Managementul Institutiilor Publice (C.bratianu)

8/21/2019 Managementul Institutiilor Publice (C.bratianu)

1/145

Constantin Brătianu

MANAGEMENTUL

INSTITUŢIILOR

PUBLICE

Bucureşti, 2003


2/145


3/145

1

CUPRINS

1. INSTITUŢII PUBLICE…………………………………………………. 5

1.1. Noţiunea de instituţie publică ……………………………...………... 51.1.1. Câmpuri şi structuri semantic……………………..………….51.1.2. Administra ţ ia publică ……………………………..………… 7

1.2. Clasificarea instituţiilor publice……………………………………….91.2.1. Structura de organizare politică şi administrativă ……..……91.2.2. Centralizarea administrativă ……………………………...…91.2.3. Descentralizarea administrativă …………….………………111.2.4. Desconcentrarea administrativă …………………………….121.2.5. Autonomia local ă …………………………………………....12

1.3. Autorităţi publice …………………………………………...………..131.3.1. Paralmentul ………………………………………..………..131.3.2. Pre şedintele României ………………………...…………….14

1.3.3. Guvernul …………………………………………………….151.4. Administraţia publică centrală de specialitate ……………………….16

1.4.1. Ministerele …………………………………………………..161.4.2. Autorit ăţ i administrative autonome …………………...……16

1.5. Administraţia publică locală …………………….…………….……..171.5.1. Consiliul local …………………………...………….………171.5.2. Primarul …………………………………………….………181.5.3. Consiliul jude ţ ean …………………………………..………181.5.4. Prefectul …………………………………………..…….…..19

1.6.

Sumar ……………………………………………………...…….…..191.7. Întrebări ……………………………………………...…….…….…..21

2. SERVICII PUBLICE ………………………………….………….….222.1. Noţiunea de serviciu public …………………………………….…..22

2.1.1. Interesul public ………………………………………….....222.1.2. Valen ţ e semantice ………………………………………….23

2.2. Caracteristici şi clasificare ………………………………………….242.2.1. Caracteristici ………………………………………………24

2.2.2. Clasificare …………………………………………….……252.3. Modalităţi legislative de organizare ………………………….…..…26


4/145

2

2.3.1. Regii autonome ………………………..………….….……..262.3.2. Servicii publice în regie proprie ………………..….……….262.3.3. Concesionarea serviciilor publice ……………...….……….282.3.4. Asocierea în participa ţ iune ………………………...………292.3.5. Servicii publice în regim de franchising ………...…………29

2.3.6. Servicii publice în regim de gestiune ………………………302.4. Servicii publice locale ……………………………………….……...30

2.4.1. Specificul serviciilor publice locale …………..…..………..302.4.2. Cerin ţ e func ţ ionale şi principii de realizare ……………….322.4.3. Operatori de servicii publice de gospod ărie comunal ă ……342.4.4. Autoritatea Na ţ ional ă de Reglementare ………………..….35

2.5. Sumar …………………………….……………………..………..…362.6. Întrebări …………………………….………………...…………..…37

3.

MANAGEMENTUL CLASIC ŞI MODERN …………...…………..393.1. Managementul clasic ……………………………………..…………39

3.1.1. Managementul tacit …………………………...…………....393.1.2. Managementul ştiin ţ ific ………………………...……….….403.1.3. Managementul administrativ şi birocratic ……...……….…423.1.4. Managementul psihosociologic …………………………….44

3.2. Managementul modern …………………………………………..….473.2.1. Contribu ţ ii deosebite ………………………………….……473.2.2. Organiza ţ ia ca entitate func ţ ional ă ……….………………..493.2.3. Managementul organiza ţ ional ………………………….…..51.

3.3. Sumar ……………………………………………………….……….523.4. Întrebăr ………………………………………………..…...…….…..53

4. MANAGEMENTUL ÎNTRE ŞTIINŢĂ ŞI ARTĂ …………………..554.1. Managementul ca proces ……………………………………..……..55

4.1.1. Procesul de management …….……………...……………..554.1.2. Rela ţ iile de management ………………………..………….584.1.3. Managerii …………………………………………………..59

4.2. Managementul ca ştiinţă şi artă …………………….……………….62

4.2.1. Managementul ca ştiin ţă ………………………….………..624.2.2. Managementul ca art ă ………………………….………….644.2.3. Defini ţ ii ale managementului ……………………..………..65

4.3. Sumar ……………………………………………………………….664.4. Întrebări …………………………………………………….……….69

5. VIZIUNEA, MISIUNEA ŞI OBIECTIVELE STRATEGICE ...…..705.1. Viziunea ……………………………………...……………………..70

5.1.1. Conceptul de viziune ……………………………..………..705.1.2. Formularea unei viziuni ………………………...…………71

5.2. Misiunea ……………………………………………………………72


5/145

3

5.2.1. Conceptul de misiune ………………………..……………..725.2.2. Exemple de viziuni şi misiuni ………………..……………..72

5.3. Obiectivele strategice …………………………………………...…..745.3.1. Ce sunt obiectivele strategice ………………………...……74

5.3.2. Metrici de evaluare ………………………………...………795.3.3. Exemple de obiective strategice …………….……..……….80

5.4. Particularităţi pentru administraţia publică …………………………815.4.1. Specificul privind viziunea şi misiunea …………………….815.4.2. Specificul privind înfiin ţ area şi desfiin ţ area ……….……….82

5.5. Sumar ………………………………………………………..………835.6. Întrebări …………………………………………………..………….83

6. PLANIFICAREA OPERAŢIONALĂ ………………………….……85

6.1.

Specificul instituţiilor publice ………….……………………………856.1.1. Specificul activit ăţ ii …………………………………………856.1.2. Specificul finan ţării ……………………………………...….866.1.3. Specificul culturii organiza ţ ionale ………………………….87

6.2. Planificarea managerială ……………………………………….……876.2.1. Dinamica semantică……………………………….…….…..876.2.2. Procesul de planificare ……………………………………..89

6.3. Planuri, programe şi proceduri ……………………..………………..936.3.1. Structura planului ……………………………..……………93

6.3.2. Limitele planificării ……………………………..………….94

6.4. Sumar ………………………………………………………………..956.5. Întrebări ………………………………………………...……………97

7. ORGANIZAREA OPERAŢIONALĂ ………………………………987.1. Structura organizatorică ……………………………………..……..98

7.1.1. No ţ iunea de organizare ……………………………………987.1.2. Elemente ale structurii organizatorice ……………………99

7.2. Structura funcţională ………………………………………………1027.2.1. Concepte opera ţ ionale …………………………...……….1027.2.2. Func ţ iile organiza ţ iei …………………………………….103

7.3. Sumar ……………………………………………………..………1057.4. Întrebări …………………………………………………..……….106

8. CONDUCEREA OPERAŢIONALĂ ……………………………….1078.1. Comunicarea …………………………………………………..…..107

8.1.1. Tipuri de comunicare ……………………………..………1078.1.2. Func ţ iile comunicării …………………………….……….109

8.2. Motivarea ………………………………………………………….110


6/145

4

8.2.1. Importan ţ a motivării ………………………………..……..1108.2.2. Motivarea pozitivă şi negativă ………………….…………1108.2.3. Motivarea intrinsecă şi extrinsecă ………………...………1128.2.4. Motivarea cognitivă şi afectivă ……….…………….……..112

8.3.

Leadership ……………………………………………….……...…..1138.3.1. Conceptul de leadership …………………….….………….1138.3.2. Stiluri de leadership ………………………….….…………114

8.4. Sumar ………………………………………………….……………1158.5. Întrebări ……………………………………………….…………….117

9. CONTROLUL OPERAŢIONAL ………………………...………….1189.1. Importanţa controlului …………………………………….………..118

9.1.1. No ţ iunea de control ……………………..…………………1189.1.2. Factori care influen ţ eaz ă controlul ……….……………….119

9.2. Tipuri de control …………………………………….……..……….1209.2.1. Controlul extrinsec …………………………………..…….1209.2.2. Controlul intrinsec …………………………………………121

9.3. Procesul de control ……………………………………………..…..1229.3.1. Rela ţ ia dintre control şi planificare ………………….……1229.3.2. Structura procesului de control …………………….……..122

9.4. Sumar ………………………………………………………...…….1259.5. Întrebări ……………………………………………………….……126

10. CULTURA ORGANIZAŢIONALĂ …………………………………12810.1. Cultura organizaţională şi procesul de management ……………….128

10.1.1. Conceptul de cultur ă organiza ţ ional ă ……………………..12810.1.2. Importan ţ a culturii organiza ţ ionale în management .……..129

10.2. Dimensiuni ale culturii organizaţionale …………………………….13010.2.1. Concep ţ ia lui Hofstede ……………………………….……13010.2.2. Dimensiuni pentru cultura unei societ ăţ i ……….…………13010.2.3. Dimensiuni pentru cultura unei organiza ţ ii ……….………..132

10.3. Cultura organizaţională a universităţilor ………………………..…13410.3.1. Universit ăţ ile ca sisteme valorice ………………..………..13410.3.2. Elemente specifice culturii organizatorice universitare…...135

10.4. Sumar ………………………………………………………………13610.5. Întrebări ………………………………………………….…………138

BIBLIOGRAFIE …………………………………………..……………….139

DESPRE AUTOR …………………………………………………………..143


7/145

5

1

INSTITUŢII PUBLICE

Obiective

Prezentul capitol î şi propune:• Să explice câmpurile semantice ale noţiunii de instituţie publică• Să prezinte structura de organizare politică şi administrativă din România• Să prezinte autorităţile publice din România• Să prezinte administraţia centrală de specialitate• Să prezinte administraţia publică

1.1. Noţiunea de instituţie publică

1.1.1. Câmpuri şi structuri semantice

Spre deosebire de ştiinţele exacte şi cele inginereşti, în care noţiunile sunt clare şi uşor definibile, managementul instituţiilor publice se plasează într-o zonă de confluenţă a maimultor discipline, managementul însuşi fiind o ştiinţă integratoare. Am să încerc totuşi săidentific posibilele surse de neclaritate şi prin delimitarea lor să pot explica conţinutulconceptelor fundamentale cu care vom opera în cadrul acestui curs.

Noţiunea de institu ţ ie publică este ambiguă şi poate genera unele dificultăţi înîncercarea de a o defini. Multiplele ei valenţe semantice şi dinamica care o caracterizează aula bază trei surse posibile de argumentare. În primul rând, această noţiune s-a obţinut prinintersecţia câmpurilor semantice asociate noţiunilor de institu ţ ie şi de public, care sunt la

rândul lor suficient de vagi şi de relative. Practic, am putea spune că este vorba de o raportarea conceptului de institu ţ ie, în sensul generic de organizaţie care are o anumită misiune şi oanumită structur ă organizatorică, la un segment din populaţia unei regiuni sau a unei ţăricaracterizat prin existenţa unor nevoi comune integrate într-un interes public.

Noţiunea de institu ţ ie provine din latinescul institutio, care înseamnă aşezământ,întemeiere, înfiinţare, dar şi obicei, regulă de purtare sau deprindere (Zamfir şi Vlăsceanu,1993). Conform DEX, noţiunea de institu ţ ie poate să însemne: 1) organ sau organizaţie (destat) care desf ăşoar ă activităţi cu caracter social, cultural, administrativ, etc.; 2) formă deorganizare a raporturilor sociale, potrivit normelor juridice stabilite pe domenii de activitate;3) organizaţie care desf ăşoar ă o activitate de interes internaţional. În evoluţia sa, ocolectivitate umană ajunge la conştiinţa necesităţii instituirii unor entităţi organizatorice care

să reprezinte interesele comune ale acesteia şi care să fiinţeze în mod autonom în raport cuinteresele individuale ale membrilor ei. Se trece astfel de la existenţa naturală a unei infinităţi


8/145

6

de interese individuale, egoiste şi de cele mai multe ori conflictuale, la starea impunerii unor interese sociale prin înfiinţarea unor organizaţii care să aibă ca misiune satisfacerea acestora.Un exemplu tipic în acest sens îl constituie statul, cu organizaţiile sale politice, militare,administrative, educaţionale, culturale, financiare, etc. În viziunea lui Ioan Alexandru,(Alexandru, 1999, p.71):”Institu ţ ia define şte regulile de influen ţ are şi control social al

comportamentelor individuale, modelele specifice şi stabile de organizare şi desf ăşurare ainterac ţ iunilor dintre indivizi şi grupuri sociale orientate spre satisfacerea unor nevoi debază , valori şi interese cu importan ţă esen ţ ial ă , strategică , pentru men ţ inerea colectivit ăţ ilor

sociale” . Noţiunea de public se refer ă la sectorul public de activitate dintr-o ţar ă. Conform

DEX, această noţiune poate să însemne: o colectivitate mare de oameni, mulţime, lume. Din punct de vedere metodologic, economia unei ţări este împăr ţită în sector public şi sector privat, dar aceste două sectoare nu funcţionează în paralel ci într-un sistem integrat, în carefor ţele existente în cele două sectoare interacţionează în mod dinamic. Mecanismul pieţei nu

poate să realizeze singur toate funcţiile economice, iar f ăr ă guvern pieţele nu pot funcţiona. Ne referim la o serie de reglementări necesare pentru o funcţionare mai fluidă a pieţelor în

condiţiile existenţei unei concurenţe reale şi nu la monopolul statului sau la dirijismul politic,care din nefericire se mai practică încă în fostele ţări socialiste. Sectorul public este un sistemcomplex care cuprinde deopotrivă structuri instituţionale de drept public şi privat, caresatisfac nevoile oficial recunoscute ca fiind de interes public.

Noţiunea de public se proiectează deci atât asupra zonei de producere a bunurilor şiserviciilor, cât şi asupra zonei de consum a acestora. În primul caz vorbim de organizaţii sauîntreprinderi publice producătoare de bunuri şi servicii, iar în al doilea caz vorbim despreinteres public sau utilitate publică. În conformitate cu punctul de vedere al CentruluiEuropean al Întreprinderilor Publice, care recenzează ansamblul întreprinderilor publice dinUniunea Europeană, o întreprindere publică sau cu participare publică, poate fi oriceîntreprindere în care statul, colectivităţile locale sau instituţiile publice pot fi proprietare.Referitor la identificarea interesului public sau la definirea activităţilor publice dintr-o

perspectivă teoretică, se impune o anumită distincţie între diferitele tipuri posibile de activităţi(Matei, 2001) :

• Activităţile care pun în aplicare for ţa publică, de tipul justiţiei, apăr ării sauadministraţiei fiscale sunt cu precădere monopoliste prin natura lor şi sunt încredinţateorganizaţiilor publice.

• Activităţile sociale de tipul educaţiei, sănătăţii, protecţiei sociale.• Activităţile obişnuite de producţie de bunuri şi servicii care pot proveni din sectorul

privat sau, din motive istorice, din sectorul public. În acest caz avem în vedere utilităţica energia electrică, energia termică, alimentarea cu apă, canalizarea, transportul pe

calea ferată şi altele. În al doilea rând, globalizarea şi dinamica economică şi socială care se manifestă totmai puternic la scar ă mondială au generat noi aspecte în politicile şi strategiileguvernamentale, marcând uneori chiar repoziţionări în raportul dintre guvern şi societate.David Osborne şi Ted Gaebler au surprins această tendinţă de schimbare şi au propussintagma de reinventare a guvernului (Osborne şi Gaebler, 1993, p.XVI): ” Ideea de areinventa guvernul s-ar putea să par ă îndr ă znea ţă pentru cei care văd guvernul ca pe ceva

fix, ceva care nu se schimbă. Dar, de fapt, guvernele se schimbă în mod constant. Într-untimp, armur ăriile guvernamentale fabricau arme şi nimeni nu ar fi considerat atunci

posibilitatea ca întreprinderile private să facă un lucru atât de important. Ast ă zi, nimeni nuar putea accepta ca guvernul să se mai ocupe de a şa ceva”.

Şi exemplele pot continua. Guvernele nu au avut dintotdeauna grijă faţă de cei săraci.Primele programe de protecţie socială au fost introduse de Bismarck, după 1870. Astăzi,


9/145

7

guvernele din întreaga lume au dezvoltat programe de protecţie socială şi susţin financiar, subdiverse forme, educaţia, sănătatea şi cultura. Având în vedere faptul că instituţiile publice îşidesf ăşoar ă activitatea în câmpul gravitaţional al guvernului, orice modificare în raporturileacestuia cu societatea se va manifesta şi în rolul social şi economic al instituţiilor publice. Cualte cuvinte, procesul de globalizare va induce o serie de modificări şi în activitatea

instituţiilor publice, deşi ele au o misiune de anvergur ă naţională şi nu internaţională.Pentru ţara noastr ă o influenţă puternică în activitatea instituţiilor publice o are procesul de pre-aderare la Uniunea Europeană. Integrarea României în Uniunea Europeanăîntr-un viitor apropiat impune adaptarea structurilor organizatorice şi funcţionale ale acestor instituţii publice, precum şi a managementului lor, la cerinţele şi standardele europene.Aceasta înseamnă noi valenţe semantice pentru instituţiile publice şi managementul lor.

În al treilea rând, schimbarea regimului politic în România nu a condus în mod necesar şi la schimbarea mentalităţii noastre. Fie că unii au încă o serie de nostalgii pentru acelevremuri dictatoriale, fie că alţii au o serie de dezamăgiri faţă de evoluţiile politice, economiceşi sociale, mentalităţile ce reflectă noile culturi organizaţionale conţin încă zone vagi şiderutante sub aspect valoric şi comportamental. Sesizând această dificultate, Adrian Miroiu

introduce în analiza instituţiilor româneşti aflate în tranziţie conceptul de corpora ţ iesocialist ă pentru a explica o serie de probleme cu care ne confruntăm încă (Miroiu, 2002):”Odat ă corpora ţ ia socialist ă introdusă ca variabil ă cheie în ecua ţ ia analitică a

socialismului, sunt oferite atât o perspectivă alternativă asupra socialismului românesc ca sistem, dar şi premisele în ţ elegerii tranzi ţ iei în România într-o nouă cheie. Anume, aceasta ar putea ajuta: 1) la o mai bună în ţ elegere a reformei structurii economice în postsocialism,dar şi 2) la o mai bună desf ăşurare a managementului întreprinderilor în curs derestructurare şi reformă; 3) la o în ţ elegere diferit ă a mecanismelor şi problemelor politice,culturale, ale societ ăţ ii române şti în tranzi ţ ie”.

Dacă am considera un sistem de referinţă bipolar stat-cetăţean, instituţiile publice aufost înainte de 1989 în sfera conceptuală, managerială şi comportamentală a statului, el însuşio megainstituţie istorică. După 1989, a început procesul de tranziţie spre celălalt pol, dar

procesul este foarte lent datorită: 1) formidabilei for ţe iner ţiale a întregului sistem deadministraţie publică şi 2) datorită mentalităţii cetăţenilor care consider ă că ei sunt ladispoziţia instituţiilor publice şi nu invers. Tocmai existenţa acestei mentalităţi face canoţiunea de instituţie publică să conţină o serie de valenţe semantice depăşite istoric, dar încăactuale din punct de vedere al comportamentului acestor instituţii în ansamblul lor, alcomportamentului funcţionarilor ce le populează şi mai ales a guvernanţilor care nu renunţă laideea că aceste instituţii le apar ţin, în sensul extinderii puterii lor transcendente şi uneoriabsolute asupra lor.

1.1.2. Administraţia publică

O altă perspectivă care ne poate ajuta în înţelegerea noţiunii de institu ţ ie publică oconstituie cea oferită de administraţia publică. Conform Constitu ţ iei din 1991, România esteun stat democratic, parlamentar şi semiprezidenţial, caracterizat prin separarea puterilor înstat. Aceste puteri sunt:

• Puterea legislativă, care este exercitată de către Parlament prin intermediul celor două camere ale sale – Senatul şi Camera Deputaţilor.

• Puterea executivă, care este împăr ţită între preşedintele statului şi Guvern.• Puterea judecătorească, care este deţinută de către instanţele judecătoreşti.

Cele trei puteri se găsesc în echilibru, nici una dintre ele nefiind dominantă. În realitate, acestechilibru este supus for ţelor politice aflate la guvernare. Atunci când partidul de guvernământ


10/145

8

este dominant şi în Parlament, fie în mod direct fie prin alianţe politice, puterea se polarizeazăîn zona executivului, aşa cum o demonstrează evenimentele din ultimii ani.

Conform art.101 din Constitu ţ ie: ”Guvernul, potrivit programului său de guvernareacceptat de Parlament, asigur ă realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercit ăconducerea general ă a administra ţ iei publice”. Analiza acestui text constituţional evidenţiază

două aspecte fundamentale:• Administraţia publică constituie sistemul organizatoric prin care se exercită şi se

realizează puterea executivă a statului.• Administraţia publică fiinţează şi funcţionează într-un câmp de valori politice, care

constituie în acelaşi timp for ţă motrice pentru dezvoltarea socială, dar şi un câmprezistiv în realizarea procesului managerial.Antonie Iorgovan subliniază faptul că prin administra ţ ie publică înţelegem în sens

pragmatic acea activitate care constă, în principal, în organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor Constitu ţ iei , ale tuturor actelor normative şi alecelorlalte acte juridice emise de către autorităţile statului de drept (Iorgovan, 1996). IoanAlexandru şi colaboratorii (Alexandru şi colab., 2003, p.25) consider ă că:”administra ţ ia

publică reprezint ă folosirea teoriilor şi proceselor manageriale, politice şi juridice în vederearealizării obiectivelor guvernării, anume asigurarea reglement ărilor şi serviciilor atât pentru

societate, în ansamblul ei, cât şi pentru segmentele acesteia” Administraţia publică are deci misiunea de realizare a programului de guvernare şi de

materializare a valorilor politice impuse de partidul aflat la guvernare. În acest context,deciziile administraţiei publice sunt obligatorii, f ăr ă a se cere acordul acelora cărora li seaplică. De aici decurge şi una dintre principalele deosebiri faţă de administraţia din sectorul

privat, unde beneficiarii au dreptul de a alege între produsele şi serviciile oferite de cătrediverse firme. Administraţia publică face parte din sfera activităţilor publice, care serealizează cu scopul de a satisface anumite interese generale pentru societate. Ea fiin ţează şifuncţionează în regim de putere publică.

Organizarea executării şi executarea în concret a legilor se pot realiza prin:• Activităţi cu caracter de dispozi ţ ie, care au la bază acte juridice şi diverse dispoziţii

administrative. De exemplu, activitatea de încasare a diferitelor taxe şi impozite de lacetăţenii contribuabili este o activitate obligatorie reglementată prin legi, hotărâri deguvern sau decizii ale administraţiei publice locale.

• Activităţi cu caracter de presta ţ ie, care asigur ă realizarea unor servicii publice. Deexemplu, alimentarea cu căldur ă a blocurilor prin sistemul de termoficare al oraşuluiBucureşti este o activitate de utilitate publică realizată de RADET Bucureşti.Există şi situaţii în care organizaţii de drept privat, care nu fac parte din sistemul de

administraţie publică, sunt recunoscute prin lege că sunt instituţii de utilitate publică,

respectiv, sunt instituţii care au ca misiune satisfacerea interesului public în domeniul lor deactivitate. De exemplu, o universitate particular ă care a fost acreditată prin lege este oinstituţie de utilitate publică şi se bucur ă de aceeaşi recunoaştere oficială ca şi universităţile destat. În concluzie, o institu ţ ie publică se poate defini ca fiind:

• O organizaţie care apar ţine sistemului de administraţie publică şi care are ca misiuneorganizarea executării şi executarea în concret a legilor, în domeniul ei de activitate.

• O organizaţie care nu apar ţine sistemului de administraţie publică, dar care are camisiune satisfacerea interesului public, prin oferirea de servicii publice în domeniul eide activitate.


11/145

9

1.2. Clasificarea instituţiilor publice

1.2.1. Structura de organizare politică şi administrativă

Această clasificare o facem în concordanţă cu Constitu ţ ia, folosind sensul larg al

noţiunii de instituţie publică pentru a putea include şi autorităţile publice. Conform prevederilor legii, în România organizarea politică şi administrativă se caracterizează prinurmătoarea structur ă funcţională:

A. Parlamentul

• Senatul• Camera Deputaţilor

B. Organele supreme ale administraţiei de stat

• Preşedintele şi administraţia prezidenţială• Guvernul şi aparatul său de lucru

C. Administraţia centrală şi de specialitate

• Ministerele•

Autorităţilor subordonate ministerelor • Autorităţile autonome

D. Administraţia teritorială de stat

• Prefectul• Comisia judeţeană consultativă• Comitetul operativ-consultativ• Serviciile descentralizate ale administraţiei publice centrale în teritoriu

E. Administraţia judeţeană

• Consiliul judeţean• Preşedintele consiliului judeţean•

Secretarul general al judeţuluiF. Administraţia locală

• Consiliul local• Primarul• Secretarul• Aparatul propriu de specialitate• Servicii publice locale

În fig.1.1 se prezintă schematic structura administraţiei publice centrale şi locale.Pentru a putea înţelege mai bine funcţionalitatea acestei structuri foarte complexe, care are la

bază o gândire politică şi nu o gândire managerială, este important să abordăm din punct de

vedere semantic şi pragmatic conceptele de: centralizare administrativă, descentralizareadministrativă, desconcentrare administrativă şi autonomie locală.

1.2.2. Centralizare administrativă

Prin centralizare administrativă se înţelege procesul de reducere a instanţelor dedecizie şi de concentrare a puterii decizionale în vârful piramidei structurilor ierarhizate.Organizarea şi funcţionarea unui sistem administrativ centralizat se caracterizează prin faptulcă exercitarea atribuţiilor administrative se realizează numai de către organele statului. Încentralism, autoritatea se exercită întotdeauna pe verticală, de sus în jos, guvernul şireprezentanţii lui deţinând întreaga putere de decizie. Nu există sau sunt prea puţine organealese, iar atribuţiile acestora sunt restrânse. Între organele locale şi cele centrale existăraporturi ierarhice de subordonare. Un sistem administrativ centralizat este foarte rigid şi are


12/145

1 0

STAT

JUDEŢE

MUNICIPII,

ORAŞE

COMUNE

Fig. 1.1 – Instituţii ale administraţiei publice centrale şi locale

Ministere

Servicii

descentralizate

ale statului

Servicii

descentralizate

ale statului

Servicii

descentralizate

ale statului

Servicii

locale

judeţene

Servicii

locale

or ăşeneşti

Servicii

locale

comunale

Consiliul

judeţean

Consiliul

municipal,

or ăşenesc

Consiliul

comunal

Preşedinte

Primar

Primar


13/145

11

la bază un model mecanicist de funcţionare. Este un sistem ineficient, cu managementdeterminist, dar care confer ă predictibilitate comportamentală şi deci un control uşor pentrucei foarte puţini care se află la vârful piramidei administrative.

Acest sistem administrativ a cunoscut o lungă istorie, fiind promovat de doctrineleetatiste, caracterizate de altfel prin accentul dominant pe care îl puneau pe centralismul de stat

în detrimentul iniţiativei locale. Doctrinele etatiste s-au bucurat de o largă popularitate maiales în cea de a doua jumătate a sec. al XIX-lea, reuşind să se impună în importante stateeuropene ca Franţa, Germania, Rusia etc. După cel de-al doilea r ăzboi mondial, în stateleEuropei Centrale şi de Est au fost instaurate regimuri comuniste pro-sovietice care aucunoscut experienţa unor sisteme administrative supercentralizate. România este un exemplunefericit de supercentralizare administrativă, situaţie în care toate autorităţile administrativeau fost supuse ierarhic statului-partid, partidul unic fiind singura putere conducătoare.Centralizarea administrativă, ca sistem de organizare statală, prezintă următoarelecaracteristici (Oprean, 2001):

• Statul este singura persoană morală de drept public politico-administrativ.• Organizarea administraţiei are la bază un model de gândire determinist şi un model

funcţional mecanicist, cu o ierarhie strictă şi foarte rigidă.• Competenţa decizională a autorităţilor locale este foarte mult limitată, ea reprezentând

de fapt voinţa statului şi nu a a colectivităţilor locale.• Statul exercită un control riguros ierarhic, putând modifica sau chiar anula actele

decizionale ale autorităţilor locale.Centralizarea administrativă este un concept managerial depăşit istoric, dar care se

manifestă încă în gândirea unor lideri politici datorită for ţei lui iner ţiale şi atractivităţii pe careo manifestă sub aspectul predictibilităţii şi al controlului. Totodată, excluzând oriceconfruntare de idei sau proces decizional competiţional, acest model administrativ a constituitun câmp ideal de promovare şi manifestare a mediocrităţii şi incompetenţei manageriale.

1.2.3. Descentralizarea administrativă

Acest model de organizare şi funcţionare a sistemului administraţiei publice este prindefiniţie vag deoarece nu se precizează care este gradul de descentralizare. Oricum, modelul

permite descentralizarea procesului decizional şi flexibilizarea relaţiilor ierarhice pe verticală.Aceasta conduce la creşterea eficienţei manageriale şi la creşterea capacităţii de adaptare asistemului la un mediu extern turbulent. După 1989, o dată cu schimbarea regimului politic şitrecerea de la dictatur ă la democraţie s-a impus necesitatea descentralizării sistemuluiadministraţiei publice şi regândirii lui structurale şi funcţionale. Aşa cum rezultă şi dinConstitu

ţ ie, sistemul administraţiei publice se realizează pe mai multe paliere ierarhice

teritoriale şi constituie o integrare funcţională între autorităţile publice, administraţia publicăcentrală de specialitate şi administraţia publică locală. Descentralizarea administrativă

prezintă următoarele particularităţi:• Statul încetează a mai fi singura colectivitate teritorială recunoscută şi respectiv,

unica persoană juridică de drept public.• Colectivităţile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeţul, oraşul, comuna)

sunt persoane morale de drept public politico-teritoriale, având capacitate de drept public şi interese publice proprii, distincte de cele ale statului.

• Colectivităţile locale dispun de competenţe decizionale proprii pentru satisfacereaintereselor publice precum şi de mijloace materiale, financiare şi umane necesare.

•

Desemnarea prin vot universal a autorităţilor reprezentative. Astfel, puterea acestor autorităţi reprezentative nu vine de la centru, ci de la corpul electoral, prin votul


14/145

12

exprimat cu ocazia alegerilor. Ele nu sunt numite, nu se subordonează şi nu pot firevocate de administraţia statului.

• Exercitarea unui control de stat asupra legalităţii deciziilor administrative şi aactivităţii autorităţilor locale autonome.

În literatura de specialitate din ţar ă şi din str ăinătate, se menţionează faptul că

descentralizarea administrativă se poate prezenta sub forma unei descentralizări teritoriale saufuncţionale, avându-se în vedere prestarea de servicii publice. Descentralizarea teritorialăconstă în repartizarea de activităţi administrative în raport cu o anumită structur ă teritorială aunei ţări şi a unei politici guvernamentale. Descentralizarea funcţională sau tehnicăcorespunde exigenţelor unei repartizări armonioase a funcţiilor între diferitele ramuri aleadministraţiei. În timp ce descentralizarea teritorială r ăspunde unor aspiraţii şi doctrine

politice, descentralizarea funcţională r ăspunde unor principii de eficienţă economică şimanagement performant (Oprean, 2001; Ioniţă, 2002).

1.2.4. Desconcentrarea administrativă

Folosirea acestei noţiuni presupune o anumită for ţare semantică deoarece ea se opunenoţiunii de concentrare şi nu celei de centralizare. Din punct de vedere pragmatic, în contextulfuncţionării sistemului de administraţie publică, desconcentrarea se opune noţiunii decentralizare (Alexandru şi Matei, 2000). Prin desconcentrare se realizează un transfer deactivitate, de la puterea administrativă centrală spre puterea publică locală. Aşadar,desconcentrarea administrativă reprezintă deplasarea în teritoriu a unor activităţi aleadministraţiei publice centrale, fiind o formă de descentralizare controlată. În opinia lui IoanAlexandru şi a colaboratorilor (Alexandru şi colab., 2003, p.61): ”În cazul desconcentr ăriiadministrative pe baze teritoriale, în teritoriu exist ă nu doar simpli agen ţ i, ci organe(institu ţ ii) administrative. Acestea sunt organe ale administra ţ iei statului, înfiin ţ ate şi

r ă spunzătoare în fa ţ a autorit ăţ ilor administrative centrale de stat. Ele sunt înzestrate cucompeten ţă proprie de decizie. Organele administrative desconcentrate teritorial r ămânorgane ale statului, subordonate ierarhic, chiar dacă au dobândit competen ţă proprie”.

Desconcentrarea este gândită ca un mecanism de echilibrare a tendinţelor puterniccentralizatoare, care vor să concentreze toate deciziile etatice în cadrul administraţiei centrale,cu tendinţele moderne de apropiere a competenţelor decizionale de nevoile reale din teritoriuale populaţiei. Desconcentrarea se poate manifesta atât pe verticală, cât şi pe orizontală :

• Pe verticală, prin creşterea competenţelor serviciilor din teritoriu ale ministerelor sau ale celorlalte organe ale administraţiei centrale.

• Pe orizontală, prin creşterea competenţelor conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o structur ă administrativă, cum ar fi de exemplu, prefectul.

Modalitatea practică prin care se realizează distribuirea competenţelor decizionaleîntre centru şi autorităţile administraţiei desconcentrate reflectă gradul sau nivelul dedesconcentrare administrativă acceptat. În toate situaţiile însă, structurile teritorialedesconcentrate au obligaţia de a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a executa ordinele

primite de la el. Aceasta înseamnă de fapt că desconcentrarea administrativă menţine putereaierarhică, în detrimentul autonomiei locale.

1.2.5. Autonomia locală

Procesul de descentralizare administrativă presupune existenţa unei autonomii locale,care să permită autorităţilor publice locale preluarea unor competenţe decizionale şi a unor activităţi specifice. În planul autonomiei decizionale, autorităţile administraţiei publice locale


15/145

13

au competenţe generale şi adoptă decizii în interesul colectivităţilor pe care le reprezintă. Subaspectul capacităţii juridice, colectivităţile locale (judeţele, oraşele, comunele) sunt subiectede drept distincte de stat, având interese publice proprii recunoscute ca atare de legiuitor. Pe

plan instituţional, acestea sunt reprezentate de autorităţi administrative proprii, alese prin votuniversal (consilii judeţene, consilii locale, primari) şi care nu se găsesc în raporturi de

subordonare faţă de aparatul de stat central. Subliniem faptul că autonomia locală nu se poate manifesta în mod real decât dacăeste recunoscută şi în planul resurselor financiare, materiale şi umane de care dispune. Astfel,colectivităţile locale au bugete proprii, dispun de un patrimoniu în care sunt incluse bunurilece apar ţin domeniului public şi privat al judeţului, oraşului sau comunei şi sunt deservite defuncţionari publici selectaţi pe criteriul competenţei. Conform Legii nr. 215/2001, aadministraţiei publice locale, art. 3:”(1) Prin autonomie local ă se în ţ elege dreptul şi capacitatea efectivă a autorit ăţ ilor administra ţ iei publice locale de a solu ţ iona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivit ăţ ilor locale pe care le reprezint ă , treburile publice, în condi ţ iile legii. (2) Acest drept se exercit ă de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile jude ţ ene,

autorit ăţ i ale administra ţ iei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat”.

Autonomia locală în acest context juridic nu trebuie confundată cu independenţa totalăsau absolută, respectiv cu o delimitare funcţională şi o izolare a autorităţilor administraţiei

publice locale faţă de administraţia centrală de stat. Ea nu poate fi echivalentă cuindependenţa politică acordată unei colectivităţi. Autorităţile prin care se exercită autonomialocală nu au putere de decizie politică major ă, ci îşi desf ăşoar ă activitatea în funcţie de voinţa

politică statală, exprimată prin legislaţia ţării. Pentru a se evita orice interpretare denaturată aconceptului de autonomie locală folosit în administraţia publică, în Legea nr. 215/2001, art. 4se subliniază faptul că:” (1) Autonomia local ă este numai administrativă şi financiar ă , fiind exercitat ă pe baza şi înlimitele prevă zute de lege. (2) Autonomia local ă prive şte organizarea, func ţ ionarea, competen ţ ele şi atribu ţ iile,

precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, apar ţ in comunei, ora şului sau jude ţ ului,după caz”.

Potrivit legii, autonomia locală confer ă autorităţilor administraţiei publice localedreptul ca, în limitele stabilite, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care suntdate în mod expres în competenţa altor autorităţi publice.

1.3. Autorităţi publice

1.3.1. Parlamentul

Conform Constitu ţ iei României, sintagma de autorităţi publice este folosită pentru adefini conţinutul juridic al instituţiilor supreme în conducerea politică şi administrativă a ţării:Parlamentul, Preşedintele republicii şi Guvernul. Conform art. 58 din Constitu ţ ie:” (1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritatelegiuitoare a ţării. (2) Parlamentul este alcătuit din Camera Deputa ţ ilor şi Senat”.

Cele două camere ale Parlamentului sunt alese prin vot universal, egal, direct, secretşi liber exprimat, potrivit Legii electorale. Numărul deputaţilor şi al senatorilor se stabileşte în

raport cu populaţia ţării. Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese pentru un mandat de patruani, care poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de r ăzboi sau de catastrof ă. Organizarea


16/145

14

şi funcţionarea fiecărei Camere se stabileşte prin regulament propriu. Resursele financiare aleCamerelor sunt prevăzute în bugetele aprobate de acestea. Fiecare Camer ă îşi alege un birou

permanent. Preşedintele Camerei Deputaţilor şi preşedintele Senatului se aleg pe duratamandatului Camerelor. Ceilalţi membri ai birourilor permanente sunt aleşi la începutulfiecărei sesiuni. Membrii birourilor permanente pot fi revocaţi înainte de expirarea

mandatului.Deputaţii şi senatorii se pot organiza în grupuri parlamentare, potrivit regulamentuluifiecărei Camere. De asemenea, fiecare Camer ă îşi constituie comisii permanente şi poateinstitui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Camerele îşi pot constitui şi o serie decomisii comune, în funcţie de necesităţile legislative. Birourile permanente şi comisiile

parlamentare se alcătuiesc potrivit configuraţiei politice a fiecărei Camere.Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii

membrilor. Legile pot fi constituţionale, organice şi ordinare. Legile constituţionale sunt celede revizuire a Constituţiei. Legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor seadoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere. Legile ordinare şi hotărârile se adoptăcu votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Camer ă.

Grupurile parlamentare au un rol foarte important în activitatea celor două Camere atâtîn ceea ce priveşte constituirea organelor de lucru şi de conducere ale Camerelor, cât şi înceea ce priveşte definirea poziţiei politice a membrilor lor faţă de actele legislative supusedezbaterii, precum şi în rezolvarea problemelor curente. Comisiile parlamentare sunt organede lucru ale celor două Camere, înfiinţate cu scopul de a analiza propunerile legislative şi de a

pregăti forma finală a acestora, spre a fi discutate şi votate în plenul acestor Camere.

1.3.2. Preşedintele României

Conform art. 80 din Constitu ţ ie :

”(1) Pre şedintele României reprezint ă statul român şi este garantul independen ţ ei na ţ ionale,al unit ăţ ii şi al integrit ăţ ii teritoriale a ţării. (2) Pre şedintele României veghează la respectarea Constitu ţ iei şi la buna func ţ ionare aautorit ăţ ilor publice. În acest scop, Pre şedintele exercit ă func ţ ia de mediere între puterile

statului, precum şi între stat şi societate”.Preşedintele ţării este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

Mandatul preşedintelui este de patru ani şi se exercită de la data depunerii jur ământului. Îndomeniul politicii interne a ţării, preşedintele României desemnează un candidat pentrufuncţia de prim-ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat deParlament. În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, preşedintele revocăşi numeşte, la propunerea primului-ministru, pe unii membrii ai Guvernului. Preşedintele

poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente şi de importanţă deosebită.Totodată, el poate lua parte la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interesnaţional privind politica externă, apărarea ţării şi asigurarea ordinii publice. În acest caz, el va

prezida şedinţele de Guvern. Preşedintele R ămâniei are obligaţia de a promulga legile votatede cele două Camere, dar are şi dreptul de a le trimite spre reexaminare Parlamentului.

În domeniul politicii externe, preşedintele ţării încheie tratate internaţionale în numeleRomâniei, tratate care au fost negociate de Guvern şi le supune spre ratificare Parlamentului.De asemenea, la propunerea Guvernului, preşedintele acreditează şi recheamă reprezentanţiidiplomatici ai României şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. În domeniul siguranţei naţionale, preşedintele ţării este comandantul for ţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. Învirtutea acestei autorităţi, el poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului,mobilizarea par ţială sau generală a for ţelor armate. În caz de agresiune armată împotriva ţării,


17/145

15

preşedintele României ia măsuri pentru respingerea agresiunii şi le aduce neîntârziat lacunoştinţa Parlamentului. În cazuri excepţionale, preşedintele României poate institui stareade asediu sau starea de urgenţă în întreaga ţar ă ori în unele localităţi şi solicită Parlamentuluiîncuviinţarea măsurii adoptate.

Pentru exercitarea de către preşedintele României a prerogativelor care îi sunt stabilite

prin legislaţia ţării, s-a organizat şi funcţionează Administra ţ ia Preziden ţ ial ă , care este oinstituţie publică cu personalitate juridică. Această instituţie integrează toate serviciile publiceaflate la dispoziţia preşedintelui, pentru îndeplinirea atribuţiilor sale. Structura organizatoricăşi funcţională, precum şi spectrul de activităţi şi responsabilităţi se stabilesc prin regulamentul

propriu de organizare şi funcţionare al acestei instituţii, regulament aprobat de preşedinte.

1.3.3. Guvernul

Conform art. 101 din Constitu ţ ie :”(1) Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigur ă

realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercit ă conducerea general ă a administra ţ iei publice. (2) În îndeplinirea atribu ţ iilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate. (3) Guvernul este alcătuit din prim-ministru, mini ştri şi al ţ i membri stabili ţ i prin legeorganică”.

Guvernul are deci rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemuluinaţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial încondiţiile promovării intereselor naţionale (Profiroiu şi Popescu, 2002). Prin activităţilemultiple şi foarte complexe realizate, prin anvergura şi conseciţele decizionale care se iau laacest nivel, prin r ăspunderea asumată faţă de întregul popor în realizarea programului deguvernare, putem asocia întregii activităţi guvernamentale conceptul de megamanagement.

Funcţiile fundamentale ale acestui proces sunt următoarele:• Funcţia de strategie. Prin această funcţie Guvernul elaborează strategiile cele mai

adecvate pentru a putea realiza obiectivele strategice formulate în programul deguvernare.

• Funcţia de reglementare. Prin această funcţie, Guvernul creează câmpul legislativcare să permită implementarea strategiilor elaborate, strategii care presupun o serie deschimbări în cadrul legislativ existent. Din punct de vedere managerial, prinexercitarea acestei funcţii, Guvernul se îndepărtează de modelul mecanicist şi

birocratic de conducere socială existent până nu de mult şi abordează un modelflexibil şi eficient.

• Funcţia de administrare a proprietăţii statului. Prin această funcţie se asigur ăadministrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor

pentru care statul este responsabil. În procesul de tranziţie în care încă ne aflăm,această funcţie se corelează şi cu cea de privatizare a unor segmente importante din

proprietatea statului.• Funcţia de reprezentare. Prin această funcţie se asigur ă, în numele statului român,

reprezentarea pe plan intern şi internaţional.• Funcţia de autoritate de stat. Prin această funcţie se asigur ă urmărirea şi controlul

aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul apăr ării, ordinii publice şisiguranţei naţionale, precum şi în domeniile economic şi social. De asemenea, seexercită controlul asupra funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desf ăşoar ă

activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.


18/145

16

1.4. Administraţia publică centrală de specialitate

1.4.1. Ministerele

Conform art.115 din Constitu ţ ie, strucura administraţiei publice centrale despecialitate constă din ministere şi alte organe de specialitate subordonate Guvernului:” (1) Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului. (2) Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor

sau ca autorit ăţ i administrative autonome”.Ministerele constituie o categorie distinctă în cadrul sistemului administraţiei publice.

Ele au rolul de a implementa în viaţa socială şi economică politica Guvernului în domeniile şisectoarele de activitate ale acestora pe întreg teritoriul ţării. Ministerele constituie structuriorganizatorice şi funcţionale vitale în subordinea Guvernului şi au competenţe materiale şiteritoriale. Configuraţia ministerială este propusă de primul-ministru şi aprobată de Parlament,la investirea unui nou guvern. Această configuraţie nu este însă fixată pentru întreaga

parioadă de guvernare. Primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structuriiGuvernului în funcţie de necesităţi, prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea oricomasarea unor ministere. Organizarea ministerelor se stabileşte prin legi proprii sau prinhotărâri ale Guvernului. Atribuţiile exercitate de ministere se pot grupa în două categorii(Profiroiu şi Popescu, 2002):

• Atribuţii similare pentru toate ministerele• Atribuţii proprii, specifice fiecărui minister

Atribuţiile similare derivă, în principal, din rolul pe care îl au toate ministerele în sistemuladministraţiei publice centrale de a realiza programul de guvernare aprobat de Parlament.Acestea sunt: a) atribuţii privind organizarea executării şi executării legilor, ordonanţelor şihotărârilor de Guvern; b) atribuţii privind activităţile economice şi sociale; c) atribuţii privindrealizarea politicii externe şi în mod deosebit, a politicii de integrare europeană; d) atribuţii

privind formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale a personalului etc. Atribuţiile propriisunt generate de specificul domeniului de activitate al fiecărui minister. În funcţie de acestspecific, ministerele se pot grupa în:

• Ministere cu activitate economică• Ministere cu activitate socială, educaţională, culturală şi ştiinţifică• Ministere cu activitate politică şi administrativă

Indiferent de specificul domeniului de activitate, ministerele au o structur ăorganizatorică asemănătoare. Conducerea unui minister este asigurată de către un ministru,care este membru al Guvernului şi responsabil în faţa acestuia de întreaga activitate

desf ăşurată de minister. Ministrul reprezintă instituţia pe care o conduce în raporturile cuGuvernul, cu celelalte ministere şi autorităţi ale administraţiei publice centrale, cu autorităţiale administraţiei publice locale şi cu organizaţii neguvernamentale. El este ordonator

principal de credite şi dispune de mijloacele materiale şi fondurile băneşti încredinţateministerului. În structura ministerului se pot organiza departamente conduse de secretari destat, direcţii generale conduse de directori generali, direcţii conduse de directori, servicii,

birouri, etc.

1.4.2. Autorităţi administrative autonome

Potrivit articolelor 115 şi 116 din Constitu ţ ie, în sistemul administraţiei centrale despecialitate se integrează şi alte organe de specialitate, dintre care cele mai importante sunt


19/145

17

nominalizate ca autorităţi administrative autonome:• Consiliul Suprem de Apărare a Ţării are misiunea de a organiza şi coordona în mod

unitar activităţile care privesc apărarea ţării şi siguranţa naţională.• Serviciul Român de Informaţii este organul de stat specializat în domeniul

informaţiilor privind siguranţa naţională a României, parte componentă a sistemului

naţional de apărare.• Curtea de Conturi este instituţia supremă de control financiar asupra modului de

formare, administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi alesectorului public.

• Avocatul Poporului este o instituţie care are drept scop apărarea drepturilor şilibertăţilor cetăţenilor în raporturile acestora cu autorităţile publice.

• Consiliul Legislativ este un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, careavizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării şi armonizăriilegislaţiei.

• Curtea Constituţională este instituţia care asigur ă controlul constituţionalităţiilegilor, a regulamentelor Parlamentului şi a ordonanţelor Guvernului.

1.5. Administraţia publică locală

1.5.1. Consiliul local

Conform art.120 din Constitu ţ ie, autorităţile comunale şi or ăşeneşti sunt:”(1) Autorit ăţ ile administra ţ iei publice, prin care se realizează autonomia local ă în comune şi ora şe, sunt consiliile locale alese şi primarii ale şi, în condi ţ iile legii. (2) Consiliile locale şi primarii func ţ ionează , în condi ţ iile legii, ca autorit ăţ i administrative

autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din ora şe”.Conform Legii nr. 215/2001, administraţia publică în unităţile administrativ-teritorialese organizează şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizăriiserviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi alconsultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Prin autonomielocală, legiuitorul înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publicelocale de a soluţiona şi de a gestiona treburile publice, în interesul şi în numele colectivităţilor locale pe care le reprezintă.

Este important de subliniat faptul că raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune şi oraşe şi autorităţile administraţiei publice la nivel judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooper ării şi solidarităţii în

rezolvarea problemelor din judeţ. În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şiconsiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nuexistă raporturi de subordonare. Exercitarea competenţelor şi atribuţiilor stabilite prin legerevine autorităţilor administraţiei publice locale care se găsesc cel mai aproape de cetăţeni.

În cadrul politicii economice naţionale, comunele şi oraşele au dreptul la resuse proprii, pe care autorităţile administraţiei publice locale le gestionează potrivit atribuţiilor cele revin, în condiţiile legii. Autorităţile administraţiei publice locale administrează sau, dupăcaz, dispun de resursele financiare, precum şi de bunurile proprietate publică sau privată alecomunelor şi oraşelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale. Totodată, consiliilelocale pot hotărî asupra participării cu capital sau cu bunuri, în numele şi în interesulcolectivităţilor locale pe care le reprezintă, la constituirea de societăţi comerciale sau la

înfiinţarea unor servicii de interes public local. Subliniem faptul că în conformitate cu


20/145

18

legislaţia existentă, comunele şi oraşele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină.

Consiliul local are iniţiativă şi hotăr ăşte, în condiţiile legii, în toate problemele deinteres local. El aprobă statutul comunei sau al oraşului, precum şi regulamentul de organizareşi funcţionare al consiliului. De asemenea, el aprobă, la propunerea primarului, organigrama,

statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare aleaparatului propriu de specialitate, ale instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi ale regiilor autonome de interes local. Consiliul local poate să înfiinţeze instituţii publice, societăţicomerciale şi servicii publice de interes local; urmăreşte, controlează şi analizează activitateaacestora; instituie norme de organizare şi funcţionare pentru instituţiile şi serviciile publice deinteres local; numeşte şi eliberează din funcţie conducătorii serviciilor publice de interes local,

precum şi pe cei ai instituţiilor publice din subordinea sa; hotăr ăşte asupra înfiinţării şireorganizării regiilor autonome de interes local.

1.5.2. Primarul

Comunele şi oraşele au câte un primar şi un viceprimar, iar oraşele reşedinţă de judeţ,câte doi viceprimari. Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică. El este şefuladministraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care îl conduce. Primarul reprezintă comuna sau oraşul înrelaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoane fizice sau juridice române sau str ăine, precum şiîn justiţie. El r ăspunde de buna funcţionare a administraţiei publice locale.

Primarul asigur ă respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, a prevederilor Constitu ţ iei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor PreşedinteluiRomâniei, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului; dispune măsurile necesare şi acordăsprijin pentru aplicarea ordinelor şi instrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor şi ale

celorlalţi conducători ai administraţiei publice centrale, precum şi hotărârile consiliului judeţean; întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi lesupune spre aprobare consiliului local; exercită funcţia de ordonator de credite; asigur ăordinea publică şi liniştea locuitorilor prin intermediul poliţiei, jandarmeriei, gardienilor

publici, pompierilor şi unităţilor de protecţie civilă, care au obligaţia să r ăspundă solicitărilor sale, în condiţiile legii.

1.5.3. Consiliul judeţean

Structurile administrative la nivelul judeţelor sunt prevăzute în Constitu ţ ie la art.121:

”(1) Consiliul jude ţ ean este autoritatea administra ţ iei publice pentru coordonarea activit ăţ iiconsiliilor comunale şi or ăşene şti, în vederea realizării serviciilor publice de interes jude ţ ean. (2) Consiliul jude ţ ean este ales şi func ţ ionează în condi ţ iile legii”.

Consiliul judeţean este compus din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct,secret şi liber exprimat, în condiţiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Consiliul

judeţean, ca autoritate deliberativă a dministraţiei publice locale constituită la nivel judeţean,îndeplineşte următoarele atribuţii principale: aprobă, la propunerea preşedintelui,regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului judeţean, numărul de personal înlimitele normelor legale, organigrama, statul de funcţii, regulamentul de organizare şifuncţionare a aparatului propriu de specialitate, a instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi

a regiilor autonome de interes judeţean; adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltareeconomico-socială a judeţului sau a unor zone din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor


21/145

19

primite de la consiliile locale; coordonează activitatea consiliilor locale ale comunelor şioraşelor în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean; aprobă bugetul propriu al

judeţului, împrumuturile, vir ările de credite şi modul de utilizare a rezervei bugetare; aprobăcontul de încheiere a exerciţiului bugetar; stabileşte impozite şi taxe, precum şi taxe speciale;hotăr ăşte repartizarea pe comune, oraşe şi municipii a cotei din sumele defalcate din unele

venituri ale bugetului de stat sau din alte surse; administrează domeniul public şi domeniul privat al judeţului; hotăr ăşte darea în administraţie, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a judeţului sau, după caz, a serviciilor publice de interes judeţean;hotăr ăşte cu privire la vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor proprietate privată a

judeţului, în condiţiile legii.

1.5.4. Prefectul

Conform art.122 din Constitu ţ ie:”(1) Guvernul nume şte câte un prefect în fiecare jude ţ şi în municipiul Bucure şti.

(2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publicedescentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unit ăţ ile administrativ-teritoriale. (3) Atribu ţ iile prefectului se stabilesc potrivit legii”.

Numirea şi eliberarea din funcţie a prefecţilor se fac prin hotărâre a Guvernului. Pentrua fi numit în funcţie, prefectul trebuie să aibă studii superioare. În calitate de reprezentant alGuvernului, prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale şi a primarilor, a consiliilor

judeţene şi a preşedinţilor consiliilor judeţene să se desf ăşoare în conformitate cu prevederilelegii. Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi

preşedinţii consiliilor judeţene, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.Prefectul conduce activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale

celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelulunităţilor administrativ-teritoriale. Ca reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşteurmătoarele funcţii mai importante: asigur ă realizarea intereselor naţionale, aplicarea şirespectarea legislaţiei; exercită controlul cu privire la legalitatea actelor administrativeadoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, precum şi ale

preşedintelui consiliului judeţean, cu excepţia actelor de gestiune curentă; dispune măsurilecorespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor, prinorganele legal abilitate; asigur ă, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, pregătirea şiaducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, precum şi a celor de

protecţie civilă; prezintă anual Guvernului un raport asupra stadiului realizării sarcinilor ce îirevin potrivit programului de guvernare, precum şi în legătur ă cu controlul exercitat asupra

legaltăţii actelor autorităţilor administraţiei publice locale.

1.6. Sumar

• Noţiunea de institu ţ ie provine din latinescul institutio, care înseamnă aşezământ,întemeiere, înfiinţare, dar şi obicei, regulă de purtare sau deprindere.

• Conform DEX, noţiunea de institu ţ ie poate să însemne: 1) organ sau organizaţie (destat) care desf ăşoar ă activităţi cu caracter social, cultural, administrativ, etc.; 2) formăde organizare a raporturilor sociale, potrivit normelor juridice stabilite pe domenii de

activitate; 3) organizaţie care desf ăşoar ă o activitate de interes internaţional.


22/145

20

• În viziunea lui Ioan Alexandru, institu ţ ia defineşte regulile de influenţare şi controlsocial al comportamentelor individuale, modelele specifice şi stabile de organizare şidesf ăşurare a interacţiunilor dintre indivizi şi grupuri sociale orientate spre satisfacereaunor nevoi de bază, valori şi interese cu importanţă esenţială, strategică, pentrumenţinerea colectivităţilor sociale.

•

Noţiunea de public se proiectează atât asupra zonei de producere a bunurilor şiserviciilor, cât şi asupra zonei de consum a acestora. În primul caz vorbim deorganizaţii sau întreprinderi publice producătoare de bunuri şi servicii, iar în al doileacaz vorbim despre interes public sau utilitate publică.

• Conform Constitu ţ iei din 1991, România este un stat democratic, parlamentar şisemiprezidenţial, caracterizat prin separarea puterilor în stat. Acestea sunt: puterealegislativă, care este exercitată de către Parlament prin intermediul celor două camereale sale – Senatul şi Camera Deputaţilor; puterea executivă, care este împăr ţită între

preşedintele statului şi Guvern; puterea judecătorească, care este deţinută de cătreinstanţele judecătoreşti.

•

Cele trei puteri se găsesc în echilibru, nefiind dominantă nici una dintre ele.• Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigur ă

realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală aadministraţiei publice.

• Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemuluinaţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economicmondial în condiţiile promovării intereselor naţionale.

• Structura administraţiei publice centrale de specialitate constă din ministere şi alteorgane de specialitate subordonate Guvernului. Ministerele constituie o categoriedistinctă în cadrul sistemului administraţiei publice. Ele au rolul de a implementa înviaţa socială şi economică politica Guvernului în domeniile şi sectoarele de activitateale acestora pe întreg teritoriul ţării.

• Ministerele constituie structuri organizatorice şi funcţionale vitale în subordineaGuvernului şi au competenţe materiale şi teritoriale. Configuraţia ministerială este

propusă de primul-ministru şi aprobată de Parlament, la investirea unui nou guvern.

• Organizarea ministerelor se stabileşte prin legi proprii sau prin hotărâri aleGuvernului.

• Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comuneşi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii.

• Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţiadministrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe.

•

Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şifuncţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor

publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi alconsultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.

• Prin autonomie locală, legiuitorul înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona treburile publice, îninteresul şi în numele colectivităţilor locale pe care le reprezintă.

• Consiliul local are iniţiativă şi hotăr ăşte, în condiţiile legii, în toate problemele deinteres local. El aprobă statutul comunei sau al oraşului, precum şi regulamentul deorganizare şi funcţionare al consiliului.

•

Consiliul local aprobă, la propunerea primarului, organigrama, statul de funcţii,numărul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare ale aparatului


23/145

21

propriu de specialitate, ale instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi ale regiilor autonome de interes local.

• Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică. El este şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care îl conduce.

•

Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoane fizice sau juridice române sau str ăine, precum şi în justiţie. El r ăspunde de buna funcţionare a administraţiei publice locale.

• Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţiiconsiliilor comunale şi or ăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes

judeţean.

• Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publicedescentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţileadministrativ-teritoriale.

1.7. Întrebări

1. Care sunt câmpurile semantice care contribuie la definirea noţiunii de institu ţ ie publică?2. Cum explicaţi dinamica semantică noţiunii de institu ţ ie publică?3. Ce este administraţia publică şi cât de necesar ă este ea în viaţa politică şi administrativă a unei ţări?4. Care sunt diferenţele majore între administraţia publică românească dinainte şi după 1989?5. Care sunt elementele cele mai importante ale structurii de organizare politică şi administrativă din România?6. Ce se înţelege prin centralizare administrativă?

7. Ce se înţelege prin descentralizare administrativă?8. Ce se înţelege prin desconcentrare administrativă?9. Ce se înţelege prin autonomie locală?10.Care sunt autorităţile publice definite în Constitu ţ ia României ?11. În ce constă structura administraţiei publice centrale de specialitate?12. Ce se înţelege prin administraţie publică locală?13. Care sunt atribuţiile consiliului local?14. Care sunt atribuţiile primarului?15. Care sunt relaţiile de putere între consiliul local şi primar?16. Care sunt atribuţiile consiliului judeţean?17. Care sunt atribuţiile prefectului?

18. Care sunt relaţiile de putere între consiliul judeţean şi prefect?19. Dacă aţi dori să îmbunătăţiţi actuala organizare politică şi administrativă din România, care ar fi elementele structurale şi funcţionale pe care le-aţi schimba?


24/145

22

2

SERVICII PUBLICE

Obiective

Prezentul capitol î şi propune:• Să explice ce sunt şi ce misiune au serviciile publice• Să prezinte caracteristicile principale ale serviciilor publice• Să explice modalităţile legislative de organizare a serviciilor publice• Să explice specificul serviciilor publice locale• Să explice principiile de realizare şi cerinţele funcţionale ale serviciilor

publice locale

2.1. Noţiunea de serviciu public

2.1.1. Interesul public

Dacă inundaţiile de primăvar ă au distrus podul ce lega un sat de munte de drumurile principale de acces, atunci oamenii s-au văzut izolaţi de celelalte comunităţi din jur.Dificultăţile legate de alimentarea cu hrană şi cu alte resurse, precum şi cele legate detransport, contribuie la integrarea nevoilor individuale ale locuitorilor acestui sat într-onecesitate care se conştientizează la nivelul întregii colectivităţi. Construirea unui nou poddevine astfel o nevoie recunoscută de către toţi membrii comunităţii, nevoie care se analizeazăşi la Primărie. Ca rezultat al fr ământărilor acestor săteni se decide în Consiliul local găsirea deresurse materiale şi financiare pentru construirea unui nou pod. Astfel, dorinţa fiecărui

locuitor din acest sat de munte de a avea un nou pod s-a transformat treptat într-o nevoieconştientizată la nivel de comunitate locală şi apoi într-o recunoaştere publică, din parteaadministraţiei locale. În acest moment, interesul fiecărui cetăţean din sat de a avea un nou poda devenit interes comunitar, respectiv interes public.

Dacă schimbăm perspectiva şi în loc de o comunitate locală ne referim la un judeţ, la oregiune sau chiar la întreaga ţar ă, atunci vom recunoaşte că există o serie de alte nevoiintegrate într-un interes general şi comun, cum sunt cele de alimentare cu apă potabilă, decanalizare, de alimentare cu energie electrică, de ordine publică, de justiţie, de legiferare, deînvăţământ, etc. Acest interes conştientizat la nivel de comunitate şi recunoscut în mod oficialde autorităţile administrative se numeşte interes public. Recunoaşterea printr-o lege,ordonanţă, hotărâre de Guvern sau un alt document oficial al acestui interes general ca fiind

un interes public este esenţială. În acest sens, Armenia Androniceanu face următoarelesublinieri (Androniceanu, 1999, p.51):


25/145

23

” Trebuie precizat faptul că acest interes public, ca de altfel şi con ţ inutul serviciului public,

sunt precizate de puterea politică. Deci, ridicarea unei nevoi sociale la rangul de interes

public presupune şi o consacrare legislativă a limitelor ac ţ iunii managementului public.

Atâta timp cât nu exist ă o minimă reglementare legal ă nu putem vorbi de interes public şi

autorit ăţ ile administra ţ iei publice constitu ţ ionale nu au nici o obliga ţ ie juridică”.

Prin această recunoaştere nu se modifică natura sau esenţa interesulului general, cimodalităţile juridice, economice şi manageriale prin care se poate satisface acest interes. Deexemplu, la noi în ţar ă se consider ă că transportul călătorilor pe căile ferate este un interes

public, fapt pentru care statul îşi asumă responsabilitatea găsirii mijloacelor juridice,economice, materiale şi manageriale de satisfacere a lui. În alte ţări, cum ar fi de exempluMarea Britanie sau Japonia, sistemele de transport pe căile ferate au fost privatizate. Prinaceasta, nevoia de transport pe calea ferată nu mai este considerată de interes public.

În mod similar, dar la o altă scar ă, transportul public dintr-o localitate poate firecunoscut de către Consiliul local şi de Primărie ca fiind de interes public sau nu. În primulcaz, Primăria îşi asumă responsabilitatea găsirii soluţiilor practice de organizare a serviciilor care să r ăspundă acestui interes public; în cel de-al doilea caz, vor interveni iniţiativele private

pentru a găsi soluţii la această problemă, dar într-un context legislativ, economic şimanagerial total diferit. În concluzie, conceptul operaţional de interes public ar putea ficaracterizat prin următoarele (Androniceanu, 1999):

• Este o reflectare a unei nevoi sociale, dar nu se confundă cu aceasta;• Este precizat de puterea politică;• Reprezintă mobilul managementului public;• Presupune existenţa unui cadru legislativ care să precizeze limitele de acţiune ale

funcţionarilor publici pentru satisfacerea nevoii sociale;• Are un anumit grad de generalitate;• Îşi poate schimba conţinutul, în diferite perioade istorice.

2.1.2. Valenţe semantice

Dicţionarul explicativ al limbii române defineşte noţiunea de serviciu prin: acţiunea,faptul de a servi, de a sluji; formă de muncă prestată în folosul sau în interesul cuiva. În acestcontext, serviciul public înseamnă o formă de muncă prestată în interes public. Cu altecuvinte, serviciul public poate fi considerat ca fiind un ansamblu de activităţi organizate

pentru a satisface nevoi sociale în interes public.De multe ori, noţiunea de srviciu public se foloseşte şi pentru a desemna organizaţia

sau instituţia a cărei misiune este să realizeze servicii pentru satisfacerea interesul public, la

nivel local sau naţional. Astfel, serviciul poate fi definit ca fiind (Alexandru şi Matei, 2000, p.90): ”acea organiza ţ ie de stat sau a colectivit ăţ ii locale, înfiin ţ at ă de autorit ăţ ilecompetente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerin ţ e ale membrilor societ ăţ ii, în

regim de drept administrativ sau civil în procesul de executare a legii”.Complexitatea şi varietatea nevoilor sociale a generat o multitudine de srvicii publice,

care se disting între ele atât prin natura lor cât şi prin modalităţile organizatorice prin care serealizează. De aceea, unii autori consider ă necesar ă o distincţie între serviciile publice şiserviciile de utilitate publică (Alexandru şi Matei, 2000). În prima categorie de servicii

publice intr ă cele care sunt realizate de organizaţii de stat, indiferent de forma lor juridică deconstituire. În cea de a doua categorie intr ă serviciile realizate de organizaţii care nu apar ţinstatului, dar care au ca misiune satisfacerea unor cerinţe publice. De exemplu, o universitate

particular ă este o instituţie de drept privat, dar de utilitate publică.


26/145

24

În concluzie, în sensul restrâns al noţiunii, consider ăm serviciile publice ca fiind bunuri economice realizate cu scopul de a satisface un anumit interes public. Organizaţiilecare produc aceste bunuri intangibile sunt instituţii publice sau instituţii de utilitate publică. Înacest context semantic, managementul serviciilor publice se refer ă, de fapt, la managementulorganizaţiilor care realizează servicii publice, indiferent de forma lor juridică constitutivă. În

sensul larg al noţiunii de servicii publice, acestea pot fi considerate ansambluri de persoane şi bunuri create în vederea satisfacerii unei nevoi publice de către o colectivitate, supuseautorităţii şi controlului acesteia (Alexandru şi colab., 2003).

2.2. Caracteristici şi clasificare

2.2.1. Caracteristici

Serviciile publice au întotdeauna ca scop satisfacerea unei nevoi publice, fiind astfelun r ăspuns posibil la satisfacerea interesului general. Nu trebuie f ăcută confuzie între interesul

general şi interesul colectiv, deoarece primul termen se refer ă la interesele tuturor cetăţenilor unui stat sau locuitorilor unei localităţi, în timp ce al doilea termen se refer ă la un interes degrup format în cadrul unei organizaţii (Parlagi şi Iftimoaie, 2001). Serviciile publice suntasigurate de instituţii ale administraţiei publice în regie proprie sau de operatori economiciatestaţi şi acreditaţi în acest scop de administraţia publică.

Înfiinţarea instituţiilor publice, respectiv a organizaţiilor care prestează servicii publicese face prin acte de autoritate. Astfel, ministerele se înfiinţează prin lege, organele despecialitate din subordinea Guvernului se înfiinţează prin hotărîri de Guvern, iar cele dinsubordinea ministerelor prin ordine ale miniştrilor. La nivel local, astfel de organizaţii seînfiinţează prin hotărâri ale consiliilor locale, în funcţie de necesităţi. Cei care îşi desf ăşoar ăactivitatea în instituţii publice au calitatea de funcţionari publici.

Resursele financiare ale instituţiilor care prestează servicii publice sunt asigurate de la bugetul de stat, din venituri proprii sau în mod combinat, în funcţie de specificul activităţii.De exemplu, o universitate de stat primeşte finanţare prin bugetul ministerului de resort, dar

poate să obţină şi o serie de venituri proprii prin multitudinea activităţilor pe care ledesf ăşoar ă pentru societate. În schimb, o universitate particular ă îşi formează bugetul numaidin resurse financiare proprii, deşi prestează acelaşi spectru de activităţi pentru societate. Îngeneral, se poate spune că resursele financiare pentru organele administraţiei publice şi pentruunele dintre instituţiile publice se asigur ă de la bugetul statului, iar regiile autonome de interes

public îşi asigur ă mijloacele băneşti, în mare parte, din veniturile proprii. Aceasta face caorganele administraţiei publice şi instituţiile bugetare să-şi ofere serviciile către populaţie înmod gratuit, în timp ce regiile autonome să ofere servicii care să fie plătite de beneficiari.

Dintre caracteristicile de bază ale serviciilor publice, prezentate în literatura despecialitate, ne vom referi în continuare la cele de intangibilitate, inseparabilitate, variabilitateşi perisabilitate (Alexandru şi Matei, 2000).

• Intangibilitatea. Dacă bunurile economice sub formă de produse pot fi văzute, atinseşi măsurate într-un sistem oarecare, bunurile economice sub formă de servicii nu sunttangibile. Ele nu pot fi văzute, nu pot fi atinse şi nu pot fi măsurate direct, prinsistemele cunoscute din fizică şi chimie. În acest context spunem că ele suntintangibile. Ele se pot distinge de alte servicii prin consecinţele lor şi pot fi evaluate cuajutorul unor metrici specifice. De aici decurg şi principalele dificultăţi în realizareaunui management performant al acestor servicii.

•

Inseparabilitatea. Prin comparaţie cu modul în care sunt puse pe piaţă şi vândute produsele materiale, pentru produsele imateriale este caracteristic raportul de


27/145

25

simultaneitate dintre prestator şi beneficiar, în actul de consum al serviciului prestat.Prestatorul devine în acest context, în sens generic, parte componentă a serviciuluioferit. De exemplu, atunci când un student foloseşte un curs universitar pentru

pregătirea lui profesională, prezenţa profesorului este virtuală, prin conţinutul cursuluielaborat. Atunci când studentul respectiv, în calitatea lui de beneficiar se duce să

audieze un curs în aula universitar ă, prestaţia oferită de profesor este simultană cuconsumul serviciului oferit de profesor. Prelegerea profesorului implică prezenţastudentilor, în calitatea lor de beneficiari ai acesteia.

• Variabilitatea. Această caracteristică se refer ă la unicitatea fiecărui serviciu oferit,într-un anumit context şi cu o anumită prestaţie din partea instituţiei pu

Managementul Institutiilor Publice (C.bratianu)

Documents

Transcript of Managementul Institutiilor Publice (C.bratianu)