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Programa de Apoyo a la Descentralización y

Lucha contra la Pobreza PADEP – GTZ

Manual de

implementación IMI-SIAF en municipios

Cooperación Técnica Alemana – GTZ PADEP

CONTENIDO

1. Introducción 2. Antecedentes 3. Resultados esperados 3.1 Inventario Municipal de Infraestructura - IMI 3.2 Sistema de información de Activos Fijos – SIAF 3.3 Externalidades 4. Implementación del IMI – SIAF

4.1 Definición de alcances del inventario

4.2 Contratación de personal

4.3 Capacitación

4.4 Programación de actividades, listas de infraestructura y activos fijos

4.5 Implementación del IMI

4.6 Implementación del SIAF

4.7 Implementación de externalidades

Anexos

A1. Costos de materiales para la implementación del inventario

de infraestructura

Manual de Implementación IMI – SIAF 2


Lista de cuadros y gráficos

Cuadro No. 1 Sectores y tipos de infraestructura Cuadro No. 2 Costos mínimos y óptimos calculados por el IMI Cuadro No. 3 Registro de estado de partes de una infraestructura en

el IMI Cuadro No. 4 Grupos contables de activos en el SIAF Cuadro No. 5 Revalorización técnica de una infraestructura Cuadro No. 6 Costos sugeridos para la contratación de técnicos

externos por producto Imagen No. 1 Pantalla de registro del IMI Imagen No. 2 Pantalla de registro del SIAF

Diagrama No. 1 Flujo de implementación IMI – SIAF y externalidades



Abreviaciones

IMI – Inventario Municipal de Infraestructura

POA – Programa Operativo Anual PADEP – Programa de Apoyo a la Descentralización y Lucha Contra la Pobreza SIAF – Sistema de Información de Activos Fijos DGC – Dirección General de Contaduría



1. Introducción El Programa de Apoyo a la Descentralización y Lucha Contra la Pobreza - PADEP de la Cooperación Técnica Alemana – GTZ con el objetivo de aportar al fortalecimiento institucional de las municipalidades, ha desarrollado un instrumento de aplicación práctica – IMI – que posibilita la inventariación de la infraestructura a nivel municipal con el propósito de determinar el estado físico de la misma y estimar la cantidad de recursos requeridos para alcanzar niveles de servicio adecuados. Este proceso, es complementario con la normativa legal vigente y genera sinergias con otras de similar naturaleza como el SIAF. Es así, que en el proceso de inventariación de infraestructura, es posible también realizar el inventario y codificación de activos fijos de propiedad pública, tal como lo exige la Ley Nº 1178 (SAFCO) dentro del Sistema de Administración de Bienes y Servicios – SABS que cuenta con metodologías e instrumentos propios y que pueden ser utilizados en forma conjunta. En este contexto, el presente manual pretende orientar a Gobiernos Municipales en la planificación e implementación del proceso de inventariación de infraestructura de forma concurrente con el inventario de activos fijos1. 2. Antecedentes En el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), la Política Nacional de Compensación (PNC) y el Plan de Ajuste Institucional (Convenio PAI), los Gobiernos Municipales acceden a recursos de compensación para realizar inversiones en infraestructura con recursos propios o a través de financiamientos del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social – FPS y el Fondo Nacional de Desarrollo Regional – FNDR. Para todas estas inversiones, incluyendo aquellas en las que la operación y mantenimiento es asignada a una cooperativa o asociación, es el municipio (y en algunos casos los beneficiarios) el responsable de la calidad de provisión del servicio que incluye, en la mayoría de los casos, el mantenimiento de infraestructura nueva y existente que proporciona, alberga o facilita el servicio en cuestión. En directa atención a esta responsabilidad municipal, la Ley de Gastos Municipales promulgada por el Gobierno de Bolivia amplía la capacidad de asignación de recursos disponibles para el rubro de mantenimiento2 pero a su vez obliga a los municipios a elaborar la inventariación y revalorización de activos con el propósito de contar con mejor y mayor información sobre su situación patrimonial. Adicionalmente el Convenio del Plan de Ajuste Institucional (convenio

1 En aras de la eficiencia, el presente manual únicamente propone la implementación conjunta de ambos tipos de inventariación (infraestructura y activos fijos) y debe ser acompañada por guías, manuales e instrumentos propios del SIAF así como de personal capacitado para la administración de esas tareas. 2 Al considerar ahora mantenimiento como gasto de inversión y no como gasto de funcionamiento



PAI) firmado entre los municipios que accedieron a recursos de financiamiento del FPS y el FNDR conviene la realización de un inventario de infraestructura. 3. Resultados esperados El Gobierno Municipal luego de la implementación del inventario IMI-SIAF de infraestructura y activos fijos, alcanzará los siguientes resultados: 3.1 Inventario Municipal de Infraestructura - IMI

a) El inventario completo de toda la infraestructura existente en el municipio.

Cuadro No. 1 Sectores y tipos de infraestructura

Manual de Implementación IMI – SIAF

Sectores Tipos 1. Educación 1. Educación

2. Salud 2. Salud

3. Saneamiento Básico

3. Sistemas de Agua Potable 4. Sistemas de Alcantarillado Sanitario 5. Plantas de Tratamiento 6. Mingitorios Públicos 7. Aseo Urbano

4. Infraestructura Vial

8. Puentes Vehiculares 9. Puentes Peatonales 10. Caminos Vecinales 11. Vías Urbanas 12. Aeropuertos 13. Túneles 14. Pasos a Desnivel 15. Puertos

5. Energía Eléctrica Rural

16. Energía Eléctrica

6. Equipamiento Urbano

7. Mercados 8. Mataderos 9. Parques y plazas 10. Casas de Gobierno 11. Terminales de Transporte 12. Canchas Polideportivas 13. Alcantarillado Pluvial 14. Cementerios

8. Manejo de

25. Canalizaciones

Cuencas

26. Defensivos 27. Embovedados 28. Sistemas de Microriego

7


b) El registro de toda la información referente a la infraestructura en un

sistema computacional IMI.

Imagen No. 1 Pantalla de registro del IMI

c) Costos mínimos y óptimos de mantenimiento (reportes IMI) con detalle para

cada infraestructura inventariada y para cada una de las partes de la misma.

Cuadro No. 2 Costos mínimos y

óptimos calculados por el IMI

Costo de Mantenimiento de la Infraestructura (Escuela) Costo Mínimo

($us) Costo Óptimo

($us) Pisos 45.36 456.23

Cubierta 80.52 600.52 Puertas 15.26 150.25 Muros 70.32 425.36 Etc..

TOTAL 548.36 4,500.25

d) El estado actual cualitativo de cada una de las infraestructuras y cada una

de sus partes (reportes IMI).

Cuadro No. 3 Registro de estado de partes

de una infraestructura en el IMI

Estado de la Infraestructura (Escuela) Partes de la Inf. Adecuado Regular Inadecuado

Pisos A R Cubierta R Puertas A Muros R I Etc..

TOTAL R



3.2 Sistema de Información de Activos Fijos - SIAF

a) El inventario de los activos fijos pertenecientes al Gobierno Municipal.

Cuadro No. 4 Grupos contables

de activos en el SIAF

b) El Manual de activos, según requerimientos de la Dirección General de

Contaduría.

Alambrados, tranqueras y vallas Animales de trabajo Aviones Barcos lanchas en general Bibliotecas Caminos interiores Canales de regadío y pozos Caña de azúcar Ductos de la industria petrolera Edificaciones Equipo de comunicaciones Equipo de instalaciones Equipo educacional y recreativo Equipo medico y de laboratorio Equipo de campo de la industria petrolera Equipos de computación Estanques bañaderos y abrevaderos Frutales Herramientas en general Instalación de electrificación y telefonía rural Líneas de recolección de la industria petrolera Maquinaria agrícola Maquinaria en general Maquinaria para la construcción Muebles y enseres de oficina Muebles y enseres en viviendas de personal Planta de procesamiento de la industria petrolera Pozos petroleros Reproductores y hembras de pedigrí Silos, almacenes y galpones Terrenos Tinglados y cobertizos de madera Tinglados y cobertizos de metal Vehículos automotores Vides Viviendas para el personal



c) Activos fijos codificados

d) El registro de los activos fijos y la generación de reportes en el sistema computacional SIAF.

Imagen No. 2

Pantalla de registro del SIAF

3.3 Externalidades Con la inventariación de infraestructura y activos fijos, el municipio cuenta con suficiente información para:

a) Realizar la regularización del derecho propietario de bienes inmuebles y o terrenos de su propiedad que aún no se encuentran registradas en Derechos Reales.



b) Realizar la revalorización técnica de cada una de las infraestructuras en

base a estimaciones del IMI.

Cuadro No. 5 Revalorización técnica de una infraestructura

Revalorización Técnica Actual (Escuela)

Partes de la Inf. Valor Actual ($us) Pisos 5800.25

Cubierta 6845.21 Puertas 687.26 Muros 8754.25 Etc..

TOTAL 41235.36



4. Implementación del IMI-SIAF

La implementación del IMI-SIAF y externalidades conlleva la gerencia de un proceso de magnitud con implicaciones logísticas, financieras y técnicas que deben ser atendidas oportunamente.

Diagrama No. 1 Flujo de implementación

IMI – SIAF y externalidades



El Diagrama No. 1 propone los pasos y la secuencia de actividades para la implementación, que podría ser de todos IMI, SIAF y externalidades, pero que bien podría también ser de forma individual. Es importante mencionar que la implementación conjunta de las tres iniciativas resulta en ahorros por economías de escala.

4.1 Definición de alcances del inventario Posiblemente es éste el paso más importante ya que se determinan los objetivos que se desea alcanzar y la asignación de recursos para el efecto (que deben ser suficientes). Los objetivos pueden ser una o cualquier combinación de los siguientes:

Experiencia de la GTZ en el Norte Potosí y Chaco Boliviano Con el apoyo del PADEP, GTZ se logró implementar el IMI – SIAF en los municipios del Norte de Potosí (13 municipios) y Chaco Boliviano (5 municipios). En estas experiencias piloto se definieron diversos objetivos y alcances a nivel municipal, que incluyeron experiencias en las que se llevó adelante todas las alternativas y otras en las que ser realizó únicamente el inventario. Esta es una decisión local que debe realizarse de forma informada sobre todas las ventajas y costos asociados a cada una de las alternativas.

• Inventario de infraestructura • Inventario de activos fijos • Externalidades

o Priorización participativa de mantenimiento

o Regularización del derecho propietario y estados financieros

o Gestión de infraestructura 4.2 Contratación del personal Para obtener un resultado óptimo y eficiente es necesario planificar estratégicamente los siguientes aspectos:

a) Forma de implementación. Luego de definir los alcances (qué es lo que se desea inventariar y qué es lo que se hará con esa información) es necesario evaluar la disponibilidad de recursos humanos y financieros para el efecto. Aunque es posible que el gobierno municipal considere realizar el inventario con recursos humanos propios, en la mayoría de los casos esto implicaría un proceso largo y tedioso (debido a la cantidad de infraestructura en un municipio promedio). Para las experiencias realizadas por la GTZ en el Norte Potosí y Chaco Boliviano, se ha optado por la contratación de técnicos universitarios egresados (Norte Potosí) y profesionales (Chaco Boliviano) bajo la modalidad de pago por producto. El Cuadro No. 6 presenta una lista de costos3 de inventariación de infraestructura sugeridos de acuerdo al tipo, distancia y magnitud de la infraestructura para la determinación del monto del contrato con el técnico o profesional. El perfil deseable de estudios o experiencia para el inventario de infraestructura y de activos


3 Los costos estiman honorarios, alimentación y transporte. El costo de inventariación de activos fijos debe ser agregado, tomando en cuenta economías de escala.


fijos de éstos últimos es de ingeniería, arquitectura o administración, aunque no es un requisito indispensable ya las deficiencias pueden ser subsanadas con capacitación y control de calidad.

Cuadro No. 6 Costos sugeridos para la

contratación de técnicos externos por producto

Precio por unidad de Infraestructura inventariada y registrada en la base de

datos del IMI ($us)

Cercana ( km.)*

Medianamente alejada (km.)*

Alejada (km.)*

Sector y Tipo de Infraestructura

0<x<=30 30<x<=60 x > 60

Bono adicional por

infraestructura de gran

magnitud ** ($us)

Parámetro de rerefencia para infraestructura

de gran magnitud

I Educación 1. Educación 12.00 13.00 14.00 3.00 x>400 m2 (a)

II Salud 2. Salud 12.00 13.00 14.00 3.00 x>400 m2 (a)

III Saneamiento Básico 3. Sistemas de Agua Potable 10.00 11.00 12.00 3.00 x>400 conx.(b) 4. Sistemas de alcantarillado

sanitario 10.00 11.00 12.00 3.00 x>400 conx .(b)

5. Plantas de tratamiento 9.00 10.00 11.00 ....... ....... 6. Mingitorios públicos 8.00 9.00 10.00 ....... ....... 7. Aseo Urbano 10.00 11.00 12.00 ....... .......

IV Infraestructura Vial 8. Puentes vehiculares 8.00 9.00 10.00 ....... ....... 9. Puentes peatonales 8.00 9.00 10.00 ....... ....... 10. Caminos vecinales 10.00 11.00 13.00 3.00 ....... 11. Vías urbanas 8.00 9.00 10.00 ....... ....... 12. Aeropuertos 10.00 11.00 12.00 ....... ....... 13. Túneles 8.00 9.00 10.00 ....... .......

14. Pasos a desnivel 8.00 9.00 10.00 ....... ....... 15. Puertos 8.00 9.00 10.00 ....... .......

V Energía Eléctrica Rural 16. Energía Eléctrica 10.00 11.00 13.00 3.00 x>400 conx.(b)

VI Equipamiento Urbano ....... 17. Mercados 10.00 11.00 13.00 3.00 x>400 m2 (a)

18. Mataderos 9.00 10.00 11.00 ....... ....... 19. Parque y plazas 7.00 8.00 9.00 ....... ....... 20. Casas de gobierno 12.00 13.00 14.00 3.00 x>400 m2 (a) 21. Terminales de transporte 10.00 11.00 13.00 3.00 x>400 m2 (a) 22. Canchas polideportivas 7.00 8.00 9.00 ....... ....... 23. Alcantarillado pluvial 10.00 11.00 12.00 3.00 …… 24. Cementerios 7.00 8.00 9.00 ....... ....... VII Manejo de cuencas 25. Canalizaciones 7.00 8.00 9.00 ....... ....... 26. Defensivos 7.00 8.00 9.00 ....... ....... 27. Embovedados 7.00 8.00 9.00 ....... ....... 28. Sistemas de microriego 8.00 9.00 10.00 3.00 x>2 km (c)

*Para clasificar si la infraestructura se encuentra cercana, medianamente alejada, o alejada, se tomará como referencia (punto de inicio), la capital del municipio. Toda la infraestructura deberá estar clasificada acorde con anterioridad del inventario. **Bono adicional para la Inventariación de infraestructura de magnitud (identificadas con anterioridad). (a) Se tomará como dato referencial la información de la base de datos del IMI m2 de cubierta (b) Se tomará como dato referencial la información de la base de datos del IMI número de conexiones (conx) (c) Se tomará como dato referencial la información de la base de datos del IMI Longitud del canal principal



b) Tiempo de implementación. El número de técnicos o profesionales

disponibles determinará el tiempo de implementación. Las experiencias del Norte Potosí y Chaco Boliviano han mostrado que en promedio dos a tres técnicos pueden realizar el trabajo de inventariación en tres meses en municipios menores a cinco mil habitantes. Por otro lado los municipios mayores a treinta mil habitantes han requerido de cinco a seis técnicos para realizar el inventario en tres meses.

c) Costos de materiales. La implementación del inventario requiere

materiales básicos para la realización del trabajo de campo que incluyen, como mínimo copias de guías y formularios (una por cada unidad de infraestructura a ser inventariada) de relevamiento. Adicionalmente existe material detallado en el Anexo 1 que sirve de apoyo a la realización del inventario que podría o no ser dotado por el gobierno municipal al personal4 técnico y profesional contratado.

4.3 Capacitación

El personal debe ser capacitado por una o más personas con experiencia en implementación y uso de los instrumentos del IMI y SIAF, tanto los documentales como los sistemas informáticos. La aplicación de los instrumentos durante el trabajo de campo es relativamente simple así como el posterior registro de información en las aplicaciones computacionales respectivas. La metodología de inventariación de infraestructura (elaborada por la GTZ) y el SIAF (desarrollado por el Ministerio de Hacienda) cuentan con guías detalladas sobre todas las operaciones necesarias para realizar las distintas actividades. Es altamente recomendable revisarlas todas hasta adquirir por lo menos conocimientos básicos. 4.4 Programación de actividades, listas de infraestructura y activos fijos La organización del trabajo y, principalmente, la distribución de tareas entre los responsables (técnicos municipales y externos) de llevar adelante el inventario es de vital importancia para lograr resultados en los tiempos previstos y eficiencia en el proceso. Otros aspectos de programación son la distribución geográfica y sectorial de infraestructura a cada uno de los responsables mediante la conformación listas exhaustivas5 de todas las unidades existentes en el municipio. Si el municipio ha decidido llevar adelante el inventario de infraestructura (IMI), el inventario de activos fijos (SIAF), es muy importante que todos estos emprendimientos estén coordinados para realizar las actividades pertinentes a ambos inventarios en el transcurso de una única visita. 4 Es sensato pensar que técnicos universitarios cuenten con menores recursos y que el gobierno municipal considere la asignación del material como incentivo, no así para personal profesional. 5 Es prácticamente imposible elaborar listas completas, sin embargo estas contienen el mínimo de infraestructura a ser inventariada y aquella omitida deberá ser relevada en el proceso.



Para el relevamiento de activos fijos y su posterior incorporación en el SIAF, es necesario realizar un trabajo de gabinete previo para la elaboración o actualización del manual de activos fijos6 y la asignación de códigos para el trabajo de campo. Finalmente, es recomendable que todos los equipos de trabajo comiencen el trabajo recolectando información de su municipio como ser: número, dispersión, y accesibilidad a las distintas comunidades. 4.5 Implementación del IMI Relevamiento. Para la implementación del IMI es indispensable contar con la información de infraestructura a ser inventariada por el municipio, sus características y ubicación de tal forma de relevar toda la infraestructura existente en una comunidad y área circundante. Se recomienda en cada viaje llevar formularios adicionales de todos los tipos de infraestructura para el relevamiento de unidades no previstas u omitidas en las listas de planificación. Esta actividad deberá ser coordinada con aquellas de inventariación del SIAF (físico y valorado ) y, si corresponde, con las de otras externalidades para lograr economías de escala. Registro de información. El equipo técnico deberá introducir al sistema informático IMI la información registrada en los formularios llenados en campo, y la generación de los costos de mantenimiento respectivos (para mayor información consultar con el Manual de Usuario del Sistema IMI Municipal). Reportes. Los reportes que se deben generar mediante el sistema IMI son los siguientes:

Costos mínimo y óptimos de Mantenimiento para cada unidad de infraestructura y sus partes

Cantidad y Estado actual de cada unidad de infraestructura sus partes Revalorización técnica actual de cada unidad de infraestructura y sus partes

Priorización participativa de actividades de mantenimiento. Con la referencia de los costos mínimos y óptimos para el mantenimiento de cada infraestructura así como de toda la existente en el municipio, es entonces posible el dimensionamiento objetivo del problema a través de los recursos necesarios para encararlo. En general se encontrará que en muchos municipios los costos asociados son grandes y difícilmente financiables con los recursos disponibles, es por eso que se debe realizar una planificación de actividades de mantenimiento en plazos de 3 a 5 años y una priorización del orden de implementación de las mismas en forma participativa. 6 Se debe confeccionar un nuevo manual de codificación donde se detalle el nombre del activo fijo, su ubicación y código. Durante el trabajo de campo se verificará la existencia de dichos activos, se añadirán nuevos y se darán de baja a otros. Cada activo perteneciente al Gobierno Municipal debe tener un número de codificación de 12 dígitos de acuerdo a las normas de la Dirección General de Contaduría.



Asignación de recursos. El proceso participativo definirá la infraestructura que se mantenga (probablemente la más dañada y la más estratégica) y dictará que se asigne recursos proporcionales al efecto7 en el POA de la gestión. 4.6 Implementación del SIAF Relevamiento. Para la implementación del SIAF es necesario contar con la siguiente información de inicio:

• Estados financieros de los últimos dos años • Manual de activos fijos (si es que existiese) • Manual de codificaciones de activos inventariados en gestiones pasadas • Facturas de compra de activos

Durante el relevamiento se deberá realizar un control, valorización y actualización de todo activo perteneciente al Gobierno Municipal8. Adicionalmente, durante el relevamiento, el equipo técnico deberá realizar la codificación física de todos los activos existentes así como las modificaciones necesarias al manual de activos. Registro. Se deben introducir al sistema todas las planillas llenadas en el Inventario físico y valorado así como también se los datos de revalorización técnica (consultar facturas de compra, hacer cotizar con especialistas, etc.). Para mayor información consultar con el Manual de Usuario del Sistema de Activos Fijos. Reportes. Una vez que se haya introducido toda la información de activos en el sistema, incluyendo, si fuera el caso, la infraestructura de la que esté registrada como propiedad del gobierno municipal en Derechos Reales, se procede a imprimir los reportes que genera el sistema SIAF que posteriormente son verificados por la Contaduría. Actualización de estados financieros. Los reportes generados son utilizados para la actualización de estados financieros de los gobiernos municipales de forma objetiva y precisa. 4.7 Implementación de externalidades Para la regularización del derecho propietario, los técnicos responsables deben elaborar planos de ubicación, planta, y vistas de inmuebles de propiedad del municipio (escuelas, centros de salud, centros deportivos, casas de cultura, casas de gobierno, terminales de transporte, parques infantiles, mingitorios públicos, mercados, mataderos y cementerios).

7 Y no así montos nominales sin relación al problema como se practicaba en el pasado 8 Se debe tomar en cuenta que con la Ley de Participación Popular, el Gobierno Municipal debe también administrar y controlar el equipamiento tanto en escuelas, centros de salud, cultura y deporte.



Una de las bondades del programa IMI es la generación de reportes de revalorización técnica de toda la infraestructura introducida al sistema, es decir, su valor en Dólares Americanos en las condiciones actuales. Cada unidad de infraestructura a ser regularizada, deberá contar con una carpeta, con planos, minutas, formularios y otra documentación requerida por las normas de Derechos Reales. La participación del asesor legal del municipio es indispensable o en su defecto personal con experiencia en el tema (interno o externo). Finalmente se procede al trámite de la regularización del derecho propietario de cada infraestructura ante la oficina de Derechos Reales para posteriormente reflejar este patrimonio en sus estados financieros. 4.8 Actualización y control de infraestructura y activos fijos La naturaleza de los inventarios es dinámica, es decir, que su información debe ser actualizada de forma periódica debido a una variedad de factores como ser el desgaste físico de una infraestructura, la revalorización por mantenimiento o ampliación, el fin de la vida útil o la depreciación de un activo. La amplia variedad de aplicaciones y beneficios de la implementación del inventario de infraestructura y activo fijos en cualquier municipio del país, sientan la base para lograr una mejor gestión administrativa y una mejora significativa en la provisión de servicios públicos.




Anexo 1

Costos de materiales para la implementación del inventario de infraestructura.

Costo de material de registro por cada 100 unidades de infraestructura

Material Costo (Bs.)

Fotocopias y formularios 105.00 Fotocopias Guías 42.00 Fotocopias Manuales 5.00 Total 152.00 Total en $us 19.00

Costo de material por técnico

Material Costo (Bs.)

Carpeta 20.00 Flexómetro 15.00 Gorra 15.00 Lapiz 1.00 Goma 1.00 Calculadora 10.00 Total en Bs. 62.00 Total en $us. 7.75

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