MISSION DE SUIVI ELECTORAL DE L’UNION EUROPEENNE A ... · 1 Tableau du statut et des commentaires...

MISSION DE SUIVI ELECTORAL

DE L’UNION EUROPEENNE

A MADAGASCAR

RAPPORT FINAL

Octobre 2016

Mission de suivi électoral (septembre - octobre 2016)

Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

AN :

ANRCM :

ARMADA

:

Art. : AVANA :

BV :

CE :

CEDAW :

CENI : CENI-

T : CES :

CIN :

CNFM :

CNIDH

CNTID :

DUDH :

ECES :

EISA :

EPU :

Fokontany :

GIC-M : GIS-

M : HCC :

HCDDE :

HCDH :

HCJ :

Hiaraka Isika

HVM :

I- IDEA :

INCIPALS :

INSTAT :

JO :

MAPAR :

MID :

MOE UE :

MMF : MMM

:

ABREVIATIONS

Assemblée Nationale

Autorité Nationale de Régulation de la Communication Médiatisée Alliance Républicaine

de Madagascar, coalition composée de cinq partis politiques de candidats à la

présidentielle de 2013 (Jean-Louis Robinson ; Hajo Andrianainarivelo ; Camille Vital ; le

parti Verts initialement avec Sara Georget ; et, Andry Rajoelina, Président de la

Transition)

Article

Antoko ny Vahoaka Aloha No Andrianina, « Parti où le peuple est la priorité », parti de

Jean Louis Robinson Bureau de vote Code électoral

Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women,

Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des

femmes

Commission Electorale Nationale Indépendante

Commission Electorale Nationale Indépendante pour la Transition

Cour Electorale Spéciale (Transition)

Carte d’identité nationale

Conseil National des Femmes pour Madagascar, association Commission Nationale

Indépendante des Droits de l’Homme Centre National de Traitement Informatique des

Données Déclaration Universelle des Droits de l’Homme

Electoral Center for Electoral Support, Centre Européen d’Appui aux Elections Electoral

Institute for Sustainable Democracy in Africa Examen Périodique Universel

Plus petite entité administrative à Madagascar (Quartier)

Groupe international de contact de Madagascar (jusqu’à 2014)

Groupe international de soutien de Madagascar (à partir de 2014)

Haute Cour Constitutionnelle

Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de l’Etat de droit Haut Commissariat

pour les Droits de l’Homme Haute Cour de Justice : Parti de Camille Vital Hery vaovao

ho an’i Madagasikara

International Institute for Democracy and Electoral Assistance Initiative Citoyenne pour

la Consolidation de la Paix, Leadership et Stabilité Institut National pour les Statistiques

Journal Officiel

Plateforme Miaraka Amin’i Prezida Andry Rajoelina

Ministère de l’intérieur et de la décentralisation

Mission d’Observation Electorale de l’Union Européenne (2013)

Mouvement pour la Refondation de Madagascar Malagasy Miara-Miainga, parti de Hajo

Andrianainarivelo


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

MSE :

OIF :

OSC :

PACEM :

PACTE :

PIDCP :

PNUD :

PR :

PV :

RGPH : RSF

: SACEM :

SADC :

SAMIFIM :

SEFAFI :

SOMAMI :

TIM : UA :

UE :

UPF : VMLF

:

Mission de suivi électoral (2016) Organisation Internationale de la Francophonie Organisation de la Société Civile Projet d’Appui au Cycle Electoral à Madagascar

Projet d’Appui à la Crédibilité et à la Transparence des Elections à Madagascar

Pacte international relatif aux droits civils et politiques

Programme des Nations Unies pour le Développement

Président de la République

Procès-verbal

Recensement général de la population et de l’habitat

Reporters Sans Frontières

Soutien au Cycle Electoral à Madagascar

Communauté du Développement en Afrique Australe

Service de Renseignement Financier de Madagascar

Observatoire de la vie publique de Madagascar

Solombavambahoaka Mampihatra ny Miralenta, caucus de femmes

parlementaires

Tiako i Madagasikara

Union africaine

Union européenne

Union internationale de la Presse Francophone

Vondrona miralenta hon an’ny fampandrosoana, association favorisant la promotion du

genre et la participation féminine

sur 35

Mission de suivi électoral (septembre - octobre 2016) Madagascar 2016

TABLE DES MATIERES

Rapport Final

RESUME EXECUTIF 5

INTRODUCTION 10

CONTEXTE POLITIOUE 11

ETAT DES RECOMMANDATIONS DE LA MOE UE DE 2013 13

CADRE LEGAL 14

FINANCEMENT DES PARTIS POLITIOUES ET DES CAMPAGNES ELECTORALES

16

ADMINISTRATION ELECTORALE 18

INSCRIPTION DES ELECTEURS 19

RECENSEMENT GENERAL DE LA POPULATION ET DE L’HABITATION 22

CALENDRIER ELECTORAL 23

DROITS DE L’HOMME ET LIBERTES FONDAMENTALES 25

PARTICIPATION DES FEMMES ET GENRE 28

CONTENTIEUX 30

ASSISTANCE TECHNIOUE 31

RECOMMANDATIONS 32

ANNEXES 35


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

RESUME EXECUTIF

• L’Union européenne a déployé une mission de suivi électoral (MSE) dont l'objectif principal est

d’établir un état des lieux de la mise en œuvre des recommandations de la mission d’observation électorale

de l’Union européenne (MOE UE) de 2013. La MSE a été dirigée par Koen Vervaeke, Managing Directeur

Afrique du Service européen pour l’action extérieure. Déployée du 27 septembre au 12 octobre 2016, la

MSE a pu s’entretenir avec l’ensemble des parties prenantes au processus électoral. Elle a organisé le 6

octobre une table ronde co-présidée par le président de la Commission électorale nationale indépendante et

par le chef de la MSE. Ce dernier a aussi tenu une conférence de presse le même jour et a participé à une

réunion du Groupe international de soutien pour Madagascar. Son message politique principal a porté sur

la nécessaire inclusivité lors des scrutins de 2018, le respect du calendrier électoral, la transparence du

processus électoral, et l'importance du respect scrupuleux des règles du jeu démocratique.

• Le présent rapport propose une actualisation des 31 recommandations de la MOE UE de 2013,

positivement reçues par l’ensemble des parties prenantes. La MSE constate que deux de ces

recommandations ont été adoptées, 10 sont en cours de mise en œuvre, alors que 15 sont débattues dans le

cadre de concertations inclusives organisées par la Commission électorale nationale indépendante (CENI).

En revanche, quatre d’entres elles n’ont pas été abordées.

• A la suite d’une période d’instabilité ayant conduit à l’instauration de la Quatrième République,

Madagascar a organisé des élections présidentielle et législatives en 2013 qui ont débouché sur l’élection

d’un nouveau Président de la République et sur la formation d’une nouvelle Assemblée nationale (AN). Le

candidat Hery Rajaonarimampianina a remporté l’élection présidentielle avec le soutien, au second tour, du

président de la Transition, Andry Rajoelina du MAPAR.1 Le choix du ni/ni n’a permis ni au président de

Transition, ni à l’ancien président déchu en 2009, Marc Ravalomanana du TIM, de se présenter.2 3

• Le rapport de forces a évolué au sein du Parlement en raison d'un phénomène de « nomadisme »,

amplifié par la création d’un nouveau parti politique par le Président (HVM).4 Cinq partis politiques se sont

regroupés en 2015 pour former un front commun de l’opposition, l’Alliance républicaine de Madagascar

(ARMADA). 5 Dans ce contexte, une motion de déchéance, votée à l’AN en mai 2015, a été rejetée comme

non fondée par la Haute Cour Constitutionnelle. Les élections municipales qui ont suivi en juillet de la

même année, ont été globalement remportées par le nouveau parti du Président (PR) dans les communes

rurales, lui permettant d’asseoir une large majorité au Sénat. A deux ans de l’élection présidentielle, dans le

contexte d'une situation politique très fragile et polarisée, les deux derniers Présidents ont exprimé leur

intention de s’y présenter alors que le PR ne s’est pas encore prononcé.

1 Tableau du statut et des commentaires portant sur les 31 recommandations de 2013

2. Communiqué de presse du chef de mission de la MSE du 6 octobre 2016

3. Compte rendu de la table ronde co-présidée par le président de la CENI et le chef de mission

4. Représentation des femmes - 2016, Conseil national des femmes à Madagascar (CNFM)

5. Liste de contacts de la MSE 6. Liste de l’archivage de la MSE

2 MAPAR : Miaraka amin'ny prezidà Andry Rajoelina.

3 TIM : Tiako i Madagasikara.

4 HVM : Hery vaovao ho an’i Madagasikara.

5 L’ARMADA, composée de cinq partis politiques de candidats à la présidentielle de 2013 (Robinson Jean-Louis, Hajo Andrianainarivelo,

Camille Vital, le parti vert initialement avec Sara Georget, et Andry Rajoelina, Président de la transition).


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

• La MSE constate que la mise en place du nouveau cadre juridique a commencé dès 2014 et que les

débats se poursuivent actuellement au travers de cadres de concertation et d’ateliers encadrés par la CENI.

Les principaux textes de lois adoptés montrent une volonté de l’Etat malgache de renforcer le cadre

institutionnel avant les prochaines élections et concernent principalement : (i) la Commission Nationale

Indépendante des Dro its de l’Homme (CNIDH) - 2014 ; (ii) la Haute Cour de Justice (HCJ) - 2014 ; (iii) le

Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et l’Etat de droit (HCDDE) - 2015; et, (iv) la CENI. Les

autres textes portent notamment sur les collectivités territoriales décentralisées et leurs attributions - 2014,

ou encore, l’encadrement des médias avec la Loi contre la cybercriminalité - 2014 et le Code de la

communication médiatisée - 2016.

• Si la MSE relève des efforts pour renforcer le cadre institutionnel et légal, elle exprime néanmoins des

préoccupations sérieuses concernant certaines dispositions qui ont été retirées et d’autres qui ont été

insérées dans les nouvelles lois et les difficultés de mise en place effective des institutions créées par

celles-ci. Ces difficultés visent : (i) leur composition, (ii) leurs attributions, et (iii) leur faible degré

d’autonomie qui est accentué par un manque de budget propre et aussi de moyens.

• A ce titre, la MSE rappelle l’attachement de l’UE aux Principes de Paris et à l’importance pour les

autorités malgaches de respecter le principe constitutionnel de séparation et d’équilibre des pouvoirs tel

qu’énoncé par le Préambule de la Constitution de la Quatrième République. La MSE attire l’attention sur le

fait qu’une prépondérance des attributions de l’Exécutif dans l’adoption des lois et le fonctionnement des

nouvelles entités créées pourrait à terme entraver leur bon fonctionnement et être la source de nouveaux

blocages.

• Dès 2014, des initiatives ont été prises, pour mettre en œuvre les recommandations de la MOE UE de

2013 portant sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales. La MSE a ainsi observé

l’acceptation du gouvernement malgache d’inclure dans les indicateurs de l’appui budgétaire de l’UE

l’adoption d’un décret d’application de la loi de financement des partis politiques et des campagnes

électorales. Le cadre de concertation mis en place par la CENI entre septembre et novembre 2016, avec

l’ensemble des parties prenantes, devrait apporter des propositions dans des délais limités, d’ici 2018, pour

cette catégorie de réformes. Parallèlement, le Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation (MID) a

précisé lors de la table ronde du 6 octobre 2016 qu’un projet de décret était en préparation.

• La mise en place de la CENI en octobre 2015 répond, dans son principe, à la recommandation de la

MOE UE de 2013 marquant la fin de tout mécanisme de transition. La MSE relève que certains points

relatifs à ses attributions, sa composition ou encore à son financement font actuellement débat. La MSE

suggère que ces aspects puissent être débattus afin d'arriver à des solutions consensuelles dans les meilleurs

délais, afin de renforcer le degré d’indépendance de la CENI, et à terme sa crédibilité.

• La MSE relève qu’en 2015, une proposition portant sur un nouveau décret régissant les fokontany a

été écartée. Les implications des communes et des maires, telles que définies dans le premier décret de

2004, se voyaient à nouveau amoindries après les réductions déjà remarquées dans les décrets successifs de

2007 et 2009. La MSE interprète ce décret comme une tentative de recentralisation du pouvoir vers les

districts, sachant que les fokontany ont un rôle significatif dans le processus électoral.

• Répondant aux recommandations de la MOE UE de 2013 visant à améliorer l’exhaustivité des listes

électorales, l’audit du processus d’enregistrement des électeurs conduit par la société civile, et dont les

résultats ont été publiés en juillet 2015, constitue un outil unique. Selon ces résultats, environ 8 millions


Madagascar 2016

Rapport Final

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d’électeurs, sur une population éligible de l’ordre de 11,5 millions, figureraient sur les listes d’électeurs,

soit un taux d’inscription estimé à 70%, avec des disparités en fonction des zones géographiques, du genre

et de l’âge. Cet audit a proposé une méthodologie approfondie qui s’appuie sur les revues légale,

administrative, opérationnelle, démographique et informatique, accompagnées d’une enquête de terrain.

• Les paramètres pour fixer la date du 1er tour de l’élection présidentielle semblent confrontés à des

incompatibilités entre les délais constitutionnels (au plus tôt 60 jours avant la fin du mandat présidentiel) et

les délais de 2013, où le second tour avait été couplé avec les élections législatives 60 jours après le 1er

tour. De plus, ces délais contredisent le Code électoral qui impose l’organisation des élections entre les

mois d’avril et de novembre, sauf en cas de force majeure.

• La phase de dénombrement du nouveau recensement général de la population et de l’habitation devrait

se dérouler entre août et octobre 2017. Ni la conduite, ni les premières analyses de ce recensement ne

devront retarder les préparatifs des élections de 2018.

• Le dernier Examen Périodique Universel (EPU) du Conseil des Droits de l’Homme des Nations Unies

de 2015 pour Madagascar a énuméré certaines avancées législatives dans le domaine des droits de

l’Homme depuis 2014. Parmi elles, figurent l’instauration de la CNIDH et à l’abolition de la peine de mo

rt. La MSE reste préoccupée par la détérioration de la situation des droits de l’Homme, les lenteurs dans la

mise en place de la CNIDH et d’autres mécanismes relatifs à la protection des droits humains, qui créent

un espace pour l’impunité.

• A deux années des échéances électorales, la population malgache ressent un malaise face à

l’augmentation du coût de la vie et la baisse constante de son pouvoir d’achat. En outre, les limitations

imposées aux libertés fondamentales ne lui permettent pas d’exprimer son insatisfaction avec les mesures

adoptées par le gouvernement pour y remédier. La MSE exprime certaines craintes concernant les atteintes

aux libertés de réunion et de manifestation visant l’opposition, les OSC et la population.

• Selon le classement de Reporters sans frontières (RSF) sur la liberté de la presse, entre 2013 et 2016,

la MSE salue la progression enregistrée par Madagascar qui a gagné 32 places et occupe en 2016 la 56ième

position sur 180 pays. La MSE prend note de l’adoption en 2016 du Code de la Communication Médiatisée

instituant l’Autorité Nationale de Régulation de la Communication Médiatisée (ANRCM). Malgré ces

avancées, la MSE constate que les professionnels de la presse sont partagés sur la question des nouvelles

lois adoptées sur les medias, en particulier la loi contre la cybercriminalité de 2014 et le Code de la

communication.

• La Constitution malgache prônant le principe de séparation des pouvoirs. Compte- tenu de la fragilité

particulière de toute phase post-Transition, la MSE encourage l’ensemble des entités, nouvellement créées

à accentuer leur communication sur les motifs de leurs décisions. Cela permettra de renforcer la confiance

de la population en elles et d’éviter d'éventuelles critiques quant à leur neutralité qui pourraient à terme

entacher leur crédibilité.

• La MSE regrette que la situation des femmes n’a it pas beaucoup évolué depuis 2013 malgré

l’adoption par Madagascar d’une « stratégie relative au genre et au processus électoral », qui couvre la

période 2015-2020, et vise à accroître la représentation des femmes et leur participation aux prises de

décisions. Ces constats sont confortés par l’avis des Organisations de la Société Civile (OSC) spécialisées :

persistance de la sous-représentation des femmes dans la vie politique et difficulté de faire de la


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

sensibilisation aux questions de genre a fortiori en-dehors de la capitale. L’un des principaux obstacles

serait d’ordre socio-culturel, sachant qu’ il existe aussi des freins liés à l’analphabétisme et aux langues

locales.

• Enfin, la MSE appuie fortement les observations finales émises en 2015 par le Comité pour

l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes. Parmi elles, se distingue la nécessité de « mettre

en œuvre des mesures temporaires spéciales ».

• Les élections présidentielle et législatives de 2013 se sont déroulées en période de Transition et étaient

régies par des règles d’exception. Durant cette période de sortie de crise, la Cour Electorale Spéciale (CES)

était la juridiction compétente pour statuer sur le contentieux électoral et proclamer les résultats définitifs.

Pour le prochain cycle électoral, la juridiction compétente, la HCC, composée de neuf nouveaux membres,

retrouvera toutes ses attributions en matière de contentieux électoral.

• La MSE a été informée que certains contentieux des élections de 2013 relatifs à la candidature de

Jean-Louis Robinson, n’avaient pas été traités par la CES. La HCC a précisé qu’après avoir succédé à la

CES, elle était devenue de facto une nouvelle entité, et que ses juges avaient tous été renouvelés. La phase

de Transition ne relevant pas d’elle à l’époque, la HCC a par ailleurs précisé que les dossiers précités ne lui

avaient pas été transmis lors de la passation avec la CES. Pour les prochaines élections, la MSE encourage

les nouvelles autorités compétentes à améliorer le cadre juridique du contentieux et à introduire des

mesures garantissant des délais de traitement raisonnables. Par ailleurs, en cas de passation entre

différentes institutions, la MSE rappelle l’importance de garantir la transparence sur l’état des dossiers en

cours de traitement ainsi que la passation effective de ces mêmes dossiers afin d’éviter des dénis de justice.

En ce sens, la CES aurait du faire preuve de plus de transparence sur les dossiers de la phase de Transition,

ce qui aurait permis d’éviter des critiques adressées par certains acteurs politiques contre la nouvelle HCC.

• Bien qu’adaptée à la phase post-électorale, une assistance technique a été maintenue depuis 2013, à

l’instar du projet d’appui au cycle électoral à Madagascar (PACEM) mis en œuvre par le PNUD. Fin 2016,

elle s’inscrit dans une phase de poursuite du dialogue politique, de consolidation de l’Etat de droit, et de

renforcement des nouvelles entités démocratiques, en particulier la CENI, la CNIDH, l’ANRCM et la

HCC. Les nombreuses réformes attendues visant le cadre légal, et la volonté de l’ensemble des acteurs de

faire progresser de près de 20% le

Mission de suivi électoral (septembre - octobre 2016) Rapport Final

Madagascar 2016

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nombre d’inscrits sur les listes électorales, doivent indéniablement être prises en considération dans la

planification de tout projet d’assistance.

• La MSE souhaite proposer aux acteurs concernés une mise à jour de l’état du suivi des recommandations

de la MOE UE de 2013 (voir Annexe), mais également des recommandations prioritaires en vue des

élections de 2018. Parmi celles-ci, on distingue :

1. Garantir le respect du principe d’inclusivité dans les étapes du processus électoral y compris par la

participation de toutes les forces politiques malgaches, et de celui de transparence, entre autres, en

mettant la législation à disposition des citoyens par tous les moyens de communication possibles,

y inclus en ligne.

2. Respecter de manière systématique le principe de séparation et d’équilibre des pouvoirs, de même

que le principe de neutralité des autorités publiques avant, pendant et après les élections.

3. Adopter des amendements et nouveaux textes de lois consensuels applicables aux élections, y

compris ceux portant sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales,

l’environnement des médias, et le contentieux.

4. S’appuyer sur les résultats de l’audit du processus d’enregistrement des électeurs de 2015 afin

d’augmenter l’exhaustivité du fichier électoral.

5. Clarifier les paramètres devant guider l’élaboration du calendrier électoral, dans des délais

raisonnables et cohérents avec l’ensemble des préparatifs électoraux, et dans un cadre de

concertation inclusif et transparent.

6. Garantir de manière effective le droit de réunion et de manifestation, et la liberté d’opinion et

d’expression, en vue de consolider le retour à l’ordre constitutionnel.

7. Adopter et mettre en œuvre des mesures temporaires spéciales, comme préalable à l’objectif

constitutionnel de parité, visant à accroître la représentation des femmes et leur participation aux

prises de décisions à tous les niveaux.

8. Adapter l’appui au processus électoral en soutenant le dialogue politique, une consolidation de

l’Etat de droit, un renforcement des nouvelles entités démocratique s, en particulier la CENI, la

CNIDH, l’ANRCM et la HCC, et les réformes du cadre légal, en prenant en considération

l'objectif des parties prenantes d’augmenter d’environ de 20% le nombres d’inscrits sur les listes

électorales. Ces choix s’effectuent dans un contexte où d’une part le Groupe international de

soutien à Madagascar (GIS-M) présidé par l’Union africaine continue de jouer un rôle actif, et où

l’UE a depuis de nombreuses années été un partenaire de référence de Madagascar, et d’autres part

où la fin de la transition a marqué le retour à la normal des cycles électoraux à Madagascar. INTRODUCTION

1. L’Union européenne a déployé une mission d’observation électorale (MOE UE) lors des élections

présidentielle et législatives de 2013 qui a formulé une évaluation détaillée, impartiale et indépendante du

processus électoral. A l’issue de cette mission, un rapport final contenant 31 recommandations a été


Madagascar 2016

Rapport Final

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présenté publiquement début 2014.6 En amont des prochaines échéances électorales nationales de 2018, où

les élections présidentielle et législatives devraient être couplées pour la seconde fois dans l’histoire de

Madagascar, une mission de suivi électoral (MSE) est déployée à Madagascar du 28 septembre au 12

octobre 2016.

2. L’objectif principal de cette mission a consisté à établir, en coordination avec les parties prenantes

malgaches et internationales, un état des lieux de la mise en œuvre des recommandations de la MOE UE de

2013. Dans cette perspective, le rapport de la MSE propose une série de suggestions visant à faciliter le

dialogue et la concertation pour la mise en œuvre des mesures acceptées par l’ensemble des acteurs. La

MSE a été dirigée par Koen Vervaeke, Managing Directeur pour l’Afrique au sein du Service européen

pour l’action extérieure.

3. Au cours de sa visite, M. Vervaek e s’est entretenu avec le Président de la République, Hery

Rajaonarimampianina, le Premier ministre, le Ministre de l’Intérieur, Olivier Mahafaly, la Ministre des

Affaires étrangères, Béatrice Attalah, l’ancien Président de la République, Marc Ravalomanana, et quatre

représentants de l’ARMADA ; les anciens candidats à l’élection présidentielle, Jean-Louis Robinson, Hajo

Andrianainarivelo, Camille Vital, ainsi que la porteparole du parti MAPAR, parti de l’ancien président de

Transition, la Députée Christine Razanamahasoa.

4. La MSE a organisé, en coordination avec la Commission électorale nationale indépendante (CENI),

une table ronde le 6 octobre rassemblant des représentants du gouvernement, de la CENI, des partis

politiques, de la société civile, des médias et de la communauté internationale. Enfin, le 6 octobre, M.

Vervaeke a tenu une conférence de presse et a participé à une réunion du Groupe international de soutien

pour Madagascar (GIS-M). Son message politique principal a porté sur la nécessaire inclusivité lors des

scrutins de 2018, le respect du calendrier électoral, la transparence du processus électoral, et l'importance

du respect scrupuleux des règles du jeu démocratique. CONTEXTE POLITIQUE

5. A la suite d’une période d’instabilité comprenant l’instauration d’une Quatrième République,

Madagascar a organisé des élections présidentielle et législatives en 2013 qui ont débouché sur l’élection

d’un nouveau Président de la République et d’une nouvelle Assemblé nationale (AN) composée de 151

députés. Ce processus s’est déroulé dans un cadre juridique de transition avec le soutien de la communauté

internationale, plus particulièrement au travers du Groupe international de contact de Madagascar (GIC-M)

et les médiations de l’Union africaine et de la Communauté de développement pour l’Afrique australe

(SADC). L’UE s’est inscrite dans cette démarche politiquement, mais également comme le plus important

partenaire financier dans l’appui au processus électoral.

6. Le candidat Hery Rajaonarimampianina a remporté l’élection présidentielle de 2013 avec le soutien,

au second tour, du président de Transition, Andry Rajoelina du MAPAR, obtenant un score de 53,49% au

second tour. Le choix politique du ni/ni n’a permis ni au président de Transition, ni à l’ancien président

déchu en 2009, Marc Ravalomanana, de se présenter.

7. Le MAPAR a obtenu une majorité relative à l’AN.7 Le nouveau Président cherchant à se créer une

6 http ://www.eods.eu/library/EUEOM%20FR% 20MADA GASCAR%2027.02.2014_fr.pdf

7 MAPAR (49 sièges, 33,3%), Indépendants (42 sièges, 28,6%), Mouvance Ravalomanana (20 sièges, 13,6%), Leader Fanilo (5 sièges,

3,4%), Hiaraka Isika (5 sièges, 3,4%), et autres (26 sièges, 17, 7%).

http://www.eods.eu/library/EUEOM%20FR%25


Madagascar 2016

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base politique autour de son nouveau parti (HVM), et obtenir une majorité à l’AN, le rapport des forces a

évolué au sein du parlement par le phénomène de « nomadisme » politique. Quatre partis politiques se sont

regroupés en 2015 pour former un front commun de l’opposition, l’Alliance républicaine de Madagascar

(ARMADA). 8 Dans ce contexte, une motion de déchéance votée à l’AN en mai 2015 a été rejetée, comme

non fondée, par la Haute Cour constitutionnelle (HCC).

8. Les élections municipales de juillet 2015, remportées avec plus de 50% des sièges des conseils

municipaux par le nouveau parti du PR (HVM) ont permis au PR d’asseoir une large majorité au Sénat lors

du scrutin indirect fort de 12.664 « grands » électeurs de décembre 2015.9 A environ deux ans de l’élection

présidentielle, les deux derniers anciens présidents de Madagascar ont exprimé leur intention de s’y

présenter, alors que le PR ne s’est pas encore prononcé sur ses ambitions post-2018.

9. Au courant de l’été 2016, faisant suite à une série de mouvements de contestation liés au contexte

socio-économique, différentes plateformes hostiles à l’exécutif ont uni leurs forces en se rassemblant dans

le Mouvement pour la Refondation de Madagascar (MMF). Le MMF reçoit ainsi le soutien de partis

politiques, d’églises, de syndicats et d’activistes. L’ARMADA soutient aussi ce mouvement. Dans ce

contexte, la poursuite d’un dialogue politique inclusif doit continuer à être encouragée.

8 Regroupant les partis : (i) MAPAR d’A. Rajoelina, (ii) AVA NA de J-L. Robinson, candidat arrivé second à l’élection de 2013, le MMM

d’H. Andrianainarivelo, candidat en 2013 et (iv) HIARAKA ISIKA de Camille Vital, ancien Premier ministre durant l’une des phases de

la Transition. 9 Au Sénat : sept sénateurs élus pour chacune des six régions et 21 nommés par le Président de la République. Le parti du président, HVM,

a remporté 34 des 42 sièges, et le TIM et le MAPAR, respectivement trois et deux sièges. Aves près des deux tiers des voix pour le HVM,

les observateurs de la vie politique malgache estiment que plus de 90% des sénateurs constituent un soutien au Président de la République.


Madagascar 2016

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ETAT DES RECOMMANDATIONS DE LA MOE UE DE 2013

10. A près de deux ans de l’organisation du 1er tour de l’élection présidentielle, une revue des 31

recommandations de la MOE UE de 2013 montre qu’une minorité des recommandations a été prise en

compte dans le principe. Cette évaluation s’opère d’une part à la suite de la conduite d’un scrutin indirect

organisé par la nouvelle commission électorale (Sénatoriales de fin 2015), et d’autre part à la suite de la

conduite de la MSE. Cette évaluation est proposée à titre indicatif, car elle relève de jugements portés par

la MSE, plutôt qu’un calcul scientifique, sachant que certaines recommandations ont pu être prises en

compte de manière partielle.

11. Globalement, la mission de suivi conclut à un timide début de mise en œuvre des recommandations

de la MOE UE de 2013. En effet, deux ans avant les prochaines échéances électorales de 2018, la MSE

constate que le gouvernement de Madagascar a essentiellement adopté la loi instituant la nouvelle

Commission Electorale Nationale Indépendante en juillet 2014 (recommandation n°3) et la loi portant

Code de la communication médiatisée en août 2016 (recommandation n°23). Si la MSE constate des

efforts avec la création de nouvelles entités telles que la Commission Nationale Indépendante des Droits

de l’Homme, la Haute Cour de Justice ou encore le Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de

l’Etat de droit, leurs mises en place effectives tardent encore.

12. Le principal chantier en vue des prochaines échéances électorales de 2018 reste la révision du cadre

légal des élections qui est en cours depuis 2014. Le gouvernement, les techniciens des élections (CENI),

les partis politiques, les medias et les organisations de la société civile se sont appropriés les

recommandations de la MOE UE de 2013 et des missions d’observation électorales déployées pendant la

Transition, et réfléchissent ensemble sur diverses thématiques dont le cadre légal des élections.

13. En octobre 2016, la MSE constate une plus grande ouverture des acteurs politiques. Des échanges

entre les OSC, les partis politiques et les Institutions se déroulent dans le cadre de concertations et ateliers

encadrés par la CENI et soutenus notamment par le Programme des Nations Unies pour le Développement

(PNUD), l’UE, l’Union africaine (UA), l’Organisation internationale pour la Francophonie (OIF). Leurs

conclusions et recommandations étant attendues pour début novembre, elles devraient constituer une base

consensuelle ayant pour objectif de faciliter l’élaboration et l’adoption du nouveau cadre juridique par les

autorités compétentes. La MSE encourage les autorités et les différents acteurs concernés à renforcer le

dialogue en vue d’une consolidation de l’Etat de droit et de la stabilisation de Madagascar.

14. Le présent rapport propose une actualisation des 31 recommandations de la MOE UE 2013, lesquelles

ont été reçues positivement par l’ensemble des parties prenantes.10

La MSE constate que deux de ces

recommandations ont été adoptées, 10 sont en cours de mise en œuvre, alors que 15 sont débattues dans le

cadre de concertation inclusive de la Commission électorale. En revanche, quatre d’entre elles n’ont pas

été abordées.

CADRE LEGAL

15. Suite à la fin de la période de transition marquée par l’élection présidentielle tenue fin 2013, la MOE

UE de 2013 a recommandé la nécessité de réviser substantiellement le cadre juridique électoral. Cette

révision a pour objectif principal d’abroger les dispositions transitoires, mais aussi d’harmoniser et

10

Réparties selon : le cadre légal (16), la campagne électorale (1), l’administration électorale, les opérations électorales, et l’inscription

des électeurs (7), les médias (4), les OSC (2), et une sur le principe de transparence (1).


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

d’améliorer les lois électorales en vue des prochaines échéanc es. La MSE constate que cette

recommandation a été reçue positivement par les parties prenantes, en particulier, les Institutions, la CENI,

les partis politiques, les organisations de la société civile et les medias qui en ont fait un thème central de

leurs plans de travail respectifs.

16. Les ateliers de concertation qui ont lieu depuis 2014 avec l’accompagnement de l’OIF, du PNUD, de

l’UA et de l’UE auraient facilité l’adoption de nouvelles dispositions. Les six derniers mois de l’année

2016 demeurent encore caractérisés par cette phase décisive de la révision des lois et de mise en place

d’un nouveau cadre légal en vue des prochaines échéances électorales, mobilisant l’ensemble des parties

prenantes.

17. Les principaux textes adoptés depuis 2014 concernent :

- La loi organique n°2014-006 du 17 juillet 2014 sur la lutte contre la cybercriminalité et la

décision n°32-HCC/D3 du 12 août 2016 y relative ;

- La loi n°2014-007 du 22 juillet 2014 portant institution de la Commission Nationale Indépendante

des Droits de l’Homme ;

- La loi organique n°2014-018 du 12 septembre 2014 régissant les compétences, les modalités

d’organisation et de fonctionnement des Collectivités Territoriales Décentralisées ainsi que celles

de la gestion de leurs propres affaires et la décision n°31- HCC/D3 du 12 août 2016 y relative ;

- La Loi n°2014-021 du 12 septembre 2014 relative à la représentation de l’Etat ;

- Le décret n°2014-1929 fixant les modalités d’application de certaines dispositions de la loi

n°2014-021 du 12 septembre 2014 relative à la représentation de l’Etat ;

- La loi n°2014-043 du 18 décembre 2014 relative à la Haute Cour de Justice ;

- La loi n°2015-001 du 12 février 2015 relative au Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie

et de l’Etat de droit ;

- La loi organique n°2015-007 du 3 mars 2015 fixant les règles relatives au fonctionnement du

Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar ;

- Le décret n°2015-958 du 6 août 2015 relatif à la coopération décentralisée ;

- Le décret n°2015-1330 du 28 septembre 2015 portant convocation du collège électoral pour les

premières élections sénatoriales de la Quatrième République ;

- La loi n°2015-020 du 19 octobre 2015 relative à la structure nationale indépendante chargée de

l’organisation et de la ges tion des opérations électorales dénommée « Commission Electorale

Nationale Indépendante » - son Règlement intérieur (Délibération n.001/CENI/D/2015 du 29

octobre 2015) ainsi que le texte relatif à l’élection de ses membres (Délibération

n°002/CENI/D/2015 du 5 novembre 2015);

- Le décret n°2015-1404 du 20 octobre 2015 fixant les modalités de désignation et d’élection des

membres de la CENI ;

- Le décret n°2015-1413 du 21 octobre 2015 fixant le nombre des membres du Sénat ;

- Le décret n°2015-1455 du 27 octobre 2015 fixant les modalités d’organisation des premières

élections sénatoriales de la Quatrième République ;

- Le décret n°2015-1456 du 27 octobre 2015 fixant le montant des contributions des candidats et les


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

modalités de remboursement des frais d’impression des bulletins de vote pour les premières

élections sénatoriales de la Quatrième République ;

- Le décret n°2015-1459 du 28 octobre 2015 portant constatation de désignation et d’élection des

Membres de la formation permanente de la CENI ;

- Le décret n°2015-1464 du 2 novembre 2015 complétant certaines dispositions du décret n°2015-

1459 du 28 octobre 2015 portant constatation de désignation et d’élection des Membres de la

formation permanente de la CENI ;

- La loi n°2016-008 du 10 août 2016 autorisant la ratification par Madagascar de la Charte

Africaine des Valeurs et des Principes de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale et du

Développement local ;

- La loi n°2016-029 du 24 août 2016 portant Code de la Communication Médiatisée et la décision

n°30-HCC/D3 du 12 août 2016 ;

- Les décisions de la CENI depuis 2015 ; son plan de travail pluriannuel (2016-2021) et son plan de

travail pour l’année 2016.

18. Alors que la MSE a constaté une volonté d’avancer dans la révision du cadre légal des élections avec

l’adoption des lois instituant la nouvelle CENI, le Code de la communication médiatisée ou la

Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme, les représentants de la société civile et des

médias rencontrés ont exprimé des préoccupations quant au respect du caractère indépendant des nouvelles

entités créées et à la garantie du principe de la liberté de la presse.

19. Enfin, la MSE souligne l’importance du respect du principe constitutionnel de séparation et

d’équilibre des pouvoirs tel qu’énoncé par le Préambule de la Constitution de la Quatrième République. La

MSE attire l’attention sur le fait qu’une prépondérance des attributions de l’Exécutif dans l’adoption des

lois et le fonctionnement des nouvelles entités créées pourrait à terme entraver leur bon fonctionnement et

être la source de nouveaux blocages.


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES ET DES CAMPAGNES ELECTORALES

20. La Loi relative aux partis politiques prévoit que les partis financent leurs activités à partir de leurs

ressources propres ou externes, tout en exigeant la transparence dans la gestion de ces ressources,

notamment par la présentation d’un rapport annuel faisant l’objet d’un contrôle par le biais d’une juridiction

financière.11 12

Comme l’avait relevé la MOE UE, ces dispositions ne sont associées ni à l’identification

d’une juridiction compétente, ni à des sanctions en cas de violation.

21. Les textes d’application actuels ne fixent pas davantage les règles de gestion des ressources des partis

politiques de manière à garantir la transparence de l’origine et de l’emploi des fonds, ou les règles

comptables et les modalités de publication et de contrôle des comptes des partis. 11

Par voie de

conséquence, la MOE UE de 2013 avait constaté des disproportions de moyens de campagne entre les

candidats, entretenant une inégalité des chances flagrante entre eux.

22. Dans ce contexte, la MOE UE de 2013 avait recommandé, nonobstant la multiplicité du nombre de

partis politiques, que le cadre juridique sur le financement des partis politiques et les dépenses de campagne

soit complété par la création d’un mécanisme de contrôle, par le plafonnement des dépenses de campagne,

par la définition de sanctions en cas de dépassement, et par une réglementation des mouvements de fonds et

des comptes de campagne.13

23. La MSE souligne l’ouverture des parties prenantes par rapport à cette recommandation. Elle salue les

initiatives prises en 2014 qui ont amené le gouvernement malgache à accepter d’inclure dans les indicateurs

de l’appui budgétaire de l’UE l’adoption d’un décret d’application de la loi de financement des partis

politiques et des campagnes électorales.14 15

Par ailleurs, le Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation

(MID) a informé la MSE du projet de décret à l’étude devant répondre, entre autres, aux limites du chapitre

VI portant sur les dispositions financières de la loi. 14

Sans connaître plus précisément la nature de ce projet,

la MSE relève que les aspects les plus critiques, à savoir l’origine des financements et les plafonds pour les

contributions privées doivent y être adressés. Enfin, une assistance technique (AT) financée par l’UE

portant sur la formulation du décret d’application est prévue en décembre 2016 et janvier 2017.

24. La déclaration des sources de financement des partis politiques étant déjà une règle prévue dans la loi,

l'AT aura la tâche d'appuyer le gouvernement à élaborer un décret d'application pour

11

Loi n°2011-012 du 9 septembre 2011 : Chapitre VI portant sur les dispositions financières, art. 33-38. 12

A l’instar du décret n°2013-057 du 29 janvier 2013 qui n’abordent que modalités de créations, d’obligations, de fusion, de création de

section ou encore de régulations de partis politiques omettant les aspects de financement. 13

Le 10 juin 2016, le Ministère de l’intérieur et de la décentralisation a arrêté deux listes de partis politiques : 132 partis ayant d’une part

déposé leur déclaration d’existence pour l’année en cours, et d’autre part 55 partis ne l’ayant pas déposé. Le Ministère n’a par ailleurs pas

compétence à procéder à la radiation de partis politiques qui n’auraient pas effectué leur dépôt. Cette responsabilité revient en effet au

Conseil d’Etat. 14

Atelier organisé en 2014 par le Comité de sauvegarde de l’Intégrité s ur la Gouvernance électorale. 15

Dispositions portant sur : (i) l’inscription dans le budget, les modalités et conditions d’attributions, le mode de calcul des financements

publics des partis, (ii) les types de financements et les plafonds pour les contributions privées, (iii) la définition des financements prohibés,

(iv) les dépenses éligibles des partis, y compris les dépenses électorales, (v) les principes, la documentation comptable et les procédures de

comptabilité des partis, et (vi) les organes chargés du contrôle et les obligations des partis pour le contrôle des comptes des partis, et (vii)

les sanctions aux manquements.


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

15

cette règle. Le Directeur du service de renseignement financier à Madagascar (SAMIFIN) considère ce

décret comme crucial et essentiel pour la création de transparence et l'application de la loi16

.

http://www.newsmada.com/2016/08/11/fmancement-des-partis-politiques-les-textes-encore-flous/

http://www.newsmada.com/2016/08/11/fmancement-des-partis-politiques-les-textes-encore-flous/


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Structure émanant de l’art. 5 de la Constitution rendu mise en place par la Loi n°2015-0020 du 19 octobre 2015.

21

ADMINISTRATION ELECTORALE

25. Premier organe de gestion des élections à avoir organisé des élections à Madagascar, la Commission

électorale nationale indépendante de Transition (CENI-T) a terminé son mandat après la tenue des élections

municipales de juillet 2015. Dans l’urgence de l’organisation des élections sénatoriales du 29 décembre

2015, la nouvelle CENI a pris ses premières décisions le jour même où elle a prêté serment. Cette date

correspondait aux 60 jours du délai légal précédant la tenue des sénatoriales.17

L’installation de la CENI

répond à l’une des recommandations de la MOE UE de 2013 visant à pérenniser l’administration électorale.

Le passage de la CENI-T à la CENI a affaibli l’expertise de l’institution bien que la majorité des

techniciens au sein de son secrétariat national exécutif ait été reconduits.18

26. Les attributions de la CENI diffèrent de celles de la CENI-T sur deux principales dimensions, à savoir

: (i) la modification dans la composition de ses membres au niveau central et pour ses démembrements, et

(ii) la perte de sa compétence à fixer la date des élections.19

27. Ainsi, la CENI ne dispose plus que de neuf membres permanents désignés par les institutions, au lieu

de 24 lors de la Transition, les représentants de partis politiques ne rejoignant l’institution qu’à titre

consultatif et uniquement au moment des sessions d’organisation des scrutins.20

Plus précisément, la MSE

relève que les compositions de la première CENI (20102012) et de la CENI-T (2012-2015) proposaient

respectivement d’une part sept membres sur 19 représentant les sensibilités politiques, et d’autre part 11

membres sur 24 émanant des partis ou groupements politiques (signataires de la Feuille de route).21

28. La MSE regrette qu’un équilibre du genre n’ait pas été respecté lors de la désignation de ces neuf

membres, bien qu’aucun mécanisme ne l’impose. 22

La seule femme commissaire de l’institution aura été

aussi la dernière à être désignée.

29. De plus, ces mêmes acteurs relèvent les difficultés de la CENI de pouvoir jouir de son propre budget,

caractère maintenu depuis la mise en place de la première CENI en 2009, et maintenu avec la CENI-T. En

effet, selon la CENI, aucun budget propre ne lui ayant été assigné dans la loi de finances de 2016, son

fonctionnement actuel ne dépendrait que de subventions exceptionnelles octroyées par le MID.23

Ce

manque d’autonomie financière pourrait à terme

17 18

Parmi les neuf commissaires de la nouvelle CENI, trois appartenaient à la CENI-T. 19

Art. 35 de la Loi n°2012-005 du Code électoral : « Les collèges électoraux sont convoqués 90 jours au moins avant la date du scrutin par

décret pris en Conseil de Gouvernement ou par arrêté de l’autorité compétente selon les dispositions légales prévues pour chaque catégorie

d’élection » couplé à l’article 6 de la Loi n°2012-002 du 1ier

février 2012 fixant l’organisation, le fonctionnement et les attributions de la

CENI -T.

Art. 30- 37 de la Loi n°2015-020. 0 Respectivement par le décret n°2010-142 du 24 mars 2010 fixant l'organisation, le fonctionnement et les attributions de la CENI, et la Loi

n°2012-004 du 01er février 2012 fixant l’organisation, le fonctionnement et les attributions de la CENI-T.

Art. 2 et suivants du décret n°2015-1404 fixant modalités de désignation et d’élection des membres de la CENI. 2 Déjà en 2009, au moment de la création de la première CENI, aucune loi ne pouvait allouer de budget à la CENI, sa création n’étant pas

inscrite dans la Constitution. La procédure d’allocation de budget par décret utilisée a subsisté avec la CENI-T, puis la CENI en 2016.


Madagascar 2016

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constituer une entrave grave à son fonctionnement, au même titre que la non affectation de bâtiments

propres (actuellement la CENI occupe une partie des anciens bâtiments de la CENI-T qui sont loués à des

acteurs privés et ne dispose pas de ses bâtiments propres qu’il faudrait identifier), et, à son caractère

indépendant.24

La MSE note enfin que la question reste posée sur la nature de la CENI, à savoir si cette

entité peut être considérée comme une institution ou un organe de gestion des élections.

30. Les dysfonctionnements observés lors des sénatoriales ont aussi fait naître des suspicions quant à

l’indépendance de la CENI vis-à-vis du pouvoir exécutif25

Néanmoins, en 2016, la CENI a formulé son

plan stratégique et opérationnel pour la période 2016-2021, laissant présager une volonté affichée de

pérenniser les acquis techniques de la CENI-T et de gagner en crédibilité.26

31. Selon la Constitution, « le Fokonolona, organisé en fokontany au sein des communes, est la base du

développement et de la cohésion socio-culturelle et environnementale».27

Les fokontany deviennent les

subdivisions administratives de base, chargées à la fois des affaires communautaires, de celles des

communes de rattachement, mais aussi de celles de l’Etat. Le rôle des fokontany dans le processus électoral

demeure significatif puisque selon le Code électoral, les activités portant sur : (i) le recensement électoral,

(ii) la distribution des cartes d’électeur, (iii) l’identification de l’emplacement des bureaux de vote, (iv) la

mise en place des quartiers mobiles à proximité des bureaux de vote, et (v) la sécurisation du transport du

matériel électoral et l’acheminement des dossiers électoraux, font parties de leurs attributions.28

32. Dans ce contexte, la MSE relève qu’en 2015, une proposition portant sur un nouveau décret régissant

les fokontany a été ajourné.29

Les implications des communes et des maires telles que définies dans le

premier décret de 2004 se voyaient à nouveau amoindries après les réductions déjà remarquées dans les

décrets successifs de 2007 et de 2009,30

à l’instar de la désignation des responsables communautaires

échappant aux maires au détriment des représentants de l’Etat au niveau des districts.31

INSCRIPTION DES ELECTEURS

33. Près de 7.970.000 d’électeurs étaient inscrits sur les listes électorales lors des élections de 2013.32

Ce

résultat a été le fruit d’une révision systématique du fichier électoral à partir, pour la première fois à

Madagascar, d’une base de données unifiée et informatisée. Sachant que le dernier recensement à

Madagascar date de 1993, la MOE UE de 2013 avait estimé le taux d’inscription entre 72% et 75%,

relevant des sous-représentations par genre, par âge et par zone géographique.33

34. La MSE salue tous les acteurs qui ont permis la réalisation d’un audit exhaustif du processus

24

Art. 4 de la Loi №2015-020. 25

Entre autres le manque de garantie portant sur le secret du vote en raison d’un déploiement inadapté des bureaux de vote faible nombre

des grands électeurs assignés par bureau. 26

Contenant une vision - gouvernance électorale crédible et démocratique, et trois axes stratégiques : (i) consolidation des acquis

démocratiques, (ii) amélioration de la gouvernance électorale, (iii) éducation électorale et communication. 27

Art. 152. 28

Art. 9-11, art. 61, art. 64, art. 67, et art. 113. 29

Décret n°2015-957. 30

Décret n°2009-890 fixant l’organisation, le fonctionnement et les attributions du fokontany. 31

Sehatra Fanaraha-Maso Ny Fiainam-Pirenena (SeFaFi), observatoire de la vie publique : « Qui veut la mort des fokontany et des

communes » du 12 mars 2016. 32

85% des inscriptions provenaient d’un recensement porte à porte des majeurs, et les autres 15% d’inscriptions volontaires réparties de

façon très disparates d’un district à l’autre. 33

Tel : 81% pour les hommes, et 68% pour les femmes, alors que ces dernières représentent 51% de la population.


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

d’enregistrement des électeurs en 2015.34

Ses résultats ont affiné et expliqué le fait que près de 30% des

citoyens majeurs malgaches, soit près de 3,5 millions d’individus sur environ 11,5 millions, ne sont pas

inscrits sur les listes, nonobstant le caractère non obligatoire du processus.

35. L’effort devrait être porté non seulement par la CENI, mais aussi par le MID au niveau central, le

Ministère de la Justice, et l’Administration territoriale décentralisée, caractérisée par les fokontany. Ainsi, a

lors que le processus d’inscription des électeurs incombe à la CENI et à ses démembrements, ce processus

requiert aussi les efforts de l’Etat. En effet, pour s’inscrire sur les listes électorales, les citoyens doivent

posséder une carte d’identité national e (CIN). Les citoyens ne possédant pas de CIN doivent en faire la

demande munis de leur certificat d’état civil. Démunis de certificat de naissance, ces personnes devront

solliciter la délivrance d’un jugement supplétif.35

En raison des différents rôles ass ignés aux entités

précitées, et en vue d’une meilleure inclusivité de la liste électorale, la recommandation de la MOE UE de

2013 reste d’actualité et demeure adressée à ces différents acteurs.

36. Le MID prévoit de présenter, avant la période de révision des listes électorales du 1 décembre 2016 au

31 janvier 2017, un projet de loi (selon un modèle déjà adopté dans le passé) d’une validité de plusieurs

années permettant aux districts de délivrer des jugements supplétifs comprenant l’instauration d’un «

guichet unique » : audiences foraines, délivrance de jugements supplétifs, photographies, cartes nationales

d’identité, inscriptions, cartes d’électeur.

37. Selon l’audit du processus d’enregistrement des électeurs, environ 10% des majeurs n’avaient pas de

pièces d’identité, surtout parmi les femmes et les jeunes majeurs.36

La MSE relève les initiatives déjà

entreprises par la CENI lors d’activités programmées et d’atelier s ayant reçu l’appui de partenaires

techniques et financiers, tels que le PNUD et ECES.37

En outre, selon les dernières déclarations du

président de la CENI, l’objectif fixé serait d’aller aux élections de 2018 avec une liste électorale plus

inclusive comprenant plus de 10 millions d’électeurs. Cet objectif, couplé à l’acceptation de la

recommandatio n de la MOE UE de 2013 consistant à limiter le nombre d’électeurs par bureau de vote à un

niveau raisonnable, va générer des coûts opérationnels additionnels significatifs. 38

RECENSEMENT GENERAL DE LA POPULATION ET DE l’HABITATION

38. La planification du troisième recensement général de la population et de l’habitat ion (RGPH) dont le

dénombrement est prévu en 2017 doit être saluée, d’autant plus que les deux précédents recensements

datent de 1975 et 1993.39

Après des activités préparatoires débutées en 2015, et poursuivies en 2016 avec

l’exécution d’un projet pilote, lesquelles sont prévues de s’achever en mars 2017 avec les opérations

cartographiques censitaires, la phase de dénombrement est programmée entre août et octobre 2017, soit en

amont de la saison des pluies et près d’un an avant les échéances de 2018. Si ce projet peut respecter son

34

http ://kmfcnoe.org/celebration-du-25eme-anniversiare-du-kmfcnoe.html 35

Les jugements supplétifs doivent être délivrés par les autorités judiciaires, opérations possibles lors de l’organisation d’audiences

foraines. 36

Avec des écarts tels que : 0,4% à Antananarivo, et 20,6% à Toliara. 37

Après le terme du projet PACEM 2012-2016 achevé en juin 2016, une convention a été signée entre la CENI et le PNUD en septembre

2016 portant, entre autres, sur une campagne ponctuelle pour l’inscription des électeurs (décembre 2016- janvier 2017) et le renforcement

du système informatique de centre national de traitements, et la CENI avec l’appui d’ECES a organisé en juin 2016 un atelier multi-acteurs

de réflexion et de travail sur le processus d’enregistrement des électeurs. 38

Les bureaux de vote à forte concentration d’électeurs (environ 5% des bureaux de vote en 2013 contenaient plus de 1,000 inscrits)

seraient supprimés par l’introduction d’une nouvelle cartographie électorale où le nombre d’inscrits par bureau de vote serait limité à un

nombre raisonnable en fonction de l’environnement (entre 500 et 700). 39

Ce troisième RGPH aurait dû être organisé en 2003 mais a été donc repoussé à plusieurs reprises.


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

calendrier prévisionnel, le traitement et l’analyse des données pourraient s’opérer quelques mois avant les

scrutins de 2018, voire au moment même de leur organisation.

39. Dans ce cas, le RGPH ne devrait pas avoir d’incidence sur les préparatifs des élections 2018. Le

partage des premières données devrait se réaliser dans la transparence. Les données qui pourraient apporter

des améliorations dans la stratégie d’inscription des électeurs, et dans l’optimisation de la cartographie

électorale, si disponibles, doivent être considérées par tous les acteurs comme utiles, non pas pour les

échéances électorales de 2018, mais pour les élections suivantes.

40. En revanche, la MSE anticipe qu’à l’issue des échéances 2018, une recommandation devra porter sur

la nécessité d’apporter des modifications du système électoral afin de créer une distribution plus équitable

de la représentativité à l’AN. Déjà en 2013, les 119 circonscriptions, dont 87 uninominales et 32 à deux

sièges, offraient de larges disparités : les plus grands écarts de représentativité ont été relevés à Ampanihy

et Anjozorobe, avec respectivement 5.219 et 143.036 habitants par siège.40

CALENDRIER ELECTORAL

41. La MSE note l'intention du gouvernement d'organiser des élections régionales et provinciales en 2017

dont les textes règlementaires doivent encore être complétés. 41

42. Le calendrier du premier couplage des élections présidentielles et législatives a été de facto imposé par

le cadre juridique de transition applicable en 2013. Selon Farticle 35 du Code électoral actuel, la

responsabilité de fixer le calendrier électoral appartient au pouvoir exécutif, et non plus à l’organe de

gestion des élections, à l’instar de la CENI-T. Les nouvelles dispositions constitutionnelles de la Quatrième

République vont devoir s’appliquer pour la première fois depuis la fin de la transition pour l’établissement

des dates de premier et second tours de l’élection présidentielle.

43. La chronologie, selon la Constitution de 2010 (article 47), oblige le Président de la République, au cas

où il serait candidat, à démissionner de son poste 60 jours avant la date du premier tour. Puis, selon l’article

46, l’élection présidentielle « a lieu 30 jours au moins et 60 au plus avant l’expiration du mandat du

Président en exercice ».42

Enfin, le mandat du Président s’achève le 25 janvier 2019, soit cinq ans après sa

prestation de serment.

44. Par ailleurs, le couplage des élections législatives avec le second tour de l’élection présidentielle a

démontré en 2013 qu’un dé lai de deux mois entre les deux tours répondait à l’ensemble des défis légaux et

organisationnels à mettre en œuvre ( i-délais de contentieux du premier tour, ii-préparatifs logistiques, entre

autres, liés aux dossiers de candidatures, et iii-à la productio n des bulletins de vote des législatives). Le

croisement de ces délais, tels qu’illustrés dans le tableau ci-dessous, démontre l’incompatibilité d’organiser

l’ensemble du processus à temps pour respecter la date de fin de mandat du président sortant.

45. La MSE relève aussi que le suivi des délais constitutionnels ne permet pas de suivre la période

introduite dans le Code électoral selon laquelle « le scrutin doit se tenir durant la saison sèche de l’année,

40

Rapport du Carter Center: legislative and second round of Presidential elections in Madagascar, December 2013. 41

Les chefs de régions et les membres des conseils régionaux sont élus pour quatre ans par un collège électoral constitué par les maires et

conseillers municipaux (art. 311 et suivants), et les chefs de provinces et les membres des conseils provinciaux sont élus par les chefs de

régions et les conseillers régionaux rattachés aux provinces respectives (art. 317 et suivants). Le contentieux de ces élections revient à

l’instar des élections municipales aux tribunaux administratifs et au Conseil d’Etat de la Cour Suprême (art. 300 et suivants). 42

Sans se porter candidat, le Président en exercice reste en fonction.


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

entre le 30 avril et le 30 novembre, sauf cas de force majeure prononcée par la juridiction compétente, sur

saisine de la CENI ou ses démembrements au niveau territorial, selon la catégorie d’élections ».43

46. La MSE prend note de la recommandation de voir la date des élections réinscrite dans la législation.44

La MSE a pris connaissance des travaux provisoires de secrétariat exécutif national de la CENI, non

approuvés par son Bureau, qui établissent deux scénarii de calendrier pour ces

43

Art. 36. 44

Bien que cet aspect n’ait pas été abordé lors de la table ronde, des représentants de la soc iété civile et des membres du bureau de la

CENI ont partagé cette préoccupation avec la MSE.


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

et élu

2 mois

élections : (i) fin 2018 selon les seuls délais constitutionnels, et (ii) début 2019, selon le Code électoral qui

définit la période d’avril à novembre pour organiser des élections.

47. Enfin, la MSE relève des divergences de vues parmi les responsables du MID, de la CENI et de la

HCC, à l’instar des options suivantes : (i) la consultation de la HCC par le gouvernement pour une demande

d’avis sur le calendrier et concernant le cas d’une démission du Président de la République, au cas où il se

porterait candidat, (ii) un cadre de concertation qui puisse aboutir à fixer les premier et second tours en

saison sèche de l’année 2018 dans l’intérêt des populations et dans un souci d’efficacité et de faisabilité

opérationnels pour la CENI, et (iii) le respect de la Constitution, nonobstant les dispositions du Code

électoral, et le cas échéant, en cas de vacance du pouvoir au-delà du 25 janvier 2019 pour raison de

traitement du contentieux post-électoral, l’application de l’article 46 al.2 de la Constitution imposant que le

président du Sénat devienne le Président de la République jusqu’à ce que président nouvellement élu puisse

prêter serment.45 46

Délais constitutionnels : (i) éventuelle démission du PR imposée par la Const, (ii) 1

ier tour et (iii) passation entre PR sortant

Démission du PR Art. 47 de la

Const.

Premier délai, 1ier

tour Art. 46 de la Const.

Dernier délai, 1ier

tour

Art. 46 de la Const.

Passation PR sortant/élu

Art. 48 de la Const.

45

La mise en œuvre de la seconde option pourrait engendrer : (i) un second tour mi-novembre, (ii) un premier tour mi-septembre et par

conséquent (iii) si le Présid ent souhaitait se présenter, selon l’article 46 de la Constitution, dès mi-juillet 2018 la présidence assurée par le

président du Sénat. Le mandat de cinq ans du Président de la République serait alors réduit à environ quatre ans et demi. 46

Par souci de clarté, les délais du contentieux post-électoraux ne sont pas inscrits.

2018 2019 Août Septembre Octobre Novembre Décembre Janvier

1er tour, 20 octobre

X

2ième

tour, 20 décembre 2 mois X

y Prestation du PR élu

Délais opérationnels 2013

(i) Délais constitutionnels le plus favorable pour 2018

Démission du PR Art. 47 de la Const.

X

Premier délai, 1ier

tour Art. 46 de la Const.

X

Délai du second tour 2 mois X

Passation PR sortant /élu Hors délai constitutionnel Délais constitutionnels versus délais opérationnels de 2013 pour l’établissement d’un calendrier électoral. 45


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

DROITS DE L’HOMME ET LIBERTES FONDAMENTALES

48. Madagascar est signataire des principaux instruments garantissant le respect des droits de l’Homme et

des libertés fondamentale.47

Par ailleurs, la Constitution de la Quatrième République garantie les droits de

l’Homme et les libertés fondamentales.48

49. Le dernier Examen Périodique Universel (EPU) du Conseil des Droits de l’Homme des Nations Unies,

liste certaines avancées législatives de Madagascar dans le domaine des droits de l’Homme depuis 2014. Il

s’agit notamment de : 1- l’adoption de lois nationales instituant la Commission Nationale Indépendante des

Droits de l’Homme (CNIDH), la Haute Cour de Justice, le Haut Conseil de la Défense de la Démocratie et

de l’Etat de D roit, et, celle relative au Sénat. Et, 2- la ratification de la Convention sur les droits des

personnes vivant avec un handicap, l’adoption de la loi sur l’abolition de la peine de mort, et, l’adoption de

la loi sur la traite des êtres humains ainsi qu’un plan national contre la traite des personnes 2015- 2019.49

50. Malgré ces avancées législatives, selon le dernier rapport annuel de Amnesty International 2015,

depuis deux ans, la situation n’a pas cessé de se détériorer à Madagascar. 50

Ces impressions ont été

confortées par des échanges avec les OSC51

. A deux ans des prochaines échéances électorales, les

restrictions aux libertés de réunion et de manifestation, pourtant garanties par la Constitution pour tous et

par la loi sur les partis politiques pour ces acteurs52

devront faire l’objet d’un suivi spécifique.

51. Le Haut-Commissariat aux Droits de l’Homme et la nouvelle CNIDH ont reconnu qu’il y avait des

avancées sur le plan législatif, même si leur concrétisation prenait du temps. Les principaux obstacles

relevés sont le manque de volonté politique et l’absence de moyens découlant notamment de l’inexistence

d’autonomie financière de certaines nouvelles structures. A titre d’exemple, la mise en place de la CNIDH

do nt la création a été guidée par la nécessité de respecter des Principes de Paris.53

Malgré l’adoption de la

loi de la CNIDH en 2014, il aura fallu attendre deux années pour que ses membres soient identifiés et

prêtent serment le 13 octobre 20 1 6 54

, date officialisant la prise de fonction de ses 11 membres.55

52. Malgré cette cérémonie officielle, le statut de la CNIDH n’a pas encore été défini clairement, ce qui

empêcherait le Ministère des Finances et du Budget de lui allouer une ligne budgétaire propre. Or, la

CNIDH a besoin de budget pour commencer effectivement ses activités. D’ailleurs, la CNIDH a exprimé de

fortes réserves sur son manque de moyens et d’autonomie financière, mais aussi sur des éléments concrets

47

http://tbintemet.ohchr.org/ layouts/TreatyBodyExternal/Treaty.aspx?CountrvID=103&Lang=FR 48

Son article 10 dispose que : « Les libertés d’opinion et d’expression, de communication, de presse, d’association, de réunion, de

circulation, de conscience et de religion sont garanties à tous et ne peuvent être limitées que par le respect des libertés et droits d’autrui, et

par l’impératif de sauvegarde de l’ordre public, de la dignité nationale et de la sécurité de l’Etat ». 49

http://www.primature.gov.mg/2015/03/05/le-plan-national-de-lutte-contre-la-traite-de-personnes-valide- officiellement -p

ar-le -pre mier - minis tre/ 50

http ://www.rfi.fr/afriaue/20160227-droits-humains-madagascar-epingle-amnesty-intemational 51

Les OSC soulèvent principalement de deux aspects: (i) la dégradation de la situation socio-économique au niveau

micro traduite par l’augmentation des prix pour les citoyens (http://www.rfi.fr/afrique/20160427-madagascar- tensions-sociales-

manifestation-politique-gouvernement: http://www.rfi.fr/afrique/20160701 -madagascar-

manifestation-journalistes-medias-expression-code-communication). et (ii) la multiplication des restrictions aux libertés de réunion et

manifestation pacifique. » 52

Art. 26 et 28 de la Loi n°2011-012 du 18 août 2011 relative aux partis politiques 53

http://democratie.francophonie.org/article.php3?id article=801 &id rubrique=656 54

Loi n°2014-007 du 22 juillet 2014 portant institution de la CNIDH. 55

Décret n°2015-052 du 03 février 2015 fixant les modalités de désignation et d’élection des membres de la CNIDH. Selon le décret, la

CNIDH est composée de 11 membres issus de : (1) Gouvernement, (1) Assemblée nationale, (1) Sénat, (1) Ordre des Journalistes, (1)

Ordre des Avocats, (1) Université et (5) de la société civile.

http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/TreatyBodyExternal/Treaty.aspx?CountryID=103&Lang=FR

http://www.primature.gov.mg/2015/03/05/le-plan-national-de-lutte-contre-la-traite-de-personnes-valide-officiellement

http://www.rfi.fr/afrique/20160227-droits-humains-madagascar-epingle-amnesty-international

http://www.rfi.fr/afrique/20160427-madagascar-tensions-sociales-manifestation-politique-gouvernement



http://www.rfi.fr/afrique/20160701-madagascar-manifestation-journalistes-medias-expression-code-communication

http://www.rfi.fr/afrique/20160701-madagascar-manifestation-journalistes-medias-expression-code-communication

http://democratie.francophonie.org/article.php3?id_article=801&id_rubrique=656


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

tels que la proposition de l’emplacement de ses nouveaux bureaux qui devraient en limiter l’accès au

public. Selon les mêmes membres de la CNIDH, le manque d’accessibilité, contrairement à ceux d’autres

entités, ne favorisera pas l’accès à la justice pour tous les citoyens et contribuera à sa lenteur.

53. D’autres éléments de préoccupation ont été abordés et pourraient constituer des risques potentiels pour

la stabilité du pays. Il s’agit de : (i) la loi sur la réconciliation et ses implications quant à la justice

transitionnelle ; et, (ii) les mises en place de la Haute Cour de Justice, et, du Haut Conseil de la Défense de

la Démocratie et de l’Etat de Droit.

54. Madagascar est signataire des instruments internationaux garantissant la liberté d’expression et de la

presse et le droit à l’information.54 56

Par ailleurs, la Constitution de la Quatrième République y consacre ses

articles 10 et 11. La libéralisation de la presse a entraîné la prolifération de nouveaux journaux, radios et

chaînes télévisées du secteur privé, faisant apparaître en période électorale des abus et disproportions entre

candidats où prime la publicité sur le droit à l’information des électeurs. Dans la plupart des cas, ces abus

n’ont pas pu être contrôlés ni sanctionnés.

55. Les recommandations de la MOE UE de 2013 proposaient : (i) d’envisager la création d’un nouvel

organisme de régulation des medias audiovisuels ; (ii) de renforcer les capacités de communication de la

CENI ; et (iii) que les organes de presse et journalistes malgaches établissent un organisme d’autorégulation

indépendant ou à défaut réforment et réactivent l’ancien Ordre des Journalistes chargé de superviser le

respect de leur Code déontologique et éthique. Dans ce sens, la MSE a pris note de l’adoption du Code de

la communication médiatisée en août 2016 incluant la c réation de l’Autorité Nationale de Régulation de la

Communication Médiatisée (ANRCM).57

56. De même, la MSE a été informée par la CENI de la mise en place d’un cadre de concertation entre la

CENI et les médias. Il s’agit d’une réunion mensuelle permettant d’échanger et de rendre plus transparent le

travail de la CENI vis-à-vis des citoyens malgaches. La CENI-T avait pris cette initiative lors des dernières

élections, mais selon la CENI, ce n’est que depuis juin 2016 que le cadre de concertation est devenu

réellement fonctionnel. Les procès-verbaux de ces rencontres sont partagés par voie électronique aux

participants mais également par voie de presse. La MSE a soulevé l’importance de publier également ces

comptes rendus sur la page web de la CENI afin de renforcer sa visibilité.

57. Selon le classement de Reporters sans frontières (RSFj sur la liberté de la presse, entre 2013 et 2016, la

MSE salue la progression enregistrée par Madagascar qui a gagné 32 places et occupe en 2016 la 56ième

position sur 180 pays.58

Malgré ces avancées, la MSE a constaté que les malgaches, y compris les

professionnels de la presse, sont divisés sur la question du nouveau Code de la communication, et qu’il y a

eu plusieurs manifestations à ce sujet .59

La MSE rappelle qu’il existe des voies légales pour exprimer son

mécontentement et encourage les professionnels des médias à entamer un dialogue constructif avec le

Parlement sur les points divergents.

58. La MSE relève que les critiques des journalistes malgaches ont trouvé un écho au niveau international

de la part des professionnels du secteur. L’Union Internationale de la Presse Francophone (UPF) et RSF ont

56

Notamment l’article 19 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (DUDH) et l’article 19 du Pacte International relatif aux

Droits Civils et Politiques (PIDCP). 57

La loi n°2016-029 du 24 août 2016 portant Code de la communication médiatisée et la décision n°30-HCC/D3 du 12 août 2016. 58

https://rsf.org/fr/madagascar 59

Dans son communiqué du 8 octobre 2016, le SeFaFi s’interrogeait sur l’utilité des lois malgaches: http://sefafi.mg/fr/posts/a-auoi-

servent-nos-lois (version française) et http://sefafi.mg/mg/posts/nv-lalanantsika- hatao-inona (version malgache).

https://rsf.org/fr/madagascar

http://sefafi.mg/fr/posts/a-quoi-servent-nos-lois

http://sefafi.mg/fr/posts/a-quoi-servent-nos-lois

http://sefafi.mg/mg/posts/ny-lalanantsika-hatao-inona

http://sefafi.mg/mg/posts/ny-lalanantsika-hatao-inona


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

dénoncé l’adoption du Code. Selon eux, les renvois de ce Code au Code pénal et le montant des amendes

(qui vont au plus haut jusqu’à 10.000.000 ariary, soit 2.860 euros) ne permettent pas de garantir la liberté

de la presse.60

Les journalistes de la presse écrite et radio participant au monitoring des medias avec le

projet ECES/Incipals ont examiné et analysé le texte du Code de la communication et ont confirmé ces

craintes. Selon eux, plusieurs dispositions sont à revoir, parmi lesquelles : (i) l’article 20 sur les réunions à

huis-clos risque de limiter le droit de réunion car la définition de lieu à « huis clos » se fera au cas par cas,

(ii) les différentes dispositions relatives aux montants des amendes leur semblent élevés 61

, et, (iii) l’article

126 sur l’exclusivité de la couverture audiovisuelle nationale par les médias publics (qui limite les

possibilités pour les médias privés d’assurer une couverture nationale et de donner une perspective visuelle

différente de celle proposée par les autorités).

59. Deux autres préoccupations ont été soulevées par les journalistes.62

D’une part l’adoption de la Loi sur

la cybercriminalité et son application. En effet, les journalistes considèrent que dans ce contexte, les

citoyens se sentiraient mis sous-surveillance par l’Etat, entraînant alors une autocensure de leur part, de

peur d’être sanctionnés.63

D’autre part, pour certains journalistes, la recommandation de la HCC selon

laquelle la mise en place du nouvel organe ANRCM soit régie par une Loi ad-hoc et non par un décret

poserait aussi des difficultés.

60. La MSE souhaite mettre en garde contre d’éventuels abus qui pourraient avoir lieu à l’approche des

prochaines échéances électorales, et encourage les acteurs concernés à dialoguer dans le cadre de

concertations sectorielles afn de clarifier ces points. PARTICIPATION DES FEMMES ET GENRE

61. La Constitution de la Quatrième République, en son article 6 reconnaît le principe d’égalité.64

Dans

son rapport final, la MOE UE de 2013 relevait que : « Le 9 octobre 2013, après l’arrêtage définitif des listes

électorales par la CENI-T, les femmes malgaches représentaient 46% du fichier électoral». Cette

mobilisation des femmes en qualité d’électrices potentielles n’avait cependant pas été reflétée dans les

mêmes proportions concernant les candidatures et les élues. Malgré une nette amélioration entre les

élections législatives de 2007 et celles de 2013, avec 20% des députées, les femmes demeurent sous-

représentées à l’AN.65

60

https://rsf.org/fr/actualites/rsf-et-lupf-denoncent-ladoption-du-code-de-la-communication-par-le-parlement-

malgache 61

Art. 15-46 notamment. 62

La loi organique n.2014-006 du 17 juillet 2014 sur la lutte contre la cybercriminalité et la décision n.32-HCC/D3 du 12 août 2016 y

relative. 63

Certains de ces journalistes, s’exprimant auprès de la MSE, considèrent que la loi est perçue comme une « épée de Damoclès contre les

opposants au pouvoir en place ». 64

Art. 6 : « La Loi est l’expression de la volonté générale. Elle est la même pour tous, qu’elle protège, qu’elle oblige ou qu’elle punisse.

Tous les individus sont égaux en droit et jouissent des mêmes libertés fondamentales protégées par la loi sans discrimination fondée sur le

sexe, le degré d’instruction, la fortune, l’origine, la croyance religieuse ou l’opinion. La loi favorise l’égal accès et la participation des

femmes et des hommes aux emplois publics et aux fonctions dans le domaine de la vie politique, économique et sociale. » 65

Entretien sur la représentation féminine au Parlement avec INCIPALS: “Les femmes ont vu leur nombre tripler au sein de l’AN entre

2007 et 2013, date des dernières élections législatives. Le nombre des femmes élues est de passé de 11 soit 8,7% à 32 sur un total de 151

membres, soit 21,1%. Le Bureau Permanent au sein de l'AN est composé de 12 membres: Le Président de l'Assemblée assisté par 6 Vice-

Présidents dont 1 seule femme pour la Province d'Antananarivo. Puis, il y a 3 questeurs qui sont tous des hommes. Et finalement, 2

rapporteurs qui sont également des hommes. Sur les 31 commissions permanentes, 9 sont présidées par des femmes. Lors des élections

sénatoriales, 42 sénateurs ont été élus, puis 21 sénateurs désignés par le Président de la République. Au total, il y a 63 sénateurs parmi

lesquels 50 hommes et 13 femmes. »

https://rsf.org/fr/actualites/rsf-et-lupf-denoncent-ladoption-du-code-de-la-communication-par-le-parlement-malgache

https://rsf.org/fr/actualites/rsf-et-lupf-denoncent-ladoption-du-code-de-la-communication-par-le-parlement-malgache


Madagascar 2016

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sur 35

62. Le rapport de la MOE UE de 2013 précisait aussi que : « Dans la législation malgache, aucune

disposition légale ou règlementaire ne prévoit de mesure de correction ou d’encouragement à la

participation féminine (...). » Pour palier ce vide juridique, la MOE UE de 2013 avait formulé une

recommandation qui préconisait l’adoption de mesures favorisant la participation active des femmes et leur

représentation dans la vie politique. 66

63. Si aucune disposition légale n’a été adoptée depuis 2013, la MSE a appris qu’en mars 2014, un caucus

de femmes parlementaires a été mis en place avec le soutien d'EISA. Ce caucus regroupe des élues de

différents partis politiques et porte le nom de SOMAMI ou Solombavam- bahoakaMampihatra ny

Miralenta.

64. En 2015, le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes a émis des

observations finales concernant les 6e et 7

e rapports périodiques de Madagascar. Parmi ces observations, ce

comité a souligné positivement l’adoption d’une « stratégie relative au genre et au processus électoral », qui

couvre la période 2015-2020, visant à accroître la représentation des femmes et leur participation aux prises

de décisions. Dans son point 17, il a invité l’Etat « à mettre en œuvre des mesures temporaires spéciales (...)

telles que les objectifs et incitations, les programmes de sensibilisation et de soutien, les quotas et autres

mesures volontaires et axées sur les résultats, ainsi qu’à attribuer des allocations budgétaires spéciales (...)

».67

65. La MSE se déroule pendant la phase de réflexion sur la révision du cadre légal et les éventuelles

améliorations à apporter aux lois régissant les élections. L’atelier organisé par la

CENI des 3 au 5 octobre 2016 réunissant près de 120 partis politiques a inclus la réflexion sur l’inclusivité.

66. La MSE a aussi rencontré les responsables de deux OSC spécialisées sur la thématique genre : d’une

part, Vondrona miralenta ho an'ny fampandrosoana (VMLF) ou Association œuvrant pour la promotion

du genre et la participation féminine ; et, d’autre part, le Conseil National des Femmes pour Madagascar

(CNFM). Les constats sont les mêmes pour les deux OSC : la persistance de la sous-représentation des

femmes dans la vie politique68

; et, la difficulté de sensibiliser sur la question du genre a fortiori en-dehors

de la capitale. L’un des principaux obstacles serait d’ordre socio-culturel, sachant qu’il existe aussi des

freins liés à l’analphabétisme et aux langues locales.69

CONTENTIEUX

67. Les dernières élections présidentielles et législatives de 2013 qui se sont déroulées en période de

Transition étaient régies par des règles d’exception. Durant cette période de sortie de crise, la Cour

Electorale Spéciale (CES) a été créée « à titre exceptionnel et provisoire » par la Loi organique y relative

n°2011-009 du 2 août 2011. La CES était la juridiction compétente pour statuer sur le contentieux électoral

et proclamer les résultats définitifs pour les élections législatives et présidentielles de sortie de crise.

68. Selon l’article 50 de la loi portant sur la CES : « La Cour Electorale Spéciale est dissoute d’office à la

fin du mois de la date de proclamation des résultats définitifs de la dernière des élections » prévues dans la

66

Cf. page 29 dudit rapport. 67

CEDAW/C/MDG/CO/6 -7 du 24 novembre 2015. 68

Annexe : Tableau de la représentation des femmes 2015 (source: CNFM) 69

Le CNFM travaille sur un nouveau vocable: “système de représentation minimum avec 40 % pour l’un ou l’autre sexe”; le mot “jeunes”

est remplacé par “jeunes hommes et jeunes femmes”. Il réfléchit également depuis 2014 à un nouveau système électoral plus inclusif pour

les femmes.


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

présente loi organique. Les membres et le personnel de la CES réintègrent leurs corps et ministères

d’origine respectifs. Pour le prochain cycle électoral, la juridiction compétente sera « normalisée », et ce

sera la HCC régie par la Loi organique n°2001- 003 du 18 novembre 2001 y relative qui deviendra

compétente.

69. Lors de la table-ronde du 6 octobre 2016 sur le suivi des recommandations de la MOE UE de 2013,

Jean-Louis Robinson, candidat à l’élection présidentielle de 2013, a attiré l’attention de la MSE sur

l’absence de réponse de la part de la CES concernant plus de 348 requêtes déposées en 2013 et visant

500.000 voix. La nouvelle HCC a informé la MSE que la CES ne lui avait pas transmis de dossiers et

qu’elle n’est pas compétente pour ce contentieux qui visait la phase de transition et était antérieur à son

entrée en fonction.70

La MSE estime que la CES aurait du faire preuve de plus de transparence sur les

dossiers de la phase de Transition, ce qui aurait permis d’éviter des critiques adressées par certains acteurs

politiques contre la nouvelle HCC. La MSE rappelle que Madagascar s’est engagé à garantir le droit à un

recours efficace. Cela signifie notamment que les procédures doivent garantir des délais raisonnables pour

l’introduction et la résolution des plaintes.71

70. En 2013, la MOE UE avait formulé trois recommandations pour la phase du contentieux électoral

demandant la révision du Code électoral notamment sur : (i) le droit de recours, (ii) les délais de recours, et

(iii) l’adoption de procédures pour le contentieux post-électoral. La MSE relève que ces aspects sont pris en

compte dans la phase de concertation initiée par la CENI depuis septembre 2016.

71. La CENI et la HCC se sont engagées à mettre en place un cadre de concertation propice à des

échanges entre ces deux entités en amont des élections. Parmi les thèmes qu’elles devront discuter figurent :

(i) l’établissement d’une « Charte des anomalies unique» portant sur la validité du vote à la lecture du

bulletin unique ; (ii) la révision des délais du contentieux y compris ceux relatifs au traitement du

contentieux ; et, (iii) la nécessité d’un appui de la part de la communauté internationale afin de renforcer les

capacités de ces deux entités. ASSISTANCE TECHNIQUE

72. Les élections de 2013 s’inscrivaient dans la mise en œuvre de la Feuille de route de sortie de crise.

Dans ce contexte, l’implication des partenaires techniques et financiers dans l’assistance électorale a alors

atteint une ampleur sans précédent pour le pays. Le projet d’appui au cycle électoral à Madagascar

(PACEM) mis en œuvre par le PNUD à travers son fond d’affectation spécial, et le projet d'appui à la

crédibilité et à la transparence des élections (PACTE) mis en place par un consortium, dont à sa tête le

Centre européen d’appui aux élections (ECES), financé par l’UE, ont contribué à appuyer non seulement

les organes de gestion des élections, et plus spécifiquement la CENI-T, mais aussi la société civile et les

médias.72

73. Le PACEM s’est terminé mi-2016, et il fait l’objet d’un prolongement ad-hoc jusqu’à la fin de la

même année, plus particulièrement en appuyant la CENI à mener des actions préparatoires de réformes du

cadre légal dans un cadre de concertation élargie.73

Suite à une demande des autorités malgaches auprès des

70

Entretien du 10 octobre 2016 avec la HCC. 71

Art.2 du PIDCP. 72

Electoral Center for Electoral Support. 73

Ateliers organisés fin septembre avec la société civiles, 3 au 5 octobre avec plus de 120 partis politiques, et les 27 et 28 octobre avec les

institutions devant se conclure par un atelier de restitution le 7 novembre. D’autres appuis consistent à aider la CENI à : (i) développer une

stratégie de communication interne et externe, (ii) mettre en place une stratégie de sensibilisation des citoyens, (iii) renforcer le système


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

instances onusiennes, la Division électorale des Nations unies avait déployé une mission d’évaluation en

mars 2016, puis le PNUD en étroite collaboration avec la CENI a proposé fin septembre 2016, un soutien

au cycle électoral à Madagascar (SACEM) prévu débuter fin 2016 pour une période de 30 mois.74

74. S'inscrivant dans une optique de renforcement des résultats obtenus par le PACTE, ECES et ses

partenaires ont mis en œuvre de mai 2015 à août 2016 un projet de renforcement des capacités des acteurs

du processus de démocratisation, le projet « Initiative Citoyenne pour la Consolidation de la Paix,

Leadership et Stabilité » (INCIPALS) financé par l’UE.75

L’UA avec l’appui technique d’I nternational

Institute for Democracy and Electoral Assistance (I-IDEA), et l’Organisation internationale de la

Francophonie (OIF) continuent d’apporter des soutiens de renforcement de capacité, à l’instar de

formations thématiques liées aux composantes de cycles électoraux pour la CENI et ses démembrements en

2016, et la conduite d’un atelier portant sur l’élaboration d’un code de bonne conduite des partis politiques.

75. Le chef de la MSE a mentionné lors de sa visite que l’UE accompagnera le processus électoral au

niveau politique. Dans la mesure où ces scrutins nationaux s’inscrivent dans un cycle électoral normalisé, il

a précisé qu’il appartenait à l’Etat malgache de prendre les mesures nécessaires afin que le budget de l’Etat

prévoit le financement des échéances électorales. L’UE ne pourra pas s’engager financièrement pour

soutenir les élections de 2018, comme elle l’a fait en 2013. RECOMMANDATIONS

76. Pour la 2eme

fois dans l'histoire de Madagascar, et la 1ere

depuis la fin du régime de Transition, un

couplage de l'élection présidentielle et des législatives est prévu. Ces élections sont programmées en 2018.

Dans cette perspective, la Mission de suivi électoral, après avoir évalué le niveau de mise en œuvre des

recommandations de la MOE UE de 2013 (Annexe : Tableau de suivi des recommandations de la MOE UE

de 2013), porte à la connaissance des parties concernées les recommandations suivantes :

Recommandations à caractère transversal :

Principes d’inclusivité et de transparence

1. La MSE réitère le message de la MOE UE de 2013 relatif à l’importance pour les autorités de

mettre à disposition des citoyens la législation par tous les moyens de communication possibles, y

compris en ligne. Ce principe doit être étendu à l’ensemble des parties prenantes dans les limites

de leurs compétences respectives (CENI, CNIDH, HCC, partis politiques, société civile et médias).

2. Pour une plus forte crédibilité, la MSE recommande que le respect du principe d’inclusivité dans

les étapes du processus électoral soit garanti, y compris par la participation de toutes les forces

politiques malgaches.

Principes constitutionnels de séparation et d’équilibre des pouvoirs, et de neutralité des

informatique du Centre national de traitement informatique des données (CNTID), (iii) mener une campagne ponctuelle d’insc riptions

(révision annuelle du 1 décembre 2017 au 31 janvier 2017). 74

Présentation du premier draft auprès des partenaires techniques et financiers le 30 septembre introduisant un soutien portant sur quatre

composantes établies, entre autres, à partir des rapports des missions d’observation électorale, des enseignements du PACEM : (i)

l’actualisation à la fiabilisation et inclusivité de la liste électorale, (ii) le cadre légal, (iii) la communication, l’éducation civique et

électorale, et (iv) l’appui aux o pérations électorales. 75

Les principaux bénéficiaires en sont : les organisations de la société civile, les jeunes, les femmes, les journalistes.


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 35

autorités publiques

3. La MSE réitère les principes constitutionnels qui imposent aux autorités publiques le respect

systématique de la séparation, de l’équilibre des pouvoirs, et de neutralité avant, pendant et après

les élections.

Recommandations destinées à la CENI, aux partis politiques, aux OSC, et aux institutions

Cadre légal

4. La MSE encourage les autorités compétentes à prendre en considération les éventuelles

propositions d’amendements qui pourraient être dégagées de manière consensuelle au cours des

ateliers du cadre de concertation réunissant l’ensemble des parties prenantes sur la révision du

cadre légal, puis proposer des textes pour soumission à l’AN lors de la première session ordinaire

de 2017 (en mai).

Financement des partis politiques et des campagnes électorales

5. La MSE suggère que les travaux en cours d’élaboration du décret d’application de la loi sur les

partis politiques en coordination avec le Comité pour la sauvegarde de l’intégrité, et que les

travaux du Ministère de l’Intérieur enrichissent le cadre de concertation au sein de la CENI qui

permet un travail inclusif avec la société civile, les partis politiques et les institutions. Les travaux

de restitution de la CENI devraient faciliter l’élaboration de textes consensuels dans un cadre de

concertation et de transparence, en amont de la première session parlementaire de mai 2017.

Renforcement de l’indépendance de la CENI

6. La MSE recommande qu'un budget propre prenant en compte le budget prévisionnel préparé par la

CENI (plan stratégique et opérationnel) clairement inscrit dans la loi de finance, et que les cadres

de concertation de la CENI avec toutes les parties prenantes soient renforcés.

Inscription des électeurs

7. La MSE considère que la recommandation formulée par la MOE UE de 2013 portant sur le besoin

d’augmenter le niveau d’exhaustivité du fichier électoral demeure valide dans la perspective des

élections de 2018. La recommandation prévoyait de développer des stratégies en fonction des

groupes cibles et des localités. Pour ce faire, les autorités pourront s’appuyer sur les résultats de

l’audit du processus d’enregistrement des électeurs formulés en 2015.

Calendrier électoral

8. La MSE recommande la fixation des dates des élections dans des délais raisonnables permettant de

garantir une plus grande transparence du cycle électoral dans un climat apaisé. Cela contribuera à

améliorer l'efficacité de la planification des élections de 2018. Une clarification, dans un cadre de

concertation inclusif, doit être apportée sur les paramètres qui guideront l’élaboration de ce

calendrier.

Recensement de la population 2017


Madagascar 2016

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sur 35

9. L’ensemble des parties prenantes doit accueillir avec satisfaction les préparatifs et la conduite d’un

recensement général de la population et de l’habitat ion. Elles doivent s’attacher à le distinguer des

échéances électorales de 2018, et se projeter en 2023 pour y prévoir les impacts positifs de ce

recensement qui facilitera alors une révision du système électoral pour une meilleure

représentativité de leurs élus à l’Assemblée nationale.

Droits de l’Homme et Libertés fondamentales

10. La MSE invite les autorités à adopter des mesures permettant la mise en place et garantissant

pleinement l’indépendance et l’autonomie de la Commission Nationale Indépendante des Droits de

l’Homme. La MSE encourage aussi les autorités à respecter les droits de l’Homme et les libertés

fondamentales, en particulier le droit de réunion et de manifestation, ainsi que la liberté d’opinion

et d’expression. La MSE invite les autorités à lutter contre l’impunité.

Médias

11. La MSE constate la promulgation de la loi sur la cybercriminalité et celle relative au Code de la

Communication médiatisée. La MSE invite les autorités à rendre effective la mise en place de

l’Autorité Nationale de Régulation de la Communication Médiatisée introduite par ce texte. Aussi,

dans le but de renforcer le cadre légal des médias, la MSE encourage les différents acteurs

concernés à se concerter afin de dégager les propositions d’amendements qui pourraient être

adoptés.

Participation des femmes et genre

12. La MSE invite les autorités compétentes à traduire et diffuser les textes de lois en langues locales

pour pouvoir toucher les zones rurales. Un vocabulaire « neutre » devra être utilisé lorsqu’il sera

fait référence au genre. Les moyens de vulgarisation doivent être variés afin de permettre à toutes

les tranches de la population de s’informer sur les lois.

13. La MSE encourage l’appui aux initiatives de la société civile qui préconisent la décentralisation

des ateliers de formation ainsi que des activités de sensibilisation.

14. Pour une plus grande inclusivité, la MSE souligne l’importance de la participation des hommes au

caucus au même titre que les femmes.

Contentieux

15. La MSE soutient l'initiative de la CENI relative à la création d'un cadre de concertation avec la

Haute Cour Constitutionnelle, en vue de dégager des éléments permettant de définir le cadre légal

du contentieux harmonisé. Une charte des anomalies, consensuelle, pourrait notamment être

arrêtée en prévision des élections.

16. La MSE invite les autorités compétentes à réviser les modalités et les délais de recours, à adopter

de nouvelles dispositions relatives à la procédure de contentieux post électoral, et autres

dispositions garantissant des délais de traitement raisonnables.

Assistance technique


Madagascar 2016

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sur 35

17. La MSE recommande que tout soutien au processus électoral à Madagascar prenne en

considération : (i) les mécanismes de dialogue, (ii) la consolidation des mécanismes légaux et

organisationnels des scrutins, (iii) le caractère « jeune » des nouvelles entités créées depuis la fin

de la transition, (iv) la volonté de l’ensemble des parties prenantes (nationales et internationales)

d’accroitre le caractère inclusif du processus notamment en s’appuyant sur une augmentation de

près de 20% des électeurs inscrits sur les listes électorales, et (v) les défis qui permettraient à la

société civile de déployer une observation électorale nationale renforcée capable de mettre en

place les dispositifs afférant à l’installation d’une « salle de situation électorale ». ANNEXES

1. Tableau du statut et des commentaires portant sur les 31 recommandations de 2013

2. Communiqué de presse du chef de mission de la MSE du 6 octobre 2016

3. Compte rendu de la table ronde co-présidée par le président de la CENI et le chef de la MSE

4. Représentation des femmes - 2016, Conseil national des femmes à Madagascar (CNFM)

5. Liste de contacts de la MSE

6. Liste de l’archivage de la MSE


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sur 9

Annexe 1 : Statut et commentaires de la mise en œuvre des recommandations de la Mission d’observation électorale de l’UE de 2013

N° Recommandations Statut de la mise en

œuvre Commentaires

Cadre institutionnel et juridique

1

Révision substantielle du cadre juridique électoral afin de

combler les vides juridiques et corriger les incohérences,

en ce qui concerne notamment:

- Le contrôle et le plafonnement des dépenses électorales;

- La définition des infractions en période de campagne

électorale;

- La définition claire du principe de la majorité au sein de

l’Assemblée Nationale ;

- La définition du délai de recours en période

postélectorale ;

- Les incohérences dans les délais de recours ;

- Les incohérences quant à la neutralité des autorités

politiques et administratives durant la période électorale.

En cours de discussion - La CENI considère cette révision comme une priorité :se reporter

dans l’axe stratégique 1 du plan de travail pluriannuel de la CENI (2016-

2021).

- La CENI a lancé une phase de concertation avec l’appui du PNUD

(septembre à novembre 2016).

- Des initiatives sur le financement des partis politiques et les

campagnes électorales ont été lancées dès 2014.

- Le Ministère de l’intérieur travaille sur un décret d’application (table

ronde du 6 octobre 2016).

- Le PNUD propose une révision du cadre légal dans son projet de

soutien au cycle électoral de Madagascar (SACEM), à travers sa

composante 2.

- Le financement des partis politiques et campagnes électorales

faisait partie des quatre thématiques discutées lors de la table ronde du 6

octobre 2016.

2

Les autorités devraient assurer l'accès aux textes de loi et à

la jurisprudence relatifs aux élections, en les publiant

immédiatement au Journal Officiel, puis en les mettant en

ligne sur le site internet des institutions concernées.

Non - La MSE a dû renouveler cette recommandation bien que des

avancées aient été constatées de la part de la CENI et de la

HCC qui ont déjà publié certains textes sur leur site ;

- Une plateforme commune regroupant l’ensemble des textes, lois, et

résultats relatifs aux élections devrait être encouragée.

3 Pérenniser l'organe de gestion électorale (actuellement la

CENI-T) dans le cadre institutionnel permanent de l'Etat.

Une évaluation de cet organe demeure nécessaire pour

permettre d’améliore r son fonctionne me nt.

Oui, mais

l’indépendance de la

nouvelle CENI est

contestée

- L’évaluation de la CENI-T n’est pas disponible.

- La CENI a été installée en octobre 2015 :

- La Commission tripartite sur la Loi relative à la CENI ne s’étant pas

réunie, le texte voté n’est pas consensuel ;

- La révision du Code devrait suivre la même approche de

concertation que pour la recommandation 1.

Les partis politiques


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 9

4

Rationaliser les partis politiques afin qu’ils jouent leur rôle

démocratique, parlementaire ou non. Cet objectif suppose

notamment un renforcement des capacités des membres

des partis politiques et, la signature, par tous les partis

politiques, d'un code de conduite applicable à la période

électorale.

En cours de discussion

- Les 13 et 14 octobre 2016, l’OIF a conduit une rencontre à la

CENI avec près de 50 représentants de partis politiques portant sur les biens

fondés d’établir « les principes de bonne conduite en période électorale » ;

- Cette recommandation suit la même approche de concertation que pour la

recommandation 1.

5

Améliorer la représentation et la participation des femmes

et des jeunes dans la vie politique.

En cours - L’Etat malgache a adopté une « stratégie relative au genre et au processus

électoral, couvrant la période 2015-2020 visant à accroître la

représentation des femmes et leur participation aux prises de décisions

». Ce document de base doit être suivi de mesures de mise en œuvre.

6

Rendre effective la subvention de l’Etat aux partis

politiques au titre de la participation aux échéances

électorales, selon le résultat aux élections, et au titre de la

contribution aux activités d’éducation civique, de

mobilisation et d’encadrement des citoyens.

En cours de discussion - Renvoi à la recommandation 1.1 et 1.2.

- Le financement des partis politiques et campagnes électorales faisait

partie des quatre thématiques discutées lors de la table ronde du 6 octobre

2016.

Financement des partis politiques et de la campagne électorale

7

Le cadre juridique sur le financement des partis politiques

et les dépenses électorales devrait être complété par la

création de mécanismes de contrôle, par le plafonnement

des dépenses de campagnes électorales, par la définition

de sanctions en cas de dépassement du plafonnement, et

par une réglementation des mouvements de fonds et des

comptes de campagnes. Ces dispositions devraient aussi

inclure l’obligation pour les candidats en compétition de

publier, en toute transparence, leurs sources de

financement et leurs dépenses, pour un contrôle a

posteriori des comptes de campagne électorale.


- Le financement des partis politiques et campagnes électorales faisait

partie des quatre thématiques discutées lors de la table ronde du 6 octobre

2016.


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 9

8

Le contrôle et de la vérification des fonds de campagne

devrait être exercé par un nouvel organe ou attribué à un

organe existant, composé équitablement de représentants

de magistrats, du service du renseignement financier, du

bureau indépendant anti- corruption, du comité pour la

sauvegarde de l'intégrité et de la Médiature.

Les élus devraient publier leur déclaration de patrimoine

lors de leur élection et à la fin de leur mandat.


Enregistrement des candidatures

9

Les conditions pour le remboursement de la caution devraient être conformes aux bonnes pratiques

internationales.

En cours de discussion Renvoi à la recommandation 1.

La MSE a relevé des commentaires défavorables à abaisser de

10% à 5% le seuil de suffrages pour le remboursement de la caution. La

principale justification avancée est la lutte contre la prolifération de

candidatures fantaisistes.

10

Les articles du Code de la nationalité, auxquels le Code électoral renvoie pour déterminer Féligibilité devraient être abrogés. Ces articles imposent aux

personnes ayant acquis la nationalité Malagasy par voie de naturalisation, d'attendre dix ans avant de

pouvoir se porter candidat à un mandat électif.

En cours de discussion - Renvoi à la recommandation 1.

Campagne électorale


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sur 9

11

Le strict respect de la neutralité des autorités politiques et de l’administration devrait être observé

durant tout le processus électoral. Le respect des dispositions interdisant l’usage de biens publics et des

prérogatives de puissance publique, favorisant un candidat particulier devrait être également observé ;

et, en-dehors de la période exceptionnelle de la Transition, la neutralité englobe aussi bien les actes positifs d’usage de biens et prérogatives publics que les apparitions en public aux côtés de candidats des

autorités politiques. Le Code électoral

Non La MSE a dû renouveler cette recommandation reprise par le communiqué de

presse du chef de mission le 6 octobre 2016;

Renvoi à la recommandation 1.

devrait préciser les attributions de contrôle de ces

violations par l’Administration électorale ou renvoyer aux

autorités compétentes (judiciaires ou administratives).

12

Les pratiques portant atteinte à la sincérité du vote pendant

la période de campagne électorale et le jour du vote

devraient être clairement définies. Des mécanismes de

sanction en cas de violation devraient être prévus ainsi

qu'une désignation de l’autorité compétente pour les

appliquer.


Administration électorale

13

Redéfinir et clarifier les rôles et responsabilités des entités

de l'AE notamment ceux des CER, et renforcer les

capacités de chaque niveau administratif de l'AE. Un

noyau dur de deux personnes devrait rester en poste au

niveau central ou éventuellement au niveau des CER, afin

de garantir une mémoire institutionnelle des différents

processus électoraux.

En cours - La CENI avec l’appui de l’Union africaine et l’International Institute for

Democracy and Electoral Assistance (I-IDEA) a débuté mi-2016 une série

d’ateliers de formation adressés aux cadres de la CENI et ses

démembrements (districts) ;

- La CENI a adopté dans son plan pluriannuel (2016-2021) l’axe

stratégique 2 - « amélioration de la gouvernance électorale » qui définit dans

son domaine 3 : « le renforcement des capacités de la CENI et de ses

démembrements » ;

- La MSE suggère que ces initiatives soient poursuivies tout au long de la

phase préparatoire du processus électoral ;

- L’état final de cette recommandation ne pourra être évalué qu’au terme

du processus électoral.


Madagascar 2016

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sur 9

14

Les décisions de mise en œuvre des dispositions

électorales prises par l'administration électorale devraient

faire l'objet d'une publication immédiate et systématique

dans le JO et sur sa page web. Par ailleurs, tout

changement devrait s’accompagner de mesures

d’orientation de l’administration électorale au niveau

local. Plus d’opérations de sensibilisation, en

suffisamment en amont des échéances électorales seraient

nécessaires.

En cours - La CENI a informé la MSE du recrutement d’un webmaster ;


stratégique 3 - « éducation électorale et communication » qui propose de

mettre en œuvre différentes activités de sensibilisation ;

- Dans la phase post-PACEM (juin-décembre 2016), le PNUD appui la

CENI à définir une stratégie de sensibilisation ;

- Pour la sensibilisation, le SACEM (PNUD) intègre dans sa composante 3

cet appui à la CENI.

15

Les BV supérieurs à 1.000 électeurs devraient voir leur

nombre d'électeurs réduits avant les élections communales

et la réduction systématique de la taille de tous les BV

devrait être poursuivie afin de s'approcher des normes

internationales.

En cours

- La CENI retient cette recommandation nonobstant le coût additionnel,

lequel sera amplifié avec la volonté d’augmenter le nombre d’inscrits de 8 à

10 millions d’électeurs ;

- La CENI a pris des initiatives dans ce sens lors des communales ;



son domaine 2 : « mise en œuvre du processus électoral » les activités

consistant à « redéfinir des critères de création et d’emplacement des bureaux

de vote et « à aménager des bureaux de vote accessibles à tous » ;

- La CENI est favorable à ce que le nouveau Code électoral mentionne le

nombre maximum d’électeurs par bureau de vote (de 500 à 700 selon

l’environnement urbain ou rural) ;

- Le SACEM (PNUD) intègre cet aspect dans sa composante 1 « appui à la

fiabilisation et l’exclusivité de la liste électorale ».

Opérations électorales

16

La MOE UE recommande l'adoption et la mise en œuvre

concertée entre les entités responsables, avant chaque

élection, d'un plan intégral et transparent d’acheminement

et de rapatriement du matériel électoral. Préalablement, il

faudra identifier au niveau du district et en privilégiant des

prestataires de service connaissant la zone, les moyens de

transport pour l’acheminement du matériel.

En cours

- Le plan mis en place durant les communales de 2015 (déploiement de

plus de 1.600 types de bulletins de vote, directement du niveau central vers

les districts sans passer par les régions ou provinces) a fait preuve d’efficacité

et mériterait d’être pris en considération lors des prochains scrutins;

- La CENI fait état de contraintes logistique et financière pour la mise en

œuvre effective de cette recommandation ;

- Le SACEM (PNUD) intègre cet aspect dans sa composante 1 « appui à la

fiabilisation et l’exclusivité de la liste électorale ».


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17

Adoption commune par la CENI-T et la CES d’une charte

définissant les anomalies en matière électorale.

En cours de discussion - Répondant à une suggestion de la MSE, la CENI et la HCC ont accepté le

principe de mettre en place un cadre de concertation spécifique sur cette

thématique.


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sur 9

Enregistrement des électeurs

18

Renforcer la formation des démembrements de

l'Administration électorale chargés de l’information des

électeurs concernant les procédures de révision des listes

électorales en vue de demandes de changement d’adresse

et des modalités de suppression des personnes décédées

des listes électorales. Développer des stratégies, en

fonction de groupes cibles, pour élever le taux

d'inscription sur les listes électorales et l'obtention de

cartes CIN, en collaboration avec la société civile et les

partis politiques, notamment concernant les femmes et les

jeunes adultes de 18 à 33 ans

En cours

- La réalisation de l’audit portant sur le processus d’enregistrement des

électeurs offre une référence pour développer des stratégies, en fonction de

groupes cibles, afin d’élever le taux d'inscription sur les listes électorales et

faciliter l'obtention de cartes CIN ;

- Le Ministère de l’intérieur prévoit de présenter un projet de loi (selon

un modèle déjà adopté dans le passé) d’une validité du plusieurs années

permettant aux districts de délivrer des jugements supplétifs (guichet unique :

audiences foraines, délivrance de jugements supplétifs, photographies, cartes

nationales d’identité, inscriptions, cartes d’électeur) ;



son domaine 2 : « mise en œuvre du processus électoral » l’objectif entre

autre d’améliorer le taux d’exhaustivité de la liste électorale sur l’ensemble

du territoire ;

- Le SACEM (PNUD) intègre cet aspect dans sa composante 1 « appui à

la fiabilisation et l’exclusivité de la liste électorale ».

19

La MOE UE suggère l'abrogation des articles du Code de

la nationalité, auxquels renvoie le Code électoral pour

l’éligibilité. Ces articles imposent aux personnes ayant

acquis la nationalité Malagasy par voie de naturalisation,

d'attendre cinq ans avant de pouvoir accéder à la qualité

d’électeur.

En cours de discussion - Renvoi aux recommandations 1 et 10.

20

Mise en place d'un fichier central des cartes nationales

d'identité, en prévoyant la possibilité pour l'Administration

électorale de le consulter. Amélioration de l’état civil et le

maintien et renforcement du fichier de la liste électorale.

Amélioration du niveau de sécurisation des cartes

nationales d'identité, avec un identifiant unique par

individu, et leur renouvellement en fonction d'une durée de

validité adéquate.

Non - Cette recommandation renvoie à des mesures régaliennes de l’Etat sur le

long terme.


Madagascar 2016

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sur 9

Transparence et traçabilité des résultats

21

L'affichage systématique et immédiat des résultats à la

sortie de chaque BV et SRMV, ainsi qu'une publication en

ligne par l'administration électorale. Publication

systématique et immédiate des résultats définitifs, BV par

BV, après leur proclamation par la CES ou l'organe

compétent.


Environnement des médias

22

Les autorités devraient envisager la création d’un nouvel

organisme de régulation des médias audiovisuels,

indépendant et doté d’un mécanisme de saisine et de

sanction. Cet organisme de régulation contrôlerait le

respect des lois et des réglementations relatives aux

médias, en période comme hors période de campagne

électorale.

En cours - Renvoi à la recommandation 1.

- La MSE relève qu’à la date du 12 octobre 2016, le Code de la

Communication n’est pas publié au Journal Officiel et que la mise en place de

l’organe de régulation des médias tel qu’institué par le Code n’était pas

effective;

- Cette recommandation faisait partie des quatre thématiques discutées

lors de la table ronde du 6 octobre 2016.

23

L’administration électorale devrait renforcer ses capacités

de supervision et de contrôle de l’application et du respect

de la réglementation pour l’accès aux medias publics, en

prévoyant une équipe interne dédiée ou en s’appuyant sur

un organisme de régulation des médias (si ce dernier est

mis en place).

Oui - La CENI a mis en place à partir de juin 2016 un cadre de concertation

avec les médias.

- La MSE encourage la CENI à rendre accessibles au public les procès-

verbaux des réunions, entre autres en les postant sur son site internet.

24

Les organes de presse et les journalistes malgaches

devraient établir un organisme d’autorégulation

indépendant, ou réformer et réactiver l'ancien Ordre des

Journalistes, pour superviser le respect du code

déontologique et éthique volontairement signé par les

professionnels du secteur.

Non

25

Une distinction claire entre information et communication payante devrait être établie

dans le traitement de l'information par les organes de

presse.

En cours

- Le projet INCIPALS soutenu par l’UE et mis en œuvre par

ECES a assuré des formations auprès des journalistes et mis en place un

mécanisme de monitoring des médias. Ces initiatives mériteraient d’être

poursuivies ;

- Renvoi à la recommandation 1 pour une inclusion dans le cadre légal.


Madagascar 2016

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sur 9

Société civile et observation électorale

26

Renforcement des capacités des OSC engagées dans la

sensibilisation des électeurs et dans l’observation

électorale (activités de sensibilisation des citoyens,

observation électorale, procédure de contentieux électoral,

gestion interne, communication, rôle dans l'action de

plaidoyer en vue de l'adoption de nouvelles lois).

En cours - La CENI prépare une stratégie nationale d’éducation électorale selon son

plan pluriannuel (2016-2021) en collaboration avec le projet post-PACEM.

Ce document sera disponible à la fin de l’année 2016 ;

- Le SACEM (PNUD) intègre cet aspect dans sa composante 3 «

communication, éducation et électorale »;

- Les OSC sont tributaires de financements ad-hoc pour mener leurs

activités.

27

L’Administration électorale devrait assurer et renforcer la

coordination des activités de sensibilisation électorale et

d'éducation citoyenne. Cette dernière devrait se faire de

manière continue et être renforcée en période de campagne

électorale. Une attention particulière devra être portée aux

jeunes.

En cours - Renvoi à la recommandation 26

Contentieux

28

Les délais de recours qui devraient courir au moins jusqu'à

72h après la proclamation par l’organe de gestion

électorale des résultats provisoires, au lieu des 10 jours

francs actuellement prévus après la clôture du scrutin

devraient être révisés.

En cours de discussion - Renvoi à la recommandation 1 ;

- Durant le déploiement de la MSE, la CENI et la HCC ont accepté le

principe de la mise en place d’une concertation bilatérale sur la thématique du

contentieux. La MSE recommande que cette concertation débute dans les

meilleurs délais ;

- L’étude des délais du contentieux (recours, traitement) devrait aussi

couvrir ceux du traitement ;

- Cette recommandation faisait partie des quatre thématiques discutées

lors de la table ronde du 6 octobre 2016.

29

L'adoption de procédures pour le contentieux

postélectoral, afin de permettre des recours portant sur les

violations éventuelles en période postélectorale avant la

proclamation des résultats définitifs par l’institution en

charge du contentieux électoral.

En cours de discussion - Renvoi à la recommandation 1 ;


principe d’une concertation bilatérale sur la thématique du contentieux. La

MSE recommande que cette concertation débute dans les meilleurs délais ;

- Cette recommandation faisait partie des quatre thématiques discutées lors

de la table ronde du 6 octobre 2016.


Madagascar 2016

Rapport Final

sur 9

30

Le droit de recours devrait être accordé à tout électeur

inscrit, même s’il n’a pas voté, conformément à l’exercice

effectif du droit de recours contre les violations des droits

fondamentaux des personnes.

En cours de discussion

- Renvoi à la recommandation 1 ;


principe d’une concertation bilatérale sur la thématique du contentieux. La

MSE recommande que cette concertation débute dans les meilleurs délais ;

- Cette recommandation faisait partie des quatre thématiques discutées lors

de la table ronde du 6 octobre 2016.

Genre et Droits de l’Homme

31

Les autorités devraient adopter des mesures favorisant la

participation active des femmes et leur représentation dans

la vie politique.

En cours - Renvoi aux recommandations 1 et 5 ;

- Regrettant qu’une seule femme fasse partie des membres permanents de

la CENI, la MSE encourage la CENI à se fixer comme objectif d’atteindre la

parité dans ses démembrements, y compris parmi les membres des bureaux

de vote (y compris parmi les présidents de bureaux de vote) ;

- Le SACEM (PNUD) intègre cette thématique dans sa composante 3 «

communication, éducation et électorale », plus particulièrement à travers les

activités portant sur « le genre et les élections ».

sur 9

Rapport Final


Madagascar 2016

Annexe 2 : Communiqué de presse du 6 octobre 2016

L’Union européenne a déployé une mission d’observation électorale (MOE UE) lors des élections

présidentielle et législative de 2013 qui a formulé une évaluation détaillée, impartiale et indépendante du

processus électoral. A l’issue de cette mission, un rapport final contenant 31 recommandations a été

présenté publiquement début 2014. En perspective des prochaines échéances électorales nationales de

2018 une mission de suivi électoral (MSE) est déployée à Madagascar du 28 septembre au 12 octobre

2016.

L’objectif principal de cette mission de suivi consiste à établir, en coordination avec les parties prenantes

malgaches et internationales, un état des lieux de la mise en œuvre des recommandations de la mission

d’observation électorale de l’UE de 2013, en perspective des élections prévues en 2018. Le Chef de la

mission de suivi électoral est M. Koen Vervaeke, Managing Directeur pour l’Afrique du service

diplomatique européen, le Service européen pour l'action extérieure.

M . Vervaeke a mené des rencontres avec toutes les parties prenantes, au cours desquelles il a transmis un

message de respect scrupuleux des règles du jeu démocratique et mis l’accent sur l’importance de

consolider l’étape initiée en 2013, notamment par la mise en œuvre des recommandations de la mission

d’observation. Il a appelé à l’inclusivité et à la transparence du processus et au dialogue entre les parties

prenantes pour le suivi et l’élaboration des réformes. Il a également rencontré la communauté

internationale qui s’accorde sur le fait que les prochaines élections nationales devraient se tenir dans un

environnement normalisé et donc différent de 2013 où il s’agissait d’élections de sortie de crise.

La mission de suivi organise le 6 octobre une table ronde co-présidée par le président de la CENI et le

Chef de la mission pour faire le point avec toutes les parties prenantes sur l’état de mise en œuvre des

recommandations de 2013. La mise en place d’un organe de gestion électorale faisait partie des

recommandations de la mission d’observation de 2013. Une Commission électorale nationale

indépendante, la CENI, a été créée en 2015, répondant ainsi à l’une des recommandations de la mission

d’observation. M. Vervaeke a réitéré l'importance de respecter le principe de l'independence de la CENI

tout au long du processus électoral.

M. Vervaeke se réjouit que les recommandations de la mission d’observation électoral e de 2013 aient

reçu un accueil favorable. De nombreux travaux et rencontres ont d’ores déjà été organisés sur les mêmes

thématiques que celles proposées par la mission de 2013.

Dans ce sens, M. Vervaeke souhaite échanger avec l’ensemble des parties prenantes, lors de la table ronde,

sur l’état d’avancement des réformes portant sur :

- L’harmonisation et l’amélioration du cadre juridique électoral ;

- Le financement des partis politiques et des campagnes électorales ;

- La mise en place d’un organe de régulation des médias ;

- Les mesures et stratégies à mettre en place pour garantir une meilleure inclusivité des électeurs

dans la liste électorale que ce soit par genre, âge et zone géographique ;

- La clarification à apporter sur les modalités du contentieux électoral.

Comme déjà relevé par la Mission d’observation électorale de 2013, il est aussi souhaitable : (i) que

chacune des phases du cycle électoral soit guidée par les principes de transparence, en mettant à

disposition des citoyens la législation par tous les moyens de communication possibles, y compris en

ligne, et (ii) que le principe constitutionnel de la neutralité des autorités publiques soit respecté avant,

pendant et après les élections.

sur 9

Rapport Final


Madagascar 2016

Enfin, le Chef de la Mission de suivi électoral, Monsieur Vervaeke appelle toutes les parties concernées

par le processus électoral à assumer pleinement leurs responsabilités respectives afin d’assurer le bon

déroulement du processus électoral.

Au terme de son déploiement, la mission de suivi électoral rendra public un rapport détaillé.

Pour en savoir plus

Tsitohery Francesca ANDRIAMAMPIONONA

Chargée de l'Information et de la Communication

Délégation de l'Union européenne à Madagascar

+261 32 04 933 17 ou +261 34 04 362 61

tsitohery- france [email protected]

mailto:tsitohery-%20france%[email protected]

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