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O DESENVOLVIMENTO DA COMUNICAÇÃO NO SETOR PÚBLICO
Autores:
GUILHERME PAGLIARA LAGE
DIOGO DE VASCONCELOS TEIXEIRA
NATALIA PEIXOTO CALIJORNE
ITAMAR MELGAÇO
FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO
Resumo: O trabalho se propõe a analisar como um ambiente em que as diversas áreas
do setor público estejam integradas uma junção e ampliação dos canais de
comunicação entre os diversos atores da sociedade e do governo. Nesse sentido busca-
se destacar a importância de se atrelar o planejamento estratégico e os planos de
governo a um planejamento adequado de comunicação, instituindo mecanismos de
accountability e arenas de discussão com a sociedade e demais atores da esfera
pública. A excelência da gestão pública deve passar também pela excelência
comunicacional.
Palavras-chave: Comunicação Pública; Gestão para Cidadania; Governo de Minas
Gerais; participação; sociedade; planejamento estratégico; accountability.
1 INTRODUÇÃO
A comunicação deixou de ser vista apenas como ferramenta de gestão e passou a ser
considerada área estratégica nas organizações.. Assim, no contexto atual não há como
pensarmos comunicação senão de forma estrategicamente planejada, fundamentada nos
valores corporativos e focada no cumprimento dos objetivos de negócios das organizações.
No caso do setor público a idéia central é a mesma. Deve-se levar sempre em consideração as
peculiaridades dessas organizações cujo objetivo primordial é prestar serviços de qualidade ao
cidadão respeitando sempre os princípios da Administração Pública: publicidade,
impessoalidade, moralidade, economicidade, isonomia e legalidade. A cobrança cada vez
maior da sociedade civil organizada e da mídia por uma gestão mais eficiente e pela
demonstração de resultados por parte do poder público faz com que os órgãos do governo
tenham que se aproveitar de todos os instrumentos disponíveis para melhorar a qualidade de
seus serviços. De forma mais simplificada, podemos dizer que o desenvolvimento de uma
política de comunicação mais organizada, eficiente e pró-ativa, tanto no ambiente interno
quanto externo, é um instrumento fundamental para que as organizações do setor público
possam melhorar o desempenho na prestação de serviço junto à população, instituindo fluxos
de comunicação nas diversas esferas sociais.
Uma comunicação estratégica e integrada bem desenvolvida, que leva em
consideração os diversos atores e fatores envolvidos acaba por resultar na eficácia da
comunicação nas organizações. Um ambiente em que as diversas áreas do setor público
estejam integradas e atuando de forma sinérgica propicia uma junção e ampliação dos canais
de comunicação entre os diversos atores da sociedade e do governo. Nesse sentido
destacamos a importância de se atrelar o planejamento estratégico e os planos de governo a
um planejamento adequado de comunicação, instituindo mecanismos de accountability e
arenas de discussão com a sociedade e demais atores da esfera pública.
Dessa forma, destaca-se que a excelência da gestão pública passa também pela
excelência comunicacional e pela institucionalização da gestão para cidadania. Tais práticas
vêm sendo internalizadas e consolidadas aos poucos pelas organizações do setor público em
especial pelo Governo de Minas Gerais.
É consenso de que a preocupação com o processo comunicacional é crescente. O novo
cenário mundial marcado pela globalização da economia, a internacionalização cultural e a
aproximação das relações via internet, aliada à popularização dos dispositivos móveis e das
redes sociais, vem afetando a realidade das organizações e, obviamente, dos seus processos de
comunicação. Esse ambiente vem obrigando as organizações do setor público a se
modernizarem e procurarem soluções para problemas recorrentes, mas também pode atuar
como facilitador para que governo e sociedade ajam de forma cada vez mais integrada. Para
tanto, é preciso que o poder público se dê conta do potencial construtivo que esse novo
cenário pode ter no âmbito da participação popular e da gestão para cidadania.
Nessa linha, as organizações públicas apresentam mudanças e são afetadas por novos
modelos de gestão, como é o caso do governo de Minas e o seu propagado Choque de Gestão.
Na prática, são instrumentos, metodologias e de certa forma a própria lógica comumente
atribuída ao setor privado, aplicada ao setor público. Isso acontece na medida em que se
procura tornar a administração do setor público mais eficiente, menos burocrática e mais
voltada para entrega de resultados concretos à população por meio da adequação das contas
públicas, do trabalho orientado para entrega de resultados e da promoção da cidadania.
A alguns instrumentos vêm sendo utilizados por diversos países com o intuito de
melhorar o desempenho de suas organizações estatais, conferindo a elas um caráter mais
eficiente e inovador. Seguindo essa tendência, o Estado de Minas Gerais adotou, em 2003, um
conjunto de políticas orientadas para o desenvolvimento estatal, denominado Choque de
Gestão. No primeiro momento, as políticas de desenvolvimento priorizavam o alcance do
controle fiscal, por meio da redução dos gastos estatais, melhor planejamento do orçamento e
aumento da arrecadação de receita. O planejamento estratégico do Governo do Estado foi
reformulado e a visão de futuro estabelecida foi "tornar Minas o melhor estado para se
viver"(PMDI, 2012). Deu-se início à contratualização de resultados com os órgãos da
Administração Direta e Indireta, por meio do Acordo de Resultados. Em um segundo
momento, o foco das políticas passa a ser o alcance de resultados em forma da prestação
adequada de serviços para os destinatários da ação governamental. Nesse sentido, os
instrumentos utilizados na primeira geração foram também aprimorados, para que a
integração das agendas social, econômica e fiscal se tornasse uma realidade. Nessa nova
tendência de governar em rede, o planejamento estratégico do Estado objetiva uma gestão
mais efetiva e através da terceira geração do Choque de Gestão – a Gestão para a Cidadania.
Essa estratégia atual dialoga diretamente com a idéia de um governo onde a comunicação é
feita de forma a informar, prestar contas, promover o diálogo com a sociedade e, dessa forma,
facilitar que demandas sociais sejam transportadas para a esfera decisória e possam gerar
políticas públicas. Esse sim seria o ponto central de uma política comprometida com o bem
estar social e o desenvolvimento de uma gestão e uma comunicação cada vez mais públicas.
Todas essas inovações fazem com que a Administração Pública, seus servidores e a
população tenham que se adaptar. Segundo Matos (2006) e Bueno (2003) essas mudanças
começam a ser incorporadas pelos gestores públicos que passam também a se preocupar mais
com a qualidade da comunicação praticada no processo de interação com a sociedade.
Daí um dos motivos da preocupação cada vez maior do setor público em desenvolver a
comunicação dentro de suas organizações. Por isso é importante a presença de profissionais
qualificados, com formação e experiência na área, para o desenvolvimento de trabalhos
conscientes que possam gerar os resultados esperados e incorporar os princípios básicos da
administração pública e os conceitos de comunicação pública.
2 COMUNICAÇÃO PÚBLICA
2.1 Contexto de surgimento do conceito de comunicação pública no Brasil
A comunicação pública começa a ser discutida no Brasil no final da década de 1980,
ganhando força nos meios acadêmicos e espaço na realidade brasileira conforme evoluía a
redemocratização do país e se consolidavam efetivamente as instituições do Estado
Democrático de Direito. Não há como pensarmos a comunicação pública no Brasil do final do
século XX sem considerarmos o fim do Governo Militar em 1985 e a Constituição de 1988.
Esses foram dois marcos históricos que possibilitaram a liberdade de expressão, a liberdade
de imprensa e garantiram, de forma clara, os direitos dos cidadãos e os deveres dos
governantes. Pela primeira vez em mais de duas décadas os mandatários políticos eram eleitos
por voto direto e estavam submetidos às leis promulgadas. Aos cidadãos cabia o livre direito
de cobrar satisfações de seus governantes e estes, por sua vez, tinham a obrigação legal de
divulgar e dar transparência aos seus atos.
Conforme Pierre Zémor (2005), a partir desse momento torna-se fundamental que os
governantes estabeleçam canais de comunicação acessíveis ao cidadão e que ao mesmo tempo
possam ser acessados por eles próprios, contribuindo para o exercício de suas atividades. Essa
seria uma das funções da comunicação pública que serão abordadas mais adiante. A
comunicação governamental é uma via de mão dupla, na medida em que o governo deve
comunicar e facilitar o acesso à informação ao mesmo tempo em que oferece condições para
que o cidadão possa se manifestar.
Com a redemocratização e o fim da repressão e da censura, a situação mudou. Novos
elementos do cenário político tomaram forma, a Constituição de 1988, a transformação do
papel do Estado, o Código de Defesa do Consumidor, a terceirização e a desregulamentação, a
atuação de grupos de interesse e movimentos sociais e o desenvolvimento tecnológico. Tais
elementos possibilitaram um sistema de participação popular e pressão social. Esse sistema
pressionou, e pressiona até hoje, pela institucionalização de instrumentos de acesso à
informação e promoção de um tratamento cada vez mais justo por parte do Estado, suas
instituições e empresas perante seus cidadãos. (DUARTE, 2007). As conquistas foram
graduais e vêm se consolidando até hoje, mas a partir da redemocratização podemos
evidenciar uma importante evolução.
Apesar dessa notável evolução, para Matos (1999) durante a redemocratização os
governantes civis tenderam a tratar a comunicação enquanto uma tarefa estritamente política,
fruto da publicidade ou marketing, visando convencer a opinião pública. Para a autora, desde
então a comunicação do Executivo no cenário político nacional não foi entendida como algo
contínuo e, por isso, o discurso é remodelado de acordo com as circunstâncias de momento,
enquanto deveria ser tratada como um processo de reconstrução da cidadania. As questões
relativas aos vícios e problemáticas da comunicação pública no cenário brasileiro serão
discutidas mais adiante, principalmente no que diz respeito à comunicação pública por parte
do poder Executivo.
Segundo Duarte (2007) o conceito de comunicação pública se originou da noção de
comunicação governamental e, conforme explicitado anteriormente, cita que sua evolução no
Brasil se deu a partir do ressurgimento da democracia e da transformação da sociedade
brasileira a partir dos anos 1980. No entendimento de Brandão (2012), apenas no final da
década de 1990 foi que se começou a tratar de comunicação pública no Brasil, coincidindo
com a afirmação da jovem democracia brasileira. Quando da consolidação da democracia,
buscava-se uma forma de comunicação alinhada ao momento de renovação do cenário
político nacional e que contribuísse para a construção da cidadania. Para os políticos da
época, depois de anos de ditadura a grande questão era transpor o campo das idéias. Brandão
(2009) afirma que foi uma época de forte debate político, transformação dos instrumentos
legais, mudanças sociais e da afirmação da cidadania.
A relação entre Estado e cidadãos, outrora estremecida, sofria grandes alterações.
Eram necessárias importantes mudanças estruturais para modernizar a gestão do Estado e
atender às demandas econômicas, mas também sociais em busca de uma possível gestão para
cidadania. A gestão para cidadania deve ser uma busca constante do Estado e de sua
sociedade. Isso é especialmente verdade no caso brasileiro, já que nos encontramos distantes
de um ambiente que promova o exercício da cidadania plena. O que devemos destacar é que
durante os primeiros governos democráticos pós ditadura militar, surgiu uma nova esfera
pública, desenvolvendo o conceito de “público” e também fazendo crescer o debate sobre a
comunicação que possibilitaria um melhor entendimento sobre o novo ambiente político, no
caso, a comunicação pública.
Alguns autores, como Matos (1999), consideram que enquanto a comunicação do
governo normalmente era encarada como comunicação social, na Europa dos anos 1980
começou a ser estudado o conceito de comunicação pública. Nesse conceito, dentro da esfera
pública, onde se encontram Estado, governo e sociedade, dá-se a comunicação pública. A
arena pública seria um espaço de debate, negociações e tomada de decisões que dizem
respeito à vida pública do país.
No Brasil pós governo militar, com a pressão popular, de entidades, intelectuais e
profissionais da área para que a Constituição ganhasse forma e englobasse preceitos de
políticas públicas de informação e comunicação, a ideia de uma “comunicação pública” foi
crescendo e sendo tratada como uma comunicação feita pelo Estado. Matos (2007) aponta que
a comunicação pública vai ganhando sentido enquanto comunicação estatal, sendo que o
termo passou a ser utilizado em oposição à comunicação privada. O termo teria origem na
radiodifusão do início do século XX e posteriormente na televisão pública.
Assim, em função da jovem democracia brasileira e do aprimoramento constante do
Estado brasileiro e suas instituições, podemos dizer que a comunicação pública é encarada
pela maioria dos estudiosos como um conceito em construção e em constante evolução. Pelo
fato de englobar diversas temáticas e práticas distintas tem seu surgimento fortemente ligado à
comunicação governamental. A comunicação pública é utilizada de forma ampla e variada
dependendo do contexto em que acontece. Por isso, os estudos sobre comunicação pública
ainda têm muitos caminhos a trilhar, principalmente no Brasil.
Vale destacar que a comunicação governamental anterior ao contexto de
redemocratização, da qual surge o novo conceito de comunicação pública apresentado nesta
seção, era simbolizada pelo Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), criado em 1939
pelo então presidente Getúlio Vargas, que substituiu o Departamento Oficial de Propaganda
(DOP), outro órgão direcionado à propaganda. Adiante, os ideais de comunicação do governo
militar criaram a Assessoria Especial de Relações Públicas (AERP) durante do Governo do
General Médici, época marcada pela forte repressão à oposição e excessivas propagandas de
promoção do regime e de exaltação do nacionalismo. Com o passar dos anos e o fim do
governo militar surgiram a Secretaria de Comunicação, ainda no governo militar de João
Figueiredo, e o Plano de Comunicação Institucional já no governo democrático de Fernando
Henrique Cardoso. Nos anos seguintes, de acordo com Brandão (2012), a partir do primeiro
governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva há um estímulo ao aprimoramento da
concepção de comunicação pública. Para a autora, importantes mudanças na maneira de
legislar e produzir políticas públicas contribuíram para a formação de um novo paradigma na
comunicação.
Brandão (2012) considera três momentos distintos para a consolidação do conceito de
comunicação pública no Brasil. As mudanças na forma de legislar e implementar políticas
públicas seriam o primeiro momento, no qual a academia concentraria seus esforços no
sentido de definir e delimitar o conceito. Essa fase foi sucedida pela consolidação do conceito
e da construção de um novo paradigma, motivado pelo surgimento de novas tecnologias, na
medida em que outras fontes e outras mídias começam a participar da arena de discussão e do
contexto democrático. O terceiro momento diz respeito à compreensão da comunicação
pública enquanto facilitadora das políticas públicas, funcionando como canais de mediação e
diálogo.
De tal forma, podemos considerar que o conceito de comunicação pública só existe em
contextos democráticos, com acesso à cidadania e com a presença de capital social capaz de
contribuir para um novo entendimento do cenário político e da política de comunicação. A
comunicação pública se caracteriza pelo acesso aos meios de comunicação, participação da
sociedade, pela concepção de cidadania e, principalmente, pelo foco no interesse público. A
seguir serão tratados mais de modo mais aprofundado os conceitos e abordagens sobre
comunicação pública.
2.2 O conceito de comunicação pública
Conforme dito anteriormente a comunicação pública foi inicialmente descrita como
uma evolução da comunicação governamental (Duarte, 2007). Assim, cabe destacar que
comunicação pública e comunicação governamental são conceitos distintos, embora muitos
estudiosos considerem que o primeiro origina-se do segundo. Contudo, a comunicação
governamental pode ser entendida como comunicação pública, conforme Brandão destaca:
(...) na medida em que ela é um instrumento de construção da agenda
pública e direciona seu trabalho para a prestação de contas, o estímulo
para o engajamento da população nas políticas adotadas, o
reconhecimento das ações promovidas nos campos políticos,
econômico e social, em suma, provoca o debate público (BRANDÃO,
2007, p.5).
Brandão (2007) aponta cinco diferentes áreas de conhecimento e atuação profissional
onde o termo comunicação pública é utilizado. A primeira refere-se à comunicação de
organizações com seus públicos interno e externo. Nesse caso, o objetivo é tratar a
comunicação de forma estratégica, construindo uma identidade e imagem da instituição, seja
ela pública ou privada, perante seus diversos públicos. Uma segunda área identificada é a
comunicação científica, onde “a produção e a difusão do conhecimento científico incorporam
preocupações sociais, políticas, econômicas e corporativas que ultrapassam os limites da
ciência pura” (BRANDÃO, 2009). Há também a comunicação pública descrita como
comunicação política e essa, segundo Kegler (2008), é a noção mais conhecida e mais
utilizada. Para Brandão (2009) podemos identificar essa noção quando se analisa dois
aspectos: o primeiro diz respeito à utilização de instrumentos e técnicas comunicacionais para
a divulgação de ideias dos governos ou dos partidos políticos, o segundo aspecto diz respeito
à disputa entre detentores dos meios de comunicação e de novas tecnologias e a busca da
sociedade pelo acesso e pela utilização de tais mecanismos em seu benefício próprio. Uma
quarta linha que identifica comunicação pública como comunicação estatal ou governamental
trata-se do entendimento de que é de responsabilidade do Estado e do governo promover um
fluxo de informação e comunicação junto a seus cidadãos. Nesse sentido, a comunicação
pública é um processo onde os diversos atores sociais utilizam-se da informação para
promover a cidadania. Segundo a autora (BRANDÃO, 2007), a quinta e última dimensão
refere-se às práticas que possibilitaram maior participação popular, por meio de atividades de
comunicação desenvolvidas por comunidades, terceiro setor e movimentos sociais. A partir
desse entendimento trata-se a comunicação pública como um tema de responsabilidade
compartilhada pelo governo e toda a sociedade.
Os apontamentos feitos por Brandão (2007) acerca dessas cinco diferentes dimensões
convergem para um ponto em comum: o processo comunicativo que se estabelece entre
Estado, Governo e sociedade com a finalidade de desenvolver a cidadania.
Zémor (2005) identifica o campo da Comunicação Pública como uma modalidade
formal, visando obter uma legitimidade de interesse público. O autor acredita que através da
comunicação pública é possível estruturar práticas que contribuam para a formação cívica da
sociedade, para o debate de questões de utilidade pública e, consequentemente, para as ações
governamentais onde elas encontram legitimação. À comunicação pública cabe prover
informação e disponibilizar mecanismos para que as demandas populares possam ser
consideradas, estabelecendo-se o cidadão além de receptor, como produtor de informação.
Dessa maneira podemos dizer que essa conceituação de comunicação pública é fundamental
para a articulação e manutenção de redes sociais para a promoção do interesse público. O
autor considera que a comunicação pública
Para Oliveira (2012), comunicação pública é um conceito amplo, cuja realização
acontece por meio de diversos atores: além do governo, as empresas, o terceiro setor e a
sociedade como um todo. De acordo com Matos (2006), o glossário de comunicação pública
destaca que os principais pontos desse campo são: “a participação do Estado, do Governo, da
sociedade e do Terceiro Setor, a localização na esfera pública e a fundamentação no interesse
público” (MATOS, 2006, p.62). Além disso, Matos delimita a Comunicação pública como
“processo de comunicação instaurada em uma esfera pública que engloba Estado, governo e
sociedade, um espaço de debate, negociação e tomada de decisões relativas à vida pública do
país” (MATOS, 2006, p.62).
Na visão de Koçouski (2012), nessa definição conceitual fica clara a influência de
Zémor (2005) na medida em que Estado e governo são tratados como atores centrais, mesmo
que outras instâncias também tenham papel de destaque no processo de comunicação pública.
Os objetivos finalísticos da comunicação pública são fortemente atrelados aos objetivos
intrínsecos das instituições públicas, sendo que estas têm como principais funções: informar;
escutar; ajudar nas interações sociais; e acompanhar variações comportamentais e nas
organizações sociais (ZÉMOR, (2005 apud KOÇOUSKI, 2012).
De acordo com McQuail (2012, apud KOÇOUSKI, 2012, p.71), “na maioria dos
casos, ‘comunicação pública’ se refere à complexa rede de transações informais, expressivas e
solidárias que ocorrem na ‘esfera pública’ ou no espaço público de qualquer sociedade [...]”.A
comunicação pública ocorre nos espaços formados por fluxos de informação e interação entre
agentes públicos e atores sociais sobre temáticas de interesse público e possibilitado pelo
direito de livre acesso à informação e a comunicação (DUARTE, 2009). Dessa maneira, a
comunicação pública e os diversos atores envolvidos nela se estabelecem como atores
fundamentais para a democracia e o desenvolvimento das instituições e dos direitos civis.
Apesar de seu caráter transformador, a comunicação pública não promove mudanças
sozinhas. No entanto, seu papel na democracia é estrutural, na medida em que contribui
diretamente para a distribuição do poder político. Como já exposto anteriormente, para
Brandão (2009) ela vem sendo identificada como um processo de comunicação que acontece
dentro da esfera pública entre governo, Estado e sociedade.
De acordo com Brandão (2009), Denis McQuail afirma que o termo comunicação
pública “denota a intricada rede de transações informacionais expressivas e solidárias que
ocorrem na ‘esfera pública’ ou no espaço público de qualquer sociedade”.
Em suma, a partir do apresentado até então, fica claro que para se discutir a
comunicação pública deve-se aceitar a complexidade da comunicação, colocando a
centralidade do processo no cidadão. Seja pelo direito que esse possui à informação e à
expressão ou pelo diálogo e à participação ativa, a comunicação passa dos interesses da
organização para os interesses do conjunto da sociedade. Esse é um dos pontos fundamentais
que os governos e seus órgãos devem se pautar para que se possa almejar uma efetiva gestão
para os cidadãos.
Habermas (1984) descreve que a esfera pública encontra seu lugar entre o Estado e a
sociedade e que a deliberação pública é o centro do processo democrático. Nesse sentido, a
comunicação pública, em sua concepção mais ampla, permeia a esfera pública e, ao mesmo
tempo em que surge e evolui em função da democracia, é elemento fundamental na
estruturação do processo democrático.
Duarte (2007, p.2) afirma que o processo de comunicação pública ocorre no
espaço formado pelos fluxos de informação e interação entre agentes
públicos e atores sociais (...) em temas de interesse público. Os atores
sociais são formados por Governo, Estado e sociedade civil, está
última incluindo os partidos, empresas, terceiro setor e cada cidadão
individualmente.
Nessa lógica Duarte apresenta o quadro abaixo:
FIGURA 1 – Modelo campo da comunicação pública Fonte:DUARTE, 2007.
A figura acima apresenta o modelo proposto por Duarte (2007) para o ambiente da
comunicação pública. Como já descrito anteriormente, a comunicação pública permeia o
ambiente proporcionado pelo fluxo de informação, debate e decisão produzidos pelos atores
apresentados acima. Na visão de Duarte, fazer comunicação é desenvolver temas de interesse
público, atuando conforme a perspectiva da cidadania, ajudando a sociedade a melhorar a
própria sociedade.
Dessa forma, pode-se considerar que a comunicação pública é um bem público e deve
ser realizado visando o interesse coletivo. Na medida em que os atores envolvidos nesse
ambiente buscam se comunicar com essa intenção, colocando o interesse social em primeiro
plano, atinge-se o objetivo primordial, a mobilização e a promoção da cidadania.
2.3 A comunicação organizacional no contexto do setor público
Um dos pilares da comunicação pública e uma de suas especificidades, de certa forma,
é a questão de uma abordagem pensando uma comunicação em busca do interesse de um
terceiro poder. Essa abordagem pode, muitas vezes, contrastar com a lógica das relações
públicas. Os profissionais da área das relações públicas buscam, usualmente, fazer a
comunicação conforme o interesse de sua própria organização, inclusive, essa lógica se faz
presente em várias instituições públicas. A comunicação realizada pelas instituições públicas,
mesmo com a intenção de ser pública, não raramente se confunde com a comunicação política
ou mesmo é desvirtuada em função dos interesses institucionais ou políticos de seus
funcionários.
Conforme já demonstramos, a comunicação pública, diferentemente da política, busca
envolver o cidadão de forma participativa estabelecendo uma interação entre Estado e
sociedade (Matos, 1999). Por isso é preciso que as instituições públicas modernas e seus
servidores tenham o discernimento para atuar conforme os preceitos da comunicação
organizacional, mas busquem em primeiro lugar atender ao interesse público. É preciso fazer
comunicação institucional, mas atentar para as especificidades das organizações do setor
público. O interesse institucional e das lideranças deve ser suplantado pelo interesse público e
pela finalidade de prestar contas e informar à sociedade.
A questão do distanciamento entre a comunicação das organizações pensada pela
lógica das relações públicas em detrimento da comunicação pública é complexa. Kegler
(2008) destaca que normalmente a visão da comunicação é a midiática, ou seja, tem a
persuasão como foco. Porém a autora destaca que tal comunicação não tem atendido aos
anseios da população e das próprias instituições na procura por legitimidade. De certa
maneira, podemos dizer que as ações de construção da imagem da organização vêm de
encontro ao interesse público, possibilitando que o interesse institucional supere o interesse
público. Para Habermas (apud OLIVEIRA, 2012), o embate imperativo que a comunicação
organizacional provoca na comunicação pública é explicado pelo fato de a esfera pública se
situar entre Estado e sociedade, conforme exposto anteriormente.
Kunsch (2012) defende que é obrigatório ao poder público prestar contas à sociedade e
é fundamental que os governantes tenham compromisso com o tipo de comunicação feita por
eles. Para a autora “a razão de ser do serviço público são o cidadão e a sociedade, deve-se
avaliar se os órgãos públicos têm dedicado à comunicação a importância que ela merece”
(KUNSCH, 2012, p.15).
Na medida em que a comunicação no setor público internaliza a concepção adequada
de comunicação pública, ou seja, o foco no interesse público e na cidadania, se estabelece a
base para a relação entre os dois campos comunicacionais. A complementação entre as duas
áreas se dá na medida em que a comunicação organizacional está presente em todo tipo de
organização, inclusive nas públicas. Conforme descreve Kunsch (2012, p.21) à comunicação
oganizacional diz respeito todo o “contexto comunicacional das organizações; as redes,
fluxos, processos, etc”. Assim como mandam os princípios da comunicação organizacional, a
instituição deve ser guiada por diretrizes de comunicação baseada nos seus interesses e
expectativas que geram estratégias e planos de ação. Contudo, no caso de instituições públicas
esses interesses e expectativas devem ser não o seu próprio, mas o da sociedade como um
todo. O interesse em questão a ser priorizado para que se tracem as estratégias e os cursos de
ação é o interesse da coletividade. Por isso, a comunicação organizacional deve absorver e
atuar conforme os ideais da comunicação pública.
Fica claro, então, que o compromisso com o interesse público e o entendimento da
comunicação das instituições públicas como um processo mais amplo é fundamental para que
a comunicação pública possa ser exercida em sua plenitude ou, no mínimo, perseguida em
toda e qualquer ação de comunicação organizacional dessas instituições.
Nesse sentido, a prática efetiva da comunicação pública deverá, obrigatoriamente,
incorporar as boas práticas de comunicação integrada, na busca por atender os anseios da
sociedade e possibilitar uma comunicação de qualidade e em consonância com o que se
idealiza de uma instituição pública. Ambos os conceitos, comunicação pública e comunicação
organizacional integrada, devem ser internalizados e trabalhados em conjunto. Dessa forma, o
setor público poderá cumprir com um de seus principais objetivos democráticos. Kunsch
(2012) pondera que um trabalho integrado de comunicação é a chave para uma prática eficaz
de comunicação pública. Abarcando conhecimentos diversos como relações públicas,
comunicação organizacional, jornalismo, publicidade e propaganda, editoração multimídia,
comunicação audiovisual e comunicação digital, pode ser superado o desafio de uma
comunicação que seja efetivamente voltada ao interesse público, capaz de informar, promover
o debate e a cidadania.
2.4 Comunicação enquanto estratégia organizacional
O pensamento estratégico é fundamental para o bom desempenho das organizações
modernas, sejam elas públicas ou privadas. É fundamental que as altas lideranças tenham uma
visão estratégica da organização e invistam no planejamento de curto, médio e longo prazo
para o alcance dos objetivos propostos. Através de um planejamento estratégico consistente é
possível delimitar melhor as atividades da organização, estabelecer uma missão
organizacional e uma visão de futuro, além de traçar os objetivos e metas a serem
perseguidos.
Drucker (1984 apud CHIAVENATO, 2003, p.75), afirma que planejamento
estratégico é “o processo contínuo de, sistematicamente e com o maior conhecimento possível
do futuro contido, tomar decisões atuais que envolvem riscos; organizar sistematicamente as
atividades necessárias à execução dessas decisões”. Além disso, para o autor é fundamental
ser capaz de, sistematicamente, monitorar e aferir os resultados obtidos por essas decisões em
comparação com o que fora esperado. O planejamento estratégico deve ser encarado como
algo dinâmico, sistêmico e participativo, que deve incluir as diversas áreas da organização.
Esse planejamento busca estabelecer objetivos e traçar estratégias e cursos de ação para obter
êxito.
De tal forma, a comunicação organizacional se propõe a combater o desconhecimento
a respeito da empresa ou o conhecimento equivocado, a falta de informação sobre seus
produtos e serviços prestados. A comunicação organizacional cuida da integração entre
públicos ligados a ela para que, internamente, possibilite uma boa produtividade e,
externamente, aumente suas vendas e os lucros. No caso das organizações do setor público, a
comunicação, ao invés de objetivar os lucros, objetiva a melhoria dos serviços prestados e do
acesso da população aos bens e serviços públicos. Como bem pontuou Medrado, “para a
empresa já não é suficiente 'saber fazer', faz falta, sobretudo, 'fazer saber', ou seja fazer
conhecer a própria capacidade (...), sua qualidade e seu valor”(MEDRADO, 2007, p.47).
Dessa forma, a organização utiliza a comunicação para gerar credibilidade, confiança e
fidelidade, transmitindo seriedade e confiabilidade a seus públicos. Uma vez que as
organizações públicas existem em função da sociedade, no caso da comunicação realizada
pelos órgãos do Estado é primordial ter em mente o dever constitucional de informar, de ser
transparente, e, ao mesmo tempo, propiciar canais para que as demandas sociais sejam
ouvidas e incorporadas ao planejamento governamental.
Na lógica das instituições públicas é fundamental que o planejamento estratégico
também trabalhe a questão de informar e receber as demandas de seu público externo. Afinal,
todo o processo de planejamento deve ser feito em função do desenvolvimento
organizacional. Contudo, nas organizações públicas o desenvolvimento é motivado não pelo
sucesso financeiro e sim pela missão de prestar um serviço de qualidade à sociedade, a razão
de ser do setor público.
Os instrumentos de planejamento estratégico governamental, tais como o Plano
Mineiro de Desenvolvimento Integrado, devem absorver os ideais de comunicação pública
moderna, levando também em consideração os princípios administrativos da administração
pública e as teorias da nova gestão pública, tornando o processo de planejamento estratégico
em organizações do setor público ainda mais interdisciplinar e complexo.
3 O AMBIENTE INSTITUCIONAL NO ESTADO DE MINAS GERAIS – A
REFORMA GERENCIAL
Fatores de ideologia política colocados de lado, pode-se afirmar que, à sua maneira, a
reorganização administrativa iniciada no Estado de Minas Gerais a partir de 2003 propiciou
consideráveis ganhos no que diz respeito ao planejamento estratégico, embora questões
relativas à comunicação pública e à participação popular na formulação de políticas públicas
começassem a se desenvolver algum tempo depois. Nesse período, a capacidade produtiva de
diversos setores da economia mineira foi ampliada. Além do cenário econômico favorável,
isso aconteceu por dois fatores correlacionados: gestão intensiva de projetos no Estado, que
possibilitou um aumento da organização aliada à eficiência administrativa, e redução do
quadro de déficit fiscal, que abriu novamente caminho para investimentos no setor.
Esses dois fatores distintos, porém diretamente relacionados, podem ser considerados
partes integrantes do chamado “Choque de Gestão”, que será descrito a seguir:
3.1 Choque de gestão
A exemplo dos demais Estados brasileiros, Minas Gerais vivia uma situação
gravíssima em seu quadro fiscal, com um déficit que perdurava desde 1996. O déficit fiscal
estava acumulado em R$ 2,4 bilhões, os salários dos servidores estaduais eram pagos com
atraso e as vinculações constitucionais, ou seja, o montante comprometido obrigatoriamente
por lei era equivalente a maior que a receita líquida.
Além disso, a obtenção de crédito frente a instituições financeiras estava suspensa,
bem como repasses da União. Havia um claro desalinhamento entre os instrumentos de
planejamento, o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) 1 e a Lei Orçamentaria
Anual (LOA)2.Nesse ambiente, a elaboração do orçamento não respeitava as diretrizes
estabelecidas no planejamento do PPAG, causando uma falta de sintonia entre sociedade e
governo e dificultando a percepção pela sociedade sobre os resultados das políticas públicas .
Esse cenário exposto do Estado, anterior ao chamado “Choque de Gestão”, não pode
ser atribuído a um único fator, e sim a um somatório de fatores negativos acumulados ao
longo de vários anos .
Em um contexto de queda dos investimentos públicos e redução continua da qualidade
dos serviços públicos prestados, foi implementado, a partir de 2003, o chamado “Choque de
Gestão”. Seguindo os passos das primeiras reformas gerenciais ao redor do mundo, a 1ª
geração do Choque de Gestão objetivava o alcance do equilíbrio fiscal e, segundo Silva e
Neves (2007), teve como base três pilares: o alcance do equilíbrio das contas estatais, vetando
concessões de orçamento que não possuíssem uma fonte relativa de receita para cobrir tais
gastos; um amplo esforço para aumentar a arrecadação de receita; e a redução dos gastos
estatais, aliada ao planejamento mais efetivo do orçamento, com o intuito de melhorar a
qualidade da gestão.
Nesse sentido, o instrumento de planejamento de longo prazo, que já era previsto na
Constituição Mineira e utilizado pelo Governo de Minas Gerais, o Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI)3, que determina a estratégia de governo, foi reformulado
em 2003, colocando como visão de futuro "tornar Minas o melhor Estado para se viver"
(PMDI, 2012). Para que isso fosse possível, antes de tudo era necessário recuperar a
capacidade de investimento do governo, de forma a contribuir efetivamente para a promoção
do desenvolvimento do estado, possibilitando investimentos em áreas estratégicas e a muito
carentes de recursos como, por exemplo, o setor de infraestrutura. Identifica-se claramente um
caráter publicitário e o grande potencial comunicacional de toda essa estratégia de governo,
perpassando pelo proclamado “Choque de Gestão" até a reformulação do plano de
desenvolvimento que culminou na busca por “tornar Minas o melhor estado para se viver”.
Tais iniciativas tiveram forte repercussão na sociedade, melhorando a imagem do Estado e
abrindo caminho para o desenvolvimento de ampliação de diversas políticas públicas. A 2ª
Geração desse processo foi intitulada “Estado para Resultados”, marcada pela
contratualização de resultados estabelecendo indicadores, metas e produtos através de
1 PPAG – instrumento de planejamento de longo prazo (quatro anos) do Governo de Minas Gerais. Estabelece, de forma
regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública estadual para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 2 LOA – instrumento anual de planejamento. Compreende o orçamento fiscal referente ao poder Executivo, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, além do orçamento de investimento das empresas estatais e de seguridade social.
3 PMDI - Instrumento de planejamento de longo prazo, previsto na Constituição Mineira e utilizado pelo Governo de Minas
Gerais. Apresenta a estratégia de governo sua missão, visão de futuro, valores, objetivos e indicadores de desempenho. O PMDI atual foi revisado em 2011 e possui o horizonte 2011-2030.
instrumentos como o Acordo de Resultados celebrados com os órgãos da administração
pública direita e indireta.
A 3ª Geração seria o aprimoramento do planejamento governamental, colocando o
cidadão cada vez mais em evidência. As políticas de governo, enraizadas na concepção da 3ª
geração do choque de gestão – denominada Gestão para Cidadania – se relacionam com a
comunicação pública e estabelece uma abordagem em redes. Essas redes seriam esferas
marcadas por processos decisórios caracterizados por maior nível de democratização e
participação social nas diversas regiões do Estado.
4 CONCLUSÃO
O ponto central que queremos ressaltar é que o desenvolvimento de mecanismos de
comunicação pública e participação popular afetam diretamente a promoção da cidadania. Ao
passo que os processos de comunicação interna contribuem para o desenvolvimento
organizacional, ou seja, para a melhora na prestação de serviço ao público, a comunicação
externa contribui para a aproximação entre o Estado e o cidadão, promovendo com isso o
diálogo e a participação ativa da sociedade e, num cenário adequado, influenciando
decisivamente na produção de políticas públicas.
A comunicação pública, impulsionada por uma gestão para a cidadania, envolveria o
cidadão de maneira diversa, participativa, estabelecendo um fluxo de relações comunicativas
entre o Estado e a sociedade. Afinal, como aponta Duarte (2007), podemos considerar a
comunicação pública como um modo de perceber e realizar a comunicação enquanto
ferramenta de uso e interesse coletivo, em busca da promoção e do fortalecimento da
cidadania.
Essa comunicação é que precisa ser praticada efetivamente dentro de uma proposta de
construção de cidadania. A ideia do estabelecimento de esferas públicas e de redes deve
primar pela criação de uma relação de confiança entre Estado e cidadão, e pela busca de
objetivos coletivamente definidos em meio à produção de benefícios comuns. Na visão de
Matos, o conceito de comunicação pública “(...)se remete ao processo de comunicação
instaurado em uma esfera pública que engloba Estado, governo e sociedade, um espaço de
debate, negociação e tomada de decisões relativas à vida pública do país” (1999, p.3). Nessa
medida, o estabelecimento de redes pode propiciar o surgimento de ambientes favoráveis à
manifestação da pluralidade de valores e interesses e de uma cidadania plural.
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