NOU 2004: 20 - regjeringen.no · Utvalget avgir med dette sin innstilling. NOU Norges offentlige...

Utvalgetavgirmeddettesininnstilling.

NOU Norgesoffentligeutredninger2004:20 Nyutlendingslov Utredningfrautvalgoppnevntvedkongeligresolusjonav14.desember2001. AvgitttilKommunalogregionaldepartementet19.oktober2004.

Statensfor valtningstjeneste

Informasjonsfor valtning

Oslo2004

ISSN03332306

ISBN8258307975

LoboMediaAS

TilKommunalogregionaldepartementet

Lovutvalget for ny utlendingslov (Utlendingslovutvalget) legger med detteframsininnstilling.Utvalgetbleoppnevntvedkongeligresolusjon av14.desember2001.

Utvalgetblebedtomutredeogutarbeideforslagtilnyutlendingslov.

I forhold tilsprsmlomhvorlangbotidsomskalkrevesfor aten utlendingskalkunneinnvilgespermanentoppholdstillatelse,harutvalgetdeltsegietflertall ogetmindretall.

Innstillingener ellersenstemmig.

Oslo19.oktober2004

BjrnSolbakken leder

GreteBrochmann HenrikBull RonaldL.Craig

KetilHaukaas SelmaIlyas KristineRyssdal

VigdisVevstad

KennethAdaleBaklund

yvindHavnevik

Oversiktoverinnhold

Permanentoppholdstillatelse ....... 2721 Utvalgets mandat, 10

sammensetningog arbeid ............. 17

11

2 Hovedpunkteriutredningen

ogkapittelsammendra .................... 20

12

3 Utviklingenavnorsk

innvandringspolitikk ....................... 36

4 Rettspolitiskutvikling 13

internasjonalt.Folkerettensstillinginorskrett ........................... 72

14

5 Genereltomtillatelsessystemet

iutlendingsloven .............................. 94

15

6 Beskyttelse ......................................... 100

7 Arbeidsinnvandring ......................... 184 16

8 Familieinnvandring .......................... 20217

9 Innvandring pannetgrunnlag .... 257

Utlendingskontrollogkontroll

medinnogutreise ......................... 280

Forvaltningsmessigereaksjoner

sommedfrerenplikt

tilforlateriket................................ 296

Saksbehandlingsregler,

rettshjelpmv. .................................... 320

Bestemmelseromstraffog

lovensvirkeomrde ......................... 361

konomiskeog administrative

konsekvensermv. ............................ 370

Merknadertilbestemmelsene

ilovforslaget ...................................... 373

Utvalgetsforslagtilny

utlendingslovmv.............................. 438

Detaljertinnholdsfortegnelse

1 Utvalgetsmandat,sammen 2.2.12 Bestemmelseom straffmv.og

setningogarbeid ............................ 17 lovensvirkeomrdeKapittel 14 ..... 34

2.2.12.1 Straffebestemmelsermv.i

2 Hovedpunkteriutredningenog utlendingsloven .................................. 34

kapittelsammendrag ....................... 20 2.2.12.2 Lovensvirkeomrde ......................... 35

2.1 Hovedpunkteriutredningen............ 20 2.2.13 konomiskeogadministrative

2.1.1 Utfordringerforlovgivningen......... 20 konsekvensermv.Kapittel15 ........ 35

2.1.2 Srligomasylpolitikkogopphold

phumanitrtgrunnlag .................. 21 3 Utviklingenavnorsk2.1.3 Srligomarbeidsinnvandring......... 22 innvandringspolitikk ...................... 36

2.1.4 Srligomfamilieinnvandring.......... 22 3.1 Innledning.......................................... 36

2.1.5 Permanentoppholdstillatelse........... 24 3.2 Statusvedinngangentildet

2.1.6 Grensekontroll,saksbehandling 21.rhundre........................................ 36

ogtvangsmidler .................................. 24 3.2.1 Slutten pdenkaldekrigen ............. 36

2.1.7 Genereltomlovensutforming ......... 24 3.2.2 Etetiskdilemma ............................... 37

2.2 Kapittelsammendrag 3.2.3 Innvandringetfelleseuropeisk

Kapittel3til15 ................................... 25 anliggende........................................... 37

2.2.1 Utviklingenavnorskinnvandrings 3.2.4 Norgeetspesielttilfelle? ............... 38

politikkKapittel3 ............................ 25 3.2.5 Dennorskekonteksten .................... 39

2.2.2 Rettspolitiskutviklinginter 3.2.6 Likestillingspolitikkens

nasjonalt.Folkerettensstillingi begrensninger .................................... 40

norskrettKapittel4 ......................... 25 3.2.7 Kulturmterogmenneskerettigheter40

2.2.3 Genereltomtillatelsessystemet 3.2.8 Nyttinnvandringsparadigme?.......... 41

utlendingslovenKapittel5.............. 25 3.3 Innvandringogintegrering .............. 41

2.2.4 Beskyttelse Kapittel6 ..................... 26 3.3.1 Innvandringspolitikkens

2.2.5 ArbeidsinnvandringKapittel7 ....... 27 grunnstruktur ..................................... 41

2.2.6 FamilieinnvandringKapittel8........ 28 3.3.2 Kontroll,integrasjonog

2.2.6.1 Innledning .......................................... 28 arbeidsmarked.................................... 44

2.2.6.2 Familiegjenforening .......................... 29 3.3.3 Holdningsdannelse ........................... 45

2.2.6.3 Familieetablering .............................. 29 3.3.4 Ulikekategorier

2.2.6.4 Andrebestemmelserom ulikemotiveringeroghensyn ........... 46

familieinnvandring ............................. 29 3.3.5 Samspillp flereniv ........................ 47

2.2.7 Innvandringpannetgrunnlag 3.4 InnvandringentilNorgeogEuropa 48

Kapittel9 ............................................. 30 3.4.1 Innvandringiperspektiv................... 48

2.2.8 Permanentoppholdstillatelse 3.4.2 Bruttoognettostrmmertilog fra

Kapittel10 ........................................... 31 EuropaogNorge................................ 48

2.2.9 Utlendingskontrollogkontroll 3.4.2.1 Europa ................................................ 48

medinnogutreiseKapittel11 ..... 31 3.4.2.2 Norge.................................................. 52

2.2.10 Bortvisningogutvisning 3.4.3 Innvandrerbefolkningen................... 52

Kapittel12 .......................................... 32 3.4.3.1 Innledning.......................................... 52

2.2.10.1 Innledning .......................................... 32 3.4.3.2 InnvandrerbefolkningeniEuropa ... 52

2.2.10.2 Bortvisning......................................... 32 3.4.3.3 InnvandrerbefolkningeniNorge..... 57

2.2.10.3 Utvisning ............................................ 32 3.5 Dennasjonalerettsutviklingen ........ 61

2.2.11 Saksbehandling,organiseringav 3.5.1 Korthistoriskoverblikk ................... 61

utlendingsmyndighetenm.m. 3.5.2 Fremmedlovenav1956..................... 61

Kapittel13 .......................................... 33 3.5.3 Innvandringsstoppeni1975 ............. 62

2.2.11.1 Saksbehandlingsogorganisato 3.5.4 Utlendingslovenav1988 ................... 62

riskesprsmlmv. ............................. 33 3.5.4.1 Fremmedlovutvalgetsutredning ..... 62

2.2.11.2 Inngripendetiltak.Tvangsmidler .... 34 3.5.4.2 Ot.prp.nr.46(198687).................... 63

2.2.11.3 Tiltakfortryggedenoffentlige 3.5.4.3 Viktigelovendringeretter1988 ....... 65

ordenog sikkerhetmv....................... 34 3.5.4.4 Endringeniinstruksjonsadgangen . 69

3.5.5 Domstolskontrollenmed 4.5.2 EFTAkonvensjonen .......................... 85

utlendingsforvaltningen .................... 70 4.5.3 ESavtalen ........................................ 85

4 Rettspolitiskutvikling

internasjonalt.

Folkerettensstilling inorskrett . 72

forEUborgereogderes

familiemedlemmer.............................. 86

4.5.3.1 AllmentomESavtalen ................... 85

4.5.3.2 Nyttdirektivomfribevegelighet

4.1 Defolkerettsligerettskildene .......... 72 4.5.3.3 Direktivav25.november2003om

4.2 Forholdetmellomnorskrettog tredjelandsborgeresomharvrt

folkeretten.......................................... 72 bosattiEUoverlangtid..................... 86

4.3 Internasjonalerettsreglerom 4.6 Verdenshandelsorganisasjonsavtale

beskyttelse.......................................... 73 omhandelmedtjenester(GATS) ..... 87

4.3.1 Innledning.......................................... 73 4.7 Internasjonaleforpliktelsertil

4.3.2 Universelleregler ............................. 74 beskyttelseavarbeidsinnvandreres

4.3.2.1 Flyktningkonvensjonen.................... 74 stilling .................................................. 87

4.3.2.2 UNHCRstatutteneogExCOM 4.7.1 ILOkonvensjoner .............................. 87

konklusjonene .................................... 74 4.7.2 Europardskonvensjoner.................. 89

4.3.2.3 Vernmotutsendelse. 4.8 Folkerettsligereglerom

Torturforbudet ................................... 75 retttilfamilieliv ................................... 89

4.3.2.4 Andreuniversellemenneskeretts 4.9 Ikkediskriminering............................ 89

bestemmelser .................................... 76 4.10 Utvalgetsvurderinger ........................ 90

4.3.2.5 Internasjonaleprosesseroginitiativ 76 4.10.1 Innarbeidingav4.3.3 Regionaleregler ................................ 77 menneskerettskonvensjoneriden

4.3.3.1 Deneuropeiskemenneskeretts nyeutlendingsloven ........................... 90

konvensjonartikkel3 ........................ 77 4.10.2 Kvinnekonvensjonensstilling........... 90

4.3.3.2 EUsstatusdirektiv ............................. 77 4.10.2.1 Gjeldenderett .................................... 90

4.3.3.3 EUdirektivetomasylprosedyrer ... 78 4.10.2.2 Utvalgetsforslag ................................ 91

4.3.3.4 EUdirektivetommidlertidig 4.10.3 Barnekonvensjonensstilling ........... 91

beskyttelse.......................................... 78 4.10.3.1 Rettskildebildet .................................. 91

4.3.3.5 Direktivomminimumsstandarder 4.10.3.2 Utvalgetssynpinkorporering

formottakavasylskere ................... 78 avbarnekonvensjoneni4.3.3.6 Andreregionale utlendingsloven................................... 92

beskyttelsesinstrumenter.................. 79

4.4 Schengensamarbeidetog 5 Genereltomtillatelsessystemet

Dublinregelverket............................. 79 iutlendingsloven.............................. 94

4.4.1 Schengensamarbeidet ...................... 79 5.1 Hovedsystematikkeni4.4.1.1 Innledning.......................................... 79 tillatelsessystemet.............................. 94

4.4.1.2 NrmereomSchengenregelverket 80 5.1.1 Gjeldenderett .................................... 94

4.4.1.3 Oppsummering. 5.1.2 Utvalgetsvurderinger ....................... 94

Utviklingenfremover........................ 81 5.2 Unntakfrahovedregelenomatdet

4.4.2 Dublinregelverket............................. 82 krevessrskiltutstedttillatelse

4.4.2.1 Fastsettelseavhvilkenstatsomer foroppholdog arbeid ......................... 94

..................................... 94 ....................... 95

ansvarligforbehandlingenaven 5.2.1 GjeldendelovasylsknadetterDublinII 5.2.2 Utvalgetsvurderingerforordningen....................................... 82 5.3 Oversiktover desentrale

4.4.2.2 Forpliktelserfordenenkelte tillatelsesgrunnlagene ........................ 95medlemsstat ....................................... 83 5.3.1 Gjeldendeordning ............................. 95

4.4.2.3 Opphravforpliktelseretter 5.3.2 Utvalgetsvurderinger ....................... 96

forordningen....................................... 84 5.4 Midlertidigetillatelsersvarighet...... 96

4.4.2.4 Utvekslingavopplysninger ............. 84 5.4.1 Gjeldenderett .................................... 96

4.4.2.5 Andreregleromadministrativt 5.4.2 Utvalgetsvurderinger ....................... 96

samarbeidmellommedlemsstatene 84 5.5 Fremsettelseavsknad .................... 96

4.5 Norge ietfelleseuropeisk 5.5.1 Gjeldenderett .................................... 96

arbeidsmarked ................................... 85 5.5.2 Utvalgetsvurderinger ....................... 97

4.5.1 Detfellesnordiske 5.6 Fornyelseavmidlertidigtillatelse.... 98

arbeidsmarkedet ................................ 85 5.6.1 Gjeldenderett .................................... 98

5.6.2 Utvalgetsvurderinger ....................... 98

5.7 Kravomsikretunderholdogbolig . 98

5.7.1 Gjeldenderett .................................... 98


5.8 Kravtilvandelmv.............................. 99

5.8.1 Gjeldenderett .................................... 99


6 Beskyttelse ....................................... 100

6.1 Innledning .......................................... 100

6.1.1 Genereltomregleneifolkeretten

oginternnorskrett ............................ 100

6.1.1.1 Folkeretten......................................... 100

6.1.1.2 Utlendingslovenav1988................... 100

6.1.2 Utgangspunkterfortolkningenav

flyktningbegrepetiutlendings

lovenav1988....................................... 102

6.1.3 Nkkeltall........................................... 104

6.1.4 Denviderefremstilling .................... 106

6.2 Flyktningbegrepetsinnhold............. 106

6.2.1 Innledning .......................................... 106

6.2.2 Forflgelsesgrunnene....................... 107

6.2.2.1 Innledning .......................................... 107

6.2.2.2 Medlemskapienspesiellsosial

gruppe ................................................. 1076.2.2.3 Politiskoppfatning ............................ 112

6.2.3 Forflgelsesbegrepet ........................ 114

6.2.4 Beviskravog risikokrav .................... 117

6.2.4.1 Innledning .......................................... 117

6.2.4.2 Beviskravet ........................................ 117

6.2.4.3 Risikovurderingen............................. 118

6.2.5 Flyktningvurderingeniet

kjnnsperspektiv ............................... 120

6.2.6 Internflukt .......................................... 122

6.2.7 Surplacetilfeller ................................ 122

6.2.8 Eksklusjon.......................................... 123

6.2.8.1 Innledning .......................................... 123

6.2.8.2 Srskiltomeksklusjonetter

flyktningkonvensjonenartikkel1F... 124

6.3 Overfringsflyktninger ..................... 127

6.4 Vernetmotretur

nonrefoulement ............................. 128

6.4.1 Innledning ......................................... 1286.4.2 Vernetmotutsendelse

internasjonaleforpliktelser................ 128

6.4.2.1 Flyktningkonvensjonenartikkel 33 128

6.4.2.2 Deneuropeiske

menneskerettskonvensjon

artikkel3 ............................................. 129

6.4.2.3 Deninternasjonalekonvensjonen

omsivileogpolitiskerettigheter

artikkel7 ............................................. 133

6.4.2.4 FNskonvensjonmottortur

artikkel3 ............................................. 134

6.4.2.5

6.4.3

6.5

6.5.1

6.5.1.1 6.5.1.2

6.5.2 6.6 6.6.1 6.6.1.1 6.6.1.2 6.6.1.3 6.6.1.4 6.6.1.5 6.6.1.6 6.6.1.7 6.6.2

6.7 6.8

6.9

6.9.1

6.9.2

6.9.2.1

6.9.2.2 6.9.2.3 6.9.2.4 6.9.2.5 6.9.2.6

6.9.2.7 6.9.2.8 6.9.3

6.9.4 6.9.5 6.9.6 6.9.7 6.9.7.1

Nonrefoulementsomfolkerettslig

sedvanerettsprinsipp.......................... 134

Vernetmotutsendelseiutlendingsloven .................................. 135

Rettsposisjonenforutlendingsom

harretttilinternasjonalbeskyttelse

(sprsmletomretttilasylmv. ........ 135Sprsmletomhvorvidtdet

foreliggerenretttilasyl .................... 135

Flyktninger ........................................ 135

Andremedretttilinternasjonal

beskyttelse .......................................... 136

Andrerettigheter............................... 136

Opphravrettentilbeskyttelse ...... 138

Flyktninger ........................................ 138

Generelt.............................................. 138

Opphretterartikkel1C(1) ............. 139






Andremedretttilinternasjonal

beskyttelse .......................................... 142

Menneskehandel............................... 143

RapportfraUniversitetetiOsloom

grensegangenmellomasylog

oppholdphumanitrtgrunnlag

avbeskyttelsesbehov ......................... 144

Beskyttelseskategorierienny lov

utvalgets vurderinger...................... 145

Behovetforsynliggjrehvemsom

froppholdavbeskyttelsesgrunner. 145

Innarbeidingavflyktningkonven

sjonenartikkel1A(2)iennynorsk

utlendingslov ...................................... 146

Utvalgetsforslagtilny tilnrming

tilflyktningbegrepetunderennylov . 146

Forflgelsesgrunnene....................... 148

Forflgelsesbegrepet ........................ 149

Bevisog risikokrav .......................... 149

Tvilomutlendingensidentitet ......... 150

Flyktningvurderingeniet

kjnnsperspektiv ................................ 150

Srligomofreformenneskehandel152

Internflukt .......................................... 153

Beskyttelseforpersonersomfaller

utenforflyktningkonvensjonen

artikkel1A(2)...................................... 153

Surplace............................................. 155

Avledetflyktningstatus ..................... 155

Opphravflyktningbeskyttelse....... 155

Eksklusjon ......................................... 158

Innledning.......................................... 158

6.9.7.2

6.9.7.3

6.9.8

6.9.9

6.10

6.10.1

6.10.2

6.10.3

6.11

6.11.1

6.11.2

6.11.2.1

6.11.2.2

6.11.2.3

6.11.2.4

6.11.3

6.11.4

6.11.4.1

6.11.4.2

6.11.4.3

6.11.4.4

6.11.4.5

6.11.4.6

6.11.5

6.11.6

6.11.7

6.11.8

6.11.9

6.11.10

6.11.11

Rettsposisjonfordensomblir

ekskludert........................................... 159

Vilkreneforeksklusjon .................. 160

Vernmotutsendelsesomeneste

grunnlagforopphold ......................... 162

Overfringsflyktninger..................... 162

Kollektivbeskyttelse ........................ 163

Gjeldendeordning ............................ 163

EUdirektivetommidlertidig

beskyttelse.......................................... 163

Utvalgetsvurderinger ...................... 164

Asylskerprosessen.

Saksbehandlingsreglervedsknad

ombeskyttelse.Rettigheterog

pliktersom asylsker ........................ 165

Forholdetmellommaterielleregler

ogsaksbehandlingsregler................. 165

Forberedendesaksbehandling ........ 166

Registreringavasylsknaden.......... 166

Underskelsermedtankepretur

tiltredjeland........................................ 166

Differensiertsaksbehandling .......... 167

Informasjonsinnhenting.

Asylintervju......................................... 167

Oppholdimottak .............................. 169

Vedtakiasylsaker ............................. 170

Midlertidigarbeidstillatelse ............ 170

VedtaketterDublinregelverket....... 171

Returtiltrygtfrsteasylland ........... 173

Returetterpasskontroll

overenskomsten ................................. 173

Frsteinstansvedtakiasylsaker ...... 173

penbartgrunnlseasylsknader .. 174

Klagebehandling ............................... 175

Iverksettingavvedtak ...................... 175

Spesiellereglerforenslige

mindrerigeasylskere..................... 175

AnbefalingerfraNorsk

organisasjonforasylskere .............. 177

UNHCRsanbefalinger...................... 177

EUdirektivomasylprosessen ........ 179


6.11.11.7 Asylskeresomandrelander

ansvarligefor....................................... 181

6.11.11.8 Midlertidigarbeidstillatelsefor

asylskere............................................182

6.11.11.9 Adgangentilstille

6.11.11.1 Utvalgetsutgangspunkter ................ 178

6.11.11.2 Tilretteleggingforenhurtig

saksbehandling .................................. 180

6.11.11.3 Plikttilfremsettesknadom

beskyttelseutenugrunnetopphold . 180

6.11.11.4 Oppholdsstedunder

sknadsbehandlingen ....................... 181

6.11.11.5 Frihetsogbevegelsesbegrens

ningerforutlendingersombegr

lovbrudd .............................................. 181

6.11.11.6 Klagebehandlingogeffektueringav

vedtakomavslagpsknadom

beskyttelse.......................................... 181

7

7.1 7.2

7.3 7.4 7.4.1

7.4.1.1

7.4.1.2

7.4.1.3

7.4.1.4

7.4.1.5

7.4.2

7.4.3 7.4.4

7.4.4.1 7.4.4.2

7.4.4.3 7.4.4.4

7.4.4.5

7.5 7.5.1

7.5.2

7.5.2.1 7.5.2.2 7.5.2.3

saksbehandlingenibero .................... 182

Arbeidsinnvandring........................ 184

Innledning .......................................... 184

Utviklingenavregelverketfor

arbeidsinnvandring............................. 184

Nkkeltall .......................................... 185

Gjeldenderett ................................... 185

Vilkr forarbeidsinnvandringfor

utlendingsomikkeeromfattetav

ESavtalenellerEFTA

konvensjonen ...................................... 185

Generellekravtilunderhold,bolig,

lnnsog arbeidsvilkr ....................... 185

Fagutdannelse

spesiellekvalifikasjoner ..................... 186

Tillatelseriforbindelsemed

sesongpregetvirksomhetogi

forbindelsemedordinr

ferieavvikling ....................................... 187

Tillatelsertilarbeidskraftifiskeindustrien .................................... 187

Tillatelseriforbindelsemed

kulturutvekslingo.a............................ 187

Begrensningavtillatelsens

gyldighettilet bestemtarbeid og

arbeidssted .......................................... 188

Selvstendignringsdrivende ........... 188

Arbeidsinnvandringsomgjelder

utlendingersomeromfattetav

ESavtalenellerEFTA

konvensjonen ...................................... 188

Fribevegelighetforarbeidstakere ..188

Omselvstendignringsdrivende

ogomrettenforforetaktil

medbringenkkelpersonellfra

tredjeland.............................................190Tjenesteytereogtjenestemottakere 190

Oppholdstillatelsetilfamilie

medlemmer .........................................190Overgangsregler forborgereav

landtilsluttetEU1.mai2004.............191

Detinternasjonalebildet ................... 191

Genereltomdetinternasjonale

bildet .................................................... 191

Reguleringenavarbeidsinn

vandringeninoenutvalgteland ........192Storbritannia.......................................192Finland ................................................ 192

Sverige ................................................ 193

7.5.2.4 Danmark ............................................ 193

7.5.2.5 Italia ................................................... 193

7.5.2.6 Canada................................................ 194

7.6 Utvalgetsvurderinger

arbeidsinnvandringfralandutenfor

ESomrdet ...................................... 194

7.6.1 Innledning .......................................... 194

7.6.2 Norgesarbeidskraftsbehov .............. 194

7.6.3 Forutsetningerforatarbeidsinn

vandring skalfalminnelig aksept ... 195

7.6.3.1 Arbeidsinnvandringog sysselsetting1957.6.3.2 Arbeidsinnvandringog lnnsvilkr . 1957.6.3.3 Arbeidsinnvandringogarbeidsmilj

ogsikkerhet ........................................ 196

7.6.3.4 Arbeidsinnvandringog velferds

staten ................................................... 196

7.6.4 Reguleringsformer ........................... 196

7.6.5 Forholdetmellomlovogforskrift

ogstyringavhovedprinsippenefor

arbeidsinnvandringen ........................ 197

7.6.6 Fortrinnsrettforinnenlandsk

arbeidskraft ......................................... 197

7.6.7 Kravtillnnsog arbeidsvilkr ........ 1987.6.8 Kravomatdetmforeliggeet

konkretarbeidstilbudmv. ................. 198

7.6.9 Begrensningerioppholdstillatelsens

innhold................................................. 198

7.6.10 Rettighetervedarbeidsledighet ...... 199

7.6.11 Forhndstilsagnomtillatelse........... 199

7.6.12 Oppholdstillatelseforselvstendig

nringsdrivende ................................ 199

7.6.13 Oppholdstillatelseavhensyntil

konomisk,vitenskaplig,religist

ellerkultureltsamarbeideller

utvikling............................................... 199

7.6.14 Arbeidsgiversplikterog ansvar.

Tilsyn ................................................... 199

7.7 Utvalgetsforslagtilendringer av

regelverketfordetfelleseuro

peiskearbeidsmarkedet .................... 200

8 Familieinnvandring........................ 202

8.1 Nkkeltall........................................... 202

8.2 Oversiktovergjeldenderett ............ 203

8.2.1 Hovedbestemmelseneom

familieinnvandring ............................. 203

8.2.2 Hvilkefamiliemedlemmersomhar

retttilopphold .................................... 204

8.2.2.1 Ektefelle ............................................. 204

8.2.2.2 Samboer ............................................. 204

8.2.2.3 Barn .................................................... 204

8.2.2.4 Foreldre.............................................. 205

8.2.3 Hvemsomkangisopphold.............. 205

8.2.4 Kravtilunderholdog bolig .............. 2068.2.5 Saksbehandlingsregler .................... 207

8.2.6

8.2.7

8.2.8

8.3 8.3.1

8.3.2 8.3.3 8.4

8.5 8.5.1

8.5.2

8.5.3 8.5.3.1 8.5.3.2

8.5.3.3

8.5.3.4 8.5.3.5 8.5.3.6 8.5.3.7 8.5.3.8

8.5.3.9

8.5.3.10 8.5.3.11 8.5.48.5.4.1 8.5.4.2

8.5.4.3 8.5.4.4 8.5.4.5

8.5.4.6

8.5.4.7

8.5.4.8 8.5.4.9 8.5.5

Kravomlovligoppholdforinng

ekteskap .............................................. 208

Varighetoginnholdavoppholds

tillatelseforfamiliemedlem............... 208

Fornyelseavtillatelsertilfamilie

medlem................................................ 208

Internasjonaleforpliktelser .............. 209

Deneuropeiske

menneskerettskonvensjon ................ 209

Flyktningkonvensjonen .................... 211

Barnekonvensjonen .......................... 211

EUdirektivetomrettentil

familieinnvandringfor

tredjelandsborgereutenfor

rammenavESavtalen .................... 211

Utvalgetsvurderinger....................... 212

Forholdetmellomgjenforenings

tilfellerogetableringstilfeller............ 212

Genereltomhvasomforesls

lovregulert........................................... 213

Familiegjenforening.......................... 213

Innledning.......................................... 213

Begrensningeriadgangen til

familiegjenforeningsom

virkemiddeliasylpolitikken? ............ 214

Medflgendefamiliemedlemmeri

asylsak ................................................. 216

Ektefelle ............................................. 216

Samboer ............................................. 217

Barn .................................................... 217

Morellerfartilnorskbarn............... 218

Morellerfarsomskalhasamvr

medbarn iNorge ............................... 219

Morellerfartilensligbarnmed

opphold................................................ 219

Foreldretilvoksne barn ................... 220

Familiegjenforeningiandretilfeller223

Familieetablering ............................. 225

Innledning.......................................... 225

Kravettilforholdetsalvor

proformamv. ...................................... 226

Ekteskapinngttvedfullmektig...... 230

Oppholdforinngekteskap .......... 230

Adgangentilnekteoppholdved

fryktforovergrepmotskeren ........ 231

Utlendingsmyndighetenestilgang

tilopplysningeromreferanseper

sonenisakomfamilieetablering...... 233

Skerensadgangtilpersonlige

opplysningeromreferansepersonen237Omarrangerteekteskap .................. 239

Tiltakmottvangsekteskapmv. ........ 246

Familieinnvandringistridmed

forutsetningeneforreferanseperson

enstillatelseunntakfraretten ....... 250

8.5.6 Kravettilunderholdogbolig. .......... 250

8.5.7 Saksbehandlingsregler..................... 250

8.5.8 Varighetoginnholdavoppholds

tillatelseforfamiliemedlem............... 251

8.5.9 Fornyelseavtillatelser ..................... 252

8.5.9.1 Allment............................................... 252

8.5.9.2 Samvrmedbarnetter

samlivsbrudd ...................................... 252

8.5.9.3 Situasjonenvedsamlivsbrudd

pgrunnavmishandling................... 252

8.5.9.4 Fornyelseavtillatelsevedopphr

avsamlivetpgrunnav

referansepersonensdd.................... 255

8.5.9.5 Fornyelseavtillatelseved

samlivsbruddavandregrunner ....... 255

8.5.9.6 Fornyelseavtillatelseved

tvangsekteskap................................... 256

9 Innvandringpannetgrunnlag . 257

9.1 Innledning.......................................... 257

9.2 Oppholdstillatelsetil statsborger

ietlandsomomfattesavES

avtalenellerEFTAkonvensjonen

forannetennarbeid........................... 257

9.2.1 Gjeldenderett.................................... 257


9.3 Oppholdstillatelseforstudenter

ogpraktikanter................................... 258

9.3.1 Gjeldendeordning ........................... 258

9.3.1.1 Studenter ........................................... 258

9.3.1.2 Praktikanter....................................... 258


9.4 Oppholdiforbindelsemed

ungdomsutvekslingsprogrammero.a. ....................................................... 259

9.4.1 Gjeldendeordning ............................ 259

9.4.1.1 Innledning.......................................... 259

9.4.1.2 Aupair ................................................ 259

9.4.1.3 Arbeidendegjest ............................... 260

9.4.1.4 BilateralavtalemellomNorgeog

Australia .............................................. 260

9.4.1.5 Elever somer invitertaven

kommune ............................................ 260


9.5 Oppholdavhensyn tilvitenskaplig,

religistellerkultureltsamarbeid

ogutviklingmv................................... 260

9.5.1 Gjeldendeordning ............................ 260

9.5.2 Utvalgetsvurderinger ...................... 261

9.6 Oppholdavsterkerimelighets

grunner ............................................... 261

9.6.1 Gjeldenderettogpraksis ................. 261

9.6.1.1 Innledning.......................................... 261

9.6.1.2 Utlendingsloven8annetleddsom

hjemmelforoppholdiasylsaker ..... 262

9.6.1.3

9.6.2 9.6.2.1 9.6.2.2

9.6.2.3

9.6.2.4

9.6.2.5 9.6.2.6

9.6.2.7

9.6.2.8 9.7

9.7.1 9.7.2 9.8

10

10.1 10.1.1

10.1.2

10.1.3

10.1.4 10.1.5

10.1.6 10.1.7 10.2 10.2.1

10.2.2 10.2.3 10.2.4 10.2.5

11

11.1 11.2 11.2.1 11.2.2 11.2.3 11.2.4

Utlendingsloven8annetledd

somhjemmelforoppholdiandre

sakerennasylsaker ............................ 263

Utvalgetsvurderinger ........................ 263

Innledning .......................................... 263

Rimelighetsbestemmelsens

anvendelseiasylsaker........................ 265

Rimelighetsbestemmelsensanven

delseiandresakerennasylsaker .... 267

Ominnvandringsregulerende

hensyn.................................................. 268

Srligomsakersomgjelderbarn...268

Hvasombrfremgavenny

lovbestemmelse .................................. 269

Vissesprsmlknyttettil

saksbehandlingen ...............................269Tillatelsensvarighetog innhold....... 269

Midlertidigoppholdstillatelsefor

personersomikkekanreturnere ..... 270

Gjeldenderett .................................... 270


Korttidsoppholdutovertremneder 270

Permanentoppholdstillatelse ..... 272

Gjeldenderett .................................... 272

Bakgrunnenforreglerom

permanentoppholdstillatelse ............272Ordningenetterfremmedloven

av1956 ................................................. 273

Retttilbosettingstillatelseetter

utlendingsloven................................... 273

Kravetombotid ................................. 273

Forslagetomvilkromgjennomfrt

opplringinorskogsamfunns

kunnskapforinnvilgelseav

bosettingstillatelse .............................. 274

Bortfallavbosettingstillatelse .......... 274

Virkningeravbosettingstillatelse ...275Utvalgetsvurderinger ....................... 275

Permanentoppholdstillatelse

somnybetegnelse .............................. 275

Botidskravet ....................................... 275

Tilleggstid........................................... 279

Bortfall ................................................ 279

Permanenttillatelseetterkollektiv

tillatelse................................................ 279

Utlendingskontrollogkontroll

medinn ogutreise ......................... 280

Innledning .......................................... 280

Visum .................................................. 280

Nkkeltall ........................................... 280

Genereltomvisum ............................ 280

Kravommidler tiloppholdogretur 284

Nasjonaltvisum.................................. 284

11.2.5 11.2.6 11.3 11.3.1 11.3.2 11.3.3

11.3.4 11.3.4.1 11.3.4.2

11.3.4.3

11.3.5 11.3.5.1 11.3.5.2 11.3.5.3 11.3.5.4 11.3.6 11.4 11.4.1

11.4.2

11.4.3 11.5 11.5.1 11.5.2 11.5.3 11.6 11.6.1 11.6.2

12

12.1

12.2 12.2.1 12.2.1.1 12.2.1.2

12.2.1.3 12.2.2 12.2.3 12.2.3.1 12.2.3.2

12.2.3.3

12.2.3.4

12.2.3.5

Ndvisum ........................................... 285


Innogutreisekontroll ...................... 287

Genereltominnreisekontroll........... 287

Genereltomutreisekontroll............. 287

Srligomyttergrensekontrollved

landegrense......................................... 288

Lufhavnkontroll ................................. 288

Personkontroll ................................... 288

Administrativkontroll

(passasjerlister) .................................. 288

Lufthavntransitt(herundervisum,

visumfritilSchengen og

lufthavntransittvisum)........................ 288

Sjgrensekontroll .............................. 289

Administrativkontroll(COSS)......... 289

Fysiskkontrollvedskipsanlp ....... 289

Avog pmnstring ........................... 289

Landlov ............................................... 290


Annengrensekontroll ....................... 291

Ekstraordinrgrensekontrollp

deindreSchengengrenser ................ 291

Tollvesenetspersonkontroll/

utlendingskontroll .............................. 291

Utvalgetsvurderinger ....................... 291

Utlendingskontroll ............................. 292Genereltomutlendingskontroll ...... 292

Polisirkontroll medutlendinger .. 293


Transportransvar.............................. 294Transportransvar.............................. 294Utvalgetsvurderinger ........................ 295

Bortvisningog utvisning .............. 296

Genereltomforholdetmellomde

forskjelligereaksjoner ....................... 296

Bortvisning......................................... 296

Gjeldenderett .................................... 296

Bortvisningsgrunner......................... 296

Begrensningeriadgangentil

bortvise................................................ 297

Saksbehandling ................................. 298

Nkkeltall........................................... 299


Generelt............................................. 299

Bortvisningavutlending somhar

oppholdstillatelseellernordisk

borger somerbosattiriket............... 299

Bortvisningveduoppgjortforelegg/

gebyr.................................................... 299

Bortvisningsomflgeavilagt

innreiseforbud .................................... 300

Bortvisningisamsvarmedpass

kontrolloverenskomstenartikkel6 .. 300

12.2.3.6

12.2.3.7

12.2.3.8

12.3

12.3.1

12.3.1.1

12.3.1.2

12.3.1.3

12.3.1.4

12.3.1.5

12.3.1.6

12.3.2

12.3.3

12.3.3.1

12.3.3.2

12.3.3.3

12.3.3.4

12.3.3.5

12.3.3.6

12.3.3.7

12.3.3.8

12.3.3.9

Bortvisningavpersonersom

omfattesavESavtaleneller

EFTAkonvensjonen........................... 300

Saksbehandling ................................. 301

Sprsmletombortvisningmed

innreiseforbud .................................... 302

Utvisning ........................................... 303

Gjeldenderett .................................... 303

Utvisningsinstituttetsbegrunnelse.

Utvisningsgrunner ............................. 303

Absoluttehindremotutvisning ....... 305

Situasjonermedskjerpetkravtil

utvisningsgrunnlaget ......................... 305

Forholdsmessighetsvurderingen .... 306

Internasjonaleforpliktelser .............. 308

Innreiseforbudetsvarighetmv. ....... 310

Nkkeltall............................................ 311Utvalgetsvurderinger........................ 311

Brutvisningklassifiseressom

Hvembrtaavgjrelserom

straff? ................................................... 311

utvisning? ............................................ 312

Kravtilstrafferammensomgrunn

vilkrforutvisningpgrunnlag

avilagtstraff? ...................................... 313

Grunnvilkrforutvisning .................. 313



utviseutlendinger somhar

midlertidigoppholdstillatelse ........... 314

utviseutlendinger somhar

permanentoppholdstillatelse............ 314

Begrensningeriadgangentil

utviseutlendinger someromfattet

av ESavtalenellerEFTA

konvensjonen...................................... 314

Forholdsmessighetsvurderingen .... 315

Absoluttehindremotutvisning ....... 316

12.3.3.10 Srligominnreiseforbudets

varighet ............................................... 317

12.3.3.11 Gjennomfringavutsendelses

13.1.2

13.1.3

13.1.4

13.1.5

Forvaltningsmessigebegreperog

13

13.1

13.1.1

direktiv ................................................ 317

Saksbehandling,organisering

avutlendingsmyndighetenm.m. 320

prinsipper(herunderansvarfor

saksopplysningmv............................. 320

Innledning.......................................... 320

Srligomveiledningsplikteniutlendingssaker .................................. 320

Partsbegrepetogrettsligklage

interesse .............................................. 320

Habilitet............................................... 321

Begrunnelseavvedtak ...................... 322

13.1.6

13.1.7 13.1.7.1 13.1.7.2

13.1.8 13.1.8.1

13.1.8.2 13.1.8.3

13.1.8.4 13.1.8.5 13.1.8.6

13.2

13.2.1 13.2.2 13.3 13.3.1

13.3.2 13.3.3 13.3.3.1

13.3.3.2 13.3.3.3 13.3.3.4

13.3.3.5

13.3.3.6 13.3.3.7

13.3.3.8

13.3.4 13.3.4.1

13.3.4.2 13.3.4.3 13.3.4.4 13.3.4.5 13.3.4.6 13.3.4.7 13.3.4.8 13.3.4.9

Ugyldighetogtilbakekallavgitte

tillatelser ............................................. 322

Taushetsplikt ...................................... 323

Genereltomtaushetsplikt................ 323

Utvekslingavinformasjonmed

utenlandskemyndigheter ................. 323


Skerensretttilbliforelagt

saksopplysninger ............................... 323

Partsbegrepet .................................... 324

Srligomhabilitetiutlendings

saker.................................................... 325

Begrunnelsespliktiutlendingssaker 325

Tilbakekallavtillatelser ................... 326

Taushetspliktogutvekslingav

opplysninger ....................................... 327

Utlendingsmyndigheteneog

kompetansebestemmelser ................ 328

Organiseringenidag ........................ 328


Informasjonsinnhenting ................... 333

Genereltominformasjonsinn

henting,bevissikring ogmetode

brukiutlendingssak .......................... 333

Rettsligavhr .................................... 333

Identifisering ..................................... 334

Utlendingensplikttilmedvirke

tilavklaresinidentitet .................... 334

DNAtesting ....................................... 334

Alderstesting ..................................... 335

Kontrollavidentitetspapirer,

billetterogandrereisedokumenter . 336

Beslagavidentitetspapirer,billetter

ogandrereisedokumenter................ 336

Fotoogfingeravtrykkavutlending . 337

Underskelseavutlendingens

personellerbolig ............................... 337

Meldeplikt,bestemtoppholdssted,

pgripelseogfengslingavutlen

dingiidentifiseringshensikt ............. 338


Forholdetmellomstraffeproses

suelleogforvaltningsprosessuelle

tvangsmidler....................................... 339

Genereltomfastleggingavidentitet339

Fyllestgjrendesaksopplysning ...... 340

Rettsligavhr .................................... 340

DNAtesting ....................................... 340

Alderstesting ..................................... 341

Kopieringavdokumenter ................ 341

Genereltomtvangsmidler ............... 341

Fremstillingsfristenisakhvor

utlendingpgripesimedhold av

utlendingsloven .................................. 342

13.3.4.10 Fotoogfingeravtrykkavutlending . 342

13.4

13.4.1 13.4.2

13.4.3 13.4.4

13.4.5

13.4.6 13.4.6.1

13.4.6.2

13.4.6.3

13.4.6.4

13.4.6.5

13.5

13.5.1 13.5.2 13.5.3

13.5.413.5.4.1

13.5.4.2

13.6 13.6.1 13.6.2 13.6.3 13.6.4 13.7 13.7.1 13.7.2 13.7.3

13.8

13.8.1

13.8.2 13.8.3

Iverksettingavvedtaksominne

brerat utlendingharplikttil

forlatelandet .......................................342Genereltomiverksetting ................. 342

Srligomiverksettingavvedtakiasylsaker .............................................. 343

Ansvaretforutgifterveduttransport 346

Pleggomutleveringav

identitetspapirer,billetterogandre

reisedokumenterforsikreretur.....346Meldeplikt,bestemt oppholdssted,

pgripelse ogfengslingav

utlendingerforsikreretur .............. 346


Iverksettingavvedtaksominne

brerat utlendingplikterforlate

landet.................................................... 347

Ansvaretforutgiftersamtsprsml

omadgang tilransakingetter

pengertilbruk vedutreise ................ 347

Beslagogpleggom utleveringav

dokumenterog penger forsikre

iverksettingavvedtak ........................ 347

Meldepliktogbestemtoppholdssted

for sikreiverksettingavvedtak ...... 348

Fengslingforsikreiverksetting

avvedtak .............................................. 348

Tiltak forsikredenoffentlige

ordenog sikkerhet ............................. 349

Riketssikkerhet .................................. 349

Utenrikspolitiskehensyn ................... 351

Tvingendesamfunnsmessige

hensyn.................................................. 352

Utvalgets vurderinger ....................... 352

Hensynettilgrunnleggende

nasjonaleinteresserogutenriks

politiskehensyn .................................. 352

Tiltakmotutlendingersombegr

kriminellehandlinger......................... 353

Rettshjelp ............................................ 353

Genereltomrettentilfrirettshjelp . 353

Frittrettsrd ....................................... 354

Frisakfrsel ....................................... 354


Registreringavopplysninger ........... 355

Nasjonaleutlendingsregistre............ 355

Internasjonaleutlendingsregistre .... 355

Lovhjemmelforregistreringav

personopplysninger ............................ 356

SaksbehandlingeniUtlendings

nemnda ................................................ 357

BehandlingsformeriUtlendings

nemnda ................................................ 357

EvalueringavUtlendingsnemnda ....358Utvalgetsvurderinger ...................... 358

13.9 Gebyrforbehandlingavsknader.. 358

13.10 Reisebevisforflyktningog

utlendingspass.................................... 359

13.10.1 Gjeldenderett..................................... 359

13.10.2 Utvalgetsvurderinger........................ 359

14 Bestemmelseromstraffog

lovensvirkeomrde ........................ 360

14.1 Straffebestemmelseriutlendings

loven .................................................... 360

14.1.1 Innledning........................................... 360

14.1.2 Straffebestemmelserigjeldende

utlendingslov ...................................... 360


14.1.3.1 Forholdetmellomstraffereaksjoner

ogforvaltningsmessigereaksjoneriutlendingsretten ................................. 363

14.1.3.2 Utlendingslovensstraffebestem

melser.................................................. 364

14.1.3.3 Brstraffeloven342frsteledd

bokstavaoppheves? .......................... 365

14.1.3.4 Nystraffebestemmelsefor

menneskesmuglingistraffeloven .... 366

14.1.3.5 Gebyrordning .................................... 366

14.2 Lovensvirkeomrde ......................... 366

14.2.1 Lovenssakligeoggeografiske

virkeomrde ....................................... 366

14.2.2 Personkretsen ................................... 367

14.2.3 Utvalgetsvurderinger ...................... 367

15 konomiskeogadministrative

konsekvensermv. ........................... 369

15.1 Innledning.......................................... 369

15.2 Administrativekonsekvenser .......... 369

15.3 15.4 15.4.1

15.4.2

16

17

17.1

17.2 17.2.1

17.2.2

17.2.3

17.2.4

17.2.5

17.2.6

17.2.7

Konsekvenserforinnvandringen.....370

konomiskekonsekvenser .............. 370

konomiskekonsekvenseraven

endretflyktningvurdering.................. 370

konomiskekonsekvenserav

andreforslag ....................................... 371

Merknadertilbestemmelsene

ilovforslaget ...................................... 373

Utvalgetsforslagtilny

utlendingslovmv. ............................ 438

Lovomutlendingersadgangtilriket

og deresoppholdher ......................... 438

Forslagtilendringeriandrelover ...462

Lovomadgangen tilvisse

omrder07.03.1940nr.1.................... 462

Lovomfrirettshjelp13.06.

1980nr.35 ........................................... 462

Lovomrettergangsmtenistraffesaker(straffeprosessloven)

22.05.1981nr. 25 ................................. 463

Lovomfolketrygd(folketrygdloven)

28.02.1997nr. 19 ................................. 463

Lovomkystvakten(kystvaktloven)

13.06.1997nr. 42 ................................. 463

LovomSchengeninformasjons

system(SISloven)16.07.1999

nr.66 .................................................... 463

Lovomintroduksjonsordningen

fornyankomneinnvandrere

(introduksjonsloven)04.07.2003

nr.80 .................................................... 463

17 NOU2004:20 Nyutlendingslov Kapittel1

Kapittel1

Utvalgetsmandat,sammensetningogarbeid

Lovutvalgfornyutlendingslov,Utlendingslovutvalget, ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 14. desember2001.Utvalgetfikkflgendemandat:

holdeetklartskillemellomdetskeogfinternasjonal beskyttelse i Norge, og arbeidsinnvandring.

1. Utvalgetgisioppdragutredeogutarbeideforslagtilnyutlendingslov.Utvalgetbesselvvurdereomdeterhensiktsmessiggienellerflerelover pomrdet.Utvalgetm herundervurderehvilkereglersombrfastsettesilovsform oghvilkesombroverlatestilforskriftsregulering.

6. FNs flyktningkonvensjon fra 1951 med New Yorkprotokollenfra1967erenhjrnesteinfor sikre flyktninger internasjonal beskyttelse. Behovet for alternative beskyttelsesordninger erimidlertidtilstedefordiflyktningstrmmene ivrtidofteharenannenkarakterennp1950tallet.Utvalgetbesderforutredehvorvidtogs

2. Etgjennomgendehensynilovutvalgetsarbeid skalvreregelforenklingisamsvarmedRegjeringens fornyelsesprogram. Enkelt sprk og brukervennlighetskal vektlegges.

beskyttelsesforpliktelseretterandreinternasjonalekonvensjonerbrgjenspeilesiloven.

7. Utvalget bes vurdere grensedragningen mellom asyl og oppholdstillatelse p humanitrt

3. Formletmedngjeldendeutlendingslov (3) er gi grunnlag for kontroll med inn og utreiseogutlendingersopphold i riket i samsvar med norsk innvandringspolitikk. Loven skal ivareta rettssikkerheten til utlendinger somreiserinni,ellerutavriket,somoppholder segherellersomskerentillatelseetterloven. Lovenskalgigrunnlag forvernmotforflgelse for flyktningerogandreutlendinger.Detframgrvidereiutlendingsloven(4)at:loven skal anvendes isamsvarmedinternasjonaleregler somNorgeerbundetavnrdissehartilforml styrke utlendingens stilling. Disse hensyneneharfortsattstorbetydning,menlovenm moderniseresogtydeligerereflekteredeutfordringersamfunnetidagstroverfor,bl.a.som flgeavatenstrreandelav befolkningenhar innvandrerbakgrunn.

grunnlag. 8. Internasjonalansvarsdeling,subsidirbeskyt

telseognyeasylprosedyrererblantsprsmlenesomfortidenstrpdagsordenbl.a.iDen europeiske union. Utvalget bes redegjre for den internasjonale debatten og regelutviklingenbdenrdet gjelderinnvandringogflyktningrett,ogutredehvorvidtogphvilkenmte lovverketbrgjenspeileeninternasjonalregelutvikling.

9. Kontrollen p de indre grenser i Schengenomrdet er nedbygget. Schengenomrdet vil ved EUsutvidelseilpetavnoenrbliutvidet. Et stort antall tredjelandsborgere oppholder seg i omrdet uten lovlig opphold. Dette kan bl.a.giktgrobunn for enuregulertkonomi. Utlendingsloven m derfor fortsatt ha regler som gir grunnlag for gripe inn overfor

4. Behovetp1970og80talletforsikrekontroll og regulering av arbeidsinnvandringen til Norge la sterke fringer p utformingen av utlendingslovensomblevedtatti1988.Ivrtid er behovet stort for rekruttere utenlandsk arbeidskraft, ogs fra landutenforESomrdet.Deterndvendig medenklereglerblant annet for sikre rask saksbehandling ved rekrutteringavarbeidskraft frautlandet.

arbeidsgivere og andre, i slike situasjoner. Utvalget mutredehvorvidtsanksjonsmuligheteneiutlendingslovenbrjusteres.

10. Vrtengasjementidetinternasjonalesamfunn og vre folkerettslige forpliktelser medfrer i kendegradbehov for tilpasning avnasjonalt regelverk til internasjonale avtaler. Den internasjonaleregelutviklingenerdynamisk.Lovutvalget m redegjre for utviklingen og bl.a.

5. Samtidig medktbehovforrekruttereutenlandskarbeidskrafttilNorgeogforenklingeri regelverket som flge av dette, ker tilstrmmingenavasylskere.Utvalgetmtahensyntil behovet for verne asylinstituttet og opprett

srligtastillingtil: phvilkenmteforpliktelseneetterinterna

sjonale menneskerettighetskonvensjoner eventuelt skal innarbeides i utlendingsloven

18 NOU2004:20 Kapittel1 Nyutlendingslov

hvordan forpliktelsene iht FNs flyktningkonvensjonkantydeliggjresinorskrett

p hvilkenmteFNsbarnekonvensjon,og eventueltFNskvinnekonvensjon,skal innarbeidesiutlendingsloven

gjennomfringeniutlendingslovenavESog andreinternasjonaleavtalersomgjelder fribevegelighetforpersoner

gjennomfringenavforpliktelsenesomflgeravNorgesavtaler medEUomdeltakelseiSchengen,Dublin,og Eurodacsamarbeidet.

11. Norge har sluttet seg til FNs konvensjon fra 2000mottransnasjonalorganisertkriminalitet, ogprotokollenemotmenneskehandelogmenneskesmugling. Organisert menneskehandel ogmenneskesmuglingeretkendeogglobalt problem.Blantmigranterog i flyktningstrmmergjenfinnesofreforslikkriminalitet.Utvalgetskalutredehvorvidtdeterelementeri disse FNprotokollene sombrkomme til uttrykk i utlendingsloven.Utvalgetskalogsutredeen grensedragningmellomsanksjonerogstraffebestemmelseriutlendingsloven,ogiannenlovgivning.

12. Hensynet til likestilling skal ivaretas i utlendingsloven.Utlendingslovenerkjnnsnytral. Utvalget skal likevel utrede hvorvidt det er behov for styrke kvinners rettsstilling p utlendingsomrdet eksempelvis i forbindelse med sknader om asyl, eller om opphold p annetgrunnlag.

13. Utvalgetskalogsvurdereomdetilovenbr komme til uttrykk et absolutt vern mot utvisningforutlendingersomharkommettilNorge i ung alder, eller som har srlig lang botid i landet.

14. Utvalgetfornyutlendingslovskalvurderehvordan forholdet mellom utlendingsloven og integreringspolitikken kan synliggjres i ny utlendingslov. Ikkediskrimineringsprinsippet skal liggetilgrunnforarbeidetiutvalget,ogdetskal hainnstillingenfralovutvalgetsomutrederlov motetniskdiskrimineringmedireferansematerialet for sitt arbeid. Dette utvalget skal levere sinutredninginnen15.juni2002.

15. I etterkant av terroraksjonene i USA 11. september 2001 er oppmerksomheten rettet mot samfunnetslegitimebehovforvernesegmot slikehandlinger.Utvelsenavkontrollmedtilreisendeogderesidentiteteretvirkemiddeli s henseende. Utlendingsloven m gjenspeile dette.

16. Lovutvalgetforutsetteslpendevurdereihvilkengradnyeinternasjonaleforpliktelser,lovgi

vers fringer p utlendingsomrdet og andre relevante omrder, og utviklingstrekk i samfunnetmensutvalgetervirksomt,mfkonsekvensiutvalgetsarbeid.

17. Utvalget skal legge til grunn de organer som behandlerutlendingssakeridag;Utlendingsdirektoratet,Utlendingsnemnda,politietogutenriksstasjonene. Utvalget skal ikke vurdere ansvarsdelingenmellomdepartementetpden eneside ogvrigeorganernrdetgjelderkompetansenienkeltsaker.

18. Utvalget br innhente informasjon om utlendingslovgivningenogasyllovgivningeniandre landogvurderehvordandettematerialetkan kommetilnyttevedutformingenavnynorsk lovp omrdet.

19. For innhente et godt og tilstrekkelig erfaringsgrunnlag, skal utvalget vre i dialog medden referansegruppesomernedsattfor lovutvalget. Utvalget forutsettes i den grad utvalget ser det ndvendig, ogs innhente informasjon fraandreorganisasjonerogressurspersoner med kunnskap p relevante omrder.

20. Utvalget m utrede konomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene.Utvalgetskalleggeframettellerflere forslag til ny lov. Ett forslag skal baseres p uendretressursbruk.

21. Utvalget skal ha sluttfrt sitt arbeid innen 31.12.2003. Utvalget kan ta opp sprsml om tolking eller avgrensning av mandatet med Kommunalog regionaldepartementet.

Kommunalogregionaldepartementetharunderveisiutvalgetsarbeid medinnstillingen,presisert enkeltetemaer innenforrammenavutvalgetsmandat som departementet srlig har nsket kommentertellerutredet.Fristenforsluttfreutvalgetsarbeid,harblittutsatttil1.oktober2004.

Utvalget hadde ved oppnevningen flgende sammensetning:

BjrnSolbakken(utvalgsleder),sorenskriver Grete Brochmann, professor og forskningsle

dervedInstituttforSamfunnsforskning HenrikBull,dr.jur.,forsker,senerefrsteama

nuensisogdagliglederforSenterforeuroparett, UniversitetetiOslo,Juridiskfakultet

KetilHaukaas,politimester Selma Ilyas, politifullmektig, senere politi

advokat KristineRyssdal,advokatVigdis Vevstad, dr.jur., seniorrdgiver i Uten

riksdepartementet,senere spesialrdgiveriFlyktningerdetogkonsulentiVevstadConsulting


Itilleggvaropprinneligdavrendedagligleder for Senter mot etnisk diskriminering, Manuela RaminOsmundsen,oppnevntsomutvalgsmedlem, menhun trakkseg frautvalgsarbeidet i juli 2002 etter ha blitt tilsatt i stilling som assisterende direktr i Utlendingsdirektoratet. Hun ble da erstattetav:

RonaldCraig, stipendiatvedNorsksenter for menneskerettigheter

Utvalgetharhatt28utvalgsmter.Mtenehari hovedsakvrtavholdtover2eller3dager.Utvalgetharitillegg organisertdeleravdetutredende arbeidet iulikearbeidsgruppersomhver forseg haravholdtenrekkemter.

Ijuni2002gjennomfrteutvalgetenstudietur til Brussel og Kbenhavn, og hadde blant annet mter med representanter for EUkommisjonen, Rdet,UNHCRogden danskeUdlndingestyrelsen1.Hsten2002varutvalgslederogsekretariatet pstudieturtilSverigeogFinlandoghaddemter medsvenske2ogfinske3utlendingsmyndigheter. I mai 2003 beskte utvalget grensekontrollen p Gardermoenog Storskogsamtgeneralkonsulateti Murmansk.Iseptember2003varutvalgetpstudieturtilEnglandogNederland.Utvalgetharogs hatt mter med Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, Politidirektoratet, UtlendingsavdelingenvedOslopolitidistrikt,Politietssikkerhetstjeneste, Kriminalpolitisentralen og UNHCRs Stockholmkontor.Utvalgsmedlemmeneharvrt tilstedevedasylintervjuoginemndmte.Utvalget harviderehattmtemedCeciliaBaillietogThorhild Birgithe Holth om deres forskningsprosjekt Grensegangenmellomasylogoppholdphumanitrtgrunnlag.

Utvalgetharavholdt3mtermedhelereferansegruppa som ble nedsatt, jf. mandatets pkt. 19, samtfleremtermeddeleravgruppa. Referansegruppa har besttt av 19 medlemmer fra ulike

1. www.udlst.dk 2. www.migrationsverket.se3. www.uvi.fi

humanitre, innvandrer, og arbeidslivsorganisasjoner.

Utvalget har drevet en egen hjemmeside der det har vrt gitt fortlpende informasjon om utvalgsarbeidet.Utvalgethargjennomdennekanalenogsmottattendelinnspilltilarbeidet.

Utvalgetharhattbistandavetsekretariatknyttet til Kommunal og regionaldepartementet. Sekretariatet har besttt av Karl Erik Sjholt (sekretariatsleder)4,KennethA.Baklund(sekretariatslederfra13.04.2004)5,Thomas Sheim6,Vegar Munthe Ommedal7, yvind Havnevik8 og Eva Bergman9

Utvalgethar viderehattbistandfralagdommer, dr. jur. Terje Einarsen som har bidratt med flgendeutredninger: PhvilkenmteFNsbarnekonvensjonkaninn

arbeidesinyutlendingslov Utvisningavutlendingeretterutlendingsloven

forholdet mellom forvaltningsmessig utvisningogstraff,ogomdetbrvreetabsolutt vern mot utvisning for utlendinger som har kommettillandetiungalderellersomharsrliglangbotidilandet

Bekjempelse av internasjonal terrorisme i en utlendingsrettsligsammenheng forholdet til internasjonalemenneskerettigheterog forholdettilutleveringsinstituttet

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonenartikkel8i forholdtilrettentil familieetablering og familiegjenforening, herunder muligheten til innfre nasjonale rettsregler forhindretvangsekteskap

I tillegg har nemndleder Trine Gr ythe bidratt til kapitteletomkollektivbeskyttelseienmassefluktsituasjon.

4. Engasjertframai2002tilapril2004 5. Engasjertfraaugust2002ogfremtilutvalgetavsluttetsitt

arbeid 6. Engasjertfraaugust2002tiljuni2004 7. Engasjertfrajanuar2003tilmai2004 8. Engasjert fra mars 2004 og frem til utvalget avsluttet sitt

arbeid 9. Engasjertfrafebruar2004tiljuni2004


Kapittel2

Hovedpunkteriutredningenogkapittelsammendrag

2.1 Hovedpunkteriutredningen

2.1.1 UtfordringerforlovgivningenBdedeninternasjonaleogdennasjonaleutvikling knyttet til innvandring har gjort rettsutviklingen svrt komplisert. Feltet er fullt av vanskelige dilemmaer.Nestenethvertpunktbyrp tankekors og avveininger, der medmenneskers livskvalitet berres og str i konflikt med behovet for klare reglerog effektivhndheving.

Det er et selvflgelig utgangspunkt at Norge fulltutskal ivaretasine internasjonaleforpliktelser nr det gjelder gi beskyttelse. Ut over dette menerutvalgetatdetogsiendelandretilfelleav humanitrkaraktererndvendig kunnegiopphold.Allelanddeternaturligsammenligneseg med,synesholdeenslikmulighetpen.Videre tilsierhumanitregrunnverdierivrtsamfunnat familieinnvandring m tillates i vid utstrekning, entendetn erforgjenforenesmedsinfamilie ellerfordanneennyfamilieover landegrensene.

Samtidigerdetklartatfattigdomsproblemene i verden ikke kan lses gjennom fri arbeidsinnvandring til Norge. Arbeidsinnvandringen er strengtregulert ogsiandrerikeland,og sunnfornufttilsieratdetikkeermuligforNorgefreen heltannen politikkutenatdetvilfuoverskuelige konsekvenser.

Vedutformingenaventidsmessigutlendingslovgivning mmanpdenannenside tahensyntil atdet ienglobalisertverdenerndvendigformenneskerkunnebevegesegmellomlandeneuten formangehindringer.Internasjonaltnringsliver avhengig av en internasjonal arbeidsstyrke som kanflyttesoverlandegrensene.Nordmenntarselv muligheten til dra p ferie til nr sagt ethvert landsomnoenrenselvflgeligrett. Imulighetenetilreiseliggerogsenpersonligfrihetsom verdsettessterktavmangeogsomeravbetydning forskapeinternasjonalerelasjonerogmellomfolkelig forstelse. Selv om det ikke er noen menneskerettkunnereise,ogallelandharretttilselv styre sin innvandring, m utlendingslovgivningenikkeutformesslikatrestriksjonerogkontrollordningerleggerurimeligehindringeriveienfor

legitimogtildelsheltndvendigmigrasjonogreisefrihet.

Disseutgangspunktene,somtildelstrekker i forskjelligretningnrlovgivningenskalutformes, msies havrtretningsgivendeogsfordagens norskeutlendingslovgivning.

Allelandiden rikedelav verdenstr overfor tilsvarende problemstillinger. Norge er i stigende grad blitt pvirket av internasjonalisering p innvandringsomrdet. Srlig har utviklingen i EU pvirket spillerommet for nasjonal politikkutvikling de senere rene. Gjennom ESavtalen er Norgeblittdelavetfellesarbeidsmarkedsomn omfatter store deler av Europa. SchengensamarbeidetmedfrerpnegrensermellomNorgeogde flesteESland,samtidigsomsamarbeidetmedfrer forpliktelser i forhold til grensekontroll og visumpolitikkoverfortredjeland.Innvandringentil Norgeeridetheleikkenoeisolertfenomen,men utgjrendelavetstrreeuropeiskinnvandringsbilde.EUspolitikkhardermedbetydningforutformingenavnorskinnvandringspolitikkogspfeltersomikkeerdekketavNorgessamarbeidsavtalermedEU.

Samtidigerdetgrunntilpeke patmangeav de problemer som fr oppmerksomhet i den lpendedebatt,erknyttettilpraktiskeforholdsom alle landslitermed,ogsomilitengradlarseglse gjennom lovgivning. Det gjelder slikt som lang saksbehandlingstid,vanskelighetermedfverifisert opplysninger som asylskere gir om faktisk forhold,problemermedfgjennomfrtreturtil hjemlandet for dem som har ftt avslag og s videre.

Hovedpunkter iutvalgetsforslagerbeskrevet nedenfor.Generelthardetvrtenmlsetting for utvalget effektivisere, systematisere og tydeliggjreregelverket,blantannetvedlaenrekkeviktigesprsmlsomi dagerregulert iforskrift,vre regulert i selve loven. Dette har frt til en mer omfattendelovenndengjeldendeutlendingsloven, men resultatet vil likevel totalt sett vre et mer oversiktligregelverk.Detharogsvrt viktigfor utvalget klargjre de sider av utlendingslovgivningen somerbundetoppmotvrefolkerettslige forpliktelser.Dagensregelverk,srligpasylom


rdet,kangiinntr ykkavatdennasjonalehandlefrihet erstrreenndenegentliger.

2.1.2 Srligomasylpolitikkogoppholdp humanitrtgrunnlag

Det m som nevnt vre et selvflgelig utgangspunkt for norsk innvandringspolitikk at vi skal overholde vre internasjonale forpliktelser. I forhold til oppholdstillatelse basert p utlendingers behovforbeskyttelseutenforsitthjemlanderdet herflyktningskonvensjonenav1951ogdeneuropeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) somerdesentraleregelverk.

Utoverdettestrdetethvertlandfrittgipersoneroppholdutfraandrehumanitrebetraktningerenndemsomdannergrunnlagforflyktningbeskyttelseellerannen beskyttelse. Utfradegrunnleggendehumanitrehensyn somvrkulturbyggerp,synesde fleste land iEuropahasettet behovforkunneinnvilge oppholdtilmennesker i ndsituasjoner som ikke er dekket av eksisterende folkerettslige forpliktelser. Det konkrete innhold idennepolitikken kannokvariere,blant annet avhengig av hvordan flyktningkonvensjonensreglerpraktiseresidetenkelteland.

Etter utlendingsloven av 1988 er det i Norge skaptenuklarpraksismedhensyntilflyktningstatusog oppholdphumanitrtgrunnlag.Ienrekke tilfelleharmangittoppholdp humanitrt grunnlagselvomdetforeliggerenpliktetterflyktningkonvensjonen til ikke sende vedkommende tilbaketilhjemlandet.Manhar altssondretmellom konvensjonsforpliktelsentilikkesendepersoner tilbaketilforflgelse(skaltnonrefoulement),og status som konvensjonsflyktning. Denne praksis, sombaresynesforekommeiNorge, eregnettil gietfeilaktiginntrykkavihvilkengradvireelt setterfolkerettsligforpliktettilgipersonermed etbeskyttelsesbehovopphold.

Utvalgetmenerdethererviktigmedenklargjringsomvilbringenorsklovgivningogpraksis plinjemeddetvifinneriandreeuropeiskeland. Derhvordetforeliggerenfolkerettsligpliktetter flyktningkonvensjonentil ikkesendeenperson tilbake til forflgelse i hjemlandet, br vedkommende f en oppholdstillatelse som er formelt begrunnet i personens beskyttelsesbehov alts somflyktning.

Norgesfolkerettsligeplikttilyteutlendinger beskyttelse stanser imidlertid ikkeved flyktningkonvensjonen. EMK artikkel 3, som beskytter enhver mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling, str her sentralt sammen med forbudet i EMK mot ddsstraff.

DisseforpliktelseneeriDeneuropeiskemenneskerettighetsdomstolspraksistolketslikatdeogs beskyttermot bli sendt til et landder vedkommenderisikererslikbehandling.Ideflestetilfelle vil personer som omfattes av dette vernet ogs vre vernetetter flyktningkonvensjonen.Unntak kanimidlertidtenkes,srlig iforholdtilsivilesom rammes av krigshandlinger rett og slett fordi de bor i en krigssone, alts det man til daglig vil omtalesomkrigsflyktninger.Ogsdissebr gis en oppholdstillatelse som gjenspeiler vr folkerettsligeplikttilytebeskyttelse,ogdetskjermest praktiskvedgidemogsoppholdsomflyktninger.

Denne omleggingen av norsk asylpolitikk vil ikke fre til at flerepersonersamletsett fropphold i Norge. Imidlertid vil en del personer som idag fr opphold p humanitrt grunnlag med utvalgets forslag f opphold som flyktninger. De konomiskekonsekvenseneavdettesynesvre sm.Deterrelativtlitenforskjellidekonomiske rettighetene til flyktninger og personer som fr oppholdphumanitrtgrunnlag.Deforskjellene somfinnes,foreksempeliforholdtiltrygdelovgivningen,harhellerikkendvendigvissrligbetydningipraksis,gittatdesomvilfflyktningstatus ofteerrelativtunge personeriarbeidsdyktigalder.

Krigsforbrytere og andre personer som vil vre utelukket fravernetter flyktningkonvensjonen vil ikke kunne oppn oppholdstillatelse som flyktninger etter utvalgets forslag. Dette gjelder selvomdemtte haet behovforbeskyttelsemot foreksempelddsstraffellertortur.Ettersomvernet etter EMK artikkel 3 og forbudet mot ddsstraff er absolutt, kan heller ikke slike personer sendestilbaketilhjemlandet.Dersomslike personererbeskyttetavprinsippetomnonrefoulement, br de i stedet f en oppholdstillatelse som bare lperslengehinderetmothjemsendelsegjelder, og som gir begrensede rettigheter s lenge den varer.

Somleddiklargjringenavasylpolitikkenetter disseretningslinjerforeslrutvalgetavloven skal inneholderelativtdetaljertereglerompraktiseringenavflyktningbegrepetiflyktningkonvensjonen, og om reglene om utelukkelse (eksklusjon) fra vern. Utvalget har her basert seg p regler det nyligeroppnddenighetomiEU.Dissereglene vil ikke vre formelt bindende for Norge, men innebrer etter utvalgets mening presiseringer sombdeer innholdsmessigrimeligeogtilstrekkelig fleksible i forhold til en eventuell senere internasjonalrettsutvikling.

Iforholdtilmulighetenforatlovgivningeniseg selvkanvirkesomenpullfaktoroverforutlen


dinger som vurderer misbruke asylinstituttet som grunnlag for skape seg en ny tilvrelse i Europa,erdetogsetpoengisegselvsignalisere utadatnorskasylpolitikkerplinjemedpolitikken iandreeuropeiskeland.

Utenombeskyttelsestilfellenevildetvretilfeller hvor en persons helsemessige forhold eller sosialeforutsetningereravslikkarakteratdeter rimelig innvilgeoppholdavhumanitregrunner. Dettegjeldersrligdersomman,slikutvalgetleggeropptil,baserersegpenpraktiseringavflyktningkonvensjonen og EMK som ikke gr nevneverdigutoverdet somstatene til enhver tidkan ansesfolkerettsligforpliktettil.

Som idag m man imidlertid ved praktiseringenavenslikbestemmelseogskunnetahensyn til de innvandringsregulerende konsekvenser av avgjrelsene,gittgrunnprinsippetinorskrettom atliketilfelle skalbehandleslikt.Deterikketil komme fra at store deler av verdens befolkning lever under ytterst kummerlige kr som gjr utvandring tilden rikedelavverden til enhyst forsteligstrategi.Innvilgelseavoppholdstillatelse tilvesentlig flereavdemsomlykkesitasegtil Norgefraslikedeleravverden,erimidlertidingen farbarvei.Fordetfrstevilleenegennorskpolitikkpdetteomrdetsannsynligvisheltover velde mottakskapasitetenogsnartmttereverseres.For detanneterdettesomnevntforanneppeetsrlig virksomttiltakforfremmevelstandsutviklingeni denfattigedelav verden.

Selv om utvalget har forskt utforme loven medetsklartprinsipieltskillesom muligmellom opphold av beskyttelsesgrunner og opphold p humanitrtgrunnlag,erdetivirkelighetensverden ikkemuligrendyrkedetteskilletipraksis.Imange sakerviletvisstbeskyttelsesbehov,somimidlertid ikkeersterktnoktilbegrunneoppholdstillatelse somflyktning,vrekombinertmedsykdomeller andreforholdaven artsomgjrdetnrliggende over veie opphold p humanitrt grunnlag. Etter utvalgetsforslagvilslikepersoner, dersommanfinnergi demopphold,foppholdstillatelsebasert p humanitrehensyn,ikkesomflyktninger.

2.1.3 Srligomarbeidsinnvandring FornordiskeborgereerdetinnenNordenfullfrihettilbosettingogarbeid.ForEFTAogESborgereerdetogsistorutstrekningfrihettilarbeid og bosetting. Dette er regulert gjennom avtaler somdeterutenforutvalgetsmandatvurdereeller foreslendringer i.Selvomutlendingslovenogs inneholderreglerfordissegrupper,erdetifrste rekkemigrasjonenfraandrelandenndenordiske

ogvrigeeuropeiskesomblirdetviktigsteomrde forreguleringgjennomenutlendingslov.

Detsomdermedirealitetengjenstr,ersprsmletomenhensiktsmessigreguleringavarbeidsinnvandringen fra land utenfor ES/EFTAomrdet.Somnevntovenfor kan norsk innvandringspolitikkikkevreetinstrumentibekjempefattigdommeniandredeleravverden.Regleneomarbeidsinnvandring fra land utenfor ES/EFTA m dermedhasomsitt prinsipielleutgangspunktNorgesbehov forarbeidskraft.Utviklingenbaredesiste parreneharvistatforholdeneherkanendreseg fort.Myndighetenebrderforhaanledningtilvurderearbeidskraftbehovenebdeietkortsiktigoget langsiktigperspektiv.Detteegnersegliteforlovregulering, ut over enkelte fundamentale minstevilkr.Utvalgetvelgerderforforeslenhjemmelfor regjeringentil regulere arbeidsinnvandring.Bare enkeltefundamentalevilkrforarbeidsinnvandringenbrreguleresiloven.Detgjeldersrligregler tilgrunnleggendebeskyttelseav arbeidstakereog deresrettigheter.Deforesltteregleneerimidlertid ikketilhinderforatmanharrelativtstabileogubyrkratiskeordninger foreksempelforpersonermed hyereutdannelse.

2.1.4 Srligomfamilieinnvandring Familieinnvandringm etterutvalgetsoppfatningi storgradtillates.Nrenutlendingharfttoppholdi Norge,erdetutfrahumanitrebetraktningsmter og ut fra hensynet til familiens enhet rimelig at utlendingenogsfrtasinnrmestefamilieektefelleogbarntilNorge.Likeledesmdetvreen vidadgangfornorskeborgeretilinngfamilire forbindelser med utenlandske borgere og fortsatt kunneleveiNorge.Iforholdtilenkelteavdeproblemersomfamilieinnvandringkanreise,blantanneti forbindelsemedarrangerteekteskap,erdet imidlertid grunn til se nrmere p tiltak som kan beskyttedemsomrammesutenatdetgriperundig innidenenkeltesfrihetogprivatlivetsfred.

Utvalgetleggeropptiletprinsipieltskillemellomfamiliegjenforening,dvs.innvandringavsrligektefelleogbarnsomen innvandrendeutlending allerede har fr vedkommende kommer til Norge, og familieetablering, dvs. srlig innvandring av ektefeller som gifter seg med enten en nordmannellerenutlendingsomalleredeharoppholdstillatelse i Norge idet ekteskapet inngs. Sprsmletombrukavfamilieinnvandringspolitikkensomvirkemiddelforpvirkeforeksempeltilstrmningenavasylskeregjrseg primrtgjeldendeiforholdtilfamiliegjenforening.Problemer knyttettiltvangsekteskap,ekteskapsomvirkemid


del forfoppholdstillatelsemv., knyttersegprimrttilfamilieetableringssituasjonen.

Utvalgetharoverveidomdetbrstrammesinn pretten til familiegjenforeningsometvirkemiddel for motvirke tilstrmningen av ikkereelle asylskere. Et aktuelt virkemiddel kunne for eksempel vre et visst antall rs karantene fr manfikkhentefamilienhit.Utvalgetharimidlertid kommetfremtilatdettevil virkeurimeligoverfor dem som faktisk fr opphold som flyktning eller opphold p humanitrt grunnlag her i landet. Disse vil regulrt vre i en situasjon som gjr gjenforening med familien i opprinnelseslandet umulig,og defamiliemedlemmenedetdreierseg om vil ofte selv vre i en meget utsatt posisjon. Hensynettil familiensenhetsometfundamentalt prinsipp i vrt samfunn tilsier da at man tillater familiegjenforening.Deterforvrigusikkerthvilken reell effekt en slik karanteneordning isolert settvillehaptilstrmningentilNorge.

I forhold til familieetablering er det srlig tvangsekteskapene som har sttt i fokus for den offentligedebattidensenere tid.Deteralminnelig enighetomattvangsekteskapbrmotvirkes.Nr detgjelderpraktisketiltakforhindreatdekommeri standoghermmanhaklartforsegatnorskemyndigheterharf muligheterforforhindre atselveekteskapsinngelsenfinnerstediutlandet erdetimidlertidetproblematmangeavtiltakene ikkeharnoenentydigvirkning.Enaldersgrense, slikatektefellene mvrefyltforeksempel21r frdensomikkeharoppholdstillatelsefrafrkan f det, vil nok p den ene side kunne forskyve ekteskapsaldereniendeltilfelleslik atdedetgjelder fr skaffet seg utdanning og generelt strre modenhetog selvstendighet i forhold til familien fr ekteskap kommer p tale. P den annen side kandetsynessomom mangeavde klarestetilfellene av tvangsekteskap skjer som kupp under ferieopphold i hjemlandet der den bortgiftede vedutreiseikkeaner noeomdetplanlagtegiftermlet.Sliketvangsekteskaphindresneppeveden aldersgrense,menvil i stedet ipraksis fre til at denbortgiftedeholdestilbakeiforeldreneshjemlandtilalderskraveteroppfylt.

Utvalget har likevel foresltt en aldergrense p21r,slikdetogserpnetforiEUsdirektiv om familieinnvandring fra 2003, men understrekeratdetergrunntilholdeoppsynmedhvilken reellvirkningetsliktkravvilha.Itilleggforeslr utvalgetengenerellregelomatoppholdstillatelse kannektesdersomdetergrunntilantaatekteskapeterinngttmotdenenepartensvilje,eller dersom den som skeren er gift med alts i de fleste tilfelle den herboende ektefellen, p fore

sprselikkesamtykkeriatskerenfroppholdstillatelse.Videre foreslr utvalgetnettoppsomet virkemiddelislikekuppsituasjonersom beskrevetovenforen regelomatdersomensompforhnderbosatt iNorgegifterseg iutlandet,kan ektefellenikkefkommetilNorgefrdenherboendeharreturnerttilNorgeogharvrttilintervjuhosutlendingsmyndighetene.Dermedlegges forholdene til rette for at herboende kan returneretilNorgeutenatdetvekkesnoenmistanke hosegenfamilieellersvigerfamilieomattvangsekteskapet har vrt rpet for norske konsulrmyndigheter i forbindelse med visumutstedelse tildennyeektefellen.HjemmeiNorgekandetda vrelettereforherboendefgjortnoemedsituasjonen enn dersom ektefellen allerede er kommettillandet,ellerdersom herboendeholdestilbake i utlandet. Unntak vil for det frste gjelde dersom inter vjuet har funnet sted fr utreise, ettersom sprsmlet om ekteskap da forutsetningsvisvilvrebraktpbanen.Fordetannetvil detgjeldeunntakdersomdenutenlandskeektefellenkommerfraetlanddetherskervisumfrihet overfor. Innreise for ektefellen kan da uansett ikke forhindres, og tvangsekteskap er generelt ikkenoeproblemiforholdtilslikeland.

Utvalget har ikke foresltt lovfeste underholdskrav som et srskilt tiltak for motvirke tvangsekteskap. Ogs her vil virkningene kunne vre demotsatteavhvamannsker:Istedetfor sikreatekteskapssprsmletfrstkommeroppp ettidspunktderdendetgjeldererkonomiskselvstendig og dermed bedre kan motst press fra familien,risikerermanatungemenneskerpresses tilavst frahyereutdannelse forsrasktsom muligoppfylleunderholdskravet.

Sometmergenereltvilkrforfamiliegjenforeningeller familieetableringkommer imidlertidet underholdskrav i etnoeannetperspektiv:Deter sometutgangspunktikkeurimeligkreveatden somvilbringesinfamiliehit,ogseristandtilselv srgeforfamilienrentkonomisk.Deterlikevel situasjonerderetunderholdskravvilkunnefremstsomurimeligoverfordemdetgjelder,eller som nevnt ovenfor kanskje ikke ha den virkning mannsker.Utvalgetharderfornydsegmeden forskriftshjemmel.Dettegjrdetenklerenyansereomfangog innhold iplikten,ogdetgjrdet ogsenklererevidereregelverketilysavdeerfaringermanhster.

I forhold til bruk av ekteskapsinngelse som instrument for skaffe seg oppholdstillatelse i Norgeforeslrutvalgetenregelsomvilgi adgang tilnekteoppholdstillatelsedersomdet fremstr somsannsynligatdethovedsakligeformletmed


ekteskapsinngelsenvarskaffegrunnlagforoppholdiriket.Dettegiradgangtilnekteoppholdstillatelse noeutoverdetilfellenesomrammesav dentradisjonelleproformaregelen.

Utvalgetforeslrogsreglersomgirgrunnlag fornekteoppholdstillatelsedersomdetutfraen vurderingavrisikoenforatskerenellerdennes barnvilbliutsatt formishandlingeller utnyttelse avdenherboendeektefellen,villevirkesttende innvilge oppholdstillatelse. P den annen side pnerforslagetforatpersonersombryterutavet ekteskap p grunn av mishandling, kan f oppholdstillatelseiNorge selvomdeordinrevilkr ikkeer oppfylt.

2.1.5 Permanentoppholdstillatelse Utvalgetforeslrerstattebegrepetbosettingstillatelsemedpermanentoppholdstillatelse.I forhold til sprsmlet om hvor lang tid man m ha bodd i Norge med midlertidig oppholdstillatelse forfpermanentoppholdstillatelse,finnesutvalgetsenestedissens.Etflertallgrinnfortrer,slik ordningen er i dag, mens et mindretall vil heve dettetilfemr.Forvrigerdetenighetomreglene om midlertidig og permanent oppholdstillatelse, der dagens regelverk idetstoreoghele foresls viderefrt.

2.1.6 Grensekontroll,saksbehandlingogtvangsmidler

Eneffektivgrensekontroll ogeneffektiv saksbehandlingerenforutsetningfor envirksomhndhevingavregleneomutlendingersadgang til riket. ErfaringenebdeiNorgeogiutlandetviser videre atraskogeffektivsaksbehandling,inkludertrask iverksetting av endelige avslag, er det mest virkningsfulle tiltaket forstanse tilstrmningenav personersomegentligikkefyllervilkreneforopphold. Ikombinasjonmeddendvendigerettssikkerhetsgarantier er dette ogs til utlendingenes fordel.

Regleneomgrensekontrollervidere istorgrad bundet av Norges Schengenforpliktelser. Utvalgetsforslaginnebrerfrstogfremstenoppr yddingogklargjringiforholdtildagensregelverk. Blantannetforeslrutvalgetsynliggjreilovenat innvandringsregulerende hensyn er et relevant hensyn ved avgjrelsen av visumsknader, slik praksisogseridag.Slengedetikkeerfriinnvandring,mdetndvendigviskunnetasslikehensynivisumsaker.Pdenannenside understreker utvalgetatenslikvurderingmvreindividuellog ikkediskriminerende.Deerfaringermanharmed

visse grupper er ikke i seg selv et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag.

Detforeslsinnfreengebyrordning somvil kunne brukes for mindre overtredelser av utlendingslovgivningen,typiskatman oversitterfristen forutreiseangittivisum.Betalingavgebyretvilda vreetvilkrforfinnvilgetnyttvisum.

Videre foreslr utvalget utvide utlendingsmyndighetenesadgangtilinnhenteopplysninger fra andre myndigheter uten hinder av taushetsplikt.

Utvalget foreslr ogs lovregulerevilkrene forpolitietsalminneligeadgangutoverdenregulre grensekontrolltilkrevelegitimasjonavpersonersomantasvreutlendinger, forsjekke deres identitetoggrunnlaget forderesopphold i riket.Slikkontrollskalbarekunnefinnestednr omstendighetene(tid,stedogsituasjon)girgrunn tildet.Deteraltsikkenokisegselvatvedkommendeserutenlandskut.

2.1.7 Genereltomlovensutforming Utlendingslovenav1988erenfullmaktslov. Utlendingsforskriftengittmedhjemmelilovenermeget omfattende og til dels svrt kasuistisk utformet. Den inneholder ogs viktige prinsipper. Det forhold at svrt mye reguleres gjennom forskrift antasvreenvesentligbegrunnelsefor lovens 5frsteledd,hvoretterStortingetskal godkjenne hovedprinsippene for regulering av innvandringen.

Utvalgetvilforesllfteviktigeprinsipperut av utlendingsforskriften og inn i loven. Loven vil dervedinneholdehovedprinsippeneforregulering av innvandringen, slik at Stortinget fastlegger dissegjennomenordinrlovgivningsprosess.P enkelte omrder, som for eksempel i forhold til familieinnvandring,gr forslaget inn forendetaljert regulering i selve loven. Dette er et saksfelt somidagstradskilligmersentraltidenpolitiske debattenndegjordei1988,ogdenpolitiskestrid kanoftegjeldesprsml somienlovteknisksammenheng m kunne karakteriseres som detaljsprsml. Da er det rimelig at Stortinget selv beslutterominnholdetiregelverketogspdette niv.

Imidlertidvildetogsifremtidenvrendvendigmedetomfattendeforskriftsverk.Utvalgetforeslrenrekkeforskriftshjemler.P denmtenskapes muligheter for en smidig styring av innvandringspolitikken,menheletideninnendeytrerammer som gjennom loven er fastlagt av Stortinget. Utvalgets forslagtil lovtekstvilgigrunnlag foren merforsteligsammenhengmellomlovogforskrift.


Imandateter utvalgetanmodetom vurdere omdetbr gisnellertoloversomregulererinnvandringen. Sprsmlet er ikke begrunnet nrmere.Enmuligbegrunnelsekanvreskilleut sprsmleneombeskyttelseienlovformarkere srpreget.Isfallmttedenenelovenomhandle innvandring av beskyttelsesgrunner med tilhrende saksomrder som for eksempel familiegjenforening. Loven mtte ogs inneholde kontrollbestemmelser, regler om bortvisning, utvisning og straff. Den andre loven mtte gjelde arbeidsinnvandring.Ogsher villedetvrendvendigmedregleromfamilieinnvandringogandre forhold.

Tilsvarende mtte det bli en omfattende dobbeltregulering,elleromfattendeogliteleser vennlige kr ysshenvisninger, dersom man skulle utformenlovomgrensekontrollog saksbehandling, og en annen lov om grunnlag for opphold i riket.

I henhold til alminnelige lovgivningstekniske prinsipperskalmanunngoppsplittingersomgjr det vanskelig f oversikt. Utvalget er dermed kommettilatmantjenerioversiktvedhanlov.

2.2 Kapittelsammendrag Kapittel3til15

2.2.1 Utviklingenav norskinnvandringspolitikkKapittel3

I kapittel 3 gis en fremstilling av utviklingen av norsk innvandringspolitikk og status i dag. Sammenhengenmellom innvandringsbegrensningog intergreringssprsml kommenteres og innvandringentilNorgesettesinnieninternasjonalsammenheng.Detgisogsenoversiktoverdennasjonalerettsutviklingenfremtilvedtakelsenavutlendingslovenav1988medsenere endringer.

2.2.2 Rettspolitiskutviklinginternasjonalt.FolkerettensstillinginorskrettKapittel4

Utvalgetredegjrikapittel4fordesentralefolkerettsligeinstrumentenesomharrelevansforutformingen av norsk innvandringspolitikk. Det redegjres ogs for enkelte sentrale politiske initiativ pflyktningfeltet.

Utvalget foreslr viderefre en tilsvarende bestemmelsesomdenmanidaghar iutlendingsloven 4, som fastsetter at utlendingsloven skal anvendesisamsvarmedinternasjonalereglersom Norgeerbundetavnrdissehartil formlstyrke

utlendingens stilling. Reglene i lovutkastet ellers er utformet med sikte p vre i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser, men bestemmelsen sikrer at de folkerettslige forpliktelsene (herundernyefremtidigefolkerettsligeforpliktelser)hargjennomslagskraft til gunst forutlendingen dersomdetinoensituasjonskulleoppstmotstridiforholdtilutlendingsloven.

Under henvisning til mandatet har utvalget drftetomdetbrhenvises srskilttilkvinnekonvensjonenellerbarnekonvensjoneniutlendingsloven.Iutgangspunktetanser utvalgetatdetnevne noenfolkerettsligeforpliktelseriloven,menikke andre,kanetterlateetinntrykkavatde forpliktelsenesomnevneserviktigereenndemsom ikke nevnes.

Medbakgrunniatkvinnerikkekanutlede noe krav p oppholdstillatelse direkte i medhold av kvinnekonvensjonen,menerutvalgetat detikkeer behov for innarbeide konvensjonen p annen mteenngjennomdengenerelle inkorporasjonsbestemmelsenilovutkastet. Utvalgetviserogs til at kvinnekonvensjonen er foresltt innarbeidet i likestillingsloven.

Barnekonvensjonenerinkorporertinorskrett gjennommenneskerettsloven2ogharvedmotstridforrangforannasjonallovgivning, jf.menneskerettsloven3.Putlendingsrettensomrdeflger enslikinkorporeringog forrangforanlovens vrigebestemmelseralleredeavden nevnteinkorporarsjonsbestemmelsen i utlendingsloven 4 somutvalgetalts foreslrviderefrt.Utvalgethar likevelinnarbeidetenhenvisningtilbarnetsbeste, somerdetsentralehensynibarnekonvensjoneni bestemmelserderdettehensynetharsrligaktualitet.

2.2.3 Genereltomtillatelsessystemet utlendingslovenKapittel5

Ikapittel5drftesdengrunnleggendeorganiseringenavtillatelsessystemetiutlendingsloven.

Utvalget foreslr forenkledagens tillatelsessystem.Mensmanidag har enordning medtotillatelsesstyper, arbeidstillatelse og oppholdstillatelse,foreslr utvalgetorganiseretillatelsessystemetslikatmankunopererermedntypetillatelse, oppholdstillatelse.Forslageterensprkligogsystemmessig forenkling. Dersom det skal gjelde begrensningerirettentilarbeide,mdethasrskilthjemmel ilov.

For vrig viderefres ordningen med henholdsvismidlertidigetillatelserogpermanentoppholdstillatelse(bosettingstillatelseigjeldendelov), ogordningenmedmidlertidigetillatelsersomhen


holdsviskanellerikkekandannegrunnlagforpermanentopphold.

Utvalgetharikkeforeslttnoen endringermed hensyntildeunntaksomidaggjelderfornren utlending kantaoppholdiriketutentillatelse,men harnskettydeliggjrerettentiloppholdeseg iriketutensrskiltoppholdstillatelseforutlending somkunerher pbesk medbesksvisumeller somvisumfriutlending.Idagfremgrdetbareforutsetningsvisavlovenatutlendingsomnevnthar retttiloppholdesegiriket.

Utvalget viderefrer alle de sentrale innvandringsgrunnlageneisittlovutkast.Manharimidlertidintroduserttrenyetillatelsesgrunnlag.Det ene tillatelsesgrunnlaget gjelder en adgang til

NOU 2004: 20 - regjeringen.no · Utvalget avgir med dette sin innstilling. NOU Norges offentlige...

Documents

Transcript of NOU 2004: 20 - regjeringen.no · Utvalget avgir med dette sin innstilling. NOU Norges offentlige...