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8 NATURALEZA POLÍTICA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN COLOMBIA MARÍA CRISTINA ROSADO SARABIA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES MAESTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS BOGOTÁ 2009
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NATURALEZA POLÍTICA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN COLOMBIA
MARÍA CRISTINA ROSADO SARABIA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y
RELACIONES INTERNACIONALES MAESTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS
BOGOTÁ 2009
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NATURALEZA POLÍTICA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN COLOMBIA
María Cristina Rosado Sarabia
Trabajo de grado para optar el título de Magister en Estudios Políticos
Director
José Guillermo García Isaza Economista
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y
RELACIONES INTERNACIONALES MAESTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS
BOGOTÁ 2009
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PRESENTACIÓN
La naturaleza Política de las Telecomunicaciones en Colombia es un
trabajo desarrollado durante los últimos dos años, tiempo en el cual
adelanté los requisitos necesarios para obtener el título de Magister en
Estudios Políticos, proceso en el cual conté y vinculé a todos a mi
alrededor. Cada uno colocó un grano de arena para que hoy sea posible
disfrutar de esta hermosa playa.
Para mis padres y mis hermanos, que todo el tiempo me impulsaron,
comprendieron y apoyaron, mi mejor y más sincero sentimiento de gratitud,
he aquí una muestra del resultado, porque el camino no acaba.
A la Dra. Evamaría Uribe Tobón, quien a través de su ejemplo me ha
mostrado la ruta a seguir y los elementos necesarios para que el
conocimiento se traduzca en ideas que beneficien a la sociedad, toda mi
gratitud.
Mi especial agradecimiento a tres personas que desde el primer momento
me acompañaron. Mariame, que me impulso a perder el miedo para tomar
la decisión. Carlos Plazas que leyó una y otra vez el material producido, y a
quien públicamente le doy la razón en sus comentarios y críticas. A Luz
Mary por orientarme y mostrarme el camino que el país ha recorrido en
materia de servicios públicos.
Finalmente, a mis amigos que debí abandonar para dedicarme a esta
causa, y a mis compañeros de clase que debieron soportar mis continuas y
monotemáticas conversaciones sobre el tema de los servicios públicos,
muchas gracias por su apoyo
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CONTENIDO
Pág
INTRODUCCIÓN 1
1. NATURALEZA PÚBLICA DE LAS TELECOMUNICACIONES 11 1.1 EL CONCEPTO DE LO PÚBLICO 11 1.2 EL SERVICIO PÚBLICO Y SU CONCEPTUALIZACIÓN 13 1.3 DERECHOS REALES Y DERECHOS SOCIALES 17 2. ORGANIZACIÓN DE LAS TELCOMUNICACIONES EN COLOMBIA 26 2.1 LAS TELECOMUNICACIONES ANTES DE 1991 26 2.2 LOS LINEAMIENTOS DE LA POLÍTICA TRANSNACIONAL 35 2.3 LAS TELECOMUNICACIONES EN LA ACTUALIDAD 43 2.4 MARCO REGULATORIO DE LAS TLECOMUNICACIONES HASTA 2009 49 2.5 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS 53 3. NUEVO DISEÑO INSTITUCIONAL DE LAS TELECOMUNICACIONES EN COLOMBIA 61 3.1 TEORÍA DE LA REGULACIÓN 61 3.2 ACUERDOS INTERNACIONALES DE REGULACIÓN 63 3.3 PROS Y CONTRAS DE LA REFORMA 70 4. CONCLUSIONES 80
BIBLIOGRAFÍA 85
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INTRODUCCIÓN
La NATURALEZA POLÍTICA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN
COLOMBIA, se construyó a partir de aprendizaje y acumulación de conocimiento
adquiridos a través del desarrollo del programa académico iniciado con el fin de
obtener las capacidades que me permitieran optar al título de Magister en
Estudios Políticos en la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones
Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, y que se
constituyeran en un documento actual y de interés, fácil de revisar que además
ofrezca una visión diferente
La exigencia académica obliga a que la investigación se realice de manera
responsable, lo cual en ocasiones no es fácil, en primer lugar si se tiene en cuenta
las dificultades relacionadas con la bibliografía correspondiente, y en segundo
lugar, el tener que compartir el tiempo para el desarrollo de la investigación con el
estudio y avance de las materias incluidas en el programa académico imposibilitan
la excelencia que un trabajo de estas características amerita. Con todo, este
trabajo representó un esfuerzo personal intenso para conseguir un texto coherente
que ofreciera al lector, un panorama general y una comprensión detallada de los
elementos que constituyen este tema de palpitante actualidad para todos los
colombianos.
Bajo este presupuesto, esta investigación intenta mostrar la realidad actual sobre
las telecomunicaciones en Colombia y en especial, la naturaleza política de sus
servicios, lo mismo que el cambio del carácter público de las telecomunicaciones a
las naturaleza comercial bajo la cual se desarrollarán las mismas a partir de la
implementación de Ley 1341 del 30 de Julio de 2009.
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Todo lo que se incluye en esta investigación sobre la naturaleza política de los
servicios de telecomunicación en Colombia, está enmarcado en un análisis
realizado dentro de los parámetros legales, conjugados con la teoría política,
dejando de lado aspectos técnicos, mecánicos y físicos, porque la autora carece
de este conocimiento y además, por considerar que su inclusión no corresponde a
los objetivos de esta investigación.
De tal manera que para seguir un hilo conductor en los planteamientos de este
trabajo, es necesario proponer las siguientes preguntas: ¿Las telecomunicaciones
en Colombia, tienen carácter político? El paso de los servicios de información
pública a los servicios privados ¿beneficia al ciudadano colombiano? En el
planteamiento de las nuevas políticas sobre información, ¿el ciudadano ha tenido
participación?
Para satisfacer estas preguntas, es necesario aproximarse al tema y estudiarlo
con una actitud crítica y objetiva que permita adquirir una visión panorámica para
cubrir los aspectos más notorios que afectan e influyen en la prestación de los
servicios de telecomunicaciones en Colombia y que deben corresponder a la
juridicidad que los reglamenta y ordena.
Finalmente, es importante señalar que una parte del análisis realizado en esta
investigación tiene un fundamento teórico desde la perspectiva de Albert
Hirschman, quien establece las categorías de salida voz y lealtad1, como los
mecanismos que utiliza y debe tener el ciudadano para expresar su inconformismo
frente a la calidad de los servicios públicos que recibe y el proceso que se surte
con esta expresión desde el momento cuando se presenta una reclamación, hasta
encontrar la alternativa de la salida que finalmente se traducirá en la lealtad al
prestador del servicio, bien sea porque su problema ha sido resuelto o porque en 1 HIRSCHMAN, Albert (1969). Salida, Voz y Lealtad. México: Fondo de Cultura Económica, 1969.
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virtud de los monopolios de los operadores, se ve obligado a permanecer en una
empresa aún en contra de su voluntad, con lo cual se afectan la libertad y los
derechos adquiridos por los usuarios.
OBJETIVOS
El objetivo general del presente trabajo es establecer cuál es la naturaleza de los
servicios de telecomunicaciones en Colombia desde la teoría política sobre
servicios públicos y privados.
Como objetivos específicos de la presente investigación, se pueden considerar:
• Revisar la forma como se han planteado y desarrollado las políticas de
telecomunicaciones, y cómo ha sido la participación de los ciudadanos en el
diseño de las mismas.
• Analizar el proceso de transformación de las telecomunicaciones en Colombia
y determinar en él, la posición/situación del ciudadano, desde la perspectiva
de la nueva política pública de telecomunicaciones implementada en la Ley
1341 del 30 de Julio de 2009.
• Ofrecer un análisis crítico del futuro de las telecomunicaciones en Colombia a
partir de su reorganización.
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PROBLEMA
En el contexto global en el cual se desenvuelve, el ciudadano siente cada vez con
mayor intensidad, la necesidad de comunicarse con los diferentes medios a su
alcance y utilizar con mayor frecuencia, las alternativas que le proporcionan los
sistemas de telecomunicaciones tales como la Internet, la telefonía celular y la
telefonía fija, entre otros. Con el paso del tiempo, ciertos sectores de la sociedad
han considerado que las comunicaciones y las telecomunicaciones son un servicio
público indispensable para el desarrollo del individuo en comunidad.
Esta circunstancia se ha hecho evidente en el desarrollo de diferentes tratados y
normas transnacionales2 y nacionales que han establecido reglas de juego que les
permiten a los ciudadanos, acceder a los sistemas de telecomunicaciones en
condiciones apropiadas e ideales, acordes con la protección de su derecho a la
comunicación y a la información.
En el caso colombiano, la Constitución Política de 1991 estableció la protección de
las comunicaciones y garantizó el acceso de los ciudadanos mediante reservas
contempladas en diferentes artículos. Es así como el artículo 75 de la Carta
establece la característica pública del espectro electromagnético que es inajenable
e imprescriptible, y es administrado y controlado por el Estado, de tal manera que
al asignarlo y permitir su uso a las empresas privadas, busca garantizar el acceso
en condiciones de igualdad a todos los habitantes del territorio colombiano a dicho
espectro. La televisión por su parte, está preservada en los artículos 76 y 77 que
establecen el manejo del espectro para estos temas “a cargo de un organismo de
derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y
2 Para tal efecto, la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones adscrita a la OEA, y la Unión Internacional de Telecomunicaciones editaron en 2005, el Libro Azul – Políticas de Telecomunicaciones para las Américas, en el cual se establecen los parámetros bajo los cuales los países miembros deben diseñar las políticas públicas encaminadas a reglamentar el sector.
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técnica, sujeto a un régimen legal propio” (CP, artículo 76), entre cuyos fines se
encuentra trazar los lineamientos del Estado en la materia.
Por su parte, en el capítulo 5 del Título XII del Régimen Económico y de la
Hacienda Pública, se establece que los servicios públicos son inherentes a la
finalidad social del Estado, y no limita la prestación y acceso a los mismos a la
característica propia de la ciudadanía, al extender la obligación del Estado a
“todos los habitantes del territorio nacional” (CP, artículo 365). Al mismo tiempo,
permite la posibilidad de que los servicios públicos sean prestados por el Estado,
las comunidades organizadas o los particulares, siempre en los términos fijados
por la ley y bajo la regulación del Estado, que tendrá la responsabilidad de regular,
vigilar y controlar esos servicios.
Teniendo en cuenta las diferencias socioeconómicas de la población, y la
necesidad de garantizar que todos los ciudadanos tengan acceso a unos
consumos básicos, la Carta Magna contempla en su artículo 367 y siguientes, el
establecimiento de un régimen tarifario que debe tener en cuenta criterios de
costos, solidaridad y redistribución del ingreso y la fijación de subsidios que deben
estar incluidos en los presupuestos de las entidades descentralizadas, para que
las personas de menores ingresos tengan cubiertas sus necesidades básicas. De
igual forma, establece la obligación de que por medio de la ley, se fije un régimen
de protección de usuarios que debe contener sus derechos y deberes, así como
su participación en la gestión de las empresas que suministran los servicios,
aspectos ampliamente desarrollados en la Ley 142 de 1994.
Y como complemento de lo anterior, el artículo 370 de la misma Carta, deja en la
figura del Presidente de la República, la responsabilidad de controlar, inspeccionar
y vigilar los servicios públicos domiciliarios, labor que realizará por medio de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y la obligación de señalar
las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios
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públicos domiciliarios. Este mandato fue reglamentado posteriormente en la Ley
142 de 1994, que en su artículo 1º señala que los servicios de telefonía pública
básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural, son servicios
públicos domiciliarios3.
Al mismo tiempo, con el avance tecnológico propio de la dinámica de desarrollo
del sector, se implementaron normas que reglamentaron la intervención del
Estado y sus funciones de inspección, vigilancia y control en cada uno de los
servicios de telecomunicaciones, entregando estas funciones a diversos
organismos nacionales. Todas estas funciones están contenidas en la
normatividad aprobada que otorga al Ministerio de Comunicaciones la facultad de
diseñar las políticas que rigen el sector y vigilar el servicio postal. La Comisión de
Regulación de Telecomunicaciones por su parte, tiene la obligación de regular el
sector y trazar los lineamientos para cumplir este objetivo4, mientras que la
vigilancia y control está distribuida en varias entidades como la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios, la Comisión Nacional de Televisión, la
Superintendencia de Industria y Comercio y el Ministerio de Comunicaciones.
Ahora bien, por la naturaleza e importancia que las telecomunicaciones han tenido
en el desarrollo de la sociedad, su llegada a nuestro País tuvo lugar inicialmente,
con recursos públicos y la creación de empresas de carácter estatal. Esta visión
de lo público estatal fue modificada en la Constitución Política de 1991, cuando
permitió la participación de capital privado en los operadores de tales servicios y al
mismo tiempo, fortaleció su carácter de público con la inclusión de las mismas en
el desarrollo constitucional.
Las convergencias del mercado y las divergencias en su reglamentación y
3 LEY 142 DE 1994. En: Diario Oficial 41.433. Santafé de Bogotá: 11 de julio de 1994. 4 Para este fin, la CRT expide las resoluciones regulatorias que son socializadas y concertadas con la sociedad y se convierten en normas de obligatorio cumplimiento para todos los operadores del sector.
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vigilancia, han generado en Colombia, la necesidad de presentar una propuesta
de reforma legal que permita la integración de la vigilancia de los operadores de
las telecomunicaciones en un solo ente de vigilancia y control, pero que además,
dé paso a la transformación del servicio público al servicio privado. Este hecho
implica necesariamente que la prestación y acceso de los ciudadanos al servicio
de las telecomunicaciones se realice de acuerdo con las reglas del mercado, y que
el acompañamiento y la vigilancia del Estado se den para evitar prácticas
indebidas entre las empresas que usufructúan el sector, eliminándoles la
responsabilidad y la obligación que tenían para garantizar el acceso y las
garantías con las cuales contaban los ciudadanos para reclamar la prestación de
un servicio en las condiciones de cobertura, calidad y continuidad del mismo.
La necesidad de la vigilancia tiene su razón de ser en la importancia de preservar
la calidad de los servicios que se suministran a los ciudadanos. En este punto
cabe recordar a Hirschman, quien señala que “la actuación de una empresa o un
organismo está sujeta al deterioro por causas no especificadas, al azar, que no
son tan poderosas ni tan durables que impidan el retorno a niveles de actuación
anteriores, siempre que los administradores dirijan su atención y energía a esta
tarea. El deterioro de la actuación se refleja sobretodo y en general, es decir en
las empresas y otros organismos, en un deterioro absoluto o comparativo de la
calidad del producto o servicio proveido”1
Es así que, de acuerdo con lo señalado por Hirschman, en el desarrollo propio de
las empresas está inmerso el deterioro en la calidad de los servicios que
suministran a sus usuarios, situación que se vislumbró en el caso colombiano y
que llevó al ejecutivo y legislativo a establecer en la política pública de
telecomunicaciones instancias y mecanismos de control que permitieran realizar
una inspección permanente a estos organismos, de tal forma que se buscara
proporcionar siempre lo mejor a los ciudadanos, situación que cambia en el
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contexto actual, a la luz de la Ley 1341 del 30 de Julio de 2009 “Por la cual se
definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la
organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–,
se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones”
De acuerdo con sus objetivos, el presente trabajo analiza la transformación de las
telecomunicaciones en Colombia, y establece su ubicación desde la organización
del mundo político y su relación con el ciudadano. A partir de allí, establece cuál
es el espacio real a donde pertenecen, revisando la forma como las
telecomunicaciones se ha convertido en un elemento importante para el desarrollo
de las relaciones sociales de los individuos en las diferentes esferas cotidianas:
académica, laboral, social, etc., lo cual hace necesario identificar las
características que se desarrollan en estas dinámicas sociales en las relaciones
de ciudadano-cliente/público, usuario-consumidor/privado.
El análisis de las relaciones de interacción y dependencia que se generan en la
trilogía ciudadano – empresa - telecomunicaciones desde la teoría política y la
forma (normativa), y las transformaciones que en su interior se están presentando,
llevan a revisar la naturaleza real de las telecomunicaciones y cuál debe ser la
concepción política de las mismas.
Por último, este trabajo pretende analizar desde la teoría política, las
características de los servicios públicos y privados y la forma como los ciudadanos
acceden a ellos, lo cual permite estudiar una política pública que se tramita en el
Congreso de la República para transformar las telecomunicaciones colombianas
en un servicio privado, y presentar algunas conclusiones respecto de las ventajas
y desventajas de la misma en cuanto a accesibilidad, oportunidad y cobertura del
servicio para los usuarios de diferentes estratos socioeconómicos.
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METODOLOGÍA
Para allegar la información relacionada con las telecomunicaciones en Colombia,
fue necesario estudiar la forma como ellas han operado a partir de la aprobación
de la Constitución política de 1991, cuando cambiaron los esquemas de prestación
de los servicios públicos y la protección al usuario para su suministro. A partir de
entonces, se inició un nuevo ciclo porque la prestación dejó de ser netamente
estatal y los capitales privados entraron a competir por los mercados sin perder su
naturaleza.
En consecuencia, se analiza la normatividad vigente desde la perspectiva de la
teoría política sobre servicios públicos y privados, y se establece la
responsabilidad que tiene el Estado y las empresas en la prestación del servicio
de información y su relación con los ciudadanos.
Para alcanzar los objetivos de la investigación, se estudió la legislación y la
reglamentación vigentes. Además, se realizaron entrevistas con autoridades y
empresarios del sector, para conocer su percepción sobre las telecomunicaciones
en Colombia, las cuales, si bien no están plasmadas textualmente en el contenido
de la investigación, sí fueron un soporte importante para ella. También se acudió a
los anales del Congreso para establecer la exposición de motivos que dieron vida
a las leyes vigentes y conocer qué tipo de participación tuvo el ciudadano en la
aprobación de las mismas.
NORMATIVIDAD
La normatividad vigente sobre la materia, incluye los siguientes instrumentos
legales:
21
Normas básicas del Ministerio de Comunicaciones: Decreto 1130 de 1999 y
Decreto 1620 de 2003.
Servicios de telecomunicaciones: Ley 72 de 1989 y Decreto Ley 1900 de 1990.
Servicios Públicos Domiciliarios: Ley 142 de 1994, Ley 689 de 2001 y Ley 732
de 2002.
Telefonía móvil celular: Ley 37 de 1993, Decreto 741 de 1993, Decreto 440 de
1997, Ley 422 de 1998 y Decreto 4234 de 2004.
Valor agregado: Decreto 600 de 2003 y Decreto 3055 de 2003.
Servicio básico en la modalidad de sistemas de acceso troncalizado
(trunking): Decreto 2343 de 1996, Resolución 3258 de 1996 y Resolución 1966
de 2002.
Servicios de Comunicación Personal, PCS: Ley 555 de 2000, Decreto 575 de
2002, Decreto 576 de 2002, Decreto 2732 de 2002, Decreto 2790 de 2002,
Resolución 1512 de 2001, Resolución 857 de 2002, Resolución 34 de 2003 y
Resolución 908 de 2003.
Convergencia: Decreto 2870 de 2007.
Mención especial merece la Resolución CRT 1732 de 2007 que aplica a las
relaciones que surgen en virtud de un ofrecimiento de servicio de
telecomunicaciones a suscriptores y usuarios. Regula las relaciones entre
ciudadano y operadores, salvo para los casos de televisión, radiodifusión sonora,
auxiliares de ayuda (seguridad de la vida humana y razones de interés
humanitario que buscan proteger la vida del ciudadano), y especiales.
Todas estas normas tienen en común, que otorgan un estatus al ciudadano como
usuario o consumidor, y reconocen en él un sujeto susceptible de derechos y
obligaciones frente al servicio que accede. Sin embargo, la realidad de la
dispersión normativa evidencia la necesidad de modificar la legislación vigente, de
tal forma que se unifique el mayor número de sectores de telecomunicaciones,
idea casi consolidada por el Ministerio de Comunicaciones en el proyecto de ley
22
112/07 Cámara y 340/08 Senado. Este objetivo es imposible de lograr, debido a
las restricciones constitucionales vigentes que impiden la unificación total, porque
la CNTV mantiene la vigilancia de la televisión y el Ministerio de Comunicaciones
controla los servicios postales, de tal manera que estos sectores quedan excluidos
de la propuesta.
Al analizar los contenidos normativos descritos anteriormente, a la luz de la teoría
política sobre servicios públicos y privados, es posible establecer la realidad de las
normas, la posición del ciudadano frente al acceso a los servicios de
telecomunicaciones y la forma como se puede alterar esa realidad con la
propuesta de modificación aprobada en el Congreso de la República.
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1. NATURALEZA PÚBLICA DE LAS TELECOMUNICACIONES
1.1 EL CONCEPTO DE LO PÚBLICO
En algunas ocasiones, se suele asociar lo público con lo estatal. Quienes siguen
esta tendencia, consideran que los servicios que prestan los particulares son
privados y por lo tanto, no requieren la regulación del Estado; y que aquellos que
presta el Estado son públicos. Sin embargo, esta es una distorsión del concepto
de lo público, que de acuerdo con lo señalado por César Giraldo, se hace presente
desde la conformación del Estado cuando:
Inicialmente surge la dimensión política del Estado que es cuando consolida los monopolios de la fuerza, de la moneda, la tributación y las normas. En esta etapa el Estado provee principalmente bienes políticos y la protección social se reduce a la asistencia pública (modelo asistencial) (…) No existe la noción de derecho social5.
En este modelo asistencialista que describe Giraldo, toda la previsión de los
servicios que en esa época se denominaban asistenciales, eran prestados por las
iglesias en calidad de servicios de caridad. Pero a comienzos del siglo XIX, este
modelo cambió cuando el Estado mediante el monopolio de la fuerza y el poder,
asumió estas funciones asistencialistas.
Sin embargo, no se puede decir que la relación público estatal proceda de esta
época. Esta es una pauta enmarcada desde mucho antes de la conformación del
Estado del siglo XIX que cita Giraldo. Según Jesús Molina, el término público se
5 GIRALDO, César. ¿Protección o desprotección social? CESDE – Universidad Nacional. Bogotá: Desde Abajo, 2007., p. 17.
24
acuñó en Grecia, cinco siglos antes de la era cristiana6 y señala que
etimológicamente lo público y político tienen relación directa con asuntos de
gobierno-Estado, destacando que:
Para la experiencia griega lo Público es tanto la preocupación como la virtud de asumir y problematizar los asuntos y ámbitos comunes y compartidos que trasciende a los individuos y en el cual estos pueden participar en igualdad de condición. En otros términos, lo público es público, por el objeto o el ámbito de reflexión o transformación al cual refiere, porque el sentido del mismo es fruto de la construcción colectiva, como porque se garantiza que su construcción se lleve de una forma libre y abierta – todos los ciudadanos-7.
De esta forma, para los griegos, lo público estaba dado mediante la participación
en los diferentes escenarios donde se daba la toma de decisiones o con el aporte
que se hacía en obras que redundaban en el beneficio general. De acuerdo con
Molina, se debe rescatar de la definición que en la época griega hacen de lo
público, tres características importantes:
i) La organización de la sociedad definió el destino de la colectividad desde sí
misma. La toma de decisiones sobre su futuro no se delegó en el aparato del
Estado, sino que se hizo dentro de la misma sociedad como parte del Estado. ii)
Lo Público no era citado sólo para temas inherentes al gobierno –Estado. iii) Al
brindar un tratamiento de libres e iguales a los integrantes del colectivo –
ciudadanos – presentó un modelo normativo para concebir una comunidad
política, comprometida con su vida común y compartida como espacio de
transformación.
6 MOLINA, Jesús. La pregunta por lo público. En: Revista Polémica 2/2. Bogotá: ESAP, 2003. 7 Ibid.
25
Este cambio se presenta en el tránsito hacia la modernidad del Estado en lo que
Ulrich Beck, citado por José Almaraz señala en su libro La invención de lo político,
como:
La nueva envoltura que sustituye a las tareas clásicas que eran específicas del marco en que la primera modernidad ubicó a lo político: el estado-nación. Fórmula abreviada de ese otro binomio más explícito, el binomio estado nacional-mercado nacional, en el cual el sistema político asume dos grandes complejos de objetivos, por un lado el aseguramiento de los derechos de los ciudadanos que habitan el territorio y, por otro, la protección del escenario en que se mueven los intereses de los mismos: el mercado8.
1.2 EL SERVICIO PÚBLICO Y SU CONCEPTUALIZACIÓN
Tiempo después, al concepto de lo público se le introdujo un nuevo factor
determinante para su definición: el económico. Así, citando a Habermas, Molina
dice que:
Lo Público en las sociedades modernas (…) está relacionado con el surgimiento y consolidación del Estado Democrático Liberal de Derecho Burgués, en el contexto de surgimiento y consolidación de la economía capitalista (…) A largo plazo, la evolución histórica de estas sociabilidades burguesas encarnadas en lo público, cristalizará en la estructuración de instituciones públicas de mediación política entre el Estado y la Sociedad, tales como la ciudadanía, los parlamentos, los partidos y la prensa desde las cuales mediante la discusión crítica los burgueses entrarán a controlar y orientar el ejercicio del poder público hasta entonces en manos del monarca9.
En este escenario, lo público deja de ser el asistencialismo del siglo XVIII y se
empiezan a reclamar derechos en los mismos escenarios del siglo XIX, en donde
8 ALMARAZ, José. Los procesos globales y la política en la sociedad del riesgo. Bases para una discusión sobre el Estado como negociador en América Latina. Madrid: Catarata, 2001. 9 MOLINA, Jesús. Op. Cit.
26
se buscaba que la acción de la política lograra nivelar las desigualdades
económicas.
Los sectores de los trabajadores se organizaran en sindicatos articulados en partidos socialistas y, los cuales, en conjunción con otros sectores sociales propugnaran por la universalización del voto y la consagración de derechos políticos y sociales. Con esto, la esfera pública se amplía a nuevos sectores y con ello a su turno entra a instaurarse el Estado Social de Derecho, donde el poder público deberá asegurar reglamentaciones a favor de los sectores mas desprotegidos como obreros, arrendatarios y consumidores, como de igual forma, deberá proveer seguridad social y servicios públicos como forma de contención de las tensiones sociales. En el siglo XIX la esfera de Lo Público se amplia y también la dimensión misma de lo que se entiende por los asuntos comunes10.
De esta forma, en la actualidad, lo público ha dejado de ser las dádivas que en
forma de regalo el Estado otorgaba a los ciudadanos, para convertirse en
compromisos de obligatorio cumplimiento que se convierten en bienes
fundamentales para el desarrollo de las sociedades.
Estos derechos que fueron adquiridos inicialmente por los sectores productivos de
las sociedades, se hicieron extensivos a todos los que ostentan la categoría de
ciudadanos y son, en términos de Giraldo:
Deudas sociales del Estado que les permite acceder a servicios de salud, pensiones, educación, vivienda, servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios entre otros, y su privatización no significa que pierdan el carácter de público al perder el carácter estatal. Aclara el autor que: Si bien supuestamente pierden el carácter estatal, tales bienes no pierden su naturaleza pública en cuanto a su naturaleza colectiva y afectar los intereses de la sociedad en su conjunto y por tanto ser objeto del escrutinio público11.
10 Ibid. 11 GIRALDO, César. Op. Cit., p. 54.
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A su vez, León Duguit definió el servicio público como:
Toda actividad cuyo cumplimiento debe ser regulado, asegurado y controlado por los gobernantes, porque es indispensable para la realización y desarrollo de la interdependencia social y porque es de tal naturaleza que no puede ser asegurada completamente más que por la intervención de la fuerza gobernante12.
Ha quedado expuesto entonces, que lo público no es sólo ni mucho menos
necesario o estrictamente aquello que ostenta el carácter de oficial. Sin embargo,
requiere el control del poder del Estado y desde lo estatal se puede establecer
normas que legitimen su carácter. Esta apreciación se refuerza con Norberto
Bobbio, al señalar que:
Sea por su origen, en cuanto derivada inmediatamente de la naturaleza, o mediatamente por la tradición o por la sabiduría del gran legislador, sea por su duración en el tiempo, la ley queda como el depósito de la sabiduría popular o de la sabiduría civil que impide los cambios bruscos, las prevaricaciones de los potentes, el arbitrio del ‘sic volo sic iubeo’13.
Por esta razón, las sociedades han desarrollado sus esquemas estatales por
medio de normas que buscan evitar quedar expuestas a los vaivenes y pasiones
de los gobernantes, según lo describe Bobbio en su interpretación del Poder y el
Derecho14.
En este orden de ideas, independiente de quien suministre los servicios públicos
necesarios para el desarrollo del individuo en la sociedad, se requiere la “mano
invisible” del Estado para garantizar que todos sus ciudadanos tengan acceso a
ellos. En otras palabras, hay circunstancias en las cuales es necesaria la
intervención de un agente externo – en este caso el Estado – que los garantice.
12 DUGUIT, León. Les tranformations du Droit Public. Paris: Hachette, 1913. 13 BOBBIO, Norberto y BOVERO, Michelangelo. Origen y fundamentos del poder político. México: Grijalbo, 1984., p. 31. 14 Ibid., pp. 19 – 36.
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De esta forma, el carácter de servicio público se subraya mediante la norma, sin
que esto quiera decir que necesariamente todo servicio que tenga esta naturaleza
deba estar contemplado en una norma o lo que es más grave aún, que sólo lo que
esté reglamentado como servicio público es susceptible de serlo. Desligar el
concepto de público del carácter estatal, permite que éste sea pensado desde y
por fuera del mismo. Molina señala que:
Con lo anterior, se hace alusión a esas particiones tan comunes de público y privado que hoy inundan nuestros textos y reflexiones, en las cuales asimilan público con Estado y Privado con mercado. Pero el presupuesto del raciocinio implícito en dicha asimilación, es que mientras en lo Público cabe la reflexión y la acción social, lo privado, como es el Mercado, corresponde a los agentes privados resolverlo. En este sentido, frente al Estado pueden pensarse en todas las iniciativas de participación y control, pero frente al mercado, la sagrada propiedad privada y sus instituciones de utilidad, salarial y reproducción social, son resguardadas de cualquier deliberación e iniciativa pública por parte del conjunto de la sociedad aunque ellas afecten decisivamente la vida en colectividad15.
El desarrollo de lo asistencial hasta lo público, surgió de la necesidad de proveer
al Estado de un orden y coordinar las diferentes esferas del desarrollo de los
ciudadanos. Sin embargo, para José Almaraz, los temas que tradicionalmente
conformaron estas áreas, es decir, trabajo, producción, mercados, familia, religión,
clase social, estado, etc., están experimentando transformaciones significativas
que se convierten en un riesgo para la comunidad misma, y señala que en las
sociedades tradicionales, el orden se suponía como lo opuesto al caos, cuando se
transmitía a los ciudadanos, la seguridad en el desarrollo social.
Con el avance y transformación de los elementos de la sociedad moderna, este
orden se ha sido asumiendo como opuesto a otras alternativas. Es bajo este
esquema que se han producido los cambios en la estructura del Estado, que
incide directamente en la estructura de la prestación de los servicios.
15 MOLINA, Jesús. Op. Cit.
29
Por tradición, la Escuela de Toulouse, con Hauriou a la cabeza, define servicio
público como “servicio técnico prestado al público de manera regular y por una
organización pública”. En esta forma, introdujo el elemento subjetivo (titularidad
del servicio), como característico de la noción. Para la explotación de servicios
económicos, el Estado implementa una fórmula mixta en la cual, si bien se reserva
la titularidad, permite que los particulares realicen la gestión, mediando una
concesión, cuya metodología encuentra en la depresión de 1929 y después de la
segunda guerra mundial, varios puntos de inflexión, puesto que el Estado ha
tenido que asumir la prestación directa de los servicios16, ante la quiebra de los
concesionarios.
1.3 DERECHOS REALES Y DERECHOS SOCIALES
Existen unos derechos sociales y unos derechos formales o reales. En esta
investigación, se tratará en primer lugar, el derecho formal a la propiedad privada,
del cual se deriva gran parte de los derechos económicos. Este derecho
reconocido en el artículo 17 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos17 está basado en tres facultades que se le otorgan al dueño y señor de
la cosa: i) el uso y goce del bien según su destinación; ii) el usufructo del mismo,
que permite al propietario disponer de los frutos y productos que dé la cosa, y iii)
disponer de la cosa, lo cual le permite destruir, modificar o cambiar y/o enajenarla.
Por otra parte, se encuentran los denominados derechos de segunda
generación18, que surgieron y se configuraron después de la revolución socialista
que dio paso a una nueva categoría de derechos humanos, los derechos sociales,
económicos y culturales, que se contemplaron e incluyeron inicialmente en la
16 http://es.wikitel.info/wiki/Servicio_p%C3%BAblico_de_las_telecomunicaciones 17 http://www.un.org/es/documents/udhr/ 18 http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/los_derechos.html
30
Constitución soviética de 1918. Unos años después, fueron incorporados en otras
constituciones modernas.
La Declaración Universal de los Derechos del Hombre adoptada el 10 de
diciembre de 1948 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, incluyó
diversos derechos civiles y políticos que son de carácter individual y que fueron
contemplados al lado de otros colectivos como los económicos, los sociales y los
culturales. Hacia 1966, se complementó la Declaración de Derechos Humanos,
creando un convenio sobre derechos sociales, económicos y culturales, y otro
sobre derechos civiles y políticos.
Estos nuevos derechos se diferencian en gran medida de los derechos y
libertades clásicos, como la propiedad privada, en tanto se encaminan
primordialmente a procurar el bienestar social antes que los intereses individuales.
Se trata entonces, del derecho al trabajo, a la educación, a la protección de la
salud, a un nivel de vida digno, etc., todos ellos orientados a procurar que los
ciudadanos puedan satisfacer las necesidades mínimas de subsistencia. En este
grupo por supuesto, se encuentran los servicios públicos dentro de los cuales se
enmarcan las telecomunicaciones.
Estos derechos se dieron durante el paso del Estado liberal clásico al Estado de
bienestar y no están conexos a la vida, razón por la cual, el Estado no interviene
directamente en la vida de los ciudadanos. Sin embargo, esta circunstancia no
elimina la intervención del Estado, sino más bien, podría decirse que estos
derechos son efectivos en la medida en que el Estado asuma sus cargas y
obligaciones. En esta forma, el ciudadano se ha convertido en acreedor de los
bienes y servicios que el Estado debe suministrarle, entre los cuales se
encuentran los servicios públicos, la educación pública, la salubridad pública, la
seguridad pública, etc.
31
En este orden de ideas, el reconocimiento de la naturaleza jurídica y social de las
telecomunicaciones como servicio público19 y los servicios públicos esenciales20
contienen serias implicaciones en el desarrollo del reconocimiento del Estado
Social de Derecho y del desarrollo de la sociedad. Eliminar este carácter puede
ser perjudicial para el “acceso universal” y “servicio universal”, porque puede
generar la brecha digital y el ocaso de la sociedad de la información y del
conocimiento. Es indudable que las telecomunicaciones, por sus facilidades y
amplias penetraciones en todo tipo de actividades, inclusive en materia de
seguridad y defensa nacional, se han posicionado como una de las actividades de
mayor importancia en el Mundo, incluso hoy más que hace 20 años.
A propósito de la importancia de las telecomunicaciones en el desarrollo del
individuo, Castells ha dicho que “todo lo que hacemos, la organización social y
personal, es información y comunicación. Esta enorme transformación modifica
absolutamente todo lo que hacemos, desde las maneras como producimos hasta
los modos como consumimos, vivimos, morimos y hacemos el amor”21.
19 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencias T-578 de 1992, T-306 de 1994, C-205 de 1995 y T- 408 de 2008. En ellas ha señalado que por “servicios públicos domiciliarios se debe entender servicios públicos que se prestan a través de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o puntos de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer necesidades esenciales de las personas”. 20 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-450 de 1995. Estableció que la decisión del legislador al reconocer el carácter esencial de dichos servicios, radica en reconocer que las actividades que los integran contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad. 21 CASTELLS, Manuel. Globalización, sociedad y política en la era de la información. Revista Análisis Político 37. Instituto de Estudios y Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá: 1999., p. 4.
32
1.4 LA NATURALEZA ECONÓMICA DE LAS TELECOMUNICACIONES
La Organización Mundial del Comercio ha definido las telecomunicaciones como la
transmisión y recepción de señales por cualquier medio electromagnético. Al
mismo tiempo, le dio la connotación de servicio público de transporte de
telecomunicaciones a
Todo servicio de transporte de telecomunicaciones que un Miembro prescriba, expresamente o de hecho, que se ofrezca al público en general. Tales servicios pueden incluir, entre otros: telégrafo, teléfono, télex y transmisión de datos caracterizada por la transmisión en tiempo real de información facilitada por los clientes entre dos o más puntos sin ningún cambio de extremo a extremo en la forma o contenido de dicha información22.
Y señala también que la "red pública de transporte de telecomunicaciones" es la
infraestructura pública de telecomunicaciones que permite las telecomunicaciones
entre dos o más puntos terminales definidos de una red. Estas definiciones cada
vez más amplias del significado de las telecomunicaciones, resalta la importancia
que este servicio ha adquirido para el desarrollo de la sociedad.
Ahora bien, una de las obligaciones del Estado en relación con los servicios
públicos, es la garantía en la prestación de los mismos. Cabe señalar que esta
obligación del Estado, orientada a garantizar el acceso de sus ciudadanos a los
servicios públicos, además de vigilar los costos de acceso a los mismos, debe
estar encaminada a la protección de los usuarios, con el fin de evitar que los
proveedores de los mismos abusen de su posición de domino, y a promover la
ampliación de la cobertura, buscando que la totalidad de la población tenga
acceso a ellos. Tal vez por esta razón, en el transcurso del tiempo se han
22 Organización Mundial del Comercio. Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios. http://www.wto.org/spanish/tratop_s/serv_s/12-tel_s.htm Febrero 15 de 2009.
33
generado variedad de normas que buscan dar mayor soporte fundamental a la
prestación de los servicios públicos.
Este es el caso de los servicios públicos de telecomunicaciones, para los cuales
se han expedido diferentes normas que buscan garantizar su prestación en
términos de calidad, eficiencia, cobertura y costos, con el fin de permitir el acceso
de toda la población. De esta forma, por ejemplo: el Decreto 1900 de 199023,
reglamentario de las telecomunicaciones en Colombia y expedido por el Ministerio
de Comunicaciones, señala en su artículo 4 que “Las telecomunicaciones son un
servicio público a cargo del Estado, que lo prestará por conducto de entidades
públicas de los órdenes nacional y territorial en forma directa, o de manera
indirecta mediante concesión, de conformidad con lo establecido en el presente
decreto24.
En este punto, aparecen los subsidios que habían adquirido la mayoría de edad al
ser reconocidos en el artículo 368 de la Carta Política colombiana como obligación
del Estado y de los Entes Territoriales y un derecho que les asiste a las personas
de menores ingresos para pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios y
cubrir sus necesidades básicas. De esta forma, le quitó a la clase política, la
posibilidad de negociar con las necesidades de la gente a cambio de los votos
para hacerse elegir.
Con la creación de este mandato constitucional, fue necesario fijar mecanismos
claros para saber qué cantidad de subsidio correspondía a cada persona. Esta
determinación fue posible gracias al desarrollo de la Ley 142 de 1994 en sus
artículos 101 a 104 y Ley 732 de 2002, en los cuales, a más de señalar el
procedimiento para que este objetivo se cumpla, se desarrolló el concepto de
23 Presidencia de la República, Ministerio de Comunicaciones. Decreto 1900 de 1990. http://www.presidencia.gov.co/prensa_new/decretoslinea/1990/agosto/19/dec1900191990.pdf Noviembre 18 de 2008 24 Ibid.
34
redistribución, es decir, para que los sectores con mayor capacidad adquisitiva
contribuyan con los menos favorecidos.
Al mismo tiempo, con el fin de garantizar que los costos del servicio sean
accesibles para los ciudadanos en materia de tarifas, la Ley 142 de 1994 en su
artículo 87 establece que el régimen tarifario definido por las Comisiones debe
cumplir con seis principios básicos: eficiencia económica, neutralidad, solidaridad
y redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.
Para hacer cumplir el principio de solidaridad y redistribución, la Ley estableció un
esquema de subsidios y contribuciones, en el cual los usuarios de unos sectores –
estratos cinco y seis y no residencial – deben pagar un porcentaje de contribución
que permita la prestación subsidiada del servicio a la población de menores
ingresos ubicada en los estratos uno, dos y tres.
Frente a este esquema basado en la estratificación, la antropóloga María Cristina
Alzate25 señala que:
La estratificación socioeconómica que se emplea en los servicios públicos Domiciliarios colombianos, es una clasificación que se inspiró en las matemáticas de expertos rebasó las clasificaciones impersonales provenientes de los censos clásicos de vivienda y población del DANE, al igual que los mapas de pobreza y, sustentada conceptualmente en las ciencias sociales, con el concurso de las técnicas de la estadística, se convirtió en una política pública compensatoria que, por la manera como venía operando, brindaba mensajes claros para viabilizar la equidad tarifaria y otros cobros asociados a los inmuebles residenciales, como el impuesto predial y el impuesto de valorización.
25 María Cristina Alzate es antropóloga de la Universidad Nacional e investigadora del tema de estratificación de los servicios públicos. En esta área, se ha desempeñado desde el DNP y en la actualidad, es asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
35
Esta representación permite a cada uno ejercer su derecho a tener un tratamiento
diferencial, en este caso, para el pago de los servicios públicos y no para el
acceso, dependiendo del rango en el cual esté ubicado. De la misma forma,
permitió una mayor eficiencia en la distribución de los recursos del Estado
destinados al acceso de los servicios públicos.
Es importante enfatizar que esta norma sólo dio impulso a un criterio colectivo que
estaba presente desde mucho antes, y con ella se reforzó una categorización que
era necesaria por su importancia para el desarrollo del Estado y sus ciudadanos.
Con el reconocimiento de las telecomunicaciones como servicio público, se
fortaleció la idea de que ellas cumplen con los requisitos propios de su naturaleza,
es decir, se confirma que gracias a su intervención, se satisfacen necesidades de
carácter general, de forma continua, permanente y obligatoria para toda la
colectividad, y en consecuencia, son indispensables para la preservación y
materialización de garantías y valores fundamentales del Estado Social de
Derecho, por lo cual, su ausencia puede perturbar el orden y la convivencia
ciudadanas. Esta particular circunstancia, desde la expedición de la Ley 72 de
198926, junto con la normatividad posterior expedida para el sector, ha reconocido
su categoría de servicio público.
Teniendo en cuenta lo expresado en el párrafo anterior, no es posible concebir las
telecomunicaciones por fuera del espectro del servicio público, puesto que por una
parte están inmersas en el desarrollo mismo del individuo y su correlación con la
sociedad, y por la otra, el hecho real y fáctico de que en ocasiones, algunos de los
servicios que hacen parte del amplio espectro de las telecomunicaciones, se
cruzan y forman parte tangible de la esfera económica, por lo cual se genera el
deseo de reglamentarlas de acuerdo con las leyes del mercado, pero que no
26 LEY 72 DE 1989, artículo 5. CALIDAD DE SERVICIO PÚBLICO Y FORMA DE PRESTACIÓN. Las telecomunicaciones son un servicio público que el Estado prestará directamente o a través de concesiones que podrá otorgar en forma exclusiva, a personas naturales o jurídicas colombianas, reservándose, en todo caso, la facultad de control y vigilancia (destacado fuera de texto).
36
elimina aquellas características fundamentales que les han dado la connotación de
servicio público.
Es preciso resaltar la importancia de la transformación radical que durante la
década de los 90 sufrió el servicio público de las telecomunicaciones, cuando se
redefinió el papel del Estado y fue posible el acceso de capital privado en la
prestación de los mismos, lo cual llevó a la apertura de los mercados a la
competencia y a un nuevo delineamiento del entorno institucional dentro del cual
se enmarca la actividad de las empresas, aunque todo siempre con la intervención
política del Estado, por medio del Ministerio correspondiente, con la regulación y
vigilancia de los organismos creados para tal fin.
Ahora bien, teniendo en cuenta lo expuesto hasta aquí, es importante señalar que
para el análisis de las telecomunicaciones se considera el concepto de lo público
como aquel mínimo que requiere el individuo para desarrollar su ciudadanía, le
garantice su bienestar y le haga sentirse parte integral de la sociedad en donde se
desenvuelve.
37
2. ORGANIZACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES EN COLOMBIA
En este capítulo, se presenta la forma como se desarrollaron las
telecomunicaciones en Colombia, a partir de la Constitución Política de 1991, con
la creación de diferentes entidades públicas que fueron encargadas de vigilar,
controlar y regular algunos de estos servicios. Posteriormente, se desarrolló la
legislación con el fin de establecer las funciones de cada una de ellas. De tal
manera que en la estructura orgánica del Estado, la normatividad aprobada otorgó
al Ministerio de Comunicaciones la facultad de fijar las políticas generales,
mientras la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones fue encargada de
regular el sector. Por su parte, la vigilancia y control fue distribuida en varias
entidades como la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la
Comisión Nacional de Televisión, la Superintendencia de Industria y Comercio y el
propio Ministerio de Comunicaciones.
Por su parte, en la operación de los servicios de telecomunicaciones, el Estado
autorizó la prestación de los mismos por medio de empresas de servicios públicos
constituidas con capital público (oficial), capital privado o mixto, y durante los
últimos años, han aparecido en el mercado, algunas operadoras que han
incorporado nuevos servicios con diferentes tecnologías, como los móviles, la TV
sobre protocolo IP y banda ancha, entre otros.
Para presentar el desarrollo de las telecomunicaciones en Colombia a partir de
1991, es importante relacionar la forma como llegaron las mismas al País, y cómo
se organizaron antes de la Constitución Política de 1991.
38
2.1 LAS TELECOMUNICACIONES ANTES DE 1991
En primer lugar, es importante señalar que existían algunas normas con las cuales
el Estado tenía la facultad para prestar directamente los servicios públicos,
incluidas las telecomunicaciones:
- Actos legislativos de 1936 que consagraban la intervención del Estado en
actividades económicas.
- Actos legislativos de 1945 que otorgaban al Gobierno nacional instrumentos
idóneos y eficaces que permitían la intervención económica.
- Actos legislativos de 1968 que ampliaron la potestad del Estado para
ordenar las intervenciones.
- Ley 155 de 1959, estatuto sobre prácticas restrictivas de la competencia,
conductas que configuran abusos de posición dominante y actos contrarios a las
prácticas comerciales.
Sin embargo, de acuerdo con la Asociación Iberoamericana de Centros de
Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (AHCIET)27, las
telecomunicaciones en Colombia se remontan a 1847, cuando durante el gobierno
del general Tomás Cipriano de Mosquera, se pensó en instalar teléfonos y
telégrafos en el País, como un componente de la reforma a la economía colonial
de la época.
La misma fuente sostiene que los ancestros nativos iniciales tuvieron un curioso
sistema inalámbrico a través de los sonidos que lograban transmitir con los golpes
sobre los tambores conocidos como maguare, cuyas ondas se difundían hasta
distancias aproximadas de 20 kilómetros, y que eran recogidas con unos códigos
27 Asociación Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones. Historia de las telecomunicaciones. http://www.ahciet.net/historia/default.aspx Mayo 9 de 2009
39
especiales por otros maguarés que a su vez, las transmitían hasta llegar al
destinatario final.
El telégrafo
En Panamá, cuando era parte integrante de Colombia, se instaló el primer
telégrafo eléctrico el 12 de agosto de 1855, gracias a la intervención de Samuel
Morse. Diez años después, en 1865, también se instaló el primer telégrafo
eléctrico dentro del actual territorio colombiano, con la intervención del discípulo
de Morse, Guillermo Lee Stiles. La primera transmisión que se realizó con este
sistema, fue desde Cuatro Esquinas (hoy Mosquera), al jefe del Estado de la
época, don Manuel Murillo Toro.
Por cuenta de la empresa de Stiles, corrió la instalación del primer tramo de línea
telegráfica entre Bogotá y la zona tabacalera del Alto Magdalena (Ambalema), la
cual permitió conectar a la Capital con el principal puerto fluvial de la época,
Honda, que a su vez unía el Centro del País con el océano Atlántico. Sin
embargo, debido al fracaso de esta empresa de capital mixto, privado y estatal, el
Gobierno tuvo que adquirirla en 1870 y asumir su administración. Igual suerte
corrieron las empresas en el Estado de Antioquia, donde se adelantaba la
colonización del Quindío (actuales departamentos de Caldas, Quindío y Risaralda,
y norte del Tolima y el Valle).
Unos años después, el ingeniero colombiano Demetrio Paredes, se encargó de
adelantar la instalación de la red telegráfica nacional que unió a Colombia en sus
cuatro puntos cardinales.
El teléfono
El servicio telefónico llegó al País, el 3 de diciembre de 1884 con la instalación de
una planta entre Chapinero y Bogotá, la cual contaba con 500 usuarios y era
40
prestado por una empresa privada que con una licencia de concesión otorgada por
el Gobierno, lo explotó hasta 1900, cuando un incendio destruyó sus instalaciones.
Por esta época, Colombia sufrió las inclemencias de la guerra civil de los mil días
(1899 1902). Es importante resaltar también, que durante la segunda mitad del
siglo XIX, Colombia y la mayoría de los países de América Latina, mantuvieron
guerras intestinas que llegaron a constituir uno de los períodos más agitados de la
historia americana y que impactó el desarrollo de las telecomunicaciones,
estancando su crecimiento y cobertura.
Una vez terminada la guerra de los mil días, el gobierno del general Rafael Reyes
inició el restablecimiento de las telecomunicaciones en 1905. En efecto, contrató
con Francisco J. Fernández el restablecimiento de las líneas telegráficas
destruidas y la prestación del servicio en forma privada. A partir de 1906, la firma
británica The Bogota Telephone Company, se comprometió a restablecer el
servicio telefónico en la Capital y prestarlo durante 15 años. Por su parte, la firma
extranjera, West India, se encargó de prestar el servicio en las ciudades de la
Costa Atlántica, Barranquilla y Santa Marta.
Las radiocomunicaciones
En 1912, el Gobierno colombiano contrató los servicios de la compañía alemana
Gesellchaft für Drahltose Telegraphie de Berlín para construir una estación de
radiocomunicaciones en Cartagena, por el sistema Telefunken, capaz de
comunicar al País con Cuba, Nueva York y otras ciudades de países más lejanos.
A esta compañía se le otorgó el derecho de usufructuar la explotación de las
radiocomunicaciones durante 20 años. Además, en 1913, la misma compañía
firmó un nuevo contrato para construir y montar en San Andrés, una planta de
comunicaciones similar a la de Cartagena.
41
Los compromisos pactados con esta firma alemana fueron interrumpidos por el
inicio de la primera guerra mundial. El Gobierno contrató entonces con la firma
británica Marconi Wireless, la prestación del servicio telegráfico y se iniciaron
actividades en las ciudades de Medellín, Buenaventura y Bogotá. Tiempo
después, la cobertura se amplió a otros 12 centros urbanos. En cuanto al servicio
telefónico de la Capital, se le entregó a la empresa inglesa The Bogota Telephone
Company. Otras ciudades del País, recibieron el mismo servicio gracias a los
sistemas de pequeñas empresas nacionales y extranjeras.
Comunicaciones internacionales
El 12 de abril de 1923, el entonces jefe de estado colombiano, el General Pedro
Nel Ospina, intercambió mensajes con el Rey de Inglaterra, el Presidente de los
Estados Unidos y el mismo inventor Marconi. De esta forma, Colombia entró en el
servicio de comunicaciones inalámbricas internacionales, en acto especial
realizado desde el sitio conocido como Morato. Un año después en 1924, se creó
el Ministerio de Correos y Telégrafos que en 1953, se convirtió en Ministerio de
Comunicaciones y hoy es el encargado de orientar la política del ramo en el País.
Primera central automática
En 1928, se puso en funcionamiento la primera central telefónica automática en la
ciudad de Pereira, y en 1929 se iniciaron en Colombia, las transmisiones radiales
con la HJN que fueron el origen de la Radio Nacional. En 1930, se inició en firme
la radiodifusión comercial y en 1932, el presidente Enrique Olaya Herrera impulsó
los programas de comunicación con Venezuela, vía Arauca, El Amparo, y con el
Ecuador, a través de Pasto e Ipiales.
Para el año de 1940 y en virtud del esfuerzo de las administraciones de entonces,
el sistema de comunicaciones en el País, contaba con 948 oficinas telegráficas y
42
el servicio telefónico se prestaba en la mayoría de las capitales de departamento,
mientras también tomaba auge la radio comercial, debido a la naciente industria
manufacturera que estaba interesada en la publicidad de sus productos. En este
mismo año, fue traslada al Ministerio de Educación, la HJN Radio Nacional.
Creación de TELECOM
Por medio de la Ley 6 de 1943, el gobierno del doctor Alfonso López Pumarejo,
nacionalizó el servicio de telecomunicaciones, con la intención de extender el
servicio a todo el País, teniendo en cuenta que las empresas que existían sólo
cubrían la demanda de las principales ciudades: Bogotá, Medellín, Cali,
Barranquilla y Bucaramanga. Para cumplir con el objetivo de la norma, se inició la
compra de la empresa Marconi que ya tenía la mayoría de las operaciones
telegráficas, mientras que All American Cables iniciaba su retiro de Colombia. Al
mismo tiempo, se reglamentó la construcción y tendido de líneas telegráficas y
telefónicas, y se autorizó al Gobierno para que dispusiera los recursos financieros
y fiscales necesarios para el desarrollo de las telecomunicaciones y para adquirir
las empresas de ese tipo que existían en el territorio nacional.
Con este proceso de fusión, y luego de la promulgación de la Ley 83 de 1945,
nació la Empresa de Radiocomunicaciones que en cumplimiento del Decreto 1233
de 1950, se fusionó con la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
(TELECOM), que había sido creada en 1947.
Surtido este proceso, el citado Decreto dio a la nueva empresa personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio independiente para desarrollar las políticas
y planes generales de acción adoptados por el Ministerio de Comunicaciones. De
igual forma, tenía el monopolio para prestar los servicios públicos de
comunicaciones telegráficas y telefónicas, eléctricas y radioeléctricas y de
transmisión de datos dentro del territorio nacional y en conexión con el exterior.
43
TELECOM inició labores con 108 oficinas de la central telefónica que el Gobierno
había comprado a un costo de dos millones de dólares, y de inmediato inició el
servicio de radiotelegrafía entre Bogotá y Nueva York.
En 1950, el Ministerio de Correos y Telégrafos sobrepasó las mil oficinas
telegráficas en servicio. En 1952, se creó la Escuela Postal y de
Telecomunicaciones, y en 1953 se dictó el Decreto que creó la Televisión
Colombiana.
Servicio télex
En 1954, se instalaron las primeras centrales de télex en Medellín y Bogotá, y en
1955, TELECOM puso en servicio la red de radioenlaces VHF entre Bogotá,
Medellín, Cali, Armenia, Pereira y Manizales. El 13 de junio de 1954 se inauguró la
televisión oficial colombiana, con un programa a control remoto desde el Palacio
Presidencial en el cual se dirigió a los colombianos por primera vez por televisión,
el presidente de entonces, el General Gustavo Rojas Pinilla.
En 1956, TELECOM ensanchó su red de télex, completando nueve centrales con
460 abonados y se transmitió por televisión por primera vez, desde Tunja y
Girardot, cuya red nacional se inició con las estaciones de Bogotá, Nevado del
Ruíz, Quindío, Cali, Alto Magdalena, Medellín y Tunja.
AAC&R, la última en retirarse
En 1960, con el retiro definitivo de la empresa All American Cable & Radio, todos
los servicios de telecomunicaciones quedaron en manos de operadoras
nacionales, y se completó la nacionalización del sector, la cual se mantuvo hasta
1990 cuando se dictaron los Decretos leyes que eliminaron el monopolio del
44
servicio y permitieron la participación de empresas privadas en la telefonía celular,
la telemática y los servicios agregados.
La televisión
En 1963, el Decreto 3267 creó el Instituto de Radio y Televisión (INRAVISION),
entidad descentralizada de manejo autónomo y presupuesto propio. Para 1965, la
empresa sacó al aire la segunda frecuencia, con base en la cual se organizó
posteriormente, la Cadena 2, cuya instalación se inició en 1973. En este mismo
año, se inauguró el servicio de télex internacional hacia y desde los Estados
Unidos y Europa, y Colombia entró a formar parte del Consorcio Internacional de
Comunicaciones por Satélite (INTELSAT), que permite la comunicación directa
con el Mundo por teléfono, télex y televisión.
En 1968, se interconectaron las redes de transmisión entre Colombia y Venezuela;
se automatizó el servicio de télex internacional y salió al aire la Tercera Cadena de
Televisión (Canal educativo). En este mismo año, se hicieron las primeras
transmisiones de televisión en color para todo el Mundo, con motivo de la visita del
papa Paulo VI. Por su parte, en este mismo año, TELECOM inauguró la primera
etapa de su red troncal de microondas de alta capacidad para conectar entre sí,
las principales ciudades del País en su zona andina.
Entre 1983 y 1984, TELECOM incrementó a niveles extraordinarios las
comunicaciones con el resto del Mundo, elevando de 81 a más de 200 el número
de países conectados con el Discado Directo Internacional (DDI), cuyos abonados
se elevaron de 7.860 en Bogotá a 235.600, y en más de diez ciudades, dio al
servicio diez nuevas centrales locales en otras tantas ciudades intermedias. Llevó
el servicio a 764 comunidades rurales nuevas y 182 cabeceras municipales
pequeñas, en donde se instalaron 84 centrales telefónicas, y se tendieron 1.269
kilómetros de líneas físicas nuevas.
45
El año 1990 fue un año crucial en la historia de las comunicaciones colombianas.
El 19 de mayo se puso en servicio el cable submarino de fibra óptica entre
Barranquilla, San Juan de Puerto Rico y West Palm Beach (Florida), con una
longitud de 4.533 kilómetros y capacidad final para 8.000 canales, para conectar a
14 países del Mar Caribe. La segunda ciudad del País, Medellín, contrató con la
multinacional japonesa Fujitsu, la construcción de su red digital de comunicaciones
valorada en unos US 54 millones. Se creó el Sistema Nacional de Telefonía
Celular, y el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de
Tierras (HIMAT), y se instaló una red satelital para estudiar el comportamiento de
las corrientes fluviales de la Nación.
1990: el fin del monopolio
En el País, la experiencia demostró que la propiedad estatal no garantizaba un
correcto funcionamiento y equilibrio entre el monopolio y los ciudadanos, de tal
forma que la actividad monopolística del Estado se veía más como un beneficio
propio que un beneficio para sus clientes.
Durante la década de los 80, comenzó a gestarse la desmonopolización, liberación
y apertura del mercado de los servicios de telecomunicaciones, con el fin de
ampliar la cobertura y mejorar la calidad con la participación de empresarios
privados, tendencia que fue plasmada en la nueva Constitución de 1991, así como
en leyes y decretos anteriores, como la Ley 72 de 1989 que legalizó la
competencia y posibilitó a personas naturales o jurídicas, el ingreso en el sector
por medio de concesiones y con la actuación del Ministerio de Comunicaciones
como ente planificador, regulador y controlador de las actividades del ramo.
El presidente César Gaviria Trujillo dictó los Decretos reglamentarios de la Ley 72
de 1989, distinguidos con los números 1900 y 1901, por medio de los cuales se
garantiza la libertad en la prestación y el acceso a los diferentes servicios de
46
telecomunicaciones. En esta forma, se terminó el monopolio estatal y se reformó
el Ministerio de Comunicaciones para convertirlo en un organismo con facultades
especiales para orientar, coordinar y controlar el desarrollo de los servicios
nacionales de telecomunicaciones.
Esta decisión de cambio en el modelo de prestación de servicio de las
telecomunicaciones fue motivada por varias razones:
- La ineficiencia en la gestión de las empresas que tenía altos niveles de
consumo no facturados, plantas de personal exageradas y proyectos
ineficientes acompañados de corrupción administrativa.
- Onerosas contribuciones parasalariales que habían sido obtenidas por los
sindicatos en las convenciones colectivas de trabajo28 que se negociaban
luego de duras huelgas en las cuales se suspendían los servicios.
- Tarifas diseñadas con criterios “politiqueros” que obligaban continuamente
al Estado a destinar recursos para cubrir los déficits financieros.
El esquema de prestación, tal como estaba concebido, tenía dos grupos de poder
claramente identificados que se beneficiaban de la situación: los trabajadores y los
burócratas asociados a las clases políticas.
Por otra parte, la creciente tendencia globalizadora y la necesidad o el deseo
político de entrar en una era de liberalización económica, hicieron que las
telecomunicaciones en Colombia entraran en las relaciones del mercado bajo la
tutela del Estado, otorgada a organismos concretos en varios apartes de la nueva
Constitución.
28 Esto hizo que en la reforma del sector, los servicios públicos fueran contemplados como esenciales y por lo tanto, les quedó prohibido a los sindicatos de estas empresas, adelantar huelgas que llevaran a la suspensión del servicio.
47
2.2 LINEAMIENTOS DE POLÍTICA TRANSNACIONAL
Tal vez, teniendo en cuenta el avance vertiginoso del desarrollo de las
telecomunicaciones y con el ánimo de establecer parámetros que permitieran a
todos los países establecer reglas de juego similares para los competidores, la
Organización de Naciones Unidas y la Unión Internacional de Telecomunicaciones
acordaron en las diferentes reuniones de las Conferencias de
Telecomunicaciones, unos lineamientos generales sobre el diseño de las políticas
públicas que deben orientar y reglamentar el sector.
Al respecto, la CITEL ha señalado que “además, y a efectos de que el sector de
las telecomunicaciones contribuya al crecimiento social y económico general del
país, los objetivos de la legislación nacional podrían contemplar, entre otros los
siguientes principios generales29:
a) Garantizar el cumplimiento de las obligaciones de servicio público en la operación de redes y en la prestación de servicios; b) Proteger a los usuarios; c) Garantizar el acceso universal de la comunidad; d) Promover el desarrollo de la infraestructura, facilitando las inversiones productivas; e) Facilitar la producción de equipamiento en el País y una red de proveedores locales; f) Promover la investigación y el desarrollo tecnológico; g) Preservar la competencia sostenible, leal y efectiva en los mercados; h) Procurar que las actividades de producción y servicios generen empleo; i) Promover la utilización de las telecomunicaciones para facilitar la integración de las regiones y el crecimiento del mercado regional; y j) Promover el acceso de todos los habitantes a la Sociedad de la Información30.
29 Estos lineamientos han estado presentes en el desarrollo de las políticas públicas colombianas, las cuales en materia de servicios públicos han buscado garantizar el acceso de todos los habitantes a los mismos, así como unos principios básicos de cobertura, calidad y costos, como se observará más adelante. 30 OEA. Libro Azul - Políticas de Telecomunicaciones para las Américas. Comisión Interamericana de Telecomunicaciones. Unión Internacional de Telecomunicaciones. Washington: 2005., p. 10.
48
Este órgano rector de las telecomunicaciones de carácter mundial, establece en el
capítulo 5 numeral 14, todo lo concerniente a la protección del consumidor de las
telecomunicaciones y establece que ésta debe ser respetada independiente de si
la empresa que suministra el servicio tiene carácter público o privado, y además
señala que:
En este sentido la competencia puede beneficiar a los consumidores, puede bajar los precios, puede mejorar los servicios, pero no es suficiente para garantizar una protección amplia a los consumidores. Es conocido que muchos de los servicios de telecomunicaciones, en especial los servicios fijos son prestados en una forma de monopolio de facto y, en la mayoría de los países, los monopolios son controlados para que no afecten a los consumidores.
Si se tiene en cuenta lo anterior, se puede establecer que CITEL trabaja con una
lógica de equilibrio que busca por una parte, impulsar el desarrollo de los
mercados por medio de la competencia entre empresas, y por la otra parte, lograr
la intervención del Estado en el desarrollo del mismo, con el fin de proteger a los
ciudadanos que necesitan el acceso universal a las telecomunicaciones.
El segundo inciso de este apartado establece que “Los derechos de los
consumidores, luego de definidos por la legislación o la Autoridad Reguladora,
deberían ser protegidos”. En muchos países, la legislación define como derechos
básicos de los consumidores, los siguientes:
a) derecho a la satisfacción de las necesidades básicas;
b) derecho a la elección;
c) derecho a la información;
d) derecho a la seguridad;
49
e) derecho a la representación;
f) derecho a la reparación;
g) derecho a la educación; y
h) derecho a un medio ambiente sano.
En el caso de los consumidores de telecomunicaciones, los ocho derechos
básicos que deben ser respetados, podrían ser los que se indican a continuación:
Derecho a la satisfacción de las necesidades básicas: los servicios de
telecomunicaciones son esenciales para el desarrollo de una buena calidad de
vida y su provisión debería ser parte de las necesidades básicas que los
consumidores deben satisfacer. Así, es necesario que existan políticas para
garantizar el acceso universal al servicio, con calidad y tarifas justas y razonables
para los consumidores de menores recursos.
Derecho a la elección: los consumidores deben tener derecho a la opción ante las
empresas que presten los servicios con la mejor calidad al menor precio. Dado
que muchos servicios son prestados por operadores monopólicos, el derecho a la
elección no siempre es posible. En ese, caso se debe tomar medidas para evitar
consecuencias negativas para el consumidor.
Derecho a la información: los consumidores públicos tienen el derecho a recibir la
información adecuada y clara sobre los diferentes productos y servicios, con
especificación correcta de cantidad, características, composición, calidad y precio,
así como sobre los riesgos que representen. Esto no solamente significa
transparencia en la regulación, sino también la protección contra la publicidad
engañosa y abusiva, métodos comerciales coercitivos y desleales, lo mismo que
50
contra prácticas y cláusulas abusivas o impuestas en el abastecimiento de
productos y servicios.
Derecho a la seguridad: la Autoridad Reguladora debe velar para que los servicios
sean prestados de forma tal que no revistan un riesgo para la salud ni para la
seguridad de los consumidores.
Derecho a la representación: los consumidores tienen derecho a estar
representados por asociaciones que deben tener acceso a los órganos
administrativos con miras a la prevención de daños patrimoniales y morales,
individuales o colectivos, garantizando la protección jurídica, económica y
administrativa a los consumidores.
Derecho a la reparación: el consumidor tiene derecho a la efectiva prevención y
compensación por daños patrimoniales y morales, individuales o colectivos
causados por bienes o servicios prestados por los operadores. Para tal fin, es
importante que los reclamos de los consumidores sean atendidos, no solamente
por las empresas, sino en segunda instancia por las autoridades reguladoras que
pueden establecer, si fuere necesario, sanciones a los operadores.
Derecho a la educación: educación y divulgación sobre el consumo adecuado de
los productos y servicios que garanticen la libertad para escoger y la equidad en
las contrataciones.
Derecho a un medio ambiente sano: los consumidores deben recibir servicios que
no causen daños ecológicos y que cumplan con las normas de calidad
ambientales.
En muchos países, existen legislaciones propias que tratan de los derechos de los
consumidores. Esos derechos muchas veces, también pueden estar considerados
51
en las legislaciones y reglamentos de telecomunicaciones. En ese caso, se debe
evitar posibles contradicciones que generen brechas que puedan perjudicar a los
consumidores.
CITEL también establece los principios que deben ser observados por los países
al momento de elaborar o actualizar su respectiva legislación sobre
telecomunicaciones. Por este motivo insiste en que:
Resulta necesario elaborar la normativa de telecomunicaciones por medio de
marcos regulatorios claros, efectivos y transparentes.
La legislación nacional debe ser elaborada a la luz de la experiencia de los últimos
años y de los correctos diagnósticos de carácter mundial, regional y nacional que
comprendan las condiciones sociales, económicas, industriales y tecnológicas de
cada país.
De acuerdo con sus experiencias, algunos países entienden que es conveniente
que la legislación y la reglamentación de las telecomunicaciones, debido a su
naturaleza sectorial, se articule con las políticas generales y constituyan
instrumentos idóneos para la aplicación de modelos productivos, de crecimiento,
generación de empleo y promoción de la industria y la tecnología nacional.
Además, y para efectos de que el sector de las telecomunicaciones contribuya al
crecimiento social y económico general del país, los objetivos de la legislación
nacional pueden contemplar, entre otros, los siguientes principios generales:
a) Garantizar el cumplimiento de las obligaciones de servicio público en la
operación de redes y en la prestación de servicios;
b) Proteger a los usuarios;
52
c) Garantizar el acceso universal de la comunidad
d) Promover el desarrollo de la infraestructura, facilitando las inversiones
productivas;
e) Facilitar la producción de equipamiento en el país y una red de proveedores
locales;
f) Promover la investigación y el desarrollo tecnológico;
g) Preservar la competencia sostenible, leal y efectiva en los mercados;
h) Procurar que las actividades de producción y servicios generen empleo;
i) Promover la utilización de las telecomunicaciones para facilitar la
integración de las regiones y el crecimiento del mercado regional.
j) Promover el acceso de todos los habitantes a la Sociedad de la
Información.
Algunos servicios de telecomunicaciones se consideran servicios de carácter
público que los Estados deben garantizar en su prestación y alcances, lo mismo
que en la regulación y control, según sea necesario para proteger el interés
público.
La legislación debe resguardar, respetar y garantizar los derechos de los usuarios.
En la prestación del servicio, incide en el interés y los bienes de la ciudadanía en
su conjunto, siendo cada integrante de la comunidad mucho más que un usuario o
consumidor. En muchos casos, requieren de medidas específicas que faciliten el
acceso universal a los servicios.
53
En este mismo sentido, el Libro Azul de CITEL, señala la conveniencia de la
participación ciudadana en el desarrollo de las telecomunicaciones, principalmente
en las de valor agregado, al señalar que:
(…) El Estado juega un papel importante con el desarrollo de aplicaciones que mejoren las relaciones con la población en general en lo relativo a difusión de información relevante, prestación de servicios como la salud y la educación así como de aplicaciones que fomenten la participación ciudadana en el ámbito político31.
En esta forma, establece la necesidad e importancia de que los ciudadanos
cuenten con espacios que les permitan participar en el desarrollo y
establecimiento de políticas que afecten su desarrollo en sociedad.
Es necesario resaltar la importancia que CITEL ha otorgado a la convergencia de
las telecomunicaciones al señalar que:
La convergencia tecnológica, por la intrínseca eficiencia en el uso de recursos que conlleva y por las ventajas que trae a las poblaciones como consecuencia de la integración de servicios, se presenta como potencial solución a las necesidades de acceso a múltiples servicios (de telecomunicaciones) que hoy no pueden ser ya considerados como suntuarios32.
La ONU también ha hecho un llamado crítico a la forma como se ha desarrollado
el sector y al respecto sostiene que:
La dinámica del desarrollo del sector en los últimos años, en algunos casos desordenada, estuvo sometida a las leyes del mercado y a la fuerte presencia de los grandes operadores internacionales. Dado el carácter de servicio público de las telecomunicaciones, se requeriría que las políticas públicas estuviesen orientadas a favorecer el crecimiento del sector, dando un marco propicio a la inversión privada, y a la vez, regulando la actividad en busca de una justa articulación entre los actores y atendiendo la necesidad de comunicación de la población33.
31 Ibid., p. 71. 32 Ibid., p. 4. 33 Ibid., p. 7.
54
Para complementar lo dicho, es conveniente destacar los plantemientos de Juliana
do Couto Bemfica, Ana Maria Pereira Cardoso y Carlos Aurelio Pimenta de Faria34
quienes señalan la regulación como la clave en la configuración del carácter global
de la sociedad de la información pretendida, la cual incluye en la discusión,
aspectos trascendentes para el individuo como la protección de los derechos de
propiedad intelectual, la privacidad, la protección electrónica de los datos, la
seguridad de las redes, la protección de los consumidores y la protección legal de
los usuarios, mientras que en lo económico, vincula los aspectos comerciales, la
tarifación de los servicios, el régimen de jurisdicción e incluso, la legislación
laboral.
Además, resaltan la forma como la cooperación internacional incide en el
desarrollo y la viabilización de la globalización y el establecimiento de un régimen
internacional de comunicación e información, permitiendo que
El discurso de la sociedad de la información se apoye en la tríada: 1) liberalización/ privatización, pertinente a las ideas de globalización neoliberal; 2) marco regulador común; y 3) cooperación internacional. En el ámbito nacional corresponderá al sector gubernamental promover el consumo de las TIC, así como la tarea de establecer un marco regulador adaptable y común, como base normativa para viabilizar el «libre» mercado. La subordinación a las directrices establecidas fuera de las fronteras nacionales evidencia la inversión de competencias en relación con los Estados nacionales35.
Con este lineamiento normativo, se busca que exista un equilibrio regulatorio en
todos los países, que no impida el acceso de la población a los servicios básicos
de telecomunicaciones, sin importar sus condiciones socio económicas, que la
hagan sentir parte de la sociedad y al mismo tiempo, que permita a los
competidores conocer de antemano los parámetros generales bajo los cuales 34 DO COUTO BEMFICA, Juliana, PEREIRA CARDOSO, Ana María y PIMENTA DE FARIA, Carlos Aurelio. Estado y mercado en la construcción de la sociedad de la información global. En Las nuevas tecnologías de la información 303.4833s35n Ciudad: año.,p. 94. 35 Ibid.
55
deben desarrollar su actividad. En el caso de los lineamientos generales y para
fundamentar la presente investigación, se han tomado solamente tres aspectos:
- La naturaleza pública de los servicios de telecomunicaciones
- El régimen de protección al usuario que debe contener cualquier desarrollo
normativo, y
- El desarrollo de la participación ciudadana en los esquemas de prestación
de los servicios de telecomunicaciones que se desarrollen.
2.3 LAS TELECOMUNICACIONES EN LA ACTUALIDAD
La ineficiencia estatal en la prestación de los servicios públicos llevó a que la
Asamblea Nacional Constituyente realizara unas reservas constitucionales,
consagradas para el caso del manejo del espectro electromagnético y la televisión,
en los artículos 75 y siguientes. Adicionalmente, dedicó todo un capítulo de la
Constitución al desarrollo de esta materia, eliminando el monopolio estatal y
permitiendo el ingreso de recursos de capital privado.
Hasta ese momento, el Estado, por medio de sus diferentes niveles de
descentralización administrativa, era el encargado de prestar los servicios
directamente o mediante prestadores especializados bajo la figura de la
concesión. A partir de entonces, se estableció la obligación del Estado de
garantizar la provisión de los servicios públicos, permitiendo la entrada de
prestadores no estatales en el mercado.
La definición del nuevo enfoque que redefinió el papel del Estado en la prestación
de los servicios públicos, se debió a la necesidad de atraer nuevos capitales para
la ampliación y la modernización de la infraestructura existente, y a la existencia
generalizada de una nueva concepción del Estado que abogara por la reducción
de su tamaño y por una mayor importancia del papel del mercado en la asignación
56
de los recursos.
Penetración de las telecomunicaciones en la realidad colombiana
Uno de los logros que se consiguieron con este cambio de esquema y la inversión
de capital privado, fue el crecimiento del sector de las telecomunicaciones en
Colombia que de acuerdo con estudios realizados por la CRT36, en los primeros
diez años aumentaron sus ingresos y registraron tasas de crecimiento de 6.5%
promedio anual, frente al 2.5% registrado por la economía colombiana, lo cual
llevó al sector a ganar participación dentro del PIB, que pasó del 1.9% del PIB en
1990 a 2.6% en 1999. Este desarrollo puede observarse en la gráfica que se
presenta a continuación:
Gráfico 1. Crecimiento PIB vs Comunicaciones
36 Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. http://www.crt.gov.co/images/stories/crt-documents/BibliotecaVirtual/publi_sector90/LibroTelec.pdf Mayo 22 de 2009
57
Este comportamiento se repitió para el período comprendido entre 1998 y 200137,
sin desconocer que para 1999 presentó un descenso que le llevó a registrar un
crecimiento negativo (1,5%). En lo sucesivo, el sector de telecomunicaciones
mostró una importante recuperación, creciendo al 3,8% y 7,5% en 2000 y 2001,
que equivale a 1.4 y 4,6 veces más de lo que creció toda la economía.
Para este período, el sector ha sostenido niveles de inversión entre $2 y 2,5
billones. Sin embargo, su participación dentro del total de la inversión en
infraestructura disminuyó significativamente al pasar de 29% en 1998 al 14% en
2001, como consecuencia del dinamismo asumido por otros sectores de la
economía.
La inversión privada en telecomunicaciones en 1998 y 2001 alcanzó el 61,4% y el
63% del total, mientras la inversión pública fue del 55% del total en 2000. Los
operadores de telefonía local y de telefonía móvil celular registraron en 2000 y
2001, los mayores montos de inversión del sector con un poco más del 75% del
total.
Por su parte, la inversión que realizaron los operadores privados durante el mismo
período, ocupó tres sectores fundamentales: telefonía básica con el 52% del total
invertido, telefonía móvil celular con el 20% y los canales de televisión con el 18%.
En cuanto a la penetración de las telecomunicaciones en los hogares
colombianos, de acuerdo con los resultados de la Encuesta de Calidad de vida
realizada por el DANE en 200838, en las cabeceras municipales, la televisión por
37Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. http://www.crt.gov.co/images/stories/crt-documents/BibliotecaVirtual/publi_sector_98-01/Las_Telecomunicaciones_en_Colombia_1998-2001.pdf Mayo 22 de 2009 38Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas. http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&task=category§ionid=35&id=32&Itemid=144 Mayo 22 de 2009
58
suscripción incrementó su acceso en un 12,8% con relación a 2003, al pasar de
35,5% a 48,3%. Por su parte, la Internet alcanzó un incremento de 7,3% al pasar
de 5,5% en 2003 a 12,8% en 2008.
Gráfico 2. Porcentaje de hogares con acceso a bienes o servicios relacionados con TIC. Encuesta de Calidad de Vida 2003 y 2008. Cabeceras Municipales.
Fuente: DANE – Encuesta de Calidad de Vida 2003 y 2008
En cuanto al acceso a la telefonía, el total de hogares con acceso en 2003 era de
14,9%, valor que se incrementó en 2008 a 40,1%, lo cual representa un aumento
de 25,2%.
59
Gráfico 3. Porcentaje de hogares que poseen teléfono fijo y móvil
Encuesta de Calidad de Vida 2003 y 2008 Total Nacional, cabecera y resto
Fuente: DANE – Encuesta de Calidad de Vida 2003 y 2008
Mención especial merece la penetración de la telefonía celular en los hogares
colombianos que pasó de 17,7% en 2003 a un 83,8% en 2008, ganando un 66,1%
de mercado, mientras la telefonía fija perdió un 10,4% de espacio al pasar de
54,7% en 2003 a 44,3% en 2008.
Empaquetamiento de Productos vs dispersión de vigilancia
La capacidad de penetración de las empresas en el mercado, el desarrollo de las
mismas y la evolución del sector, han llevado a que diferentes servicios sean
empaquetados por un solo operador que se encarga de unificar la facturación, sin
que frente a su reglamentación exista situación similar alguna y se presentan
60
divergencias en la vigilancia. Tal es el caso de los servicios básicos de televisión,
Internet de banda ancha y telefonía fija que son prestados por una sola empresa
(Telmex, Telefónica, ETB). Sin embargo, al sobrevenir un problema de prestación
de alguno de estos servicios, el usuario debe acudir en segunda instancia, a
diferentes organismos de vigilancia y control para que su situación sea resuelta
(Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para el caso de telefonía
fija, Superintendencia de Industria y Comercio para el caso de Internet y Comisión
Nacional de Televisión para el caso de televisión).
Esta dispersión normativa frente a la regulación y vigilancia de las
telecomunicaciones, ha generado múltiples inconvenientes a los ciudadanos, en
los casos cuando los servicios suministrados no responden plenamente a la
cobertura de sus necesidades y entonces, necesitan hacer sentir su voz para
reclamar por la entrega de bienes ajustados a sus derechos.
Por esta razón, cada uno de estos órganos ha creado espacios que permiten a los
ciudadanos que acceden a los servicios de telecomunicaciones, manifestar sus
inquietudes por medio de mecanismos que permiten al Estado detectar y controlar
posibles abusos de las empresas frente a ellos. En opinión de Hirschman, los
ciudadanos pueden elevar su voz para realizar sus reclamaciones, siguiendo un
procedimiento que proporcione las herramientas necesarias para hacer valer sus
derechos en la protección de la prestación de los mismos39.
2.4 MARCO REGULATORIO DE LAS TELECOMUNICACIONES HASTA 2009
En el establecimiento de las reglas para la prestación de los servicios de
telecomunicaciones, y respetando el desarrollo normativo transnacional
anteriormente citado, en el cual se destaca la importancia de las
39 HIRSCHMAN, Albert. Op. Cit.
61
telecomunicaciones para el desarrollo de la sociedad, se tienen las siguientes
normas:
Normas básicas del Ministerio de Comunicaciones: Decreto 1130 de 1999,
Decreto 1620 de 2003 y Decreto 2539 de 1999. Estos Decretos reglamentan el
funcionamiento del Ministerio de Comunicaciones y establecen dentro de sus
obligaciones, fijar las políticas de divulgación y promoción de los servicios y
programas del sector de comunicaciones, velando por el uso y beneficio social de
las comunicaciones para todos los habitantes del territorio nacional y Coordinar
con la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, el funcionamiento del
sistema unificado de información que deben aplicar quienes presten servicios
públicos de telecomunicaciones, al tiempo que coloca en cabeza de la CRT, la
responsabilidad de clasificar a los usuarios para efectos de aplicar el régimen de
protección.
Servicios de telecomunicaciones: Ley 72 de 1989, señala en su artículo 5 sobre
la calidad de servicio público y forma de prestación, que las telecomunicaciones
son un servicio público que el Estado puede prestar directamente o mediante
concesiones exclusivas que puede otorgar a personas naturales o jurídicas
colombianas, pero reservándose la facultad de control y vigilancia.
Decreto Ley 1900 de 1990, coloca en cabeza del Gobierno nacional la
responsabilidad de promover
La cobertura nacional de los servicios de telecomunicaciones y su modernización, y propenderá porque los grupos de población de menores ingresos económicos, los residentes en áreas urbanas y rurales marginales o de frontera, las etnias culturales y en general los sectores más débiles o minoritarios de la sociedad accedan al uso de esta clase de servicios, a fin de propiciar su desarrollo socioeconómico, la expresión de su cultura y su integración a la vida nacional40.
40 DECRETO LEY 1900 de 1990.
62
Servicios Públicos Domiciliarios: Ley 142 de 1994, Ley 689 de 2001, Ley 732
de 2002. Otorgan un tratamiento especial a los usuarios que acceden a los
servicios públicos y desarrollan ampliamente el régimen de protección de usuarios
y de participación ciudadana que se presentará más adelante.
Telefonía móvil celular: Ley 37 de 1993, Decreto 741 de 1993, Decreto 440 de
1997, Ley 422 de 1998, Decreto 4234 de 2004. Definen este servicio como
público no domiciliario “a cargo de la Nación, que lo podrá prestar directa o
indirectamente, a través de concesiones otorgadas mediante contratos a
empresas estatales, sociedades privadas, o de naturaleza mixta en las que
participen directa o indirectamente operadores de la telefonía fija o convencional
en Colombia”41.
Valor agregado: Decretos 600 de 2003 y 3055 de 2003. Reglamentan la
prestación de este servicio y dan a los receptores del mismo el estatus de usuario.
Servicio básico en la modalidad de sistemas de acceso troncalizado
(Trunking): Decreto 2343 de 1996, Resolución 3258 de 1996, resolución 1966 de
2002. –reglamentan la prestación del servicio de telecomunicaciones troncalizado,
le da a este la naturaleza de público y los receptores del mismo son usuarios.
Servicios de Comunicación Personal, PCS: Ley 555 de 2000, Decreto 575 de
2002, Decreto 576 de 2002, Decreto 2732 de 2002, Decreto 2790 de 2002,
Resolución 1512 de 2001, Resolución 857 de 2002, Resolución 34 de 2003,
Resolución 908 de 2003. Definen este como servicio público no domiciliario de
telecomunicaciones móviles o fijas con cobertura nacional, que se utilizan para la
transmisión de voz, datos e imágenes tanto fijas como móviles, y le dan a los
receptores la calidad de usuarios.
41 LEY 37 DE 1993, artículo 3. En: Diario Oficial 40.710. Santafé de Bogotá: 6 de enero de 1993.
63
Convergencia: Decreto 2870 de 2007. Establece un marco reglamentario con el
objeto de permitir la convergencia de los servicios públicos de telecomunicaciones
en las redes de telecomunicaciones del Estado, y asegurar el acceso y uso de las
redes y servicios a todos los habitantes del territorio, así como promover la
competencia entre los diferentes operadores.
Mención especial amerita la Resolución CRT 1732 de 2007 que aplica a las
relaciones que surgen en virtud de un ofrecimiento del servicio de
telecomunicaciones a los suscriptores y usuarios. Regula las relaciones entre
ciudadano y operadores, salvo para los casos de televisión, radiodifusión sonora,
auxiliares de ayuda (seguridad de la vida humana y atiende razones de interés
humanitario que buscan proteger la vida del ciudadano), y especiales.
Todas estas normas tienen en común, que otorgan un estatus al ciudadano, como
usuario o consumidor, y reconocen en él un sujeto susceptible de derechos y
obligaciones frente al servicio al cual accede. Sin embargo, la realidad de la
dispersión de funciones evidencia la necesidad de modificar la legislación vigente
sobre telecomunicaciones, de manera que se dé un tratamiento coherente a todos
los sectores de telecomunicaciones, especialmente en temas de control y
vigilancia, idea casi consolidada por el Ministerio de Comunicaciones en el
proyecto de ley 112/07 Cámara y 340/08 Senado. Sin embargo, este es un
objetivo imposible de lograr, debido a las restricciones constitucionales vigentes
que impiden la unificación total, porque la CNTV conservaría la vigilancia de la
televisión y el Ministerio de Comunicaciones controlaría los servicios postales,
quedando estos sectores excluidos de la propuesta.
A continuación, se hace una revisión adicional de uno de los grandes logros de los
usuarios con la reforma del esquema de servicios públicos, esto es, la posibilidad
de ser parte activa en las decisiones de las empresas, lo cual se dio por medio de
64
los comités de desarrollo y control social contenidos en la Ley 142 de 1994 y de
los vocales de control que participan directamente en las empresas.
2.5 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA PRESTACIÓN DE LOS
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Uno de los grandes logros de la Constitución Política de 1991 fue el desarrollo de
espacios sociales en donde el País empezó a hablar y desarrollar los principios de
la participación ciudadana en los diferentes ámbitos de la vida cotidiana. Se
permitió a la gente ser parte activa en la toma de decisiones y desde el inicio de la
Constituyente, se habló de la necesidad de cambiar de la democracia
representativa a una democracia participativa.
El sector de los servicios públicos domiciliarios ha sido uno de los que mayor
impulso ha dado a este esquema, interés que manifestaron los legisladores desde
las exposiciones de motivos propuestas en los proyectos de ley que dieron vida a
la Ley 142 de 1994, norma en la cual se consagra la participación ciudadana en la
prestación de los servicios de telecomunicaciones.(ver anexo 1)
Es importante establecer qué se entiende por participación ciudadana. En efecto,
se debe asumir como la posibilidad que tienen los individuos de intervenir en la
toma de decisiones de la sociedad, ejerciendo sus derechos como ciudadanos.
Esta ha sido una preocupación constante del hombre, desde los inicios de la vida
del individuo en comunidad. Aristóteles la señaló al decir que “aquel que tiene
derecho y libertad de participar del gobierno, del consejo y de la judicatura se dice
ciudadano de tal ciudad”42. Se podría señalar entonces, que la filosofía aristotélica
consideró la intervención de la persona (que esté habilitada para tal fin), en la
toma de decisiones y la participación en las instituciones, como una obligación, un
prerrequisito para alcanzar la calidad de ciudadano. 42 ARISTÓTELES. Política I. Santafé de Bogotá: Folio, 1999., p. 121.
65
Era tal el respeto en Atenas hacia la participación de los ciudadanos en la toma de
decisiones, que llegaba a usarse para decidir si se quitaba esta condición a los
otros obligándolos al destierro, sin cuestionar las razones por las cuales se asumía
una posición determinada. Así lo expone Domenico Musti43 cuando, haciendo
referencia a la anécdota del destierro de Arístides y la forma como un analfabeto,
que no lo conocía, le pidió a él mismo que le ayudara a escribir su nombre. Para
Musti “la anécdota da idea de que el voto es un acto sencillo y en cierto modo
absoluto, un derecho cuya legitimidad no se pone en cuestión por la motivación
envidiosa o malévola que pueda haber en el origen de la elección del modo de
ejercer ese derecho”.
Como se puede observar, para la toma de las decisiones importantes, se tenía en
cuenta la voluntad de la comunidad, como un derecho único e inviolable que se
legitimaba independiente de las razones que motivaran al ciudadano a tomarlas.
Visto desde la época moderna, para el profesor Rafael Ballar44, la participación
ciudadana debe ser definida como:
Un proceso gradual mediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las acciones en los asuntos públicos y privados, que lo afectan en lo político, económico, social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se desenvuelve.
Para diferentes autores como Bacqué, Rey, Sintomer, Santos y Avritzer, la
participación es un factor de renovación de la política que modifica las relaciones
de los ciudadanos con su sistema político por medio de diversos canales de
43 MUSTI, Domenico. Demokratia. Madrid: Alianza, 2000., p. 117. 44 http://www.uasb.edu.ec/padh/revista14/documentos/que%20es.htm
66
comunicación entre gobernantes y gobernados, y el equilibrio del mismo con el
sistema de pesos y contrapesos45.
Por lo tanto, la participación ciudadana es un proceso democrático por medio del
cual el ciudadano influye en la toma de las decisiones que afectan a su
comunidad, utilizando los mecanismos establecidos para tal fin y que buscan que
las acciones de las autoridades estén guiadas por las necesidades de la
comunidad a la cual afectan.
De acuerdo con Ballar, la participación ciudadana puede ser de varios tipos.
Privada, cuando está orientada a cumplir deberes y responsabilidades de tipo
personal (pago de impuestos, servicios públicos, etc.). Social, cuando se refiere a
la participación en los círculos académicos o profesionales, de juntas de acción
comunal y asociaciones de padres de familia, entre otros. Política, se ejerce
cuando se buscan los espacios para participar en la toma de decisiones de
carácter público. Y aun cuando es esta última la más conocida, los tres espacios
son parte integral en el desarrollo participativo del ciudadano46.
En términos de David Easton (2006)47, se puede decir que la participación
ciudadana se crea, de manera análoga a la definición de sistema político
planteada:
(…) un sistema que se fija unos objetivos se autotransforma y se adapta de manera creativa. Consta de seres humanos que pueden prever, evaluar y actuar constructivamente para evitar las perturbaciones del ambiente; a la luz de sus objetivos, procurarán modificar cualquiera de ellas que, según se supone, puede producir tensión. Es posible amoldar las demandas y el apoyo a los fines y deseos de los miembros en la medida en que lo permitan los conocimientos, recursos e inclinaciones presentes.
45 VELÁSQUEZ, Fabio, GONZÁLEZ, Esperanza y RODRÍGUEZ, Clara Rocío. Participación ciudadana y representación política en contextos de conflicto armado. Apartado Representación política y participación. En: Revista Controversia 191, diciembre. Bogotá: 2008., p. 173. 46 http://www.uasb.edu.ec/padh/revista14/documentos/que%20es.htm 47 EASTON, David. Esquema para el análisis político. Buenos Aires: Amorrurtu, 2006., p. 182.
67
Será desde el planteamiento de Hirschman48 (1969) donde aparece más
claramente establecido el comportamiento del consumidor en sus relaciones con
el mercado y la forma como este establece criterios de permanencia o de retiro en
el consumo de un bien o servicio ofrecido. En el caso de los servicios público la
situación es mucho más compleja, pues si bien en algunos casos en Colombia se
ha posibilitado la libre competencia, telefonía fija y celular, las dinámicas de
funcionamiento del servicio de ingreso y retiro de los individuos no facilitan los
procesos de salida establecidos por el autor y hacen necesaria una “voz”
permanente que integre al consumidor con el productor y garantice la eficiencia en
el servicio.
Adicional a esto el autor plantea la posibilidad de pensar en un monopolio viable
siempre y cuando este cumpla con determinadas condiciones que el autor expone,
de manera breve en su texto, de este apartado queda la idea de que en
determinadas condiciones donde la voz es una necesidad permanente y la salida
puede acarrear una pérdida de información y por ende un desconocimiento de los
problemas un monopolio puede funcionar y lograr mayores niveles de optimización
y satisfacción
Esto requriría altos niveles de participación del ciudadano y además canales de
comunicación institucionales establecidos y suficientemente hábiles para lograr
identificar de manera precisa las quejas y demandas, de tramitarlas
adecuadamente y hacer que estas den como resultado respuestas eficientes
Para ilustrar el caso de la participación ciudadana en los servicios públicos en
Colombia, es necesario revisar los anales del Congreso, en los cuales de acuerdo
con lo manifestado por el Ex senador de la República Tiberio Villareal, fue
48 Ver una dificultad Especial para combinar laSalida y la Voz en Hirschman, Albert. Salida, voz y Lealtad. Fondo de cultura Económica. México 1996.
68
mencionada en la exposición de motivos del proyecto de Ley 276 que dio vida a la
Ley 142 de 1994:
Durante la vigencia de la Constitución de 1886 se vivió bajo el influjo de la democracia política representativa, la participación ciudadana en la toma de decisiones fue casi nula, todo el poder era delegado – y continúa – Tal concepción no permitía que en las empresas de servicios públicos, más exactamente en sus juntas o consejos directivos, hubiese representación directa de los usuarios, pues estos eran representados por los Concejales o delegados del Concejo respectivo, impidiendo de esta forma el acceso de los usuarios a la dirección de dichas empresas.
Esta limitación para participar directamente en la toma de decisiones sobre
asuntos considerados fundamentales para el desarrollo de la sociedad, en un
aspecto fundamental como el de los servicios públicos, llevó a la búsqueda de
mecanismos de democratización que se reflejaron en la Ley 11 de 1986 y el
Decreto 0700 de 1987, que intentaron equilibrar el ejercicio del poder y desmontar
la centralización administrativa que por aquella época reinaba. Con todo esto, se
pretendía otorgar cierta independencia administrativa a los entes descentralizados
municipales que prestaban servicios públicos esenciales, permitiendo la
participación ciudadana, propendiendo por la tecnificación del sector y retirándolo
del influjo de la politiquería que les afectaba.
Como lo expresó Fabio Velásquez:
La fractura entre participación y representación tiene su origen en el papel asignado a la primera a mediados de los años ochenta cuando fueron instituidos los primeros dispositivos. En efecto, la participación fue vista, al igual que la descentralización, como una salida a la crisis de legitimidad del régimen político colombiano. La abstención electoral, el incremento de la protesta social desde finales de los años setenta, especialmente en zonas periféricas del país, y el recrudecimiento del conflicto armado, expresiones más notorias de la crisis política reinante en esa coyuntura, llevó a los legisladores, especialmente a los sectores más progresistas de los partidos tradicionales, a emprender una reforma del Estado cuyos pilares fueron la
69
descentralización del Estado y la institucionalización de la participación ciudadana en la gestión pública49.
Es así como el artículo 7 del Decreto 0700 señaló que “las juntas o consejos
directivos deben convocar a las entidades cívicas y a las ligas de usuarios, para
que estas entidades postulen sus candidatos, con sus respectivos suplentes
personales ante el Alcalde Municipal”50. En esta forma, se dieron los primeros
pasos sobre la representación ciudadana en el sector.
Por su parte, Pedro Santana Rodríguez51, ha sostenido que
La participación ciudadana en los consejos o juntas directivas de estos entes descentralizados de servicios públicos ofrece grandes ventajas para el propio funcionamiento de las empresas, toda vez que refuerza la fiscalización sobre los fondos públicos que manejan estos organismos, y además permite el desarrollo de programas con participación directa de las comunidades y con aporte de recursos por parte de los propios implicados en los problemas. Es un instrumento que, bien manejado, permitiría ampliar tanto la cobertura de los programas como el número de ciudadanos beneficiados por la inversión pública.
Con esto se resaltó la importancia del espacio abierto a los usuarios en las
empresas de servicios públicos, logro que inicialmente se alcanzara mediante las
normas señaladas. Adicional a lo anterior, era una forma de transferir al usuario la
responsabilidad por el futuro de algo que le afectaba directamente: la garantía en
la prestación de los servicios de telecomunicaciones.
Posteriormente, en desarrollo de la Constitución de 1991, para dar alcance al
espíritu de la democracia participativa allí desarrollada, se promovieron diversos
49 VELÁSQUEZ, Fabio et al. Op. Cit., p. 177. 50 COLOMBIA. Gaceta del Congreso 47. Santafé de Bogotá: 23 de marzo de 1993., p. 3. 51 SANTANA RODRÍGUEZ, Pedro. En: Revista Foro por Colombia, Vol. I / 1. Bogotá: septiembre de 1990., p. 15.
70
proyectos de ley que dieron como resultado la aprobación de la Ley 142 de 1994.
La exposición de motivos del proyecto de Ley 41 de 199252 anota que: “con el
objeto de hacer realidad el postulado de la participación comunitaria en el ámbito
local, el proyecto contiene importantes previsiones que aseguran que la prestación
de los servicios municipales no se desarrollará con indiferencia frente a la
colectividad receptora de los mismos”, señalando de entrada, la obligación social
de desarrollar el espíritu que impulsó el tema en la Carta Política.
De igual forma, es clara la intención del legislador de permitir la participación de
los usuarios en las empresas de servicios públicos domiciliarios. Democratizar la
administración y la toma de decisiones en las mismas, ratificando la importancia
de que los directamente afectados asuman parte de la responsabilidad de lo que
en ellas sucede, llevando a la consecuencia lógica del desarrollo de todo un
sistema sobre la forma como se eligen los representantes, el período para el cual
se eligen y la responsabilidad frente a la empresa y los usuarios, tema que con
seguridad hará parte de otro escrito.
De esta forma, el Congreso de la República aprobó que la participación ciudadana
en el sector de servicios públicos fuera más allá de los límites establecidos por la
Carta Superior sin transgredir el ordenamiento establecido, y permitió la creación
de los comités de control y participación social y la elección de los vocales de
control que forman parte de la junta directiva de las empresas prestadoras de
servicios públicos, tal como está planteado en la exposición de motivos del
proyecto de Ley 197 de 199253 en el numeral 3.7:
Aunque la constitución obliga a dar participación a los usuarios solo en la gestión de las empresas estatales, el proyecto contiene un mecanismo que, sin violar la constitución, extiende la capacidad de gestión de los usuarios a toda clase de empresas, oficiales o privada, de servicios públicos domiciliarios. Consiste en permitir que los ‘comités de desarrollo
52 COLOMBIA. Gaceta del Congreso 47. Santafé de Bogotá: 23 de marzo de 1993., p. 5. 53 COLOMBIA. Gaceta del Congreso 162. Santafé de Bogotá: 17 de noviembre 1992., pp. 17 – 24.
71
de los servicios públicos’, de los cuales debe haber uno en cada municipio y e (sic) donde los usuarios tienen representación (art. 65) elija un fiscal que intervenga en el órgano máximo de gestión de esas empresas, que es su asamblea (art. 66, numeral 66.9).
Lo señalado por Velásquez, aplica perfectamente a la situación que vivían los
usuarios que siempre habían estado sometidos a las decisiones de las empresas,
pues
La descentralización y, sobre todo, la participación les permitirían tener una mayor presencia en las decisiones públicas y realizar aquello que no había sido posible lograr (mejores condiciones de vida, mayor presencia del Estado en sus regiones, mayor incidencia en las políticas públicas) a través de los mecanismos de representación política. La participación se erigía así como una alternativa, no como un complemento de la representación política, lo que produciría desde entonces un divorcio entre ellas, no resuelto hasta el presente en la mayoría de las experiencias54.
Cabe señalar que la participación ciudadana puede ser vista dentro de una trilogía
de derecho-deber-mecanismo, teniendo en cuenta las definiciones de cada uno de
los términos. Derecho, toda vez que es inherente y contribuye al desarrollo social
del individuo y al rol que juega en la interacción diaria, otorgada por la misma
interacción y por la norma que lo ha regulado. Deber porque es responsabilidad
del ciudadano participar en la toma de decisiones que finalmente afectan a todos,
particularmente en áreas tan sensibles como los servicios públicos. Y mecanismo
porque se instrumentó de tal forma que al tiempo que el ciudadano cumple con
sus deberes, está haciendo realidad sus derechos por medio del desarrollo de los
procesos que para tal fin han concretado la regulación y las leyes.
Desde la perspectiva de Hirschman (1996)55 esta trilogía resulta clara pero a la
vez un poco estática, pues el individuo no tiene la tendencia natural por la 54 VELÁSQUEZ, Fabio et al. Op. Cit., p. 177. 55 Ver La voz, en Hirschman, Albert. en Hirschman, Albert. Salida, voz y Lealtad. Fondo de cultura Económica. México 1996.
72
participación constante, el autor encuentra que un margen de ciudadanos que no
participan permanentemente da un margen de flexibilidad saludable para permitir a
las empresas o instituciones un funcionamiento adecuado en términos reales.
Entonces si bien estas categorías son claras es necesario recordar lo expuesto
por el autor en torno a que la condición de participación y reclamación de
derechos no es una constante, se necesita establecer flujos de comunicación que
permitan atender los cambios o la perdida de calidad en el servicio,
particularmente si este es de carácter monopolístico o duopolico.
Será responsabilidad del prestador de servicios y del estado facilitar estos
canales, pues si la voz, necesaria para viabilizar este comportamiento se pierde se
presentara una apatía por parte del consumidor que llevara a la empresa a un
estado de mediocridad.
En esta forma, la participación ciudadana, respaldada por el régimen de protección
de usuarios de servicios públicos vigente, se ha convertido en una de las
herramientas que al tiempo que proporciona al individuo, la libertad de elegir a
quien lo representará, le exige su presencia directa y participación responsable
necesarias para proteger el interés general, particularmente en un sector de la
vida diaria de la comunidad tan sensible y que tiene tanta repercusión en el
desarrollo de la sociedad, máxime, si se tiene en cuenta que la cobertura y calidad
en la prestación de los mismos, sirve para medir el desarrollo económico de los
pueblos.
73
3. NUEVO DISEÑO INSTITUCIONAL DE LAS
TELECOMUNICACIONES EN COLOMBIA
Al acoger la definición que hizo el Banco Mundial en 2002, el Ministerio de
Comunicaciones56 estableció “las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC), - como – el conjunto de herramientas, equipos,
programas informáticos, aplicaciones, redes y medios, que permiten la
compilación, procesamiento, almacenamiento, transmisión de información como:
voz, datos, texto, video e imágenes”.
3.1 TEORÍA DE LA REGULACIÓN
En las últimas décadas, se ha desarrollado la llamada teoría de la regulación
que tiene como objetivo central, controlar una actividad económica por parte de
un gobierno o entidades independientes. Así mismo, limita la actuación de los
agentes que participan en dicha actividad económica.
La teoría de la regulación surgió en Francia en los años 70, cuando ocurrieron
manifestaciones de crisis estructurales en las economías desarrolladas. Se
presentaron entonces, dos vertientes que se diferencian entre sí, según su
posición respecto de la teoría marxista.
La primera vertiente considera que la crisis económica que se presentó fue la
consecuencia del agotamiento de la forma de desarrollo que había permitido que
en el pasado hubiera dado lugar al crecimiento económico. La segunda señala
que en la historia del modo de producción capitalista, el crecimiento económico 56Ministerio de Comunicaciones. Colombia se Conecta al Uso de las Tics. http://www.google.com.co/url?sa=t&source=web&ct=res&cd=3&url=http%3A%2F%2Fwww.enredo.org%2FIMG%2Fdoc%2FQue_son_las_TIC.doc&ei=QwtOSs6ILYe7twfJ7-imBA&usg=AFQjCNFx6cs77Msi3vdGYwSpQRqwDwiOYA&sig2=XD6o5RtzBdDqTkdfLHTCnA Abril 11 de 2009
74
rápido y autosostenido en el largo plazo y con pleno empleo, son más bien la
excepción y no la regla. Esta última vertiente fue desarrollada por Michel
Aglietta, Robert Boyer, Benjamin Coriat, Pascal Petit y Alain Lipietz, entre otros.
La teoría de Aglietta y Boyer pretende analizar cada forma específica de
funcionamiento histórico y geográfico del capitalismo, y la acumulación y la
regulación son dos conceptos centrales en esta corriente teórica.
La acumulación ha sido entendida desde la teoría de Marx como la acumulación
del capital, que se presenta mediante la transformación de la plusvalía (incremento
de valor que se recibe de una inversión en un activo, el cual se da por la
diferencia entre el precio de venta y el precio de compra), en capital y que tiene su
fuente en la no remuneración de la mano de obra asalariada. Sin embargo, en la
actualidad “la acumulación describe el proceso de acopio o sea el aumento del
stock de capital (esto es los bienes de capital). En un sentido amplio también llega
a describirse el crecimiento económico, ese que está estrechamente unido con el
crecimiento del stock de capital”57.
Por su parte, la regulación “de la organización social es la que posibilita la
estabilidad de la sociedad de mercado capitalista. La estabilidad domina entonces,
cuando las estrategias de acumulación armonizan con las regulaciones sociales,
políticas y culturales y sobre ellos los modelos de acción duraderos”58.
La teoría de la regulación muestra cómo el capitalismo puede llegar a
autorregularse para estabilizar las condiciones del mercado, y sin embargo,
llegar a este punto no es tarea fácil y no está exento de crisis.
57 http://www.lateinamerika-studien.at/content/wirtschaft/ipoesp/ipoesp-2006.html 58 http://www.lateinamerika-studien.at/content/wirtschaft/ipoesp/ipoesp-1481.html
75
En las últimas décadas del siglo XX, se implantó una nueva regulación para el
sector de servicios públicos domiciliarios que incluyó a las telecomunicaciones.
Las decisiones de los agentes económicos participantes en el mercado de
telecomunicaciones o de cualquier servicio que esté regulado, dependen de las
decisiones o del poder del regulador. En principio, a los operadores tradicionales
caracterizados como monopolios naturales, se les reguló el precio, así como la
entrada en el mercado. Posteriormente, las decisiones del regulador buscaron
que el mercado fuera competitivo, con el fin de que aumentara el bienestar de la
comunidad. Como se puede observar, todas las decisiones del regulador están
relacionadas con hechos económicos y por lo tanto, toda la regulación de las
telecomunicaciones está relacionada con la teoría económica, bien sean la
competencia perfecta y el marginalismo o la economía del bienestar.
3.2 ACUERDOS INTERNACIONALES DE REGULACIÓN
Como se ha expuesto ampliamente, de acuerdo con lo establecido en el Libro
Azul de las Telecomunicaciones59, éstas son un servicio público60 que
Cada país podría procurar, en función de sus políticas de Gobierno, las modificaciones adecuadas en la regulación de los servicios de telecomunicaciones. En la experiencia de algunos países, esta revisión no debería implicar retrocesos a sistemas regulatorios que han demostrado sus deficiencias. Por el contrario, los Gobiernos podrían promover acciones que faciliten la articulación entre la prestación de los servicios y las industrias complementarias a través de modelos de gestión que optimicen la relación entre el bienestar general y la libertad de comercio61.
59 OEA. Op. Cit. 60 Ibid., p. 7 “2.3.2 La dinámica del desarrollo del sector en los últimos años, en algunos casos desordenada, estuvo sometida a las leyes del mercado y a la fuerte presencia de los grandes operadores internacionales. Dado el carácter de servicio público de las telecomunicaciones, se requeriría que las políticas públicas estuviesen orientadas a favorecer el crecimiento del sector, dando un marco propicio a la inversión privada, y a la vez, regulando la actividad en busca de una justa articulación entre los actores y atendiendo la necesidad de comunicación de la población”. 61 Ibid., p. 3.
76
En este orden de ideas, se debe promover el desarrollo de políticas institucionales
y líneas de acción que permitan integrar la variedad de servicios, sin que ello
implique el desconocimiento de la naturaleza política de las telecomunicaciones ni
la importancia que para los ciudadanos tienen las mismas.
Bajo este entendido, los supuestos generales que subyacen en los mercados de
competencia perfecta o sea, en el modelo marginalista, son principalmente cuatro:
i) muchos oferentes y demandantes, ii) no hay barreras de entrada y salida del
mercado, iii) la información sobre el mercado es perfecta, iv) productos y servicios
homogéneos62.
A continuación, se analiza cada característica frente al mercado de las
telecomunicaciones en Colombia:
Muchos oferentes y demandantes
En este caso, no hay posibilidad de competencia perfecta, porque unos 50
operadores en los diferentes sectores, deben cubrir la totalidad del mercado
nacional. Es aquí donde el regulador, debe buscar simular la competencia
perfecta.
No hay barreras de entrada y salida del mercado
En el mercado nacional, existen barreras de entrada porque los operadores que
quieren prestar servicios de telecomunicaciones deben acceder a los permisos del
espectro y realizar grandes inversiones. Uno de los propósitos de la propuesta
62 Natalia Martín Cruz. Una aproximación a la política de los costes de transacción a través del análisis constitucional comparado : la regulación de medicamentos en dos ámbitos institucionales. La industria farmacéutica en España y en Estados Unidos. Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes http://descargas.cervantesvirtual.com/servlet/SirveObras/09254061966870928610046/008587_4.pdf Mayo 24 de 2009
77
normativa se orientada a la convergencia tecnológica; sin embargo, por
necesitarse una licencia que permita el uso del espectro, siempre existirá una
barrera de entrada.
La información sobre el mercado es perfecta
Aunque existen sistemas de información a los cuales las empresas están
obligadas a reportar información referente a la prestación del servicio, existe otra
parte de la información, relacionada principalmente con las estrategias
comerciales que se reserva.
Productos y servicios homogéneos
En este caso, casi todos los operadores ofrecen los mismos productos y servicios.
Sin embargo, en las fórmulas tarifarias existen unos componentes que les
permiten competir con precios.
El esquema de la teoría marginalista está subordinado a la estructura del
consumo. En opinión de Walras, “las economías domésticas son realmente los
agentes los que determinan los precios, como compradores de productos y como
vendedores de servicios, mientras que la teoría de producción intenta disolver esta
actividad en el problema más general de intercambio de bienes y servicios”63.
De acuerdo con el planteamiento de Crisanto Plaza64, esta priorización del
marginalismo en el consumo y los consumidores, es la base en el desarrollo de la
teoría de la regulación.
63Gobierno de España. Ministerio de Industria Comercio y Turismo Información comercial Española http://www.revistasice.com/cmsrevistasICE/pdfs/ICE_832_7-3__74EDA3207C138856BE292AC0A53BA904.pdf Mayo 18 de 2009 64 Ibid.
78
En este contexto, la función del empresario se reduce a comprar servicios
productivos y vender los bienes de consumo, sin tener alguna iniciativa ni rentas
propias, y sin obtener por lo tanto, beneficio o pérdida. Su función se reduce
únicamente a adquirir factores de producción y combinarlos para conseguir un
coste mínimo, con una tecnología dada. Para Walras, en el punto de equilibrio no
existe beneficio, y solamente por fuera del punto de equilibrio se puede presentar
beneficio o pérdida.
Las tres bases para el desarrollo de estas condiciones de mercado se deben dar
bajo las siguientes premisas:
i) las operadoras alternativas no tienen desventajas respecto de los grandes
prestadores, es decir, tienen acceso a la misma tecnología, precios, productos e
información sobre la demanda. En este caso, todos los competidores estarían en
igualdad de condiciones y cualquiera podría entrar en un mercado determinado y
sin mayores contratiempos. Sin embargo, esto no ocurre, porque debido a la
especificidad técnica, se necesita realizar grandes inversiones en infraestructura
que permitan el acceso al mismo.
ii) Los costes hundidos, entendidos como aquellos en los cuales ya se ha
incurrido sin importar que el proyecto se realice o no, son cero y significa que las
barreras de entrada son totalmente recuperables.
Las barreras de entrada son los obstáculos o dificultades que una empresa tiene
que salvar, y el coste que tiene que soportar para entrar a formar parte de un
nuevo sector productivo. En general, las economías de escala o economías que
se obtienen al elevar el volumen o escala de la producción, frenan o dificultan el
acceso al sector de nuevas empresas, puesto que para poder competir en costes
con las ya existentes, las nuevas empresas deben ser de gran tamaño. Según sea
el sector o naturaleza de su actividad productiva, las empresas necesitarán
79
invertir, para poder competir, mayores o menores sumas de capital, lo cual
constituye una segunda barrera a la entrada. La diferencia del producto, los
trámites administrativos como licencias y permisos, también constituyen otros
ejemplos de barrera a la entrada.
iii) El tiempo de retraso en la entrada de nuevas empresas es inferior al tiempo de
respuesta de variaciones en los espacios de las empresas que operan en el
mercado. Esto implica que las condiciones de la economía deben muy estables,
de suerte que permitan mantener estándares de precios y no impliquen cambios
abruptos de los mismos, mientras esté sucediendo el proceso de entrada de un
nuevo operador en un mercado determinado.
En Colombia, la regulación no se ha alejado de los planteamientos anteriores y
con las medidas tomadas, induce a los empresarios a invertir o no en el sector. La
Ley 142 de 1994 le ordenó a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones
regular los monopolios cuando la competencia no fuera posible; y en los demás
casos, promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para
que la operación de los monopolistas o los competidores sea económicamente
eficiente, no implique abuso de posición dominante y produzca servicios de
calidad.
La CRT expide regulación de carácter general y particular en las materias
relacionadas con el régimen de interconexión, régimen de protección al usuario;
los parámetros de calidad del servicio; criterios de eficiencia e indicadores de
control y resultado, y los inherentes a la resolución de conflictos entre operadores
y comercializadores de redes y servicios. Regula el uso de las instalaciones
esenciales y establece el régimen de protección a los usuarios móviles. Dentro de
ese contexto, define un marco regulatorio proactivo, claro, imparcial, confiable,
estable y adecuado a las condiciones del mercado de los distintos servicios de
telecomunicaciones.
80
En materia tarifaria, la CRT expidió la Resolución 172 de 1999 en la cual se fijó el
costo máximo con base en costos eficientes, para cada operador con más del 60%
de líneas en un mercado específico. Las tarifas deben ser ajustadas anualmente
con el índice de precios al consumidor, menos dos puntos correspondientes al
factor de productividad del sector y por el factor de ajuste por calidad del servicio
denominado Factor Q, que permite que los incrementos de las tarifas estén
asociados a la calidad del servicio prestado por el operador.
Así mismo, con el propósito de incentivar el uso de Internet, se estableció el
esquema de tarifas planas para acceso telefónico a Internet en la Resolución 307
de 2000, lo cual redujo en 57% en promedio las tarifas y significó un crecimiento
del tráfico de Internet del 60% en febrero de 2001 (un mes después de la entrada
en vigencia de la medida), y del 363% hasta abril de 2002.
Para promover la competencia, la CRT estableció el Régimen Unificado de
Interconexión (RUDI), en la Resolución 462 de 2002. Se regularon así mismo, los
aspectos económicos y técnicos de los cargos de acceso y uso de redes, y el uso
de las instalaciones esenciales. También se estableció un esquema de solución de
conflictos en la Resolución 463 de 2002. En el RUDI, fueron incluidos en su
totalidad, redes, servicios y operadores, y se establecieron las obligaciones de los
operadores, de acuerdo con su posición en el mercado. De igual forma, se
propendió por el uso eficiente de las redes de telecomunicaciones mediante la
interconexión indirecta.
En cuanto a los cargos de acceso, la regulación unificó los cobros pagados a los
operadores de TPBCL por el uso de sus redes y disminuyó su valor en un 37% de
forma gradual en tres años. De igual forma, se estableció la opción de cargos por
capacidad.
81
Con respecto de la regulación técnica, la CRT preparó los Planes Técnicos
Básicos para que el Gobierno nacional los incluyera en el Decreto 25 de 2002, en
el cual se establecieron normas de calidad y niveles técnicos mínimos. En el Plan,
se clasificó la numeración de acuerdo con su uso (geográfica, redes y servicios),
se aumentó el código de área a tres dígitos y se redujo la intervención de la CRT
en los demás planes.
Así mismo, la Comisión expidió normas para la protección de usuarios no
domiciliarios en las Resoluciones 270 de 1999, 253 de 2000, 304, 308 y 336 de
2000, en las cuales se establecieron el derecho a la medición, las condiciones
mínimas de facturación y las reglas de permanencia; se dictaron normas sobre
llamadas completadas y buzón de mensajes y se obligó a todos los operadores a
ofrecer identificador de llamadas.
Como se puede observar, el regulador colombiano siempre ha buscado con su
normatividad, llegar a una competencia perfecta, puesto que las medidas
conllevan un incremento de los prestadores, libre elección del prestador, eliminar
barreras de entrada y tener información completa.
Para el caso de estudio, el servicio público65 de telecomunicaciones, es entendido
y asumido como la actividad suministrada por empresas de carácter público
(estatal, territorial o local), o privadas, autorizadas por la Constitución y las leyes
para satisfacer en forma regular y continua, la necesidad de los ciudadanos de
recibir información a través de señales de interés general, que los hace sentir
parte integral de la sociedad.
65 Es importante señalar que la connotación de servicio público que se asume es aquel bien al cual pueden acceder los ciudadanos, sin que ello implique que otros se priven de él, y al cual el Estado está en la obligación de garantizar con unos mínimos, su acceso en los términos establecidos en los convenios transnacionales, de cobertura, calidad y eficiencia.
82
De allí que la obligación de garantizar el acceso a los servicios de
telecomunicaciones corresponde al Estado, que puede delegar en terceros esa
prestación, por arreglo institucional establecido en la Constitución y las leyes,
manteniendo para sí, las facultades de control, vigilancia e inspección.
Entonces, es importante resaltar la responsabilidad del Estado para proteger y
garantizar el acceso de todos los ciudadanos en igualdad de condiciones a los
servicios públicos, independiente de que estos sean prestados por operadores
privados o estatales. En el primer caso, corresponde al Estado tutelar que la
prestación de los mismos se haga, observando los derechos de los ciudadanos y
vigilando toda una serie de aspectos (calidad, precio, cobertura, etc.), que facilitan
el acceso universal a los mismos.
Teniendo en cuenta todos estos aspectos, se analizará la propuesta normativa
presentada al Congreso de la República en el proyecto de ley 112/07 Cámara y
340/08 Senado, “por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de
la información y la organización de las tecnologías de la información y las
comunicaciones-TIC, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras
disposiciones”, promovida por la Ministra de Comunicaciones María del Rosario
Guerra y que se desarrolló bajo la premisa de la necesidad de establecer una
coherencia lógica en las convergencias del mercado y las divergencias actuales
de la reglamentación y vigilancia, para ajustar el sector a las nuevas realidades.
Como se señaló anteriormente, el análisis se propone desde tres ejes centrales a
saber:
- La concepción de las telecomunicaciones como servicio público
- La necesidad de que cualquier desarrollo normativo en la materia contenga
un régimen de protección de usuarios, y
83
- La importancia de mantener los esquemas de participación ciudadana que
permitan transparentar el acceso a los servicios de telecomunicaciones.
3.3 PROS Y CONTRAS DE LA REFORMA
Naturaleza del servicio de telecomunicaciones. Durante el estudio de la
propuesta normativa se evadió la utilización de la expresión “servicio público” al
hacer referencia a las telecomunicaciones, el cual finalmente fue adoptado al final
de su discusión, cuando se aceptó la inclusión de la expresión “A partir de la
vigencia de la presente Ley, la provisión de redes y servicios de
telecomunicaciones, que es un servicio público bajo la titularidad del Estado”
incluido en el artículo 10 de la habilitación general.
Si se tiene en cuenta lo señalado anteriormente en este documento, no es
necesario que dicha norma esté contenida en la reglamentación ni mucho menos,
la ley es la que otorga el carácter de público a un servicio, aún si se tiene en
cuenta la opinión de Axelrod, que ha señalado que “Una ley sustenta una norma
de muchas maneras”66.
Sin embargo, esta alusión a lo público del servicio de telecomunicaciones queda
desarticulada en el cuerpo del documento que centra su desarrollo en la
promoción de la competencia y el desarrollo empresarial del sector.
Para entender mejor esta característica, se debe citar a Carlos Alberto Atehortúa
Ríos, quien señala que “el concepto ‘servicio público’ involucra dos términos: de
un lado, el de servicio, esto es, la recepción de una prestación y de otro lado, el
66 AXELROD, Robert. La complejidad de la cooperación. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica de Argentina, 2004.
84
de público que le da la trascendencia de no ser una mera actividad privada y
justifica la intervención del Estado”67.
Esto indica que la naturaleza pública de las telecomunicaciones se da en virtud de
las características propias de un sector que presta un servicio destinado a
satisfacer unas necesidades colectivas de los ciudadanos en forma permanente y
continua, y que para ser satisfechas, necesitan de un suministro sucesivo o
continuo. Al estar bajo la tutela del Estado, se busca cumplir con una finalidad
social, contenida en el artículo 365 de la Constitución Política y que es garantizar
la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio.
Para finalizar este apartado, se puede citar a Carlos Alberto Atehortúa Ríos que al
respecto agrega:
Terminar de tajo con el término servicio público, implica una decisión económica e ideológica con notorias consecuencias jurídicas. Se terminaría en buena medida con la intervención del Estado en la economía y con el derecho administrativo. El desarrollo de la sociedad se determinaría exclusivamente por la economía de mercado en donde las posibilidades de acceso universal de amplios sectores de la sociedad quedarían relegadas a la nada, especialmente en países en vía de desarrollo como es nuestro caso68.
Es decir, lo que en principio debiera ser es que donde la competencia sea posible,
se apliquen las reglas del mercado, y en aquellos sectores donde no sea posible,
el Estado asuma ese rol en forma directa o por medio de los mecanismos
diseñados para tal fin69. Por lo tanto, es necesario el acompañamiento, por medio
de la vigilancia especializada para evitar prácticas indebidas entre las empresas
67 ATEHORTÚA RÍOS, Carlos Alberto. Servicios públicos domiciliarios legislación y jurisprudencia. Biblioteca Jurídica. Medellín: Diké, 2005., p. 42. 68 Ibid., p. 47. 69 Existen poblaciones que no son atractivas para las empresas por las condiciones de acceso, distancia entre centros urbanos, por ejemplo: costos de transporte y condiciones socioeconómicas de la población.
85
que usufructúan el sector, sin ignorar la protección de los ciudadanos que
necesitan acceder a ellos, lo cual tampoco se puede dejar de lado.
Ajuste del entorno normativo. Uno de los alcances de la propuesta normativa, al
cual apuntó desde sus inicios, es la derogatoria del conjunto de las normas
dispersas que regulan el sector, conservando los aspectos principales de cada
una de ellas. En este sentido, se desarrolló el concepto de Tecnologías de la
Información y la Comunicación como eje estratégico para el crecimiento
económico y el desarrollo del sector productivo y se determinaron las pautas de
acceso a los recursos escasos, particularmente del Espectro Radioeléctrico70.
Se podría creer que esta unificación de normas fue pensada para beneficiar a los
usuarios, pues al centralizar en una sola entidad las reclamaciones frente a la
prestación de un servicio, disminuyen sus costos de transacción. Sin embargo, de
la exposición de motivos antes citada, se desprende que para realizar esta
unificación, se tuvieron en cuenta los aspectos tendientes al desarrollo del
mercado y la competencia entre empresas y no el interés del usuario.
Adicionalmente, pese a que en el diseño de la política pública se estableció que
los usuarios hicieran sus reclamaciones ante un solo ente de control, esto es, la
Superintendencia de Industria y Comercio, existen limitaciones de orden
constitucional vigentes que no permiten que esta unificación sea total. Para ello,
es necesaria una reforma constitucional que elimine la reserva a favor del manejo,
vigilancia y control sobre la televisión, que recae sobre la Comisión Nacional de
Televisión como rector en la materia. Por otra parte, la vigilancia, inspección y
control de los servicios postales se mantiene en cabeza del Ministerio de
Tecnologías de la Información y la Comunicación.
70 Gaceta del Congreso 233 del 8 de mayo de 2008. Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley 112 de 2007 en Cámara, por la cual se crea la Agencia Nacional del Espectro y se dictan otras disposiciones.
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En términos generales y a luz de las normas señaladas, la realidad para el
ciudadano que accede a los servicios de telecomunicaciones, es que la dispersión
de las funciones de inspección, vigilancia y control de algunos de esos servicios,
como la televisión, posiblemente la telefonía fija y los servicios postales,
continuará siendo una constante al momento de presentar sus reclamaciones.
Régimen de protección de usuarios. En tercer lugar, cualquier reforma legal
que se haga, debe responder a las necesidades e inquietudes de protección a los
ciudadanos, buscando que sus derechos no se vean disminuidos y sin que el
Estado pierda su obligación de garantizar la prestación de los mismos. Para tal
fin, debió establecerse un estatuto de protección de usuarios con reglas claras que
impidieran a los prestadores de los servicios de telecomunicaciones abusar de su
posición de dominio frente a los ciudadanos o mantener el régimen vigente.
Sin embargo, la realidad en este caso es bien diferente. Por una parte, se deroga
todo el estatuto vigente de la normatividad que se ha señalado, incluidos unos
principios71 que resultan insuficientes para dirimir situaciones entre los
ciudadanos, los usuarios del servicio y las empresas prestadoras de los mismos.
71 Gaceta del Congreso 528 del 18 de junio de 2009. ARTÍCULO 53- RÉGIMEN JURÍDICO. El régimen jurídico de protección al usuario, en lo que se refiere a servicios de comunicaciones, será el dispuesto en la regulación que en materia de protección al usuario expida la CRC y en el régimen general de protección al consumidor y sus normas complementarias en lo no previsto en aquélla. En todo caso, es de la esencia de los contratos de prestación de servicios de comunicaciones el derecho del usuario a presentar peticiones y /o reclamaciones sobre el servicio ofrecido, y a que éstas sean atendidas y resueltas de manera oportuna, expedita y sustentada. De la misma forma, el derecho a recibir atención de forma eficiente y adecuada en concordancia con los parámetros que defina la CRC Se reconocerán, al menos, los siguientes derechos a los usuarios: 1. Elegir y cambiar libremente el proveedor y los planes de precios de acuerdo con lo autorizado
por la Comisión de Regulación de Comunicaciones, salvo las condiciones pactadas libremente en el contrato, las cuales deben ser explícitas, claras y previamente informadas al usuario.
2. Recibir de los proveedores, información clara, veraz, suficiente y comprobable sobre los servicios ofrecidos, su consumo, así como sobre los precios, de manera tal que se permita un correcto aprovechamiento de los mismos.
87
El escaso desarrollo del régimen de protección a los usuarios incluido en el
proyecto, conlleva a que éstos pierdan su calidad de usuarios informados y
queden expuestos a la voluntad del operador que claramente, ostenta una
posición de dominio respecto de sus usuarios, sin que éstos cuenten con
herramientas claras, precisas y suficientes que les ayuden a equilibrar su abismal
relación con aquél72.
3. Las condiciones pactadas a través de sistemas como Call Center, serán confirmadas por
escrito a los usuarios, en un plazo no superior a 30 días. El usuario podrá presentar objeciones a las mismas, durante los 15 días siguientes a su notificación.
4. Ser informado previamente por el proveedor del cambio de los precios o planes de precios, previamente contratados.
5. Recibir una factura por cualquier medio que autorice la CRC y que refleje las condiciones comerciales pactadas con el proveedor del servicio.
6. Obtener respuesta efectiva a las solicitudes realizadas al proveedor, las cuales podrán ser presentadas a través de cualquier medio idóneo de elección del usuario, aprobado por la CRC.
7. Reclamar ante los proveedores de servicios por cualquier medio, incluidos los medios tecnológicos, y acudir ante las autoridades en aquellos casos que el usuario considere vulnerados sus derechos.
8. Conocer los indicadores de calidad y de atención al cliente o usuario registrados por el proveedor de servicios ante la Comisión de Regulación de Comunicaciones.
9. Recibir protección en cuanto a su información personal, y que le sea garantizada la inviolabilidad y el secreto de las comunicaciones y protección contra la publicidad indebida, en el marco de la Constitución Política y la Ley.
10. Protección contra conductas restrictivas o abusivas. 11. Trato no discriminatorio. 12. Toda duda en la interpretación o aplicación de las normas y cláusulas contractuales dentro de
la relación entre el proveedor y el usuario será decidida a favor de este último de manera que prevalezcan sus derechos.
13. Se informará al usuario sobre los eventuales efectos que genera el uso de las TIC en la salud. 14. Se promoverán las instancias de participación democrática en los procesos de regulación,
control y veedurías ciudadanas para concretar las garantías de cobertura, calidad y mantenimiento del servicio.
Parágrafo. Los usuarios deberán cumplir con las condiciones libremente pactadas que no estén en contra de la Ley o que signifiquen renunciar a alguno de los anteriores derechos en los respectivos contratos, hacer adecuado uso de los servicios recibidos y pagar las tarifas acordadas. 72 Cabe señalar que en el Congreso se encuentra haciendo trámite una iniciativa relacionada con la protección de los derechos de los usuarios: “Por medio de la cual se actualiza el Estatuto 3466 y se dictan otras disposiciones”. Esta norma busca actualizar el denominado Estatuto del Consumidor. El punto es que la entidad que se encargaría del control y la vigilancia – SIC - aplicaría el régimen específico de los servicios de telecomunicaciones y, como complemento, el régimen general de protección al consumidor indiscriminadamente.
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A lo anterior se debe sumar, que la propuesta asigna a la Comisión de Regulación
de Comunicaciones (CRC)73, facultades que le permiten establecer el régimen de
protección al usuario y convierte a este organismo casi que en “segundo
legislador”, en claro detrimento de las competencias del Congreso de la República,
a más de que la facultad regulatoria en ningún caso, puede tener el alcance de
sustituir al legislador, por lo cual lo dispuesto en el artículo 53 citado, entra en
clara oposición con lo dispuesto en el artículo 369 de la CP que indica que es la
Ley la que debe determinar los deberes y derechos de los usuarios. De esta
forma, la inclusión de algunos aspectos referentes a la protección de los usuarios
y la delegación en un organismo adscrito al Gobierno nacional, no son suficientes
para impedir posibles abusos que afecten el normal desarrollo de los ciudadanos
en la sociedad.
Participación Ciudadana. Este proyecto de ley contempla sólo tangencialmente
la participación que los usuarios tienen en las empresas prestadoras de servicios
públicos, al incluir como una de las funciones “Reglamentar la participación, el
control social, las funciones y el financiamiento de las actividades de los vocales
de control social de los proveedores de redes y servicios de comunicaciones de
que trata esta ley”74.
De esta forma, se desconoce la importancia de la participación ciudadana dentro
de las empresas, la cual ha permitido democratizar su administración y la toma de
decisiones de las mismas, al hacer partícipes a los ciudadanos en los procesos,
ratificando la importancia de que los directamente afectados asuman parte de la
responsabilidad de lo que sucede con ellas, al tiempo que permite acortar la
73 De conformidad con los artículos 38 y 48 de la Ley 489 de 1998, las Comisiones de Regulación pertenecen a la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional y son parte de la Administración Pública en tanto tienen asignadas funciones administrativas, por lo que con respecto a ellas, el Presidente de la República actúa como suprema autoridad administrativa, de conformidad con el artículo 189 de la CP. 74 Ibid., artículo 18, numeral 22.
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distancia que existe entre prestadores y usuarios, simulando relaciones entre
iguales.
Es importante recalcar que en estas situaciones la voz resulta fundamental para
garantizar la optimización del servicio, pues si se crean demasiadas percepciones
de cumplimiento y de satisfacción o los niveles de quejas es imperceptible o no
tiene canales de entrada adecuados, se cae en el riesgo de quedar en una
especie de estado vegetativo en el que el cliente no encuentre motivos aparentes
para quejarse ni la empresa ninguna razón para intentar mejorar su procesos de
operación. Esta situación también puede presentarse cuando el ciudadano
encuentra que su voz no es escuchada.
Agencia Nacional del Espectro. Es importante señalar que en su origen, este
proyecto sólo concebía la creación de la Agencia Nacional del Espectro, como un
organismo adscrito al Ministerio de Comunicaciones. En la actualidad, es una
función del Ministerio.
La propuesta de crear un ente para administrar este bien público, hace que esta
labor sea realizada por una entidad autónoma e independiente que permita
garantizar el uso racional y eficiente del mismo75, teniendo en cuenta su
importancia para reducir la brecha digital.
Estas consideraciones son importantes, si se tiene en cuenta que uno de los
riesgos de realizar una reforma en materia de telecomunicaciones es que se creen
inequidades insalvables en la sociedad, lo cual llevaría al aumento de la brecha
entre clases sociales. Al respecto, Castells sostiene que
75 Gaceta del Congreso 233 del 8 de mayo de 2008. Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley 112 de 2007 en Cámara. Por la cual se crea la Agencia Nacional del Espectro y se dictan otras disposiciones.
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Una consecuencia fundamental de la forma en que este modelo se está llevando a cabo es, en todos los países, un incremento extraordinario de la desigualdad, de la polarización, de la pobreza, de la exclusión social. Hay dos excepciones importantes, China e India, puesto que sobre la enorme pobreza rural antes existente la mejora de las condiciones de vida ha disminuido la situación generalizada de pobreza. De forma distinta en toda América Latina se está incrementando de manera alarmante la desigualdad y la exclusión social76.
Sin embargo, esta autonomía y el deseo de superar la brecha digital queda
seriamente limitada, porque el nuevo organismo está sujeto a las decisiones
políticas que para efecto del manejo del espectro establezca el Ministerio que en
adelante se denominará de Tecnologías de la Información y la Comunicación77, tal
76 CASTELLS, Manuel. Op. Cit., p.12. 77 Gaceta del Congreso 528 del 18 de junio de 2009. ARTÍCULO 25.- CREACIÓN, NATURALEZA Y OBJETO DE LA AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO. Créase la Agencia Nacional del Espectro – ANE - como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, adscrita al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, sin personería jurídica, con autonomía técnica, administrativa y financiera. El objeto de la Agencia Nacional del Espectro es brindar el soporte técnico para la gestión y la planeación, la vigilancia y control del espectro radioeléctrico, en coordinación con las diferentes autoridades que tengan funciones o actividades relacionadas con el mismo. ARTÍCULO 26.- FUNCIONES DE LA AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO. La Agencia Nacional del Espectro tendrá, entre otras, las siguientes funciones:
1. Asesorar al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en el diseño y formulación de políticas, planes y programas relacionados con el espectro radioeléctrico.
2. Diseñar y formular políticas, planes y programas relacionados con la vigilancia y control del Espectro, en concordancia con las políticas nacionales y sectoriales y las propuestas por los organismos internacionales competentes, cuando sea del caso.
3. Estudiar y proponer, acorde con las tendencias del sector y las evoluciones tecnológicas, esquemas óptimos de vigilancia y control del espectro radioeléctrico, incluyendo los satelitales, con excepción a lo dispuesto en el artículo 76 de la Constitución Política y conforme a la normatividad vigente.
4. Ejercer la vigilancia y control del espectro radioeléctrico, con excepción de lo dispuesto en el artículo 76 de la Constitución Política.
5. Realizar la gestión técnica del espectro radioeléctrico. 6. Investigar e identificar las nuevas tendencias nacionales e internacionales en cuanto a la
administración, vigilancia y control del espectro. 7. Estudiar y proponer los parámetros de valoración por el derecho al uso del espectro
radioeléctrico y la estructura de contraprestaciones. 8. Notificar ante los organismos internacionales las interferencias detectadas por señales
originadas en otros países, previa coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
91
como está consagrado en los artículos 25 y 26 aprobados por el Congreso de la
República.
En términos generales, la recién creada Agencia Nacional del Espectro realizará
las mismas funciones que antes realizaba una oficina del Ministerio y que utilizaba
mayores recursos de los que antes demandaba para realizar la misma función,
pues tal como quedó redactado el artículo que consagra sus funciones, el objetivo
propuesto de lograr una autonomía e independencia en el manejo de este bien
público, no se logra porque las funciones principales las conserva el Ministerio de
Tecnologías de la Información y la Comunicación.
Para resumir, este es un proyecto bien intencionado pero mal elaborado, porque si
bien en materia tecnológica puede realizar importantes aportes al sector de las
telecomunicaciones, en lo que hace referencia a la prestación del servicio y el
papel de los ciudadanos en la relación con la empresa que los genera, establece
9. Apoyar al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en el
establecimiento de estrategias para la participación en las diversas conferencias y grupos de estudio especializados de la Unión Internacional de Telecomunicaciones y otros organismos internacionales.
10. Adelantar las investigaciones a que haya lugar, por posibles infracciones al régimen del espectro definido por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones así como imponer las sanciones, con excepción de lo dispuesto en el artículo 76 de la Constitución Política.
11. Ordenar el cese de operaciones no autorizadas de redes, el decomiso provisional y definitivo de equipos y demás bienes utilizados para el efecto, y disponer su destino con arreglo a lo dispuesto en la Ley, sin perjuicio de las competencias que tienen las autoridades Militares y de Policía para el decomiso de equipos.
12. Actualizar, mantener y garantizar la seguridad y confiabilidad de la información que se genere de los actos administrativos de su competencia.
13. Las demás que por su naturaleza le sean asignadas o le correspondan por Ley. Parágrafo 1°. La atribución y asignación de frecuencias del espectro radioeléctrico seguirá siendo potestad del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Parágrafo 2°. Para el ejercicio de las funciones de vigilancia y control, la Agencia Nacional del Espectro podrá contar con Estaciones Monitoras fijas y móviles para la medición de parámetros técnicos; la verificación de la ocupación del espectro radioeléctrico; y la realización de visitas técnicas a efectos de establecer el uso indebido o clandestino del espectro, en coordinación y con apoyo del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
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grandes inequidades que pueden llevar a que esas empresas abusen de su
posición de dominio, porque el papel fuerte de vigilancia, inspección y control que
existía en el marco normativo, prácticamente desaparece.
Adicionalmente, dejar la prestación del servicio sujeto a las reglas del mercado y
eliminar los subsidios y contribuciones, significa que se presentará un incremento
en los costos de las telecomunicaciones, lo cual llevará a un sector de la población
a prescindir de los mismos.
Por último, en el largo plazo, puede suceder que el fenómeno presente en la
telefonía celular, sector en el cual más de un 80% de los usuarios tienen acceso
parcial con el servicio prepago, se extienda a los otros sectores de las
telecomunicaciones, como ya está ocurriendo con la televisión y la Internet que
prestan los operadores celulares.
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4. CONCLUSIONES
De acuerdo con la argumentación planteada, los presupuestos incluidos en el
cuerpo del texto y el análisis del Proyecto de ley 112/07 Cámara y 340/08 Senado,
se puede llegar a las siguientes conclusiones:
1. La determinación de la naturaleza pública de las telecomunicaciones no puede
darse en virtud de una ley, porque las características propias de la prestación del
servicio son las que le imprimen este carácter.
En la actualidad, pero desde hace mucho tiempo, lo público dejó de ser dádivas
que el Estado otorga a los ciudadanos, para convertirse en compromisos de
obligatorio cumplimiento que se constituyen en bienes fundamentales para el
desarrollo de las sociedades.
Debido a que lo público no es necesaria o estrictamente, aquello que ostenta el
carácter de oficial, los servicios públicos pueden ser prestados por entes privados.
Esto no implica que sea innecesaria la intervención y el poder del Estado para
controlar y establecer normas que legitimen su carácter. Así pues, independiente
de qué entidad suministre los servicios públicos necesarios para el desarrollo del
individuo en la sociedad, se requiere la “mano invisible” del Estado para que
garantice el acceso de todos sus ciudadanos a ellos, y una de sus obligaciones
consiste en garantizar la prestación de los mismos.
En consecuencia, las telecomunicaciones no pueden concebirse por fuera del
espectro del servicio público, porque por una parte, están inmersas en el
desarrollo mismo del individuo y su correlación con la sociedad, y por la otra parte,
el hecho real y fáctico de que en ciertas ocasiones, algunos de los servicios que
94
hacen parte del amplio espectro de las telecomunicaciones se crucen y formen
parte tangible de la esfera económica, generan el deseo de reglamentar los
mismos de acuerdo con las leyes del mercado, lo cual no elimina las
características fundamentales que le dan la connotación de servicio público.
2. Por ser un servicio público, las telecomunicaciones deben contar con una
protección especial para los usuarios que acceden a él, de tal forma que las
relaciones de poder que se elaboran entre el usuario y la empresa sean más
equitativas.
Toda la normativa que se había desarrollado en Colombia sobre las
telecomunicaciones, otorga al ciudadano un estatus como usuario o consumidor y
reconocen en él, un sujeto susceptible de derechos y obligaciones frente al
servicio que accede, y que además está en relación de desigualdad con las
empresas que le suministran los servicios. Estos contenidos normativos protegen
la posición del ciudadano frente al acceso a los servicios de telecomunicaciones,
la cual se puede alterar con la propuesta aprobada, porque se derogó en ella el
régimen de protección que existía para el ciudadano.
Es importante resaltar que la obligación del Estado en la prestación de los
servicios, a más de estar orientada a garantizar el acceso de sus ciudadanos a los
servicios públicos y vigilar los costos de acceso a los mismos, debe estar
encaminada a la protección de los usuarios, evitar que los proveedores de los
mismos abusen de su posición de dominio, y promover la ampliación de la
cobertura, buscando que toda la población tenga acceso a ellos. Es probable que
por esta razón, en el transcurso del tiempo se hayan generado varias normas que
han buscado dar mayor soporte a la prestación de los servicios públicos.
Estos aspectos son fundamentales, pues en los casos donde el mercado no es
suficientemente flexible, las empresas pueden tender a repartirse el mercado o a
95
“acomodarse” de modo que al final la distancia entre las ofertas sea tan corta que
desestímule los mecanismo de salida, a la vez que acalle las protestas al dar la
impresión de que existen otras ofertas en el mercado capaces de suplir las
demanda en caso de que esta no sea satisfactoria para el usuario.
3. La participación de los usuarios dentro de las empresas operadoras de los
servicios de telecomunicaciones debe estar muy bien contemplada y
reglamentada, con el fin de que se imposible omitirse.
La participación ciudadana en las empresas de telecomunicaciones es tan
importante que los lineamientos transnacionales que ha establecido la CITEL
como líneas generales para reglamentar las telecomunicaciones, la erigen como
pilar importante de las relaciones entre los ciudadanos y las empresas. En esta
forma, establece la necesidad de que los ciudadanos cuenten con espacios para
que puedan participar en el desarrollo y establecimiento de políticas que afecten
su desarrollo en sociedad.
Así mismo, este fue uno de los grandes logros de la Constitución Política de 1991,
al permitirle a la gente ser parte activa en la toma de decisiones y cambiar la
democracia representativa por una democracia participativa, siendo el sector de
las telecomunicaciones domiciliarias uno de los que mayor impulso ha dado a este
esquema. La participación ciudadana permitió que el ciudadano tuviera influencia
en la toma de las decisiones que afectan a la comunidad, utilizando los
mecanismos establecidos para tal fin y que buscan que las acciones de las
autoridades estén guiadas por las necesidades de la comunidad a la cual afectan,
al tiempo que ratifican la importancia de que los afectados, asuman directamente
parte de la responsabilidad de lo que en ellas sucede.
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De suerte al desconocer la importancia de la participación ciudadana en el interior
de las empresas, se elimina la posibilidad de acortar la distancia que existe entre
prestadores y usuarios, simulando relaciones entre iguales.
4. Las facultades que la Constitución ha otorgado a ciertas autoridades para la
reglamentación, vigilancia, inspección y control de los servicios públicos, no se
puede cambiar en una ley ordinaria como la que ha sido promovida.
La propuesta normativa aprobada por el Congreso, asigna facultades de
regulación a un organismo que no está autorizado por la Carta Política para tal fin.
Por tal razón, la facultad otorgada a la Comisión de Regulación de
Comunicaciones (CRC)78 de establecer el régimen de protección al usuario, la
convierte en “segundo legislador”, contrariando lo dispuesto en el artículo 369 de
la CP que indica que es la Ley – la cual sólo puede ser aprobada por el Congreso
de la República - la que determinará los deberes y derechos de los usuarios. De
esta forma, la inclusión de algunos aspectos referentes a la protección de los
usuarios y la delegación en un organismo adscrito al Gobierno nacional, no
alcanzan para impedir posibles abusos que afecten el normal desarrollo de los
ciudadanos en la sociedad y además, porque es imposible desarrollarla.
5. El nuevo marco regulatorio pone en riesgo el acceso y la continuidad en la
prestación de los servicios de telecomunicaciones. Tal vez, la prestación del
servicio evolucionará hacia la categoría de prepago, llevando a un porcentaje de
usuarios, especialmente quienes pertenecen a estratos socioeconómicos bajos, a
migrar hacia esta forma de prestación. Es importante señalar que en esta
modalidad de prestación, se cuenta con el acceso pero no se tiene el servicio con
las características de calidad y continuidad necesarias para satisfacer las
necesidades insatisfechas. 78 De conformidad con los artículos 38 y 48 de la Ley 489 de 1998, las Comisiones de Regulación pertenecen a la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional y son parte de la Administración Pública en tanto tienen asignadas funciones administrativas, por lo que con respecto a ellas, el Presidente de la República actúa como suprema autoridad administrativa, de conformidad con el artículo 189 de la CP.
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Teniendo en cuenta las diferencias socioeconómicas de la población, y la
necesidad de garantizar que todos los ciudadanos tengan acceso a unos
consumos básicos, la Carta Magna contempla en su artículo 367 y siguientes, el
establecimiento de un régimen tarifario que debe tener en cuenta criterios de
costos, solidaridad y redistribución del ingreso y la fijación de subsidios que deben
estar incluidos en los presupuestos de las entidades descentralizadas, para que
las personas de menores ingresos tengan cubiertas sus necesidades básicas.
Dejar la prestación del servicio de telecomunicaciones sujeto a las reglas del
mercado y eliminar los subsidios y contribuciones, significa que se presentará un
incremento en los costos de las telecomunicaciones que llevará a un sector de la
población a prescindir de los mismos. Esto en el largo plazo, puede significar que
el fenómeno del servicio prepago, en el cual la telefonía celular tiene su más alto
número de abonados con más de un 80%, se haga extensivo a los otros sectores
de las telecomunicaciones, como ya está ocurriendo con la televisión y la Internet
que prestan los operadores celulares.
Para finalizar, el Proyecto de ley 112/07 Cámara y 340/08 Senado, que dio origen
a la Ley 1341, fue un proyecto bien intencionado pero mal concebido, porque si
bien en materia tecnológica pudo realizar importantes aportes al sector de las
telecomunicaciones, en cuanto hace referencia a la prestación del servicio y el
papel de los ciudadanos en la relación con la empresa, generó grandes
inequidades que pueden llevar a que aquellas abusen de su posición de dominio,
porque el papel fuerte de vigilancia, inspección y control que existía en el marco
normativo, prácticamente desaparece.
98
Anexo 1
99
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