial (2)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

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Apéndice I. C 225

Apéndice I. C Cuadro 5.MMCuenta corriente externa

Miles de millones de dólares estadounidenses

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 T1 2003 T2

Exportaciones, f.o.b.1 79.5 96.0 110.4 117.5 136.4 166.5 158.4 160.8 39.2 40.7Petroleras 8.4 11.7 11.3 7.1 9.9 16.4 12.8 14.5 4.9 4.3

No petroleras 71.1 84.3 99.1 110.3 126.5 150.1 145.6 145.6 34.3 36.5Importaciones, f.o.b. 72.5 89.5 109.8 125.4 142.0 174.5 168.4 168.7 39.6 41.9

Balanza comercialsin exportación de petróleo -1.3 -5.1 -10.7 -15.0 -15.5 -24.4 -22.8 -22.4 -5.3 -5.5

(Por ciento del PIB) -0.5 -1.5 -2.7 -3.6 -3.2 -4.2 -3.6 -3.5 -3.5 -3.4

Balanza comercial 7.1 6.5 0.6 - 7.9 - 5.6 - 8.0 - 10.0 - 7.9 - 0.4 - 1.2

(Por ciento del PIB) 2.5 2.0 0.2 -1.9 -1.2 -1.4 -1.6 -1.2 -0.3 -0.8

De lo cual:

Maquiladoras 4.9 6.4 8.8 10.5 13.4 17.8 19.3 18.8 4.5 4.8

Servicios no factoriales, netos 0.7 0.4 -0.7 -0.9 -1.8 -2.3 -3.6 -4.0 -0.6 -1.2

De lo cual:

Turismo 3.4 3.6 3.7 3.6 3.6 4.0 3.8 3.9 1.4 1.0

Ingreso por inversiones, neto -13.3 -13.9 -12.8 -13.3 -12.9 -14.8 -13.9 -12.3 -4.1 -2.6

Transferencias, netas 4.0 4.5 5.2 6.0 6.3 7.0 9.3 10.3 2.9 3.5

Balanza corriente - 1.6 - 2.5 - 7.7 - 16.1 - 14.0 - 18.2 - 18.1 - 14.0 - 2.2 - 1.5

(Por ciento del PIB) -0.6 -0.8 -1.9 -3.8 -2.9 -3.1 -2.9 -2.2 -1.5 -0.9

1. Incluye el comercio de las maquiladoras.Fuente: Banco de México.


© OCDE 2004

Apéndice I. C Cuadro 6.MMCuenta de capital y balanza de pagos

Miles de millones de dólares estadounidenses

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 T1 2003 T2

Cuenta de capital 15.3 4.3 16.6 18.6 13.8 18.8 25.3 22.2 7.0 2.4

Pasivos 22.7 10.7 9.9 18.2 17.8 10.9 29.1 10.4 4.9 0.7

Créditos y depósitos 22.9 -12.1 -7.9 4.9 -7.3 -4.1 -1.0 -3.5 -0.8 -1.2

Sector público 11.5 -8.9 -6.1 1.5 -4.8 -2.6 -2.6 -2.2 -1.3 -0.7Banca de desarrollo 1.0 -1.2 -1.0 0.2 -0.8 0.9 -1.3 -0.5 -0.5 -0.7Sector no financiero 10.5 -7.7 -5.0 1.3 -4.0 -3.5 -1.3 -1.6 -0.8 -0.1

Banco de México 13.3 -3.5 -3.5 -1.1 -3.7 -4.3 0.0 0.0 0.0 0.0Sector privado -1.9 0.4 1.6 4.5 1.2 2.8 1.6 -1.3 0.5 -0.5

Banca comercial -5.0 -1.7 -2.0 -0.1 -1.5 -1.8 -2.7 -2.5 0.0 -0.6Sector privado no financiero 3.1 2.1 3.6 4.6 2.7 4.6 4.3 1.2 0.5 0.1

Inversión extranjera total -0.2 22.8 17.9 13.3 25.1 14.9 30.1 13.9 5.7 1.9Inversión directa 9.5 9.2 12.8 12.2 13.1 16.1 26.2 14.6 2.6 2.6

Inversión de cartera -9.7 13.6 5.0 1.0 12.0 -1.1 3.9 -0.7 3.2 -0.8de lo cual:

Mercado de valores 0.5 2.8 3.2 -0.7 3.8 0.4 0.2 -0.1 -0.3 0.2Mercado de dinero -13.9 0.9 0.6 0.1 -0.9 -0.0 0.9 0.1 0.9 -0.4

Valores en divisas 3.6 9.9 1.2 1.6 9.2 -1.5 2.8 -0.8 2.5 -0.5

Activos - 7.4 - 6.3 6.7 0.4 - 4.0 7.1 - 3.8 11.8 2.1 1.7

En bancos en el extranjero -3.2 -6.1 4.9 0.2 -3.0 3.5 -1.5 10.8 2.1 2.0

Inversión directa en elextranjero 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -4.4 -1.0 -0.5 -0.4

Créditos a no residentes -0.3 -0.6 -0.1 0.3 0.4 0.4 0.0 0.2 0.0 0.0Garantías de deuda externa -0.7 0.5 -0.7 -0.8 -0.8 1.3 3.9 1.1 -0.2 -0.1

Otros -3.3 -0.2 2.7 0.7 -0.6 1.8 -1.8 0.6 0.7 0.1

Cuentas de orden:

Cuenta corriente -1.6 -2.5 -7.7 -16.1 -14.0 -18.2 -18.1 -14.0 -2.2 -1.5

Cuenta de capital 15.3 4.3 16.6 18.6 13.8 18.0 25.3 22.2 7.0 2.4Errores y omisiones -4.2 0.0 1.5 -0.4 0.8 3.0 0.1 -1.1 -0.8 0.5

Cambio en reservasinternacionales netas

(aumento = : -) -9.6 -1.8 -10.5 -2.1 -0.6 -2.8 -7.3 -7.1 -4.0 -1.4

Fuente: Banco de México.

© OCDE 2004

Notas

1. Con respecto a la inflación en 2003, cabe destacar que: i) se programó que los precioscontrolados aumentaran 2.7 por ciento entre diciembre de 2002 y diciembre de 2003 (aun-que se esperaba cierto impacto de los precios internacionales en los del gas nacional); ii)el aumento del salario mínimo para 2003 se fijó en 4.5 por ciento. Las expectativas deinflación del sector privado para el año se situaban en 4.2 a 4.4 por ciento a principiosde año y, en ese entonces, los convenios de aumentos en salarios nominales eran cerca deun punto porcentual más altos que este nivel. Ambos bajaron desde abril. Las expectati-vas de inflación en septiembre y octubre se redujeron a 3.8 por ciento, mientras que losaumentos esperados en los salarios contractuales ascendían a 4.7 por ciento.

Apéndice I. C 227

© OCDE 2004

Apéndice I. D

Alivio de la pobreza

Panorama

El alivio de la pobreza es uno de los retos de política más importantes para México. Desde1996, el país ha logrado avances sólidos en el combate de la pobreza, por medio de un creci-miento más sostenido en el ingreso y de la estabilidad macroeconómica, dejando atrás lacrisis de 1994-1995.

De acuerdo con el Banco Mundial, la proporción de la población mexicana que vive encondiciones de pobreza extrema (que se define como una remuneración inferior a un dólarestadounidense por día) bajó de 16.2 por ciento en 1989 a 13.2 por ciento en 2000. La desnutri-ción en los niños menores de cinco años de edad también se redujo de 14.4 por ciento en 1988a 8 por ciento en 2000; la tasa de mortalidad entre los menores de cinco años disminuyó de 46 decada 1 000 en 1990 a 36 en 2000. La reducción de la pobreza puede atribuirse a varios factores:generación neta de empleos en el sector formal, ligero aumento de los salarios reales, aumentode las remesas de los migrantes y expansión de los programas sociales durante los últimos años.

A pesar de este progreso, los niveles de pobreza en México aún son altos. Más de 45millones de mexicanos viven con menos de 2 dólares diarios, mientras que 10 millones deellos “sobreviven” en condiciones de pobreza extrema, con acceso limitado a servicios bási-cos.1 En 2000, 27.8 por ciento de la población mayor de 15 años de edad no había completadola educación primaria, casi 15 por ciento vivía en casas con piso de tierra y cerca de 12 porciento no tenía acceso a agua entubada o a drenaje.2 La pobreza extrema afecta más que nadaa la zona del sureste de México (véase el cuadro 1 de este apéndice). En el cuadro 2 (másadelante), se presenta una comparación internacional.

Medidas de pobreza

La pobreza es un fenómeno multidimensional que es complejo de cuantificar. Las varia-ciones en las medidas de pobreza dificultan entender la magnitud del problema y evaluar laeficacia de las políticas gubernamentales. Como consecuencia, en 2002, el gobierno mexica-no asignó al Comité Técnico para la Medición de la Pobreza la tarea de desarrollar una meto-dología de medición de la pobreza que se convertirá en el umbral de las políticas gubernamen-tales. De acuerdo con la nueva metodología, existen tres definiciones de pobreza:

— Primera línea: familias con ingreso insuficiente para cubrir necesidades básicas de ali-mentación, de conformidad con los requisitos de nutrición establecidos por la canastade alimentos establecida por el INEGI y la CEPAL (Línea de Pobreza Alimentaria).

Apéndice I. D 229


© OCDE 2004

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Apéndice I. D 231

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© OCDE 2004

— Segunda línea: hogares con un ingreso per cápita insuficiente para satisfacer el consumobásico de alimentos, servicios de salud y educación (Línea de Pobreza Capacidades).

— Tercera línea: ingreso familiar insuficiente para satisfacer el consumo básico de ali-mentos, vestido, calzado, vivienda, salud, transporte público, educación y otros bienes(Línea de Pobreza Patrimonio).3

En 2002, uno de cada cinco mexicanos vivía por debajo de la primera línea, uno de cadacuatro debajo de la segunda y la mitad de la población no tenía los ingresos suficientes paracubrir el consumo básico como se define en la tercera línea.4 Conforme con la nueva metodo-logía, los datos indican una reducción de la pobreza entre 2000 y 2002. Sin embargo, ésta aúntiene que confirmarse, debido a que algunos críticos han indicado que la encuesta utilizadapara determinar los niveles de pobreza en 2002 no era estrictamente comparable con la utiliza-da en años anteriores.

Políticas del gobierno

A lo largo de los años se ha puesto en marcha una amplia gama de programas públicospara reducir la pobreza y mejorar el bienestar de la población.5 El gasto en los programas dealivio de la pobreza aumentó de 0.7 por ciento del PIB a 1.3 por ciento en 2002. El gastoen 2002 ascendió a 77.6 mil millones de pesos (más de 7 mil millones de dólares), de lo cual:18.4 mil millones de pesos se canalizaron a PROGRESA/Oportunidades, 3.9 mil millones al Pro-grama de Empleo Temporal, 8.6 mil millones para el programa de educación, 5.7 mil millonespara el sector salud y 5.3 mil millones para los programas de nutrición.6 Con el tiempo se haobservado una mayor descentralización de los programas; ahora, los estados y munici-pios tienen más control de la asignación de recursos. También se ha presentado una transicióngradual de los subsidios generales a los programas con fines específicos.7

Apéndice I. D Cuadro 2.MMIndicadores de pobreza, 20001

México Brasil Turquía Corea Polonia CanadáEstadosUnidos

Población que vive con 1 dólar diario 8 9.9 2 2 2 . .Población cuya dieta no cubre el consumo

mínimo diario de energía 5 10 . . . . . . . . . .Tasa de mortalidad de los menores de 5

años de edad (por cada 1 000nacimientos) 30 38 43 6 11 7.2 8.7

Acceso a fuentes de agua mejoradas 88 87 82 93 . . 100 100Acceso a drenaje mejorado 74 76 90 63 . . 100 100Tasa de alfabetización de los adultos2 91.2 87 85 98 99.7 . . . .Expectativa de vida al nacer 73 68 70 73 73 79 77

1. Porcentaje de la población total.2. Población de 15 años de edad o más.Fuente: Base de datos World Development Indicators, abril 2002.

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Un enfoque integral para el alivio de la pobreza: PROGRESA/Oportunidades

PROGRESA/Oportunidades es uno de los programas más importantes del gobierno mexi-cano para luchar contra la pobreza. Bajo el nombre PROGRESA (Programa de Educación, Sa-lud y Alimentación), inició operaciones en 1997, con el objetivo de desarrollar el capital huma-no en los hogares pobres mediante el aumento en la demanda de servicios de salud y educación.8

Por medio de transferencias monetarias mensuales, el programa alivia la pobreza actual y, almismo tiempo, reduce los niveles de pobreza futura al acumular capital humano e invertir eneducación y nutrición. En marzo de 2002, PROGRESA cambió su nombre a Oportunidades,aunque su estructura básica continuó siendo la misma. De manera periódica, las mujeres y losniños que cumplen los requisitos reciben subsidios monetarios en efectivo, a cambio de unmayor uso del sistema educativo y los servicios de salud. El apoyo inmediato al ingreso repre-senta hasta 22 por ciento del ingreso promedio total de los beneficiarios.

La cobertura del programa se amplió en 2002 a un millón adicional de familias, incluyen-do las de zonas urbanas y semiurbanas que viven en condiciones de pobreza extrema.9 Oportu-nidades también comenzó a otorgar becas para educación secundaria. El gasto del programaaumentó de 12.7 mil millones de pesos en 2001 a 16.6 mil millones de pesos en 2002, y llegó a4.24 millones de familias (cerca de 21 millones de mexicanos, tres cuartas partes de los cualesviven en zonas rurales).10 El programa está organizado alrededor de tres lineamientos principales:

— Nutrición: para fomentar el consumo de alimentos se realizan pagos directos a las fami-lias. Además, se invita a los receptores a asistir a seminarios y cursos de nutrición ysalud. En 2002, se impartieron cerca de 2.3 millones de seminarios sobre nutrición, sa-lud e higiene.

— Salud: las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, así como los niños menoresde dos años de edad, reciben un paquete gratuito de servicios de salud, que incluyesuplementos nutricionales. Además, se generan incentivos para aumentar las visitasmédicas. El número de citas médicas que se concertaron en 2002 superó los 27 millo-nes.

— Educación: en 2002, el programa otorgó más de 4.5 millones de becas (pequeñas trans-ferencias de efectivo) para los niños de las familias objetivo del programa. Las becas seotorgan para garantizar la asistencia a la escuela y reducir los incentivos para que losniños trabajen.

Se han realizado algunas evaluaciones en torno a la eficacia del programa. Por ejemplo,en las llevadas a cabo por el Instituto Nacional de Salud Pública se concluye que Oportunida-des ha tenido un impacto positivo en el bienestar de las familias que cubre el programa enfunción de su ingreso, la asistencia escolar, la situación de nutrición y los servicios de salud.En especial:

— La desnutrición de los niños ha disminuido 16 por ciento y el consumo de alimentos haaumentado 10.5 por ciento.11

— Desde el inicio del programa en 1997, las enfermedades de los niños menores de cincoaños se redujeron 12 por ciento y la asistencia a las clínicas de salud aumentó 57 porciento en las zonas rurales con acceso al programa.

— Las evaluaciones realizadas por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) indicanque, desde la introducción de las becas, la proporción de niños que termina la educación

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primaria aumentó 14 por ciento y se observa un aumento de 23 por ciento en el númerode alumnos que terminó el primer ciclo de educación secundaria en las zonas rurales.Durante 2002, cuando el programa se amplió por primera vez al segundo ciclo de edu-cación secundaria, el número de alumnos matriculado en este nivel aumentó de formaconsiderable.

Programas educativos para los pobres

La educación se ha convertido en uno de los principales instrumentos de México paraluchar contra la pobreza. Durante los últimos 30 años, el número promedio de años de escola-ridad ha llegado a ser más del doble: de 3.7 años para los hombres y 3.1 para las mujeres a 7.8y 7.3 años, respectivamente. A pesar de este avance, continúan presentes las grandes disparida-des entre grupos socioeconómicos y regiones; en particular, se observan logros educativosbajos en los grupos más desfavorecidos, entre los que se incluyen la población indígena12 ylos marginados de zonas rurales.

Algunas de las políticas gubernamentales para mejorar el acceso de los pobres a la educa-ción incluyen los Programas Compensatorios, dirigidos a niños en zonas aisladas y margina-das,13

y el programa de Escuelas Comunitarias, que consiste en clases impartidas por estudian-

tes con certificado de secundaria a niños en zonas apartadas. Ambos programas sonadministrados por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE).

El programa nacional Telesecundaria (el primer ciclo de educación secundaria impartidopor televisión) se dirige en especial a niños y maestros que viven en zonas pequeñas y aparta-das. También ha facilitado el acceso a la educación a los habitantes pobres de zonas lejanas. Elprograma comenzó en 1968, con el propósito de satisfacer la demanda de educación en zonasrurales, donde la pobreza (incluida la pobreza extrema) es más común.

Otro grupo que el gobierno ha identificado como vulnerable y con necesidad de atenciónespecial es el conformado por los hijos de trabajadores del sector rural que migran a distintosestados según la estacionalidad agrícola (25 por ciento de estos niños entre 4 y 15 años deedad nunca han asistido a la escuela). Para ellos, el gobierno ha creado proyectos especializa-dos, como el Programa de Educación Primaria para Niñas y Niños Migrantes (que comenzó en1997), orientado a proporcionar opciones de educación primaria que se adapten a sus condi-ciones socioeconómicas, geográficas y culturales.

En el apéndice III. A se presentan más detalles sobre algunos de estos proyectos y otrosprogramas educativos.

Programas de salud

La estructura del sistema de salud en México ha dejado una gran proporción de la pobla-ción (cerca de 55 por ciento de los hogares mexicanos) sin acceso a la seguridad social.14 Conel fin de prestar algún tipo de servicio de salud a los más pobres, el gobierno ha puesto enmarcha los siguientes programas:

— IMSS-Oportunidades. Establecido en 1983 bajo el nombre IMSS-Coplamar, su objetoes mejorar el bienestar de la población rural en zonas marginadas sin acceso a servi-cios de seguridad social. El Instituto Mexicano del Seguro Social (la institución de

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seguridad social para los trabajadores del sector privado) es responsable del progra-ma. Los servicios médicos se prestan en tres diferentes niveles, de acuerdo con laseriedad de la lesión o la enfermedad. Los servicios de primer nivel son generales y seprestan a cualquier persona, en tanto que los de segundo y tercer nivel son más espe-cializados y están disponibles en un número menor de zonas. En 2002, con un presu-puesto de 4 mil millones de pesos, el programa prestó asistencia médica a pequeñascomunidades de 17 estados,15 ayudando a más de 10 millones de mexicanos (cerca de2 millones de familias, la mitad de las cuales están cubiertas por el programa Opor-tunidades) a quienes les proporcionó más de 16 millones de consultas médicas y den-tales.

— El Programas de Ampliación de Cobertura (PAC). Inició operaciones en 1996, bajo elcontrol de la Secretaría de Salud (SSA), para ampliar el acceso de la población rural eindígena a los servicios médicos. El programa proporciona un paquete básico de servi-cios de salud gratuitos y acceso a cirugías y rehabilitación. Los servicios que se ofrecenen este paquete incluyen planificación familiar, atención prenatal y del recién nacido,supervisión del crecimiento infantil, vacunas y tratamientos antiparasitarios. Contri-buye también a mantener los centros de salud existentes en las zonas pobres, median-te el aumento de la oferta de médicos y la donación de equipo y medicamentos. Ade-más, se transporta a médicos y enfermeras en unidades móviles para prestar serviciosde salud en zonas apartadas del país. El programa está financiado por el gobiernofederal con contribuciones de los gobiernos estatales. Los gastos del PAC en 2002ascendieron a 1.2 mil millones de pesos, y se prestó ayuda a 9 millones de mexicanosen 19 diferentes estados.

— El Seguro Popular de Salud “Salud para Todos” comenzó a funcionar en 2002. Aun-que los programas IMSS-Oportunidades y PAC han tenido un impacto importante enel bienestar de la población, la SSA informó que el número de mexicanos que aún nose beneficiaba de los servicios de salud seguía siendo alto y que, cada año, entre 2 y 3millones de familias pobres utilizaban más de la tercera parte de su ingreso para pagarestos servicios. Considerando este problema, el gobierno puso en marcha un progra-ma con el objetivo de crear un seguro de salud “popular” para quienes no tenían cober-tura. El proyecto, que arrancó en 2002 con un presupuesto de 200 millones de pesos,ofrece un paquete de servicios y medicamentos a aquellos sin acceso a la seguridadsocial. Durante su primer año de operación registró a 296 000 familias, 60 por ciento delas cuales están encabezadas por una mujer soltera.

— El programa de cobertura universal. Es el proyecto más reciente. Para complemen-tar el programa de Seguro Popular, en mayo de 2003 se aprobó un decreto que reformóla Ley General de Salud en Materia de Protección Social a fin de ampliar de maneraprogresiva el seguro de salud a la población aún no cubierta, con un alcance universalprogramado para 2010. El propósito de esta “cobertura universal” reside en que, en esafecha, la protección social alcance a 45 millones de mexicanos, sobre todo del sectorinformal, quienes en la actualidad tienen un acceso muy limitado a los servicios desalud. Con esto se pretende reducir los costos de los servicios de salud para los po-bres, fomentar una atención rápida de las enfermedades y reducir el diferencial entrelas familias cubiertas por la seguridad social y las que no lo están. Los recursos seránproporcionados por los presupuestos federal y de los estados, con una contribuciónde la familia, con base en sus propios recursos (el llamado copago). Se requerirá unpago mensual de 0 a 35 pesos, según el nivel socioeconómico de cada familia.

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Programas de nutrición

Existen tres programas principales que prestan ayuda a las familias pobres en el renglónde alimentación. Todos benefician a los pobres en zonas urbanas, excepto DICONSA.

— LICONSA (Leche Industrializada Conasupo). Iniciado en 1965, es el programa másantiguo de asistencia alimentaria en México, mediante el cual se proporciona lechelíquida y en polvo a precios bajos a la población pobre, en especial a niños, mujeresembarazadas y adultos mayores de 60 años de edad. El mecanismo de distribuciónactual se basa en tarjetas que permiten a los beneficiarios comprar cierta cantidad deleche (a casi la mitad del precio) en almacenes autorizados. De forma simultánea,LICONSA apoya a los pequeños productores de leche comprándoles excedentes deproducción durante ciertos meses a precios más altos que los del mercado. En 2002,LICONSA proporcionó leche a casi 2.9 millones de familias todos los días.

— DICONSA (Sistema de Distribuidoras Conasupo). Inició actividades en 1972 y distribu-ye mercancías básicas, como productos de maíz y tortilla, a precios accesibles parapersonas que viven en comunidades pequeñas de zonas marginadas.16 Cuenta con23 200 tiendas que benefician a más de 29 millones de mexicanos.

— DIF (Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia). Arrancó en 1972 yopera varios subprogramas de nutrición, como el de apoyo alimentario para familiascon niños pequeños y las cocinas comunitarias. El subprograma más grande es el dedesayunos escolares, con un presupuesto de 1.8 mil millones de pesos en 2002, queayudó a unos 3.8 millones de niños cada día. Este subprograma ha logrado incremen-tar la escolaridad de los niños de 8 a 14 años de edad.17

Existen otros programas de nutrición, incluyendo el Programa de la Tortilla, que ayuda aque más de 600 000 familias obtengan un kilogramo de tortillas al día.

Programas de generación de ingresos

El principal programa de generación de ingresos es el Programa de Empleo Temporal(PET). En un principio se puso en marcha como medida de emergencia durante la crisis de1995. Su propósito era proporcionar empleos en las zonas rurales pobres durante la tempora-da agrícola baja, cuando las posibilidades de empleo son escasas. El programa ofrece empleos(con un salario muy bajo), sobre todo para mejorar la infraestructura básica y los caminos,carreteras, irrigación y reforestación. En 2000 se creó más de 1 millón de empleos temporales.Desde entonces, el número ha disminuido a casi 900 000 en 2002.18 El programa, establecidoen el nivel federal, en la actualidad es administrado por los estados.

Además del PET, el gobierno federal opera varios programas similares, aunque más pe-queños, para contribuir al financiamiento de proyectos productivos en zonas pobres. A partirde 2001, ha habido 500 000 beneficiarios del microcrédito en México, con préstamos promediode 4 000 pesos que se utilizan para puestos de comida y pequeños negocios. En 2002, seaprobaron 115 000 microcréditos y se canalizaron 1.5 mil millones de pesos para apoyar a lospequeños negocios mediante diversos programas gubernamentales.19

Existen otros programas enfocados a proporcionar diversas formas de empleo, crédito einfraestructura para las comunidades pobres, incluyendo algunos para el sector agrícola (véa-

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se el apéndice I. B). Además de los programas federales, también existen programas específi-cos administrados por los estados.

Conclusiones

A lo largo de los últimos años, los recursos canalizados a combatir la pobreza extrema enMéxico han aumentado con regularidad. La transparencia ha mejorado y en la actualidad lasreglas de operación de todos estos programas se publican en el Registro Federal de Trámites yServicios. Además, los programas contra la pobreza en funcionamiento han demostrado suimpacto positivo. En particular, como ya se comentó, PROGRESA/Oportunidades ha tenidoun impacto neto positivo sobre el bienestar de las familias que cubre, en términos de mejorestasas de asistencia escolar de los niños, un mayor gasto en alimentos y vestido para los hijos,mejor situación de nutrición para los menores de cinco años de edad y mayor uso de serviciosde salud.

A pesar de este avance, queda mucho por hacer en México, y aún se enfrenta el reto deampliar mucho más la cobertura de los servicios básicos y mejorar su calidad. Por ejemplo,aunque la situación en el sector salud ha mejorado, un gran número de mexicanos sigue care-ciendo de acceso a un servicio de salud adecuado. Gracias a programas como Oportunidades,la demanda de estos servicios ha aumentado, pero la oferta no ha igualado este incremento.Debido a la falta de medicamentos y médicos en algunas zonas, la calidad de ciertos servi-cios de salud se ha deteriorado. En relación con la educación, los programas puestos en mar-cha por el gobierno han conseguido incrementar las tasas de matrícula de los pobres, en especialen la educación primaria y la reducción de las tasas de deserción y repetición. Sin embargo, lacalidad de los servicios educativos no ha aumentado al mismo ritmo que la cobertura (véase elcapítulo III). Asimismo, los programas sociales no han podido llegar a muchas de las pequeñascomunidades aisladas, por los altos costos que involucra llegar a ellas y la falta de infraestruc-tura. Por ejemplo, un programa como Oportunidades requiere la disposición de un centro desalud y una escuela como condición para operar, de modo que algunas comunidades quedanexcluidas. Las evaluaciones realizadas por la UNESCO cuestionan la eficacia de los programasmexicanos para ayudar a los grupos de mayor marginación.20 Por último, durante la décadapasada, las políticas se han concentrado en la pobreza en las zonas rurales, donde se encuen-tran los casos extremos, pero también hay una gran proporción de población pobre en laszonas urbanas, para la cual se requerirá también realizar esfuerzos.

Para definir la estrategia de alivio de la pobreza deberían tomarse en cuenta tres plantea-mientos importantes.

— Se requiere coordinar mejor los programas sociales para garantizar que algunas de lasfamilias a las que se pretende llegar no se beneficien de programas duplicados, entanto otras queden excluidas por completo de todos ellos. Por ejemplo, ahora quePROGRESA/Oportunidades también se dirige a la población semiurbana y urbana,podría haber cierta duplicación con LICONSA y el programa de la tortilla, por lo que serequeriría cierta racionalización e, incluso, considerar la eliminación de estos dos últi-mos programas.

— Es importante asegurar, por medio de la canalización adecuada, que los programas dereducción de la pobreza no generen incentivos contrarios al trabajo.

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— También sería útil llevar a cabo evaluaciones regulares. Cuando la metodología demedición de la pobreza que lleva a cabo el Comité Técnico esté desarrollada por com-pleto, debería emplearse para realizar un estudio general sobre los logros de la estra-tegia de reducción de la pobreza aplicada durante los últimos años, al igual que unanálisis costo-beneficio de algunos de sus componentes.

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Notas

1. Banco Mundial. Country Brief: Mexico (2002). http://lnweb18.worldbank.org/external/lac/lac.nsf/

2. SEDESOL 2000, CONAPO y Censo General de Población 2000.

3. Para la primera definición, la línea de pobreza se fija en ingresos diarios menores que15.4pesos en zonas rurales y 20.9 en zonas urbanas, con base en datos de 2000 (equivalentesa 1.6 y 2.2 dólares, respectivamente). Para la segunda definición, la línea de pobreza se fijaen ingresos diarios menores que 18.9 pesos en zonas rurales y 24.7 en zonas urbanas(equivalentes a 2 y 2.6 dólares, respectivamente). Por último, para la tercera definición, lalínea de pobreza se fija en ingresos diarios menores que 28.1 pesos en zonas rurales y 41.8en zonas urbanas (equivalentes a 3 y 4 dólares, respectivamente).

4. Plan Nacional de Desarrollo, Informe de Ejecución 2002. http://pnd.presidencia.gob.mx

5. Además de los programas presentados aquí, existen algunos específicos canalizados a lapoblación indígena y que no se describen en este apéndice.

6. El proyecto educativo incluye los programas compensatorios y las escuelas comunitariasdel CONAFE, los programas de educación indígena, el Programa Escuelas de Calidad yTelesencundaria. Los programas de nutrición incluyen los desayunos del Sistema Nacio-nal de Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y los de tortilla y leche. Los datos sobregastos de salud se tomaron de Gasto y principales programas de la superación de la pobreza, 2ndoInforme Presidencial 2002.

7. En 1994, los programas específicos recibieron sólo 39 por ciento del gasto general, mien-tras que para el año 2000, 95.5 por ciento de todo el gasto se dedicaba a programas conobjetivos específicos. Fuentes: Subsecretaría de Egresos 2000. Presupuesto de Egresos de la Federa-ción 1995-2000, septiembre, y Poder Ejecutivo Federal 2000, Sexto Informe de Gobierno, septiem-bre.

8. En 2002, Oportunidades proporcionó transferencias promedio de 155 pesos al mes (cercade 15 dólares por mes) para apoyo nutricional y becas de 315 pesos al mes (alrededor de30 dólares por mes) en promedio para niños en los primeros tres niveles educativos. En laactualidad, las transferencias están limitadas a un monto de 945 pesos al mes (90 dólaresal mes) por familia. El programa se orienta de forma directa a la población en pobrezaextrema que vive en zonas rurales. El sistema de canalización se describe en el apéndice IIde OCDE, Estudio Económico de México, 2000. Véase también //www.progresa.gob.mx/

9. Antes el programa se había aplicado sólo a familias rurales. Una zona se considera semi-urbana cuando tiene entre 2 500 y 15 000 habitantes y urbana cuando tiene más de 15 000.

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10. Plan Nacional de Desarrollo. Informe de Ejecución 2002, marzo 2003. http://pnd.presidencia.gob.mx

11. Véase www.ifpri.org

12. Cincuenta por ciento de la población indígena mayor de 15 años de edad no ha terminadola educación primaria.

13. Este programa ofrece beneficios sobre todo a la población que se concentra en las mis-mas zonas que los beneficiarios del programa Oportunidades.

14. Secretaría de Salud, Encuesta Nacional de Evaluación de Desempeño 2003. Para un análisis adi-cional del sector mexicano de salud, véase OCDE, Estudio Económico de México (1998).

15. Noventa y siete por ciento de las comunidades a las que ayuda IMSS-Oportunidades cuen-tan con menos de 2 500 habitantes y son zonas de acceso difícil. Fuente: Censo de Universo deTrabajo, INEGI, 2001.

16. El tamaño de las comunidades a las que se dirige es de 500 a 4 000 habitantes.

17. Banco Mundial. Mexico: A Comprehensive Development Agenda. 2001.

18. El número de empleos generados por los programas alcanzó un máximo en 1999 y hadisminuido de manera gradual desde entonces.

19. FONAES (Fondo Nacional de Apoyo las Empresas de Solidaridad), PRONAFIM (ProgramaNacional de Financiamiento al Microempresario), FOMMUR (Fondo de Microfinanciamientoa Mujeres Rurales) y el Programa de la Mujer Campesina. Fuente: Segundo Informe de Gobierno2002.

20. Nurit Martinez, Critican la efectividad de estrategia antipobreza, El Universal 23/12/03.

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Apéndice II. 243

Apéndice II. Cuadro 1.MMPresupuesto del gobierno federalPorcentaje del PIB

1998 1999 2000 2001 2002 2003


puestado1 Real2 Presu-puestado1 Real2 Presu-

puestado1

Ingresos 14.2 14.7 15.8 15.5 16.1 16.6 16.1 16.2Contribución de

PEMEX 2.3 2.1 4.0 3.2 3.4 2.3 2.4 2.9Otros ingresos no

tributarios 1.3 1.2 1.2 1.5 1.5 1.3 1.8 1.2Ingresos tributarios 10.5 11.3 10.6 10.9 11.2 13 .0 11.8 12.0De lo cual:

Impuesto sobre larenta 4.4 4.7 4.7 4.6 4.9 6.0 5.2 5.5

IVA 3.1 3.3 3.5 3.4 3.6 3.6 3.6 3.4Derechos 2.0 2.3 1.5 2.0 1.9 2.9 2.2 2.3Derechos de

importación 0.5 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.4 0.4

Gastos 15.7 16.6 17.3 16.9 17.2 18.0 18.5 17.5Programable 10.2 10.2 10.7 10.5 10.8 11.4 12.2 11.5

Gasto corriente 8.7 8.9 9.2 9.2 9.3 10.3 10.3 10.3Gasto de capital 1.7 1.6 1.6 1.6 1.7 1.4 2.1 1.4Pagos rezagados -0.2 -0.2 -0.1 -0.3 -0.2 -0.3 -0.2 -0.3

No programable 5.6 6.4 6.6 6.4 6.3 6.6 6.3 6.0Participaciones 3.0 3.1 3.2 3.2 3.4 3.5 3.5 3.1Pago de intereses3 2.4 3.1 3.2 3.0 2.9 2.9 2.6 2.4Otros4 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.2 0.2 0.1

Balance financiero -1.6 -1.9 -1.5 -1.4 -1.1 -1.4 -2.4 -1.3

1. Las proyecciones presupuestarias para 2001, 2002 y 2003 son los presupuestos aprobados.2. Datos preliminares.3. Incluye reservas a cuenta de los programas de apoyo para bancos y deudores.4. Incluye cuentas por pagar del ejercicio fiscal previo y gasto neto del gobierno federal por cuenta de las empresas

propiedad del Estado.Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


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Apéndice II. Cuadro 2.MMEmpresas públicas bajo control presupuestario: cuentas financieras1

Porcentaje del PIB

1998 1999 2000 2001 2002 2003


puestado2 Real3 Presu-puestado2 Real3 Presu-

puestado2

Ingresos 7.9 7.9 7.5 7.4 7.5 7.9 6.3 8.2PEMEX 2.1 2.2 2.0 2.0 1.8 2.3 1.8 2.3Otras empresas

públicas 4.1 3 .9 3 .9 3 .7 3 .9 3 .8 3 .0 3 .9Transferencias

recibidas 1.8 1.7 1.6 1.7 1.8 1.8 1.4 2.0

Gastos 7.4 7.2 7.1 6.8 7.2 7.2 5.5 7.4Gasto corriente 5.6 5.5 5.5 5.3 5.8 5.9 4.6 6.2Gasto de capital 1.5 1.3 1.0 1.1 1.0 0.8 0.7 0.8Pago de intereses 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.5 0.2 0.4

1. Empresas propiedad del Estado bajo control presupuestario; se excluye a los intermediarios financieros públicos(banca de desarrollo y fideicomisos de desarrollo).

2. Las proyecciones presupuestarias para 2001, 2002 y 2003 son los presupuestos aprobados.3. Datos preliminares.Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Apéndice II. Cuadro 3.MMGasto público por sector

1998 1999 2000 2001 2002

Total1, miles de millones de pesos 600.6 711.2 855.3 937.2 1,078.9(Cambios porcentuales en

términos reales) -1.5 3.1 9.1 3.1 10.1

Porciento del total2

Desarrollo social 57.9 60.9 60.7 61.9 59.6Educación 24.7 24.7 24.2 25.1 24.1Salud 14.7 15.5 14.3 14.5 12.3Seguridad social 10.5 13.4 14.4 13.8 14.8Trabajo 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2Asistencia y suministro social 1.6 1.4 1.3 1.4 1.4Desarrollo urbano y regional 6.0 5.7 6.2 7.0 6.8

Desarrollo rural 5.0 3.7 3.5 3.7 7.9Medio ambiente y pesca 1.0 1.3 1.2 1.1 1.1Comunicaciones y transportes 4.0 3.4 2.8 2.1 2.8Energía 21.5 19.4 19.0 19.2 17.9Justicia y seguridad 5.2 5.4 5.7 5.7 5.0Administración 5.4 5.8 7.1 6.2 5.3

1. Gasto público, sin incluir pago de intereses y participaciones a los gobiernos estatales y locales (es decir, el gasto�programable�).

2. La suma de los porcentajes puede no ser igual que 100 debido al redondeo.Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

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Apéndice II. 245

Apéndice II. Recuadro Principales cambiosal régimen tributario 2002-2003

Impuesto sobre la renta de las empresas

— Se redujo la tasa impositiva en 1 punto porcentual por año, comenzando en2003 (de 35 por ciento en 2002 a 32 por ciento en 2005).

— Se eliminó la tasa especial de impuesto sobre utilidades retenidas.

— A partir de 2003, se permite la deducción inmediata de inversiones realizadasfuera de las tres principales zonas metropolitanas (Ciudad de México, Monte-rrey y Guadalajara).1

— Desde 2002, las aportaciones a la seguridad social (IMSS) que realizan lasempresas por cuenta de sus empleados son deducibles para propósitos delimpuesto sobre la renta (no sólo las relacionadas con los trabajadores quereciben el salario mínimo, como en el pasado).

— Las prestaciones (como seguridad social, horas extra, etcétera) serán deduci-bles bajo ciertas condiciones.2

Impuesto sobre la renta de las personas físicas

— La tasa marginal máxima se redujo de 40 a 35 por ciento en 2002, para des-cender un punto porcentual más en 2003. Dicha reducción continuará los dossiguientes años (hasta alcanzar 32 por ciento en 2005).

— A partir de 2003, las personas deberán registrar sus ingresos de todas lasfuentes en su declaración, incluyendo los intereses reales; la intención esfacilitar el control fiscal, ya que todo el ingreso quedará sujeto a la mismatarifa progresiva.

— A partir de 2003, se gravan los rendimientos sobre los certificados de deudapública, lo que iguala el terreno con la deuda corporativa.

— Se amplía el espectro de los gastos fiscales: desde 2002, las primas de losseguros médicos son deducibles de la base gravable. Por su parte, a partir de2003, los pagos de intereses reales sobre hipotecas también son deducibles(hasta un valor máximo), al igual que las contribuciones voluntarias y com-plementarias a las cuentas de ahorro para el retiro o los planes de jubilación(con un límite sobre dicha deducción).

— Las prestaciones que reciben los trabajadores (como seguridad social, guar-derías, etcétera) están exentas total o parcialmente del impuesto sobre larenta si el empleador cumple ciertos requisitos (están exentas por completocon ciertas limitaciones, excepto para algunas categorías de prestaciones enlas que no hay limitación).3


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— A partir de 2003, una persona puede establecer un fideicomiso para fineseducativos y su ingreso no será gravable.

— A partir de 2003, la tasa de retención para el ingreso por intereses se fija en0.5 por ciento del monto del principal de las cuentas en el sistema financiero(como pago provisional que puede acreditarse contra el impuesto anual so-bre la renta y que sustituye al impuesto previo sobre utilidades retenidas quese consideraba como pago definitivo).

Impuestos especiales creados en 2002 y modificados en 2003

— Un impuesto especial sobre las telecomunicaciones y en particular sobre losservicios de telefonía celular a una tasa de 10 por ciento (las llamadas realiza-das con tarjetas prepagadas hasta un umbral específico sujeto al costo de lallamada están exentas). Se excluyen las llamadas de líneas fijas locales y delarga distancia.

— Un impuesto especial de 20 por ciento sobre las bebidas gaseosas, sólo paralas que utilicen endulzantes distintos del azúcar.

— Un impuesto de 5 por ciento sobre las ventas de bienes y servicios suntua-rios, que se eliminó en 2003.

— A partir de 2002, el pago de un impuesto de 3 por ciento sobre nómina (“im-puesto sustituto”) o la transferencia a las empresas del pago del “crédito alsalario” que el gobierno otorgaba a los asalariados, que se eliminó en 2003luego de un fallo de la Suprema Corte.

Cambios a regímenes especiales de impuesto sobre la renta

— El régimen simplificado para ciertos sectores (agricultura, ganadería, silvicul-tura, pesca y transporte terrestre) se basa en el flujo de efectivo, con miras areducir la elusión fiscal.

— El tratamiento especial en el rubro de las publicaciones (por el cual se reduceel pago del impuesto sobre la renta) se eliminará en 2006.

— Cambios al régimen de pequeños contribuyentes (personas físicas que reali-zan actividades comerciales): el umbral se fija en un ingreso bruto anual de1.75 millones de pesos. Las tasas varían entre 0.5 y 2.0 por ciento, de acuerdocon los niveles de ingreso bruto. Los ingresos de hasta cuatro salarios míni-mos están exentos de la base gravable. Por medio de la firma de un conveniocon el gobierno federal, los estados pueden recaudar el total de los ingre-sos obtenidos mediante este impuesto.

Apéndice II. Recuadro Principales cambiosal régimen tributario 2002-2003 (cont.)

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Apéndice II. 247

Impuesto al valor agregado

— A partir de 2002, se cobra el IVA sobre la base de flujos de caja (es decir, almomento del desembolso), en lugar de mediante la acreditación.

— No se realizaron otros cambios importantes al régimen de IVA (siguen sinmodificación las diversas tasas, la amplia cantidad de productos y servicioscon tasa cero y las exenciones).

Federalismo fiscal

— Los estados tenían la facultad de cobrar hasta 3 por ciento adicional comoimpuesto a las ventas finales, opción a la que no se recurrió y que fue elimi-nada por el Congreso en 2003.

— A partir de 2003, los contribuyentes del nuevo régimen intermedio y los quereciban ingresos por la venta de bienes inmuebles pagarán a los estados 5por ciento del impuesto federal sobre la renta. Ésta no es una carga adicio-nal, ya que puede acreditarse contra el pago provisional del impuesto federalsobre la renta del ejercicio fiscal. Las personas que se encuentren bajo elrégimen de pequeños contribuyentes también deberán realizar estos pagos.

— A partir de 2003, las entidades pueden gravar hasta con 2 por ciento adicionala las personas registradas en el régimen de pequeños contribuyentes, montoque no se transferirá al gobierno federal. Hasta mediados de 2003, ningúnestado había puesto en práctica dicha opción.

— A partir de 2003, las entidades pueden gravar hasta con 5 por ciento adicionalel ingreso empresarial neto de las personas físicas en el recién creado régi-men intermedio, así como los ingresos por ventas de activos inmobiliarios.

1. La deducción también será aplicable en las tres principales ciudades en el caso de empre-sas que sean intensivas en mano de obra, que empleen tecnología no contaminante y nohagan uso intensivo de agua. Por decreto presidencial se amplió este beneficio, sobre todoal aumentar los porcentajes de deducción para distintos activos.

2. Estas prestaciones, llamadas “previsión social” (que incluyen la seguridad social, guarderías,etcétera), son deducibles para los trabajadores sindicalizados si se otorgan de manera ge-neral; para los trabajadores no sindicalizados son deducibles con la condición de que seotorguen a todos los empleados de la empresa y que el promedio por cada trabajador nosindicalizado sea igual o menor que los gastos deducibles de cada trabajador sindicalizadoy los gastos no sean mayores que 10 veces el salario mínimo anual. Las contribuciones alos fondos de ahorro también son deducibles cuando se otorgan de manera general y seanmenores que un determinado límite máximo.

3. Las prestaciones estarán exentas en su totalidad cuando la suma de éstas y las remunera-ciones no exceda siete salarios mínimos; de otro modo, la exención tiene un límite de unsalario mínimo anual. La limitación no se aplica a pensiones, compensaciones por riesgolaboral otorgadas de forma legal, contratos-ley, gastos médicos, dentales, funerarios y dehospitalización, seguros de gastos médicos, seguros de vida y fondos de ahorro.

Apéndice II. Recuadro Principales cambiosal régimen tributario 2002-2003 (cont.)

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Apéndice III

Información de apoyo para el Capítulo III

III. A. Programas de educaciónIII. B. Apoyos existentes a la búsqueda de empleo en MéxicoIII. C. El desarrollo reciente de e-México

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Apéndice III. A

Programas de educación

El gobierno mexicano ha puesto en marcha varios programas de apoyo a la educación quese dividen en dos categorías principales: los amplios dirigidos a elevar la calidad general de laeducación y los orientados de forma específica a los segmentos pobres de la población paramejorar el acceso y la equidad de la educación.

Programa Escuelas de Calidad (PEC)1

Este programa se introdujo en 2001 a fin de aumentar la calidad de la educación básicamediante subvenciones competitivas para el mejoramiento de las escuelas urbanas con alum-nos de familias de bajos ingresos y el fomento de la toma de decisiones locales en el proceso.2

Las escuelas participantes deben elaborar un proyecto para mejorar la infraestructura o lacalidad de la educación y los gobiernos federal y local otorgan 100 000 pesos a los proyectosganadores. Cerca de 52 por ciento de los gastos3 del programa se emplea para financiar equipoescolar, libros y material de enseñanza; 32 por ciento se canaliza a la construcción de centroseducativos nuevos; 13 por ciento al mantenimiento de instalaciones y sólo cerca de 1 porciento a la capacitación de maestros. En 2002 el programa ayudó a 2.6 millones de estudian-tes, la mayoría de los cuales asistía a la escuela primaria o participaba en el programa Telese-cundaria.4

Programa nacional de lectura5

El propósito central de este programa consiste en fortalecer los hábitos y la aptitud parala lectura de la población, así como mejorar las prácticas de enseñanza en las escuelas. Serealizan revisiones y vigilancia constantes de los programas y planes de educación básica, seelabora y actualiza el material educativo para maestros y estudiantes y se fomentan las aptitu-des para la lectura y escritura. También se establecen y mejoran las bibliotecas escolares y deaula y se proporciona material de lectura para la educación básica y la normal. En 2002, elprograma produjo más de 28 millones de libros y los distribuyó entre casi 169 000 escuelas.

Telesecundaria

Desde 1968, este programa utiliza la red de televisión pública para proporcionar educa-ción a comunidades distantes de México. El programa, que transmite cursos para los tresniveles del primer ciclo de educación secundaria, muestra a maestros y alumnos en pantalla y

Apéndice III. A 251


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utiliza de forma extensa imágenes y videos. Las lecciones se transmiten seis horas diarias, delunes a viernes, durante todo el año escolar. El número de estudiantes a los que llega esteprograma se estima en cerca de 1.1 millones, en casi 15 800 escuelas que lo aplican. La Secre-taría de Educación Pública comenzó en fechas recientes un proyecto para poner Telesecunda-ria en 300 DVD. Con el cambio al enfoque en DVD se reducirá el costo del programa y se podráalcanzar a un mayor número de comunidades apartadas.

Programa para Abatir el Rezago en la Educación Inicial y Básica, 1998-20066 (PAREIB)

Éste es uno de los programas compensatorios que administra el Consejo Nacional deFomento Educativo (CONAFE) para fomentar la equidad y brindar apoyo general al sistemaeducativo en zonas marginadas.7 Su propósito reside en mejorar la calidad de la educaciónpública en los niveles de educación preescolar, primaria y del primer ciclo de educación secun-daria, así como en reducir la tasa de deserción y ausentismo. Tiene cuatro componentes básicos:

— Material de enseñanza: proporciona artículos escolares al inicio de cada año escolara los alumnos en condiciones de pobreza extrema8 matriculados en la educación pri-maria, a fin de estimular el aprendizaje y reducir el gasto de los padres de familia.Durante el año escolar 2002-2003, proporcionó artículos a 4.5 millones de estudiantesy material de enseñanza a 16 000 escuelas primarias y 4 000 telesecundarias.

— Capacitación y asesoría: dirigido a los maestros y personal administrativo de zonasrurales, su objetivo es mejorar los métodos de enseñanza y la calidad de la educación,al dar acceso a recursos técnicos y económicos. También presta apoyo económico a lossupervisores, de modo que se dé mejor seguimiento a los proyectos educativos y lasactividades escolares. Durante el año escolar 2002-2003, se orientó y capacitó a más de122 000 maestros y personal escolar de 40 000 escuelas.

— Incentivos: las asociaciones de maestros y padres de familia reciben incentivos mone-tarios para fomentar su participación más activa en la educación de los niños y facilitarun entorno de aprendizaje adecuado. Los incentivos consisten de dos partes, REDES yAGE:

• Reconocimiento al Desempeño Docente (REDES) ofrece subvenciones monetarias a losmaestros que trabajan en zonas marginadas de difícil acceso, como incentivo parapermanecer periodos más largos en esas zonas y reducir el ausentismo docente.Los maestros que se benefician de las subvenciones se comprometen a ayudar a losalumnos después de clases y participar en otras actividades extraescolares.

• Apoyo a la Gestión Escolar (AGE) pone fondos a disposición de las asociaciones depadres de familia en las escuelas de educación preescolar y primaria en condicio-nes de pobreza extrema (de acuerdo con la definición de CONAPO9), para comprarmaterial escolar y financiar proyectos elegidos por cada una de ellas. Las subven-ciones, que fluctúan entre 5 000 y 7 000 pesos al año, requieren que los padresparticipen en una evaluación constante del desempeño de los maestros y los pro-gramas escolares.

— Infraestructura: este componente contribuye a la construcción y el mantenimiento deinstalaciones sanitarias y de aulas para desarrollar condiciones favorables para el apren-dizaje. Durante 2002, construyó y reparó 9 828 centros educativos.

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Escuelas Communitarias10

El propósito de este programa operado por CONAFE se centra en los niños de zonasrurales y la población indígena que vive en comunidades pequeñas (de menos de 100 hasta500 habitantes)11 sin acceso, o con acceso limitado, a drenaje, agua potable, electricidad yotros servicios básicos. Entre estas comunidades se cuentan campos para trabajadores agríco-las migrantes y algunas zonas suburbanas. El programa recluta y capacita a personas de 14 a24 años de edad que hayan terminado el primer ciclo de educación secundaria para que sedesempeñen como maestros de escuelas comunitarias durante uno o dos años. El programacubre los gastos de manutención de los maestros y les ofrece becas para continuar su educa-ción durante los 30 a 60 meses siguientes a la prestación del servicio en las escuelas comuni-tarias.

Oportunidades

Uno de los elementos de este programa es mejorar la educación recibida por los niños defamilias en condiciones de pobreza extrema. Integra medidas de nutrición y salud para elevaral máximo el rendimiento escolar de los menores, de modo que no se vean afectados por ladesnutrición o la necesidad de encontrar empleo. También fomenta hábitos de nutrición sa-nos y canaliza recursos para las familias. Con el programa se ha logrado aumentar el acceso ala educación en las comunidades pobres (véase el apéndice I. D).

Apéndice III. A 253


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Notas

1. www.sep.gob.mx/wb2/sep/sep_3414_escuelas_de_calidad

2. En 2002, el número de escuelas participantes llegó a 9 820 (cuatro veces más queen 2001).

3. Un total de 1.2 mil millones de pesos en 2002.

4. Setenta y ocho por ciento de las escuelas beneficiadas son de educación primaria, 21 porciento telesecundarias, 0.5 por ciento escuelas secundarias o técnicas y 0.5 de educaciónpreescolar.

5. http://lectura.ilce.edu.mx/documentos/pnl/pnl.html

6. www.sep.gob.mx/wb2/sep/sep_3287_programa_para_abatir

7. Desde 1991 se ha aplicado una serie de programas compensatorios, cada uno con dura-ción de 4 o 5 años y con características y estructuras similares. Entre ellos destacanlos siguientes: PARE (1991-1996), PRODEI (1993-1997), PAREB (1994-1999) y PIARE(1995-2000).

8. Los alumnos que reciben artículos escolares incluyen a los que participan en Oportuni-dades.

9. www.conapo.gob.mx/m_en_cifras/principal.html

10. www.conafe.edu.mx/menu1.html

11. Las comunidades que participan en el programa tienen un promedio de 50 habitantes.

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Apéndice III. B

Apoyos existentes a la búsqueda de empleo en México

En México no opera un sistema de seguro de desempleo. Lo que podría considerarsecomo sustituto de las prestaciones por desempleo son las liquidaciones relativamente generosaspara trabajadores con contratos indefinidos.1 Además de éstas, algunos programas proporcio-nan apoyos temporales al ingreso (o servicios de información) para quienes buscan empleo.

— Programas de capacitación. En el capítulo III se describen las políticas activas prevalecien-tes en el mercado de trabajo. Sin embargo, como se mencionó ahí, además del objeti-vo de capacitación, los programas como PROBECAT y CIMO también se han utilizadopara proporcionar apoyos al ingreso en momentos de urgencia (por ejemplo, despuésde la recesión de 1995-1996) en caso de pérdida de empleo.2 Según las evaluacionesrealizadas por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo a fines de losaños noventa, se lograron algunos de los objetivos de capacitación de dichos progra-mas.3 No obstante, existe un consenso general de que el PROBECAT debería centrarsemás en su propósito original de mejorar la productividad y el capital humano.

— Servicios públicos de empleo (SPE). Los SPE contribuyen a hacer coincidir las ofertas y lasdemandas de empleo. En un país donde no opera un seguro de desempleo del Estado,los SPE han estado desconectados del resto de las políticas activas del mercado labo-ral y han desempeñado, de manera casi exclusiva, un papel informativo. En los últimosaños se observó un avance significativo en el suministro de información. Los princi-pales instrumentos del SPE son los siguientes: talleres para desempleados, en los que seorienta a personas con niveles educativos bajos o dificultades de inserción en el mer-cado laboral, ferias de empleo y servicios de colocación. Dos ejemplos de estos servi-cios son CHAMBATEL, que ha operado por vía telefónica desde marzo de 2001, y CHAM-BANET, en operación en Internet a partir de marzo de 2002. Un problema persistentees la falta de coordinación entre las unidades de SPE de los estados y las unidadesnacionales.

— El Programa de Empleo Temporal (PET). Este programa, establecido con posterioridad a lacrisis de 1995, hace las veces de una red de seguridad social rudimentaria en zonasrurales, al ofrecer empleo estacional durante la temporada agrícola baja, cuando lasoportunidades de trabajo son escasas. El salario que se paga es en extremo bajo, demanera que no hay riesgo de que se pierda el incentivo al trabajo. El programa sedescentralizó y funciona en el ámbito local.

— La posibilidad de retirar hasta 10 por ciento de las cuentas de ahorro para el retirocada cinco años en caso de no tener empleo proporciona cierto nivel de apoyo en estascircuntancias.

Apéndice III. B 255


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— En 2001, arrancó un programa piloto de apoyo financiero directo para buscadores deempleo en los 10 estados donde se contrajo más la demanda laboral durante la des-aceleración reciente. El sistema de apoyo económico a buscadores de empleo (SAE-BE) proporciona, previo cumplimiento de ciertas condiciones, 1 800 pesos (cerca de180 dólares) una vez al año a buscadores de empleo que llenen los requisitos estable-cidos,4 para que puedan comprar una tarjeta telefónica, pagar el transporte para labúsqueda de empleo y contribuir al ingreso familiar. El sistema está diseñado sobretodo como herramienta para apoyar la búsqueda de empleo de trabajadores despedi-dos y como complemento de otros servicios públicos de empleo. Dado el montotan bajo de efectivo que se proporciona, no hay riesgo de generar trampas de desem-pleo. De acuerdo con la Secretaría del Trabajo, la posibilidad de emplear a los benefi-ciarios del programa es 44 por ciento más alta que el promedio nacional y 57.6 porciento mayor que para personas que reciben otros beneficios.

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Notas

1. Los pagos de liquidación asociados con los despidos justificados no son mucho másaltos que en otros países de la OCDE, pero la definición del concepto de despido justifica-do es la más restrictiva de los miembros de ésta. El exceso de personal o el desempeñodeficiente por lo regular no se consideran bases legales para un despido. Esto implica quela terminación de contratos en general cae en la categoría de despido injustificado, encuyo caso el pago por liquidación asciende a tres meses de salario más 20 días por año deservicio.

2. El PROBECAT (cuyo nombre cambió a SICAT en 2002) otorga subvenciones y capacitaciónde corto plazo a desempleados y el CIMO (cuyo nombre cambió a PAC en 2002) brindaapoyo para capacitación en empresas pequeñas y medianas. Véase OECD Economic Survey1996 para más detalles sobre estos programas.

3. Véase, por ejemplo, Calderón-Madrid A. y B. Trejo (2001) “The Impact of the Mexican Tra-ining Programme for Unemployed Workers on Re-employment Dynamics and on Earnings”,mimeo. Banco Mundial (2001), Mexico: A Comprehensive Development Agenda for the New Era.

4. Los buscadores de empleo calificados son aquellos que han realizado aportaciones alIMSS durante por lo menos seis meses, tienen entre 18 y 45 años de edad y tienen depen-dientes.

Apéndice III. B 257

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Apéndice III. C

El desarrollo reciente de e-México1

e-México es un proyecto ambicioso que se puso en marcha en 2001 para eliminar el abis-mo digital en México (prevaleciente entre los diversos grupos de la población y entre México yotros países de la OCDE). El programa se centra en la expansión de la infraestructura de comu-nicaciones del país y en llevar los servicios del gobierno a las comunidades apartadas y rurales.Las principales actividades de e-México son las siguientes: i) establecer marcos regulativosadecuados para los medios y el comercio electrónicos; ii) digitalizar los servicios gubernamen-tales; iii) desarrollar aplicaciones para el aprendizaje electrónico, y iv) poner en práctica unsistema electrónico de salud en el nivel nacional. El 15 de julio de 2002, el presidente Foxinauguró la primera fase del programa e-México, comprometiéndose a canalizar 663 millonesde pesos en varios subproyectos, entre ellos la creación de 3 200 centros comunitarios digita-les con acceso a Internet en 2 445 municipios para 2003. Durante la segunda fase, entre 2003 y2006, se espera que el programa alcance 10 000 comunidades.2 La meta última de e-México esinstalar 10 000 centros comunitarios digitales que atiendan a 25 000 municipios (o 95 porciento de la población) en 2025. Para entonces, de acuerdo con el proyecto, 98 por ciento de lapoblación tendrá acceso a Internet, se dispondrá de educación por este medio en todas lasescuelas y la estructura jurídica y regulativa del e-comercio estará en funcionamiento parafomentar una mayor confianza por parte del consumidor. En el recuadro de este apéndice, sepresenta una lista detallada de los objetivos definidos.3 Las estrategias están incorporadas encuatro categorías centrales de e-México, que son e-Aprendizaje, e-Salud, e-Economía y e-Go-bierno.

e-Aprendizaje

Esta división es responsabilidad de la Secretaría de Educación Pública en conjunto con laOficina de la Coordinación General del Sistema Nacional e-México y la Secretaría de Comuni-caciones y Transportes (SCT); su objetivo es modernizar la educación y proporcionar nuevasopciones con el empleo de los recursos de Internet y nuevas tecnologías. Se encarga de fomen-tar el aprendizaje a distancia por medio del modelo de Aprendizaje de Recursos Humanos delInstituto Latinoamericano de Comunicación Educativa (ILCE), que ofrece seminarios de capa-citación en línea y cursos sobre diversas materias, como administración de empresas, cálculo,conducta organizacional, matemáticas financieras, salud e historia del arte. También se dispo-ne de varios seminarios en línea para la educación básica y secundaria, que incluyen progra-mas que ofrece el Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo (CONEVyT). e-Aprendizaje proporciona información amplia sobre programas escolares en todos los niveleseducativos, becas, actividades culturales y ofertas de empleo para graduados. Asimismo, ponea disposición de los usuarios directorios de escuelas y ligas a sus sitios Internet.

Apéndice III. C 259


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Apéndice III. C Recuadro Las metas de e-México

1. Dar oportunidad a los mexicanos de acceder al conocimiento, aprendizaje yeducación por medio del uso inteligente de tecnologías.

2. Articular los intereses del Estado federal y las administraciones públicas loca-les, oficinas públicas, operadores de telecomunicaciones, cámaras y asociacio-nes en relación con las tecnologías de la información y las comunicaciones, losagentes académicos y económicos y diversas instituciones para desarrollarlos servicios digitales.

3. Promover la inversión de fabricantes nacionales de equipos y partes originales eninfraestructura e investigación y desarrollo (I&D) de tecnologías de la información.

4. Desarrollar la industria nacional de tecnologías de la información.

5. Desarrollar el capital humano de acuerdo con las necesidades de la industriade las tecnologías de la información (TI).

6. Generar un entorno de negocios favorable para el desarrollo de programas decomputadora para atraer inversiones.

7. Apoyar la industria nacional de diseño de programas de computadora.

8. Aumentar la demanda interna de programas de computadora y otros produc-tos y servicios de las TI.

9. Proporcionar financiamiento a las pequeñas y medianas empresas (PyME) parafomentar el uso de las TI en sus procesos comerciales.

10. Fomentar el uso de las TI en los sistemas administrativos de las PyME.

11. Elaborar programas de capacitación para las PyME sobre los beneficios de las TI.

12. Integrar las empresas públicas a las cadenas de suministro digitales.

13. Financiar proyectos dirigidos al desarrollo de las cadenas de suministro digitales.

14. Desarrollar aptitudes en los ejecutivos y el personal para administrar las cade-nas de suministro digitales.

15. Reformar la legislación para apoyar el uso de medios electrónicos, ópticos o decualquier otro tipo que pertenezcan a las TI.

16. Utilizar al gobierno mexicano como modelo de empleo de las TI.

17. Facilitar el acceso de la industria a la información clave sobre cómo utilizar las TI.

18. Reformar las reglamentaciones para incluir la digitalización de los trámites yservicios gubernamentales.

19. Apoyar la transformación de los procesos digitales de las dependencias guber-namentales que ofrezcan servicios a empresas privadas en coordinación con elprograma de e-Gobierno.

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e-Salud

La Secretaría de Salud, la Oficina de la Coordinación General del Sistema Nacional e-México y la SCT están a cargo de esta división, con la participación del Instituto Mexicanodel Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores delEstado (ISSSTE), la Secretaría de Marina (SEMAR) y la empresa petrolera PEMEX. La iniciativade e-Salud se estableció para mejorar los servicios de salud, ampliar la cobertura, dar mayoracceso a la información sobre proyectos y temas en este rubro y contribuir a administrar losprogramas de salud de manera más transparente. Su enfoque principal consiste en aumentarla calidad y la eficiencia de los servicios de salud en comunidades distantes por medio del usode tecnologías modernas.

e-Salud informa a la comunidad sobre programas de servicios de salud y sus requisitos,permite a los residentes concertar citas médicas por Internet y utiliza el aprendizaje a distanciapara proporcionar educación continua y capacitación al personal médico. Además, promuevelos portales que ofrecen información especializada a grupos particulares de la población, in-cluyendo mujeres, ancianos y personas con discapacidad, con la presentación de mapas ydirecciones de centros de salud y farmacias.

e-Economía

Esta categoría es responsabilidad de la Secretaría de Economía en conjunto con la Co-ordinación General del Sistema Nacional e-México y SCT. Incluye un directorio de negocios,oportunidades de negocio y reglamentaciones del comercio internacional. Presenta informa-ción sobre comercio nacional e internacional, oferta y demanda de productos, crédito empre-sarial y programas de capacitación. El objeto de e-Economía es, sobre todo: prestar serviciospara las pequeñas y medianas empresas, fomentar los mercados nacionales e internaciona-les, y posibilitar una mejor comunicación entre empresas, clientes y proveedores. Los usua-rios pueden obtener información acerca de cómo establecer y operar un negocio. También secuenta con asistencia virtual sobre la manera de registrar un negocio, oportunidades de inver-sión, programas de publicidad, cómo exportar productos y otras cuestiones e intereses denegocios.

Con el apoyo y la asistencia técnica del Banco Mundial y Nacional Financiera (Nafin),4 en

asociación con la Secretaría de Economía, se desarrolla un proyecto específico para ayudar alas pequeñas y medianas empresas. El proyecto contribuirá a que las empresas pequeñas seincorporen a los tres niveles de gobierno (federal, estatal y local) de manera rápida por mediode Internet. Esto incrementa la base tributaria del gobierno al tiempo que la empresa recibelos beneficios de la incorporación, como la posibilidad de obtener créditos de institucionesfinancieras. También apoyará los esfuerzos para integrar el e-comercio en sus operaciones.Así, participará en la creación de centros digitales en estas pequeñas empresas y desempeñaráun papel activo en la capacitación digital en el lugar de trabajo.

Otro propósito de este proyecto es cambiar la manera en que las empresas operan enrenglones como la investigación de mercados, finanzas y administración y procedimientos detransacciones por medio de redes en línea. Esto debería hacer más productivas a las pequeñasempresas, al aumentar su competitividad y contribuir a la generación de empleos para perso-nas más calificadas y, en consecuencia, mejor pagados.



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e-Gobierno

Esta división es responsabilidad de la Oficina de la Presidencia para la Innovación Guber-namental, en conjunto con la Oficina de la Coordinación General del Sistema Nacional e-México y la SCT. El área constituye un puente de información, transacciones e interacciónentre los ciudadanos y el gobierno mexicano. Su enfoque consiste en multiplicar los serviciosgubernamentales en línea. Incluye información para extranjeros y residentes mexicanos sobredistintos tipos de programas gubernamentales, de crédito, becas y entretenimiento. Los usua-rios pueden participar en foros abiertos que les permiten enviar mensajes directos a las auto-ridades del gobierno. También pueden recibir asesoramiento sobre la manera de encontrarempleo, obtener un crédito para vivienda o establecer un pequeño negocio. Asimismo, permi-te realizar diversas transacciones por Internet, entre ellas el pago de impuestos por mediode e-SAT (véase el cuadro de este apéndice), efectuar los trámites para obtener la credencial deelector o revisar el recibo de electricidad.

Dos de los elementos principales de e-Gobierno son Tramitanet y Compranet.

— Tramitanet entró en funciones a principios de 2002. Su objetivo es que los residentesmexicanos realicen algunos trámites en línea, como investigar calificaciones escola-res, obtener copias de actas de nacimiento y llevar a cabo las gestiones necesarias parala obtención de la credencial de elector. Sin embargo, hasta el momento, la mayorparte del espacio en este sitio se dedica a ofrecer información sobre trámites (cuotas,requisitos, organismo gubernamental responsable), más que permitir a los usuariosrealizar los trámites mismos. En la actualidad sólo se pueden hacer 20 de éstos porInternet, pero se planea ampliar los servicios de modo que todas las gestiones guber-namentales puedan llevarse a cabo en línea. El sistema debería contribuir en la luchacontra la corrupción, pues los ciudadanos tendrán menos interacciones directas conlos servidores públicos.

— Compranet es otro componente importante que empezó a funcionar hace algunos años,antes de la creación de e-México, pero en la actualidad está incorporado a este nuevosistema. Mediante el programa las empresas hacen ofertas por Internet para obtenercontratos federales, con lo que las adquisiciones se abren al público y se reducen loscostos de transacción y las posibilidades de soborno. Sin embargo, hasta la fecha elsitio sólo representa un porcentaje reducido de las compras gubernamentales totales.

e-México tiene el propósito de convertirse en una herramienta eficiente para conectar adiversas comunidades con organismos gubernamentales que puedan satisfacer sus necesida-des. Tal es el caso de la comunidad indígena que puede utilizar e-México para entrar en con-tacto con la Oficina de la Presidencia para la Representación de los Pueblos Indígenas (ORPI)y el Instituto Nacional Indigenista (INI). También existe un espacio creado de forma específicapara las personas con discapacidad, que las pone en contacto con la Secretaría de Salud y laOficina de Representación para la Promoción e Integración Social para Personas con Discapa-cidad (ORPIS). Además, se elabora un proyecto de e-Migrantes para contribuir a conectar a lacomunidad migrante con el Instituto de Mexicanos en el Exterior, la Secretaría de RelacionesExteriores y otras 20 instituciones.

A pesar de todos los obstáculos que enfrenta, como la falta de infraestructura y de capitalhumano, México está en el proceso de desarrollar servicios en línea sólidos y ha demostradogran capacidad de e-gobierno. De acuerdo con un estudio de la compañía consultora Accen-ture, realizado en abril de 2003, México es el país que mostró la mayor mejora en relación con el

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año anterior en el terreno de la tecnología digital. Varias experiencias de e-México se hancompartido con otros países de América Latina como Honduras y Colombia, en lo referente aldesarrollo de contenidos educativos y a los Centros Comunitarios Digitales.

Del mismo modo, se han logrado avances notables en función de la conectividad. Cadamunicipio de México cuenta por lo menos con un punto de conexión, lo que hace un total de3 200 centros comunitarios. Sin embargo, la conectividad por sí sola no eliminará la diferenciadigital; el logro de esta meta requerirá coordinación y cooperación entre secretarías y organis-mos, organización de servicios relacionados con las necesidades de los ciudadanos y difu-sión del conocimiento. También se necesita instruir a la población mexicana sobre la mejormanera de aprovechar la tecnología y el uso de e-México.5 Las metas de este proyecto sólopodrán alcanzarse en su totalidad cuando las poblaciones indígenas que viven en zonas apar-tadas y los sectores pobres de la población comprendan cómo utilizarlo y beneficiarse de él.


Apéndice III. C Cuadro 1.MMAlgunas aplicaciones de e-Gobierno1

Aplicación/Fecha de inicio Función Características clave/Avances

Tramitanetwww.tramitanet.gob.mxSECODAMEnero 2002

Portalinteractivode transacciones

Catálogo de 2,064 transacciones20 transacciones electrónicasMecanismo de firma electrónica

Compranetwww.compranet.gob.mxSECODAMMarzo 1996

Portal interactivode comprasgubernamentales

37,000 proveedores registradosInformación detallada sobre los bienes y servicios que sebuscanInformación sobre partes autorizadasMecanismo de firma electrónica

e-SATwww.sat.gob.mxSAT/SHCP1997

Portal interactivotributario

Presentación y pago de declaraciones en línea147,405 declaraciones electrónicas (agosto 2001-2002)Más de 180 mil millones de pesos en pagos realizados porvía electrónicaFacilita la ubicación de evasores de impuestos, auditorías ylitigios tributariosMecanismo de firma electrónica

1. E-government in Mexico: Current Developments and Future Challenges. Robert M. Kossik. Marzo 31, 2003.Fuente: OCDE.


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Notas

1. www.e-mexico.gob.mx

2. De acuerdo con analistas de la industria, en las dos primeras fases se invertirá un total de6.1 mil millones de pesos para el mercado de telecomunicaciones de México en los 31estados del país.

3. Fuente: e-Mexico Project Overview: Telecom Trends Mexico 2003. 12 de agosto de 2002.

4. El 31 de julio el Consejo de Directores Ejecutivos del Banco Mundial aprobó un crédito de58.4 millones de dólares para contribuir a aumentar la competitividad y el crecimiento delas micro y pequeñas empresas en las zonas urbanas de bajos ingresos en México.

5. E-government in Mexico: Current Developments and Future Challenges. Robert M. Kossik. Marzo 31,2003.

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Apéndice IV

Información de apoyo para el Capítulo IV

La información sobre migración internacional se encuentra en diversas fuentes mexica-nas y extranjeras (sobre todo de Estados Unidos), entre las que destacan: los censos naciona-les, encuestas actualizadas, fuentes administrativas o, más específicamente, documentacióncomo proyectos de investigación (por ejemplo, los estudios binacionales).

Los datos recabados incluyen información sobre acervos y flujos de migrantes, migranteslegales e indocumentados y características generales (indicadores demográficos, experiencialaboral, remuneración, educación) de los migrantes.

En México, las estadísticas las general sobre todo el Instituto Nacional de Estadística,Geografía e Informática (INEGI), el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y el InstitutoNacional de Migración (INM). En Estados Unidos, los datos sobre migración internacional sonrecabados por el US Census Bureau, el Bureau of Citizenship and Immigration Services, elDepartamento de Estado y equipos de investigadores. Además, en ambos países las encuestasllevadas a cabo por distintos investigadores pertenecientes a equipos nacionales e internacio-nales proporcionan información sobre migración.

La migración de mexicanos a Estados Unidos ha sido objeto de seguimiento constante. Acontinuación se analizan las fuentes utilizadas en el capítulo especial de este Estudio Económico.

Fuentes mexicanas

1. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática: INEGI1

Censo General de Población y Vivienda

— Objetivo general: generar información demográfica, socioeconómica y cartográfica; au-mentar las series históricas de datos estadísticos; permitir la construcción de mues-tras.

— Cobertura geográfica: nacional.

— Periodicidad o plazo contemplado: decenal, en los años terminados en cero. Último censorealizado en 2000.

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— Población objetivo: la población residente usual, hogares y unidades de residencia.

— Resumen de cobertura temática: se reúne, a partir del cuestionario básico, información so-bre el número y tamaño de los hogares, el lugar de nacimiento y las característicasdemográficas, educativas y económicas de la población. El cuestionario ampliado con-tiene información más específica relacionada con la migración, como la migración in-ternacional durante los últimos cinco años, la fecha de emigración, el país de destino,el país de residencia actual y la fecha de regreso.

Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares: ENIGH

— Objetivo general: medir el monto, estructura y distribución de los ingresos y gastos de lasfamilias.


— Periodicidad o plazo contemplado: cada dos años desde 1992. Última encuesta: 2002.

— Población objetivo: familias con miembros nacionales y extranjeros de 12 o más años deedad que residan en viviendas privadas dentro del territorio nacional.

— Resumen de cobertura temática: contiene información sobre la actividad y característicasocupacionales de la familia; ingresos y gastos totales monetarios y no monetarios. Lainformación de migración relacionada es el ingreso corriente que se deriva de las re-mesas de los migrantes.

Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (ENADID)

— Objetivo general: generar información y determinar el componente básico de la dinámicademográfica: fertilidad, mortalidad y migración.


— Periodicidad o plazo contemplado: cada cinco años. Última encuesta en 1997.

— Población objetivo: residentes usuales (incluyendo mujeres entre 15 y 64 años de edad),población migrante durante los últimos cinco años, personas fallecidas durante losúltimos cinco años.

— Resumen de cobertura temática: características demográficas, educativas y económicas, delas cuales la información de migración relacionada como: lugar de residencia cincoaños antes, condición migratoria internacional, condición de residencia, fecha de losviajes de emigración, número de emigraciones, residencia actual y fechas de regreso;ocupación en Estados Unidos, número de transferencias, fecha de las transferencias yregreso, documento de disponibilidad para trabajar y año en el que se obtuvo.

— Comentarios: la cobertura incluye tanto a los migrantes circulares (información directa)como a las personas que se encontraban en Estados Unidos en la fecha de la encuesta(información proporcionada por miembros de la familia en México). Cuando los datosson proporcionados por un tercero, pueden no ser precisos y las familias completas

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Apéndice IV. 267

que han emigrado no se identifican y, por ende, no se toman en cuenta. Además, du-rante el periodo de referencia (cinco años), es posible que la configuración de la fami-lia haya cambiado. Esto implica que la encuesta puede subestimar la magnitud de laemigración permanente y dar una imagen equivocada de la información económica.Sin embargo, estos datos proporcionan datos valiosos sobre el fenómeno migratorio,lo que permite realizar comparaciones entre migrantes y no migrantes.

2. El Consejo Nacional de Población: CONAPO2

La Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México (EMIF)

— Objetivo general: estudiar la naturaleza circular de la migración por medio de la genera-ción de estimados directos del volumen de flujos de personas documentadas e indo-cumentadas entre México y Estados Unidos, así como la migración de retorno.

— Cobertura geográfica: identificación de “rutas migratorias” a través de las cuales se pre-senta la migración circular y puntos empíricos de observación definidos. En estas ubi-caciones se realizan conteos sistemáticos y entrevistas de los migrantes durante perio-dos específicos.

— Periodicidad o plazo contemplado: para esta encuesta se han llevado a cabo siete fases de unaño, desde el principio de la misma en marzo de 1993. La fase más reciente se realizóentre el 11 de julio de 2001 y el 10 de julio de 2002.

— Población objetivo: se observa a cuatro tipos de migrantes:

1. Los migrantes legales e ilegales que cruzan la frontera entre México y Estados Uni-dos.

2. Los ciudadanos mexicanos que son residentes permanentes en Estados Unidos yregresan a México.

3. Los residentes permanentes en México que han estado en Estados Unidos, en esta-tus legal o ilegal, y regresan a México.

4. Los migrantes ilegales deportados de forma voluntaria de Estados Unidos.

— Resumen de cobertura temática: características demográficas, educativas y económicas; lu-gar de origen, lugar de residencia; experiencia laboral previa en México y Estados Uni-dos; experiencia previa de cruces legales o ilegales, uso de documentos, de traficantesde ilegales; razones para realizar los viajes (relacionadas con el trabajo, el empleo uotras).

— Comentarios: la encuesta proporciona información sobre la magnitud de los flujos (lega-les e ilegales) y sobre los cambios cualitativos y cuantitativos en éstos en el tiempo.Sin embargo, la encuesta se centra sólo en las personas que migran con propósitoslaborales y subestima a ciertos grupos de migrantes, como las mujeres. Además, porsu naturaleza (observación de flujos), está sujeta a sesgos debidos a conteos múlti-ples.


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3. Estudios específicos

El Proyecto Mexicano de Migración (MMP)3

— Panorama: el MMP fue creado en 1982 por un equipo interdisciplinario de investigado-res binacionales, codirigido por Jorge Durand, de la Universidad de Guadalajara (Méxi-co), y Douglas S. Massey, de la Universidad de Pennsylvania (Estados Unidos). La en-cuesta sigue la lógica de un estudio étnico, con técnicas de obtención de informacióncualitativas y cuantitativas.

— Objetivo general: reunir y mantener la alta calidad de la información social y económicasobre la migración entre México y Estados Unidos de población documentada e indo-cumentada.

— Cobertura geográfica: la encuesta se lleva a cabo en México y en Estados Unidos. En Méxi-co, se estudió primero a las comunidades de los estados de migración tradicional, paraluego ampliar el estudio a otros estados mexicanos. Se eligió a las comunidades pa-ra que proporcionaran una muestra representativa, la cual se iguala con otras no alea-torias tipo “bola de nieve”, o de reputación, de residentes en Estados Unidos que sonmigrantes de los lugares estudiados en México.

— Periodicidad o plazo contemplado: se estudia a varias comunidades cada año durante añossucesivos. En México, se realizan entrevistas durante los meses en los que los migrantesregresan en mayores cantidades (diciembre y enero). En Estados Unidos, se llevan acabo entrevistas idénticas durante el verano siguiente a la recolección de datos enMéxico.

— Población objetivo: ya definida.

— Resumen de cobertura temática: la información se obtiene del jefe de familia y cubre losiguiente: demografía individual y familiar, características educativas y económicas;experiencia migratoria de todos los jefes de familia; historial de cada miembro de lafamilia de 15 años de edad o más; datos básicos sobre los primeros viajes a EstadosUnidos y los más recientes; uso y costo de pasar ilegalmente; uso de documentación legal.

— Comentarios: este cuestionario retrospectivo permite realizar un análisis de los flujosmigratorios durante un periodo extenso. La encuesta capta a los migrantes de largoplazo y los temporales; a diferencia de la muestra de México, la submuestra de EstadosUnidos no es representativa y la técnica de “bola de nieve” puede no tomar en cuentaal grupo de las personas con vínculos débiles con su población de origen o que vivenen sitios no tradicionales de Estados Unidos; al usar la técnica de recolección de infor-mación a partir del jefe de familia pueden obtenerse datos menos precisos o incorrec-tos acerca de situaciones pasadas, además de que se proporcione sobre la experienciamigratoria podría estar sesgada.

El Proyecto Cañón Zapata4

— Panorama: este proyecto fue iniciado en septiembre de 1987 por El Colegio de la Fron-tera Norte (COLEF), bajo la dirección de Jorge Bustamante. La técnica de la encuesta

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consiste en un cuestionario personal, corto y estándar dirigido a una muestra seleccio-nada al azar.

— Objetivo general: estudiar los flujos de migrantes indocumentados de México.

— Cobertura geográfica: los principales sitios de cruce en la frontera entre México y EstadosUnidos en las ciudades de Tijuana, Mexicali, Ciudad Juárez, Nuevo Laredo y Matamo-ros.

— Periodicidad o plazo contemplado: desde septiembre de 1987 se realizan entrevistas tres díaspor semana de viernes a domingo.

— Población objetivo: emigrantes indocumentados que se preparan para cruzar la frontera aEstados Unidos.

— Resumen de cobertura temática: el cuestionario incluye información sobre las característi-cas demográficas, las experiencias laborales en ambos países, la ubicación del crucede la frontera, el costo del viaje, el uso de un traficante de ilegales, el número dearrestos por parte de la patrulla fronteriza, la razón para hacer el viaje.

— Comentarios: la encuesta proporciona extensas series de tiempo sobre los cruces ilega-les de la frontera con origen y destino; es la única información disponible sobre estoscruces además de las estadísticas de la Border Patrol (Patrulla Fronteriza) de EstadosUnidos. Sin embargo, no es una encuesta representativa y no permite realizar unabuena estimación de los flujos totales de migrantes indocumentados, al centrarse sóloen la entrada a Estados Unidos, no en la migración circular. Por último, la informa-ción personal sobre el migrante es limitada por el hecho de que tiene prisa por cruzarde modo clandestino.

El Estudio Binacional5

1. Estudio Binacional México-Estados Unidos sobre Migración

— Panorama: el estudio comenzó en marzo de 1995, financiado por los gobiernos y fondosprivados de ambos países. Se presentó en septiembre de 1997. El estudio fue llevadoa cabo por un equipo de 20 investigadores independientes, que analizaron los hallaz-gos con que se contaba hasta ese momento, generaron nuevos datos y análisis y reali-zaron visitas de campo y consultas con migrantes y residentes locales para alcanzar unentendimiento conjunto de los temas que trata el estudio.

— Objetivo general: contribuir a lograr un mejor entendimiento y apreciación de la naturale-za, dimensiones y consecuencias de la migración entre ambos países.

— Resumen de cobertura temática: evaluar el tamaño de la población legal e ilegal nacida enMéxico y que se encuentra en Estados Unidos, así como el tamaño de los flujos demigración que cruzan la frontera; características demográficas, educativas y de ingresode los migrantes nacidos en México; factores que influyen en la migración desde Méxi-co; impactos económicos y sociales de la migración tanto en México como en EstadosUnidos, y respuestas sociales a la migración en los dos países (política, legislación,fallos de tribunales, etcétera).

Apéndice IV. 269


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— Comentarios: a pesar de algunas limitaciones de la información, la encuesta es útil pararealizar diversas recomendaciones específicas para la investigación necesaria, aunqueno existen mecanismos de seguimiento.

Fuentes de Estados Unidos

1. El US Census Bureau: la migración internacional se capta en la información sobre lapoblación nacida en el extranjero que vive en Estados Unidos y se define como “perso-nas que no son ciudadanos estadounidenses por nacimiento”. En este renglón se in-cluye a inmigrantes, no inmigrantes legales (refugiados y personas con visas de trabajoo estudio) y personas que residen de manera ilegal en Estados Unidos. El Census Bureau(Departamento de Censos) recolecta datos por medio de los censos decenales querealiza y numerosas encuestas de la población estadounidense, como el Current Popula-tion Survey (Estudio de la Población Actual, CPS).6 Estas fuentes tratan con el acervo depoblación nacida en el extranjero.

El censo

— Objetivo general: generar información demográfica, social y económica para toda la po-blación residente en Estados Unidos. Se utilizan dos tipos de cuestionarios, el “corto”y el “largo”; el primero contiene preguntas sobre características demográficas y socia-les y en el segundo se incluyen preguntas adicionales sobre residentes nacidos enel extranjero; el cuestionario corto se envió en 2000 a casi cinco de cada seis hogares,mientras que el largo se envió a casi uno de cada seis. A los datos obtenidos se lesllama “datos muestra” y se utilizan para estimar las características de la población.


— Periodicidad o plazo contemplado: una vez cada diez años. Último censo realizado en 2000.

— Población objetivo: la población residente en Estados Unidos.

— Resumen de cobertura temática: aparte de las características demográficas, educativas yeconómicas, la información relacionada con la migración consiste de preguntas sobreel nacimiento, la situación migratoria (naturalización), el año de entrada y la historiamigratoria dentro de Estados Unidos.

— Comentarios: al combinar los datos, el formato largo proporciona en el censo una des-cripción detallada de los nacidos en el extranjero; sin embargo, no está diseñada paracaptar las características que podrían ser pertinentes de manera específica para la migra-ción, por ejemplo, la situación legal. Esto dificulta la interpretación correcta de los cam-bios en las características de los migrantes (por ejemplo, un descenso en la remuneraciónpromedio que puede generar un aumento en el número de migrantes indocumentados).

El Current Population Survey (Estudio de Población Actual)

— Objetivo general: obtener información sobre las características de la fuerza laboral de lapoblación; se utilizan dos tipos de cuestionario: el básico de la encuesta de poblaciónactual y los suplementos mensuales.

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— Periodicidad o plazo contemplado: mensual, con un suplemento anual especial en marzo.

— Población objetivo: población civil no institucional a partir de los 16 años de edad.

— Resumen de cobertura temática: información demográfica y sobre la fuerza laboral, que in-cluye datos relacionados con migración, como lugar de nacimiento, origen de los pa-dres, situación migratoria, año de entrada a Estados Unidos. El suplemento de marzopresenta preguntas sobre la movilidad geográfica durante los 12 meses anteriores,incluyendo los movimientos desde el extranjero.

— Comentarios: el estudio es una buena fuente de información regular sobre los nacidos enel extranjero, pero su valor se ve limitado por el tamaño de la muestra. Los estimadosde población se ajustan por la falta de cobertura mediante el uso del censo más re-ciente. Hasta fines de 2001, dichos estimados se ajustaron al censo de 1990, de aquíque no sean directamente comparables con la población nacida en el extranjero delcenso de 2000.

2. El Bureau of Citizenship and Immigration Services (Departamento de Ciudadanía yServicios de Inmigración, BCIS). Este departamento recopilaba, a partir de variosregistros administrativos, datos de migración internacional sobre inmigrantes admiti-dos de manera legal (permanentes o temporales), al igual que sobre ciudadanos re-cién naturalizados. Los datos recolectados proporcionan información sobre flujos. Así,constituye la principal fuente de información sobre inmigración legal. Sin embargo,los datos tienen dos fallas: falta información pertinente y la longitudinalidad so-bre características individuales es limitada.

3. El Bureau of Customs and Border Protection (Departamento de Aduanas y SeguridadFronteriza, BCBP). Responsable del control de las fronteras de Estados Unidos, elBCBP reúne datos sobre cruces ilegales de extranjeros y estadísticas de arrestos.

Apéndice IV. 271


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Notas

1. Para mayor información, véase: www.inegi.gob.mx

2. Para mayor información, véase: www.conapo.gob.mx

3. Para mayor información, véase: //www.pop.upenn.edu/mexmig/research

4. Véase “Undocumented Migration to the United States: Preliminary Findings of the ZapataCanyon Project”, en Frank Bean et al. (Eds.), Undocumented Migration to the United States, tresvolúmenes, Ciudad de México, Secretaría de Relaciones Exteriores; Washington, D. C., USCommission on Immigrations Reform, 1998.

5. Véase www.utexas.edu/lbj/uscir/binpap-v.html

6. Los otros estudios del Census Bureau son lo siguientes: el American Community Survey (ACS),el Survey of Income and Programme Participation (SIPP), el National Health Interview Survey (NHIS), elNew York Housing Vacancy Survey y el American Housing Survey (AHS). Para mayor información,véase Joseph M. Costanzo et al., 2002 “Guide to International Migration Statistics: TheSources, Collection, and Processing of Foreign-Born Population Data at the US CensusBureau”, US Census Bureau, Population Division Working Paper, Núm. 68.

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Apéndice V. 273

Apéndice V

Cronología de los principales acontecimientos económicos

2002

Marzo

La Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) abre un nuevo departamento encar-gado de supervisar y vigilar las uniones de crédito.

Creación del SARE (Sistema de Apertura Rápida de Empresas), un nuevo sistema paraestablecer empresas en un solo día.

Abril

El Banco de México reduce el corto de 360 a 300 millones de pesos.

Se aprueba la Ley de Transparencia (en vigor a partir de junio de 2002).

El Congreso aprueba el ajuste fiscal como respuesta al faltante de ingresos.

Agosto

Creación del INEE (Instituto Nacional de Evaluación de la Educación), encargado de laevaluación de instituciones educativas.

Se presenta la propuesta de reforma eléctrica ante el Congreso.

Septiembre

El Banco de México aumenta el corto de 300 a 400 millones de pesos.

Octubre

El gobierno presenta su propuesta de presupuesto para 2003.


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Diciembre


La Comisión Nacional de Salarios Mínimos aprueba un aumento al salario mínimo gene-ral de 4.5 por ciento para 2003 (el objetivo de inflación es de 3 por ciento con una variación demás o menos 1 por ciento para diciembre de 2003).

La propuesta de reforma del mercado laboral se presenta ante el Congreso.

El Congreso aprueba el presupuesto de 2003.

El Congreso aprueba la liquidación de Banrural (con un costo estimado de 48 mil millo-nes de pesos). Su último día de operaciones será el 30 de junio de 2003.

2003

Enero

Entra en vigor parte de las medidas fiscales aprobadas a fines de 2001.


El Banco de México publica su Programa de Política Monetaria para 2003. El Banco deMéxico establece un objetivo inflacionario de 3 por ciento para fines de 2003, con una varia-ción de más o menos 1 por ciento. A partir de ahí, el objetivo de mediano plazo reside enmantener la inflación en ese intervalo.

Febrero


Marzo

La Comisión de Cambios anuncia un mecanismo basado en reglas para reducir el ritmode acumulación de reservas internacionales (vigente a partir de mayo).


Abril

El Senado aprobó un incremento en el subsidio para los precios de la electricidad resi-dencial en algunas regiones con “condiciones climáticas difíciles”.

El Senado aprobó la creación del seguro popular de salud, efectivo a partir de enero de2004, a fin de prestar servicios médicos a más de 40 millones de habitantes de las regiones máspobres.

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El Banco de México modifica la manera en que opera el mecanismo del corto y el largo desaldos acumulados a saldos diarios y aumenta los depósitos obligatorios de los bancos en elBanco de México de 25 mil millones de pesos a 30 mil millones de pesos.

El Congreso aprobó una reforma del marco legal para las garantías en transacciones decrédito (Miscelánea de garantías), incluyendo modificaciones a siete leyes relacionadas.

Mayo

Se firma un decreto presidencial sobre la cobertura universal del seguro de salud.

Junio

En una última transacción, México liquida los Bonos Brady que aún restaban.

Agosto

Inicia operaciones el recién creado banco de desarrollo, Financiera Rural.

Noviembre

El gobierno presenta la propuesta de presupuesto.

Apéndice V. 275

ESTADÍSTICAS BÁSICAS:

COMPARACIONES INTERNACIONALES:

ESTADÍSTICAS BÁSICAS: COMPARACIONES INTERNACIONALES

PoblaciónTotalHabitantes por kilómetro cuadradoIncremento promedio anual neto en los últimos 10 años

EmpleoEmpleo civil total (E.C.T.)2

de lo cual:AgriculturaIndustriaServicios

Producto Interno Bruto (PIB)A precios y tipo de cambio corrientePer cápitaA precios corrientes utilizando PPC corrientes3

Per cápitaCrecimiento promedio anual del volumen durantelos últimos 5 años

Formación bruta de capital fijo (FBCF)de lo cual:Maquinaria y equipoConstrucción residencialCrecimiento promedio anual del volumen durantelos últimos 5 años

Tasa bruta de ahorro4

Gobierno generalGasto corriente en bienes y serviciosErogaciones corrientes5

Ingresos corrientes6

Apoyo neto oficial al desarrollo

Indicadores de estándares de vidaConsumo privado per cápita utilizando PPC corrientes3

Automóviles particulares, por cada 1,000 habitantesSuscriptores a Internet, por cada 100 habitantesAparatos de televisión, por cada 1,000 habitantesMédicos, por cada 1,000 habitantesMortalidad infantil, por cada 1,000 nacimientos

Precios y salarios (Crecimiento promedio anual durantelos últimos 5 años)Salarios (remuneración o tasas, según disponibilidad)Precios al consumidor

Comercio exterior7

Exportación de bienes, fobComo % del PIBCrecimiento anual promedio durante los últimos 5 añosImportación de bienes, cifComo % del PIBCrecimiento anual promedio durante los últimos 5 años

Reservas oficiales totales8

Como proporción de la importación mensual promedio demercancías

1. Salvo indicación contraria.2. De acuerdo con las definiciones utilizadas en OCDE, Labour Force Statistics.3. PPC = Paridad de poder de compra.4. Ahorro bruto = Ingreso nacional bruto disponible menos consumo privado y del gobierno.5. Erogaciones corrientes = Consumo final del gobierno general más subsidio, más ingreso de propiedades más impuestos corrientes sobre el

ingreso, la riqueza, etcétera, más prestaciones sociales distintas de las transferencias en especie más otras transferencias corrientes.6. Ingresos corrientes = Superávit de operación, impuestos sobre producción e importaciones más ingreso de la propiedad, más impuestos

corrientes sobre el ingreso, la riqueza, etcétera, más contribuciones sociales más otras transferencias corrientes.

Unidades

MilesNúmero%

Miles

% del E.C.T.% del E.C.T.% del E.C.T.

Miles de mill. US$US$Miles de mill. US$US$%

% del PIB

% del PIB% del PIB%

% del PIB

% del PIB% del PIB% del PIB

% del INB

USDNúmeroNúmeroNúmeroNúmeroNúmero

%%

Mill. USD%%Mill. USD%%

Mill. SDRProporción

Periodo dereferencia1

200020002000

2000

200020002000

20002000200020002000

2000

200020002000

2000

200020002000

2000

200019992000199819991999

20012001

200020002000200020002000

20002000

Alemania

82,2052302.7

36,978

2.733.463.9

1,866.122,7042,127.525,885

1.8

22.5

6.87.20.0

21.3

19.344.544.4

0.27

14,620516

11.04153.54.5

2.01.6

550,62129.51.0

496,12026.61.4

44,4721.1

Australia

19,1572

1.2

9,048

4.922.073.1

388.520,158507.6

26,3383.9

22.7

…4.50.5

18.3

18.232.1 (98)33.7 (98)

0.27

15,829510 (98)12.7548 (97)2.5 (98)5.7

2.82.3

63,92016.53.8

67,74217.43.4

15,4552.7

Austria

8,11097

0.5

3,730 (99)

6.2 (99)30.6 (99)63.2 (99)

188.723,270219.0

27,0012.6

23.6

8.05.40.2

21.8

19.046.947.1

0.23

14,910496

6.003313.04.4

2.51.6

64,22634.02.2

69,05836.60.8

11,0172.1

7. A precios y tipo de cambio corrientes.8. A final del año.9. Incluye la construcción no habitacional.Fuente: Naciones Unidas.

Fuentes: Información actualizada de las siguientes publicaciones o bases de datos:Población y Empleo: OECD, Labour Force Statistics.

PIB, FBCF, y Gobierno general: OECD, Annual National Accounts, OECD Economic Outlook and OECD Historical StatisticsLas cuentas nacionales de Suiza y Turquía, y la cuenta del gobierno general para Estados Unidos son presentados en base al 1968 SNA

Development assistance: DAC journal 2001.Indicadores de estándares de vida: combinación de las publicaciones nacionales, Bases de datos de la OCDE sobre salud ycomunicaciones, Yearbook of United Nations y base de datos UNSTATS.Precios y salarios, comercio internacional: OECD, Main Economic Indicators .Reservas oficiales totales: IMF, International Financial Statistics. Julio, 2002

Bélgica

10,266 (99)335 (99)0.3 (99)

3,858 (99)

2.2 (99)24.7 (99)68.2 (99)

228.822,330268.3

26,1902.8

20.7

9.2 (99)4.5 (99)0.8

26.2

20.546.847.8

0.36

13,83144810.63403.85.3

2.51.7

187,95782.11.4

177,12177.42.1

7,9690.5

Canadá

30,7503

1.0

14,910

3.322.674.1

700.622,768861.5

27,9983.9

20.8

7.0 (97)4.63.1

23.7

18.641.9 (98)42.7 (98)

0.25

15,254450 (97)

20.2717 (97)2.15.3 (98)

1.61.9

278,02539.77.8

240,28534.37.9

20,4931.0

Corea

47,2754761.0

21,061

10.928.061.1

457.29,671711.7

15,0554.8

27.7

10.43.8

-5.5

32.1

8.617.2 (99)26.3 (99)

…

8,463163 (98)

23.2346 (97)1.3

7.7 (96)

6.23.8

172,26837.76.6

160,48135.13.5

53,9074.0

Dinamarca

5,3401240.4

2,692

3.326.469.9

160.430,039155.1

29,0612.7

23.1

7.34.14.4

23.3

24.951.153.1

1.06

13,512343 (98)

21.3591 (97)3.44.2

4.02.4

50,05431.2-0.2

44,34327.7-0.5

16,2384.4

España

39,46678

0.2

14,446

6.831.062.2

560.914,048803.5

20,1243.8

24.6

5.75.32.3

22.3

17.535.337.3

0.22

11,776408 (98)9.2412 (97)3.14.9

3.52.6

113,44520.24.4

153,10827.35.9

24,1271.9

EstadosUnidos

275,37229

1.0

135,208

2.622.974.5

9,810.235,6199,810.235,619

4.1

21.8

…4.04.3

17.7

13.733.9 (96)32.4 (96)

0.10

24,429767 (98)

18.2817 (97)2.7 (98)7.2 (98)

3.12.5

781,9188.06.0

1,259,29712.810.3

44,0800.4

Finlandia

5,18115

0.4

2,326

6.127.666.0

120.923,359130.3

25,1755.1

18.2

5.44.22.3

27.8

19.743.750.8

0.31

11,897403

10.9623 (97)3.13.6

3.81.9

45,60437.72.5

33,94828.12.9

5,9802.1

Francia

58,8921070.4

20,252 (99)

1.4 (99)25.7 (99)72.9 (99)

1,294.221,3611,463.424,152

2.5

20.0

5.84.01.3

22.0

23.047.547.5

0.32

13,072459 (98)5.13603.0 (98)4.3

3.31.2

299,05123.11.2

302,19523.32.3

28,9261.1

Grecia

10,516 (98)80 (98)

0.5 (98)

3,946

17.022.560.5

113.310,733177.5

16,8173.4

23.0

5.84.84.4

18.2

14.041.443.9

0.2

11,6892791.9242 (97)4.1 (97)5.9

…3.9

10,508 (99)8.4 (99)0.7 (99)

28,418 (99)22.6 (99)5.5 (99)

13,2045.6

Hungría

10,024108

-0.3

3,764

6.734.558.8

46.64,649125.4

12,5074.0

24.8

……

4.3

…

20.7……

…

6,3572241.12663.28.5

16.512.2

28,12760.716.9

32,11369.315.8

7,9813.0

Irlanda

3,78754

0.8

1,664

7.928.662.8

95.325,173110.5

29,1749.9

20.8

4.15.73.9

24.1

13.226.433.9

0.3

13,340326 (98)

10.8402 (97)2.35.5

5.73.2

77,31881.111.7

51,53254.19.3

3,8950.9

Islandia

2813

1.0

156

8.323.068.6

8.630,462

8.229,302

4.8

25.9

7.93.79.2

14.3

20.3……

…

16,720547

17.7362 (97)3.3 (97)2.4

…3.6

1,89322.11.0

2,57730.18.0

3491.6

Italia

57,1891900.1

20,874

5.432.462.2

1,073.118,5891,451.325,141

1.9

20.7

7.74.62.4

20.2

17.044.144.3

0.13

15,086425 (97)8.62735.95.1

2.52.2

236,49922.00.2

234,52721.92.6

16,3390.8

Japón

126,9263360.3

64,620 (99)

5.2 (99)31.7 (99)63.2 (99)

4,765.337,5463,295.825,968

1.4

27.4

…4.0

-0.3

28.5

16.231.929.4

0.28

14,2254048.4686 (97)1.9 (98)3.4

0.50.1

479.00310.11.6

379,6318.02.5

209,0456.6

Luxemburgo

4391461.3

231 (98)

…25.2 (98)72.4 (98)

18.943,206

20.647,053

6.4

22.1

5.13.20.4

…

16.835.844.3

0.71

17,877586…

385 (97)3.14.7

3.51.8

7,91841.80.2

10,33554.50.6

560.1

México

97,37949

1.4

37,771

17.526.955.2

573.95,903889.89,152

5.5

22.7

10.2 (99)4.4 (99)7.1

20.6 (99)

9.017.7 (99)19.7 (99)

…

6,18898

1.9272 (97)1.7

14.5

…13.7

166,45529.015.9

174,45830.419.2

23,1561.6

Noruega

4,49114

0.6

2,233

4.121.971.1

161.836,021135.5

30,1663.1

22.4

6.012.41.6

36.4

20.539.455.7

0.80

12,248406

15.6461 (97)2.83.9

4.32.7

60,07237.17.4

34,42821.30.9

14,8645.2

Nueva Zelanda

3,83114

1.3

1,779

8.723.267.7

50.813,255

77.720,285

2.5

20.5

7.94.7

-0.9

14.9 (99)

17.3……

0.25

11,795500

14.02952.36.8 (97)

3.11.5

13,27126.1-0.5

13,94127.50.0

3,2462.8

Países Bajos

15,9263830.6

7,758

3.321.372.9

369.523,212443.2

27,8363.7

22.4

5.85.32.0

27.6

22.341.743.8

0.84

13,681387

17.9519 (97)3.15.2

3.42.7

211,16957.11.4

196,45853.22.0

7,3570.4

Polonia

38,6461240.1

14,526

18.830.850.4

157.64,078370.29,579

5.2

26.5

……

7.3

20.9 (99)

14.239.5 (99)41.4 (99)

…

6,160230 (98)…

2402.38.9

17.79.8

31,66720.16.7

49,02231.111.0

17,8764.4

Portugal

10,0081090.1

4,877

12.635.352.1

106.210,614180.3

18,0223.8

28.6

7.214.24.6

19.0

18.138.738.6

0.26

10,851460 (98)4.7333 (97)3.25.5

…2.9

24,31022.90.8

39,86537.53.5

6,4471.9

Reino Unido

59,501 (99)243 (99)0.3 (99)

27,677

1.525.472.8

1,429.723,9251,460.324,437

2.8

18.9

8.72.73.0

15.7

18.337.739.8

0.32

15,382385 (97)

12.4517 (97)1.85.8

4.32.6

287,12020.13.3

339,72223.84.9

21,7370.8

RepúblicaCheca

10,272130

-0.1

4,676

5.140.054.8

50.84,942146.7

14,2860.9

33.3

20.313.00.8

…

18.137.6 (99)39.6 (99)

…

7,6773591.93353.04.6

8.65.9

29,02557.26.3

32,15163.35.0

9,3303.5

RepúblicaEslava

5,40111

0.2

2,102

6.637.356.1

19.33,56862.9

11,6434.1

28.6

……

1.6

26.2 (98)

19.256.3 (98)53.8 (98)

…

6,155229…

487 (97)…

8.3

11.68.5

11,86661.66.7

12,76966.37.8

2,4562.3

Suecia

8,87220

0.4

4,159

2.424.672.9

229.025,818220.4

24,8433.0

17.3

7.51.62.3

21.6

23.652.256.3

0.80

12,073439

23.03783.13.4

3.21.1

87,06938.01.8

72,88231.82.5

10,9431.8

Suiza

7,1841740.7

3,908

4.526.469.1

239.433,326216.5

30,1381.8

22.2

…10.19

0.8

31.6 (99)

13.5…

34.3 (99)

0.34

17,513485

12.6467 (97)3.44.6

…0.8

80,57833.7-0.2

82,58634.50.7

26,4633.8

Turquía

67,46186

1.8

21,546

34.524.540.9

199.92,991430.36,439

3.9

24.3

…5.00.4

15.6

12.4……

…

4,58462…

328 (97)1.2

37.5

68.168.4

27,85913.94.9

54,68827.48.7

17,0053.7

Zona del Euro

300,595 (98)120 (98)0.9 (98)

119,351 (99)

4.7 (99)30.1 (99)64.9 (99)

6,036.119,8127,395.524,273

2.5

21.8

……

1.3

…

………

0.27

13,676437 (97)

7.210 (98)519 (97)…

4.7 (00)

2.71.8

1,827,72230.31.6

1,782,48429.52.4

……

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