NOVOS PREFEITOS PAULISTAS E A GESTÃO PÚBLICA · influir na readequação de metas e prioridades....
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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014
NOVOS PREFEITOS PAULISTAS E A GESTÃO PÚBLICA
MARIA DO CARMO MEIRELLES TOLEDO CRUZ SÍLVIA MAURA T. SEIXAS FÁBIO SAMIR SALOMÃO
JOSÉ MAGALHÃES
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Painel 05/014 Governança democrática nos municípios
NOVOS PREFEITOS PAULISTAS E A GESTÃO PÚBLICA
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz
Sílvia Maura T. Seixas Fábio Samir Salomão
José Magalhães
RESUMO O Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam) realizou pesquisa com os novos prefeitos paulistas que fornece um panorama das novas administrações e permite visualizar a opinião dos Executivos no início do mandato (compromissos de campanha, dificuldades encontradas, áreas prioritárias de atuação, cumprimento das obrigações legais, comunicação com os cidadãos, etc.). O trabalho, realizado de julho a setembro de 2013, utilizou-se de questionário disponibilizado na web. Houve retorno de 368 municípios (57,05%), no qual a Gestão Pública é a quarta prioridade das novas Administrações. Serão apresentados alguns resultados referentes à organização local para atender a Lei de Acesso à Informação (LAI): 80,43% estão se estruturando, mas apenas 43,77% editaram ato normativo que regulamenta e implementa a LAI no município. Também serão fornecidos dados referentes às Ouvidorias: 26,10% possuem e 7,42% % em área específica, em que se verificou uma concentração na área da Saúde. Mostra, ainda, que a maioria dos municípios informa não ter Serviço de Informações ao Cidadão (SIC). Finaliza com a reflexão sobre esses instrumentos e os desafios a serem enfrentados pelas novas gestões.
3
INTRODUÇÃO
O Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam),
órgão do governo do estado de São Paulo, desde 1983, desenvolve pesquisa com
os prefeitos eleitos nos municípios, focando no perfil dos novos executivos.
A última1, realizada de julho a setembro de 2013, é parte de um projeto
maior que objetiva caracterizar a gestão municipal de 2013-2016. É a primeira etapa
de um trabalho em que o Cepam pretende acompanhar os quatro anos de um
mandato. A segunda etapa será realizada na metade da gestão e consiste em um
monitoramento das prioridades, uma observação das mudanças da gestão dos
eleitos e na última, serão observados os resultados obtidos e os processos de
transição de mandato.
As informações obtidas na pesquisa identificam algumas características
dos atuais gestores (sexo, escolaridade, partido, eleito ou reeleito), compromissos
de campanha, dificuldades enfrentadas no início do mandato, prioridades da nova
gestão, focos de atuação, condições que estão colocadas aos municípios (existência
de conselhos e planos, e obrigações legais previstas na Lei de Acesso à Informação
– LAI, entre outras), forma de comunicação com o cidadão, etc.
Este artigo é produto da pesquisa com os executivos eleitos para a gestão
2013-2016 e tem como finalidade apresentar breve panorama do olhar dos prefeitos
e das prefeitas sobre a Administração/Gestão Pública nos municípios paulistas.
Em relação às pesquisas anteriores, desenvolvidas pelo Cepam, foram
introduzidas algumas questões que podem influenciar a gestão enquanto estratégia
e possibilidade de uma trajetória de mudança.
Uma primeira mudança foi a preocupação em resgatar o histórico da
caminhada do eleito nas eleições municipais de 2012, e observar as intenções e
possibilidades de manter essas opções na escolha das prioridades trabalhando os
compromissos assumidos na campanha eleitoral.
1
Os resultados da pesquisa estão disponíveis em: <www.cepam.sp.gov.br>. Participaram da pesquisa, como equipe técnica: Fábio Samir Salomão, José Carlos de Almeida Filho, José Magalhães, Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz (coordenadora), Rudney Gori e Silvia Maura Trazzi Seixas. Contou com a colaboração dos estagiários Dayane Karoline Fernandes da Silva, Gabrielle Dias, Jaqueline Brasil e Rodrigo Sanchez Queiroz Camarinha (junho a agosto de 2013), do apoio administrativo de Maria Teresa Falabella Tavares de Lima Ferraz e Elizabeth Almeida e da elaboração de mapas de Marlene Aparecida de Paula.
4
Um segundo aspecto inovador foi identificar as escolhas de parcerias com a
sociedade civil além de métodos e práticas para desenvolver uma comunicação
eficaz com os munícipes. Em síntese, a pesquisa explorou as estratégias de gestão
que os prefeitos pensam em desenvolver para levar adiante a tarefa de governar
com poucos recursos, problemas, oposição, contradições e dificuldades próprias.
O texto está estruturado em quatro partes. Na primeira, apresenta-se a
metodologia do trabalho; em seguida, alguns resultados gerais da pesquisa. Na
terceira parte, procura-se discutir questões vinculadas à Gestão Pública, e por fim,
reflete-se a respeito da visão dos novos prefeitos sobre essa área.
I METODOLOGIA
A pesquisa é aplicada e prospectiva, abarcando diversos aspectos da
gestão. Para sua realização, foi elaborado um questionário, realizado pré-teste e,
posteriormente, foi disponibilizado na web. O instrumental era constituído de
perguntas abertas e fechadas, bem como obrigatórias e facultativas.
Os dados foram coletados de julho a setembro de 2013 e o questionário
eletrônico foi endereçado a todos os 645 municípios do estado. O prefeito poderia
delegar o preenchimento a outro dirigente de seu município (chefe de Gabinete,
assessor, secretários), desde que contasse com seu aval.
Para maior cobertura da pesquisa, contou-se com o apoio na divulgação
do estudo da Casa Civil, dos Escritórios Regionais de Planejamento (Erplans), das
Agências de Desenvolvimento de Campinas e da Baixada Santista, bem como de
alguns Consórcios e Associações Intermunicipais e de Comitês de Bacias.
Em função da dificuldade de alguns gestores responderem ao
questionário pela Internet, também foi disponibilizada versão impressa, que contou
com o apoio da equipe do Cepam no processo de digitação. Os dados incompletos
eram solicitados por e-mail, ou contato telefônico, pela equipe do Cepam. Foram
desconsiderados os questionários com informações incompletas.
Embora o estudo tivesse muitos eixos, as prioridades da gestão e os
focos de atuação foram centrais, no levantamento. Os prefeitos identificaram até
quatro prioridades, dispostas por áreas ou setores (Educação, Saúde, Turismo,
5
Administração/Gestão Pública, etc.). Para cada escolha, foram elencados os focos
de atuação, aqui chamados de ações, e o chefe do Executivo poderia selecionar até
quatro. Assim, o prefeito informou a prioridade de sua gestão e especificou o que
pretende trabalhar na área durante o mandato.
Após recebimento dos questionários, houve checagem, tratamento,
análise e georreferenciamento dos dados.
II RESULTADOS GERAIS
Dos 645 municípios paulistas, 386 participaram da pesquisa (Mapa 1).
Dentre esses, 18 não completaram os dados e foram excluídos. A análise aqui
apresentada, portanto, mostrará as informações fornecidas por 368 localidades
(57,05% dos municípios do estado).
Mapa 1 – Municípios participantes da Pesquisa Prefeitos Eleitos (2013-2016)
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos Eleitos 2013-2016.
6
Todos os portes populacionais (Tabela 1) e as Regiões Administrativas do
estado estão representados.
Tabela 1 – Municípios do estado e da pesquisa, por porte populacional (quantidade e percentual)
Porte populacional (hab.)
Municípios do estado
% Municípios participantes da pesquisa
%
0 a 20.000 396 61,40 231 62,77
20.001 a 50.000 122 18,91 69 18,75
50.001 a 100.000 52 8,06 32 8,70
100.001 a 300000 54 8,37 25 6,79
Mais de 300.000 21 3,26 11 2,99
Total 645 100,00 368 100,00
Fonte: Fundação Seade; Cepam. Pesquisa Prefeitos 2013-2016.
A pesquisa foi respondida por 42 prefeitas (11,41%) e 326 prefeitos
(88,59%), mantendo a proporcionalidade do estado. Abrangeu 18 partidos, dos 21
existentes no estado. Dos respondentes, 28,53% são reeleitos, e 71,47% eleitos,
mantendo a proporcionalidade com o estado, que possui 27,29% reeleito e 72,71%
eleitos.
2.1 Compromissos de Campanha Eleitoral
Uma questão aberta tratou dos compromissos dos prefeitos propostos
durante a campanha. Os resultados (Gráfico 1) apontam os mais frequentes: Saúde
(91,59%); Educação (53,04%); Habitação (40,29%); e Trabalho, Indústria, Comércio
e Serviços (33,04%).
7
Gráfico 1 – Compromissos de campanha eleitoral (%)
2,61%
3,48%
4,93%
5,22%
5,22%
5,80%
8,41%
8,99%
9,86%
25,22%
33,04%
40,29%
53,04%
91,59%
Cultura
Trânsito e Transporte
Assistência Social
Esporte e Lazer
Turismo
Agricultura e Pecuária
Segurança Pública
Administração/Gestão Pública
Gestão ambiental/Meio …
Urbanismo
Trabalho/Indústria/Comércio e Serviços
Habitação
Educação
Saúde
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
A Gestão Pública aparece como o sétimo compromisso, o que mostra
que, nas campanhas, os prefeitos estão mais livres e suas promessas voltadas à
qualidade de vida do munícipe. Normalmente, os compromissos baseiam-se nas
fragilidades da gestão anterior em relação às políticas públicas e no
descontentamento dos munícipes com o governo que finda.
2.2 Dificuldades Iniciais
As dificuldades identificadas no início da gestão (Gráfico 2) estão
concentradas na Saúde (75,07%), seguida de Administração/Gestão Pública
(50,68%), Habitação (24,38%) e Educação (24,11%.), entre outras.Destaca-se o
aparecimento de Administração/Gestão Pública entre as áreas com mais dificuldade.
8
Gráfico 2 – Áreas identificadas com dificuldade no início de gestão (%)
1,64%
2,47%
2,47%
5,21%
6,85%
8,22%
11,51%
15,34%
18,36%
19,18%
21,37%
24,11%
24,38%
50,68%
75,07%
Cultura
Agricultura e Pecuária
Turismo
Esporte e Lazer
Urbanismo
Assistência Social
Trânsito e Transporte
Outra. Qual?
Segurança Pública
Trabalho/Indústria /Comércio e serviços
Gestão ambiental/Meio ambiente /Saneamento
Educação
Habitação
Administração/Gestão Pública
Saúde
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
Como a pesquisa foi aplicada no início do segundo semestre de 2013,os
executivos já tiveram o primeiro choque de realidade no contato direto com os dados
do município.Essa aproximação com a realidade trouxe novas questões e
implicações de ordem administrativa, que podem redirecionar o foco do governo e
influir na readequação de metas e prioridades.
Os prefeitos tiveram contato com a estrutura administrativa, o pessoal
existente e a legislação que norteia a Administração Pública. As questões
administrativas passaram a ser um entrave para a adoção do programa de governo.
A comparação entre os compromissos de campanha e as dificuldades no
início da gestão mostra que a área da Saúde foi o primeiro compromisso e a
principal dificuldade encontrada. Aparece como uma situação problema que talvez
não possa mais ser considerada um inconveniente no horizonte dos municípios, mas
equacionada para ser minimizada ou resolvida nesta gestão.
O segundo compromisso e a segunda dificuldade divergem. Em
compromissos, a Educação é apontada como segunda promessa, enquanto nas
dificuldades encontradas a Administração/Gestão Pública foi a segunda área mais
citada. São situações contrastantes, mas que se explicam pelo choque de realidade.
9
Vale ressaltar que, em compromissos de campanha, a área de Gestão
Pública significava 8,99% das preocupações dos candidatos e, no quesito
dificuldade, foi apontada por 50,68% dos eleitos.
Em síntese, fica claro que questões administrativas quase nunca são
focos de compromissos de campanha. Contudo, são vitais para a implementação
das políticas públicas, para a eficácia no desempenho da prefeitura e para a
viabilidade do plano de governo.
2.3 Áreas Prioritárias
A pesquisa identificou as prioridades da nova administração. Para o
estudo, o prefeito poderia identificar até quatro prioridades que constavam da
pesquisa enquanto áreas de competência municipal. Para cada prioridade escolhida
o chefe do Executivo poderia eleger até quatro focos de atuação. Neste trabalho, foi
utilizado o somatório de municípios que escolheram determinada área como
prioridade e como foco de atuação.
Observa-se que todas as áreas passíveis de ação municipal, com maior
ou menor incidência, foram apontadas como prioridade (Gráfico 3).
10
Gráfico 3 – Áreas priorizadas pelos executivos (%)
2,17%
2,17%
2,45%
8,15%
8,42%
8,97%
9,24%
9,24%
19,02%
22,01%
22,55%
31,52%
38,04%
47,28%
74,46%
94,29%
Cultura
Outra
Não há 3a e/ou 4a prioridade
Turismo
Trânsito e Transporte
Esporte e Lazer
Agricultura e Pecuária
Urbanismo/Defesa Civil
Segurança Pública
Gestão Ambiental/Meio Ambiente/Saneamento
Assistência Social
Trabalho/Indústria/Comércio e Serviços
Administração/Gestão Pública
Habitação
Educação
Saúde
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
As prioridades destacadas pelos municípios foram Saúde (94,29%),
seguida por Educação (74,46%), Habitação (47,28%) e Administração/Gestão
Pública (38,04%).
A priorização da Saúde e Educação já era esperada. São políticas
públicas descentralizadas há mais tempo, com atribuições municipais normatizadas,
que orientam as despesas nessas áreas. Os municípios devem gastar, no mínimo,
25% das receitas resultantes de impostos e de transferências constitucionais com a
manutenção e o desenvolvimento do Ensino e 15% com saúde.
Observou-se que Habitação passa a integrar a agenda municipal. Essa
prioridade exige articulação do Poder local com os governos estadual e federal.
A novidade, na pesquisa, é a Administração/Gestão Pública aparecer
como quarta prioridade. Sabe-se que é essencial, para a implementação das ações,
mas, na pesquisa realizada em 2009, pelo Cepam, assumia a 12aposição, quando
apenas 1,1% dos prefeitos elegeram essa área como prioritária2.
2Para mais detalhes, ver os resultados em:
<http://www.cepam.sp.gov.br/arquivos/Perfil/perfil_completo_web_.pdf>.
11
2.4 Coerência entre Compromissos de Campanha, Dificuldades e Prioridades
Observa-se coerência entre os compromissos de campanha, as
dificuldades encontradas no início de mandato e as prioridades eleitas (Tabela 2).
Em relação à Gestão Pública, nota-se sincronia entre as dificuldades e prioridades
da gestão, apresentadas anteriormente.
Tabela 2 – Comparação entre compromissos, dificuldades e prioridades (%)
Comparação entre Compromissos, Dificuldades e Prioridades
Compromissos (%) Dificuldades (%) Quatro primeiras prioridades(%)
Saúde – 91,59
Educação – 53,04
Habitação – 40,29
Trabalho, Indústria,
Comércio e Serviços
–33,04
Saúde –75,07
Administração/Gestão
Pública – 50,68
Habitação – 24,38
Educação – 24,11
Saúde – 94,29
Educação – 74,46
Habitação – 47,28
Administração/Gestão
Pública– 38,04
Respondentes: 344 Respondentes: 366 Respondentes: 368
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
Os resultados da pesquisa indicam as intenções dos eleitos em dois
momentos distintos, porém próximos: a campanha eleitoral e o contato com a
realidade da gestão, após seis meses do mandato. É importante observar que
ocorrências durante o mandato podem manter os cenários existentes ou mudá-los,
causando impactos aos municípios. Esses podem levar os gestores a construir
novas viabilidades para superar restrições ou provocar mudanças de prioridades.
Por outro lado, pode acontecer de surgirem oportunidades que fortaleçam o
desenvolvimento das prioridades definidas.
Nesse contexto, é importante o acompanhamento das gestões para
verificar as transformações que ocorrerão no decorrer do exercício do mandato.
12
III RESULTADOS NA GESTÃO PÚBLICA
A Administração/Gestão Pública é uma importante ferramenta de que os
gestores públicos municipais dispõem para cumprir seus objetivos e suas atribuições
legais, de acordo com o interesse público, com eficiência, alcance e eficácia.
Utiliza-se, para tanto, os recursos disponíveis, de maneira a potencializá-
los, por meio do aproveitamento adequado dos instrumentos e das ferramentas do
processo de gestão e de sua capacidade de articulação com os demais entes
federados e parceiros (CRUZ et al., 2011).
Uma boa gestão pública pode auxiliar na implementação das políticas
públicas diante do cenário de escassez de recursos e ampliação de demandas. Este
estudo tentará identificar aspectos apontados pelos políticos que, além de dar
ênfase às obras e à inauguração de projetos, estão priorizando a
Administração/Gestão Pública no mandato 2013-2016.
3.1 Administração/Gestão Pública como prioridade: características dos chefes do Executivo e dos municípios
Dentre os respondentes da pesquisa, 140 prefeitos (38,04%) indicaram a
Administração/Gestão Pública como uma das prioridades de governo (Mapa 2). É
importante ressaltar que a pesquisa foi aplicada seis meses após o gestor ter
assumido o comando do município e, portanto, já estar vivenciando as dificuldades
de gerenciamento.
13
Mapa 2 – Municípios que elegeram a Administração/Gestão Pública como prioridade
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
Dentre as características dos gestores que destacaram a
Administração/Gestão Pública como prioridade, encontram-se 28,57% prefeitos
reeleitos que assumem a Administração dando continuidade ao seu mandato.
A maioria é do sexo masculino, seguindo a tendência dos respondentes
da pesquisa (Gráfico 4).
14
Gráfico 4 – Sexo dos executivos que elegeram a Administração/Gestão Pública como prioridade (%)
10,00%
90,00%
Feminino Masculino
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
As Regiões Administrativas que proporcionalmente mais priorizaram esse
campo foram Barretos (66,67% dos respondentes), Registro (66,67%), Presidente
Prudente (53,33%) e Sorocaba (48,21%).
Dos 18 partidos que participaram da pesquisa, 15 (71,43%) destacaram
essa temática. O PSDB (27,14%), PMDB (13,57%) e PT (10,71%) foram os que
mais a indicaram.
Em relação ao porte, a maioria (80,71%) tem até 50 mil habitantes
(Gráfico 5). Esse perfil permite levantar a hipótese de que a capacidade institucional
dessas localidades necessita ser aprimorada e poderia contar com o apoio do
Estado e da União para sua melhoria.
15
Gráfico 5 – Municípios que priorizaram a Administração/Gestão Pública, por porte populacional(%)
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
A Administração/Gestão Pública, é a primeira prioridade para 49
municípios (Gráfico 6). Destes, 35 (71,43%) têm até 20 mil habitantes e seis
(12,24%) são comandados por prefeitas.
Gráfico 6 –Municípios que priorizaram a Administração/Gestão Pública, por ordem de prioridade (quantidade)
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
2,86%
5,71%
10,71%
17,14%
63,57%
mais de 300.000
100.001 a 300.000
50.001 a 100.00
20.001 a 50.000
0 a 20.000
1ª Prioridade 2ª Prioridade 3ª Prioridade 4ª Prioridade
49
24
37
30
Títu
lo d
o E
ixo
16
3.2 Focos de atuação
Dentre os focos de atuação destacados pelos chefes do Executivo que
indicaram a Administração/Gestão Pública como prioridade (Gráfico 7) sobressaem
a captação de recursos com governos estadual, federal ou outras instituições
(57,86%); o planejamento e a ampliação das receitas municipais (52,86%); e a
necessidade de capacitar servidores (50%).
Gráfico 7 – Focos de atuação dos municípios que elegeram a Administração/Gestão Pública como prioridade (%)
2,14%
5,71%
12,14%
12,86%
12,86%
16,43%
19,29%
28,57%
33,57%
35,00%
39,29%
50,00%
52,86%
57,86%
Implantação de cadastro multifinalitário
Terceirização de serviços
Integração dos sistemas
Realização de concursos públicos
Outros
Informatização dos serviços
Cadastro georreferenciado
Reforma administrativa
Atualização da planta de valores
Atualização do cadastro imobiliário e mobiliário
Plano de cargos e salários
Capacitação de servidores
Planejamento e ampliação das receitas municipais
Captação de recursos com governos estadual, federal …
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
A gestão financeira é uma importante área, para a gestão municipal, pois
provê as condições materiais necessárias para as políticas finalísticas de
determinada Administração (CRUZ et al., 2011). Identificou-se, na pesquisa, que
ações de gestão financeira têm a maior incidência; a busca de fontes de recursos
internas e externas, como ferramenta para melhoria da gestão, está entre as ações
mais destacadas pelos prefeitos e prefeitas. Essas opções podem decorrer do
cenário de escassez de recursos em que muitos municípios se encontram
atualmente.
Nesse contexto, também foram destacadas as ações de planejamento
financeiro com reflexos em outras áreas municipais, como a atualização dos
cadastros imobiliário e mobiliário, a atualização da planta genérica de valores e a
implantação do cadastro multifinalitário.
17
Ações destinadas à gestão de pessoas também foram elencadas,
apontando, inicialmente, para a percepção de que os servidores são importantes
para que a Administração consiga implementar os serviços aos cidadãos. Para
proporcionar a melhoria da qualidade de vida do cidadão, é primordial a preparação
técnica e política de servidores e gestores públicos.
Os chefes do Executivo elegeram o fortalecimento do pessoal por meio de
capacitação, Plano de Cargos e Salários e realização de concursos 3 . Estudos
futuros e o acompanhamento dessas Administrações serão realizados para
identificar se essas ações são estruturantes ou apenas conjunturais e se a gestão de
pessoas entrará, definitivamente, na agenda das novas Administrações, pois hoje
não tem um papel estratégico.
Há, ainda, outros aspectos vinculados à gestão de tecnologia da
informação (TI) priorizados pelos prefeitos, como a informatização dos serviços,
integração de sistemas, entre outros. Sabe-se que, nas prefeituras, há sistemas
desconectados entre si e as informações não são apropriadas pelos gestores.
A TI pode agregar capacidade de gestão à Administração municipal, bem
como proporcionar a divulgação de informações e serviços ao cidadão, pela Internet,
garantindo a transparência da ação pública. Entretanto, não aparece, na pesquisa,
como foco de atuação dos prefeitos, o aperfeiçoamento dos sites como ferramenta
de gestão.
Os dados apontam para a percepção inicial dos prefeitos de que a
estrutura administrativa 4 , as gestões de pessoas, de TI e financeira, são
instrumentos. Entretanto, não apareceu na pesquisa uma visão estratégica da
gestão mais voltada para os resultados. A maioria dos focos de atuação
identificados está relacionada com a organização interna da prefeitura; não foram
citadas ações vinculadas de contato entre a Administração e os cidadãos.
3 Muitos municípios estão sendo acionados pelo Ministério Público para realizarem alterações em seus planos de cargos e salário e realizarem concursos, em função da quantidade de cargos de confiança ou das disfunções administrativas. É necessário identificar se a existência de um plano de carreira municipal, fundamental para uma boa gestão, está sendo priorizada por pressões externas ou por uma opção de ter servidores qualificados e com perspectivas de crescimento, para melhorar a gestão.
4 A estrutura governamental é um meio (fundamental) para que os resultados aconteçam e deve estar em linha com o direcionamento estratégico dado (MARINI, 2008).
18
A seguir, são apresentados como estão os conselhos municipais –
parceiros institucionais locais na gestão das políticas públicas.
3.3 Conselhos Municipais
Mecanismos que promovam o controle social e a participação da
sociedade civil foram identificados na pesquisa, pois avalia-se que podem promover
a melhoria da gestão.A democracia participativa é um dos princípios da governança
e, para que as políticas públicas locais sejam efetivas,é preciso levar em conta a
participação social, por meio dos conselhos gestores de políticas públicas e de
outros canais de participação democrática.
Primeiramente, são apresentados os dados de conselhos, instâncias de
participação dos cidadãos e de articulação com a sociedade civil, e também espaços
de articulação com diferentes entes governamentais.
A pesquisa investigou se existem conselhos municipais nas localidades e
quais pretendem instituir. Os conselhos mais frequentes (Gráfico 8) apontados pelos
municípios foram os de Assistência Social (95,70%), Saúde (93,80%) e Educação
(89,10%), já previstos nas políticas descentralizadas e são pré-requisitos para o
recebimento de recursos.
A maioria de conselhos identificados (Tutelar, dos Direitos da Criança e
do Adolescente, Alimentação Escolar, entre outros) também estão previstos em
regulamentação federal. Entretanto, a pesquisa aponta outros, além dos obrigatórios
e/ou vinculados a fundos específicos (Direitos Humanos, Antidrogas, etc.).
Ressalta-se que o questionário não fez nenhuma referência à participação
efetiva dos conselhos na gestão, seja com caráter deliberativo ou consultivo, uma
vez que o prefeito, no início da gestão, pode ainda não ter mantido contato com o
funcionamento dos conselhos.
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Gráfico 8 – Conselhos e comissões existentes (%)
0,82%
1,09%
1,10%
1,10%
2,20%
5,70%
6,50%
7,90%
9,51%
10,30%
12,20%
13,30%
14,10%
20,10%
25,30%
27,70%
32,30%
38,90%
39,40%
39,90%
42,70%
45,40%
64,10%
70,70%
70,90%
78,00%
79,60%
84,80%
86,10%
89,10%
93,80%
95,70%
Antidrogas
Desenvolvimento Rural
Diversidade sexual
Indígena
Não dispõe de todas as informações
Direitos humanos
Política urbana
Acessibilidade
Outros
Negro
Patrimônio cultural
Mulher
Juventude
Cidade
Pessoa com deficiência
Esporte e/ou Lazer
Segurança alimentar
Segurança pública
Turismo
Habitação
Cultura
Emprego
Idoso
Agricultura
Meio ambiente
Controle do Fundeb
Alimentação escolar
Direito da criança e do adolescente
Tutelar
Educação
Saúde
Assistência social
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
O Gráfico 9 mostra a intenção de criar novos conselhos. Em 199 (54%)
municípios, há interesse em instituir esse instrumento de participação. O Conselho
da Juventude (31,66%) aparece como primeiro, seguido pelos Conselhos da Mulher
(18,09%), Pessoa com Deficiência (15,08%) e Esporte e Lazer (12,56%). Essa
informação induz a novas investigações, pois crescem as opções de conselhos em
áreas que na gestão anterior existiam com pouca frequência, como é o caso de
juventude. É necessário identificar se os movimentos de junho de 2013 e o Estatuto
da Juventude influenciaram essa opção.
20
Gráfico 9 – Conselhos que a gestão 2013-2016 pretende instituir (%)
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
1,01%
1,01%
2,01%
2,01%
2,01%
2,01%
2,51%
3,02%
3,02%
3,52%
4,52%
4,52%
5,03%
6,03%
6,53%
6,53%
7,04%
7,54%
8,54%
9,55%
10,55%
12,06%
12,06%
12,56%
15,08%
18,09%
31,66%
Alimentação Escolar
Assistência social
Controle do Fundeb
Indígena
Saúde
Tutelar
Educação
Defesa Cívil
Direito da Criança e do adolescente
Diversidade Sexual
Segurança Alimentar
Igualdade racial
Agricultura
Cidade
Anti-Drogas
Política Urbana
Meio Ambiente
Patrimônio Cultural
Negro
Segurança Pública
Emprego
Transporte/Mobilidade Urbana
Direitos Humanos
Acessibilidade
Idoso
outros
Habitação
Cultura
Turismo
Esporte e/ou lazer
Pessoa com deficiência
Mulher
Juventude
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
21
A Constituição de 1988 estabelece como princípio, além da participação –
consubstanciada por meio dos conselhos –, a transparência e a prestação de
contas. Entretanto, apenas na última década é que se inicia a regulamentação do
processo de transparência na gestão fiscal e na disponibilização de informações aos
cidadãos. A partir da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – LC 101/2009 –, da Lei
de Transparência – LC 131/2009– e da Lei de Acesso à Informação (LAI) – Lei
12.527/11 –, os gestores são responsabilizados pelo não cumprimento dessas
atividades. Assim, a pesquisa tentou identificar como os municípios estavam se
organizando para a implementação da LAI, dos Serviços de Informação ao Cidadão
(SICs) e das Ouvidorias.
3.4 Os municípios e a LAI
Na LAI, são explicitados: diretrizes, publicidade, divulgação de
informações de interesse público, independentemente de solicitações; utilização de
meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; fomento à cultura
de transparência na Administração Pública; e prática do controle social da
Administração Pública.
A partir dessa legislação, os municípios iniciam a adequação para fornecer
informações aos cidadãos de forma a assegurar esse direito fundamental. Observa-se
que 80,43% de todos os municípios participantes do estudo afirmam estar se
organizando para atender à LAI e 13,32% pretendem se organizar (Gráfico 10).
Chama a atenção que 11 localidades ainda não estão se organizando e
12 não dispunham de informações; destes, 18 têm menos de 20 mil habitantes.
22
Gráfico 10 – Municípios e a organização da LAI (%)
2,99%
3,26%
13,32%
80,43%
Não
Não dispõe de informações
Pretende organizar
Sim
Fonte: Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
Daqueles que estão organizados, ou pretendem se organizar, para
atender às exigências foi questionado se os municípios editaram ato normativo para
regulamentar a lei; e essa questão foi respondida por 297 localidades (80,71%).
Apenas 43,77% afirmaram dispor de um instrumento (Gráfico 11), apontando para a
necessidade de ações municipais para de fato implementar a LAI.
Os municípios de 20 mil a 50 mil e com mais de 300 mil habitantes são os
que, proporcionalmente, mais regulamentaram a LAI, com respectivamente 50,00%
e 66,67%.
23
Gráfico 11 – Edição de ato normativo que regulamenta e implementa a LAI (%)
15,82%
40,40%
43,77%
Não
Em processo de elaboração
Sim
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
Identificou-se, nas localidades que estão se organizando para o
cumprimento da LAI, que 30,61% não definiram um responsável pela informação,
mostrando que a sua implementação ainda está em processo.
Apenas 14,29% envolverá a comunidade no processo de discussão e
implementação da lei (Gráfico 12), o que mostra que o processo de acesso à
informação pode democratizar-se.
24
Gráfico 12 – Organização da LAI (%)
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
Os municípios com população entre 20.001 e 50 mil habitantes são os
que, proporcionalmente, mais afirmam que envolverão a comunidade no processo
de discussão para implementar a LAI.
3.5 Serviço de Informação ao Cidadão
Para viabilizar o acesso às informações públicas nos órgãos e nas
entidades do Poder Público, deve ser criado o SIC, conforme previsto na LAI. Este
deve atender de forma presencial, ou a distância, por meio da Internet (CEPAM,
2013).
A pesquisa indagou sobre a sua existência e foi respondida por 357
municípios (97% do universo). Apurou-se que 52,66% não dispõem do SIC (Gráfico
13). Apenas 22,69% afirmam possuir o serviço e 19,05% estão estruturando-o.
Há concentração de SIC sem municípios com população acima de 300
mil, conforme era esperado. Os pequenos municípios são os que mais necessitam
de apoio para organizar essa área.
14,29%
28,57%
30,61%
26,53%
Envolver a comunidade no processo de discussão
Formar um comitê de adaptação da legislação federal à realidade do
município
Definir um responsável pelas informações
Outros
25
Gráfico 13 – Existência de SIC (%)
5,60%
19,05%
22,69%
52,66%
Não dispõe de informação
Em processo de elaboração
Sim
Não
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
3.6 Ouvidoria
Outro mecanismo de controle social analisado na pesquisa foi a
Ouvidoria. O órgão é responsável por proporcionara comunicação da sociedade civil
com a Administração Pública (CEPAM, 2013). Recebe reclamações, sugestões,
críticas, elogios, dúvidas, a respeito do funcionamento dos órgãos da Administração
municipal, analisa-os e procura encaminhá-los para os devidos setores para a
solução ou prevenção das falhas.
Apenas 26,10% dos municípios afirmam possuir Ouvidoria, o que mostra
ser pouco utilizado esse instrumento de controle e avaliação das políticas públicas
(Gráfico 14). Proporcionalmente, as ouvidorias são mais encontradas em municípios
de 100 mil a 300 mil habitantes (88,00% dos municípios respondentes dessa faixa
populacional).
26
Gráfico 14 – Existência de ouvidoria (%)
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
Há, ainda, 7,42% dos municípios que possuem Ouvidoria em área
específica, concentrada na saúde. Já era esperada a identificação de Ouvidorias
nessa área, pois estão previstos mecanismos de escuta permanente das opiniões e
demandas da população na Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa
no SUS (ParticipaSus). O Sistema Nacional de Ouvidorias do SUS prevê a
pactuação com municípios e estados.
3.7 Processo de Comunicação com os cidadãos
A pesquisa debruçou-se também sobre o processo de comunicação entre
a prefeitura e os munícipes (Gráfico 15) e 359 municípios responderam a essa
questão (97,55%). Em média, os municípios utilizarão cinco meios de comunicação,
mostrando estratégias distintas de diálogo com os cidadãos. Os principais canais
identificados foram audiências públicas ou assembleias de bairro (72,98%).
64,84%
26,10%
7,42% 1,65%
Não
Sim
Sim, em área específica
Não dispõe de informação
27
Gráfico 15 – Formas de comunicação da gestão com os munícipes
4,18%
8,36%
17,27%
22,01%
25,63%
30,92%
34,82%
50,97%
54,32%
57,10%
61,56%
71,03%
72,98%
Outras formas
Café da manhã com organizações da …
Boletim eletrônico
Rádio comunitária
Periódico (diário, semanal, etc.)
Orçamento participativo, plenária regional ou …
Programa de rádio local
Jornal do município
Facebook, Twitter e outras Redes sociais
Visita aos bairros
Atendimento semanal no gabinete do prefeito
Sites
Por meio de audiências públicas ou …
Fonte: Cepam. Pesquisa Prefeitos (2013-2016)
As audiências públicas são obrigatoriamente realizadas, pela LRF,na
aprovação do Plano Plurianual (PPA) e do Orçamento e, a cada três meses, na
saúde.
Já as assembleias de bairro, apesar de voluntárias, também têm sido
prática comum no estado há muitos anos. Os Executivos municipais ainda
pretendem manter a comunicação com os munícipes por meio de atendimento
semanal no gabinete do prefeito (61,56%) e visita aos bairros (57,10%), formas já
exercidas.
Entretanto, a utilização de sites (71,03%), como Facebook, Twitter e outras
redes sociais (54,32%),e boletins eletrônicos (17,27%) são outros meios
identificados como alternativa de diálogo. As ferramentas eletrônicas cresceram,
significativamente, em relação a 20105.
5Para mais detalhes, ver os resultados em: Cruz et al., disponível em:
<http://issuu.com/cepam/docs/gestao_municipal_no_brasil>
28
IV CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta pesquisa é parte de um projeto do Cepam que pretende observar a
gestão municipal de 2013 a 2016 em diversos momentos. A abordagem atual
buscou configurar o perfil dos executivos, os compromissos de campanha na
definição de prioridades de governo, em áreas consideradas importantes para
garantir a qualidade de vida aos cidadãos.
Identificou os conselhos municipais como alternativas de parceiros
institucionais locais; as formas de transparência para disponibilizar informações e
proporcionar a comunicação com os cidadãos, criando conexões e fornecendo
dados que alimentam a relação com a sociedade civil.
É um mapeamento da situação inicial desses 368 municípios que permitiu
perceber coerência entre as promessas indicadas nos programas de governo e as
prioridades governamentais, a consciência das dificuldades, o desafio que
representam questões administrativas e estruturais, que se perpetuam por muitas
gestões.
Todas as áreas passíveis de atuação municipal (Cultura, Agricultura,
Saúde, Educação, Segurança, Turismo, etc.) foram apontadas como prioridade de
gestão, pelos 368 prefeitos analisados, com maior ou menor incidência.
Entretanto, as quatro áreas evidenciadas foram Saúde, Educação,
Habitação e Administração/Gestão Pública. As opções apontam para desafios a
serem enfrentados que envolvem a qualidade de vida dos munícipes. Deve haver
disposição das novas Administrações para repensar os modelos de gestão e buscar
por resultados.
Observa-se que surgem novas questões, com a pesquisa Prefeitos
Eleitos (2013-2016), entre elas, a Administração/Gestão Pública, indicada como a
quarta prioridade das novas Administrações. É importante que o Cepam realize um
estudo mais aprofundado e faça o acompanhamento desses prefeitos e prefeitas,
durante o mandato, para identificar até que ponto essa temática está entrando na
agenda de forma estratégica ou se está vinculada a ações administrativas e
burocráticas.
29
Deve-se averiguar se a Administração/Gestão Pública está sendo
pensada como instrumento para garantir o cumprimento de seu papel institucional
ou para o desenvolvimento de nova capacidade para uma gestão em “rede”,
envolvendo o Estado e demais segmentos da sociedade civil organizada, com
projetos estratégicos, que seja transparente e democrática e voltada para o alcance
dos objetivos de desenvolvimento (MARINI, 2008). Essas são questões que se
abrem, com o estudo.
Observou-se, ainda, que aqueles que priorizaram a Administração/Gestão
Pública têm, como preferência, ações vinculadas prioritariamente à gestão financeira,
mas também a outros aspectos importantes, como pessoal e gestão de TI.
Sabe-se da importância dos instrumentos utilizados para promover a
participação externa, a divulgação das ações do estado e o controle social,
entendidos como fundamentais na melhoria da capacidade de gestão.
Compreende-se que os conselhos gestores de políticas públicas (Saúde,
Educação, etc.), criados por lei, têm o papel de viabilizar a participação da
comunidade nas políticas públicas. É instrumento para garantir transparência às
ações do Estado e assegurar o processo permanente de mobilização popular. São
suas atribuições estabelecer diretrizes, acompanhar e fiscalizar a execução das
políticas públicas (CRUZ et al.). Por isso, foram analisados na perspectiva de sua
existência.
Os prefeitos que assumiram a nova gestão já dispõem de instrumentos
que possibilitam as manifestações da sociedade e permitem o monitoramento e a
fiscalização das Administrações municipais. A maioria dos conselhos identificados
são gestores de políticas descentralizadas (Saúde, Educação e Assistência Social),
mas novos aparecem ou há indicações de que serão incluídos (Juventude,
Antidrogas, Direitos Humanos, Diversidade Sexual, Cultura, etc.). É importante
verificar, no decorrer da gestão, como serão utilizados na gestão das políticas.
A LRF, a Transparência e a LAI alteram formalmente o exercício da
transparência, possibilitando o conhecimento e acompanhamento, pela sociedade,
de informações de interesse público. Entretanto, a implementação da LAI, dos SICs
e das Ouvidorias ainda está em fase inicial. Os prefeitos e prefeitas apontam que
esses processos precisam ser aperfeiçoados para permitir a articulação efetiva com
os cidadãos.
30
A pesquisa buscou identificar, também, os meios que serão utilizados
para facilitar a comunicação e interação entre a Administração e a população. Os
instrumentos utilizados de comunicação com os cidadãos são abrangentes.
Entretanto, quando os chefes do Executivo citam as audiências públicas como o
principal meio, com as assembleias de bairro, observa-se que é importante
aprofundar essa análise. Sabe-se que as audiências são, muitas vezes, formais e
estão vinculados ao cumprimento da legislação. Essa opção pode ser potencializada
como um instrumento de prestação de contas e de comunicação, mas hoje ainda
não se concretizam nessa perspectiva.
A pesquisa identificou outras formas de comunicação com os munícipes
que usam a Internet como ferramenta (sites; Facebook, Twitter e outras redes
sociais; boletins eletrônicos), que podem ser um caminho para ampliar a
transparência e permitir o controle social. Podem expandir as conexões e relações
com a sociedade civil.
O estudo realizado pelo Cepam aponta que há necessidades diversas
identificadas pelos municípios. A União, o estado e o Cepam podem contribuir com
ações estratégicas para fortalecê-los e ampliar a qualidade dos serviços prestados à
população.
A implementação de políticas públicas setoriais e as questões levantadas
exigem apoio das três esferas de governo para transformar os compromissos de
suas campanhas em ações que beneficiem a população.
REFERÊNCIAS
CRUZ, M. do Carmo M. T. et al. Gestão pública municipal no estado de São Paulo: Elementos para um olhar analítico. In: VELOSO, João Francisco Alves Veloso et al. (Orgs.). Gestão municipal no Brasil: um retrato das prefeituras. Brasília: Ipea, 2011. p. 87-141. Disponível em: <http://issuu.com/cepam/docs/gestao_municipal_no_brasil>. Acesso em: 13 fev. 2014.
FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA-CEPAM. Sistema municipal de acesso à informação – guia para sua organização. São Paulo, 2013. Disponível em: <http://issuu.com/cepam/docs/smai_guia>. Acesso em: 20 dez. 2013.
31
MARINI, Caio. Um decálogo da boa gestão pública: os desafios de um Estado para resultados. XIII CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008. Disponível em: <http://consad.org.br/publicacoes/um-decalogo-da-boa-gestao-publica-os-desafios-de-um-estado-para-resultados-caio-marini/>. Acesso em: 20 fev.2014.
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AUTORIA
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz – Administradora pública e técnica do Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam); aluna do doutorado em Administração Pública e Governo da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (EAESP-FGV).
Endereço eletrônico: [email protected] | [email protected]
Sílvia Maura T. Seixas – Socióloga e técnica do Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam).
Endereço eletrônico: [email protected]
Fábio Samir Salomão – Gerente do Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam).
Endereço eletrônico: [email protected] José Magalhães – Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal.
Endereço eletrônico: [email protected]