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Informe 2000Progreso económico y socialen América Latina

desarrolloMAS ALLA DE LA ECONOMIA

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D.C.

DESARROLLO MAS ALLA DE LA ECONOMIA© Banco Interamericano de Desarrollo, 2000

Esta publicación se puede obtener en:IDB Bookstore1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577Estados UnidosTel: (202) 623-17531-877-PUBS IDBFax: (202) 623-1709Correo electrónico: [email protected]/pub

ISBN: 1-886938-76-8ISSN: 0253-6013

Un Apéndice Estadístico con información económica actualizada sobre América Latina y el Caribeestá disponible en: www.iadb.org/int/

Contenido

Prefacio ..................................................................... v

CAPITULO 1

Cómo llega América Latina

al siglo XXI .......................................................... 1

El estado del desarrollo ............................................... 2

Desarrollo humano ..................................................... 6

Desarrollo social .......................................................... 13

¿Un desarrollo desequilibrado? .................................. 17

Los condicionantes estructurales del desarrollo ......... 18

¿Hasta dónde llega la influencia de la demografía,

la geografía y las instituciones? .............................. 28

Apéndices .................................................................... 33

Bibliografía .................................................................. 38

CAPITULO 2

Demografía: ¿amenaza u oportunidad

para América Latina? ...................................... 41

La importancia de la demografía ................................ 43

La transición demográfica en América Latina ........... 50

Demografía y políticas laborales ................................. 66

Las características demográficas de la violencia

y la criminalidad ..................................................... 80

La oportunidad demográfica

para mejorar la educación ...................................... 88

Las políticas de atención de la salud

y el cambio demográfico ........................................ 98

Un futuro inquietante: sistemas de pensiones

en América Latina .................................................. 104

Apéndices .................................................................... 113

Bibliografía .................................................................. 127

CAPITULO 3

Geografía y desarrollo en América Latina ... 131

Las regiones geográficas de América Latina .............. 132

Historia ........................................................................ 135

Productividad de la tierra ............................................ 139

Condiciones de salud .................................................. 146

Desastres naturales ...................................................... 148

Acceso a los mercados ................................................. 153

Primacía urbana en América Latina ........................... 156

¿Será importante la geografía en el futuro? ................ 159

Políticas para vencer las limitaciones

geográficas .............................................................. 167

Apéndices .................................................................... 177

Bibliografía .................................................................. 179

CAPITULO 4

Instituciones políticas

y gestión pública en América Latina ......... 181

La ola de democracia en América Latina ................... 181

El nivel de satisfación con la democracia


Problemas políticos y desarrollo ................................. 186

Evaluación de los factores de fracaso político


Ilustraciones empíricas de la política

y los resultados en materia de desarrollo ............... 205

Las reformas políticas en perspectiva ......................... 212

Apéndice técnico ......................................................... 216

Bibliografía .................................................................. 218

RECONOCIMIENTOS

Dirección

La preparación del Informe de progreso económico y social

en América Latina es responsabilidad del Departamento de

Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo, dirigi-

do por el Economista Jefe, Ricardo Hausmann. La coordina-

ción de esta edición estuvo a cargo de Eduardo Lora. Las in-

vestigaciones de base fueron hechas por equipos combina-

dos de investigadores del Banco y consultores externos (cuya

afiliación se señala entre paréntesis)

Investigación

El capítulo 1 fue escrito por Eduardo Lora con la asistencia

de Patricia Cortés y Mauricio Olivera. El capítulo 2 fue en-

samblado por Miguel Székely, utilizando material de investi-

gación preparado por Jere Behrman (Universidad de

Pennsylvania), Suzanne Duryea y Miguel Székely; por el equi-

po liderado por David Bloom (del Harvard School of Public

Health, compuesto por David Canning, David K. Evans, Bryan

S. Graham, Patrick Lynch y Erin E. Murphy); por Carmen Pagés

y Andrew Morrison, y por Orazio Attanasio y Giovanni

Violante (ambos de University College de Londres). Partes de

este capítulo fueron escritas por Eduardo Lora, Gustavo

Márquez, Carmen Pagés, Claudia Piras y William Savedoff.

Fueron asistentes de investigación Mauricio Olivera y

Marianne Hilgert. El capítulo 3 fue escrito conjuntamente

por John Gallup (Center for International Development,

Harvard University) y Eduardo Lora, incorporando además

contribuciones preparadas por Celine Charveriat y Alejandro

Gaviria. Este capítulo se benefició de los nueve estudios so-

bre Geografía y Desarrollo en América Latina del Proyecto

de la Red de Centros de Investigación. El capítulo 4 fue escri-

to por Alejandro Gaviria y Mark Payne con asistencia de

Patricia Cortés. Los estudios de base para este capítulo fue-

ron preparados por Alejandro Gaviria, Carlos Losada, Car-

men Pagés, Ugo Panizza, Mark Payne, Jessica Seddon y Er-

nesto Stein. En las bibliografías de los capítulos se encuen-

tran citados los documentos de base correspondientes.

Talleres de discusión

Los documentos de base de este informe fueron discutidos

en varios talleres académicos. Deseamos expresar nuestro

reconocimiento a Jeffry Frieden (Universidad de Harvard),

promotor del taller de ciencia política realizado en el Center

of Basic Research of Social Sciences, y a los demás participan-

tes en esa ocasión. También agradecemos los aportes que en

otros talleres recibimos de David Canning, Celine Charveriat,

Alberto Chong, Jesús Duarte, Isaac Ehrlich, Deon Filmer, John

Gallup, Carlos Garguilo, Amanda Glassman, Stephen Haggard,

Witold Henisz, Robert Kaplan, David Lam, Paolo Mauro, Juan

Carlos Navarro, William Savedoff, T. Paul Schultz, y Mitchell

Seligson.

Comentarios

Este informe se benefició además de comentarios y sugeren-

cias de Andrés Allamand, Omar Arias, Neville Beharie, Euric

Bobb, Carles Boix, César Bouillon, Mayra Buvinic, Luis René

Cáceres, Fernando Carrillo, Xavier Comas, Ruthanne Deutsch,

Mack Friedrich, Amanda Glassman, Edmundo Jarquín, Ber-

nardo Kliksberg, Nora Lustig, Miguel Martínez, Andrew

Morrison, Ferdinando Regalia, William Savedoff, Graciela

Schamis, Carlos Valencia, Waldemar Wirsig y Laurence Wolff.

Traducción, edición y soporte administrativo

Larry Hanlon y Carlos Trípodi estuvieron a cargo de traduc-

ciones para las versiones en inglés y español, respectivamen-

te. Mauricio Olivera fue responsable de la preparación de

gráficos y cuadros y del proceso de compilación electrónica.

La revisión editorial fue responsabilidad de David Einhorn y

Gerardo Giannoni. El diseño gráfico estuvo a cargo de Valkiria

Peizer. Luisa Fernanda Rodríguez brindó soporte administra-

tivo durante todo el proceso.

Las opiniones expresadas en este Informe son responsabilidad del equipo de in-vestigadores y no necesariamente reflejan los puntos de vista del Banco Intera-mericano de Desarrollo o de su Directorio Ejecutivo.

América Latina comienza el siglo XXI sacudiéndosede la última crisis. Tal como ha sucedido en el pasado,perturbaciones de origen externo han arruinado lasproyecciones optimistas y los planes de muchos go-biernos. El crecimiento durante los últimos años hasido insatisfactorio, obligando a los gobiernos a con-centrarse, nuevamente, en mantener la disciplina fis-cal y la estabilidad de precios y en profundizar las re-formas económicas para robustecer la confianza ymejorar las posibilidades de la recuperación.

Para la mayoría de los latinoamericanos esteestado de cosas resulta bastante desalentador. Mien-tras que los esfuerzos de los gobiernos tienen que con-centrarse en enfrentar las turbulencias macroeconó-micas, los latinoamericanos perciben que esosesfuerzos no bastan para resolver los problemas máscríticos de sus países, como son las escasas oportuni-dades laborales, la carencia de educación, la pobreza,la corrupción y la delincuencia. No son pocos quie-nes creen incluso que los esfuerzos de estabilizaciónmacroeconómica tienden a agudizar innecesariamentealgunos de estos problemas, cuya verdadera soluciónparece cada vez más remota.

En anteriores ocasiones, el Informe de progre-so económico y social ha contribuido a este debate al ana-lizar las implicaciones de la volatilidad y las conse-cuencias de las políticas macroeconómicas de los paísesde la región. En esta oportunidad queremos adoptaruna perspectiva más amplia para discutir los proble-mas del desarrollo. No sólo porque el comienzo desiglo sea una ocasión propicia para las grandes pre-guntas sino, también, porque creemos que así lo es-tán demandando los latinoamericanos.

El objetivo de este informe es doble. Por unlado, describe el estado del desarrollo de AméricaLatina en comparación con otras regiones del mun-do, entendiendo por “desarrollo” no solamente pro-greso económico sino, también, desarrollo humano ycapacidad de convivencia social. Por otro lado, esteinforme destaca la influencia que ejercen en el desa-rrollo económico, humano y social tres grupos de fac-tores estructurales: la demografía, la geografía y lasinstituciones. Aunque son determinantes importan-tes del desarrollo a largo plazo, no han recibido sufi-ciente atención, en parte porque superan el ámbitoconvencional de la economía.

El estado del desarrollo

El panorama del desarrollo latinoamericano es muydiverso. No se trata simplemente de que haya un grancontraste entre los países de la región. Más importan-te resulta el hecho de que en algunos aspectos del de-sarrollo América Latina se distingue por su progresorelativo frente a otras regiones del mundo en desa-rrollo, mientras que en otros presenta indicadoresrealmente críticos.

En materia de desarrollo económico, Améri-ca Latina puede ser clasificada en la actualidad comouna región de ingresos medios. Mundialmente, ocu-pa el quinto lugar en términos de ingreso per cápitadespués de los países desarrollados, el Sudeste Asiáti-co, los países del Medio Oriente y el grupo de econo-mías de Europa del Este. Sólo los países del resto deAsia y Africa tienen ingresos menores. Esta no era lasituación hace medio siglo, cuando América Latina

Desarrollo más allá dela economía

Prefacio

Prefaciovi

sólo era superada por los países actualmente desarro-llados. Esto es reflejo de que América Latina no haocupado un papel especialmente destacado en mate-ria de crecimiento económico en décadas recientes.Aparte de moderado, el crecimiento económico hasido notablemente inestable, un problema crónico dela región, cuyas manifestaciones recientes quizás hansido más notorias y perniciosas que en el pasado.

Pero lo más crítico del patrón de desarrolloeconómico latinoamericano se encuentra en la formacomo está distribuido el ingreso, tema al cual estuvodedicada la edición anterior de este informe. En Amé-rica Latina se encuentran algunos de los países conlas peores distribuciones de ingreso del mundo. Peroincluso aquellos países con las mejores distribucionesde ingreso de la región presentan índices de concen-tración que superan el promedio mundial. Por consi-guiente, la mala distribución del ingreso es un rasgocomún a toda la región.

Frente a este cuadro poco alentador, Améri-ca Latina presenta indicadores muy destacados en di-versas áreas del desarrollo humano. De acuerdo conel Indice de desarrollo humano de las Naciones Uni-das, la región tiene niveles de desarrollo humano muysemejantes a los países del Sudeste Asiático, e inferio-res solamente a los países desarrollados. Detrás de esteresultado se encuentran la elevada esperanza de vida,las reducidas tasas de mortalidad infantil y las altastasas de alfabetismo que ha alcanzado América Lati-na. Aunque varios países de la región aún padecenserias deficiencias en estos campos, prácticamente sinexcepción los logros conseguidos en estas áreas supe-ran lo que podría esperarse con base solamente en losniveles de ingreso per cápita de los países. Es notableque los avances en la salud hayan continuado durantelas décadas turbulentas de los años ochenta y noven-ta. No puede decirse lo mismo del progreso educati-vo. Aunque el acceso inicial al sistema educativo se haampliado en toda la región y en los primeros añosescolares la matrícula es elevada, los años de educa-ción alcanzados por las cohortes actuales de jóveneslatinoamericanos no superan en mucho los de haceveinte años. En promedio, los latinoamericanos estánalcanzando menos de nueve años de educación, ape-nas un año y medio más que dos décadas atrás, y mu-cho menos que los 13,5 años que logran los jóvenesde Estados Unidos o los 12 años o más de los coreanoso taiwaneses.

Pero donde más notorios y preocupantes sonlos contrastes en el desarrollo de América Latina esen el área de la convivencia social. En las dos últimasdécadas la región ha progresado hacia la democraciaa un ritmo sin precedentes mundiales. Las democra-cias están lejos de ser perfectas, por supuesto, y aúnnos separa una distancia nada despreciable de los paí-ses desarrollados. Pero en las dos últimas décadas sehan ampliado las libertades de los ciudadanos paraparticipar en los procesos políticos y ejercer oposi-ción a los gobiernos y para expresarse e informarse.Con diferencias importantes entre países, los latinoa-mericanos gozan hoy de más protección frente a laarbitrariedad, la discriminación y la injusticia que hacedos o más décadas.

Considérese en cambio lo que ha ocurrido enmateria de criminalidad. Ya en los setenta las tasas dehomicidio de América Latina eran en promedio lasmás altas del mundo. Desde entonces se han elevadoen casi todos los países de la región y en varios casoshan llegado a niveles que son cuarenta veces más al-tos que en el promedio de los países desarrollados odel sudeste asiático.

La opinión de los latinoamericanos

El grueso de los latinoamericanos posiblemente noestán familiarizados con estos indicadores comparati-vos. Pero sus opiniones reflejan los problemas deldesarrollo de la región, incluso en forma demasiadocrítica. Según encuestas realizadas durante tres añosconsecutivos recientes, sólo un 10% de los latinoa-mericanos cree que la situación económica actual desus países sea buena, mientras que un abrumador 60%considera que sus padres vivían mejor. Estas percep-ciones están muy afectadas por las preocupaciones delos latinoamericanos sobre la inestabilidad de la si-tuación económica y sobre la falta de justicia en ladistribución del ingreso. En efecto, la mitad de loslatinoamericanos destaca alguno de estos cinco pro-blemas como el más importante de su país: la desocu-pación, los bajos salarios, la inflación, la pobreza y lainestabilidad del empleo.

Más allá de las dimensiones económicas deldesarrollo, las principales preocupaciones de los lati-noamericanos se concentran en la educación, la co-rrupción y la delincuencia. Cuatro de cada cinco lati-

Desarrollo más allá de la economía vii

noamericanos consideran que en los últimos años ladelincuencia ha aumentado mucho y dos de cada cin-co afirman que ellos o sus familiares más cercanos hansido víctimas de algún crimen.

Factores estructurales que afectan el desarrollo

Algunos de los rasgos del desarrollo latinoamericanopueden haberse acentuado en los últimos años comoresultado de cambios en el contexto mundial o de laspolíticas nacionales. La globalización o las políticasneoliberales a menudo se mencionan como causas delbajo crecimiento, la inestabilidad, la concentración delingreso u otras deficiencias del desarrollo latinoame-ricano. Pero ninguno de estos problemas es nuevo,de modo que no pueden ser atribuidos exclusivamen-te a estos fenómenos. Dado que los efectos eimplicaciones para América Latina de las nuevas po-líticas económicas en el contexto de la globalizaciónhan sido ampliamente discutidas en los más diversosmedios, en este informe adoptamos una perspectivamás amplia para discutir la influencia de factores es-tructurales que han recibido menor atención: la de-mografía, la geografía y las instituciones.

Estos tres factores comparten ciertas carac-terísticas fundamentales: están conformados por va-riables influidas por la historia y que cambian lenta-mente, pero su influencia sobre el desarrollo puedeser modificada por las políticas que se adopten. En símismos, estos factores no constituyen designio algu-no sobre el futuro de mediano y largo plazo. Pero sise ignora su importancia, o si queda oscurecida porlos fenómenos más coyunturales, sus efectos no con-trolados pueden ser perniciosos para el desarrollo.

La oportunidad demográfica

La discusión pública sobre los temas demográficos seha concentrado en las consecuencias del crecimientodemográfico y en los pros y contras y en lasimplicaciones éticas del control de la natalidad. Para-dójicamente, los acalorados debates sobre estos temashan llevado a descuidar muchos de los más importan-tes canales de influencia de la demografía sobre eldesarrollo.

Desde el punto de vista del desarrollo econó-mico y humano, la variable demográfica clave no es la

tasa de crecimiento de la población sino su composi-ción por edades. Obviamente, ambas cosas están re-lacionadas, pero las implicaciones de política son ra-dicalmente distintas. Mientras que el énfasis en elcrecimiento poblacional lleva al espinoso debate so-bre el control de la natalidad, el énfasis en la compo-sición por edades de la población conduce a explotarlas oportunidades y enfrentar los retos que planteacada una de las etapas de la transición demográfica.

En la etapa de la transición demográfica enque se encuentran la mayoría de los países de Améri-ca Latina, los grupos más numerosos de la poblaciónson adultos jóvenes que están incorporándose o se in-corporarán en las próximas décadas a las actividadesproductivas. En esta etapa de la transición las oportu-nidades de progreso económico y social son extraor-dinarias, porque disminuirán rápidamente las tasas dedependencia infantil y aún será reducida la propor-ción de ancianos. En este período habrá mayores po-sibilidades de generación de ingresos per cápita de lasfamilias (y por consiguiente de la economía en su con-junto), serán mayores las posibilidades de ahorrar yde invertir, y habrá más posibilidades de ofrecer unaeducación mejor al número más reducido de niños delas nuevas generaciones. Pero también será una épo-ca de grandes retos, porque será necesario crear fuen-tes de trabajo a ritmos acelerados, será necesario ex-tender los esfuerzos educativos más allá de las edadesescolares básicas para mejorar las posibilidades labo-rales de los nuevos entrantes y será necesario crearmecanismos de incorporación social para evitar elaumento de la delincuencia y la desafección socialentre los jóvenes.

El balance final entre las oportunidades y losdesafíos que plantea esta etapa de la transición demo-gráfica dependerá de las políticas económicas y socia-les. Solamente un buen entendimiento de lasimplicaciones económicas y sociales del cambio de-mográfico hará posible escoger y adaptar las políticasen la dirección adecuada. Por consiguiente, sería ungrave error continuar ignorando la demografía, comode hecho está ocurriendo en los medios oficiales yacadémicos de muchos de nuestros países.

En las próximas décadas se requerirán políti-cas laborales que faciliten la incorporación de los jó-venes y las mujeres al mercado laboral y que les ofrez-can las condiciones de seguridad social que hasta ahorahan favorecido especialmente a los hombres adultos.

Prefacioviii

La transformación de los sistemas de seguridad socialserá esencial además para aprovechar mejor el poten-cial de ahorros de las generaciones actuales y evitarque cuando lleguen a la edad de retiro se conviertanen una carga para las generaciones futuras. Los siste-mas educativos tendrán que transformarse para res-ponder en forma flexible a la cambiante composiciónpor edades de la población y para ofrecer la diversi-dad de servicios educativos que requieren losheterogéneos grupos de población. Uno de los prin-cipales retos de la actual etapa del cambio demográfi-co será el control del crimen juvenil, especialmenteen los grandes centros urbanos. Cada país y cada ciu-dad deberán encontrar la combinación de políticas queles permita ampliar los esfuerzos de prevención, me-jorar las posibilidades de cooperación entre los orga-nismos públicos, incorporar a las comunidades en lastareas de detección y control del crimen, y hacer efec-tivos los canales regulares de la justicia.

La geografía: un potencial factible

Por las connotaciones racistas y fatalistas que adqui-rió el tema de la geografía en ciertos círculos desdehace varias décadas, en América Latina se ha optadopor ignorar a las variables geográficas en la discusióny el diseño de las políticas públicas. El costo de estapostura no ha sido de poca monta: carencia de desa-rrollo tecnológico adecuado a las condiciones agríco-las y a las enfermedades propias de las zonas tropica-les; falta de prevención e incapacidad de respuesta alos terremotos, las inundaciones y otros desastres na-turales; criterios inadecuados para las inversiones eninfraestructura de transporte y comunicaciones; y de-sarrollo desordenado de las ciudades.

Las posibilidades de desarrollo económico ysocial han sido y continúan siendo afectadas tanto porla geografía física, es decir el clima, las característicasde las tierras y la topografía, como por la geografíahumana, es decir los patrones de asentamiento de lapoblación. Los canales más relevantes son la produc-tividad de la tierra, la distancia a los mercados mun-diales y las condiciones de salud. Las probabilidadesde crecer en forma sostenida y de lograr altos nivelesde desarrollo económico y humano son menores enlos países más tropicales y en aquellos que están ubi-cados muy lejos de los mercados mundiales. Pero lasdificultades no son insuperables, como lo demuestran

los ejemplos de algunos de los países más exitosos delSudeste Asiático y de algunas economías europeas ac-tualmente desarrolladas. Las limitaciones geográficastienden además a perder relevancia en la medida enque los países superan un cierto umbral de desarrolloeconómico, quizás a consecuencia de la urbanizacióny el acceso a ciertos avances tecnológicos que acom-pañan el desarrollo.

Por supuesto, las políticas públicas puedentambién atenuar los factores geográficos más desfa-vorables y canalizar positivamente los más favorables.Cabe destacar, en especial, el papel que juegan las in-versiones en infraestructura, tecnología e información.

Las inversiones en infraestructura puedenmodificar la influencia de la geografía mejorando laproductividad de las tierras, facilitando el acceso a losmercados y ampliando el acceso de los hogares a losservicios básicos de agua, saneamiento, electricidad ycomunicaciones. Dadas las limitaciones de recursoslos proyectos de inversión deben responder a priori-dades claras de política que sólo pueden establecersecon un buen entendimiento de los factores geográfi-cos de cada país y cada región. Las inversiones máseficientes desde el punto de vista económico seránusualmente aquéllas que se concentren en las áreasmás favorecidas geográficamente y aquéllas con ma-yor densidad de población. Sin embargo, por razonesde equidad social, los criterios de eficiencia económi-ca deben complementarse con el objetivo de satisfa-cer las necesidades básicas de servicios de toda la po-blación.

La diversidad de problemas que plantea lageografía no podrá ser atendida sino se cuenta coninformación que en muchos países no existe o no sedifunde adecuadamente. Esto es especialmente váli-do en relación con los desastres naturales. Con mejorinformación sobre los riesgos y las formas de preve-nirlos podrían evitarse los asentamientos en zonas dealto riesgo, podrían adoptarse las tecnologías adecua-das de construcción de viviendas, edificaciones e in-fraestructura y podrían adoptarse mejores preparati-vos de respuesta frente a los desastres. Obviamente,no basta la información. El marco de incentivos y laorganización institucional son decisivos para el éxitode cualquier esfuerzo de prevención.

Algunos de los más graves problemas de ori-gen geográfico no podrán ser resueltos con políticasnacionales, ya que obedecen a sesgos en el desarrollo

Desarrollo más allá de la economía ix

tecnológico mundial. El lento crecimiento de la pro-ductividad agrícola de las zonas tropicales se debe aque los esfuerzos de desarrollo tecnológico han esta-do concentrados en las últimas décadas en la agricul-tura de las zonas templadas. Por razones de mercado,la investigación farmacéutica mundial ha descuidadolos problemas de la salud de las zonas tropicales. Lasolución de estos problemas requiere esfuerzostransnacionales de grupos de países, orientados porlos organismos multilaterales especializados en la agri-cultura y la salud.

La importancia de las instituciones

Según análisis econométricos que se presentan en esteinforme, más de la mitad de las diferencias en los ni-veles de ingreso entre los países desarrollados y loslatinoamericanos se encuentran asociadas a las defi-ciencias en las instituciones de estos últimos. La faltade respeto por la ley, la corrupción y la ineficacia delos gobiernos para proveer los servicios públicos esen-ciales son problemas que en mayor o menor medidapadecen los países latinoamericanos, incluso más queotras regiones del mundo en desarrollo. Estas defi-ciencias constituyen una barrera muy grande para elprogreso económico y para el desarrollo social.

Aunque la demografía y la geografía son fac-tores de importancia que contribuyen a explicar lasdiferencias en los niveles de desarrollo entre países,su peso relativo es menor que el de las instituciones y,más importante aún, su influencia varía fuertementede país a país dependiendo de circunstancias específi-cas a cada caso. La asociación entre calidad de las ins-tituciones y desarrollo económico, humano y sociales especialmente estrecha, en parte porque las insti-tuciones están influidas por el mismo proceso de de-sarrollo.

La importancia de las instituciones ha sidoreconocida en forma creciente por los gobiernos y lassociedades latinoamericanas, y recientemente ha sidoobjeto de gran atención de expertos y los organismosinternacionales. Que se requieren buenas institucio-nes para acelerar el desarrollo es algo que nadie poneen duda actualmente. La pregunta que aún no se harespondido en forma suficientemente satisfactoria es¿cómo se cambian las instituciones?

Desde un punto de vista analítico es necesa-rio entender primero qué determina la calidad de las

instituciones para poder abordar luego el problemade cómo cambiarlas. Las instituciones públicas son,por naturaleza, la expresión de fuerzas políticas a tra-vés de las cuales las sociedades intentan resolver susproblemas colectivos. Por consiguiente, la calidad delas instituciones públicas debe estar influida, necesa-riamente, por las reglas y prácticas del sistema políti-co. No obstante, las relaciones entre la política y lacalidad de las instituciones han sido objeto de muypocos estudios, incluso entre los organismos interna-cionales, a pesar de las importantes implicaciones parasus actividades. En este informe hemos decididoincursionar, con cierto temor, en el difícil terreno delas ciencias políticas.

La calidad de las instituciones públicas cons-tituye el puente que une el desarrollo con las reglas yprácticas del sistema político. El desarrollo dependeen buena parte de las instituciones públicas, pero és-tas a su vez se crean y transforman en el contextogenerado por el sistema político. Por consiguiente,no es aventurado afirmar que el desarrollo económi-co, humano y social depende de la existencia de insti-tuciones políticas que faciliten una representaciónefectiva y permitan el control público de políticos ygobernantes.

No es posible determinar en abstracto quéinstituciones políticas permiten alcanzar esos objeti-vos sin tener en cuenta las condiciones específicas decada país. Por ejemplo, aquellas instituciones electo-rales que dan cabida a un buen número de interesesminoritarios en los cuerpos legislativos serían adecua-das para un país con varias y complejas divisiones so-ciales, pero no necesariamente para un país más ho-mogéneo. De la misma manera, la reelecciónpresidencial puede ser conveniente en un país dondeexisten elaborados sistemas de control sobre el uso defondos públicos con fines electorales, pero puede noserlo así en caso contrario. En consecuencia, este in-forme se abstiene de formular recomendaciones con-cretas y opta más bien por discutir objetivamente losméritos y problemas de varias clases de institucionespolíticas. Este análisis no aspira a ser exhaustivo. Elénfasis se centra en las instituciones electorales y enla participación política. Estas dos dimensiones, cen-trales como son en el sistema político, tienen dos ven-tajas adicionales desde un punto de vista metodológico.Primero, tanto las instituciones electorales como laparticipación política pueden describirse cuantitati-

Prefaciox

vamente, lo que facilita la comparación entre países.Y segundo, ambas dimensiones tienen claras e impor-tantes conexiones con la calidad de las institucionespúblicas.

Las instituciones electorales juegan un papelpreponderante en la política. De las instituciones elec-torales depende si los políticos concentrarán sus es-fuerzos en satisfacer intereses colectivos o particula-res. Asimismo, las instituciones electorales determinanen última instancia el tamaño y las estrategias de lospartidos políticos. Por su parte, la participación polí-tica –que consiste no sólo en acudir a las urnas, sinoen tomar parte en el proceso de discusión, selección yvigilancia de las decisiones públicas– es la esencia mis-ma de la política. Sin participación no hay democra-cia efectiva: los intereses ciudadanos no quedarán re-flejados en las decisiones, los políticos no estaránsometidos al control público y los espacios políticostenderán a ser ocupados por grupos de presión y ex-puestos a objetivos contrarios al interés público.

Una nota final

Este informe está inspirado por la convicción de queel estado del desarrollo de nuestros países es en granmedida el resultado de circunstancias propias, que nohemos entendido ni controlado suficientemente. Las

deficiencias de nuestro estado de desarrollo no pue-den atribuirse a la posición pasiva que nos correspon-dió jugar en el ajedrez geopolítico mundial, como lle-gó a ser creencia común en la región durante el pe-ríodo de la guerra fría. Y tampoco pueden atribuirse ala orientación intervencionista y autárquica de nues-tras políticas económicas, como ha estado en bogaafirmar en la última década bajo la influencia del Con-senso de Washington y de las interpretaciones másdivulgadas por los organismos internacionales sobrelas causas del milagro de los tigres asiáticos. Por su-puesto, las fuerzas de la geopolítica mundial y la orien-tación de nuestras políticas económicas son impor-tantes y tienen influencia en nuestras tasas de creci-miento económico. Pero estos factores no puedenexplicar satisfactoriamente nuestros niveles de ingre-so, nuestras desigualdades, la calidad de nuestra edu-cación o los niveles de criminalidad de algunas denuestras grandes ciudades. Este informe es un inten-to por buscar las raíces más profundas de estos pro-blemas y encontrar soluciones para resolverlos.

Ricardo HausmannEconomista JefeBanco Interamericano de Desarrollo

Cómo llegaAmérica Latinaal siglo XXI

Capítulo

Los avances en el proceso de desarrollo sólo se pue-den apreciar con una perspectiva de mediano o de lar-go plazo, ya que las grandes transformaciones econó-micas, sociales e institucionales que requiere eldesarrollo ocurren en forma lenta y a menudodiscontinua. El comienzo de siglo es una ocasión pro-picia para evaluar el estado del desarrollo de AméricaLatina en sus diversas dimensiones, y ése es el objetode la presente edición del Informe de Progreso Econó-mico y Social.

Aunque América Latina puede clasificarsecomo una región de desarrollo económico medio,contiene países dentro de una gama de ingresos queva desde el promedio de los países desarrollados hastael nivel medio de Africa. No obstante suheterogeneidad económica y social, la región cuentacon rasgos bien definidos. El ritmo de progreso eco-nómico de América Latina ha sido modesto en com-paración con los patrones mundiales, tanto en añosrecientes como a lo largo de varias décadas. La activi-dad económica ha sido notablemente inestable y susresultados se han repartido en forma muy desigualentre los individuos, haciendo de América Latina laregión con una de las peores distribuciones de ingre-so del mundo.

En materia de desarrollo humano, AméricaLatina ofrece un panorama muy diverso. En las últi-mas décadas ha tenido un progreso muy destacado ensalud, apreciable en la reducción de la mortalidad in-fantil y en un notable aumento de la esperanza de vida.El acceso generalizado a los primeros niveles de laeducación primaria, con la consecuente reducción delanalfabetismo, también es parte de los logros socialesde la región. Sin embargo, el progreso educativo másallá de estos primeros niveles ha sido muy precario,

de suerte que la educación secundaria completa, parano mencionar la educación superior, continúa siendoel privilegio de unos pocos en la mayoría de países dela región.

Las condiciones de convivencia social ofre-cen un cuadro igualmente paradójico. Mientras quela región se ha puesto a la cabeza del mundo en desa-rrollo en materia de libertades civiles y derechos de-mocráticos, dentro de América Latina se encuentranalgunos de los países con mayores tasas de criminali-dad del mundo y en muchos lugares es rampante lainseguridad y son evidentes los síntomas de desarre-glo social e institucional.

Confrontados con estas realidades, los lati-noamericanos se encuentran en un estado de pesimis-mo y perplejidad preocupantes. Los indicadores deopinión señalan que la mayoría de latinoamericanoscree que sus países se encuentran en mala situacióneconómica, que en generaciones anteriores se vivíamejor, que la pobreza ha aumentado mucho y que ladistribución del ingreso es injusta. En forma abruma-dora, los latinoamericanos consideran que el crimeny la corrupción han crecido demasiado y que la ma-yoría de las instituciones públicas no son merecedorasde su confianza.

Estas preocupaciones apuntan a causas pro-fundas y no exclusivamente a las dificultades por lascuales puedan estar pasando los países en meses o añosrecientes. Este capítulo introductorio muestra que losindicadores de desarrollo económico, humano y so-cial a nivel mundial se encuentran estrechamente rela-cionados con tres grupos de factores estructurales pro-fundos: la demografía, la geografía y las instituciones.Estas tres áreas relativamente olvidadas del desarrollocontienen claves valiosas para entender el estado

Capítulo 12

en que se encuentran las sociedades latinoamerica-nas y los retos que les esperan en el nuevo siglo.

El estado del desarrollo

Ingreso per cápita

América Latina no se ha destacado por su desempeñoeconómico en las últimas décadas. Las economías de laregión cuentan con un nivel promedio de ingresos percápita que se estima en US$3.500 a precios de paridadde 1987 (equivalentes aproximadamente a unosUS$3.100 corrientes de 1999)1. Esta cifra no llega arepresentar el 30% del ingreso per cápita de los paísesdesarrollados y es inferior a los niveles alcanzados porlos países del Sudeste Asiático, el Medio Oriente yEuropa del Este2. Al final del siglo XX, América Lati-na sólo supera al Resto de Asia y a Africa en su nivel deingreso per cápita (véase el Gráfico 1.1).

Esta no era la situación hace medio siglo. Enla década de los años cincuenta, América Latina supe-raba en ingreso per cápita a todas las demás regionesdel mundo en desarrollo y llegaba al 50% de los paísesdesarrollados. Aunque América Latina registró un no-table crecimiento en las dos décadas siguientes, ése nofue un milagro latinoamericano: el dinamismo econó-mico fue aun mayor en otras regiones del mundo. Enefecto, mientras que en América Latina el crecimiento

se situó entre 2 y 3% anual per cápita –tasas de por síelevadas– en el Sudeste Asiático superaron el 5% enambas décadas, en Medio Oriente el 4% y en Europadel Este fueron cercanas al 6%. Y en los ochenta, cuan-do el crecimiento de América Latina fue negativo en1,7% anual, las economías del Sudeste Asiático, asícomo el resto de Asia y Europa del Este, registraroncrecimientos positivos (véase el Gráfico 1.2).

Las estadísticas disponibles para períodos an-teriores a 1950 son bastante fragmentarias. Sin em-bargo, se sabe que las seis economías latinoamerica-nas más grandes mantuvieron aproximadamente lamisma distancia relativa respecto a Estados Unidosdurante la primera mitad del siglo XX y, si se adoptauna perspectiva aún más amplia, hay evidencia sufi-cientemente sólida para afirmar que América Latinaadquirió su status de región subdesarrollada respectoa Estados Unidos en el siglo XIX3 (Gráfico 1.3). Porconsiguiente, en un horizonte de más largo plazo el

1 Los precios de paridad del poder adquisitivo corrigen no solamentepor los cambios de precios debidos a la inflación, sino también pordiferencias en la capacidad adquisitiva de los ingresos en cada país de-bidas a diferencias en los precios relativos. Estos ajustes mejoran lacomparabilidad de las cifras pero, como todas las estimaciones econó-micas, no están exentos de críticas. Véase Astorga y Fitzgerald (1998).2 La clasificación de países que se utiliza en este informe proviene delBanco Mundial. Véanse mayores detalles en el Apéndice 1.2.3 El ingreso promedio de seis economías latinoamericanas era infe-rior sólo en una tercera parte al de Estados Unidos en 1800. Ya para1900 la relación era cercana a 4:1. Véase Coatsworth (1998).

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

Países desarrollados

Sudeste Asiático

Medio Oriente

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa

PIB per cápita(Dólares de 1987, PPA)

Fuente: Penn World Tables (1998).

Gráfico 1.1

Años 50 Años 60 Años 70 Años 80 Años 90

Crecimiento del PIB per cápita(Porcentajes)

Gráfico 1.2

-4

-2

0

2

4

6

8



Sudeste Asiático

Medio Oriente

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa

Fuente: Cálculos del BID basados en Penn World Tables (1998).

Cómo llega América Latina al siglo XXI 3

desempeño de América Latina tampoco ha sido des-tacado4.

Los latinoamericanos parecen ser conscien-tes, incluso excesivamente críticos, de esta situación.Una serie de cuatro encuestas anuales con coberturaen 17 países de la América Latina continental ofreceuna evidencia contundente de insatisfacción con elestado del desarrollo económico: tan sólo cerca del10% de los encuestados de todos los países manifies-tan que la situación económica actual es buena o muybuena, casi un 40% la encuentra regular, y práctica-mente la mitad de la población la considera mala omuy mala (Gráfico 1.4). Puestos en un horizonte de

comparación de largo plazo, cerca del 60% de los la-tinoamericanos consideran que el nivel de vida hadescendido (respecto al que tenían sus padres), y sóloun 15% considera que ha mejorado (Gráfico 1.5).

A primera vista, estas opiniones pueden pa-recer demasiado críticas, al menos si se comparan conla evolución, de todas maneras positiva, que ha teni-do el ingreso per cápita. Sin embargo, el juicio subje-tivo que recogen estas encuestas puede estar incorpo-rando una visión más amplia de la situación económicaque la que captan escuetamente los niveles o los rit-mos de crecimiento del ingreso per cápita. Así lo su-giere el hecho de que los latinoamericanos muestranuna gran preocupación por fenómenos como el des-empleo, la inflación y la inestabilidad laboral (Gráfi-co 1.6), que son expresión de un aspecto muy proble-mático de la realidad económica latinoamericana: lavolatilidad.

Dadas las experiencias muy recientes de tur-bulencia cambiaria y financiera en varios países de laregión, la expresión “volatilidad” suele evocar fenó-menos de origen externo y cambios bruscos en lascotizaciones de las bolsas de valores. Para el latino-americano común, éstas son noticias de prensa, no

PIB per cápita relativo al de Estados Unidos 1800-1995(Porcentajes)

Fuentes: Astorga y Fitzgerald (1998) y Coatsworth (1998).

Gráfico 1.3

Argentina, Brasil, Chile, Cuba, México y Perú

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala,Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela

Argentina, Brasil, Chile, Colombia,Cuba, Ecuador, México, Perú y Venezuela

20

30

40

50

60

70

1800 1850 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995

Encuesta: ¿Cómo calificaría la situación económica actual?(Porcentajes)

Gráfico 1.4

0

10

20

30

40

Muy buena Buena Regular Mala Muy mala NS/NR

Fuente: Latinobarómetro (1996-1998).

4 Véase Astorga y Fitzgerald (1998) y Coatsworth (1998). De acuerdocon las estadísticas de Maddison, el mejor desempeño relativo de Amé-rica Latina se registró en la primera mitad del siglo XX, con un creci-miento per cápita del 1,7% anual, igual al de las “nuevas economíasoccidentales” (Australia, Canadá, Nueva Zelandia y Estados Unidos) ysuperior al de cualquier otra de las grandes regiones del mundo. VéaseMaddison (1997), Cuadro G.3.

Encuesta: ¿Diría usted que sus padres vivían... (Porcentajes)

Gráfico 1.5

0

10

20

30

40

50

60

Mejor? Igual? Peor? NS/NR?


Capítulo 14

realidades personales. La inestabilidad del empleo yde los ingresos reales son asuntos más palpables. ElGráfico 1.7 presenta la historia de la volatilidad delPIB, que es un buen reflejo de esta inestabilidad coti-diana. Aunque América Latina no ha sido la regiónmás inestable, ha acusado una inestabilidad bastantepersistente y muy superior a la de los países desarro-llados a lo largo de los últimos 40 años. Típicamente,la tasa de crecimiento en cualquier país latinoameri-cano fluctúa 4 puntos en una dirección u otra en unaño típico. Con razón, cuatro de cada diez latinoame-ricanos consideran que la situación económica no esnada estable, y sólo dos de cada diez que es bastante o

muy estable (Gráfico 1.8). Naturalmente, en aquellospaíses más sometidos a remezones económicos estascifras son más extremas.

Distribución del ingreso

Aparte de ser modesto y de haber crecido en formalenta e inestable, el nivel de ingreso de América Lati-na está muy mal distribuido entre la población. Espor ello que América Latina ocupa una posición des-favorable en la dimensión distributiva del desarrolloeconómico: en forma persistente la región ha tenidoíndices muy altos de concentración del ingreso, supe-

Encuesta: ¿Cuál considera usted que es el problema más importante del país?(Porcentajes)

Gráfico 1.6

0 5 10 15 20 25 Otros

Medio ambienteNS/NR

ViviendaOportunidades para la juventud

DrogasTerrorismo/violencia política

SaludInestabilidad en el empleo

DelincuenciaCorrupción

PobrezaInflación/aumento de precios

Bajos salariosEducación

Desempleo


Volatilidad del PIB(Porcentajes)

Gráfico 1.7

0

2

4

6

8

10

12

Años 60 Años 70 Años 80 Años 90


Sudeste Asiático

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa

Fuente: Cálculos del BID basados en Banco Mundial (1998).

Encuesta: ¿Cuán estable es la situación económica?(Porcentajes)

Gráfico 1.8

0

10

20

30

40

Muy estable Bastante Algo Nada NS/NR


Coeficiente Gini


Gráfico 1.9

0,20

0,25

0,30

0,35

0,40

0,45

0,50

0,55

0,60



Sudeste Asiático

Medio Oriente

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa


riores a los de cualquier otra región (Gráfico 1.9). Enlos países latinoamericanos una cuarta parte del in-greso nacional es percibida por sólo el 5% de la po-blación y un 40% por el 10% más rico. En contraste,en los países del sudeste asiático, el 5% más rico per-cibe el 16% del ingreso en promedio, y en los paísesdesarrollados el 13%5. La percepción de los latinoa-mericanos sobre este aspecto del desarrollo económi-co es tan contundente como en los temas anteriores.Sólo dos de cada diez individuos consideran que ladistribución es justa o muy justa, y los ocho restantesdeclaran que es injusta o muy injusta (Gráfico 1.10).

La heterogeneidad regional

En síntesis, América Latina presenta serias deficien-cias en los logros de su desarrollo económico de me-diano y largo plazo: se ha atrasado frente a otras re-giones del mundo desarrollado y en desarrollo, sucrecimiento ha sido inestable y los resultados econó-micos han estado muy mal distribuidos. Esta conclu-sión no debe oscurecer el hecho de que, dentro de laregión, se observan notables diferencias de desempe-ño económico. Los países de mayor ingreso per cápitade América Latina, que incluyen a Trinidad y Tobago,Barbados y Venezuela, tienen ingresos que, medidosen términos de paridad del poder adquisitivo, sonaproximadamente la mitad de los ingresos de los paí-ses desarrollados. Los países más pobres de la región,que incluyen a Haití, Guyana, Honduras y Nicara-gua, tienen niveles de ingreso que son una décimaparte o aun menos de los que se registran en los paísesdesarrollados, y que no distan mucho del promediode Africa, que es la región más pobre del mundo. Lospaíses más semejantes al promedio latinoamericanoson Brasil, Costa Rica, Belice, Colombia, Panamá,Ecuador, Perú y Jamaica (Gráfico 1.11).

Las divergencias entre países en materia decrecimiento económico también son considerables.El mayor crecimiento desde los cincuenta lo logróBrasil, con un aumento anual promedio del ingresoper cápita de 2,5%. Otros siete países tuvieron cre-cimientos promedios entre 2% y 2,5% y en siete ca-sos sólo se alcanzó un crecimiento entre 0,5 y 1%.Unicamente Guyana presenta un crecimiento nega-tivo. Pero, a pesar de esta notable diversidad, nin-gún país latinoamericano alcanzó la tasa de creci-miento del ingreso per cápita del promedio de países

desarrollados o del grupo de economías del SudesteAsiático (Gráfico 1.12).

En materia de volatilidad, en América Latinase encuentran países que tradicionalmente han goza-do de una estabilidad comparable a la de los paísesdesarrollados, como Colombia, Guatemala, Hondu-ras y Costa Rica, hasta países muy volátiles comoBahamas, Nicaragua, Perú, Suriname y Ecuador (Grá-fico 1.13). Es importante señalar que estos cálculos

Encuesta: ¿Cuán justa es la distribución del ingreso?(Porcentajes)

Gráfico 1.10

0

10

20

30

40

50

Muy justa Justa Injusta Muy injusta NS/NR


PIB per cápita en los años noventa(Dólares de paridad de 1987)


Gráfico 1.11

0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 Haití

GuyanaHondurasNicaragua

BoliviaParaguay

El SalvadorGuatemala

Rep. DominicanaJamaica

PerúEcuadorPanamá

ColombiaBelice

Costa RicaBrasil

UruguayChile

ArgentinaMéxico

VenezuelaBarbados

Trinidad y TobagoAfrica

Resto de AsiaAmérica LatinaEuropa del EsteMedio Oriente

Sudeste AsiáticoPaíses desarrollados

5 Una descripción detallada de las características y determinantes dela concentración del ingreso en América Latina se encuentra en la edi-ción de 1998-99 de este Informe del BID.

Capítulo 16

de volatilidad se refieren a la experiencia de aproxi-madamente cuatro décadas, que puede no correspon-der con lo observado recientemente, o en otrossubperíodos. Por ejemplo, Perú aparece como un paísde volatilidad relativamente elevada, a pesar de susnotables avances hacia la estabilidad en la última dé-cada. En el otro extremo, Colombia, el país tradi-cionalmente más estable de toda América Latina, noluciría particularmente destacado si se tomaran sola-mente los resultados del crecimiento de los noventa.

Aunque el grado de concentración del ingre-so es muy variado, desde los casos de Uruguay y Cos-ta Rica, que tienen la mejor distribución, hasta Brasily Paraguay donde la concentración es muy elevada,todos los países de la región para los que se cuentacon estadísticas comparables presentan índices de con-centración del ingreso por encima del promedio mun-dial, similares o superiores a los de Africa. De estamanera, la mala distribución del ingreso es el rasgocomún más característico de los países latinoamerica-nos (Gráfico 1.14).

Desarrollo humano

El indicador de desarrollo humano más comúnmenteutilizado es el Indice de Desarrollo Humano (IDH)de las Naciones Unidas. El IDH se basa en la pro-puesta conceptual de Amartya Sen (1985 y 1992) se-gún la cual el desarrollo es esencialmente el mejora-miento de las capacidades de los individuos pararealizarse en las diferentes dimensiones de la vida per-sonal y de la interacción social. El IDH busca captartanto los aspectos económicos como sociales del de-sarrollo, y se calcula como una combinación de lossiguientes cuatro índices (puestos todos en una escalade 0 a 1):

• Esperanza de vida al nacer (donde los va-lores mínimo y máximo utilizados para definir la es-cala son 25 y 85 años, con una ponderación de 1/3 enel IDH).

• La tasa de alfabetismo de los mayores de15 años (con una ponderación de 2/9).

• La tasa de escolaridad combinada en pri-maria, secundaria y terciaria (con una ponderación de1/9).

• El PIB per cápita en dolares constantes deparidad de 1987 (con mínimo y máximo de US$100 yUS$4.000 respectivamente6 y una ponderación de 1/3).

Volatilidad del PIB, 1960-1998(Porcentajes)

Gráfico 1.13

ColombiaGuatemalaPuerto Rico

HondurasCosta RicaParaguay

MéxicoBolivia

VenezuelaBelice

Rep. Dominicana Uruguay

El SalvadorBarbados

Trinidad y TobagoPanamá

ArgentinaBrasilHaití

GuyanaJamaica

ChileEcuador

SurinamePerú

NicaraguaBahamas

Países desarrolladosSudeste AsiáticoAmérica Latina

Resto de AsiaAfrica

Europa del Este

0 2 4 6 8 10

Fuente: Cálculos del BID basados en Banco Mundial (1998).

6 El índice de ingreso es una transformación no lineal de los valoresdel PIB, basada en el llamado índice de Atkinson, de acuerdo con elcual los ingresos por encima del promedio mundial se descuentan auna tasa gradualmente creciente. En la práctica, la tasa de descuentoutilizada en el cálculo es tan elevada que no marca ninguna diferenciaapreciable para cualquier nivel de ingreso por encima de US$4.000 deparidad de 1987.

Crecimiento del PIB per cápita, 1950-1998(Porcentajes)

Fuente: cálculos del BID basados en Penn World Tables (1998).

Gráfico 1.12

-1 0 1 2 3 4 5

GuyanaNicaraguaVenezuelaHonduras

GuatemalaArgentina

BoliviaUruguay

ParaguayEl Salvador

PerúChile

EcuadorColombia

Rep. DominicanaTrinidad y Tobago

MéxicoPanamá

Costa RicaBrasilAfrica

América LatinaResto de Asia

Medio OrientePaíses desarrollados

Sudeste Asiático


El IDH para América Latina es superado so-lamente por los países desarrollados, y es muy similaral de los países del Sudeste Asiático y de Europa delEste. En el rango de 0 a 1 en que se mueve este índi-ce, los 33 países de América Latina incluidos en elíndice alcanzan un nivel promedio de 0,76, mientrasque el grupo de países desarrollados presenta un índi-ce de 0,92. Esta brecha relativa se ha venido cerrandoa través del tiempo. En la década de los años sesenta,América Latina tenía un nivel de desarrollo humanode 0,47, mientras que los países desarrollados alcan-zaban un nivel de 0,79. La distancia se redujo en lasdécadas subsiguientes, incluso durante los ochentacuando, como hemos visto, se contrajo el ingreso percápita de la región. Por consiguiente, en contra de loque sucedió en materia de desarrollo económico,durante las últimas cuatro décadas la región logró unavance muy acelerado en las áreas más básicas quecapta el IDH. Pero éste no fue un fenómeno exclusivode América Latina. De hecho, los países del SudesteAsiático y Medio Oriente lograron progresos aun ma-yores, e incluso el resto de Asia y Africa mostraronavances significativos (Gráfico 1.15).

Progreso en salud

Las condiciones de salud en todo el mundo en desa-rrollo han registrado un enorme progreso desde me-diados del siglo XX, reduciendo la brecha con res-pecto a los países industriales. Mientras que laesperanza de vida en estos países se ha elevado unos 8

años desde la década de los cincuenta, y se encuentraactualmente en 77 años, en el Sudeste Asiático, en lospaíses del Medio Oriente y en el resto de Asia au-mentó 20 años. América Latina tuvo un ritmo de pro-greso menos extraordinario, aunque igualmente im-portante: la esperanza de vida pasó de 55 años enpromedio en los años cincuenta a aproximadamente71 años en los noventa (Gráfico 1.16). Las estadísti-cas disponibles de años anteriores a la década de 1950sobre esperanza de vida son fragmentarias e indican

Coeficiente Gini de concentración del ingreso en los años noventa

Gráfico 1.14

Uruguay1Costa Rica

PerúVenezuelaArgentina1El Salvador

Bolivia1Honduras

MéxicoPanamá

ChileEcuador

ParaguayBrasil

Europa del EstePaíses Desarrollados

Resto de AsiaSudeste Asiático

Medio OrienteAfrica

América Latina

1 Datos urbanos solamente.Fuentes: BID, basado en encuestas de hogares, y Deininger y Squire (1996).

0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6

Indice de Desarrollo Humano (IDH)

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1



Sudeste Asiático

Medio Oriente

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa

Fuente: PNUD (1998).

Gráfico 1.15

Esperanza de vidaGráfico 1.16

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80



Sudeste Asiático

Medio Oriente

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa


Añ

os

Capítulo 18

que el proceso de mejoramiento de las condicionesde salud adquirió fuerza hacia 1940. A partir de esemomento empezó a cerrarse la brecha de esperanzade vida con respecto a Estados Unidos, la cual habíapermanecido sin mayores cambios al menos desdecomienzos del siglo (Gráfico 1.17).

Los aumentos en la esperanza de vida en todoel mundo en desarrollo reflejan en muy buena medi-da el notable descenso en la mortalidad infantil. Enlos años cincuenta la tasa promedio de mortalidadinfantil en los países en desarrollo era de 135 por cada1.000 nacidos vivos. Después de un proceso continua-do de reducción en todas las regiones, ese promedioha descendido a 54 por 1.000 en los años noventa.América Latina ha conseguido reducir la mortalidadinfantil de 106 a 31 por cada 1.000 nacidos vivos, unprogreso notable, aunque superado tanto en térmi-nos absolutos como relativos por los países del Su-deste Asiático y Medio Oriente (Gráfico 1.18a).

Los indicadores de mortalidad y esperanza devida reflejan probabilidades de mortalidad, que se pre-sume están estrechamente relacionadas con las con-diciones generales de salud. Una medida más directade las condiciones de salud de la población son losAños de Vida Ajustados por Discapacidad (AVAD),que miden las pérdidas de vida productiva debido tantoa la mortalidad como a la carga de las enfermedadesque sufre la población7.

En los países desarrollados por cada 1.000personas, se pierden unas 120 personas/año a causade la mortalidad y enfermedades. La mitad aproxi-madamente son años de vida perdidos por muertesprematuras y la otra mitad debido a inhabilidades oincapacidades temporales o permanentes. En el Afri-ca Sub-sahariana las pérdidas por muerte prematura

Esperanza de vida al nacer

20

30

40

50

60

70

80

1900 1920 1940 1960 1980 2000

Argentina, Brasil,Chile, Colombia, Méxicoy Venezuela

Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Rep. Dominicana yUruguay

Estados Unidos

Fuente: Astorga y Fitzgerald (1998).

Gráfico 1.17

Añ

os

Mortalidad infantil (Por 1.000 nacidos vivos)

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180


Sudeste Asiático

Medio Oriente

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa



Gráfico 1.18a

Años de vida perdidos por muerteprematura y discapacidad, 1990

0

100

200

300

400

500

600

AV

AD

po

r 1.

000

hab

itan

tes

Paísesdesarrollados

EuropadelEste

China AméricaLatina

Restode Asia

MedioOriente

India AfricaSub-

sahariana

Años de vida perdidos Años de vida con discapacidad

Fuente: Murray y López (1996).

Gráfico 1.18b

7 La información para este indicador solamente se encuentra disponi-ble por regiones, que no corresponden exactamente a la de indicadoresanteriores. Véase Murray y López (1996).


y enfermedad se estiman en 580 personas/año por cada1.000 personas. Con un nivel de pérdidas de aproxi-madamente 220 personas/año, América Latina se en-cuentra en un punto relativamente favorable dentrode esta escala, aunque es superado por los países deEuropa del Este y por China (Gráfico 1.18b). EnAmérica Latina, las muertes prematuras explican el57% de la carga de las pérdidas de vida productiva,porcentaje que es semejante al de los países de Euro-pa del Este, China e inferior al de otras regiones.

Por consiguiente, al igual que en materia eco-nómica, en cuestiones de salud, a pesar del enormeprogreso de las últimas décadas, no hay un milagrolatinoamericano. Sin embargo, puesto que ambos ti-pos de progreso se relacionan estrechamente, vale lapena preguntarse si han ido a ritmos semejantes. Enforma más precisa: dados los niveles de desarrollo eco-nómico que América Latina ha registrado a través deltiempo, ¿puede afirmarse que sus indicadores básicosde salud se ajustan a los patrones mundiales? En rela-ción con la esperanza de vida, la respuesta es queAmérica Latina pasó de estar por debajo de los patro-nes mundiales en la década de 1950, a superarlos lige-ramente a partir de la década de 1970 (en magnitudno significativa desde un punto de vista estadístico,como puede observarse en el Cuadro 1.1)8. El pro-greso ha sido aún más notorio en los indicadores demortalidad infantil. En los años cincuenta la mortali-dad infantil en la región superaba en más del 40% alpatrón mundial. La brecha de mortalidad siguió sien-do significativa (en términos estadísticos) aunque

descendente hasta la década de 1970, y actualmentese ha reducido a un nivel nada significativo.

Los países con mejores indicadores de saluden América Latina incluyen a Argentina, Barbados,Belice, Chile, Costa Rica, Jamaica, Panamá, Trinidady Tobago, y Uruguay, todos ellos con niveles de espe-ranza de vida por lo menos iguales a los de los paísesdel Sudeste Asiático y en algunos casos bastante próxi-mos al promedio de los países desarrollados, a pesarde tener ingresos per cápita sustancialmente menoresque éstos. Los países con menor esperanza de vidacomprenden a Guyana, Bolivia y Haití, que se encuen-tran por debajo del promedio del resto de países deAsia, aunque en todos los casos por encima del pro-medio de Africa (Gráfico 1.19). Los mismos paísesmencionados por sus niveles de esperanza de vida sedestacan por sus mortalidades infantiles altas o bajas(Gráfico 1.20).

El avance educativo ha perdido impulso

El progreso mundial en materia educativa ha sidonotable, aunque menos rápido que en salud. Esto sedebe en parte a que, mientras indicadores de salud

8 Estas conclusiones se basan en regresiones del logaritmo de la espe-ranza de vida en función del logaritmo del ingreso per cápita y varia-bles ficticias (dummy) para América Latina y Africa. Esta última fueincluida en razón de las adversas condiciones de salud de dicha región,que tienden a distorsionar las comparaciones internacionales. Para unanálisis detallado de los problemas de salud de Africa véase Bloom ySachs (1998).

Indicadores de desarrollo social:¿Corresponden los indicadores de desarrollo de América Latina al patrón mundial?

Exceso o defecto respecto al patrón mundial

Indicador de desarrollo Años 50 Años 60 Años 70 Años 80 Años 90

Indice de esperanza de vida (0-1)a -0,056 (-1,86) -0,007 (-0,22) 0,019 (0,07) 0,028 (1,51) 0,034 (1,65)Mortalidad infantil (log)a 0,406* (4,13) 0,334* (3,00) 0,327* (2,81) 0,169 (1,48) 0,087 (0,81)Tasa de alfabetismo (0-1) n.d. 0,212* (3,81) 0,131* (2,55) 0,194* (4,83) 0,151* (4,36)Escolaridad primaria (0-1) n.d. 0,121* (2,11) 0,132* (2,91) 0,118* (2,37) 0,091* (2,21)Escolaridad secundaria (0-1) n.d. -0,056 (-1,80) -0,038 (-1,02) -0,026 (-0,69) -0,059 (-1,53)Años promedio de educación n.d. -0,542 (-1,45) -0,276 (-0,69) -0,013 (-0,03) -0,056 (-0,14)Indice de democracia (0-1) n.d. -0,092 (-0,97) -0,094 (-1,05) 0,068 (0,77) 0,148 (1,79)

a Regresiones que incluyen la variable dummy para los países de Africa.

Fuente: Coeficiente y estadístico t de dummies para América Latina en regresiones de corte transversal para el indicador de desarrollo, controlando por el ingreso (medido en paridad de

poder adquisitvo).

* Coeficiente significativo al 5% o más.

Cuadro 1.1

Capítulo 110

como la esperanza de vida o la mortalidad infantil re-flejan las condiciones de salud en un momento dado,indicadores de educación tales como la tasa dealfabetismo y los años de educación de la poblaciónadulta son la acumulación de resultados durante pe-ríodos de varias décadas. Aun así, los indicadores deeducación de América Latina revelan un ritmo de pro-greso mucho más lento que el de otras regiones delmundo, además de serias deficiencias de calidad.

En América Latina la tasa de alfabetismo delos mayores de 15 años pasó de 72% a 87% entre ladécada de 1960 y los años noventa. Aunque elalfabetismo ya era alto en los países desarrollados enlos sesenta —80%— mejoró más rápidamente que en

América Latina, al llegar a 93% en la década de 1990.Con la excepción de Europa del Este, donde elalfabetismo superaba el 90% en los años sesenta, to-das las regiones del mundo en desarrollo registraronprogresos más acelerados que América Latina (Gráfi-co 1.21)9.

La lentitud del progreso educativo de Améri-ca Latina es aún más notoria si se tiene en cuenta elnúmero de años de educación de la población adulta.Los latinoamericanos mayores de 25 años en los añossesenta tenían tan sólo 3,2 años de educación. Esepromedio llegó a 5 años en la década de 1990. Entre-tanto, los países del Sudeste Asiático pasaron de 4,3 a7,2 años, los países del Medio Oriente de menos de 2a 4,6, y los países de Europa del Este de 6 a 8,7 años,respectivamente (Gráfico 1.22). Unicamente en Afri-ca el aumento en los años de educación de la pobla-ción adulta fue más lento que en América Latina.

Por consiguiente, el progreso educativo deAmérica Latina ha sido muy inferior al de otros gru-pos de países, sobre todo con respecto a los países delSudeste Asiático. Aunque parezca paradójico, el atra-

PIB y esperanza de vida

45

50

55

60

65

70

75

80

Esp

eran

za d

e vi

da

(añ

os)

2,8 3 3,2 3,4 3,6 3,8 4 4,2

PIB per cápita (Log PPA)

Brasil

México

Belice

Perú

Costa Rica

Rep. Dominicana

Ecuador

Trinidad y Tobago

El Salvador

Chile

Venezuela

Panamá

GuyanaNicaragua

HondurasColombia

BarbadosUruguay

Guatemala

Jamaica

Paraguay

Haití

Bolivia

Resto de Asia

Europa del Este

Medio Oriente

Africa

Sudeste Asiático

Fuentes: PNUD (1998) y Penn World Tables (1998).


Argentina

Gráfico 1.19

Mortalidad infantil y niveles de ingreso

Africa

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

2

2,2

Mo

rtal

idad

infa

nti

l (Lo

g)

2,8 3 3,2 3,4 3,6 3,8 4 4,2


Brasil

MéxicoBelice

Perú

Costa Rica

Rep. Dominicana

Ecuador

Trinidady Tobago

El Salvador

Chile

VenezuelaPanamá

Guyana

Nicaragua

Honduras

Argentina

Colombia

Barbados

Uruguay

Guatemala

Jamaica

Paraguay

Haití

Bolivia Resto de Asia

Europa del Este

Medio Oriente


Sudeste Asiático

Fuentes: PNUD (1998) y Penn World Tables (1998).

Gráfico 1.20

Tasa de alfabetismo(Porcentajes)

0

20

40

60

80

100



Sudeste Asiático

Medio Oriente

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa

Fuente: Barro y Lee (1994).

Gráfico 1.21

9 Estas comparaciones entre regiones del mundo se basan en las esta-dísticas procesadas por Barro y Lee (1994), que tienen la virtud de uti-lizar la misma metodología para 138 países, pero que no son entera-mente compatibles con las estimaciones basadas directamente enencuestas de hogares de los países latinoamericanos, las cuales se utili-zan en otras partes de este Informe.


so de América Latina frente a esta región no se debeal porcentaje de personas sin educación, ni a la pro-porción de quienes tienen formación universitaria —de hecho, en América Latina esta proporción es ligera-mente mayor que en los países del Sudeste Asiático10.El atraso educativo de América Latina se debe, esen-cialmente, a la proporción muy reducida de indivi-duos con educación secundaria, ya que aunque el ac-ceso a la educación primaria es bastante alto, un granporcentaje abandona el sistema sin llegar a la secun-daria, e incluso sin terminar siquiera la primaria11.

Tanto la tasa de alfabetismo como la educa-ción promedio de los adultos constituyen medidasbastante defectuosas del proceso educativo debido aque reflejan los resultados educativos de muchas ge-neraciones, que pueden estar muy afectados por lasestructuras de población. Dos indicadores que estánmenos afectados por esta limitación son las tasas deescolaridad y los años de educación promedio porcohortes. Ambos confirman las debilidades del pro-greso educativo de América Latina. En el Gráfico 1.23se presentan las tasas de escolaridad por niveles en ladécada de 1990. En América Latina, las tasas deescolaridad primaria son cercanas al 100%, sin mayo-res diferencias respecto a los países desarrollados, elSudeste Asiático o Europa del Este. Esto confirmaque no se trata de un problema de acceso inicial a laeducación. Las tasas de escolaridad en los niveles su-

periores tampoco son notoriamente bajas, pues dehecho se asemejan a las de los países del Sudeste Asiá-tico o del Medio Oriente, aun cuando son inferiores alas de los países desarrollados y de los países de Euro-pa del Este. Las mayores deficiencias se encuentranen la escolaridad secundaria, donde América Latinasólo supera al resto de Asia y a Africa, pero está muypor debajo de los países desarrollados, Europa del Estey el Sudeste Asiático.

La evolución de los niveles educativos alcan-zados por las distintas cohortes da una imagen com-plementaria del limitado ritmo de progreso educati-vo de América Latina, aunque en este caso referida aun grupo más pequeño de países. En el Gráfico 1.24puede apreciarse que cada cohorte nueva de latinoa-mericanos ha recibido más educación que la anterior.Por ejemplo, los hombres nacidos alrededor de 1960recibieron 7,7 años de educación, mientras que quie-nes habían nacido alrededor de 1930 sólo habían al-canzado unos 4,7 años de educación. El gráfico mues-tra además que las mujeres tuvieron un progreso aún

Años promedio de educación en lapoblación mayor de 25 años

0

2

4

6

8

10



Sudeste Asiático

Medio Oriente

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa


Gráfico 1.22 Tasas de matrícula escolar en los años noventa(Porcentajes)

0

20

40

60

80

100

120

Primaria Secundaria Universitaria


Sudeste Asiático

Medio Oriente

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa


Gráfico 1.23

10 En América Latina 8,6% de la fuerza de trabajo tiene estudios supe-riores, frente a 8,2% en el Sudeste Asiático. Véase BID (1998-99),Capítulo 2.11 Las proporciones de individuos con secundaria (completa e incom-pleta) en América Latina y el Sudeste Asiático son 16,9% y 28%, res-pectivamente, y las de primaria (completa o incompleta) 50,8% y 43,8%,respectivamente (BID 1998-99).

Capítulo 112

más rápido –de 3,7 años quienes nacieron hacia 1930a 7,2 años 30 años más tarde. Sin embargo, aunqueposteriormente se cerró por completo la brecha edu-cativa entre hombres y mujeres, el ritmo del progresoeducativo se desaceleró notablemente a partir de lageneración que nació en 1960 (quienes debieron pa-sar por el sistema educativo entre 1966 y mediados dela década de 1980). En efecto, quienes nacieron hacia1970 recibieron 8 años de educación, con una mejoraen una década de sólo 0,4 años en el caso de los hom-bres o de 0,9 en el caso de las mujeres.

El ritmo al que progresó la educación de unascohortes a otras en América Latina fue mucho máslento que en Corea del Sur o Taiwán, dos países re-presentativos del Sudeste Asiático, donde quienes na-cieron hacia 1930 alcanzaron sólo cinco años de edu-cación, y quienes nacieron hacia 1970 lograroncompletar cerca de 12 años de educación. La brechacon respecto a Estados Unidos se redujo notablementehasta la generación nacida en 1960 pero ha cambiadomuy poco desde entonces debido a la desaceleracióndel progreso educativo en América Latina. Esta ten-dencia demuestra que los latinoamericanos tienenbuenas razones para considerar que la educación esuno de los dos problemas más graves en la actualidad.

La lentitud del progreso educativo de Améri-ca Latina es menos evidente cuando se basa en compa-raciones con una muestra amplia de países, y no exclu-sivamente con los países desarrollados o el grupo de

países seleccionados del Sudeste Asiático. No obstan-te, las conclusiones centrales no se modifican: el pro-blema de América Latina no se encuentra en las tasasde analfabetismo, ni en las tasas de escolaridad prima-ria (incluyendo primaria incompleta), aspectos en loscuales la región muestra indicadores que superan enforma significativa a los patrones mundiales. Su pro-blema radica en que el amplio acceso a los niveles másbásicos de educación no se traduce en tasas elevadas determinación de la primaria ni, mucho menos, de pro-greso hacia la escolaridad secundaria. Como resulta-do, los niveles promedio de escolaridad quedan pordebajo de los patrones mundiales (véase el Cuadro 1.1).

Como se observa en el Gráfico 1.25a, la ma-yoría de países de la región logran tasas de matrículaescolar primaria que son superiores al patrón mun-

Años promedio de educación, por cohortes de edad

2

4

6

8

10

12

14

1930 1935 1940 1945 1950Cohorte

1955 1960 1965 1970

Coreadel Sur

TaiwánIndonesia

América LatinaEstados Unidos

Hombres, América Latina

Mujeres, América Latina

Fuente: Behrman, Duryea y Székely (1999a).

Gráfico 1.24

Añ

os

pro

med

io d

e ed

uca

ció

n

Matriculados en escuela primaria

50

60

70

80

90

100

110

120

Mat

ricu

lad

os

en p

rim

aria

(%

)

2,8 3 3,2 3,4 3,6 3,8 4 4,2

PIB per cápita (PPA Log)

Haití

Brasil

MéxicoBelice

Perú

Costa RicaRep. Dominicana

Ecuador

Trinidad y Tobago

El Salvador

Chile

Venezuela

Panamá

Guyana

Nicaragua

Honduras ArgentinaColombia

Barbados

Uruguay

Guatemala

Jamaica

Paraguay

Bolivia

Resto de Asia

Europa del Este

Medio Oriente

Africa

Países desarrolladosSudeste Asiático

Gráfico 1.25a

Matriculados en escuela secundaria

0

20

40

60

80

100

120 M

atri

cula

do

s en

sec

un

dar

ia (

%)

2,8 3 3,2 3,4 3,6 3,8 4 4,2


Brasil

MéxicoBelice

Perú

Costa Rica

Rep. Dominicana Ecuador

Trinidad y Tobago

El Salvador

Chile

Venezuela

Panamá

Guyana

Nicaragua

Honduras

ArgentinaColombia

Uruguay

Guatemala

Jamaica

Paraguay

Haití

Bolivia

Resto de Asia

Europa del Este

Medio Oriente

Africa


Sudeste Asiático

Fuentes: Barro y Lee (1996) y Penn World Tables (1998).

Gráfico 1.25b


dial, y que en unos cuantos casos superan el 100%,debido en parte a la notificación excesiva, y en parte aque numerosos niños no avanzan en el sistema al rit-mo de su edad. Las tasas de matrícula secundaria sonsustancialmente menores. Sólo Guyana y Uruguaytienen un nivel de matrícula secundaria próximo al80% y al menos una decena de países están por deba-jo del patrón mundial, en algunos casos en forma muynotoria, como en Venezuela, Guatemala, El Salvadory Brasil (Gráfico 1.25b).

En cuatro países de la región la población enedad laboral tiene niveles promedio de educaciónsustancialmente superiores a lo que cabría esperar se-gún el patrón mundial: Barbados, Argentina, Panamáy Guyana (Gráfico 1.26). Es importante observar queeste aparente “exceso” de educación puede estar re-flejando que el capital humano es de menor producti-vidad debido a deficiencias de calidad u obsolescencia,o a carencia de otros factores productivos, o bien puedeestar inadecuadamente utilizado por fenómenos dedesempleo o subempleo, fenómenos que no es del casodiscutir en detalle aquí12. La interpretación opuestapuede aplicarse a los países que, como Brasil, Colom-bia, Guatemala o Venezuela, tienen bajos niveles deeducación para su desarrollo económico.

Desarrollo social

Los indicadores económicos y de desarrollo humanodescritos en las secciones anteriores reflejan la capaci-

dad productiva de las economías y los individuos, perono dan cuenta de las condiciones en que interactúanlos individuos dentro de la sociedad, en particular sihay condiciones de respeto por la vida, las libertadesindividuales y las normas de convivencia colectiva.América Latina es una región paradójica en materiade desarrollo social. Presenta los índices de homici-dios más altos del mundo y diversos síntomas de ca-rencia de respeto por la vida y la propiedad. Sin em-bargo, América Latina se ha puesto a la cabeza delmundo en desarrollo en materia de libertades civiles yrespeto efectivo de los derechos democráticos.

Respeto por la vida y la propiedad

En América Latina, la criminalidad ha registrado unaumento alarmante en los últimos años. En los añossetenta, aunque la región tenía las tasas más altas dehomicidios a nivel mundial, en el país típico habíaunos ocho homicidios anuales por cada 100.000 ha-bitantes, cifra que no cambió demasiado en losochenta13 . Sin embargo, en los noventa, la tasa me-diana de homicidios se aproxima a 13 por cada100.000 habitantes, lo que equivale a frecuencias dehomicidios alrededor de cuatro veces mayores queen los demás grupos de países, con la excepción deAfrica. Las tasas de homicidios han tendido a au-mentar en la mayoría de países de América Latina,con algunas notables excepciones como Chile y CostaRica. En los casos más críticos, las tasas de homici-dios de comienzos de los años setenta se han multi-plicado por cinco o más. En efecto, aunque el cri-men ha aumentado en una diversidad de países, tantodesarrollados como en desarrollo, Africa y AméricaLatina son las dos únicas regiones del mundo quehan registrado un incremento tan marcado en lastasas de homicidios (Gráfico 1.27).

Debido a que las denuncias son la principalfuente de información estadística oficial para calcular

Años promedio de educación

2

3

4

5

6

7

8

9

Añ

os

pro

med

io d

e ed

uca

ció

n

2,8 3 3,2 3,4 3,6 3,8 4 4,2


Brasil

MéxicoPerú

Costa Rica

Rep. Dominicana

Ecuador

Trinidad y Tobago

El Salvador

Chile

Venezuela

Panamá

Guyana

Nicaragua

Honduras

Argentina

Colombia

Barbados

Uruguay

Guatemala

JamaicaParaguay

Haití

Bolivia

Resto de Asia

Europa del Este

Medio Oriente

Africa


Sudeste Asiático

Fuentes: Barro y Lee (1996) y Penn World Tables (1998).

Gráfico 1.26

12 El lector puede remitirse a BID (1996), Parte 3 y BID (1998-99),Capítulo 2, para una evaluación de los sistemas educativos. Para unadescripción de los problemas de subutilización de los recursos huma-nos por razones laborales véanse los documentos presentados a laReunión Anual de la Asamblea de Gobernadores del BID de 1998:Lora y Márquez (1998), Lora y Olivera (1998), Pagés y Márquez (1998)y Székely y Duryea (1998).13 Las cifras por grupos de países corresponden a las tasas medianas,no a los promedios de los países como en gráficos anteriores, con el finde evitar el sesgo que introducen los casos extremos.

Capítulo 114

los indicadores de criminalidad, a menudo dichosindicadores presentan serias deficiencias. Si bien enel caso de los homicidios tales deficiencias restan pre-cisión a las comparaciones internacionales, en la ma-yoría de otros crímenes las hacen totalmenteinviables, ya que la inclinación a denunciar los crí-menes es mayor allí donde la justicia es más efectivay hay amplio respeto por las normas. Sin embargo,hay una fuente de información que no padece de es-tas deficiencias, al menos en forma tan crítica: se tratade encuestas de opinión que preguntan si losencuestados o sus familiares han sido víctimas re-cientes de algún crimen. De acuerdo con los resul-tados de encuestas anuales comparables para 17 paí-ses latinoamericanos entre 1996 y 1998, puedeafirmarse que el crimen es un fenómeno muy exten-dido en América Latina: al menos una de cada cua-tro personas en cualquier país de la región y en unaño cualquiera declara que algún miembro de su fa-milia ha sido víctima de algún crimen. Solamente enUruguay y Panamá las tasas de victimización sonmenores del 30%; en la mayoría de los países res-tantes se encuentran en alrededor del 40% y en Gua-temala las cifras indican que el crimen afecta a másdel 50% de los ciudadanos (Gráfico 1.28).

La percepción mayoritaria en todos los paí-ses de América Latina es que la delincuencia ha esta-do en aumento año tras año. Al menos nueve de cadadiez personas afirman que la delincuencia “ha aumen-

tado mucho” (los períodos de referencia son 1996 y1997) en cinco países. Aun en los casos donde la opi-nión es menos negativa, como en México, al menoscinco de cada diez personas considera que la delin-cuencia ha venido en aumento (Gráfico 1.29).

Aunque no es posible establecer la gravedado naturaleza de los crímenes para el mismo númerode países a los que se refieren los indicadores ante-riores, estadísticas más detalladas provenientes defuentes oficiales —disponibles para Colombia, ElSalvador y Perú— ofrecen un cuadro más precisosobre la incidencia de los principales crímenes y laspersonas afectadas. Los crímenes contra la propie-dad constituyen, sin duda alguna, el grueso de loscrímenes en estos países y, posiblemente, sean losmás comunes que padecen los latinoamericanos detodos los países. Los crímenes contra la propiedadafectan con mayor frecuencia a los individuos demayores ingresos. En Colombia, la probabilidad deser víctimas de robos de consideración es del ordendel 15% para los individuos del quintil más alto, yde menos del 10% para quienes pertenecen a cual-quiera de los tres quintiles más bajos de ingreso. Losrobos de autos son el factor que hace más vulnera-bles a los ricos. En El Salvador la probabilidad deque un individuo del quintil más alto de ingreso (oalguien de su familia) sea víctima de un robo de au-tos es cercana al 40%, y en el quintil siguiente delorden del 20%. En cambio, los robos de otras pro-

Homicidios (Mediana por 100.000 habitantes)

0

2

4

6

8

10

12

14

Años 70 Años 80 Años 90


Sudeste Asiático

Medio Oriente

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa


Gráfico 1.27 Encuestas: Tasas de victimización(Porcentajes)

0 10 20 30 40 50 60

UruguayPanamá

ChileParaguay

BoliviaColombia

NicaraguaHondurasCosta Rica

PerúBrasil

ArgentinaEcuadorMéxico

VenezuelaEl SalvadorGuatemala

Fuente: Gaviria y Pagés (1999) basados en Latinobarómetro (1996-1997).

Gráfico 1.28

Probabilidad de ser víctima


piedades afectan en mayor proporción a los estratosmedios, con probabilidades que superan el 60% enel quintil medio. Los crímenes contra la integridadpersonal a menudo afectan con mayor severidad alos estratos bajos. En Perú, la incidencia de lesionespersonales es casi el doble en los dos quintiles másbajos que en el de mayor ingreso, y en Colombia lasfamilias del segundo y tercer quintil más pobre sonlas que mayor probabilidad tienen de padecer los ca-sos de homicidio (Gráficos 1.30a, b y c).

Libertades civiles y democracia

En abierto contraste con lo que ha ocurrido con lacriminalidad y la violencia, en las últimas décadasAmérica Latina ha registrado un avance notable enmateria de libertades civiles y políticas. En la décadade 1970, la región no ocupaba una posición especial-mente privilegiada en este aspecto del desarrollo so-cial en comparación con otros grupos de países endesarrollo, y estaba muy por debajo de los países de-sarrollados. En los años noventa, es menor la distan-cia con respecto a los países desarrollados, y la regiónpresenta indicadores de libertades civiles y políticassuperiores a los de cualquier otra región en desarro-llo (Gráfico 1.31). El avance democrático en AméricaLatina en las dos últimas décadas es aún más destaca-do si se adopta una perspectiva de más largo plazo.

Encuesta: ¿Aumentó mucho el crimen? (Para los años 1996-1997)

20 40 60 80 100

MéxicoPanamá

ChilePerú

BoliviaUruguay

GuatemalaEl Salvador

ColombiaBrasil

NicaraguaHonduras

EcuadorCosta RicaParaguay

VenezuelaArgentina


Porcentajes de respuestas afirmativas

Gráfico 1.29 Crimen por quintiles de ingresos: El Salvador(Porcentajes)

0

20

40

60

80

100

1 2 3 4 5Quintiles

Total

Robos

Robo de autos

Asaltos

Gráfico 1.30a

Crimen por quintiles de ingresos: Colombia(Porcentajes)

0

5

10

15

20

1 2 3 4 5Quintiles

Total

Robos

Homicidios

Asaltos

Gráfico 1.30b

Crimen por quintiles de ingresos: Perú(Porcentajes)

0

20

40

60

80

100

1 2 3 4 5Quintiles

Total

Robos

Robos a casas

Robos de autos

Asaltos

Fuente: Gaviria y Pagés (1999).

Gráfico 1.30c

Capítulo 116

En efecto, los indicadores disponibles desde comien-zos del siglo pasado muestran que ninguna otra re-gión ha alcanzado un avance de tal magnitud en unperíodo semejante de sólo dos décadas. Después delretroceso que tuvo la democracia en la región entremediados de los años sesenta y fines de los años se-tenta, el avance posterior ha sido sostenido, profundoy ha abarcado a la inmensa mayoría de los países de laregión (Gráfico 1.32).

Puesto que los indicadores sobre libertadesciviles y democráticas son de naturaleza subjetiva ypueden estar afectados por errores de medición apre-ciables, deben ser tomados con extrema cautela. Sinembargo, estas deficiencias son menores cuando secombinan diversas fuentes e indicadores complemen-tarios entre sí y cuando se toma información para va-rios años. La información del Gráfico 1.31 combinatres indicadores complementarios para los años dis-ponibles de cada década (derechos políticos, liberta-des civiles y democracia). Dichos indicadores provie-nen de dos de las fuentes más reconocidas y de mayorcobertura en estas materias14. Los indicadores selec-cionados se basan en una amplia gama de preguntas aexpertos. En el indicador de derechos políticos laspreguntas evalúan la capacidad y autonomía a nivelindividual y de grupos sociales (especialmente si sonminoritarios) para participar libremente en la elec-ción de gobernantes y legisladores, para conformarorganizaciones políticas y para ejercer oposición al

partido en el poder. En materia de libertades civiles,se establece la capacidad de los individuos para tomardecisiones personales (de trabajo, religión, residen-cia, matrimonio, asociación, etc.), para expresar susopiniones, disentir públicamente, crear y desarrollarorganizaciones (civiles, sindicales, profesionales), parabeneficiarse libremente de su esfuerzo económico ysus propiedades legales, y para tener acceso a la justi-cia y ser protegidos de arbitrariedades o persecuciónpolítica o terrorismo. El indicador de democracia (queaparece en el Gráfico 1.32) utiliza categorías más ge-nerales que miden la competitividad y regulación dela participación política, la competitividad y aperturacon la que se escoge al ejecutivo y el sistema de pesosy contrapesos que restringen el poder del ejecutivo.

Entre los países de América Latina existe unagran heterogeneidad en materia de libertades civilesy políticas. Según estos indicadores, algunos paísesquedan clasificados muy cerca de los máximos nivelesposibles, entre ellos Barbados, Costa Rica, Uruguay yTrinidad y Tobago (con valores por encima de 0,9 enel índice combinado, que se mueve en un rango de 0 a1). Los niveles más bajos, entre 0,3 y 0,6, se observan

Libertades democráticas y civiles

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

Ind

ice

de

liber

tad

es

Años 70 Años 80 Años 90


Sudeste Asiático

Medio Oriente

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa

Fuentes: Jaggers y Gurr (1995) y Freedom House (1999).

Gráfico 1.31 Indice de democracia

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1820 1830 1840 1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

Africa Resto de Asia Sudeste Asiático Europa del Este

Países desarrollados América Latina Medio Oriente

Nota: el índice crece a medida que la democracia avanza.Fuentes: Jaggers y Gurr (1995) y Freedom House (1999).

Gráfico 1.32

Años

14 Los dos primeros indicadores provienen de la “Comparative Surveyof Freedom” que lleva a cabo Freedom House desde los años setenta,el tercero de “Polity III”, el proyecto más ambicioso de recopilación yconstrucción de indicadores políticos a nivel mundial, con coberturadesde 1800. Véase Jaggers y Gurr (1995).


en países con sistemas políticos que han experimen-tado recientemente transiciones en sus sistemas polí-ticos y que, en todos los casos, están avanzando haciasistemas más libres. Al igual que la tendencia mun-dial, entre los países de América Latina hay un mayoravance en las libertades civiles y políticas en paísescon mayores niveles de ingreso. Pero, como puedeobservarse en el Gráfico 1.33, en la mayoría de paísesde la región, dicho avance está muy por encima delpatrón mundial, y en algunos casos incluso por enci-ma del nivel promedio de los países desarrollados, apesar de las diferencias en los niveles de ingreso. Estoconfirma la magnitud del progreso democrático de laregión.

Cabe destacar que las calificaciones de losexpertos y analistas internacionales en las que se ba-san estos indicadores de libertades civiles y políticaspueden no corresponder con la opinión pública delos países. Este es un punto importante porque la con-cepción sobre lo que constituyen libertades y, en ge-neral, sobre la forma como debe funcionar la demo-cracia, puede variar de país a país, de unas culturas aotras, y a través del tiempo. El Gráfico 1.34 comparael índice de libertades discutido hasta ahora con unindicador de percepción de libertades proveniente deencuestas a ciudadanos. En este indicador se promediala opinión de los ciudadanos sobre su grado de satis-facción con la democracia, la transparencia de las elec-ciones, las oportunidades de su agrupación política yla igualdad ante la ley. Aunque ambos indicadores es-

tán muy correlacionados, en algunos países puedehaber diferencias notables entre los indicadores ela-borados por los expertos y la opinión popular (que,valga decirlo, siempre resulta más crítica que los mis-mos expertos, como puede comprobarse en las esca-las de los dos indicadores del gráfico).

¿Un desarrollo desequilibrado?

Las diferentes dimensiones del desarrollo no han avan-zado al mismo ritmo en las últimas décadas en Amé-rica Latina. Con el telón de fondo de un crecimientoeconómico poco destacado y una persistente desigual-dad del ingreso, América Latina ha tenido sin embar-go una mejora notable en esperanza de vida y en mor-talidad infantil, ha logrado una cobertura muy ampliaen los primeros años de escolaridad y ha tenido unavance particularmente rápido en materia de liberta-des civiles y democráticas. Por otro lado, AméricaLatina llega al siglo XXI con niveles educativos pro-medio bajos —y que han tendido a crecer muy lenta-mente en las últimas décadas—, y con unas tasas alar-mantes de criminalidad y violencia.

¿Indican estos desequilibrios que AméricaLatina ha experimentado un proceso anormal y posi-blemente insostenible, dada la experiencia de otrasregiones? La respuesta es negativa. A pesar de estosdesbalances, el desarrollo en América Latina no es másdesequilibrado que en otras regiones del mundo en

Libertades democráticas y civiles

Argentina

BarbadosBelice

BoliviaBrasil

Costa Rica

Chile

Colombia

Rep. Dominicana

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Guyana

Haití

Honduras

Jamaica

México

Panamá

Paraguay

Perú

Trinidad y TobagoUruguay

Venezuela

Resto de AsiaEuropa del Este

Medio Oriente

Africa


Sudeste Asiático

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

Ind

ice

de

liber

tad

es

2,8 3 3,2 3,4 3,6 3,8 4 4,2


Fuentes: Jaggers y Gurr (1995), Freedom House (1999) y Penn World Tables (1998).

Gráfico 1.33 Libertades políticas y civiles: índices versus opinión pública

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

Ind

ice

de

liber

tad

es p

olít

icas

y c

ivile

s

20 30 40 50 60 70

Percepción de libertades (%)

Argentina

Bolivia

Brasil

Costa Rica

Chile

Colombia

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela

Fuentes: Jaggers y Gurr (1995), Freedom House (1999) y Latinobarómetro (1996-1998).

Gráfico 1.34

Capítulo 118

desarrollo, e incluso no mucho más que el de los paí-ses industriales. El Gráfico 1.35 presenta un indica-dor de desequilibrios en el proceso de desarrollo, quese basa en la heterogeneidad entre siete variables dedesarrollo de cada país: esperanza de vida, mortalidadinfantil, alfabetismo de los adultos, tasa de escolari-dad combinada de los tres niveles, nivel de educaciónde la población en edad de trabajar, homicidios y li-bertades civiles. Niveles más altos de este indicadorrepresentan mayores desbalances en el desarrollo (enuna escala entre 0 y 1). Curiosamente, los países delSudeste Asiático son los que presentan los patronesde desarrollo más desbalanceados, indicando que enesos países no han avanzado al unísono las diferentesdimensiones del progreso económico, humano y so-cial. El patrón de desarrollo de América Latina es tanbalanceado como en el Este de Europa (después delderrumbe del comunismo), y sólo algo menos balan-ceado que el de los países desarrollados.

Los condicionantes estructuralesdel desarrollo

América Latina se asoma al siglo XXI con un desem-peño económico modesto y profundamente desiguale inestable, con avances notables en los campos de lasalud y el acceso inicial a la educación, con conquistasrecientes y en algunos casos aún por consolidar enmateria de libertades civiles y democráticas y con se-rios problemas de seguridad y violencia. Los propósi-tos de este informe son discutir las razones estructu-rales que explican esos logros y deficiencias y analizarlas opciones de política económica, social einstitucional de largo plazo que pueden contribuir aacelerar el desarrollo en las próximas décadas. Puestoque este estudio adopta una perspectiva de mediano ylargo plazo, no estudia directamente los factores máscoyunturales que pueden explicar las fluctuaciones delcrecimiento económico de unos años a otros, y ni si-quiera las políticas macroeconómicas que ayudan aexplicar las tendencias de crecimiento de medianoplazo. Estos temas han recibido una gran atención enlos últimos años por parte de diferentes analistas, yhan sido objeto de números anteriores de este infor-me.15 Nuestro interés se concentra en esta ocasiónen factores estructurales más profundos que puedencontribuir a explicar las enormes diferencias en los

niveles de desarrollo económico, social y humano queseparan a América Latina de otras regiones, y a lospaíses latinoamericanos entre sí. Esos factores estruc-turales incluyen tres grandes grupos de variables, queen años recientes no han recibido la debida atenciónen las discusiones públicas y en los análisis sobre eldesarrollo de la región, y que ciertamente han sidoopacados por los temas puramente económicos. De-sarrollo no es sólo economía, como se enfatiza a lolargo del presente informe.

En este estudio destacaremos, en primer lu-gar, la influencia que tienen en el desarrollo factoresdemográficos, en particular la estructura de edadesde la población y sus cambios a través del tiempo.Aunque las condiciones demográficas no son una cons-tante, y son tanto causa como efecto del proceso dedesarrollo, constituyen un determinante estructuralen la medida en que cambian lentamente y en que susefectos persisten durante muchas décadas. Aunque losasuntos demográficos han recibido gran atención enalgunos períodos en América Latina, la discusión seha concentrado en las implicaciones del crecimientodemográfico y en el control de la natalidad, más queen la forma como las políticas deben tener en cuentalas cambiantes condiciones demográficas para promo-ver el desarrollo económico y social.

15 Las ediciones de 1996 y 1997 discutieron el efecto de las políticas deestabilización y las reformas estructurales en el ciclo económico y lastendencias de crecimiento de América Latina desde mediados de losaños ochenta.

Desequilibrios en el proceso de desarrollo(Promedios de desviaciones estándar de indicadores de desarrollo)

0,1 0,2 0,3 0,4 0,5

Sudeste Asiático

Africa

Medio Oriente

Resto de Asia

América Latina

Europa del Este


Gráfico 1.35

Fuente: cálculos del BID basados en indicadores de desarrollo seleccionados.


El segundo grupo de factores comprenden,en sentido amplio, las condiciones geográficas, tan-to naturales como creadas. La geografía ha tendidoa ser ignorada en los estudios económicos y socialesen América Latina, porque suele asociarse en formaincorrecta con actitudes racistas y con una visión fa-talista del desarrollo. Este estudio adopta un enfo-que totalmente distinto, que destaca la influencia quepueden ejercer en las posibilidades económicas fac-tores tales como la productividad de las tierras, lascondiciones de salud debidas al clima y el acceso alos mercados. Al igual que la demografía, la geogra-fía no es una constante a través del tiempo. Las con-diciones naturales, tales como la ubicación, el climao el acceso al mar pueden no modificarse mayormen-te, pero su influencia sobre los resultados del desa-rrollo puede alterarse radicalmente dependiendo dela localización de la población y las actividades eco-nómicas, las inversiones en infraestructura y servi-cios públicos y los cambios en los costos y métodosde transporte, entre otros factores. Sin embargo, aligual que la demografía, estos factores no cambianbruscamente, y las condiciones que existen en unmomento tienden a dejar una huella muy persisten-te a través del tiempo.

El tercer grupo de factores son las institucio-nes, que comparten también esas características deinercia y persistencia. Aunque las instituciones hanrecibido mucha mayor atención que la demografía ola geografía en las discusiones recientes sobre el desa-rrollo económico, social y humano de la región, elgrueso de los análisis y recomendaciones de políticase han concentrado en enfatizar la importancia quetienen las instituciones para las diferentes dimensio-nes del desarrollo y en discutir qué tipo de institucio-nes son conducentes al desarrollo económico y so-cial, más que en entender las razones por las cualeslas instituciones son como son y los factores que im-piden mejorarlas. En particular, es preocupante la es-casa atención que se ha otorgado a los condicionantespolíticos de las instituciones. En diversos medios, in-cluyendo los organismos multilaterales de crédito, lasestructuras y prácticas políticas han permanecidocomo un terreno vedado para el estudio o la discu-sión, a pesar de que pueden ser la limitación más seriapara el mejoramiento de las instituciones y para laadopción de políticas económicas y sociales favora-bles al desarrollo.

El resto de este capítulo tiene por objeto res-ponder a la siguiente pregunta: ¿Qué rasgos de la de-mografía, la geografía y las instituciones distinguen alos países de menores niveles de desarrollo de aque-llos más desarrollados? La respuesta a esta preguntanos dará las claves que el resto de este libro aprove-chará para entender los canales a través de los cualesestos tres grupos de factores inciden en el proceso dedesarrollo e interactúan con él a través del tiempo, ypara sugerir políticas que puedan alterar esos canalescon el objeto de elevar los niveles de desarrollo eco-nómico, humano y social.

Efectos de la demografía

Existe una asociación muy marcada entre nivel dedesarrollo económico y la edad promedio de la po-blación (Gráfico 1.36). La edad promedio de la po-blación de los países más pobres del mundo, que ensu mayoría son africanos, se encuentra entre 20 y 25años. La edad promedio en los países desarrolladosfluctúa entre los 32 y los 40 años. Los países de Amé-rica Latina, que en su mayoría se sitúan entre estosdos grupos de países en materia de ingreso per cápita,tienen poblaciones con edades promedio entre unmínimo de 21,6 años, en el caso de Nicaragua, y unmáximo de 34 años en el caso de Uruguay. La estre-cha relación entre edad promedio e ingreso per cápitase observa no solamente en las comparaciones entre

Edad promedio de la poblacióny desarrollo económico

15

20

25

30

35

40

Edad

pro

med

io

2,5 3 3,5 4 4,5


Resto de Asia Europa del Este Medio Oriente Africa

Países desarrollados Sudeste Asiático América Latina

Gráfico 1.36

Fuente: cálculos del BID basados en estadísticas de población de Naciones Unidas (1998).

Capítulo 120

países en un momento dado, sino en los distintos paí-ses a través del tiempo16 . Esta es una observación deenorme importancia pues sugiere que la demografíapuede ser causa de cambios en los niveles de desarrolloa través del tiempo (sin desconocer que el desarrolloinfluye a su vez sobre las variables demográficas). Larazón de esta afirmación es que los cambios en las edadespromedio de la población son el resultado de losnacimientos y las muertes ocurridas a lo largo de muchasdécadas anteriores (quizás producto del desarrollo enese entonces). Por lo tanto, el hecho de que se observesimultáneamente un aumento en la edad promedio yen los niveles de desarrollo económico o social sugiereuna influencia de la demografía en el desarrollo.

Los canales económicos a través de los cualesocurre este proceso y la forma como pueden aprove-charse para estimular el desarrollo no han recibidosuficiente atención en los estudios empíricos y las dis-cusiones de política económica y social, aun cuandosus bases teóricas son bien conocidas (véase el Recua-dro 1.1). El argumento central es que los diferentesgrupos de edades tienen comportamientos diferen-tes, que reflejan el ciclo de vida de las personas. Losniños o los ancianos son menos productivos econó-micamente que quienes tienen edades intermedias, ytienen necesidades de educación y salud que tambiénson mayores que las de éstos. Por consiguiente, lacomposición por edades de la población afectará la

Desglose de la población por gruposde edades(Porcentajes)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38

15-64 Años

0-14 Años

65 años o más

Fuente: Behrman, Duryea y Székely (1999b).

1995 2020

Gráfico 1.37

Promedio de edad de la población

• Promedio de edad en América Latina en 1995: 25,9 años• Promedio de edad en América Latina proyectada para el año 2020: 31,6 años

Edad promedio de la población

0 10 20 30 40

HaitíGuatemala

ParaguayHonduras

BoliviaNicaragua

BeliceEl SalvadorVenezuela

EcuadorPerú

Costa RicaSurinameColombia

MéxicoRep. Dominicana

GuyanaPanamáJamaica

BrasilArgentina

ChileTrinidad y Tobago

BahamasUruguay

Barbados

1995 2020

Fuente: Cálculos del BID basados en Naciones Unidas (1998).

Gráfico 1.38

16 Más estrictamente, como se muestra en el Apéndice 1.1, el coefi-ciente en una regresión de panel con efectos fijos es consistente con elque se obtiene en una regresión de panel con efectos aleatorios, sugi-riendo que la relación que se observa a través del tiempo en los países,y en el tiempo entre países es semejante, y proviene en ambos casos dela influencia de la demografía sobre el desarrollo.

capacidad de generación de ingresos per cápita, y afec-tará también la tasa de ahorro de la sociedad y su capa-cidad para cubrir adecuadamente esas necesidades deeducación y salud. A través de estos canales, influiráasí, no sólo en el nivel de ingreso de hoy, sino tambiénen la capacidad de generación de ingresos del futuro.

En los países de edad promedio muy baja,cerca de la mitad de la población es menor de 14 años,mientras que una proporción mínima de la poblacióntiene más de 64 años. En los países de mayor edadpromedio del mundo, la población infantil represen-ta menos del 20% del total y los ancianos llegan atener una ponderación relativa similar a la de los ni-ños (Gráfico 1.37). La posición en que se encuentrecada país dentro de estos dos extremos depende delestadio de su transición demográfica, que puede ocu-rrir a ritmos muy diferentes dependiendo esencial-mente del momento y velocidad con que hayan des-cendido la mortalidad y la fertilidad, como se discutiráen detalle en el capítulo siguiente.

En América Latina la edad promedio de lapoblación pasará de 25,9 años en 1995 a 31,6 años en


el año 2020. Mientras que algunos países tendrán cam-bios muy modestos —por ejemplo, en Haití la edadpromedio aumentará apenas 1,3 años— en otros ocu-rrirán cambios muy importantes de 7 o más años —Guyana, Bahamas, México, República Dominicana yBelice— (Gráfico 1.38). Esto implicará grandes cam-bios en la composición de la población, que afectaránlas condiciones del desarrollo. Sin embargo, ello noserá garantía de un ritmo más acelerado de desarrolloeconómico y social. Es cierto que, en la medida enque disminuya el número de personas dependientespor trabajador, el ingreso promedio aumentará porpuras razones contables. Pero los países con mayoresedades promedio no tienen ingresos per cápita mayo-res solamente por esta razón sino porque han aprove-chado los cambios demográficos para mejorar las con-diciones del desarrollo. En efecto, los países conmayores edades promedio han logrado en su mayoríaniveles de educación promedio de su fuerza de traba-jo mayores que los países muy jóvenes, lo cual ha per-mitido generar ingresos mayores por trabajador (Grá-

fico 1.39). Pero dentro de los países demográficamentemaduros hay una gran diversidad de logros educati-vos, de hecho mayor que entre los países jóvenes, locual sugiere que la posibilidad de mejorar las condi-ciones de desarrollo a lo largo del proceso de transi-ción demográfica puede o no ser aprovechada. Comoveremos en el capítulo siguiente, eso dependerácrucialmente de las políticas que se adopten en las eta-pas iniciales del proceso en diversas áreas, no sola-mente en educación, sino también en el área laboral yde seguridad social, entre otras.

Los trópicos y el aislamiento geográfico dificultan el

desarrollo

Diversas condiciones geográficas pueden tener unafuerte influencia sobre las posibilidades de desarrolloporque pueden afectar la productividad de las perso-nas, el acceso a los mercados o el aprovechamiento deeconomías de escala o aglomeración.

La discusión académica sobre los efectos de la demografía

en el desarrollo ha estado dominada por la visión de Thomas

Malthus, quien a fines del siglo XVIII sostuvo que las tenden-

cias de crecimiento demográfico podían ser contenidas cada

cierto tiempo por la escasez de alimentos, cuya producción

no aumentaba al mismo ritmo que la población. Desde en-

tonces, se ha debatido en forma interminable si el crecimiento

demográfico es un factor favorable o contrario a la expan-

sión sostenible de la oferta, no sólo de alimentos, sino de

todo tipo de bienes. La evidencia no ha permitido zanjar del

todo esta controversia, pues la relación entre el crecimiento

económico y el crecimiento poblacional está mediada por

numerosos factores (Cassen, 1994).

Esta discusión ha distraído a los economistas y otros

científicos sociales del estudio de una vinculación mucho más

importante entre demografía y desarrollo, que sólo recien-

temente ha empezado a ser destacada. La vinculación más

importante parece darse a través no del tamaño o la tasa de

crecimiento de la población, sino de su composición. Las teo-

rías económicas del ciclo de vida permiten entender por qué.

Las necesidades de consumo de los niños y los ancianos supe-

ran su capacidad productiva, mientras que lo contrario ocu-

rre con las personas en las edades intermedias. Por consi-

guiente, la capacidad de ahorro e inversión en capital físico y

humano de cualquier sociedad dependerá de la composición

La influencia de la demografía en el desarrollo

de su población. Por consiguiente, el crecimiento será mayor

en sociedades con una composición de edades sesgada hacia

las edades intermedias, y menor en sociedades muy jóvenes

o muy viejas. La composición de la población influirá tam-

bién en la capacidad fiscal del gobierno, en el tamaño y com-

posición del gasto público y en muchas otras variables eco-

nómicas y sociales, como veremos en el capítulo siguiente.

El efecto favorable que puede tener sobre el creci-

miento una baja tasa de dependencia demográfica ha sido

señalado desde hace décadas (Coale y Hoover, 1958). Sin

embargo, tanto los estudios empíricos como las discusiones

de política se han centrado en las razones a favor o en con-

tra de controlar el crecimiento poblacional y no en los meca-

nismos a través de los cuales la composición de la población

afecta el crecimiento y el desarrollo, y menos aún en las po-

líticas que pueden incidir en esos mecanismos. Sólo reciente-

mente algunos estudios han empezado a destacar el papel

central que juega la composición de la población (ADB, 1997;

Kelley y Schmidt, 1998).

En otras palabras, la obsesión por el crecimiento

de la población y el control demográfico han llevado a des-

cuidar otras dimensiones de la demografía que pueden ser

más importantes para el desarrollo y que son un campo más

propicio para la intervención de las políticas públicas.

Recuadro 1.1

Capítulo 122

Es difícil desconocer que los países más desa-rrollados comparten condiciones de localización geo-gráfica muy diferentes a las de los países pobres. Elingreso per cápita de los países que están localizadosen las zonas templadas es unas cinco veces mayor queel de los países tropicales (Gráfico 1.40). Prácticamentela totalidad de los 37 países de menor desarrollo eco-nómico y social del mundo, con ingresos per cápitamenores de US$1.400 de paridad de 1987, se encuen-tran dentro de un rango de 23 grados alrededor de lalínea ecuatorial. Si bien entre los países tropicales hayalgunos casos notables de desarrollo exitoso, y aun-que estar más lejos del trópico no implica necesaria-

mente un mayor desarrollo, las probabilidades estánen contra de los países tropicales (Gráfico 1.41). Lasrazones, que recién están comenzando a estudiarse,tienen que ver con la calidad de las tierras tropicales,las dificultades de adaptación de las tecnologías agrí-colas a las zonas tropicales y las condiciones adversasde salud de las zonas cálidas y húmedas (véase el Re-cuadro 1.2).

La ubicación respecto al ecuador no es el úni-co factor geográfico que incide en las posibilidadesde desarrollo. El acceso a los medios de transporte yla cercanía a los grandes mercados mundiales son otrosdos factores cruciales. Los países cuyas poblacionesse concentran en una distancia no mayor de 100 kiló-metros del mar tienen ingresos per cápita promediocercanos a los US$8.000 (de paridad de 1987), en tantoque aquellos donde el 20% o más de la población estáapartada del mar tienen ingresos de sólo US$1.500aproximadamente (Gráfico 1.42). Las dificultades detransporte encarecen los costos, reducen las posibili-dades de comercio y especialización y aíslan a los paí-ses de las corrientes de información y tecnología. Ladistancia a los grandes centros de consumo mundialtiene efectos semejantes, que posiblemente han ten-dido a reforzarse a través del tiempo: en su mayoría,los países desarrollados se encuentran bastante cercaunos de otros, mientras que el grupo de países máspobres y de bajo crecimiento del Africa Sub-saharianaconstituyen una concentración de países distanciadosde los polos de desarrollo (Gráfico 1.43).

Edad promedio de la poblacióny logros educativos(Promedios)

15

20

25

30

35

40

Edad

0 2 4 6 8 10 12

Años de educación

Resto de Asia Europa del Este Medio Oriente AfricaPaíses desarrollados Sudeste Asiático América Latina

Fuentes: Barro y Lee (1996) y cálculos del BID basados en Naciones Unidas (1998).

Gráfico 1.39

Areas tropicales y PIB per cápita

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

PIB

per

cáp

ita

(PPA

)

0-20 20-80 80-100

% de área en el trópico

Fuentes: cálculos del BID basados en Penn World Tables (1998) Gallup, Sachs y Mellinger (1999).

Gráfico 1.40

Latitud y desarrollo económico

0

0,2

0,4

0,6

0,8

Ind

ice

de

lati

tud

2,5 3 3,5 4 4,5


Resto de Asia Europa del Este Medio Oriente AfricaPaíses desarrollados Sudeste Asiático América Latina

Fuente: Gallup, Sachs y Mellinger (1999) y Penn World Tables (1998).

Gráfico 1.41


Muchas otras variables geográficas, tanto na-turales como creadas por el hombre pueden tener in-fluencia sobre el desarrollo económico y social. Porejemplo, mayores reservas de recursos naturales ex-plotables, como el petróleo o los minerales, represen-tan una fuente de ingresos de fácil aprovechamiento,pero también pueden constituir una desventaja paradesarrollar otras fuentes de producción. Una mayordensidad de población y una mayor urbanización pue-den reducir los costos de transporte y ampliar el ta-maño de los mercados, facilitando la especializacióny las economías de escala, aunque también pueden au-mentar la velocidad de propagación de las enferme-dades y los costos de congestión y contaminación. Lasinversiones en infraestructura o el avance tecnológi-co pueden también reducir los costos de transporte,

moderar el impacto de las enfermedades, las condi-ciones de las viviendas y la productividad de las per-sonas. Esto significa que la geografía se puede con-trolar y que sus efectos no son inevitables.

Debido a que los efectos de la geografía pue-den operar en direcciones diversas dependiendo desu interacción entre sí y con factores tales como lainfraestructura, y debido a la heterogeneidad de lascondiciones geográficas dentro de los países, muchosefectos de la geografía no se reflejan adecuadamenteen comparaciones internacionales como las presenta-das aquí (o en los ejercicios econométricos que se re-sumen al final de este capítulo). En el capítulo 3 deeste informe se utiliza información desagregada porestados, municipios e incluso familias para varios paí-ses latinoamericanos, con el fin de analizar en mayor

Una serie de estudios empíricos (ADB, 1997; Bloom y Sachs,

1998; Gallup, 1998; Gallup, Sachs y Mellinger 1999) han mos-

trado en forma contundente que los niveles de ingreso y las

tasas de crecimiento de los países están asociados a diversas

condiciones geográficas, tanto naturales como creadas. La

influencia de la geografía opera a través de las condiciones

de salud, la productividad de las tierras, la disponibilidad de

recursos naturales, los costos de transporte y las economías

por aglomeración y por tamaño de los mercados.

Las condiciones de salud son más adversas en los

trópicos, donde la ausencia de estaciones y los climas húme-

dos y cálidos dificultan el control de los vectores de propaga-

ción de ciertas enfermedades. La malaria aún hoy afecta a

500 millones de personas en las zonas tropicales y cuesta una

reducción de un punto en la tasa de crecimiento económico

de los países afectados.

En general, las tierras tropicales ofrecen rendimien-

tos menores para los cultivos temporales debido a que los

procesos de fotosíntesis son más lentos, la evaporación más

acelerada, la lluvia es más variable y hay mayores dificultades

para controlar las plagas. Estas desventajas han tendido a

reforzarse por desarrollos tecnológicos orientados a las zo-

nas templadas de difícil adaptación a las regiones tropicales.

Una buena dotación de recursos naturales no re-

novables es un activo, que puede convertirse fácilmente en

una fuente de ingreso. Sin embargo, los estudios empíricos

encuentran que la abundancia de recursos no renovables no

favorece el crecimiento, posiblemente porque tiende a ge-

nerar estructuras de propiedad muy concentradas y muy in-

tensivas en capital que no propician la creación de empleo

productivo ni la inversión en capital humano, y que inducen

conflictos distributivos que impiden el buen desarrollo de las

instituciones.

Los costos de transporte son la principal razón por

la cual tienen mejores posibilidades de desarrollo las regio-

nes con acceso al mar o a grandes ríos navegables. Los costos

de transporte altos desalientan la industrialización, dificul-

tan la inversión y la competencia. La distancia a los grandes

centros de consumo mundial opera en el mismo sentido, ais-

lando a los países de las grandes corrientes mundiales del

comercio y la tecnología.

La distribución espacial de la población puede co-

rregir o reforzar los efectos de la geografía. Mayores densi-

dades de población en regiones costeras generan beneficios

de aglomeración como resultado de la cercanía entre los pro-

ductores, la mayor oferta y diversidad de capital humano, y

las mayores externalidades de aprendizaje, especialización y

complementación. Mientras que todo esto se traduce en

mayor crecimiento cuando la densificación ocurre en las re-

giones costeras, la concentración de la población en zonas

aisladas puede ser fuente de mayores dificultades.

Estos hallazgos han empezado a generar una salu-

dable controversia académica, como es usual en cualquier

campo de la investigación empírica en economía (Collier y

Gunning, 1999; Sender, 1999). Pero muchos de los efectos de

la geografía son tan tangibles y potentes que es difícil en-

tender por qué han ocupado un papel tan modesto en las

discusiones de política de desarrollo económico y social en

las últimas décadas.

¿Por qué importa la geografía?Recuadro 1.2

Capítulo 124

detalle el impacto de la geografía sobre el desarrolloeconómico y humano, y evaluar el potencial de lasinversiones en infraestructura y en dotación de servi-cios básicos para dominar la geografía. Allí tambiénse discuten las graves consecuencias que tienen losdesastres naturales en América Latina debido a la com-binación de factores geográficos e institucionales.

La geografía estuvo relegada de los análisiseconómicos durante varias décadas por la presun-ción de que implicaba un fatalismo intolerable o unprejuicio racista o cultural contra los países pobres.Ninguna de estas críticas aplica a los enfoques mo-dernos de la geografía. Sin embargo, geografía y razano son fenómenos independientes. Por razones his-tóricas, en América Latina las poblaciones indígenasse encuentran concentradas en zonas de montaña ylas poblaciones negras en las zonas del Caribe y otroslugares cálidos cercanos a las costas, donde tuvo lu-gar la esclavitud. Esta asociación entre raza y condi-ciones geográficas puede contribuir a explicar las di-ferencias de desempeño económico entre gruposraciales que continúan observándose en la actuali-dad dentro de los países latinoamericanos. Esta aso-ciación, aunque originada en condiciones geográfi-cas, en muy buena medida ha sido reproducida através del tiempo por factores institucionales, comoveremos en el Capítulo 3. La encomienda y la escla-vitud, que se establecieron como métodosinstitucionales de explotación de la mano de obra

Distancia a los grandes mercados

0

2

4

6

8

10

12

Dis

tan

cia

a lo

s m

erca

do

s (M

iles

de

kms.

)

2,5 3 3,5 4 4,5


Resto de Asia Medio Oriente Africa


Fuente: Gallup, Sachs y Mellinger (1999).

Gráfico 1.43Densidad en la costa y PIB per cápita

0

2.000

4.000

6.000

8.000

PIB

per

cáp

ita

(US$

)

0-20 20-80 80-100

% de población a 100 km de la costa

Fuentes: Gallup, Sachs y Mellinger (1999) y Penn World Tables (1998).

Gráfico 1.42

indígena y negra, respectivamente, condicionaron eldesarrollo posterior de las instituciones, con efectosque aún hoy se pueden percibir.

Las instituciones públicas marcan la diferencia

Puesto que las instituciones son las reglas y prácticas(formales e informales) mediante las cuales se rela-cionan los individuos para lograr objetivos, desarro-llo (económico y social) y calidad institucional son,en gran medida, sinónimos. La pregunta relevante noes si el desarrollo requiere o no buenas instituciones,sino cuáles son las instituciones más apropiadas paralas distintas dimensiones del desarrollo económico,humano y social. Esta pregunta no admite una res-puesta muy precisa porque, así como las distintas di-mensiones del desarrollo tienden a estar muy relacio-nadas, también la calidad de distintos tipos deinstituciones en cada país tiende a ser semejante. Aello se agrega el problema adicional de que la calidadde las instituciones no es fácilmente mensurable y estásujeta a sesgos subjetivos. No obstante estas limita-ciones, la evidencia internacional que se resume en elRecuadro 1.3 ofrece pruebas suficientes para afirmarque el desarrollo económico y social está estrecha-mente asociado con un conjunto de indicadores de lacalidad de las instituciones públicas.


Es importante observar que las institucionespúblicas son sólo un subconjunto del universo másamplio de instituciones formales e informales que exis-ten en cualquier sociedad. Una corriente muy vigo-rosa de investigación reciente ha destacado la impor-tancia del capital social, entendido como la confianzaen los otros, el apego a las normas de conducta socialy la disposición de los individuos a cooperar libre-mente y sin necesidad de compensación17 . Este in-forme no desconoce el papel que puede jugar el capi-tal social (o, más en general, la cultura, de la cual elcapital social es una dimensión) en los más diversosaspectos del desarrollo, pero opta por enfocarse enlas instituciones públicas por una razón práctica y unade política. La razón práctica es que no se dispone

aún de un conjunto de indicadores suficientementeaceptado para medir el capital social (o la cultura) deuna muestra suficientemente amplia de países y me-nos aún para los latinoamericanos, como sí la hay parala calidad de las instituciones públicas. La segundarazón es que las políticas públicas pueden ser más efec-tivas para modificar las instituciones de gobierno quepara manipular el capital social, cuyos determinantesson más difíciles de precisar y controlar.

Los Gráficos 1.44a-c muestran la estrecharelación que existe entre un indicador global de

Las instituciones más importantes para el desarrollo son aqué-

llas que aseguran que los individuos y las empresas puedan

beneficiarse de sus esfuerzos productivos y estén dispuestos

por consiguiente a invertir en educación, tecnología y capi-

tal físico. Ello implica protección a los derechos de propie-

dad, respeto de la ley y de los compromisos contractuales, y

ausencia de corrupción.

Los indicadores subjetivos de calidad de las institu-

ciones, como los resumidos en el texto, se han utilizado en

distintos estudios para comprobar la importancia de estos

factores institucionales. Hall y Jones (1999) han comprobado

que las diferencias en los niveles de capital humano y de pro-

ductividad entre países de todas las regiones del mundo es-

tán estrechamente asociadas con indicadores de calidad

institucional que reflejan si el esfuerzo económico puede

concentrarse en actividades productivas.

La calidad de las instituciones afecta las tasas de

crecimiento y los coeficientes de inversión de las economías

a nivel mundial. Entre la gran variedad de estudios que con-

firman este postulado, los de Knack y Keefer (1995, 1997a y

b) concluyen que el crecimiento económico y la inversión son

sensibles al grado de respeto de la ley, la corrupción, el ries-

go de expropiación y de incumplimiento de contratos. En

base a encuestas de opinión empresarial a nivel mundial,

Brunetti, Kisunko y Weder (1997) descubrieron también que

la inversión y el crecimiento económico son muy sensibles a

la credibilidad de las reglas definida como la previsibilidad

de las normas y de las decisiones judiciales, la percepción de

estabilidad política, el respeto por la vida y la propiedad, y la

ausencia de corrupción. El efecto nocivo de la corrupción

sobre la inversión y el crecimiento ha sido comprobado igual-

mente por Mauro (1995). En sus ambiciosos estudios de de-

La importancia de las instituciones en el desarrollo

terminantes del crecimiento, Barro (1997) ha verificado la

importancia del respeto de la ley, en tanto que Goldsmith

(1997) ha encontrado que los derechos de propiedad son de-

cisivos para el crecimiento. Varios autores han llegado a con-

clusiones semejantes utilizando variables directamente

mensurables —en lugar de indicadores subjetivos como en

los trabajos mencionados anteriormente— que probablemen-

te también estén afectadas por el mismo tipo de factores

institucionales (Leblang, 1996; Clague et al. 1997).

Los estudios más recientes han buscado establecer

con precisión los canales a través de los cuales las institucio-

nes afectan el desempeño económico y social. Puesto que las

asociaciones estadísticas no son prueba de causalidad, las in-

vestigaciones han intentado establecer cuáles pueden ser los

canales a través de los cuales se daría la influencia de las

instituciones sobre el desarrollo, y si tales canales son

verificables estadísticamente. Los resultados son positivos y

muy sólidos: las instituciones son causa del crecimiento y de

los niveles de desarrollo económico y social, medidos a tra-

vés de indicadores de ingreso, salud y educación (Chong y

Calderón, 1999; Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón, 1999a).

Otros estudios han establecido que los canales de esta in-

fluencia se dan a través del monto y la calidad del gasto pú-

blico social (Mauro, 1998), el desarrollo financiero y de los

mercados de capitales (Levine, 1997; La Porta et al., 1998) y

los montos de inversión extranjera que reciben los países (Wei,

1997).

En síntesis, una avalancha de estudios han compro-

bado, desde los más diversos ángulos, que las instituciones

son esenciales para el desarrollo económico y social y que

hay fuertes canales de causalidad de las instituciones hacia

el desarrollo.

Recuadro 1.3

17 Véase en especial Coleman (1990) y Putnam (1993). Knack y Keefer(1997b) discuten diversas medidas de capital social y su relación conindicadores de desempeño económico para 29 países.

Capítulo 126

gobernabilidad y varios indicadores de desarrollo eco-nómico y social. Los países que presentan los más al-tos niveles de ingreso per cápita y los mejores resulta-dos en salud y educación se distinguen por la calidadde sus instituciones públicas. El indicador utilizadopara medir la gobernabilidad es una combinación decuatro índices que reflejan cuatro aspectos esencialesde la calidad del gobierno, y que se elaboraron apro-vechando la información de las numerosas fuentes decalificación internacional que han surgido en añosrecientes18 . Los cuatro aspectos relevantes que se re-cogen en ese indicador son el imperio de la ley, elcontrol de la corrupción, la calidad del marcoregulatorio y la efectividad de la administración pú-blica. Los Gráficos 1.45a-d muestran la fuerte rela-ción de cada uno de estos indicadores con el ingresoper cápita.

El imperio de la ley y el control de la corrup-ción reflejan el respeto de los ciudadanos y del Esta-do por las instituciones que rigen las relaciones entreellos y con los órganos de gobierno. El primer aspec-to se basa en indicadores que miden el grado de con-fianza y respeto de los individuos a las normas, y porconsiguiente la posibilidad de operar en un ambientede reglas conocidas, estables y aceptadas. Indicadoresde este tipo son la previsibilidad del sistema judicial,el cumplimiento de los contratos y el uso de métodoscriminales para solucionar conflictos. Por su parte, elcontrol de la corrupción equivale a impedir el uso delpoder público para beneficio privado. La corrupciónimplica incumplimiento de las normas que rigen larelación entre los individuos, y con el Estado, y semide con indicadores que buscan determinar la fre-cuencia de prácticas irregulares en beneficio privadoen la administración pública. En estos dos primerosaspectos de la calidad de las instituciones, AméricaLatina se sitúa en un nivel inferior a cualquier otrogrupo de países, con excepción de Africa (véase elGráfico 1.46). Obsérvese que las escalas de los índi-

PIB y calidad institucional

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

Ind

ice

de

calid

ad in

stit

uci

on

al

2,5 3 3,5 4 4,5




Gráfico 1.44a

Esperanza de vida y calidad institucionalGráfico 1.44b

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5 In

dic

e d

e ca

lidad

inst

itu

cio

nal

35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85

Esperanza de vida (años)



Mortalidad infantil y calidad institucionalGráfico 1.44c

-3

-1

1

3

5

Ind

ice

de

calid

ad in

stit

uci

on

al

0,5 1 1,5 2 2,5

Mortalidad infantil (Log)



Fuentes: Penn World Tables (1998), PNUD (1998) y Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón (1999a).

18 Los índices que se describen a continuación han sido estimados porKaufmann et al. (1999a y b) mediante un método econométrico decomponentes no observados que permite combinar la información delas diferentes fuentes a fin de obtener estimativos para una muestramuy amplia de países. El índice compuesto que resume estos indicadoreses el resultado de una estimación que utiliza el método de componen-tes principales. Los trabajos citados presentan además dos indicadoresde democracia y estabilidad política y violencia que no se incluyen ennuestro índice compuesto.


ces son comparables entre sí y que el valor cero re-presenta la media mundial.

La calidad del marco regulatorio y la efecti-vidad de la administración pública son dos variablesque reflejan la capacidad del gobierno para formulary poner en práctica políticas adecuadas. La calidaddel marco regulatorio se refiere al ambiente legal defuncionamiento de los mercados y al grado de inter-ferencia del gobierno en las decisiones económicas.En este aspecto, América Latina presenta actualmen-te índices bien por encima del promedio mundial y

relativamente elevados en comparación con variosgrupos de países, aunque algo inferiores a los prome-dios de los países desarrollados, el Sudeste Asiático yEuropa del Este (Gráfico 1.47). No ocurre lo mismocon la efectividad de la administración pública, en lacual se combinan las percepciones sobre la calidad dela provisión de servicios públicos, la eficiencia de laburocracia, la competencia de los empleados públi-cos, la independencia política del servicio civil, y lacredibilidad de los compromisos de política del go-bierno. En esta área de la gobernabilidad, América

PIB e imperio de la ley

-2

-1

0

1

2

Imp

erio

de

la le

y

2,5 3 3,5 4 4,5




Sudeste Asiático América Latina

Gráfico 1.45a

PIB y corrupción

-1,5

-0,5

0,5

1,5

2,5

Ind

ice

de

corr

up

ció

n

2,5 3 3,5 4 4,5





Gráfico 1.45b

PIB y marco regulatorio

-2

-1

0

1

Mar

co r

egu

lato

rio

2,5 3 3,5 4 4,5





Gráfico 1.45c

PIB y efectividad del gobiernoGráfico 1.45d

-1,5

-1

-0,5

0

0,5

1

1,5

2

2,5

Efec

tivi

dad

del

go

bie

rno

2,5 3 3,5 4 4,5


Resto de Asia Europa de Este Medio Oriente AfricaPaíses desarrollados

Sudeste Asiático América latina

Fuentes: Penn World Tables (1998) y Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón (1999a).

Capítulo 128

Latina está por debajo del promedio mundial, y supe-rada ampliamente por los países del Sudeste Asiáticoy por los países desarrollados (veáse Gráfico 1.47).

¿Hasta dónde llega la influencia de lademografía, la geografía y las instituciones?

Es sorprendente que factores que han recibido tanpoca atención reciente en el diseño de las políticas dedesarrollo, como son la demografía, la geografía y lasinstituciones, se encuentren tan estrechamente aso-ciados con las diferencias en los niveles de desarrolloentre los países de América Latina y con respecto aotros grupos de países. En efecto, al menos desde unpunto de vista estadístico, estos tres grupos de facto-res pueden contribuir en buena medida a explicar lasbrechas del desarrollo económico y social. Antes depresentar algunos resultados estadísticos es precisoseñalar que su propósito es meramente ilustrativo yque, como discutiremos más adelante, hay diversasrazones por las que estos resultados deben tomarsecon cierta cautela. Estos resultados tampoco desco-nocen la influencia que pueden tener en el desarrollouna diversidad de otros factores, tales como la histo-ria, la cultura, el liderazgo o las ideas, factores éstosque no es factible aislar en ejercicios de naturalezaempírica. Con todo, los resultados que se presentan a

continuación son útiles porque ofrecen un sentido delas proporciones sobre la importancia relativa de losfactores estructurales objeto de este estudio.

La diferencia de ingresos per cápita entre lospaíses desarrollados y los países de América Latina,que es de US$10.600 (a precios de paridad de 1987)se encuentra relacionada en gran medida con dife-rencias en estos tres grupos de factores (Gráfico 1.48).Debido a que las poblaciones latinoamericanas sonmás jóvenes y soportan aún mayores tasas de depen-dencia demográfica, su capacidad de generación deingresos per cápita es unos US$2.000 más baja que enla de las poblaciones de los países desarrollados. Puestoque sus condiciones geográficas son menos ventajo-sas —ya que son más tropicales, tienen menos accesoal mar y están más distantes de los grandes polos delcomercio mundial—, los países latinoamericanos tie-nen un ingreso per cápita unos US$2.200 inferior alde los países desarrollados. Finalmente, cerca deUS$6.000 de diferencia de ingreso se deben a que lospaíses latinoamericanos tienen instituciones públicasmenos eficaces, menos predecibles y transparentes quelos países desarrollados. Las diferencias de ingreso conrespecto a los países del Sudeste Asiático también en-cuentran explicación en buena medida en estos facto-res estructurales del desarrollo.

Estos cálculos provienen de estimacioneseconométricas para una muestra amplia de países de

Imperio de la ley y control de la corrupción

-0,5

0

0,5

1

1,5

2

Imperio de la ley Control de la corrupción


Sudeste Asiático

Medio Oriente

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa

Fuente: Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón (1999a).

Gráfico 1.46 Efectividad del gobierno y marco regulatorio

-0,5

0

0,5

1

1,5

Efectividad del gobierno Marco regulatorio


Sudeste Asiático

Medio Oriente

Europa del Este

América Latina

Resto de Asia

Africa

Fuente: Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón (1999a).

Gráfico 1.47


todas las regiones del mundo, cuya metodología y re-sultados se presentan en el Apéndice 1.1. Los méto-dos utilizados buscan medir el efecto que tienen estosfactores estructurales sobre el desarrollo, aislando dela mejor forma posible el efecto en la dirección con-traria, que también puede ser importante, como dis-cutiremos más adelante.

Los tres grupos de factores estructurales con-siderados dan cuenta no solamente de las diferenciasde ingreso promedio entre América Latina y otros gru-pos de países sino entre los países individuales delmundo o de la región. En efecto, el 87% de la varianzaen los niveles de ingreso per cápita de todas las eco-nomías del mundo se encuentra asociado a las varia-bles demográficas, geográficas e institucionales con-sideradas. Dentro del grupo de los paíseslatinoamericanos, a pesar de ser más homogéneos en-tre sí en muchos aspectos, estos factores explican el55% de las diferencias en sus niveles de desarrollo.

Con ejercicios similares puede comprobarsetambién que la demografía, la geografía y las institu-ciones explican otros resultados del desarrollo, en áreastales como la salud o la educación. El Apéndice 1.1presenta resultados de regresión para la tasa de mor-talidad infantil y para las tasas de escolaridad secun-daria, con base en los cuales pueden explicarse satis-factoriamente las diferencias en estos indicadores entreAmérica Latina y otras regiones. En mortalidad in-

fantil, las condiciones geográficas explican un 6% dela diferencia promedio entre América Latina y lospaíses desarrollados y un 15% de la diferencia entreAmérica Latina y los países del Sudeste Asiático. Prác-ticamente todas las diferencias restantes se deben a lacalidad de las instituciones (Cuadro 1.2). En escolaridadsecundaria, la comparación entre América Latina y lospaíses desarrollados indican que la demografía explicael 22% de la diferencia, la geografía el 33% y lasinstituciones el resto19. Aunque gran parte del im-pacto de la demografía, la geografía y las institucio-nes sobre la salud y la educación posiblemente ocurrea través del ingreso, como se verifica en las estimacio-nes econométricas del Apéndice 1.1, los efectos noparecen limitarse exclusivamente a este canal. En efec-to, la importancia relativa de cada uno de estos facto-res en la explicación de las diferencias de la salud o laeducación entre América Latina y otras regiones esmuy distinta a la que esos mismos factores tienen enexplicar las diferencias de ingreso. Los resultados su-gieren claramente que la calidad de las institucionespúblicas juegan un papel más importante en los re-sultados de salud que en los niveles de ingreso o deeducación, mientras que la geografía tiene un efecto

¿Qué explican las brechas de desarrollo? Desglose de las diferencias entre América Latina yotras regiones del mundo(Porcentajes)

Respecto a los países desarrollados Respecto al Sudeste Asiático

Ingreso Mortalidad Cobertura Ingreso MortalidadComponentes per cápita infantil de secundaria per cápita infantil

Demografía 19,7 - 22,5 16,7 -Geografía 25,1 6,2 33,4 22,1 15,5Instituciones 57,4 96,7 53,0 42,5 95,9Total explicado 102,2 102,8 108,9 81,2 111,5No explicado/exceso(-) -2,2 -2,8 -8,9 18,8 -11,5Diferencia porcentual total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Memo:Diferencia observada 10.629 -25,1 49,6 2.886 8,9(Unidades de medida) (Dólares de 1987) (Niños fallecidos (%) (Dólares de (Niños fallecidos

por mil nacidos) 1987) por mil nacidos)

Fuente: Cálculos de los autores utilizando las regresiones que se presentan en el Apéndice 1.1.

Cuadro 1.2

19 Las comparaciones con respecto al Sudeste Asiático no son signifi-cativas y por consiguiente han sido omitidas del cuadro.

Capítulo 130

menos importante en la salud que en que en el ingre-so o en la educación.

No obstante la significancia estadística quepuedan tener estos resultados econométricos, debeninterpretarse únicamente como estimaciones mera-mente ilustrativas, necesariamente imprecisas del efec-to de la geografía, la demografía y las instituciones.Por supuesto no constituyen prueba definitiva decausalidad. Debe tenerse en mente, en primer lugar,que la influencia de estos factores estructurales estámediada por condiciones más específicas de los paísesque no pueden quedar reflejadas en variables tan ge-nerales como las utilizadas. Esto es especialmente vá-lido para las características de la geografía y para lacalidad de las instituciones, que sólo pueden expre-sarse con indicadores cuantitativos acudiendo a uncierto grado de reduccionismo.

En segundo lugar, debe recordarse que lasdirecciones de causalidad entre los factores estructu-rales y los resultados del desarrollo van en ambas di-recciones. Los métodos econométricos utilizados tra-tan de captar los canales de causalidad que van desdelos factores estructurales hacia las distintas áreas deldesarrollo económico, humano y social. Sin embar-go, como lo indica el panel A del Gráfico 1.49, y comodiscutiremos en mayor detalle en los siguientes capí-tulos de este informe, estos canales de causalidad sonmúltiples y complejos, y en muchos casos difícilmen-te mensurables. Aunque este informe se concentra en

este sentido de la causalidad, no pretende ignorar quehay fuertes mecanismos de retroalimentación de losresultados del desarrollo hacia los tres grupos de fac-tores estructurales, algunos de los cuales aparecen re-presentados en el panel B del mismo Gráfico.

En tercer lugar, es preciso reconocer que laseparación entre estos grupos de factores es menosnítida de lo que puede parecer a primera vista, debidoa diversos canales de interacción entre ellos. Como seseñaló anteriormente, las instituciones que han adop-tado los países a través de su historia no han sido in-dependientes de sus condiciones de localización y cli-ma. De igual forma, el desenvolvimiento demográficovaría entre países dependiendo, por ejemplo, de lospatrones de urbanización, que son en gran medidaresultado de factores geográficos. En dirección con-traria, los países con condiciones geográficas más po-bres tienden a tener un mayor crecimiento poblacionalque aquellos con condiciones más favorables. En for-ma semejante, la efectividad del gobierno para pro-veer ciertos servicios sociales básicos puede influirsobre las condiciones demográficas a través de su efec-to en la mortalidad, o la presencia de institucionescorruptas y parasitarias puede acelerar la migraciónhacia los centros del poder, cambiando los patronesde urbanización. Estas interacciones, que tienen sus-tento en diversas investigaciones (y aparecen repre-sentadas en el panel C del Gráfico 1.49) dificultan lamedición de la importancia individual de cada uno delos tres grupos de factores considerados.

No debe perderse de vista que la influenciasobre los resultados del desarrollo de los distintos fac-tores estructurales considerados depende crucialmentede las políticas, que no se encuentran incorporadasexplícitamente en estos esquemas analíticos. Dos paí-ses con condiciones geográficas semejantes puedenlograr resultados muy diferentes de salud y producti-vidad dependiendo, por ejemplo, de sus políticas degasto público e inversión en servicios básicos e infra-estructura. También podrán lograr resultados muydiferentes de productividad de acuerdo a la calidad desus políticas macroeconómicas y estructurales (que enparte, pero no totalmente, son resultado de la calidadde las instituciones de gobierno). De igual forma, nadaasegura que el simple proceso de envejecimiento deuna población la lleve a alcanzar los niveles de escola-ridad o ingreso per cápita de otros países más madu-ros, ya que ello dependerá de sus políticas educativas,

Decomposición de la diferencia del ingresoper cápita entre América Latina y otras regiones

-2.000

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

Dó

lare

s d

e 19

97

Países desarrollados Sudeste Asiático

Demografía InstitucionesGeografía Inexplicado

Gráfico 1.48

Fuente: cálculos del BID.


Determinantes estructurales del desarrollo

Social•Seguridad•Libertad

Humano•Educación•Salud

Económico•Nivel de ingreso•Distribución•Estabilidad

DESARROLLO

INSTITUCIONES•Imperio de la ley•Corrupción•Marco regulatorio•Efectividad del gobierno

Participación laboralProductividadAhorro(Véase Recuadro 1.1y Capítulo 2)

Incentivos al esfuerzo,la productividady la inversión(Recuadro 1.3)

Incentivos a educarseServicios sociales(Recuadro 1.3)

Productividad de las tierrasDisponibilidad/adecuación de tecnologíaCostos de transporteEconomías de escala y aglomeración(Recuadro 1.2 y Capítulo 3)

Posibilidad de control de enfermedadesCondiciones de nutrición(Véase Capítulo 3)

La propensión al crimenes mayor entre los jóvenes(Véase Capítulo 2)

Capacidad de educar a los hijosNutriciónPropensión a la enfermedad de madres y niños(Véase BID, 1998-99 y Capítulo 2)

Incentivos a la violenciay otros comportamientos antisociales(Akerlof y Yellen, 1994; Sah, 1991;Gaviria, 2000).

La urbanizaciónfacilita el crimen(Véase Capítulo 2)

DEMOGRAFIA•Fecundidad•Mortalidad•Composición poblacional

Gráfico 1.49

GEOGRAFIA• Clima y recursos naturales• Homogeneidad geográfica• Acceso a mercados• Patrones de asentamiento

b. Principales canales de retroalimentación




INSTITUCIONES•Imperio de la ley•Control de la corrupción•Marco regulatorio•Efectividad del gobierno

Mayor ingreso, menos mortalidadMayor ingreso, menos hijos (BID, 1998-99)

Mayor ingreso, máscapital social(Knack y Keefer, 1997b)

Mayor educación, mayor capital social(Knack y Keefer, 1997b), mayorparticipación política (Dahl, 1971;Gaviria, Panizza y Seddon, 1999)y mayor capacidad de operar elgobierno (Putnam, 1993; Goldin y Katz, 1998)

Mayor ingreso, más urbanización (Wheaton yShishido, 1981; Gaviria y Stein, 1999)Mayor ingreso, más y mejor infraestructura)

Mayor salud y educación,menor fecundidad y mortalidad(BID, 1998-99; Behrman, Duryeay Székely, 1999c)

Más seguridad, más respeto por la leyMás libertades civiles, mayor control público(Posner, 1997).

Violencia induce migraciónhacia las ciudades(Berry y Levitt, 1996)



c. Algunos canales de interacción




INSTITUCIONES•Imperio de la ley•Control de la corrupción•Marco regulatorio•Efectividad del gobierno

Los gobiernos autocráticosaumentan primacía urbana(Ades y Glaeser, 1995)

La abundancia de recursosnaturales induce parasitismo y corrupción(Leite y Weidmann, 1999)

La fragmentación geográficainduce conflicto político(Véase Capítulo 4)

La urbanizaciónreduce la fecundidad(Behrman, Duryea ySzékely, 1999b)

La efectividad de los servicios sociales afectala mortalidad (Campos y Nugent, 1999;Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón, 1999b)

Mayor crecimientopoblacional en zonasgeográficas pobres(Gallup, Sachs yMellinger 1999)



a. Canales de causalidad

DESARROLLO

DESARROLLO

Capítulo 132

laborales y financieras, junto con muchos otros facto-res. Por último, la calidad de las instituciones no sola-mente es modificable a través de acciones de política,sino que su efecto sobre diversas dimensiones del de-sarrollo económico, humano o social puede variar deunas sociedades a otras, dependiendo de la dotación

de recursos, de otros factores geográficos, de su si-tuación demográfica y de las características más espe-cíficas de sus instituciones sociales y políticas. Estosson justamente los temas de los que se ocupan los si-guientes capítulos de este informe.


Estimaciones del ingreso per cápita

Para estimar los efectos de los tres grupos de varia-bles explicativas sobre el ingreso per cápita se siguióun método de dos etapas, diseñado con el propósitode evitar los problemas de endogeneidad entre lasvariables explicativas y la variable dependiente. En unaprimera etapa se estimó el efecto de la estructura de-mográfica sobre el ingreso per cápita mediante unaregresión de panel con efectos fijos (controlando ade-más por efectos no observados de tendencia) para unamuestra de 138 países y 1.117 observacionesquinquenales desde 1950. Se utilizaron alternativa-mente la edad promedio, la tasa de dependencia totaly la tasa de dependencia infantil como indicadores dela estructura demográfica, con resultados igualmentesólidos y consistentes entre sí (véase el Cuadro1.A.1.1). El método de panel con efectos fijos no estásujeto a problemas de endogeneidad entre la estruc-tura demográfica y el ingreso porque, para cada país

por separado, los cambios en la estructura demográ-fica están predeterminados por la historia demográfi-ca y por lo tanto no pueden ser resultado de los cam-bios contemporáneos en los niveles de ingreso percápita.

Para la siguiente etapa se utilizó el coeficientede la tasa de dependencia infantil en la estimación delingreso per cápita para calcular el “ingreso per cápitaajustado por demografía”. Con ese propósito se restódel ingreso per cápita de cada país en el año 1995 elproducto del coeficiente por la diferencia entre la tasade dependencia del país y la promedio mundial en esemismo año. El ingreso per cápita ajustado se utilizócomo variable dependiente para estimar en una regre-sión de corte transversal el efecto de un conjunto devariables geográficas y de un indicador sintético de ca-lidad de las instituciones públicas. Este indicador es elprimer componente principal de los siguientes cuatroíndices de calidad de las instituciones construidos porKaufmann, et al. (1999a y b): el imperio de la ley,

APENDICE 1.1.Estimaciones de los efectos de la demografía, la geografía y las instituciones

Regresiones de panel para el ingreso realcon efectos fijos, 1950-1995(Estadístico t)

Variables dependientes: Log (ingreso real per cápita ajustadopor poder de compra)

Variables independientes 1 2 3

Tasa de dependencia infantil (0-1) -1,026*(-10,26)

Tasa de dependencia (0-1) -0,778*(-7,55)

Edad promedio de la población (años) 0,092*(34,35)

Tendencia 0,017* 0,018* 0,015*(26,59) (29,49) (53,54)

Constante 7,827* 7,692* 4,839*(96,88) (84,89) (75,38)

Número de países 138 138 138Número de observaciones 1117 1117 5241R2 en el tiempo 0,56 0,54 0,61R2 entre países 0,51 0,40 0,46R2 total 0,39 0,24 0,53

Nota: Estadístico t entre paréntesis.

* Significativo al 5% o más.Fuente: BID.

Cuadro 1.A.1.1

Capítulo 134

el control de la corrupción, la calidad del marcoregulatorio y la efectividad de la administración pú-blica. Puesto que la calidad de las instituciones públi-cas es endógena al ingreso per cápita, la estimación seefectuó utilizando variables instrumentales, siendo losinstrumentos un conjunto de variables ficticias (dummy)del origen del código legal de los países. Se realizaronpruebas sobre los instrumentos que comprobaron suestrecha relación con la variable instrumentada y laausencia de una relación directa entre estos y la varia-ble dependiente. Los resultados de las regresiones dela segunda etapa de las estimaciones del ingreso se pre-sentan en el Cuadro 1.A.1.2 .

La primera regresión del cuadro contiene so-lamente variables geográficas y la segunda solamenteel indicador sintético de las variables institucionales.En la tercera regresión se combinan ambos grupos devariables y es la utilizada en la descomposición de di-ferencias del ingreso per cápita entre regiones que se

presenta en el cuerpo de este capítulo. Los resultadosson robustos a factores no observados comunes a lasregiones, que se captan con la inclusión de dummiespor regiones en la regresión 4. La regresión seleccio-nada para las descomposiciones explica el 87% de lavarianza de los niveles de ingreso per cápita de toda lamuestra mundial y el 49% de la varianza entre lospaíses de América Latina.

Estimaciones de mortalidad infantil

Para medir la influencia de la geografía y las institucio-nes sobre el nivel de mortalidad infantil de los países serealizaron regresiones de corte transversal para 1995con las variables explicativas utilizadas en las estima-ciones del ingreso. No se incluyeron variables demo-gráficas por los evidentes problemas de endogeneidadque presentan, al estar determinadas por los mismosfactores estructurales que la variable dependiente.

Regresiones de corte transversal para el ingreso corregido por demografía, 1995(Estadístico t)

Variable dependiente: Log (ingreso real per cápita corregido por demografía)

Variables independientes 1 2 3 4

GeografíaTropicalidad (% de área en el trópico) -0,876* -0,365* -0,3012

(-6,01) (-2,19) (-1,61)Población que vive a menosde 100 km de la costa (%) 0,622* 0,162 0,148

(2,57) (0,84) (0,73)Distancia a los principales mercados (log) -0,051 -0,027 -0,013

(-1,80) (-1,36) (-0,68)Exportaciones de petróleo (% del PIB) 3,785* 4,711* 4,522*

(4,23) (5,02) (4,45)Densidad de la población (%) 0,252* 0,104* 0,117

(8,98) (2,36) (1,40)Area (log) 0,077* 0,045* 0,038*

(2,66) (2,57) (2,46)Dummy de Africa -0,67* -0,624* -0,670*

(-3,80) (-4,76) (-5,08)Calidad de las institucionesIndicador institucional 0,435* 0,268* 0,257*

(10,35) (4,05) (2,06)Constante 9,336* 8,618* 9,075* 8,972*

(37,08) (127,91) (46,39) (43,17)Dummies Regionales No No No SíR2 ajustado 0,76 0,65 0,87 0,88Número de observaciones 74 97 72 72



Cuadro 1.A.1.2


En el Cuadro 1.A.1.3 se presentan los resulta-dos de una serie de regresiones que muestran los efec-tos individuales del ingreso per cápita, la geografía y lacalidad institucional sobre la mortalidad infantil. Puestoque el ingreso es una función de la geografía y las insti-tuciones, la primera regresión contiene solamente laprimera de estas variables, y las siguientes excluyen elingreso. Aunque el ajuste de la regresión que combinageografía e instituciones es semejante al ajuste de laregresión que usa sólo el ingreso, no se sigue de aquíque el efecto de las primeras variables sobre la mortali-dad ocurra exclusivamente a través del ingreso, comose puede deducir cuando se analizan los resultados dedescomposición, que se basan en la regresión 5.

Como en las regresiones del nivel de ingreso,la variable de calidad institucional fue instrumentadacon las dummies de origen del código legal, verificán-dose la validez de los instrumentos y la robustez delas variables explicativas.

Estimaciones de tasa de cobertura de la educación

secundaria

Los efectos del ingreso, la demografía, la geografía yla calidad de las instituciones sobre esta variable edu-cativa fueron obtenidos con estimaciones de cortetransversal y variables instrumentales para 1995 (véa-se el Cuadro 1.A.1.4). Aunque la tasa de dependenciainfantil puede tener una relación de endogeneidad conla escolaridad, no se encontró un instrumento ade-cuado, que pasara las pruebas estándares, y por lo tantono fue instrumentada. Como en las regresiones ante-riores, se presentan los resultados utilizando primerosólo el ingreso como variable explicativa y luego lasotras variables, excluyendo el ingreso. La regresión 5fue la utilizada en los ejercicios de descomposiciónque se presentan en el texto. Esta regresión explica el82% de la varianza a nivel mundial y la tercera partede la varianza entre los países latinoamericanos.

Regresiones de corte transversal para la mortalidad infantil, 1995(Estadístico t)

Variable dependiente: Log (Tasa de mortalidad infantil)

Variables independientes 1 2 3 4 5 6

Log (ingreso real per cápita) -1,077*(-22,64)

GeografíaTropicalidad (% de área en el trópico) 0,885* -0,011 0,017 -0,022

(4,15) (-0,05) (0,07) (-0,07)Población que vive a menosde100 km de la costa (%) -1,062* -0,344 -0,363* -0,400*

(-3,49) (-1,86) (-2,11) (-2,31)Distancia a los principales mercados (log) 0,065 0,027 0,028 0,012

(1,64) (0,96) (1,07) (0,39)Exportaciones de petróleo (% del PIB) -0,249 -1,615* -1,572* -1,400*

(-0,37) (-3,49) (-3,49) (-2,09)Densidad de la población (%) -0,275* -0,004 -0,013 -0,730

(-6,27) (-0,06) (-0,19) (-0,71)Area (log) -0,061 0,002

(-1,45) (0,09)Dummy para Africa 0,567* 0,589* 0,590* 0,633*

(2,55) (4,10) (4,20) (3,90)Calidad de las institucionesIndicador institucional -0,365* -0,464* -0,450* -0,395*

(-6,91) (-5,02) (-5,04) (-2,46)Constante 11,978* 3,311* 2,930* 3,355* 3,340* 3,501*

(29,44) (61,46) (8,67) (14,75) (14,76) (13,07)Dummies regionales No No No No No SíR2 ajustado 0,84 0,59 0,67 0,86 0,86 0,88Número de observaciones 104 145 80 77 77 77



Cuadro 1.A.1.3

Capítulo 136

Regresiones de corte transversal para la tasa de cobertura escolar de la secundaria, 1995(Estadístico t)

Variable dependiente: Tasa de cobertura escolar de la secundaria


Log (ingreso real per cápita) 0,327*(15,46)

Log (ingreso real por trabajador) 0,173*

(2,46)

DemografíaTasa de dependencia infantil (0-1) -0,858* -0,396 -0,363

(-3,16) (-1,67) (1,75)

GeografíaTropicalidad (% de área en el trópico) -0,416* -0,185* -0,094

(-7,44) (-3,24) (-1,32)Población que vive a menos de 100 km de la costa (%) 0,358* 0,039 0,026

(5,49) (0,67) (0,40)Distancia a los principales mercados (log) -0,022 -0,006 0,002

(-1,95) (-0,84) (0,24)Area (log) 0,025* 0,002 -0,005

(3,40) (0,31) (-0,94)

Calidad de las institucionesIndicador Institucional 0,083* 0,083* 0,085

(3,77) (2,40) (1,75)

Constante -2,064* 0,208 0,713* 0,604* 0,889* 0,785*(-11,69) (0,25) (8,44) (26,25) (5,17) (5,47)

Dummies regionales No No No No No SíR2 ajustado 0,71 0,82 0,65 0,34 0,82 0,86Número de observaciones 100 103 83 138 80 80



Cuadro 1.A.1.4


APENDICE 1.2.Clasificación de países por región

América Latina Países desarrollados Africa Resto de Asia Sudeste Asiático Europa del Este Medio OrienteAntigua y Barbuda Alemania Angola Bangladesh Filipinas Albania Arabia SauditaArgentina Australia Benin Bhután Hong Kong Armenia ArgeliaBahamas Austria Botswana Brunei Indonesia Azerbaiján BahreinBarbados Bélgica Burkina Faso Camboya Malasia Belarús DjiboutiBelice Canada Burundi China Rep. de Korea Bulgaria EgiptoBolivia Dinamarca Cabo Verde Fiji Singapur Checoslovaquia Emiratos Arabes UnidosBrasil España Camerún India Tailandia Chipre IránChile Estados Unidos Centro Africano Korea Croacia IraqColombia Finlandia Chad Maldivas Eslovaquia IsraelCosta Rica Francia Comoras Mongolia Eslovenia JordaniaDominica Grecia Congo Myanmar Estonia KuwaitEcuador Irlanda Costa de Marfil Nepal Georgia LíbanoEl Salvador Islandia Eritrea Pakistán Hungría LibiaGranada Italia Etiopía Papúa Nueva Guinea Kazajstan OmánGuatemala Japón Gabón Rep. Dem. Pop. Laos Kirguistán QatarGuyana Luxemburgo Gambia Salomón Letonia SiriaHaití Noruega Ghana Samoa Occidental Lituania SudánHonduras Nueva Zelandia Guinea Sri Lanka Macedonia YeménJamaica Países Bajos Guinea-Bissau Vanuatu MaltaMéxico Portugal Guinea Ecuatorial Vietnam MoldaviaNicaragua Reino Unido Kenya PoloniaPanamá Suecia Lesotho RumaniaParaguay Suiza Madagascar RusiaPerú Malawi TayikistánRepública Dominicana Malí TurkemenistánSan Cristóbal y Nevis Marruecos TurquíaSanta Lucía Mauricio UcraniaSan Vincente Mauritania UzbekistánSuriname MozambiqueTrinidad y Tobago NamibiaUruguay NígerVenezuela Nigeria

Rep. Dem. de CongoSanto Tomé y PríncipeSenegalSeychellesSierra LeonaSudáfricaSwazilandiaTanzaniaTogoTúnezUgandaZambiaZimbabwe

Capítulo 138

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Capítulo 140

Demografía: ¿amenazau oportunidad paraAmérica Latina?

Capítulo

En el Capítulo Uno se demuestra que la demografíarepresenta una parte importante de la diferencia en elnivel de desarrollo entre América Latina y el mundodesarrollado. ¿Significa ello que la región es como essólo porque su población es joven? ¿Significa que laregión no ha desarrollado plenamente su potencialporque el número de niños por adulto en edad de tra-bajar ha sido demasiado elevado?

En gran medida, las respuestas a estas pre-guntas son afirmativas. La gran transformación de-mográfica que ya está teniendo lugar en muchos paí-ses, y que se intensificará durante la primera mitaddel siglo XXI, representa una singular oportunidadpara el desarrollo. Habrá un mayor número depersonas en las edades en que alcanzan un máximo laproductividad y el ahorro, habrá menos niños que edu-car y menores gastos en servicios de salud, mientrasque el número de personas de mayor edad que re-quieren pensiones y prestaciones de seguridad socialseguirá siendo relativamente reducido.

Pero en ciertos sentidos, las respuestas sonnegativas. La demografía es uno de los principalesactores del proceso de desarrollo, aunque no es elúnico. Incluso si las condiciones demográficas son fa-vorables, las políticas inadecuadas o la presencia deshocks negativos inesperados pueden hacer desapare-cer los beneficios potenciales. Si no se dispone de su-ficientes empleos para el creciente número de adultosjóvenes que llegan a la edad de trabajar, el cambio de-mográfico puede provocar desempleo, violencia yotros problems sociales. Si la sociedad y las familiasno ahorran lo suficiente, no contarán con los recur-sos necesarios para mantener a las personas de edadavanzada. Las posibilidades de mejorar los niveles devida de las nuevas generaciones se perderán si el me-

nor número de hijos por contribuyente no recibe unamejor educación.

Durante el próximo medio siglo, AméricaLatina será la región del mundo en la que se produci-rán los cambios demográficos más profundos. Ellohace que resulte esencial que los responsables actua-les de la formulación de políticas basen su pensamientoestratégico en el conocimiento de la demografía. Sinuna comprensión de lo que la demografía estáindicándoles, estarán guiando a sus países a ciegas, sininstrumentos, y casi con certeza terminaránplanificando para el mundo de ayer y no del mañana.

En este capítulo se analiza por qué la demo-grafía puede constituir una singular oportunidad o unacreciente amenaza para América Latina, y se sostieneque existe una enorme amplitud para convertir la ame-naza potencial en una oportunidad a través de la ac-ción política. La actual situación demográfica de laregión y la situación que imperará en un futuro cer-cano ya están en gran medida predeterminadas porlos cambios ocurridos hace décadas en materia de fe-cundidad y mortalidad. La región puede aceptar estascondiciones pasivamente, o adaptar sus políticas alnuevo desafío demográfico. En este capítulo se po-nen de relieve aquellos aspectos de política en los quetener en cuenta la demografía puede resultar más be-neficioso.

El capítulo comprende siete secciones. Laprimera (pág. 43) ilustra por qué la demografía revis-te importancia, y en qué sentido los aspectos demo-gráficos alcanzan mayor relevancia. En la sección si-guiente (pág. 50) se examinan la demografía deAmérica Latina y la naturaleza de la transición demo-gráfica, hacia dónde va la región y la ventana de opor-tunidad demográfica que está abriéndose.

Capítulo 242

En las cinco secciones siguientes se exploranlos desafíos prácticos de política generados por elcambio demográfico. La tercera sección (pág. 66) seconcentra en la interacción que existe entre lademografía y las políticas del mercado laboral. Elmercado laboral es uno de los principales mecanismosque puede utilizarse para transformar el cambiodemográfico en un desarrollo acelerado. Los cambiosdemográficos se traducirán no sólo en una expansióndel tamaño de la fuerza laboral, sino —lo que es másimportante— en profundos cambios en lacomposición por edades de la fuerza laboral. Ya estáobservándose el desplazamiento de una granproporción de trabajadores jóvenes a una mayorproporción de trabajadores de más edad. Los meca-nismos de protección de los ingresos que se empleanhoy en América Latina no han logrado proteger a lossectores más vulnerables de la sociedad (entre ellos,los trabajadores más jóvenes). El debate sobre la formade combinar la demografía y los mercados laboralesdebería concentrarse en la modernización de lasreglamentaciones laborales y la expansión de la co-bertura de los mecanismos de protección de losingresos.

En la cuarta sección (pág. 80) se muestra larelación entre la demografía y la criminalidad, quederiva de la propensión de los adultos más jóvenes ala criminalidad, que es mucho más grande que en laspersonas de mayor edad. Cuando se incrementa laponderación de los grupos de edad más propensos ala criminalidad, se producen presiones adicionalessobre las tasas de criminalidad. En consecuencia, si elentorno económico incentiva los comportamientosantisociales, las tendencias demográficas de AméricaLatina proporcionarán incentivos adicionales para elaumento de la criminalidad y la delincuencia. Peroestos potenciales efectos negativos pueden evitarse sise aplica un enfoque integral que incluya un énfasismayor en las políticas de prevención de lacriminalidad; una mayor capacitación y oportunidadeslaborales para los grupos sociodemográficos máspropensos a las actividades delictivas; medidas deprevención más eficaces y descentralizadas; la creacióny el fortalecimiento de grupos interinstitucionales queactúan sobre diferentes aspectos del problema; unmejor diagnóstico de la naturaleza y las causas de lacriminalidad, y el diseño y la ejecución de evaluacio-nes de programas de prevención de la misma.

La quinta sección (pág. 88) se concentra en laeducación. Una de las principales oportunidades queproporciona el cambio demográfico es que laproporción de la población en edad escolar estádisminuyendo, mientras se amplía la base tributariapotencial para financiar inversiones en capital humano.Ello abre la posibilidad de mejorar la calidad y lacobertura de los sistemas de educación pública. Perola demografía también impone importantes desafíos,dado que la demanda de diferentes tipos de serviciosde educación pública también cambiará rápidamentecon el cambio de la estructura por edades de lapoblación en edad escolar. Los tres objetivosprincipales que los responsables de la formulación depolíticas deben tener en cuenta para mejorar laeducación en condiciones demográficas cambiantesson la flexibilidad para ajustarse a los cambios en lademanda, la diversidad para poder proveer serviciosde educación a grupos de edad heterogéneos, y laeficiencia para hacer un mejor uso de los recursospúblicos y privados. Debería explorarse un nuevoparadigma de organización que se concentre en elfortalecimiento de los usuarios de los servicios,confiriendo mayor autonomía a los proveedores yredefiniendo el papel del Estado. El progreso tecno-lógico puede facilitar el proceso y debe aprovecharsepara mejorar el acceso y la calidad de los nivelesbásicos, típicamente demandados por los individuosmás jóvenes, y para extender la educación a los adultos.Puede utilizarse una diversidad de esquemas de orga-nización para aprovechar más adecuadamente losesfuerzos privados y públicos tendientes a expandir ymejorar la educación en todos los niveles.

La sexta sección (pág. 98) aborda otro impor-tante tipo de servicio estrechamente vinculado a la tran-sición demográfica: la salud. Los cambios en la estruc-tura por edades de la población tienen enormesimplicaciones en cuanto a la demanda de diferentestipos de servicios de salud, de manera que resulta crucialque los responsables de la formulación de políticas eneste sector se adapten a los cambios demográficos. Laregión está desplazándose actualmente hacia una ma-yor proporción de población en edad laboral, que con-tribuye más al financiamiento de la salud pública y almismo tiempo impone menos demandas de los servi-cios que los grupos más jóvenes y de mayor edad. Elloproporciona una oportunidad singular para preparar-se para el futuro, cuando comience a evidenciarse la

Demografía: ¿amenaza u oportunidad para América Latina? 43

creciente demanda de la población de más de 65 añosde edad. Las políticas de salud pública deberán abor-dar tres importantes desafíos: a) el incremento de loscostos médicos debido a la creciente importancia delas enfermedades no transmisibles asociadas con laedad; b) la creciente dependencia de la población conrespecto a los mecanismos de seguros públicos y pri-vados como consecuencia del mayor costo de los ser-vicios médicos, y c) la necesidad de nuevos modelosde atención y formas de organizar la provisión de losservicios de salud derivados de la necesidad de unagama más amplia de servicios de salud. El marco quepuede ayudar a cualquier país a superar estos desafíosdebería incluir el refuerzo de las funciones esencialesde salud pública, una mejor información a través de lainvestigación y el examen de nuevas tecnologías, elfortalecimiento del marco reglamentario para los se-guros de salud públicos y privados, mejoras en la efi-ciencia en el uso de los recursos públicos, y la adopciónde modelos de servicios de salud que sean más flexiblespara adaptarse a la cambiante situación demográfica.

Por último, la séptima sección (pág. 104) seocupa de una de las mayores amenazas alenvejecimiento: la creciente demanda de pensiones yprestaciones jubilatorias. Tradicionalmente, estasdemandas se han satisfecho en la región a través delas instituciones públicas de seguridad social. Unhecho que resulta alarmante es que aunque laproporción del grupo de más de 65 años de edadtodavía no es elevado (en comparación con los paísesdesarrollados), la mayor parte de los países para losque se cuenta con información ya soportanvoluminosos déficit en sus obligaciones de seguridadsocial. Con el envejecimiento de la población, estosdéficit pueden volverse inmanejables. La alternativa ala que más se ha recurrido ha sido el desplazamiento asistemas de pensiones financiados privadamente, peroaun con ese desplazamiento, el Estado todavía tieneun importante papel que desempeñar para asegurarque esta potencial bomba de tiempo se convierta enuna oportunidad. En primer lugar, el sector públicodebe regular y supervisar el funcionamiento delsistema para proteger el ahorro de la sociedad, y ensegundo lugar, debe promover y facilitar el desarrollode mercados financieros para que los recursosacumulados mediante el ahorro se transformen eninversiones productivas que financien el desarrollo ylas obligaciones jubilatorias. Pero existe un elemento

adicional. Vivimos en un mundo globalizado, en elque las características demográficas de una regiónpueden tener implicaciones para las demás. El desfasedemográfico entre América Latina y las economíasdesarrolladas puede ampliar en la práctica la ventanillade oportunidad de la región. En los paísesdesarrollados, una gran proporción de la poblaciónya está haciendo uso de los ahorros acumulados en elpasado para financiar su retiro. Ello tiende a reducirel rendimiento del capital en esos países. En contras-te, en América Latina los niveles desusadamente ba-jos de capital por trabajador debidos a la expansión dela fuerza laboral incrementan el rendimiento del ca-pital. Si se facilitan los flujos de capital a largo plazoentre regiones que se hallan en diferentes etapas de latransición demográfica, el desfase demográfico pue-de ayudar a financiar el retiro en las regiones de másedad, y al mismo tiempo estimular el crecimiento enAmérica Latina.

La importancia de la demografía

La demografía moldea la vida cotidiana y el futuro enmuchas formas importantes. Modifica el número depersonas en cada país, la tasa de crecimiento demo-gráfico, y lo que es más importante, afecta la estruc-tura por edades de la población.

Quizá la forma más obvia en la que la demo-grafía afecta la vida cotidiana sea a través del creci-miento demográfico. Cuando las poblaciones crecenmás rápidamente que la capacidad de los gobiernospara prestar servicios públicos y con mayor rapidezque el progreso tecnológico requerido para hacer unmejor uso de los recursos disponibles, la tasa de creci-miento demográfico constituye una amenaza. De he-cho, ésta fue la principal razón por la cual hace siglosla gente comenzó a preocuparse por la demografía.

El temor a la sobrepoblación ha sido objetode grandes debates desde que las ideas de ThomasMalthus despertaron la imaginación intelectual deOccidente (véase el Recuadro 2.1). Malthus creía queel tamaño de la población se vería en última instancialimitado por el hambre. Los recursos eran fijos, demanera que la escasez siempre reduciría la poblacióna un tamaño sostenible. Sus ideas han perdurado. Porejemplo, en 1968 Paul Ehrlich inició su influyente li-bro The Population Bomb con estas palabras: “La bata-

Capítulo 244

lla ... ha terminado. En los años setenta, cientos demillones de personas morirán de hambre”. La recien-te cobertura de los medios de difusión acerca de loshitos alcanzados por la población de la India, que aca-ba de sobrepasar los mil millones de habitantes, y lapoblación mundial, que ya superó los 6.000 millones,ha suscitado similares temores malthusianos.

En general, esta preocupación ha demostra-do no tener fundamento. En los últimos treinta añosla población mundial se ha incrementado en 2.300 mi-llones de habitantes (casi cinco veces la actualpoblación de América Latina). Pero los ingresospromedio han aumentado alrededor de dos terceraspartes en términos reales durante el mismo período.Un número masivo de trabajadores se ha vuelto más

productivo. Han pasado de la agricultura a los servi-cios y la industria, han aumentado su educación y uti-lizado la tecnología para incrementar el valor que agre-gan a través de su trabajo. Los recursos naturales,mientras tanto, no se han agotado. Por el contrario,los precios mundiales de los recursos naturales hanmostrado una tendencia decreciente a largo plazo.Sigue habiendo preocupación ambiental acerca de laforma en que se utilizan los recursos, pero las predic-ciones de que ciertos recursos como el petróleo seagotarían en los años setenta no se han cumplido. Aunasí, subsisten controversias acerca del efecto del cre-cimiento demográfico sobre el desarrollo.

La forma más crucial en que la demografíaafecta la vida diaria es la dinámica de la estructura de

El debate sobre la población

rápido crecimiento de la población y la creciente densidad

demográfica estimularán el cambio tecnológico y la innova-

ción institucional. Ester Boserup, por ejemplo, sostiene que

la agricultura primitiva nació cuando los cazadores y

recolectores tradicionales enfrentaron el desafío de una

mayor población, y la agricultura moderna evolucionó pos-

teriormente como respuesta ulterior al crecimiento demo-

gráfico. Las poblaciones más numerosas también favorecen

la generación de conocimientos. Tienen más “genios”, per-

sonas cuya creatividad puede transformar la forma en que

funciona la sociedad. También pueden aprovechar el tama-

ño como una ventaja, captando economías de escala que las

tornan más productivas.

Desde los años cincuenta, los economistas se han

inclinado por el “neutralismo demográfico”. Esta posición,

que se basa más en las evidencias econométricas que en el

razonamiento teórico, sostiene que el ritmo de crecimiento

económico no guarda una relación sistemática con el creci-

miento demográfico entre países en situaciones semejantes.

Los responsables de la formulación de políticas de los países

en desarrollo y la comunidad internacional del desarrollo se

han visto fuertemente influenciados por esta perspectiva.

En los últimos tiempos los economistas han revivi-

do la idea de que el cambio demográfico tiene importantes

efectos sobre el crecimiento y el desarrollo económicos. Pero

estos efectos se relacionan más con la dinámica de una cam-

biante estructura por edades que con la tasa de crecimiento

demográfico. Los efectos malthusianos son posibles, pero

también lo es el adelanto demográfico real. Los responsa-

bles de las políticas enfrentan un desafío. ¿Podrán adaptarse

al cambiante entorno? ¿O la promesa del cambio demográ-

fico les pasará de largo?

La literatura económica ha variado considerablemente a lo

largo del tiempo en cuanto a la importancia que ha asigna-

do a los factores demográficos en el proceso de desarrollo

económico. En cierto momento se creyó que el crecimiento

demográfico constituía un importante determinante —qui-

zá el principal determinante— de las opciones económicas.

En otras épocas, incluso en la mayor parte de la literatura

económica corriente del último medio siglo, las considera-

ciones demográficas han sido clasificadas como uno de los

numerosos factores que pueden determinar las opciones agre-

gadas, en parte porque responden y a la vez contribuyen a

moldear el proceso de desarrollo. En los años noventa, sin

embargo, ha resurgido el énfasis en la importancia que los

factores demográficos pueden revestir en el condicionamiento

del desarrollo económico. Se ha destacado la forma en que el

desplazamiento de la estructura por edades durante la

transición demográfica puede ofrecer oportunidades

económicas en el mediano plazo.

El debate acerca de la población tradicionalmente

ha enfrentado a los pesimistas demográficos con los optimis-

tas. El argumento pesimista se originó con el reverendo

Thomas Malthus, que en 1798 predijo que la población se

vería sometida a una continua presión en favor del crecimien-

to como resultado de ”la pasión entre los sexos”. Sin embar-

go, la tierra, el capital físico y el conocimiento no se incre-

mentarían al mismo ritmo, y el hambre volvería a reducir los

niveles de población. Sólo una pequeña fracción de la pobla-

ción de un país podría escapar al nivel de subsistencia.

La segunda escuela —los optimistas en materia de

población— está relacionada principalmente con la obra de

Ester Boserup, Simon Kuznets y Julian Simon. Estos autores

sostienen que la necesidad es la madre de la invención. El

Recuadro 2.1


edades. Rara vez las poblaciones son estables. Las ta-sas de fecundiad, de mortalidad y de migración netaque determinan el crecimiento y la estructura poredades de la población siempre son fluidas. Los cam-bios en la estructura por edades ejercen una profundainfluencia sobre una sociedad, interactuando con lasdiversas características del panorama social y econó-mico en formas complejas que pueden multiplicar omitigar los efectos. En el resto de esta sección se mues-tra la importancia que ha tenido la estructura por eda-des en el pasado, y en consecuencia, su enorme im-portancia para el futuro.

La estructura de la población afecta los resultados

económicos

En la misma forma en que las personas modifican susnecesidades, sus recursos y su comportamiento a lolargo del ciclo de su vida, los países también cambiancuando se modifica la estructura de edades de la po-blación. Cuando las personas son muy jóvenes, tie-nen una baja capacidad para generar recusos, perotodavía tienen considerables necesidades. Se hallan enuna etapa de su vida en la que su familia o la sociedadtienen que invertir en ellos para que puedan conver-tirse en adultos productivos. Los adultos mantienen asus hijos de la misma forma en que fueron manteni-dos por sus padres, y por lo general “retribuyen” par-te de lo que recibieron proporcionando apoyo a sus

mayores. Para cerrar el ciclo, las personas de edadavanzada que son suficientemente afortunadas pue-den mantenerse a sí mismas cuando han perdido sucapacidad para trabajar, mientras que otras deben de-pender de la familia o de la sociedad para satisfacersus necesidades.

El “ciclo de vida” de cada país es similar, ex-cepto por el hecho de que los países no sólo enveje-cen y mueren como los individuos, sino que incluso aveces pueden volverse más jóvenes. Como las perso-nas, las necesidades de los países y su capacidad paragenerar recursos varía, dependiendo del tamaño rela-tivo de los grupos de edades que atraviesan diferentesetapas de su ciclo de vida. La dinámica de los cambiosen la estructura por edades puede ser provocada porreducciones en la mortalidad o —lo que es menoscomún— incrementos en la fecundidad que originanun abultamiento en la estructura de la población, unageneración de “explosión demográfica” que puedeoriginar cambios sociales de largo alcance. En un prin-cipio esta generación necesita educación, lo que im-pone un costo adicional a la sociedad (aunque puededecirse que ofrece la oportunidad de llevar a cabo losadelantos necesarios en materia de educación). Esageneración gradualmente llega a la edad de trabajar y,en un mercado laboral favorable, se vuelve económi-camente productiva. Con los incentivos adecuados,esta generación también comienza a ahorrar una pro-porción considerable de su ingreso, incrementandola inversión en la economía y ayudando a proteger ala sociedad de la etapa final de la transición demográ-fica: un gran incremento en el número de personas deedad avanzada que requieren apoyo financiero, aten-ción y compañía a lo largo de su jubilación.

Dentro de América Latina existe una ampliadiversidad de estructuras de edades. El Gráfico 2.1muestra que algunos países de la región figuran entrelos más jóvenes del mundo (Belice, Guatemala, Hon-duras y Nicaragua), mientras que otros países, comoUruguay y Barbados, tienen edades promedio simila-res a las de los países desarrollados. En otras palabras,se observan grandes diferencias en las etapas del “ci-clo de vida” demográfico que están atravesando losdiferentes países de la región.

Estas diferencias derivan de los acontecimien-tos que se han producido en el pasado. La actual es-tructura por edades es en gran medida el resultadode las tasas de fecundidad y mortalidad infantil del

Edad promedio de la población en América Latina y otras regiones

Gráfico 2.1

5 10 15 20 25 30 35 40

Edad promedio

Nicaragua

Guatemala

Paraguay

Haití

Ecuador

Venezuela

Rep. Dominicana

Costa Rica

Brasil

BahamasJamaica

Panamá

Colombia

Perú

México

El Salvador

Bolivia

Belice

Honduras

ChileTrinidad y Tobago

BarbadosArgentina

AfricaUruguay

América Latina

Sudeste Asiático

Resto de Asia

Mundo



Capítulo 246

pasado, que estuvieron determinadas por las circuns-tancias sociales y culturales que prevalecían en esaépoca. A su vez, la actual estructura por edades puedetener una profunda influencia sobre muchos aspectosdel entorno económico y social. Este informe se con-centra principalmente en la forma en que la demo-grafía afecta los resultados económicos y sociales.

Consecuencias macroeconómicas de la estructura

por edades

¿Importan verdaderamente estas diferencias en la es-tructura por edades para los resultados económicosactuales? Sí, y lo hacen a través de varios canales, elprimero de los cuales es puramente contable.

Si dos países tienen idéntica productividadpromedio por trabajador y tasas idénticas de partici-pación en la fuerza laboral, su PIB per cápita diferiríasi uno de ellos tiene una mayor proporción de pobla-ción en edad de trabajar. Por ejemplo, en los Gráficos2.2 a-d se compara a Hong Kong (una de las econo-mías de más rápido crecimiento con una de las pobla-ciones de más edad) con México (que tiene una po-blación relativamente joven) y Argentina (que tieneuna de las poblaciones de más edad de América Lati-na, pero relativamente joven en comparación con lospaíses desarrollados). El Gráfico 22a presenta el PIBper cápita de México y Hong Kong. Muestra que elPIB per cápita de Hong Kong ha sido mayor que elde México desde 1965. Sin embargo, en Hong Konguna mayor proporción de la población ha estado en

Efectos de la composición de la población: PIB per cápita y por trabajadorGráfico 2.2

7,5

8,0

8,5

9,0

9,5

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PIB

per

cáp

ita

(US$

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5 PP

A)

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

México Hong Kong

Fuente: cálculos del BID basados en Penn World Tables (1998).

a. PIB per cápita en México y en Hong Kong

b. PIB por trabajador en México y en Hong Kong

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8,5

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9,5

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po

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abaj

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PPA

)

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México Hong Kong

c. PIB per cápita en Argentina y en Hong Kong

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8,0

8,5

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PIB

per

cáp

ita

(US$

198

5 PP

A)

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Argentina Hong Kong

d. PIB por trabajador en Argentina y en Hong Kong

8,0

8,5

9,0

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PIB

po

r tr

abaj

ado

r (U

S$ 1

985

PPA

)

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Argentina Hong Kong


edad de trabajar. Por lo tanto, si se calcula el PIB portrabajador (que equivale a extraer del cálculo la po-blación que no está en edad de trabajar) la diferenciase reduce considerablemente. Según el Gráfico 2.2b,Hong Kong ha crecido a un ritmo más rápido, perosólo a partir de 1985 parece haber sobrepasado a Méxi-co en términos del PIB por trabajador. De maneraque la clasificación de estos dos países para el período1960-1990 cambia después de ajustarse las diferen-cias en la población. Lo mismo se aplica a la diferen-cia entre Argentina y Hong Kong en los Gráficos 2.2cy 2.2d.

El ingreso per cápita varía en función de lacomposición por edades no sólo porque cambia laproporción de las personas en edad de trabajar, sinotambién porque la productividad de los trabajadoresde distintas edades es diferente. A medida que lostrabajadores adquieren experiencia, su productividadaumenta, hasta que se llega a un máximo y la produc-tividad decrece cuando se acercan a la edad de jubila-ción. El Gráfico 2.3 muestra la relación que existeentre el PIB per cápita (y otras variables) y la edadpromedio de la población al nivel del país1. Este Grá-fico se basa en la información histórica correspondien-te a un gran número de países durante los últimos 45años, y representa el comportamiento típico de lasvariables a medida que la población de los países en-vejece, es decir, a medida que el tamaño de los gruposde más edad crece con respecto al de los más jóvenes.A partir de un determinado punto, cuando la edadpromedio de la población es de alrededor de 26 años,el PIB per cápita comienza a aumentar, y sigueincrementándose en forma continua a medida que lapoblación del país envejece (el Gráfico llega aaproximadamente 39 años, edad ligeramente superior

Cómo cambian las variables macroeconómicascon la edad promedio

Gráfico 2.3

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0

10

20

30

% d

el P

IB

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20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Africa AsiaAméricaLatina

SudesteAsiático


GuatemalaNicaraguaHonduras

BeliceHaití

ParaguayBolivia

El Salvador

EcuadorVenezuelaMéxicoPerúRep. Dom.ColombiaCosta Rica

PanamáJamaicaBrasilBahamas

Trinidad y TobagoChileArgentina Barbados

Uruguay

Ahorro (% del PIB)

Capital por trabajador(US$)

PIB per cápita(US$)

Ingresos tributarios (% del PIB)

Nota: el eje vertical mide cambios respecto a un país con edad promedio de 20 años.Fuente: Behrman, Duryea y Székely (1999b).

Dólares PPA de 1982

1 Véase en el Apéndice 2.1 una descripción de la metodología. Lospatrones promedio de edad se refieren a la tendencia promedio obser-vada en alrededor de 150 países durante el período 1950-1995, de lacual se eliminaron todas las demás diferencias de países y los aconteci-mientos ocurridos en años específicos. Recuérdese lo señalado en elcapítulo 1, que la edad promedio es un indicador sintético de la com-posición por edades, porque guarda una correlación negativa con laproporción de la población de 0 a 15 años, y una correlación fuerte-mente positiva con la proporción de la población en edad de trabajar yel grupo de más de 65 años. El eje horizontal de los gráficos indica ellugar que ocupaban América Latina y otras regiones en términos de laedad promedio de la población en 1995. El promedio correspondienteal Sudeste Asiático se refiere solamente a Corea, Hong Kong, Singapury Taiwán, que son las cuatro economías de más rápido crecimiento enel período 1965-1995, y que son también aquéllas que han experimen-tado recientemente la transición demográfica más rápida.

al promedio de las poblaciones de los países desarro-llados). En algunos países latinoamericanos la pobla-ción ya tiene suficiente edad como para estar en elnivel en el que el PIB per cápita aumenta con la edad,pero aquéllos en los que la población es más joventodavía no se ha alcanzado ese punto, ya que aún estáincorporándose a la fuerza laboral un gran númerode trabajadores jóvenes, superando el aumento de laproductividad del número relativamente pequeño detrabajadores maduros. En comparación, la edad pro-medio del grupo de países de rápido crecimiento delSudeste Asiático es de alrededor de 33 años, superiora la de los países latinoamericanos con población demás edad (Barbados y Uruguay) y bien dentro delmargen en el que el PIB per cápita se ve favorecidopor la mayor productividad de los trabajadores ma-duros.

A un nivel agregado, el PIB per cápita aumen-ta con la edad promedio no sólo como resultado decambios en la composición por edades, sino tambiéndebido a que se dispone de más capital por cada tra-bajador. Ello ocurre porque el ahorro agregado tam-bién muestra un patrón muy característico con res-pecto a la edad. La tasa de ahorro interno es una delas variables más estrechamente relacionadas con elciclo de vida porque en general las personas ahorranpoco o desahorran cuando son jóvenes, en momentosen que su capacidad de generación de ingresos es baja.

Capítulo 248

La misma persona tiene una mayor capacidad de aho-rro en la edad más productiva. Pero en la edad de ju-bilarse existe una menor capacidad de generación deingresos, y si se dispone de ellos, los ahorros pasadospueden compensar el desfase entre los ingresos y lasnecesidades. De la misma manera, los países con unagran proporción de niños o de personas ancianas ten-drán razones para ahorrar menos que cuando una granproporción de su población se halla en edad de traba-jar. A medida que la edad promedio de la poblaciónde un país alcanza valores superiores a los 20-24 años,la tasa de ahorro se incrementa marcadamente,llegando a un nivel máximo a los 33 años y decrecien-do en cierta medida. Los países con población joven,como los de las regiones de Africa y Asia meridional,muestran edades medias asociadas con tasas relativa-mente bajas de ahorro. La población de América La-tina muestra un promedio de 27 años de edad, o seaun promedio de cinco años más que la de Africa, loque implica una mayor proporción de la población ensu edad más productiva de trabajo y mayores tasas deahorro. Las economías del Sudeste Asiático, por suparte, tienen tasas de ahorro interno mucho mayoresque el promedio de los países latinoamericanos. Unaparte importante de esta diferencia es que losindividuos promedio en estas economías de rápido

crecimiento del Sudeste Asiático se encuentran en unaetapa más avanzada de su ciclo de vida, que secaracteriza por tasas de ahorro más altas.

El gasto social cambia a medida que la población de

los países envejece

Otro efecto obvio de los cambios en la estructura poredades es que cambia la provisión de diferentes tiposde servicios públicos. Los países con poblaciones jó-venes, en los que hay una elevada proporción de ni-ños, enfrentan una mayor demanda de gastos educa-cionales, que podría reflejarse en una mayor propor-ción de estos gastos en el PIB. De igual forma, enpaíses con población muy joven o muy vieja, se supo-ne que la demanda de servicios de salud será mayorque en aquéllos en los que la mayor parte de la pobla-ción tiene edad de trabajar.

El Gráfico 2.4 muestra que el patrón de edadpromedio del gasto público en educación es básica-mente constante. Aparentemente, el envejecimientode los países no ha estado asociado con una significa-tiva reducción del gasto público en educación comoporcentaje del PIB. Pero este Gráfico también inclu-ye el patrón histórico seguido por los gastos públicosen educación primaria por niño en edad primaria. Amedida que aumenta la edad promedio del país, au-menta el gasto público en educación primaria por niñoen edad primaria. Si la proporción del gasto en edu-cación permanece constante cuando aumenta la edadpromedio del país, el gasto por niño tiende a mante-nerse relativamente bajo en países con poblacionesjóvenes, pero aumenta a medida que el tamaño relati-vo de este grupo disminuye con la transición demo-gráfica. Si un mayor gasto público por niño en edadprimaria incrementa la calidad de la enseñanza públi-ca básica, el cambio demográfico tiene un importanteimpacto sobre la productividad y otros resultados paraesos niños.

En promedio, el Sudeste Asiático ya se habeneficiado durante algún tiempo del incremento delgasto por niño en edad escolar relacionado con la edadpromedio, aunque con un considerable potencial debeneficios adicionales a medida que la edad prome-dio se acerca a la de los países desarrollados. En pro-medio, América Latina recién está entrando a la eta-pa del perfil de edad promedio en el que esta variableaumenta, siendo el promedio global asiático ligera-

Cómo cambia la demanda por serviciossociales con la edad promedio

Gráfico 2.4

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

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20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Africa

Asia

AméricaLatina Sudeste

Asiático


GuatemalaNicaraguaHonduras

Belice HaitíParaguay

BoliviaEl Salvador

EcuadorVenezuelaMéxicoPerúRepúblicaDominicanaColombiaCosta Rica


Trinidad y TobagoChileArgentina Barbados

Uruguay

Gasto público en educación(% del PIB)

Gasto público en educaciónpor niño en edad de primaria(US$)


Gasto públicoen salud (% del PIB)

Dólares PPA de 1982


mente inferior al de la región. Dentro de AméricaLatina, sólo Uruguay y Barbados tienen edades pro-medio por encima del segmento marcadamente as-cendente entre los 30 y los 34 años, pero estos países—como el promedio de los países del Sudeste Asiáti-co— aún cuentan con considerables beneficios posi-bles a medida que las edades promedio aumentan acer-cándose a las de los países desarrollados. La mayorparte del resto de América Latina se encuentra en elsegmento de la curva de los 24 y los 30 años, perounos pocos países (Argentina, Chile, Trinidad yTobago) están acercándose a las edades promedio conmayor efecto positivo sobre el gasto en educación.

La provisión de servicios públicos de saludtambién cambia con la importancia de los diferentesgrupos de edades. Si los países tienen una edad pro-medio baja (y elevados coeficientes de dependenciajuvenil), el gasto en salud como porcentaje del PIBtiende a ser elevado, reflejando la demanda de servi-cios públicos de salud que es típica de las etapas ini-ciales de la transición demográfica que se caracterizapor una elevada fecundidad y una alta mortalidad in-fantil. A medida que aumenta la edad promedio (y laparticipación de la población en edad de trabajar enla población), el gasto en salud disminuye. El Gráfico2.4 muestra que los servicios de salud como porcen-

taje del PIB tienden a alcanzar un mínimo en la edadde 32 años, y luego comienzan a incrementarse conlos promedios de edad más altos, como respuesta a lamayor demanda de las personas de más edad, que au-mentan su participación en la población.

La edad promedio de Africa está relacionadacon una mayor proporción de los gastos en salud,mientras que los típicos países de Asia y América La-tina se encuentran en una etapa de la transición de-mográfica en la que el proceso de envejecimiento serelaciona con un menor gasto en salud como porcen-taje del PIB.

Efectos de la estructura por edades sobre

el desempleo, la criminalidad y la desigualdad

La estructura por edades tiene un importante efectosobre las tasas de desempleo, porque los diferentesgrupos de edades tienen posibilidades muy distintasde quedar desempleados. El Gráfico 2.5 muestra quecuando la población en edad de trabajar de un país esrelativamente joven, las tasas de desempleo son máselevadas, pero el desempleo disminuye a medida quela estructura por edades se desplaza hacia las edadesmayores. Las tasas de desempleo son mayores entrelos trabajadores jóvenes porque cuando los individuosse incorporan por primera vez al mercado laboralinsumen más tiempo buscando el empleo que mejorse adapte a sus habilidades, resulta más barato despe-dirlos, y sus posibles empleadores saben menos acer-ca de ellos. En las edades superiores a los 33 años, lastasas de desempleo comienzan a incrementarse nue-vamente, reflejando el hecho de que puede resultarcada vez más difícil encontrar empleo a edades másavanzadas.

El promedio de los países de Africa, Asia yAmérica Latina se encuentran en el punto en que amedida que aumenta la edad promedio del país puedeobservarse una disminución ulterior de las tasas dedesempleo. El Sudeste Asiático, en contraste, ya estácerca del punto mínimo del patrón de desempleo, ylos países desarrollados se encuentran en el segmentoascendente. En la mayor parte de los países de AméricaLatina, el aumento de la edad promedio del país en elmediano plazo tenderá a disminuir el desempleo.

Algo similar se aplica al vínculo entre las ta-sas de criminalidad y la demografía. Las tasas de cri-minalidad tienden a ser mayores entre los jóvenes, de

Cómo cambian los indicadores socialescon la edad promedio

Gráfico 2.5

-10

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-6

-4

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0

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8

Tasa

de

des

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AfricaAsia

AméricaLatina

Sudeste Asiático


GuatemalaNicaraguaHondurasBelice

HaitíParaguayBoliviaEl Salvador Ecuador

VenezuelaMéxicoPerúRep. Dom.ColombiaCosta Rica


Trinidad y TobagoChileArgentina

BarbadosUruguay


CoeficienteGini

Tasa de desempleo

Tasa dehomicidios

Tasa de homicidiospor 100.000 habitantes

Capítulo 250

manera que la tasa total de criminalidad se incrementacuando aumenta la importancia relativa de los gruposde edad propensos al crimen, y luego disminuye amedida que la población se desplaza a edades mayo-res. El Gráfico 2.5 muestra que las tasas de homici-dios tienden a alcanzar un máximo cuando la edadpromedio es de alrededor de 27 años, que es aproxi-madamente la edad promedio de América Latina ensu totalidad. Ello no implica que los homicidios de-ben incrementarse necesariamente cuando los paísesse encuentran en esta etapa de su transición demo-gráfica, sino sólo que existen ciertas fuerzas demo-gráficas que, si no se controlan, tenderán a producireste efecto indeseable, especialmente si se combinancon otros factores intervinientes, como los resultadosmacroeconómicos deficientes o importantesdebilidades en las instituciones clave.

Por último, el Gráfico 2.5 muestra el patrónde edad promedio para el índice de desigualdad deGini. Después de una edad promedio de 27 años, quees el promedio de América Latina, se observa un obvioincremento en la desigualdad. Este patrón sugiere quea medida que la población envejece se observa un efec-to de la estructura por edades que presiona hacia unamayor desigualdad. En el caso de América Latina, queya es la región más desigual del mundo, éste es unhecho inquietante. La principal razón de este patrónes que en general la desigualdad dentro de las cohortesse incrementa con la edad. Este incremento se pro-duce en parte por las diferencias en los perfiles de in-greso a lo largo del ciclo de vida para los diferentesgrupos de educación. El patrón de los ingresos du-rante el ciclo de vida es típicamente constante en elcaso de los individuos no calificados, mientras que elperfil de los individuos que tienen más educación au-menta durante el ciclo de vida y se nivela a la edadjubilatoria. Si en un país latinoamericano típico secomparan dos individuos a los 25 años de edad, unocon educación universitaria y otro con educación pri-maria incompleta, la diferencia entre ellos es de cua-tro a uno. A medida que transcurre el tiempo, el indi-viduo con más educación recibirá sustancialesincrementos salariales, mientras que el no calificadono los recibirá. En el momento en que ambos alcan-zan aproximadamente los 45 años, el más educadoganará típicamente alrededor de ocho veces más, por-que habrá podido beneficiarse del rendimiento de lainversión en educación2. Además, dentro de las

cohortes de más edad, la desigualdad tiende a sermayor debido al efecto persistente de los shocks favo-rables y desfavorables experimentados en las prime-ras etapas del ciclo de vida (como la buena o malasuerte en el empleo inicial, la mala suerte de padecerenfermedades crónicas o incapacidades).

En consecuencia, cuando aumenta la influen-cia demográfica de los grupos de edad mayores (y másdesiguales), la desigualdad tiende a elevarse. Ello noimplica que un país necesariamente se volverá másdesigual a medida que la población envejece, sino sim-plemente que predominarán factores desigualizantesde la estructura por edades, a menos que existan otrosefectos más fuertes en sentido opuesto.

La transición demográfica en América Latina

La demografía reviste importancia por muchas razo-nes, que van desde la productividad y el ahorro hastael desempleo, la criminalidad y la desigualdad. Elloimplica que por lo menos algunas de las diferenciasen el desarrollo económico, humano y social entreAmérica Latina y otras regiones del mundo se debenal hecho de que América Latina está atravesando unaetapa diferente de la transición demográfica. Pero, porla misma razón, la mayor parte de los países latinoa-mericanos se encuentra en el punto en el que la tran-sición podría acelerar el proceso de desarrollo si se

2 Duryea y Székely (1998) muestran estos efectos en varios países lati-noamericanos.

El proceso de transición demográficaDiagrama 2.1

Tasa de mortalidad

Tiempo

Crecimientode la población

Tasa de natalidad


aplican las políticas adecuadas. ¿Con qué rapidez en-trarán a la etapa de aprovechar potencialmente estosbeneficios? ¿Cuándo se hallarán en la mejor posiciónpara sacar provecho de esa oportunidad?

Para responder estas preguntas, en esta sec-ción se exploran los cambios demográficos clave quehan tenido lugar y que tendrán lugar en América La-tina. También se planteará la pregunta más crítica detodas: ¿Se ha beneficiado hasta ahora América Latinade su transición demográfica? Y en tal caso, ¿cuánto?

¿Qué factores determinan el ritmo

de la transición?

La típica transición demográfica comienza con unamarcada caída de las tasas de mortalidad cuando elmejoramiento de la salud pública y de la medicina con-tribuyen a una mayor esperanza de vida. La mortali-dad de infantes y de niños tiende a disminuir en formaparticularmente rápida, lo que a su vez tiene efectossobre la fecundidad, contraviniendo fundamentalmen-te el punto de vista malthusiano de que sólo la limita-ción de recursos reducirá la capacidad de las personaspara tener hijos. Sin embargo, la relación no es simpley mecánica. Depende de un cambio en las percepcio-nes, cuando las familias toman conciencia de que sushijos tienen una mayor probabilidad de sobrevivir, yen consecuencia tienen menos nacimientos.

El desfase entre la menor mortalidad y las ta-sas de fecundidad total significa que los países experi-mentan primero un rápido crecimiento de su pobla-ción, que luego decrece gradualmente cuando latransición demográfica madura (véase el Diagrama2.1)3. En esta etapa inicial se incrementa el coeficien-te de dependencia de los jóvenes con respecto aquienes están en edad productiva. En la etapasiguiente, la fecundidad disminuye más rápidamenteque la mortalidad, el crecimiento demográfico sereduce y el coeficiente de dependencia juvenilcomienza a decrecer. Cuanto mayor sea la disminucióndel coeficiente de dependencia juvenil, mayor será la“oportunidad demográfica” que presenta una elevadaproporción de la población en edad de trabajar y unbajo coeficiente de dependencia. Pero a medida quela población continúa envejeciendo, el coeficiente dedependencia de los mayores aumenta con respecto ala población en edad de trabajar, contrarrestando conel tiempo la constante disminución del coeficiente de

dependencia juvenil. En este punto se cierra la venta-na de oportunidad demográfica.

Ritmo de la transición demográfica

La trayectoria en el tiempo de los coeficientes de de-pendencia de los jóvenes y los mayores en las distin-tas regiones durante el último medio siglo varía am-pliamente. El Gráfico 2.6 presenta las tasas dedependencia juvenil para América Latina, América delNorte, Europa, el Sudeste Asiático y otras regionesdel mundo. Durante todo este período, Africa muestralos mayores coeficientes de dependencia juvenil, queen 1995 eran alrededor de 3,4 veces superiores a losobservados en Europa, la región que tiene el menorcoeficiente. El coeficiente de dependencia juvenil deAfrica ha cambiado relativamente poco encomparación con el de otras regiones en desarrollo.Aumentó ligeramente hasta alrededor de 1980, peroen la actualidad todavía es bastante elevado y sólo estádecreciendo en forma lenta como consecuencia de laselevadas tasas de fecundidad que sólo recientementehan comenzado a disminuir.

Durante este medio siglo, en Asia y AméricaLatina los coeficientes de dependencia juvenil han sido

Evolución de las tasas de dependenciade los menores de 14 años(Porcentajes)

Gráfico 2.6

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45

55

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Pob

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5-64

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Africa

Resto de AsiaAmérica Latina

Sudeste Asiático

América del Norte

Europa


3 La tasa de fecundidad total se refiere al número de hijos que unamujer puede esperar tener en su vida, dadas las tasas de fecundidadactuales por edades. En consecuencia, es independiente de la distribu-ción por edades de la población, a diferencia de la tasa bruta de natali-dad, que depende en gran medida de la estructura por edades.

Capítulo 252

menores que los de Africa, pero considerablementesuperiores a los de América del Norte y Europa. Mues-tran una tendencia en forma de “U” invertida, que escaracterística de la transición demográfica, alcanzandoun máximo alrededor de 1970. Los coeficientes delSudeste Asiático han sido menores que los del resto deAsia y América Latina durante todo el período, aun-que se incrementaron considerablemente entre 1950 y1960. Alcanzaron un máximo a principios de los añossesenta, y después de ese máximo decrecieron másmarcadamente que los del resto de Asia y América La-tina, de manera que para 1995 eran mucho más cerca-nos a los observados en América del Norte y Europaque los del resto de Asia o América Latina. Los coefi-cientes de dependencia juvenil de América del Norte,y aún más los de Europa, han estado por debajo de losde los países en desarrollo durante el medio siglo pasa-do, y en general considerablemente por debajo con lasola excepción del Sudeste Asiático en los últimos tiem-pos. Ambos alcanzaron un máximo alrededor de 1960,como consecuencia de la explosión demográfica y ten-dieron a decrecer, pero con tasas de disminución me-nores que las reducciones experimentadas algo más tar-de en Asia y América Latina.

Por lo tanto, desde que la disminución másmarcada en los coeficientes de dependencia juvenil seregistró en el Sudeste Asiático entre 1970 y 1990, estaregión experimentó la mayor “oportunidad demográ-fica” entre todas las regiones del mundo. La otra dis-

minución importante se registró en América del Norteaproximadamente entre 1960 y 1980 como consecuen-cia de la generación de la “explosión demográfica” (osea la generación nacida en el período comprendidoentre 1945 y 1955, cuando las tasas de natalidad seincrementaron temporariamente). América Latinaexperimentó una sustancial disminución a partir dealrededor de 1970, que continúa, aunque no con tantarapidez como en el Sudeste Asiático o América del Norte.En consecuencia, si bien América Latina muestra una“oportunidad demográfica” y la mayor disminuciónactual en las tasas de dependencia juvenil entre todas lasregiones, esta oportunidad no es tan grande como laexperimentada antes por el Sudeste Asiático, debido aque la disminución ha sido menos rápida.

El Gráfico 2.7 presenta los coeficientes dedependencia de personas mayores de 65 años porregiones. Europa y América del Norte muestrancoeficientes muy superiores a los de las demásregiones. En estas dos regiones desarrolladas, loscoeficientes además se han incrementado a tasas másrápidas que las de otras regiones durante la mayorparte del período de 45 años cubierto. Las diferenciasentre las regiones en desarrollo son muy pequeñas encomparación con las diferencias que se observan entrelas regiones desarrolladas y en desarrollo. Enconsecuencia, lo que principalmente diferencia laestructura por edades y los coeficientes de dependenciadel Sudeste Asiático de los de otras regiones en

Evolución de las tasas de dependenciade los mayores de 65 años(Porcentajes)

Gráfico 2.7

5

7

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11

13

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19

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Pob

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ón

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15-

64

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Africa


Sudeste Asiático

América del Norte

Europa


El descenso de las tasas de fecundidadGráfico 2.8

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

5,5

6,0

6,5

7,0

1950 1960 1970 1980 1990 1995

Africa


Sudeste Asiático

América del Norte

Europa


Nú

mer

o d

e n

iño

s


desarrollo es el tamaño relativo de la población enedad de trabajar.

Los cambios en la fecundidad y la mortalidadprovocan cambios demográficos que se traducen enlos coeficientes de dependencia de los jóvenes y losmayores. La fecundidad y la mortalidad determinan latasa de crecimiento de la población y en consecuenciael tamaño relativo de cada generación y el peso demo-gráfico de cada grupo de edad. Las diferencias en lavelocidad a la cual se desplazan las tasas de fecundidady mortalidad determina la velocidad de la transicióndemográfica que se observa posteriormente.

En Africa la transición ha sido más lenta. Enefecto, ésta es la región en desarrollo que muestra lamayor fecundidad y en la que dicha fecundidad ha de-crecido más lentamente (véase el Gráfico 2.8). Las ta-sas de fecundidad más altas que le siguen se observanen Asia (excluido el Sudeste Asiático) y América Lati-na, a pesar de la rápida disminución registrada desdelos años cincuenta. Ello se debe a que la transición estámuy avanzada en Europa, donde la fecundidad decre-ció antes, y a que los cambios registrados en el SudesteAsiático fueron muy rápidos, en la práctica los más rá-pidos hasta la fecha. En consecuencia, la diferencia entreAmérica Latina y el Sudeste Asiático era de 0,2 en 1950,pero se había incrementado por un factor de más decuatro, alcanzando a casi 1,0 en 1995.

En la actualidad, las diferencias en la mortali-dad entre regiones son mucho menores que en el pasa-

do, y en términos relativos también son menores quelas de la fecundidad (véase el Gráfico 2.9). Si bien des-de 1950 las tasas de fecundidad divergieronsignificativamente entre el Sudeste Asiático y AméricaLatina, las tasas brutas de mortalidad pasaron a ser si-milares a partir de mediados de la década de 1970. Enlos últimos años las diferencias entre el Sudeste Asiáticoy América Latina por una parte, y Europa y Américadel Norte por la otra, son bastante pequeñas. El SudesteAsiático y América Latina muestran menores tasasbrutas de mortalidad que Europa y América del Norteporque las tasas de mortalidad aumentansustancialmente a medida que se incrementan loscoeficientes de dependencia de las personas de edadavanzada. En consecuencia, las diferencias que seobservan actualmente en la estructura por edades, loscoeficientes de dependencia y la edad promedio de lapoblación se deben mucho más a las diferencias en lafecundidad que en la mortalidad.

Una transición demográfica desigual

Dentro de América Latina se observa una amplia di-versidad de experiencias en términos de la rapidez dela transición demográfica. Las diferencias en la es-tructura por edades dentro de América Latina, que sepresentaron en el Gráfico 2.1, también son bastanteevidentes cuando se observan los coeficientes de de-pendencia juvenil (véase el Gráfico 2.10). En los paí-

Reducción de las tasas brutas de mortalidad

Gráfico 2.9

6

8

10

12

14

16

18

20

22

24

26

1950 1960 1970 1980 1990 1995

Africa


Sudeste Asiático

América del Norte

Europa


Tasa

bru

ta d

e m

ort

alid

ad p

or

1.00

0 h

abit

ante

sTasas de dependencia juvenil enAmérica Latina

Gráfico 2.10

0,3

0,5

0,7

0,9

1995

0,44 0,54 0,62 0,67 0,70 0,72 0,74 0,75 0,78 0,80 0,82 0,84 0,86

1950

Uruguay

Argentina

Barbados

Jamaica

Chile

Haití

Belice

Bahamas

Paraguay

Ecuador

Panamá

Trinidad y Tobago

Suriname

Brasil

Bolivia

Perú

México

Colombia

Venezuela

El Salvador

Guatemala

Nicaragua

RepúblicaDominicana

Honduras


Costa Rica

Capítulo 254

Gráfico 1. Mujeres venezolanas entre 15 y 45 añoscasadas(Porcentajes)

0

20

40

60

80

100

15 20 25 30 35 40 45

1981 1995

Fuente: encuestas de hogares.

Edad

Uno de los cambios más espectaculares que han acompaña-

do a la transición demográfica en las últimas décadas ha sido

el cambio en los arreglos familiares. Por ejemplo, en la ac-

tualidad las mujeres se casan a mayor edad, lo que constitu-

ye una de las fuerzas que influyen en la disminución de la

fecundidad. En Venezuela, el 63% de las mujeres de 15 a 45

años estaban casadas en 1981, mientras que en 1995 lo esta-

ba el 55% de las mujeres en el mismo grupo de edades (véa-

se el Gráfico 1).

Otro cambio espectacular ha sido la reducción en

el porcentaje de niños que residen con dos progenitores. Esta

es una tendencia conocida en el mundo industrializado. En

Estados Unidos, en 1990 alrededor del 73% de los hijos de

menos de 18 años residían en familias dirigidas por padre y

madre1 . Veinte años antes, dicha proporción era de alrede-

dor del 85%. En América Latina la tendencia también se ve

impulsada por la ausencia de los padres en la familia. En Brasil,

entre 1977 y 1996 el porcentaje de hijos menores de 18 años

que vivían con el padre y la madre se redujo del 82% al 76%2 .

En el caso de los hijos más pequeños la tendencia es aún más

dramática. Mientras que en Brasil el 90% de los niños de

menos de seis años vivían con el padre y la madre en 1977,

para 1996 dicho porcentaje había disminuido al 80%. En Chile

y Venezuela, un porcentaje aún menor de niños de menos

de seis años reside actualmente con el padre y la madre (77%

y 71%, respectivamente).

Los hogares con un solo padre son el resultado de

diversos comportamientos sociales: divorcio, separación,

viudez y nacimientos sin matrimonio o unión consensual. En

América Latina, una creciente proporción de mujeres está

criando hijos fuera de la institución formal del matrimonio3 .

Mientras que Europa, Canadá y Estados Unidos han experi-

mentado cambios concomitantes en la estructura básica de

las unidades familiares en las últimas décadas, la clasifica-

ción de los distintos arreglos por tipos de unidades familia-

res se ha mantenido bastante estable en América Latina4 .

En cierta medida ello resulta sorprendente, dado el envejeci-

miento de la población y los cambios en los patrones conyu-

gales formales e informales, pero refleja el persistente papel

de la unidad familiar como proveedora de protección social

en América Latina. En Estados Unidos, Canadá y Europa la

tendencia es a las unidades familiares con un solo padre así

como a las unidades familiares unipersonales. Por ejemplo,

en el Reino Unido la proporción de las unidades con un solo

padre entre las unidades familiares con hijos se incrementó

del 7,6% al 12,7% entre 1971 y 1987, y en Estados Unidos

creció en forma más marcada, del 11% en 1970 al 23% en

19885 . Incluso en Japón, donde sigue manteniéndose la fa-

milia tradicional de padre y madre, las unidades familiares

ampliadas (con parientes que no pertenecen al núcleo fami-

liar inmediato) está decreciendo rápidamente6 . La propor-

Cambios en la estructura familiar

ción de unidades familiares de una sola persona es de más

del 25% en Canadá, Estados Unidos, Alemania, Suecia, el

Reino Unido, Dinamarca y los Países Bajos. En los países de

América Latina para los que se dispone de datos nacionales,

menos del 10% de las unidades familiares está constituido

por una persona. Incluso en el Gran Buenos Aires y en la zona

urbana de Uruguay, países de altos ingresos que están bien

avanzados en la transición demográfica, menos del 5% de

las personas viven solas7 .

En América Latina, la única tendencia discernible

en la estructura básica de las unidades familiares es un ligero

incremento en la participación de personas que viven en uni-

dades familiares ampliadas, como puede observarse en Chi-

le, Honduras, México, Uruguay y Venezuela. En la actuali-

dad, más de la mitad de la población total reside en familias

ampliadas en los 16 países para los cuales se dispone de da-

tos nacionales representativos. De los hijos de 18 años y

menos, más del 50% vive en familias ampliadas en Colom-

bia, Nicaragua, Perú, El Salvador y Venezuela, y en Brasil,

Chile, Costa Rica, Ecuador, México y Paraguay, más del 40%

de los niños vive en familias ampliadas. En otras palabras,

mientras que la proporción de hijos sin padres presentes tam-

bién está creciendo en América Latina, estos hijos y sus ma-

dres tienden a verse absorbidos en las unidades familiares

de otros miembros de la familia. Si bien la familia ampliada

puede amortiguar parte de la pérdida del ingreso del padre

y la escolaridad, los estudios han demostrado que los hijos

de familias sin padre muestran un desempeño más deficien-

te en la escuela, incluso después de neutralizar el efecto de

otras características socioeconómicas de la familia8 . La pro-

visión de recursos a los hijos de las unidades familiares enca-

Recuadro 2.2


bezadas por mujeres, como ha sido común en los países en desa-

rrollo, constituye un mecanismo inadecuado de focalización para

América Latina, puesto que muchos hijos sin padre no califica-

rían para los beneficios. Alrededor del 25% de los hijos que vi-

ven con la madre pero sin el padre viven en unidades familiares

encabezadas por un hombre en Brasil, Chile y Venezuela.

La familia ampliada también ha constituido un meca-

nismo vital de supervivencia para otro grupo de población en

riesgo en América Latina: las personas de edad avanzada. En

Canadá, Estados Unidos, Alemania, Suecia, el Reino Unido,

Dinamarca y los Países Bajos más del 30% de la población de

más de 65 años viven solos9 . En América Latina, la proporción

de personas mayores que viven solas va desde el 10% en Colom-

bia, Honduras, México, Paraguay, El Salvador y Venezuela hasta

cerca del 20% en las zonas urbanas de Argentina y Uruguay. En

el mundo desarrollado, las tasas de pobreza de las mujeres de

edad avanzada es mayor que la de sus contrapartes masculinos.

Como en el resto del mundo, en promedio las mujeres latinoa-

mericanas ganan menos que los hombres, pero viven más. El

Cuadro 1 muestra la proporción de hombres y mujeres de más

de 60 años que no declaran fuente alguna de ingresos al nivel

individual. Si bien en América Latina las mujeres de edad avan-

zada muestran una probabilidad mucho menor de tener una

fuente de ingreso que los hombres de edad avanzada, ninguno

de los sexos está sobrerrepresentado en los deciles de meno-

res ingresos en relación con su proporción en la población.

Sin embargo, si la familia ampliada disminuyera en el futuro

el papel protector que tradicionalmente ha desempeñado

para los parientes, la pobreza entre las personas de edad

avanzada podría convertirse en una seria preocupación, par-

ticularmente en el caso de las mujeres de edad avanzada.

1 La proporción de niños que vivían sin uno de sus padres biológicos eraaproximadamente del 40%. Véase Lerman (1996).2 El término “padre” incluye padrastros, padres biológicos, padres adoptivosy compañeros consensuales de las madres de los hijos.3 Véase UNFPA (1998).4 Las unidades familiares pueden clasificarse en cinco categorías: 1)unipersonal, 2) nuclear (unión conyugal formal o informal y/o padre e hijo),3) familia ampliada (nuclear más otro pariente), 4) compuesta (que incluyeparientes y no parientes), y 5) corresidencial (ninguno de los integrantesestá relacionado con el jefe de la unidad familiar).5 En Canadá, Estados Unidos, Alemania, Suecia, el Reino Unido, Dinamar-ca y los Países Bajos, entre el 85% y el 90% de los jefes de unidades familiaresde un solo padre son mujeres.6 Véase Sorrentino (1990).7 Aproximadamente el 14% de todas las unidades familiares son unidadesunipersonales.8 Véanse Garasky (1995) y Garfinkel y McLanahan (1986).9 Véase Sorrentino (1990).

Cuadro 1. Población mayor de 60 años

Porcentaje sin fuentes

Porcentaje dede ingreso propio

población Femenina Hombres Mujeres

Argentina1 1996 59,47 11,99 30,67Bolivia 1996 52,24 18,77 55,96Brasil 1995 55,13 4,21 20,93Costa Rica 1995 56,09 3,88 28,97Chile 1996 56,93 3,42 24,83Colombia 1997 52,71 24,61 59,02México 1994 52,28 19,29 62,04Panamá 1997 51,17 16,21 39,49Paraguay 1995 53,66 13,86 40,97Perú 1996 50,79 10,59 42,06El Salvador 1995 56,03 22,27 47,91Uruguay2 1995 59,71 1,90 11,44Venezuela 1995 54,04 23,51 58,10

Estados Unidos 1996 56,86 1,99 3,50América Latina3 53,90 14,60 43,66

1 Gran Buenos Aires solamente.2 Areas urbanas solamente.3 Promedio de encuestas nacionales representativas.

Fuente: cálculos del BID basados en encuestas de hogares.

Capítulo 256

ses con las poblaciones más jóvenes como Honduras,Nicaragua y Guatemala, en 1995 los coeficientes dedependencia juvenil eran el doble que en los paísescon las poblaciones de más edad, como Barbados,Argentina y Uruguay. Para 1950, alrededor de la mi-tad de los países mostraba coeficientes de dependen-cia juvenil de 0,7 a 0,8, lo que sugiere que ya se habíaproducido alguna disminución en esos coeficientes.Pero para 1995 la clasificación entre este grupo depaíses había cambiado significativamente como con-secuencia de las diferencias en el ritmo al que habíadisminuido la fecundidad.

Las mayores disminuciones de la fecundidaden América Latina se observan en los países que te-nían la mayor fecundidad en 1950. Podría esperarseque los países con mayor fecundidad inicial registra-ran mayores disminuciones, porque la fecundidad tie-ne un límite menor y por lo tanto las tasas de fecundi-dad entre países tienden a convergir. La correlaciónentre el cambio y el nivel de las tasas de fecundidadtotal en 1950 es de -0,83, lo que sugiere que los paíseslatinoamericanos están de hecho convergiendo a me-nores niveles de fecundidad. Países como la Repúbli-ca Dominicana, que mostraban las tasas de fecundi-dad más altas en 1950, experimentaron la mayordisminución; Uruguay, que es el país que muestra lamenor tasa en 1950, experimentó el menor cambio.No obstante, hay algunos casos como Haití, Guate-mala, Paraguay y Bolivia, que tenían algunas de lastasas más elevadas en 1950, en los cuales las reduccio-nes han sido más lentas que lo previsto sobre la basede esta correlación.

Con la excepción de casos específicos comoHaití, Uruguay y Argentina, que muestran elevadastasas de mortalidad, las diferencias actuales en estavariables son relativamente pequeñas dentro de Amé-rica Latina. (Las tasas de mortalidad son elevadas enHaití porque este país tiene la tasa más alta de morta-lidad infantil, y también lo son en Argentina y Uru-guay porque en estos países una gran proporción dela población es de mayor edad). En 1950 se observa-ban diferencias mucho mayores dentro de la región,pero las tasas de mortalidad disminuyeron más en lospaíses que mostraban una elevada tasa de mortalidaden 1950, y la convergencia ha sido más rápida en tér-minos de las tasas de mortalidad que en las de fecun-didad. Un caso extremo es la comparación entre Gua-temala y Barbados. Las tasas de mortalidad de

Guatemala eran casi el doble de las de Barbados en1950, pero para 1995 eran muy similares. Por otraparte, en Guatemala la fecundidad era 1,5 veces supe-rior a la de Barbados en 1950, pero casi tres vecesmayor en 1995. Este es un ejemplo del hecho de quelas diferencias en la estructura por edades observadaactualmente dentro de América Latina se deben prin-cipalmente a los diferenciales en las tasas de fecundi-dad y no en las de mortalidad.

Dado que el cambio demográfico implicadiferentes números de hijos por unidad familiar, nor-malmente está acompañado de otros cambios de lar-go alcance en la sociedad, como los cambios en losarreglos familiares. Los países del Sudeste Asiático queexperimentaron la transición demográfica más rápidatambién han experimentado intensos cambios en elnivel familiar —como la demora en contraer matri-monio— que refuerzan los cambios en la fecundidad(véase el Recuadro 2.2).

¿Qué factores desataron la transición demográfica?

Hemos visto que el ritmo de la transición demográfi-ca está determinado por la brecha entre las tasas defecundidad y de mortalidad, y hemos visto tambiénque en la actualidad en América Latina, e incluso entodo el mundo, las diferencias en el estado de la tran-sición demográfica se deben mucho más a diferenciasen las tasas de fecundidad que a la existencia de tasasde mortalidad desiguales. Podemos entonces pregun-tarnos ¿qué factores explican estas diferencias en lafecundidad? La disminución de la tasa de mortalidad(que puede atribuirse en gran medida a la evolucióneconómica y técnica) constituye parte de la explicación.Pero intervienen otras fuerzas sociales y culturales.

El Gráfico 2.11 desglosa el cambio en las ta-sas de fecundidad total de las principales regiones delmundo entre 1960 y 19954. En todas las regiones endesarrollo tomadas en su conjunto, la fecundidad dis-minuyó en 2,1 niños entre 1960 y 1995. La mayorparte de la disminución parece relacionarse con cam-bios en las condiciones de salud y educación: el mejo-ramiento de la salud explica alrededor del 45% de ladisminución, y la escolaridad femenina el 35% (ya se

4 Estos resultados están tomados del documento de antecedentes deBehrman, Duryea y Székely (1999a). Véase en el Apéndice 2.2 los de-talles técnicos de este desglose.


trate de la escolaridad primaria —22%— o la escola-ridad terciaria femenina, 14%). Este patrón generalse aplica a las regiones individuales en desarrollo, apesar de algunas diferencias en la importancia relati-va de los factores. En Africa, el mejoramiento de lasalud desempeñó un papel mayor que en otras regio-nes, y el tipo de educación que revistió más impor-tancia fue la educación primaria femenina. En el Su-deste Asiático, el efecto de la educación secundariafemenina fue mayor, tanto en términos absolutos comorelativos, que en cualquier otra región en desarrollo,justificando en gran parte la espectacular disminuciónregistrada en las tasas de fecundidad de esa regióndesde 1950 (Véase el Gráfico 2.12)5.

Dentro de América Latina, la importanciarelativa de la educación femenina y las mejoras de sa-lud difirieron ampliamente de un país a otro comoexplicación de la disminución de las tasas de fecundi-dad entre 1960 y 1995 (véase el Gráfico 2.13). En pro-medio, el mejoramiento de la salud fue el factor másimportante (que explica, desde un punto de vistaestadístico, el 38% de la disminución), seguido por laeducación secundaria y terciaria femenina (13% y12%, respectivamente). Las mayores reducciones enla fecundidad experimentadas dentro de la regióndesde principios de los años sesenta se observaron enla República Dominicana y Costa Rica, donde la fe-cundidad se redujo en más de 4 niños por mujer. Noobstante, hay algunos casos que se desvían del patrón

general. En Argentina, Barbados, Costa Rica, Ecua-dor, Jamaica, Panamá, la República Dominicana, Tri-nidad y Tobago y Uruguay se produjo una reducciónen la proporción de mujeres con educación primaria,y como la educación primaria está relacionada con unamenor fecundidad, esta variable guarda una relaciónpositiva con la fecundidad. Sin embargo, estareducción corresponde a un desplazamiento hacia la

5 Estas tres asociaciones totalizan más del 100%, pero se ven contra-rrestadas principalmente por diferencias no observadas en los cambios,que son -41% del total.

Qué explica la caída de la fecundidadentre 1960 y 1995

Gráfico 2.11

-4,0

-3,5

-3,0

-2,5

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

Cam

bio

en

fec

un

did

ad 1

960-

1995

Países emergentes

Africa Asia América Latina

Sudeste Asiático

No explicado

Urbanización y escolaridad masculina

PIB per cápita

Salud (esperanza de vida)

Escolaridad femenina

Fuente: Behrman, Duryea y Székely (1999c).

¿Por qué la fecundidad cayó más rápido en el Sudeste Asiático que en América Latina?

Gráfico 2.12

Escolaridad primariafemenina (12%)

Escolaridadmasculina (2,5%)

Urbanización (0,6%)

PIB per cápita (13,7%)

Salud (30,2%)

Escolaridad secundariafemenina (41%)

Escolaridaduniversitariafemenina (0,1%)


Causas de la caída de la fecundidadentre 1960 y 1965 en América Latina

Gráfico 2.13

-4,5 -4 -3,5 -3 -2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 ArgentinaBarbados

BoliviaBrasilChile

ColombiaCosta Rica

Rep. DominicanaEcuador

El SalvadorGuatemala

HaitíHonduras

JamaicaMéxico

NicaraguaPanamá

ParaguayPerú


Venezuela

No explicado

Urbanización y escolaridad masculina

PIB per cápita

Salud

Escolaridad femenina


Cambio en fecundidad

Capítulo 258

educación secundaria, que compensa completamenteel efecto. Otros dos casos que se desvían del patróngeneral son Bolivia y Brasil, donde la proporción demujeres con educación secundaria se relaciona conun aumento de la fecundidad en vez de unadisminución.

Las cifras revelan que parte de la disminu-ción de la fecundidad permanece sin explicación. Ladisponibilidad de anticonceptivos es uno de los facto-res que pueden explicar parte de este cambio. En Ir-

landa, por ejemplo, después de que se legalizaron losanticonceptivos modernos —primero entre las pare-jas casadas y luego en general— se observó una mar-cada disminución de la fecundidad a mediados de losaños setenta. Además, los estudios recientes indicanque virtualmente toda la parte no explicada de la re-ducción de la fecundidad en América Latina puedeatribuirse al mayor uso de anticonceptivos6. La fe-

La transición epidemiológica se produce en forma paralela y

está determinada en parte por la transición demográfica.

Consiste en un cambio de las enfermedades predominante-

mente infecciosas como fuentes de morbilidad y muerte, a

enfermedades degenerativas y no transmisibles. Parte de este

cambio se debe a modificaciones en el comportamiento am-

biental y de la sociedad, que reducen las infecciones y pro-

mueven la inmunidad. El cambio se ve reforzado por la resul-

tante supervivencia de los niños a la edad adulta y de los adul-

tos a edades más avanzadas, en las cuales son más comunes

las enfermedades no transmisibles. En consecuencia, a medi-

da que la población envejece y mejora su salud, aumenta cons-

tantemente la proporción de muertes producidas por enfer-

medades no transmisibles (véase el Gráfico 1).

Los datos sobre mortalidad pueden clasificarse en

cinco categorías de acuerdo con su causa: la mortalidad

atribuible a enfermedades transmisibles, condiciones origi-

nadas en el período prenatal, neoplasmas malignos, enfer-

Dos transiciones a un nuevo equilibrio

medades del sistema circulatorio y causas externas de muer-

te (como accidentes y homicidios). Ante la mayor esperanza

de vida y la reducción de las enfermedades transmisibles y

prenatales, el perfil epidemiológico de la población latinoa-

mericana está desplazándose hacia enfermedades más cró-

nicas y degenerativas1 . En muchos países, las enfermedades

no transmisibles y las lesiones ya constituyen la principal causa

de mortalidad (véase el Gráfico 2).

Todos estos son acontecimientos favorables. El con-

tinuado crecimiento de los ingresos y el mejoramiento en

materia de nutrición, junto con los adelantos en la tecnología

médica, impulsarán la transición epidemiológica, y dicha tran-

sición constituye un cambio hacia el mejoramiento de la cali-

dad general y la duración de la vida.

Recuadro 2.3

6 Véase Bongaarts y Bulatao (1999).

Gráfico 1. Causas de mortalidad por edadesen América Latina(Porcentajes)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

20 22 24 26 28 30 32 34 Edad promedio

Transmisibles Neoplasia CirculatoriasExternas Prenatal

Fuentes: cálculos del BID basados en Naciones Unidas (1998) y Larrieu y Levine (1999).

Gráfico 2. Transición epidemiológica en América Latina: mortalidad por causas(Porcentajes)

0 20 40 60 80 100

Perú

Paraguay

Ecuador

Nicaragua

México

Brasil

Panamá

Colombia

Venezuela

Trinidad y Tob.

Chile

Costa Rica

Argentina

Uruguay

Transmisibles Neoplasia Circulatorias

Externas Prenatal

Fuente: Larrieu y Levine (1999).

1 Véase Larrieu y Levine (1999).


cundidad total deseada en la región probablementesea aun menor que los niveles reales de fecundidad,pero la prevalencia en el uso de anticonceptivos con-tinuará cerrando esta brecha.

Las mejoras en la salud fueron cruciales para la

transición demográfica

Las mejoras en las condiciones de salud que provoca-ron la disminución de la fecundidad adquirieron im-pulso alrededor del fin de la segunda guerra mundial.El desarrollo de los antibióticos, los agentesantimicrobianos y los insecticidas contribuyeron a quese produjeran importantes mejoras de salud en elmundo en desarrollo. Por ejemplo, la penicilina, lassulfamidas, la estreptomicina, la bacitracina, lacloroquina, la tetraciclina y el DDT fueron descu-biertas e introducidas entre 1920 y 1950. El crucialmejoramiento en materia de salud pública probable-mente tuvo un efecto aún mayor gracias a la disponi-bilidad de agua potable, el mejor saneamiento y la di-fusión de las inmunizaciones, factores que ayudaron aextender la vida de las personas. Estas mejoras con-tribuyeron a la transición epidemiológica que prece-dió a la gran disminución de la fecundidad (véase elRecuadro 2.3).

En América Latina, la salud ha experimenta-do una constante mejoría a lo largo de este siglo, enforma lenta durante las primeras décadas y luego ace-lerándose a fines de la segunda guerra mundial. Porejemplo, la esperanza de vida se incrementó de ape-nas algo más de 50 años en 1950 a más de 70 en 1990.Se prevé que esta tendencia se mantendrá, y la espe-ranza de vida en la región se aproxima constantemen-te al promedio que se observa en el mundo desarro-llado. El mejoramiento ha sido similar al promediodel mundo en desarrollo, aunque el Sudeste Asiáticoexperimentó una mayor mejoría entre los años cin-cuenta y sesenta, superando a América Latinaalrededor de 1965. Sin embargo, se anticipa que laesperanza de vida en ambas regiones será virtualmenteidéntica para el año 2015, de aproximadamente 78años.

La mortalidad infantil ha disminuido espec-tacularmente en América Latina desde 1950, pasan-do de 124 a apenas 35 muertes por mil nacimientos.El ritmo de esta disminución ha sido constante, re-duciéndose a la mitad en los 25 años anteriores a

1975, y reduciéndose nuevamente a la mitad desdeentonces. Tomadas en su conjunto, las reduccionesen la mortalidad de infantes y de niños representanmás de la mitad de la mejoría experimentada en laesperanza de vida de América Latina durante elmedio siglo pasado.

¿Hacia dónde va América Latina?

Como se describió antes, la brecha entre las tasas defecundidad y mortalidad conduce directamente a unaexplosión en el crecimiento demográfico. Dicha ex-plosión demográfica pudo observarse en toda Améri-ca Latina hasta principios de los años sesenta, cuandodisminuyó el ritmo de crecimiento al comenzar asentirse los efectos de la reducción de la fecundidad.Sin embargo, los niveles de la población latinoameri-cana continuarán creciendo por lo menos por espaciode 30 años —a pesar de haberse completado latransición en materia de fecundidad— debido al efectodel impulso demográfico. Se proyecta que lafecundidad disminuirá y alcanzará el nivel de reem-plazo (de alrededor de dos nacimientos por mujer)entre los años 2005 y 2010. Sin embargo, es improba-ble que el número total de nacimientos disminuyahasta alrededor del año 2020, porque habrá una ele-vada proporción de mujeres en edad reproductiva enla población. De manera que mientras las tasas demortalidad se incrementarán a partir de aproximada-mente el año 2010, al aumentar la proporción de per-sonas de edad avanzada, no se espera que la poblacióntotal latinoamericana se estabilice hasta alrededor delaño 2040 —en un nivel cercano a 660 millones dehabitantes— en comparación con algo menos de 500millones en 1995. Sólo entonces se habrá completadoverdaderamente la transición demográfica de AméricaLatina.

De acuerdo con los estándares históricos, latransición de América Latina se habrá producido enforma relativamente rápida. Los países actualmentedesarrollados han experimentado transiciones muchomás lentas. En Europa Occidental, por ejemplo, elproceso de inició a mediados del siglo XVIII y durócerca de 150 años. En Suecia, la transición tomó aúnmás tiempo, ocupando buena parte de 300 años. Lastransiciones modernas han sido mucho más rápidas,ya que los países tuvieron el beneficio del conocimien-to, la experiencia y la tecnología desarrollada por otros.

Capítulo 260

Por ejemplo, en el Sudeste Asiático la transición de-mográfica se produjo en el espacio de 50 a 75 años, yconstituye la transición demográfica más rápida quese ha producido hasta ahora.

En América Latina en su conjunto, el númeroabsoluto de infantes se incrementó notablemente hasta1995, como consecuencia principalmente de la caídade las tasas de mortalidad de infantes y de niños. El

número absoluto de nacimientos comenzó a disminuirdebido a la disminución de la fecundidad, y se proyectaque a partir del año 2000 el número absoluto de infantestambién disminuirá (véase el Gráfico 2.14).

Los cambios en la estructura por edades yason significativos, y lo serán más entre los años 2025y 2050. En este período el número de jóvenes (demenos de 15 años) se reducirá en forma espectacular,alcanzando a apenas el 20% de la población en el año2050 (en comparación con el doble de ese nivel en1950). De manera que para el año 2050 habrá sólo100 millones de jóvenes latinoamericanos (en com-paración con un total proyectado de 660 millones dehabitantes), muy por debajo del máximo de 150 mi-llones (entre 500 millones de habitantes) registradoen 1995. Igualmente espectacular será la triplicaciónde la proporción de personas de edad avanzada (esdecir, de 65 años o más) que pasará a ser más del 20%para el año 2050 (véase el Gráfico 2.15).

En la actualidad, el 60% de los latinoameri-canos se halla en la edad de trabajar, el 35% está pordebajo y el 5% por encima de las edades tradicionalesde trabajar (entre los 15 y los 65 años). Sin embargo,la transición demográfica hará que esta carga de de-pendencia disminuya en forma bastante espectacular

Transición demográfica en América LatinaGráfico 2.14

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75-79Grupo de edad 19501955

19601965

19701975

19801985

19901995

20002005

20102015

20202025

Fuente: Bloom et al. (1999) basado en Naciones Unidas (1998).

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60-64

Proporción de la población de 65 años o más en América Latina(Porcentajes)

Nota: Para años posteriores a 1995 se utilizó la variable menor de las proyecciones de población.Fuente: Naciones Unidas (1998).

Gráfico 2.15

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01960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

80 +

Transición demográfica en países con esperanza de vida baja (Grupo I)

Gráfico 2.16

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80+Grupo de edad 1950

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19651970

19751980

19851990

19952000

20052010

20152020

2025

Nota: el Grupo I incluye a Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua,Perú y República Dominicana.Fuente: Bloom et al. (1999) basado en Naciones Unidas (1998).


en los próximos años. En el año 2020 los jóvenes re-presentarán sólo el 21% de la población latinoameri-cana, y mientras la proporción de personas de edadavanzada se habrá incrementado al 9%, el 70% de lapoblación estará en edad de trabajar.

Este patrón básico es estable en toda la re-gión, aunque varía en sus detalles, tamaño y madurez.Las tasas de fecundidad todavía son particularmenteelevadas en Centroamérica7. En Guatemala, Haití,Honduras y Nicaragua, en la actualidad las tasas defecundidad son de alrededor de cinco hijos. En estospaíses, la transición demográfica es notablementeincompleta. En cambio, en Argentina, Chile y Uru-guay la transición está en gran parte concluida. Méxicose encuentra en una situación intermedia, habiendocompletado el componente de mortalidad de sutransición, mientras que el de fecundidad todavía sehalla en proceso.

La división de los países de América Latinaen tres grupos basados en su esperanza de vida en 1950es ilustrativa. En el grupo de baja esperanza de vida,los cambios en la estructura por edades no son tanespectaculares, y la ola demográfica aparece más tar-de, alrededor del año 2000 (véase el Gráfico 2.16). Enel grupo intermedio, la ola ya está acercándose a la

población en edad de trabajar (véase el Gráfico 2.17).Por último, en los países de mayor esperanza de vida,la ola principal apareció hacia 1990, antes y en formamás marcada que en el caso de los otros dos gruposde mediana y baja esperanza de vida (véase el Gráfico2.18). Ahora está viéndose seguida por una segundaola, en la medida en que la generación de la explosióndemográfica tiene hijos.

La estructura por edades de la población, ylas variaciones a lo largo de estas oleadas, están rela-cionadas en varias formas con la oferta de mano deobra. Una de ellas es una pura identidad contable,mientras que otras reflejan decisiones adoptadas porlos individuos y las familias. Por supuesto, la partici-pación en la fuerza laboral es mucho mayor entre laspersonas de 15 a 64 años que en otros grupos de eda-

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Nota: el Grupo II incluye a Brasil, Belice, Chile, Colombia, Guyana, México, Panamá, Suriname, Venezuela.Fuente: Bloom et al. basado en Naciones Unidas (1998).

Transición demográfica en países con esperanza de vida media (Grupo II)

Gráfico 2.17 Transición demográfica en países con esperanza de vida alta (Grupo III)

Figure 1.1

Gráfico 2.18

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0-410-14

20-2430-34

40-4450-54

60-6470-74


19601965

19701975

19801985

19901995

20002005

20102015

20202025

Nota: el Grupo III incluye a Argentina, Bahamas, Barbados, Costa Rica, Jamaica, Paraguay, Trinidad y Tobago y Uruguay.Fuente: Bloom et al. basado en Naciones Unidas (1998).

7 Las proyecciones sobre fecundidad presentadas y analizadas aquí sebasan en la variante de baja fecundidad de las proyecciones de las Na-ciones Unidas. Estas proyecciones suponen que las tasas de fecundidaddisminuirán con el tiempo a niveles inferiores a los de reemplazo. Encontraste, la variante de fecundidad media supone que se alcanzará lafecundidad de reemplazo. Si bien éste es un punto focal verosímil, secontradice con la experiencia de la mayor parte de los otros países cuyastransiciones están mucho más avanzadas y cuyas tasas de fecundidad seencuentran actualmente por debajo de los niveles de reemplazo, comoItalia, Suecia y Alemania.

Capítulo 262

des, pero la participación también varía dentro delgrupo de 15 a 64 años. Los subgrupos entre los 15 ylos 34 años y entre los 50 y los 64 años tienden a mos-trar tasas de participación significativamente meno-res que los que están en el grupo de 35 a 49 años.Como en la actualidad el 60% de la población en edadde trabajar de América Latina se concentra por deba-jo de las edades relacionadas con la máxima participa-ción (entre los 35 y los 49 años) puede esperarse quela tasa global de participación se incremente a medi-da que envejece la fuerza laboral. En consecuencia, elimpacto básico contable de modificar la estructura poredades se ve ampliado por las mayores tasas de parti-cipación en la fuerza laboral a medida que la pobla-ción envejece.

La transición demográfica también modificala tasa de participación de las mujeres en el mercadolaboral en cada grupo de edades. La participación enla fuerza laboral está vinculada a la necesidad de cui-dar de los niños en el hogar. Un menor coeficiente dedependencia juvenil puede disminuir las tareas de lasmujeres en el hogar y facilitar su incorporación a lafuerza laboral. La participación de los niños en la fuer-za laboral también está reduciéndose, del 15% de losjóvenes de 10 a 14 años en 1960 a un 10% en la actua-lidad. Estas tendencias estimularán aún más la parti-cipación de las mujeres en el mercado laboral.

Una ventana de oportunidad para América Latina

Las evidencias presentadas en la primera sección deeste capítulo indican que diversas variables que sonclave para el proceso de desarrollo siguen obvios pa-trones relacionados con la edad promedio. AméricaLatina ha entrado a una etapa en la que comienzan apercibirse algunos de los efectos más importantes (ensu mayoría positivos) de la estructura por edades, aun-que la región hasta ahora ha realizado sólo una partedel potencial de crecimiento inherente a este cambiodemográfico. ¿Impugna el ejemplo latinoamericanonuestro supuesto de que la demografía reviste impor-tancia, o simplemente indica que los beneficios de-mográficos no son en absoluto automáticos? Puedeser que en América Latina las políticas hasta ahora nohayan explotado eficientemente los patrones positi-vos del cambio demográfico, y por consiguiente nohayan convertido la primera parte del beneficio de-mográfico en un dividendo demográfico.

Afortunadamente, una parte considerable delbeneficio demográfico de la región habrá de cristali-zar durante las próximas dos décadas. El Gráfico 2.19muestra que en promedio, en el período 2000-2030los coeficientes de dependencia totales de AméricaLatina registrarán niveles históricamente bajos8. Ellose traduce en una singular oportunidad para mejorarel crecimiento, el ahorro y la educación. La regiónrecogerá importantes beneficios con un mejoramien-to del entorno de políticas. Si no se experimenta talmejoría, las oportunidades perdidas serán cuantiosasy la oportunidad demográfica de América Latina secerrará sin producir significativos beneficios.

¿Qué políticas se necesitan para que esa opor-tunidad se traduzca en mejores niveles de vida para lapoblación de la región? Es obvio que los beneficiosde la transición demográfica no son automáticos. Sólose hacen efectivos cuando se aplican políticas que per-miten convertir esa oportunidad en una mayor pro-ductividad, más ahorros, menos desempleo y, en ge-neral, mejores resultados económicos y sociales.

El Sudeste Asiático quizá represente el efec-to más importante del aprovechamiento de la demo-grafía en términos del crecimiento del PIB. Esta re-

Período de oportunidad demográficaen América Latina

Gráfico 2.19

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Período de oportunidad

Tasa de dependencia total

Fuente: Duryea y Székely (1998).

8 El coeficiente de dependencia se calcula dividiendo el número deindividuos de los grupos de 0 a 15 años y de más de 65 años en cadapaís, por la población en edad de trabajar. Ajustamos el coeficiente pon-derando cada individuo de más de 65 años por un factor de cuatro, paratener en cuenta el hecho de que el gasto público en las personas deedad avanzada es generalmente mucho mayor que el costo de los niñosVéanse más detalles en Duryea y Székely (1998).


gión logró combinar un conjunto beneficioso de po-líticas con el cambio demográfico que estaba experi-mentando, estimulando su tasa de crecimiento delingreso a un grado tal que ha modificado espectacu-larmente la calidad de la vida que disfruta la pobla-ción. La generación de la explosión demográfica delSudeste Asiático se incorporó a la fuerza laboral a par-tir de mediados de los años sesenta, y como resultado,la población en edad de trabajar creció dos veces másrápido que la población dependiente entre 1965 y1990. Estos trabajadores estaban razonablemente bieneducados, y la existencia de políticas adecuadas ase-guró que tuvieran empleos remunerativos. Su contri-bución al crecimiento de la región explica en granmedida el “milagro” del Sudeste Asiático. Se estimaque alrededor de una tercera parte o más de este fe-nomenal impulso de crecimiento, que representa lamayor parte de lo que ha permanecido “sinexplicación”, constituye un beneficio directo del divi-dendo demográfico, equivalente a un estímulo al cre-cimiento de por lo menos un 2% anual9.

Muchos estudios sobre el desarrollo econó-mico han demostrado que uno de los ingredientescruciales de una combinación exitosa de políticas esla apertura de la economía al comercio internacional.Una nación que se abre a la economía mundial trans-forma al mundo en un mercado para sus productos.Ello se traduce en mayor demanda para esos produc-tos, lo que a su vez origina, entre otras cosas, unamayor demanda de trabajadores. De esta manera, laapertura crea oportunidades de empleo que permitenutilizar la creciente población en edad de trabajar, unadecisión especialmente importante si la economíaquiere absorber un creciente número de trabajado-res. El análisis econométrico realizado por Bloom etal. (1999) para este informe muestra que en un paíscuya población en edad de trabajar crece un 3% anual,el crecimiento se verá estimulado un 0,5% anual sitiene una economía cerrada, y un 1,5% anual si seabriera la economía (véase el Apéndice 2.3). En otraspalabras, una política de apertura puede triplicar lamagnitud del dividendo demográfico del país.

¿En qué forma se aplican a América Latinaestos resultados? En el período 1965-1985, AméricaLatina disfrutó de un modesto beneficio demográfi-co, pero en gran parte se mantuvo cerrada a la econo-mía mundial. Los resultados econométricos sugierenque si la región hubiera estado completamente abier-

ta a la economía mundial, como lo estuvo el SudesteAsiático durante todo ese período, la tasa de creci-miento de América Latina habría registrado en pro-medio 0,9 puntos percentuales más por año. Ello hu-biera duplicado el crecimiento de 0,9 a 1,8% cada añodurante ese período10. Estos resultados son congruen-tes con varios otros trabajos que han mostrado quelas reformas estructurales adoptadas por América La-tina desde fines de los años ochenta, entre las que fuefundamental la liberalización del comercio, hanincrementado sustancialmente las posibilidades decrecimiento de la región. Más específicamente, deacuerdo con los resultados contenidos en la ediciónde 1997 de este informe, el potencial de crecimientoha aumentado 1,9% como consecuencia de las refor-mas puestas en práctica desde mediados de los añosochenta, de los cuales 0,8 puntos se han debido a laadopción de las políticas de liberalización delcomercio11. Por lo menos en este respecto, AméricaLatina se halla actualmente en mucho mejor posiciónpara aprovechar la oportunidad demográfica que entre1965 y 1985.

Los resultados de Bloom et al. (1999) indi-can que el efecto directo del cambio en la estructurapor edades representa sólo un 11%, o sea 0,6 puntosporcentuales, de la brecha de crecimiento entre Amé-rica Latina y las economías de rápido crecimientodel Sudeste Asiático. Pero cuando se tiene el cuentael efecto interactivo de la política y la demografía,puede explicarse el 50% de la brecha. Por lo tanto,el desfase de los resultados de América Latina conrespecto al Sudeste Asiático es el resultado de laaplicación de políticas —en particular la políticacomercial de América Latina— que no lograronaprovechar el cambio demográfico hasta mediadosde los años ochenta. En resumen, el Sudeste Asiáticoaplicó políticas que aprovecharon en forma eficaz suoportunidad demográfica, mientras que AméricaLatina sólo comenzó a hacerlo recientemente.

Otros tipos de políticas también revisten im-portancia. Una forma de ver cuáles son es verificar silos patrones de edad promedio de algunas variablescambian en diferentes escenarios de política. Por ejem-

9 Véase Bloom et al. (1999).10 Medido en dólares internacionales de poder adquisitivo de 1995.Véase Summers y Heston (1991).11 Véase BID (1997), Parte II.

Capítulo 264

plo, si un país tiene sistemas financieros mayormentedesarrollados y eficientes, podrá absorber el crecien-te número de adultos en edad de trabajar porque exis-tirá suficiente financiamiento para nuevas oportuni-dades de inversión. Los países en los que los sistemasfinancieros están menos desarrollados experimenta-rán un estrangulamiento en la expansión del mercadolaboral. A las empresas les resultará más difícil finan-ciar su expansión, y los individuos dispondrán de me-nos medios para crear sus propias oportunidades deempleo. El Gráfico 2.20 muestra el patrón de edadpromedio del PIB per cápita (similar al patrón que sepresentó en el Gráfico 2.3) en países con los sistemasfinancieros más desarrollados y menos desarrollados12.El Gráfico muestra que los mercados financierosdesempeñan un importante papel asegurando que laexpansión de la población en edad de trabajar setraduzca en una mayor actividad económica. En loscasos en que los mercados financieros están relativa-mente más desarrollados, el patrón de edad prome-dio del PIB del país es positivo a partir de los 27 añosy la inclinación de la curva es mucho mayor. En aque-llos países con un desarrollo financiero relativamentebajo, el patrón de edad promedio del país es muchomás uniforme.

Uno de los aspectos que más se destacan enel cambio de la estructura por edades, como se señalóanteriormente, es el cambio que se observa en el aho-rro a lo largo del ciclo de vida. La medida en que semodifican las tendencias en los patrones de ahorro

cuando cambia la estructura por edades, sin embargo,puede depender en forma importante de aquellosaspectos de la economía que se relacionan conimportantes opciones de política. Como se demostróanteriormente, existen evidencias de un patrón enforma de “U” invertida entre la edad promedio de unpaís y el ahorro interno. El Gráfico 2.21 traza dichopatrón en dos submuestras de países que se definenpor estar por encima o por debajo de la mediana de laapertura del comercio. En los países que han estadorelativamente más abiertos al comercio, eldesplazamiento hacia una estructura de mayor edadse ha traducido en un mayor ahorro que en aquellospaíses menos abiertos. Parte de esta diferencia se debeal aumento de la productividad que conlleva laapertura del comercio. Si durante los períodos de ba-jos coeficientes de dependencia la productividad eselevada, es posible ahorrar más.

Sin embargo, sólo será posible ahorrar más silos mercados financieros del país están lo suficiente-mente desarrollados como para captar este ahorroadicional y promover mayor ahorro e inversión. ElGráfico 2.22 muestra que el patrón del ahorro en paísesen los que el desarrollo del mercado financiero estápor encima de la mediana aumenta sustancialmente a

El PIB crece más con la edad del país si hay un mejor mercado financiero

Gráfico 2.20

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20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39Edad promedio

PIB con el crédito porencima de la mediana

PIB con el créditopor debajo de la mediana

Nota: el eje vertical mide cambios en un país hipotético donde el promedio de edad de lapoblación es de 20 años.Fuente: Behrman, Duryea y Székely (1999b).

El ahorro aumenta con la edad promedio cuando las políticas favorecen el comercio exterior

Gráfico 2.21

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(%

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Edad promedio

Apertura por encima de la mediana

Apertura por debajo de la mediana


12 En el Apéndice 2.1 se explica la metodología utilizada para obtenerlos resultados en éste y los tres Gráficos siguientes. Los resultados fuerontomados de Behrman, Duryea y Székely (1999b).


medida que la población del país envejece, mientrasque en los países con un desarrollo deficiente del mer-cado de crédito, el patrón se desvía sustancialmente apartir de los 29 años, experimentando una marcada dis-minución del ahorro interno después de esa edad. Enconsecuencia, cuando los mercados financieros estánmás desarrollados, los individuos cuentan con másoportunidades para ahorrar y pueden ajustar más ade-cuadamente sus patrones de ahorro de acuerdo conlas necesidades de su ciclo de vida. El resultadoagregado es que el ahorro no necesita disminuir amedida que la población de los países envejece si laspolíticas han facilitado previamente el desarrollo delos mercados financieros.

Las tasas de desempleo también se relacio-nan con las alternativas de política. Si un país se abreal comercio internacional cuando una gran propor-ción de la población se encuentra en edad de trabajar,podrá ampliar sus oportunidades laborales a la velo-cidad requerida por el cambio demográfico. El Gráfi-co 2.23 muestra el patrón de edad promedio de lastasas de desempleo cuando los países se dividen encasos en los que la apertura del comercio se encuen-tra por encima y por debajo de la mediana, respecti-vamente. El desempleo y la edad parecen guardar unarelación mucho más estrecha en países con una me-nor apertura comercial. Las tasas son elevadas a me-nor edad y relativamente bajas a mayores edades enlos países con apertura relativamente alta y baja, perola disminución del desempleo relacionada con el en-

vejecimiento es mucho mayor en los casos en que laapertura está por encima de la mediana. De maneraque la aplicación de adecuadas políticas macroeconó-micas, especialmente la política comercial, puede con-tribuir a aliviar presiones sobre el mercado laboral enmomentos en que una elevada proporción de la po-blación pasa a estar en edad de trabajar.

Todos estos ejemplos sugieren que AméricaLatina no puede esperar pasivamente los mayoresbeneficios potenciales generados por el cambio en laestructura por edades, sino que debe aplicar activa-mente políticas que permitan aprovechar dichos be-neficios. Los principales aspectos de política que re-quieren inmediata atención para que los países deAmérica Latina aprovechen esta oportunidad demo-gráfica incluyen asuntos laborales, la criminalidad, laeducación, la salud, el ahorro y las pensiones. Ello noimplica que las políticas macroeconómicas o las di-versas políticas estructurales no analizadas en detalleen este capítulo —como la política comercial, la polí-tica tributaria o las privatizaciones— no revistan im-portancia para aprovechar las ventajas de la transicióndemográfica. La tienen, como se acaba de ilustrar enesta sección, pero la mayor parte de los países lati-noamericanos están muy avanzados en esta genera-ción de reformas macroeconómicas y estructurales, ylos responsables de la formulación de políticas y elpúblico en general tienen una difundida comprensiónde su importancia. Pero como se pondrá en evidenciaen el resto del capítulo, la estabilidad macroeconómi-

El ahorro no cae con el aumento de la edad promedio si las políticas promueven el desarrollo del mercado financiero

Gráfico 2.22

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Edad promedio

Crédito privado por encima de la mediana

Crédito privadodebajo de la mediana


El desempleo cae más rápido con el aumento de la edad promedio si las políticas favorecen el comercio exterior

Gráfico 2.23

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Tasa

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Edad promedio

Apertura sobrela mediana

Apertura debajode la mediana


Capítulo 266

ca y las políticas favorables al mercado no serán sufi-cientes para aprovechar los beneficios de la oportuni-dad demográfica.

Demografía y políticas laborales

Por sus efectos sobre las perspectivas de empleo, lavariación en el tamaño de la población en edad detrabajar quizá sea el cambio que más afecta la vidadiaria. Dependiendo de la situación del mercado la-boral, la transición a mayores edades puede estimularo limitar el mejoramiento del nivel de vida en Améri-ca Latina.

El proceso de la transición demográfica enAmérica Latina está comenzando a evidenciarse enun crecimiento más lento de la fuerza laboral, unamenor proporción de la población de menor edad y,lo que en cierta forma es amenazante, mayores pro-porciones de población de mayor edad. Como ya seseñaló en la sección anterior, para el año 2020 el 70%de la población latinoamericana estará en edad de tra-bajar, y una mayor fracción de esa población se con-centrará en los niveles de edad de mayor participación.La disminución de las tasas de dependencia juvenilestimulará las tasas de participación femenina,incrementando aún más el tamaño de la oferta laboral.La fuerza laboral total de la región, que actualmentealcanza a alrededor de 195 millones de trabajadores,alcanzará a 330 millones para el año 2040. La edad

mediana de los trabajadores pasará de 34,2 años en laactualidad a 39,5 en el año 2040, y alrededor del 39%del total de trabajadores serán mujeres (en compara-ción con un 34% en la actualidad).

Las consecuencias de estos espectacularescambios en el tamaño, el crecimiento y la composi-ción de la fuerza laboral pondrán en tela de juicio lospuntos de vista tradicionales acerca de los mercadoslaborales de la región. En primer lugar, los hechoscomenzarán a hacer desaparecer la visión de una ofertalaboral aparentemente inagotable alimentada por unrápido crecimiento de la fuerza laboral: en todos lospaíses se reducirá la tasa de crecimiento de la fuerzalaboral (véase el Gráfico 2.24). En la región en su con-junto, en el año 2040 el crecimiento de la fuerza labo-ral será menos de una tercera parte de lo que es en laactualidad, disminuyendo de una tasa anual del 2,1%a un 0,6% en 2040. Esta notable contracción en elcrecimiento de la fuerza laboral, por supuesto, asu-mirá diferentes magnitudes en los países que atravie-san distintas etapas de la transición demográfica. Lavelocidad del crecimiento de la fuerza laboral en losdos grupos de países menos avanzados en la transi-ción demográfica se reducirá del 2,8% al 1,1%, mien-tras que en el grupo de países demográficamente másmaduros se reducirá del 1,8% al 0,8%.

En el futuro se producirán notables cambiosen la composición por edades, poniendo en tela dejuicio la visión tradicional de una fuerza laboral jovencon grupos cada vez mayores de jóvenes que tratan de

Tasa de crecimiento de la fuerza laboral(Porcentajes)

Gráfico 2.24

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0,5

1,0

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2000-2005 2005-2010 2010-2015 2015-2020 2020-2025 2025-2030 2030-2035 2035-2040

Grupo I Grupo II Grupo III TOTAL

Fuente: cálculos del BID basados en Naciones Unidas (1998).

Participación de trabajadores jóvenesy de más edad en la fuerza de trabajo(Porcentajes)

Gráfico 2.25

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2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040

Jóvenes grupo I Jóvenes grupo II Jóvenes grupo III

Mayores grupo I Mayores grupo II Mayores grupo III



encontrar su primer empleo. El envejecimiento de lafuerza laboral de la región se traducirá en el hecho deque la participación de los trabajadores de menos de25 años se reducirá de casi una cuarta parte en la ac-tualidad a alrededor de una sexta parte de la fuerzalaboral en el año 2040. Al mismo tiempo, la propor-ción de los trabajadores de más de 55 años seincrementará de menos de uno en cada diez en la ac-tualidad a más de uno por cada seis en el año 2040.Para fines del período, la participación de los trabaja-dores de más de 55 años en el total de la fuerza labo-ral será mayor que la participación de los de menosde 25 años, lo que modificará radicalmente los pro-blemas y las percepciones acerca del funcionamientodel mercado laboral. Si actualmente estamos preocu-pados por facilitar la incorporación de los jóvenes asu primer empleo, para el año 2040 el problema serácómo facilitar la transición de las personas del trabajoa la jubilación.

Los tres grupos de países experimentarán estenotable cambio en el panorama demográfico de lafuerza laboral, aunque con diferente intensidad (véa-se el Gráfico 2.25). En los países menos avanzados enla transición demográfica, la reducción de la partici-pación de los jóvenes en la fuerza laboral será mayor,y en los países de los otros dos grupos se duplicará laparticipación de los trabajadores de más de 55 años.

Una tasa de dependencia decreciente,

pero estabilizadora

La transición demográfica tendrá el efecto beneficio-so de reducir el número de miembros de la poblaciónque no trabajan que cada trabajador debe mantener.En la región en su totalidad, la tasa de respaldo (o seala razón entre la población que no trabaja y el total dela fuerza laboral, que no debe confundirse con la tasade dependencia, que es un indicador puramente de-mográfico) se reducirá en los próximos cuarenta añosde 1,4 a 1,2 personas que no trabajan por cada traba-jador (véase el Gráfico 2.26). La implicación es que elefecto de la mayor productividad sobre el nivel de vidase amplificará por la disminución del coeficiente dedependientes por trabajador. Los países más pobresdel Grupo I son los que más se beneficiarán con estecambio, y su tasa de respaldo se reducirá aproximada-mente a la mitad de lo que es en la actualidad. Enestos países, en este período de cuarenta años cada

1% de incremento en la productividad (producto portrabajador) se traducirá en un aumento del 2% en ladisponibilidad de bienes y servicios por habitante. Lospaíses de los Grupos II y III, más avanzados en sutransición demográfica, se beneficiarán mucho me-nos de este efecto, y sus tasas de respaldo sólo se re-ducirán ligeramente, a alrededor del 85% de lo queson en la actualidad. Esto es particularmente ciertoen los países del Grupo II, que comenzarán a mostrarmayores tasas de respaldo para el año 2030.

La diferencia estará en las políticas

El cambio en el ritmo de crecimiento, la estructurapor edades y el tamaño relativo de la fuerza laboralorigina enormes oportunidades para la región. El in-cremento en la proporción de la población en edadde trabajar significa que se dispondrá de un mayornúmero de trabajadores potencialmente productivospara mantener una menor proporción de personas queno trabajan. La reducción del tamaño relativo de lascohortes jóvenes en la fuerza laboral reducirá las ten-siones originadas por la incorporación de nuevos par-ticipantes en el mercado de trabajo. La mayor parti-cipación de trabajadores experimentados en la fuerzalaboral aumentará el efecto de las innovaciones sobrela productividad, y en consecuencia, sobre los nivelesde vida.

Pero estas mismas fuerzas también genera-rán importantes desafíos. En ausencia de una adecua-

Población que no trabaja por cada trabajador

Gráfico 2.26

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040

Grupo I Grupo II Grupo III Total


Capítulo 268

da inversión en capital físico, un buen número de esostrabajadores potencialmente productivos se verá con-denado a empleos de baja productividad y bajos in-gresos, incrementándose la frustración entre la po-blación, con consecuencias potencialmente dramáticasen materia de cohesión social. La mayor proporciónde trabajadores de más de 55 años en la poblaciónaumentará la demanda de mecanismos para propor-cionar ingresos a aquellos miembros de la sociedadque se encuentran en proceso de abandonar la fuerzalaboral. Sin adecuadas políticas laborales, la región nologrará satisfacer la necesidad de crear un crecientenúmero de empleos productivos y decentes para unafuerza laboral en expansión.

Si no se aprovechan las oportunidades y seenfrentan los desafíos creados por la transición de-mográfica, se pondrán en riesgo los avances alcanza-dos en décadas de dolorosa estabilización macroeco-nómica y reestructuración microeconómica. Elcreciente número de personas que buscan trabajo seincorporará a mercados laborales que han generadoempleos en forma lenta a pesar de las mayores opor-tunidades generadas durante la última década por só-lidas políticas macroeconómicas y una integración másprofunda en la economía mundial. Si no se aplicanreformas de largo alcance en el mercado laboral, seincrementarán el desempleo y la proporción de em-pleos de baja calidad para llenar la brecha entre la ofer-ta y la demanda en el mercado laboral.

Este panorama desalentador no es inevitable,pero las medidas necesarias para contrarrestar la ten-dencia hacia un mayor desempleo y empleos de bajacalidad no han sido fáciles de poner en práctica. Encontraste con el progreso alcanzado en la liberaliza-ción financiera y comercial y la estabilización ma-croeconómica, poco es lo que se ha hecho para mejo-rar el marco reglamentario del mercado laboral conel fin de estimular la generación de empleos. Con muyescasas excepciones, el acalorado debate sobre la mo-dernización del mercado laboral no ha conducido alas reformas de amplio alcance que se requieren paramejorar los resultados.

El fracaso de los mecanismos tradicionales

de protección de los ingresos

El alto nivel de volatilidad macroeconómica de laseconomías latinoamericanas ha generado una fuerte

demanda social por mecanismos para proteger a lostrabajadores del riesgo de pérdida de ingresos. Tradi-cionalmente, esta demanda ha sido satisfecha mediantela promulgación de reglamentaciones sobre seguri-dad del empleo que penalizan las terminaciones a tra-vés de elevados pagos por concepto de despido, cuan-do éstas se permiten, o mediante la prohibición di-recta de los despidos. En el caso de los trabajadorescon contratos regulados, los pagos por despido sonbastante elevados, y las reglamentaciones sobre pro-tección del empleo se aplican en forma estricta, tantoen el mercado como en los tribunales. El Gráfico 2.27muestra una clasificación de los países de la región yde la OCDE de acuerdo con el rigor con que se aplicala protección de los empleos (como, por ejemplo, cuándifícil y cuán costoso resulta despedir trabajadorescuando las empresas enfrentan situaciones económi-cas adversas). La región cuenta con nivelesnotariamente elevados de protección del empleo, in-cluso en relación con la protección que tienen los tra-bajadores en los países más avanzados de la OCDE13,aun cuando algunos países han introducido reformasque permiten contratos laborales más flexibles.

Indice de protección laboral del sectorformal

Gráfico 2.27

0 5 10 15 20 25 30 35 Estados Unidos

Reino UnidoHolanda

FranciaIrlandaBélgica

AlemaniaDinamarca

ItaliaPortugal

GreciaEspaña

BeliceBarbados

GuyanaTrinidad y Tobago

Rep. Dominicana

NicaraguaGuatemalaCosta Rica

El SalvadorHonduras

Panamá

BrasilParaguay

Venezuela Uruguay

MéxicoPerú

ArgentinaChile

ColombiaEcuador

Bolivia

Fuente: actualizado de Lora y Márquez (1998).

13 Véanse Márquez (1997) y BID (1997).


El argumento de justicia social que sustentaestas reglamentaciones sobre seguridad del empleo esbien conocido. Las empresas disfrutan de rentas queprovienen de elevadas tarifas y otras formas de accesoprivilegiado a recursos financieros en un contexto deprotección estatal, y la seguridad del empleo consti-tuye una forma de compartir esas rentas con sus em-pleados. En cierto sentido, el sistema funciona comoun seguro de desempleo aplicado privadamente, conuna cobertura limitada a aquellos trabajadores que tie-nen contratos de empleo regulados. Estos trabajado-res están protegidos porque la empresa tiene un costopositivo asociado con la terminación (que asegura quelas cesantías y los despidos se utilizarán moderada-mente como mecanismos de ajuste), y porque los tra-

bajadores que quedan desempleados reciben una trans-ferencia de ingresos mediante los pagos por despido.

Este modelo de regulación proporciona unaprotección efectiva contra la pérdida de ingresos a unaminoría de trabajadores muy organizados y activos,dejando una gran parte de la población trabajadorasin cobertura, ya sea empleados por cuenta propia ocon contratos no regulados (Recuadro 2.4). Un gru-po que se ve particularmente afectado en forma nega-tiva por esta forma de protección del empleo son lostrabajadores jóvenes, cuyas tasas de desempleo son 1,5veces superiores a la tasa general de desempleo. Lasmujeres también se ven perjudicadas por este siste-ma, ya que el alto costo de la terminación de los con-tratos hace que resulten menos atractivas en materia

El tema de los efectos diferenciales de las disposiciones de

seguridad en el empleo durante el ciclo de vida de los traba-

jadores es un tema crucial en los mercados laborales caracte-

rizados por elevadas tasas de desempleo juvenil. Un reciente

estudio sobre el mercado laboral chileno1 encuentra que la

seguridad en el empleo está relacionada con una sustancial

disminución de la razón entre el empleo juvenil y la pobla-

ción total, y un aumento de la razón entre el empleo de per-

sonas de más edad y la población total.

La más importante disposición sobre seguridad en

el empleo de la legislación laboral de la región es que las

indemnizaciones por despido aumentan proporcionalmente

con la duración del empleo. Los autores encuentran que la

seguridad basada en la duración del empleo introduce un

sesgo en favor de los trabajadores de edad mediana y mayo-

res. Los resultados también indican que la seguridad basada

en la duración del empleo reducen las tasas de empleo agre-

gado a largo plazo.

En contraste, una indemnización uniforme por des-

pido tendría escaso efecto sobre la composición por edades

del empleo o sobre las tasas agregadas de empleo y desem-

pleo. Estos resultados tienen dos importantes implicaciones

para el diseño de futuras reformas del mercado laboral.

En primer lugar, las reformas deberían procurar

desvincular las indemnizaciones por despido y la duración

del empleo. Este efecto podría lograrse: estableciendo una

tasa fija de despido, reduciendo el monto máximo que un

trabajador puede recibir como indemnización por despido;

o reduciendo la tasa a la que la indemnización aumenta con

¿Quién se beneficia, y quién se perjudica, con la seguridadbasada en la estabilidad del empleo?

la duración del empleo. Tal reforma produciría una expan-

sión de las tasas de empleo global y juvenil, aunque a costa

de menores tasas de empleo de trabajadores de mayor edad.

No obstante, en la mayor parte de los países de la OCDE, los

incentivos jubilatorios ya han desplazado del trabajo a las

personas de más edad. Reformas como éstas pueden reque-

rir políticas adicionales para que trabajadores de más edad

vuelvan a trabajar.

En segundo lugar, las reformas del mercado laboral

que reducen el vínculo entre la seguridad en el empleo y la

duración del empleo tendrían importantes efectos

redistributivos. Es probable que estos efectos interfieran con

las reformas. En consecuencia, si bien los trabajadores jóvenes

se beneficiarían de la medida, es menos probable que voten

o que se organicen en respaldo de las reformas. En contraste,

es más probable que los trabajadores de edad mediana o de

mayor edad estén sindicalizados o que ejerzan presión sobre

los responsables de la formulación de políticas para bloquear

cualquier intento de reforma que modifique su situación en

el mercado laboral. En efecto, este poder político

relativamente mayor probablemente explique por qué las

disposiciones sobre seguridad están vinculadas a la duración

del empleo en casi todos los países de la OCDE y América

Latina. En este contexto, la comprensión de la economía

política de la reforma puede ayudar a los responsables de la

formulación de políticas a diseñar paquetes de remuneracio-

nes destinados a lograr mejoras en el empleo global.

1 Véase Pagés y Montenegro (1999).

Recuadro 2.4

Capítulo 270

de empleo que los hombres, que generalmente tienenuna vida de trabajo más continua. Como resultado,una elevada proporción de mujeres se ven confinadasa desempeñarse en actividades informales.

En el entorno protegido de una economíasemicerrada, ello era posible porque las políticas desti-nadas a promover el empleo, aunque insostenibles,protegían al mercado interno contra los shocks exter-nos. Los trabajadores que perdían su empleo recibíanpagos por despido y podían encontrar o inventar em-pleos alternativos en el sector no regulado de la econo-mía. En un entorno inflacionario, los salarios realespodían ajustarse incrementando los salarios nominalesmás lentamente que el nivel general de precios. Por lotanto, el empleo era bastante estable en el sectorregulado, el desempleo era bajo, y el salario realconstituía la variable de ajuste en el mercado laboral.

En la medida en que las políticas públicas des-tinadas a estimular la demanda profundizaron la asig-nación inadecuada de recursos resultante del protec-cionismo y otras formas de intervención estatal, elcrecimiento de la región se deterioró durante los añosochenta. Como consecuencia, en el sector regulado elempleo se estancó, y en los trabajos no regulados, sinprotección alguna contra la pérdida de ingresos, abar-có a casi la mitad de la población trabajadora14. Por lotanto, la protección contra la volatilidad terminó cu-briendo sólo una fracción de la fuerza laboral emplea-da en las empresas más grandes y más reguladas.

En el entorno más dinámico derivado de laapertura económica y la estabilización de principiosde los años noventa, la importancia de este modelo seve cuestionada por el aumento del carácter cíclico y elnivel del desempleo. ¿Qué fue lo que ocasionó estoscambios en el desempleo? En primer lugar, las refor-mas estructurales y la estabilización macroeconómicamodificaron los precios relativos del capital y la manode obra, en favor del primero15. Ello incrementó lautilización de capital físico e hizo más lenta la genera-ción de empleos. Pero la estabilización macroeconó-mica también implicó importantes cambios en el com-portamiento del empleo en los sectores público yprivado.

La compresión del sector público se tradujoen un desplazamiento de trabajadores, queincrementaron las filas de los desempleados. Más im-portante y de mayores consecuencias es el hecho deque el mantenimiento de déficit fiscales bajos o nulos

requeridos por la disciplina fiscal impide que los go-biernos actúen como empleadores de última instan-cia, como lo habían hecho directa o indirectamenteen la crisis de los años ochenta16.

La disminución de la inflación redujo la lati-tud que los empleadores privados (y públicos) habíantenido para reducir los salarios reales manteniendo eldesfase entre los salarios nominales y la inflación. Lamayor rigidez nominal hace que el empleo —y no lossalarios reales— constituya la variable de ajuste en elmercado laboral durante las desaceleraciones econó-micas. En consecuencia, los shocks se traducen en másdesempleo y no en un colapso de los salarios reales17.Una vez que se alcanza este mayor nivel de desem-pleo, la generación más lenta de empleos hace que sureducción sea con el tiempo un proceso más lento yprolongado18.

De un mundo en el que prácticamente noexistía el desempleo y en el que el aspecto crucial delproblema eran los empleos de baja calidad en el sec-tor no regulado, pasamos a un nuevo mundo de cre-ciente desempleo. Para fines de 1998, un número sinprecedentes de países de la región experimentabantasas de desempleo de dos dígitos (Argentina, Colom-bia y Venezuela son los casos más notorios) y, lo quees más preocupante, el desempleo sigue siendo eleva-do cuando la economía se recupera después de cadashock. Si bien se utilizan las políticas financieras ymacroeconómicas para limitar la vulnerabilidad in-terna frente a los shocks externos, el entorno recesivoque se observa en la mayoría de los países en 1999está traduciéndose en más desempleo y salarios másbajos, en particular en el caso de los trabajadores me-nos calificados.

Pero quizá el hecho que afectó en forma másnegativa la relevancia de la protección de los ingresosbasada en las indemnizaciones por despido haya sidoel reconocimiento de que el asegurar privadamente alos trabajadores contra la pérdida de ingresos puedereducir la capacidad de las empresas y de los trabaja-dores para aprovechar las mayores oportunidades de-rivadas de un entorno económico más abierto y com-

14 Véase Márquez (1997).15 Véase Lora y Olivera (1998).16 Véase Lora y Márquez (1998).17 Véase Márquez y Pagés (1998).18 Véase Márquez (1998).


petitivo. Colombia en 1990, Perú en 1991, Nicara-gua y Argentina19 en 1995 y Venezuela en 1997 hansancionado regulaciones laborales destinadas a crearformas más flexibles de contratos de empleo, mediantela reducción del costo de los despidos y la introduc-ción de contratos promocionales con menores impues-tos a la nómina.

Uno de los impactos de estas reformas ha sidouna disminución de la proporción de los contratos conbeneficios plenos en el total del empleo, y la consi-guiente expansión de formas más precarias de empleo.La introducción de formas más flexibles de contratosde empleo no ha debilitado en la práctica la protec-ción de los trabajadores en los contratos con plenosbeneficios y plena protección. Con relativamentepocas excepciones, las reformas laborales promulgadasen los años noventa han tenido por finalidadflexibilizar las condiciones de contratación y despidoen el margen. El hecho de hacer que los cambiosfueran obligatorios solamente para los nuevoscontratos no ha afectado en la práctica los derechosadquiridos por los trabajadores que ya tenían empleo.

Sin embargo, como los nuevos contratos re-presentan ventajas para las empresas en materia decostos, los empleadores han sustituido trabajadoresque tenían contratos con plenos beneficios por tra-bajadores con contratos más flexibles. En Argenti-na, por ejemplo, los contratos promocionales deempleo generan menos impuestos a la nómina y nocontemplan el derecho a indemnizaciones pordespido. Según la información oficial20, el númerode nuevos empleos creados mediante contratospromocionales duplica con creces el número de nue-vos contratos con plenos beneficios, y lo contrariose observa en cuanto al número de trabajadores des-pedidos en el marco de cada tipo de contratos.

En resumen, a mediados de los años noventanos encontramos en una situación en la que eldesempleo es más elevado y menos sensible a las des-aceleraciones económicas, y en la que más de la mitadde los empleados no cuentan con protección algunacontra el riesgo de pérdida de ingresos relacionadacon el desempleo. Las desaceleraciones económicaspueden traducirse en pérdidas muy grandes deingresos para los desempleados y para los trabajado-res con contratos de empleo más precarios, y la socie-dad no les ofrece ningún mecanismo formal para ase-gurarlos contra ese riesgo.

Políticas laborales para un mundo en proceso

de cambio

Desde hace mucho tiempo, el principal desafío queenfrenta la región es la creación de más empleos pro-ductivos. Lo que ha cambiado es el mundo para elcual es preciso crear esos mejores empleos. Resultairrelevante discutir si se necesita o no modificar elmarco reglamentario del mercado laboral cuando lamitad de la fuerza laboral de la región no disfruta dela protección consagrada en las leyes laborales. El as-pecto relevante que enfrentan los responsables de laformulación de políticas de la región es la forma deproducir y aplicar un marco reglamentario que pro-teja efectivamente a una mayor y creciente fracciónde la fuerza laboral sin obstaculizar indebidamente lageneración de nuevos empleos en sectores altamenteproductivos.

Los cambios en las políticas del mercado la-boral deben lograr un compromiso entre lasdiferentes percepciones e intereses que tienen los tra-bajadores, las empresas y la población en generalacerca del contenido de las reformas requeridas. Aveces los sindicatos, que representan los intereses delos trabajadores, hacen hincapié en el efecto negativoque la reestructuración económica de los años no-venta ha tenido en materia de distribución. Lasempresas, a su vez, deben enfrentar el hecho de queel empleo, los salarios y las condiciones de trabajo sehallan ahora efectivamente relacionadas con laproductividad de las distintas empresas en el contextode economías más expuestas a la competenciainternacional. Para una importante fracción de lapoblación que trabaja en condiciones de empleo noreguladas, el problema es si los cambios propuestosproporcionarán o no una protección más adecuadafrente a la volatilidad de los ingresos.

El punto de partida de cualquier discusiónsobre legislación laboral debe ser la aceptación de larelevancia de las normas laborales consagradas en lasconvenciones básicas de la Organización Internacio-nal del Trabajo (OIT) sobre derechos laborales. Si bienlos países de la región han suscrito un gran número

19 Algunas de las medidas de reforma adoptadas en Argentina en 1995,sin embargo, fueron parcialmente anuladas en 1998.20 Encuesta de indicadores laborales (1998).

Capítulo 272

de estas convenciones internacionales, aún quedamucho por hacer para mejorar la situación. El trabajode menores, por ejemplo, constituye una importantepreocupación en este sentido (véase el Recuadro 2.5).

Si bien la modernización de las reglamenta-ciones laborales puede resultar beneficiosa para lostrabajadores (a través del efecto benéfico de la mayorgeneración de empleos) y para las empresas (alincrementar su capacidad para enfrentar un entornomás competitivo), tiene efectos muy complejos queademás varían entre los diferentes grupos de la po-blación. Para asegurar que esos efectos benéficos seconcreten es preciso modificar profundamente el pro-ceso de negociación colectiva con el objeto de incre-mentar su efectividad y su alcance. La mayor autono-mía de los sistemas de negociación colectiva tambiénpuede aumentar la flexibilidad si extiende el objetivode la negociación más allá de los salarios y abarca losniveles de empleo y las condiciones de trabajo, ayu-dando a las partes a internalizar los costos y los bene-ficios de la negociación.

Si bien la modernización de las reglamenta-ciones laborales tiene un efecto positivo sobre las ta-sas de empleo de las mujeres y los jóvenes, tambiéntiene el efecto de inducir una mayor rotación genera-lizada de empleos, incrementando el riesgo de des-empleo de un mayor número de trabajadores y la con-siguiente pérdida en ingresos. Para enfrentar esteriesgo se requieren mecanismos de protección de losingresos nuevos y más efectivos. Algunos de ellosinvolucran oportunidades de capacitación de mayorcalidad para facilitar el ingreso y la colocación de tra-bajadores en nuevos empleos en los sectores enexpansión. Otro mecanismo se relaciona con lasformas de transferencia de ingresos.

Modernización de la regulación del mercado

laboral

El hecho de que el historial de trabajo de ayer se tradu-ce en los trabajadores de hoy constituye un aforismoque los responsables de las políticas no pueden darse ellujo de ignorar. La futura productividad de los trabaja-dores jóvenes está determinada en gran medida por laforma en que se incorporan al mercado laboral, las di-ferentes trayectorias de trabajo que siguen, y las opor-tunidades de aprendizaje que les ofrecen los empleosen las primeras etapas de su vida de trabajo.

Los trabajadores más productivos con unmejor historial de trabajo verán facilitada su transi-ción cuando abandonan la fuerza laboral al fin de suvida productiva. Ello permitirá reducir a niveles ma-nejables la amenaza que dentro de algunas décadasrepresentará la expansión del número de trabajadoresde más de 55 años para el desarrollo de mecanismospara proveer seguridad a las personas de edad avanza-da. En consecuencia, la aplicación de políticas labo-rales adecuadas es esencial para aprovechar la opor-tunidad demográfica de hoy y sentar las bases de unmejor futuro para las generaciones actuales de traba-jadores jóvenes.

El elevado grado de seguridad en el empleoque consagra la mayoría de los sistemas regulatoriosde la región tiene el efecto de generar largos períodosde espera para que los trabajadores jóvenes puedanobtener empleos protegidos, y una mayor permanen-cia de los trabajadores de más edad que ya ocupan losempleos protegidos. Ello hace que los trabajadoresjóvenes incrementen las filas de los desempleados yse vean obligados a desempeñar trabajos precarios debaja productividad en el sector no regulado de la eco-nomía, lo que no favorece sus probabilidades futurascomo trabajadores maduros.

El cambio en los niveles de protección labo-ral en América Latina tendría varias consecuencias.La reducción de la seguridad en el empleo incrementala rotación, ya que el menor costo de los despidos es-timula la creación y la eliminación de empleos21. Laexperiencia de Colombia y Argentina, por ejemplo,indica que la reducción de la seguridad en el trabajoestimula la creación de nuevos empleos. A principiosde los años noventa, en Colombia se sancionaron le-yes que redujeron las indemnizaciones por despidotras lo cual se incrementó el número de desempleadosque encontraron trabajo en el sector formal. De igualforma, cuando en 1995 Argentina promulgó una leyque permitía a las empresas contratar trabajadorestemporarios —que no contempla indemnizaciones pordespido al término del contrato— se incrementó lageneración de empleos, que continuó siendo elevadadesde entonces.

21 El resto de esta sección se basa en un grupo de estudios realizadosen el marco del programa de la Red de Centros de Investigación delBID, coordinado por J. Heckman y C. Pagés.


Sin embargo, la reducción de las indemniza-ciones por despido también incrementa la elimina-ción de empleos. En Colombia y Perú —país que tam-bién redujo la seguridad en el empleo a principios delos años noventa— la estabilidad en el empleo se re-dujo marcadamente durante los años noventa, y hapermanecido elevada desde entonces. Como la crea-ción y la eliminación de empleos se han incrementadoal reducirse la protección del empleo, el efecto sobrelas tasas de empleo (o sea la proporción de la pobla-ción en edad de trabajar que está empleada) es incier-to, dependiendo, entre otras cosas, de la situación eco-nómica general. Los estudios realizados sobreArgentina, Colombia y Perú indican que la menorseguridad en el empleo está relacionada con mayorestasas de empleo. Las evidencias, sin embargo, no sontan decisiva como las evidencias sobre la mayor rota-ción.

Los efectos de la protección del empleo sondiferentes para los grupos que se encuentran en dis-tintas etapas de su vida de trabajo y con diferentesinserciones en el mercado laboral, en particular losjóvenes y las mujeres (véanse los recuadros 2.5 y 2.6).La experiencia de Colombia y Perú muestra que ladesregulación favorece las tasas de empleo de las mu-jeres y los jóvenes. En Colombia, por ejemplo, las re-formas laborales aumentaron la inestabilidad laboralde los hombres, pero no de las mujeres, y estuvieronasociadas a una disminución en la duración del des-empleo para las mujeres, pero no para los hombres.En Perú, después de las reformas, la razón entre lossalarios y el empleo y la población se incrementó másrápidamente en el caso de las mujeres que en el de loshombres.

Los jóvenes se benefician más que las perso-nas de más edad de las menores indemnizaciones pordespido. Ello se debe a que la mayor generación deempleos facilita la incorporación de los jóvenes en elmercado laboral. En Colombia, los trabajadores demenos de 25 años fueron los que más se beneficiaronde la mayor generación de empleos. En Perú, la ra-zón entre el empleo y la población se incrementó enel caso de los trabajadores jóvenes y disminuyó paralos trabajadores de más de 45 años.

Las formas en que se ponen en práctica estoscambios también influyen sobre sus efectos. Los con-tratos temporarios, mecanismo al que se ha recurridoen muchas de las reformas recientes, concentran el

costo de la desregulación en los trabajadorestemporarios en vez de reducir los pagos por despidopara todos los trabajadores. El incremento de la ines-tabilidad laboral se distribuyó en forma más unifor-me en Colombia y Perú que en Argentina, donde todala carga de la mayor inestabilidad laboral recayó so-bre los contratos temporarios. Además, las reformasbasadas en contratos temporarios tienden a reducirlos beneficios potenciales de la desregulación sobrelos jóvenes y las mujeres, puesto que éstos son preci-samente los trabajadores que con mayor probabilidadse contratarán en forma temporaria.

También se han utilizado los impuestos a lanómina para fortalecer la seguridad laboral y para fi-nanciar los beneficios de los trabajadores que tienencontratos de empleo protegidos. Tales impuestos tie-nen importantes efectos sobre el empleo, que puedenestimarse analizando el efecto de los aumentos sala-riales. Los estudios realizados sobre Argentina, el Ca-ribe, Perú y Uruguay permiten inferir límites máxi-mos a la reacción del empleo frente a los impuestos ala nómina. En general, las estimaciones a corto plazoson más bien bajas; en promedio, un aumento del 10%en los impuestos puede traducirse, como máximo, enuna disminución del 3% en las tasas de empleo. Sinembargo, en algunos países las estimaciones a plazomás largo son mucho mayores, del orden de una dis-minución del 10% en el empleo en Argentina, porejemplo. Además, en Perú la reacción del empleo fren-te a los aumentos salariales se ha incrementado en losaños noventa, y en consecuencia, los impuestos a lanómina podrían tener un mayor efecto en el futuro.

Expansión de la cobertura de los mecanismos

de protección de los ingresos

El cambiante panorama demográfico hace que la pro-tección de los trabajadores contra los efectos de lavolatilidad de los ingresos revista más importancia quenunca. La reducción del número de jóvenes por fa-milia, causada por la menor fecundidad, ocasiona laconsiguiente disminución de la proporción de jóve-nes en la fuerza laboral. Esta reducción hará más difí-cil que las familias puedan enfrentar el desempleoderivado de shocks sistémicos o idiosincráticos,incrementando el número de trabajadores (por lo ge-neral jóvenes) en el mercado laboral. En consecuen-cia, la falta de mecanismos para proteger los ingresos

Capítulo 274

Las normas internacionales básicas en materia de trabajo

establecidas en las convenciones 87 y 98 (libertad de asocia-

ción y derecho a la negociación colectiva), 138 (edad míni-

ma para trabajar), 29 y 105 (prohibición del trabajo forza-

do), y 100 y 111 (prohibición de la discriminación) de la OIT

han sido ampliamente ratificadas en la región. En prome-

dio, los países de la región han ratificado 6 de las 7 conven-

ciones básicas, en comparación con 3 ratificaciones en los

países asiáticos (excluidos Japón y Asia Central)1 .

En la Declaración Final de la Segunda Cumbre de

las Américas (Santiago de Chile, abril de 1998) los jefes de

Estado de la región han comprometido a sus gobiernos a la

eliminación de todas las formas de explotación del trabajo

infantil. A pesar de la elevada tasa de ratificación de las

convenciones y la voluntad de los gobiernos de combatir

las formas de explotación del trabajo infantil, en América

Latina continúan empleándose elevadas tasas de niños. Las

tasas de empleo de trabajadores de 15 años en las zonas

urbanas alcanzan al 30% o más en Brasil, Ecuador, Hondu-

ras y Paraguay, y el 20% o más en Costa Rica, Perú y El

Salvador (véase el Cuadro 1). En el caso de los niños de 10 a

14 años, edad aún más crítica en términos de formación de

capital humano, el patrón general es similar al de los niños

de 15 años (véase el Cuadro 2).

Los niños de las unidades familiares más pobres

muestran una mayor probabilidad de encontrar trabajo para

complementar los bajos ingresos familiares. Este efecto de

ingreso haría que la participación infantil en la fuerza la-

boral sea mayor en los años “desfavorables”. Sin embargo,

el efecto de precio (el empleo infantil disminuye a medida

que disminuyen los salarios en el mercado laboral) mitiga

el efecto de una disminución en el ingreso per cápita de la

familia. Las investigaciones realizadas en Estados Unidos

indican que los estudiantes universitarios reaccionan

fuertemente al efecto de ingreso. En América Latina, la asis-

tencia escolar es sorprendentemente elástica a las edades

más jóvenes. Los estudios realizados recientemente sobre

Brasil y México2 muestran que, después de neutralizar el

efecto del ingreso, la asistencia escolar aumenta a medida

que disminuyen las oportunidades en el mercado laboral

(medidas como salario de mercado). En otras palabras, si

bien es mayor el número de niños que asisten a la escuela a

medida que aumentan los ingresos de los padres durante

las épocas favorables, algunos niños se ven atraídos al

mercado laboral en auge y abandonan prematuramente la

escuela, disminuyendo el efecto sobre la asistencia escolar.

¿Cómo pueden ayudar las políticas?

La participación remunerada de los niños de más de 15 años

en el trabajo no es perjudicial en sí misma, si la experiencia

complementa el rendimiento en la escuela y proporciona

adiestramiento para el futuro. Aunque la participación en

el mercado laboral no requiere necesariamente una mayor

deserción escolar, con frecuencia estos patrones son sinóni-

mos en América Latina. La correlación entre el empleo y la

asistencia escolar en el caso de los niños de 15 años es de

-0,6, lo que indica una fuerte relación negativa entre el

trabajo y la escuela. Sin embargo, es preciso tener en cuenta

que ello podría reflejar el hecho de que el bajo ingreso de

los padres determina simultáneamente una menor asistencia

escolar y un mayor trabajo infantil.

Las políticas que facilitan el trabajo y la asistencia

a la escuela ayudarían a reducir la carga que experimentan

los niños en las épocas desfavorables, y las consecuencias

negativas del impulso hacia el trabajo remunerado en las

épocas favorables. Entre esas políticas, las más importantes

son la regulación del trabajo ocasional para los jóvenes que

asisten a la escuela mediante contratos especiales de traba-

jo (que contemplan salarios inferiores al salario mínimo,

horarios flexibles y no incluyen penalidades por despido o

abandono). Estos contratos permitirían a los jóvenes incor-

porarse al mercado laboral en las épocas “favorables”, lo

que hacen de todas maneras, sin la penalidad de tener que

abandonar la escuela.

Otra medida interesante sería incluir un requisito

de asistencia a la escuela en los programas de capacitación

de emergencia para jóvenes desempleados. La experiencia

de México en 1995 sugiere que estos programas de emer-

gencia pueden constituir una poderosa fuerza que mantie-

ne fuera de la escuela a los niños de bajos ingresos3.

En resumen, la experiencia temprana en el mer-

cado laboral puede desempeñar un papel útil en el futuro

laboral de los jóvenes, pero la permanencia en la escuela

debería constituir un requisito para quienes participan en

programas de adiestramiento o aprendizaje. Además, la le-

galización y la regulación de la participación de los jóvenes

en la fuerza laboral podría constituir la mejor forma prácti-

ca de desplazar el trabajo juvenil hacia actividades que son

seguras, no constituyen explotación y enriquecen el capital

humano.

1 Véase Belser (1998).2 Véase Duryea y Arends-Kuenning (1999) y Binder (1999).3 Véase BID (1998-99, Recuadro 4.1, pág. 109).

¿Por qué trabajan los niños?Recuadro 2.5


de los trabajadores activos ante la volatilidad tendráun impacto más perjudicial sobre el bienestar de lasfamilias.

Los tradicionales mecanismos obligatorios deindemnización por despido no han logrado propor-

cionar el respaldo que necesitan los trabajadoresdesempleados y desplazados. Esta falta ha llevado alos gobiernos, que desde 1995 enfrentan una marca-da inestabilidad económica, a encarar distintos inten-tos por establecer mecanismos para respaldar los in-

Cuadro 1. Tasa de empleo para jóvenes de 15 años(Porcentajes)

Inicios de los ‘80 Inicios de los ‘90 Mediados de los ‘90

País Año de la encuesta Niños Niñas Niños Niñas Niños Niñas

Argentina (1980, 1996) 35 15 8 3Bolivia (1996) 15 25Brasil (1981,1992, 1996) 37 22 42 23 30 17Chile (1987, 1996) 2 3 5 3Colombia (1997) 11 9Costa Rica (1981,1995) 22 8 22 7Ecuador (1995) 45 25El Salvador (1995) 24 12Honduras (1989, 1998) 28 15 33 17México (1994, 1996) 14 9 16 7Nicaragua (1993) 18 9Panamá (1997) 2 4Perú (1985, 1997) 34 24 24 22Paraguay (1995) 51 33Rep. Dominicana (1996) 20 4Uruguay (1981, 1992, 1995) 21 10 16 5 18 11Venezuela (1981, 1995) 16 5 18 5


Cuadro 2. Tasa de empleo para niños de 10 a 14 años(Porcentajes)

Mediados-Inicios de los ‘80 Inicios de los ‘90 finales de los ‘90

País Año de la encuesta Niños Niñas Niños Niñas Niños Niñas

Argentina (1980, 1996) 6 1 2 1Bolivia (1996) 13 8Brasil (1981,1992, 1996) 13 8 15 8 11 5Chile (1987, 1996) 1 0 1 0Colombia (1997) 4 2Costa Rica (1981,1995) 6 1Ecuador (1995) 25 15El Salvador (1995) 7 5Honduras (1989, 1998) 6 4 10 7México (1984, 1994, 1996) 6 3 6 2 6 3Nicaragua (1993) 7 3Panamá (1997) 1 1Perú (1985,1997) 21 17 13 10Paraguay (1995) 25 14Rep. Dominicana (1996) 7 1Uruguay (1981, 1992, 1995) 3 1 2 1Venezuela (1981, 1995) 2 1 4 1


Capítulo 276

gresos de los grupos hasta ahora desprotegidos que seven perjudicados por el desempleo y los menores in-gresos.

Estos programas presentan a los responsablesde la formulación de políticas una singular oportuni-dad para ampliar el alcance de la protección, abarcan-do un mayor número de trabajadores. Sin embargo,como fueron encarados como programas de emergen-cia, se ha prestado poca atención a las distorsionesque producen en el mercado laboral, y menos aún asu capacidad para expandirse y contraerse en formaanticíclica. Además, la escasez de recursos disponi-bles en el momento de su puesta en práctica exige unaestrecha focalización en los pobres, ya que los pro-gramas fueron concebidos como mecanismos de emer-gencia para proteger a la población que no contabacon recursos para protegerse a sí misma. La idea sub-yacente era que los mecanismos tradicionales de res-paldo de los ingresos basados en las indemnizacionespor despido protegían a los que no eran pobres en vezde los más necesitados.

El punto de partida del nuevo sistema de res-paldo de los ingresos es el reconocimiento de que lostrabajadores en general, y no solamente los pobres,necesitan contar con mecanismos para ayudarles aenfrentar los shocks generales e idiosincráticos queproducen desempleo y pérdida de ingresos. Como seha sostenido en otros trabajos22 las formas más so-cializadas de protección de los ingresos, como el se-guro de desempleo, pueden proporcionar una efecti-va protección y costar menos en términos dedistorsiones en el mercado laboral. En este sentido,algunas de las recientes reformas del mercado laboral(como la reforma venezolana de 1997), que reducenlas indemnizaciones obligatorias por despido y creanun sistema de seguro de desempleo, representan unpaso en la dirección correcta.

Sin embargo, la cobertura del seguro de des-empleo no será lo suficientemente amplia como paraabarcar a todos los trabajadores, particularmente losmás jóvenes. Parte de lo que diferencia a los trabaja-dores jóvenes de los más maduros es la naturaleza desu inserción en el mercado laboral, y en consecuen-cia, los mecanismos que deben introducirse para ase-gurarlos contra el riesgo de pérdida de ingresos. Lostrabajadores más jóvenes y con menor experienciadeben recurrir a mecanismos alternativos para prote-gerse, ya que no pueden afrontar el costo del seguro

de desempleo, o su situación de empleo (como traba-jadores por cuenta propia o con contratos no regula-dos) hacen que constituya un mecanismo inadecuadode protección.

Para esos trabajadores puede ofrecerse unmenú de alternativas basadas en los mecanismos exis-tentes de respaldo de los ingresos. En el centro delesquema se encuentra un sistema bien diseñado deseguro de desempleo que abarca al grupo de trabaja-dores que, dados sus contratos de empleo y su pro-ductividad, pueden “comprar” el seguro. Se requie-ren cuentas individuales y seguros colectivos paraprevenir el riesgo moral y para extender lo más posi-ble la cobertura del sistema. La argumentación parala puesta en práctica del componente de seguro co-lectivo es que los trabajadores que sufren episodiosmás frecuentes o más prolongados de desempleo pue-den “tomar recursos prestados” a cuenta de futurosdepósitos. El Ministerio de Trabajo de Chile propusoun buen ejemplo de este tipo de seguro de desempleoen 199323.

Para aquellos trabajadores que no tienen ac-ceso al seguro de desempleo, es preciso diseñar unadiversidad de mecanismos, dependiendo de las ra-zones de esa falta de acceso. En primer lugar, loscursos de adiestramiento a corto plazo podrían pro-porcionar capacitación, experiencia en el mercadolaboral y asistencia en la búsqueda de empleo a quie-nes poseen escasas habilidades de trabajo. Las becasdeberían fijar un nivel lo suficientemente bajo comopara no desalentar la búsqueda en el mercado labo-ral local24, y la focalización debería concentrar losrecursos en los jóvenes desempleados que acaban determinar sus estudios para evitar la deserción escolarfutura. El financiamiento de tales programas debe-ría ajustarse a la demanda de estos servicios,incrementándose durante las desaceleraciones eco-nómicas y reduciéndose durante las expansiones. Laprovisión descentralizada de estos servicios puedecombinarse con programas regulares de adiestra-

22 BID (1997), por ejemplo.23 Cortázar, Lustig y Sabot (1998).24 El principal criterio es que las becas deberían estar por debajo delsalario de mercado que obtienen los trabajadores equivalentes y no enfunción del salario promedio global.


miento destinados a ayudar a todos los trabajadoresa enfrentar la rotación normal en el empleo (véase lasección sobre políticas de educación).

En el caso de los trabajadores no calificadosdesplazados, el mecanismo preferible para proporcio-nar empleo en el nivel local son las obras públicas deuso intensivo de mano de obra. Como ya se señaló,en el diseño de estos programas será necesario teneren cuenta el nivel de desarrollo de los gobiernos loca-les, y la naturaleza de sus relaciones políticas y finan-cieras con el gobierno central. Muchas iniciativas des-tinadas a poner en práctica programas de generaciónde empleos han fracasado por no haber tenido en cuen-ta la dimensión política y de organización que repre-senta la separación entre financiamiento y ejecución.Nuevamente, el nivel salarial de los programas debeser lo suficientemente bajo como para no desplazaroportunidades alternativas de empleo. El financia-miento debe provenir de recursos generales y no,como se hace normalmente, de ingresos provenien-tes del impuesto a la nómina25. Nuevamente, el fi-nanciamiento provisto debe ajustarse a la demanda, yel gasto debe ajustarse de acuerdo con la evolución delas tasas generales y locales de desempleo, si es que sedispone de estas últimas.

El otro miembro de la familia de los progra-mas de generación de empleos —los subsidios sala-riales— debe utilizarse esporádicamente, si es que serecurre a ellos, a pesar del atractivo conceptual de laidea de generar empleos “reales” en el sector privado(en contraposición a los empleos “transitorios paracrear trabajo” mediante obras públicas de uso intensivode mano de obra). Las distorsiones causadas por laintervención en los salarios relativos de diferentes tiposde trabajadores es lo suficientemente importante comopara aconsejar cautela en este campo. Además, la ma-yor parte de los países no cuentan con el sofisticadosistema de aplicación y supervisión requerido paramitigar los efectos de estos subsidios en materia depérdida de eficiencia y sustitución.

Por último, las transferencias en efectivo a lasfamilias pobres constituyen el mecanismo de últimainstancia para ayudar a las familias que han quedadofuera de los otros mecanismos de respaldo. Comomecanismo de última instancia, la baja cobertura cons-tituye una señal de buena ejecución. Si la cobertura seincrementa hasta un nivel bien definido de pobreza,existe una clara señal de que están fracasando otros

componentes del sistema de respaldo de ingresos, yestá quedando fuera un número demasiado elevadode trabajadores. La complicación de su diseño y eje-cución es bien conocida, y se recomienda utilizar ex-trema cautela, ya que el programa puede ocasionardependencia en los beneficiarios.

En la mayor parte de los países de la regiónexiste, en una forma u otra, la mayoría de los compo-nentes de este sistema integral de respaldo de ingre-sos. La aplicación de algunos de ellos (como el reem-plazo de las indemnizaciones obligatorias por despidopor un seguro de desempleo o fondos de terminaciónbasados en ahorros) requerirá acuerdos políticos deamplio alcance, pero sólo pueden facilitarse talesacuerdos compartiendo la visión del producto finalcomo destinado a proteger a todos los trabajadorescontra la volatilidad de los ingresos. En otros casos(como en el diseño de programas de empleo de emer-gencia) los inconvenientes de formular programas enel contexto de una emergencia pueden mitigarse has-ta cierto punto analizando la forma en que el progra-ma de emergencia se ajustará al contexto de un siste-ma nuevo y más efectivo de protección de los ingresos.

Mejoramiento de la transparencia en el mercado

laboral

Las nuevas políticas laborales también deberían tenerpor objeto mejorar las oportunidades de empleo en elmercado laboral. Con bastante frecuencia, los traba-jadores calificados o capaces que procuran mejorar susituación en el mercado no saben adónde recurrir ocon quién ponerse en contacto para encontrar em-pleo. Una reciente encuesta, por ejemplo, indica quealrededor del 67% de los latinoamericanos creen queel éxito depende de las conexiones sociales y el inter-cambio de información. En contraste, menos del 50%de los entrevistados piensa que el trabajo esforzadoresulta suficiente para tener éxito26.

Los mecanismos formales de colocación in-adecuados o ineficientes se traducen en una deficien-te combinación de empleos y trabajadores, reducien-

25 El uso de recursos del impuesto a la nómina (que incrementan elcosto de la mano de obra y en consecuencia reducen la generación deempleos) para generar empleos es en cierto modo contradictorio.26 Latinobarómetro (1998).

Capítulo 278

Al aumentar su educación y tener menos hijos, un creciente

número de mujeres está participando en la fuerza laboral.

Sin embargo, la tradicional división del trabajo basada en

el género aún atribuye a la mujer una mayor responsabili-

dad en la crianza de los hijos y el cuidado del hogar. Ello se

traduce en difíciles opciones para las mujeres que partici-

pan o pueden participar en el mercado laboral. Para algu-

nas, en particular las mujeres casadas con hijos, la opción es

seguir una carrera o dedicarse a las actividades del hogar.

Para otras, trabajar un mayor número de horas no constitu-

ye una opción, sino una necesidad, e involucra un impor-

tante costo de oportunidad en términos de las tareas del

hogar.

Esta situación coloca a las mujeres en una posición

de desventaja en el mercado laboral. Los empleadores pue-

den percibir, o incluso esperar, un comportamiento diferente

de sus empleados masculinos y femeninos, lo que se traduce

en una preferencia por los hombres y menores salarios para

las mujeres. Primoff Vistness1, por ejemplo, encuentra que la

presencia de niños en la familia incrementa el número de

días de trabajo perdidos de las mujeres, pero no en el caso

de los hombres.

En toda América Latina se observa una gran bre-

cha salarial entre los trabajadores masculinos y femeninos.

Además, las mujeres muestran una mayor probabilidad de

trabajar en el sector informal y en profesiones de baja remu-

neración, que tienden a estar dominadas por ellas. De he-

cho, existe una asombrosa correlación entre la proporción

de mujeres empleadas en una ocupación y su remuneración

en relación con otras profesiones.

Esta situación puede mejorarse mediante una com-

binación de regulaciones laborales apropiadas e instalacio-

nes de atención infantil accesibles. Desafortunadamente, la

región no está muy adelantada en ambos aspectos. Las leyes

y las regulaciones laborales aún no se han ajustado a la ma-

yor participación femenina. En los países de la región, con

contadas excepciones, los códigos laborales datan de una

época en que la participación de la mujer en la fuerza labo-

ral era muy reducida. Como fueron redactados para prote-

ger al “sostén de la familia”, los códigos laborales favorecen

los empleos permanentes, arreglos que no resultan favora-

bles para los trabajadores que deben combinar sus empleos

con otras actividades. En la mayor parte de los países, la le-

gislación contempla los contratos de tiempo parcial, aunque

éstos son relativamente subutilizados. En Chile, por ejemplo,

no existen diferencias entre los contratos de tiempo parcial

o completo en términos de seguridad social o de indemniza-

ciones por despido, y no obstante se los utiliza muy raramen-

¿Pueden las políticas mejorar la integraciónde la mujer en el mercado laboral?

te. Ello puede deberse al costo relativo que significa para el

empleador contratar dos trabajadores de tiempo parcial en

relación con la contratación de un solo trabajador de tiempo

completo.

Las mujeres, por su parte, pueden constituir peque-

ñas empresas informales en las que la aplicación de las leyes

es baja pero que tienen una gran flexibilidad para ajustar los

horarios. Como en promedio las pequeñas empresas son

menos productivas, la mayor proporción de mujeres en em-

presas informales constituye otro factor que explica por qué

las mujeres, en promedio, ganan menos que los hombres.

También es probable que las regulaciones que fa-

vorecen los empleos permanentes disminuyan los incentivos

de los empleadores para contratar mujeres. En la mayor par-

te de los países, los códigos laborales obligan a las empresas

a pagar a los trabajadores fuertes indemnizaciones en caso

de despido. Estas elevadas penalidades pueden reducir los

incentivos para contratar trabajadores que se consideran de

“alto riesgo”. Todas estas razones sugieren que las mujeres

pueden caer en esta categoría con más frecuencia que los

hombres. Además, como las penalidades por despido se

incrementan con el tiempo que se ha trabajado, y las muje-

res tienden a permanecer menos en el mercado laboral (y en

consecuencia a acumular menos antigüedad) que los hom-

bres, pueden ser objeto de una proporción elevada de

despidos durante las recesiones.

Las regulaciones deficientes también han constitui-

do un problema en los casos en que los legisladores han que-

rido abordar la situación especial de la mujer en el mercado

laboral. Las licencias obligatorias por maternidad, por ejem-

plo, pueden constituir una buena política desde el punto de

vista social: las evidencias demuestran la importancia que

reviste la atención materna para el desarrollo de los hijos2.

Sin embargo, si el costo recae sobre el empleador, la política

resulta contraproducente para las mujeres, reduciendo sus

posibilidades de obtener empleos en los que se aplica dicha

regulación. Lo mismo ocurre con las leyes que obligan a man-

tener instalaciones para la atención de los niños en el lugar

de trabajo. En Perú, por ejemplo, la ley exigía que las empre-

sas con más de 25 mujeres tuvieran guarderías, creando de

esta manera incentivos para que los empleadores contrataran

un número inferior de trabajadoras. La ley fue derogada en

1991.

Si se redactan cuidadosamente, las regulaciones

apropiadas pueden más bien constituir una ayuda que un

obstáculo. Las evidencias recientes de países como Perú y

Colombia, que han encarado importantes reformas del mer-

cado laboral, sugieren que la reducción del costo de los des-

Recuadro 2.6


pidos contribuye al mejoramiento de la situación de la mujer

en el mercado laboral. En Perú, por ejemplo, el costo de los

despidos se redujo en forma sustancial en 1991 y nuevamen-

te en 1995. Durante el período 1992-1996, la razón entre

empleo y población se incrementó más para las mujeres que

para los hombres, y lo mismo ocurrió con los salarios3. Ade-

más, el porcentaje de mujeres que trabajan en el sector in-

formal se redujo del 48,6% en 1991 al 44,7% en 1996, mien-

tras que la participación en el sector formal aumentó del 33%

al 35%. Dentro del sector formal, el porcentaje de mujeres

se incrementó en los sectores de alta remuneración como las

finanzas, el transporte, las comunicaciones y el comercio

mayorista, al tiempo que su participación disminuyó en el

comercio minorista y otros servicios, sectores tradicionalmente

relacionados con ocupaciones femeninas. De igual forma, en

Colombia, donde se promulgó una reforma laboral en 1990,

hay indicaciones de que las mujeres se encuentran en una

situación relativamente mejor que en el período anterior a

la reforma, disminuyendo la brecha respecto a los hombres.

Por ejemplo, después de las reformas, la duración del des-

empleo, que indica la dificultad que se encuentra para hallar

trabajo, disminuyó en el caso de las mujeres y se incrementó

en el caso de los hombres. En forma similar, la duración pro-

medio del empleo aumentó en el caso de las mujeres, pero

disminuyó para los hombres, lo que sugiere que éstos se vie-

ron afectados mucho más por la mayor rotación del merca-

do laboral inducida por la reforma4.

Además, las licencias obligatorias y las guarderías

en las empresas no se traducen necesariamente en resulta-

dos negativos para las mujeres, si se fijan correctamente los

incentivos. Un estudio reciente sobre nueve países europeos

halló que las licencias obligatorias incrementan entre un 3%

y un 4% la razón entre empleo y población en el caso de las

mujeres, y su efecto es mayor cuando se trata de mujeres en

edad reproductiva5. El estudio también halló que las licen-

cias de corta duración no tienen un efecto significativo so-

bre los salarios femeninos, mientras que las licencias más pro-

longadas están asociadas con cierta reducción de los ingre-

sos. Este efecto no resulta sorprendente si se considera que

en todos los países estudiados, las licencias obligatorias se

financian mediante alguna combinación de ingresos gene-

rales e impuestos especiales a la nómina. Presumiblemente,

los empleadores absorben un pequeño costo relacionado con

el reemplazo del trabajador ausente, aunque dicho efecto

parece ser pequeño en comparación con el efecto que tal

política tiene sobre la oferta de mano de obra. Las instala-

ciones para guardería, a su vez, pueden traducirse en una

mayor productividad que puede contrarrestar el posible costo

para los empleadores. Estos beneficios son más probables si

tales instalaciones se negocian como parte de un conjunto

global de remuneraciones al nivel de la empresa, en vez de

ser obligatorias por ley. Independientemente del proceso, la

existencia de tales instalaciones no debe estar vinculada al

número de trabajadoras, puesto que reduce las probabilida-

des de que se contraten mujeres.

Una atención infantil de buena calidad también

puede contribuir en gran medida a aliviar la compensación

que deben encarar muchas mujeres que trabajan. Desafor-

tunadamente, éste sigue siendo un problema sin resolverse

en la mayor parte de los países de la región, especialmente

en el caso de las familias pobres. No se cuenta con muchos

servicios públicos de atención infantil, y sus horarios no coin-

ciden con los horarios regulares de trabajo. Sin embargo,

existen muchas circunstancias en las que la atención infantil

subsidiada puede constituir una política pública eficiente y

adecuada. Ello ocurre cuando sus beneficios positivos sobre

el desarrollo de los niños o sobre el posible beneficio social

de la participación femenina no están suficientemente

internalizados por las familias y se traducen en una insufi-

ciente demanda de atención infantil.

Estas políticas pueden contribuir a mejorar la si-

tuación de la mujer en la fuerza laboral. Subsisten, sin em-

bargo, demasiadas limitaciones y estigmas sociales relacio-

nados con el trabajo de la mujer en ciertas ocupaciones, y

con el hecho de que los hombres tomen a su cargo el trabajo

del hogar y la crianza de los hijos. La política pública debe

abordar estos aspectos mediante leyes que sean lo más neu-

tras posible en materia de género y difundiendo informa-

ción acerca de los derechos y las oportunidades de las muje-

res. Deberían considerarse políticas que incluyan licencias para

padres y madres. Tales políticas permiten a los padres que

desean participar en el cuidado de los hijos hacerlo sin tener

que utilizar su propio tiempo. Además, eliminarían el estigma

de que las mujeres son las únicas que hacen uso de estas

licencias. La experiencia de los países europeos, sin embargo,

indica que los hombres tienden a utilizarlas menos que las

mujeres. Algunos países están procurando vincular las

licencias de los padres y las madres, para inducir a ambos a

utilizarlas. Si bien huelga decir que éstas no son las únicas

políticas o las políticas que necesariamente deben aplicarse,

tienden a igualar la situación de las mujeres y los hombres

en el mercado laboral.

1 Véase Primoff (1997).2 Véase Deutsch (1998).3 Véase Saavedra (1998).4 Véase Kugler (1999).5 Véase Rhum (1998).

Capítulo 280

do el ingreso potencial de los trabajadores. Este fenó-meno es particularmente agudo en el caso de los tra-bajadores jóvenes y de quienes recién se incorporanal mercado, provenientes de familias menos aventaja-das. Estos trabajadores, que carecen de antecedentesestablecidos en el mercado laboral y de las conexio-nes necesarias para encontrar un buen trabajo, pue-den terminar aceptando los peores trabajos y una re-muneración inferior a la que potencialmente podríanaspirar. En consecuencia, el mejoramiento de los ser-vicios de colocaciones contribuye a nivelar las opor-tunidades en el mercado laboral.

Además, los mecanismos que ayudan a los tra-bajadores a encontrar empleos adecuados se tornanparticularmente relevantes en un contexto de crecienterotación. Por lo tanto, la inseguridad asociada a lapérdida del empleo puede verse mitigada si se encuen-tra rápidamente un empleo adecuado.

En este contexto, los actuales esfuerzos porsimplificar, y en algunos casos descentralizar los siste-mas de colocación con el fin de mejorar su eficienciaresultan sumamente convenientes. Estos esfuerzos de-ben tener por objeto mejorar la coordinación entre losservicios de colocación y las iniciativas de adiestramien-to, incrementando la participación de empresas y tra-bajadores en tales servicios, así como la realización deevaluaciones regulares de su desempeño.

Las características demográficas de la violenciay la criminalidad

En la mayor parte de los países de América Latina, lacriminalidad y la violencia se han convertido enfenómenos comunes. A pesar de la persistente faltade datos confiables, las pocas estadísticas disponiblesmuestran que América Latina sufre una de las mayo-res tasas de criminalidad del mundo. La tasa medianade homicidios en los países latinoamericanos es la másalta de las principales regiones del mundo, mientrasque la tasa promedio de homicidios es la segunda,después del Africa Sub-sahariana27.

América Latina también muestra elevadas ta-sas de incidencia de otros tipos de crímenes. Algunosestudios recientes basados en encuestas domiciliariasindican que el porcentaje de víctimas es extraordina-rio. Casi el 40% de los residentes de San Salvadorhan sido víctimas de algún tipo de delito, así como el

30% de los habitantes de Bahia (Brasil), Cali (Colom-bia) y Caracas (Venezuela)28. De igual forma, las en-cuestas de opinión indican que más del 50% de loshogares urbanos de Guatemala, y más del 40% de loshogares urbanos de México y Ecuador han sido vícti-mas de algún tipo de delito29.

Existen evidencias de que los cambios en laestructura de edades promedio están acompañados decambios en algunos tipos de delitos. Como los jóve-nes tienden a estar más activamente involucrados enlas actividades delictivas, las poblaciones jóvenes mues-tran tasas más elevadas de criminalidad agregada. Lasevidencias sugieren que la propensión a cometer de-litos por parte de los jóvenes y los adultos jóvenes esmás alta en América Latina que en otras partes delmundo, lo que hace que la existencia de una cohortejoven muy numerosa resulte particularmente impor-tante en esta región.

El tamaño de la cohorte que más probable-mente se vea involucrada en delitos está alcanzandoun punto máximo durante los años noventa, y seguirásiendo grande en el transcurso de los próximos trein-ta años. A menos que se pongan en práctica políticasinnovadoras de prevención y control de la criminali-dad, las tasas de homicidios se incrementarán en al-gunos países, y continuarán siendo dolorosamenteelevadas en los demás.

Las políticas destinadas a atacar las raíces dela criminalidad han demostrado hasta ahora ser máseficaces en función del costo que las políticas tradi-cionales de control. Sin embargo, los gastos en segu-ridad siguen asignándose en su mayor parte a las acti-vidades de control. En el futuro, la región deberíaasignar más recursos al diseño y la ejecución de pro-gramas de prevención de la criminalidad, racionali-zando al mismo tiempo el gasto en actividades decontrol. Asimismo la región debería poner en prácti-ca amplias reformas en los sistemas de justicia crimi-nal, con el objeto de incrementar la capacidad paradetener a los posibles criminales; promover un trata-miento igualitario de todos los ciudadanos ante la ley,e incrementar la participación de la comunidad en lasactividades de prevención y control de la criminali-

27 Véase Murray y López (1996).28 Véase Cruz (1999).29 Véase Gaviria y Pagés (1999).


dad. Por último, la región también debería mejorarlos mecanismos para vigilar la ejecución de progra-mas y organismos, llevando a cabo evaluaciones delos programas y creando organismos internos y ex-ternos para vigilar la policía, el poder judicial y el sis-tema correcional.

El peligro y la promesa de la demografía30

Las tendencias demográficas revisten importancia parala criminalidad porque la edad es un determinantefundamental de la propensión a incurrir en activida-des delictivas. En todo el mundo, un elevado porcen-taje de los delitos son cometidos por adolescentes yjóvenes adultos. En México, por ejemplo, los arrestospor homicidio alcanzan un máximo a una edad joven,y decrecen con bastante rapidez en los grupos de másedad (véase el Gráfico 2.28). Igualmente, en Argentina,los datos sobre tasas de encarcelación por grupos deedades muestran un máximo entre los 26 y los 29 añosy una marcada disminución en el caso de los gruposde más edad (véase el Gráfico 2.29). En consecuencia,a medida que se modifica la estructura de la población,también cambia la proporción de la población quemuestra probabilidades de cometer delitos, lo queproduce importantes cambios en la tasa de criminali-dad agregada.

En la región en su conjunto, los cambios enla estructura de la población tendrán efectos mixtossobre la tasa de criminalidad. Por una parte, el por-

Arrestos por asesinato por grupos de edad, México 1997

Gráfico 2.28

0

2

4

6

8

10

12

14

Por

100.

000

hab

itan

tes

16-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60+

Fuente: INEGI, México.

Grupo de edad

Arrestos por asesinato por grupos de edad, Argentina, 1999

Gráfico 2.29

0

1

2

3

4

5

Por

100.

000

hab

itan

tes

21-25 26-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79

Fuente: Ministerio de Justicia, Argentina.

Grupo de edad

30 Esta sección se basa principalmente en Morrison y Pagés (1999).

centaje de la población de 10 a 29 años se reducirá enel futuro (véase el Gráfico 2.30). Por la otra, la pro-porción de la población de 30 a 39 años, que todavíaestá bastante involucrada en actividades delictivas, seincrementará hasta el año 2020 y decrecerá de allí enadelante (véase el Gráfico 2.31). Estas variaciones enla estructura de la población serán distintas en los paí-ses que se encuentran en diferentes etapas de la tran-sición demográfica. Los países menos avanzados en

Porcentaje de la población entre 10 y 29 años

Gráfico 2.30

10

15

20

25

30

35

1990 2000 2010 2020 2030

Grupo IIIGrupo IIGrupo I TOTAL

Fuente: Naciones Unidas (1998).

Capítulo 282

la transición (países del Grupo I) enfrentan el escena-rio menos favorable: la participación de la cohorte de15 a 29 años está alcanzando un máximo durante losaños noventa y decrecerá muy lentamente en el futu-ro, mientras que la de la cohorte de 30 a 39 años con-tinuará aumentando durante los próximos 30 años.

En contraste, el escenario se muestra benig-no para los países más avanzados en el proceso de tran-sición (Grupo III): la participación de la cohorte de15 a 29 años disminuirá rápidamente, mientras que lade la cohorte de 30 a 39 años ya está llegando a unmáximo y disminuirá en el futuro.

Si bien el impacto de la demografía sobre lacriminalidad ha recibido considerable atención en Es-tados Unidos, no ha sido estudiado en América Latina,ni tampoco en el resto del mundo en desarrollo. Larestricción ha sido, y sigue siendo, la falta de datosconfiables sobre las tasas de criminalidad por gruposde edades. Cuando se dispone de esa información, esposible computar el impacto de las modificaciones enla estructura demográfica sobre las tasas agregadas dehomicidios. En base a los limitados datos disponibles,estimamos el impacto de la demografía sobre las tasasagregadas de homicidios. Este ejercicio arroja algunaluz sobre la magnitud y la naturaleza del efecto demo-gráfico y subraya la importancia que reviste la recopi-lación en el futuro de datos más confiables sobre cri-minalidad.

Utilizando los datos internacionales sobre lastasas de homicidios intencionales y el tamaño de las

cohortes, estimamos la relación que existe entre lastasas de homicidios y la estructura por edades de lapoblación (véase en el Apéndice 2.4 una descripciónde la metodología estadística). Nuestras estimacionesmuestran que el tamaño de las cohortes de edades jó-venes puede explicar las diferencias en las tasas agre-gadas de homicidios. En todo el mundo, encontra-mos que el efecto del tamaño de la cohorte alcanza unmáximo entre los 15 y los 19 años, decrece ligera-mente en el grupo de 20 a 29 años y, sorprendente-mente, vuelve a incrementarse —aunque a niveles in-feriores a los del grupo de 15 a 19 años— en el grupode 30 a 39 años. Después de los 40 años, el tamaño dela cohorte deja de afectar las tasas de homicidios.

Cuando se toman en cuenta las relaciones porregiones entre la tasa de homicidio y el tamaño de lacohorte, encontramos que el efecto del tamaño de lacohorte más joven es mayor en América Latina queen ninguna otra parte del mundo. Estos resultadossugieren que la propensión a cometer delitos por par-te de los jóvenes es más elevada en América Latina.

¿Cuáles son los factores que subyacen en es-tas elevadas tasas de criminalidad en América Latina?La literatura sobre las raíces de la violencia y la crimi-nalidad indica que las fuentes de la criminalidad y laviolencia entre los jóvenes son la pobreza, la desigual-dad en los ingresos, el desempleo y la falta deeducación. Debido a las limitaciones de los datos, nopodemos examinar el impacto de la pobreza y de lastasas de desempleo juvenil sobre las tasas dehomicidios de la población joven. No obstante, exa-minamos la capacidad de la desigualdad y la educa-ción para explicar las elevadas tasas de homicidiosentre las personas jóvenes. Si bien algunos autores hanhallado una correlación positiva entre la desigualdady la criminalidad31, no descubrimos una relación deeste tipo en nuestros datos. De igual forma, tampocoencontramos una relación entre la educación —me-dida como el porcentaje de la población que tieneeducación secundaria— y las tasas de homicidios.

Varios investigadores también han puesto derelieve el papel de la urbanización como un factor quejustifica las elevadas tasas de criminalidad, aunque aúnno sean bien conocidas las causas que explican la bien

31 Véase Fajnsylber, Lederman y Loayza (1998).

Porcentaje de la poblaciónentre 30 y 39 años

Gráfico 2.31

6

8

10

12

14

16

1990 2000 2010 2020 2030

TOTALGrupo I Grupo II Grupo III



documentada correlación que existe entre la crimina-lidad y las ciudades. Algunos estudios señalan las ma-yores recompensas que implica la criminalidad y lamenor probabilidad de arresto en las ciudades, asícomo el hecho de que las ciudades atraen o generanindividuos propensos a la criminalidad32. Otros estu-dios también han señalado que el crecimiento urbanoincrementa la densidad urbana, lo que a su vezaumenta la tensión y la frustración que se traducen enmayores tasas de violencia33. La mayor urbanizaciónse relaciona a su vez con un menor control social so-bre los individuos. Los jóvenes pueden ser especial-mente sensibles a todos estos factores: es probable quesientan la tensión y la frustración resultantes de laelevada densidad de la población al igual que cualquierotra persona. Al mismo tiempo, el menor controlsocial puede traducirse en una menor supervisión yen una mayor probabilidad de que los jóvenes incurranen actividades delictivas.

¿Se pueden explicar las altas tasas decriminalidad en la región a través de las tasasrelativamente altas de urbanización? Nuestrosresultados sugieren que si bien la urbanización no estárelacionada con las tasas globales de homicidios, sí loestá con las elevadas tasas de criminalidad entre lapoblación joven. Por lo tanto, la presencia de unaimportante cohorte de jóvenes y jóvenes adultos re-viste particular importancia en las sociedades altamen-te urbanizadas. Sin embargo, de acuerdo con nues-tros datos, esta relación parece observarse en todo el

mundo. En consecuencia, las elevadas tasas de urba-nización per se no pueden explicar la tasa de crimina-lidad relativamente elevada entre la población jovende la región.

Por lo tanto, mientras que nuestros resulta-dos analíticos arrojan alguna luz sobre las posiblescausas de la criminalidad, no dicen mucho acerca delas causas de la elevada criminalidad de los jóvenes ylos jóvenes adultos en América Latina. Los datos másdetallados sobre las oportunidades económicas, el ni-vel educacional y las tasas de empleo de los jóvenespodrían proporcionar algunas respuestas a esteinterrogante.

Nuestro análisis, sin embargo, pone de relie-ve la importancia que revisten los cambios en la es-tructura de la población para explicar las tasas globalesde homicidios. Para cuantificar este efecto, simula-mos el impacto de las tendencias demográficas sobrelas tasas futuras de homicidios en América Latina. Coneste fin, utilizamos nuestras estimaciones de la rela-ción que existe entre la criminalidad y el tamaño delas cohortes en la región (véase el Apéndice 2.4) y lasproyecciones de las Naciones Unidas sobre poblaciónen los años 2000-2030. Los resultados de este ejerciciose muestran en el Gráfico 2.32.

La mayor parte de los países muestra una dis-minución a largo plazo en los homicidios en compa-ración con los datos históricos más recientes (1990-1994) como consecuencia del menor tamaño de lacohorte de 15 a 39 años. En el corto plazo, sin embar-go, la reducción de la cohorte de 15 a 29 años se verácontrarrestada por el incremento de la cohorte de 30a 39 años. En Ecuador, México y Nicaragua, el resul-tado de estas tendencias opuestas se traducirá en pre-siones demográficas sobre las crecientes tasas de ho-micidios, mientras que en la mayor parte de los demáspaíses, la presión se mantendrá en niveles similares alos observados en 1990-1994.

Estos resultados deben interpretarse con cau-tela por los supuestos utilizados en este ejercicio. Enprimer lugar, en vez de emplear las tasas observadas decriminalidad por edades, hemos estimado estas cifras apartir de una muestra internacional. Obviamente, la

Tasas esperadas de homicidiosdebido al cambio demográfico(Porcentajes)

Gráfico 2.32

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Chile

Argentina

Uruguay

Trinidad y Tobago

Barbados

Ecuador

Venezuela

México

Brasil

Nicaragua

Jamaica

Bahamas

Colombia

1995 2005 2025

Fuente: Morrison y Pagés (1999).

32 Véase Glaeser y Sacerdote (1996).33 Véase Buvinic y Morrison (1999), Nota técnica 3.

Capítulo 284

disponibilidad de tales cifras a los niveles nacionales osubnacionales aumentaría sustancialmente la capacidadde cada país para predecir el impacto de la demografíasobre las tasas de homicidios. En segundo lugar, en lasimulación hemos supuesto que el número de delitoscometidos por una persona en las cohortes de 15 a 29 ode 30 a 39 años se mantiene constante a lo largo deltiempo. Sin embargo, los programas bien diseñados deprevención de la violencia enfocados en estos gruposde edades pueden modificar esta situación.

Problema complejo, soluciones multifacéticas

Las estrategias tradicionales contra la criminalidad hanenfatizado el papel de la justicia penal sobre las políti-cas de prevención de la criminalidad. Por ejemplo, aprincipios de los años noventa, el gasto en control dela criminalidad en Estados Unidos —es decir, lasestrategias para tratar los delitos una vez que ya hanocurrido— representó más del 94% del presupuestototal de seguridad34. En América Latina, esta propor-ción probablemente es aún mayor dado el escaso vo-lumen de recursos destinados a las políticas de pre-vención de la criminalidad.

Las evidencias recientes indican que estadesproporcionada asignación de recursos no es eficazen función del costo. Un estudio reciente realizadopor la Rand Corporation compara la eficacia en fun-ción del costo de cinco programas alternativos enEstados Unidos: las condenas a prisión perpetua paradelincuentes reincidentes (ley de tres reincidencias),la supervisión de adolescentes en situación de riesgo,el adiestramiento de padres de hijos que muestrancomportamiento violento, los incentivos para que losjóvenes completen la escuela secundaria y las visitas amadres solteras. El estudio indica que el programamás eficaz en función del costo es proporcionar in-centivos para que los jóvenes completen la escuelasecundaria, seguido del adiestramiento de los padresy la supervisión de los adolescentes en situación deriesgo. Las condenas a prisión perpetua para delin-cuentes reincidentes resultaron mucho menos eficacesen función del costo que estos tres programas de pre-vención de la criminalidad35. En consecuencia, laspolíticas de prevención de la criminalidad —es decir,cualquier tipo de políticas que reducen la delincuen-cia, los delitos violentos y la inseguridad abordandoexitosamente las causas científicamente identificadas

de criminalidad36 — parecen ofrecer los mayores di-videndos.

La experiencia internacional ofrece una seriede enseñanzas sobre la forma de diseñar y poner enpráctica programas de prevención de la criminalidad.En primer lugar, en todo el mundo, las experienciasexitosas y efectivas se han caracterizado por ser de al-cance local. Las municipalidades son las unidades ad-ministrativas ideales para llevar a cabo y coordinarestrategias de prevención de la criminalidad. Sin em-bargo, las municipalidades pueden no contar con laautonomía o los recursos para poner en práctica talesprogramas. Por lo tanto, resulta crucial descentrali-zar los presupuestos para prevención de la criminali-dad y llevar los conocimientos al nivel local.

En segundo lugar, la experiencia tambiénmuestra la necesidad de crear grupos de trabajointerinstitucionales que incluyan representantes de losorganismos públicos, las empresas locales, las organi-zaciones comunitarias, la policía y el poder judicial.Con frecuencia, las comunidades afectadas han pues-to en práctica las mejores estrategias, mientras quelos organismos públicos han desempeñado un papelsecundario en la canalización de recursos y la super-visión de los proyectos.

En tercer lugar, no existe una solución que seajuste a todos los países, ciudades o vecindarios. Laexperiencia de los países industrializados y en desa-rrollo muestra el valor que tiene realizar un cuidado-so diagnóstico de la naturaleza y las causas de la cri-minalidad en determinados lugares. Mientras quealgunas ciudades pueden sufrir un grave problema deviolencia de pandillas juveniles, otras pueden verseafectadas principalmente por robos en las casas o asal-tos callejeros. De la misma manera, mientras que enalgunas ciudades los delitos pueden estar restringidosa determinados lugares, en otras la criminalidad pue-de estar más difundida geográficamente. Este proce-so de recopilación, interpretación y análisis de datosse denomina con frecuencia “enfoque epidemiológico”por sus orígenes en la salud pública. Se lleva a cabo en

34 Véase McDonald (1992), citado en Buvinic y Morrison (1999), Notatécnica 6.35 Véase Greenwood et al. (1996), citado en Waller y Welsh (1999) yBuvinic y Morrison (1999), Nota técnica 5.36 Véase Waller y Welsh (1999).


cuatro etapas: (1) definición del problema y recopila-ción de datos; (2) identificación de las causas y facto-res de riesgo; (3) diseño y ejecución de programas ypolíticas, y (4) evaluación de la efectividad de lasintervenciones37.

En cuarto lugar, las investigaciones demues-tran que la clave es la intervención en las primerasetapas del problema. Las mayores oportunidades deprevenir futuros aumentos de la criminalidad se dancuando las tasas de criminalidad son bajas. Con de-masiada frecuencia, estas iniciativas se ponen en prác-tica cuando las tasas han alcanzado nivelesinsostenibles y la solución del problema resulta mu-cho más difícil y costosa.

Por último, la experiencia de los paísesindustrializados muestra el valor que reviste la reali-zación de evaluaciones de los programas para sabercuáles son los enfoques que funcionan y los que nodan resultados. Si bien en los países en desarrollo sehan realizado pocas evaluaciones de este tipo, en elmundo industrializado se han realizado varias evalua-ciones de programas de prevención de la criminali-dad. En el futuro, la etapa de diseño de los programasdebe incorporar la evaluación, creando grupos expe-rimentales y de control y asignando un volumen ade-cuado de recursos para vigilar la ejecución y la efica-cia del programa en función del costo.

La naturaleza multidisciplinaria de los pro-gramas de prevención de la criminalidad ha conduci-do a una amplia gama de políticas alternativas, quepueden clasificarse en cinco grupos.

1. Desarrollo de los individuos y las familias.Tales políticas intervienen al nivel individual y fami-liar con el fin de impedir que los individuos en altoriesgo asuman un comportamiento violento. Se ba-san en investigaciones que muestran que la violenciaconstituye un comportamiento adquirido y que, comotal, puede “desadquirirse”. Las evaluaciones indicanque los programas destinados a intervenir en las pri-meras etapas del ciclo de vida de los individuos sonlos más efectivos. Los programas de prevención de lacriminalidad incluyen, entre otros, la atención pre ypostnatal de madres solteras en situación de alto ries-go, los programas especiales de educación de niños yadolescentes en alto riesgo, y aquéllos destinados adesarrollar aptitudes tendientes a la resolución pací-fica de conflictos38. Si bien existen pocas iniciativasde este tipo en América Latina, en los países

industrializados se han llevado a cabo varias experien-cias exitosas. En Estados Unidos, un programa quecontemplaba visitas de enfermeras a las madres solte-ras durante el embarazo y hasta que los hijos cum-plieran dos años logró una reducción del 75% en eldescuido y el abuso de los niños, reduciendo así elriesgo de comportamiento violento de los niños en elfuturo. También en Estados Unidos, un programadestinado a proporcionar educación preescolar de altacalidad a niños en situación de riesgo redujo en un50% la probabilidad de que esos niños fueran arres-tados cuando fueran adultos39.

2. Mayor control social. Estas políticas intervie-nen al nivel comunitario y funcionan mejor cuandoestán promovidas por la comunidad asociándose conla policía, el poder judicial, los representantes empre-sariales y los funcionarios municipales. Las iniciativasde este tipo incluyen la creación de grupos deprevención de la criminalidad integrados por residen-tes de las distintas comunidades; de distritos de mejo-ramiento empresarial destinados a lograr una mayorvigilancia, reducir la criminalidad y proporcionaroportunidades de trabajo a los residentes de las co-munidades, y la creación de grupos comunitarios conel objeto de fomentar la participación de la comuni-dad en actividades de prevención de la criminalidad yla violencia.

3. Modificación de la situación. Estas políticastienen por finalidad modificar el contexto en el cualse producen los delitos con el objeto de reducir lasoportunidades de criminalidad y violencia. Ejemplosde tales políticas son el control de armas, la mejoriluminación de las calles, las cámaras de vigilancia, lasleyes que limitan la edad para consumir bebidas alco-hólicas, la mayor presencia policial en las calles, lasmedidas de autoprotección y los programaspostescolares para mantener a los niños fuera de lascalles.

4. Mejoramiento de las oportunidades económicas.Estas políticas también se basan en la premisa de quelos posibles delincuentes ponderan los beneficios y laspenalidades asociadas con los delitos. Al incrementarlas oportunidades de los posibles delincuentes en el

37 Véase Buvinic y Morrison (1999), Nota técnica 5.38 Véase Waller y Welsh (1999).39 Véase Waller y Welsh (1999).

Capítulo 286

mercado laboral, estas políticas aumentan el costo deoportunidad de los delitos y reducen su incidencia.Ejemplos de estas políticas son las iniciativas tendien-tes a proporcionar adiestramiento y empleo a las per-sonas en riesgo. En Estados Unidos, la evaluación deun Job Corps, programa destinado a proveer adiestra-miento a los desempleados y a jóvenes desaventajados,indicó que los participantes mostraron una probabili-dad un tercio menor de ser arrestados una o más vecesen relación con el grupo de control40.

5. Mayor probabilidad y duración de los castigos.Estas políticas se basan en la premisa de que los posi-bles delincuentes son individuos racionales que pon-deran los pros y los contras de la actividad criminal.En consecuencia, la mayor probabilidad de arresto yla mayor duración del mismo contienen a los posiblesdelincuentes y reducen la incidencia de la criminali-dad. En Estados Unidos, las evidencias muestran queun aumento del período de encarcelación estárelacionado con una reducción de los delitos violen-tos. Concretamente, un aumento del 10% en laencarcelación se relaciona con una disminución del4% en los delitos violentos41. Sin embargo, no estáclaro a priori si esta reducción de la violencia se debeal efecto de disuasión —es decir, que la política disua-de a los posibles delincuentes— o al efecto de incapa-citación, es decir, que las personas que están en la cár-cel no cometen delitos. Las evidencias indican que elequilibrio de estos dos efectos depende del tipo dedelito. En el caso de la violencia emocional, como lasviolaciones, la disminución de la criminalidad rela-

cionada con una mayor encarcelación parece deberseen su mayor parte al efecto de incapacitación. En cam-bio, en los delitos contra la propiedad y los robos,dicha disminución parece atribuirse principalmenteal efecto de disuasión42. Estas conclusiones sugierenque las medidas de justicia penal pueden resultar efica-ces para prevenir hurtos, asaltos y robos, mientras quelos homicidios y las violaciones pueden prevenirse enforma más eficaz mediante políticas alternativas.

Un importante problema que afecta la apli-cación de las leyes en América Latina es que las déca-das de corrupción, brutalidad y represión policial sehan traducido en niveles muy bajos de confianza en lapolicía (véase el Gráfico 2.33). De acuerdo conLatinobarómetro (1996-1998), prácticamente el 80%de los residentes urbanos de Argentina no tiene con-fianza en la policía. Los datos muestran niveles igual-mente bajos de confianza en México, Venezuela, Bo-livia y Brasil. Otros países de la región muestran nivelesalgo mayores de confianza en la policía, aunque toda-vía muy bajos en relación con España, el único paísincluido en la muestra que no pertenece a la región.El bajo nivel de confianza se traduce en porcentajessumamente bajos de denuncias y en una escasa co-operación con la policía. Ello, a su vez, se traduce en

40 Véase Waller y Welsh (1999).41 Véase Levitt (1995).42 Véase Levitt (1998).

Encuesta: porcentaje de la población que no confía en la policía

Gráfico 2.33

0 20 40 60 80

EspañaChile

El SalvadorUruguay

NicaraguaPanamá

HondurasParaguay

Costa RicaColombia

EcuadorGuatemala

PerúBrasil

BoliviaVenezuela

MéxicoArgentina


Encuesta: porcentaje de la población que no confía en la justicia

Gráfico 2.34

10 20 30 40 50 60 70 80 Uruguay

Costa RicaEspaña

HondurasEl Salvador

BrasilNicaraguaParaguay

ChileColombia

GuatemalaVenezuela

PanamáEcuador

BoliviaMéxico

PerúArgentina



un reducido porcentaje de delitos resueltos, lo quecontribuye a la percepción general de impunidad yelevadas tasas de criminalidad43. Para quebrar esteciclo de baja confianza y elevadas tasas de criminali-dad es preciso introducir sustanciales reformas en losdepartamentos de policía de virtualmente todas lasciudades de la región. Los nuevos enfoques debenincluir un mejor adiestramiento de los funcionariospoliciales, una mejor supervisión de las actividadespoliciales y nuevos enfoques para relacionarse con lacomunidad. En Costa Rica y Estados Unidos, lavigilancia comunitaria ha mejorado significativamentela relación entre las comunidades y la policía. En laciudad de Boston (Estados Unidos) una nueva estra-tegia de resolución de problemas basada en alianzascon la comunidad mejoró la eficacia de la policía ycondujo a una sustancial reducción de lacriminalidad44.

Otro problema reside en el sistema judicialde la mayor parte de los países de la región. Las bajastasas de denuncia y la escasa colaboración con la poli-cía se traducen en una falta de evidencias en los tribu-nales. Ello a su vez conduce a bajas tasas de condenasy bajos niveles de confianza en el poder judicial. Deacuerdo con Latinobarómetro, más del 70% de laspersonas en Argentina, Bolivia, Ecuador, México,Panamá y Perú no tienen confianza en el sistema ju-dicial. Por su parte, Uruguay y Costa Rica muestranlos menores porcentajes de desconfianza entre lospaíses incluidos en la muestra (Gráfico 2.34). Ade-más, se tiene la percepción de que el poder judicial no

trata en forma igual a todas las personas. En conse-cuencia, apenas el 12% de los brasileños y el 13% delos argentinos creen que todos los individuos son igua-les ante la ley. Esta asociación sugiere que en los paí-ses con desigualdad, los sistemas judiciales puedenresponder más rápidamente a las necesidades de lasclases medias y altas en relación con las necesidadesde los pobres (véase el Gráfico 2.35).

El financiamiento de las políticas de prevención y

control de la criminalidad

En una época de serias restricciones fiscales en lamayor parte de los países de la región, la idea de des-tinar recursos a la prevención de la violencia puedeencontrar resistencias. Sin embargo, pueden lograrsesignificativas reducciones de la violencia sin gastarrecursos adicionales si una parte del gasto actual enprogramas reactivos (como ser, prisiones y formas tra-dicionales de actividad policial) se reasigna a esfuer-zos de prevención. En Estados Unidos se estima quepor cada dólar invertido en programas de prevenciónde la violencia, la sociedad ahorra de US$6 a US$7que se habrían gastado en el control o el tratamientode la violencia45. La posibilidad de este tipo de ahorroes grande en algunos países de la región: Colombia,por ejemplo, destinó más del 6% del PIB de 1996 agastos en justicia penal y seguridad privada.

La racionalización del gasto en programastradicionales reactivos también liberaría recursos paraprogramas innovadores de control. Por ejemplo, enel caso de los delitos en los que el encarcelamientotiene principalmente un efecto de incapacitación —yen consecuencia la encarcelación reduce los delitossólo en la medida en que la persona que está en lacárcel cometería delitos si estuviera libre— la reduc-ción en la duración de las sentencias resultaría muyeficaz en función del costo, ya que la probabilidad de

43 Gaviria y Pagés (1999) estiman el impacto de la reducida confianzaen la policía sobre las elevadas tasas de criminalidad. El estudio hallauna relación positiva y estadística entre ambas variables. Esta relaciónes robusta a los métodos estadísticos que explican la causalidad inversaentre la elevada criminalidad y la baja confianza en la policía.44 Véase Kennedy (1998).45 Véase McDonald (1992).

Concentración del ingreso y percepciónde la igualdad frente a la ley

Gráfico 2.35

10

20

30

40

50

Porc

enta

je d

e p

erso

nas

qu

e so

stie

nen

qu

e to

do

s so

n t

rata

do

s ig

ual

0,42 0,44 0,46 0,48 0,50 0,52 0,54 0,56 0,58

Coeficiente Gini

Argentina

Bolivia

Brasil

Colombia

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

ParaguayPerú

Uruguay

Venezuela

Fuentes: Latinobarómetro (1996-1998) y Deininger y Squire (1996).

Capítulo 288

cometer delitos disminuye sustancialmente con laedad. El ahorro podría destinarse a crear mejores pro-gramas de rehabilitación o incrementar la duraciónde las sentencias para aquellos delitos en los que lasinvestigaciones demuestran que tal medida resultaríaeficaz en función del costo.

La oportunidad demográfica para mejorarla educación

En las últimas décadas, los sistemas educativos deAmérica Latina tendrían que haber andado muy rápi-do sólo para mantenerse en el mismo sitio. En lospaíses que se encontraban más atrás en el proceso detransición demográfica hacia 1950, la población enedad escolar básica (entre 4 y 15 años) aumentó a unritmo de 2,7% entre 1960 y 1990. Incluso en los paí-ses del grupo más adelantado en la transición, la tasade crecimiento fue 1,8%.

Solamente para mantener los niveles educa-tivos con respecto a las generaciones anteriores sehubiera requerido por lo tanto un esfuerzo educativoenorme. Pero, en adición a eso, la educación prome-dio de los latinoamericanos que nacieron hacia 1960llegó a ser 8,2 años, casi 20% más que los 6,9 añosalcanzados por quienes nacieron diez años antes y 55%por encima de los 5,3 años de educación promedio delos nacidos hacia 1940.

Dadas las circunstancias demográficas, no hayduda de que este ritmo de progreso constituyó unaverdadera revolución, que abrió grandes oportunida-des laborales a quienes se incorporaron a la vida pro-ductiva entre principios de la década de 1970 y losprimeros años de la década siguiente. No sorpren-dentemente, sin embargo, un progreso tan aceleradoprodujo resultados muy heterogéneos de calidad yeficiencia, como consecuencia de debilidadesinstitucionales y limitaciones en la oferta de recursos,en particular recursos docentes debidamente forma-dos, pero también recursos físicos como escuelas ymateriales, y recursos científicos y tecnológicos, comoprogramas curriculares y métodos educativos. El éxi-to inicial de la expansión educativa fue posible graciasa la forma centralizada como se había organizado elsistema educativo, lo cual facilitó el establecimientode planes de estudio uniformes, hizo posible contra-tar un número creciente de maestros y construir mi-

les de escuelas en pocos años. Pero la organizacióncentralizada produjo también una serie de rigidecesque habrían de dificultar la adaptación del sistema alas condiciones cambiantes de la demanda.

La volatilidad macroeconómica de los añosochenta vino a poner fin a este período de revolucióneducativa. Las generaciones nacidas a partir de 1970tuvieron un progreso mucho más modesto que losgrupos anteriores: en promedio sólo alcanzaron 8,8años de educación, apenas 7% más que el grupo diezaños mayor. En los medios públicos y académicos deAmérica Latina se ha identificado a la crisis de los añosochenta como el momento en el cual perdieron fuer-za las tendencias del progreso social. Un estudio cui-dadoso de los factores macro asociados a la deserciónescolar muestra que, en efecto, ésa es una percepcióncorrecta, y que su causa más importante fue la inesta-bilidad macroeconómica (que aún persiste)46. Partien-do de la educación y la edad de millones de latinoa-mericanos en la actualidad (según información deencuestas de hogares para 18 países) es posible dedu-cir en qué año aproximadamente se retiró cada perso-na de la escuela (ajustado en cada país por los patro-nes usuales de iniciación y repetición escolar). A partirde esta información se pueden detectar los factoresque pueden haber incidido en la probabilidad de reti-

46 Véase Behrman, Duryea y Székely (1999c).

Qué explica el freno del progresoeducativo en América Latina

Gráfico 2.36

-1,3 -1,2 -1,1 -1,0 -0,9 -0,8 -0,7 -0,6 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4

Cam

bio

en

añ

os

de

esco

lari

dad

Total Hombres Mujeres

No explicado Demografía Variables macroeconómicas

Urbanización Condiciones de salud

Dotación inicial



ro de la escuela. Entre ellos pueden estar diversos fac-tores individuales, familiares o sociales, aparte de lascondiciones macroeconómicas. Aunque algunos deestos factores también muestran ser muy importan-tes, solamente la volatilidad macroeconómica es ca-paz de explicar los cambios en el progreso educativo.Las condiciones demográficas también fueron adver-sas al progreso educativo, pero ellas explican sólo unafracción mínima del cambio en el progreso educativo(véase el Gráfico 2.36).

Panorama futuro

En las próximas décadas, las condiciones demográ-ficas en la mayoría de países de la región serán favo-rables para avanzar más rápido en materia educati-va. En el período de oportunidad demográfica, la pro-porción de personas dependientes con respecto aquienes son económicamente productivos se man-tendrá baja, y esto implicará mejores posibilidadesfamiliares y sociales para elevar la educación. Confamilias menos numerosas que en el pasado, lospadres podrán dedicar mayores recursos a laeducación de cada uno de sus hijos, y habrá másingresos disponibles para ello, ya que muchas másmujeres podrán incorporarse al mercado laboral, yaún será baja la carga económica de los ancianos queserá necesario sostener.

Este es un privilegio singular de los padres defamilia de esta generación, porque tienen máshermanos que hijos, y en consecuencia tienen pocascargas económicas de lado y lado. Desde un punto devista agregado, este también es un privilegio potencialpara los gobiernos actuales, que cuentan con una basecreciente de generación de ingresos fiscales, mientrasque se está reduciendo en términos relativos lapoblación que demanda educación y aún es pequeñaen términos relativos la población de retirados.

Como hemos visto y veremos una y otra vezen este capítulo, se trata de un privilegio potencialque puede o no ser aprovechado. Sería un error con-siderar los cambios demográficos que vienen por de-lante como una simple desaceleración de la demandaeducativa, que permitirá bajar la guardia y dedicar esosrecursos a otros asuntos más inmediatos. En primerlugar, los cambios que vienen no son sencillamenteuna desaceleración de la demanda, sino una oleada decambios muy rápidos y no necesariamente continuos.

Es cierto que en algunos países, como es el caso deBolivia, puede esperarse un descenso continuado enel ritmo de crecimiento de la población de 10 a 14años, que será el segmento más crítico para mejorarlos logros educativos (véase el Gráfico 2.37). Sin em-bargo, en el mismo grupo de países poco avanzadosen el proceso de transición demográfica se encuentra,por ejemplo, Nicaragua, donde aún cabe esperar unamarcada aceleración de ese mismo grupo de edad,antes de empezar a ver tasas menores que las actualesdentro de unos quince o veinte años. Y puede habersorpresas aun mayores. Según las proyecciones de-mográficas de Naciones Unidas, en Brasil estará re-duciéndose la población de 10 a 14 años en los próxi-mos dos quinquenios, pero posteriormente volverá aaumentar, mientras que en Colombia, donde ese gru-po está creciendo aún muy rápido, habrá unadesaceleración muy pronunciada hasta el año 2010, yluego una nueva aceleración.

Los ejemplos podrían continuar, pero el puntoes el mismo: los cambios no serán continuos. Más aún,así como hay diferencias muy apreciables entre paísesque en principio pertenecen al mismo grupo demo-gráfico, puede haber diferencias semejantes e inclusomayores entre regiones de un mismo país, y aún másentre estratos de una misma región o ciudad.

En segundo lugar, las circunstancias podríandesaprovecharse si no se advierte que este panoramademográfico se combina con un panorama no menos

Tendencias cambiantes: crecimientode población entre 10 y 14 años de edad(Porcentajes)

Gráfico 2.37

-2

-1

0

1

2

3

Tasa

de

crec

imie

nto

Bolivia Nicaragua Brasil Colombia Argentina Paraguay

2000 2005 2010 2015 2020

Grupo I Grupo II Grupo III


Capítulo 290

heterogéneo en materia de situación educativa de losgrupos de edad entre países, entre regiones y dentrode cada uno de esos mismos grupos. Considérese elcaso de los niños que tenían 8 años de edad hacia 1993o 1994 (y que por lo tanto son parte de nuestro grupode 10 años hacia 1995 y 1996). Según las encuestas dehogares para esos años, menos del 1% de esos niñosen Chile, Panamá y Perú tenían pendiente aún com-pletar el primer año de escuela, mientras que en elcaso de Honduras 6% se encontraban en esa situa-ción y en Brasil cerca del 20% no había completadopor lo menos un año. Por consiguiente, para estosúltimos países las tendencias demográficas serán so-lamente parte de la información que deberán tener encuenta para responder a las demandas de educación.

Debido a los serios atrasos que muestra laeducación secundaria en la mayoría de países de Amé-rica Latina, en los próximos años debería observarseuna marcada aceleración en la matrícula secundaria, apesar de que las tendencias demográficas de muchospaíses son ya de desaceleración de los grupos de edadrelevantes. El BID ha calculado que para responder alas demandas sociales y económicas futuras, las tasasde matrícula secundaria deberían elevarse 20% en elperíodo 1995-200547. Esto implica un aumento muyimportante, si se tiene en cuenta que las tasas de ma-trícula sólo se elevaron 4% en los diez años anterio-res. El número de niños matriculados en secundariatendría que pasar de 25 millones en 1995 a 36 millo-nes en el 2005, un aumento del 44%, a pesar de que lapoblación en las edades relevantes (teniendo en cuenta

los años de secundaria de cada país) aumentará me-nos del 8% (de 46 millones a 48,5 millones). En algu-nos países como Brasil o Uruguay, es de esperarse quela población en edad de cursar secundaria incluso des-cienda (Gráfico 2.38).

Esta es una oportunidad demográfica quedeberá aprovecharse para lograr metas ambiciosas deaumento de la educación, especialmente en secunda-ria. Pero a pesar de las buenas condiciones demográ-ficas, se requerirá esfuerzos muy grandes para lograrque las tasas de matrícula secundaria se eleven del 55%en 1995 al 75% diez años más tarde. El BID ha calcu-lado que el gasto total deberá aumentar de US$11.600a US$16.200 millones y que el número de maestrostendrá que pasar de 1,8 millones a 2,6 millones lo que,teniendo en cuenta las necesidades de reemplazo delcuerpo docente exigirá entrenar a 1,7 millones demaestros en el curso de diez años. Y esto solamenteen la secundaria.

Los segmentos más dinámicos de la demandaeducativa podrían estar más allá de las edades escola-res convencionales. Por la combinación de las ten-dencias demográficas y de las altas tasas de repeticióny deserción características de América Latina, seránlos mayores de 18 años quienes ejercerán una presiónmás inmediata sobre los sistemas educativos en mu-chos países. En América Latina, millones de jóvenes

La matrícula secundaria seguirácreciendo más que la población(Porcentajes)

Gráfico 2.38

-2 0 2 4 6 8 10

Tasa de crecimiento anual, 1995-2005


ArgentinaJamaica

BrasilPerú

MéxicoPanamá

Rep. DominicanaColombia

ChileEcuador

Costa RicaNicaragua

El SalvadorVenezuela

BoliviaParaguayHonduras

Guatemala Haití

Fuente: Wolff y de Moura Castro (1998).

Tasa de crecimientode la población enedad secundaria

Crecimiento deseadode la tasa de matriculados en secundaria

Años promedio de educaciónde la población adulta

Gráfico 2.39

2 0 4 6 8 10 12

Brasil

Honduras

Costa Rica

México

Venezuela

Panamá

Chile

Perú

Bolivia*

Uruguay*

Argentina

* Datos urbanos.Fuente: Behrman, et al. (1999a). Se refiere a la población mayor de 18 años.

47 Véase Wolff y de Moura Castro (1998).


se han visto forzados a incorporarse en forma prema-tura al mercado laboral sin haber completado siquie-ra un mínimo de educación básica. La educación pro-medio de los jóvenes de 18 años en toda AméricaLatina es de solo unos ocho años y medio, y en paísescomo Brasil y Honduras es apenas de unos seis años(Gráfico 2.39).

Las deficiencias de escolaridad son muy mar-cadas entre los grupos más pobres. Incluso en los paí-ses más exitosos en materia de cobertura de la secun-daria, como son Chile y Perú, tan sólo tienensecundaria completa un 30% de los jóvenes entre 20y 25 años que pertenecen al 30% más pobre de la po-blación. En Honduras, Paraguay o Brasil, ni siquierallegan al 5% los jóvenes pobres que cuentan con se-cundaria completa (véase el Gráfico 2.40). Y, de ma-nera sorprendente, incluso entre los grupos de másaltos ingresos hay serias deficiencias educativas enmuchos países de la región. En México y en seis paí-ses de América Central y el Caribe, por lo menos el30% de los jóvenes de 20 a 25 años del decil más ricode la población no cuenta con secundaria completa.Es posible que muchos de quienes sí tienen secunda-ria, y aun niveles mayores de educación, estén dis-puestos aún a conseguir mayor formación para mejo-rar sus posibilidades laborales.

Por todas estas razones, el mercado educati-vo de los jóvenes y adultos será extremadamente di-námico, como de hecho ya lo es en muchos países.Las líneas divisorias que tradicionalmente se han tra-zado en América Latina entre educación (para jóve-

nes) y capacitación (para adultos) no serán muy ade-cuadas para abordar los desafíos de estos grupos. Y,nuevamente, todas éstas son apenas historias agrega-das, basadas en datos nacionales. La heterogeneidades infinitamente mayor dentro de cada país.

Los desafíos

En estas condiciones, los retos que le impone el cam-bio demográfico a los sistemas educativos de AméricaLatina son básicamente tres:

Flexibilidad para responder a las cambiantesdemandas. Se requerirá flexibilidad en materia fiscalpara disponer y asignar los recursos a los lugares, ni-veles y tipos de educación donde se necesitan en cadamomento. Será necesario movilizar recursos huma-nos, materiales educativos y cientos de otros insumosen condiciones que estarán cambiando continuamen-te. Será preciso adaptar continuamente los progra-mas educativos, especial aunque no exclusivamente losde los adultos para responder a condiciones inmedia-tas difíciles de prever o de planificar, ya que depende-rán, no sólo de factores ya conocidas como son la de-mografía y el pasado educativo de esas personas, sinoademás de las condiciones del mercado laboral, lasnecesidades de los sectores productivos y la evoluciónde la tecnología y las expectativas.

Diversidad para responder a la heterogeneidadde la demanda. Esto será especialmente cierto para laeducación básica dirigida a jóvenes y adultos que sehan atrasado o han abandonado el sistema. Para estosgrupos no resulta eficiente ni viable replicar los pa-trones tradicionales de la educación dirigida a los gru-pos convencionales de edad (que, paradójicamente enAmérica Latina, muchas veces son minoritarios, so-bre todo entre los pobres).

Eficiencia para lograr un mejor uso de los re-cursos públicos y privados, que actualmente se des-perdician por efecto de la repetición y la deserción.Mencionar este reto puede parecer un lugar común,de tanto que se ha repetido en las evaluaciones sobreel sector educativo. Pero su importancia es crucial,como permite ilustrarlo un cálculo de su impacto fis-cal para el caso de Brasil. La ineficiencia por repeticióny deserción implica que los costos unitarios por estu-diante son aproximadamente el doble de lo que se-rían sin estos problemas. Puesto que estas fuentes deineficiencia no se reducen de la noche a la mañana, es

Ricos y pobres entre 20 y 25 añoscon secundaria completa(Porcentajes)

Gráfico 2.40

0 20 40 60 80 100

ArgentinaPerú

PanamáChile

BoliviaVenezuela

BrasilEcuadorUruguay

Costa RicaMéxico

El SalvadorParaguay

Rep. DominicanaHondurasNicaragua

30% más rico 10% más pobre


Capítulo 292

ilustrativo entender su impacto a través del tiempo:se podría atender el 47% de la expansión de la de-manda en la educación media de Brasil con los recur-sos que se economizarían por una disminución de larepetición en la educación primaria del 1% por añoen cada grado48.

Hacia un nuevo paradigma de organización

La forma centralizada como se encuentra organiza-do el sistema educativo en la mayoría de países de laregión no facilitará responder a estos retos. La cen-tralización pudo haber sido efectiva durante las fasesde ampliación acelerada y masificación de la educa-ción, pero difícilmente servirá para responder a losretos de flexibilidad, diversificación y eficiencia quele impone a América Latina la actual mezcla de con-diciones educativas y demográficas, cambios tecno-lógicos y tendencias de globalización. Los retos edu-cativos son sólo el resultado de factores demográfi-cos, pero estos factores no deben ser ignorados.

La flexibilidad requiere una mayor cercaníaentre las escuelas (u otros proveedores de los servi-cios educativos) y los estudiantes o los padres de fa-milia, que demandan la educación. En la mayoría delos sistemas centralizados actuales, los planteles edu-cativos no pueden responder ágilmente a la demandaporque las más importantes decisiones sobre finan-ciamiento, contratación laboral, adquisición deinsumos y mantenimiento de las escuelas se toman enel Ministerio o la Secretaría de Educación y otros or-ganismos centrales a los cuales en algunos países seasignan estas tareas. Es difícil que una entidad central—y peor aun varias— puedan responder a la diversi-dad de condiciones locales para resolver el reto de laflexibilidad. Este sistema de decisiones conduce ade-más a sistemas centralizados de negociación laboralcon los maestros y otros grupos de trabajadores delsector, lo cual reduce también la flexibilidad. Puestoque los sistemas centralizados no asignan las decisio-nes cruciales a las escuelas, a los directores o a losmaestros, desperdician la información y el potencialde respuesta que pueden tener quienes están más cer-ca a los usuarios.

Varios países han optado por descentralizarlas decisiones, asignándolas a los gobiernos de los de-partamentos o los municipios, lo que en gran medidaha terminado por replicar las dificultades de la orga-

nización centralizada pero a un nivel menor, donde lacapacidad administrativa es a menudo más limitada.Este tipo de descentralización ha creado dificultadesmayores de coordinación, al involucrar a varios nive-les de gobierno, especialmente cuando diferentes ti-pos de educación (como en Brasil o Colombia) se asig-nan a niveles diferentes de gobierno. Los problemasse complican aún más cuando, como resultado de unadescentralización fragmentada de los recursos fisca-les, la educación se financia con partidas que provie-nen de fuentes diferentes. En estas condiciones, bue-na parte de los esfuerzos de los administradores localesdeben dirigirse a allegar esos fondos y responder porellos a unidades diferentes de control e influencia. Noes una sorpresa que estas prácticas de descentraliza-ción se conviertan en espacio de acción para los polí-ticos, alejando aún más los esfuerzos de los plantelesy el personal educativo de las tareas de la educación yde sus usuarios directos.

Por estas razones, tanto la centralizacióncomo estas opciones de descentralización hacen difí-cil enfrentar el reto de la eficiencia. Los directores deescuela o los maestros no responden a incentivos queconducen a la eficiencia por el mejor uso de los recur-sos, sino a incentivos para maximizar los recursos a sudisposición y su capacidad de influencia para obte-nerlos.

Por consiguiente, al menos para responder alos retos de la flexibilidad y la eficiencia se requiereun nuevo paradigma de organización de los sistemaseducativos. Ese nuevo paradigma debe basarse en tresprincipios: fortalecer al usuario, dar autonomía al pro-veedor y redefinir la función del gobierno.

Fortalecer al usuario. El usuario puede tenermayor poder si cuenta con información, voz y posibi-lidad de escoger. La diseminación pública de las eva-luaciones a los planteles y de los resultados de exáme-nes nacionales estandarizados permite a los padres defamilia y los maestros ejercer presión para mejorar lacalidad de la educación. Si además los usuarios sontenidos en cuenta (con voz y voto) en la selección delos directores y otras grandes decisiones de orienta-ción de las escuelas, pueden contribuir a que los plan-teles respondan a sus necesidades. Idealmente, los

48 Véase Rodríguez y Herrán (1999).


padres de familia deben tener además la posibilidadde escoger la escuela o el tipo de educación para sushijos, pues eso les brinda la oportunidad de “votar conlos pies” si encuentran mejores opciones.

Dar autonomía al proveedor. Es más factible quelas escuelas puedan responder a las necesidades de susestudiantes en forma más eficiente y con educaciónde más calidad, si tienen la opción de tomar las deci-siones operativas básicas, en particular la asignaciónde los recursos presupuestarios entre los rubros depersonal, mantenimiento, entrenamiento; la posibili-dad de escoger, evaluar y promover a los maestros; yla opción de innovar en sus prácticas pedagógicas.

Redefinir el papel del gobierno. El control buro-crático no debe ser la tarea central del gobierno, comoocurre en la actualidad. Es necesario que el gobiernocontinúe financiando la educación básica, pero ellodebe hacerse mediante un sistema que reduzca la car-ga burocrática del gobierno y que genere los incenti-vos adecuados para que los proveedores puedan ex-pandir y mejorar sus servicios. Un sistema que facilitaestos objetivos consiste en asignar los recursos a lasescuelas de acuerdo con lo producido, es decir segúnel número de niños matriculados y sus logros educa-tivos, y no de acuerdo con los gastos en que incurrenlas escuelas por las diversas categorías de gasto, comose hace en la actualidad. Aliviado de las tareas del con-trol burocrático, el gobierno debe reorientar sus es-fuerzos a generar la información que requieren losusuarios, los planteles y los maestros para tomar susdecisiones: exámenes estandarizados, evaluaciones dedesempeño de escuelas y maestros, análisis de prácti-cas educativas, opciones de enseñanza y organizaciónpara las escuelas, etc. El gobierno debe además fijarlos estándares de calidad para determinar qué plante-les pueden operar y en qué condiciones pueden reci-bir el financiamiento del gobierno.

Este nuevo paradigma de organización edu-cativa es sin duda ambicioso y puede no ajustarse a lasrealidades de todos los países. Sin embargo, proveeun marco de referencia útil para el diseño de otrosesquemas. Es preciso tener en cuenta, sin embargo,que los distintos elementos de un sistema organizativodeben ser coherentes. De poco sirve fortalecer al usua-rio si las escuelas no tienen ninguna capacidad de de-cisión, y nada se gana con dar autonomía a las escue-las si los usuarios no pueden expresar sus demandas oel gobierno no puede exigir estándares de calidad a

las escuelas y darles la información y el apoyo paraque los cumplan.

Debido a esta necesidad de coherencia, lasreformas graduales, que introducen sólo algunos deestos elementos, están llamadas al fracaso en la mayo-ría de las ocasiones. Puesto que una reforma radicalpuede ser temeraria, cuando no imposible, una op-ción aconsejable es introducir una reforma completaen su concepción pero limitada en su cobertura. Pue-de establecerse, por ejemplo, sólo para algunas regio-nes o planteles donde existe el interés y la convicciónde que la nueva organización es viable, o pueden apo-yarse iniciativas privadas que hayan surgidoinicialmente sin apoyo estatal. La experiencia de Edu-co en El Salvador y las escuelas de Fe y Alegría enmuchos países de la región son buenos ejemplos deesta opción.

Nuevas posibilidades educativas

La escuela tradicional, dividida por grados, cada unocon sus maestros por áreas y sus planes de estudiouniformes es, aproximadamente, el patrón convencio-nal de educación básica en América Latina. Sin duda,este patrón continuará existiendo para muchos niñospero posiblemente no será el más adecuado para eljoven latinoamericano típico, cuyos estudios fueroninterrumpidos varias veces antes de abandonar la es-cuela ante la necesidad de trabajar o la imposibilidadde continuar costeándoselos.

Para la gran masa de jóvenes con rezagos edu-cativos importantes para su edad, se requieren nue-vos medios de enseñanza. La oportunidad demográ-fica quedará desaprovechada si no se desarrollanrápidamente nuevas opciones que permitan mejorarlas posibilidades laborales de este grupo de población,que es el más numeroso de América Latina.

La educación por televisión constituye el prin-cipal ejemplo de un innovador medio cuyas posibili-dades aún no se han explotado plenamente en la re-gión. Aunque muchos países de América Latina hanacudido a la televisión como medio educativo, losejemplos más destacados se encuentran en México yBrasil. No es una coincidencia que sean países gran-des, ya que el desarrollo de programas educativos paratelevisión requiere de grandes inversiones, que no es-tán al alcance de los países más pequeños. Los pro-gramas de televisión del Telecurso 2000, de Brasil (que

Capítulo 294

consta de 1.200 sesiones de 15 minutos) pueden ha-ber implicado una inversión del orden de los US$30millones.

El programa mexicano Telesecundaria y elTelecurso brasileño cuentan con más de 30 y 15 añosde existencia, respectivamente, y tienen en común elser básicamente cursos de secundaria, que conducena la obtención de un título tradicional y que suponenla asistencia de los estudiantes a un aula con laparticipación de un profesor. El programa mexicanoes una iniciativa pública, financiado con recursos delpresupuesto, en tanto que el Telecurso brasileño esuna iniciativa de una fundación privada, financiada poruna empresa privada de televisión.

Telesecundaria se ofrece mayoritariamente aescuelas rurales creadas exclusivamente para ese pro-pósito por demanda de las comunidades locales, conprofesores que no están en la carrera docente. Puestoque sólo requieren de un profesor por salón, estas es-cuelas operan en forma muy eficiente, con niveles decalidad que básicamente vienen dados por los progra-mas de televisión y los libros de texto acompañantes.De esta manera, Telesecundaria permite lamasificación sin sacrificar la calidad y sin muchas delas rigideces del sistema tradicional.

En contraste con la Telesecundaria, elTelecurso brasileño está dirigido a jóvenes adultos quehan abandonado el sistema educativo. Inicialmente, sedesarrolló como un programa de cursos preparatoriospara los exámenes de primaria y secundaria, apoyadotambién por actividades presenciales con maestro eninstituciones supervisadas por la misma fundación crea-dora del programa. El éxito de este programa llevó auna importante agremiación industrial a financiar unanueva versión del programa —Telecurso 2000—, queestá dirigida a trabajadores jóvenes que buscan com-pletar sus estudios de secundaria. Los programas uti-lizan un formato de presentación vivencial, con situa-ciones de la vida diaria de los adultos, en lugar delformato tradicional del maestro en el salón de clase.Sin embargo, el programa se apoya también en activi-dades presenciales, en este caso en “telesalas” que hansido montadas por las empresas y diversas entidadespara ofrecerle este servicio a sus trabajadores y afilia-dos. Se estima que 200.000 estudiantes asisten regu-larmente a este tipo de clases. A juzgar por el númerode textos acompañantes vendidos o distribuidos entre1995 y 1999, los Telecursos han llegado a 5,2 millones

de personas, aunque el número de aquéllos que venlos programas puede ser aun mayor.

Recientemente han surgido nuevas modali-dades de este tipo de programas, con componentesde entrenamiento para ciertos grupos de trabajado-res, y nuevas formas de aprovechar esos mismos cur-sos, incluso en las escuelas tradicionales, con maes-tros tradicionales. El uso de la televisión como medioeducativo es, por supuesto, sólo una modalidad delconjunto más general de actividades de educación adistancia, que cuentan con una vieja tradición y nu-merosos éxitos en muchos países de la región. Paramuchos países los programas de radio continúan sien-do una alternativa viable.

Cómo ponerse al día en capacitación

Los gobiernos latinoamericanos fueron pioneros enel mundo en desarrollo en la creación de diversasmodalidades de capacitación y entrenamiento parafacilitar la inserción de los jóvenes en el mercado detrabajo. El patrón que se adoptó en la mayoría de lospaíses de la región desde la década de los cuarenta sebasó en dos componentes. Por un lado, los estudiostécnicos de secundaria, ofrecidos usual, aunque noexclusivamente por planteles públicos financiados porel presupuesto de educación y, por otro, los centrosde entrenamiento operados por una entidad públicade carácter monopólico financiada con un impuesto ala nómina (típicamente del 1% de los salarios), y bajola responsabilidad de los ministerios de trabajo. Estasentidades fueron inicialmente concebidas como ser-vicios de aprendizaje para la ejecución de tareas ma-nuales y oficios específicos.

Aunque estas modalidades de capacitación yentrenamiento probaron ser exitosas durante sus pri-meras décadas, han experimentado serios problemasdesde fines de los años setenta, esencialmente porquehan carecido de los resortes de adaptación a las nece-sidades de los usuarios y porque su eficiencia ha sidoerosionada por los problemas típicos de la centraliza-ción y la ausencia de incentivos económicos adecua-dos. En el caso de la educación técnica, los programasse volvieron obsoletos, cuando no incoherentes, alconvertirse en una mezcla de educación secundariaacadémica, entrenamiento técnico y capacitación parael trabajo. En el caso de los servicios de aprendizaje,las entidades centralizadas continuaron ofreciendo


programas adecuados para los oficios másestandarizados y menos dinámicos tecnológicamen-te, pero no pudieron responder al acelerado cambiotecnológico de muchas industrias, ni pudieron evitarque sus crecientes presupuestos resultaran devoradospor la ineficiencia y el exceso de personal.

En síntesis, las modalidades de capacitacióny entrenamiento tradicionales de América Latina sehan quedado cortas frente a los retos de la flexibili-dad, la diversidad y la eficiencia. Los programasexitosos de capacitación en los últimos años han sidolos que han logrado resolver estos retos mediante sis-temas de organización que fortalecen al usuario —eneste caso las empresas—, le dan autonomía e incenti-vos adecuados a los proveedores de la capacitación, yle asignan al Estado las tareas de estimular la compe-tencia, proveer información, pagar por los serviciosprestados y fijar altos estándares de calidad.

Dos ejemplos de las nuevas modalidades deorganización en esta área son el Proyecto Chile Jo-ven, creado en 1992 y el Proyecto Joven de Argenti-na, iniciado en 1996. Estos proyectos tienen comopoblación objetivo a los jóvenes desempleados quecarecen de formación adecuada para el trabajo. Losdos elementos fundamentales de estos proyectos sonla contratación sobre bases puramente competitivasde los proveedores de los servicios de capacitación,por parte del gobierno (a través del ministerio de tra-bajo), y la condición de que los proveedores garanti-cen que los jóvenes que capaciten sean vinculadoscomo aprendices temporales o contratados por lasempresas. Aunque las empresas no forman parte di-rectamente de esta modalidad de organización, susdemandas están implícitamente reconocidas, pues losproveedores deben monitorear muy de cerca el mer-cado e incluso acordar previamente con las empresasque sus estudiantes serán contratados.

Estos proyectos no reemplazan a las entida-des centralizadas de capacitación, pero al menos re-ducen su poder monopólico. Varios países están em-pezando a experimentar con otras variantes deorganización para que dichas entidades tengan mejo-res incentivos de operación. Una variante consiste enpermitir que las empresas contraten sus propios ser-vicios de capacitación o creen centros gremiales decapacitación con cargo a los impuestos a la nóminaoriginalmente destinados a la entidad centralizada. Ladificultad de esta variante consiste en asegurar la cali-

dad de los servicios, lo que a menudo ha llevado a quese requiera la autorización previa de la entidad cen-tralizada de aprendizaje. Por supuesto, se trata de unasolución muy imperfecta, que neutraliza el incentivoque se busca introducir. En algunos países, esto hagenerado una discusión pública sobre la convenienciamisma de los impuestos a la nómina como mecanis-mo de financiamiento de la capacitación. Puesto quese trata de un impuesto, es difícil utilizarlo a su vezcomo una señal de mercado. Y puesto que la capaci-tación es fuente de generación de beneficios que sonapropiables, bien por la empresa, bien por el trabaja-dor, es lícito poner en cuestión si la forma adecuadade financiamiento es un impuesto. El argumento deque la capacitación genera externalidades no es nece-sariamente una justificación para financiarla con unimpuesto. Es muy posible que otras actividades pú-blicas y otras modalidades de educación generenexternalidades mucho mayores y por consiguientedeban recibir prioridad en la asignación de los recur-sos públicos. Por otro lado, el tipo de externalidadesque posiblemente es más importante en la capacita-ción es aquél en el que los beneficios son apropiablespor el conjunto de empresas de una rama industrial,pero no por una empresa individual, debido a la mo-vilidad de los trabajadores. Este caso no justifica unimpuesto general, sino una contribución de las em-presas del sector, operando en forma asociativa (lo cualpuede o no requerir de la intervención del Estado).Finalmente, como se ha debatido públicamente enalgunos países, está el problema de que los impuestosa la nómina son por su misma naturaleza contrarios ala generación de empleo formal y tienden a discrimi-nar justamente contra los trabajadores que cuentancon menor formación, cuyos servicios son más fácil-mente reemplazables o pueden ser sub-contratados através de empresas informales. Puesto que la capaci-tación laboral es una gran prioridad en el actual con-texto demográfico de América Latina, es de esperarseque estos debates continúen en la región y que surjannuevas modalidades de organización y financiamientopara este tipo de educación.

Capítulo 296

Educación universitaria

El sistema universitario de América Latina es una de-mostración palpable de flexibilidad, adaptación y efi-ciencia desde el punto de vista de los proveedores pri-vados, pero con serias deficiencias desde el punto devista social, por falta de definición y adaptación delpapel del Estado.

La matrícula universitaria de la región fue re-cientemente estimada en 7,4 millones de estudiantes,que como proporción de una población potencial (poredad) de 42,5 millones, equivale al 20,7%. Esta tasaes muy superior al 15% considerado internacional-mente como el umbral a partir del cual se consideraque la educación superior se encuentra masificada. Lospaíses más avanzados en extensión de la educación su-perior son Argentina, Venezuela, Costa Rica, Perú,Panamá y Chile. Incluso países relativamente pobrescomo Guatemala o Paraguay tienen tasas de matrícu-la no muy distantes de 15% (véase el Gráfico 2.41).

Según el más completo registro efectuadohasta el momento, la región cuenta con más de 5.000entidades de educación superior, divididas aproxima-damente por igual entre públicas y privadas, y de lascuales unas 300 son universidades públicas (con 3,5millones de estudiantes, es decir cerca de la mitad detoda la población estudiantil superior de la región) y500 aproximadamente son universidades privadas (queprestan servicios a 1,5 millones de estudiantesaproximadamente)49. El resto son institutostecnológicos, centros de capacitación y otrasmodalidades de educación. Dentro de esta multitudde entidades se encuentran desde centros de excelenciaacadémica internacional hasta pequeñas organizacionesde calidad y origen cuestionables. Se estima que lademanda de cupos universitarios está creciendo en laregión a una tasa de más del 3% anual, que implicaráduplicar su tamaño en las próximas dos décadas. A lapresión demográfica originada en el crecimiento delos grupos de población en edad universitaria sesumará el efecto de la creciente escolaridad secundaria.

La diversidad y cobertura de la educación su-perior en América Latina ha sido una respuesta diná-mica, pero no totalmente satisfactoria, a las deman-das privadas y públicas de educación y formación. Apesar del tamaño de la matrícula y a pesar de que losgastos públicos en educación superior en muchos paí-ses se encuentran por encima de los patrones mun-

diales50, América Latina presenta la mayor escasezrelativa de personal con altos niveles de calificaciónen el mundo. Así lo reflejan las brechas salariales en-tre ocupaciones administrativas y manuales, que sonlas mayores del mundo y las cuales han aumentadodesde que se iniciaron los procesos de apertura eco-nómica de la región51. Naturalmente, éste es sólo unindicio del desempeño de la educación superior, queno refleja los logros o deficiencias en otros objetivosque debe cumplir la educación superior, como son lainvestigación teórica, el desarrollo tecnológico, laformación de líderes o la creación de mentalidadescríticas, creativas y tolerantes.

Un diagnóstico de la educación universitariade América Latina excede las limitaciones de este In-forme. Sin embargo, puede afirmarse que las deficien-cias más notables del sistema surgen de la falta de in-centivos adecuados para el funcionamiento de lasuniversidades públicas y de la ineficacia del gobiernopara crear un marco favorable a la competencia y paraproveer información y promover estándares de calidadpara las entidades privadas. Estas deficiencias no sonfáciles de subsanar, pues distintos tipos de educaciónsuperior requieren diferentes incentivos y diferentesmecanismos de competencia, información y control.

49 Véase SDS/BID (1997).50 Véase BID (1996), Parte 3, y BID (1998-99), Capítulo 5.51 Véase BID (1998-99), Capítulo 2.

Tasa de matriculados en educaciónsuperior

Gráfico 2.41

0 10 20 30 40

Porcentaje de la población relevante

HondurasNicaragua

BrasilGuatemala

ParaguayMéxico

Rep. DominicanaCuba

ColombiaEl Salvador

EcuadorBolivia

ChilePanamá

PerúCosta Rica

UruguayVenezuelaArgentina

Fuente: SDS/BID (1997).


En la educación para el liderazgo académico,que forma a las élites intelectuales (no necesariamen-te económicas), donde la investigación básica y aplica-da de calidad internacional juega un papel central, losincentivos básicos no los puede proveer el mercado, niel control puede ser ejercido en forma directa por elEstado. Estas condiciones, reconocidas desde siempreen la región, han llevado a un esquema de organiza-ción de las universidades públicas en el cual elfinanciamiento proviene casi en su totalidad del presu-puesto público (en ocasiones garantizado incluso pormandato constitucional) y las universidades gozan deuna gran autonomía para utilizarlo. En ausencia de in-centivos y controles, muchas de estas universidades sehan convertido en serios lastres presupuestales con pocaefectividad no sólo para formar élites académicas, sinoincluso para prestar servicios educativos profesionaleso técnicos de menor nivel.

Los incentivos para la actividad académicapueden ser introducidos a través de mecanismos decompetencia por fondos públicos para el financiamien-to de la investigación, por métodos de remuneracióndocente basados en el desempeño académico y en laproducción de resultados de investigación deestándares internacionales, debidamente reconocidos(a través de publicaciones u otros medios). Puesto quela formación académica de élite es fuente de impor-tantes beneficios futuros para los estudiantes, no hayrazón alguna que justifique que la totalidad de los cos-tos deben ser cubiertos por el Estado. De hecho, enmuchos países este tipo de formación es impartidaactualmente por universidades privadas que cubrencon matrículas una porción muy importante de loscostos. El acceso a este tipo de educación puede ga-rantizarse con sistemas de crédito y con becas de mé-rito para estimular el desempeño académico (que esel objetivo central). En varios países de la región es-tán operando con éxito sistemas de crédito universi-tario. Un caso ejemplar es el Icetex, de Colombia, quedesde 1952 ha financiado la matrícula y,opcionalmente, los gastos de sostenimiento, de másde 400.000 estudiantes de todos los estratos socialesen universidades públicas y privadas.

Por definición, la educación para el liderazgoacadémico no es masificable, y por consiguiente susreglas de funcionamiento no deben ser extendidas enforma mecánica a otras modalidades de educación. Enlos programas de formación profesional el objetivo es

preparar para actividades laborales complejas que re-quieren una educación formal avanzada y donde, porconsiguiente, el mercado puede jugar un papel mu-cho más importante. Justamente por eso, este tipo deeducación ha sido el terreno donde se han movidocon mayor éxito numerosas universidades privadas detoda la región, aunque también ha sido el espacio deacción de entidades que ofrecen servicios de poca ca-lidad. El mercado puede proveer las señales para estaeducación a través de mecanismos de reputación(como ha ocurrido con las universidades públicas yprivadas exitosas) o mediante sistemas de acreditaciónde los programas por parte de las organizaciones pro-fesionales o empresariales o por parte de otras uni-versidades (nacionales o extranjeras, públicas o priva-das) de reconocido prestigio. Estos mecanismosindirectos de mercado pueden ser alentados por el Es-tado, pero no requieren propiamente de su interven-ción (a menos que sea una entidad pública la que gocede la reputación de mercado). Sin embargo, el Estadodebe apoyar este tipo de educación estableciendo oregulando los sistemas de crédito y creando mecanis-mos adicionales de competencia (por ejemplo, porfondos públicos para el desarrollo de proyectos de in-vestigación aplicada o para el establecimiento de nue-vos programas en aquéllas áreas con deficiencias de-mostradas).

En los países más pequeños de la región, es-tos mecanismos indirectos de mercado pueden serdifíciles de desarrollar por razones de escala y porconflictos de intereses de las empresas o individuosque estarían involucrados. Este es un espacio en quela integración con otros países de la región puede re-sultar útil. Además, el Estado debe establecer un marcoregulatorio que contribuya a subsanar las deficienciasde calidad que han padecido diversos segmentos de laeducación universitaria privada. En consulta con elsector privado, el Estado debe fijar altos estándaresde calidad y disponer de la autoridad para hacerlosefectivos. El Estado debe además contribuir coninformación que facilite el control público sobre lasuniversidades.

Algunas universidades públicas de la región,y numerosos centros privados ofrecen servicios deentrenamiento y desarrollo técnico, que se sobreponenen alguna medida con los servicios de aprendizajediscutidos en una sección anterior. Esta competen-cia es saludable, siempre y cuando esté basada en los

Capítulo 298

incentivos correctos que promuevan la cercanía almercado y el uso eficiente de los recursos públicos (silos hay, ya que este es un tema en discusión, comovimos anteriormente). Además la competencia es sa-ludable porque el entrenamiento técnico es una laborcomplementaria con actividades de desarrollo tecno-lógico, para las cuales pueden tener ventaja compara-tiva las universidades frente a los centros de capacita-ción. Esta complementariedad puede acercar lasuniversidades a las empresas, lo cual no solamentecontribuye a fortalecer las fuentes de ingresos, sinoque introduce incentivos adicionales de mercado queayudan a orientar las actividades hacia las necesidadesde los usuarios e inducen eficiencia.

Las políticas de atención de la salud y el cambiodemográfico

La transición demográfica que está atravesando Amé-rica Latina es más rápida que la que atravesaron lospaíses desarrollados. Lo mismo ocurre en el caso dela transición epidemiológica, que crea serios desafíospara las políticas públicas en materia de salud. Algu-nos países de la región están recién iniciando ambastransiciones. Otros, en cambio, están bastante avan-zados y ya han comenzado a experimentar los cam-bios estructurales que los nuevos perfiles de edad ysalud imponen sobre la demanda de servicios de sa-lud. No obstante, aún se observan las causas demorbilidad y mortalidad que caracterizan a las socie-dades menos desarrolladas.

Los cambios demográficos afectan las nece-sidades de servicios de salud. Existe una mayor pro-babilidad de que los recién nacidos, los niños peque-ños y las personas de edad avanzada requieran másservicios que los adultos jóvenes y de edad mediana.El perfil de edades de América Latina muestra unatendencia al envejecimiento, lo que significa que porun tiempo limitado la región se beneficiará de la exis-tencia de crecientes cohortes en las edades más pro-ductivas, con menores demandas de atención y unmayor potencial de contribución. Sin embargo, laoportunidad se presenta sólo una vez. Como la cargafinanciera de la atención de la salud recae sobre lapoblación en edad de trabajar, a medida que el coefi-ciente de dependencia comience a incrementarse, lossistemas de salud enfrentarán crecientes presiones,

derivadas de la menor base tributaria y de la mayordemanda de servicios.

El aspecto positivo es que el futuro crecimien-to de los ingresos y los nuevos adelantos en la tecno-logía médica ayudarán a los países a avanzar en la tran-sición epidemiológica, y esta transición representa unmejoramiento en la calidad general y la duración dela vida.

Una vida más larga y saludable también re-presentará nuevos desafíos en materia de política pú-blica y sistemas de salud. Las necesidades de las per-sonas de edad avanzada constituirán una preocupacióncada vez mayor para los gobiernos; los sistemas desalud deberán responder a las demandas de atenciónde enfermedades no transmisibles y degenerativas; laestructura familiar deberá adecuarse al nuevo perfilde edades, equilibrando las generaciones de mayor ymenor edad.

En términos generales, las políticas públicasdel futuro deberán abordar tres importantes desafíos:el aumento del costo, la mayor dependencia con res-pecto a los seguros, y la utilización de nuevos mode-los de atención médica.

Aumento del costo. El tratamiento de las enfer-medades no transmisibles, que deriva de las transicio-nes demográfica y epidemiológica, resultará cada vezmás costoso. Los países que actualmente encuentrandificultades para destinar a la atención de la salud un3% o un 5% del PIB deben considerar las implicacionesde gastar en servicios de salud más de un 8% o un10% del PIB en el futuro. El inevitable incrementodel gasto en salud deriva de tres tendencias positivas:los crecientes ingresos, los adelantos en la tecnologíamédica y la mayor esperanza de vida.

A medida que se elevan los ingresos, las per-sonas gastan en atención de la salud una proporcióncada vez mayor de esos ingresos. Ello explica, en par-te, por qué los países de Europa Occidental, EstadosUnidos y Canadá gastan en atención de salud unamayor proporción del PIB que los países en desarro-llo, a pesar del hecho de que sus ingresos son superio-res en términos absolutos. Los adelantos en latecnología médica permiten tratar enfermedades queantes no se trataban, o hacerlo de otra manera. Estosadelantos tecnológicos son beneficiosos por las ma-yores oportunidades que generan de prolongar y me-jorar la vida. Pero también tienen un precio.


Por último, la mayor esperanza de vida signi-fica que las personas de edad avanzada representaránuna proporción cada vez mayor de la población. Losdatos de los países industrializados más ricos del mun-do muestran que los gastos de atención de la salud delas personas de mayor edad, en términos per cápita,son aproximadamente tres veces más elevados que parael resto de la población, en gran parte por los tipos deenfermedades y los problemas de salud a los que es-tán expuestas.

En América Latina, la creciente importanciade las enfermedades no transmisibles, cuyo tratamien-to resulta costoso (como la diabetes, las enfermeda-des cardiovasculares y el cáncer) constituyen en granmedida la causa de la presión al alza que se proyectaen el costo de la atención de la salud. Sabiendo que elcosto de la atención de la salud se elevará, los paísesde la región deberán anticiparse a estos cambiosincrementando la eficiencia del gasto en atención dela salud.

Creciente dependencia con respecto a los seguros.En la mayor parte de los países de la región, los servi-cios públicos de salud son de tan baja calidad que hanflorecido los servicios privados de salud. El gasto enservicios privados de salud representa casi la mitaddel gasto total en la región. Si bien gran parte de estegasto se incurre en visitas médicas y medicamentos,una creciente proporción corresponde a planesprivados de seguro de salud.

A diferencia del tratamiento de infeccionesrelativamente simples o enfermedades gastrointesti-nales que predominaban en las primeras etapas de latransición epidemiológica, el tratamiento de las en-fermedades no transmisibles que predominarán en elfuturo es costoso, y en general su precio es demasiadoelevado para la mayor parte de los individuos o lasfamilias. Por lo tanto, la demanda de seguros efecti-vos de salud que provean acceso a servicios de calidadserá cada vez mayor, no sólo como consecuencia delos mayores ingresos, sino también de los tipos deenfermedades por los que las personas desean asegu-rarse.

Sin embargo, los mercados de seguros priva-dos están seriamente afectados por los problemas deselección adversa, riesgo moral y deficiente aplicaciónde los contratos. La ausencia de una efectiva regulaciónpública de los seguros de salud ha permitido a los ase-guradores limitar la cobertura y buscar los clientes de

menor riesgo. De hecho, los gobiernos han ignoradoen gran medida los mercados de seguro privado desalud, procurando en cambio proveer un tipo de “se-guro” a la población, especialmente a los grupos demás bajos ingresos, mediante la provisión directa detratamientos médicos de alto costo, a través de la cons-trucción y el equipamiento de hospitales y clínicas.Desafortunadamente, en la mayor parte de los paísesha resultado difícil proveer servicios hospitalarios efi-cientes. En muchos sistemas públicos de salud elausentismo es elevado, con frecuencia desaparecen losmedicamentos y los equipos, y el mal manejo es di-fundido. Además, existe la probabilidad de que ellimitado número de instalaciones públicas que pro-veen servicios de alta calidad se dedique a tratar per-sonas de ingresos más elevados, que encuentran for-mas de lograr acceso privilegiado, lo que fomenta ladesigualdad.

Los países de la región deben encontrar for-mas de mejorar la provisión de un sistema efectivo deseguro. Al no utilizar sistemas públicos de seguro desalud, es preciso buscar modelos alternativos paraabordar los problemas de mal manejo. Para los go-biernos que buscan alternativas a la provisión directa,un instrumento esencial de política es la creación demarcos regulatorios eficaces para los seguros de sa-lud. Chile cuenta con la mayor experiencia en estesentido, habiendo creado una superintendencia paralas empresas de seguro privado de salud, conocidascomo ISAPRES, que atienden a alrededor del 30%de la población. La reciente reforma de la salud enColombia se basa explícitamente en empresas de se-guros múltiples (privadas y públicas), y en la actuali-dad el país está enfrentando el desafío de poner enpráctica una regulación efectiva. En Brasil, donde al-rededor de 44 millones de personas tienen segurosprivados de salud —a pesar del acceso a la atencióngratuita de salud, garantizado en la constitución— elgobierno ha aprobado recientemente nuevas disposi-ciones que regulan los planes de salud, y se halla enproceso de ponerlas en práctica.

Nuevos modelos de atención. Los sistemas desalud de América Latina han tendido a organizarsealrededor de un modelo clínico de tratamiento que sebasa principalmente en hospitales y médicos que atien-den privadamente. Dicha estructura puede resultareficaz para tratar problemas agudos de salud, pero noconstituye la mejor forma de organizar un sistema de

Capítulo 2100

salud que promueva la salud pública o que permitaabordar la creciente importancia que están adquirien-do las enfermedades crónicas. A medida que la pobla-ción envejece y necesita una mayor diversidad de ser-vicios, pueden requerirse nuevos modelos de atencióny nuevas formas de provisión. Por ejemplo, los pro-blemas de la diabetes y la presión arterial requieren lamodificación de los hábitos de alimentación y ejerci-cios, la detección individual de las personas en situa-ción de riesgo, y tratamientos ambulatorios y de se-guimiento de quienes desarrollan las enfermedades.Por su parte, la atención en centros especializados yla atención domiciliaria puede resultar más apropiadapara los inválidos o las personas que padecen de en-fermedades crónicas.

Los nuevos enfoques

El vigor institucional y el carácter de los sectores desalud pública varían significativamente en los distin-tos países de América Latina. No es una coincidenciaque los países más avanzados en términos de su perfilde edades y de salud —como Argentina, Chile, Uru-guay y Barbados— sean aquéllos con mayores ingre-sos y niveles de instrucción. Dichos países tambiéncuentan con sistemas de salud más efectivos y equita-tivos. También figuran entre los países que destinanun mayor porcentaje del gasto —del 8% al 10% delPIB— a los servicios de salud (Gráfico 2.42).

En el otro extremo se encuentra la mayorparte de los países centroamericanos, Bolivia, Haití yParaguay. A pesar de los adelantos registrados en losúltimos años, estos países siguen mostrando tasas muyelevadas de fecundidad y de mortalidad infantil, queson hasta diez veces mayores que las que se observanen los países desarrollados. También muestran nive-les relativamente bajos de ingresos y un menor nivelde instrucción. Sus sistemas de salud están altamentefragmentados, y en general se dividen en institutos deseguridad social que proveen generosos beneficios auna reducida proporción de la población, un sistemapúblico centralizado que no logra alcanzar en formaeficaz a sus beneficiarios, y un sector privado buscadopor los ricos y los pobres52. Tales sistemas de saludtienden a contar con financiamiento insuficiente yrepresentan un gasto de menos de US$100 per cápita.

En una situación intermedia se encuentranotros países, como Brasil, México, Venezuela, Colom-bia, Ecuador y Perú, que aún enfrentan una significati-va carga de enfermedades infecciosas —particularmenteentre los grupos de menores ingresos— y una crecien-te demanda de tratamiento de las enfermedades cróni-cas y degenerativas más características de los paísesdesarrollados. En algunos casos los ingresos son relati-

52 Véase un análisis de los sistemas fragmentados de salud en BID(1996).

Gastos per cápita en salud(US$ corrientes)

Gráfico 2.42

0 200 400 600 800 1.000 Haití

GuatemalaHondurasNicaraguaSuriname

BoliviaRep. Dominicana

ParaguayEl Salvador

EcuadorJamaica

PerúColombia


VenezuelaBelice

Costa RicaMéxico

ChileBrasil

UruguayBarbadosBahamas

Argentina

Fuente: Banco Mundial (1998).

Niños menores de 12 añosno vacunados(Porcentajes)

Gráfico 2.43

0 5 10 15 20 25 30 35

Venezuela

Uruguay

Trinidad y Tobago

Costa Rica

Colombia

Brasil

Argentina

DPT sarampión



vamente elevados, pero su distribución es altamentedesigual. El gasto en salud oscila entre US$106 en elPerú y US$223 en México. En general las institucio-nes del sistema de salud son adecuadas, pero se encuen-tran segmentadas. En todos los casos se ha debatidoacaloradamente la introducción de reformas destina-das a descentralizar los servicios o reestructurar los in-centivos del sistema de salud, que se han puesto enpráctica en distinto grado. En tales países, la necesidadde reforma puede resultar más evidente por la doblepresión creada por la transición epidemiológica.

Ante tal diversidad, no existe una recomen-dación simple que pueda aplicarse a todos los países.Sin embargo, también resulta obvio que todos los paí-ses necesitan prepararse para los inevitables desafíosque representan los cambios epidemiológicos y de-mográficos. Existen algunas enseñanzas que, si seaprovechan, pueden ayudar a cualquier país a enfren-tar tales desafíos, aun cuando la respuesta se adecue asu entorno social, geográfico, económico einstitucional. En primer lugar, los gobiernos debenllevar a cabo eficazmente las funciones esenciales desalud pública, incluso aquéllos más avanzados en latransición epidemiológica. En segundo lugar, los go-biernos deben mejorar la información mediante elapoyo y el otorgamiento de incentivos a la investiga-ción sobre nuevas tecnologías. En tercer lugar, es pre-ciso mejorar los marcos regulatorios. En cuarto lu-gar, es preciso movilizar recursos públicos y gastarlos

en forma más eficiente, y por último, debenmodificarse los modelos de servicios de salud, adap-tándolos a las nuevas demandas de los usuarios.

Provisión de servicios esenciales de salud pública.Las actividades específicas de promoción de la saludvariarán de acuerdo con el perfil epidemiológico y lacapacidad institucional y financiera de cada país. Sinembargo, en toda la región es preciso acordar una altaprioridad a las intervenciones de salud pública.

En aquellos países que están menos avanza-dos en la transición epidemiológica, los esfuerzos porcontrolar vectores de enfermedades infecciosas comoel mal de Chagas, la malaria o los parásitos gastroin-testinales figuran entre las principales prioridades. Entales países, también revisten importancia la educa-ción básica en materia de nutrición, la vigilancia pre-natal y del crecimiento y el tratamiento de la tuber-culosis. Incluso en los países más desarrollados de laregión, aún existen grupos de población que no estáncubiertos por la inmunización contra enfermedadescontagiosas, como puede verse en el Gráfico 2.43.

En los países más avanzados en el perfilepidemiológico, puede ser preciso orientar las inter-venciones de salud pública a una gama diferente deenfermedades. También es importante educar a lapoblación acerca de los factores de riesgo que condu-cen a la diabetes o la presión arterial, e intensificar lascampañas contra el cigarrillo y el consumo de alco-hol. Por ejemplo, se ha estimado que en América La-tina, el consumo de alcohol representa casi el 10% dela carga total de enfermedades y lesiones53 (véase elGráfico 2.44).

Estas actividades de promoción de la salud norequieren enormes cantidades de dinero. Sin embar-go, su valor y su impacto raramente ocupan un lugarmuy destacado en la mente de los políticos, los votan-tes y los burócratas. Por consiguiente, los gobiernosdeben llevar a cabo un esfuerzo concertado porestructurar estas actividades de promoción de la sa-lud pública en forma tal que cuenten con un respaldoadecuado y estén relativamente aisladas de otras de-mandas, ajustándose a la vez a las normas deresponsabilización y eficiencia. Este desafío no es úni-co de América Latina, pero en vista del inminente

Enfermedad por factor de riesgoGráfico 2.44

0 2 4 6 8 10

Tabaco

Drogas ilícitas

Hipertensión

Sexo no seguro

Ocupación

Malnutrición

Calidad del aguae higiene

Alcohol

% de años perdidos pormuerte prematura

% de años perdidospor discapacidad

Fuente: Murray y López (1996).

53 Véase Murray y López (1996).

Capítulo 2102

cambio que se producirá en la incidencia de las enfer-medades y los cambios en el perfil epidemiológico,reviste particular importancia para la región.

Estímulo de la investigación de nuevas tecnolo-gías. Como se analizará en más detalle en el capítulosiguiente, la carga de enfermedades que enfrentan lospaíses situados en los trópicos difiere en muchos as-pectos de la que enfrentan los países de las zonas tem-pladas. El funcionamiento del mercado estimula cla-ramente la investigación de las enfermedades queafectan a las naciones más ricas, situadas en las regio-nes templadas. En consecuencia, los gobiernos deAmérica Latina enfrentan el desafío de encontrar for-mas de promover la investigación de enfermedadesespecíficas de la región. En el pasado se lograron im-portantes éxitos con los trabajos de Oswaldo Cruz,Carlos Chagas, Manuel Patarroyo, Arnoldo Gabaldóny Jacinto Convit.

Pero, la investigación y el desarrollo de nuevastecnologías y medicamentos son costosos y puedenexceder la capacidad financiera de la mayor parte delos gobiernos, de manera que es preciso hallar formasinnovadoras de estimular la investigación de estasenfermedades. Por ejemplo, podrían promoverse coa-liciones regionales para garantizar la demanda efecti-va de determinados medicamentos por parte del sec-tor público con el objeto de estimular las actividadesprivadas de investigación y desarrollo.

Fortalecimiento del marco regulatorio. Ningúnsistema de salud pública de la región proporciona unaatención efectiva y de calidad a todos los ciudadanos.Las personas obtienen servicios de atención de la saludde una diversidad de proveedores, aseguradores e ins-tituciones. La mayor parte de los países de la región hacomenzado a reconocer este hecho, y están empezan-do a modificar el papel de los ministerios de salud pú-blica, que de administradores de los servicios de saludestán convirtiéndose en instituciones que regulan yorientan el sector de la salud. Esta no es una tarea fácil.El sector de la salud es notoriamente difícil de vigilar yregular, pero es preciso enfrentar el desafío. Dicho pro-ceso requiere la formulación de lineamientos, proto-colos y sistemas de acreditación, y normas para la di-vulgación de perfiles, enfermedades y tratamientos delos pacientes. Implica estimular la formación de aso-ciaciones privadas que puedan diseñar medidas de cali-dad, difundir buenas prácticas y promover nuevas for-mas de organizar y administrar proveedores.

En la medida en que se utilicen organizacio-nes privadas o no gubernamentales, tendencia cadavez más creciente en países tan diversos como EstadosUnidos y Colombia, la regulación requiere vigilar elcumplimiento de contratos entre proveedores yconsumidores, ampliar y normalizar los tipos de in-formación que se proporcionan a los consumidores, yasegurar la existencia de mecanismos para canalizarquejas y rectificaciones.

En la medida en que se utilicen proveedorespúblicos, la regulación requiere la aplicación de nor-mas de ejecución igualmente estrictas, ya sea a travésde contratos por resultados u otras técnicas para fo-mentar la eficiencia en el uso de los recursos públi-cos. En los países desarrollados se ha experimentadocon la utilización de “mercados internos” (como enSuecia) y de sistemas de control del acceso (como enel Reino Unido). En América Latina, varios paísesestán experimentando la conversión de hospitales enempresas y los contratos por resultados.

Mejoramiento de la eficiencia en la movilizaciónde los recursos públicos. El volumen de los recursos quelos países destinan a la salud varía en forma significa-tiva, no sólo por sus diferentes niveles de ingresos,sino también por las diferencias en la proporción delingreso nacional que se destina a la salud. En algunoscasos, obviamente necesitan gastar más en salud (porejemplo, Guatemala destina apenas un 2% del PIB, osea US$30 per cápita). En otros, los servicios de saludya absorben una importante proporción del ingresonacional (por ejemplo, Argentina dedica a estos servi-cios más de un 10% del PIB, o sea US$877 per cápita).En cualquier caso, los recursos financieros debenmovilizarse en forma eficiente, por su impactomacroeconómico, y deben gastarse eficientemente porlas crecientes demandas que supone el tratamiento delas enfermedades de una población en proceso de en-vejecimiento.

La movilización eficiente de los recursos re-quiere aprovechar las enseñanzas de las finanzas pú-blicas. Los servicios de salud pueden financiarse prác-ticamente a través de cualquier impuesto o estructurade tarifas, pero algunos de estos impuestos o estruc-turas tienen un impacto más desfavorable que otrossobre el empleo o los incentivos de los proveedores.En general, los países que se han abstenido de finan-ciar los servicios de salud a través de impuestos a lanómina y se han inclinado por los impuestos al valor


agregado han logrado incrementar la equidad de sussistemas de salud54. Ante el proceso de envejecimien-to de la población, algunos países podrían considerarla introducción de cuentas de ahorro médico, que fa-cilitarían a la población en edad de trabajar ahorrarpara atender el mayor costo de su atención cuandollegue a una edad avanzada. Existen distintas formasde lograr este objetivo, y es mucho lo que puede apren-derse de la experiencia de otras regiones55. Encualquier caso, la elección dependerá del ritmo de latransición demográfica, el carácter del mercado laboraly la estructura de la economía de cada país.

La otra enseñanza es no destinar financia-miento a los proveedores sin que éstos sean responsa-bles por el uso de esos recursos. El deficientedesempeño de muchas instituciones de seguridad so-cial de la región, que gozan de un ingreso garantizadoindependiente del rendimiento de sus servicios, cons-tituye una enseñanza que es preciso tener en cuenta56.

Los modelos de servicios de salud deben cambiar yadaptarse. Los servicios de salud de América Latina secaracterizan por la diversidad de sus formas de orga-nización, sus mecanismos de pagos y sus resultados.Sin embargo, en la mayor parte de los países las defi-ciencias en la provisión de servicios públicos han con-ducido a la existencia de sistemas segmentados, en losque abundan las ineficiencias y la fragmentación. Laestructura de organización y las formas de asignar losrecursos estimulan el incremento de los costos, obsta-culizan los esfuerzos de los proveedores por mejorarla calidad, y se traducen en una cobertura inadecuadaentre los diferentes grupos de ingresos y regiones. Lasparticulares características de cada país determinaránque el problema principal resida en el costo, la calidado la cobertura de los sistemas de salud.

Los gobiernos de la región han procuradoproveer servicios de salud similares a todos los gru-pos de población, independientemente de las diferen-cias geográficas, culturales o de edad. La descentrali-zación (cuando cuenta con el respaldo de una adecuadaregulación, investigación y promoción de la saludpública) constituye una forma en que los gobiernosestimulan el cambio en los servicios de salud y su adap-tación a las necesidades de las distintas poblacioneslocales. Otros enfoques, como la adquisición de ser-vicios de diversos proveedores —públicos, privados ysin fines de lucro— también pueden estimular la in-novación y la adaptación. De igual forma, los esfuer-

zos por subsidiar la demanda de servicios (por ejem-plo, la adquisición de primas de seguro de salud paralos pobres) en vez de subsidiar la oferta (como la con-tratación y el equipamiento de puestos públicos desalud) proporcionan importantes incentivos para quelos proveedores busquen y escuchen las diversas ne-cesidades de sus clientes.

En la medida en que estos tipos de reformaspermitan a los proveedores considerar y responder dedistintas maneras a las necesidades de salud, puedeesperarse un tratamiento mejor y más eficiente de lasenfermedades en el futuro. Ello podría involucrar elabandono del actual modelo centrado en la prácticaclínica —caracterizado por la práctica independientey las instalaciones hospitalarias— y la adopción de unmodelo que incorpore nuevos tipos de profesionalesde salud (como practicantes de enfermería y parterascapacitadas), nuevas instalaciones de salud (como laatención en centros especializados) y nuevas formasde organización (como las organizaciones de servi-cios integrados).

En resumen, la región no puede detenerse enel mejoramiento de la salud. A pesar de las diferenciasen los niveles de ingreso, el desarrollo institucional yla carga de enfermedades, todos los países deben pro-curar mejorar la provisión de servicios públicos desalud, realizar más investigaciones sobre el tratamientode las enfermedades locales, mejorar la regulación delos servicios de salud, la eficiencia movilización y uti-lización de recursos financieros, y modificar el mode-lo de práctica médica. En algunos casos, la meta seráincrementar la eficiencia y el volumen del gasto, y enotros, lograr que el flujo de recursos financieros seamás eficiente, liberando recursos para la satisfacciónde nuevas demandas. Las transiciones demográfica yepidemiológica son tendencias positivas, que repre-sentan una mayor longevidad y una mejor calidad devida, pero también crean desafíos que es preferibleprevenir que curar.

54 Para un análisis de las implicaciones de los distintos regímenes tri-butarios y políticas distributivas sobre la equidad véase BID (1998-99),capítulo 8.55 Véase Prescott y Nichols (1998).56 En Santana (1998) pueden verse datos sobre las ineficiencias halla-das en el Instituto Dominicano de Seguro de Salud.

Capítulo 2104

Un futuro inquietante: sistemas de pensiones enAmérica Latina

La fuerza del cambio demográfico debería ser moti-vación suficiente para que los responsables de políticatomaran en consideración el largo plazo. Las pobla-ciones latinoamericanas aunque aún de edad joven,están envejeciendo rápidamente. La crecienteesperanza de vida y el descenso de la fertilidad con eltiempo darán lugar a una población compuesta de unnúmero relativamente menor de gente joven y unnúmero muy grande de personas de edad madura enrelación a la población de individuos en edad laboral(15-64). Las autoridades responsables de política enEstados Unidos y Europa se encuentran en laactualidad enfrentando este problema.

La transición demográfica será la fuerza quegenerará el envejecimiento de América Latina. Enprimer lugar, las grandes poblaciones en edad laboralde muchos países van a envejecer y conformarán laparte prominente de la población de edad avanzada.En segundo lugar, la reducción de las tasas demortalidad entre la población madura aumentará susaños de retiro. En tercer lugar, la baja de la fertilidadestá contribuyendo o pronto va a contribuir a reducirla población de niños en numerosos países, resultandoen un número menor de individuos de edad laboralproductiva en el futuro.

Como resultado de estos cambios, habrá unareducción muy fuerte en la relación entre personasen edades productivas y aquellos en edad de jubila-ción. Actualmente, por cada persona mayor de 60 años(que es aproximadamente la edad promedio de retiroen los sistemas pensionales actuales) hay en prome-dio unas diez personas en edad laboral en AméricaLatina. En treinta años esa relación habrá descendidoa menos de ocho, y hacia el año 2050 estará entre cua-tro y cinco (véase el Gráfico 2.45). Uruguay, Barba-dos y Argentina ya están enfrentado esta realidad. Enestos tres países la relación entre trabajadores mayo-res de 60 años y trabajadores productivos de edadesmenores es de aproximadamente 6 a 1. En el curso delas próximas décadas, prácticamente todos los paísesde América Latina tendrán esta situación: en el año2050, solamente Guatemala y Haití tendrán unarelación mayor de 6. Por consiguiente, los sistemasde seguridad social podrán convertirse rápidamenteen una carga insostenible para los trabajadores. Estees uno de los principales motivos por los que latransición demográfica puede ser una amenaza parael crecimiento de la región en el futuro.

Las crecientes proporciones de individuos enedad de jubilación aumentarán las dificultades finan-cieras que ya están padeciendo los sistemas de pen-siones de la región. De los nueve países para los queexiste información comparable del Fondo MonetarioInternacional, solamente Costa Rica mostraba un sal-do de operaciones superavitario del sistema pensionalpúblico en 1995. El sistema de República Dominica-na estaba prácticamente en equilibrio y los de los de-más países mostraban déficit, en algunos casos de enor-me cuantía (Gráfico 2.46). Como veremos másadelante, algunos de estos déficit eran en parte el re-sultado del proceso de transición de sistemas públi-cos que originalmente eran de reparto simple y quese convirtieron total o parcialmente a sistemas priva-dos de capitalización individual, con lo cual el sistemapúblico dejó de percibir, al menos parcialmente, lascontribuciones de los trabajadores activos, pero que-dó a cargo de las pensiones en curso. En los demáscasos, los déficit son prueba directa de que, a pesar delas favorables condiciones demográficas, los recursosdel sistema eran insuficientes para pagar al númeroproporcionalmente reducido de pensionados. Tantoéstos últimos, como los casos de reforma, son eviden-cia de que, en gran medida, en América Latina se ha

Población en edad de trabajar por personamayor de 60 años(Porcentajes)

Gráfico 2.45

0 5 10 15 20 NicaraguaParaguayHonduras

HaitíGuatemala

BoliviaRep. Dominicana

VenezuelaColombia

MéxicoEcuador

BrasilBahamas

PerúEl Salvador

BeliceCosta Rica

PanamáTrinidad y Tobago

JamaicaChile

ArgentinaBarbadosUruguay

2050 2030 2000



desaprovechado el potencial del período de oportu-nidad demográfica, en el que es temporalmente altala relación entre el número de trabajadores activos yel número de pensionados. Durante este período se-ría posible generar grandes ahorros que servirían parafinanciar tasas mayores de inversión y para generarempleos de alta productividad. Terminado ese perío-do, los ahorros acumulados se empezarían a utilizarpara cubrir las pensiones de la proporción crecientede retirados, que de esta forma no se convertirían enuna carga insostenible para los trabajadores jóvenes.

Además de esto, hay que tomar en cuenta queactualmente vivimos en un mundo globalizado endonde las políticas y situaciones de un país puedentener implicaciones importantes para el desarrollo deotros. Uno de los mejores ejemplos es el desfase queexiste en la transición demográfica en las distintasregiones del mundo, y en particular entre los paísesdesarrollados y America Latina. Esto amplía laoportunidad demográfica porque mientras que en lasregiones desarrolladas habrá enormes proporcionesde la población en edad de retiro y utilizando sus aho-rros, en América Latina habrá una relación de capitalpor trabajador que implicará mayores rendimientosde capital. Gracias a este desfase, la necesidad de ma-yores retornos al capital en el mundo desarrollado lle-gará en un momento en el que América Latina, porsus condiciones demográficas, podrá ofrecer mayoresretornos. Si se facilitan los flujos de inversión a largoplazo a la región, la oportunidad demográfica seráincluso mayor de lo que ya es.

Opciones de acción

Cualquier crecimiento de la población en edad de re-tiro en la región agravará los compromisos financie-ros para los ya afligidos sistemas de pensiones. La pre-gunta básica es si los gobiernos latinoamericanos vana tomar las medidas necesarias para asegurar que lapoblación mayor pueda contar con suficientes recur-sos económicos cuando llegue su momento de retiro.Algunos argumentan que es un asunto del sector pri-vado en el cual no debe jugar papel alguno el Estado.Algunos líderes latinoamericanos han llegado a de-clarar que el Estado haría mejor en apartarse de losmecanismos de seguridad social puesto que su inter-vención debilita los incentivos al trabajo y al ahorro.Sin embargo, va a ser muy difícil que los gobiernospasen por alto la presencia numerosa de poblacionesde edad avanzada que cuentan con escaso o ningúnrecurso económico. Por lo tanto, es indudablementepreferible tomar las medidas necesarias ahora y noesperar a que el problema sea crítico.

¿Cuáles son las alternativas prácticas? Aunqueactualmente existen diversas variantes, los dos enfo-ques extremos de pensiones son, por un lado el siste-ma solidario de reparto simple con beneficios defini-dos y contribuciones potencialmente ajustables, y elsistema de capitalización individual con base en unasreglas fijas de contribución. En el primer sistema elEstado se compromete al pago de ciertos beneficios atodos los participantes que hayan prestado serviciospor un período definido mínimo dentro del sistema.En el segundo enfoque, típicamente operado porempresas financieras privadas, los beneficiospercibidos están directamente relacionados con elmonto de los aportes, aumentados con la rentabilidadde los fondos capitalizados.

En principio, los sistemas de reparto simpleofrecen ventajas, en especial su flexibilidad potencialy su capacidad redistributiva. A medida que la rela-ción entre afiliados y pensionados desciende, las tasasde contribución o las condiciones de jubilación pue-den ser ajustadas para preservar la estabilidad del sis-tema. Más aún, durante las primeras décadas de fun-cionamiento, estos sistemas están en capacidad degenerar importantes reservas que pueden reducir lasnecesidades de ajustes posteriores. Estos elementosde flexibilidad, sin embargo, rara vez han sido unaventaja. Las bajas tasas iniciales de contribución

Balance de los sistemas públicosde seguridad social, 1995(Porcentaje del PIB)

Gráfico 2.46

-12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2

Uruguay

Chile

Trinidad y Tobago

Argentina

Brasil

Bolivia

Panamá

México

Rep. Dominicana

Costa Rica

Fuente: FMI (1997).

Capítulo 2106

difícilmente son ajustadas al ritmo que se requiere,mientras que la holgura financiera inicial conduce aconceder beneficios excesivos, que luego no puedenser desmontados. Aunque algunos sistemas logranhacer algunos ahorros que pueden lucir apreciables,por lo regular sólo logran cubrir una porción modes-ta de las obligaciones actuales o futuras. Panamá esun buen ejemplo de esta situación. Gracias a un buenmanejo financiero, la Caja de Seguridad Social con-taba a fines de 1998 con reservas por más de US$1.400millones, equivalentes al 15% del PIB. Sin embargo,según cálculos de la OIT, los pasivos pensionales conquienes ya están jubilados ascienden al 38% del PIB,y el valor actuarial de todas las obligaciones con pen-sionados actuales representa entre 90% y 120% delPIB.

En países que han tenido menos estabilidadmacroeconómica que Panamá, no es inusual que lasreservas del sistema de seguridad social hayan sido de-voradas por la inflación y se hayan utilizado para in-versiones financieras dudosas o de baja rentabilidad.En Perú, Venezuela y Ecuador, los rendimientos rea-les anuales de las inversiones de las entidades deseguridad social durante la década de 1980 fueron-37,4%, -15,3% y -10%, respectivamente.

Por consiguiente, la ventaja potencial de laflexibilidad de los sistemas de reparto simple rara vezha sido aprovechada adecuadamente. Otro tanto aplicaa su potencial redistributivo. Los sistemas de repartoimplican una redistribución entre generaciones y unaredistribución dentro de cada generación. Laredistribución entre generaciones se debe a que lostrabajadores actuales pagan por las pensiones de quie-nes están retirados. En la medida en que la estructurade la población permanezca sin cambio, este sistemade redistribución opera igual para cualquier genera-ción, y por lo tanto es inherentemente equitativo. Peroesto no ocurre durante un período de cambio demo-gráfico, como el actual. Como hemos visto en estecapítulo, la generación actual de trabajadores en edadproductiva es muy numerosa. Esto implica que su es-fuerzo contributivo a este sistema de transferenciasintergeneracionales es muy reducido, porque la pro-porción de pensionados en la actualidad es baja. Encambio, cuando esta generación llegue a la vejez, im-plicará una carga muy alta para las generaciones si-guientes, que serán de tamaño relativamente menor.Por lo tanto, este mecanismo redistributivo no es equi-

tativo, ya que favorece a las generaciones actuales, acosta de nuestros hijos.

La redistribución dentro de cada generacióntampoco ha sido más equitativa en los sistemas dereparto simple. Estos sistemas contemplan variosfactores de progresividad, tales como la fijación depensiones mínimas, que benefician a quienes percibenmenores ingresos, y como el hecho de que las mujerestienen edades de retiro más tempranas a pesar de quesu expectativa de vida es mayor. Sin embargo, muchosotros factores tienden a operar en direcciones menosdeseables. Puesto que las jubilaciones dependen delnivel salarial, cualquier sistema de transferenciasimplícito tiende a ser regresivo. También operan enesta dirección la mayor esperanza de vida de los máspudientes, la menor duración de la vida laboral de losricos, debido a su mayor permanencia en el sistemaeducativo, y la exclusión del sistema de quienes notienen contratos laborales permanentes, que suelenser los más pobres. La progresividad potencial delsistema también es a menudo socavada por losmétodos de cálculo de las pensiones, que suelen tomaren cuenta sólo las contribuciones de los últimos añosde vida laboral, y por la existencia de regímenesespeciales para los grupos de trabajadores que gozande mayor influencia, como los empleados públicos yciertos sectores profesionales. Por consiguiente, elpotencial redistributivo no se ha utilizado en ladirección correcta. Brasil es un ejemplo destacado deesta situación. De acuerdo con información de lasencuestas de hogares de ese país para 1996-1997,63,9% de los beneficios pagados fueron al 40% másrico de la población, y sólo el 9% fue al 40% máspobre57.

Por consiguiente, los sistemas de reparto sim-ple no han podido aprovechar las ventajas que les soninherentes. Más grave aún, los sistemas de reparto sim-ple serán difíciles de sostener en el futuro y son undesperdicio de la oportunidad demográfica. En lascondiciones demográficas actuales, los sistemas dereparto aún serían viables, pues no implicarían cargasexcesivas para los trabajadores. Para los países másavanzados en el proceso de transición demográfica,como Bahamas, Costa Rica o Jamaica, actualmentebastaría una tasa de contribuciones equivalente al 16%

57 Véase Paes de Barros, et al. (1999).


de los salarios de los trabajadores activos para ofre-cerle a los mayores de 65 años pensiones por un 50%del salario, o una contribución del 11% si las pensio-nes fueran el 33% del salario promedio (Gráfico 2.47).Puesto que estos cálculos se basan sencillamente enuna comparación entre los tamaños relativos de laspoblaciones en edad de trabajar y en edad de jubila-ción, no reflejan la situación financiera actual de lossistemas de reparto simple, ni tienen en cuenta losnúmeros efectivos de afiliados y jubilados. En algu-nos países, debido a las condiciones específicas de con-tribución y acceso a la jubilación, las tasas requeridasde contribución pueden ser mucho mayores. En Uru-guay, uno de los países más avanzados en el procesode transición, y cuyo sistema de reparto era muy ge-neroso, las tasas requeridas ya habían sobrepasadocualquier nivel razonable en 1996, cuando fue preci-so introducir un sistema mixto con contribuciones del27,5% de los salarios para asegurar pensiones míni-mas para todos (y la opción de una pensión comple-mentaria basada en capitalización individual para lostrabajadores de mayores ingresos).

Sin embargo, estos cálculos son una medidaadecuada del esfuerzo que se requeriría para lograrsistemas de cobertura universal basados en el repartosimple. En los países menos avanzados en el procesode transición, como son la mayoría de los centroame-ricanos, ese esfuerzo sería bastante manejable inicial-mente: las tasas de contribución requeridas serían del

orden del 11% para lograr la tasa de reemplazo del50% del salario promedio, o del 7% para la tasa dereemplazo del 33%. Sin embargo, tanto en los paísesmás avanzados demográficamente como en estos úl-timos, esta holgura inicial desaparecerá rápidamente.En el 2030, los países más maduros demográficamentenecesitarían tasas de contribución de 27% para lo-grar la tasa de reemplazo de 50%, y veinte años mástarde se verían abocados a recaudar en contribucio-nes el 46% de los salarios para poder costear esaspensiones. Incluso en los países de menor avance enel proceso de transición hacia el año 2050 seríanecesario elevar a 28% las tasas de contribución parapagar pensiones por el 50% del salario promedio, odel 19% para ofrecer unas modestas pensiones por el33% del salario promedio.

Las posibilidades de la capitalización individual

En las condiciones demográficas actuales de la ma-yoría de países de la región, los sistemas de repartosimple son una oportunidad desperdiciada. Puestoque el grueso de la población se encuentra en lasedades más productivas, estos sistemas no estánaprovechando la posibilidad de ahorro de los tra-bajadores, ni les están ofreciendo alternativas deahorro de largo plazo, que permitirían financiarmayores tasas de inversión y que serían la base fi-nanciera para el pago futuro de sus pensiones. Con-sidérese el potencial de ahorros de un sistema decapitalización individual que se introduce en formaobligatoria para todos los trabajadores que en elmomento de la reforma tienen menos de 40 años.Supóngase que se fija una tasa de cotización quepermite capitalizar el 10% del salario (como es enlos sistemas de capitalización individual de Chile,Colombia y Perú, una vez se deduce de la tasa totalde capitalización la parte destinada a administra-ción y seguros de incapacidad y sobrevivencia). Conla condiciones demográficas y de participación la-boral típicas de los países latinoamericanos, estesistema permitiría generar ahorros anuales equiva-lentes al 1,2% del PIB (suponiendo además unacobertura del 50% de la población trabajadora, quees aproximadamente la tasa de empleo formal). Siesta reforma ocurriera en el año 2000, hacia el año2015 se tendrían ahorros acumulados por valoresentre 20% y 25% del PIB (con tasas de rendimiento

Tasa de contribución requeridaen el sistema de reparto simple(Porcentajes)

Gráfico 2.47

0

10

20

30

40

50

Grupo I Grupo II Grupo III Grupo I Grupo II Grupo III

2000 2030 2050

Tasa de reemplazode 50%

Nota: la tasa de contribución es el producto de la relación entre la población mayor de 65 años y la población entre 15 y 65, y la tasa de salario de reemplazo (50% o 33%). Los grupos son los mismos descritos en el texto.Fuente: cálculos del BID basados en Naciones Unidas (1998).

Tasa de reemplazo de 33%

Capítulo 2108

real entre 3% y 5% y tasas de crecimiento de la pro-ductividad entre 2% y 3%, que son consistentes contasas de crecimiento del PIB entre 3% y 5%). Estosahorros acumulados bastarían en muchos países paraduplicar el tamaño del sector financiero en relacióncon el PIB, multiplicando las fuentes de financia-miento y las posibilidades de inversión. Quince añosmás tarde los saldos de ahorro acumulados podríanestar entre 40% y 60% del PIB, aunque ya para eseentonces estarían pagándose las pensiones de los pri-meros jubilados por el nuevo sistema. Aunque lassimulaciones con horizontes aun mayores son muysensibles a los supuestos de rendimiento financieroy crecimiento de la productividad, en cualquier casolos saldos acumulados en los fondos de capitaliza-ción serían cuando menos del 35% del PIB y no se-ría improbable que alcanzaran sumas superiores al70% del PIB (véase el Gráfico 2.48)

Por consiguiente, los sistemas de capitaliza-ción individual pueden explotar mejor el potencial degeneración de ahorros del período de oportunidaddemográfica. Esto se debe a que, por su naturaleza,en este sistema cada trabajador acumula durante suvida laboral los ahorros que le permitirán financiar supensión. Estos sistemas generan mejores incentivospara que los trabajadores efectúen los aportes cum-plidamente y para que las administradoras de esos fon-

dos los manejen más eficientemente que en los siste-mas de reparto porque se basan en un principio depropiedad individual de los trabajadores y de compe-tencia entre las empresas administradoras.

Ello no implica un desplazamiento, sino unareorientación del papel del Estado en la seguridad so-cial. El Estado debe cumplir dos papeles básicos enlos sistemas de capitalización individual. Por un lado,debe regular y vigilar el funcionamiento del sistemapara proteger los ahorros de los trabajadores. Elloimplica exigencias de capitalización, regulaciones a lasinversiones permitidas y un sistema de supervisiónespecializado. Desde un punto de vista más amplio,implica también promover y facilitar el desarrollo delmercado de capitales para que los fondos acumuladosencuentren inversiones productivas, que a su vez seansostenibles en el largo plazo.

Por otro lado, el Estado debe mantener unrol subsidiario para garantizar la protección social delos trabajadores pobres cuando lleguen a la edad deretiro. América Latina está aún muy lejos de un siste-ma universal de protección social para la vejez. Enpaíses como Bolivia, Paraguay y República Domini-cana, los ingresos por pensiones representan menosde la mitad de los ingresos de las personas mayores de65 años del 20% más pobre de la población. La ma-yoría de estas personas se ven forzadas a llevar unavida precaria y dependiente por ausencia de ingresosestables mínimos. En contraste, en Argentina, Brasil,Chile y Uruguay los ingresos por pensiones repre-sentan entre 70% y 90% de los ingresos de los pobresque son mayores de 65 años (Gráfico 2.49).

América Latina marca el rumbo

A partir de la reforma pionera de Chile en 1981, gra-dualmente América Latina ha ido desplazándose delos sistemas tradicionales de reparto simple hacia sis-temas que son total o parcialmente de capitalizaciónindividual, y en los cuales el Estado garantiza una pro-tección básica para los trabajadores de bajos ingresos.Durante la década de los noventa, siete países se mo-vieron en esa dirección: Perú (1993), Colombia (1993),Argentina (1994), Uruguay (1996), México (1997),Bolivia (1997) y El Salvador (1998)58. En Venezuela

Ahorro potencial de los sistemasde capitalización pura(Porcentaje del PIB)

Gráfico 2.48

0

20

40

60

80

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040

Rendimiento=0,05Productividad=0,02




Nota: las simulaciones se hicieron para los tres grupos de países descritos en el texto, encontrando para los tres resultados similares. El gráfico muestra el promedio de los tres grupos suponiendo que el sistema se introduce en el año 2000 para el sector formal de trabajadores mayores de 40 años.Fuente: cálculos del BID basados en Naciones Unidas (1998) y encuestas de hogares.

Suponiendo altastasas de interés (5%)y bajo aumentode la productividad (2%)

Suponiendo tasasde interés bajas (3%)y alto crecimientode la productividad(3%)

58 Para una descripción y comparación de las reformas de Chile, Colom-bia, Perú, Argentina y México, véase BID (1996), Parte 2, Capítulo 7.


se expidió una ley que facultaba la creación del siste-ma de capitalización, pero hasta 1999 no se había apli-cado. En este año estaban en discusión pública o seencontraban en el legislativo propuestas de reformaen Brasil, Costa Rica, Guatemala, Ecuador, Nicara-gua, Panamá, Paraguay y República Dominicana.

Sin embargo, los sistemas de capitalizaciónindividual no están exentos de problemas. La mayorcrítica es que no han logrado ampliar significativa-mente la cobertura de la seguridad social ni asegurarfidelidad en las contribuciones de parte de los afiliados.En el caso de Perú, por ejemplo, las tasas efectivas decontribución se han estimado en 44%, y en Argentinay Chile son cercanas al 50%.

Debido a que tanto empresarios comotrabajadores tienen diversos incentivos para operar demanera informal, con el objeto de evitar diversasobligaciones tributarias y operar con mayorflexibilidad, es difícil extender la cobertura a lostrabajadores informales, que así quedarían sujetos aotras obligaciones y pagos. Algunos países hanintroducido condiciones especiales de contribuciónpara este tipo de trabajadores, buscando contrarrestardichos incentivos. Pero el problema no radicasolamente en que haya incentivos a la evasión. Esposible, sencillamente, que el tipo de ahorro queexigen los sistemas de pensiones no sea atractivo paralos trabajadores informales, cuyos ingresos son muyinestables y tienen además mejores opciones para esosrecursos. Mientras que la rentabilidad de los fondosde pensiones puede ser 5%, se estima que el costo deoportunidad de los recursos líquidos de lostrabajadores informales es del orden del 18% o 20%.Esto significa que, teniendo en cuenta el horizontede los ahorros en el sistema pensional, el impuestoimplícito es del orden del 80%59. Esto es así porqueeste tipo de ahorros sólo le permite al trabajadorinformal cubrirse contra el riesgo de ingresos en laedad de retiro, pero no contra todos los otros riesgospropios de su inestabilidad económica.

De lo anterior se deriva un punto más gene-ral, de enorme importancia desde el punto de vista dela oportunidad demográfica de América Latina. Porel hecho de ofrecer sólo una cartera de inversiones atodos sus afiliados, independientemente de su edad ycondición, los fondos de pensiones están desaprove-chando un gran potencial de ahorro y rentabilidad.Los trabajadores informales y los más jóvenes, que

son la inmensa mayoría de los afiliados potenciales,estarían dispuestos a asumir mayores riesgos a cam-bio de mayor rentabilidad durante los primeros añosde afiliación. Una mayor diversidad en las oportuni-dades de inversión de los fondos también sería unmayor aliciente al desarrollo del mercado de capitalesaunque, obviamente, exigiría mayores esfuerzos devigilancia y supervisión.

Los sistemas de capitalización individual tam-bién reciben críticas por sus altos costos de operación.Sin duda, éste ha sido el mayor problema del sistemachileno, donde los costos de administración asciendenal 20% o 30% de las contribuciones. En algunos países,este problema se ha tratado de evitar limitando elnúmero de empresas administradoras de los fondosde pensiones, introduciendo algunos mecanismos derecaudación centralizada de los aportes o poniendolímites a la frecuencia con que los afiliados puedencambiar de administradora de fondos.

Uno de los problemas que enfrentan los paí-ses que están considerando tomar medidas de refor-ma es el costo masivo de convertir el sistema de régi-men de reparto simple en un sistema de capitalizaciónindividual. El problema se origina en que, durante elperíodo de transición se depositarían los aportes de

59 Véase Holtzmann y Packard (1999).

Pensiones como porcentaje del ingresode personas mayores de 65 añosdel 20% más pobre de la población(Porcentajes)

Gráfico 2.49

20 40 60 80 100

Bolivia

Rep. Dominicana

Paraguay

Panamá

Chile

Argentina

Uruguay

Brasil

Fuente: BID (2000).

Capítulo 2110

los empleados activos en cuentas privadas, mientrasque el Estado estaría obligado a abonar todas las pen-siones de los jubilados bajo el sistema antiguo. Estelegado de obligaciones puede alcanzar un costo del200% del PIB (como en Uruguay) o un costo bajo,como el 30% del PIB en Perú.

Los países de América Latina han enfrentadoel problema de diversas maneras. Chile, Colombia,El Salvador, y Perú han optado por emitir un bonopúblico de reconocimiento para quienes opten portrasladarse del sistema de reparto al de capitalización.Esto implica que el Estado debe reconocer el valor deestos bonos al momento de la jubilación. Argentinaofrece en cambio el pago de una pensión compensatoriaa traves de los fondos públicos del sistema. Ya que lospagos son mensuales durante el período de retiro, elEstado limita sus obligaciones financieras inmediatas ya la vez difiere los pagos. En lugar de la oferta decompensación, Uruguay utiliza los fondos públicos paraabonar los pagos de beneficios devengados por elsistema anterior. Este enfoque ha tenido éxito ya queel sistema privado es pequeño. En México lostrabajadores de ambos sistemas pueden comparar elpaquete de beneficios de cada sistema y elegir el queprefieran al momento de su retiro, lo que por supuestoimplica una importante incertidumbre financiera parael Estado.

Así como cada país que ha optado reformar elsistema de pensiones, y ha creado una yuxtaposiciónpública y privada de caracter único, también es posiblepensar en opciones alternativas para extender la pro-

tección básica a los más pobres. En la mayoría de lospaíses que han hecho reformas el Estado garantiza detodas maneras el pago de una pensión básica para quie-nes han contribuido un mínimo de años al sistema.No obstante, esta medida solamente protege a losancianos afiliados al sistema, dejando sin solución losproblemas para la mayoría que no participa en ningúnsistema.

La oportunidad demográfica en un mundo

globalizado

Un tema que aún no hemos abordado en esta secciónes que actualmente vivimos en un mundo globalizadoen el que el desfase en las estructuras demográficas delas diferentes regiones del mundo puede ampliar eltamaño de la ventana de oportunidad demográfica.En América Latina, el proceso de expansión del gru-po poblacional en edad de trabajar se está dandosimultáneamente al proceso de envejecimiento en lospaíses desarrollados. Estas diferencias implican quemientras que actualmente el saldo de ahorros en lospaíses desarrollados es muy elevado, y por lo tantosus rendimientos reducidos, lo contrario ocurre enAmérica Latina.

Si se permite que el capital fluya de las regio-nes que han generado en el pasado grandes volúme-nes de ahorro a las regiones en donde la rentabilidaddel capital es mayor por razones demográficas, la fal-ta de sincronía demográfica es una solución potencialpara los dos casos. En América Latina habrá cada vez

Población en América Latinay en los países desarrollados(Millones de habitantes)

Gráfico 2.50

100

200

300

400

500

600

700

800

Pob

laci

ón

(m

illo

nes

)

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Países desarrollados América Latina


Porcentaje de la población en edad detrabajar en América Latina y países desarrollados

Gráfico 2.51

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

Pob

laci

ón

en

tre

15 y

64

año

s/p

ob

laci

ón

to

tal

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050




más capital para aumentar la productividad del ma-yor número de trabajadores, mientras que en el mun-do desarrollado se tendrá acceso a rentabilidades delcapital que permitirán a la población en edad avanza-da recursos suficientes para el retiro.

El Gráfico 2.50 da una idea del desfase de-mográfico entre los países desarrollados por un lado,y América Latina por el otro. El ritmo de crecimien-to poblacional se ha desacelerado en el mundo desa-rrollado, mientras que la población todavía crece a unritmo relativamente acelerado en América Latina.Alrededor del año 2020, estas dos grandes regionesde países tendrán una población total muy parecida.Sin embargo, como se muestra en el Gráfico 2.51, elpeso relativo de la población en edad de trabajar seigualará mucho antes. La gran diferencia es que mien-

tras que América Latina seguirá teniendo una pro-porción relativamente grande de jóvenes, los paísesdesarrollados tendrán las mayores tasas de poblaciónmayor a 65 años.

Un modelo de simulación de Attanasio yViolante (1999) preparado para este informe, nos dauna idea aproximada de cuán importantes pueden serlas políticas para aprovechar las ventajas del desfasedemográfico. Los Gráficos 2.52 a-d muestran la tasade ahorro, una medida estandarizada de la fuerza detrabajo, el salario promedio de la economía, y la tasade interés tanto para America Latina como para lospaíses desarrollados, en un mundo hipotético en elque no es posible mover el capital de una región aotra. Lo más importante, es que bajo este esquemalos diferenciales salariales y de tasas de interés entre

Efectos macroeconómicos de la demografía: contrastes entre dos regionesGráfico 2.52

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050


Fuente: Attanasio y Violante (1999).

a. Tasa de ahorro b. Fuerza laboral

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050


c. Salarios

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050


d. Tasa de interés

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050


0,16

0,18

0,20

0,22

0,24

0,26

0,28

Ind

ice

2,0

2,1

2,2

2,3

2,4

2,5

Ind

ice

1,2

1,22

1,24

1,26

1,28

1,3

Ind

ice

1,025

1,030

1,035

1,040

1,045

1,050

Ind

ice

Capítulo 2112

regiones son enormes. A medida que la tasa de capitalpor trabajador crece, la tasa de interés cae.

Al caer la población en edad de trabajar en elmundo desarrollado, las tasas de interes se reducensignificativamente. Es decir, la rentabilidad de los aho-rros pasados es cada vez menor, lo cual dificulta sos-tener el nivel de vida de las generaciones en edad deretiro. Una persona perteneciente a una generacióngrande, vivirá el peor de dos mundos. Cuando esté enedad de trabajar, el flujo de entrada de personas a lafuerza de trabajo será mayor, lo cual tenderá a reducirlos salarios de la economía. Por otro lado, cuando pasea edad de retiro, las tasas de interés también tenderána estar deprimidas por el aumento de la relación capi-tal por trabajador que se da cuando el tamaño de lasgeneraciones en edad de trabajar son relativamentemenores.

Sin embargo, prácticamente ningún país delmundo en la actualidad está totalmente cerrado al flujointernacional de capitales. Por lo tanto, cuando la ren-tabilidad del capital en un país disminuye, es comúnque al menos parte de dicho capital se reasigne a otrasregiones en donde pueden obtener mayores rendi-mientos. Si se permite al capital de largo plazo fluirhacia las regiones de mayor rendimiemto, los indivi-duos pertenecientes a generaciones relativamentegrandes dejarán de estar sujetos a lo peor de los dosmundos. Si cuando están en edad de trabajar hay re-giones en donde la población en este grupo de edades baja, el capital fluirá hacia el país en donde un por-centaje mayor de la población está entre 15 y 65 años.Cuando una generación grande pase a la edad de reti-ro, los flujos de ahorro hacia otras regiones podránevitar la caída en el rendimiento del capital. Con esto,puede financiarse al mismo tiempo un retiro digno, ypueden inyectarse recursos en las economías que ne-cesitan mayor capital para desarrollarse precisamenteen el mismo momento.

En la práctica, los flujos de capital entre re-giones han sido bastante limitados. Es importantepor lo tanto entender los motivos por los que estefactor no ha tenido mayor movilidad. Las limitacio-nes de los sectores financieros y de los regímenescambiarios del mundo en desarrollo pueden ser elprincipal obstáculo, pero también hay razones parapensar que la arquitectura financiera internacionalno ha sido conducente a la estabilización de los flu-jos de capital de los países desarrollados hacia lasdemás regiones.

El desfase demográfico entre estos dos gran-des grupos de países es una justificación muy impor-tante, y hasta ahora descuidada, de los beneficios quetraería a unos y otros la profundización de los flujosde capitales en forma estable y con un horizonte delargo plazo. América Latina podría obtener un mayorprovecho de sus circunstancias demográficas actualessi pudiera contar con flujos de capital estables de lar-go plazo de los países más avanzados en su transicióndemográfica, que a su vez se beneficiarían con mayo-res rendimientos para su capital. Gradualmente la re-gión pasaría a tener una estructura de edades y unaacumulación de ahorros semejante a la que hoy tie-nen los países desarrollados. En ese entonces, otrasregiones del mundo que en la actualidad tienen me-nor edad, como Africa, estarán pasando por un períodode oportunidad como el que actualmente vive la re-gión, y la falta de sincronía demográfica podrá seguirsiendo aprovechada para aumentar el nivel de bienes-tar de la población.

En ésta, como en todas las otras áreas de lapolítica económica y social que hemos discutido a lolargo de este capítulo, las oportunidades podrán apro-vecharse mejor si se reconoce el papel de la demografíay se tienen en cuenta sus implicaciones para el diseñode las estrategias de desarrollo económico, humano ysocial.

Geografía y desarrolloen América Latina

Capítulo

Por mucho tiempo ha predominado en América La-tina la noción errónea de que la geografía es inmuta-ble, y por lo tanto no tiene por qué ser objeto de aten-ción de las políticas públicas. La relación entre eldesarrollo y la geografía ha sido ignorada, cuando norechazada en forma explícita, bajo la presunción deque implica no sólo un determinismo fatalista, sinoposiblemente cierto enfoque racista. No hay duda deque estas críticas pueden haber tenido algún funda-mento décadas atrás, cuando los estudios sobre lageografía física y humana se vieron muy influidos poruna visión etnocentrista europea, pero carecen devalidez en la actualidad.

Paradójicamente, mientras que la geografíapermanece en gran medida ignorada en los mediosacadémicos y en las discusiones de política pública deAmérica Latina, las inundaciones, los huracanes y losterremotos causan enormes daños materiales y hu-manos que podrían haberse evitado; miles de perso-nas se ven afectadas todos los días por enfermedadesendémicas que carecen de cura o tratamiento; nume-rosas familias campesinas padecen una vida escuálidapor la escasa productividad de sus tierras y la falta detecnologías adecuadas, y un sinnúmero de latino-americanos se hacina en ciudades que carecen de lainfraestructura básica de servicios y de medios detransporte.

Más aún, en diversas regiones de América La-tina continúan sin la debida atención los problemasde exclusión de las comunidades indígenas, los ne-gros y otras minorías raciales que por herencias his-tóricas se encuentran localizados en áreasgeográficamente desaventajadas, donde el aislamien-to físico, económico y social tiende a reforzar las bre-chas de desarrollo con el resto de la sociedad.

Cada uno de estos fenómenos, y muchos másque surgirán a lo largo de este capítulo, son resultadode la geografía y de la forma en que, a través de lahistoria, las sociedades latinoamericanas se han rela-cionado con ella. Más importante aún, los efectos ne-gativos de estos fenómenos podrían reducirse, e inclu-so evitarse, si se tuviera una mejor comprensión de lainfluencia de la geografía y se aceptara que, aunquemuchas condiciones geográficas como el clima o la lo-calización no pueden modificarse, su influencia puedeser controlada o encauzada conscientemente hacia losobjetivos del desarrollo económico, humano y social.

El impacto de la geografía sobre el desarrollose deriva de la interacción entre las condiciones físicas—tales como el clima, las características de las tierraso la topografía— y los patrones de asentamiento de lapoblación en el territorio, o geografía humana. Estecapítulo tiene por objeto analizar los canales a travésde los cuales esos dos tipos de geografía —la física y lahumana— afectan las posibilidades del desarrollo eco-nómico y social, y discutir el papel que pueden des-empeñar las diversas políticas para obtener el mejorprovecho de las condiciones geográficas. No es el pro-pósito de este capítulo examinar las influencias queoperan en la dirección contraria, es decir del desarro-llo —o la falta de desarrollo— sobre la geografía. Estono implica desconocer la posible influencia de la ero-sión, la contaminación o la sobreexplotación de losrecursos naturales sobre la sostenibilidad ambientaly, por consiguiente, sobre las posibilidades mismas deldesarrollo a largo plazo. Curiosamente, sin embargo,estos canales de influencia han sido objeto de mayoratención académica y discusión pública que aquéllosen la dirección opuesta, que posiblemente sean másinmediatos.

Capítulo 3132

La geografía física influye sobre las posibili-dades de desarrollo económico y social a través de trescanales básicos: la productividad de la tierra, las con-diciones de salud de las personas y la frecuencia y laintensidad de los desastres naturales. Naturalmente,estos canales de influencia interactúan con los patro-nes de localización de la población y la composición ydistribución espacial de las actividades productivas,que en gran medida son resultado de procesos histó-ricos. Adicionalmente, los patrones de localización dela población influyen en las posibilidades de desarro-llo económico y social a través de dos canales: por unlado, a través del acceso a los mercados, especialmen-te los internacionales, que son una fuente más ampliay dinámica de intercambio de bienes, tecnologías eideas que los mercados internos. Por otro lado, a tra-vés de la urbanización, que facilita la especializacióndel trabajo y permite generar economías de escala yaprendizaje, aunque puede también involucrar costosde congestión.

Estos canales de influencia pueden modificarsea través de una diversidad de políticas. La productivi-dad de la tierra y las condiciones de salud pueden alte-rarse por desarrollos tecnológicos orientados a las ne-cesidades de los países y regiones, y mediante laprovisión de ciertos servicios básicos. El potencialdestructivo de los desastres naturales puede mitigarsecon estándares adecuados de construcción y localiza-ción de viviendas. El acceso a los mercados puede me-jorarse mediante inversiones en vías de transporte. Laseconomías de aglomeración urbana pueden aprove-charse mejor si las ciudades cuentan con la infraes-tructura de servicios, los incentivos y las institucionesde administración pública adecuadas. Estas y otraspolíticas se pueden identificar y formular para aprove-char las posibilidades de la geografía, siempre que sereconozca la importancia de los distintos canales a tra-vés de los cuales la geografía física y humana influyesobre el potencial de desarrollo económico y social.

La primera sección de este capítulo es unabreve introducción a los rasgos más destacados de lageografía de América Latina y su relación con losindicadores actuales de desarrollo. La segunda sec-ción contiene una selección de hechos históricos quedemuestran la profunda y persistente influencia de lageografía en la conformación de las sociedades lati-noamericanas. En las cinco secciones siguientes seanaliza la importancia de cada uno de los canales de

influencia de la geografía física y humana menciona-dos en esta introducción: la productividad de la tie-rra; las condiciones de salud; los desastres naturales;el acceso a los mercados y la urbanización.

Las últimas secciones cuantifican el impactode estos factores sobre el potencial de desarrollo deAmérica Latina y luego se ocupan de las implicacionesde política en una diversidad de aspectos que van des-de la investigación tecnológica hasta la descentraliza-ción de las políticas públicas, dejando claro que lasvariables geográficas deben incorporarse en formaexplícita en el análisis y la implementación de mu-chas, sino todas, las políticas públicas.

Las regiones geográficas de América Latina

Gran parte del territorio de América Latina se encuen-tra ubicado en la zona tropical, pero sus característicasgeográficas presentan una gran variedad de climas yecozonas, no todas típicas de las regiones tropicales.

Las zonas climáticas pueden caracterizarsemediante el sistema de clasificación de Köeppen. Estesistema de ecozonas es una de las clasificacionesclimáticas más antiguas; se desarrolló hace un siglo,pero es la más útil y la más difundida. La clasificaciónde zonas representada en el Gráfico 3.1 depende delos datos de temperatura, precipitaciones y elevación,estos últimos según las modificaciones de Geiger1. Lasprincipales ecozonas de América Latina son tropical,seca, templada y de alta elevación. Las ecozonaspermiten identificar las diferencias geográficas másimportantes dentro de una región: templadas ytropicales, tierras altas y tierras bajas en los trópicos,y secas y templadas fuera de los trópicos.

Además del clima, muchos otros factores geo-gráficos han influido en la actividad económica y enla distribución de la población de la región. Las zonascosteras son diferentes de las tierras interiores; la fron-tera con el gran mercado norteamericano ha hechoque el norte de México sea diferente del resto del país,y el acceso marítimo directo a Europa ha marcadouna diferencia histórica entre las costas del Caribe ydel Atlántico y las costas del Pacífico. La ecozonas deKöeppen y estos sencillos patrones constituyen la basede siete grandes zonas geográficas en la región: Fron-

1 Véase Strahler y Strahler (1992), pp. 155-160.

Geografía y desarrollo en América Latina 133

tera, Tierras Altas Tropicales, Tierras Bajas de la Costadel Pacífico, Tierras Bajas de la Costa Atlántica,Amazonia, Tierras Altas y Cono Sur Seco, y ConoSur Templado (Gráfico 3.2).

Zonas geográficas diferentes,

resultados económicos diferentes

La zona de frontera presenta el clima árido o templa-do del norte de México, próximo a Estados Unidos.Su población es de baja densidad (véase el Gráfico 3.3),el PIB per cápita es más alto que en el resto de Méxicoy de América Latina (véase el Gráfico 3.4) y allí se en-cuentra la mayoría de las maquiladoras mexicanas de-bido a su cercanía al mercado estadounidense.

Las tierras altas tropicales comprenden las re-giones altas de América Central y de los países andinosal norte del trópico de Capricornio. A pesar de lo difí-cil que resulta llegar a la costa, la densidad de pobla-ción de esta zona es muy alta y es el hogar de la mayo-ría de las poblaciones indígenas de América Latina. SuPIB per cápita es el más bajo del continente. Los nive-les de ingreso promedio son bajos, a pesar de que enesta zona están la ciudad de México y Bogotá, que son

centros de importante actividad económica y altos in-gresos. La pobreza de esta zona pone de relieve el de-safío de la persistencia histórica de las poblaciones queviven en zonas con desventajas geográficas. Si la po-blación no se traslada a regiones con una geografía másventajosa y no puede superar las barreras geográficas,las concentraciones de pobreza persistirán.

Las zonas de tierras bajas de las costas delPacífico y el Atlántico son tropicales, con algunas pe-queñas ecozonas secas. La costa del Pacífico presentala mayor densidad de población de las siete zonas geo-gráficas. La población de la costa Atlántica tambiénes densa, aunque en menor grado que en el Pacífico.El PIB per cápita en estas dos zonas costeras es casiun 20% más alto que en la zona adyacente de tierrasaltas, con concentraciones de población similarmenteelevadas. Las zonas costeras tienen un excelente ac-ceso al mar y al comercio internacional, pero tienenque enfrentar el peligro de las enfermedades y losdesafíos agrícolas de un ambiente tropical.

La región de la Amazonia en comparacióncon el resto de las zonas geográficas, todavía está muydespoblada, a pesar de los movimientos migratoriosde las últimas décadas, con sus concomitantes conse-

Gráfico 3.1

Zona tropical húmeda

Zona tropical de Monzón

Zona tropical, invierno seco

Estepa

Desierto

Zona húmeda templada

Zona templada, verano seco

Zona templada, invierno seco

Polar

Zona de alta montaña

50S

40S

30S

20S

10S

Ecuador

10N

20N

30N

Ecozonas de Köeppen-Geiger Gráfico 3.2

AmazoniaZonas bajas/Litoral atlánticoFronteraCono Sur, zona seca de montañaZonas bajas/Litoral pacíficoCono Sur, zona templadaZona tropical alta

Trópico de Capricornio

Trópico de Cáncer

Zonas geográficas de América Latina

Fuente: Strahler y Strahler (1992). Fuente: Strahler y Strahler (1992).

Capítulo 3134

cuencias ambientales. Aunque resulte sorprendente,el PIB per cápita es más alto en la Amazonia que enlas zonas costeras y en las tierras altas adyacentes. Ellose debe a dos factores: el equilibrio migratorio y lasimportantes fuentes de rentas de algunas de esas zo-nas. Los colonos están dispuestos a trasladarse al di-fícil ambiente del Amazonas si creen que las oportu-nidades de ingreso van a ser mejores allí que en ellugar que abandonan. Los emigrantes a estas zonasson generalmente hombres en edad productiva y sindependientes, lo que se traduce en un ingreso prome-dio per cápita más alto. Un segundo factor es que lamayor parte del PIB de la región proviene de la rentade recursos naturales de la minería y las grandes plan-taciones, generalmente propiedad de inversionistas queno viven en la selva, de manera que el PIB per cápitaprobablemente sea más alto que el nivel de ingresopromedio per cápita de las unidades familiares.

Las dos zonas del Cono Sur registran altosingresos, como la zona fronteriza del extremo norte.El Cono Sur templado tiene una densidad de pobla-ción sustancial, mientras que en el Cono Sur seco yde tierras altas la densidad es apenas más alta que enla Amazonia. El PIB per cápita promedio y la densi-

dad de población del Cono Sur templado son algomás bajos de lo que cabría esperar debido a la inclu-sión de ecozonas templadas en Paraguay y Bolivia.

Si se observan los niveles de ingreso prome-dio y las densidades de población de las zonas geo-gráficas en el Cuadro 3.1, las cuatro zonas tropicalesmuestran los niveles más bajos de PIB per cápita, agru-pados alrededor de los US$5.000, exceptuando a lastierras altas que se encuentran en US$4.343. Las tresregiones templadas del Cono Sur y el norte de Méxi-co tienen un ingreso mucho más alto, promediandoentre los US$7.500 y los US$10.000. Las densidadesde población obedecen a un patrón muy distinto: den-sidades muy bajas en las zonas áridas del Cono Sur yde la frontera de México, intermedias en el Cono Surtemplado y altas en las zonas tropicales de la costa yde las tierras altas. El producto del PIB per cápita y ladensidad de población es la densidad de la produc-ción económica por superficie de tierra. De acuerdocon esta métrica, las tres zonas tropicales densamen-te pobladas tienen una alta densidad de PIB por tie-rra, igual que el Cono Sur templado. En la región dela frontera mexicana es intermedia y en el Cono Surárido y en la Amazonia es muy baja. Aunque las den-

PIB regional per cápitaDensidad poblacional Gráfico 3.4

PIB per cápita 1995

1.000 – 2.500

2.500 – 4.000

4.000 – 5.500

5.500 – 7.000

7.000 – 9.500

9.500 – 15.000

15.000 – 27.000

Gráfico 3.3

Población (personas por km. cuadrado)

0 – 2

2 – 10

11 – 30

30 – 100

101 – 30.000

Fuente: Tobler, et. al. (1995). Fuentes: Summers y Heston (1994); Azzoni, et al. (1999); Torero (1999); Esquivel(1999); Morales, et al. (1999); Núñez (1999); y Urquiola (1999).


sidades del PIB son similares entre estos grupos dezonas tropicales y templadas, las regiones templadasmuestran un PIB per cápita más elevado con una me-nor densidad de población, mientras que las regionestropicales enfrentan la combinación contraria.

En algunos países de la región también se re-gistra la misma diversidad de las condiciones geográ-ficas generales de América Latina. Mientras que Uru-guay y Costa Rica son muy homogéneas, debido a quela mayor parte de su territorio se encuentra mayor-mente en una ecozona, países como Bolivia, Brasil,Ecuador, Colombia o Perú presentan una asombrosadiversidad geográfica. Muy pocos países del mundoofrecen tantas zonas climáticas y paisajes como éstos.Perú, por ejemplo, tiene un total de 84 de las 104 re-giones ecológicas del mundo (de acuerdo con una cla-sificación) y 28 climas diferentes. La diversidad geo-gráfica de algunos países latinoamericanos haconducido a severos patrones de fragmentación geo-gráfica que se reflejan en los patrones de asentamien-to humano, a veces con consecuencias políticas fu-nestas, como veremos en el capítulo 4 de este informe.

Historia

El alejamiento y el aislamiento geográfico de las Amé-ricas desempeñó un papel central en la devastaciónde su población indígena en el momento del primercontacto con los europeos. El hombre no se asentó

permanentemente en las Américas hasta hace un pe-ríodo relativamente reciente, quizá unos 11.000 añosA.C2. Los primeros pobladores fueron probablementegrupos nómadas que cruzaron el frío estrecho deBering, de manera que llevaron pocas enfermedadesdel Viejo Mundo desde Asia del Norte, en particularninguna enfermedad epidémica como la viruela, elsarampión y la fiebre tifoidea, y ninguna enfermedadtropical. Cuando Cristóbal Colón llegó a América,seguido por otros conquistadores y exploradores, elefecto de las enfermedades del Viejo Mundo resultócatastrófico para las poblaciones indígenas del NuevoMundo, acabando en algunos casos con tribus enterassin necesidad de disparar un solo tiro3. Las victoriasde Cortés sobre los aztecas y de Pizarro sobre los incasa pesar de las enormes diferencias numéricas a favorde los indígenas son en buena parte atribuibles a laviruela y no solamente a las armas y a los caballosespañoles. Los emperadores inca y azteca y altosporcentajes de la población fueron diezmados por laviruela antes de que comenzaran las batallas contralos españoles. En 1618, la población de México, querondaba los 20 millones de habitantes, se habíareducido a 1,6 millones4. Según McNeill: “las pro-

Cuadro 3.1 Características de las zonas geográficas de América Latina

Densidad Densidadpoblacional del PIB Area Población

PIB per cápita (personas/ (US$1.000/ (milliones a 100 kmsZona geográfica (US$ de1995) km2) km2) kms2) de la costa (%)

Zonas tropicales altas 4.343 52 226 1,9 11Costa del Pacífico 4.950 61 302 0,8 95Costa del Atlántico 5.216 46 240 2,2 83Amazonia 5.246 6 31 9 1Zona templada Cono Sur 7.552 35 264 3,2 31Frontera México – Estados Unidos 7.861 17 134 1,1 30Zonas altas y secas Cono Sur 9.712 7 68 2,2 16

Fuente: cálculos de los autores basados en los datos de los gráficos 3.2, 3.3 y 3.4.

2 Diamond (1997), p. 49. Sin embargo, la llegada del hombre a lasAméricas podría haberse producido ya en el año 25.000 A.C. aunqueestas estimaciones han sido muy debatidas.3 Crosby documenta muchos ejemplos escalofriantes (1972, 1986).4 Diamond (1997), p. 210.

Capítulo 3136

porciones de 20:1 o incluso de 25:1 entre las pobla-ciones precolombinas y el punto más bajo de las curvasde la población amerindia parecen ser más o menoscorrectas, a pesar de la amplia variación local”5.

Lo más probable es que la geografía haya in-cidido en los patrones de asentamiento precolombi-nos en las Américas. Los principales imperios, el azte-ca y el inca, se encontraban en las tierras altas tropicales,quizá debido a su clima favorable a la agricultura y unmedio ambiente más benigno. Al no existir el comer-cio marítimo, ni siquiera el transporte con ruedas, elacceso al mar no constituía una desventaja económicapara estas civilizaciones. La principal excepción en lascivilizaciones de las tierras altas del Nuevo Mundo fuela civilización maya de las tierras bajas tropicales, perola densa población de la península de Yucatán desapa-reció misteriosamente antes de entrar en contacto conlos europeos6. La concentración actual de las pobla-ciones indígenas de México, América Central y los paí-ses andinos de las tierras altas también fue una funciónde los lugares donde las poblaciones indígenas sobre-vivieron a las enfermedades del Viejo Mundo. Las po-blaciones de las tierras altas están protegidas contra lamalaria, la fiebre amarilla y la anquilostomiasis, enfer-medades tropicales de las tierras bajas que contribuye-ron a la extinción de muchas poblaciones amerindiasen la mayoría de las islas del Caribe.

Geografía y colonización

La colonización ha desempeñado un papel complica-do en los patrones actuales de desarrollo económico,pero no explica la significativa variación geográficaactual de América Latina. La mayoría de los países dela región comparten la misma herencia colonial, perolos resultados económicos son muy diferentes. Y en-tre los países de origen británico, francés y holandésen vez de ibérico, pueden encontrarse algunos de lospaíses más ricos, pero también algunos de los máspobres de la región.

Por otra parte, como demuestra Diamond(1997), la geografía desempeñó un papel central aldeterminar qué países serían colonizadores y cuálescolonizados. Eurasia se vio muy favorecida en rela-ción con los otros continentes en términos de culti-vos y animales domesticables, por el azar, y por la granárea de zonas ecológicas contiguas7. La proximidadpermanente de los hombres sedentarios a su ganado y

el consumo de los animales permitieron que las nue-vas enfermedades se adaptaran al ser humano: virue-la, sarampión, varicela y una amplia gama de parási-tos intestinales. Las poblaciones sedentariasconcentradas en las ciudades gracias a los avances agrí-colas se convirtieron en proveedores permanentes deenfermedades infecciosas que sostenían “enfermeda-des masivas” como la tuberculosis y la influenza. Estecultivo de enfermedades infecciosas resultó devasta-dor para las poblaciones no expuestas y explica en granmedida la fácil conquista de las Américas y Australasia.Los avances tecnológicos posibilitados por las venta-jas agrícolas de Eurasia también explican el dominioeuropeo en Africa.

Cuando los europeos llevaron a los africanosal Nuevo Mundo, también exportaron una diversidadde enfermedades nuevas para las Américas. La mala-ria, la fiebre amarilla, la anquilostomiasis, la esquisto-somiasis y otras enfermedades devastaron la pobla-ción indígena y desde entonces han tenido unpersistente impacto en la carga de enfermedades. To-davía hoy, la mayoría de estas enfermedades constitu-ye un problema económico y de salud pública impor-tante en los trópicos americanos.

Las enfermedades importadas de Africa tam-bién afectaron a los colonizadores europeos en lasregiones tropicales del Nuevo Mundo, especialmen-te en el Caribe. Haití se convirtió en la última mo-rada de dos grandes ejércitos coloniales (véase el Re-cuadro 3.1). La fiebre amarilla y la malaria acabaroncon sucesivas invasiones de los británicos y los fran-ceses, que en Haití sufrieron más bajas que enWaterloo8.

5 McNeill (1976), p. 190.6 Ciertas evidencias apuntan a una sequía sostenida ocasionada por laoscilación climática del fenómeno de El Niño como causa del colapso dela civilización maya, debido a la alta densidad de población y la práctica dela agricultura en suelos tropicales frágiles. Véase Fagan (1999), capítulo 8.7 La falta de animales domesticables en las Américas, útiles tanto en laagricultura como en la guerra, se debió probablemente al impacto quetuvieron los primeros pobladores humanos hace 13.000 años sobre losgrandes mamíferos, irónicamente, similar al impacto mortal de los co-lonos europeos sobre los descendientes de los pobladores americanosoriginales. Los mamíferos americanos no tenían experiencia en lacoevolución con los seres humanos hasta la sorpresiva aparición de losinmigrantes asiáticos y no tenían cautela ni defensas contra los ataqueshumanos. En las Américas, así como en Australia, los primeros colonoshumanos causaron la extinción de la mayoría de los grandes mamífe-ros. Véase Crosby (1986) pp. 273-281.8 Heinl y Heinl (1978).


La esclavitud no sólo implicó un nuevo culti-vo de enfermedades; también significó un profundocambio en la composición de la población, en la capa-cidad para explotar ciertas tierras y en los patrones dedesarrollo institucional de los países que absorbierongrandes cantidades de esclavos. La esclavitud no fueun fenómeno uniforme, sino se vio claramenteinfluenciada por una combinación de factores geo-gráficos, tecnológicos e institucionales (véase el Re-cuadro 3.2).

Desde los agudos análisis de Eric Williamshace más de medio siglo, se acepta que en su origen,la esclavitud “fue económica, no racial; no tuvo nadaque ver con el color del trabajador, sino con su pre-cio”. Pero, a la postre “las diferencias raciales hicie-ron más fácil justificar y racionalizar la esclavitud ne-

gra”. De esta manera, “la esclavitud no nació del ra-cismo, sino que el racismo fue consecuencia de la es-clavitud”. Ese fue su efecto más duradero, ya que losprejuicios raciales no terminaron con la esclavitud.Aún continúan afectando las vidas de los descendien-tes de los esclavos y limitando sus posibilidades eco-nómicas y sociales9.

Los trópicos pueden ser duros, pero no indomables

Las dificultades para operar en un ambiente tropicalresultaron totalmente claras durante la construccióndel canal de Panamá. El abandono del proyecto porlos franceses (1881-1889) y los fracasos posteriores

Dentro del caos general que trajo consigo la Revolución Fran-

cesa, una de sus colonias más ricas, Saint Domingue, que más

tarde se convertiría en Haití, comenzó a experimentar pro-

blemas. Con la promulgación de los Derechos del Hombre en

una colonia fundamentada en un sistema de esclavitud bru-

tal, la resistencia armada contra los propietarios blancos de

las plantaciones pasó de los mulâtres, de raza mixta y ten-

dencias proescalvistas, a una revuelta general de los esclavos

africanos en 1791.

Inglaterra y España, ambas en guerra contra la Fran-

cia republicana entre los años 1790 y 1799, acordaron divi-

dirse el botín de Saint Domingue. España luchó a través de

las bandas de esclavos rebeldes en el norte, e Inglaterra inva-

dió el sur en 1793. Al darse cuenta de que ni España ni Ingla-

terra pondrían fin a la esclavitud, los rebeldes dieron la es-

palda a los españoles y atacaron a los británicos. Aunque no

se vieron seriamente amenazados por los rebeldes hasta el

final, los británicos sucumbieron en cambio a la geografía

de St. Domingue. El comandante inglés había asegurado a

Londres que podía tomarse el territorio con 877 soldados,

pero los refuerzos no lograban mantenerse al día con los

estragos que producían la fiebre amarilla y la malaria. En un

caso típico, el teniente Thomas Howard, al mando de un re-

gimiento formado por 700 húsares, perdió 500 hombres en

un mes, cuando en batalla sólo había perdido siete. Al final,

las enfermedades y los rebeldes forzaron a los británicos a

evacuar la isla, dejando a sus espaldas más de 14.000 muer-

tos. Edmund Burke resumió así este desastre: “La espada hostil

es caritativa; el país mismo es el enemigo más temido”.

El clima de Haití destruyó dos grandes ejércitos1

Cuando Napoleón consolidó su poder en Francia

después de 1799, se propuso reconquistar la apreciada colo-

nia, para usarla como trampolín para reafirmar el control

francés en el Territorio de Louisiana. Su fracaso fue igual al

de los británicos. Los soldados franceses no pudieron sobre-

vivir en el ambiente malsano de Haití. En 1802, Leclerc, el

cuñado de Napoleón, ocupó rápidamente toda la colonia con

20.000 soldados, pero la fiebre amarilla y la malaria volvie-

ron a tomar el control: la mortalidad por fiebre amarilla ex-

cedió el 80%. Para ocultar sus bajas, los franceses sacaban a

los muertos de noche y suspendieron los funerales militares.

Sólo dos comandantes de regimiento sobrevivieron, y el pro-

pio Leclerc sucumbió a la fiebre amarilla antes de que termi-

nara el año.

Los franceses lucharon con refuerzos masivos has-

ta 1803, cuando decidieron evacuar lo que quedaba del ejér-

cito. Diez mil hombres lograron regresar a Francia y 55.000

quedaron enterrados en la colonia. En poco tiempo nació

Haití, la segunda república independiente del hemisferio,

dando refugio y apoyo a Simón Bolívar en su hora más oscu-

ra en 1815. Napoleón se vio forzado a abandonar sus planes

en Louisiana, territorio que vendió a Estados Unidos. La te-

nacidad de los rebeldes haitianos fue esencial en la única

revuelta exitosa de esclavos en la historia, pero su victoria

dependió de la aplastante carga de enfermedades tropicales

que afectaba a la isla.

1 Basado en Heinl y Heinl (1978).

Recuadro 3.1

9 Williams (1964), pags. 7 y 19.

Capítulo 3138

Por qué la esclavitud sólo se desarrolló en algunas regionesRecuadro 3.2

La relación entre la geografía y la esclavitud ha sido objeto

de profundos debates, motivados por la cultura racista que

desarrollaron los colonizadores de origen europeo para jus-

tificar la explotación de los negros. El hecho que se busca

explicar es la concentración de la esclavitud en las zonas tro-

picales: la mayoría de los esclavos llegaron a las islas del Cari-

be o a Brasil, y en Estados Unidos se concentraron en el sur

subtropical. La explicación arraigada en la cultura racista era

que los blancos no podrían soportar el trabajo en las malsa-

nas condiciones tropicales, que sólo podían ser aptas para

las razas de color.

Algunas de las explicaciones modernas, que tienen

sus antecedentes en los estudios renovadores de Thompson

(1941), Williams (1964) y otros autores, se basan en las condi-

ciones de producción de las plantaciones y la escasez de otros

tipos de mano de obra. Siguiendo ese enfoque, Engerman y

Sokoloff (1997) han mostrado que la esclavitud se concentró

en los trópicos, no por el ambiente malsano, sino porque

esta institución resultaba económicamente más productiva

en las plantaciones tropicales (aunque desastrosa para quie-

nes fueron sometidos a ella), mientras que la mano de obra

libre era más productiva en el Nuevo Mundo de los climas

templados. El clima tropical era apropiado para ciertos culti-

vos (azúcar, tabaco, cacao, café, algodón y arroz) propicios

para la producción en gran escala, mientras que las zonas de

clima templado del Nuevo Mundo eran propicias para el cul-

tivo de granos con una producción eficiente a nivel de pe-

queños agricultores. Además, las plantaciones tropicales se

podían manejar con cuadrillas de trabajadores forzados a

trabajar rápidamente sin riesgos significativos para los culti-

vos. De ahí que Engerman y Sokoloff afirmen que las econo-

mías de América Latina basadas en la mano de obra esclava

se tradujeran en altos niveles de desigualdad, con consecuen-

cias de gran alcance para las instituciones y el desarrollo eco-

nómico de estos países. Las colonias españolas tenían relati-

vamente pocos esclavos, y los amerindios, que se consideraban

esclavos o siervos, constituyeron un elevado porcentaje de la

población en todas estas colonias hasta finales del siglo XIX.

Esta disparidad implicó una gran desigualdad y el desarrollo

de instituciones económicas restrictivas similares a las de los

estados esclavistas. Según Engerman y Sokoloff, el ambiente

institucional (generado por el impacto histórico y no por el

impacto persistente de la geografía) es lo que explica la dife-

rencia entre el desempeño económico de América Latina y el

de Estados Unidos y Canadá.

Otros autores sostienen, sin embargo, que las con-

diciones de salud de las zonas tropicales sí pueden haber in-

cidido en el predominio de la esclavitud negra sobre otras

razas. Coelho y MacGuire (1997) han mostrado que, debido

a su exposición a las enfermedades tropicales durante mu-

chas generaciones, los africanos tenían más inmunidad

genética y adquirida, especialmente a la malaria, la fiebre

amarilla y a la anquilostomiásis. La mayoría de los grupos

étnicos del Africa Sub-sahariana tienen dos características san-

guíneas: el factor Duffy y la anemia drepanocítica. El factor

Duffy confiere inmunidad contra la malaria vivax más benig-

na, mientras que la anemia drepanocítica proporciona pro-

tección parcial contra la malaria falciparum más maligna. La

mayoría de los africanos eran inmunes a la fiebre amarilla

debido a la exposición durante su infancia (cuando la enfer-

medad es más leve) y, por razones que simplemente se des-

conocen, las tasas de mortalidad por la enfermedad incluso

entre los africanos no inmunes son más bajas. Asimismo, los

africanos occidentales, de quienes descendía la mayoría de

los esclavos del Nuevo Mundo, también por razones desco-

nocidas, tienen una clara tolerancia a la anquilostomiásis.

En cualquier caso, la explicación última de la distri-

bución espacial de la esclavitud negra se encuentra en la es-

casez de otros tipos de mano de obra en las producciones de

gran escala. Los europeos forzados o contratados para tra-

bajar en las plantaciones tenían la posibilidad de adquirir

tierras y de acogerse a instituciones que les ofrecían formas

de protección inexistentes para los negros. Por su parte, los

amerindios eran una oferta limitada de mano de obra, que

en muchas zonas sucumbió a la arremetida de las enferme-

dades. La mayor resistencia de los negros a ciertas enferme-

dades tropicales posiblemente facilitó el proceso, aunque por

supuesto no lo explica, ni lo justifica.

En muchas regiones de América Latina, los patro-

nes de localización de las poblaciones negras e indígenas en

la actualidad reflejan todavía factores del pasado. Las adver-

sas circunstancias climáticas se refuerzan a menudo por ais-

lamiento físico, insuficiente acceso a los mercados, inadecuada

infraestructura de servicios y diversos mecanismos

institucionales y culturales que hacen difícil borrar el peso

de la historia. América Latina no ha prestado aún la atención

que merecen estos problemas. Aunque este libro no preten-

de ser una excepción, está motivado por la convicción de que

ignorar la influencia de la geografía en el desarrollo implica

el riesgo de ignorar a las minorías étnicas.


de los americanos (1904-1905) demostraron que suterminación dependía de un control más intensivo delas enfermedades. El ambiente general de trabajo enel húmedo trópico era muy difícil: “El efecto del cli-ma en las herramientas, en la ropa y en los efectospersonales, era devastador. Todo lo que fuera de hie-rro o acero adquiría el color naranja brillante del óxi-do. A los libros, zapatos, cinturones, morrales, estu-ches de instrumentos y vainas de machetes les salíamoho en una noche. Los muebles pegados se desba-rataban. La ropa nunca se secaba”10. El gran desafío,sin embargo, eran la malaria y la fiebre amarilla. Aun-que los franceses realizaron grandes inversiones enasistencia médica, en la década de 1880 todavía noconocían la forma de propagación de estas dos enfer-medades transmitidas por los mosquitos. Además dela temible mortandad entre los trabajadores y el debi-litamiento recurrente de quienes sobrevivían, muchosde los líderes e ingenieros más dinámicos del proyec-to también perecieron por la enfermedad. Además delas metas técnicas poco realistas y de las dificultadesde organización, las muertes por enfermedad erandemasiado gravosas para el proyecto. Durante losnueve años que duró el esfuerzo francés se perdieronmás de 20.000 vidas11.

El entonces presidente de Estados Unidos,Theodore Roosevelt, principal promotor del intentonorteamericano de construcción del canal, reconocióinmediatamente la importancia del control de las en-fermedades gracias a su experiencia en los trópicos:“Creo que los problemas de sanidad e higiene... en elistmo son los verdaderamente importantes, inclusomás que la ingeniería”12. Cuando los norteamerica-nos reiniciaron la construcción del canal en 1904,William Gorgas resultó ser un elemento esencial parasu éxito. En La Habana, en 1901, demostró lo quepocos creían posible: la fiebre amarilla endémica sepodía eliminar controlando el mosquito. En 1905,Gorgas recibió suficientes recursos y apoyo y fue aPanamá a realizar una hazaña similar. En uno de losesfuerzos de control vectorial más intensivo que ja-más se acometiera, Gorgas pudo eliminar la amenazade la fiebre amarilla y de la malaria negando a losmosquitos los pozos de agua estancada que necesitanpara procrearse con la ayuda de un ejército de inspec-tores de sanidad que visitaron casa por casa. La provi-sión de agua potable y otras medidas sanitarias redu-jeron la incidencia de otras enfermedades. A diferencia

de lo que cree la mayoría, Gorgas reconoció que lamalaria constituía una peor amenaza para la salud quela fiebre amarilla en Panamá; y en efecto había sido lamayor causa de mortalidad en los proyectos francés ynorteamericano13.

La fiebre amarilla ya no es un problema desalud pública gracias al esfuerzo de control que se rea-lizó a nivel mundial durante la década de 1930 y aldesarrollo de una vacuna efectiva. Con respecto a lamalaria, la situación es completamente distinta. El es-fuerzo mundial de erradicación que había comenzadoen los años veinte, y que se intensificó en los años cin-cuenta y sesenta, fracasó en gran medida en los trópi-cos y todavía no hay una estrategia de vacunación deviabilidad comprobada. Actualmente, todas las drogaseconómicas que se utilizan para el tratamiento y la pre-vención de la malaria están perdiendo su efectividaddebido a la aparición de cepas resistentes.

Productividad de la tierra

La geografía tiene efectos fuertes y determinantes enel desarrollo económico y social, que pueden obser-varse en la actualidad. A escala mundial, los patronesgeográficos son especialmente elocuentes (véase elGráfico 3.5). La gran mayoría de los países pobresestán ubicados en los trópicos, mientras que las zonasno tropicales muestran los niveles más elevados dedesarrollo. Si la geografía no fuera determinante, sepodrían esperar condiciones económicas similares entodo el mundo, sujetas a algunas variaciones aleatorias.De hecho, los países pobres raramente están interca-lados en las regiones ricas, aunque unos pocos paísesricos sí se encuentran en las zonas tropicales.

Volviendo al mapa de niveles de ingreso detodo el mundo (Gráfico 3.5), existen más países deingresos medios en los trópicos latinoamericanos queen los demás trópicos, por lo que parecería que la re-gión se ve menos afectada por la regla general queafirma que los trópicos son más pobres. Los gradientesgeográficos dentro de América Latina, sin embargo,

10 McCullough (1977) p. 135.11 McCullough. (1997) p. 235.12 Ibid., p. 406.13 Ibid., p. 139.

Capítulo 3140

son claros y dramáticos. Como puede apreciarse en elGráfico 3.6, los niveles del PIB per cápita de poderadquisitivo de 1995 en la región siguen una curva enforma de U en la banda de latitud. El PIB muestraniveles mucho más altos en el sur templado y un nivelmínimo justo por debajo de la línea ecuatorial, en labanda de latitud de 20º a 0º Sur. El trópico geográficose define como una región ubicada entre los 23,45ºSur hasta los 23,45º Norte, donde el sol se encuentraperpendicular en algún momento del año. La AméricaLatina tropical tiene niveles de ingreso mucho másbajos que la América Latina templada o la parte tem-plada de México, aunque en las islas del Caribe seencuentran algunos puntos de gran desarrollo (lospaíses que corresponden a cada banda de latitudpueden verse en el Gráfico 3.7). El PIB per cápitapromedio de US$4.580 en la banda de latitud de 20ºa 0º Sur se encuentra justo por debajo de la mitad delnivel de los puntos altos templados.

El problema de la pobreza en los trópicos noes nuevo. El gradiente en forma de U de los nivelesde ingreso por latitud, con ingresos bajos en los tró-picos e ingresos mucho más altos en las latitudes máselevadas, existe desde el momento en que empezó arecabarse información. Los datos sobre el PIB percápita de los países más grandes de las Américas son

confiables desde 1900, como muestra el Gráfico 3.814.Los ingresos en Brasil, Perú, Colombia y Venezuela,todos países tropicales, están por debajo de la mitadde los niveles de ingreso de los países templados comoChile y Argentina, y menores que los de México yCuba, situados en el borde de la zona tropical. Haceun siglo, los países latinoamericanos tropicales teníanniveles de ingreso mucho más bajos que Estados Uni-dos y Canadá, por un factor de tres o cuatro.

Las estimaciones disponibles sobre el PIB percápita de 1800 son más débiles y escasas (Gráfico 3.9),pero muestran el mismo patrón por latitud15. Los tró-picos eran más pobres que los países templados, conla clara excepción de Cuba, y aparentemente Haití16,cuya riqueza provenía de la brutal (y eventualmenteinsostenible) productividad de la economía esclavista.

Distribución del ingreso per cápitaGráfico 3.5

400-4.000

4.000-7.500

7.500-15.000

15.000-32.000

n.d.

PIB per cápita, 1995 (PPA)

Trópico de Cáncer


14 Los datos sobre el PIB per cápita de 1900 provienen de Maddison(1995), Cuadro C-16d, p. 188, exceptuando los de Cuba en 1913, ob-tenidos de Coatsworth (1998), Cuadro 1.1, p. 26.15 Los datos sobre el PIB per cápita de 1800 provienen de Coatsworth(1998) Cuadro 1.1, p. 26.16 Aunque no se incluye en el gráfico, las evidencias históricas pruebanque Haití era la colonia más rica de Francia y es muy probable quetuviera niveles de ingreso similares a los de Cuba antes de que la rebe-lión de los esclavos destruyera las plantaciones. Véase Heinl y Heinl(1978, p.2).

Fuente: Gallup, Sachs y Mellinger (1999).


PIB per cápita promedio por grados de latitud en América Latina

Gráfico 3.6

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

PIB

per

cáp

ita

(US$

de

1995

)

60S-50S 50S-40S 40S-30S 30S-20S 20S-10S 10S-0 0-10N 10N-20N 20N-30N 30N-40N

Latitud

Fuente: Banco Mundial (1998) y ESRI (1992).

Países de América Latinapor grados de latitud

Gráfico 3.7


Trópico de Cáncer

20N

10N

0 N/S

10S

20S

30S

40S

50S

Ingreso por grados de latitud en 1900Gráfico 3.8

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

4.500

PIB

per

cáp

ita

en 1

900

(Dó

lare

s co

rrie

nte

s)

-40 -20 0 20 40 60

Latitud

Argentina

Chile

Brasil

PerúColombia

Venezuela

Cuba

México

Estados Unidos

Canadá

Fuentes: Maddison (1995) y Coatsworth (1998).

Si se considera que los países de la regióncomparten muchos aspectos de la historia colonial ycultural, los patrones actuales (y pasados) de ingresopor latitud en América Latina resultan sorprenden-tes. Aunque podría suponerse que la variación en eldesarrollo económico entre continentes se debe mása las experiencias históricas divergentes que a la geo-grafía, esta teoría es menos probable dentro de loscontinentes mismos. El patrón de desarrollo en Amé-rica Latina es congruente con el patrón de Africa yEurasia. Los extremos norte y sur de Africa, que noson tropicales, son las regiones más ricas del conti-nente; por su parte, el Sudeste Asiático tropical ysubtropical son en general más pobres que el nortetemplado.

La densidad demográfica es un indicadoraproximado de cuán hospitalaria es la tierra para unasociedad agrícola. A pesar del extraordinario y acele-rado crecimiento demográfico de los últimos siglos,la distribución relativa de la población mundial ha sidonotablemente estable. La distribución demográfica deAmérica Latina se ajusta en gran medida a los patro-nes de asentamiento europeos (incluyendo a losesclavos que trajeron) y a las poblaciones indígenasde las tierras altas que sobrevivieron al intercambiocon los conquistadores. Como en otras regiones delmundo, sin embargo, la población presenta un patrónbimodal en relación con la latitud (Gráfico 3.10), conpicos en las latitudes templadas medias y menoresdensidades en el extremo sur y en los trópicos. Lasdensidades demográficas más altas de la latitud tropi-

Capítulo 3142

cal de 10º a 20º Norte en México central y AméricaCentral constituyen la excepción, pero son congruen-tes con la relación clima - población, porque la mayorparte de esta población vive en las tierras altas de cli-ma templado.

La baja densidad demográfica de los trópicosimplica que la productividad económica de la tierraestá distribuida aún menos equitativamente que losingresos. El Gráfico 3.11 muestra la variación del PIBpor área de tierra, el producto del PIB per cápita y ladensidad de población. El producto económico porárea de tierra en la banda tropical de la latitud de 10º

a 0º Sur es de US$39.000 por kilómetro cuadrado, osea menos de un cuarto de la densidad del PIB que seencuentra en los 20º a 30º Norte y Sur.

Agricultura tropical

La desventaja económica de los trópicos puede atri-buirse en gran medida a la baja productividad agríco-la. El rendimiento agrícola depende sensiblemente delclima, los recursos del suelo y la tecnología.

Las condiciones del clima y del suelo de laszonas ecológicas templadas y tropicales son diferen-tes. Además, la marcada diferencia existente entre lascomunidades vegetales y animales de los trópicos ylas de las zonas templadas sugieren que la productivi-dad de la reducida gama de plantas que se utilizancomo principales productos agrícolas también essistemáticamente diferente entre las dos regiones.Aunque en principio es posible adaptar los principa-les productos alimenticios para que sean igualmenteproductivos en las zonas templadas y en las tropica-les, esto no ha ocurrido en la práctica. Incluso cuandose tienen en cuenta las diferencias en el uso de losinsumos, el rendimiento de los principales cultivos tro-picales es notablemente menor que el de los cultivosde clima templado. Ello es sólo en parte un fenóme-no natural, ya que la causa principal puede encontrarseen el patrón de desarrollo tecnológico, producido ori-ginariamente por la distribución de las especies agrí-

Densidad del PIB por grados de latitudGráfico 3.11

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

Den

sid

ad d

el P

IB (

US$

1.00

0 d

e 19

95/k

m2 )


Latitud

Fuentes: Banco Mundial (1998) y ESRI (1992).

Densidad de población por grados de latitud

Gráfico 3.10

0

20

40

60

80

Den

sid

ad p

ob

laci

on

al (

per

son

as/k

m2 )


Latitud


Ingreso por grados de latitud en 1800Gráfico 3.9

20

30

40

50

60

70

80

90

100

PIB

per

cáp

ita

en 1

800

(Dó

lare

s co

rrie

nte

s)

-38 -36 -14 -9 22 24 37

Latitud

Argentina

Chile

BrasilPerú

México

EstadosUnidos

Cuba

Fuente: Coatsworth (1998).


colas y animales y por las condiciones de la tierra, re-forzadas por siglos de cambios tecnológicos sesgadosen favor de las zonas más ricas.

La disparidad entre la productividad agrícolatropical y no tropical por agricultor (Gráfico 3.12) esaún más pronunciada que la disparidad de los nivelesde ingreso de las zonas tropicales y no tropicales (Grá-fico 3.5). La historia de la mayoría de los cultivos in-dividuales es similar. En nueve de las diez categoríasimportantes de cultivos que presenta el Cuadro 3.2,los rendimientos no tropicales son más elevados quelos tropicales. Ello ocurre especialmente en el casode los cultivos de clima templado como el trigo, perotambién de algunos cultivos tropicales como el maízo la caña de azúcar.

Las diferencias pueden deberse, total o par-cialmente, a los insumos utilizados. Los fertilizantes,los tractores, las semillas mejoradas y la mano de obraafectan los rendimientos, independientemente de queel clima sea ideal o no para el cultivo. Los agriculto-res de los países más ricos usan más intensamenteinsumos distintos de la mano de obra porque, en com-paración con su propio trabajo y el valor de las tie-rras, aquéllos son mucho más baratos. De manera quela pobreza puede ser la causa de los bajos rendimien-tos característica de los trópicos, en vez de ser la bajaproductividad un factor que contribuye a la pobreza.

Sin embargo, los cálculos de Gallup y Sachs (1999)muestran que el rendimiento de los cultivos tropica-les es menor aun cuando se neutralizan las diferenciasen el uso de insumos17. El rendimiento de los culti-vos de las zonas ecológicas tropicales y secas que con-forman la mayoría de los trópicos geográficos es deun 30% a un 40% más bajo que el rendimiento de loscultivos de zonas ecológicas templadas, incluso usan-do los mismos insumos en las dos zonas. Además, laproductividad agrícola creció un 2% más lentamenteen las ecozonas tropicales y secas que en las templa-das. Por lo tanto, aunque el origen de las diferenciasen la productividad puede ser natural, no hay duda deque, a lo largo del tiempo, el desarrollo tecnológicoha ayudado a aumentar las diferencias. El desarrollotecnológico se ha concentrado en las zonas más ricas,las que además tienen una ecología más homogéneaque contribuye a que las especies y la tecnología sedifundan mejor18.

1-2.500

2.500-7.000

7.000-14.000

14.000-28.000

28.000-44.000

n.d.

Producto agrícola por persona en dólares

Producto agrícola por agricultor, 1994Gráfico 3.12

Trópico de Cáncer


17 Las políticas de precios y otras políticas agrícolas tienen un efectosustancial sobre las cantidades que producen los agricultores y en lacantidad de insumos que utilizan pero, en principio, no deberían afec-tar la productividad, si se aplican los mismos insumos.18 Véase un análisis extenso y documentación sobre este punto enDiamond (1997).

Fuente: FAO (1999).

Capítulo 3144

Algunos cultivos son cierta-mente más productivos en los trópi-cos, como es el caso de las frutas tro-picales. Sin embargo, sólo unos pocosforman parte importante del sistemaalimenticio. El Cuadro 3.3 muestrala contribución de las diferentescategorías de cultivos a la ofertamundial de alimentos. Los cerealesproporcionan cerca de la mitad de lascalorías alimenticias y casi la mismaproporción de proteínas. Los culti-vos de los que se extrae el aceite, laúnica categoría de cultivos cuyorendimiento es más alto en los paísestropicales que en los no tropicales,sólo representan el 10% de las calo-rías alimenticias y el 3% de lasproteínas.

Dentro de América Latina seobserva el mismo patrón diferencialde productividad agrícola, aunque lospaíses de la región son más homogé-neos entre sí que con el resto delmundo. El rendimiento de la mayo-ría de los cultivos de los países lati-

Cuadro 3.2 Productividad agrícola (por cosecha) en países tropicales y no tropicales, 1998

Producción Producción Diferenciaen zona tropical en zona no tropical Tropical/ estadísticamente

(MT/Ha) (MT/Ha) No tropical significativa1

Cereales (medida equivalente a arroz procesado) 16,5 26,9 0,61 xMaíz 20,1 45,1 0,45 xTubérculos (papa, yuca, etc.) 105 200 0,53 xAzúcar2 647 681 0,95Leguminosas (frijoles y arvejas) 7,9 13,3 0,59 xOleaginosas 5,1 4,0 1,28 xVegetales 113 177 0,64 xFrutas 96,0 97,9 0,98 Bananos 155 201 0,77 xCafé 6,5 15,4 0,42 xNúmero de observaciones3 108 95

1 x = probabilidad menor al 5% para la prueba del estadístico t que mide si el promedio de la producción en zonas tropicales es diferente al promedio de la producción en las

zonas no tropicales.2 Datos para 1996.3 Este es el número de países que produce cereales. No todos los países cultivan los demás productos.

Fuente: FAO (1999).

Cuadro 3.3 Oferta de alimentos per cápita por producto(Porcentajes)

Mundo América Central

Calorías Proteínas Calorías

Total 100 100 100Productos vegetales 84 63 84

Cereales (medida equivalentea arroz procesado) 50 45 47

Trigo 20 22 9Arroz (procesado) 21 15 3Maíz 5 5 34Otros 3 4 1

Tubérculos (papa, yuca, etc.) 5 3 1Azúcar 9 0 16Leguminosas (frijoles y arvejas) 2 5 4Aceites y aceites vegetales 10 3 10Vegetales 2 4 1Frutas 3 1 3Bebidas alcohólicas 2 0 2Otros 1 1 0

Productos animales 16 37 16Carne y grasas animales 9 18 9Leche, huevos, pescado 6 19 7

Fuente: FAO (1999). Los totales pueden no sumar exactamente debido al redondeo.


Cuadro 3.4 Productividad agrícola (por cosecha) en países tropicales y no tropicales deAmérica Latina, 1998

Producción Producción Diferenciaen zona tropical en zona no tropical Tropical/ estadísticamente

(TM/Ha)1 (TM/Ha)1 No tropical significativa2

Cereales (medida equivalente a arroz procesado) 22,9 33,8 0,68 x Maíz 24,6 51,4 0,48 xTubérculos (papa, yuca, etc.) 122 218 0,56 xAzúcar3 700 632 1,11Leguminosas (frijoles y arvejas) 7,5 10,4 0,72 xOleaginosas 6,2 5,3 1,17Vegetales 143 161 0,89Frutas 135 142 0,95 Bananos 166 214 0,78Café 7,1 6,1 1,16Número de observaciones4 33 7

1 Toneladas métricas por hectáreas.2 x = probabilidad menor al 5% para la prueba del estadístico t que mide si el promedio de la producción en zonas tropicales es diferente al promedio de la producción en las

zonas no tropicales.3 Datos para 1996.4 Este es el número de países que produce cereales. No todos los países cultivan los demás productos.

Fuente: FAO (1999).

Cuadro 3.5 Crecimiento promedio de la productividad en países tropicales y no tropicales deAmérica Latina, 1961-1998

Crecimiento Crecimiento de la de la producción Diferencia

producción en zonas en zonas no tropicales Tropical/ estadísticamentetropicales (%) tropicales (%) No tropical significativa1

Cereales (medida equivalente a arroz procesado) 1,8 2,6 -0,8 x Maíz 1,8 3,1 -1,3 xTubérculos (papa, yuca, etc.) 0,6 2,1 -1,5 xAzúcar2 0,8 1,0 -0,2Leguminosas (frijoles y arvejas) 0,3 0,6 -0,3 xOleaginosas 2,0 1,8 0,2Vegetales 2,5 1,6 0,9Frutas 0,3 0,1 0,2 Banano -0,3 0,2 -0,5Café 1,0 0,5 0,5Número de observaciones 3 33 7

1 x = probabilidad menor al 5% para la prueba del estadístico t que mide si el promedio de la producción en zonas tropicales es diferente al promedio de la producción en las

zonas no tropicales.2 Datos para el período 1961-1996.3 Este es el número de países que produce cereales. No todos los países cultivan los demás productos.

Fuente: FAO (1999).

Capítulo 3146

noamericanos tropicales es muy bajo. Unos pocosproductos constituyen la excepción: la caña de azú-car, el aceite y el café, pero ninguna de las diferen-cias entre el rendimiento de estos cultivos en el tró-pico y en otras regiones no tropicales sonestadísticamente significativas (Cuadro 3.4). El de-sarrollo tecnológico también ha favorecido a la agri-cultura no tropical de América Latina. El Cuadro3.5 muestra el rápido crecimiento del rendimientode los cultivos básicos de la región, pero las tasas decrecimiento son muy diferentes entre las regionestropicales y no tropicales. Aunque el rendimientode algunos cultivos (café, frutas, hortalizas y acei-tes) registró un crecimiento ligeramente más rápi-do en los países tropicales, el progreso más impor-tante se observa en los no tropicales. Más aún, lasúnicas diferencias que se registraron en la producti-vidad de los últimos 37 años, y que fueron estadísti-camente significativas, se dieron en los países no tro-picales. No es una coincidencia que la mayoría delos exportadores de productos agrícolas más exitososde América Latina sean los países no tropicales. Esbien conocido que a partir de la década de 1970 Chilelogró un gran avance en la producción de frutas des-tinadas a los mercados internacionales, cuando lo-gró aprovechar el desarrollo tecnológico deCalifornia, una región con la que comparte impor-tantes similitudes ecológicas y geográficas (ademásde la ventaja de estar en estaciones opuestas)19.

La dieta de los países de América Latina, par-ticularmente la de los países tropicales, es diferentede la de otras partes del mundo. Si los cultivos queconforman la base de la alimentación de los países tro-picales de América Latina son relativamente más pro-ductivos en los trópicos, las diferencias de rendimientoentre los países tropicales y no tropicales en otros cul-tivos sería menos problemática. En la última colum-na del Cuadro 3.3 se registra el consumo de caloríasen América Central por tipo de cultivo. Ciertamente,los centroamericanos comen mucho más maíz, azú-car y leguminosas, que representan el 54% de su con-sumo de calorías en comparación con el 16% en elresto del mundo. Sin embargo, el maíz en particular ytambién los frijoles figuran entre los cultivos menosproductivos de los trópicos, comparados con las zo-nas no tropicales del mundo en su conjunto y dentrode América Latina.

Por consiguiente, la productividad agrícola esmucho más baja en los trópicos, tanto en el mundocomo en América Latina, incluso en el caso de aque-llos productos relativamente más importantes en ladieta de los países tropicales. Las diferencias en pro-ductividad reflejan en parte factores naturales, que seven reforzados sustancialmente por los patrones dedesarrollo tecnológico.

Condiciones de salud

La relación entre la geografía y el desarrollo en laregión va más allá de la productividad de la tierra, oen general de la calidad y la disponibilidad de recur-sos naturales. Las regiones tropicales también sonmás pobres debido a una mayor incidencia de en-fermedades. Los factores geográficos afectan lascondiciones de salud a través de muchos canales. Ladifusión y la intensidad de muchas enfermedades,especialmente de las transmitidas por vectores va-rían con el clima. La malaria, la anquilostomiasis yla esquilostomiasis en particular son grandesdebilitadores y han sido relativamente fáciles de con-trolar en las zonas templadas, pero todavía se resis-ten a los esfuerzos de control en los trópicos. Lafalta de estaciones dificulta esta tarea, puesto que lareproducción de los vectores de transmisión es igualdurante todo el año. Y la asignación de inversionesen tecnología sólo ha reforzado la dificultad relativadel control de las enfermedades típicas de las zonasmás pobres, por la sencilla razón de que los que su-fren esas enfermedades son demasiado pobres parapagar vacunas o tratamientos.

El resultado es que en los trópicos la morta-lidad es más alta y la vida es más corta. Las tasas demortalidad infantil en América Latina son más altasen los trópicos (Gráfico 3.13) y disminuyen de ma-nera más o menos constante hacia los extremos delpunto más alto. Las tasas más altas en la latitud de10º a 20º Sur son más del doble de las tasas que seobservan en la zona templada del sur y un 50% másaltas que en la zona templada del norte. El patrón deesperanza de vida es similar. El Gráfico 3.14 combi-na datos sobre la esperanza de vida en los estados o

19 Esto ha sido documentado por Meller (1995 y 1996).


Mortalidad infantil por grados de latitudGráfico 3.13

0

20

40

60

80

Mo

rtal

idad

infa

nti

l po

r 1.

000

nac

ido

s vi

vos


Latitud


50

55

60

65

70

75

80

-55 -50 -45 -40 -35 -30 -25 -20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 25 30

Latitud

Esp

eran

za d

e vi

da

al n

acer

(añ

os)

Esperanza de vida en América Latina por latitud, 1995

Gráfico 3.14

Fuentes: Naciones Unidas (1996) complementada con información binacional de Alves,(1999); Bitrán y Má (1999), Escobal y Torero (1999); Esquivel Morales, et al. (1999);Sánchez y Núñez (1999); y Urquiola (1999).

provincias de Bolivia, Perú, Brasil, Colombia y Méxi-co en 1995 con datos nacionales de los demás paíseslatinoamericanos. Los habitantes de los extremosnorte y sur templados de América Latina tienen unaesperanza de vida de alrededor de 75 años, pero lalínea se reduce notablemente en la mitad tropical,descendiendo a 65 años en el punto inmediatamenteal sur de la línea ecuatorial. Los promedios de vidamuy bajos, de menos de 60 años, se observan en sutotalidad en los trópicos en las provincias de Boliviay Perú, y en Haití. Las dos provincias cercanas alEcuador que registran niveles de esperanza de vidasuperiores a los 75 años también se encuentran enPerú: Lima, la capital, y la provincia del Callao, unclaro signo de disparidad regional dentro del mismopaís.

El clima y la salud

La mala salud y la pobreza guardan una estrecha rela-ción. Bolivia y Haití registran los niveles de esperan-za de vida más bajos, y también son países pobres. Yahemos visto que el ingreso per cápita es más bajo enlos trópicos que en las zonas templadas de AméricaLatina. Quizá la mala salud típica de los trópicos sedeba a la pobreza y no directamente a las influenciasgeográficas. Es posible, pero la esperanza de vida tam-bién es menor en los países tropicales que en prome-dio son menos pobres, como Perú. Si nos interesa laesperanza de vida como medida de bienestar, no im-

porta que se vea afectada directamente por el clima oindirectamente a través del desarrollo económico: elbienestar es menor en los trópicos. Sin embargo, siquisiéramos cambiar las condiciones de salud, seríaimportante saber si es necesario reducir directamentela transmisión de enfermedades, o si sería más efecti-vo invertir recursos en el crecimiento económico, locual solucionaría indirectamente los problemas desalud.

Para evaluar la influencia directa del climasobre las enfermedades, es preciso neutralizar la in-fluencia de los niveles de ingreso. La esperanza devida en América Latina está fuertemente correlacio-nada con el clima, después de neutralizar el efecto delos niveles de ingreso. Los niveles del PIB per cápitaprovincial están correlacionados independientemen-te con la esperanza de vida, pero su inclusión no cam-bia en forma sustancial la asociación del clima con lasalud. Ello sugiere que el clima ciertamente afecta lasalud, pero no sólo a través del ingreso. Otras evi-dencias refuerzan esta afirmación, como veremos enel siguiente experimento empírico.

La educación de las madres es una de las va-riables que se correlaciona más fuertemente con elestado de salud. Cuando la influencia de la educaciónfemenina en materia de salud se combina con el nivelde ingresos, ésta resulta fuerte y significativa y el in-greso pierde su asociación independiente con la es-

Capítulo 3148

peranza de vida20. El clima, sin embargo, secorrelaciona fuertemente con los resultados de salud.Al neutralizar el efecto de la educación femenina y elPIB per cápita, la esperanza de vida es cuatro añosmás baja en los trópicos húmedos y en las zonas tem-pladas húmedas (Gráfico 3.14). Estos resultados de laregresión, que se resumen en el Apéndice 3.1, pro-yectan una esperanza de vida siete años más baja enlos trópicos húmedos que en las regiones desérticas ysecas, con el mismo ingreso y el mismo nivel de edu-cación femenina. Los resultados sobre la mortalidadinfantil (que es un componente de la esperanza de vida)son similares. La mortalidad infantil es un 4% másalta en los trópicos húmedos que en las regiones tem-pladas húmedas, y un 6% más alta que en las regionessecas, a igualdad de otros factores.

Una de las diferencias más conspicuas entreel ambiente de enfermedades de las zonas tropicalesfrente a las templadas es la malaria. La malaria siguesiendo un problema de salud importante y de difícilcuración sólo en las regiones tropicales del mundo.El Gráfico 3.15 muestra la distribución de la malaria

en América Latina en 1946, 1966 y 1994. Si bien laprevalencia de la malaria se ha reducido, en las prin-cipales zonas tropicales se resiste al control. La mala-ria está estrechamente relacionada con el clima y nohay indicios de que los niveles de ingreso o la educa-ción femenina la afecten21.

Los estudios realizados en Brasil y Perú con-firman el papel que desempeña la geografía en las con-diciones de salud de los habitantes de las provinciasen los países de América Latina. En estos dos estu-dios, del 62% al 76% de la variación en la mortalidady la desnutrición infantil se deben a la geografía (neu-tralizando el efecto de otros factores), como puedeverse en el Cuadro 3.6. Al neutralizar el efecto de otrascaracterísticas comunitarias, Alves, et al. (1999) reve-laron que en las regiones brasileñas de altas tempera-turas la estatura de niños y adultos es más baja y quelas tasas de supervivencia infantil son más bajas.

Desastres naturales22

Si bien la productividad agrícola y las condiciones desalud son los principales canales a través de los cualesla geografía natural incide en el desarrollo económi-co del mundo, y particularmente de América Latina,los frecuentes y devastadores desastres naturales coar-tan las posibilidades de desarrollo de muchos países.

En toda su historia, América Latina han sufri-do numerosos desastres naturales. Estos se definencomo fenómenos naturales cuyo impacto adverso, entérminos de daños personales, pérdida de hogares,muertes y destrucción de bienes, genera severas difi-cultades económicas y sociales. De acuerdo con la basede datos de la USAID/OFDA, en la región han tenidolugar 638 desastres naturales entre 1900 y 1995. En

Extensión de la malariaen América Latina, 1946-1994

Gráfico 3.15

Riesgo de contraer malaria

en 1994

en 1966

en 1946

Fuentes: Pampana y Russell (1955), OMS (1967) y DNS (1997).

20 La salud, como se señaló anteriormente, influye en el PIB per cápita,y éste, a su vez, influye en la salud. Aunque más adelante se analizaráesta causalidad de doble vía correlacionando sólo las condicionesiniciales de salud con el crecimiento económico posterior, la causalidadinversa es también un problema estadístico para las regresiones delApéndice 3.1. El impacto de la salud sobre el ingreso se puede abordarcon la regresión de variables instrumentales, usando la apertura de laeconomía como instrumento de los niveles del PIB como en Pritchetty Summers (1996). La apertura está fuertemente correlacionada conlos niveles del PIB pero no es probable que afecte las condiciones desalud. Estos no son cambios significativos para los coeficientes despuésde la instrumentación (los resultados no se presentan).21 Véase el Apéndice 3.1.22 Esta sección se basa en BID (2000).


este mismo período, América Latina ocupó el segun-do lugar en términos del número promedio anual dedesastres ocurridos en el mundo, con un 23%; des-pués de Asia (41,8%), pero por encima de Africa(15,7%) y del resto del mundo23. Los perjuicios rela-cionados con los desastres naturales han sido sustan-ciales en América Latina; se estima que 160.000personas han muerto, unos 10 millones han quedadosin hogar y casi 100 millones se han visto afectadasentre 1970 y 199524 (Cuadro 3.7).

La gran vulnerabilidad de la región con rela-ción a los desastres naturales es el resultado de unacombinación de factores geográficos y socioeconómi-cos. Los riesgos asociados a los sucesos naturales sonuna función de la magnitud del fenómeno físico (entérminos de severidad y dimensión), de la tasa de in-cidencia y del grado de vulnerabilidad de losasentamientos humanos expuestos. Estos tres elemen-tos son esenciales para explicar por qué América La-tina ha sido y sigue siendo extremadamente sensible alos desastres naturales.

La ubicación geográfica constituye, por su-puesto, la principal explicación de los fenómenosnaturales extremos capaces de ocasionar desastres.América Latina es extremadamente propensa a te-rremotos y erupciones volcánicas, debido a que suterritorio se encuentra encima de cuatro placastectónicas activas (Cocos, Nazca, Caribe y Sudame-ricana), a lo largo del anillo de fuego del Pacífico,donde ocurren el 80% de los movimientos sísmicosy volcánicos de la tierra. Entre los países de mayorriesgo sísmico se encuentra México (este siglo haexperimentado 84 terremotos que superan el grado7 en la escala de Richter)25, Colombia, Chile, Gua-temala, Perú, Ecuador y Costa Rica.

Cuadro 3.6 Variables geográficas asociadas a las condiciones de salud por país

Nivel de la EfectoNivel de la observación sobre la

País Variable variable Variable de la variable variable(fuente) dependiente dependiente independiente independiente dependiente R2 (%)

Brasil -altitud Municipal Positivo *(Alves, Tasa de -temperatura Municipal Negativo *et al., mortalidad -precipitación Municipal Positivo **1999) infantil Hogares -dummies por Municipal 76

región

-latitud Provincial Negativo **-longitud Provincial Negativo **

Perú Tasa de -altitud Provincial Positivo *(Bitrán y mortalidad -temperatura Provincial NegativoMá 1999) infantil Hogares -precipitación Provincial Positivo ** 62

-latitud Provincial Negativo *-longitud Provincial Negativo

Perú -altitud Provincial Positivo *(Bitrán y Nutrición -temperatura Provincial NegativoMá 1999) infantil Hogares -precipitación Provincial Positivo * 71

* = significativo al 1%.

** = significativo al 5%.

23 OFDA (1999). La base de datos incluye todos los peligros naturalesdeclarados como desastres por el gobierno de Estados Unidos, así comolos desastres importantes no declarados que causan un número sustan-cial de muertes, lesiones, daños a la infraestructura, la producción agrí-cola y la vivienda.24 Ibid.25 Banco Mundial (1999).

Capítulo 3150

Desastres naturales más importantes en América Latina y el Caribe, 1980-1999

Número Personas GenteAño País Sitio Tipo de desastre de muertos afectadas sin vivienda

1979-83 Brasil Noreste, Sertão Sequía 0 20.000.000 n.d.1980 Haití Suroeste, Puerto Príncipe Huracán Allen 300 330.000 n.d.1982 Perú Huallaga, Cuzco Inundación 332 20.000 n.d.1982 Perú Cuzco Inundación 200 n.d. n.d.1982 México Costa Norte del Pacífico Huracán Paul 225 50.000 n.d.1982 El Salvador Sonsonate, Huachapán Inundación 500 50.000 n.d.1982 Guatemala Costa Oeste Inundación 620 20.000 20.0001983 Ecuador Costa Inundación 307 700.000 n.d.1983 Perú Costa Norte Inundación 364 700.000 n.d.1983 Argentina Noreste Inundación 0 5.580.000 250.0001983 Bolivia Altiplano Sequía 0 1.583.049 n.d.1983 Bolivia Ciudad de Santa Cruz Inundación 250 50.000 n.d.1983 Colombia Popayán Terremoto 250 35.000 35.0001983 Brasil Minas Gerais Inundación 68 3.000.000 8.0001984-85 Brasil Espirito Santo,

Minas Gerais,Rio de Janeiro Inundación 200 60.000 60.000

1985 México Ciudad de México,Michoacán,Jalisco Terremoto 8.776 100.000 100.000

1986 Colombia Amero, Calda, Tolima Erupción volcánica 21.800 7.700 7.7001987 El Salvador San Salvador Terremoto 1.100 500.000 250.0001987 Ecuador Carchi, Imbabura,

Pastaza, Napo Terremoto 300 150.000 n.d.1987 Colombia Medellín, Vila Tina Barrio Deslizamiento 240 n.d. 25001988 Brasil Petropolis, Rio de Janeiro Inundación 289 58.560 58.5601988 Argentina Provincia de Buenos Aires Inundación 25 4.600.000 n.d.1988 Rep. Dominicana Noreste y Sureste Inundación 0 1.191.150 n.d.1988 México Yucatán y costas del golfo Huracán Gilbert 240 100.000 100.0001990 Perú Zonas altas Sequía 0 2.200.000 n.d.1992 Perú 16 departamentos Inundaciones por

El Niño 0 1.100.000 n.d.1993 Ecuador Nambija en

Zamora-Chinchipé Deslizamiento 300 n.d. n.d.1994 Colombia Cauca y Huila Terremoto 271 24797 n.d.1994 Haití Jacmel, Puerto Príncipe Tormenta tropical

Gordon 1.122 1.500.000 87.0001997-98 Ecuador, Perú n.d. Inundaciones por

El Niño 550 n.d. 400.0001998 Argentina n.d. Inundaciones por

El Niño n.d. n.d. 100.0001998 Rep. Dominicana País Huracán Georges 208 400,000 n.d.1998 Brasil Noreste Sequía por El Niño n.d. n.d. 4.800.0001998 Honduras País Huracán Mitch 6.600 2.100.000 1.400.0001998 Nicaragua País Huracán Mitch 2.055 868.000 n.d.1998 Guatemala País Huracán Mitch 268 n.d. 750.0001999 Colombia Quindío-centro del país Terremoto 1.117 425.000 150.0001999 Venezuela1 Caracas + 8 Estados Inundaciones, 25-50.000 600.000 51.000

deslizamientos

Nota: Incluye desastres naturales entre 1980 y 1999 con más de un millón de afectados o 200 muertos.1 Estimación preliminar.

Fuente: BID (2000).

Cuadro 3.7


La volatilidad climática también es extremaen América Latina y se manifiesta en forma de seve-ras sequías, inundaciones y vientos causados por elfenómeno de El Niño26, por el desplazamiento anualNorte - Sur de la Zona de Convergencia Intertro-pical y por el paso de las tormentas tropicales y hu-racanes que nacen en los océanos Pacífico y Atlánti-co. Las zonas tradicionales de alta volatilidadclimática incluyen a América Central, el Caribe, elnorte de Brasil, Perú, Ecuador, Chile y Argentina.Los cambios climáticos recientes parecen haberagravado la volatilidad del clima en la región27.

El grado de vulnerabilidad general de la re-gión con relación a los fenómenos naturales de extre-ma magnitud no sólo está determinado por la ubica-ción geográfica y los patrones climáticos, sino tambiénpor varios factores socioeconómicos que magnificanel potencial letal y destructivo de los peligros natura-les. Entre estos factores se encuentran los patronesde asentamiento de las poblaciones, la mala calidadde la vivienda y la infraestructura, la degradaciónambiental, la ausencia de estrategias eficientes de mi-tigación de riesgos y la seria vulnerabilidad económica.

En América Latina, la alta densidad de po-blación concentrada en zonas propensas a los desas-tres es un factor explicativo importante del grado devulnerabilidad de la región. La densidad general de lapoblación ha aumentado debido al crecimiento de-mográfico, generando una mayor vulnerabilidad. Ade-más, la vulnerabilidad de algunos países ha aumenta-do debido a los patrones migratorios. En Perú, laproporción de personas que hoy residen en las zonascosteras (a 80 kilómetros del mar), que son las mássusceptibles a los cambios climáticos causados por ElNiño y otros fenómenos, es actualmente del 73%,mientras que hace tres décadas era de apenas el 54%28.

La rápida urbanización del continente (temade otra sección) promovida por la presión demográfi-ca en las zonas rurales, también aumenta los efectosadversos que tienen los fenómenos naturales en la ac-tividad económica y en la población. Por lo menosdos de las ciudades más grandes y de mayor creci-miento de América Latina, la ciudad de México yLima, se encuentran ubicadas en zonas de alta activi-dad sísmica. El terremoto ocurrido en la ciudad deMéxico en 1985 causó 8.700 muertes y los daños secalcularon en US$4.000 millones29. Desde 1856, seisterremotos han dañado y destruido a Lima. Desde

1940, año del último gran terremoto, su población seha multiplicado por seis, alcanzando los 8,5 millones.En 1980, el riesgo de que haya un terremoto impor-tante en los próximos 100 años se calculó en un 96%30.

Por otra parte, el rápido crecimiento demo-gráfico y una notable migración rural-urbana llevó aque la mayoría de las ciudades se expandieran sin unaplaneación urbana apropiada, sin estándares de cons-trucción y sin una regulación de uso de la tierra adap-tada a su ambiente geográfico. Puesto que la tasa deurbanización supera el 76%, se calcula que 90 millo-nes de latinoamericanos vivirán en zonas urbanas enel año 200031. Las ciudades latinoamericanas son ex-tremadamente vulnerables a los terremotos e inunda-ciones por varias razones, tales como la alta densidadde población, calles estrechas, construcciones de adobeo piedra seca y falta de vegetación y vías pavimenta-das. Los patrones de migración rural-urbana han ge-nerado una mayor demanda de espacio urbano y laproliferación de barrios pobres en terrenos de pocovalor pero de mucho riesgo. Algunos ejemplos de es-tos barrios son las favelas que se encuentran en lasladeras de las colinas que rodean a Rio de Janeiro, losvillorios de la ciudad de Guatemala construidos enbarrancos propensos a deslizamientos y los tuguriosde Tegucigalpa ubicados en planicies inundadas yempinadas laderas. No es sorprendente pues que losbarrios pobres de las ciudades sean los primeros (y aveces los únicos) en ser arrasados por los fenómenosnaturales, como demostraran las inundaciones de 1999en Caracas o de 1988 en Rio de Janeiro, y el terremo-to de 1976 en Guatemala32.

26 Cada tres a doce años, El Niño produce cambios en la circulaciónatmosférica sobre el Pacífico, causando cambios en la temperatura delagua del mar en América del Sur e inundaciones y sequías en la franjadel continente paralela al Pacífico. Véase en Fagan (1999) un análisisprofundo del fenómeno y sus consecuencias a lo largo de la historia.27 De acuerdo con el Grupo de Reaseguros de Munich (1999), el nú-mero de desastres naturales importantes ocurridos entre los años se-senta y noventa ha aumentado por un factor de tres, con pérdidas eco-nómicas multiplicadas por nueve. En 1998 se registraron más desastresnaturales en el mundo que en cualquier otro año. Obsérvese sin em-bargo que estas comparaciones pueden estar influidas en algún gradopor un informe más amplio y preciso de desastres naturales ocurridosen años recientes.28 IFRC (1999), p. 8829 OFDA/USAID (1999).30 IFRC (1993), pgs. 48-50.31 Ibid., p. 44.32 Albala-Bertrand, J.M. (1993), p. 93.

Capítulo 3152

La deficiente calidad de la vivienda en la re-gión, que empeora significativamente los efectos ad-versos de los fenómenos naturales, es principalmenteuna consecuencia de la rápida urbanización y de la po-breza generalizada. Desde 1993, el 37% del inventariode viviendas de América Latina consiste en habitacio-nes que no proporcionan protección adecuada contralos desastres y las enfermedades33. El proyecto de laOEA sobre mitigación de desastres en el Caribe esti-ma que el 60% del total de las viviendas del Caribe estáconstruido sin ningún requisito técnico34. Obviamen-te, la mala calidad de la vivienda está directamente re-lacionada con la realidad de una pobreza generalizada.En general, los moradores de viviendas pobres carecendel conocimiento, la habilidad técnica y el ingreso ne-cesarios para manejar problemas como el drenaje deaguas superficiales y el peligro de construir una vivien-da en el techo de otra. Desde 1990, el 40% de los acci-dentes ocurridos en las favelas de Rio de Janeiro ha sidocausado por el derrumbamiento de casas y un 30% porlos deslizamientos de tierra35. Más aún, el cumplimientode los códigos de construcción no se exige con sufi-ciente rigor en las zonas de riesgo, incluso aquéllas enbarrios de altos ingresos, ni a las compañías del sectorformal, ni a la infraestructura pública. En la isla caribeñade Montserrat, el 98% de las viviendas se derrumba-ron durante los huracanes de 1989 porque no cum-plían los estándares de construcción relacionados conla resistencia a vientos y huracanes. El daño total secalculó en US$240 millones, es decir, 5 años de PIB36.

La baja inversión en infraestructura básicatambién pone en peligro a la población y a los bienes.Como demostraron el impacto del huracán Mitch enAmérica Central y el del fenómeno de El Niño enPerú y Ecuador, existe una elevada probabilidad deque los caminos, puentes, aeropuertos, represas y di-ques de mala calidad resulten destruidos por huraca-nes e inundaciones. Los daños causados a la infraes-tructura conducen a un mayor número de muertes,así como a una más prolongada interrupción de laactividad económica y de la distribución de alimen-tos. En el caso del huracán Pauline que azotó a Méxi-co en 1997, 200 de las 400 muertes se debieron a laimposibilidad de llegar hasta las poblaciones de laszonas aisladas37. En Perú, los daños totales en infra-estructura ocasionados por El Niño en 1997 y 1998ascendieron al 5% del PIB del país, lo que causó unareducción prolongada de la actividad en varios secto-

res clave como la minería, la actividad económica másimportante del país38. Asimismo, la vulnerabilidad dela infraestructura de la salud frente a los desastres,debido al uso de técnicas de construcción no aptaspara resistirlos y a la falta de mantenimiento, dismi-nuye el acceso y la calidad del servicio de emergen-cias después del desastre y en la fase de recuperación.En la ciudad de México, el ala nueva del hospital Juárezse derrumbó durante el terremoto de 1985, causandomuchas muertes y paralizando una infraestructurasocial que era esencial en un momento de crisis39. Ladestrucción de sistemas de alcantarillado y procesa-miento de desechos mal diseñados y mal conservadostambién aumenta los riesgos de salud relacionados conel desastre: aparecen el cólera y la leptospirosis.

La degradación del medio ambiente tambiéndesempeña un papel crucial en la transformación delos fenómenos naturales en desastres. En toda la re-gión, la deforestación de las cuencas, la ausencia deprogramas de conservación de suelos y el uso inapro-piado de la tierra son factores que agravan los riegosde inundación y deslizamiento de tierras. La degrada-ción ambiental en la región es el resultado de una altadensidad de población en ecosistemas frágiles, así comode la práctica de actividades agrícolas inadecuadas. Enlugar de utilizar técnicas de cultivo más tradicionales yfavorables al medio ambiente (como la construcciónde terrazas en las laderas o la siembra de cultivos ensuelos firmes afirmados por las raíces de los árboles),el sector agrícola de América Latina generalmente uti-liza técnicas que causan la deforestación y la erosiónde los suelos, dos fenómenos que aumentan las proba-bilidades de inundación, sequías y deslizamientos.

Aunque en los años setenta y ochenta se al-canzó un gran progreso, la mayoría de los países de laregión todavía no aplican políticas efectivas de ges-tión de riesgos. Las instituciones encargadas de lamitigación y prevención de riesgos no reciben fondosproporcionales a la dimensión de los mismos40. A pe-

33 OPS (1998).34 IFRC (1997), p. 80.35 Hardoy (1989).36 IFRC (1997).37 OPS (1998).38 IFRC (1999), p. 88.39 OPS/OMS (1994), p. 72.40 CEDEPRENAC (1999) p. 13.


sar de su probada eficiencia, las actividades esencialesde mitigación de riesgos, como el drenaje, las medi-das de control de inundaciones y la reforestación delas cuencas son escasas en las zonas de riesgo. Aunquees igualmente importante, la regulación del uso de latierra y los estándares de construcción raramente seaplican. Más aún, la mayor parte de la infraestructuraque de alguna manera se relaciona con la vida, comohospitales, servicios públicos y aeropuertos, carece deplanes de contingencia adecuados. Por último, los sis-temas de alerta temprana, evacuación y refugio no cu-bren todas las zonas de riesgo y están muy desorgani-zados. Por ejemplo, se estima que gran parte de lasmuertes ocurridas en Haití en 1994 durante la tor-menta tropical Gordon y en Costa Rica en 1996 du-rante el huracán César se debieron a las deficienciasde los sistemas locales de alerta y evacuación. Segúnel Centro de Coordinación para la Prevención deDesastres Naturales (CEDEPRENAC), ninguno delos gobiernos centroamericanos asigna recursos sufi-cientes para la gestión de riesgos naturales en su pre-supuesto nacional41.

Los países latinoamericanos, además de servulnerables a los desastres naturales por razones físi-cas, también lo son por razones económicas. El im-pacto macroeconómico de los desastres naturales de-pende especialmente del tipo de actividad afectada,su grado de vulnerabilidad frente a las perturbacionesrelacionadas con el desastre y su impacto en otros sec-tores productivos y en las finanzas públicas. El otrofactor importante que determina la dimensión delimpacto es la capacidad general de recuperación de laeconomía del país, que está en función de las condi-ciones macroeconómicas presentes antes del desas-tre, del grado de diversificación de la economía y deltamaño de los mercados financieros y de seguros. Enla región, la falta de diversificación sectorial ayuda aexplicar por qué el impacto agregado de los fenóme-nos naturales es tan adverso. La agricultura, que estádirectamente relacionada con las condicionesclimáticas, todavía es un sector importante en la re-gión en términos de la participación del PIB y delempleo. El peso del sector agrícola en las zonas rura-les, sumado a la ausencia de opciones ocupacionalesalternativas, incrementa el riesgo de un desempleomasivo, de pérdidas de ingreso y de recesión en zonasdonde la volatilidad climática es alta. En Honduras,el país más afectado por el huracán Mitch, el sector

agrícola representa el 20% del PIB, el 63% de las ex-portaciones y el 50% del empleo total.

La limitada capacidad de los mercados de se-guros y reaseguros también aumenta la sensibilidadde la región a los fenómenos naturales, pues la ausen-cia de estos mecanismos deja que el Estado, las em-presas y los individuos deban absorber completamenteel impacto causado por la destrucción del capital físi-co y la caída de la actividad económica. El Niño, porejemplo, causó daños por US$2.800 millones a lainfraestructura pública de Perú, de los cuales sólo 150millones estaban asegurados42.

Acceso a los mercados

Hasta aquí hemos analizado los tres canales principa-les a través de los cuales la geografía física afecta lasposibilidades de desarrollo económico y social: laproductividad de la tierra, el peso de las enfermeda-des y la propensión a los desastres naturales. Ahoranos referiremos a los patrones de ubicación de lapoblación y analizaremos cómo el acceso a los merca-dos y la urbanización afectan el desarrollo.

El acceso a los principales mercados mundia-les es esencial para el desarrollo económico. Sólo losmercados mundiales proporcionan la escala, el gradode competencia y el acceso a los cambios tecnológi-cos y organizativos necesarios para una produccióneficiente. El acceso a estos mercados depende básica-mente de dos factores: la distancia entre el país y losmercados y la cercanía de la mayor parte de la activi-dad económica a las costas o a un río navegable. Estosdos factores determinan el costo del transporte marí-timo. Pero, ¿por qué es esto tan importante?

En el caso de la mayoría de los productos, losmercados mundiales están dominados por un núme-ro relativamente pequeño de países desarrollados enEuropa, América del Norte y Japón. La proximidad aestas regiones constituye una ventaja económicasustancial. En los pocos países en desarrollo que handisfrutado de un crecimiento económico rápido en laúltima generación, la exportación de manufacturas deuso intensivo de mano de obra ha desempeñado un

41 OPS (1998).42 IFRC (1999), pág. 97.

Capítulo 3154

papel prominente. El comercio de estosproductos depende mayormente del trans-porte marítimo. Siendo el costo real deltransporte una pequeña fracción del valorde los productos finales, ¿por qué tendríaeste costo un impacto económico significa-tivo? Cuando se importan bienes de inver-sión, como hacen casi siempre los países demenor desarrollo, el costo del transporte ac-túa como un impuesto sobre la inversión,que varía según la capacidad de acceso delpaís. Si los insumos de la producción tam-bién se importan, como casi siempre ocu-rre con las manufacturas de exportación, elimpacto de este impuesto se magnifica43. En lasmaquiladoras y otros centros de ensamblaje para laexportación no es raro que el valor de los insumosconstituya el 70% del valor del producto deexportación terminado. Si el costo del transporte cons-tituye el 10% del valor de los productos transporta-dos, tanto para los insumos importados como para elproducto final exportado, el costo de transporte re-presenta un 56% del valor agregado interno44. Si elcosto del transporte es la mitad de esta tasa, el 5%,entonces la razón costo de transporte/valor agregadodesciende a 25%. Esta diferencia en el costo del trans-porte generalmente es suficiente para considerar queun lugar con elevados costos de transporte no es ren-table en absoluto.

El acceso al mar dentro de un país, y no sólo ladistancia hasta los mercados internacionales, es esen-cial para la accesibilidad económica, aunque sólo seaporque el costo del transporte terrestre es mucho másalto que el del transporte marítimo, especialmente enlos países pobres con infraestructura limitada. El costodel transporte terrestre de productos dentro de un paíspuede ser casi tan alto como el costo de llevarlos pormar a un puerto extranjero remoto45. Como demues-tran Radelet y Sachs (1998), casi todos los países quehan logrado un éxito macroeconómico en las exporta-ciones de uso intensivo de mano de obra tienen la ma-yoría de sus poblaciones a 100 kilómetros de la costa.

Desde el punto de vista del acceso a los merca-dos, los países de la cuenca del Caribe están situados enpuntos ideales. Están cerca de los grandes mercadosnorteamericanos y la mayoría de sus poblaciones y ac-tividades económicas están muy cerca de la costa. Conpolíticas comerciales favorables y una infraestructura

complementaria, los países del Caribe y de AméricaCentral deberían tener una ventaja competitiva sobrelos países exportadores más exitosos del SudesteAsiático. ¿Por qué las empresas estadounidenses cru-zarían el Pacífico hasta los países del Sudeste Asiáticoen busca de bajos salarios para las plantas de ensambla-je, si a 300 kilómetros cuentan con mano de obra cali-ficada y económica? Las políticas comerciales de lospaíses del Caribe y el desarrollo de maquiladoras yZonas Francas Industriales (ZFI) han comenzado aaprovechar este potencial.

El papel de las ZFI como punto de partidapara el desarrollo de un sector productor de exporta-ciones de manufacturas pone de relieve la importan-cia del acceso a las costas. Como lo muestran el Grá-fico 3.16 y el Cuadro 3.8, de las 210 zonas francas

43 Esto se analiza formalmente en Gallup, Sachs y Mellinger (1999).44 La razón costo de transporte/valor agregado local es igual al costodel transporte marítimo de entrada del insumo y de salida del produc-to, dividido por el valor de la producción menos el valor de los insumosimportados. Para una exportación cuyo valor es uno, el costo del trans-porte marítimo es el valor de los insumos (0,7) más el valor de la expor-tación (1) multiplicado por el costo del transporte marítimo (10%),dividido por el valor agregado (1-0,7 = 0,3) o 0,1(1,7)/03 = 56%. Si elcosto del transporte marítimo es sólo el 5%, entonces el precio de losinsumos al desembarque es un 5% más bajo, o 0,7(1-0,05) = 0,665 y elvalor agregado es 1-0,665 = 0,335. La razón costo del transporte marí-timo/valor agregado es 0,05(1,665)/0,335 = 25%.45 Los datos sobre el costo del transporte marítimo son difíciles deconseguir, pero un estudio reciente realizado por la UNCTAD de-mostró que a un país africano sin salida al mar, transportar por tierraun contenedor para transporte marítimo puede costarle hasta un 228%de lo que cuesta transportarlo por mar desde el puerto europeo máscercano. Véase Radelet y Sachs (1998).

Cuadro 3.8 Zonas Francas Industriales en América Latina1

Costeras2 No costeras

Zonas francas Industriales 152 58

Porcentaje de todas las ZFI 72% 28%

ZFI excluyendo México y Bolivia 112 7

Porcentaje de todas las ZFI 94% 6%

1 Incluye zonas francas y maquiladoras.2 Las zonas costeras comprenden hasta 100 kms del mar.

Fuente: WEPZA (1997).


Zonas Francas Industriales, 1997Gráfico 3.16

ZFI entre 0 y 100 km de la costa

ZFI a más de 100 km de la costa

Zona costera (a 100 km de la costa)

industriales que había en América Latina en 1997, 152(72%) estaban a menos de 100 kilómetros de la costa.La mayoría de las ZFI interiores se encuentran en elnorte y centro de México, con buen acceso terrestreal mercado de Estados Unidos, y en Bolivia. Sin con-tar las ZFI de estos dos países, 112 de 119 (94%) seencuentran sobre la costa.

Las economías de América Central y del Ca-ribe mantienen su dinamismo gracias a sus estrechoslazos comerciales con Estados Unidos, mientras quemuchos países sudamericanos están afrontando crisiseconómicas. El desempeño económico de Méxicomuestra esta tendencia. Cuando la economía estabaen gran medida cerrada al comercio exterior, entre1960-1980, el PIB per cápita de los estados mexica-nos que limitan con Estados Unidos creció un 3%más lentamente que el de los demás estados (Gráfico3.17). Con la liberalización del comercio de los añosochenta, que abrió la economía al mercado de Esta-dos Unidos, el crecimiento de los estados fronterizosfue 0,4% más rápido que el de los demás estados (aun-que el país en general mostraba un PIB per cápitadecreciente). En el período 1990-1995, con la crea-

ción del Tratado de Libre Comercio de América delNorte, a pesar de la constante contracción del PIBper cápita, los estados fronterizos del norte crecieronun 0,8% más rápido que el resto de los estados.

Otros países latinoamericanos se ven menosfavorecidos que México o que los países centroameri-canos o del Caribe en términos de su acceso a losmercados. Bolivia y Paraguay no tienen salida al mar,lo que reduce sus posibilidades comerciales. Colom-bia, a pesar de tener acceso a los océanos Atlántico yPacífico, desarrolla la mayor parte de sus actividadeseconómicas lejos de la costa, y hasta hace poco, care-cía de vías adecuadas que conectaran sus principalesregiones. Hasta el siglo XX, los caminos sólo comu-nicaban las pequeñas ciudades dentro de cada región,pero no las regiones entre sí. En 1930, el principallazo que tenía su capital, Bogotá, con el mundo exte-rior era el río Magdalena, y el viaje hasta la costa enbuque de vapor duraba doce días. Las barreras geo-gráficas todavía son motivo de que Colombia tengauna de las densidades viales más bajas de AméricaLatina. La tendencia en la mayoría de los países esque los niveles de ingreso converjan entre estados oregiones46, pero en el caso de Colombia la evidenciano es concluyente. Las tasas de convergencia estánmás influenciadas por la proximidad a los mercadosregionales que por el acceso al mar, debido probable-mente al alto costo del transporte que imponen las

Diferencias en crecimiento económicoentre estados fronterizos y el resto de México(Porcentajes)

Gráfico 3.17

-0,4

-0,2

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

Cre

cim

ien

to a

nu

al d

el P

IB p

er c

ápit

a

1960-1980 1980-1990 1990-1995

Fuente: Esquivel et al. (1999).

46 Barro y Sala-i-Martin (1995).

Fuente: WEPZA (1997).

Capítulo 3156

barreras geográficas y a la ubicación de los principa-les centros urbanos47.

Pero la importancia de las barreras geográfi-cas y los problemas de localización pueden cambiarcon el tiempo. Como veremos en la próxima sección,las tierras bajas de Bolivia han experimentado un im-portante auge durante las dos últimas décadas debidoa la combinación de nuevas conexiones viales y a laexpansión de oportunidades comerciales con los paí-ses vecinos. Por supuesto, un obstáculo importante parala explotación de estas oportunidades puede ser la ubi-cación de las ciudades, especialmente cuando la másgrande concentra una gran proporción de la pobla-ción del país, como suele suceder en América Latina.

Primacía urbana en América Latina

Hasta ahora nos hemos concentrado en la geografíanatural y el acceso a los mercados internacionalescomo los canales más importantes a través de los cua-les la geografía afecta al desarrollo. Aunque el lugar yla forma en que se distribuye la población son facto-res que afectan estos canales, no hemos analizado elresultado principal de los patrones de ubicación: lasciudades.

El tamaño y la distribución de las ciudadesvaría mucho de un país a otro. Mientras que en algu-nos los residentes urbanos tienden a aglomerarse enuna ciudad grande, en otros tienden a diseminarseentre varias ciudades, grandes y pequeñas. Estas dife-rencias afectan los resultados del desarrollo en varia-das y complejas formas, como lo reconocen los eco-nomistas urbanos y otros científicos sociales desdehace ya tiempo.

La urbanización ha estado acompañada de laconcentración de la población en una ciudad“importante”. Esta tendencia, que antes se limitaba alos países desarrollados, se ha convertido en unacaracterística básica en muchos países en desarrollo,especialmente en Africa y América Latina. El Gráfico3.18 muestra la concentración urbana, o el porcenta-je de población que vive en la ciudad más importantede un país. La concentración urbana es más alta enAmérica Latina que en cualquier otra región. Sólo elAfrica Subsahariana tiene niveles de concentraciónurbana comparables con los de América Latina, perosus niveles de urbanización son mucho más bajos y

sus ciudades importantes más pequeñas. En el Gráfi-co 3.19 se puede apreciar la evolución de la concen-tración urbana en América Latina y el resto del mun-do durante los últimos cincuenta años. Lapreeminencia de América Latina en este sentido noes un fenómeno reciente. Ya desde los años cincuen-ta, la concentración urbana promedio en esta regiónera seis puntos porcentuales más alta que en el restodel mundo. Esta diferencia aumentó ligeramente du-rante los años sesenta y setenta y desde entonces se hamantenido estable.

El Gráfico 3.20 analiza la evolución de losniveles de concentración urbana en América Latina.Las diferencias entre países son evidentes, no sólo enlos niveles de concentración urbana, sino también ensu progresión. Actualmente, la concentración varíaentre el 15% en Brasil hasta más del 65% en Panamá.Aunque el rango de variación ha permanecido estable,la evolución de la concentración urbana ha sido muydiferente entre un país y otro. En algunos países haaumentado en forma consistente (Colombia, Chile,Haití, Nicaragua, Perú y El Salvador), en otros hadisminuido (Argentina, Uruguay y Venezuela) y enotros se ha mantenido estable (Brasil y Ecuador).

La geografía impulsa la concentración urbana

Cuando se comparan los países de todo el mundo, laconcentración urbana se asocia con algunas caracte-rísticas básicas del país. Gaviria y Stein (1999), porejemplo, muestran que la concentración urbana es másbaja en los países más pequeños (disminuye un puntoporcentual por cada millón de kilómetros cuadrados)y en los países ricos (disminuye un punto porcentualpor cada US$1.000 per cápita). En promedio, laconcentración urbana es diez puntos porcentuales másalta en los países donde la ciudad más importante tam-bién es la capital y dos puntos porcentuales más altaen los países donde la ciudad más importante es unpuerto.

La geografía natural también afecta la con-centración urbana, aunque sólo sea proporcionandoel telón de fondo contra el cual evoluciona. Las for-mas en que la geografía afecta la concentración nosiempre son directas y son difíciles de captar de for-

47 Sánchez y Núñez (1999).


ma global. Por lo tanto, los estudios de caso son clavepara comprender el papel de la geografía en la evolu-ción de la concentración urbana.

Urquiola et al. (1999) han estudiado lainteracción entre geografía y urbanización en Boli-via. La urbanización en este país ha seguido una tra-yectoria peculiar: la concentración urbana ha dismi-nuido consistentemente a medida que La Paz haperdido preeminencia y Cochabamba y Santa Cruzhan surgido como centros alternativos de población.La geografía es indiscutiblemente la causa fundamen-

tal de esta tendencia. Bolivia tiene tres regiones geo-gráficas muy marcadas: la andina (o altiplano), lasubandina (o valles) y las tierras bajas. Estas regionesse superponen con las divisiones etnolingüísticas delpaís: el aymará es la lengua nativa más común en laregión andina, el quechua, el idioma de los incas, esmuy común en la región subandina y el guaraní lo esen las tierras bajas. El quid del argumento es muysencillo: las divisiones geográficas y étnicas han au-mentado el costo de la migración entre regiones, ypor lo tanto la migración dentro de las regiones hasido mucho más alta de lo que hubiera sido con unageografía y una población más homogéneas. Los gran-des flujos de migración dentro de las regiones, a suvez, han dado origen a tres grandes centros de pobla-ción, uno en cada región. La concentración urbanaes baja en el país en general, pero muy elevada encada región.

Huelga decir que la geografía es sólo una fuer-za entre muchas otras. Los factores políticos y eco-nómicos también afectan la concentración urbana48.Sin embargo, sus efectos son generalmente difíciles

Concentración urbana en el mundo,años noventa(Porcentajes)

Gráfico 3.18

5 10 15 20 25 30 35 40

Asia del Este y Pacífico

OCDE

Europa Central y Oriental

Medio Oriente y Norte de Africa

Sudeste Asiático

Africa Sub-sahariana

América Latina


Concentración urbana en América Latinay el resto del mundo(Porcentajes)

Gráfico 3.19

15

20

25

30

35

40

1950 1960 1970 1980 1990

Resto del mundo América Latina


Concentración urbana en América Latina(Porcentajes)

Gráfico 3.20

10

20

30

40

50

60

70

1990

10 20 30 40 50 60 70

1950

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

Guatemala

Haití

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

Paraguay

Perú

El Salvador

Uruguay

Venezuela


48 Ades y Glaeser (1995) utilizan una muestra de corte transversal de85 países para estudiar el efecto de las variables económicas y políticassobre los niveles de concentración urbana. Gaviria y Stein (1999) utili-zan un panel de 105 países y cinco décadas para estudiar los efectos deun conjunto de variables similar sobre los cambios en la concentraciónurbana.

Capítulo 3158

de medir, aunque sólo sea porque la concentraciónurbana muestra una gran inercia. A pesar de este pro-blema, puede llegarse a algunas conclusiones a partirde diversos estudios que han evaluado los determinan-tes más inmediatos de la concentración urbana. Pri-mero, la concentración urbana crece más rápidamentebajo regímenes políticamente inestables y economíasmás volátiles, y segundo, la concentración urbana cre-ce más rápidamente en economías más abiertas si laciudad más importante es un puerto.

El efecto más conspicuo de la concentraciónurbana es el surgimiento de “gigantes urbanos”. Lasciudades gigantes han aterrorizado durante muchotiempo a los planificadores urbanos, quienes no pue-den entender por qué, a pesar de sus advertencias, lagente insiste en vivir allí. Por el contrario, estas ciu-dades fascinan a los economistas urbanos, quienessiempre han sospechado que la gente vive en ellas poralguna razón. Las ciudades gigantes están llenas deproblemas pero también llenas de posibilidades.

Las ciudades gigantes padecen de una ampliagama de males, desde altos grados de contaminaciónhasta una mayor congestión del tránsito y mayor tiem-po para movilizarse. En Los Angeles, por ejemplo, sepierden más de 2,3 millones de horas/persona por lalentitud del tráfico en un año típico49. Con toda se-guridad, estas cifras son más altas en muchas ciudadesdel mundo en desarrollo, desde São Paulo hasta Bo-gotá y desde Bangkok hasta El Cairo. Las ciudadesgigantes (y las ciudades grandes en general) tambiénmuestran elevadas tasas de criminalidad, aunque es-tas parecen estabilizarse cuando las ciudades llegan almillón de habitantes (véase el Recuadro 3.3). Más aún,las ciudades más grandes tienen niveles más bajos decapital social (desde vínculos comunitarios más débi-les a menores niveles de confianza interpersonal). ElGráfico 3.21 muestra, por ejemplo, que en AméricaLatina la proporción de población que afirma confiaren otros disminuye sustancialmente con el tamaño dela ciudad.

Además, la concentración de la mayor partede las actividades económicas de un país en una solaciudad puede tener consecuencias perjudiciales. Enprimer lugar, las ciudades más importantes general-mente se ven obligadas a subsidiar a las regiones es-tancadas y los subsidios pueden, a su vez, ser causa detodo tipo de distorsiones, y en segundo lugar, las ciu-dades importantes demasiado dominantes pueden

generar resentimiento y agravar los conflictos racia-les y étnicos.

Sin embargo, el tamaño de las ciudades no esnecesariamente perjudicial. Primero, las ciudadesgrandes disfrutan de significativas economías de es-cala para la prestación de servicios públicos básicos(incluyendo educación y salud). Segundo, disfrutande significativas economías de aglomeración, que sur-gen tanto de los mayores conocimientos dentro de lasindustrias, como de un beneficioso intercambio entreindustrias. Y tercero, las grandes ciudades generangrandes mercados, que a su vez facilitan la divisióndel trabajo y reducen el costo del transporte. Todasestas fuerzas hacen que las ciudades más importantessean más productivas, y por lo tanto, blanco decualquier estrategia para promover el crecimientoeconómico50.

En América Latina, el desarrollo económicodependerá fuertemente del destino de las ciudadesprincipales. Si éstas no pueden aprovechar sus mu-chas posibilidades ni manejar sus crecientes proble-mas, el desarrollo económico será por lo menos muydifícil. Este es uno de los principales desafíos que debeenfrentar la región en los próximos años.

49 Véase Gleick (1999).50 Véase en Glaeser (1998) un análisis completo de las numerosas fuer-zas de aglomeración que afectan la productividad en las ciudades.

Confianza en la gente de acuerdo al tamaño de la ciudad en América Latina(Porcentajes)

Gráfico 3.21

16

18

20

22

24

26

28

30

<20 20-50 50-100 100-300 300-700 700-1.000 1.000-2.000 >2.000

Población (en miles)



¿Será importante la geografía en el futuro?

En las secciones previas hemos analizado cómo la geo-grafía puede afectar el desarrollo económico y sociala través de distintos canales. La geografía natural in-fluencia el desarrollo económico y social a través dela productividad agrícola, las condiciones de salud yla propensión a los desastres naturales. Aunque no sonexclusivamente “naturales”, estos tres canales tienensu origen en circunstancias geográficas y se ven refor-zados por los adelantos tecnológicos y los factoressocioeconómicos. Además, la geografía humana afec-ta las posibilidades de desarrollo a través de otros ca-nales: el acceso a los mercados y la urbanización. Peroestas asociaciones entre los resultados del desarollo ylas características geográficas pueden ser el productode influencias pasadas que ya no afectan el potencialde mejorar en el futuro. Por ello esta sección reúneestas tendencias con el propósito de evaluar si o enqué medida la geografía será importante en el futuro.

El primer paso para responder esta preguntaconsiste en neutralizar el efecto del pasado y estable-cer, de acuerdo con la experiencia reciente en el ám-bito mundial, si la geografía es aún importante para eldesarrollo de los países. Con ese objetivo se seleccio-nó un número de indicadores simples que resumenlos principales canales de influencia de la geografía(Gráfico 3.22).

El primer indicador es la ubicación tropical,una variable indicativa de la productividad de la tierray las desventajas tecnológicas en la agricultura tropi-cal, que se mide como el porcentaje de la superficiede un país que se encuentra en zonas geográficas tro-picales. La preponderancia de la malaria, el segundoindicador, es una medida básica de la importancia deenfermadades asociadas estrictamente a factores geo-gráficos. Es un índice que pondera la proporción dela población que está expuesta a la malaria y la pro-porción de la población que sufre de malaria del tipomás pernicioso51. En tercer lugar la proximidad delos países de cada región a los mercados más impor-tantes del mundo, se mide por la distancia en kilóme-tros desde la capital del país a Tokio, Nueva York, oRotterdam. Cuarto, el acceso al mar se mide por elporcentaje de la población de cada país que vive a cienkilómetros de la costa o de un río navegable que des-emboque en el océano. Por último, se mide la urbani-

zación como el porcentaje de la población que vive enlas zonas urbanas52.

Estos cinco indicadores simples proporcio-nan un buen resumen de las ventajas o desventajasgeográficas de cada una de las principales regionesdel mundo53. Es preciso tener en cuenta que no con-tamos con un indicador para uno de nuestros canalesde influencia de la geografía, la propensión a los de-sastres naturales54. Cuando se compara la dotaciónde recursos geográficos de América Latina en rela-ción con el resto del mundo en desarrollo, la situa-ción de la región es bastante razonable. En general,los países de América Latina tienen buen acceso almar y la mayor parte de su población está concentra-da en las costas. Asimismo, los estados que tienen cos-

51 Para una descripción más detallada de esta variables véase Gallup,Sachs y Mellinger (1999).52 Como lo define cada país. Véase PNUD (1996).53 Véase el Cuadro 2 en Gallup, Sachs y Mellinger (1999).54 Sin embargo en una de las regresiones presentadas en el Apéndice3.2, usamos como indicador aproximado las tasas de mortalidadoriginadas en terremotos o erupciones volcánicas entre 1902 y 1996,que se calcularon tomando como base la información compilada por laOficina de Asistencia para Desastres Naturales en el Exterior, de USAID(1999)

La geografía importa: diferenciasregionales

Gráfico 3.22

0

20

40

60

80

100

Porc

enta

jes

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

Kiló

met

ros

Africa Sub-sahariana

América Latina

Tierra en el trópico (%) Población a 100 km de la costa (%)

Distancia a los principales mercados (km)

Indice de malaria (%)

Población urbana (% de la total)

Fuentes: ESRI (1992), Tobler (1995), PNUD (1996), OMS (1997).

Europa Occidental

SudesteAsiático

Regiones por nivel de ingreso

Capítulo 3160

La criminalidad en América Latina (y en el mundo en gene-

ral) afecta mucho más las zonas urbanas que las rurales, y

dentro de las primeras, mucho más a las ciudades grandes

que las pequeñas. Esta conexión, aunque raras veces cuanti-

ficada, ya forma parte del subconsciente colectivo: las

pandillas criminales no ocurren en parajes desolados en el

campo sino en el centro de una gran ciudad, entre grandes

rascacielos e indiferentes peatones1.

Se han sugerido varias hipótesis para explicar la

asociación positiva entre la criminalidad y el tamaño de las

ciudades. Una posibilidad es que las ciudades más grandes

presentan mejores víctimas: sus habitantes son más ricos y

tienen, en general, una mayor proporción de bienes para

robar y disponer con posterioridad. Otra posibilidad es que

las personas con una mayor propensión a convertirse en cri-

minales están excesivamente concentradas en las grandes

ciudades, bien sea porque el ambiente urbano propicia las

conductas delictivas, o porque los hombres jóvenes u otros

grupos de alto riesgo tienden a concentrarse más que pro-

porcionalmente en las ciudades. La última posibilidad es que

la probabilidad de arrestar (y condenar) a aquellos que vio-

lan la ley es menor en las ciudades, ya sea por la existencia

de rendimientos decrecientes en la producción de arrestos, o

porque las grandes ciudades (normalmente agobiadas por

todo tipo de necesidades) no invierten lo necesario en servi-

cios de policía y justicia, o incluso porque la cooperación con

la fuerza pública es menor en las grandes ciudades.

El propósito de este recuadro es más descriptivo

que analítico; antes que discriminar entre las hipótesis men-

cionadas arriba, procura establecer hasta qué punto existe

en América Latina una conexión positiva entre el tamaño de

las ciudades y la prevalencia de la criminalidad. Esto no es

fácil, pues como ya se ha mencionado, las estadísticas sobre

la criminalidad son escasas y, cuando las hay, son raramente

comparables entre países.

Afortunadamente, puede utilizarse el sistema de en-

cuestas de Latinobarómetro para estudiar la conexión entre

la criminalidad y el tamaño de las ciudades. Este sistema de

encuestas ofrece varias ventajas en este sentido. En particular,

provee información comparable sobre tasas de criminalidad

(victimización en este caso) en 17 países de la región, y, más

importante aún para nuestros propósitos, en varias ciudades

dentro de cada país. Latinobarómetro provee información

sobre tasas de victimización en más de 80 ciudades de Améri-

ca Latina, incluyendo todas las grandes urbes de la región.

El Gráfico 1 muestra el patrón de cambio de las

tasas de victimización con respecto al tamaño de ciudad. La

relación es claramente creciente, aunque no exactamente li-

neal2. En general, pueden distinguirse tres grupos de ciuda-

des: un primer grupo conformado por ciudades con menos

de 100.000 habitantes que tienen, en promedio, bajos nive-

les de criminalidad, un grupo intermedio conformado por

ciudades con poblaciones menores de un millón pero mayo-

res de 100.000 habitantes, que tienen niveles intermedios de

criminalidad, y un grupo de ciudades con poblaciones por

encima de un millón de habitantes que tienen altos niveles

de criminalidad.

Gaviria y Pagés (1999) muestran que la asociación

positiva entre criminalidad y población ocurre no sólo en el

agregado, sino también, y sin excepción, en cada país de Amé-

rica Latina por separado. Algo similar se aprecia si se anali-

zan otras fuentes de información y otras regiones del mun-

do. Los Gráficos 2 y 3 muestran, por ejemplo, que la asociación

La criminalidad y las ciudades en América LatinaRecuadro 3.3

Gráfico 1. Tamaño de la ciudad y victimización en América Latina(Porcentajes)

20

25

30

35

40

45

<20 20-50 50-100 100-300 300-700 700-1.000 1.000-2.000 >2.000



tas sobre el Mar Caribe están todos muy cerca al granmercado comercial norteamericano. Las tasas de ur-banización son elevadas en la mayoría de los países.El sector agrícola de la región está favorecido poramplias zonas con climas templados que son el resul-tado de su altura sobre el nivel del mar o su latitud.La mayoría de las enfermedades de transmisión

vectorial, incluida la malaria, no tienen la virulenciaregistrada en Africa.

La geografía favorable de América Latina esun factor que explica por qué muchos de los paísestropicales de mayor ingreso del mundo se encuen-tran en América Latina. Aunque esta región se com-para favorablemente con el resto del mundo en desa-


entre victimización y tamaño de la ciudad es bastante fuerte en

Colombia y claramente visible en Estados Unidos.

Gaviria y Pagés muestran también que existe una co-

nexión positiva entre criminalidad y crecimiento de la pobla-

ción. Así pues, no sólo las ciudades grandes tienen más críme-

nes; también las ciudades que han crecido más rápido adolecen

del mismo mal. Por supuesto, en muchos casos unas y otras son

las mismas: grandes urbes que siguen añadiendo habitantes

mientras contemplan inermes como la criminalidad y la violen-

cia se multiplican a día tras día.

Retornando a las explicaciones sobre la asociación

positiva entre la criminalidad y el tamaño de la ciudad mencio-

nadas antes, puede decirse lo siguiente. Un examen directo de

las hipótesis es bastante difícil, y quizá imposible por falta de

información. Sin embargo, algunas evidencias parecen contra-

decir las dos primeras hipótesis (las ciudades más grandes tie-

nen mejores víctimas o mayores porcentajes de criminales

potenciales) y favorecer la tercera (la probabilidad de arresto es

menor en las ciudades más grandes). En particular, Gaviria y Pagés

encuentran que la asociación positiva entre la criminalidad y el

tamaño de la ciudad se mantiene después de neutralizar el efecto

de la riqueza de los habitantes y las características socioeconó-

micas de las ciudades. Este no sería el caso, si las ciudades gran-

des tuviesen más crímenes debido a la presencia de mejores víc-

timas o la presencia de una mayor proporción de individuos con

un mayor riesgo de cometer crímenes (hombres jóvenes,

migrantes o jóvenes fuera del sistema educativo).

Hoy en día las ciudades latinoamericanas enfrentan

muchos desafíos: no sólo deben afrontar las crecientes deman-

das de servicios públicos e infraestructura, sino también garan-

tizar la seguridad ciudadana en un entorno cada vez más com-

plicado. No existen soluciones sencillas al problema de la violencia

urbana. Pero es claro que debe invertirse en policía y deben con-

trolarse los factores de riesgo más obvios (alcohol y armas).

Además, es preciso tener en cuenta que la dinámica criminal,

una vez que toma fuerza, es difícil de detener.

1 Esta sección se basa en Gaviria y Pagés (1999).2 Las tasas de victimización miden la proporción de familias en las cuales por lomenos uno de sus miembros fue víctima de algún crimen durante los últimosdoce meses.

Gráfico 3. Tamaño de la ciudad y victimización en Colombia(Porcentajes)

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

<20 20-50 5-200 200-500 >500 Bogotá



Gráfico 2. Tamaño de la ciudad y victimizaciónen Estados Unidos(Porcentajes)

14

16

18

20

22

24

26

25-50 50-100 100-250 250-500 500-1.000 >1.000


Fuente: Glaeser y Sacerdote (1996).

rrollo, en términos de geografía y niveles de ingresosu relación con los países altamente industrializadosde Europa, América del Norte, Japón y Australia noes tan favorable en ninguno de los dos términos. Larelación de cada una de estas características geográfi-cas con los niveles de ingresos, sin embargo, no indi-ca con claridad si dichas características tienen una

relevancia continuada para el desarrollo económicofuturo.

Por ejemplo, los niveles de ingresos podríanestar afectados por procesos históricos que dependende la geografía, a pesar de que el crecimiento econó-mico futuro sea en gran medida independiente de lageografía, en particular de la geografía física. La “nue-

Capítulo 3162

va geografía económica” de Paul Krugman, AntonyVenables y otros, sigue esta línea de razonamiento:las localidades que tienen ventajas geográficas inicia-les actúan como catalizadores para el desarrollo deredes, pero una vez que se establece la red, la geogra-fía física deja de tener impacto sobre la actividad eco-nómica55. Las fuerzas de aglomeración pueden crearuna geografía económica diferenciada aun si en pri-mera instancia hubiera habido una pequeña variacióngeográfica.

Los procesos endógenos descritos en los mo-delos de geografía económica refuerzan y aumentanel impacto directo de la geografía física y ayudan aexplicar la dinámica del proceso. Por ejemplo, lospuertos naturales constituyen los puntos centrales parael desarrollo de las ciudades, que pueden convertirseen más dominantes en el tiempo si las economías deaglomeración compensan con exceso los costos decongestión. Si estos procesos son dominantes y elimpacto de la geografía física no persiste, es improba-ble que se encuentre una estrecha relación entre lageografía y el crecimiento económico, una vez neu-tralizado el efecto de las condiciones iniciales. ¿Es cier-to por ejemplo que Hong Kong y Singapur aún de-penden de su excelente acceso a las líneas denavegación más importantes para su éxito económicofuturo o esto fue importante solamente para que pu-dieran empezar su desarrollo? ¿Es la carga de las en-fermedades en Africa un reflejo de la pobreza del con-tinente, quizá debido al accidente de la colonizacióno será un lastre independiente en el desarrollo de Afri-ca debido a que está ligada al clima tropical?

Para abordar la continua relevancia de la geo-grafía para el desarrollo económico, en el resto de lasección se analizarán algunas relaciones de las varia-bles geográficas con el crecimiento económico entrepaíses, neutralizando el efecto de otros determinan-tes importantes del crecimiento, incluidas las condi-ciones iniciales. Ello nos permitiría medir el impactode los factores geográficos en las posibilidades actua-les de crecimiento económico. La presentación quesigue no es de carácter técnico, pero los lectores másinteresados pueden examinar a fondo los detalles enel Apéndice 3.2.

La geografía natural y la geografía humana tienen

gran influencia sobre el crecimiento

Comenzamos con una ecuación básica similar a lasque se utilizan en Barro y Sala-i-Martin (1995), en lacual el crecimiento promedio del ingreso entre 1965y 1990 es una función del ingreso inicial en 1965, elnivel inicial de educación en 1965 (medido por losaños promedio de educación secundaria de la pobla-ción), el logaritmo de la esperanza de vida al nacer en1965, la apertura de la economía al comercio interna-cional y la calidad de las instituciones públicas56. En-contramos los resultados estándar para estas variables:condicionados a otras variables, los países más pobres tien-den a crecer más rápido y el crecimiento es funcióncreciente de la educación, la esperanza de vida, la aper-tura y la calidad de las instituciones públicas. Hace-mos hincapié en el hecho de que estos resultados es-tán condicionados por otros factores porque, comohemos visto, un gran número de países pobres no crecemás rápido que los más ricos. Como veremos más ade-lante, ello se debe en gran medida a las condicionesgeográficas desfavorables. A estas variables les agre-gamos diferentes combinaciones de variables geográ-ficas que nos permiten probar la consistencia y la so-lidez de los resultados. Encontramos que los cincoindicadores básicos de la geografía física y humanaantes descritos muestran los signos esperados demanera consistente y en general son altamentesignificativos.

De acuerdo con estos resultados, el creci-miento de los países que se encuentran en los trópi-cos es unos 0,3 puntos porcentuales más bajo que elde los países no tropicales. Aunque la importancia deesta variable no es mucha, ello se debe a que, en com-paración con los países ricos, a los países pobres lesresulta más difícil superar las desventajas que impo-ne la geografía natural. Por lo tanto, un solo cálculopara todos los tipos de países es extremadamente im-preciso. En consecuencia, cuando el indicador detropicalidad interactúa con los niveles iniciales deingreso, los resultados se vuelven muy significativos.Los coeficientes calculados implican que un país to-

55 Véase Fujita, Krugman y Venables (1999).56 Las fechas están determinadas por la disponibilidad de información.Los detalles específicos de las variables utilizadas se encuentran enGallup, Sachs y Mellinger (1999).


talmente localizado en los trópicos, que comienza conun nivel de ingreso per cápita dos veces más alto que elde otro país tropical, podrá crecer alrededor de 0,7puntos porcentuales más rápido. Como lo sugiere laintuición, las limitaciones impuestas por la geografíanatural se vuelven cada vez menos restrictivas a medi-da que los países se vuelven más ricos57. Ello es favo-rable y desfavorable ya que confirma que la geografíano marca un destino inevitable —después de todo hayalgunos países ricos en los trópicos— pero asimismomismo sugiere que el esfuerzo inicial que deben hacerlos países tropicales para salir de la pobreza es mayorque el que requiere un país no tropical. En los trópi-cos se necesita un esfuerzo mayor para despegar.

Los resultados también sustentan la hipóte-sis de que las condiciones de salud que se relacionancon la geografía pueden ser un obstáculo importan-te para el desarrollo. Los países con alto riesgo demalaria crecen más lentamente en 0,6 puntos por-centuales que los países que no la sufren. Este efec-to estimado de la malaria sobre el crecimiento eco-nómico es impactante, especialmente porque loscálculos neutralizan el efecto de las condiciones ge-nerales de salud (esperanza de vida) y un efecto tro-pical general. El país americano que tiene un índicede malaria igual a uno, Haití, es también el más po-bre del hemisferio. La reducción de la malaria po-dría dar a Haití y a otros países latinoamericanos ungran impulso económico. El hecho de que la mala-ria se haya reducido tan poco en la mayoría de lospaíses durante las últimas décadas es desalentador.Si bien América Latina ha logrado la mayor reduc-ción desde mediados de los años sesenta, ésta ha sidode apenas 6 puntos (de 100) en el índice.

Existen algunas evidencias de que los desas-tres naturales también afectan el crecimiento. Comoya se mencionó, carecemos de un indicador apropia-do para este canal de influencia de la geografía. Sinembargo, un indicador de la mortalidad causada porlos terremotos y las erupciones volcánicas ocurridasentre 1902 y 1996 se relaciona inversa y significativa-mente con el crecimiento (después de neutralizar elefecto de otros determinantes importantes del creci-miento, incluyendo las variables de geografía física).El problema de esta variable es que sólo capta algu-nos tipos de desastres y puede estar influida por elnivel de desarrollo o de crecimiento de los países (porconsiguiente, se excluye de otras regresiones).

La evidencia econométrica sugiere que lospatrones de asentamiento humano tienenimplicaciones importantes para el crecimiento. Lasáreas con poblaciones distantes de las costas puedenexperimentar menores tasas de crecimiento. Lasestimaciones también dan soporte a la tesis de quehay efectos de aglomeración positivos para lasconcentraciones de población en las costas, perorendimientos decrecientes para la densidad pobla-cional del interior. Los países con alta densidadpoblacional cerca de la costa crecen más y los paísescon alta densidad poblacional en el interior crecenmenos. Los resultados también sugieren que ladistancia a los principales mercados internacionalesafecta el crecimiento. En general, sin embargo, laprecisión de los estimativos es más bien baja y losparámetros varían sesiblemente de una especificacióna otra.

Por último, las estimaciones sustentan la hi-pótesis de que los beneficios económicos de la urba-nización contrarrestan los costos, permitiendo que lospaíses más urbanizados crezcan más rápidamente.Puede esperarse que la tasa de crecimiento de un paísque comienza con una tasa de urbanización 50 pun-tos porcentuales más alta que la tasa de otro sea tam-bién alrededor de un punto porcentual más alta. Ellotambién apoya la tesis del despegue, pero aplicado alproceso de urbanización.

Las influencias de factores geográficos

en las diferencias en el crecimiento entre regiones

El Cuadro 3.9 muestra el impacto estimado de varia-bles específicas en las diferencias entre el crecimientode América Latina, los países desarrollados y el Su-deste Asiático. El crecimiento promedio del PIB percápita de los países de América Latina fue del 0,9%anual entre 1965 y 1990, menos de la mitad del queexperimentaron los países de la OCDE —2,7%— ymucho más bajo que el del Sudeste Asiático y el Estede Asia, que registraron 4,5% anual. La línea “totalexplicado” del Cuadro 3.9 muestra la suma de la con-tribución proyectada de las variables explicativas, que

57 Los resultados podrían sugerir que, con el tiempo, los países tropi-cales con niveles de ingreso superiores a cierto umbral pueden creceraún más rápidamente. Sin embargo, el número de observaciones másallá de este umbral es demasiado pequeño para justificar esa conclusión.

Capítulo 3164

resulta bastante cercana a las diferencias reales de lastasas de crecimiento regional.

El primer conjunto de variables explicativasson controles que captan las condiciones iniciales (dis-tintas de la geografía), las políticas y las característi-cas institucionales de los países. Estos factores expli-can una tercera parte de la brecha de crecimiento, osea alrededor de 1,7 puntos entre América Latina ylos países desarrollados, y 3,3 puntos de la diferenciaentre América Latina y los países del Sudeste Asiáti-co. La mayor parte de las diferencias proviene delhecho de que las políticas y las instituciones han sidomenos favorables al desarrollo en América Latina queen estos dos grupos de países.

Los factores geográficos explican una granparte de la brecha restante de crecimiento entre Amé-rica Latina y los países desarrollados, pero no entreAmérica Latina y el Sudeste Asiático. Los países de-sarrollados disfrutan de factores geográficos físicos yhumanos más favorables, y cada uno de estos dos gru-pos de factores explica aproximadamente una terceraparte de la brecha de crecimiento. La principal venta-

ja del mundo desarrollado deriva de su ubicación enzonas templadas y sus mayores tasas de urbanización.En comparación con el Sudeste Asiático, América La-tina tiene características geográficas más bien simila-res, y sólo una pequeña fracción de la brecha de creci-miento entre las dos regiones puede atribuirse a lageografía. Además, los factores geográficos tenderíana hacer que esa región creciera ligeramente menosque América Latina. Este punto es crucial, ya querefuerza el argumento de que la geografía no consti-tuye un destino inevitable y que sus efectos adversospueden contrarrestarse mediante políticas e institu-ciones adecuadas.

Desde 1965, América Latina ha registradograndes adelantos en la aplicación de políticas propi-cias al comercio internacional y políticas que permi-ten tener instituciones gubernamentales más eficien-tes y receptivas a los ciudadanos, cosa que este simpleanálisis considera crucial.

La infraestructura puede en principio solu-cionar la mayoría de las limitaciones que impone lageografía, pero a un costo que normalmente está fuera

Descomposición de la diferencia del crecimiento del PIB per cápitaentre América Latina y otras regiones del mundo, 1965-1990

Respecto a:

Países desarrollados Sudeste Asiático

Controles 0,564 3,293PIB per cápita, 1965 (log) -3,499 1,404Años de secundaria, 1965 (log) 0,025 0,008Esperanza de vida, 1965 (log) 0,755 0,017Apertura, 1965-1990 (0-1) 1,487 1,227Calidad institucional (0-1) 1,796 0,637

Geografía Física 0,682 -0,519Area en el trópico (y sus interacciones con el ingreso) 0,594 -0,392Indice de malaria falciparum, 1965 (0-1) 0,088 -0,127

Geografía Humana 0,598 0,101Población urbana, 1965 0,423 -0,042Población costera -0,007 0,135Distancia a los mercados 0,183 0,008

Total explicado por geografía 1,280 -0,418Total explicado 1,844 2,875Total observado 1,697 3,771Inexplicado -0,147 0,895

Fuente: cálculos del BID basados en la regresión (5) que se presenta en el Apéndice 3.2.

Cuadro 3.9


del alcance de los países pobres. La construcción deesta infraestructura en áreas geográficas difíciles, comoregiones montañosas, zonas tropicales húmedas (don-de el suelo y las lluvias torrenciales dificultan la cons-trucción de vías duraderas), lugares donde las distan-cias hasta el mar son muy largas y no existen puertosnaturales (o sobre todo en los países que no tienensalida al mar), es mucho más costoso que construirlaen estados costeros y de clima templado. Además, es-tas inversiones pueden ser menos productivas que enzonas mejor dotadas que soportan una actividad eco-nómica mayor.

Para ver si la inversión en infraestructura esmenos productiva en ambientes geográficamentedifíciles, examinamos si la infraestructura tiene menorimpacto sobre el crecimiento económico en países conacceso limitado a las costas. En los países sin salida almar, el número inicial de caminos y la capacidad inicialde generación de energía se correlacionan positiva-mente con el crecimiento posterior, aunque a bajosniveles de significación. En los países costeros no seobserva un efecto significativo de la infraestructurainicial sobre el crecimiento posterior (después deconsiderar las políticas, las instituciones, etc.). Losresultados sugieren que podrían lograrse mejores ta-sas de rentabilidad de la infraestructura en zonas nocosteras, aunque el efecto no está justificado. Esta débilasociación puede reflejar el hecho de que la calidadde las inversiones está menos determinada por la si-tuación geográfica que por la calidad de las institu-ciones y la difusión de la corrupción. Como veremosen el capítulo 4, el tamaño, la composición y la cali-dad del gasto público parecen verse afectados por lacalidad de las instituciones públicas, que deja muchoque desear en muchos países latinoamericanos58.

Los factores geográficos también se relacionan con

las diferencias económicas que existen dentro de los

países de América Latina

La geografía, tanto la natural como la humana, secorrelaciona fuertemente con las diferencias queexisten entre los niveles de ingreso y el crecimientoeconómico de los países. Pero ¿son estos patronesgeográficos mundiales relevantes en América Latina?Una mirada rápida a algunos de los indicadores sugiereque esas variables geográficas también afectan las di-ferencias de desarrollo dentro de la región, e incluso

dentro de los países. La geografía de América Latinaes una buena referencia en cuanto a las diferencias deldesarrollo económico. El Caribe tropical y el ConoSur templado difieren ampliamente en casi todas lasmedidas de desarrollo. En Brasil hay una diferenciaentre el nordeste seco y pobre, el sudeste rico y tem-plado y la todavía despoblada región amazónica tro-pical. En todos los países vecinos que tienen una fron-tera amazónica, las regiones selváticas son un mundoaparte. En Nicaragua, la costa oriental, donde abun-da la malaria, está aislada de la costa occidental, mu-cho más productiva. Para Bolivia, la región de los va-lles y las tierras bajas tropicales han desarrolladocentros urbanos independientes, con conexiones li-mitadas entre sí. Un patrón similar se encuentra enlas distintas zonas geográficas de Colombia, Ecuadory Perú.

Utilizando un enfoque más sistemático, unconjunto de estudios sobre México, Colombia, Perú,Bolivia y Brasil ha abordado el papel de la geografíadentro de los países, con técnicas econométricas ri-gurosas. El Cuadro 3.10 muestra la variación del nivelde ingreso “explicado” por las variables geográficasde estos países. Algunos de los estudios analizan losniveles de ingreso por regiones (departamentos,municipios o provincias), mientras que otros utilizaninformación al nivel de hogares. Las variablesgeográficas también difieren sustancialmente entre losestudios, abarcando desde medidas de clima hastasuelos y medidas de proximidad. En los países quecuentan con medidas de ingreso por región, lageografía explica la mayor parte de la variación en elingreso, desde el 66% hasta el 72%. El porcentaje dela variación explicada en el ingreso de los hogares esmenor, del 7% al 47%, pero dada la cantidad de fac-tores que afectan los resultados obtenidos de los ho-gares, éstos siguen siendo valores muy altos. La fuerzade la relación entre la geografía y los niveles de ingre-so por región es impresionante, ya que debido a lamigración y a las transferencias gubernamentales en-tre las regiones, el ingreso varía menos dentro de lospaíses que entre países.

América Latina es famosa por la desigualdaden la distribución de los ingresos. Las estimacionesdel Cuadro 3.10 implican que una gran parte de las

58 En relación con los efectos nocivos de la corrupción sobre la calidadde las inversiones en infraestructura, véase a Tanzi y Davoodi (1997).

Capítulo 3166

Variables geográficas asociadas con los niveles de ingreso por país

EfectoNivel de la Nivel de la sobre la

País Variable variable Variable variable variable(fuente) dependiente dependiente independiente independiente dependiente R2 (%)

Bolivia Necesidades Municipal -altitud Provincial Negativo ** 68(Urquiola, básicas -dummy frontera Provincial Negativo **et al., 1999) insatisfechas -centro regional Provincial Negativo ***

-dummy capital Provincial Negativo **de departamento

Bolivia Necesidades Municipal -altitud Provincial Negativo * 66(Morales, básicas -urbanización Provincial Negativo **et al., 1999) insatisfechas

Brasil Ingreso per Hogar -latitud Estado Positivo *** 47(Azzoni, et al., cápita -temperatura Estado Positivo **1999) -precipitación Estado Positivo ***

Colombia PIB per Municipal -altitud Municipal Positivo * 36(Sánchez y cápita -precipitación Municipal Negativo * Núñez, 1999) -dummies tipo Municipal Positivo *

de suelos-distancia a los Municipal Positivo *puertos marítimos-distancia Municipal Negativo * a los mercados-distancia Municipal Negativo **a los rios

México PIB per Estadual -precipitación Estado Negativo * 70(Blum y cápita -temperatura Estado Negativo Cayeros, 1999) -dummy costa Estado Positivo

-dummy frontera Estado Positivo **-densidad Estado Positivo *poblacional

México PIB per Estadual -humedad Estado Negativo * 68(Esquivel cápita -frío Estado Positivo *et al., 1999) -bosques Estado Negativo *

-agricultura Estado Negativo *

Perú Gasto Hogar -altitud Provincial Negativo ** 4(Escobal y per cápita -precipitación Provincial Negativo **Torero, 1999) -temperatura Provincial Negativo ***

-dummies Provincial Negativo **tipo de suelo-dummy zona Provincial Negativo **de terremoto

* = significativo al 1%

** = significativo al 5%

*** = significativo al 10%

Cuadro 3.10


disparidades regionales dentro de estos países lati-noamericanos se relaciona con los factores geográfi-cos, e incluso que una parte sustancial de la desigual-dad entre los hogares se correlaciona con la geografía.

En síntesis, la influencia de la geografía esomnipresente en el desarrollo económico de AméricaLatina, explicando una parte sustancial de las diferen-cias en los hogares, las diferencias regionales, las di-ferencias entre países e incluso de las diferencias en elcrecimiento económico de toda la región en compa-ración con otras regiones del mundo. Todo ello su-giere no sólo que la geografía ejerce una profundainfluencia en los patrones de desarrollo de las socie-dades de América Latina, sino que lo más probable esque ello siga ocurriendo en el futuro. La pregunta quesurge entonces es cómo pueden las políticas aprove-char las buenas posibilidades que ofrece la geografíay mitigar sus influencias negativas.

Políticas para vencer las limitacionesgeográficas

La geografía podría considerarse generalmente comoun elemento inmutable, pero su impacto sobre la eco-nomía y la sociedad no lo es. Las políticas adecuadaso los adelantos tecnológicos pueden ayudar a superarmuchos de los obstáculos geográficos.

La resolución de los problemas geográficosrepresenta importantes aspectos de “bien público”. Lasinversiones destinadas a vencer tales obstáculos y acontrolar enfermedades o mitigar desastres beneficianpor lo general a regiones enteras en vez de individuosparticulares. Para llevar a cabo estas inversiones a unnivel social deseable, es necesario que el gobierno uotras instituciones se encarguen de su coordinación.Es posible que las personas individuales no puedancaptar los beneficios que estas inversionesproporcionan a la sociedad en su conjunto, por lo quees probable que inviertan menos de lo deseable.Ningún individuo estaría dispuesto a asumir la tareade controlar la difusión de una enfermedad, pero todosse benefician cuando cada persona hace una pequeñacontribución para erradicarla. Compartir estas obli-gaciones requiere la coordinación y la creación de in-centivos basados en el mercado.

Gran parte de la población de América Lati-na se encuentra concentrada en ambientes difíciles,

tales como el altiplano de América Central y la re-gión andina, el nordeste brasileño y Haití. Si las zo-nas cercanas a estos ambientes difíciles se desarrollanrápidamente, algunos de los problemas podrían re-solverse de manera espontánea por medio de la mi-gración a las regiones vecinas de mayor dinamismo.Para muchas personas, la migración constituye la únicavía de escape a las restricciones geográficas, por loque no debe desalentarse. Sin embargo, la persisten-cia de la pobreza en estas concentraciones de pobla-ción a lo largo de los siglos indica que la migraciónposiblemente no sea la principal solución. En las re-giones pobres y geográficamente desaventajadas la tasade crecimiento de la población es generalmente ele-vada, lo cual compensa los beneficios de la emigra-ción. Además, la migración masiva hacia los centroseconómicos y algunas zonas costeras puede traer con-sigo problemas adicionales, tales como el aumento dela vulnerabilidad ante los desastres naturales. El se-guimiento de los patrones migratorios, la creación deincentivos para los asentamientos en zonas seguras yla adaptación de la planificación urbana y del uso dela tierra son necesarios para evitar estos efectos ad-versos de la migración.

Infraestructura

Los enfoques más activos orientados a la reducciónde las disparidades geográficas mediante inversionesen infraestructura adolecen de todas las dificultadescaracterísticas de los programas de desarrollo regio-nal. La construcción de infraestructura en las zonasaisladas generalmente es más costosa, por lo que serequieren beneficios muy elevados para justificar loscostos. Pero si el objetivo final es el establecimientode industrias y servicios administrativos en estas re-giones, normalmente existen considerables sinergiaso economías de aglomeración en relación con estasactividades. Esas sinergias hacen que la rentabilidadde las inversiones en nueva infraestructura sea máselevada en las ciudades accesibles y bien interconec-tadas. La instalación de industrias y servicios en unaregión con desventajas se asemeja al problema delhuevo o la gallina. Estas actividades dependen de lapresencia de otras industrias y servicios, así como deun conjunto de obras de infraestructura complemen-taria. Las empresas no desean instalarse en un lugaraislado a menos que exista la infraestructura necesa-

Capítulo 3168

ria y que otras empresas estén dispuestas a establecer-se en ese lugar. No es posible recuperar el costo deinversión en infraestructura sin atraer a un buen nú-mero de empresas, y lograr que ello suceda de mane-ra simultánea es costoso y arriesgado. Los esfuerzosde los gobiernos por proveer estos elementos en for-ma coordinada han resultado insatisfactorios(Richardson y Townroe, 1986). Por el contrario, laszonas francas industriales exitosas se sitúan por lo co-mún en las zonas geográficas más propicias, mientrasque los parques industriales en regiones desfavorecidashan terminado vaciándose. Se construyeron pero na-die los ocupó.

Los enfoques más sistémicos para las regio-nes en desventaja efectuados por organismos de desa-rrollo regional tampoco han logrado resultados satis-factorios. Estas grandes burocracias de desarrolloregional con frecuencia enfrentan problemas para lle-var a cabo la compleja coordinación necesaria para elestablecimiento de redes económicas en aquellos lu-gares en que éstas no se establecieron por sí solas.

El nordeste pobre de Brasil cuenta con unalarga historia de este tipo de esfuerzos. Los esfuerzosen la región nororiental, favorecidos por décadas demigraciones, han logrado disminuir apenasmarginalmente las diferencias respecto del prósperosudeste. En 1960, el estado brasileño más pobre eraPiauí, en el nordeste, con un PIB per cápita equiva-lente al 11% del de São Paulo, el estado más rico delsudeste. Treinta y cinco años más tarde, en 1995, Piauíseguía siendo el estado más pobre de Brasil, y su PIBper cápita sólo ascendía al 16% del de São Paulo(Azzoni et al., 1999), el estado más rico. La estrategiade apertura de la frontera amazónica a colonos pobresdel nordeste ha causado daños ambientalesconsiderables, limitando el éxito económico eintensificando el problema de las enfermedadestropicales.

A pesar del limitado éxito de los grandes pro-yectos de infraestructura física, es difícil aceptar quelas regiones aisladas no sean objeto de atención espe-cial. La falta de acceso a la infraestructura está estre-chamente relacionada con la pobreza, dado que la in-fraestructura proporciona el medio adecuado para eldesarrollo de la actividad económica.

La infraestructura física mal mantenida e in-adecuada puede causar el aislamiento de regiones en-teras en caso de sobrevenir una catástrofe natural. El

enfoque de “necesidades básicas” en términos de in-fraestructura podría constituirse en un factor efectivopara la reducción de la pobreza en regiones caracteri-zadas por desventajas geográficas y también puedetener una tasa de rentabilidad económica más elevadaque la de los grandes proyectos de infraestructura degran calidad. Las regiones aisladas pueden conectarsecon el resto de la economía mediante la construcciónde caminos secundarios, electricidad y telecomunica-ciones. Las nuevas tecnologías para la generación deelectricidad en el ámbito local y las redes de teleco-municaciones autosostenibles podrían ser eficientesen términos de costos en los lugares aislados.

En las regiones aisladas, la provisión de in-fraestructura de una forma eficiente en términos decostos es una tarea difícil. El aprovisionamiento cen-tralizado no siempre es el mejor método, ya que lasinversiones en infraestructura y los servicios que és-tas proveen están ubicadas y sirven a zonas, clientes eintereses particulares. En la mayoría de las inversionesen infraestructura y servicios tiene lugar alguna formade provisión descentralizada, pero el tipo dedescentralización podría depender de un conjunto defactores que analizaremos más adelante.

Si bien podría recurrirse al enfoque de “ne-cesidades básicas” para guiar las decisiones de inver-sión en infraestructura en las regiones con desventa-jas geográficas, las evidencias que se presentan en estecapítulo sugieren que el criterio fundamental para lasinversiones en caminos, puertos, ferrocarriles y aero-puertos debe ser el acceso a los mercados internacio-nales. Por supuesto, los beneficios potenciales depen-den de distintas variables, y siempre existe el riesgode exceso de gastos. Pocas de estas inversiones po-drían ser rentables en ausencia de políticas macroeco-nómicas y comerciales adecuadas que estimulen efec-tivamente a los productores a buscar la integracióninternacional en un horizonte de largo plazo. Asimis-mo, los beneficios potenciales de una política de libe-ralización comercial podrían reducirse si no existierala infraestructura.

Los estrangulamientos en el transporte inter-no pueden impedir el desarrollo de sectores de ex-portación potencialmente exitosos, particularmentelos primarios, mientras que las importaciones de ele-vado valor agregado pueden crecer muy rápidamen-te. El enfoque de las “necesidades básicas” en las in-versiones en infraestructura también debe tomar en


cuenta los riesgos asociados con los desastres natura-les, de forma que se minimice la destrucción de la in-fraestructura pública y privada en caso de estos se pro-duzcan y se evite el aislamiento repentino de losmercados. De igual forma, los gobiernos deben con-centrar sus esfuerzos en la reconstrucción de la infra-estructura crítica para restablecer el acceso a los mer-cados al concluir los desastres.

El enfoque de las “necesidades básicas” en lasinversiones en infraestructura debería también fun-damentarse en el principio de que el mantenimientode la infraestructura básica es más importante que lle-var a cabo nuevas inversiones de gran envergadura,por lo general de funcionamiento y mantenimientomás costosos. Con frecuencia, la ausencia de infraes-tructura en las regiones pobres se debe a deficientespolíticas de mantenimiento más bien que a gastos in-suficientes en infraestructura. El Banco Mundial59 haanalizado y enfatizado que las instituciones y los in-centivos de carácter político y económico propiciannuevas inversiones costosas e ineficientes, dejando sinatención las necesidades de servicios de las regionespobres ni las exigencias de mantenimiento de la in-fraestructura ya existente. Como se verá a continua-ción, siempre que su diseño sea adecuado, la descen-tralización puede ayudar a resolver estos problemasde incentivos.

Tecnologías agrícolas y de salud

en las zonas tropicales

Aunque la geografía es en su mayor parte inmutable,las enfermedades que prevalecen en las zonas tropi-cales no tienen por qué serlo. Los resultados de lasección anterior sugieren que el aumento del nivel deingresos per se no servirá para resolver los problemasde salud en las zonas tropicales; a este respecto es in-dispensable la acción directa.

Para algunas enfermedades tropicales existenpocos tratamientos y estrategias de control que seanefectivos y baratos; para otras, los métodos de erradi-cación son bien conocidos, pero se requierenimportantes esfuerzos de educación y movilización.Un ejemplo típico del primer caso es la malaria. Elcontrol del vector en las zonas más afectadas essolamente una acción de contención, y la efectividadde los medicamentos se está reduciendo considera-blemente debido a la aparición de nuevas variedades

de agentes patógenos resistentes a los medicamentostradicionales. Las vacunas para estas enfermedadesnecesitan muchos años más de investigación debido ala falta de recursos, a la extraordinaria complejidaddel agente patógeno y de su ciclo de vida. Lasenfermedades tropicales no se han beneficiado de losefectos secundarios de la investigación biomédica ofarmacéutica de los países desarrollados, dado que noexisten grandes países desarrollados tropicales. Lospaíses tropicales son demasiado pobres para ofrecerun mercado atractivo y autosuficiente que induzca alas empresas farmacéuticas a invertir en investigacio-nes sobre enfermedades tropicales.

Una lógica similar se aplica al desarrollo detécnicas agrícolas para los tipos de suelos y productosque predominan en los trópicos. La mayoría de losavances tecnológicos en los países más ricos, que lle-van a cabo casi todas las actividades de investigación ydesarrollo, cuentan por lo menos con el potencial deser adoptados por los países pobres tropicales. Perodebido a las diferencias en el proceso biológico en lostrópicos, la agricultura constituye una excepción.

En el mundo desarrollado, la investigacióncientífica de punta en materia de salud y agriculturaestá pasando a manos de grandes empresas privadasen vez del gobierno o las instituciones de investiga-ción académica. Estas empresas no tienen incentivosfinancieros para invertir en investigaciones de carác-ter similar sobre los problemas tropicales. Los consu-midores de los países en desarrollo no tienen lacapacidad para pagar un sobreprecio por nuevos me-dicamentos o vacunas, de manera que no constituyenun mercado rentable. Al mismo tiempo, las zonas tro-picales no han sido incluidas en la revolución de lainvestigación científica protagonizada por las empre-sas, y los recursos para investigación en agricultura yenfermedades tropicales se han reducido. El presu-puesto de investigación y desarrollo del sistema deinstituciones del CEIR para el estudio de los proble-mas de la agricultura mundial es menos de la mitaddel presupuesto de investigación y desarrollo deMonsanto, una de las empresas multinacionales dedi-cadas a las ciencias biológicas60.

59 Véase Banco Mundial (1994).60 Sachs (1999), p. 19.

Capítulo 3170

En esta nueva era de rápidos avances en elcampo de la biología, parece promisoria la investiga-ción aplicada sobre los obstáculos para el desarrollode la agricultura tropical y enfermedades tropicales.La investigación sobre agricultura tropical, que en sumayoría se realiza en el sector público, ha tenido ta-sas de rentabilidad muy elevadas. En el Cuadro 3.11se presenta una compilación de las tasas de rentabili-dad estimadas por Echeverría (1990) para la agricul-tura tropical en América Latina. Estos estudios eva-lúan las actividades de investigación en varios cultivosde diferentes países, empleando distintas metodolo-gías, pero lo que resulta sorprendente es que las esti-maciones son uniformemente elevadas. De las 58 ta-sas de rentabilidad anual estimadas, sólo cuatro sesitúan por debajo del 15% anual. La tasa de rentabili-dad promedio es del 57% y la mediana del 44%. Es-tos enormes rendimientos de la inversión en investi-gación indican que la investigación agrícola que selleva a cabo es insuficiente. Incluso si la investigaciónagrícola no tuviera este elevado rendimiento econó-mico, la inversión en mejoras agrícolas podrían justi-ficarse en términos de su impacto sobre los pobres. Elbienestar a corto plazo de más de la mitad de las fami-lias en los países de ingresos reducidos (69% de lafuerza laboral en 1990)61, y una proporción aún ma-yor de las familias más pobres, todavía depende de laagricultura.

Es difícil calcular la tasa de rentabilidad de lainversión en investigación médica, y en el mejor delos casos se ignora el principal beneficio de una buenasalud para el bienestar humano. No obstante, el nivelde recursos destinados a la investigación en salud tro-pical es de un nivel alarmantemente bajo. Un casodestacado es la malaria, una de las enfermedades tro-picales más importantes, como ya se ha señalado eneste capítulo. Se estima que en el mundo alrededorde 2.400 millones de personas están en peligro decontraerla, que los casos clínicos pueden estar entre300 y 500 millones al año y que causa entre 1,5 y 2,6millones de muertes anuales. Debido a la ausencia deincentivos de mercado, las empresas farmacéuticasprivadas no desarrollan actividades de investigaciónrelacionadas con esta enfermedad. En 1993, los re-cursos utilizados para la investigación en el mundoentero ascendieron solamente a US$84 millones(Welcome Trust, 1999), la mayoría de los cuales pro-cedía de las fuerzas armadas de los países desarrolla-

dos, preocupados por la capacidad de combate de sussoldados en el exterior.

América Latina registra índices de salud su-periores a lo que cabría predecir a juzgar por sus ni-veles de ingreso, particularmente en la región predo-minantemente tropical 62. Ello se debe en parte a laexistencia de sólidas instituciones de salud pública enla región y a un conjunto de programas exitosos decontrol de enfermedades a nivel regional. Estos es-fuerzos públicos han sido coordinados por la Organi-zación Panamericana de la Salud (OPS) y sus prede-cesores desde la década de 1920, antes de la creación,después de la guerra, de la Organización Mundial dela Salud (OMS). En la actualidad, la OMS todavía nodispone de información comparable sobre los nivelesde incidencia en los países en desarrollo, aunque laOPS recopila estos datos para sus países miembros.

La Fundación Rockefeller apoyó a los de-partamentos de salud pública de algunos países de laregión. Este apoyo, junto con los exitosos programasde la Fundación para controlar la fiebre amarilla enAmérica Latina a inicios de los años cuarenta, la erra-dicación en Brasil del portador de la malaria —el mos-quito Anopheles gambiae— en los años treinta, el con-trol de la anquilostomiasis en los años veinte y el apoyofinanciero inicial a la Organización Panamericana dela Salud (OPS), constituyen un notable aporte insti-tucional para aliviar el problema de las enfermedadesen América Latina. Por otra parte, debe destacarse elapoyo de la Fundación Rockefeller a la investigaciónagrícola en México en los años cuarenta, que even-tualmente se convertiría en el CYMMIT y traeríaconsigo la revolución verde a América Latina. La Fun-dación también colaboró en la fundación del renom-brado instituto de investigación agrícola en Colom-bia, el CIAT y de otros institutos regionales.

Aunque la mayoría de estas instituciones es-tán funcionando y su trabajo tiene una influencia con-siderable en muchas zonas, algunos de los desafíostecnológicos resultantes de las condiciones geográfi-

61 Banco Mundial (1997), pag. 220.62 Utilizando una regresión simple para predecir la esperanza de vidapromedio en 1995 y el logaritmo natural del PIB per cápita, los paísesde América Latina registran una esperanza de vida que en promedio es4 años mayor de la que resultaría empleando solamente el PIB. Si seneutraliza el efecto de la ubicación tropical, la esperanza de vida enAmérica Latina es 8 años mayor.


Cuadro 3.11 Rendimiento del gasto en investigación y desarrollo agrícola en América Latina

Tasa derendimiento

Autor Año País Producto Período anual (%)

Ayer 1970 Brasil (São Paulo) Algodón 1924-67 77Barletta 1970 México Cultivos 1943-63 45-93

Trigo 90Elías 1971 Argentina Caña de azúcar 1943-63 33-49(revisado por Cordomi) (EEAT-Tucumán)Hines 1972 Perú Maíz 1954-67 35-55Patrick y Kehrberg 1973 Brasil (Oriental) Agregado 1968 0del Rey 1975 Argentina Caña de azúcar 1943-64 35-41(revisado por Cordomi) (EEAT-Tucumán)Monteiro 1975 Brasil Cacao 1923-85 19-20Fonseca 1976 Brasil Café 1933-95 17-27Hertford et al. 1977 Colombia Arroz 1957-80 60-82

Soya 1960-80 79-96Trigo 1927-76 11-12Algodón 1953-72 0

Wennergren 1977 Bolivia Ovejas 1966-75 44y Whittaker Trigo -48Scobie y Posada 1978 Colombia Arroz 1957-64 79-96Moricochi 1980 Brasil Cítricos 1933-85 18-28

(São Paulo)Avila 1981 Brasil Arroz irrigado 1959-78 83-119

(R.G. Sul)Brasil (Central) 83-87Brasil (Costa Norte) 92-107Brasil (Costa Sur) 111-115Brasil (Frontera) 114-119

Cruz et al. 1982 Brasil Capital físico 1974-81 53Inversión total 1974-92 22-43

Evenson 1982 Brasil Agregado 19??-74 69Ribiero 1982 Brasil Agregado 1974-94 69

(Minas Gerais)Algodón 48Soya 36

Yrarrazaval et al. 1982 Chile Trigo 1949-77 21-28Maíz 1940-77 32-34

Avila et al. 1983 Brasil (EMBRAPA) Capital humano 1974-96 22-30Cruz y Avila 1983 Brasil (EMBRAPA) Agregado 1977-91 38Martínez y Sain 1983 Panamá (IDIAP-Caisan) Maíz 1979-82 188-332Ambrosi y Cruz 1984 Brasil (EMBRAPA-CNPT) Trigo 1974-90 59-74Avila et al. 1984 Brasil (Centro-Sur) Agregado 1974-96 38

Feijoo (revisado por Cordomi) 1984 Argentina (INTA) Agregado 1950-80 41Pinazza et al. 1984 Brasil (São Paulo) Caña de azúcar 1972-82 35Roessing 1984 Brasil (EMBRAPA-CNPS) Soya 1975-82 45-62Silva 1984 Brasil (São Paulo) Agregado 60-102Ayres 1985 Brasil Soya 1955-83 46-69

Brasil (Paraná) 51Brasil (R.G. Sul) 51-53Brasil (S. Catarina) 29-31Brasil (São Paulo) 23-24

Muchnik 1985 América Latina Arroz 1968-90 17-44Norton et al. 1987 Perú (INIPA) Agregado 1981-2000 17-38

Arroz 17-44Maíz 10-31Trigo 18-36Papa 22-42Frijoles 14-24

Echevarría et al. 1988 Uruguay Arroz 1965-85 52Evenson 1988 Paraguay Cultivos 1988 75-90Luz Barbosa 1988 Brasil (EMBRAPA) Agregado 1974-97 40Evenson y da Cruz 1989 América del Sur (PROCISUR) Trigo 1979-88 110

Soya 179Maíz 191

57Promedio 44Mediana

Fuente: Echeverría (1990), Cuadro 1.

Capítulo 3172

cas y ecológicas de América Latina y del mundo endesarrollo podrían precisar inversiones más allá de sualcance. Además, estas instituciones podrían carecerde ventajas comparativas para desarrollar ciertos pro-ductos o tecnologías similares a las creadas previamen-te por las empresas privadas de alta tecnología.

Como sugirió Jeffrey Sachs con relación a lamalaria, un enfoque que podría tener éxito sería uncompromiso coordinado por parte de los países ricosmediante el que se asegure un mercado atractivo a laempresa que logre desarrollar la vacuna63. Los paísesgarantizarían un precio mínimo por dosis o una canti-dad fija por pagar cuando realmente exista la vacuna.Podrían hacerse propuestas similares para otras enfer-medades como la tuberculosis o para el desarrollo deespecies o tecnologías agrícolas adecuadas para las con-diciones geográficas y climáticas de los países pobres.

Por supuesto, puede haber otras formas decooperación que no involucren solamente a los paísesricos. El método más apropiado de cooperación po-dría ser subregional, regional o global, y podría re-querir la participación de las instituciones financierasinternacionales, dependiendo de la escala del proyec-to, del tipo de externalidades del problema y del cos-to aproximado de encontrar la solución. Además, al-gunas de estas organizaciones internacionales puedendesempeñar un papel muy importante en la identifi-cación de las prioridades globales y regionales enmateria de salud y agricultura y en la movilización delas actividades de investigación y desarrollo del sectorprivado para satisfacer esas necesidades.

En el futuro, las nuevas tecnologías de teleco-municaciones y la Internet podrían disminuir la im-portancia de las barreras geográficas, pero no consti-tuyen panaceas. Aunque este tipo de cambiotecnológico podría reducir el aislamiento, tambiénpodría beneficiar igualmente a las zonas accesibles. Apesar del espectacularmente bajo costo para los usuariosde telecomunicaciones en los años recientes, lasinversiones en infraestructura requeridas confrecuencia son de una magnitud considerable. Cabríaesperar cambios similares derivados del acceso a latelefonía, pero ésta no ha logrado que las barreras geo-gráficas se vuelvan obsoletas. También pueden em-plearse las nuevas tecnologías para desarrollar sistemasde comunicación de emergencia en zonas potencial-mente propensas a desastres naturales. El estableci-miento de canales de comunicación efectivos podría

contribuir a reducir el costo económico y humano re-lacionado con los desastres naturales mediante la pro-visión de sistemas de alerta temprana para las pobla-ciones de esas zonas, y evitar el aislamiento total de laszonas afectadas después del desastre.

Información y señales de mercado

Debido a la diversidad geográfica que caracteriza amuchos de los países latinoamericanos, diferentes re-giones dentro de un país pueden ofrecer ventajas com-parativas muy marcadas para ciertas actividades y gran-des desventajas para otras. Debido a los patronesexistentes de localización de la población, la rentabi-lidad de inversiones en infraestructura o las interven-ciones en salud pueden diferir notablemente en unaszonas y otras, y entre ciudades o pueblos de diferen-tes tamaños. Debido a que las condiciones de riesgode huracanes, inundaciones o terremotos difieren en-tre unas zonas y otras, los esfuerzos de prevención dedesastres pueden resultar más fructíferos en ciertaslocalidades.

Todos estos ejemplos sugieren que las varia-bles geográficas deben ser tenidas en cuenta en unadiversidad de aspectos de política económica y social.Obviamente, para ello es necesario que exista la in-formación, que difícilmente será provista espontánea-mente por el mercado, debido a su naturaleza de bienpúblico. En este capítulo se ha destacado la impor-tancia de cinco grupos de factores: las característicasde los suelos y el clima que afectan la productividadagrícola, la presencia de enfermedades, el riesgo dedesastres naturales, el acceso a los mercados, y lospatrones de urbanización y asentamiento poblacional.Especialmente los países más grandes de la regióncuentan con institutos geográficos y de estadística cuyaprincipal función ha sido la recopilación de informa-ción sobre estos factores. Entidades como el IBGEde Brasil o el INEGI de México gozan de prestigiointernacional por su capacidad técnica y analítica. Noobstante, en muchos países de la región estos esfuer-zos son aún incipientes y en la mayoría de ellos lasentidades responsables no están orientadas por obje-tivos claros de política económica y social ni ofrecenmayor respaldo a las entidades apropiadas en las dis-

63 Sachs (1999).


tintas áreas de política. Como resultado, las decisio-nes de inversión en infraestructura, la asignación delos gastos de salud, o los planes de urbanización, asen-tamiento o prevención de desastres, a menudo no tie-nen debidamente en cuenta la influencia de todos losfactores geográficos pertinentes.

Puesto que la recopilación, el procesamien-to y la divulgación de información geográfica son ta-reas complejas, que demandan costos considerables,presentan importantes economías de escala y dan ori-gen a externalidades muy significativas, deben sernecesariamente responsabilidad de organismoscentrales. Incluso pueden requerirse organismossupranacionales para recopilar y difundir informaciónsobre fenómenos que trascienden las fronteras nacio-nales, como los huracanes o los fenómenos climáticoscomo El Niño. Esto no significa, sin embargo, quemucha información relacionada con la geografía nopueda ser generada a nivel descentralizado. En CostaRica, el Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio)está involucrando a las comunidades locales en la con-fección de un inventario de biodiversidad. Si bien lamayor parte de la recopilación se realiza a un niveldescentralizado, las decisiones de política basadas enla información geográfica deben ser necesariamentecentralizadas. El nivel al cual deban tomarse las deci-siones públicas debe responder esencialmente al al-cance de las externalidades que pueden generar di-chas decisiones. Las decisiones concernientes a laprovisión de infraestructura urbana o la regulacióndel uso de la tierra posiblemente serán más acertadassi se toman al nivel local, siempre que exista la infor-mación y ésta sea conocida por quienes adoptan lasdecisiones. Las decisiones que involucran externali-dades geográficas amplias, como el control de la con-taminación del agua o el aire, o el control de enfer-medades contagiosas pertenecen más naturalmente alámbito regional, nacional o incluso mundial.

La divulgación de información es esencial nosolamente para quienes adoptan las decisiones públi-cas, sino también para los individuos que pueden pa-decer los efectos de la geografía, que suelen ser losmás pobres. Las reglas de zonificación urbana o so-bre el uso de la tierra en ocasiones son tan poco trans-parentes y conocidas que pueden ser utilizadas comomecanismos de extorsión, una vez que los individuoshan incurrido importantes costos de inversión en vi-vienda o negocios en sitios inadecuados.

A veces se facilita el asentamiento en zonasde alto riesgo porque no existe la información sobredichos riesgos o porque ésta ha sido manipulada oencubierta. Las grandes pérdidas que con frecuenciasufren los productores agrícolas podrían evitarse conuna mejor divulgación de información meteorológicay de riesgos de fenómenos naturales devastadorescomo los huracanes. Aunque estos fenómenosdifícilmente pueden predecirse con exactitud, la dis-ponibilidad de información sobre la frecuencia y laintensidad de estos riesgos puede facilitar el desarrollode mercados de seguros, que son aún muy incipientesen América Latina. Es interesante señalar que paísesdonde los productores y los inversionistas han logradocubrirse de los riesgos de huracanes, no sufren los efec-tos recesivos que se observan en otros países cuandoocurren los huracanes. El mejor ejemplo reciente esla República Dominicana, que en 1998 recibió com-pensaciones por seguros con motivo del huracánGeorges por un valor cercano al 2% del PIB, graciasa lo cual recibió un fuerte estímulo en la actividad dela construcción, que le ayudó a sostener un elevadoritmo de crecimiento de la economía.

El acceso a seguros y otros servicios financie-ros que ayuden a cubrir estos riesgos es crucial, espe-cialmente para las familias de menores ingresos y parael sector informal y de pequeñas empresas. El proble-ma del riesgo es obvio en el caso de los desastres na-turales, pero es igualmente válido en relación con losriesgos climáticos que afectan a la agricultura, el ries-go de enfermedades y el riesgo de incomunicación ola imposibilidad de movilizarse en zonas afectadas porlos desastres naturales.

Los gobiernos nacionales y locales tambiénpueden ayudar a sus ciudadanos a superar los efectosnocivos de la geografía mediante la divulgación deinformación sobre tecnologías de producción entierras de baja productividad o propensas a la erosión,sobre métodos de control de plagas o enfermedades,o sobre las técnicas adecuadas de construcción deviviendas en zonas propensas a terremotos ohuracanes. El beneficio potencial de estos esfuerzosde divulgación de información puede ser enorme.

Si bien es esencial que los gobiernos gene-ren y divulguen información, por lo general el mer-cado es el mejor mecanismo de difusión, que puedeoperar a favor o en contra del objetivo de dominar elmedio ambiente. Los bajos precios de las tierras

Capítulo 3174

propensas a desastres o fuera del alcance de las redesde servicios públicos de las ciudades a menudo ac-túan como un poderoso imán para generarasentamientos inadecuados. Sin embargo, las autori-dades también pueden apoyarse en el mercado paraafectar estas decisiones. Por ejemplo, para reasentarlos habitantes de una zona de alto riesgo puede re-sultar más efectivo un sistema de subsidios focalizadospara la construcción de nuevas viviendas que un me-canismo administrativo o policial. Para difundir unatecnología exitosa de contención de la erosión el ins-trumento más efectivo puede ser un subsidio a lasnuevas tecnologías que ayude a desplazar las tecno-logías inadecuadas. Para inducir a una comunidad aque conserve un recurso escaso (una reserva natural,por ejemplo), el mejor método puede ser promoverun mercado para ese recurso (el turismo ecológico,por ejemplo), en lugar de impedir su uso reduciendosu valor potencial.

Para que los individuos puedan responder alas señales de mercado es necesario que tengan movi-lidad. Una zona de baja productividad agrícola y defi-cientes condiciones de salud puede convertirse en unatrampa de pobreza si las políticas desalientan la mi-gración hacia zonas con mejores oportunidades o ha-cia las ciudades. El temor a la emigración del campo ala ciudad, que ha estado muy arraigado en la mentali-dad de los dirigentes latinoamericanos, con frecuenciase ha traducido en subsidios a sectores agrícolas y zo-nas rurales improductivas y en diversas limitaciones alos mercados de tierras rurales. Según encuestas demediados de los años noventa, menos del 55% de lospequeños agricultores de Honduras, Paraguay y Co-lombia cuentan con títulos de propiedad de la tierra64.La carencia de títulos no sólo limita la movilidad delos campesinos, sino que reduce severamente el acce-so al crédito y desalienta la inversión65. En las zonaspropensas a desastres naturales, la inexistencia de títu-los de propiedad de las tierras o las construccionesdesestimulan a los propietarios a hacer inversiones quepodrían reducir los riesgos y dificultan cualquier polí-tica de reasentamiento. La falta de títulos de propie-dad, así como otros mecanismos que limitan la movili-dad de las personas, son factores que refuerzan en lugarde aliviar los efectos adversos de la geografía.

Descentralización y organización territorial

En este capítulo se han documentado ampliamentelas diversas influencias de las características geográfi-cas, tanto físicas como humanas, sobre la productivi-dad de las personas, las condiciones de salud, el ries-go de desastres naturales y las tendencias deasentamiento y concentración de la población. Comoresultado de esta diversidad de influencias, la descen-tralización es un instrumento potencial para dominary aprovechar la geografía. Es difícil pensar que un sis-tema centralizado de decisiones pueda responder enforma adecuada a la diversidad de necesidades y res-tricciones que impone la geografía a las distintas lo-calidades, especialmente en países tan heterogéneosgeográficamente como algunos de los países latinoa-mericanos.

Sin embargo, una estructura única de descen-tralización carece igualmente de sentido. En AméricaLatina, los gobiernos locales—municipios, provincias,distritos, según la denominación de cada país—se en-cuentran organizados básicamente de la misma for-ma dentro de cada país sin considerar las diferenciasde tamaño, localización u otras condiciones geográfi-cas y socioeconómicas básicas. Mientras que el po-tencial de organización y provisión de servicios de laslocalidades más prósperas y de mayor tamaño suelequedar desaprovechado, especialmente en los paísescon estructuras de gobierno más centralizadas, lasexigencias y las responsabilidades administrativas pue-den desbordar por completo a las localidades menosafortunadas geográfica y económicamente en los paí-ses que optan por la descentralización de algunas res-ponsabilidades. Algunos países han empezado a eli-minar estas limitaciones mediante procesos dedescentralización flexibles y adaptables. En Colom-bia y Venezuela, ciertas responsabilidades de provi-sión de infraestructura vial y otros servicios públicosse asignan por contratos a los departamentos, estadoso municipios, según su capacidad administrativa y téc-nica. En Venezuela, el proceso de descentralizaciónha avanzado así a distintas velocidades por activida-des y por regiones. En Colombia, el proceso ha

64 López y Valdés (1996), citado por López (1996).65 Véase López (1996) y Carter y Olinto (1996). No obstante, dondeno existen mercados de crédito eficientes, una política de titulaciónmasiva de tierras puede tener efectos distributivos adversos.


involucrado también a organismos no gubernamen-tales, como la cámara de productores de café o lasempresas petroleras, que han asumido algunas respon-sabilidades de provisión de infraestructura.

Pero una estructura única de descentraliza-ción carece además de sentido desde el punto de vistageográfico porque los más importantes efectos de lageografía y de las intervenciones destinadas a domi-nar la geografía no están claramente localizados espa-cialmente o generan externalidades de importanciapara otras localidades o regiones. Por ejemplo, lasenfermedades o plagas que afectan a varias localida-des no pueden ser erradicadas aisladamente por nin-guna de ellas. Una tecnología adecuada para conte-ner la erosión en las cuencas fluviales y prevenir riesgosde deslizamientos o inundaciones difícilmente serádesarrollada por la localidad que genera el problema,en parte por razones de costo, pero sobre todo por-que los daños posiblemente afectarán también a otraslocalidades, y por consiguiente esperará que ellascontribuyan a solventarlos. Una carretera para romperel aislamiento geográfico de una región deberá cruzarmuchas localidades para ser útil y obviamente suconstrucción no será encarada aisladamente porninguna de ellas. Cada uno de estos ejemplos puedesugerir la necesidad de un nivel de organizacióngeográfica diferente. El problema de una plaga queafecta a un cultivo específico puede requerir laorganización de los productores, mientras que el deuna enfermedad tropical puede exigir una interven-ción nacional e incluso global, como hemos señaladoen otra sección de este capítulo. Por su parte, el ries-go de grandes desastres naturales exige una organiza-ción central de prevención, la cual debe tener reco-nocido liderazgo y estar en capacidad de asignarresponsabilidades específicas a otros niveles. El pro-blema de la erosión puede requerir una agrupaciónde los municipios que comparten la cuenca fluvial,mientras que el caso de la carretera posiblemente re-quiera no sólo la cooperación de las localidades quepadecen el aislamiento, sino también el de todas aqué-llas que pueden beneficiarse de la nueva inversión.

Por consiguiente, los tipos de descentraliza-ción adecuados a la solución de distintos problemaspueden ser muy diferentes. No se trata solamente deque el nivel de agregación sea distinto en unos casos yotros —municipio, estado, nación—sino que puedenser necesarias distintas formas de agrupación: grupos

de municipios o zonas que pueden o no correspondera las unidades territoriales existentes, y combinacio-nes de distintos niveles de gobierno. Pero aunque enprincipio pueda definirse el nivel y forma de agrupa-ción de las localidades que comparten un mismo pro-blema geográfico o que pueden verse afectadas favo-rable o desfavorablemente por su solución, ello noimplica que la cooperación sea fácil de lograr, o inclu-so que sea factible. Los problemas de coordinar másque unos pocos municipios pueden ser insalvables yno siempre se solucionan agrupándolos dentro de unnivel territorial intermedio.

En este punto debe resultar bastante obvioque la heterogeneidad geográfica impone exigenciasde desarrollo institucional que pueden resultar difíci-les de satisfacer, atrapando a los países más fragmen-tados geográficamente en situaciones de bajodesarrollo económico y social. En el capítulo 4 com-probaremos más rigurosamente este punto y ana-lizaremos algunas de sus implicaciones en materia deorganización de los sistemas políticos y la gobernabi-lidad. Aquí nos interesa señalar, sin embargo, que es-tos problemas se ven agravados en muchos países deAmérica Latina por el excesivo número de jurisdic-ciones políticas. Las evidencias indican que la frag-mentación política del territorio dificulta la soluciónde los problemas económicos y sociales, muchos delos cuales son de origen geográfico. En México, losestados que tienen una mayor densidad de munici-pios (con respecto a la población) tienen niveles dedesarrollo significativamente menores. Según las es-timaciones econométricos, un estado con el doble dedensidad municipal que otro —y con todas las otrascondiciones determinantes del desarrollo semejantes—tenderá a tener un ingreso per cápita entre 10 y 20%menor66. Muchos países de América Latina tienen unnúmero excesivo de jurisdicciones políticas, especial-mente al nivel municipal. Mientras que Panamá, conuna población de tres millones de habitantes tiene 67municipios, El Salvador tiene más de 500 municipiospara una población que es sólo el doble. En Venezue-la, el número de municipios ha pasado de 200 en 1985a 333 en 1998 y en Colombia hay actualmente más de1.000 municipios. Aunque la fragmentación políticapor lo general tiene profundas razones históricas, con

66 Véase Blum y Díaz Cayeros (1999).

Capítulo 3176

frecuencia esta tendencia se ha visto reforzada pornormas legales que estimulan la creación de nuevosmunicipios. Por ejemplo, la existencia de un compo-nente fijo de transferencias fiscales por municipio (enadición al componente variable por población o porotras variables) conduce a la creación de pequeñosmunicipios. Lo mismo ocurre con las reglas electo-rales que asignan un número básico de escaños a cadaunidad territorial en los órganos legislativos.

La descentralización es un instrumento esen-cial para dominar la geografía, pero no es un instru-mento sencillo. En principio, se requieren tres condi-ciones para una descentralización exitosa67. En primerlugar, que el proceso de decisiones locales sea demo-crático, en el sentido de que los costos y beneficios delas decisiones sean transparentes y que todos los afec-tados tengan igual oportunidad de incidir en las deci-siones. En segundo lugar, que el costo de las decisio-nes locales sea sufragado completamente por quienestoman las decisiones, y no transferidos a otras unida-des territoriales o al gobierno central. Y por último,que los beneficios estén también circunscritos a losparticipantes. Cuando se reúnen estas condiciones, lasresponsabilidades y su financiamiento puedentransferirse totalmente a los gobiernos u organizacio-nes subnacionales. Sin embargo, pocos, o quizás nin-guno de los problemas que plantea la geografía per-miten satisfacer cabalmente estas condiciones. Ello nosignifica que la descentralización deba desecharse, sinoque debe diseñarse en cada caso de tal forma que segeneren incentivos semejantes a los que habría si secumplieran dichas condiciones.

Para resolver el problema de la transparencia,además de generar y difundir información (véase la sec-ción anterior) es necesario promover sistemas de par-ticipación democrática para la toma de decisiones y elcontrol público del gobierno local. En la actualidad enla mayoría de países de América Latina los gobiernosmunicipales son elegidos popularmente. No obstante,recuérdese que los municipios no son la unidadadecuada de descentralización en todos los casos. Ladescentralización de responsabilidades a otras unidadesu organizaciones debe también respaldarse medianteel establecimiento de mecanismos democráticos de de-cisión, que pueden marcar una gran diferencia en losresultados del proceso. Por ejemplo, en el caso de lasorganizaciones de productores de café que, como he-mos mencionado, constituyen una respuesta a un con-

junto de externalidades y problemas de informaciónque en gran medida son de origen geográfico, los re-sultados más favorables para los productores se obser-van en países donde se han apoyado en mecanismosdemocráticos68.

Para impedir que el costo de las decisiones lo-cales se traslade a otras entidades o niveles de gobiernoes preciso imponer restricciones presupuestarias clarasy creíbles. Entre otras condiciones, ello requiere unaclara definición de las responsabilidades que asume elgobierno subnacional o la entidad pertinente de des-centralización. También se requiere que, si se recibentransferencias del gobierno nacional para cumplir esasfunciones, tales transferencias estén determinadas porel nivel y la calidad de los servicios prestados, y no porlos costos incurridos ni por un derecho adquirido, comoocurre cuando son un porcentaje de los ingresos delgobierno central. Por último, se requiere además quelos gobiernos subnacionales tengan límites muy estric-tos de endeudamiento (de acuerdo con su propia capa-cidad de generación de ingresos).

Para evitar deficiencias (o excesos) en la pro-visión de ciertos servicios que generan externalidadespositivas (o negativas) a otras unidades territoriales,es necesario crear un sistema de transferencias (o deimpuestos) del gobierno central a los proveedores paracorregir esta distorsión. Algunos países han estable-cido mecanismos de cofinanciación con el gobiernopara ciertas inversiones que generan importantes ex-ternalidades de geográficas, tales como la construc-ción de carreteras, el tratamiento de aguas residualeso el control de la contaminación atmosférica.

Los países latinoamericanos están abandonan-do el tradicional centralismo de sus instituciones y po-líticas en favor de sistemas más descentralizados yparticipativos. El éxito de la nueva estrategia depen-derá en una gran medida de la capacidad que tenganpara incorporar las dimensiones geográficas, tanto fí-sicas como humanas, en el diseño y la aplicación delas nuevas políticas.

67 Para un análisis más amplio de los beneficios y riesgos y las mejoresprácticas de descentración véase BID (1997), Parte Tres, Capítulo Tres.68 Bates (1997).


Apéndice 3.1 Geografía y salud, 1995

(1) (2) (3)Tasa de mortalidad Indice de malaria

Esperanza de vida infantil (niños muertos Falciparum malaria,(en años, al nacer) /1.000 nacidos vivos) 1994 (0-1)

PIB per cápita (Log, PPA) 0,416 0,024 -0,014(0,64) (0,01) (0,42)

Tasa de analfabetismo femenino (%) 0,286 -1,452 0,000(9,29)** (7,66)** (0,24)

Zona tropical, húmeda (%) -4,332 40,722 0,275(4,01)** (4,88)** (5,22)**

Zona tropical, monzones (%) 0,882 3,999 -0,019(1,45) (0,61) (0,09)

Zona tropical, algo seca (%) 0,850 5,354 0,083(1,20) (1,04) (2,78)**

Estepa seca (%) 3,210 -18,505 -0,011(2,14)* (2,27)* (0,72)

Desierto (%) 2,481 3,724 -0,012(4,27)** (1,14) (0,81)

Zona templada, verano seco (%) 3,729 -8,720 0,000(3,69)** (1,36) (,)

Zona templada, invierno seco (%) -3,557 26,959 -0,049(2,78)** (1,59) (1,34)

Altas elevaciones y zonas polares (%) -0,769 3,651 0,012(0,89) (0,77) (0,26)

Constante 41,716 156,385 0,165(8,79)** (4,68)** (0,42)

Número de observaciones 178 178 139R2 0,64 0,49 0,26

Estadísticos t robustos entre paréntesis.

* significativo al 5%; ** significativo al 1%

Capítulo 3178

Determinantes del crecimiento del PIB per cápita, 1965-1990

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

ControlesPIB per cápita, 1965 (log) -2,329* -2,533* -2,908* -2,878* -3,239* -2,880* -3,893* -3,994*

(-7,64) (-7,28) (-6,91) (-7,02) (-7,46) (-5,65) (-9,47) (-10,20)Años de educación secundaria, 1965 (log) 0,265 0,177 0,057 0,108 0,029 0,015 0,038 0,074

(1,85) (1,20) (0,42) (0,71) (0,21) (0,10) (0,19) (0,55)Esperanza de vida, 1965 (log) 6,506* 4,731* 4,608* 4,702* 3,839* 3,953* 5,351* 4,059*

(7,30) (4,27) (4,40) (4,24) (4,34) (4,52) (4,93) (4,07)Apertura, 1965-1990 (índice 0-1) 1,889* 1,795* 2,110* 1,864* 1,866* 1,950* 1,590* 1,587*

(5,47) (4,58) (5,15) (5,02) (3,97) (4,03) (3,01) (3,58)Calidad institucional (0-10) 0,282* 0,357* 0,390* 0,431* 0,382* 0,345* 0,484* 0,468*

(3,30) (3,32) (3,52) (4,40) (3,75) (3,33) (3,61) (4,25)

Geografía FísicaArea en el trópico (%) -0,333 -8,915* -8,311* -8,180* -5,842 -9,504* -10,681*

(-0,73) (-2,86) (-2,70) (-2,86) (-1,76) (-3,41) (-3,64)Area en el trópico* PIB per cápita 1965 1,111* 1,077* 0,992* 0,682 1,184* 1,293*

(2,82) (2,77) (2,74) (1,62) (3,37) (3,54)Indice de malaria falciparum, 1965 (0-1) -1,404* -0,902 -1,113* -0,602 -0,717 -0,650 -0,717

(-2,39) (-1,64) (-2,05) (-1,26) (-1,43) (-1,14) (-1,19)Indice de terremotos y erupciones -1,651* volcánicas (0-1) (-3,06)

Geografía HumanaPoblación urbana, 1965 2,249* 1,457 2,290* 2,471*

(2,86) (1,71) (2,70) (3,46)Población costera 0,602 2,710 1,977*

(1,26) (1,73) (2,13)Distancia a los mercados (log) -5,90 -2,93 -7,29 -6,85

(-1,08) (-0,48) (-1,16) (-1,17)Densidad poblacional en la costa,1994 (log) 0,170*

(2,25)Densidad poblacional en el interior, 1994 (log) -0,087

(-1,19)

InfraestructuraExtensión total de caminos, 1965 (log) 0,196

(1,22)Población en la costa* extensión de vías

-0,244(-1,50)

Capacidad de generación eléctrica, 1965 (log)0,220

(1,55)Población en la costa * Capacidad de generación eléctrica -0,223

(-1,93)

Constante -8,792* 0,014 3,143 2,329 7,811* 4,878 4,580 11,175*(-2,92) (0,003) (0,75) (0,53) (2,11) (1,11) (0,96) (2,43)

R2 0,70 0,75 0,77 0,79 0,79 0,80 0,84 0,85Número de observaciones 77 77 77 72 76 76 58 71

Nota: estadísticos t robustos entre paréntesis.

* Significativo al 5% o más.

Fuente: Cálculo de los autores.

Apéndice 3.2


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Instituciones políticasy gestión públicaen América Latina

Capítulo

Con frecuencia, se ha responsabilizado a los dirigen-tes políticos por la atribulada historia del desarrolloeconómico de América Latina. La mayor parte de lasdescripciones en este sentido gravitan entre dos ca-racterizaciones aparentemente contradictorias: elelitismo y el populismo. De acuerdo con la primera,América Latina ha sido gobernada desde tiempos in-veterados por una elite económica que ha utilizadodespiadadamente el poder del Estado para enrique-cerse y mantener sus privilegios. De acuerdo con lasegunda, América Latina ha sido gobernada por im-prudentes populistas que han sacrificado la prosperi-dad en aras de sus fantasías redistributivas.

En este capítulo se analizan las conexiones queexisten entre la política y el desarrollo, asignando unénfasis particular al impacto de las instituciones políti-cas en vez de las personalidades políticas. En particu-lar, el análisis se concentra en las dificultades inheren-tes al proceso político en las sociedades democráticas yla forma en que con frecuencia esas dificultades impi-den a las sociedades democráticas incrementar el cre-cimiento económico y adelantar la justicia social.

Nuestro enfoque deja de lado algunos aspec-tos claves de la política. No aborda, por ejemplo, elpapel de las ideas, las ideologías o los líderes políti-cos, algunos de los cuales tienen el poder de conducira sus países a la prosperidad o al desastre. Consideraen cambio el papel de la cultura y otros factoresexógenos, entre ellos la participación política y lasdivisiones étnicas y geográficas. En otras palabras,nuestro enfoque asigna énfasis no sólo a las institu-ciones políticas, sino también a las prácticas y los com-portamientos políticos.

La mayor parte de las democracias latinoame-ricanas se encuentran actualmente en una coyuntura

decisiva. El entusiasmo inicial que acompañó la ola dedemocratización que se propagó en América Latinahace más de una década ha comenzado a erosionarsey, en muchos casos, ha sido reemplazado por la insa-tisfacción y el cinismo. Además, existe un creciente con-senso de que se requieren reformas institucionales deamplio alcance para estimular la eficiencia económicay la equidad social. Pero a diferencia de muchas de lasreformas anteriores, que en su mayoría involucraronaspectos técnicos, estas reformas no pueden concebir-se por fuera de la política. En pocas palabras, cual-quier intento por poner en práctica las llamadas “re-formas de segunda generación” estará destinado alfracaso si no tiene en cuenta la política. Así pues, lapolítica y las instituciones políticas habrán de adquirirpreeminente importancia en los años venideros.

En este capítulo se describe en primer lugar laevolución de la democracia en América Latina y se pre-sentan algunas evidencias acerca de los niveles de satis-facción con la democracia y las instituciones democrá-ticas en la región. Luego se presenta un marco analíticoque procura comprender las razones por las cuales lademocracia no siempre funciona adecuadamente. Di-cho marco se utiliza después para evaluar el estado delas instituciones democráticas en América Latina y paraestudiar algunos vínculos entre la política y el desarro-llo. Finalmente, el capítulo recoge las enseñanzas y for-mula algunas recomendaciones generales.

La ola de democracia en América Latina

En las últimas décadas del siglo veinte, el mundo fuetestigo de una oleada de democratización sin prece-dentes en cuanto a su amplitud, extensión geográfica

Capítulo 4182

y durabilidad1. El Gráfico 4.1 ilustra la evolución dela democracia en todo el mundo de acuerdo con losindicadores de Freedom House. En todo el mundo elporcentaje de países clasificados como “libres” pasóde 20% en 1978 a 38% en 19982. A diferencia de laanterior oleada de democratización, que se produjocomo consecuencia de la ocupación militar de las po-tencias del Eje por parte de los aliados después de lasegunda guerra mundial, este nuevo avance democrá-tico ha sido más profundo, espontáneo y ha contadocon un mayor apoyo ciudadano.

América Latina ha estado a la vanguardia deesta oleada democrática. A fines de los años setenta yen los ochenta, los gobiernos encabezados o supervi-sados por las fuerzas armadas cedieron el control aregímenes civiles, y en la actualidad casi todos los paí-ses de la región tienen gobiernos elegidos. Se haincrementado la protección de las libertades civiles, yla mayor descentralización de la autoridad guberna-mental ha aumentado notablemente el poder de deci-sión de los ciudadanos. Por último, muchas de las ins-tituciones que antes sólo eran nominalmentedemocráticas se han tornado más democráticas en lapráctica. En varios países, por ejemplo, los partidospolíticos han abierto el proceso de seleccionar candi-datos para la presidencia y otros cargos políticos.

No obstante, la democracia aún está consoli-dándose en la región. Aunque ha incrementado la li-bertad de los ciudadanos para criticar a los políticos ylas burocracias, y protestar la inoperancia estatal yotros males políticos, no ha resuelto necesariamenteestos problemas. Las encuestas de opinión muestranen forma consistente que los ciudadanos no están en-teramente satisfechos con el desempeño del gobier-no. La apatía con respecto a la política y la aparenteaceptación de la conducta arbitraria de los dirigentesha llevado a algunos observadores a temer que Amé-rica Latina se orientará a una especie de “democraciadelegativa”, en la que los ciudadanos eligen a los diri-gentes y renuncian a controlarlos políticamente3.

El nivel de satisfacción con la democraciaen América Latina

La expansión de las libertades democráticas y el em-pleo regular de elecciones competitivas han produci-do considerables avances en términos de la protec-

ción de los derechos humanos básicos y del grado derespuesta de los gobiernos frente a los ciudadanos.No obstante, las clasificaciones de Freedom Housepara América Latina presentadas en este capítulomuestran que el establecimiento de un sistema políti-co democrático integral y estable requiere tiempo, yno es el resultado inevitable de abrir las oficinas pú-blicas a la competencia electoral. En efecto, puedeargüirse que si los regímenes democráticos no man-tienen el amplio apoyo de la ciudadanía, con el tiem-po se tornarán vulnerables a individuos o grupos queprefieren eludir los procedimientos democráticos ylimitar los derechos de los ciudadanos.

Los niveles de satisfacción con la democraciaindican la legitimidad subyacente de estas nuevas insti-tuciones democráticas. Utilizamos datos de encuestaspara tratar de tener una idea de si las personas percibenque las instituciones democráticas son capaces de re-presentar y reconciliar diversos intereses y de poner enpráctica las políticas que la ciudadanía demanda. Loque se advierte, y lo que se afirma en otros estudios, esun apoyo general al concepto de la democracia, peroun respaldo marcadamente menor a la democracia enla forma en que se practica en la actualidad.

Evolución de la democracia: porcentajede países “libres“

Gráfico 4.1

10

20

30

40

50

60

70

1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Mundo América Latina

Fuente: Freedom House (1999).

1 Véase Samuel P. Huntington (1991).2 La evolución de la democracia en todo el mundo ha sido examinadasistemáticamente por Freedom House, una organización no partidariade amplia base dirigida por eminentes políticos, dirigentes empresaria-les y estudiosos (véase el Recuadro 4.1).3 O’Donnell (1994).

Instituciones políticas y gestión pública en América Latina 183

Freedom House y otras mediciones de la democracia

¿Cuándo puede decirse que un país es una democracia?

¿Cuando elige a sus dirigentes? ¿Cuando tiene un sistema

judicial? ¿Cuando existen medios de difusión y una activa

discusión pública de las políticas? ¿Qué ocurre cuando las

elecciones se circunscriben siempre al mismo reducido círcu-

lo de personas, cuando el sistema judicial es corrupto y ses-

gado en favor de las elites, o los medios de difusión se ven

hostigados cuando adoptan una posición contraria al

gobierno?

La división de una amplia muestra de países entre

“democracias” y “regímenes no democráticos” involucra ine-

vitablemente decisiones arbitrarias. Es fácil observar la pre-

sencia de instituciones asociadas con un gobierno represen-

tativo, pero resulta difícil determinar si tales instituciones

facilitan en la práctica un verdadero gobierno ciudadano.

En este recuadro se comparan y contrastan los ín-

dices de democracia utilizados a lo largo de este informe.

Las mediciones de la democracia van desde la simple des-

cripción de las instituciones de jure hasta las evaluaciones

más subjetivas de las libertades democráticas. Al nivel más

básico, la presencia de elecciones indica por lo menos una

democracia nominal. Los indicadores más exactos de la de-

mocracia, sin embargo, consideran la competitividad de es-

tas elecciones y el proceso más amplio de selección de diri-

gentes, así como el grado de protección de los derechos

civiles.

Algunas secciones de este capítulo se basan en la

amplia base de datos de Polity III sobre las características de

la autoridad en diferentes países1. Si bien dicha base de da-

tos contiene variables codificadas anualmente sobre diver-

sos aspectos de la selección de dirigentes, la participación

política y la distribución de poder dentro del gobierno, por

lo general utilizamos los índices resumidos de la autocracia y

la democracia institucionalizadas.

La autocracia institucionalizada es una medida de

exclusión política. Se clasifica en una escala de 10 puntos,

en la que uno indica una baja autocracia y 10 una fuerte

autocracia. Este indicador mide la presencia de restriccio-

nes a la participación política, la selección regular de diri-

gentes entre la elite política, y la ausencia de restricciones

institucionales sobre estos dirigentes cuando ocupan sus

cargos. La democracia institucionalizada es una medida de

la presencia de instituciones que facilitan la participación

política y la inclusión ciudadana. La escala de 10 puntos

considera la presencia de instituciones que permiten a los

ciudadanos expresar sus preferencias, que limitan el uso

arbitrario del poder por parte de los dirigentes elegidos, y

que garantizan el derecho de participar y expresar libre-

mente sus preferencias.

Los índices de Freedom House (o índice de Gastil

para 1972-1989) son las mediciones más subjetivas, y tam-

bién las más inclusivas, de la democracia. Los investigadores

asociados con esta organización utilizan su conocimiento y

su juicio para clasificar el grado de libertad de los países de

acuerdo con dos amplias dimensiones: los derechos políticos

y las libertades civiles. Cada una de estas dimensiones se mide

en una escala de siete puntos, en la que la clasificación de

uno corresponde a los más libres y la de siete a los menos

libres. La dimensión de derechos políticos mide, entre otras

cosas, si las elecciones son libres y justas, si las personas tie-

nen libertad para organizar partidos políticos que compiten

entre sí, si los ciudadanos están libres del dominio de las ins-

tituciones militares, las jerarquías religiosas, las oligarquías

económicas y otros grupos poderosos, y si se respetan los

derechos de las minorías. La dimensión de libertades civiles

mide si existe libertad de reunión y libertad para organizar-

se, si los medios de difusión son libres e independientes, la

libertad de religión y la igualdad bajo la ley. Un inconvenien-

te, sin embargo, es que Freedom House agrega las diferen-

tes dimensiones de las libertades civiles —desde los derechos

de propiedad hasta la libertad de asociación de los trabaja-

dores— en una sola clasificación para cada país. Las facetas

individuales no tienen una ponderación definida en la clasi-

ficación final, y las ponderaciones implícitas pueden variar

de un país a otro.

El análisis de este capítulo, que vincula empírica-

mente los sistemas electorales, los incentivos de los políti-

cos y los resultados políticos, utiliza la definición más básica

de la democracia: la presencia de instituciones nominalmen-

te representativas. Consideramos que todos los países que

por lo menos cuentan con un parlamento parcialmente ele-

gido y son miembros de la Unión Parlamentaria Internacio-

nal son gobiernos representativos en los que los políticos

responden, en mayor o menor medida, a algún grupo de

ciudadanos2.

1 Gurr (1996).2 Unión Interparlamentaria (informes anuales desde 1967).

Recuadro 4.1

Capítulo 4184

En este capítulo utilizamos una encuesta deopiniones y actitudes públicas en América Latina (elLatinobarómetro), para medir la satisfacción del pú-blico con el desempeño de las instituciones democrá-ticas y el respaldo público a los principios democráti-cos4. En la medida de lo posible, utilizamos otrasencuestas para comparar a América Latina con otrasregiones del mundo.

Latinobarómetro plantea la siguiente pre-gunta a los entrevistados: “En general, ¿está usted(1) muy satisfecho, (2) bastante satisfecho, (3) no muysatisfecho, o (4) insatisfecho con la forma en que fun-ciona la democracia en su país?”. El Gráfico 4.2 mues-tra el porcentaje de entrevistados de cada país latino-americano y tres regiones europeas que declaran estar“muy satisfechos” o “bastante satisfechos” con la for-ma en que funciona la democracia. Mientras que enUruguay y Costa Rica, más del 60% de los entrevis-tados declaran estar satisfechos con la forma en quefunciona la democracia, en Paraguay menos de un20% de los entrevistados tiene una opinión similar.Vale la pena resaltar que en otras regiones tambiénse observa una gran variación entre países. Por ejem-plo, en la Unión Europea se observa una diferenciaaún mayor de opiniones, desde el 84% en Dinamar-ca a un 28% en Italia.

También existen diferencias entre regiones,aunque menos pronunciadas. Mientras que el 47%de los entrevistados declararon estar satisfechos conla democracia en la Unión Europea, apenas el 35% lohizo en América Latina. Además, sólo en Uruguay yCosta Rica la satisfacción con la democracia está porencima del promedio de la Unión Europea. Los ciu-dadanos latinoamericanos, sin embargo, se muestrancasi tan satisfechos con la democracia como los deEuropa Central y del Este, y mucho más satisfechosque los ciudadanos de la antigua Unión Soviética.

Una “baja satisfacción” con la democracia noimplica necesariamente un débil respaldo a los prin-cipios democráticos (véase el Recuadro 4.2). En efec-to, una baja satisfacción puede significar que los ciu-dadanos creen que los derechos democráticos todavíaestán sustancialmente restringidos o que las institu-ciones democráticas no están suficientemente desa-rrolladas, o puede significar que los ciudadanos noestán satisfechos con el desempeño del gobierno de-mocrático aun cuando respaldan el régimen. Las evi-dencias que se muestran en el Gráfico 4.3 son aproxi-

madamente congruentes con la primera interpreta-ción. Los países latinoamericanos que muestran lasmayores calificaciones en materia de derechos políti-cos y libertades civiles también son los que muestranlos mayores niveles de satisfacción con la democracia,mientras que los países con la menor calificación mues-tran los menores niveles de satisfacción.

También se preguntó directamente a los en-trevistados acerca de su respaldo a los ideales demo-cráticos. Específicamente, se les efectuó la siguientepregunta: “¿Con cuál de las siguientes declaracionesusted está más de acuerdo?: (1) la democracia es pre-ferible a cualquier otra forma de gobierno; (2) en al-gunas circunstancias, un gobierno autoritario puedeser preferible a un gobierno democrático; (3) para al-guien como usted, es lo mismo un régimen democrá-tico que uno no democrático”. El Gráfico 4.4 mues-tra que, como en los casos anteriores, se observa unaconsiderable variación entre los países latinoameri-canos. Los ciudadanos respaldan más los ideales de-

4 Las principales características de Latinobarómetro se describen en elApéndice Técnico. La encuesta incluye 17 países de América Central ydel Sur, y se ha realizado regularmente desde 1995. En todo el capítuloutilizamos el promedio de las tres rondas más recientes de la encuesta,llevadas a cabo en 1996, 1997 y 1998. En la Comunidad Europea(Eurobarómetro) y en Europa Central y del Este (Eurobarómetro Cen-tral y del Este) se llevan a cabo regularmente encuestas similares deopinión pública. Como existe un considerable grado de coincidenciaentre los cuestionarios de las diferentes encuestas, en varios de los te-mas de interés de este capítulo pueden realizarse comparacionesinterregionales.

Encuesta: ciudadanos muy satisfechos o parcialmente satisfechos con la democracia(Porcentajes)

Gráfico 4.2

0 10 20 30 40 50 60 70

ParaguayPerú

BrasilMéxico

ColombiaBolivia

ChileEcuador

VenezuelaPanamá

HondurasEl SalvadorNicaraguaArgentinaCosta Rica

UruguayAntiguas repúblicas soviéticas

América LatinaEuropa Central y del Este

Unión Europea (15 países)

Fuentes: Latinobarómetro, (1996-98) Eurobarómetro (1999) Eurobarómetro Central y del Este (1998).


Como podía esperarse, los latinoamericanos expresan una

mayor insatisfacción con la democracia que los habitantes

de los países desarrollados. La identificación de aquellos que

están insatisfechos con la democracia constituye un elemen-

to clave para evaluar las perspectivas de la democracia en

América Latina.

Como se señala en el texto, la pregunta de

Latinobarómetro que se relaciona con el nivel de satisfac-

ción con la democracia es algo vaga. La “insatisfacción con la

democracia” puede indicar desagrado con el gobierno que

se halla en el poder, con el estado de la economía, con el

grado de desigualdad en los ingresos, con otros aspectos del

desempeño del gobierno democrático (como la capacidad

para controlar la criminalidad o la corrupción), o con la cali-

dad de las instituciones y los procedimientos democráticos; o

puede indicar, de otro lado, una aversión más general por la

democracia como sistema de gobierno. Para las distintas per-

sonas, una respuesta que indica insatisfacción puede reflejar

distintas combinaciones de estos sentimientos.

En general, la identificación de los ciudadanos in-

satisfechos puede abordarse desde dos diferentes perspecti-

vas. En primer lugar, uno puede examinar si los atributos so-

cioeconómicos o demográficos de una persona se relacionan

con la probabilidad de que exprese insatisfacción con la de-

mocracia. En segundo lugar, uno puede examinar cuáles de

los sentimientos mencionados en el párrafo anterior se rela-

cionan más estrechamente con los sentimientos de insatis-

facción con la democracia.

El nivel de insatisfacción con la democracia no va-

ría sustancialmente en función de la edad, el sexo, la riqueza

o el nivel de instrucción de los entrevistados. Las mujeres y

los hombres parecen tener la misma disposición frente al es-

tado de la democracia. Se observa una tendencia a que las

personas de más edad se muestren más satisfechas con la

democracia, pero el efecto es reducido: cada intervalo de

veinte años incrementa sólo un 1% la probabilidad de que

una persona esté satisfecha (véase el Gráfico 1). Si bien el

número de años de educación no parece constituir una dife-

rencia, una situación económica mejor se traduce en una pro-

babilidad ligeramente mayor de que una persona esté satis-

fecha con la democracia. En general, sin embargo, la insatis-

facción con la democracia parecería ser el producto de acti-

tudes sociales y políticas que no están estrechamente rela-

cionadas con los atributos socioeconómicos o demográficos.

Con respecto a la segunda perspectiva, resulta cla-

ro que la insatisfacción con la democracia puede involucrar

cualquiera de los sentimientos antes mencionados. Los datos

indican que las personas que expresan confianza en las insti-

tuciones democráticas y creen que los procedimientos elec-

torales son justos muestran una probabilidad considerable-

mente mayor de estar satisfechas con la democracia. Entre

todas las actitudes consideradas, las que se relacionan con el

grado de desigualdad en los ingresos se destacan por su aso-

ciación con el hecho de que una persona esté satisfecha con

la democracia. Quienes perciben que la actual distribución

de los ingresos es injusta, muestran en general una probabi-

lidad aproximadamente un 20% mayor de expresar insatis-

facción con la democracia. Como medición del respaldo ge-

neral a la democracia, estas cifras deben tomarse con cautela.

¿Qué ciudadanos se muestran insatisfechoscon la democracia en América Latina?

Gráfico 1. Porcentaje de ciudadanos satisfechos con la democracia por grupo de edad(Porcentajes)

Grupo de edad


20

25

30

35

40

45

50

18-25 26-35 36-45 46-55 56-65 66-75

Recuadro 4.2

mocráticos en Costa Rica, Uruguay y Argentina, y me-nos en Paraguay, Brasil y México. La variación en laproporción de entrevistados que prefieren la demo-cracia a cualquier otra alternativa es sustancial: desdeun máximo del 83% en Uruguay hasta un mínimo dealrededor del 51% en Brasil. Por otra parte, el por-

centaje de quienes creen que a veces es preferible unrégimen autoritario no varía mucho entre los países, yen la mayor parte de los casos es inferior al 20%.

El Gráfico 4.4 también muestra que existeuna considerable brecha en el nivel de apoyo a la de-mocracia entre los países europeos y latinoamerica-

Capítulo 4186

nos5. A pesar de estas diferencias, en América Latinaparece existir un amplio consenso acerca del ideal de-mocrático básico: que para tener legitimidad, la au-toridad gubernamental debe provenir de eleccionesregulares, libres, justas, ampliamente participatoriasy competitivas. Al mismo tiempo, sin embargo, enalgunos países resulta preocupante el nivel de apatíacon respecto a la democracia.

Los entrevistados también expresaron una cre-ciente insatisfacción por el desempeño general en suspaíses. En promedio, sólo el 27% cree que su país estáprogresando, y en algunos países dicho porcentaje sereduce a un 7%. Además, sólo el 19% cree que su si-tuación económica ha mejorado en el año anterior, ysólo un 17% manifiesta que vive mejor que sus padres.Por último, entre el 85 y el 93% considera que los pro-blemas de la pobreza, la criminalidad, la corrupción, laadicción a las drogas y el tráfico de drogas están em-peorando en vez de mejorar o mantenerse estables.

Confianza en las instituciones

El nivel de respaldo a la democracia también puedeevaluarse examinando el grado de confianza del pú-blico en las instituciones políticas. El Gráfico 4.5muestra el porcentaje de entrevistados que expresaconfianza en el Congreso6. Como antes, se observauna considerable variación entre países. Mientras quealrededor del 45% de los entrevistados manifiestaconfianza en el Congreso en Chile y Uruguay, apenasel 20% lo hace en Brasil y Ecuador. En promedio, la

confianza en el Congreso es más débil en AméricaLatina que en los países de la OCDE7.

La democracia constituye, por supuesto, supropia recompensa. Pero para que los regímenes de-mocráticos produzcan los resultados que las personasesperan, deben estar en condiciones de enfrentar unamultitud de problemas que son inherentes a la políti-ca. Los mediocres niveles de satisfacción con la demo-cracia y de confianza en las instituciones políticas ob-servados en la mayoría de los países latinoamericanossugieren que muchos de estos problemas aún no estánresueltos. Si bien las personas pueden estar de acuer-do con la idea —el potencial— de la democracia, noconsideran que está funcionando tan bien en la práctica.

Problemas políticos y desarrollo

¿Cuáles son los factores que subyacen la insatisfac-ción con la democracia en América Latina? En estecapítulo abordamos esta pregunta en dos etapas. Pri-mero, usamos un marco analítico que nos permite cla-

Indice de democracia y satisfaccióncon la democracia

Gráfico 4.3

10

20

30

40

50

60

70

% s

atis

fech

o c

on

la d

emo

crac

ia

3,5 4,0 4,5 5,0 5,5 6,0 6,5

Indice de democracia de Freedom House

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

EcuadorHonduras

México

NicaraguaPanamá

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela

Fuentes: Latinobarómetro (1996-1998) y Freedom House (1999).

El Salvador

5 Los datos correspondientes a Europa provienen de la encuesta reali-zada en 1989 por Eurobarómetro. Hay pocas razones para creer, sinembargo, que los resultados serían sustancialmente distintos en la ac-tualidad.6 Los datos correspondientes a la OCDE provienen de la ronda 1990-91 de la Encuesta Mundial de Valores (ICPSR, 1999).7 Véanse en Klingeman y Fuchs (1995) y Norris (1999), análisis de lospatrones longitudinales y nacionales transversales del respaldo a la de-mocracia.

Apoyo a la democracia como sistemade gobierno(Porcentajes)

Gráfico 4.4

-40 -20 0 20 40 60 80 100 Uruguay

Costa RicaArgentina

PanamáNicaragua

BoliviaEl Salvador

PerúVenezuelaColombia

ChileHonduras

GuatemalaMéxico

ParaguayEcuador

BrasilAmérica Latina

Europa

Fuentes: Latinobarómetro (1996-1998) y Eurobarómetro (1991).

Autocracia preferible Democracia preferible


sificar las distintas fuentes de problemas democráti-cos y precisar la forma como la política afecta el desa-rrollo socioeconómico. Y más tarde usamos el mismomarco para evaluar las democracias latinoamericanasen función de las diferentes fuentes de problemas an-teriormente identificadas.

Las democracias, para que tengan éxito, de-ben funcionar adecuadamente en varios sentidos.Deben representar a todos, deben asegurar que losrepresentantes respondan al interés público antes queal propio, y deben asegurar el logro de un consensoentre los numerosos intereses contrapuestos. Puedendistinguirse tres fuentes de problemas políticos en lasdemocracias: favoritismo, agencia y agregación.

Los problemas de favoritismo ocurren cuan-do ciertos grupos minoritarios pueden forzar los re-sultados políticos en su favor. En este caso actúan doselementos principales. Por una parte, los grupos mi-noritarios demandan prerrogativas especiales, ya seaformando grupos de presión o utilizando dinero oposición social sobre una base más individualizada.Por otra parte, los políticos ofrecen prerrogativas es-peciales en la forma de servicios focalizados y legisla-ciones favorables. Una importante consideración esla medida en que los sistemas electorales proporcio-nan a los políticos mayores o menores incentivos pararesponder a las demandas por tratamiento especial.Mientras que algunos sistemas estimulan a los políti-cos a responder excesivamente a intereses específicos,otros los estimulan a que tengan en cuenta los intere-ses nacionales más amplios.

Los problemas de agencia se presentan cuan-do los políticos persiguen sus propias metas en vez delas que les han sido delegadas por sus electores. Ladelegación es difícil porque los ciudadanos cuentancon pocos medios para asegurar que los políticos cum-plan sus promesas. Por ejemplo, en el campo políticoes imposible celebrar acuerdos de cumplimiento obli-gatorio, y las elecciones, que la ciudadanía puede uti-lizar para desbancar a los políticos que no cumplensus promesas, sólo se llevan a cabo una vez cada ciertotiempo. Obviamente, algunos arreglos instituciona-les son mejores que otros para superar los problemasde agencia. La existencia de un electorado participativoy bien informado, la presencia de partidos políticosmaduros, y la existencia de sistemas de pesos y salva-guardas institucionales reducirá la posibilidad de quelos políticos ignoren al electorado.

Los problemas de agregación se presentancuando los representantes políticos, una vez elegidos,no pueden reconciliar los diversos intereses que su-puestamente representan. Aquí son importantes loselementos institucionales que hacen que ciertos siste-mas políticos sean más propensos al bloqueo. Algu-nos sistemas, por ejemplo, permiten la expresión detantos intereses diferentes que incluso políticas queclaramente beneficiarían la mayoría terminan naufra-gando en un mar de conflictos. Otros sistemas tam-bién conducen al estancamiento al permitir la exis-tencia de muchos actores con capacidad de vetar lasiniciativas de los otros.

Cada una de estas posibles fuentes de proble-mas democráticos puede ocasionar resultados políti-cos que se desvían de las preferencias de la mayoría, yconducir a resultados deficientes en materia de desa-rrollo, en las formas que se explican a continuación.

Las conexiones entre la política y el desarro-llo son, por supuesto, numerosas y complejas. La po-lítica juega un papel preponderante en la determina-ción del tamaño y la distribución de los servicios delEstado. La política también tiene mucho que ver conla creación y el funcionamiento de las institucionespúblicas (las que a su vez afectan la eficiencia del go-bierno y del sector privado). Por último, la políticadetermina en buena medida la capacidad de la demo-cracia para traducir las preferencias de los ciudadanosen políticas efectivas y justas.

Debe ponerse de relieve el papel que desem-peña la política en la creación, el mantenimiento y el

Confianza en el Congreso(Porcentajes)

Gráfico 4.5

0 10 20 30 40 50 Brasil

EcuadorPanamá

VenezuelaColombia

ArgentinaPerú

BoliviaGuatemalaCosta Rica

MéxicoNicaraguaParaguay

El SalvadorHondurasUruguay

ChileAmérica Latina


Fuentes: Latinobarómetro (1996-1998) y World Values Survey (ICPSR,1991).

Capítulo 4188

funcionamiento de las instituciones públicas. La po-lítica ejerce su mayor impacto en el desarrollo a tra-vés de su efecto sobre las instituciones. La lógica esclara: si la política es clave para la creación y el man-tenimiento de las instituciones, y éstas últimas sonclaves para el desarrollo, la política será a su vez clavepara el desarrollo.

En la siguiente sección se examinan con másdetalle los vínculos que existen entre la política y eldesarrollo, concentrándose separadamente en cadauno de los diferentes problemas políticos identifica-dos anteriormente.

Problemas de favoritismo

Por lo general, las constituciones democráticas pro-claman que todos los ciudadanos tienen iguales dere-chos políticos. En la práctica, sin embargo, algunosgrupos —ya sea porque están mejor organizados, sonpolíticamente más activos, poseen más conocimien-tos o son más ricos o socialmente prominentes— lo-gran mayor atención que otros. La magnitud de losproblemas de favoritismo varía de un sistema demo-crático a otro dependiendo de factores tales como elnivel de participación política de los distintos gruposde ciudadanos y las características de las institucionespolíticas electorales.

El favoritismo hacia ciudadanos más ricos omejor educados promoverá desigualdades en la dis-tribución del ingreso y en las oportunidades de pro-greso social. Los ejemplos son muchos. La educaciónuniversitaria es usualmente indebidamente subsidiadaa expensas de la educación primaria o secundaria; lasobras públicas son frecuentemente orientadas hacialas regiones con mayor poder económico a expensasde las más desaventajadas, y los impuestos son algu-nas veces demasiado bajos para sufragar las inversio-nes sociales que necesita la mayoría. Tales políticasno sólo agravan las desigualdades, sino que tambiénpueden producir ineficiencias económicas.

En general, el favoritismo hacia ciertos inte-reses organizados también ocasionará todo tipo deineficiencias económicas. En las democracias, los in-tereses organizados constituyen un importante ele-mento del proceso político. Algunas organizacionesrepresentan una fracción bastante amplia de los ciu-dadanos, como las asociaciones de agricultores, lossindicatos, las asociaciones industriales o los grupos

de consumidores. Otras representan grupos más re-ducidos, como los productores de café, los trabajado-res textiles o los empleados públicos. Si la representa-ción política está fuertemente sesgada en favor deintereses más pequeños, las políticas económicas (in-cluidas las políticas tributarias, la inversión pública, lafijación de precios y las políticas comerciales ycambiarias) probablemente resulten ineficientes, afec-tando de esta manera el crecimiento económico ge-neral. En efecto, en muchos casos la influenciadesproporcionada de intereses particulares en la polí-tica pública ha sido considerada como un elementoprimordial para entender la decadencia económica denaciones anteriormente prósperas y el deficiente des-empeño de los países en desarrollo, incluidos los lati-noamericanos8.

Problemas de agencia

La representación política involucra una transacciónbastante compleja: las personas intercambian votos porun catálogo de promesas. Los “contratos” que regu-lan estas transacciones presentan dos tipos de proble-mas. En primer lugar, son imposibles de hacer cum-plir pues no existen tribunales que tengan jurisdicciónsobre ellos. En segundo lugar, son incompletos puessólo especifican lineamientos generales dejando mu-chos aspectos abiertos a la interpretación. Si bien lasinstituciones políticas pueden reducir estos proble-mas, nunca podrán hacerlo completamente, lo quesignifica que los políticos siempre contarán con ciertacapacidad para seguir sus propios programas y captu-rar algunas rentas.

Si el público carece de los medios para pena-lizar a políticos indiferentes y corruptos, como ocu-rre cuando los problemas de agencia están muy di-fundidos, el desempeño del gobierno sufrirámarcadamente. La corrupción florecerá en la medidaen que los políticos despilfarren los recursos públicosy se dediquen libremente a subastar regulaciones yleyes. Ello a su vez obstaculizará la capacidad del go-bierno para proveer servicios públicos, aumentará elcosto de hacer negocios y el nivel de incertidumbre

8 Véanse Olson (1982) y Bates (1981).


de los inversionistas, y lo que es peor aún, la corrup-ción y la ineficiencia del gobierno harán que muchaspersonas desencantadas se mantengan al margen dela política, lo que a su vez aumentará la libertad de lospolíticos para actuar de espaldas al público. En resu-men, la existencia de un círculo vicioso de problemasde agencia y de corrupción constituye una preocu-pante amenaza en los regímenes democráticos.

Además, los problemas de agencia impidenuno de los principales canales a través de los cuales lademocracia puede estimular el desarrollo. Entre lasventajas más importantes de la democracia, por lomenos desde el punto de vista de la eficiencia, figurael estimular a las personas a participar en la formula-ción de soluciones para sus propios problemas. Porotra parte, una de las principales dificultades de lademocracia es que las personas no participan directa-mente en la mayoría de los aspectos públicos, sino através de representantes elegidos. De manera que siel punto de vista de los ciudadanos se pierde en eseproceso —o, más precisamente, si sus puntos de vistason reemplazados por los puntos de vista de los re-presentantes— se perderá un caudal de valiosos co-nocimientos locales y la democracia perderá gran partede su atractivo.

Los problemas de agencia pueden socavar laidea de la democracia. Simplemente, si la delegaciónpolítica no funciona, tampoco funciona la democra-cia. Así, la resolución de los problemas de agencia nosólo disminuye la corrupción, aumenta la eficienciadel gobierno y facilita el crecimiento, sino que tam-bién restablecerá el ideal democrático del gobiernodel pueblo, por el pueblo y para el pueblo.

Problemas de agregación

En las sociedades democráticas, la política requiereconsiderables concesiones mutuas. Yo te doy, tú medas. Sin embargo, con frecuencia existen tantos inte-reses que reconciliar y tantas facciones que satisfacerque el proceso no siempre resulta expedito. De aquíque en no pocos casos los conflictos políticos se tor-nen irreconciliables, y cualquier intento por cambiarel statu quo, aun cuando fuere claramente favorablepara la mayoría, se hace imposible.

Con frecuencia, la incapacidad de los políti-cos para reconciliar los diferentes intereses que re-presentan hace que el proceso político no resulte efi-

ciente. Las consecuencias de esta incapacidad puedenresultar sumamente perjudiciales. Se demora la res-puesta a los choques externos, se postergan indefini-damente reformas económicas que son inaplazables eincluso adquieren legitimidad los intentos autorita-rios para eludir al Congreso.

Ello no significa, por supuesto, que siempresea deseable la ausencia de restricciones políticas a losfuncionarios y representantes demasiado ambiciosos.En este sentido, existe un obvio balance. Por una par-te, los sistemas políticos deben permitir una modifi-cación periódica del statu quo y deben conferir a losfuncionarios públicos cierta discreción para respon-der a choques inesperados. Por la otra, los sistemaspolíticos deben ser inmunes a los intentos capricho-sos y miopes de modificar las políticas, y deben darcabida a un espectro grande de intereses. En resu-men, la flexibilidad es deseable, pero no al punto deque ponga en peligro la credibilidad y la amplia re-presentación.

Evaluación de los factores de fracaso políticoen América Latina

Mientras que en la sección anterior examinamos losproblemas políticos que afectan en cierta medida atodos los regímenes democráticos, en la presente eva-luamos la situación de la democracia en América La-tina utilizando varios indicadores que intentan cuan-tificar cada uno de los problemas identificadosanteriormente. Como no se analizan todos los aspec-tos relevantes en cada caso, no podemos extraer con-clusiones definitivas acerca de la magnitud de estosproblemas. El análisis, sin embargo, arroja conside-rable luz sobre los aspectos que funcionan y no fun-cionan en las democracias latinoamericanas.

Problemas de Favoritismo

Para cuantificar los problemas de favoritismo, anali-zamos dos dimensiones diferentes: en primer lugar,nos concentramos en las diversas maneras mediantelas cuales los ciudadanos tratan de llamar la atenciónen la esfera política, y en segundo lugar, estudiamoslos incentivos que impulsan a los políticos a respon-der a los grupos de presión más importantes y orga-nizados.

Capítulo 4190

La representación requiere participación.Obviamente, las preferencias de quienes deciden noejercer su derecho al voto no hallarán representacióndirecta en las decisiones sociales. Pero el voto consti-tuye sólo una de las numerosas dimensiones de la par-ticipación. La intensidad de la participación tambiénes importante pues es apenas lógico suponer que losciudadanos mejor informados y aquellos que tienenun contacto más directo con partidos y candidatostendran una mayor probabilidad de que sus preferen-cias sean tenidas en cuenta en las decisiones sociales.

En consecuencia, si las personas más educa-das participan más asiduamente en la política, las de-cisiones sociales estarán sesgadas en su favor y se apar-tarán en consecuencia de los deseos de la mayoría.Las razones por las cuales la participación políticapuede diferir entre los diferentes actores sociales sondemasiado numerosas y complejas para examinarlasaquí. Debemos mencionar, sin embargo, la inquietanteposibilidad de que una baja participación política pue-da autoalimentarse, es decir, que ciertos grupos noparticipen en la política porque regularmente han sidodejados de lado, y que hayan sido dejados de lado pre-cisamente porque no participan activamente. Huelgadecir que puede resultar sumamente difícil quebrartal círculo vicioso.

¿Cómo difiere la participación política entrelos distintos grupos sociales de América Latina? Enlo que sigue examinamos la desigualdad en la partici-pación política en tres dimensiones diferentes: la edu-cación, la riqueza y la edad. Nuestro análisis conside-ra cinco formas de participación: votar, prestaratención a las noticias políticas, hablar de política conamigos, tratar de convencer a otros sobre temas depolítica y trabajar para un candidato político9.

El Cuadro 4.1 muestra los patrones prome-dio de participación política en cinco grupos de edu-cación: primaria o inferior, alguna educación secun-daria, secundaria, alguna educación universitaria(incluyendo carreras técnicas) y universitaria. Las di-ferencias en la participación son pequeñas para el actode votar, pero grandes en lo que se refiere a otras for-mas de participación. Así, por ejemplo, las personascon educación universitaria muestran una probabili-dad dos veces mayor de hablar de política con amigosque las que sólo tienen educación primaria, pero suprobabilidad de votar es sólo ligeramente mayor quela de otros grupos. En pocas palabras, la sustancial

desigualdad en la participación política entre los gru-pos de educación sólo resulta evidente cuando se pasade la votación a formas más complejas de participa-ción política.

En el Cuadro 4.2 se muestran los patrones departicipación política en los distintos quintiles de in-gresos. Como era de esperarse, los resultados son si-milares a los del cuadro anterior; no existe una ten-dencia discernible en el acto de votar, y se observa unconstante aumento de la participación a lo largo delos quintiles en el caso de otros tipos de participaciónpolítica. En el Cuadro 4.3 pueden verse los patronesdemográficos de la participación política. Sorprenden-temente, la participación varía muy poco en las dis-tintas cohortes de edades, aunque es ligeramente me-nor en las cohortes más jóvenes y de mayor edad. Elpatrón es similar para todos los tipos de participaciónaquí considerados, excepto que se repite de formamenos clara para el caso de prestar atención a las no-ticias políticas.

¿Difieren los patrones de participación polí-tica de América Latina de los de otras regiones delmundo? Aparentemente no. Las evidencia disponiblemuestra, por ejemplo, que los patrones de participa-ción política son mucho más uniformes en AméricaLatina que en Estados Unidos10. Ello es así para losgrupos de educación e ingreso y, de manera aún másnotable, para las cohortes de edad. La encuesta WorldValues Survey (WVS) también ofrece alguna eviden-cia adicional en el mismo sentido11. Las cifras mues-tran que para los países Europeos incluidos en estaencuesta, los individuos del quintil superior de ingre-sos muestran una probabilidad 1,87 veces mayor quelos del quintil inferior de hablar de política con ami-gos. La cifra correspondiente para los países Latinoa-mericanos es 1,88. Para el caso de trabajar para uncandidato político, se observan cifras similares: 2,24en el caso de Europa y 2,18 en América Latina.

¿Hasta qué medida pueden explicarse los re-sultados políticos en América Latina por los diferen-ciales en la participación? Aunque no es fácil respon-

9 En Gaviria, Panizza y Seddon (1999) puede verse un análisis deta-llado de los patrones de participación política en América Latina.10 Véase en Wolfinger y Rosenstone (1980) un análisis integral de lospatrones de participación política en Estados Unidos.11 Esta encuesta incluye 17 países europeos y cuatro países latinoame-ricanos (Argentina, Brasil, Chile y México).


der a esta pregunta, puede establecer-se la medida en que las mayores tasasde participación observadas entre losindividuos más ricos pueden sesgar lasdecisiones sociales en su favor. Unaforma natural de abordar esta pregun-ta es computando la ubicación del par-ticipante mediano, es decir, elpercentil de la persona con el ingresomediano entre quienes participan enla actividad política que se considera.Obviamente, si la participación polí-tica se distribuye en forma igual, elparticipante mediano estará ubicadoen el quincuagésimo percentil, lo que

significa que el ingreso del participante mediano seríaigual al del ciudadano mediano. Valores superiores in-dican que el participante mediano es más rico que elciudadano mediano, y valores inferiores lo inverso.

Participación política por nivel de educación

Participación según nivel educativo (%) Razón

Primaria Secundaria Secundaria Universidad Universidad Primaria/Actividad política o menos incompleta completa incompleta o más Universitaria

Votar 66,1 68,6 68,0 67,4 70,0 1,060Ver y escuchar noticias

políticas 43,4 47,4 52,1 59,6 69,6 1,605Hablar sobre política 24,0 27,2 31,1 37,6 46,4 1,931Tratar de influenciar a otras personas 14,2 14,3 16,4 18,1 20,8 1,463Trabajar para un candidato 9,7 9,0 10,7 13,6 15,1 1,546


Cuadro 4.1

Participación política según nivel de ingreso

Participación según quintiles de ingreso (%) Razón

Actividad política Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Quinto/primero

Votar 64,1 67,2 69,5 68,7 66,9 1,043Ver y escuchar noticias

políticas 40,1 44,8 51,1 54,1 58,0 1,449Hablar sobre política 21,6 25,5 29,3 32,2 36,8 1,703Tratar de influenciar a

otras personas 12,8 13,7 15,8 16,3 18,4 1,435Trabajar para

un candidato 10,2 8,9 8,9 11,0 13,2 1,296


Cuadro 4.2

Participación política según la edad(Porcentajes)

Participación según la edad

Actividad política 18-29 30-44 45-60 >60

Votar 66,8 67,0 68,3 67,8Ver y escuchar noticias

políticas 47,0 51,1 51,4 52,2Hablar sobre política 27,5 31,2 31,2 27,1Tratar de influenciar a otras personas 15,5 16,2 16,2 13,1Trabajar para un candidato 9,5 11,4 12,0 9,2


Cuadro 4.3

Capítulo 4192

En el Gráfico 4.6 se muestra la ubicación delparticipante mediano en tres diferentes formas de par-ticipación en 17 países. Para el simple acto de votar,las distorsiones causadas por la desigualdad en la par-ticipación serán mínimas. Sin embargo, para las otrasformas de participación aquí consideradas, la desigual-dad en la participación podría introducir distorsionessignificativas en algunos países (incluidos, en particu-lar, Perú, El Salvador y Panamá). Sin embargo, no esposible extraer conclusiones definitivas pues es difícildeterminar la eficacia relativa de las diferentes for-mas de participación política.

Ningún análisis del favoritismo político esta-rá completo sin mencionar cómo se organizan los ciu-dadanos para participar en política. La política, des-pués de todo, es una actividad colectiva. Por lo general,a las personas que tienen intereses comunes les resul-ta ventajoso unirse en su búsqueda de representación.Sin embargo, la participación colectiva es difícil demantener pues los individuos tienen fuertes incenti-vos para sacar provecho de los esfuerzos de los otros.La oportunidad y la forma en que las organizacionespolíticas pueden superar esos incentivos sigue siendouna pregunta sin respuesta, pero la microeconomíade la formación de grupos indica que los grupos pe-queños tendrán más éxito que los grupos grandes. Estaventaja implica que prevalecerán aquellas políticas enlas cuales los beneficios están más concentrados12.

La lógica de la acción colectiva es implaca-ble: con frecuencia los intereses de las minorías bienorganizadas se impondrán a la mayoría, pues las ma-

yorías tienen más dificultades para disciplinar a susmiembros. Esta lógica es inherente al proceso políti-co y, por lo tanto, no puede invocarse para explicarpor qué la representación política funciona bien enalgunos países y no en otros.

Sin embargo, los incentivos que tienen lospolíticos para responder a determinados intereses va-rían de un país a otro. Las instituciones electorales yotras instituciones políticas pueden agravar o mitigarlos problemas de favoritismo al proporcionar a los po-líticos mayores o menores incentivos para atender losintereses regionales, sectoriales o de clase. Las regu-laciones poco estrictas sobre financiamiento de cam-pañas, por ejemplo, pueden permitir que ciertos inte-reses económicamente poderosos compren influenciaspolíticas. Las instituciones electorales que hacen quelos políticos respondan demasiado a determinadosintereses geográficos pueden también agravar los pro-blemas de favoritismo, especialmente cuando los in-tereses geográficos se superponen con los económi-cos y sociales (por ejemplo, los sectores industrialestienden a concentrarse en determinadas zonas geo-gráficas).

La medida en que las instituciones electora-les proporcionan a los políticos incentivos para res-ponder a determinados intereses geográficos varíasustancialmente de un país a otro. Muchas institu-ciones incentivan a los políticos a prestar atención aintereses regionales específicos a expensas de intere-ses de carácter más nacional. Tal es el caso de los sis-temas federales y, en general, de todos aquellos siste-mas en los cuales las fuerzas regionales tienenpreeminencia en la política nacional. Los incentivospara responder a los intereses geográficos tambiénpueden variar de acuerdo con el grado en que las ins-tituciones electorales incentivan a los políticos a per-seguir objetivos personales en vez de objetivos parti-distas.

Algunos sistemas electorales proporcionan alos políticos incentivos para cultivar grupos persona-les de seguidores en vez de adherirse a las directricesde sus partidos. En el primer caso, la carrera de lospolíticos dependerá principalmente de sus vínculoscon sus electores. En el segundo, su carrera depende-

Participación del ciudadano medianoen actividades políticas(Porcentajes)

Gráfico 4.6

ArgentinaBolivia

Brasil

Colombia

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador

GuatemalaHonduras

México

Nicaragua

Panamá

Paraguay

Perú

Uruguay

Votar Noticias políticas Hablar de política


Venezuela

01020304050607080

12 Olson (1965) constituye la obra seminal sobre la “organización in-dustrial” de la participación política.


rá principalmente de sus relaciones con el liderazgode sus partidos. Ahora, puede afirmarse que los polí-ticos que se preocupan más por su relación personalcon los votantes se mostrarán más propensos a caerpresa de intereses concentrados geográficamente, yque, por el contrario, aquéllos más preocupados porsus partidos probablemente responderán a interesesnacionales más amplios. El supuesto clave es, obvia-mente, que los partidos posean una fuerte base nacio-nal y el liderazgo partidario esté relativamente cen-tralizado.

Por supuesto, los sistemas electorales que pre-disponen a los políticos a ocuparse principalmente desus partidos también pueden socavar una representa-ción efectiva. En estos sistemas los políticos, preocu-pados como están por mantenerse en buenos térmi-nos con los caudillos partidarios, tenderán a olvidarlos deseos de los votantes. Como resultado, se debili-tarán los vínculos entre los votantes y los políticos, loque a su vez permitirá que los intereses de clase o sec-toriales adquieran una indebida representación. Enresumen, si bien los sistemas políticos centrados fuer-temente alrededor de los partidos pueden reducir elfavoritismo hacia los intereses concentradosgeográficamente, en la práctica pueden aumentar elfavoritismo hacia otros intereses particulares no geo-gráficos.

El Recuadro 4.3 presenta un índice que in-tenta cuantificar las diferencias entre países en la me-dida en que las instituciones electorales proporcionana los políticos mayores o menores incentivos para cul-tivar relaciones personales con los votantes13. Unacalificación alta indica que los políticos tienen una ele-vada propensión a cultivar una relación personal conlos votantes y, según nuestra interpretación, una ele-vada propensión a responder a intereses geográficos.Una calificación baja indica una elevada propensión aseguir las directrices de los dirigentes partidarios y, se-gún nuestra interpretación, una mayor propensión aresponder a los intereses nacionales.

El Gráfico 4.7 compara el índice de AméricaLatina con el de otras regiones del mundo. Los resul-tados sugieren que en promedio los políticos latinoa-mericanos tienen más incentivos para mantenerse enbuenos términos con los dirigentes partidarios que encualquier otra parte del mundo. O, dicho de otromodo, los resultados muestran que las leyes electora-les le otorgan a los partidos latinoamericanos bastan-

te poder sobre las carreras de los políticos. Ello im-plicaría que los sistemas electorales latinoamericanosno proporcionan muchos incentivos para responder alas demandas de tratamiento especial de base geográ-fica.

El Cuadro 4.4 presenta el índice y sus com-ponentes para una buena parte de los países de Amé-rica Latina14. La estructura más común de votaciónen la región es la de listas cerradas, lo que explica porqué la calificación de la mayor parte de los países escero en esta categoría. Las principales excepciones sonlas listas abiertas de Chile y las listas de facciones múl-tiples de Colombia. La mayor parte de los países tie-nen sistemas proporcionales en los cuales los votos secombinan en todo el partido. La principal excepciónes Colombia, que tiene un sistema peculiar en el quelos partidos presentan listas múltiples y los votos sólose combinan entre candidatos dentro de una mismalista partidaria. De igual forma, la mayor parte de lospaíses tienen sistemas en los cuales los ciudadanos emi-ten votos únicos por partido. Las principales excepcio-nes son México, donde la mayoría de los legisladoresse elige en distritos de un solo miembro, y Brasil, don-de los rótulos partidarios tienen poco peso porque loscandidatos cambian frecuentemente de partido.

¿Presentan las democracias latinoamericanasserios problemas de favoritismo político? La eviden-cia no es concluyente. Por una parte, la desigualdadde la participación política parece ser un problemamenos serio en América Latina que en las democra-cias industriales más avanzadas. Asimismo, los siste-mas electorales de América Latina no parecen pro-porcionar grandes incentivos para que los políticosrespondan a intereses concentrados geográficamen-te. Por otra parte, los sistemas políticos de algunospaíses latinoamericanos se concentran fuertementealrededor de los partidos, lo que puede permitir quelos intereses particulares (especialmente aquéllos quepueden cortejar exitosamente a los dirigentes parti-darios) obtengan indebida representación. Además, lasleyes que regulan la financiación de las campañas elec-torales (y las regulaciones electorales en general) son

13 El índice se basa en los trabajos teóricos de Carey y Shugart (1995)y Shugart (1999).14 No se incluyeron los países del Caribe de habla inglesa, ya que losmiembros de una cámara de las legislaturas bicamerales son designa-dos, y la responsabilidad de esos legisladores no está clara.

Capítulo 4194

poco estrictas en América Latina y, cuando existen,raramente se aplican, lo que seguramente tambiéncontribuye a que los intereses organizados puedancomprar favores políticos.

Problemas de agencia

La magnitud de los problemas de agencia depende demuchos factores. Cuatro de ellos son estudiados a con-tinuación: los niveles de participación política, la li-bertad de prensa, la fortaleza de los partidos políti-cos, y la presencia de pesos y salvaguardasinstitucionales.

Las elecciones constituyen el principal meca-nismo a través del cual los ciudadanos pueden obligar a

Este índice tiene tres componentes: ballot, pool y vote. Cada

uno de ellos mide un aspecto específico que moldea los in-

centivos de los políticos para promover una reputación per-

sonal, y se mide en una escala de cero a dos. Los valores más

altos indican mayores incentivos para cultivar una reputa-

ción personal, y los más bajos, mayores incentivos para se-

guir la línea del partido1.

Ballot mide la facilidad con que un político puede

lograr que su nombre figure en la papeleta electoral en una

posición que aumente las posibilidades de obtener un esca-

ño. Los sistemas de lista cerrada, en los que los partidos de-

terminan los candidatos y su orden en la papeleta, se califi-

can con cero. Los sistemas en los que se requiere la

nominación del partido para una candidatura viable, pero

en los que los votantes pueden determinar el orden de los

candidatos en la lista del partido, se califican con uno y, por

último, los sistemas en los que no se requiere la nomina-

ción del partido para realizar una campaña exitosa se califi-

can con dos.

Pool mide el grado en que un candidato puede be-

neficiarse de los votos de otros candidatos de su propio par-

tido. El supuesto en este caso es que si los candidatos no se

benefician de los votos por otros candidatos del mismo par-

tido, se preocuparán más por cultivar una reputación perso-

nal con los votantes que una reputación con las directivas de

sus partidos. Los sistemas de representación proporcional en

los que los votos se distribuyen entre los candidatos, reciben

una calificación de cero, los sistemas en los que los partidos

presentan listas múltiples se califican con uno, y aquéllos en

que los votos se dirigen a candidatos individuales se califican

con dos.

Vote mide si los votantes pueden votar principal-

mente por los candidatos o los partidos. Los sistemas en los

que los votantes sólo pueden elegir partidos se califican con

cero. Aquéllos en que los votantes pueden expresar sus pre-

ferencias por múltiples candidatos —ya sea dentro de las lis-

tas de los partidos, entre partidos o mediante una elección

en dos etapas (es decir, elecciones internas o segunda vuel-

ta)— se califican con uno. Por último, los sistemas en los que

los votantes emiten sólo un voto, por un candidato o una

facción partidaria, se califican con dos.

Las calificaciones de los tres componentes se

promedian creando un índice resumido de las diversas di-

mensiones que afectan los incentivos de los políticos para

cultivar una reputación personal. El valor del índice para los

sistemas unicamerales en los que todos los legisladores se

eligen mediante el mismo conjunto de reglas es un prome-

dio simple de los tres componentes. En los sistemas mixtos,

en los que los distintos legisladores son elegidos mediante

diferentes reglas, se promedian los índices promedio de los

diferentes subconjuntos para obtener el índice correspon-

diente al país. En los sistemas bicamerales, se asigna a cada

cámara una ponderación de 0,5.

1 Los detalles del cálculo del índice se presentan en Gaviria et al (1999). Laprincipal fuente de antecedentes es la base de datos Parline, que mantienela Unión Parlamentaria Internacional. Esta base de datos se actualiza regu-larmente en base a la información oficial provista por los parlamentos nacio-nales. Abarca 245 cámaras legislativas de 180 países. La información corres-pondiente a cada país incluye una descripción del electorado, losprocedimientos de votación, los requisitos para ser candidatos y un panora-ma general de la legislatura. Utilizamos el Manual de diseño de sistemaselectorales, del Instituto Internacional para la Democracia y la AsistenciaElectoral, para completar algunos casos en los que se carece de datos ocuando éstos son incompletos.

Indice de incentivos para cultivar relaciones personalescon el electorado

Recuadro 4.3

los políticos a cumplir sus promesas electorales. Porsupuesto, las elecciones serán más efectivas cuanto máspersonas participen y cuanto mejor informadas esténacerca de todo lo que los políticos han dicho y hecho.Puede afirmarse que, en general, una mayor participa-ción política significa que los políticos están sujetos aun mayor escrutinio y disfrutan de una menor latitudpara perseguir sus propios intereses.

Participación electoral

¿Cómo se comparan los niveles de participación polí-tica de América Latina con los de otras regiones delmundo? El Gráfico 4.8 muestra que la concurrenciade votantes en América Latina se sitúa en un punto


Incentivos para cultivar relaciones personales

Gráfico 4.7

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

América Latina

Europa del Este


Africa

Sudeste Asiático

Resto de Asia

Medio Oriente

Fuentes: Parline Online y cálculos del BID.

Participación electoral en el mundo1990-1995(Porcentajes)

Gráfico 4.8

30 40 50 60 70 80

Medio Oriente

Africa

América Latina

Sudeste Asiático

Asia

Europa del Este


Fuente: IDEA (1997).

Indice de incentivos para cultivar relaciones personales con el electorado

Componentes del índice

País Pool Ballot Vote Indice

Argentina 0 0 0 0,00Bolivia 0 0,3 0,5 0,27Brasil 1 2 1,5 1,50Chile 0 1 0 0,33Colombia 1 1 0 0,67Costa Rica 0 0 0 0,00Ecuador 0 0 0 0,00El Salvador 0 0 0 0,00Guatemala 1,6 0 1,6 1,07Haití 1 1 1 1,00Honduras 0 0 0 0,00México 0 0 1,1 0,37Nicaragua 0 0 0 0,00Panamá 0 0 0 0,00Paraguay 0 0 0 0,00Perú 0 0 0 0,00República Dominicana 1 0,5 0,5 0,67Uruguay 0 1 0 0,33Venezuela1 0 0 0 0,00

1 Venezuela cuenta con hasta tres senadores (de 57) que se eligen a nivel nacional para compensar la desproporción votos/escaños. En la cámara baja, hasta cinco escaños (de 206) porpartido se distribuyen de acuerdo con votos totales a nivel nacional y asignan a distritos sub-representados.Fuente: Parline Online.

Cuadro 4.4

Capítulo 4196

Gráfico 4.10

0 10 20 30 40 50 60 70

ChileGuatemalaEl SalvadorVenezuelaHondurasCosta Rica

BrasilMéxico

ColombiaArgentinaNicaragua

PerúBolivia

UruguayPanamá

ParaguayEcuador

Noticias sobre política Hablar sobre política

Formas de participación electoral alternativa en América Latina(Porcentajes)


Gráfico 4.9

0 20 40 60 80 100

GuatemalaColombia

HaitíJamaica

ParaguayVenezuela

BoliviaMéxico

PerúEl Salvador

HondurasGuyanaEcuador


NicaraguaBrasil

ArgentinaRep. Dominicana

ChileCosta Rica

Uruguay

Participación electoral en América Latina,1990-1995(Porcentajes)

Fuente: IDEA (1997).

medio entre los elevados niveles de los países euro-peos y la baja concurrencia de los países africanos.Podría decirse, sin embargo, que en América Latinalas tasas de concurrencia están artificialmente infladasdebido a la presencia de leyes que establecen el votoobligatorio en buena parte de los países de la región15.

El Gráfico 4.9 muestra que entre los países la-tinoamericanos existe una amplia variación en el nivelde concurrencia de los votantes, desde más del 80% enUruguay y Costa Rica hasta menos del 30% en Co-lombia y Guatemala. Otras medidas de la participa-ción política también muestran grandes diferenciasdentro de la región. En términos de las personas quedeclaran prestar atención a las noticias políticas y ha-blar de política con amigos, Ecuador y Paraguay ocu-pan el primer lugar, y Chile y Guatemala el último (véa-se el Gráfico 4.10). Sorprendentemente, no se observauna asociación entre la concurrencia de votantes y es-tas formas más sofisticadas de participación política.

Libertad de prensa

Ya se ha dicho que los votantes tratan de utilizar laselecciones para castigar o recompensar a los políti-cos, para ello, por supuesto, requieren de informa-ción. En la mayoría de los casos los votantes conocenla situación del país, conocen algunas de las políticasque se han implementado, pero no saben a cienciacierta cuál ha sido el verdadero impacto de las políti-cas. Huelga decir que los medios de comunicaciónjuegan un papel fundamental en la evaluación de laspolíticas por parte de la ciudadanía.

Los medios de comunicación tradicionalmen-te han desempeñado un papel muy importante en laprovisión de información sobre temas políticos. Enparticular, pueden proporcionar información vital paraayudar a los votantes a evaluar la medida en que lasacciones de los políticos se ajustan a sus promesas elec-torales. De igual forma, pueden descubrir y publicitarlas prácticas corruptas de los políticos y sus asociados.En resumen: una prensa libre e independiente puedereducir la capacidad de los políticos para quebrar loscontratos electorales y obtener rentas.

Recientemente, Freedom House ha reunidoun índice destinado a medir el grado de libertad deprensa16. Aunque la clasificación de un país u otropuede dar pie a airados de debates, el índice propor-ciona una comparación útil de la libertad de prensa en

15 En la mitad de los países latinoamericanos aquí considerados el votoes obligatorio. En otras regiones, la proporción de países con legisla-ciones similares son el 33% en Europa Central, el 33% en el SudesteAsiático y el Pacífico, el 28% en los países de la OCDE, y cero en losotros. Por supuesto, otro aspecto relevante es la eficacia con que seaplican estas leyes.16 Al construir este índice, Freedom House considera no solamente lasleyes formales y la constitución, sino también las restricciones corrientesy prácticas sobre la prensa. Si la libertad periodística se ve obstaculizadapor amenazas de grupos armados o criminales, o por actos ilegales deintimidación inspirados por el gobierno, ello se verá reflejado en el índice.

todo el mundo. Como puede verse en el Gráfico 4.11,América Latina en su conjunto tiene una prensa rela-tivamente libre en comparación con otras regiones delmundo, menos libre que en los países más desarrolla-dos, pero más libre que en otras regiones en desarrollo.


No puede negarse que los elevados niveles de participación

política deberían traducirse en un mejor funcionamiento de

la democracia. Altos niveles de participación pueden reducir

no sólo los problemas de agencia, sino también los proble-

mas de representación. Es poco lo que se sabe, sin embargo,

acerca de la forma de convertir apatía en pasión en el campo

político.

Las comparaciones entre países pueden proporcio-

nar algunas claves acerca de los factores políticos y socioeco-

nómicos asociados con un alto nivel de participación políti-

ca1. La concurrencia de votantes, por ejemplo, tiene una

relación previsible con el ingreso per cápita. En promedio, la

concurrencia es menor en los países pobres y ricos, y mayor

en los países de ingresos medios (véase el Gráfico 1). La con-

currencia también es mayor cuando el voto es obligatorio.

Las leyes de voto obligatorio parecen incrementar en 10 pun-

tos porcentuales la concurrencia de votantes a las eleccio-

nes. Pero el voto obligatorio se aplica en forma variable e

incompleta, y su eficacia puede depender de detalles institu-

cionales que no se analizan aquí.

La participación política también es mayor en las nue-

vas democracias, aunque con el tiempo disminuye a medida

que el entusiasmo inicial da lugar a indiferencia y cinismo.

Además, la participación difiere sustancialmente de una elec-

ción a la siguiente. Por lo general las elecciones presidenciales

atraen más votantes que las locales. Las competencias electo-

rales más reñidas también atraen más votantes, así como las

elecciones que están dominadas por un solo tema.

De otro lado, la concurrencia de votantes no pare-

ce estar ostensiblemente vinculada a factores institucionales

(derechos civiles, estabilidad política, desarrollo de los parti-

dos, fragmentación política y presidencialismo), demográfi-

cos (distribución de la población por edades) o a los niveles

Diferencias entre países en la concurrencia de votantes

de educación (tasas de alfabetismo y porcentaje de adultos

con diplomas de enseñanza secundaria).

En general, las diferencias en la concurrencia entre

las distintas regiones del mundo y entre países dentro de las

regiones permanece en gran medida sin explicación. En últi-

ma instancia, la participación política probablemente esté

relacionada con factores culturales e históricos. En este sen-

tido, la concurrencia no es muy diferente de la confianza

interpersonal o de cualquier otra forma de capital social.

1 Véase Gaviria, Panizza y Seddon (1999).

Recuadro 4.4

17 Los estudios sobre los partidos políticos en América Latina incluyenMainwaring y Scully (1995) y Hagopian (1998).

La libertad de prensa no constituye la únicavariable importante en términos de la disponibilidadde información por parte de los votantes. Dos socie-dades pueden diferir sustancialmente en términos dela capacidad de los medios de difusión para vigilar alos políticos, incluso si la libertad de prensa está su-jeta a restricciones similares. Un elemento clave es lademanda de información, la cual será mucho mayoren las sociedades más inquisitivas. Así, debería espe-rarse que las sociedades más inquisitivas posean másy mejores medios de información. El Gráfico 4.12muestra que la circulación de los periódicos en Amé-rica Latina es muy inferior a la que podría esperarse

dado el nivel de desarrollo de la región y su alto nivelde libertad de prensa.

Partidos políticos

Otro factor que puede afectar los problemas de agen-cia es la fortaleza de los partidos políticos17. Si lospartidos son razonablemente cohesivos y disciplina-dos y tienen raíces bastante profundas en la sociedad,ello puede contribuir a la eficacia de la delegación

Gráfico 1. Participación electoral y PIB per cápita

Part

icip

ació

n e

lect

ora

l (%

)

PIB (Dólares de 1990)

0 5.000 10.000 15.000 20.00020

40

60

80

100

Guy

Nic

Hon

BolElsPer

Par

Gua

Jam

EcuPan

Col

Cri

Bra

ChiArg

Uru

Mex

Ven

Fuente: Penn World Tables (1998) e IDEA (1997).

Capítulo 4198

democrática, pues partidos políticos fuertes y bien or-ganizados reducirán el costo de información de losvotantes y facilitarán la participación en la política delos ciudadanos que tienen poco tiempo y escasa in-formación política. En contraste, si los partidos polí-ticos tienen una organización débil y escasa discipli-na, los votantes no les tendrán confianza comotransmisores de información política18.

Los partidos políticos también pueden redu-cir los problemas de agencia restringiendo las accionesde los políticos. En este sentido, el poder de los parti-dos se incrementa en la medida en que los políticostienen algo que ganar al no desviarse de las directivasgenerales de sus partidos. Si éstos carecen de continui-dad y cohesión, los políticos se mostrarán más propen-sos a desviarse de los ideales partidarios con el fin desatisfacer sus ambiciones políticas personales.

Existe una sutil pero importante distinción en-tre el papel de los partidos que se pone de relieve aquí yel que se señaló anteriormente. En la sección anterior sesostiene que los partidos políticos son importantes por-que pueden articular los deseos de la mayoría más quelos candidatos individuales. Aquí sostenemos que lospartidos son importantes porque transmiten informa-ción acerca de complejos aspectos políticos y vigilan alos políticos elegidos. En el caso anterior el problemaera de favoritismo; el problema aquí es de agencia. En elcaso anterior el énfasis estaba en las leyes electorales queconferían a los partidos poder sobre los políticos; aquí elénfasis está en la medida en que los partidos son cohesivosy tienen ascendencia entre la población.

Los atributos de los partidos políticos quecontribuyen a una efectiva delegación democráticapueden resumirse en tres condiciones: (1) el apoyo delos partidos es relativamente estable en el tiempo; (2)los partidos tienen raíces relativamente estables y só-lidas en la sociedad, y (3) los partidos son percibidoscomo fundamentales para determinar quién gobiernay como indispensables para el progreso del país19.

La primera dimensión de la fortaleza de lossistemas partidarios puede medirse mediante un índi-ce de la volatilidad en el apoyo electoral a los partidosentre una elección y la siguiente. Este índice se com-puta sumando la variación neta en el porcentaje deescaños (o votos) obtenidos o perdidos por cada par-tido entre una elección y la siguiente, y luego divi-diéndolo por dos20. El Cuadro 4.5 muestra una am-plia variación en la volatilidad electoral en laselecciones legislativas (cámara baja) y las eleccionespresidenciales en 12 países latinoamericanos. En Uru-guay, Colombia, Costa Rica y Chile se observa la

Indice de libertad de prensa por regiones(Porcentajes)

Gráfico 4.11

0 20 40 60 80 100

Indice

Medio Oriente

Africa

Asia

Antiguas RepúblicasSoviéticas

Mundo

América Latina


Fuente: Freedom House (1999).

Gráfico 4.12

Africa

Resto de Asia

América Latina

Medio Oriente

Europa del Este

Sudeste Asiático


Circulación de periódicos por 1.000habitantes


0 50 100 150 200 250 300 350

18 Véase en Lupia y McCubbins (1998) una perpicaz información so-bre las dimensiones cognoscitivas de la participación política.19 Véase Mainwaring y Scully (1995).20 Si bien un gran desplazamiento en el apoyo de los votantes a lospartidos y los cambios en la identidad de los principales partidos pue-den complicar los problemas de agencia, ello puede constituir una se-ñal positiva. Un grado relativamente elevado de volatilidad podría re-flejar una respuesta eficiente al surgimiento de nuevos aspectos críticosque dividen al electorado, una apertura en el sistema político hacia unamayor competencia a través de reformas electorales, o un rechazo ge-neralizado de los partidos tradicionales que se perciben como inefi-cientes o corruptos.


mayor estabilidad en los patrones de respaldo parti-dario. Por su parte, la volatilidad es particularmenteelevada en Brasil, Perú, Ecuador y Bolivia. Si se ob-servan los períodos electorales individuales (que nose muestran en el cuadro) la volatilidad entre eleccio-nes varía entre el 3,0% en Colombia (1978-82) y el62,5% en Perú (1980-85)21.

Es importante destacar que los niveles devolatilidad en América Latina son muy elevados encomparación con los correspondientes niveles para lasdemocracias industriales más avanzadas. Así pues, lavolatilidad promedio en Francia para el período 1885-95 (que está por encima del 15% y es claramente lamás alta de Europa), es inferior a la de siete de los 12países latinoamericanos incluidos en el Cuadro 4.5.Asimismo, la mayor volatilidad entre elecciones ob-servada en Europa en el período 1885-1985 (32,1%en Alemania entre 1919 y 1920) es inferior a lavolatilidad media de cuatro países latinoamericanos22.

La volatilidad electoral también podría utili-zarse como medida indirecta de la segunda dimen-sión de la fortaleza partidaria, que indaga acerca de silos partidos tienen firmes raíces en la sociedad. Si lospartidos desempeñan un importante papel en la orien-tación de la actividad política de los ciudadanos, po-dría esperarse que una significativa proporción del

respaldo electoral de un determinado partido sea re-lativamente estable entre una elección y la siguiente.Sin embargo, la volatilidad electoral tiene un carácterretrospectivo y puede no constituir un buen indica-dor de la forma en que los partidos probablementeevolucionen en el futuro. Un indicador más directodel arraigo de los partidos en la sociedad, que tam-bién puede pronosticar con mayor exactitud el futu-ro, es la proporción de ciudadanos que se identifican(o se sienten cercanos) a un determinado partido.

El Gráfico 4.13 muestra la variación en elporcentaje de personas que dicen sentirse cercanas alos partidos en América Latina. Las diferencias entrepaíses son abismales. Si bien más del 40% de los en-trevistados se mostró muy identificado o relativamenteidentificado con un partido político en Uruguay, eseporcentaje se reduce a alrededor del 5% en Perú, Brasily Bolivia. En general, existe una elevada asociaciónentre la volatilidad partidaria y la proporción de ciu-dadanos que se declaran identificados con los parti-

21 Mainwaring y Scully (1995).22 Véase Bartolini y Mair (1990). Estos valores no son completamentecomparables porque en la muestra europea la volatilidad se calcula conbase en la proporción de escaños, mientras que en la muestra latinoa-mericana se calcula con base en la proporción de votos.

Volatilidad electoral en 12 países latinoamericanos

Escaños en cámara baja Voto presidencial Promedio

No. de Volatilidad No. de Volatilidad Volatilidad

períodos promedio % períodos (A) + (B)

País Período electorales (A) Período electorales (B) 2

Uruguay 1971-94 3 9,9 1971-94 3 9,9 9,9Colombia 1970-98 8 10,6 1970-90 7 13,5 12,1Costa Rica 1970-98 7 14,9 1970-98 7 11,8 13,4Chile 1973-97 3 12,4 1970-93 2 15,4 13,9Argentina 1983-97 7 13,3 1973-95 3 29,5 21,4Paraguay 1983-98 3 16,7 1989-98 1 26,2 21,5Venezuela 1973-98 5 22,9 1973-98 5 22,5 22,7México 1982-97 5 24,7 1982-94 2 24,2 24,5Bolivia 1979-97 5 31,8 1979-97 5 35,7 33,8Ecuador 1978-92 5 32,5 1979-92 3 43,2 37,9Brasil 1982-98 4 28,9 1960-98 3 55,4 42,2Perú 1978-95 3 52,7 1980-95 3 57,4 55,1

Fuente: Datos de Mainwaring y Scully (1995), cuadro 1.1 p. 8 actualizado por los autores para incluir elecciones recientes.

Cuadro 4.5

Capítulo 4200

dos políticos. Sin embargo, existen algunas notablesexcepciones. Chile, Costa Rica y, en particular, Co-lombia muestran actualmente niveles de identifica-ción partidaria inferiores a los que podría esperarsedados sus (relativamente bajos) niveles pasados devolatilidad electoral. Ello sugiere que en estos paísespodrían producirse grandes desplazamientos en elrespaldo partidario en el futuro.

En el Gráfico 4.13 también resulta claro quea pesar de la erosión observada desde principios delos años setenta en la votación partidaria en Europa yotras democracias industriales avanzadas, la identifi-cación con los partidos sigue siendo mucho más altaen este continente que en América Latina. Uruguayes el único país latinoamericano que supera el pro-medio europeo con respecto al porcentaje de ciuda-danos que se identifican con un partido político.

De otro lado, la existencia de fuertes vínculosentre los partidos y la ciudadanía puede ocasionar di-ficultades. Como ocurrió en muchas ciudades esta-dounidenses a fines del siglo XIX y principios del si-glo XX, muchos partidos latinoamericanos hanestablecido un conjunto de seguidores distribuyendoempleos estatales, otorgando favores y apelando a lacompra directa o indirecta de votos. Si el contratopolítico entre los ciudadanos y los políticos se con-vierte en un intercambio de votos por beneficios in-dividuales (como empleos para miembros de la fami-lia o beneficios especiales para una empresa familiar),

las elecciones pueden perder relevancia como meca-nismo de control sobre los políticos. Si bien no se dis-pone de datos para medir la importancia comparativade tales prácticas clientelistas, es probable que las re-formas de mercado libre y la reducción del alcancedel Estado en la mayor parte de los países hayan re-ducido el volumen de recursos disponibles para com-prar apoyo político. Además, el menor clientelismopodría ser la causa de la aparente disminución de lalealtad partidaria y el aumento de la volatilidad elec-toral experimentados en algunos países durante losaños ochenta y noventa.

La tercera dimensión propuesta para medirla fortaleza de los partidos políticos es el grado en quelos ciudadanos perciben que los partidos son actorescentrales en la determinación de quién gobierna e in-fluye sobre el progreso social y económico del país.Una medida obvia de la relevancia de los partidos esel grado en que los ciudadanos les otorgan su con-fianza. Si no se tiene confianza en los partidos, losciudadanos, los intereses organizados y los políticostenderán a evitarlos como intermediarios del procesopolítico. El Gráfico 4.14 muestra que la confianza enlos partidos políticos guarda una estrecha relación conel grado en que los ciudadanos se identifican con ellos.De acuerdo con ambos indicadores, los partidos pa-recen particularmente relevantes en Uruguay, Para-guay, Nicaragua y Honduras, y menos importantesen Perú y Brasil.

El Gráfico 4.15 muestra el porcentaje de per-sonas en cada país que considera que los partidos sonindispensables para el progreso. Los resultados mues-tran un patrón familiar. Mientras que un número re-lativamente reducido de entrevistados mencionó a lospartidos políticos como esenciales en Brasil, Ecuador,Perú y Bolivia, lo contrario se observa en Uruguay,Honduras, Costa Rica y Chile. México y Paraguay,sin embargo, se desvían significativamente de sus po-siciones previas. Aunque los ciudadanos mexicanos noparecen identificarse estrechamente con los partidosy sólo muestran una confianza moderada en ellos,consideran que son indispensables para el progresodel país. En Paraguay se observa el patrón contrario:mientras que los ciudadanos parecen tener confianzay sentirse cercanos a los partidos, no los consideranindispensables para el progreso.

¿Qué fuerza, entonces, tienen los partidospolíticos en América Latina? El panorama general que

Porcentaje que se siente cercano o muycercano a un partido político

Gráfico 4.13

0 10 20 30 40 50 Perú

BrasilBoliviaMéxico

ColombiaGuatemala

EcuadorVenezuelaArgentinaCosta Rica

ChileAMERICA LATINA

El SalvadorPanamá

HondurasNicaraguaParaguayUruguayPortugal

EspañaBélgicaIrlandaFrancia

EUROPALuxemburgo

AlemaniaReino Unido

DinamarcaPaíses Bajos

GreciaItalia



surge del análisis es que los partidos parecen ser par-ticularmente fuertes en Uruguay y aún son relativa-mente fuertes, pero están debilitándose, en Chile,Costa Rica, Honduras, México y Paraguay. Los parti-dos también parecen organizar la opinión pública yser relativamente bien considerados en El Salvador yNicaragua. En el otro extremo del espectro, los parti-dos son relativamente débiles y gozan de poca con-fianza en Bolivia, Brasil, Ecuador, Perú y Venezuela.

Los pesos y salvaguardas institucionales

Los contratos políticos involucran el compromiso delos funcionarios elegidos de cumplir sus promesas elec-torales, aplicar las leyes y respetar la constitución. Elloes importante porque, una vez elegidos, los políticostienen el incentivo de tratar de cambiar la naturalezadel juego político para aumentar su poder o incremen-tar sus posibilidades de retener ese poder en el futuro.Los políticos también pueden verse tentados a utilizarsu posición de poder para enriquecerse. En consecuen-cia, la democracia requiere instituciones que protejanlas leyes vigentes y salvaguarden el interés público dela acción de políticos ambiciosos o corruptos.

Si quiere impedirse que los políticos ignoreno modifiquen las reglas del juego con el fin de atendersus intereses, la constitución debe definir la división deresponsabilidades entre las diferentes ramas del gobier-no y establecer procedimientos bastante estrictos parasu modificación. Además, si se quiere que la constitu-ción y otras leyes del país sean algo más que letra muerta,

Porcentaje que menciona a los partidospolíticos como instituciones indispensablespara el desarrollo nacional

Gráfico 4.15

0 20 40 60 80 Paraguay

BrasilEcuador

PerúBolivia

GuatemalaArgentina

PanamáColombia

ChileNicaraguaVenezuelaEl SalvadorCosta RicaHondurasUruguay

México


Gráfico 4.14

15

20

25

30

35

40

% q

ue

con

fía

en lo

s p

arti

do

s

0 10 20 30 40 50

% que se identifica con un partido

Argentina

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

HondurasNicaragua

Panamá

Perú

Paraguay

El SalvadorUruguay

Venezuela

Confianza y grado de identificacióncon los partidos políticos


México

Guatemala

Bolivia

Brasil

debe existir un poder judicial independiente y eficaz.Por último, los abusos de autoridad, el mal manejo olos engaños quedarán sin exponerse a menos que existauna legislatura en la cual los partidos de oposición pue-dan vigilar la conducta de los funcionarios públicos,cuestionar abiertamente y criticar el desempeño del go-bierno, e iniciar investigaciones criminales.

Asimismo, los problemas de agencia se vencomplicados por la relativa debilidad del poder judi-cial. Las constituciones establecen la independenciade los jueces en todos los países latinoamericanos, peroello no siempre se ha hecho efectivo, como es eviden-te al constatar la frecuente abrogación de la indepen-dencia judicial, las destituciones, transferencias yreasignaciones de jueces, y la negativa a aplicar las de-cisiones judiciales.

Esta tradicional falta de independencia judi-cial en América Latina, junto con la percepción deineficiencia, ha contribuido al bajo nivel de confianzaen el poder judicial. El Gráfico 4.16 muestra que enAmérica Latina la confianza en el poder judicial esinferior a la observada en Europa23 . Si bien los nive-les de confianza en el poder judicial varían dentro dela región —oscilando entre un máximo de casi 55%en Uruguay y un mínimo de alrededor 20% en Perú—en muchos países latinoamericanos parecen existir

23 La información del Gráfico 4.16 proviene de mediados de los añosochenta porque las versiones más recientes del Eurobarómetro no hanincluido el tema de la confianza en el poder judicial.

Capítulo 4202

Confianza en el sistema judicial, AméricaLatina 1996-98 vs Europa Occidental 1985(Porcentajes)

Gráfico 4.16

0 20 40 60 80

PerúArgentina

MéxicoBolivia

EcuadorPanamá

VenezuelaGuatemala

AMERICA LATINAColombiaParaguay

ChileNicaragua

BrasilEl Salvador

HondurasCosta Rica

UruguayEspañaFrancia

ItaliaEUROPA

BélgicaReino UnidoPaíses Bajos

Alemania


grandes dudas acerca de la capacidad del poder judi-cial para adoptar decisiones imparciales o defenderlas leyes y la constitución.

De esta sección surgen varias conclusiones.La participación política es baja en muchos países la-tinoamericanos, los partidos políticos y los podereslegislativo y judicial son débiles (y están debilitándo-se), y la demanda de información (medida por la cir-culación de periódicos) es relativamente baja. Elloaunado a los bajos niveles de confianza en las institu-ciones políticas que se observan en toda la región,sugiere que los problemas de agencia son bastantesserios en América Latina.

Problemas de agregación

En esta sección se analizan dos tipos de problemas deagregación. Primero, se estudian los conflictos entrelas ramas ejecutiva y legislativa del poder público yluego se estudian los conflictos internos de la ramalegislativa.

Casi todos los países latinoamericanos tienensistemas presidenciales. Aunque el debate acerca delas ventajas y desventajas de los regímenes presiden-ciales seguirá sin resolverse (véase el Recuadro 4.5),resulta claro que tales sistemas requieren la coopera-ción entre el poder ejecutivo y la legislatura para ade-lantar las iniciativas de política. Ello no siempre re-sulta fácil pues el ejecutivo y la legislatura representan

con frecuencia intereses diferentes, y, en consecuen-cia, pueden tener preferencias bastante distintas enmateria de políticas.

Es posible construir un índice para medir laslimitaciones a la formulación de políticas ocasiona-das por la presencia de dos actores políticos diferen-tes (el poder ejecutivo y el poder legislativo) que tie-nen poder de veto sobre las iniciativas de los otros.El índice mide la probabilidad de que los desacuer-dos entre el poder ejecutivo y el legislativo impidanla introducción de cambios en el statu quo24. Un ín-dice de 0,20 significará que, en promedio, el 20% detodas las políticas estarán vedadas a consecuencia deconflictos entre el poder ejecutivo y la legislatura. Deesta manera, el índice mide la capacidad de ambasramas del gobierno para adoptar políticas. La falta derestricciones significa que todas las políticas son via-bles. Una restricción absoluta significa que el statuquo no podrá ser modificado.

El grado de bloqueo político está estrechamen-te relacionado con el grado de asociación entre las pre-ferencias del poder ejecutivo y el legislativo. Si ambosactores tienen las mismas preferencias, habrá en efec-to un solo actor, y, por lo tanto, no habrá restriccionespolíticas. Si ambos actores tienen preferencias inde-pendientes, las restricciones políticas serán sustancia-les, abarcando, según nuestros cálculos, más del 40%de todas las políticas que pueden contemplarse. Y siambos actores tienen preferencias opuestas, las restric-ciones políticas pueden alcanzar a la totalidad del es-pacio político y el bloqueo será inevitable.

En esta sección usamos la composición de lalegislatura para estimar el grado de asociación queexiste entre las preferencias del poder ejecutivo y lalegislatura. Supusimos que si el partido del presiden-te controla más de dos terceras partes de la legislatu-ra, las preferencias de ambas ramas estarán comple-tamente alineadas. De igual forma, si el principalpartido de oposición controla más de dos terceras par-tes de la legislatura, las preferencias de ambas ramasserán independientes (o quizás contrapuestas). Paralos puntos intermedios, el grado de asociación entrelas preferencias de ambas ramas del gobierno depen-de del número de escaños controlado por el partidodel presidente.

24 El índice del bloqueo político está explicado en Gaviria, et al. (1998).Véase también Henisz (1998).


Los regímenes presidenciales muestran dos características

definitorias: en primer lugar, el gobierno y la legislatura se

eligen independientemente, y en segundo lugar, la duración

en el cargo del presidente y de los legisladores es fija (es decir,

a menos que hayan cometido graves crímenes, los presidentes

no pueden ser destituidos por el congreso o el gabinete). En

contraste, en los regímenes parlamentarios los votantes eli-

gen a los legisladores, quienes a su vez tienen la responsabili-

dad de formar el gobierno. El gobierno, encabezado por el

primer ministro, depende del continuo apoyo de una mayoría

en la legislatura para mantenerse en el cargo. Si el gobierno

pierde ese apoyo (o quiere solidificar ese respaldo) puede con-

vocar nuevas elecciones. Como se explica a continuación, es-

tas características presentan ventajas y desventajas1.

Los críticos del presidencialismo sostienen que la

elección separada del presidente y los legisladores conduce

muchas veces al estancamiento político, lo que a su vez pue-

de obstaculizar la capacidad del gobierno para llevar a cabo

importantes reformas socioeconómicas. Con frecuencia, la

existencia de elecciones separadas para presidentes y legisla-

dores llevan al poder a partidos opositores que pueden mos-

trarse reacios a cooperar entre sí. Las razones son varias. Los

partidos de oposición generalmente no reciben ningún cré-

dito si su cooperación se traduce en un éxito del gobierno, y,

además, no enfrentan la amenaza de que un gobierno frus-

trado convoque nuevas elecciones.

Por lo tanto, aun cuando el presidente es el único

funcionario público que representa a toda la nación y, en

principio, está dotado de grandes poderes, puede en la prác-

tica tener poco margen de acción. Además, sin la capacidad

de convocar nuevas elecciones para superar un estancamien-

to político, el presidente puede verse tentado de recurrir a

medidas extraconstitucionales.

Los críticos del presidencialismo también aducen que

el plazo fijo de permanencia en el cargo, en muchos casos

complicado por las restricciones a la reelección, introduce una

rigidez que puede ocasionar no pocos problemas. Con frecuen-

cia, por ejemplo, resulta imposible que los regímenes presi-

denciales extiendan el plazo de un presidente popular y exi-

toso, destituyan a un presidente incompetente o impopular o

puedan superar un estancamiento en materia de políticas.

Además, los críticos de los regímenes presidencia-

les con frecuencia censuran la naturaleza absoluta de las

elecciones presidenciales. La victoria en una elección presi-

dencial puede proporcionar al presidente la sensación de

que no tiene necesidad de hacer concesiones a la oposición.

Como resultado, “los ganadores y los perdedores están cla-

ramente definidos por la totalidad del período del manda-

to presidencial, [y] los perdedores deben esperar por lo

menos cuatro o cinco años sin acceso al poder ejecutivo y al

padrinazgo”2.

Presidencialismo

Por último, los críticos del presidencialismo sostie-

nen que la elección popular directa de presidentes, especial-

mente en la era de la televisión, permite que personas con

escasa experiencia política o legislativa accedan a la presi-

dencia. Ello desalienta la institucionalización de los partidos

políticos y permite que las personas accedan al poder con

poco respaldo partidario y tengan mayores incentivos para

gobernar mediante recursos populistas.

Existen, sin embargo, defensores del presidencia-

lismo. Las primeras dos ventajas del presidencialismo son

obvias. En primer lugar, los regímenes presidenciales propor-

cionan a los votantes más opciones electorales, permitiéndo-

les elegir gobiernos y representantes que reflejan más ade-

cuadamente sus preferencias. En segundo lugar, los regímenes

presidenciales confieren a los votantes un mecanismo direc-

to para castigar o recompensar al gobierno por su conducta

en el ejercicio del cargo.

La tercera ventaja es más sutil. Los regímenes presi-

denciales pueden conferir a los votantes más libertad para de-

batir opciones alternativas de política. Como en los sistemas

presidenciales los legisladores del partido gobernante no de-

ben preocuparse por las consecuencias de sus actos para la

supervivencia del gobierno, están en mayor libertad de consi-

derar los temas abiertamente y de acuerdo con sus méritos.

Por último, la mayor rigidez de los sistemas presi-

denciales puede resultar ventajosa. En los regímenes parla-

mentarios, la capacidad para cambiar los dirigentes y los go-

biernos puede contribuir al surgimiento de crisis políticas,

especialmente en la presencia de un sistema partidario frag-

mentado y relativamente polarizado. El plazo fijo de los re-

gímenes presienciales puede proporcionar mayor estabilidad

y continuidad en la formulación de las políticas que los pla-

zos flexibles de los regímenes parlamentarios.

En resumen, es difícil sostener que un régimen es

preferible al otro. En la práctica, el desempeño de los regí-

menes parlamentarios y presidenciales depende de los arre-

glos institucionales más amplios y de las características de la

sociedad. Puede ocurrir que la mejor forma de aliviar una

crisis de gobernabilidad percibida en un régimen presiden-

cial sea la reforma de otras características institucionales del

régimen político —como los poderes constitucionales del pre-

sidente y la legislatura, o el sistema electoral— en vez de

adoptar un estilo parlamentario de gobierno.

1 En Linz y Valenzuela (1994) puede encontrarse una evaluación crítica delefecto del presidencialismo en la política latinoamericana. Los ensayos reco-pilados por Mainwaring y Shugart (1997) evalúan los efectos del presiden-cialismo en el contexto de otras instituciones políticas y ponen de relieve laheterogeneidad de los sistemas presidenciales. Carey y Shugart (1992) ana-lizan la forma en que las características adicionales del diseño constitucionalpueden afectar el hecho de que los sistemas presidenciales sean estables yproduzcan gobiernos eficientes.2 Linz (1990).

Recuadro 4.5

Capítulo 4204

El Gráfico 4.17 compara a América Latina conotras regiones en desarrollo en términos del índice debloqueo político. La comparación incluye solamentepaíses con regímenes presidenciales, ya que sólo enestos casos puede considerarse que el poder ejecutivoy la legislatura son actores políticos independientes25.La evidencia muestra que en América Latina existemayor bloqueo político que en cualquier otra regiónen desarrollo. Sin embargo, debe ejercerse cierta cau-tela en la interpretación de este resultado, ya que po-dría reflejar una mayor competencia interpartidariamás que una mayor propensión al bloqueo político.

El Gráfico 4.18 muestra que el grado de blo-queo político varía ampliamente en los países latinoa-mericanos. Ecuador, Chile y Bolivia presentan la ma-yor tendencia al bloqueo, mientras que México,Paraguay y Nicaragua registran la menor. Los restan-tes países se concentran en el centro. El Cuadro 4.6muestra la proporción media de los escaños controla-dos por el partido gobernante en 16 países latinoa-mericanos. Este cuadro complementa la informaciónprevia porque incluye elecciones más recientes y epi-sodios democráticos previos. Según el cuadro, el par-tido del presidente típicamente controla bastante me-nos de la mitad de los escaños en el Congreso. Además,si en vez de los promedios a lo largo de períodos bas-tante prolongados, se consideraran los resultados deelecciones individuales, una proporción aún mayor depaíses mostraría instancias en las cuales los presiden-tes carecieron de un significativo apoyo partidario en

la legislatura. En resumen, los gobiernos divididos sonbastante comunes en América Latina.

El índice de bloqueo político no considera elpoder judicial, que podría restringir aún más los in-tentos para modificar el statu quo. Aquí es preciso,sin embargo, realizar una importante distinción.Mientras que el poder ejecutivo y el legislativo soninstituciones proactivas (con frecuencia su intenciónes cambiar las políticas existentes), el poder judicial esuna institución de control (con frecuencia su inten-ción es salvaguardar el orden establecido frente a mo-vimientos arbitrarios). Esta distinción es importanteporque permite una interpretación inequívoca del ín-dice de bloqueo político. En efecto, si el poder judi-cial se hubiera incluido, el índice se habría convertidoya no en un indicador de restricciones políticas, sinomás bien en un indicador de la capacidad del gobier-no para efectuar promesas creíbles y salvaguardar elorden actual de movimientos arbitrarios26.

Los conflictos entre el poder ejecutivo y ellegislativo no constituyen la única forma de bloqueoen el campo político. Sin duda, los conflictos dentro

Bloqueo político: comparaciónmundial, 1985-1994

Gráfico 4.17

0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25

Africa

Asia (sin incluir el sudeste)

Europa del Este

América Latina

Fuente: Cálculos del BID basados en Henisz (1998).

Indice

Bloqueo político en América Latina,1985-1994

Gráfico 4.18

0 0,1 0,2 0,3 0,4

MéxicoParaguay

NicaraguaPerú

ColombiaVenezuela

Rep. DominicanaHondurasCosta Rica

El SalvadorGuatemalaArgentina

BrasilUruguay

BoliviaChile

Ecuador

Fuente: Cálculos del BID basados en Henisz (1998).

Indice

25 En la muestra existen 65 países con sistemas presidenciales: 20 deAfrica, 17 de América Latina, 16 de Europa del Este y 12 de Asia yMedio Oriente.26 Véase Gaviria, et al. (1999) y Henisz (1998) para un análisis exhaus-tivo de las diferentes formas de interpretar un índice de bloqueo polí-tico que incorpora el poder judicial.


del poder legislativo pueden producir consecuenciassimilares o aún más serias. Como se señaló anterior-mente, la presencia de muchos partidos y faccionesen la legislatura puede obstaculizar reformas y ajustesimprescindibles, aun si son favorecidos por una am-plia mayoría de los ciudadanos.

El Gráfico 4.19 indica que los cuerpos legis-lativos latinoamericanos muestran un mayor gradofragmentación partidaria que sus contrapartes en otrasregiones del mundo27. El Gráfico 4.20 indica que lasdiferencias dentro de la región son importantes. Comopuede verse, la fragmentación partidaria es particu-larmente acentuada en Brasil, Ecuador y Chile.

Para resumir, el bloqueo político causado porla presencia de gobiernos divididos y excesiva frag-mentación partidaria constituye un grave problemaen algunos países de América Latina. Este problemase debe, en parte, a la presencia de sistemas electora-les altamente proporcionales y a los elevados nivelesde fragmentación geográfica que se observan en todala región (véanse los Recuadros 4.6 y 4.7).

Ilustraciones empíricas de la políticay los resultados en materia de desarrollo

En esta sección se examinan algunos ejemplos que ilus-tran claramente el papel de la política en el desarro-llo, asignando un énfasis especial a la conexión entrepolítica y la calidad del gobierno. Debe recordarseque en el capítulo 1 se estableció que la calidad delgobierno desempeña un papel preponderante en eldesarrollo. También se examinan aquí los efectos delbloqueo político sobre la velocidad de las reformaseconómicas

La política y la calidad del gobierno

¿Cómo puede determinarse que un gobierno es me-jor que otro? Dar respuesta a esta pregunta requiere,primero, de un acuerdo sobre las diversas dimensio-

Promedio de escaños del partido del presidente en el Congreso(Porcentaje)

Partido del presidente

Número Cámara CámaraPaís Período de elecciones baja alta

Argentina 1983-97 8 48,5 52,9Bolivia 1980-97 5 31,6 47,4Brasil 1985-98 6a 23,2 23,2Chile 1989-97 3 28,8 28,6Colombia 1945-49, 1974-98 12 53,5 54,5Costa Rica 1953-98 12 48,9Ecuador 1978-98 8 22,9El Salvador 1985-97 6 48,3Honduras 1981-98 5 53,3México 1982-97 6 60,3 86,3Nicaragua 1984-96 3 58,7Paraguay 1993-98 2 50,7 48,1Perú 1980-95 4 48,9 41,1b

Rep. Dominicana 1962, 1966-98 9 48,3 56,3Uruguay 1984-94 3 37,7Venezuela 1958-98 8 39,2 44,5

a Incluye las elecciones indirectas de 1985.b No aplica para 1995; Perú pasó a un regimen unicameral con la constitución de 1993.

Fuente: Este cuadro está basado en datos presentados por Mainwaring y Shugart (1997), Cuadro 11.1, p. 401, actualizado por los autores para incluir los resultados de las

elecciones más recientes.

Cuadro 4.6

27 La fragmentación partidaria se define como Ns=1/ Σsi2, donde si es

la proporción de escaños que el partido i tiene en la cámara baja.

Capítulo 4206

nes que conforman la calidad del gobierno y la im-portancia relativa de cada una, y, segundo, de la exis-tencia de medidas internacionalmente comparables decada una de las dimensiones consideradas.

Las cuatro dimensiones de nuestra definiciónde calidad del gobierno refieren a los siguientes as-pectos: la capacidad del gobierno para hacer cumplirlas leyes y contratos; la ausencia de corrupción; la efi-ciencia del gobierno en la provisión de servicios pú-blicos, y la ausencia de regulaciones engorrosas ydistorsionantes28. Una vez medidas cada una de estasdimensiones con base en información preparada porel Banco Mundial29, nuestro índice de la calidad delgobierno se calcula simplemente como el promedioponderado de los cuatro factores señalados, donde las

ponderaciones se determinan en forma tal quemaximizan la cantidad de información contenida enel índice30.

El Gráfico 4.21 muestra la distribución de lospaíses de acuerdo con el índice de la calidad del go-bierno. La distribución es bimodal, con una gran con-centración de países con baja calidad de gobierno yuna menor concentración de países con buena calidadde gobierno. En su mayor parte, los países latinoame-ricanos se ubican entre los dos picos, es decir, tienenmejores gobiernos que los países típicamente malos,pero peores gobiernos que los típicamente buenos.

Calidad del gobierno y variables políticas

Como se señaló anteriormente, la falta de control so-bre los políticos, bien sea por parte del público u otrasinstituciones, redundará en una baja calidad del go-bierno. Así pues cuando el público no ejerce presiónsobre los políticos (la participación es baja) o algunasramas del poder público tienen un poder muy limita-do (el poder judicial no es independiente), la corrup-ción, los servicios públicos deficientes y las regulacio-nes engorrosas tenderán a ser más probables.

Número efectivo de partidos políticos en el mundo

Gráfico 4.19

0 1 2 3 4

Medio Oriente

Africa

Asia

Sudeste Asiático

Europa del Este

América Latina


Fuente: Henisz (1997).

Número de partidos políticosen América Latina

Gráfico 4.20

0 2 4 6 8 10

JamaicaPerú

HondurasNicaragua

GuyanaTrinidad y Tobago

ParaguayMéxico

ArgentinaColombia

GuatemalaEl Salvador

Rep. DominicanaUruguay

BoliviaChile

EcuadorBrasil

Fuente: Henisz (1997).

28 Los Gráficos 1.46 y 1.47 comparan estas cuatro dimensiones enAmérica Latina y otras regiones del mundo.29 Véase Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón (1999).30 Para computar las ponderaciones utilizamos la técnica estadística delos principales componentes.

Histograma de la calidad de gobiernoen corte transversal por países

Gráfico 4.21

Fuente: Kaufmann, et al. (1999).

(Po

rcen

taje

)

0

3

6

9

12

15

18

Calidad de gobierno


La estructura de la competencia entre los partidos políticos

difiere notablemente de un sistema electoral a otro. Mien-

tras que en los sistemas mayoritarios los legisladores compi-

ten en distritos pequeños por un reducido número de esca-

ños (generalmente sólo uno), en los sistemas proporcionales

los legisladores compiten en distritos grandes por un gran

número de escaños. En consecuencia, mientras que en los

sistemas mayoritarios la obtención de un escaño requiere cier-

ta prominencia regional, en los sistemas proporcionales la

obtención de un escaño requiere cierta visibilidad nacional

pero no supone prominencia regional.

Las ventajas y desventajas de ambos sistemas son

bien conocidas: los sistemas proporcionales logran una re-

presentación más amplia y más matizada a expensas de una

mayor fragmentación. Una legislatura muy fragmentada

puede a su vez agravar los problemas de coordinación entre

el poder ejecutivo y el congreso y puede también hacer me-

nos visibles las líneas de responsabilidad entre las ramas del

poder público (complicando de esta manera los problemas

de agencia). En resumen, los sistemas proporcionales dismi-

nuyen los problemas de representación, pero agravan los de

agencia y de agregación.

Los sistemas electorales pueden clasificarse como

mayoritarios o proporcionales de acuerdo con el número de

representantes elegidos por distrito (lo que comúnmente se

designa como la magnitud del distrito electoral)1. El grado

de proporcionalidad de un sistema electoral se incrementa

con la magnitud de distrito. Las opciones van desde sistemas

en los cuales todos los legisladores son elegidos por una plu-

ralidad de votos en distritos únicos, a sistemas en los cuales

todos los legisladores son elegidos en un único distrito na-

cional y los escaños se asignan estrictamente de acuerdo con

el porcentaje de votos recibidos.

El Gráfico 1 compara el promedio de la magnitud

de distrito en diversas regiones del mundo. La magnitud de

los distritos electorales es relativamente elevada en América

Latina y muy pequeña en el Caribe. El Gráfico 2 compara la

magnitud de los distritos electorales dentro de América Lati-

na. Dicha magnitud es muy elevada en Perú y Colombia y

muy baja en Panamá, Chile y Haití.

En resumen, mientras muchos países en América

Latina han adoptado sistemas proporcionales (los distritos

nacionales son particularmente comunes), los sistemas ma-

yoritarios dominan completamente el panorama político en

el Caribe.

1 La magnitud promedio del distrito es el promedio ponderado (en funcióndel número de escaños en cada cámara) de la magnitud de distrito en lacámara alta y baja.

Gráfico 1. Comparación mundial deltamaño promedio del distrito electoral

0 5 10 15 20 25 30

Países del Caribe

Asia

Africa


Medio Oriente

América Latina

Europa del Este

Sudeste Asiático

Fuente: Cálculos del BID basados en Parline Online.

Gráfico 2. Tamaño promedio del distritoelectoral en América Latina

0 20 40 60 80 100 120

HaitíChile

PanamáBolivia

EcuadorNicaraguaVenezuelaEl SalvadorGuatemalaArgentinaHondurasCosta Rica

BrasilUruguay

ParaguayMéxico

ColombiaPerú

Fuente: Cálculos del BID basados en Parline Online.

Sistemas electorales proporcionales y mayoritariosRecuadro 4.6

Los problemas políticos y, por ende, la bajacalidad del gobierno serán particularmente graves enlas sociedades fragmentadas (bien sea étnica o geo-gráficamente). Las razones son varias. Primero, laparticipación política tiende a ser menor en las socie-dades fragmentadas31. Segundo, en las sociedades

fragmentadas la agregación de preferencias es por logeneral más complicada pues las diferencias étnicas ygeográficas generalmente dan lugar a numerosos par-

31 Alesina y La Ferrara (1999) muestran una fuerte vinculación entre ladiversidad étnica y la participación en Estados Unidos.

Capítulo 4208

tidos y movimientos políticos. Y tercero, en socieda-des fragmentadas la calidad de los servicios públicostiende a ser menor pues la demanda es más baja32. Enresumen, las sociedades fragmentadas probablemen-te tenderán a mostrar mayores problemas políticos(en el sentido definido anteriormente) y, por lo tanto,tenderán a mostrar gobiernos más deficientes.

La evidencia empírica disponible proporcio-na considerable respaldo a la conexión entre partici-pación política y fragmentación, por una parte, y cali-dad del gobierno, por la otra. El Gráfico 4.22 muestrauna fuerte asociación entre la concurrencia de votan-tes y el índice de calidad del gobierno. Esta asocia-ción es cualitativamente importante: un incrementode 20 puntos porcentuales en la concurrencia haríaque el típico país latinoamericano ganara más de ochoposiciones en una clasificación de países basada en elíndice de la calidad del gobierno (véase el ApéndiceTécnico)33.

Los Gráficos 4.23 y 4.24 muestran que la ca-lidad del gobierno decrece en forma continua a me-dida que aumenta la fragmentación etnolingüística ogeográfica (los índices utilizados para medir la frag-mentación se describen en el Recuadro 4.7). Aquí tam-bién los efectos son cualitativamente importantes: unareducción de una desviación estándar en cualquierade los índices de fragmentación haría que el típicopaís latinoamericano saltase por lo menos siete luga-res en la clasificación de países basada en el índice decalidad del gobierno.

En resumen, las sociedades más participativas

Calidad del gobierno y fragmentaciónetnolingüística

Gráfico 4.23

-6

-4

-2

0

2

4

6

Ind

ice

de

calid

ad d

el g

ob

iern

o

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

Indice de fragmentación etnolingüística

Fuentes: La Porta, et al. (1998) y Kaufmann, Kraay y Lobatón (1999).

Calidad del gobierno y fragmentacióngeográfica

Gráfico 4.24

-6

-4

-2

0

2

4

6

Ind

ice

de

calid

ad d

el g

ob

iern

o

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

Indice de fragmentación geográfica

Fuentes: cálculos del BID basados en datos de Harvard-HIID y Kaufmann, Kraay y Lobatón (1999).

Calidad del gobierno y participaciónelectoral

Gráfico 4.22

-6

-4

-2

0

2

4

6

Ind

ice

de

calid

ad d

el g

ob

iern

o

0,2 0,4 0,6 0,8 1

Participación electoral

Fuentes: IDEA (1997) y Kaufmann, Kraay y Lobatón (1999).

y homogéneas tienden a tener mejores gobiernos. Esteresultado respalda dos aspectos antes mencionados.En primer lugar, la supervisión pública de los políti-cos es un aspecto clave para lograr un buen gobierno,y, en segundo lugar, las sociedades homogéneas sonmás fáciles de gobernar que aquellas aquejadas porintereses conflictivos. Como se ilustra en el Apéndice

32 La vinculación entre la fragmentación étnica y los resultados en ma-teria de desarrollo ha sido explorada por Mauro (1995), Easterly y Levine(1997) y La Porta, et al. (1998).33 Se obtendrían resultados casi idénticos si nos centramos exclusiva-mente en la corrupción (una dimensión particular de nuestra defini-ción de la calidad del gobierno).


La fragmentación étnica y geográfica puede reducir nota-

blemente la gobernabilidad de una sociedad. Todas las ex-

plicaciones sobre el porqué son variaciones del mismo tema:

las sociedades fragmentadas enfrentan la abrumadora tarea

de reconciliar demasiados intereses opuestos con un elusivo

bien común.

La fragmentación puede medirse como la probabi-

lidad de que dos individuos tomados al azar entre la pobla-

ción no pertenezcan al mismo grupo. Esta medida oscila en-

tre cero (que corresponde a una sociedad completamente

homogénea) y uno (que corresponde a una sociedad com-

pletamente fragmentada, en la cual cada individuo pertene-

ce a un grupo diferente). En general, la fragmentación au-

mentará a medida que crece el número de grupos y decrecen

las diferencias entre los tamaños de los grupos. Las dos for-

mas de fragmentación estudiadas aquí son la fragmentación

etnolingüística, que mide la probabilidad de que dos indivi-

duos tomados al azar no pertenezcan al mismo grupo étni-

co, y la fragmentación geográfica, que mide la probabilidad

de que dos individuos tomados al azar no vivan en la misma

ecozona (véase la definición en el capítulo 3).

Mientras que la fragmentación etnolingüística ha

sido objeto de gran atención por parte de los economistas y

otros investigadores sociales, la fragmentación geográfica ha

sido generalmente ignorada. Ello resulta sorprendente pues

muchas diferencias económicas y sociales tienen una base

geográfica. La cultura, por ejemplo, puede diferir amplia-

mente entre personas que habitan distintas ecozonas. De

Indices de la fragmentación étnica y geográfica

igual forma, la composición de la economía puede variar entre

las diferentes ecozonas (por ejemplo, los cultivos, los mine-

rales y la proximidad al mar son en general muy diferentes

entre una zona y otra). Por lo tanto, la fragmentación geo-

gráfica constituye una dimensión significativa de conflicto

social y, como tal, puede desempeñar un papel fundamental

en la política y en la formulación de políticas.

El Gráfico 1 muestra que en América Latina el nivel

de fragmentación etnolingüística es relativamente bajo en

comparación con otras regiones en desarrollo. En muchos

países existe un idioma predominante (español o inglés) que

es hablado por la gran mayoría de la población. En otros

países, sin embargo, la fragmentación etnolingüística es apre-

ciable: Suriname figura a la cabeza de la lista, seguido por

Bolivia, Guatemala y Perú.

El Gráfico 2 muestra la fragmentación desde un

punto de vista geográfico: América Latina está más fragmen-

tada que ninguna otra región del mundo. Nuevamente, las

diferencias son sustanciales dentro de la región. Los países

geográficamente más fragmentados son Ecuador, Colombia

y Perú, y los menos fragmentados Uruguay, Bahamas y El

Salvador.

La conclusión que surge es que las principales lí-

neas de fractura social en América Latina son geográficas

más que étnicas. Si bien las divisiones geográficas no son tan

duraderas como las étnicas, pueden introducir un elemento

de conflicto en el juego político que no debería dejarse de

lado en la formulación de políticas.

Recuadro 4.7

0 0,2 0,4 0,6 0,8

República DominicanaJamaica

ChileEl SalvadorVenezuelaCosta Rica

BrasilColombia

HaitíUruguay

BarbadosHondurasNicaragua

MéxicoArgentina

PanamáTrinidad y Tobago

GuyanaEcuador

BeliceParaguay

PerúGuatemala

BoliviaSuriname

Países desarrolladosEuropa del EsteAmérica LatinaMedio Oriente

AsiaSudeste Asiático

Africa

Gráfico 1. Indice de fragmentación etnolingüística

Fuente: cálculos del BID basados en datos del Harvard Institute for International Development.

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

El SalvadorBahamasUruguay

Trinidad y TobagoParaguay

JamaicaSuriname

GuyanaNicaragua

PanamáArgentina

ChileGuatemala

MéxicoCosta Rica

BeliceHaití

República DominicanaBrasil

BoliviaHonduras

PerúColombia

EcuadorPaíses desarrollados

Medio OrienteSudeste AsiáticoEuropa del Este

AfricaAsia

América Latina

Gráfico 2. Indice de fragmentación geográfica

Fuente: La Porta et al. (1998).

Capítulo 4210

Técnico, estas variables explican hasta un 35% de lavariación de la calidad del gobierno entre los distin-tos países.

En principio, las sociedades más inquisitivastendrán mejores gobiernos. En primer lugar, la co-rrupción y el despilfarro público serán menores pueslas sociedades inquisitivas ejercen mayor control so-bre lo que los políticos hacen con los recursos públi-cos, y en segundo lugar, la probabilidad de que se adop-ten políticas adecuadas será mayor pues las sociedadesinquisitivas, dado su mayor conocimiento de causa,tenderán a demandar mejores políticas.

El Gráfico 4.25 muestra la asociación entrela circulación de periódicos (que de acuerdo con nues-tra discusión puede indicar cuán inquisitiva es una so-ciedad) y la calidad del gobierno34. Existe una fuerteasociación cuadrática entre estas dos magnitudes: lacalidad del gobierno aumenta rápidamente cuando sepasa de países sin periódicos a países con una circula-ción reducida, y luego continúa aumentando aunquecon menor rapidez.

Existen varias razones para creer que esta aso-ciación es más que una curiosidad estadística. En pri-mer lugar, la asociación persiste incluso después detener en cuenta el efecto del ingreso per cápita, e in-cluso después de restringir la muestra para incluir sólolos países en desarrollo o, alternativamente, sólo lospaíses desarrollados. En segundo lugar, ninguna otravariable (y hemos probado cientos de ellas) parece ex-hibir un grado tal de asociación con la calidad del go-bierno. Por supuesto, ello no significa que la mejorforma de mejorar la calidad del gobierno seasubsidiando la compra de periódicos. La interpreta-ción correcta es que hay algo en las sociedadesinquisitivas que promueve mejores gobiernos.

En resumen, el buen gobierno es más comúnen las sociedades más homogéneas, políticamente másactivas e inquisitivas. Ello puede deberse a que estassociedades son capaces de enfrentar mejor los pro-blemas de favoritismo, agencia y agregación de unamejor manera.

¿Qué es entonces lo que explica los malos go-biernos de muchos países de América Latina? Se des-tacan por lo menos dos elementos como parcialmen-te responsables. En primer lugar, muchos paíseslatinoamericanos muestran reducidos niveles de par-ticipación política y cuentan con escasos medios detransmitir información política y cívica. En segundo

Calidad del gobierno y circulación deperiódicos

Gráfico 4.25

-6

-4

-2

0

2

4

6

0 200 400 600 800

Fuentes: Banco Mundial (1998) y Kaufmann, Kraay y Lobatón (1999).

Circulación diaria de periódicos por 1.000 habitantes

lugar, otros muchos países latinoamericanos songeográficamente heterogéneos, es decir, su poblaciónse esparce en zonas geográficas más diversas que losde cualquier otra región del mundo.

El bloqueo político y la velocidad de la reforma

La mayor parte de los países latinoamericanos enca-raron ambiciosos programas de reforma económicaa partir de mediados de los años ochenta. Las refor-mas fueron de amplio alcance: se redujeron y simpli-ficaron las barreras al comercio, se simplificaron loscódigos tributarios, se desmantelaron algunas regu-laciones del mercado laboral y se privatizaron mu-chas empresas de propiedad del Estado35. Si bien to-davía no pueden extraerse conclusiones definitivasacerca del efecto de las reformas, la mayor parte delos estudios han encontrado que las reformas estruc-turales han tenido un efecto positivo pero moderadosobre el crecimiento económico. El interrogante aquíes otro: se trata ya no de estudiar los efectos de lasreformas, sino de determinar si ellas transcurrieronmás lentamente en aquellos países con mayores nive-les de bloqueo político.

La pregunta sobre los efectos del bloqueopolítico en la velocidad de las reformas requiere in-

34 A largo plazo, parece probable que la mayor demanda de informa-ción se traduzca en una mayor circulación de los periódicos.35 Véase en BID (1997, Parte 2), una descripción de las reformas es-tructurales en la región.


Es difícil hablar del desarrollo económico sin mencionar cír-

culos viciosos o virtuosos. Este libro no es la excepción. En el

Gráfico 1 se resumen los que son en nuestra opinión los

pilares del éxito de cualquier Estado Benefactor: control

social sobre políticos y gobernantes, cumplimiento volun-

tario de las leyes y normas publicas, y alta capacidad del

gobierno central para recaudar ingresos. Podemos comen-

zar el análisis de este gráfico en el extremo superior izquier-

do, con la flecha roja desplazándose de la mayor participa-

ción política a un gobierno menos corrupto. Este vinculo ya

debería ser familiar; la menor participación implica menos

supervisión pública, mayor latitud para los políticos y sus

asociados, y, por lo tanto, mayor corrupción. El segundo vin-

culo también es simple: la mayor corrupción se traducirá,

por lo general, en una menor confianza en las instituciones

públicas y en el gobierno en general. El tercer vinculo tiene

dos elementos. Si las personas no confían en el gobierno, la

aprobación de nuevos impuestos para financiar la seguri-

dad social y programas similares será muy difícil, y la recau-

dación de impuestos resultará muy costosa pues la falta de

confianza en el gobierno reducirá el cumplimiento volun-

tario con las normas tributarias. Los últimos dos vínculos

son triviales. Los menores ingresos públicos se traducirán

en menos programas públicos (incluidos la seguridad social

básica y otros programas de salud), lo que a su vez reducirá

la participación política en la medida en que las personas se

dan cuenta de que su destino depende cada vez menos de

lo que el gobierno central puede hacer por ellas.

Las líneas azules representan otros posibles víncu-

los entre los diversos factores aquí estudiados: la mayor con-

fianza en el gobierno incrementará la participación políti-

ca y la menor corrupción aumentará el gasto publico.

La evidencia presentada en el Gráfico 2 es con-

gruente con la discusión anterior. Este gráfico muestra la

fuerte asociación que existe entre la concurrencia de los vo-

tantes y el gasto del gobierno central en América Latina.

Costa Rica y Uruguay, los epítomes del Estado Benefactor

exitoso en América Latina, muestran una elevada concu-

rrencia y un gobierno central grande.

Desafortunadamente, estos resultados dicen poco

acerca de cómo puede crearse de la nada un exitoso Estado

Benefactor. Por el contrario, los resultados sugieren que son

muchas las cosas que pueden salir mal, y que los responsa-

bles de la formulación de políticas tienen un poder bastan-

te limitado para recaudar impuestos y poner en práctica

Participación política, gasto público y el Estado Benefactor

ambiciosos programas sociales. Así no sería aventurado afir-

mar que los pocos países que han alcanzado éxito en este

campo lo han hecho a través de un complejo proceso evolu-

tivo que ningún gobernante, por mejor intencionado que

esté, podría repetir. La moraleja es obvia: es más fácil des-

cribir los sistemas exitosos que repetirlos o incluso

salvaguardarlos.

Participaciónpolítica

Menoscorrupción

Capacidadde recaudación

Gastosocial

Confianzaen el Estado

Gráfico 1. Participación política, corrupcióny tamaño del gobierno

5

10

15

20

25

30

35

40

Gas

tos

tota

les

com

o p

orc

enta

je d

el P

IB

20 30 40 50 60 70 80 90 100

Participación electoral en los años noventa

Argentina

Bahamas

Belice

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

República Dominicana

El Salvador

Guatemala

México

Nicaragua

Panamá

Paraguay

San Vicente

Trinidad y Tobago

Uruguay

Gráfico 2. Participación electoral y tamaño del gobierno central(Porcentajes)

Fuentes: FMI (1995) e IDEA (1997).

Granada

Recuadro 4.8

Capítulo 4212

dagar acerca de la multitud de factores que puedenimpulsar a un país a cambiar los lineamientos que re-gulan la actividad económica. ¿Requiere una reformaexitosa de audaces dirigentes políticos? ¿De crisis eco-nómicas? ¿De ayuda externa? Estas preguntas son di-fíciles de responder, no sólo porque resulta difícilmedir el grado de reforma económica y sus posiblesdeterminantes, sino también porque se cuenta con li-mitada información, ya que ha transcurrido muy pocotiempo desde que se iniciaron las reformas.

Para medir la velocidad de las reformas eco-nómicas, usamos un índice formulado por investiga-dores del BID. El índice mide el grado de libertad delmercado permitido por las políticas de reforma eco-nómica en cinco diferentes campos: comercio inter-nacional, mercados laborales, mercados financieros,privatización y regulación tributaria36. El índice in-cluye 17 países de América Latina y el Caribe y abar-ca el período comprendido entre 1984 y 1995. Aquínos concentramos en el índice general (computadocomo el promedio simple de los cinco índices especí-ficos) y en el índice de la política tributaria.

Nuestros resultados muestran que los efectosdel bloqueo político sobre el cambio en el índice dereforma son perceptibles, pero no abrumadores. Enpromedio si el bloqueo se reduce un 20%, la reformatributaria avanzará a una velocidad 6 puntos porcen-tuales más rápidamente que antes (un aumento deaproximadamente un 100% sobre la velocidad pro-medio de la muestra). La magnitud del efecto no de-pende de que tengamos en cuenta el efecto de las cri-sis macroeconómicas, definidas como períodos dehiperinflación o de prolongado estancamiento. Comopuede verse en el Apéndice Técnico, en el índice dela reforma general se obtienen efectos más débiles, loque indicaría que el efecto del bloqueo político secircunscribe principalmente a la reforma tributaria.

Estos resultados confieren cierta credibilidada la idea de que el bloqueo político resultante de laexistencia de gobiernos divididos puede reducir el rit-mo de las reformas económicas. Los resultados su-gieren, por otra parte, que dicho efecto es modesto.Es decir, las restricciones políticas retardan pero noobstaculizan la reforma económica. Lo que queda sinresolverse es la exacta naturaleza del vinculo entre lavelocidad de la reforma y el bloqueo político. A pri-mera vista, parece más probable una asociación no li-neal: las restricciones tienen importancia por encima

de un cierto límite y carecen de importancia por de-bajo de ese límite. Las evidencias, sin embargo, nopermiten una verificación clara de esta hipótesis.

Las reformas políticas en perspectiva

En muchos países latinoamericanos, los ciudadanosy los dirigentes políticos y empresariales tienen unacreciente sensación de que ciertas reformas políti-cas son inaplazables. Este llamado a la reforma seha visto impulsado por el desencanto con el funcio-namiento de la democracia y el desempeño de lospolíticos. Afortunadamente para el futuro de las de-mocracias de América Latina, quienes han abogadopor la reforma han sido, salvo contadas excepcio-nes, defensores y no detractores de la democracia.

En esta sección se examinan algunas de lasreformas políticas más controvertidas que están dis-cutiéndose en la región. Si bien las recomendacio-nes específicas deberían tener en cuenta las particu-laridades de cada país y de cada momento, un análisisobjetivo de las ventajas y desventajas de las diferen-tes opciones proporciona un punto de partida parael análisis de las posibles reformas.

Los aspectos en los que los reformadores po-líticos podrían concentrar su atención incluyen lossistemas electorales, la división de la autoridad en-tre gobiernos centrales y subnacionales, la estructu-ra interna de los partidos políticos, el poder judicialy la legislatura, y la participación política37.

En términos de los sistemas electorales, lasopciones varían de los sistemas altamente mayorita-rios, en los que los legisladores son elegidos uno poruno en distritos únicos, a los sistemas altamente pro-porcionales, en los que los legisladores son elegidosen un solo distrito nacional. Las ventajas y desven-tajas de uno y otro son bien conocidas. Los sistemasproporcionales logran una representación más am-plia y más precisa a costa de una mayor fragmenta-ción en la legislatura y una mayor probabilidad deque el poder ejecutivo carezca de apoyo legislativo(véase el Recuadro 4.6). Los sistemas mayoritarios,

36 Véase Lora y Barrera (1997).37 El aspecto más amplio de los regímenes presidenciales y parlamen-tarios se analiza en mayor detalle en el Recuadro 4.5.


38 Véase en Shugart (1999) una elocuente defensa de los sistemas mix-tos —en los que los escaños legislativos son elegidos mediante una com-binación de ambos métodos— como posible solución a las compensa-ciones entre los sistemas mayoritarios y proporcionales.

por su parte, pueden impedir que los grupos o losintereses minoritarios obtengan una adecuada repre-sentación, lo que resulta especialmente problemáti-co en el contexto de sociedades marcadamente divi-didas desde el punto de vista étnico, regional oreligioso38.

En su mayor parte, los países latinoamerica-nos han optado por sistemas proporcionales, lo queha incentivado la aparición de muchos partidos y fac-ciones. La multiplicidad de partidos, sin embargo, noha redundado en grandes adelantos en términos derepresentación pues muchos de estos partidos debensu origen a meros cálculos electorales y no represen-tan grupos socioeconómicos, étnicos o de otranaturaleza.

La excesiva fragmentación de los cuerpos co-legiales podría disminuirse reduciendo el tamaño delos distritos electorales, modificando la fórmula paraconvertir votos en escaños, o estableciendo un um-bral electoral mínimo que los partidos deben obtenerpara lograr representación. Si las elecciones presiden-ciales y legislativas se hacen concurrentes, también sedesalentaría la división de los partidos y seincrementaría la posibilidad de que el partido del pre-sidente controle una proporción relativamente gran-de de la legislatura. Al mismo tiempo, estas reformastenderían a concentrar el poder político en una pocasmanos, quizá aumentando la probabilidad de proble-mas de favoritismo.

La descentralización política es otra reformaque ha sido encarada en numerosos países de la re-gión. Consiste en el traslado de las responsabilidadesdel gobierno central a los niveles subnacionales, asícomo la institucionalización de elecciones popularesdirectas de alcaldes, gobernadores y representantesmunicipales y regionales. La descentralización tieneel potencial de incrementar la respuesta de políticos ygobernantes a las preferencias de la mayoría del elec-torado. Asimismo, permite a los votantes y a los can-didatos concentrarse en aspectos de política relevan-tes para cada nivel gubernamental, permitiendo asíuna mayor evaluación del desempeño del gobiernopor parte de los ciudadanos e incluso estimulando lacapacidad de los ciudadanos para expresar preferen-cias específicas. La descentralización también confie-re a los funcionarios locales mayor libertad para pro-porcionar la combinación y el nivel de bienes públicosdeseados por el electorado.

Pero la descentralización sólo se traducirá enlos resultados deseados por la mayoría de los ciuda-danos si se cumplen dos condiciones. La primera esque las reglas que rigen la división del gasto y latributación deben especificar líneas de responsabili-dad claras y deben obligar a los gobiernos subnacio-nales a sufragar el costo de sus decisiones de gasto. Lasegunda es que la estructura del sistema electoral debeasegurar que los ciudadanos puedan obligar a los man-datarios locales a rendir cuentas por su desempeño.Las elecciones locales no aumentarán la capacidad ciu-dadana para castigar o recompensar los políticos si serealizan al mismo tiempo que las nacionales, si obli-gan a los votantes a elegir entre listas partidarias ce-rradas, y si prohíben la reelección de los funcionarioslocales.

Otro importante elemento de la reforma po-lítica se relaciona con la estructura de los partidospolíticos. En muchos países latinoamericanos, los par-tidos políticos tienen mucho control sobre los candi-datos y las listas electorales pero han con frecuenciadilapidado este poder, ya que, como se ha visto, lospartidos no parecen tener firmes raíces en la sociedady no han logrado formar un electorado consistente.En principio, la mayor competencia política puedeobligar a los partidos a responder más adecuadamen-te a las necesidades y preferencias de su electorado.La competencia puede también llevar a que muchospartidos desaparezcan, pero en última instancia losque sobreviven se verán vigorizados y tendrán mayorcapacidad para desempeñar su papel de agregar y ar-ticular las preferencias de los ciudadanos. Las leyessobre financiamiento de las campañas, la secuenciade las elecciones y la existencia de restricciones a loscandidatos independientes y a la formación de coali-ciones son algunos de los elementos claves queinfluencian el grado de competencia entre los parti-dos políticos.

La reforma del sistema judicial y del congre-so también reviste importancia pues sirve el doblepropósito de incrementar la responsabilidad y dismi-nuir los problemas de favoritismo. Sólo si el nombra-miento, la promoción y la duración en el cargo de los

Capítulo 4214

Los valores y los códigos de conducta juegan un papel fun-

damental en el comportamiento humano. Por ellos, muchas

personas respetan las leyes incluso cuando el castigo es vir-

tualmente imposible; muchos prestatarios pagan sus deudas

incluso cuando las meras consideraciones racionales mues-

tran que el desfalco es una mejor opción, y muchos ciudada-

nos participan activamente en política aunque ello no ten-

ga sentido desde el punto de vista de un simple cálculo de

costo-beneficio. En resumen, el interés propio y el oportu-

nismo no pueden por sí solos explicar el comportamiento de

las personas en los mercados y en otros entornos sociales.

Pasando del nivel individual al nivel comunitario

(o incluso de los países), se encuentran con frecuencia gran-

des diferencias en los valores y códigos de conducta (es decir,

diferencias en la cantidad de individuos que anteponen el

interés colectivo al individual y que obedecen las leyes por

principio). Estas diferencias en muchos casos se consideran

esenciales para comprender las diferencias en el desempeño

económico entre naciones (North, 1990; Putnam, 1993;

Landes, 1998).

Por lo tanto, los valores y los códigos de conducta

parecen revestir una gran importancia. Ellos, sin embargo,

no pueden cambiarse a voluntad —un aspecto con frecuen-

cia olvidado por historiadores y analistas políticos quienes,

muchas veces ingenuamente consideran a la cultura como

una variable susceptible de consideraciones normativas1. La

verdad es que en general una sociedad no elige ni sus creen-

cias ni sus valores.

Ello plantea una pregunta difícil: ¿de dónde pro-

viene la cultura? Existen muchas hipótesis sobre el origen y

la evolución de los valores, las normas y las creencias. Algu-

nos sociólogos sostienen que los valores y las creencias refle-

jarán en última instancia los preceptos principales que rigen

las interacciones sociales. Por ejemplo, Putnam (1993) sostie-

ne que la confianza y la participación política son hábitos

formados durante una larga historia de “asociaciones hori-

zontales”, y que la confianza puede cultivarse mediante la

repetida participación en grupos formales e informales (or-

ganizaciones religiosas, sindicatos, partidos políticos, etc.).

Putnam también sostiene que las religiones jerárquicas y los

gobiernos autoritarios desalientan la formación de la con-

fianza al imponer y promover una estructura vertical en la

sociedad. La evidencia empírica en este sentido es mixta:

mientras que Knack y Keefer (1997) no encuentran relación

alguna entre la participación en grupos y la confianza en

una muestra de países, La Porta, et al. (1997) encuentran una

relación negativa entre la confianza y las religiones jerárqui-

cas, y la confianza y los gobiernos autoritarios.

En el mismo sentido, los sociólogos que han estu-

diado la llamada “erosión de la moral” en muchas ciudades

El cambio cultural y las intervenciones de política

de Estados Unidos han con frecuencia enfatizado la impor-

tancia de la “habituación” en la formación de valores y acti-

tudes. Wilson (1996), por ejemplo, sostiene que cuando cier-

tos comportamientos como la búsqueda de ingresos ilegales

son frecuentes en una comunidad, dicha comunidad estará

más dispuesta a encontrar que dicho comportamiento no sólo

es conveniente, sino moralmente apropiado. Aunque no se

cuenta con mucha evidencia empírica en este sentido, algu-

nos estudios confieren credibilidad a la idea de que en últi-

ma instancia los valores y las normas están moldeados por

las interacciones humanas dentro de las comunidades (véase

Case y Katz, 1991 y Gaviria y Raphael, 1997).

Las hipótesis anteriores sugieren que los valores son

subproductos de las interacciones sociales que ocurren al in-

terior de las comunidades, cuando de hecho los valores tam-

bién pueden moldearse en forma deliberada. O, por lo me-

nos, esa parece ser la argumentación de muchas

organizaciones sociales que dedican considerable tiempo y

esfuerzos a inculcar buenos valores. Si bien se cuenta con

poca evidencia en este sentido, las grandes inversiones (y los

largos discursos) destinados a inculcar buenos valores sugie-

ren, por lo menos, una creencia en la posible eficacia de tales

esfuerzos.

En claro contraste con el énfasis social de las hipó-

tesis anteriores, han habido algunos intentos por explicar las

diferencias culturales con base en diferencias en el entorno

natural. Kaplan (1998), por ejemplo, sostiene que las socie-

dades colectivistas son más comunes en las regiones áridas

donde existe una necesidad más urgente de compartir el agua

(y más recientemente, de construir bienes públicos para al-

macenar y distribuir el agua). En forma similar, las comuni-

dades de cultivadores de café de América Latina han sido

consideradas desde tiempo atrás como importantes

reservorios de capital social, lo que quizá refleje la organiza-

ción social de la producción de café (la ausencia de econo-

mías de escala ha hecho que los minifundios sean comunes

en muchas regiones cafeteras lo que a su vez ha incrementado

la necesidad de cooperación). En resumen, las diferencias cul-

turales entre regiones pueden reflejar en parte una respues-

ta social a las diferencias en la geografía, el clima y otros

factores exógenos.

El entorno externo afecta los valores en formas aún

más sutiles. Existe, por ejemplo, alguna evidencia que mues-

tra un vinculo positivo entre la propiedad de vivienda y el

comportamiento cívico (DiPasquale y Glaeser, 1998). También

existe evidencia que muestra un vinculo negativo entre la

dispersión étnica y la desigualdad, por una parte, y la con-

fianza social y la participación cívica, por la otra (Knack y

Keefer, 1997). Y finalmente existe evidencia que muestra un

posible vínculo entre el tamaño de las ciudades y la confian-

Recuadro 4.9


za social (véase capítulo 3). Por lo tanto, las diferencias en la

composición étnica, la urbanización e incluso la propiedad

de la vivienda pueden explicar algunas de las diferencias cul-

turales entre regiones y países.

A pesar de las ideas previas, muchos investigado-

res sociales se mantienen escépticos acerca de cualquier in-

tento de cambiar los valores, la moral o las creencias de las

personas. ¿Debería la política pública ir más allá de los sim-

ples intentos de proveer los incentivos adecuados y

aventurarse a las aguas más turbias del cambio cultural y la

formación de valores? Puede argüirse que las teorías del cam-

bio cultural todavía son demasiado confusas para el activismo

político. O puede sostenerse que los beneficios potenciales

de tal actitud serían enormes. Cohen (1995), para dar sólo

un ejemplo, estima que el valor que representa para la so-

ciedad el hecho de salvar a un joven en situación de riesgo

puede alcanzar a US$2 millones.

1 Landes (1998), por ejemplo, enfoca el cambio cultural desde una perspec-tiva normativa. Este autor sostiene vehementemente que si algo hemosaprendido de la historia del desarrollo económico es que la diferencia estáen la cultura. El, sin embargo, ofrece pocas claves acerca de qué es lo quedetermina la cultura. Su consejo a los países atrasados parece suficiente-mente simple: adoptar los valores de los países exitosos. Un enfoque similares el de Apuleyo, Montaner y Vargas Llosa (1994).

jueces están libres de indebidas influencias políticas,el poder judicial podrá interpretar y aplicar las leyesen forma independiente y podrá controlar los abusosde poder. Por su parte, las legislaturas sólo podránvigilar efectivamente a los representantes y a los fun-cionarios gubernamentales, y podrán desempeñar unpapel activo en la formulación de políticas, si tienensuficiente autoridad constitucional y profesional ycuentan con recursos financieros y de organización.

Las reformas políticas no deben concebirsefuera de contexto, lo que quiere decir que las divisio-nes étnicas y geográficas, así como las condicioneshistóricas, deben formar parte integral de cualquierintento de modificar las instituciones políticas. Lamodificación de las normas electorales en un paísgeográficamente fragmentado debe asegurar que to-das las regiones estén representadas y que el equili-brio de poder permita a los diversos intereses regio-nales llegar a acuerdos. Por supuesto, cuanto mayoressean las divisiones regionales, mayor será la dificul-tad de reconciliar las metas competitivas de repre-sentación y eficiencia.

Por ultimo, vale la pena destacar que los fac-tores cívicos y culturales revisten inusitada importan-cia para la comprensión de las causas por las cualesalgunas democracias prosperan y otras no lo han he-cho. Tales factores incluyen los niveles de participa-ción política y, en general, la medida en que los miem-bros de una sociedad encuentran soluciones a susproblemas comunes. Si bien en este campo el papelde la política pública es limitado (véase el Recuadro4.9), el papel de las organizaciones no gubernamen-tales es fundamental, por lo menos en cuanto a la su-pervisión de los funcionarios elegidos y a la genera-ción y difusión de información política.

Capítulo 4216

APENDICE TECNICO

Fuentes de datos

Latinobarómetro

Latinobarómetro es una encuesta de opinión públicaque se ha llevado a cabo desde 1995 en 17 países deAmérica Latina. Cada año se han entrevistado en cadapaís alrededor de 1.500 personas. El método demuestreo varía ligeramente de un país a otro porque laencuesta se contrata a empresas encuestadoras nacio-nales, pero en la mayor parte de los casos la selecciónincluye algunas cuotas para asegurar la representaciónen materia de género, situación socioeconómica y eda-des. En todo el capítulo, combinamos los tres conjun-tos de datos anuales disponibles (1996, 1997 y 1998)para crear una muestra de tamaño mayor y para redu-cir el grado en que las medias de un país se ven influi-das por factores coyunturales.

La encuesta se restringe a las poblacionesurbanas39. En todas las encuestas y en todos los añoslos individuos que pertenecen a unidades familiaresmás ricas están sobrerrepresentados. Para aliviar esteproblema utilizamos ponderaciones40. Las pondera-ciones están diseñadas en forma tal que, para cadapaís, la distribución de individuos entre los gruposde educación de la muestra coinciden con la distri-bución real de la población urbana en el país en elque se realiza la encuesta.

Latinobarómetro ofrece información detalla-da acerca de las características demográficas de los en-trevistados y del jefe de la unidad familiar. Si bien laencuesta no contiene información sobre el ingreso ola riqueza de las unidades familiares, incluye dos con-juntos de preguntas relacionadas con la situaciónsocioeconómica de las unidades familiares. El primerconjunto incluye preguntas acerca de la tenencia deelectrodomésticos y otros bienes durables (a los en-trevistados se les pregunta si algún miembro de launidad familiar es propietario de un automóvil, unacomputadora, una televisión o una lavadora), y el se-gundo conjunto incluye preguntas acerca de las ca-racterísticas de la vivienda (a los entrevistados se lespregunta si su lugar de residencia tiene acceso a servi-cios de electricidad, agua potable, teléfono y alcanta-rillado).

En principio puede utilizarse un promedioponderado de estas variables para construir un índicede estatus socioeconómico. El problema reside en cómoponderar los diferentes atributos. Utilizamos la técni-ca estadística de los componentes principales para com-putar la ponderación relativa de los diferentes atribu-tos de la unidad familiar. Esta técnica es utilizada confrecuencia para resumir la información contenida enun conjunto grande de variables en un conjunto máspequeño de componentes mutuamente ortogonales(cada componente corresponde a una diferente com-binación lineal de las variables subyacentes).

En general, Latinobarómetro permite com-parar las actitudes y opiniones políticas no sólo entrepaíses, sino también entre categorías sociales dentrode los países. Si bien subsisten algunas dudas acercade la calidad y cobertura de las muestras, las encues-tas ofrecen un singular panorama de la cambiante rea-lidad de la política en América Latina.

Otras fuentes de datos

Los principales indicadores de la democracia utiliza-dos en el capítulo provienen de Freedom House y PolityIII, y se analizan detalladamente en el Recuadro 4.1.

Todos los datos brutos empleados para com-putar el índice del particularismo político provienende Online Parline Database (http://www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp).

Los datos sobre la concurrencia de votantes pro-vienen del Instituto para la Democracia y la AsistenciaElectoral (IDEA, 1997). Los índices de bloqueo políticoy el número efectivo de partidos se computaron en base aun conjunto de datos compilado por Henisz (1998).

Los datos sobre la calidad del gobierno fue-ron tomados de Kaufmann, Kraay y Lobatón (1999)y su equipo en el Banco Mundial. Este conjunto dedatos incorpora casi toda la información previamentedisponible sobre la calidad del gobierno.

39 Latinobarómetro (1996, 1997, 1998).40 Este es un problema común en las grandes encuestas de opinión. LaWorld Values Survey y Eurobarómetro también sobrerrepresentan losgrupos socioeconómicos superiores. En este caso se utilizan pondera-ciones similares para corregir la muestra.


Regresiones de la relación entre lavelocidad de las reformas estructura-les y las restricciones políticas

Velocidadde las reformas 1 2

Indice de restricciones políticas -0,087 -0,111(-1,15) (-1,303)

Dummy para recesión 0,027(1,203)

Dummy para hiperinflación 0,071(1,891)

R2 0,020 0,193

Número de observaciones 53 53

Estadístico t entre paréntesis.

Dummy para hiperinflación =1 si la tasa de inflación es mayor a 1.000% por lo menos un

año en el período. Dummy para recesión =1 si el crecimiento del PIB fue negativo por lo

menos durante un año del período.

Cuadro 4.A.1.3

Resultados de la regresión

Estimaciones económicas de la calidad del gobierno

Determinantes políticos de la calidad del gobierno

Variable dependiente: índice de la calidad del gobierno


Participación electoral 3,15* 2,00* 0,264(3,30) (2,34) (0,41)

Indice de fragmentación etnolingüística -2,45* -1,76* -0,08

(-4,48) (-3,43) (0,20)

Indice de fragmentación geográfica -2,98* -2,63* -1,050*

(-4,95) (-4,78) (2,46)

Número de periódicos (por mil) 0,0175* 0,0153*(8,13) (6,01)

Número de periódicos al cuadrado -0,0000172* -0,000014*

(-4,06) (-3,13)

Constante -1,61* 1,16* -1,43* -1,76*(-2,62) (4,76) (-3,65) (-3,42)

R2 Ajustado 0,10 1,17 0,18 0,35 0,66 0,68

Número de observaciones 103 103 103 103 101 101



Cuadro 4.A.1.1

Regresiones de la relación entre lavelocidad de las reformas tributariasy las restricciones políticas

Velocidad delas reformas tributarias 1 2

Indice de restricciones políticas -0,242* -0,252*(-2,276) (-2,325)

Dummy para recesión -0,003(0,111)

Dummy para hiperinflación 0,023(0,876)

R2 0,078 0,084

Número de observaciones 53 53


Dummy para hiperinflación =1 si la tasa de inflación es mayor a 1.000% por lo menos un

año en el período. Dummy para recesión =1 si el crecimiento del PIB fue negativo por lo

menos durante un año del período.


Cuadro 4.A.1.2

Capítulo 4218

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Capítulo 4220

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