� of �1 4

“ย้อนรอยแผนแห่งชาติ”

โดย เกษียร เตชะพีระ

! ! (ภาพจากข่าว ๗ สี)

หลังปรากฏกระแสข่าวเมื่อเร็ว ๆ นี้ว่ารัฐบาลเร่งผลักดันร่างพระราชบัญญัติแผนยุทธศาสตร์ชาติซึ่งจะมีกลไกบังคับผูกพันต่อเนื่องไปข้างหน้า ๒๐ ปี ๔ รัฐบาล (http://www.posttoday.com/politic/416373 ) ผมได้ลองตั้งโจทย์ให้นักศึกษาวิชาการเมืองการปกครองของไทยตอบเพื่อสอบย่อยในชั้นเรียนว่า: - “ตามที่รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชากำลังร่างกรอบยุทธศาสตร์ชาติระยะ ๒๐ ปี (พ.ศ.

๒๕๖๐ – ๒๕๗๙) ไว้ล่วงหน้า http://www.portbusiness.com/report.pdf นั้น อีก ๒๐ ปีข้างหน้า นักศึกษาจะอายุเท่าไหร่? คาดการณ์ว่าตัวเองกำลังทำอะไรและเป็นอย่างไรอยู่? ถึงตอนนั้น ได้เกิดอะไรขึ้นบ้างกับระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของไทย?” คำตอบของนักศึกษากว่าร้อยคน มีความหลากหลายพิสดารน่าสนใจ ส่วนใหญ่ในอีก ๒๐ ปีข้างหน้าจะอายุราว ๔๐ ปีต้น ๆ คาดว่าตัวเองคงแต่งงานมีครอบครัวลูกเต้าเป็นฝั่งเป็นฝาแล้ว มีงานการและฐานะมั่นคงระดับหนึ่ง ในขณะที่ผู้หลักผู้ใหญ่ที่จัดทำแผนตอนนี้ก็คงอยู่ในวัยไม้ใกล้ฝั่งหรือบ้างก็อาจไปสู่สุคติภูมิแล้ว ส่วนเรื่องระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของไทยตอนนั้น..... ฯลฯ

ผมคงหาโอกาสมาเล่าให้ฟังเพิ่มเติมต่อไปข้างหน้า ทว่าที่ใคร่พูดถึงในตอนนี้คือ ความคิดความอ่านเบื้องหลังการพยายามจัดวางสร้างแผนแห่งชาติคืออะไร? มีข้อสังเกตเปรียบเทียบและควรคำนึงถึงอย่างไรบ้างในทางวิชาการรัฐศาสตร์-สังคมศาสตร์ เมื่อนำมาประสานกับประสบการณ์การวางแผนแห่งชาติทำนองนี้ในประวัติศาสตร์สมัยใหม่ของไทยเราที่ผ่านมา?

ผมควรเรียนก่อนว่านี่ไม่ใช่ครั้งแรกในประวัติศาสตร์ไทยสมัยใหม่ที่ผู้มีอำนาจเด็ดขาดจัดทำแผนการแห่งชาติขึ้น

หนแรกคือ “แผนพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ” (ฉบับที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๐๔ - ๒๕๐๙) ซึ่งนำออกใช้ภายใต้รัฐบาลของหัวหน้าคณะปฏิวัติและนายกรัฐมนตรี จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ (พ.ศ. ๒๕๐๒ – ๒๕๐๖)

แผนพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติมีเค้าความเป็นมาน่าสนใจ หากร่างเป็นกาลานุกรมคร่าว ๆ คือ:

คอลัมน์การเมืองวัฒนธรรม ย้อนรอยแผนแห่งชาติ เกษียร เตชะพีระ

� of �2 4

-พ.ย. ๒๔๙๘ รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามขอให้ธนาคารโลกมาศึกษาวิจัยวางแผนเศรษฐกิจให้ประเทศไทย

-ก.ค. ๒๕๐๐ สองเดือนก่อนรัฐบาลจอมพล ป. ถูกโค่นด้วยรัฐประหาร ๑๖ ก.ย. ๒๕๐๐ ธนาคาร โลกส่งทีมผู้เชี่ยวชาญชาวตะวันตก ๗ คนมาเริ่มสำรวจเศรษฐกิจไทยร่วมกับทีมนักเศรษฐศาสตร์ไทยชั้นนำและข้าราชการไทยชั้นผู้ใหญ่ที่รัฐบาลมอบหมาย

-มิ.ย. ๒๕๐๑ สี่เดือนก่อนจอมพลสฤษดิ์ทำการปฏิวัติซ้ำอีกครั้งเมื่อวันที่ ๒๐ ต.ค. ๒๕๐๑ และคราวนี้ขึ้นกุมอำนาจด้วยตัวเอง ทีมธนาคารโลกได้ออกรายงานการสำรวจ A Public Development Program for Thailand (www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/

2002/11/15/000178830_98101901522358/Rendered/PDF/multi0page.pdf ) โดยมีข้อเสนอหลัก ๆ ดังต่อไปนี้:

1. ตั้งหน่วยงานอิสระส่วนกลางคอยติดตามสภาพเศรษฐกิจและวางแผนการพัฒนา รับผิดชอบต่อคณะกรรมการระดับคณะรัฐมนตรี มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ซึ่งก็คือ à สภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ (เดิมคือ “สภาเศรษฐกิจแห่งชาติ” ซึ่งมีมาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๙๓ เพื่อเป็นที่ปรึกษาเศรษฐกิจแก่รัฐบาลเฉย ๆ จึงปรับบทบาทหน้าที่เสียใหม่แล้วเข้ารับลูกต่อเลย)

2. รัฐควรถอนตัวจากอุตสาหกรรมใหม่ที่เสี่ยง แล้วจูงใจและให้บริการภาคเอกชนเข้าทำแทน ซึ่งก็คือการปรับนโยบายเศรษฐกิจจากแนวทางชาตินิยมที่เน้นภาครัฐแต่เดิม à

เน้นพลังตลาด 3. ปรับรื้อวางระเบียบใหม่และควบคุมกระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดินให้รัดกุม ใช้

งบประมาณแผ่นดินเป็นตัวสะท้อนผลักดันแผนพัฒนาเศรษฐกิจ นำไปสู่การปรับปรุงก่อตั้ง à สำนักงบประมาณ สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี

เห็นได้ชัดว่าคณะปฏิวัติของจอมพลสฤษดิ์ ได้ตระเตรียมการล่วงหน้าและเข้าสวมรับแผนพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติของธนาคารโลกต่อโดยทันควัน ดังปรากฏในประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๑๑ ลงวันที่ ๒๒ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๐๑ นั่นคือชั่วสองวันหลังยึดอำนาจ มีข้อความน่าสนใจยิ่งบางตอนว่า (อ้างอิงเนื้อความใน http://kpi2.kpi.ac.th/wiki/index.php/คณะปฏิวัติ ):

1) “คณะปฏิวัติขอประกาศให้ประชาชนทราบแผนการดำเนินงานของคณะปฏิวัติที่จะจัดทำดังต่อไปนี้..... ๔. จัดการแก้ไขและปรับปรุงเศรษฐกิจแห่งชาติให้ดีขึ้นและเข้าสู่มาตรฐานที่พึงพอใจโดยนำเอาหลักนิยมในระบอบประชาธิปไตยมาปรับปรุงให้เหมาะสมกับความเป็นอยู่ของประชาชนชาวไทยทั้งในทางกสิกรรมและอุตสาหกรรม สำหรับงานนี้จะได้ตั้งคณะกรรมการวางแผนการเศรษฐกิจแห่งชาติทั้งระยะสั้นและระยะยาวให้เป็นแผนการถาวร...” -ซึ่งหมายความว่ารัฐประหารครั้งนี้จะเชื่อมโยงนำไปสู่ à สถาบันเทคโนแครต & แผนการเศรษฐกิจ (COUP D’ETAT à TECHNOCRACY + ECONOMIC PLAN)

2) “ซึ่งรัฐบาลที่ตั้งขึ้นภายหลังจะต้องยึดถือเป็นทางปฏิบัติสืบเนื่องกัน ไม่ยกเลิกหรือเปลี่ยนใหม่ง่าย ๆ ตามอารมณ์ของผู้ที่เข้ามาเป็นรัฐบาล..... ๕. เพื่อให้ได้ผลดังกล่าวในข้อ ๔. โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อให้แผนการเศรษฐกิจเป็นแผนการถาวรที่รัฐบาลจะต้องปฏิบัติสืบเนื่องกันไป...” -ซึ่งหมายความว่าแผนการเศรษฐกิจถาวรนี้ย่อมจักต้องผูกพันรัฐบาลชุดต่าง ๆ สืบต่อไปภายภาคหน้า (ECONOMIC PLAN + GOVERNMENTS)

คอลัมน์การเมืองวัฒนธรรม ย้อนรอยแผนแห่งชาติ เกษียร เตชะพีระ

� of �3 4

3) “จะต้องให้มีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดในระหว่างรัฐธรรมนูญกับแผนการเศรษฐกิจ และจะต้องเอาหลักการเศรษฐกิจเข้าบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญเท่าที่จะทำได้ และจะต้องประกาศแผนดำเนินการเศรษฐกิจไปพร้อมกับการประกาศใช้รัฐธรรมนูญหรือในเวลาใกล้ชิดกัน” -ซึ่งหมายความว่าแผนการเศรษฐกิจถาวรนี้ไม่เพียงผูกพันรัฐบาลชุดต่าง ๆ ในภายหน้า

หากผูกมัดรัดแน่นกับรัฐธรรมนูญ ถึงขั้นเข้าไปเป็นเนื้อหาส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญอันเป็นหลักการมูลฐานของการสถาปนารัฐชาติไทยให้เกิดมีขึ้นเลยทีเดียว (ECONOMIC PLAN + CONSTITUTION)

นับเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์การเมืองไทยสมัยใหม่ที่คณะรัฐประหารมีความทะเยอทะยานที่จะพลิกเปลี่ยนโฉมหน้าเศรษฐกิจชาติบ้านเมืองถึงขนาดนี้ คือไม่เพียงแต่คิดจะยึดและควบคุมอำนาจรัฐไว้เฉย ๆ เพื่อรักษาความสงบของบ้านเมืองเท่านั้น หากนำเสนอแพ็กเกจเดียวที่ผูกมัดรัดตรึง ..... [COUP D’ETAT à TECHNOCRACY+ECONOMIC PLAN+GOVERNMENTS+ CONSTITUTION] ทั้งชุดเข้าไว้ด้วยกันอย่างแนบแน่นต่อเนื่องยาวนานไปในคราวเดียว

ความทะเยอทะยานในทำนองเดียวกันนี้เต้นตุบ ๆ ผลุบโผล่ให้สัมผัสรู้สึกนึกเห็นได้ในสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติยุทธศาสตร์ชาติของรัฐบาล คสช.ปัจจุบันที่มุ่งให้ “ผูกพันทุกรัฐบาล”,

“เป็นกรอบนโยบายให้รัฐบาลดำเนินการต่อเนื่อง ๒๐ ปี ๔ รัฐบาล”, โดยนิยาม “ยุทธศาสตร์ชาติ” ว่าหมายถึง:

“แม่บทหลักที่เป็นกรอบกำหนดนโยบายและแผนต่างๆ สำหรับการพัฒนาประเทศ กำหนดทิศทาง เป้าหมาย หรือแนวทางการพัฒนาประเทศ การบริหารราชการแผ่นดิน การจัดสรรงบประมาณ การจัดสรรทรัพยากรและเป็นแนวทางสำหรับการพัฒนาของภาคเอกชนและภาคประชาชน...

“การจัดทำและการดำเนินโยบายของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี รวมทั้งองค์กรและหน่วยงานของรัฐ ต้องอยู่ภายใต้ยุทธศาสตร์ อีกทั้งยังมีผลผูกพันรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีทุกสมัย แม้จะมิใช่รัฐสภาหรือคณะรัฐมนตรีที่ได้ให้ความเห็นชอบหรือถือว่าได้ให้ความเห็นชอบยุทธศาสตร์ก็ตาม..... “ร่าง พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ ได้ให้อำนาจคณะกรรมการยุทธศาสตร์สำหรับการติดตาม ตรวจสอบ และการประเมินผลด้วย โดยบัญญัติไว้เป็น ๔ แนวทาง ประกอบด้วย

1.กรณีปรากฏข้อเท็จจริงว่าไม่ได้ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ แต่ยังไม่เกิดความเสียหาย ให้คณะกรรมการฯ แจ้งให้หน่วยงานปฏิบัติตามให้ถูกต้อง

2.กรณีพบว่าผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองไม่ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งทำให้ประเทศชาติเกิดความเสียหายร้ายแรง แต่ไม่ปรากฏว่ามีการทุจริต ให้เสนอวุฒิสภาเพื่อดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ 3.กรณีพบว่าผู้ใดหรือองค์กรใดของหน่วยงานรัฐไม่ได้ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งทำให้ประเทศชาติเกิดความเสียหายอย่างร้ายแรง แต่ไม่ปรากฏการทุจริต ให้เสนอคณะรัฐมนตรีดำเนินการต่อไป และ 4.กรณีไม่ได้ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติส่อไปในทางทุจริต หรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ให้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ดำเนินการตามกฎหมายต่อไป” http://www.posttoday.com/politic/416373

จะเห็นได้ว่าส่วนที่เหมือนกันระหว่าง [แผนการเศรษฐกิจแห่งชาติของจอมพลสฤษดิ์@คณะปฏิวัติ] กับ [ยุทธศาสตร์ชาติของพลเอกประยุทธ์@คสช.] คือมุ่งหวังผลผูกมัดรัฐบาลจากการเลือกตั้ง

คอลัมน์การเมืองวัฒนธรรม ย้อนรอยแผนแห่งชาติ เกษียร เตชะพีระ

� of �4 4

ต่อไปในอนาคต, และต้องการให้ยุทธศาสตร์ชาติถูกบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ (http://

www.thaipost.net/?q=สปทเข็นยุทธศาสตร์ชาติ20ปี ) ส่วนที่ต่างกันคือยุทธศาสตร์ชาติของ คสช. นั้นเมื่อเปรียบกับแผนการเศรษฐกิจของจอมพลสฤษดิ์แล้ว:

• มีเนื้อหาครอบคลุมกว้างกว่าด้านเศรษฐกิจ • จุดริเริ่มและกระบวนการยกร่างมาจากแวดวงเครือข่ายอำนาจ คสช.ในประเทศ ไม่ใช่

จากสถาบันโลกาภิบาลทางเศรษฐกิจของมหาอำนาจโลกตะวันตก • มุ่งผูกมัดรวมไปถึงรัฐสภา องค์กรและหน่วยงานรัฐทั้งมวล • กลไกผลักดันไม่ใช่สถาบันเทคโนแครต (อย่างสภาพัฒน์ฯ) หากมีลักษณะเป็นองค์กร

การเมืองที่ไม่ได้มาจากเสียงข้างมาก (non-majoritarian institutions), โดยมีฐานที่มาสืบเนื่องจากการแต่งตั้งของ คสช. เป็นด้านหลัก และมาจากการเลือกตั้งในภายหน้าบ้างเป็นด้านรอง (คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ) อีกทั้งขยายอำนาจไปครอบคลุมการตรวจสอบ ประเมินผลและยื่นเรื่องริเริ่มกระบวนการบังคับลงโทษหากสถาบันหรือหน่วยงานใดไม่ปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ชาติด้วย

คอลัมน์การเมืองวัฒนธรรม ย้อนรอยแผนแห่งชาติ เกษียร เตชะพีระ