NotiziarioINCAonline N.2 /2015 … · identificare le strategie di miglioramento possibili, sia...

ANotiziarioINCAonlineN.2 / 2015

❚ Il futuro del Patronato

❚ Mercato del lavoro

❚ Prestazioni assistenziali

❚ Immigrazione

Notiziario

direttore responsabileLisa Bartoli

redazioneSonia Cappelli

EDITORE E PROPRIETARIOEdiesse srlViale di Porta Tiburtina 3600185 RomaTel. (06) 44870283/260Fax (06) 44870335www.ediesseonline.it

amministrazioneVia Nizza 59 - RomaTel./Fax (06) 8552208

Progetto grafico: Antonella Lupi

© EDIESSE SRLImmagini tratte dal volume Cgil. Le raccolte d’arte, 2005

CHIUSO IN REDAZIONEMARZO 2015

N2/2015 Notiziario INCA onlineRivista Mensile | Inca CgilLa rivista telematica è registrata pressoil Tribunale Civile di Roma - Sezione per la stampa e l'informazione - al n. 176/2012 in data 11/6/2012

❚ Il futuro del PatronatoPer migliorare, bisogna cambiare… 7

❚di Morena Piccinini

❚ Mercato del lavoroFocus sul mercato del lavoro 13

❚ a cura del Cnel

Previsioni ottimistiche, irrealistiche, fuorvianti 21

Il caso italiano: ci sono o ci fanno?! ❚ a cura di Danilo Barbi e Riccardo Sanna

Nuove forme di impiego e diritto dell’Unione europea 29

7° seminario annuale dello European Labour Law NetworkL’Aia, 27-28 novembre 2014❚ a cura di Silvia Borrelli

Salviamo la salute 39

Lavoro e qualità dei servizi sanitari e sociali in appalto e convenzioneConvegno Cgil - Roma, 3 febbraio 2015❚ relazione di Cecilia Taranto

Gli effetti della crisi sul lavoro in Italia 51

Gennaio 2015❚ a cura dell’Osservatorio sul mercato del lavoro

- Associazione Bruno Trentin

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Sommario

❚ Prestazioni assistenzialiIndennità di accompagnamento 59

Ricostruiti dalla Cassazione gli indici di non autosufficienza❚a cura di Marco Bottazzi

❚ ImmigrazioneInca in Senegal per la giornata della tutela dei diritti 65

dei migranti❚di Lisa Bartoli

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Il futuro del Patronato

Giacomo Manzù, Il nostro domani si chiama lavoro, 1977

* Presidente dell’Inca Cgil

La riscrittura dell’emendamento con-tenuto nella legge di Stabilità 2015(relativo al taglio Fondo Patronati)

con la quale è stata ottenuta una sostanzia-le modifica delle intenzioni originarie delgoverno, è un risultato politico importan-tissimo ottenuto grazie alla straordinariamobilitazione delle nostre strutture, a tuttii livelli.Il taglio al Fondo Patronati è passato da150 milioni di euro a 35 milioni, spalmatitra i diversi istituti accreditati al Ministerodel Lavoro; e questo per l’Inca significauna consistente decurtazione di risorse pergestire il bilancio del 2015 e dei prossimianni.Una riduzione che, seppur ridotta, noncancella le nostre preoccupazioni rispetto aquanto potrà succedere in futuro. Proba-bilmente è solo una tregua rispetto a un di-segno molto più organico che per ora è sta-to momentaneamente sospeso nella suadefinizione ultima. Troppi sono coloro che, nel governo, nellapolitica, nelle associazioni, pensano che lariforma dei Patronati debba significare pas-

sare a un sistema misto in cui si riduce laquota di finanziamento pubblico per au-mentare quella della compartecipazione deiprivati, compresi gli utenti. Per ora, è stata sconfitta la teoria, secondola quale solo un taglio ingente avrebbe co-stretto i Patronati alla riforma e al cambiodi modello, ma è evidente che l’obiettivodel governo resta quello di una riduzionedrastica dei rimborsi ministeriali finora as-sicurati.È la stessa legge di Stabilità che lo diceesplicitamente e demanda alla legge di Bi-lancio 2016/2018 la rimodulazione dellemodalità di finanziamento dei Patronati,anche rivedendo i meccanismi di rimborsodelle pratiche svolte. Per queste ragioni, dobbiamo affrontare il2015 consapevoli che non sarà un annoordinario, ma di grande impegno per l’in-novazione e la riorganizzazione complessi-va dell’Inca; processi strategici indispensa-bili per non trovarci impreparati di fronteal futuro percorso di riforma che ci verràproposto dal governo. Proprio per questomotivo abbiamo deciso, nel recente CdA

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Per migliorare, bisogna cambiare ❚ di Morena Piccinini *

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Inca, di destinare al territorio le stesse ri-sorse del 2014, concentrando il prevalentesacrificio economico nella sede centraledell’Inca, chiedendo a tutti l’impegno diutilizzare queste risorse per un grande sfor-zo di cambiamento e di riorganizzazione eper metterci in grado di affrontare un fu-turo molto più difficile di quanto non sia-no stati gli anni appena trascorsi, seppurenon semplici a loro volta.Peraltro, tutti dovremo avere la consapevo-lezza che i nuovi criteri stabiliti per l’accre-ditamento dei Patronati in futuro, a parti-re dalla soglia minima di attività dell’1,5%della attività prodotta dall’insieme dei Pa-tronati, renderà la concorrenza ancora piùaccesa, soprattutto da parte dei piccoli Pa-tronati che faranno di tutto per non soc-combere. Dobbiamo cercare di analizzare i punti dimaggiore debolezza del nostro sistema peridentificare le strategie di miglioramentopossibili, sia nell’utilizzo delle attuali risor-se, economiche e professionali, sia nella ri-cerca di nuove attività che possano au-mentarle, sia nella relazione tra servizi e traquesti e le categorie.Winston Churchill ebbe a dire che «nonsempre cambiare equivale a migliorare, maper migliorare bisogna cambiare». In que-sti anni abbiamo subito tanti cambiamen-ti imposti dall’esterno, dalla legislazionecome dagli enti, ora dobbiamo porcil’obiettivo di essere noi agenti del cambia-mento interno alla organizzazione per ot-tenere un miglioramento per il nostro la-voro e per l’intera organizzazione. Quelprotagonismo, che ha contraddistinto gli

operatori e le operatrici dell’Inca nella bat-taglia contro i tagli al finanziamento, deveessere mantenuto e rafforzato anche inquesta fase di riorganizzazione interna. In questi anni, abbiamo fatto molte analisi,dichiarazioni di intenti e sperimentazioni,ma nulla si è tradotto in un sistema davve-ro condiviso e generale. Ora occorre passa-re dalle buone esperienze a decisioni di si-stema che valgano per tutti.L’obiettivo deve essere quello di allargare ilnostro bacino di utenza, e non di restrin-gerlo, per aumentare il numero delle per-sone che riconoscono nella Cgil un puntodi riferimento politico (contrattuale) e ditutela. Ciò significa ampliare:– la gamma dei servizi, soprattutto quellilegati a un ritorno economico, precisandoche le attività in convenzione non hannoquella rigidità nella gestione del personale,che è tipica di quelle del Patronato, e la-sciano maggiori margini di azione internaalla organizzazione sindacale;– le attività di core business (pensioni einfortuni), sulle quali la concorrenza èmolto sostenuta. Questo ci permetterà dirispondere alla crescente domanda di pre-stazioni non riconosciute economicamen-te ma, che più si prestano all’allargamentodella rappresentanza dei bisogni sociali. Per raggiungere questi obiettivi è necessa-ria un’azione di efficientamento dell’interosistema organizzativo dei servizi e dellaCgil che permetta l’equilibrio economiconell’ottica di allargare le nostre capacità dirisposta complessiva con minori costi di si-stema. È ovvio che tutto ciò deve avere un

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forte legame con la Conferenza di Orga-nizzazione, perché si tratta di una proble-matica che investe tutta la struttura confe-derale nel suo complesso, la nostra idea diinsediamento sul territorio, il legame trarappresentanza e attività di tutela, ovverola crescita della rappresentanza sindacale edel proselitismo anche attraverso le attivitàdi tutela complessiva con minori costi disistema. Esiste certamente un problema di maggio-re integrazione tra servizi e al contempo traquesti e le categorie, che deve essere gesti-to in modo diverso da come avviene neidiversi territori.Efficientamento significa:– gestire l’accoglienza in modo diverso daquello in cui siamo stati sostanzialmenteabituati. I problemi complessi che presen-tano le persone e la pluralità di professio-nalità e servizi necessari per risponderviesigono una diversa azione di presa in cari-co fin dal momento in cui la persona entrain Cgil. Le buone esperienze, che pure sistanno sviluppando in alcuni territori,vanno estese all’insieme delle attività. Ac-coglienza non è solo prendere gli appunta-menti, ma vuol dire avere un personaleprofessionalmente preparato a individuarei bisogni delle persone che si rivolgono alsindacato e chiedono di essere accompa-gnati nelle scelte e nell’espletamento delleprocedure necessarie per esercitare i lorodiritti. Spesso, la debolezza organizzativanell’accoglienza crea ansia e frustrazionetra gli operatori che devono poi gestire lefile e porta a percepire l’utente come unpeso e non come una risorsa;

– in questo contesto, diventa indispensa-bile costruire percorsi che mettano a si-stema le correlazioni tra i diversi serviziofferti dalla Cgil, perché facilitano il lavo-ro stesso dei sindacalisti della tutela, nel-l’accezione più ampia, e impediscono chesi disperdano attività, lasciando insoddi-sfatte le persone;– fare un passo avanti pensando a opera-tori polifunzionali che siano in grado didare una risposta più ampia anche se me-no specialistica (figura già adottata in mol-te realtà nelle varie regioni, ma che ora vamessa a sistema). Se isoliamo il core busi-ness di ogni servizio per il quale occorronodelle professionalità specifiche e molto al-te, sia il Patronato che il Caf gestisconouna gamma di servizi a minor livello dispecializzazione ma molto vasti dal puntodi vista quantitativo. Questa grande quan-tità crea file, spesso scoraggia dalla attesa lepersone che chiedono prestazioni speciali-stiche che così si rivolgono al Patronato vi-cino. Abbiamo detto più volte che bisognaseparare le file, per non allontanare chi habisogno di prestazioni specialistiche, maseparare le file esige una organizzazionespecifica e competenze diversificate. È uti-le, soprattutto sul territorio decentrato,sperimentare l’operatore unico dei serviziin grado di dare grandi quantità di rispostedi base che si collocano in una terra dimezzo tra lo specifico e specializzato delPatronato e lo specifico e specializzato delCaf, raccogliere la domanda per i casi piùspecifici ed inoltrare all’ufficio zonale oprovinciale.L’Inca deve rappresentare uno stimolo al


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cambiamento mostrandosi disponibile ariorganizzarsi e a rinnovarsi. C’è un’area diprogrammazione che dipende da noi e chespesso non esercitiamo bene, nonostante cisiamo posti più volte l’obiettivo di rendereomogenei i nostri comportamenti per fareinsieme le strategie. L’evoluzione del no-stro modo di operare non ha avuto sempreun andamento lineare. Le realtà più avan-zate nella attuazione delle innovazioni de-vono essere percepite come stimolo da tut-te quelle che fino ad ora non hanno rag-giunto gli obiettivi comuni, se vogliamoevitare che il sistema Inca non riesca più adessere sistema. Dunque, occorre estenderele buone esperienze fatte anche con alcunecategorie.I dati sull’attività dell’Inca ci dicono checresce costantemente il numero delle pre-stazioni legate al rapporto di lavoro e che ilbisogno di prestazioni sociali nasce sul luo-go di lavoro. Tuttavia, questo è troppospesso poco conosciuto dai delegati sinda-cali e totalmente delegato a un rapportodiretto tra lavoratore e Patronato. Bisognaassumere invece che c’è nella rappresentan-za sindacale una componente sempre piùestesa di bisogno di tutela individuale. Te-ma che, se non affrontato con metodo pertempo, rischia di esplodere nel caso in cuiil governo decidesse di porre a comparteci-pazione economica a carico del cittadinoproprio questa tipologia di tutela. Il nuovoart. 10 della legge 152/2001 (come riscrit-to nella legge di stabilità), alla casistica giàprevista in passato in materia di conven-zionamento con soggetti pubblici e priva-ti, nazionali e territoriali, per svolgere ser-

vizi vari di welfare, aggiunge altre fattispe-cie, che vanno dall’accompagnamento alprocesso di riforma della pubblica ammi-nistrazione e di estensione delle proceduretelematiche con un contributo alla eroga-zione del servizio, alla azione in materia dimercato del lavoro e intermediazione, adazioni in materia di salute e sicurezza neiluoghi di lavoro gratuite per i lavoratori econvenzionate con i datori di lavoro o sog-getti pubblici e privati. A tutto ciò si ag-giungono spazi del tutto nuovi per attivitàgià oggi comprese tra quelle dovute gratui-tamente, con l’invio telematico, per le qua-li viene prevista la possibilità di chiedereun contributo agli utenti per l’erogazionedel servizio. Si tratta di una serie di ambi-ti, che possono diventare molto estesi per iquali entro giugno sarà predisposta una re-golamentazione da parte del Ministero delLavoro.Entrando nello specifico delle convenzioni,occorre un’osservazione critica su ciò che fi-nora abbiamo fatto. Rispetto agli spazi finoad oggi agibili, senza oneri aggiuntivi per icittadini, siamo stati troppo timidi e trop-po inerti. Non sono state colte le possibili-tà che, come Inca nazionale, avevamo mes-so a disposizione (Assap, convenzioni conle pubbliche amministrazioni locali, con iFondi Pensione). Sul territorio, questo im-pegno è stato percepito solo come lavoroaggiuntivo e non come possibilità di diver-sificare in modo trasparente e pienamentelegittimo la nostra attività. C’è troppa ri-trosia nell’accedere ai bandi proposti dalleamministrazioni locali, soprattutto quelleregionali, per aree di attività che già svol-

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giamo e che vanno sotto il nome di segre-tariato sociale, nonostante i bandi stessi sia-no esplicitamente rivolti anche ai Patrona-ti. Così come c’è un ambito crescente di at-tività che vengono esternalizzate dalla pub-blica amministrazione alle quali già con-corrono altri Patronati e che hanno vistol’Inca del tutto assente. Il territorio deve es-sere protagonista e mettere in evidenza, an-che all’interno del sistema Cgil, tutto ciòche il Patronato produce.

Quanto più saremo convincenti nelle no-stre azioni come sistema Inca, tanto più sa-remo in grado di condividere l’innovazionee la riorganizzazione insieme alle Cameredel Lavoro e alle categorie della Cgil, in unquadro generale di obiettivi comuni. Unascelta che ci aiuterà a rafforzare quella col-laborazione, che ha già registrato buoneesperienze, ancor più oggi indispensabileper affrontare con adeguati strumenti le sfi-de contenute nella legge di Stabilità.


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Mercato del lavoro

Opera di Giò Pomodoro, 1982

* Da Notiziario sul mercato del lavoro del Cnel, n. 1/2015

Anovembre 2014 il tasso di occupa-zione 15-64 anni si valorizza al55,5%, in diminuzione nel con-

fronto mensile (0,1 punti percentuali) ma in-variato su base tendenziale. Secondo il gene-re perdura e si amplia il differenziale tra i duesegmenti, poiché il dato maschile (64,5%) ri-mane pressoché stabile nei dodici mesi e si at-testa ad un valore superiore rispetto a quellofemminile (46,5%) che, invece, sperimentaun trend decrescente. Rispetto ai relativi tar-get della Strategia Europa 2020 e del Pro-gramma Nazionale di Riforme, nel III tri-mestre 2014, il tasso di occupazione 20-64anni è pari al 60,2% (70,4% per gli uominie 50,1% per le donne) che, seppure in lievemiglioramento nelle comparazioni su basetrimestrale ed annuale, si conferma al di sot-to – di almeno sette punti percentuali – deicorrispondenti valori assunti a riferimento.Gli occupati sono poco più di 22,3 milioni,in diminuzione sia rispetto ad ottobre (0,2%,48 mila unità) sia nei dodici mesi (0,2%, cor-rispondente a 42 mila unità); questa dina-mica peggiorativa, manifestandosi con la me-desima intensità nel confronto congiunturale

e tendenziale, interessa entrambi i generi epiù intensamente le donne, il cui stock sicontrae dello 0,4% (oltre 34 mila unità) ri-spetto alla riduzione dello 0,1% riscontratatra gli uomini (circa 7 mila unità).Ampliando l’analisi con i dati tratti dallecorrelate serie storiche trimestrali, queste ri-sultanze negative smorzano i trend crescentisperimentati nel corso del III trimestre2014 e riacuiscono le debolezze già speri-mentate da alcuni specifici segmenti, in pri-mis donne, giovani e giovani adulti, formecontrattuali più flessibili. Complessivamen-te, nel III trimestre 2014 si è, infatti, ri-scontrata – dopo sette trimestri consecutividi perdurante calo – una modesta crescitasu base annua del numero di occupati(0,5%, 122 mila unità), diffusa tra i due ge-neri e nel territorio, ad eccezione delle re-gioni meridionali, dove tale stock si riduceulteriormente (0,4%, 23 unità) secondo iltrend negativo (seppure con intensità decre-scente) avviatosi da dodici trimestri. Rispet-to al III trimestre 2013, la disaggregazioneper origine evidenzia la lieve contrazionedell’occupazione italiana concentrata nella


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Focus sul mercato del lavoro*❚ a cura del Cnel

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sola componente maschile (0,03%, pari a 6mila unità) unitamente ad una concomi-tante ripresa di quella straniera (5,4%, 128unità) diffusa tra i generi e sul territorio,confermata dalla consistente ripresa del cor-rispondente tasso di occupazione (58,8%rispetto al 55,7% registrato tra gli occupatiitaliani). Secondo la classe di età perdura lacrescita degli occupati over 55 (7,9%) a sca-pito dei giovani (under 35) e dei giovani-adulti (35-44 anni) che diminuiscono, ri-spettivamente, dell’1,6% (84 mila unità) edel 2,5% (170 mila unità).Il tasso di disoccupazione, pari al 13,4%,aumenta rispetto ad ottobre di 0,2 puntipercentuali e, in misura più intensa nei do-dici mesi (0,9 punti percentuali); l’indicato-re mostra per le donne un valore più alto(14,6%, rispetto al 12,5% rilevato tra gliuomini), unitamente ad un trend negativorelativamente più intenso. L’analisi per ori-gine (15 anni e più) consente di riscontrareun lieve miglioramento nella componenteimmigrata e la contrazione del divario tra idue segmenti (circa quattro punti percen-tuali): al III trimestre 2014 il relativo indicediminuisce su base congiunturale e tenden-ziale, attestandosi al 15,2%. L’ulteriore det-taglio per genere mostra livelli mediamentepiù alti per gli uomini stranieri rispetto agliitaliani (rispettivamente 14,2% e 10,6%) el’analoga differenza si riscontra tra le donne(16,4% e 12,4%).Secondo i dati più recenti, il tasso di disoc-cupazione di lunga durata risulta pari al7,3% (8,1% per le donne e 6,8% per gli uo-mini). L’indicatore mostra modesti miglio-ramenti nel breve periodo mentre cresce ri-

spetto al medesimo trimestre dell’anno pre-cedente, sintetizzando così il peggioramen-to nelle opportunità di riallocazione che sirivela diffuso territorialmente (qui soprat-tutto nel Mezzogiorno) ed in alcuni seg-menti (donne e giovani). Ad ulteriore con-ferma delle ridotte prospettive di occupabi-lità e del crescente rischio di depaupera-mento del capitale umano (processi learningby doing), l’incidenza di Neet (under 29 nonoccupati e non in istruzione) si attesta al27,5% (29,3% tra le donne e 25,7% tra gliuomini) aumentando nel confronto ten-denziale di circa 0,1 punti percentuali.L’analoga misurazione nella componenteimmigrata mostra un’incidenza pari al35,1% (rispetto al 26,5% rilevato sull’al-tra), accompagnata dalla tendenziale cresci-ta dei tassi di abbandono scolastico, dallamaggiore diffusione di livelli di istruzionemedio-bassi, dalla più breve transizionescuola-lavoro collegata, però, ad occupazio-ni meno stabili.L’ulteriore dettaglio per età mostra, infine,come l’incidenza relativa dei giovani nonoccupati e non in istruzione peggiori in ri-ferimento a specifiche classi di età: ad esem-pio, per gli under 35 tale indicatore si atte-sta al 28,6% e tra i 18-29enni aumenta finoal 32,5%. Tra i 15-24enni le persone in cer-ca di occupazione sono 729 mila e rappre-sentano 12,2% della popolazione della me-desima classe di età, in crescita sia nelconfronto mensile che nei dodici mesi. Il re-lativo tasso di disoccupazione è pari al43,9%, in conseguenza di un peggioramen-to rispetto ad ottobre (0,6 punti percentua-li) e su base annua di 2,4 punti percentuali.


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Per la fascia di età 20-24 anni, i dati più re-centi mostrano un tasso di disoccupazionepari al 35,7%.Il numero dei disoccupati, pari a 3,46 mi-lioni, aumenta complessivamente dell’1,2%(40 mila unità) rispetto al mese precedente,a sintesi della crescita sia del segmento ma-schile (0,4%, 7 mila unità) sia di quello fem-minile, relativamente più intensa (2,1%, 34mila). Su base annua si misura un nuovoconsistente allargamento dell’area della di-soccupazione, pari all’8,3% (264 mila uni-tà), diffuso nel territorio e tra i generi, sep-pure più intenso tra donne, giovani e coloroche cercano un primo impiego. In prosecu-zione del trend osservato nel trimestre, siestende la componente costituita dai disoc-cupati di lunga durata, da coloro che hannoperso il lavoro (soprattutto donne) e tra leclassi di età più adulte (over 45).Gli inattivi tra 15 e 64 anni diminuisconodello 0,1% rispetto ad ottobre (12 mila uni-tà) e del 2,2% su base annua (312 mila); lacontrazione interessa entrambi i generi e simostra relativamente più consistente tra gliuomini. La disaggregazione dei dati pone in

evidenza il significativo calo degli inattivipiù distanti dal mercato del lavoro (e, qui,in particolare degli over 55 e di coloro chenon sono interessati al lavoro), oltre al ria-cutizzarsi dello scoraggiamento e alla cresci-ta dei livelli di inattività nella componenteimmigrata che si contrappone alla conte-stuale riduzione di quella italiana. Il tasso diinattività si valorizza al 35,7%, stabile nelconfronto congiunturale ed in calo su baseannua; secondo le principali dimensionipermangono significative differenze (26%per gli uomini e 45,4% per le donne;72,1% tra i 15-24enni; 48,5% tra gli under35; 30,6% tra gli stranieri; 47,7% nel Mez-zogiorno).Per il III trimestre 2014 l’analisi delle dina-miche settoriali dà conferma sia del perdu-rante calo delle figure lavorative a tempopieno (0,4% su base annua, pari a 68 milaunità) sia dell’aumento tendenziale deglioccupati a tempo parziale (4,9%, 191 milaunità), che si caratterizza soprattutto per larilevante intensità e per la concentrazionenel part-time involontario (pari al 64% del-lo stock degli occupati ad orario ridotto).


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L’occupazione alle dipendenze mostra com-plessivamente una crescita annua dell’1%(171 mila unità), dovuta esclusivamente al-la ripresa rilevata tra le figure a tempo par-ziale (sia a tempo determinato – 9,7% – cheindeterminato – 4% –) che compensa la co-stante contrazione dei lavoratori permanen-ti a tempo pieno (0,7%, 80 mila unità).I lavoratori autonomi diminuiscono su ba-se annua dello 0,9% (49 mila unità), ad ec-cezione dei collaboratori che si concentranonel terziario e il cui volume aumenta del5% (18 mila unità); il dettaglio per profiloprofessionale consente di riscontrare il con-sistente calo tendenziale degli imprenditori(18%, 45 mila unità) e dei liberi professio-nisti con dipendenti (10,2%, 22 mila uni-tà) e la contestuale crescita dei soci di coo-perative (24%, pari a 8 mila unità) e dei la-voratori in proprio (0,6%, 20 mila unità).Nell’industria in senso stretto continua ladinamica positiva dei livelli occupazionali,con un aumento del 2,3% (104 mila unità)su base annua, concentrato nella compo-nente maschile e dovuto alla crescita delleposizioni alle dipendenze che compensa lacontrazione, relativamente più intensa, diquella autonoma.Prosegue, invece, la riduzione dell’occupa-zione nelle costruzioni (3,7%, pari a 60 mi-la unità) che interessa in larga misura le po-sizioni dipendenti e coinvolge soprattutto leregioni centrali. Il terziario registra alcunimiglioramenti (0,4%, pari a 66 mila unità),assai rilevanti tra i lavoratori dipendenti enei settori relativi ai servizi alle famiglie e aristorazione e alberghi, seppure bilanciatadalla contestuale contrazione registrata nei

servizi di credito ed assicurazione. Infine,nell’agricoltura il volume degli occupatimostra nell’anno una sostanziale stabilità, asintesi dell’aumento dei lavoratori autono-mi bilanciato dalla contrazione dei dipen-denti. Questo quadro di dati (mensili e tri-mestrali) dà segnale sia dell’incertezza sulleprospettive di crescita sia dell’attesa degli ef-fetti delle recenti misure normative sul lavo-ro (in primis, Jobs Act e legge di Stabilità2015): la reattività dell’occupazione nel suocomplesso (pure a livello ciclico) è, infatti,influenzata da più fattori, tra cui l’efficaciadei processi di ristrutturazione delle impre-se in difficoltà (e quindi il sostegno alla cas-sa integrazione guadagni in deroga e straor-dinaria piuttosto che a quella ordinaria), lecapacità del sistema e dei singoli settori pro-duttivi di riassorbire la disoccupazione (so-prattutto a breve), il tendenziale amplia-mento dei livelli di partecipazione ed offer-ta di lavoro, la flessibilità e la convenienzanel ricorso a specifiche forme contrattuali(ad esempio l’apprendistato o i contratti atempo indeterminato per gli interventi in-trodotti in materia di decontribuzione e/odetassazione), le dinamiche della produtti-vità e del relativo contributo alla ripresa del-l’occupazione e all’attenuazione di fenome-ni come la perdita di capitale umano, l’ac-crescimento del lavoro irregolare o a bassaremunerazione, la diffusione del sottoin-quadramento.A novembre nell’area euro (Ea18) il tassodi disoccupazione si valorizza all’11,5%,sostanzialmente stabile nel confronto men-sile ed in lieve calo su base tendenziale (0,4punti percentuali). Nell’area Eu28 l’indica-


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tore si attesta ad un livello più basso dopoaver sperimentato un trend decrescente: anovembre è pari al 10% rispetto al 10,1%rilevato ad ottobre e al 10,7% misuratol’anno precedente. La disoccupazione gio-vanile (under 25) sconta un lieve peggiora-mento solo nel confronto congiunturale,diminuendo infatti nei dodici mesi: nel-l’area euro è pari al 23,6% e nell’area Eu28al 21,9%, con valori più elevati tra gli uo-mini.L’analisi per territorio conferma la variabili-tà e le divergenze esistenti tra i vari paesi edil perdurare delle pregresse dinamiche: i tas-si di disoccupazione più bassi si misurano inGermania, Austria e Malta mentre i valoripiù alti in Spagna, Grecia e Cipro, unita-mente all’opposto andamento della doman-da di lavoro, nonché alla correlata maggioreesposizione delle generazioni più giovani

agli effetti della congiuntura e alle disugua-glianze (oltre a quelle fisiologiche) derivantidalla segmentazione delle forme contrattua-li. Nel III trimestre 2014 il tasso dei postivacanti (imprese nell’industria e nei servizicon almeno 10 addetti) è pari allo 0,5%, in-variato nel confronto congiunturale ed inaumento di 0,1 punti percentuali rispetto alIII trimestre 2013; l’analisi settoriale con-ferma per i macrosettori dell’industria e deiservizi l’analoga dinamica ed i medesimi va-lori sperimentati dall’indicatore generale.Il maggior dettaglio evidenzia nelle costru-zioni e nell’industria in senso stretto un au-mento tendenziale nella quasi totalità deisettori, ad eccezione delle attività connesseall’estrazione di minerali, dove si rileva unariduzione di 0,5 punti percentuali. Nel ter-ziario l’indicatore mostra una diminuzionesolo nei servizi di trasporto e magazzinaggio


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e nell’istruzione mentre rimane invariatonelle attività ricomprendenti i servizi alleimprese (tra cui le attività immobiliari, pro-fessionali, scientifiche e tecniche). Ad ecce-zione di questi settori, nei restanti compar-ti si riscontra una crescita diffusa che si rile-va più ampia tra i servizi di alloggio e risto-razione, nelle attività artistiche e sportive enelle altre attività di servizi (almeno 0,3punti percentuali).Nell’industria e nei servizi di mercato l’in-dice delle ore lavorate pro-capite nelle im-prese con almeno 10 addetti aumenta ri-spetto al trimestre precedente (0,3%) e, inmisura più intensa ed estesa, su base ten-denziale. Quest’incremento, che complessi-vamente e a seguito delle correzioni per glieffetti di calendario, si valorizza allo 0,9%,interessa sia diffusamente il terziario (1,1%)e, qui, soprattutto i servizi di trasporto emagazzinaggio e di alloggio e ristorazione(rispettivamente del 3% e del 2,6%) sia l’in-dustria in senso stretto, dove la crescitadell’1% consegue per lo più alle dinamichepositive misurate nel manifatturiero (1,1%)

e nei servizi di fornitura di energia elettricae acqua (almeno 0,5%). Per contro, il medesimo indicatore scontaun tendenziale calo in pochi settori: nei ser-vizi interessa le attività di comunicazione edinformazione (0,2%) mentre nell’industriariguarda le costruzioni (2,2%) e le attivitàestrattive (1,5%). Nel medesimo periodo, l’incidenza delle oredi cassa integrazione salariale utilizzate neltrimestre di riferimento si attesta al 29,9 ore


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ogni mille ore lavorate, concentrate nel set-tore dell’industria ed in diminuzione rispet-to al III trimestre del 2013 di 6,8 ore. Aquesta contrazione, diffusa in ogni settore eparticolarmente intensa nell’industria insenso stretto (con un calo di quasi 11 ore),si affianca un lieve aumento nell’utilizzo dellavoro straordinario (con un’incidenza com-plessiva sul totale delle ore lavorate pari al3,6%) riscontrabile nella quasi totalità deisettori e con la sola eccezione rilevata nellecostruzioni. Tali dati, cui si affianca il trendcrescente del monte ore lavorate, conferma-no il protrarsi di condizioni economichepoco favorevoli e le incerte aspettative delleimprese sull’evoluzione della domanda dilavoro che determinano prudenza nellacreazione di nuove opportunità di impiego.Inoltre, in termini di stima dell’offerta di la-voro non soddisfatta, la sostanziale stabilitàdel tasso dei posti vacanti evidenzia un al-lentamento, seppure ancora contenuto, del-le difficoltà sofferte nei trimestri precedentinell’industria e nei servizi nell’assorbimentodella disoccupazione (sia breve che di lungadurata) e, quindi, nel reimpiego dei propridisoccupati e di quelli precedentemente oc-cupati in altri settori. Gli indicatori sul costo del lavoro per oralavorata confermano per il III trimestre2014 un lieve aumento (0,4% nel confron-to tendenziale) per effetto della crescita del-la componente redditi e salari (0,3%) e alpiù consistente incremento della residuaquota non wage cost (0,8%). L’analisi disag-gregata per comparto mostra trend crescen-ti nella macro area business economy (e, qui,soprattutto nelle costruzioni per effetto del-

la crescita di pari intensità nelle due com-ponenti) e concomitanti decrementi nel re-stante segmento relativo alla non businesseconomy (attività riconducibili alla pubblicaamministrazione, difesa, sicurezza pubblica,istruzione, salute e attività sociali).Nel contesto europeo (Eu28) tale indicato-re aumenta ulteriormente (1,4% su base an-nua) a seguito della crescita di entrambe lequote; il dettaglio settoriale evidenzia un in-cremento diffuso tra i settori (più intensonell’industria), secondo trend in linea conquelli dell’indicatore complessivo.Nel medesimo periodo i dati sul costo dellavoro per unità di prodotto (Clup) mo-strano un aumento annuo dell’1,5%, con-seguente alla crescita rilevata nell’industriain senso stretto (4,7%) e, in misura menointensa nel terziario (0,6%). Nell’area eurol’incremento è relativamente meno rilevan-te (1%) ma di eguale intensità nei due ma-cro settori considerati. Nel confronto euro-peo si conferma il divario tra i vari Paesi,quale effetto dei differenti trend sperimenta-ti dai fattori coinvolti, tra cui produttività,dinamiche salariali (inclusi i regimi contri-butivi e previdenziali), valore aggiunto.I dati dell’Erostat sull’andamento degli in-fortuni sul lavoro mostrano, per il quin-quennio 2008-2012 e nel quadro della Stra-tegia Comunitaria 2007-2012, le dinamichedel fenomeno nell’Ue27 ed i divari esistentitra i paesi membri attraverso i tassi standar-dizzati d’incidenza infortunistica, depuratidai comuni effetti della crisi economica sulvolume degli occupati (che, in particolare,ricomprendono la rilevante contrazione delnumero dei lavoratori ma non i fattori mag-


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giormente incidenti sul rischio di infortuniocome la ridotta operatività dei cantieri o lariduzione delle commesse).Nel dettaglio, tali risultanze misurano nel- l’Ue27 una significativa riduzione tra il2008 ed il 2012 sia degli infortuni nel lorocomplesso (al netto degli eventi incidenti initinere, in quanto non riconosciuti da tuttii paesi dell’Unione) sia degli eventi mortali(rispettivamente 14% e 21%), così comenell’Ue15, dove si misurano analoghe mapiù intense riduzioni; ciò consente, tra glialtri, di verificare se e in che misura le fina-lità della citata Strategia sono state raggiun-te, con particolare riferimento alle misure(incluse quelle preventive e finalizzate al mi-glioramento della salute e la sicurezza sul la-voro) e agli obiettivi strategici (tra cui lacontrazione del 25% del tasso di incidenzadegli infortuni sul lavoro per 100 mila oc-cupati) ivi previsti. Complessivamente, la verifica in progresssull’andamento infortunistico in Europadà segnali di importanti miglioramenti chesi presentano relativamente più significati-vi in alcuni paesi, tra cui l’Italia, che mo-stra un’incidenza in linea alla media stima-ta per l’Ue27 (minore rispetto a quantomisurato nell’Ue15 ed inferiore a Spagna,Francia e Germania) ed una rilevante con-trazione sia degli infortuni (36%) sia degli

eventi mortali (48%). In prosecuzione diquesto progetto, la Commissione europeaha delineato una nuova strategia per il set-tennio 2014-2020 finalizzato all’innalza-mento dei livelli di sicurezza e salute sul la-voro, attraverso specifiche azioni chiave tracui l’attuazione delle norme esistenti, ilmiglioramento della prevenzione dei rischianche alla luce del progressivo invecchia-mento della popolazione, la promozionedi sinergie tra i paesi membri e/o con glialtri settori strategici.In Italia, nel trimestre di riferimento le in-dagini sull’andamento infortunistico hannofornito focus su specifici settori produttivi,tra cui trasporto e tessile. In questi compar-ti tra il 2008 ed il 2013 si è riscontrato uncomplessivo calo degli eventi denunciati,unitamente ad una considerevole contrazio-ne del volume degli occupati e/o delle im-prese operanti. In entrambi i settori gli in-fortuni si sono maggiormente concentratinelle regioni settentrionali e tra le classi dietà intermedie e coinvolgono sia lavoratoriitaliani che, con percentuali inferiori, stra-nieri; ulteriori dettagli evidenziano comesolo nel settore tessile il minor numero diaccadimenti si sia, tuttavia, accompagnatoalla crescita degli eventi più gravi e alla mag-giore incidenza nel segmento femminile(dati Inail settembre-dicembre 2014).


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* Area politiche dello sviluppo della Cgil nazionale.1 Le variabili considerate sono (p. 40): gli scambi internazionali; il tasso di cambio del dollaro rispetto all’euro;il prezzo del greggio (qualità Brent); il tasso di interesse a tre mesi sul mercato interbancario (Euribor); il tassodi interesse sui Btp a dieci anni; gli effetti delle operazioni mirate di rifinanziamento a più lungo termine e deiprogrammi di acquisto di asset-backed securities e di covered bond; lo scenario previsivo incorpora le misure con-tenute nella legge di Stabilità 2015.

In queste settimane sono in corso di ag-giornamento tutte le previsioni macroe-conomiche delle principali istituzioni

nazionali e internazionali, che ricalcolano lestime di crescita in ragione di alcune variabiliesogene: quantitative easing europeo e i suoieffetti sul tasso di cambio, sui tassi di interessee sul commercio internazionale; flessione delprezzo del petrolio.

La Banca d’Italia nel Bollettino economico n.1/2015 (p. 39), supponendo alcune dellevariabili esogene, ancorché prima delle ulti-me decisioni della Bce1, aveva calcolato ilseguente scenario per l’Italia nel biennio incorso (stimando anche il 2014 visto che idati definitivi dei Conti nazionali Istat de-vono ancora uscire):


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Previsioni ottimistiche, irrealistiche, fuorviantiIl caso italiano: ci sono o ci fanno?!

❚ a cura di Danilo Barbi e Riccardo Sanna*

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Previsioni istituzionali per l’Italia

Stando a quello scenario, certamente otti-mistico, il Pil, dopo la flessione di -0,4% nel2014 (che lo riporta sotto il livello del2000), crescerà +0,4 punti e +1,2 punti ri-spettivamente nel 2015 e nel 2016. A fine2016, però, mancherebbero ancora 7,7punti di Pil reale per tornare al livello pre-crisi del 2007 nell’arco della presente legi-slatura. Ciò significa che nel 2017 e nel2018 il Governo dovrebbe mettere in cam-po misure per far crescere mediamentel’economia italiana 3,9 punti percentualiognuno dei due anni.Stessa «sfida» per la crescita dell’occupazio-

ne. Al netto degli effetti di ricomposizione(minore inattività e minore scoraggiamen-to, maggiore forza lavoro, turn-over, ecc.),l’occupazione non crescerebbe nel 2014 eaumenterebbe appena di 0,5 e 0,3 punti ri-spettivamente nel 2015 e nel 2016. Ciò si-gnifica che, improvvisamente, le unità di la-voro dovrebbero crescere mediamente di 3punti percentuali l’anno nel biennio 2017-2018 per tornare ai livelli pre-crisi.Anche nell’ottimismo ingiustificato dellaBanca d’Italia, ai ritmi di crescita previsti sitornerebbe ai livelli pre-crisi di crescita nel2026 e di occupazione nel 2031.


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Scenario e previsioni macroeconomiche della Banca d’Italia per l’Italia

(Variazioni % sull’anno precedente, salvo diversa indicazione)

Il Centro studi di Confindustria (CsC), in-vece, ha rielaborato le proprie previsioni sti-mando effetti molto positivi del Qe euro-peo, oltre che delle altre variabili calcolate daBanca d’Italia. Secondo il CsC il Pil reale inItalia crescerà almeno (perché si aggiunge-rebbe allo scenario di base) del +2,1% nel2015 e del +2,6% nel 2016. Stima moltodiscutibile considerando che tutti i paesieuropei esportatori – a partire dalla Ger-mania – beneficeranno della maggiore basemonetaria, della svalutazione dell’Euro edella riduzione del costo dell’energia; che,

peraltro, sembra difficile che producano ef-fetti positivi per due anni interi. Anche fos-se vero, inoltre, si tratterebbe di una cresci-ta tutta trainata dalle imprese esportatrici e,per definizione, diseguale e temporanea. Inogni caso, ciò significherebbe che la cresci-ta media di 2,3 punti percentuali annuiprevista dal CsC per il biennio in corso do-vrebbe perpetuarsi almeno fino al 2018 peruscire dalla crisi e tornare al livello del Pildel 2007 nell’arco della presente legislatura:il gap da colmare nel 2017 e nel 2018 sa-rebbe sempre di 4,7 punti.


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Le spinte alla crescita italiana

Previsioni Confindustria (Congiuntura flash, gennaio 2015)

Le previsioni appaiono piuttosto irrealisti-che, considerando il pericolo della deflazio-ne e l’assenza di politiche di bilancio espan-sive a sostegno della domanda effettiva. Ep-pure esistono ampi margini per creare oc-cupazione, anche sospingendo l’inflazionefino al target europeo 2%, impedendo an-cora il Pil (su cui se ne misura la sostenibi-lità delle finanze pubbliche) diminuisca dipiù di quanto vengano ridotti deficit e de-bito pubblici attraverso tagli della spesa eaumenti iniqui delle tasse.

Appare evidente che, anche quest’anno, i mo-delli previsionali calcolano una ripresa chenon c’è. All’ottavo anno della più grande crisidegli ultimi due secoli la domanda sorge spon-tanea: non si accorgono che i modelli econo-metrici utilizzati non funzionano? Oppureanche la «tecnica» di calcolo previsionale vie-ne utilizzata per infondere fiducia negli atto-

ri economici e nei mercati a prescindere dallacreazione di nuova occupazione e nuovo red-dito? Ancora una volta la metodologia vienepiegata alla contingenza «politica»? Possibileche non si capisca che l’approccio monetaristae tutto dal lato dell’offerta – anche se con in-tento espansivo – non possa colmare i vuotidella domanda effettiva? E, anche fosse, non cisi chiede come affrontare l’ormai riconosciutacausa della «crisi di modello»: aumento delledisuguaglianze, scaturite soprattutto dall’ini-qua distribuzione del reddito primario e dal-la degenerazione della finanza privata? Perchénon si tenta di ridurre gli squilibri macroeco-nomici tra i paesi europei, che riflettono lecause della crisi dell’Euro?

Ricostruendo le stime previsionali dellaBanca d’Italia e delle principali istituzioniinternazionali più prossime all’anno di pre-visione e, dunque, più utili all’elaborazione


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Dinamica del Pil reale in Italia (prima e durante la crisi)e distanza dal recupero del livello pre-crisi

Fonte: elaborazione su dati Istat (Conti nazionali, Sec 2010, anni 2000-2013, valori concatenati a prezzi co-stanti 2013) e Banca d’Italia (Bollettino economico n. 1/2015, previsione 2014).

dei documenti di economia e finanza su cuivengono predisposte le manovre finanziariedi fine anno, si evidenzia la clamorosa rei-terazione degli errori di calcolo, per 7 annidi seguito. Il gap previsionale, cioè lo sco-stamento cumulato tra le previsioni istitu-zionali e il dato effettivo, oscilla tra i 10,5(dell’Ocse) e i 14,3 punti percentuali (delGoverno italiano).

▼ Gap previsionalePrevisioni istituzionali per l’anno successivodel Pil reale e scostamento dal dato effettivo– Italia

Vedi tabella pagina seguente


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Previsioni di inflazione dei principali organismi internazionali (1)


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La Cgil da tempo sottolinea gli errori deimodelli previsionali istituzionali2 e gli effet-ti disastrosi delle politiche di austerità, diprecarizzazione del lavoro e di deflazione sa-lariale, che hanno aggravato la recessione, ladisoccupazione e hanno portato la deflazio-ne3, aumentando i vuoti della domanda ef-fettiva e continuando ad allargare il venta-glio delle disuguaglianze nella distribuzionedel reddito e della ricchezza che hanno pro-prio scatenato la «grande crisi». Nonostantela crescente letteratura economica sugli ef-fetti negativi dell’austerità, sui difetti deimoltiplicatori fiscali utilizzati dalle istituzio-ni nazionali e internazionali per elaborareprevisioni e prescrizioni, si continua a sba-gliare.La Cgil ha più volte rimarcato come conte-nere l’inflazione mantenendo un livello ele-vato di disoccupazione strutturale rappre-senti una precisa scelta di politica economi-ca, volta a salvaguardare gli interessi costi-tuiti della finanza e dei mercati internazio-

nali, anche se – e forse proprio perché – ciòallontana dagli stessi obiettivi di finanzapubblica previsti dai trattati europei4. Dal2008 al 2014, dopo quasi -9 punti di Pil ecirca 1,6 milioni di unità di lavoro perdutinella crisi, come si fa a non porsi la doman-da che 6,7 punti totali di avanzo primario(risultato netto di manovre finanziarie basa-te, anno dopo anno, su aumenti iniqui e ge-neralizzati delle tasse e/o tagli lineari dellaspesa pubblica) non abbiano influito sullamancata crescita? Come si fa a «confidare»sull’ininfluenza delle politiche restrittive esu una ripresa tutta esogena rispetto all’eco-nomia nazionale? Come si fa a non calcola-re gli effetti negativi della riduzione del25% degli investimenti fissi complessivi edella produzione industriale? Come si fa anon prevedere gli effetti negativi anche solodella riduzione del 25% degli investimentipubblici?

Nessuna onestà intellettuale.


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2 Studio Cgil dal titolo «La ripresa dell’anno dopo» (giugno 2013)http://www.cgil.it/news/Default.aspx?ID=21077.3 http://www.cgil.it/Archivio/politiche-economiche/Nota_deflazione_settembre_2014.pdf4 http://www.cgil.it/Archivio/politiche-economiche/Nota_austerita_flessibile_non_puo_funzionare_nov.2014.pdf.

* Università di Ferrara per Segretariato per l’Europa e Ufficio Giuridico e Vertenze legali Cgil nazionale1 Dal 2007 il Network è finanziato dalla Commissione europea nell’ambito del programma Progress(http://ec.europa.eu/progress) ed è divenuto l’advisoryboard ufficiale della Commissione europea per le que-stioni relative all’evoluzione del diritto del lavoro, individuale e collettivo.

Nei giorni 27 e 28 novembre 2014si è svolto all’Aia il 7° seminarioannuale dello European Labour

Law Network (Elln)1, che ha avuto ad og-getto «Le nuove forme di impiego e il dirit-to dell’Unione europea». In apertura dell’incontro, Irene Mandl hapresentato i risultati di una recente ricercasulle nuove forme di lavoro condotta da Eu-rofound (New Forms of Employment: Pre-liminary Executive Summary, 2014). Inquesto studio, le nuove forme di lavoro pre-senti negli Stati membri sono state identifi-cate e classificate. A seguito di tale analisi èemersa:1. l’esigenza di sviluppare una comune ter-

minologia e comuni definizioni dellenuove forme di lavoro, valide per tutti ipaesi dell’Ue;

2. l’esigenza di incrementare la consapevo-lezza, tra i lavoratori, delle nuove formedi impiego;

3. l’opportunità di supportare, mediantefondi pubblici, talune nuove forme di

impiego (ad es. i vouchers che – a pareredi Eurofound – si sono dimostrati utiliper la lotta al lavoro irregolare);

4. l’opportunità di non ostacolare lo svilup-po di forme di impiego – come il jobsharing – che possono soddisfare le esi-genze di flessibilità sia dei datori di lavo-ro che dei lavoratori;

5. l’esigenza di chiarire e semplificare il qua-dro legale;

6. l’esigenza di stabilire standard minimi ditutela per tutti i lavoratori e di rafforzareil monitoraggio sulle nuove forme di im-piego.

È seguita quindi una breve presentazione diJan Marco Leimeister (Università di St.Gallen, Svizzera, e di Kassel, Germania) sulcrowdsourcing. Con questo termine si indi-ca l’esternalizzazione di taluni compiti a uninsieme indefinito di persone, medianteun’offerta al pubblico operata su una piatta-forma interna all’impresa, a cui possono ac-cedere i lavoratori dell’impresa (crowdsou-cing interno) o lavoratori esterni (crowd-


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Nuove forme di impiego e diritto dell’Unione europea7° seminario annuale dello European Labour Law Network.L’Aia, 27-28 novembre, 2014

❚ a cura di Silvia Borelli *

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sourcing esterno), o su una piattaforma ge-stita da un intermediario (crowdsourcingesterno con intermediario). I maggiori ri-schi di questa fattispecie attengono all’as-senza di un quadro legale. In caso di crowd-sourcing esterno, non è chiaro né quale siala legge applicabile, né se si tratta di lavoroautonomo o subordinato.Le quattro relazioni principali sono state af-fidate a Simon Deakin (Università di Cam-bridge, Regno unito), Claire Toumieux(studio legale Allen & Overy, Francia), Ca-therine Barnard (Università di Cambridge,Regno unito) e Tamás Gyulavári (Universi-tà cattolica Pázmány Péter, Ungheria).Nella sua presentazione, Simon Deakin haspiegato che il rapporto di lavoro standard(Standard Employment Relationship –d’ora in poi Ser) è stata un’invenzione del-la fine del Diciannovesimo, inizio del Ven-tesimo secolo. Oggi si assiste a un processodi progressiva erosione del Ser, le cui mo-dalità sono differenti da Stato a Stato. Dea-kin individua tre possibili linee di riforma:1. l’estensione dell’ambito di applicazionedel Ser; 2. l’equiparazione del trattamentodi Ser e lavoro atipico; 3. l’adozione di ri-forme del diritto del lavoro che facilitinol’accesso a un Ser e le transizioni da un im-piego all’altro, senza che ciò determini pe-nalizzazioni in termini di anzianità di servi-zio o di accesso ai benefici connessi all’im-piego.Le prime due opzioni sono ritenute – daDeakin – inopportune: la prima non elimi-nerebbe la distinzione tra lavoratori subor-dinati e autonomi in quanto, anche se siestendessero alcune tutele ai lavoratori eco-

nomicamente dipendenti, rimarrebbe co-munque l’esigenza di chiarire – anche ai fi-ni della sicurezza sociale e fiscali – chi è la-voratore subordinato e chi è lavoratore au-tonomo; questa opzione aumenterebbeinoltre la segmentazione del mercato del la-voro, aggiungendo una nuova fattispecie (illavoro economicamente dipendente) aquelle già esistenti. La seconda opzionenon pare praticabile in quanto l’estensioneai lavoratori atipici delle medesime tuteleapplicate al Ser non determinerebbe un’ef-fettiva uguaglianza tra i lavoratori, date lediverse modalità di impiego dei lavoratoriatipici (ad es. anche riconoscendo ai lavo-ratori a termine i medesimi diritti garantitiai lavoratori a tempo indeterminato, ai pri-mi non verrebbe comunque assicurato unimpiego stabile).Per illustrare il terzo approccio, Deakin sisofferma sul Zero Hours Contract nel Re-gno unito (d’ora in poi Zhc). Lo Zhc è uncontratto mediante cui il datore di lavoronon è obbligato a garantire al lavoratore unnumero minimo di ore di lavoro, né il lavo-ratore è obbligato ad accettare il lavoro of-ferto. Quest’ultimo è considerato lavoratoresubordinato durante lo svolgimento dellaprestazione, mentre è più difficile provarel’esistenza di un unico contratto di lavorosubordinato per l’insieme delle prestazionisvolte. Uno dei criteri elaborati dalle cortibritanniche per qualificare un rapporto dilavoro è infatti il c.d. mutuality of obliga-tion test: in base a tale test, il vincolo di su-bordinazione sussiste qualora il datore di la-voro sia obbligato a richiedere una presta-zione di lavoro e il lavoratore sia obbligato a


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svolgere la prestazione di lavoro richiesta.Ne consegue che i lavoratori assunti conuno Zhc non riescono quasi mai a raggiun-gere la durata minima del rapporto di lavo-ro (continuity of employment) necessariaper beneficiare, nel Regno unito, di nume-rose tutele lavoristiche (quali, ad esempio, lenormative sui licenziamenti individuali ecollettivi).Seppure i lavoratori assunti con uno Zhcrappresentino solo il 2% della forza lavoronel Regno unito nel 2013, essi sono in sen-sibile aumento (0,8% nel 2012). Il tasso disindacalizzazione di questi lavoratori è inol-tre basso (9% a fronte del 23% dei lavora-tori standard). Altri dati allarmanti riguar-dano la variabilità dell’orario di lavoro (il75% dei lavoratori con Zhc cambia orarioogni settimana), i bassi salari (£ 9 orarie afronte delle £ 15 orarie per il lavoro stan-dard), la durata di tali rapporti (il 44% deilavoratori mantiene lo Zhc per due anni opiù), il ridotto numero di ore settimanali dilavoro (24). Sorprende poi che i Zhc sianoutilizzati, nel 45% dei casi, da imprese conpiù di 250 dipendenti (quali, Tesco, Ama-zon, McDonalds). Inoltre, il 69% dei forni-tori di servizi di cura a domicilio utilizzaZhc.A fronte di questo scenario, Deakin propo-ne di adottare una serie di misure, quali:l’obbligo di stipulare lo Zhc in forma scrit-ta; la fissazione di un contenuto minimodello Zhc (es. un minimo giornaliero di oregarantite o un salario minimo garantito); lacreazione di un processo di certificazioneche denunci i datori di lavoro che abusanodi Zhc; l’autorizzazione di Zhc mediante

contratti collettivi. A livello europeo, Dea-kin ritiene difficile l’adozione di una nuovaDirettiva, ma considera più opportuno raf-forzare il coordinamento delle politiche so-ciali nazionali nell’ambito del semestre eu-ropeo e della dimensione sociale dell’Unio-ne monetaria (http://ec.europa.eu/archi-ves/commission_2010-2014/president/news/archives/2013/10/pdf/20131002_1-emu_en.pdf), e potenziare il dialogo socia-le transnazionale.Claire Tourmieux si è soffermata sulla Di-rettiva n. 91/533 (relativa all’obbligo del da-tore di lavoro di informare il lavoratore del-le condizioni applicabili al contratto o alrapporto di lavoro). La Direttiva si applica a«qualsiasi lavoratore subordinato» (art. 1par. 1). Sono esclusi tutti i lavoratori auto-nomi (compresi i lavoratori economica-mente dipendenti o parasubordinati). GliStati membri possono escludere dal campodi applicazione della Direttiva i rapporti dilavoro che abbiano una durata complessivanon superiore a un mese e/o non superiorea otto ore di lavoro settimanale (art. 1, lett.a), nonché i rapporti di lavoro che abbiano«carattere occasionale e/o particolare pur-ché, nel caso specifico, ragioni obiettive giu-stifichino la sua non applicazione» (art. 1,lett. b).A parere della relatrice, gli Zhc, così come icontratti di lavoro intermittente in Italia,violano il contenuto della Direttiva 91/533.In tali casi, infatti, il datore di lavoro nonpotrebbe indicare la «durata normale gior-naliera o settimanale del lavoro», come ri-chiesto dalla Direttiva (art. 2 par. 1 lett. i).Talune difficoltà nel rispettare quanto pre-


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scritto dalla Direttiva si riscontrano anchein altre forme di lavoro. Viene menzionato,in primis, il caso del lavoro ripartito, in cuipotrebbe non essere semplice indicare icompiti assegnati ai singoli lavoratori e lospecifico orario di lavoro di ciascuno. Vieneanche richiamato il portage salarial, una for-ma di impiego presente in Francia, che con-sente a un professionista di fornire la pro-pria prestazione mediante un’impresa inter-mediaria che lo assume come lavoratore su-bordinato, garantendogli così la relativaprotezione sociale. In entrambi i casi, le dif-ficoltà nell’applicazione della Direttiva n.91/533 sono – a parere di Claire Tourmieux– facilmente superabili: nel primo caso, po-trebbe essere imposto al datore di lavoro diindicare l’orario di lavoro che deve essere ri-spettato dai due lavoratori; nel secondo ca-so, il lavoratore stesso potrebbe determinareil contenuto del suo contratto di lavoro (sitratta infatti di un lavoratore autonomo).Vi sono, poi, nuove forme di lavoro per lequali l’applicazione della Direttiva è ancorapiù problematica: Zhc, voucher e crowd-working2. Vari i problemi che sorgono. Daun lato, il datore di lavoro è esposto al ri-schio di una sanzione per la violazione del-l’obbligo di informazione. Dall’altro, taluneinformazioni, che sarebbero utili nelle nuo-ve forme di impiego, non sono prese in con-siderazione dalla Direttiva. Questa, ad esem-pio, non si occupa del caso in cui più datoridi lavoro assumono lo stesso lavoratore (co-

datorialità). In tali casi – osserva Tourmieux– la Direttiva 91/533 non detta alcuna rego-la circa «la ripartizione di responsabilità tra idifferenti datori di lavoro»3.

Vengono proposte tre soluzioni:1. Favorire il diritto di informazione dei la-

voratori, estendendo l’ambito di applica-zione della Direttiva ai lavoratori parasu-bordinati, sommando la durata di cia-scun rapporto di lavoro ai fini del rag-giungimento della soglia minima di cuiall’art. 1, Direttiva 91/533, e ampliandola lista di informazioni che devono esserefornite. Questa soluzione non risolvereb-be, però, i casi in cui il datore di lavoro èimpossibilitato a fornire al lavoratore leinformazioni previste dalla Direttiva (es.voucher);

2. Favorire la flessibilità per le imprese,estendendo i casi cui la Direttiva non siapplica e rendendo esemplificativa (nonvincolante) la lista di informazioni che ildatore di lavoro deve fornire. Il rischio diquesta opzione è quello di svuotare il di-ritto di informazione che dovrebbe esse-re garantito ai lavoratori;

3. Bilanciare la flessibilità per le imprese e ildiritto di informazione dei lavoratori,chiarendo che la Direttiva si applica an-che al lavoro a chiamata una volta che,sommando l’insieme delle prestazionisvolte, venga raggiunta la soglia minimarichiesta, rendendo più elastica la lista di


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2 A parere di Tourmieux, il crowdworking corrisponde al crowdsourcing.3 Va tenuto presente che la Direttiva 91/533 si limita a prevedere a carico del datore di lavoro un obbligo di in-formazione. Le regole sulla responsabilità del datore riguardano, invece, la disciplina del contratto di lavoro e,in caso di co-datorialità, le regole in materia di obbligazioni solidali.

informazioni che devono essere fornite,e integrando le informazioni necessarienelle nuove forme di impiego. La solu-zione da ultimo individuata potrebbe es-sere realizzata mediante un accordo trale parti sociali, a livello europeo.

Nel successivo dibattito – chi scrive ha par-tecipato al gruppo 1 – si è messo in luce co-me, nei paesi di civil law (come l’Italia) esi-ste, di regola, un tipo di contratto di lavorosubordinato, definito dal legislatore, cui èconnessa una normativa inderogabile dalleparti. Ne consegue che, nei paesi di civillaw, uno Zhc non può essere validamentestipulato, salvo sia espressamente autorizza-to dal legislatore. Quando il legislatore hadeciso di autorizzare il lavoro a chiamata(come in Italia), ne ha, di regola, fissato i li-miti. Peraltro, molte forme di lavoro «map-pate» da Eurofound sono presenti solo intaluni paesi e del tutto sconosciute in altri.Sono state poi discusse la Direttive sul lavo-ro a tempo parziale, sul lavoro a termine esul lavoro temporaneo. Si è messo in luceche l’effettività dei principi di non discrimi-nazione disciplinati da queste Direttive nonè garantita dalle misure di enforcement pre-viste nelle Direttive antidiscriminatorie dinuova generazione (nn. 2000/43, 2000/78e 2006/54)4. Si è altresì contestata la pro-

posta di estendere la Direttiva sul lavorotemporaneo al portage salarial. In questocaso, infatti, si è di fronte a lavoratori chesvolgono la propria prestazione autonoma-mente, ma vengono assunti come lavorato-ri subordinati da imprese «fittizie», al solofine di beneficiare della protezione socialegarantita a questi ultimi.Durante la discussione è emerso che unaquestione centrale, in tutti gli Stati membri,rimane la distinzione tra lavoro autonomo elavoro subordinato.Secondo alcuni, un criterio essenziale do-vrebbe essere quello del rischio dell’attivitàsvolta (Irlanda). Altri ritengono che debba-no essere poste delle condizioni minime perlo svolgimento di un’attività di lavoro auto-nomo, così da renderne più difficile l’acces-so (Olanda, Austria). Si è infatti sottolinea-to che, in taluni paesi (Austria, Estonia), lapromozione delle start-up ha indotto moltepersone a iniziare un’attività autonoma, chepoi si è dimostrata non redditizia. Altri an-cora hanno sottolineato l’esigenza di fissaretutele minime che dovrebbero essere garan-tite a tutti coloro che svolgono una presta-zione lavorativa (Slovenia, Portogallo). Si èquindi aperto un dibattito relativo all’esten-sione di talune garanzie di sicurezza socialeai lavoratori autonomi. In alcuni paesi (Slo-venia), tale estensione è servita a rendere più


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4 Nelle direttive antidiscriminatorie di nuova generazione sono state inserite misure dirette a facilitare l’applica-zione dei principi di non discriminazione, quali l’alleggerimento dell’onere della prova, la possibilità per le or-ganizzazioni che abbiano interesse di agire in giudizio per conto o a sostegno della persona che si ritiene discri-minata, l’obbligo di prevedere una riparazione reale ed effettiva del danno, che sia altresì dissuasiva, la promo-zione del dialogo sociale. La possibilità per le organizzazioni (comprese le parti sociali) che abbiano un legitti-mo interesse, di avviare, per conto o a sostegno di un lavoratore migrante o dei suoi familiari, un procedimen-to giudiziario è prevista anche dalla Direttiva 2014/54/Ue sull’agevolazione dei diritti conferiti ai lavoratori nelquadro della libera circolazione dei lavoratori (art. 3, par. 2).

costoso il lavoro autonomo; in altri paesi(Macedonia), si è inteso garantire anche ailavoratori autonomi una tutela pensionisti-ca. In alcuni interventi (Olanda), è emersala contrarietà all’estensione ai lavoratori au-tonomi – assimilati agli imprenditori – diqualsiasi forma di tutela sociale prevista peril lavoro subordinato.Ultimo problema affrontato nel gruppo dilavoro è stato quello dell’adattabilità delleregole di diritto del lavoro alle nuove formedi impiego (in Polonia, ad esempio, vi sonoalcune difficoltà nell’applicazione, ai telela-voratori, delle regole in materia di sicurezzasui luoghi di lavoro).Nella sua relazione, Catherine Barnard hasottolineato come le nuove forme di lavoropongano, soprattutto, due problemi: da unlato, occorre evitare che esse siano utilizzateal fine di eludere la normativa lavoristica (èquanto avviene, ad es., per i falsi lavoratoriautonomi); dall’altro, è necessario evitareche queste nuove forme di lavoro si tradu-cano, per il lavoratore, in precarietà.C. Barnard suggerisce una serie di strumen-ti di diritto dell’Unione che possono essereutilizzati per risolvere tali problemi.Per quanto concerne i lavoratori migranti,la relatrice suggerisce l’adozione di unaDirettiva che recepisca la definizione di la-voratore subordinato elaborata dalla Cor-te di Giustizia («la caratteristica essenzialedel rapporto di lavoro e la circostanza cheuna persona fornisca, per un certo perio-do di tempo, a favore di un’altra e sotto ladirezione di quest’ultima, prestazioni incontropartita delle quali riceva una retri-buzione»: Corte giust. 3.7.1986, C-66/85,

Lawrie Blum, p. 17). Per contrastare i fal-si lavoratori autonomi può essere di utili-tà l’art. 4, par. 5, della Direttiva 2014/67(concernente l’applicazione della Diretti-va 96/71 relativa al distacco dei lavorato-ri), secondo cui, per stabilire se una perso-na possa essere considerata un lavoratore,«gli Stati membri dovrebbero basarsi, tral’altro, sulle circostanze concernenti l’ese-cuzione del lavoro, la subordinazione e laretribuzione del lavoratore, indipendente-mente dal modo in cui il rapporto è carat-terizzato in qualsiasi accordo, contrattualeo meno, eventualmente concordato tra leparti».C. Barnard suggerisce poi la creazione diuna Fair Employment Agency (Fea) con ilcompito di esaminare – mediante unaprocedura semplificata – le richieste deilavoratori in caso di violazioni di fatto o dipratiche illegali poste in essere dal datoredi lavoro. La creazione di tale agenzia po-trebbe essere basata sull’art. 3, par. 1, del-la Direttiva 2014/54 (relativa alle misureintese ad agevolare l’esercizio dei diritticonferiti ai lavoratori nel quadro della li-bera circolazione dei lavoratori), secondocui «gli Stati membri provvedono affin-ché, previo eventuale ricorso ad altre au-torità competenti, comprese, ove lo riten-gano opportuno, a procedure di concilia-zione, possano accedere a procedimentigiudiziari finalizzati all’attuazione degliobblighi ai sensi dell’art. 45 Tfue e degliartt. da 1 a 10 del Regolamento Ue n.492/2011, tutti i lavoratori dell’Unione ei loro familiari che ritengano di aver subi-to o di subire restrizioni e ostacoli ingiu-


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stificati al diritto di libera circolazione oche si considerino lesi dalla mancata ap-plicazione nei loro confronti del principiodella parità di trattamento, anche dopo lacessazione del rapporto in cui si asseriscesi siano verificati la restrizione e l’ostacoloo la discriminazione». Per evitare poi che idatori di lavoro eludano i propri obblighi,dichiarando lo stato di insolvenza o labancarotta, si suggerisce l’adozione di for-me di cooperazione transnazionale, sullabase di quanto già previsto dagli artt. 13-19 della Direttiva 2014/67. I datori chenon adempiano agli obblighi nei confron-ti dei lavoratori possono altresì essereesclusi dalle procedure d’appalto pubblico(art. 57, par. 4, lett. b e c e art. 18, par. 2,Direttiva 2014/24). C. Barnard consigliainfine di sviluppare il database IMI(http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/about/index_en.htm) così da render-lo disponibile per le stazioni appaltanti, alfine di verificare se i partecipanti alla garasono stati condannati, in altri Stati mem-bri, per il mancato pagamento delle retri-buzioni.Quanto ai lavoratori non-migranti, perevitare che la normativa lavoristica sia elu-sa mediante l’impiego di falsi lavoratoriautonomi, C. Barnard ritiene utile l’ado-zione di una Direttiva che stabilisca unapresunzione di lavoro subordinato in pre-senza di determinati criteri, sulla base diquanto stabilito nella RaccomandazioneOil n. 198. La relatrice suggerisce inoltrel’adozione di una Direttiva che assicuril’applicazione della disciplina lavoristica acoloro che hanno un rapporto di lavoro,

concetto che – nel Regno unito – è piùampio di quello di employee (lavoratoresubordinato) e worker.Prendendo spunto dall’art. 6 della Diretti-va 2008/104 («I lavoratori tramite agenziainterinale sono informati dei posti vacantinell’impresa utilizzatrice, affinché possanoaspirare, al pari degli altri dipendenti del-l’impresa, a ricoprire posti di lavoro a tem-po indeterminato»), C. Barnard proponedi garantire a coloro che sono impiegati inun lavoro non-standard, e svolgono la pro-pria attività in misura prevalente per unsolo datore di lavoro, il diritto di richiede-re, a tale datore di lavoro, un impiego sta-bile. Viene altresì proposto di applicare laDirettiva sul lavoro temporaneo al c.d. la-bour pooling (fattispecie in cui un lavora-tore è assunto da una pluralità di datori dilavoro, riuniti in un’unica entità). Nel casodi specie, dovrebbero altresì essere somma-ti i periodi di lavoro svolti a favore dei di-versi datori di lavoro, così da raggiungerela soglia di 12 mesi, per beneficiare – nelRegno unito – del principio di non-discri-minazione.C. Barnard suggerisce altresì di emendare leDirettive n. 2003/88 (sull’orario di lavoro)e n. 92/85 (concernente l’attuazione di mi-sure volte a promuovere il miglioramentodella sicurezza e della salute sul lavoro dellelavoratrici gestanti, puerpere o in periodo diallattamento), al fine di individuare, in casodi labour pooling e portage salarial, un da-tore di lavoro principale, responsabile di as-sicurare che il lavoratore goda delle ferie an-nuali e dei congedi, e che sia rispettata lanormativa in materia di orario di lavoro.


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L’art. 24 della Direttiva 2014/67 potrebbeessere utilizzato per stabilire forme di re-sponsabilità solidale tra i datori di lavoro incaso di labour pooling5.Un emendamento alla Direttiva 99/70 sulcontratto a termine potrebbe inoltre ga-rantire ai «contratti a zero ore» un numerominimo di ore di lavoro; si potrebbero an-che richiedere ragioni obiettive per l’utiliz-zo di tali tipi di contratti. Al fine di adot-tare queste modifiche legislative, Barnardritiene più opportuno ricorrere a coopera-zioni rafforzate tra taluni Stati membri(art. 20 Tue).

Nell’ultima relazione Tamás Gyulavári haspiegato che il diritto del lavoro ungheresesi basa sulla fondamentale distinzione tralavoratori subordinati e lavoratori autono-mi. Fino al 1990, in Ungheria, come neglialtri paesi del blocco socialista, la maggiorparte dei lavoratori erano assunti con uncontratto di lavoro subordinato. Con l’av-vento dell’economia capitalista, si è assisti-to – in Ungheria, come in Romania, Slo-vacchia, Repubblica Ceca e Polonia – a unincremento consistente di lavoratori auto-nomi, utilizzati soprattutto al fine di ri-sparmiare sui costi indiretti della manodo-pera (legati all’applicazione del diritto del

lavoro) e pagare meno tasse e contributi. Aseguito della crisi economico-finanziaria, ilgoverno ungherese ha reso più flessibile ildiritto del lavoro, ma ciò non ha ridotto ilnumero di lavoratori autonomi.Nel codice del lavoro ungherese adottatonel 2012, accanto al rapporto di lavorosubordinato standard sono stati discipli-nate tre nuove forme di lavoro atipico (illavoro a chiamata, il lavoro ripartito e laco-datorialità) e il lavoro domestico. Il la-voro autonomo rimane invece disciplina-to dal codice civile. Al lavoro autonomonon si applica dunque alcuna tutela lavo-ristica, mentre si applica la normativa direcepimento del Diritto Ue antidiscrimi-natorio.Il diritto del lavoro ungherese non forniscealcuna definizione di lavoratore autonomo.Il codice del lavoro del 2012 ha, per la pri-ma volta, fornito una definizione di rap-porto di lavoro subordinato: è tale un rap-porto costituito mediante contratto di la-voro, in cui il lavoratore si obbliga a lavora-re rispettando le direttive del datore di la-voro, e il datore di lavoro si obbliga a for-nire un lavoro e a pagare una retribuzione.Le parti possono stipulare un qualunquecontratto di lavoro, subordinato o autono-mo. Il giudice può tuttavia riqualificare il


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5 Va sottolineato che la Direttiva 2014/67 non si occupa di responsabilità solidale del datore di lavoro, ma diresponsabilità solidale del committente, «nei casi di subcontratto a catena». Nel caso del labour pooling, invece,più datori di lavoro creano un soggetto giuridico il quale assume un lavoratore che poi svolgerà la propria pre-stazione a favore dei datori di lavoro. Nel caso di specie, dunque, non vi è subcontratto, ma una vera e propriaintermediazione di manodopera da parte di un soggetto creato al solo fine di assumere un lavoratore che pre-sterà la sua attività a favore di più datori di lavoro. Il labour pooling è utilizzato in alcuni paesi (es. Francia e Ger-mania) per aggirare i problemi che nascono qualora più datori di lavoro siano parte di un unico contratto di la-voro (es. ai fini della determinazione del contratto collettivo applicabile).

contratto di lavoro autonomo, qualora rav-visi la sussistenza di un vincolo di subordi-nazione. Nel 2005, il Ministero del Lavoroe delle Finanze ungherese ha fornito una li-sta di criteri primari e secondari che per-mettono di identificare un rapporto di la-voro subordinato, così da uniformare l’in-terpretazione degli ispettori del lavoro e de-gli ispettori fiscali.Nel 2011, una proposta di legge per esten-dere parte delle disposizioni del codice dellavoro ai lavoratori economicamente di-pendenti è stata presentata al parlamentoungherese. A parere di Tamás Gyulavári, icriteri per definire il lavoro economica-mente dipendente (monocommittenza,corrispettivo al di sotto di una determina-ta soglia) erano troppo rigidi e finivano perescludere un numero elevato di lavoratori.Inoltre, la lista delle disposizioni del codi-ce del lavoro applicate era molto limitata.La proposta è stata criticata sia dalle orga-nizzazioni sindacali, timorose che la nuovafigura avrebbe invaso gli spazi del lavorodipendente, sia dalle associazioni datoriali,contrarie a estendere le tutele lavoristiche.La proposta non è stata sostenuta dal go-verno ungherese, promotore, al contrario,di politiche di deregolamentazione. Analo-ga sorte era toccata, nel 2006, al progettodi legge polacco sul lavoro economicamen-te dipendente.

Nel gruppo di lavoro che ha seguito la se-conda parte delle relazioni si è discusso del-la fuga verso il lavoro autonomo presentein molti paesi. Per contrastare tale fenome-no si sono rivelate utili – in Italia, come in

Spagna, in Portogallo e in Slovenia – i mec-canismi di presunzione di esistenza di unrapporto di lavoro subordinato. Non èchiaro tuttavia se tali meccanismi siano omeno compatibili con la libera prestazionedi servizi di cui all’art. 56 Tfue. Per chiari-re tale punto, sarebbe opportuna una co-municazione della Commissione, volta al-tresì a chiarire i criteri che i Tribunali do-vrebbero seguire per qualificare un contrat-to di lavoro subordinato.Nella discussione è emerso che, in nume-rosi paesi (Svezia, Francia, Italia, Spagna) èpossibile stipulare contratti collettivi per ilavoratori autonomi. Tali contratti colletti-vi sono invece considerati, dai tribunaliolandesi, un’illecita restrizione della con-correnza (sul punto v. la recente sentenzadella Corte di Giustizia, 4.12.2014, C-413/13, FNV Kunsten Informatie en Me-dia). In Spagna vi è altresì un problema dirappresentanza: non è chiaro infatti qualesoggetto sia legittimato a stipulare contrat-ti collettivi per i lavoratori autonomi.

Nel dibattito finale, Christiane Benner del-la Federazione tedesca dei lavoratori metal-meccanici ha evidenziato come i lavoratoriatipici rappresentano oggi, in Germania, il24% della forza lavoro e molti di loro sonodonne. 1/3 dei lavoratori autonomi guada-gna meno di 8,5 euro per ora. Occorre dun-que fissare un salario minimo per tutte leforme di lavoro, anche nel caso di mini-job.Esistono poi in Germania 900 imprese diportage salarial. Questa forma di impiegoimpone di riconsiderare l’ambito di applica-zione della sicurezza sociale.


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In conclusione, Muriel Guin (Commissio-ne europea) ha sottolineato l’esigenza di in-tervenire sulla Direttiva 91/533 al fine dipotenziare la lotta contro il lavoro irregola-re. Ha sottolineato la necessità di assicurare

che la mobilità dei lavoratori avvenga nel ri-spetto delle regole. Ha rilevato anche comenon vi sia interesse, da parte delle parti so-ciali, a riaprire il dibattito sulla Direttiva sullavoro temporaneo.


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* Segretaria nazionale Fp Cgil

▼ L’Impresa sociale …

Le Imprese sociali coinvolte nel sistemasocio-sanitario assistenziale operano pre-valentemente all’interno dei contratti sti-pulati con la Pubblica Amministrazione,siano esse in forma di accreditamento econvenzione o, in ambito sociale e socio-sanitario, di gare. Le imprese del Privato Sociale, in qualsiasiforma istituite, hanno assunto una presenzaquantitativa ed il ruolo ormai insostituibiledi presenza fattiva, dove i servizi erogati daiComuni e dal Sistema Sanitario non sonopiù in grado di sopperire in modo autono-mo alle richieste sempre crescenti della col-lettività. La sanità privata accreditata, il Terzo Setto-re e l’Area Profit, quindi, costituiscono og-

gi, una sorta di braccio gestionale operativoparallelo ed integrato alla Pa, da essa dipen-dente almeno sul piano delle funzioni e nel-le dinamiche di governo dei servizi. Gestiscono ed erogano servizi al cittadinosotto varie forme per conto degli Enti Pub-blici. Tutto ciò, in forma progressiva ha de-terminato un volano di attività economicae di produzione di servizi enorme, che haun incidenza nel computo della spesa pub-blica ma anche nella determinazione deiPil locali. Nel complesso gli addetti del settore sonocirca 900.000 e annoverano profili diversi:infermieri, tecnici della riabilitazione, psico-logi e psicoterapeuti, assistenti sociali, ope-ratori socio-sanitari, educatori, animatori,nonché varie tipologie di qualifiche confunzioni assistenziali. Accanto alla rilevanza numerica va inoltreregistrata una crescita di competenze e dispecializzazione che nel tempo si è resa piùmarcata, anche attraverso specifici interven-ti formativi, e che costituisce il vero puntodi forza del settore.

Salviamo la salute Lavoro e qualità dei servizi sanitari e sociali in appalto e convenzione. Convegno Cgil - Roma, 3 febbraio 2015

❚ Relazione di Cecilia Taranto*


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▼ Di cosa parliamo oggi…

Il tema che intendiamo affrontare in questagiornata, nel tempo di una politica del go-verno sbagliata e recessiva, rappresenta perl’intero movimento dei lavoratori e osereidire per le comunità cittadine che stannosoffrendo drammaticamente la riduzioneeffettiva dei servizi, dopo i tagli ai Comunie alle Regioni, un tema di assoluta centrali-tà, al quale la politica tutta non può e nondeve sfuggire. Infatti parlare di appalti fino a 20 anni facirca, impegnava gli attori sociali ad unaimportante trattazione di alcune materie,edilizia in primis. Ma dal ’94 in poi la crisi della finanza pub-blica, prima, e una malintesa ricerca di mo-dernità, a dire il vero sempre osteggiata damolti di noi, hanno ampliato a dismisura iprocessi di esternalizzazione ed il ricorso al-lo strumento degli appalti nella pubblicaamministrazione. È stato il periodo che molti di noi ricorda-no come quello del grande dibattito sul si-gnificato delle attività «core o no core» nel-le pubbliche amministrazioni; un dibattitoattorno al quale il pensiero liberista ha pro-vato a giustificare i primi tentativi di pri-vatizzazione delle funzioni pubbliche. Devo dire con rammarico e anche con uncerto sentimento di rabbia, che avevamoragione noi: quel dibattito, attorno al qua-le anche molti governi di centro sinistrahanno inteso tarare i processi del cosiddet-to «ammodernamento della pubblica am-ministrazione», era profondamente viziatoall’origine: nascondeva ciò che poi nel cor-so degli anni a venire è stato realizzato: la

privatizzazione di pezzi importanti del no-stro welfare, con l’orizzonte del restringi-mento degli spazi pubblici. Oggi non abbiamo intenzione di ripropor-re le ragioni per le quali la nostra organizza-zione non si è mai acconciata alle sfrenatericerche di semplificazione, dall’alleggeri-mento dei controlli nelle P.A, alla cancella-zione della responsabilità solidale. Quello che ci interessa segnalare con forzasono alcune questioni: – la stretta connessione, avvalorata dalle in-

dagini di molte magistrature, tra le formedegli appalti e le pesanti irregolarità e ille-galità che segnalano il nostro Paese in ci-ma alle classifiche negative relativamenteai fenomeni corruttivi;

– la inesistenza di un controllo pubblico ef-ficace;

– la scarsa programmazione del bisogno,spesso affidata al mercato sociale;

– la incredibile molteplicità delle forme diaccreditamento, o dei criteri di affida-mento delle concessioni o degli appalti,che hanno conseguenze dirette sulla qua-lità del servizio e sulle condizioni mate-riali di lavoro delle persone in carne edossa. Condizioni affatto mitigate da rac-cordi istituzionali, quali la Conferenzadelle Regioni che non ha adottato nelleforme necessarie alcun riferimento aimodelli essenziali di assistenza, né incampo sanitario tanto meno, poiché inquesto caso non esistono nemmeno i li-veas, in quello dell’assistenza.

L’Italia spende, i dati sono della commissio-ne europea, non meno del 15% del suo Pil

in appalti pubblici, va da sé che una buonaed efficace normativa in questo campo haun valore non soltanto tecnico-giuridico maanche politico e sociale, soprattutto in unafase di crisi, come quella dalla quale ancoranon usciamo, che impone di trovare fontidi finanziamento per sostenere una doman-da interna sempre più debole.

La prima delle irregolarità ed illegalità ma-tura nelle forme del lavoro. Inutile dire che nella stragrande maggioran-za dei casi negli appalti sono impiegati i la-voratori più deboli e ricattabili: ovvero lavo-ratori stranieri, donne, precari. Non sarà un caso se nella immaginazionecollettiva l’appalto evoca operazioni pocotrasparenti. L’appalto richiama immediatamente il temadella lesione dei diritti dei lavoratori e dellaleale concorrenza fra le imprese Non vi è alcun dubbio infatti che le impre-se serie risultano fortemente danneggiatedall’uso spregiudicato dell’assenza di con-trolli fino alle vere e proprie forme di dere-sponsabilizzazione assunte dalla pubblicaamministrazione in tema di appalti. Ciò favorisce la permanenza nel «mercato»di imprese deboli o malavitose. Va da sé che questo elemento contribuisce arendere sempre più difficile la competizionenon solo tra il nostro paese ed il resto delmondo, ma anche fra la natura dei diversierogatori di prestazioni pubbliche. L’assenza di un quadro di regole efficace etrasparente rende possibile che ogni giornolo stesso bene o servizio venga acquistato dalmercato (anche pubblico) a prezzi diversi.

La stima, assolutamente prudenziale, diquesto spreco ammonta a circa il 2% di Pil. Parliamo di regolazione efficace perché at-tualmente il corpus normativo supera i 600articoli calcolando solo codice e regola-mento, cui occorre sommare le disposizio-ni in tema di infiltrazione criminale. Talecoacervo di norme non solo risulta inappli-cabile ma rischia di essere esso stesso forie-ro di scarsa trasparenza e quindi fonte di il-legalità. Il controllo fino ad oggi è stato troppo di-luito tra autorità diverse, amministrative egiurisdizionali e la fase di esecuzione delcontratto di appalto o affidamento rimane,troppo spesso, un fatto privato fra stazioneappaltante ed esecutore. Troppe le norme derogatorie, in nome diemergenze e grandi eventi che lascianospazio ad eccessive discrezionalità e a trat-tative private. Come dimostra mafia capitale, ma ancheExpo e Mose o la vergognosa spartizionedegli appalti a L’Aquila, questa è spesso laragione della maggior parte delle occasionidi corruttele che conducono anche inevita-bilmente alla lievitazione dei costi a caricodi tutti i cittadini. Questa la ragione che motiva la nostra Con-federazione alla presentazione di una pro-posta di legge popolare, sulla quale stiamoraccogliendo le firme, che speriamo tutto ilParlamento voglia cogliere come occasioneper intervenire in maniera seria. Se questa materia continuerà ad essere af-frontata in modo occasionale, spesso solosulla scorta di clamorosi scandali, produr-rà un danno profondo alle stesse risorse del


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paese e alla sua struttura produttiva e diservizio. Anche questo ci pare il modo giu-sto per parlare di dimensione europea edello stesso recepimento delle direttive inmateria. Vi è da dire che la nostra proposta che par-te dalla necessità di responsabilizzare in so-lido le amministrazioni pubbliche nei con-fronti dei lavoratori impiegati in tutte le for-me di appalto, comunque denominate, edunque dall’imperativo categorico di tuteladel lavoro, contrattuale, previdenziale e del-la sicurezza, è maturata prima dell’interven-to che continuiamo a considerare inutile epericoloso del jobs act. Per stare al tema questo governo e la suamaggioranza parlamentare hanno decisoche i lavoratori degli appalti, che hanno unadurata media di due anni, saranno condan-nati ad essere privi di anzianità. Alla facciadella clausola sociale, della continuità lavo-rativa, della crescita professionale ecc. Occorre allora subito chiarire che questi la-voratori debbono veder riconosciute le loroanzianità di servizio e i diritti che ne conse-guono.

▼ Il lavoro fa la differenza

È proprio il lavoro che, nel caso degli ap-palti o delle concessioni di servizi pubblici,fa la differenza, la sua qualità, la sua di-mensione, l’esplorazione di modelli semprepiù integrati, costituiscono una delle fonda-mentali certezze relativamente alla qualitàdel servizio erogato. Pensiamo al servizio di assistenza domicilia-re, a quello nelle case protette o di riposo,

alla riabilitazione o agli asili nido, pensiamoalle mense scolastiche. Sono lavoratrici e la-voratori che hanno a che fare spesso con si-tuazioni di fragilità. Tutte attività che da tempo sono state ester-nalizzate dalle pubbliche amministrazioni,per le quali anche la stessa Corte dei Contiha messo in dubbio la effettiva economici-tà; ciò che invece emerge con evidenza è chesicuramente è diminuita la produttivitàcomplessiva ed è aumentato il livello di cor-ruzione. I rapporti di lavoro del settore socio-sanita-rio ricadono nell’ambito di 27 Ccnl spessofirmati da organizzazioni sindacali scarsa-mente rappresentative: su questo tema, pernoi, si presenta una questione che non esi-terei a definire «morale».Penso, infatti, che uno Stato laico, demo-cratico, libero da condizionamenti e rispet-toso del diritto e della Costituzione dovreb-be interrogarsi e trovare immediate soluzio-ni sulla gravità di una situazione che vedearticolazioni dello Stato, politiche ed ammi-nistrative, agevolare e, in alcuni casi, pro-durre dumping contrattuale sul sistema deiservizi sociali e sanitari che esso stesso do-vrebbe assicurare. Che i governi nazionali, regionali e localiaccettino supinamente, per assicurare unservizio, o addirittura alimentino, un siste-ma di concorrenza al ribasso, tutto costrui-to sulla pelle dei lavoratori e delle lavoratri-ci, dei loro diritti, delle loro retribuzioni, è,almeno per me, la madre della questionemorale. Il punto dal quale ripartire per aggredire ladegenerazione, che si è via via stratificata,


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nel sistema di prestazioni pubbliche affidateai privati è questo. Lo Stato non deve permettersi di sostenereun processo di deregolazione dei diritti ol-tretutto pensato e realizzato nel più stri-sciante dei modi. Le irregolarità si esplicano in diversi modi:dalle irregolarità contributive, fiscali, nor-mative, sull’orario di lavoro, attraverso l’uti-lizzo improprio di agevolazioni legate allamobilità, al mancato rispetto dei minimi ta-bellari o facendo riferimento solo ai regola-menti e alla mutualità del rapporto di sociolavoratore. Ed è proprio sulla natura di socio lavorato-re che oggi sarà utile soffermarsi. La modifica della legge 142, che attribuen-do alla funzione di socio della cooperativacarattere prevalente costituisce il più seriovulnus alla regolarità degli appalti e delleconcessioni, è indispensabile. La enorme diffusione di cooperative spurie,create ad hoc per aggirare gli adempimentirichiesti formalmente dalle amministrazio-ni, può essere contrastata da una diffusa ri-vendicazione di legalità che va avanzata dal-le organizzazioni sindacali ma anche dallacooperazione.

Per questa ragione è urgente porre manoalla modifica della legge 142 e restituirerapidamente al lavoro la sua funzionestrategica.

▼ La riforma del terzo settore

Anche per queste ragioni la ventilata rifor-ma del terzo settore, così com’è, appare

monca, priva di respiro e, se non chiaritaaddirittura pericolosa per il lavoro. Siamo convinti che in un quadro di profon-da crisi, non solo economica, come quellache stiamo attraversando, che ha esteso inmaniera drammatica la fascia dei soggettideboli e l’area della povertà, le Organizzazio-ni del terzo settore, del privato sociale, pos-sono svolgere un ruolo importante. E per questo Cgil, Cisl e Uil hanno giudi-cato in maniera positiva l’intenzione delGoverno di proporre una riforma del terzosettore, riforma che però, per essere efficace,deve tener conto di una serie di problemiche, dalla lettura del testo non risultanoadeguatamente affrontati. Innanzitutto esiste la necessità di un cambioradicale nelle scelte del Governo per quantoconcerne le politiche sociali, che, ad oggi,hanno visto interventi basati solo su tagli eriduzioni di finanziamenti. Manca ancora, e lo chiediamo da tempo, ladefinizione dei livelli essenziali delle presta-zioni socio-sanitarie e sociali, e delle profes-sioni socio-sanitarie necessarie. Siamo dell’opinione che occorra determi-nare la certezza del diritto al welfare, qualediritto universale. Ciò significa che la ma-teria non può essere affidata alle buone in-tenzioni, che occorre superare le conflittua-lità fra i diversi livelli istituzionali e i diver-si soggetti. La proposta di delega per la riforma del ter-zo settore sembra non voler rispondere aquesta necessità. È per questa ragione cheesiste l’urgenza di riconsiderare l’intera ma-teria da disciplinare sulla base di un proget-to organico in tutte le sue parti.

Lo strumento della Legge delega risponde aquesto scopo? Ancora una volta il Parlamento rischia di es-sere espropriato di una capacità di decisio-ne, poiché il testo rimanda ad una serie didecreti attuativi, che il Governo dovrà adot-tare entro 12 mesi dall’entrata in vigore del-la legge. Non sarà un caso che ci risultano presenta-ti oltre 400 emendamenti prima ancora cheparta la discussione. Il testo della legge sembra il riassunto di ti-toli sui quali risulta difficile intervenire apartire dalla forma indistinta che definisce ilterzo settore. Di questo mondo fanno infatti parte oggi, apieno diritto, soggetti estremamente diversi(cliniche religiose, università non statali,fondi pensione privati, organizzazioni sin-dacali, enti lirici, fondazioni bancarie…).Sarebbe utile, secondo noi, distinguere laloro funzione: la genericità rischia solo dipenalizzare chi dovrebbe essere maggior-mente sostenuto. Il sindacato ha da sempre riconosciuto e va-lorizzato il ruolo del volontariato, e anchedel servizio civile universale ma, in nessuncaso è possibile pensare a forme di sostitu-zione del lavoro. Tutto ciò che richiede continuità, compe-tenze specifiche in relazione all’esigibilitàdi un diritto non può e non deve esserefornito, magari saltuariamente, dal volon-tariato. Continueremo a batterci perché, ad esem-pio, chi sta sull’ambulanza, abbia la forma-zione, le competenze e la continuità neces-saria ad assicurare che lo Stato, nella sua ac-

cezione più larga, garantisca i servizi diemergenza tutelando la salute e la sicurezzadei cittadini. Occorre allora intendersi sul concetto disussidiarietà: sul fallimento di questo con-cetto abbracciato da chi pensava che potes-se ridursi lo Stato sociale a favore di inizia-tive autonome dei cittadini. La sussidiarietà così intesa è altamente peri-colosa e rischia di corrodere la sostanza del-lo Stato sociale così come lo abbiamo cono-sciuto e difeso nella nostra vecchia Europa,la sola che amiamo.

Pensiamo che la riforma deve favorire dav-vero, come previsto dall’art. 118 della Co-stituzione, le iniziative autonome dei citta-dini rivolte al perseguimento dell’interessegenerale. E per l’interesse generale, il princi-pio di sussidiarietà non può essere strumen-talizzato per giustificare un intervento sem-pre più limitato della sfera pubblica, per ap-paltare al ribasso il welfare. Le attività sussidiarie dei cittadini non pos-sono e non devono essere la risposta ai taglidella spesa pubblica. La sussidiarietà è davvero tale quando nonc’è un rapporto basato sulla competizione,ma sulla partecipazione, sulla presa in cari-co comune dei problemi di un territorio.Anche per questo pensiamo che il tema de-gli appalti sia centrale: non solo perché lalogica deve essere quella della qualità, e nondel ribasso economico, ma perché una cor-retta sussidiarietà deve fondarsi su una re-sponsabilizzazione dei soggetti del terzosettore.


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▼ … la cooperazione sociale

La scommessa, soprattutto per quanto ri-guarda la cooperazione sociale, è oggi piùche mai difficile, in una società sempre me-no sensibile ai temi degli ultimi, per la crisi,ma soprattutto per una concorrenzialitàsempre più agguerrita, per le gare d’appaltoal ribasso, più o meno mascherato, per la ri-duzione dei servizi, per il difficile dialogofra le cooperative e la committenza, per i rit-mi di lavoro. Invece, noi pensiamo che la cooperazionesociale possa e debba essere un partner ef-fettivo, in un’ottica di democrazia parteci-pativa. Per far questo, però, c’è bisogno di una as-sunzione di responsabilità da parte dellacooperazione sociale, che deve prendere ledistanze da tutte quelle forme di cooperati-ve spurie che sempre di più assomigliano aimprese profit, e che, di fatto, intervengo-no esclusivamente, talvolta in una alleanzaperversa con la committenza, per contene-re i costi dei servizi, riducendone la qualità,abbattendo i diritti dei lavoratori, non ap-plicando i contratti collettivi di lavoro, oinventandosene di nuovi, ovviamente al ri-basso. Non possiamo che combattere esperienzenate solo per dare risposte al progressivo ri-trarsi della sfera pubblica, e che lo hanno fa-vorito, ed, invece, sostenere quelle che han-no fatto della promozione degli utenti, e delrispetto dei diritti dei lavoratori, e della loropartecipazione alla vita sociale, il cuore del-la propria ragione di essere. La cooperazione sociale deve uscire dal-l’equivoco della mera prestazione di servizi,

riacquisire e rafforzare la mission fondativa,quella dell’art. 1 della legge 381 «perseguirel’interesse generale della comunità alla pro-mozione umana e alla integrazione socialedei cittadini». Deve interrogarsi sulla qualità dei serviziche offre, in coerenza con quei principi, suquanto, spesso, si accettino rapporti con lapubblica amministrazione che, di fatto, co-stituiscono pura intermediazione di mano-dopera. Ci chiediamo, può una cooperativa con mi-gliaia di soci rispondere a questa domanda? Anche il livello dimensionale delle strutturecooperative deve essere oggetto della nostrariflessione.

▼ Contrattazione, diritti, regole

Infine, i contratti di lavoro accompagnano iprocessi di riforma, ed il dumping contrat-tuale è successivo alla frammentazione.Quindi, ricondurre il mondo del lavoro amacroaree risponde a questa esigenza. Se al committente è data la possibilità discegliere fra tanti contratti, ed in questo set-tore, come già detto, ne conosciamo 27, dicui 11 sottoscritti dalla Fp Cgil, in una lo-gica di esasperato contenimento della spesa,quasi sicuramente, sceglierà il più basso... La riforma del terzo settore non si può faresenza la valorizzazione e la partecipazionedel personale che vi opera, e senza il puntodi vista dei cittadini, che non possono esse-re lasciati soli, con un voucher, a sceglieredove rivolgersi per avere un servizio che do-vrebbe essere invece garantito ed esigibile e,soprattutto, costare il giusto.


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E la riforma del terzo settore non si può fa-re lasciando solo e frammentato il lavoro. Abbiamo già detto della immensa difformi-tà che esiste fra le Regioni e nelle Regioni,abbiamo già detto che, diversamente dallasanità, si continua ad ignorare l’istanza del-la definizione delle professioni sociali. Ciò ha generato, tra le altre cose, una inim-maginabile molteplicità di interventi regio-nali volti a stabilire quale e quanta forma-zione è necessaria per assicurare un deter-minato servizio. Ormai, censire le professioni necessarie eassicurare la mobilità dei lavoratori incampo nazionale, almeno quello, appareindispensabile. Ma è necessario anche per la stessa misura-zione della bontà degli appalti, delle con-cessioni, dei criteri di accreditamento chevengono emanati dalle Regioni, definireuno stesso costo del lavoro, e pari dignità. Se esiste un terzo settore, ovvero una pre-cisa filiera merceologica, deve esistere an-che uno stesso contratto. Da anni la nostra azione è rivolta allaomogeneizzazione delle condizioni dei la-voratori. È arrivato il tempo di decidere, a partire dalruolo pubblico: per qualsiasi forma di ester-nalizzazione di attività occorre prima indi-viduare il contratto di riferimento. I Contratti non possono essere una miriade,e ciascuno al ribasso. Pensiamo che per la stessa prestazione intutta Italia, se si vogliono correttamente co-struire i costi standard, ci deve essere il Con-tratto di riferimento. È necessario che i contratti si sottoscrivano

con chi rappresenta i lavoratori e non con ilprimo che passa! Le organizzazioni sindacali Cgil Cisl e Uilhanno firmato un importante accordo sullarappresentanza; occorre che questo accordodivenga legge e sia restituita ai lavoratori ealle lavoratrici la libertà di scegliere chi deverappresentarli, chi deve fare i contratti e co-me devono essere approvati in tutti i livelli. Lo riaffermo perché credo che per i nostrisettori occorra ripartire da qui. Dal superamento della frammentazionecontrattuale, dal ripristino dei diritti fonda-mentali per chi lavora, dalla cancellazionedagli albi dei soggetti del terzo settore am-messi ad erogare servizi che non rispettanole regole. In questo albo, pubblico e trasparente, fa-rebbero fatica a stare soggetti che hannousato associazioni sindacali minori per fir-mare contratti gialli o pirata o, chiamatelicome volete, comunque al ribasso, soggettiche stanno devastando le condizioni dei la-voratori e spargendo le tossine di uno svi-luppo malato. Riteniamo fondamentale il concetto dellafiliera merceologica e della diminuzione deicontratti per evitare che si possano costrui-re profitti di imprese anche quando il ri-spetto delle regole esiste, ma solo formal-mente.

Ci chiediamo infatti come sia possibile chesoggetti del terzo settore possano essere re-munerati con una tariffa sanitaria, definitaanche sulla base di un contratto che è sca-duto ormai da molti anni e del quale chie-diamo il rinnovo, e poi retribuire i dipen-


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denti o i soci sulla base di un contratto na-to per disciplinare altre aree. È profitto indebito? È spreco di risorse pubbliche? Noi pensiamo che la ricostruzione di ma-croaree consenta di ricorrere all’appalto, al-la convenzione o a contratti di servizio sul-la base della ricerca dell’efficienza e non delmero risparmio, consumato ai soli dannidei lavoratori, fornisca un punto di riferi-mento certo alle diverse amministrazioni. C’è un ruolo che chiediamo al Ministerodel Lavoro, (oltre che al Ministero della Sa-lute, che, a parere nostro deve indicare icontenuti delle prestazioni, infatti, ad esem-pio, non si riesce a capire dove comincia edove finisce l’intervento sanitario nelle resi-denze sanitarie assistenziali), ed è quello diavviare con le organizzazioni sindacali mag-giormente rappresentative un confronto perdisboscare la giungla contrattuale. Non è solo tema delle parti sociali. Al contrario di quello che pensano alcunitribunali, come il Tar di Brescia, che am-mettono si possa pagare i lavoratori sulla ba-se di un contratto firmato da chi non li rap-presenta, che non ha ricevuto un mandatoné un voto da parte dei lavoratori sulla con-clusione contrattuale, noi pensiamo che leamministrazioni pubbliche, per una molte-plicità di ragioni che hanno a che vederecon la tenuta del sistema democratico, nondebbano essere deresponsabilizzate dalla ef-fettiva conduzione delle imprese che hannovinto l’appalto e che, a qualunque titolo,surrogano l’azione pubblica. Sia dal punto di vista delle retribuzioni deilavoratori, ivi compresi i contributi previ-

denziali, sia da quello della qualità del servi-zio erogato. Pensiamo sia necessario integrare il concet-to di legalità con il rispetto dei diritti del la-voro e chiediamo che nella stessa attivitàispettiva dell’Anac vi sia la possibilità di ap-porre un «bollino nero» per evitare che im-prese, sociali o no, possano essere aggiudi-catarie di appalti pubblici anche senza il ri-spetto delle regole e dei contratti di lavoro. C’è ovviamente anche una parte che riguar-da noi e i nostri contratti. A partire dai livelli di contrattazione è ne-cessario affermare che tutta la materia rela-tiva agli appalti, ai loro andamenti, alla ve-rifica occupazionale, sia materia di contrat-tazione, per le imprese aggiudicatici e per lestazioni appaltanti, che devono comunquediminuire. Stimolare le istituzioni in questo senso è giàopinione comune di Cgil, Cisl e Uil e dellelinee di indirizzo unitarie per il rinnovo deicontratti pubblici. Ma vi è anche uno spazio da colmare nellesingole realtà organizzate. Per quanto ci riguarda, e possiamo in que-sto caso parlare solo per noi, la funzionepubblica, riteniamo debbano essere indivi-duati in tutti i nostri territori, responsabiliper la trasparenza. I piani anticorruzione che devono essere re-datti dalle Pa potranno così essere verificatianche sul versante del lavoro. Ci sembra questa una modalità, sulla qualeimpegnare la stessa autorità contro la corru-zione, che chiede non solo repressione, cosaovviamente indispensabile, ma che co-struendo partecipazione e controllo sociale


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impedirebbe il formarsi di sacche pericoloseper la democrazia e per la stessa vita dei cit-tadini.

Partecipazione e contrattazione sono il sa-le della buona democrazia.

In conclusione, quello che intendiamo pro-porre con l’iniziativa di oggi è un percorsoche dovrà impegnare tutte le nostre struttu-re ad affrontare in modo unitario e coordi-nato temi che richiedono l’apertura di con-fronti con le istituzioni nazionali, a partiredal Governo e dal Parlamento, ma anchedelle istituzioni locali. Facciamo fatica a pensare che una opera dimoralizzazione possa finire per scaricaredrammi sulla condizione dei lavoratori, chenella generalità non sono responsabili delledistorsioni che si sono prodotte. E tuttavia, è quanto sta accadendo nel terri-torio romano, dove all’indomani delle incri-minazioni, il sindaco Marino ha deciso dibloccare tutti gli appalti, e i municipi roma-ni stanno facendo altrettanto, creando con-seguenze disastrose per migliaia di lavorato-ri e per i cittadini. Quello che chiediamo da tempo, ovvero lanecessità di uniformare le regole nel territo-rio cittadino e di impedire forme di conces-sioni o di accreditamenti a imprese sociali ocooperative che non rispettano il contratto,continua ad essere inascoltato. Questo naturalmente è solo uno dei possi-bili esempi di un lavoro che necessita lapresa in carico del tema della legalità comeparte fondamentale della nostra azione sin-dacale.

All’Anac chiediamo, anche nella verifica deipiani anticorruzione che il tema del rispettodelle regole del lavoro venga ricompressonell’azione di prevenzione alla corruzione edi tutela della legalità.

Al Parlamento consegneremo le nostre firmeper conquistare una legislazione generalesugli appalti che sappia guardare all’intensi-tà del fenomeno e alla sua capacità di pro-durre buoni servizi garantendo al tempostesso buona occupazione.

Alle Istituzioni locali, Regioni e Comuni,chiediamo di accompagnare alla politicamediatica la decisione di produrre atti chesappiano garantire sia sul versante del lavo-ro che da quello dei servizi. Ciò per noi significa definire forme di ac-creditamento, albi delle concessionarie, ap-palti che in primo luogo siano rispettosidelle condizioni del lavoro, sia dal punto divista della quantità delle persone impiegate,che da quello delle professionalità necessarieche da quello contrattuale. Questo può avvenire anche lavorando ala-cremente per la semplificazione contrattua-le, alla quale noi non ci siamo mai opposticon l’orizzonte della ricomposizione dellefiliere. Ciò significa smetterla con l’idea, che oggila Grecia sta mettendo in discussione, diblocchi o addirittura di regressioni sul pia-no contrattuale. Per ammodernare serve la partecipazione, ilcoinvolgimento, la costruzione di regolecerte ed il controllo necessario.


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Per governare c’è necessità di derogare me-no, non di più.

Sarà un lavoro intenso quello che ci impe-gniamo a fare, ma lo faremo nella convin-zione assoluta che per uscire dall’incubo nel

quale ci hanno cacciato politiche depressivee tagli, non servono scorciatoie ma politichecondivise e soprattutto capaci di guardarealla società che vogliamo costruire o sempli-cemente ricostruire facendo i conti con cam-biamenti che si sono prodotti.


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1. La congiuntura a novembre 2014

(dati destagionalizzati)

I dati di novembre sono molto allarmanti.Sul piano della disoccupazione, si registra-no nuovi record nel numero di persone incerca di un impiego – poco meno di 3 mi-lioni e mezzo, in aumento dell’1,2% ri-spetto ad ottobre (+ 40 mila) e dell’8,3%(+ 264 mila) rispetto a novembre 2013 – enel tasso di disoccupazione, pari al 13,4%

(+ 1 decimo di punto rispetto ad ottobre,+ 9 decimi su base annua). I giovani disoc-cupati tra 15 e 24 anni aumentano a 729mila e rappresentano il 12,2% dei ragazziin quella classe di età (erano l’11,9% a ot-tobre e l’11,1% a novembre 2013): il tassodi disoccupazione specifico lambisce or-mai la soglia del 44%. Sul piano dell’occu-pazione, diminuisce repentinamente il nu-mero di occupati (- 48 mila in un mese,

Gli effetti della crisi sul lavoro in Italia Gennaio 2015

❚ a cura dell’Osservatorio sul mercato del lavoro - Associazione Bruno Trentin

Tasso di disoccupazione in Italia e in Europa

(Valori percentuali - dati destagionalizzati)

Fonte: elaborazioni ABT - CGIL su dati Eurostat


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pari a - 0,2%) e il tasso di occupazioneperde un decimo di punto nel solo mese dinovembre.

Nella figura precedente è rappresentatol’andamento del tasso di disoccupazione –aggiornato a novembre 2014 – registratoin Italia e a livello europeo (Unione a 28 eArea Euro a 18) nei 12 mesi.

L’incremento assoluto maggiore è stato os-servato proprio in Italia, concentrato inparticolare negli ultimi mesi dell’anno: anovembre il tasso di disoccupazione delnostro Paese è superato solo in Grecia,Spagna, Cipro, Croazia e Portogallo. Dasottolineare, peraltro, che proprio Greciae Spagna hanno fatto segnare la flessionepiù marcata del tasso di disoccupazionenell’arco dei 12 mesi. Inoltre, se guardiamo all’altra metà delcielo, vale a dire alle persone occupate inetà da lavoro, scopriamo che il tasso di oc-cupazione dell’Italia è sostanzialmente al-lineato, nelle ultime posizioni, ai tassi diSpagna e Croazia e supera (ancora) netta-mente solo quello della Grecia.

2. Il terzo trimestre 2014 (dati grezzi)

2.1 La disoccupazioneNel terzo trimestre 2014 il numero dei di-soccupati supera di poco i 3 milioni e se-gna l’ennesimo, considerevole incrementotendenziale (+ 5,8% rispetto al terzo tri-mestre 2012, pari a + 166 mila unità), de-

terminato soprattutto da quanti sono allaricerca del primo impiego (+ 17,6%, pari a+ 134 mila), in particolare giovani under35. L’aumento della disoccupazione, piùsostenuto nelle regioni centro-meridionali,ha interessato in misura maggiore le don-ne (+ 115 mila) ed è tutto imputabile allepersone in cerca di occupazione da almeno12 mesi: queste raggiungono nel terzo tri-mestre 2014 il numero di 1 milione e 875mila (+ 15,9% su base annua) e rappresen-tano il 62,3% del totale delle persone incerca di un impiego.Nel terzo trimestre 2014 il tasso di disoc-cupazione è all’11,8% (era all’11,3% nelterzo trimestre 2013), quello maschile rag-giunge l’11% (guadagna 3 decimi di pun-to su base annua), quello femminile sale al12,9% (8 decimi di punto in più rispettoallo stesso trimestre del 2013). La crescitatendenziale del tasso di disoccupazione in-teressa le tre grandi ripartizioni territorialima nel Mezzogiorno è molto più accen-tuata (+ 1,1 punti percentuali, dal 18,5%del terzo trimestre 2013 al 19,6% dellostesso trimestre 2014) rispetto al Nord (dal7,6% al 7,8%) e al Centro (dal 10,2% al10,7%).

I ragazzi under 25 in cerca di lavoro sono653 mila (+ 47 mila rispetto al terzo trime-stre 2013) e rappresentano il 10,9% dei gio-vani nella classe 15-24 anni: il tasso di di-soccupazione specifico sale al 39,3% (dal37,3% di un anno prima), con un picco nelMezzogiorno, dove più della metà della for-za lavoro giovanile è senza impiego (51,3%).Se consideriamo la fascia 18-29 anni – clas-


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se di riferimento per i giovani che comple-tano l’istruzione secondaria e terziaria – i di-soccupati sono 1 milione 115 mila (in au-mento del 4,4% su base annua) e rappre-sentano il 14,7% della popolazione in età:rispetto al terzo trimestre 2013 il tasso spe-cifico di disoccupazione guadagna un pun-to percentuale e si attesta al 29,1%.

2.2 L’area della sofferenzaNel tentativo di misurare, nelle sue dimen-sioni reali, la platea di quanti sono costrettifuori dal mondo del lavoro, abbiamo defi-nito l’area della sofferenza occupazionale(Aso) considerando all’interno della popo-lazione in età da lavoro (15-64 anni), i di-soccupati (impegnati in azioni di ricerca at-tiva), gli scoraggiati disponibili a lavorare egli occupati in cassa integrazione guadagni(che hanno lavorato meno o non hanno la-vorato affatto nella settimana di riferimentoperché in cassa integrazione1).

Considerando il terzo trimestre di ogni an-no, nell’arco degli ultimi sette l’Aso è semprecrescente, con incrementi eccezionali nel2012 (+ 20,9%, pari a + 700 mila unità), nel2009 (+ 18%, pari a 473 mila unità) e nel2013 (+14,7%, pari a + 595 mila unità). Nelterzo trimestre 2014 l’aumento tendenzialeè ancora molto sostenuto (+ 6,8%, pari a +315 mila) e porta la consistenza dell’area apoco meno di 5 milioni2. L’espansione del-l’area è spiegata soprattutto dai disoccupatiformalmente riconosciuti, le persone che cer-cano lavoro attivamente, il cui peso all’inter-no dell’Aso è salito al 60,7% (era il 56,9%nel terzo trimestre 2007). Negli ultimi dueanni, tuttavia, anche l’aumento tendenzialedel numero di scoraggiati è stato particolar-mente rilevante, anche più marcato in ter-mini relativi rispetto all’aumento dei disoc-cupati (+ 18,3% nel terzo trimestre 2013,pari a + 240 mila, e + 13% nel terzo trime-stre 2014, pari a + 202 mila).

Tavola 1. Tasso di disoccupazione - terzo trimestre 2014 e variazioni tendenziali

Ripartizioni Valori percentuali Variazioni in punti percentualigeografiche su terzo trimestre 2013

Maschi Maschi Femmine Maschi Maschi Femmine e femmine e femmine

Totale 11,8 11,0 12,9 0,5 0,3 0,8

Nord 7,8 7,0 8,7 0,2 0,1 0,3

Centro 10,7 9,6 12,1 0,5 0,4 0,6

Mezzogiorno 19,6 18,1 22,2 1,1 0,4 2,2

Fonte: Istat

1 Non sono considerati i soggetti in cassa integrazione per più di 3 mesi e trattamento economico sotto il 50%della retribuzione percepita prima della sospensione dell’attività lavorativa (essi, diversamente dagli altri cas-saintegrati, non sono considerati formalmente occupati).2 Ricordiamo che i dati riportati sono non destagionalizzati.


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Complessivamente l’aumento rispetto alterzo trimestre 2007 è del 101,8% (l’area èraddoppiata), equivalente a + 2 milioni e500 mila persone.

2.3 L’area del disagioConsideriamo in posizione di disagio i di-pendenti a tempo determinato e i collabo-ratori in età 15-64 anni che riferiscono dinon avere trovato un impiego a tempo in-determinato (lavoro temporaneo involonta-rio) oppure i lavoratori part-time (dipen-denti e autonomi), ancora in età 15-64 an-ni, che svolgono un lavoro a tempo parzia-le perché non hanno trovato un lavoro atempo pieno (part-time involontario)3.

L’area del disagio è strutturalmente crescente(con riferimento al terzo trimestre dell’an-no, diminuisce – poco – solo nel 2009, èstabile nel 2013 mentre torna a crescere no-tevolmente nel 2014): alimentata dal part-time involontario – la cui progressione nonconosce pause dal 2007 – la sua consistenzaè stimata in 4 milioni e 455 mila unità nelterzo trimestre 2014, con un aumento del7,4% su base annua e del 37,4% rispetto al-lo stesso trimestre del 2007 (pari a un in-cremento complessivo stimato in 1 milionee 212 mila unità).Il contributo del lavoro temporaneo è rela-tivamente costante: mai meno di 2 milionie 300 mila lavoratori negli ultimi sette anni

3 Osserviamo per inciso che i lavoratori che presentano insieme le due condizioni (dipendenti e collaboratoriimpegnati a tempo determinato perché non hanno trovato un impiego stabile e part-time perché non hannotrovato un’occupazione a tempo pieno) sono considerati all’interno del lavoro temporaneo involontario.

L’area della sofferenza (15-64 anni) e le sue componenti

Dati al terzo trimestre di ogni anno - valori in migliaia

Fonte: elaborazioni Abt su dati Istat, Rcfl


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(dati al terzo trimestre di ogni anno), in au-mento per effetto della progressiva sostitu-zione di lavoro stabile con lavoro tempora-neo – come nel terzo trimestre 2011, 2012e 2014 – ma in flessione nelle fasi iniziali diforte contrazione della domanda, come nelterzo trimestre 2009 e ancora nel 2013 (i la-voratori precari sono i primi a cadere quan-do le aziende riducono l’input di lavoro).Il tasso di disagio (rapporto tra occupatinell’area del disagio e totalità degli occupatiin età 15-64 anni4) è sempre aumentato daun anno all’altro – meno nel 2009 (2 deci-mi di punto), di più nel 2012 (1,8 punti) –e si attesta sopra il 20% nel terzo trimestre2014 (20,3%), con un incremento di 1,3punti rispetto al terzo trimestre 2013 e di

6,2 punti rispetto al terzo trimestre 2007(era il 14,1%).

2.4 Disagio e sofferenza nel mercato del lavoro: una stima al terzo trimestre 2014Proponiamo di seguito una stima comples-siva del numero di persone under 65 costret-te ai margini del mondo del lavoro (area del-la sofferenza) oppure intrappolate (perchél’orizzonte temporale del rapporto di lavoroè limitato oppure perché il lavoro è a tempoparziale) in forme di occupazione diverse daquelle auspicate (area del disagio).

Nel terzo trimestre 2014 l’area della soffe-renza e quella del disagio interessavano 9milioni e 410 mila persone complessiva-

L’area del disagio (15-64 anni) e le sue componenti



4 Nel novero totale degli occupati non sono considerati gli over 65 e tutte le persone in cassa integrazione.


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O mente: rispetto al terzo trimestre 2013 han-no registrato insieme un incremento del7,1% (equivalente a + 620 mila unità) men-tre rispetto al terzo trimestre 2007 l’aumen-to stimato è del 65,1% (pari a + 3 milioni e712 mila persone).

Sofferenza e disagio (15-64 anni)



Cagnaccio di San Pietro (Natalino Bentivoglio Scarpa), Lacrime della cipolla, 1929

* Coordinatore medico-legale dell’Inca Cgil nazionale


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Una recente ordinanza della Cortedi Cassazione fornisce un ampioquadro ricostruttivo della giuri-

sprudenza in tema di individuazione degliindici della non autosufficienza, ai fini del-la verifica delle condizioni che sono alla ba-se del diritto all’indennità di accompagna-mento. La Corte, in continuità con l’indi-rizzo interpretativo costantemente seguito,evidenzia che la condizione di non autosuf-ficienza deve essere caratterizzata dalla natu-ra «permanente» e «continua» dell’aiuto for-nito dall’accompagnatore, nonché dalla na-tura «quotidiana» degli atti che il soggettonon è in grado di svolgere autonomamentesia per incapacità di ordine fisico, sia permalattie di carattere psichico. Quanto alleincapacità di ordine materiale la Corte riba-disce che anche un solo atto, che abbia ca-denza quotidiana, determina la non auto-sufficienza. Con riguardo alle malattie psi-chiche, la Corte precisa che l’indennità inquestione va riconosciuta anche in favore dicoloro i quali, pur essendo materialmentecapaci di compiere gli atti elementari della

vita quotidiana, necessitano della presenzacostante di un accompagnatore in quanto,«in ragione di gravi disturbi della sfera in-tellettiva, cognitiva o volitiva dovuti a formeavanzate di gravi stati patologici, o a gravicarenze intellettive, non sono in grado dideterminarsi autonomamente al compi-mento di tali atti nei tempi dovuti e conmodi appropriati per salvaguardare la pro-pria salute e la propria dignità personale.Secondo la Suprema Corte, l’indennità diaccompagnamento è una prestazione deltutto peculiare in cui l’intervento assisten-ziale non è indirizzato al sostentamento deisoggetti minorati nelle loro capacità di lavo-ro, ma è rivolto principalmente a sostenereil nucleo familiare onde incoraggiare a farsicarico dei suddetti soggetti, evitando così ilricovero in istituti di cura e assistenza, conconseguente diminuzione della relativa spe-sa sociale.Così, per esempio, l’inabile al lavoro, ma ingrado di camminare, ha comunque dirittoall’accompagnamento se necessita di essereaccompagnato per qualsiasi acquisto nei ne-

Indennità di accompagnamentoRicostruiti dalla Cassazione gli indici di non autosufficienza

❚ a cura di Marco Bottazzi*


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gozi, di avere preparati i cibi e serviti, oltreche di aiuto per ogni operazione di governodella casa.

*******Corte di Cassazione, sez. VI Civile – L., or-dinanza 22 ottobre - 27 novembre 2014,n. 25225 Presidente Curzio – RelatoreMarotta

Fatto e dirittoConsiderato che è stata depositata relazionedel seguente contenuto:(Con sentenza n. 560/2011, depositata indata 28 febbraio 2011, la Corte di appello diBari, pronunciando sull’impugnazione pro-posta da D.G. nei confronti del l’I.N.P.S.,del Ministero dell’Economia e delle Finan-ze e della Regione Puglia, disposto il rinno-vo della consulenza tecnica d’ufficio, con-fermava la decisione del Tribunale della stes-sa sede che aveva escluso il diritto del G. al-l’indennità di accompagnamento. Ritenevala Corte territoriale che l’appellante, ancor-ché inabile al lavoro, fosse in grado di de-ambulare e di compiere gli atti quotidianidella vita.Avverso tale sentenza D.G. ricorre per cas-sazione con due motivi.

L’I.N.P.S. ha depositato procura in calce al-la copia notificata del ricorso.

Sono rimasti solo intimati il Ministero del-l’Economia e delle Finanze e la Regione Pu-glia.Con i due motivi il ricorrente denuncia:«Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1

della legge n. 18/1980, dell’art. 1 della leg-ge n. 508/1988 e dell’art. 115 cod. proc.civ. (art. 360, n. 3, cod. proc. civ.)» nonché«Omessa, insufficiente o contraddittoriamotivazione circa un fatto controverso e de-cisivo per il giudizio (art. 360, n. 5, cod.proc. civ.)».Lamenta che il giudice di merito abbia rite-nuto insussistenti i presupposti per la con-cessione della prestazione reclamata consi-derando il G. autosufficiente in relazione alcompimento degli atti quotidiani della vita,senza considerare che gli stessi test IADLcui il consulente tecnico officiato dalla Cor-te territoriale aveva fatto riferimento aveva-no evidenziato che il predetto necessitava di«essere accompagnato per qualsiasi acquistonei negozi», di «avere preparati i cibi e ser-viti», oltre che «di aiuto per ogni operazio-ne di governo della casa» e che il medesimoconsulente aveva sottolineato che il perizia-to, presentante un quadro clinico caratteriz-zato da «un rendimento mentale quasi deltutto compromesso per la marcata incapaci-tà di memorizzare e stare attento, ovvero daun ipovalidismo psichico, con manifesta-zioni classiche della oligofrenia», era dalpunto di vista comportamentale, «inibito epassivo, nonché incapace di elaborare cor-rettamente gli stimoli ambientali esterni».

Il motivo è manifestamente fondato.

Va osservato, in termini generali, che l’in-dennità di accompagnamento è una presta-zione del tutto peculiare in cui l’interventoassistenziale non è indirizzato – come avvie-ne per la pensione di inabilità – al sostenta-

mento dei soggetti minorati nelle loro capa-cità di lavoro (tanto è vero che l’indennitàpuò essere concessa anche a minori deglianni diciotto e a soggetti che, pur non es-sendo in grado di deambulare senza l’aiutodi un terzo, svolgano tuttavia un’attività la-vorativa al di fuori del proprio domicilio),ma è rivolto principalmente a sostenere ilnucleo familiare onde incoraggiare a farsicarico dei suddetti soggetti, evitando così ilricovero in istituti di cura e assistenza, conconseguente diminuzione della relativa spe-sa sociale (cfr. Cass. 28 agosto 2000, n.11295; id. 21 gennaio 2005, n. 1268; 23dicembre 2011, n. 28705).Va, poi, specificato che il diritto all’indenni-tà di accompagnamento spetta sia nel casoin cui il bisogno dell’aiuto di un terzo si ma-nifesti per incapacità di ordine fisico, sia permalattie di carattere psichico.Quanto alle incapacità di ordine materialequesta Corte ha precisato che la nozione diincapacità di compiere autonomamente lecomuni attività del vivere quotidiano concarattere continuo comprende anche le ipo-tesi in cui la necessità di far ricorso all’aiutodi terzi si manifesta nel corso della giornataogni volta che il soggetto debba compiereuna determinata attività della vita quotidia-na per la quale non può fare a meno del-l’aiuto di terzi, per cui si alternano momen-ti di attesa, qualificabili come di assistenzapassiva, a momenti di assistenza attiva (cosìCass. 11 aprile 2003, n. 5784).Quanto alle malattie psichiche, questa Cor-te ha precisato che l’indennità di accompa-gnamento, va riconosciuta, alla stregua diquanto previsto dall’articolo 1 della legge

11 febbraio 1980 n. 18, anche in favore dicoloro i quali, pur essendo materialmentecapaci di compiere gli atti elementari dellavita quotidiana (quali nutrirsi, vestirsi,provvedere alla pulizia personale, assumerecon corretta posologia le medicine prescrit-te) necessitano della presenza costante di unaccompagnatore in quanto, in ragione digravi disturbi della sfera intellettiva, cogni-tiva o volitiva dovuti a forme avanzate digravi stati patologici, o a gravi carenze intel-lettive, non sono in grado di determinarsiautonomamente al compimento di tali attinei tempi dovuti e con modi appropriatiper salvaguardare la propria salute e la pro-pria dignità personale senza porre in perico-lo sé o gli altri. Va, al riguardo citata la giu-risprudenza di questa Corte in materia dipsicopatie con incapacità di integrarsi nelproprio contesto sociale. Così, ad esempio,è stato riconosciuto il diritto all’indennità diaccompagnamento: a persona, che per defi-cit organici e cerebrali fin dalla nascita sipresentava incapace di «stabilire autonoma-mente se, quando e come» svolgere gli attielementari della vita quotidiana, riferendosil’incapacità non solo agli atti fisiologicigiornalieri «ma anche a quelli direttamentestrumentali, che l’uomo deve compiere nor-malmente nell’ambito della società» (Cass.7 marzo 2001, n. 3299); a persona che, perinfermità mentali, difettava anche episodi-camente di autocontrollo sì da rendersi pe-ricoloso per sé e per altri (Cass. 21 aprile1993, n. 4664); a persona che, per un defi-cit mentale da sindrome psico-organica de-rivante da microlesioni vascolari localizzatenella struttura cerebrale e destinate a provo-

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care nel tempo una vera e propria demenza,non poteva sopravvivere senza l’aiuto co-stante del prossimo (Cass. 22 gennaio2002, n. 667); a persona, che anche per undeterioramento delle facoltà psichiche (inun quadro clinico presentante tra l’altro ic-tus ischemico e diabete mellito), mostravauna «incapacità di tipo funzionale», di com-piere cioè «l’atto senza l’incombente perico-lo di danno (per l’agente o per altri)» (Cass.27 marzo 2001 n. 4389); a persona, che, af-fetta da oligofrenia di grado elevato, conturbe caratteriali e comportamentali, era in-capace di parlare se non con monosillabi edi non riconoscere gli oggetti, versando co-sì in una situazione di bisogno di una con-tinua assistenza non solo per l’incapacitàmateriale di compiere l’atto, ma anche «perla necessità di evitare danni a sé e ad altri»(Cass. 8 aprile 2002, n. 5017). Si veda an-che Cass. 23 dicembre 2011, n. 28705 conriguardo ad una diagnosi di «psicosi schizo-frenica paranoidea (demenza precoce)». In un siffatto contesto ricostruttivo va, dun-que, ritenuto che la capacità del malato dicompiere gli elementari atti giornalieri deb-ba intendersi non solo in senso fisico, cioècome mera idoneità ad eseguire in sensomateriale detti atti, ma anche come capaci-tà di intenderne il significato, la portata, laloro importanza anche ai fini della salva-guardia della propria condizione psico-fisi-ca; e come ancora la capacità richiesta per ilriconoscimento dell’indennità di accompa-gnamento non debba parametrarsi sul nu-mero degli elementari atti giornalieri, masoprattutto sulle loro ricadute, nell’ambitodelle quali assume rilievo non certo trascu-

rabile l’incidenza sulla salute del malatononché la salvaguardia della sua «dignità»come persona (anche l’incapacità ad un so-lo genere di atti può, per la rilevanza di que-sti ultimi e per l’imprevedibilità del loro ac-cadimento, attestare di per sé la necessità diuna effettiva assistenza giornaliera: cfr. perriferimenti sul punto: Cass. 11 settembre2003, n. 13362).Nel caso di specie la Corte di appello ha af-fermato che il G certamente inabile al lavo-ro, non aveva diritto (anche) all’indennitàdi accompagnamento essendo in grado dideambulare e di compiere gli atti quotidia-ni della vita. Sta di fatto che la sentenza inquestione, pur enunciando la malattia dia-gnosticata dal c.t.u. («oligofrenia di gradomedio – grave in soggetto affetto da cere-bropatia») e, dunque, pur nella chiara con-sapevolezza della sussistenza di una infermi-tà psichica, trascura del tutto di considerarealcuni dati, puntualmente riportati in ricor-so dall’odierno ricorrente, evidenzianti lenecessità del G. e le sue peculiarità compor-tamentali oltre che «un rendimento menta-le quasi del tutto compromesso». In conse-guenza la condivisione del giudizio finaleespresso dal consulente («non sussistono lecondizioni per un’assistenza continua in or-dine al compimento da parte del ricorrentedegli atti quotidiani della vita») – invero in-fluenzato da una interpretazione del concet-to di autonomia riferito a «pazienti in salarianimazione, pazienti guardati a vista perrischio imminente di suicidio, pazienti af-fetti da fasi terminali di malattie, anziani enon affetti da demenza grave» e, dunque,non del tutto in linea con i principi affer-


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mati da questa Corte e sopra riportati – ri-sulta incoerente. Gli evidenziati elementiimponevano al giudice innanzitutto di atte-nersi alla giurisprudenza sopra citata, speci-ficamente dedicata agli effetti delle malattiepsichiche sulla capacità di attendere agli at-ti del vivere quotidiano, e di raccordare lasua statuizione di rigetto della domanda adun motivato esame delle condizioni reali delG. come descritte negli atti di causa ed ac-certate dall’ausiliare, secondo le regole delsillogismo giudiziario, che impongono diassumere per la decisione postulati verifica-ti e corrispondenti a regole di esperienzacondivise. Viceversa la sentenza impugnatasi è sottratta al compito fondamentale che leera commesso, congetturando la capacitàdel ricorrente di compiere gli atti quotidia-ni della vita in presenza di dati obiettiva-mente inconciliabili con una capacità del-l’assistito di comprendere autonomamenteil significato, la portata e l’importanza di ta-li atti e quando gli stessi debbano esserecompiuti.In conclusione, la sentenza impugnata è daconsiderare affetta dai denunciati vizi di

motivazione e, per tale ragione se ne pro-pone la cassazione, con rinvio della causaad altro giudice di merito per la rinnova-zione dell’accertamento di fatto, il tutto conordinanza, ai sensi dell’art. 375, n. 5, cod.proc. civ.

2 – Questa Corte ritiene che le osservazioniin fatto e le considerazioni e conclusioni indiritto svolte dal relatore siano del tuttocondivisibili, siccome coerenti alla consoli-data giurisprudenza di legittimità in mate-ria e che ricorra con ogni evidenza il pre-supposto dell’art. 375, n. 5, cod. proc. civ.per la definizione camerale del processo.

3 – Conseguentemente, il ricorso va accol-to e la sentenza impugnata cassata con rin-vio, anche per le spese del presente giudiziodi legittimità, alla Corte di appello di Bari,in diversa composizione.

P.Q.M.Accoglie il ricorso; cassa la sentenza impu-gnata e rinvia, anche per le spese, alla Cortedi appello di Bari, in diversa composizione.

Immigrazione

Eduardo Arranz-Bravo, Buho-Home, 1970

* Responsabile Ufficio stampa dell’Inca Cgil nazionale


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Isenegalesi sono la comunità più radicatain Italia, con una presenza di circa 100 mi-la persone; molti di loro lavorano da tan-

ti anni in diversi settori produttivi; spesso incondizioni di lavoro che lasciano ampi spaziallo sfruttamento e al mercato sommerso. Va-le anche per loro la regola, purtroppo condi-visa con le tante altre comunità presenti in Ita-lia, che essere stranieri nel nostro paese è diffi-cile, perché l’accoglienza rivolta a queste per-sone, alla ricerca di un riscatto sociale, devefare i conti con l’intolleranza e l’incompren-sione, che non si rende visibile soltanto inqualche episodio di cronaca, ma fa da sfondoin ogni ambito della loro vita sociale nel no-stro paese. Su coloro che rientrano in Senegalo richiedono da quel paese le prestazioni ma-turate in seguito al lavoro in Italia pesano gliostacoli della burocrazia e delle pastoie dellapubblica amministrazione e degli enti previ-denziali, che rendono difficile conseguire an-che le più elementari richieste di prestazionisociali cui hanno diritto. Per queste personediventa una impresa dover chiedere il rispettodi un contratto di lavoro e può addirittura di-ventare «titanica» quando fanno una doman-

da di pensione, o avanzano la richiesta di esse-re sottoposti alla tutela Inail in conseguenza diun infortunio o si sono ammalati a causa dellavoro. Siamo in assenza di un reale coordina-mento in materia di sicurezza sociale, fruttoanche di una convenzione bilaterale che nontrova ancora spazio nell’agenda dei rispettivigoverni. I lavoratori senegalesi in Italia, quan-do vogliono rimpatriare rischiano di perdereciò che hanno maturato, dal diritto a pensio-ne alle tutele contro gli infortuni o le malattieprofessionali. «Le procedure sono già compli-cate, se si vive in Italia – spiega Francesca Gras-si, coordinatrice Inca in Senegal – figurarsi co-sa può succedere quando si torna in un paesedove tutte le istituzioni, peraltro non infor-matizzate, sono centralizzate a Dakar e spo-starsi da un villaggio all’altro, per consegnareun documento, può richiedere anche giorni diviaggio su strade che non conoscono infra-strutture minime». Il Senegal, che conta una popolazione dioltre 12 milioni di persone, ha conosciutoil fenomeno dell’emigrazione sin dagli anni’80 e oggi circa 4 milioni di senegalesi, pa-ri a un terzo, vivono all’estero con una mo-

Inca in Senegal per la giornata della tutela dei diritti dei migranti

❚ di Lisa Bartoli*


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bilità in entrata e uscita molto sostenuta.Fare una stima di quanti periodicamentetornano in Africa è davvero difficile, purtuttavia non è un fenomeno trascurabile traquanti, per esempio, decidono di farlo do-po diversi anni di lavoro svolti in altri pae-si». Possono aiutare a comprendere la por-tata del fenomeno i dati dell’attività di tu-tela svolta dall’Inca, presente a Dakar da ol-tre un decennio e dagli uffici di Patronatoin Italia dove la comunità dei senegalesistoricamente trova assistenza e rappresen-tanza nelle strutture della Cgil. Nel 2014, ilPatronato della Cgil nel nostro paese haaperto circa 18.000 pratiche per i lavorato-ri senegalesi, che si articolano come tipolo-gia in prestazioni previdenziali e assisten-ziali comuni a quelle degli altri lavoratoriitaliani e stranieri.A Dakar nel 2014, la maggior parte dellepratiche aperte ha riguardato le pensioni direversibilità, cioè quelle prestazioni dovutealle vedove di lavoratori deceduti dopo averlavorato tanti anni in Italia, ma non man-cano le richieste per le pensioni di vecchia-ia. In sostanza, si tratta di tutele che testi-moniano soprattutto la lunga permanenzain condizioni di regolarità contributiva deilavoratori senegalesi nel nostro paese. L’Inca in Senegal, per queste persone cercadi accorciare le distanze tra il diritto forma-le e quello sostanziale che sono ancora, sen-za eufemismi, chilometriche. Sono queste leragioni che hanno spinto il Patronato dellaCgil a promuovere una giornata per la tute-la dei lavoratori migranti il 28 gennaio scor-so a Dakar. Lo scopo principale è stato quel-lo di sollecitare una migliore collaborazione

tra le istituzioni del Senegal e quelle italia-ne, per favorire lo scambio delle informa-zioni, indispensabile affinché sia più agevo-le l’esercizio dei diritti di tutti i migrantiverso e dall’Italia, accelerando il percorsoche porti alla sottoscrizione di una conven-zione bilaterale tra i due paesi. «L’impegnoe l’attenzione verso i lavoratori senegalesi –spiega Morena Piccinini, presidente dell’In-ca – è lo stesso che rivolgiamo a tutti coloroche hanno un rapporto con il nostro paese.È questa la missione che l’Inca svolge dasempre nei 27 paesi del mondo, dove è pre-sente. Un impegno che svolgiamo perchécrediamo nell’universalità dei diritti e com-battiamo ogni forma di discriminazione edi sfruttamento del lavoro». All’iniziativa hanno partecipato, tra gli al-tri, il Console Dott. Fornara, in rappresen-tanza dell’ambasciata italiana in Senegal,sindacalisti, rappresentanti dei ministeri,associazioni e istituzioni locali. È stato sot-tolineato il ruolo fondamentale dell’In-ca nel cercare di dare tutta l’informazionee l’orientamento non soltanto agli stranie-ri che arrivano in Italia, ma anche a chi faritorno nei paesi di origine, affinché sia as-sicurato a queste persone l’esercizio dei di-ritti previdenziali e socio-assistenziali ac-quisiti in Italia.Una missione non facile che deve fare i con-ti con le non poche difficoltà nel reperiretutta la documentazione necessaria per po-ter ottenere una qualunque prestazione: uncontrollo sui contributi versati dal datore dilavoro, certificazioni anagrafiche per le do-mande di pensione, la certificazione in vitadovuta all’Inps per ottenere la continuazio-


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ne dell’erogazione della prestazione, o piùbanalmente dei servizi consolari. «La man-canza di una documentazione – avverteFrancesca Grassi – derivante anche dallascarsa comunicazione tra le istituzioni italia-ne e senegalesi, è il principale ostacolo al-l’effettivo esercizio del diritto». Anche per questa ragione, secondo l’Inca, èdecisivo arrivare al più presto alla stipula di

una convenzione bilaterale sulla sicurezzasociale tra i due paesi in grado di migliora-re la tutela individuale previdenziale e socio-assistenziale dei migranti e degli italiani inSenegal. Per raggiungere l’obiettivo, secon-do il Patronato della Cgil, è importante cheil governo italiano faccia la sua parte, cosìcome le istituzioni preposte a garanzia deidiritti dei lavoratori.

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