LOS BIENES

DE LA ADMINISTRACIÓN

Dominio público, bienes patrimoniales, bienes comunales y régimen.

Trabajo para Derecho Administrativo II

Grupo Derecho−LADE

4 de enero de 2005.

_________ Índice __________________________________

Introducción: clases y regulación•

1.1 Clasificación ................................................................... Pág. 2

1.2 Regulación legal ..................................................................... 4

Evolución histórica de los bienes públicos ............. 5• Régimen jurídico básico•

3.1 Adquisición de bienes por la Administración ..................... 6

3.2 Transmisión, enajenación o cesión ..................................... 9

3.3 Protección de los bienes públicos ..................................... 11

3.4 Explotación de los bienes de la Administración ............... 15

3.5 Privilegio de la inembargabilidad ....................................... 16

El dominio público•

4.1 Concepto y elementos que los integran ............................ 16

4.2 Evolución histórica .............................................................. 20

4.3 Clasificación ......................................................................... 20

4.4 Regulación legal ................................................................... 24

4.5 Afectación, desafectación y demanialidad ........................ 25

4.6 Las mutaciones demaniales ................................................ 27

4.7 Régimen de utilización y protección .................................. 28

Los bienes patrimoniales•

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5.1 Concepto y regulación legal ............................................... 34

5.2 Régimen jurídico .................................................................. 35

5.3 Especial referencia a la STC 166/1998 ............................... 36

Los bienes comunales•

6.1 Origen y evolución de la distinción entre bienes de propios y bienes comunales............................................................ 37

6.2 Régimen jurídico .................................................................. 38

6.3 Los montes vecinales en mano común ............................. 38

Mención a la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas........................................................ 39

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Conclusión personal .................................................................. 40•

Bibliografía .................. 42

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LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIÓN

1. Introducción: clases y regulación

1.1 Clasificación:

La Administración Pública necesita, para el desempeño de sus fines, además de los poderes o potestadesjurídicas que el ordenamiento le otorga, una serie de medios de distinta categoría:

Medios personales: personas que prestan servicio a la Administración (funcionarios públicos).• Medios materiales:•

2.1 Dinerarios: recursos económicos o financieros (conforman la Hacienda Pública).

2.2 No dinerarios o en especie: bienes públicos.

Así, los bienes de que disponen las Administraciones sirven a la satisfacción de los fines públicos que tienenasignados, y sus características principales son:

Su titularidad corresponde a la Administración Pública.• Se someten a un régimen especial.• Están destinados al cumplimiento de los fines de interés público, por lo que el derecho establecenormas particulares de adquisición, uso y disfrute, y en su caso enajenación.

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Dentro de los bienes materiales no dinerarios, podemos distinguir en primer lugar los bienes queoriginariamente son de los particulares pero que la Administración necesita procurarse para cumplir sus fines,y ello normalmente a través de la expropiación forzosa. Al respecto, la Constitución, en sus artículos 35 y 53,garantiza la propiedad de los particulares frente al Estado pero estableciendo la posibilidad de sacrificarseúnicamente en beneficio de un interés público mediante la justa indemnización. Este tipo de bienes responde a

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la función social de la propiedad que establece nuestro ordenamiento jurídico, y en todo caso, estos límites dela propiedad privada deberán ampararse en normas de rango de ley.

Por otro lado, nos encontramos con aquellos bienes que son propiedad de la Administración, bien a través deuna expropiación forzosa o porque la ley así lo establezca. También así lo contempla la Constitución,recogiendo diversas clases de bienes caracterizados por su titularidad correspondiente a los Entes Públicos:

Bienes reservados al sector público: art. 128.2.• Bienes de dominio público, bienes comunales y bienes integrantes del Patrimonio Nacional: art. 132.• Bienes patrimoniales de los Entes Públicos: art. 132.3.•

Sin embargo, dentro de las propiedades de la Administración suele establecerse una gran división quedistingue entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales (denominados bienes de dominio privadopor algunos sectores de la doctrina).

Los bienes de dominio público, o demaniales, son los que siendo propiedad de un ente público están afectos aun uso o servicio público, o al fomento de la riqueza nacional, y por tanto quedarán fuera del comercio de loshombres (res extra comercium), tal y como establece el art. 339 del Código Civil. Por tanto, las carreteras,parques, plazas y calles serán ejemplos de bienes afectos a un uso público, y los locales en los que tengan susdependencias las Administraciones Públicas o un edificio de una facultad universitaria, ejemplos de bienesafectos a un servicio público. Además, cabe señalarse que estos bienes estarán sometidos por entero a normasde derecho público.

En cuanto a los bienes patrimoniales, son bienes que la Administración posee y utiliza como cualquierparticular, por lo que se regulará por el derecho privado (fundamentalmente por el Código Civil). Sinembargo, la presencia de la Administración supondrá siempre un poder añadido irrenunciable en relación conestos bienes, por lo que contará con algunos elementos singulares. Así, los bienes patrimoniales son aquéllosen los que no concurre la circunstancia de afectación a un uso o servicio público de los bienes demaniales, taly como señala el Código Civil en su art. 340.

De esta forma, lo verdaderamente determinante para saber si un bien es de derecho público es su destino oafectación. Sin embargo, esta distinción se ha puesto de manifiesto como relativa por el TribunalConstitucional, en la Sentencia 166/1998 de 15 de julio, no sólo por la aparición de importantes patrimoniosseparados del Patrimonio del Estado y al servicio de concretos fines, sino también por la flexibilización en lapráctica, pese a las exigencias legales, de la desafectación de un bien demanial de un uso o servicio público, loque permite a la Administración recuperar su disponibilidad como objeto de tráfico privado y el fenómeno a lainversa de la afectación material de bienes de naturaleza patrimonial a finalidades de interés general.

Para terminar con la clasificación, señalaremos el artículo 132 de la Constitución Española, que se referirá abienes públicos al hablar de:

Bienes de dominio público.• Bienes comunales.• Bienes del patrimonio del Estado.• Bienes de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.• Bienes de organismos públicos y entidades públicas dependientes de la Administración del Estado,Comunidades Autónomas o locales.

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Por tanto, se establece que no tendrán la consideración de bienes públicos:

Los montes vecinales en mano común: montes que con independencia de su origen pertenecen a losvecinos sin asignación de cuotas, en su calidad de grupo social, y han venido aprovechándose

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consuetudinariamente en mano común por estos, por lo que no pertenecerán a ninguna entidadpública. Serán inalienables, imprescriptibles e inembargables y no estarán sujetos a contribuciónalguna ni a cuota de sociedad agraria.

Los bienes privados de interés público: comprenden todos aquellos bienes de titularidad privada sobrelos que se plantea algún tipo de interés público, como son los bienes inmuebles destinados a laagricultura y los bienes muebles del patrimonio histórico artístico.

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1.2 Regulación legal:

El régimen básico aplicable a los bienes de la Administración viene determinado por una serie de reglas deDerecho Administrativo que comprenden la regulación de los órganos competentes para la gestión de losbienes, régimen de inventarios, investigación, reivindicación y deslinde, así como la adquisición, gravamen ytransmisión de los mismos (como más tarde estudiaremos).

Según el art. 2 de la Ley del Patrimonio del Estado, los bienes y derechos del Patrimonio se rigen por dichaLey, y subsidiariamente por las normas del Derecho privado civil o mercantil. De esta forma, las reglasbásicas aplicables configuran un régimen peculiar respecto del Derecho común que debe estar legitimado pornormas con rango de ley (función que cumple la Ley del Patrimonio del Estado) y que está saturado deprivilegios y facultades exorbitantes. Por lo tanto, la regulación legal de los mismos (que posteriormentetrataremos con mayor determinación para cada uno de los tipos de bienes), se contiene en diversos textos:

Ley General Presupuestaria de 1977: en su art. 2 los diferencia de la Hacienda Pública en el sentidode que si bien producen rentas para la misma no forman parte de ella (misma distinción queestablecen las Comunidades Autónomas en sus Estatutos).

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Código Civil: artículos 338 a 345.• Ley del Patrimonio del Estado de 1964, y su Reglamento (Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre).• Legislación autonómica, que deberá acomodarse en esta materia a la legislación estatal, tal y comoestablece la STC de 27 de julio de 1982.

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Legislación local: artículos 74 a 87 del Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo781/1986, de 18 de abril y el Reglamento de Bienes de la Corporaciones Locales, aprobado por RealDecreto de 13 de junio de 1986.

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Constitución Española: como ya hemos señalado, se encarga de clasificarlos y definirlos. Además delo ya mencionado, cabe añadir que el artículo 132 establece una reserva de ley para los bienes dedominio público y los patrimoniales.

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Además, debemos añadir la regulación del Patrimonio Nacional o bienes afectados a la Corona (Ley 23/1982,de 16 de junio) y las regulaciones concretas de las llamadas propiedades especiales: aguas, puertos, minas,hidrocarburos, montes, patrimonio histórico, etc.

Como conclusión final, debemos establecer que a los bienes de dominio privado o patrimoniales se les aplicaun régimen jurídico de Derecho público y que los bienes de dominio público están sujetos a reglas de Derechoadministrativo bastante minuciosas.

2. Evolución histórica de los bienes del poder público

El poder público siempre ha tenido bienes que le han permitido llevar a cabo sus funciones, para lo cual teníanun régimen jurídico separado. Así, en la antigua Roma, con el término de res extra comercium, se hacíamención a las cosas públicas.

Con la implantación del Estado Constitucional y el Estado Liberal, la situación respecto a estos bienesexperimentará un gran cambio. Según las teorías liberales, el Estado será quien preste una serie de servicios

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mínimos que lógicamente no supongan ningún tipo de rentabilidad, constituyendo el llamado principio demínima intervención del Estado. Además, al surgir el Estado Liberal, la Iglesia, los municipios, las compañíasreligiosas, etc. eran propietarias de grandes cantidades de terrenos y de otros tipos de bienes que no se podíantocar (las llamadas posesiones en manos muertas). Por lo tanto, existirá un gran conflicto entre las ideas yprincipios liberales y el estatus de estos grupos sociales y sus bienes. Por ello, y con el fin de solucionarlo, sepostularía la necesidad de desamortizar esos bienes, dándose las llamadas leyes desamortizadoras, las cualesconsiguieron que determinados bienes que estaban en situación estática pudieran entrar en el comercio, y asípudieran ser enajenados.

Dentro de esta corriente desamortizadora, deberemos distinguir diferentes etapas:

Primera Etapa: a finales del siglo XVIII, bajo el reinado de Carlos IV y la dirección de Godoy(1798−1809).

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En esta etapa se dictan las Reales Órdenes del 25 de septiembre de 1798, que propiciaron la desamortizaciónde determinados bienes que pertenecían a la Compañía de Jesús y Colegios Mayores. La razón que llevaría aemprender estas acciones fue la precaria situación de la Hacienda Pública.

Segunda Etapa: fue dirigida por Mendizábal e incluye las leyes desamortizadoras dictadas entre1836 y 1841.

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Durante estos años, un conjunto de bienes que estaban en manos muertas pasará a los particulares a través deuna enajenación al mejor postor. Principalmente se llevaron a cabo para intentar subsanar los gastosoriginados por las Leyes Carlistas del siglo XIX español.

Tercera Etapa: dirigida por Pascual Madoz a través de la Ley de 1 de mayo de 1855.•

Es una desamortización que consiguió que una gran cantidad de bienes fuera a manos privadas, siendo losbeneficiarios burgueses, abogados, médicos, etc.

El proceso desamortizador produjo una reducción importante de los bienes que eran posesión del Estado.Pero, lógicamente, el Estado se quedó con otros tantos, que se deducen de la existencia de una organizaciónadministrativa destinada a la gestión de bienes. Dentro de esta organización se encuentra la Dirección Generalde Rentas, que pasará a ser la Dirección General de Propiedades y Rentas del Estado. La propia Ley Madozrelacionó algunos bienes que se le confieren al Estado, así como leyes específicas (como la de MontesPúblicos, de 1863) o incluso la Ley de 12 de mayo de 1865, que regula el patrimonio de la Corona.

De esta forma, y a pesar de la importancia de las operaciones desamortizadoras, el Estado siguió conservandobienes públicos.

Pero con el paso del tiempo, se llegará a la instauración del Estado Social y, con él, el poder público asumiránuevas responsabilidades para satisfacer nuevas necesidades colectivas, siendo necesarios más bienes y másdinero. De esta forma, el Estado se hará cada vez con más adquisiciones, generalmente en la forma deempresas públicas.

Sin embargo, todo ello quedará atrás con el devenir de los años y en la actualidad nos encontramos con unapostura contraria, con una tendencia a la privatización, hasta el punto de que algunos sectores de la sociedadhablan de las nuevas amortizaciones.

3. Régimen jurídico

3.1 Adquisición de bienes por la Administración:

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Las normas sobre la adquisición, gravamen y disposición de los bienes de la Administración se encuentran,principalmente, en la Ley del Patrimonio del Estado y en el Reglamento de Bienes de las CorporacionesLocales.

Así, el artículo 19 de la Ley del Patrimonio señala que el Estado podrá adquirir bienes y derechos por:

Atribución por ley.• A título oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiación.• Por herencia, legado o donación.• Por prescripción.• Por ocupación.•

Por lo tanto, debemos llegar a la conclusión de que los modos que tiene el Estado de adquirir bienes son muyparecidos a los de cualquier particular, lo cual se refleja en el artículo 609 del Código Civil, que enumera lasdiferentes formas de adquirir la propiedad con un esquema muy similar al de la legislación administrativa:

Por ocupación.• Por atribución legal.• Por donación.• Por sucesión testada o intestada.• Por contrato mediante la traditio.• Por prescripción.•

A continuación, haremos una breve descripción de cada una de las formas de adquirir bienes por parte de laAdministración:

Adquisición por atribución de la Ley:•

Las diferentes leyes pueden atribuir bienes y derechos de contenido patrimonial a la Administración,presumiéndose por el artículo 20 de la Ley del Patrimonio el carácter de patrimoniales de los mismos. Portanto, se establece que no serán bienes de dominio público salvo que se destinen a un uso o servicio público.

Asimismo, deben ser mencionados los bienes mostrencos, bienes vacantes y sin dueño conocido, y por ello laLey de Mostrencos. Ésta señala la posibilidad del Estado de apropiarse de este tipo de bienes, entre los que seincluyen los buques que llegan a las costas por naufragio, sus cargamentos, y en general, todos aquellos bienesde personas que hayan muerto intestadas y sin parientes que tengan derecho a sucederlas. Sin embargo, todoello no impide la opción de que los particulares se atribuyan estos bienes, y así lo establece la Resolución dela Dirección General de los Registros y el Notariado de 8 de julio de 1920, que permite a los particularesapropiarse de estos bienes vacantes y sin dueño siempre y cuando tomen posesión de los mismos y cumplanlas normas establecidas a este fin, doctrina incluida en la Ley del Patrimonio en sus artículos 20 a 22.

De este modo, la Ley de Mostrencos no imposibilita a los particulares para que tomen posesión con efectosadquisitivos de las fincas abandonadas, sino que otorga al Estado una facultad de apropiación protegida poruna acción reivindicatoria y con la carga de la prueba de que el poseedor o detentador no es el dueño de lafinca.

Ejemplos de este tipo de adquisiciones por parte del Estado son las cesiones urbanísticas, ya que su legislaciónimpone determinadas zonas para espacios públicos; la Ley 10/1983 relativa al asunto Rumasa y la Ley deAguas de 1985, donde se califican las aguas subterráneas como aguas públicas.

Adquisición a título oneroso:•

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La adquisición a título oneroso se recoge en el artículo 19 de la Ley del Patrimonio del Estado, autorizando ala Administración a adquirir bienes a través de la expropiación forzosa. Sin embargo, también podrá llevarse acabo de igual forma que entre particulares, a través de ciertos contratos civiles o administrativos, y por tanto,mediante la traditio, en cualquiera de las formas del artículo 609 del Código Civil.

Asimismo, la Ley del Patrimonio establece que los bienes inmuebles deben ser adjudicados por concursopúblico, si bien hay una serie de excepciones en las que éste se puede obviar y puede realizarse porcontratación directa:

− Cuando lo autorice el Consejo de Ministros para la adquisición de terrenos no destinados a laconstrucción de edificios.

− Cuando el Ministerio de Hacienda pretenda bienes necesarios para satisfacer necesidades urgentes que nopuedan demorarse.

De todos modos, en el caso de que deba tramitarse el concurso público, el Ministerio competente para elloserá el de Hacienda, salvo al adquirir terrenos no destinados a la construcción de edificios, en cuyo caso lacompetencia será del Ministerio que deba utilizarlos.

En cuanto a las Administraciones diferentes a la General del Estado, lo normal en las ComunidadesAutónomas será adquirir a través de concursos públicos, y en el caso de la Entidades Locales, queda reguladopor la legislación local. De este modo, el artículo 11 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales,señala dos requisitos añadidos para la adquisición de bienes:

− Cuando se trate de bienes inmuebles se precisará, a parte del concurso público, informe pericial.

− Cuando se trate de bienes de carácter histórico−artístico, se precisará además un informe del órganoautonómico o estatal competente siempre que el importe exceda del 1% de los recursos ordinarios delPresupuesto de la Corporación o del límite general establecido para la contratación directa en materia desuministros.

Adquisición por herencia, legado o donación:♦

En cuanto a la herencia, debemos señalar que su aceptación deberá producirse a beneficio de inventario.

Por lo que se refiere al legado o a la donación, su adquisición estará condicionada a la instrucción de unexpediente administrativo, en el que deberá constar que las deudas de esos bienes que se donan no superan losbeneficios que reportarán al Estado, evitando así que un particular pretenda desprenderse de bienes gravadoscon hipotecas. En el ámbito estatal se establece en los artículos de 956 a 958 del Código Civil y en el art. 24de la Ley del Patrimonio, correspondiendo su competencia al Consejo de Ministros a propuesta del Ministrode Hacienda. Para el ámbito local se encuentra en el artículo 12 del Reglamento de Bienes de lasCorporaciones Locales, y además se regulan en su art. 13 las adquisiciones gratuitas con condiciones omodalidades de afectación permanente.

Adquisición por prescripción o por ocupación:•

Ambas formas se regularán a través de las leyes comunes, esto es, mediante legislación privada, y enconcreto, la adquisición de bienes por parte del Estado por prescripción responderá a los términos previstos enlos artículos 1931 y siguientes del Código Civil.

Sin embargo, a las posibilidades recogidas en el artículo 19 de la Ley del Patrimonio del Estado hay queañadir una sexta, que es la adquisición por resolución judicial o administrativa. Esta fórmula responde a los

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casos de adjudicación en pago de deudas como consecuencia de procedimientos judiciales o administrativos ytambién pueden derivar de penas o grandes sanciones administrativas.

3.2 Transmisión, enajenación o cesión:

En principio, la Administración Pública podrá enajenar y disponer de sus bienes al igual que un particular,pero debido a los intereses públicos que persigue, hay reglas administrativas especiales que se superponen alas reglas civiles.

Antes de su estudio, cabe señalarse la regla fundamental de que los bienes de dominio público, mientras loson, son inalienables e imprescriptibles, al igual que se mantiene la inalienabilidad de los bienes de la Coronay el Estado (artículos 61 y 62 de la Ley del Patrimonio, modificados por la ley 31/1990 de 27 de diciembre).

Además, como requisito general se exige la previa delimitación de su situación física así como la depuraciónde su situación jurídica, tal y como establece el artículo 64 de la Ley del Patrimonio.

Para su estudio distinguiremos la enajenación de bienes inmuebles, la de los bienes muebles y la cesióngratuita.

Enajenación de bienes inmuebles:•

Se requiere la declaración de alienabilidad dictada por el Ministerio de Hacienda, realizándose normalmentemediante subasta pública. De esta forma, al ceder un bien patrimonial, se excluirá del dominio público, noestará destinado a un uso o servicio público.

Por otro lado, la competencia para acordar la venta de bienes inmuebles variará en función del valor del bienen tasación pericial, distinguiéndose que corresponderá al Ministerio de Hacienda hasta los 3.000 millones depesetas y, superados éstos, al Consejo de Ministros. De esta forma lo establece la Ley del Patrimonio en susartículos 61 a 63, no exigiéndose ya la promulgación de una ley para bienes peritados en más de 4.000millones de pesetas.

La enajenación de bienes inmuebles por parte de la Administración se llevará a cabo por un procedimientodiferente al de los particulares. Dicho procedimiento específico no es otro que la subasta con adjudicación almejor postor, si bien la misma contempla dos excepciones:

− Cuando el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, autorice lacontratación directa.

− En el caso de solares que resulten inedificables, o fincas rústicas que no constituyan una superficieeconómicamente explotable, reconociéndose un derecho de preferencia a favor de los propietarios de lasfincas colindantes.

Asimismo, debido al progreso que experimentaron las relaciones interadministrativas se modificó la Ley delPatrimonio, permitiendo una mayor agilidad o flexibilidad para enajenar o ceder bienes. De este modo, la Ley21/1986 ampliaba los supuestos de contratación directa por el Ministerio de Economía y Hacienda, dentro dellímite de valoración inferior a los 1.000 millones de pesetas, a los siguientes:

Cuando el adquiriente es otra Administración Pública o cualquier otra persona jurídica perteneciente alsector público.

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Cuando el adquiriente es una entidad asistencial sin ánimo de lucro, o una iglesia, comunidad o confesiónreligiosa legalmente reconocida.

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Cuando se declara desierta una subasta pública o resulta fallida como consecuencia del incumplimiento de•

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sus obligaciones por parte del adjudicatario.Cuando por razones excepcionales resulta más aconsejable para los intereses del Estado la enajenacióndirecta.

•

En cuanto a la permuta, se aplicarán reglas similares y se admitirá cuando la diferencia del valor entre losbienes a permutar no supere el 50% del valor del mayor. Además, se exigirá también la declaración dealienabilidad y la tasación pericial, que determinará, al igual que en la enajenación, el órgano competente.

Por su parte, las Comunidades Autónomas también podrán ceder y enajenar bienes inmuebles siempre que lohagan supeditadas a sus propias leyes sobre patrimonio, que normalmente seguirán las mismas pautas que laLey del Patrimonio del Estado.

Por último, mencionaremos la venta, cesión o permuta de bienes inmuebles por parte de las CorporacionesLocales. En este caso las normas sí son relativamente distintas:

Cuando el valor del bien inmueble supera el 10% de los recursos ordinarios de la CorporaciónLocal, se aprobará dicha disposición del bien por el Pleno de esa Corporación.

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Si el bien inmueble supera el 25%, además se necesitará autorización por parte de la ComunidadAutónoma.

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Cuando esos bienes tengan carácter histórico−artístico o monumental, la entidad local tendrá querecabar un informe del órgano estatal o autonómico que tenga las competencias sobre esos bienespertenecientes al patrimonio artístico.

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En cualquier caso, las normas reguladoras que regirán son las de contratación de las Corporaciones Locales,esto es, los artículos 109.1, 110, 112, 114 y 117 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

Enajenación de bienes muebles:•

La enajenación y cesión de estos bienes será competencia del Ministerio que los hubiera venido utilizando,implicando su acuerdo de venta la desafectación de dicho bien.

Para la cesión de un bien mueble se requiere también la adjudicación, siguiendo un procedimiento regladocomo es la subasta. Sin embargo, cuando el valor de los bienes no exceda de 500.000 pesetas o se trate debienes obsoletos o deteriorados podrá acordarse la enajenación directa, tal y como establece el artículo 95 dela Ley del Patrimonio.

Cesión gratuita:•

Además de la enajenación y permuta de bienes debemos hablar de la cesión gratuita. Ésta queda autorizadapor la Ley del Patrimonio para bienes que no estén afectados a un uso o servicio público y para cuando seprevea que ese bien no se va a explotar. Así mismo, deberá cumplir el requisito de que el receptor del bien seaun organismo que tenga una utilidad pública, como sucede con las entidades de carácter asistencial sin ánimode lucro. De esta forma, por razones de interés social, podrán cederse a las Comunidades Autónomas y a lasCorporaciones Locales bienes inmuebles del Patrimonio del Estado ubicados en su territorio, tal y comoestablecen los artículos 74 a 77 de la Ley del Patrimonio, quedando los mismos sujetos al control delMinisterio de Hacienda.

Una vez cedido el bien, este deberá estar destinado a una finalidad pública y mantener su destino durante almenos treinta años. En concreto, el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, en sus artículos 110 y111, exige que el bien cedido cumpla la finalidad para la cual se cedió en un plazo de 5 años. Señala tambiénque los bienes inmuebles podrán cederse a entidades o instituciones públicas para fines que redunden enbeneficio de los habitantes del término municipal, así como a instituciones privadas de interés público sin

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ánimo de lucro, previa instrucción de expediente y con el voto favorable del Pleno, siempre que se informe ala Comunidad Autónoma. En el supuesto de que no se cumpla la finalidad o no se mantenga en su destino, elbien cedente revertirá a la Administración cedente, debiendo pagar los deterioros y desperfectos que el mismohaya sufrido, y el Ministerio de Economía y Hacienda será el encargado de vigilar y controlar estos efectos.

Por último, debemos señalar que los conflictos que resulten de estas enajenaciones se dirigirán ante lajurisdicción contencioso−administrativa para los aspectos meramente administrativos, mientras que todas lascuestiones de propiedad, arrendamiento y similares se someterán a la jurisdicción civil, tal y como establecenel artículo 1 de la Ley Hipotecaria, el artículo 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 2 de laLey de la Jurisdicción Contencioso−Administrativa.

3.3 Protección de los bienes de la Administración:

Los bienes públicos se defenderán, con carácter general, con todos aquellos instrumentos con los que cuentacualquier particular, pero a parte de éstos de carácter civil, la legislación administrativa establece algunasespecialidades.

Así, la protección de esta clase de bienes se llevará a cabo mediante los siguientes mecanismos:

Inventarios y catálogos.• Inscripciones en el Registro de la Propiedad.• Potestad de deslinde.• Reintegro posesorio.• Acción de investigación.• Desahucio administrativo.•

Realización de inventarios y catálogos:♦

La protección de los bienes de la Administración se asegura mediante su inscripción en inventarios ycatálogos administrativos, que permiten un conocimiento exacto de éstos. Así, cualquier administracióndeberá elaborarlos y aparecerán tanto bienes muebles, como inmuebles y títulos de valor.

La Ley del Patrimonio, en su artículo 6, impone al Ministerio de Hacienda la obligación de llevar uninventario actualizado en el que constan todos los bienes y derechos de contenido patrimonial del Estado, elllamado Inventario General de Bienes y Derechos del Estado.

Por su parte, en el ámbito de las Comunidades Autónomas lo más lógico es que quien lleve a cabo elinventario sea la Consejería de Hacienda. Asimismo, se obligará por lo general al resto de las Consejerías yentidades públicas a suministrar la información veraz y actualizada de todos sus bienes. En cualquier caso, elsistema de acceso a ese inventario por los particulares se regulará por la legislación estatal.

En el caso de las Entidades Locales, éstas tendrán idéntica obligación, formando inventarios separados de lasEntidades o establecimientos con personalidad propia dependientes de la Corporación. En el inventario sediferenciarán, según su naturaleza jurídica, todos los derechos de contenido patrimonial, así como bienesmuebles e inmuebles, e incluso lo semovientes, tal y como establecen los artículos 17 a 36 del Reglamento deBienes de las Corporaciones Locales.

Sin embargo, cabe señalarse que el inventario no constituye una potestad administrativa, sino que es undocumento que sólo sirve como principio de prueba pública sobre la titularidad de ese bien. Por su parte, loscatálogos de utilidad pública contendrán más efectos jurídicos ya que la inclusión de un bien en los mismosimplicará una presunción ius tantum de titularidad (como por ejemplo el Catálogo de Montes), conllevando elenervamiento de las acciones posesorias de los particulares. No obstante, tampoco el catálogo constituirá una

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potestad administrativa.

Inscripción en el Registro de la Propiedad:•

Al igual que cualquier particular, el Estado gozará del sistema de protección registral general de inscripciónen el Registro de la Propiedad, pudiendo ejercitar las acciones reales del procedimiento especial y sumario delartículo 41 de la Ley Hipotecaria, y todo el resto de acciones que conlleve la inscripción, como por ejemplobeneficiarse de la fe pública registral.

Respecto a los bienes del Estado, el órgano administrativo que autorizará la inscripción es el Ministerio deHacienda, y a través de sus servicios patrimoniales practicará las correspondientes inscripciones registrales.Los bienes inscribibles serán todos los bienes y derechos de contenido patrimonial, pero la Ley Hipotecaria ensu artículo 107 y el Reglamento Hipotecario (artículos 30, 31, 60 y siguientes), señalan que podrán inscribirsetambién las concesiones administrativas de minas, ferrocarriles, puertos, canales y aquellos edificios o bienesque estén destinados a un uso o servicio público. Sólo se excluirán los bienes de dominio público necesario onatural, como los ríos o la zona marítimo−terrestre.

Por su parte, en el ámbito de las Comunidades Autónomas serán las Consejerías de Hacienda las competentesde forma general, y en el ámbito local se seguirá un procedimiento concreto por el cual el Secretario de laCorporación local hará una certificación que incluirá la naturaleza, localización y características del bien paraposteriormente ser aprobada por el Pleno y el Presidente de la Corporación, pudiendo ya seguidamente pasar aregistrarla.

Además, la legislación hipotecaria reconoce al Estado, las Comunidades Autónomas, las provincias, losmunicipios y otros entes que estén dentro de la estructura estatal, la facultad de inscribir sus bienes inmueblescuando carezcan de título escrito de dominio mediante certificación librada por el funcionario encargado de suadministración, en la que se expresará el título de adquisición o el modo en que fueron adquiridos, paraposteriormente llevar esa certificación al Registro. Esto queda regulado en los artículos 205 y 206 de la LeyHipotecaria, y en los artículos 303 a 307 de su Reglamento.

Potestad de deslinde:•

Todo propietario, por el simple hecho de serlo, tiene derecho a delimitar sus propiedades, fijando sus límites yprocediendo a hacerlos visibles por medio de hitos o cercas, esto es, a deslindar sus bienes, tal y comoestablece el artículo 384 del Código Civil. Además, la Ley de Enjuiciamiento Civil, en su artículo 2061 ysiguientes, señala el procedimiento a través del cual se lleva a cabo el deslinde, determinando que debehacerse ante el Juez civil ordinario. Sin embargo, la Administración goza al respecto de una potestadexorbitante al poder deslindar sus propios bienes por sí misma, es decir, no acudiendo al Juez civil y con suspropias reglas.

Los artículos 13 a 17 de la Ley del Patrimonio y los artículos 57 a 70 de su reglamento, regulan el deslindecon carácter general, si bien hay algunas leyes sectoriales con ciertas peculiaridades. Por tanto, se estableceque los trámites y efectos generales de los deslindes son:

El deslinde lo acuerda la Administración de oficio o a instancia de los interesados, dando lugar a unprocedimiento o expediente encabezado por el acuerdo de iniciación.

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Iniciado el procedimiento, no puede incoarse proceso judicial con igual pretensión, ni se admite interdictocontra la actividad administrativa de deslinde.

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Se procede a un reconocimiento de la situación de la finca ante un representante de la Administración,unos técnicos y los propietarios afectados, levantándose un acta que se incorpora al expediente y que sedenomina Acta de Apeo.

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El acuerdo de deslinde es ejecutivo e inscribible en el Registro de la Propiedad, si lo está la finca•

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deslindada.El acuerdo sólo puede impugnarse en vía contenciosa por infracciones de procedimiento y competencias, ya la jurisdicción civil corresponderá lo referente a la propiedad, arrendamiento, acciones hipotecarias, ysimilares.

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Potestad del reintegro posesorio:♦

Tanto la Ley del Patrimonio del Estado como la legislación local reconocen la potestad de la Administraciónde recuperar de oficio la posesión indebidamente perdida de sus bienes o derechos. Dicha recuperación sólopodrá ejercitarse antes de que se cumpla un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación, puestranscurrido ese plazo deberá acudir a los Tribunales ordinarios, ejercitando la acción correspondiente. Sinembargo, en el caso de bienes de dominio público, no habrá limitación temporal alguna, la acción podráejercitarse en cualquier momento.

En cualquier caso, se deberá abrir un expediente administrativo con los informes pertinentes paraposteriormente decidir si se procede o no al reintegro de ese bien, quedando la Administración obligada ainstruir un procedimiento en el que se otorgue al poseedor un trámite de audiencia y defensa. Además, la faseejecutoria correrá a cargo de la Administración, sin que el particular pueda ejercitar interdicto.

Su regulación se encuentra en el artículo 8 de la Ley del Patrimonio y en los artículos 70 y 71 del Reglamentode Bienes de las Entidades Locales, pudiendo ser iniciado de oficio o por consecuencia de denuncia hecha porparticular.

La acción de investigación:•

La Administración tiene el derecho y el deber de investigar la situación de los bienes o derechos que sepresuman de su propiedad, siempre que ésta no conste, a fin de determinar su titularidad, de la misma formaque un particular.

Para ello habrá que abrir un expediente, que se hará de oficio o como consecuencia de denuncia de particular.A tal efecto y como incentivo, se reconoce a favor de los particulares denunciantes el derecho a recibir unpremio con sujeción a las siguientes reglas:

Para que se admita la denuncia el particular debe anticipar el importe de los gastos en la cuantía que seestime necesaria (artículo 10 de la LPE y 47 del Reglamento de Bienes).

•

El expediente de investigación supone la apertura de una información pública y de un período de prueba.• A las personas que promuevan el ejercicio de la investigación se les concede en concepto de premio el 10%sobre el precio de venta del bien, o de su tasación pericial.

•

El desahucio administrativo:♦

Se trata también de una verdadera potestad administrativa a través de la cual será de su competencia declararla rescisión, anulación o caducidad del título arrendaticio que legitimaba la posesión por un tercero y efectuarla desocupación o lanzamiento de los ocupantes, si no la abandonan voluntariamente.

Esta potestad deberá desarrollarse a través de un concreto procedimiento regulado en el Reglamento de Bienesde las Entidades Locales, artículos 120 y siguientes, y por el cual se impide la intervención de otrosOrganismos y la admisión de acciones y recursos por los Tribunales ordinarios, excepto aquellos previstos enla legislación sobre expropiación forzosa.

No obstante, la práctica de esta potestad ha dado lugar a diversas críticas al extenderse a casos de confusaaplicación. En su buen uso, el desahucio está ordenado para proteger bienes de dominio público, mientras que

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se ha aplicado para el lanzamiento de fincas expropiadas o para desocupar viviendas de funcionarios que lastuvieran sin el correspondiente título habilitante.

Pero además de los mecanismos señalados por la legislación, y mencionados anteriormente, debemosdescribir otras formas de las que dispone la Administración para proteger sus bienes:

A través de las sanciones, normalmente tipificadas por las leyes administrativas para suscorrespondientes infracciones, y en forma generalmente de multa.

•

Regulando una amplia obligación de cooperación tanto para las autoridades como para losfuncionarios públicos, y facultando a los particulares para efectuar las denuncias oportunas.

•

Estableciendo el cumplimiento de ciertos requisitos para realizar determinados actos, de forma queno podrán gravarse bienes patrimoniales sino cumpliendo los requisitos exigidos para laenajenación, no siendo admisible la transacción sobre ellos sino mediante Real Decreto o lapreceptiva autorización por Ley para someterse a arbitraje respecto de los mismos.

•

3.4 Explotación de los bienes de la Administración:

Muchos de los bienes de la Administración se obtendrán para instalaciones o para su uso ordinario pero, enotros casos, podrá producirse la explotación de los mismos. Dicha explotación se recoge en los artículos 31 a35 de la Ley del Patrimonio del Estado, según los cuales corresponderá al Gobierno determinar su forma apropuesta del Ministerio de Economía y Hacienda. Sin embargo, suele señalarse como normal la necesidad deun concurso cuyas bases son aprobadas por la Dirección General del Patrimonio, pudiendo excepcionarse estanorma cuando el Ministerio de Economía y Hacienda lo justifique razonadamente. Por lo tanto, la explotaciónpodrá producirse directamente por la propia Administración, mediante una entidad estatal autónoma o por unparticular mediante contrato.

3.5 Privilegio de la inembargabilidad:

El principio de inembargabilidad de los bienes públicos cuenta con una larga tradición en nuestroordenamiento jurídico. Así, la Ley de Administración y Contabilidad de 1911 la preveía, al igual que la Leydel Patrimonio en su artículo 18. Dicho artículo establece que ningún tribunal puede dictar mandamiento deejecución o providencia de embargos contra los bienes y derechos del Estado ni contra sus frutos, rentas oproductos. Además, se establece la misma para los bienes de dominio público en el artículo 132.1 de laConstitución Española. Por su parte, la Ley General Presupuestaria en su artículo 44 confirma este principiopara los bienes públicos, refiriéndose a los fondos, valores y bienes de la Hacienda Pública.

Lo mismo sucederá con los bienes de las Comunidades Autónomas, recogiéndose en sus leyes de patrimonioy con los de las Entidades Locales, salvo aquellos créditos que lo sean a favor de la Hacienda Estatal oAutonómica, que podrán ser objetos de compensación.

Sin embargo, la inembargabilidad de todos los bienes de la Administración, incluso los patrimoniales, sevalora de forma negativa por la doctrina por considerarse que vulnera la tutela judicial efectiva al impedir laejecución de sentencias judiciales. Por ello, autores como García de Enterría postulan la supresión de esteprivilegio para los bienes de patrimonio privado y financiero, concretamente para las cuentas de lasAdministraciones en el Banco de España y para las obligaciones que tiene el Estado frente a terceros, comolas empresas suministradoras de agua y energía, pues facilitaría el no pagarles, quedando estas indefensas si laAdministración se escuda en este principio.

Además, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 166/1998 de 15 de julio, ha declarado que sonembargables los bienes patrimoniales que no se encuentren materialmente afectados a un uso o serviciopúblico, siendo consecuencia de la misma la modificación del artículo 154.2 de la Ley de Haciendas Locales,al que ha dado nueva redacción la Ley 50/1998, que permite ya el embargo de ciertos bienes patrimoniales.

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4. El dominio público

4.1 Concepto y elementos que lo integran:

Según Entrena, dominio público es el conjunto de bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza, cuyapropiedad corresponde a la Administración pública (aunque quizás ente público sería más conveniente) y queestán afectados directamente a una utilidad pública, como consecuencia de lo cual se encuentran sometidos aun régimen jurídico especial, distinto al establecido en el Código Civil para la propiedad privada. Por lo tanto,para poder calificar un bien de demanial, aparte de la titularidad de un Ente público, el bien debe estarafectado a una utilidad pública y sometido a un régimen más exorbitante que el aplicado a los bienespatrimoniales.

Así, los elementos que lo conforman son:

Titularidad pública de los bienes.• Afectación de los bienes objeto de dominio público a una finalidad de utilidad pública prevista por laley.

•

Aplicación de un régimen especial administrativo de protección y uso de los bienes.•

Sin embargo, veamos de forma detallada los distintos elementos del dominio público, que son los siguientessiguiendo a Ballbe:

Elemento subjetivo:•

Indica quién puede ser titular del dominio público, quiénes serán sus sujetos, y por definición tienen que serun ente público territorial, de acuerdo con lo establecido en el Código Civil, es decir, el Estado, la ComunidadAutónoma y los entes territoriales de la Administración Local (provincia y municipio, fundamentalmente), porlo que también se deduce de los artículos 80 y 83 de la Ley de Patrimonio del Estado y el Texto articulado de15/4/64 (BOE de 23 abril) que se refieren a la adscripción, y no titularidad, de bienes de dominio público a losorganismos autónomos.

Por lo tanto, sujetos del dominio público sólo pueden ser las entidades integradas en la Administración,mientras que los particulares nunca podrán ser titulares de bienes de dominio público, ya que sobre el dominiopúblico no es posible una titularidad privada.

Elemento objetivo:•

Se refiere a los bienes que integran el dominio público, pudiendo ser muebles (artículos 92 y 93 de la Ley delPatrimonio), inmuebles o cosas incorporales. Así, pueden constituirlo, o son susceptibles de incorporarse aldominio público, todos aquellos bienes mediante los cuales se pueden satisfacer necesidades públicas o serviral interés general. Respecto a las cosas incorporales, la doctrina se encuentra dividida ya que hay una posturanegativa, como la de Garrido Falla, y en sentido positivo se encuentran autores como Ballbe y Villar Palasí,que en apoyo de su tesis citan el artículo 99 de la Ley del Patrimonio.

Elemento teleológico:•

Se refiere al fin, y más concretamente a la afectación, ya que el carácter demanial de un bien que no lo es pornaturaleza surge en el momento de la afectación del mismo al uso o servicio público (como señala el artículo339 del Código Civil), siendo presupuesto de tal afectación que el bien se encuentre ya en el patrimonio de unente administrativo, quien podrá haberlo adquirido por cualquiera de los procedimientos de Derecho privado(compraventa, donación, etc.) o Derecho público (expropiación, confiscación, etc.).

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La afectación podrá producirse:

Por disposición de la Ley, ya que la inclusión por Ley de determinados bienes en el dominio públicoequivale a la afectación.

•

Por acto expreso de afectación, que consiste en una resolución administrativa que debe dictar elMinistro de Hacienda, en la cual se incluirá la descripción del bien, fin o fines a que se destina,circunstancia de quedar el bien incorporado al demanio y el departamento al que corresponde elejercicio de las competencias demaniales (artículo 113 de la Ley del Patrimonio). Así, dicho artículoseñala que compete al Ministro de Hacienda la afectación de los bienes integrantes del Patrimoniodel Estado al uso general o a los servicios públicos, ejercitándola por delegación, según el art. 214del Reglamento, el Director General del Patrimonio del Estado.

•

Por un acto tácito, cuando las adquisiciones de bienes se realicen en virtud de expropiación forzosa,pues la afectación se entenderá implícita en la misma, como señala el artículo 119 de la Ley.

•

Por otra parte, la afectación de un bien a uso público o servicio público puede ser objeto de mutación. Es loque la doctrina denomina como mutaciones demaniales, tema al que nos referiremos con detenimientoposteriormente.

Elemento normativo:•

La Constitución, en su artículo 132, determina que la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes dedominio público, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.Así mismo, el artículo 80.1 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local dispone que los bienesmunicipales de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles. Por tanto, notas de estosbienes son:

Inalienabilidad• Imprescriptibilidad• Inembargabilidad,• Publicidad posesoria, ya que no es necesario que se inscriba en el Registro de la Propiedad, aunquenada lo impide.

•

Facultad de deslinde.• Recuperación de oficio, sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, en cualquier momentoya que son imprescriptibles, señalándose así en el artículo 8 de la LPE.

•

Potestad sancionadora, en relación con la no utilización adecuada del bien.•

Muchos de estos rasgos de los bienes de dominio público fueron estudiados al señalar el régimen jurídicogeneral de los bienes de la Administración. Sin embargo, cabe resaltar que el régimen jurídico queseñalamos fue el básico, de protección general, aplicable tanto a los bienes patrimoniales como a los dedominio público, mientras que lo que acabamos de señalar es un sistema de protección reforzado aplicablesólo a los bienes de dominio público.

Antes de pasar al estudio de los caracteres anteriores, hay que diferenciar los que propiamente son rasgosprincipales de los bienes de dominio público de los que definen el sistema de protección de los mismos. Eneste apartado, pasaremos a describir los primeros, las características de los bienes, distinguiendo:

La inalienabilidad:•

Es la prohibición absoluta de enajenar los bienes de dominio público ya que no pueden venderse oenajenarse mientras estén afectos al uso o servicio público, tal y como señala el artículo 132 de laConstitución, no pudiendo hacerse ni por ley, y teniendo su origen en el carácter extracomercial del demanio.Con anterioridad a la promulgación de la Constitución los autores, interpretando a contrario sensu el

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artículo 1271 del Código Civil que establece que sólo puede ser objeto de contrato las cosas que estén dentrodel comercio, señalaban que el fundamento de la inalienabilidad de los bienes de dominio público seencontraba en que los mismos están fuera del comercio.

Sin embargo, la inalienabilidad no significa la imposibilidad de transmisión del bien de dominio público yaque si la inalienabilidad es consecuencia de la afectación será posible tal transmisión a otra entidadadministrativa, siempre que el bien siga afectado al mismo o distinto uso o servicio público. Igualmente, si seproduce la desafectación, el bien dejará de estar integrado en el dominio público y será posible sutransmisión. Por otro lado existen limitaciones a la venta de bienes públicos cuando ya no se encuentrenafectos al uso o servicio público para defender a los bienes de la Administración de una mala o fraudulentagestión, límites señalados por la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública y por la Leydel Patrimonio (artículos 61 y siguientes).

La imprescriptibilidad:•

Si los bienes demaniales están fuera del comercio de los hombres, mientras mantengan tal carácter, y nosiendo susceptibles de prescripción adquisitiva las cosas que no están en el comercio de los hombres (tal ycomo señala el artículo 1936 del Código Civil), la única conclusión posible es que los bienes de dominiopúblico no pueden adquirirse por los particulares a través de la prescripción, es decir, que sonimprescriptibles. Evidentemente, en el supuesto de que se haya producido una desafectación expresa o tácitaya no tendrán el carácter de bien de dominio público y sí será posible la prescripción adquisitiva del mismo.

Además, debemos señalar que la imprescriptibilidad alcanza a la totalidad del bien demanial y también a suspartes o facultades jurídicas, por los que no podrán adquirirse por prescripción servidumbres sobre bienesde dominio público.

La inembargabilidad:•

Significa que los bienes de las entidades administrativas no pueden ser objeto de embargos, gravámeneshipotecarios, apremios, etc. y esto como consecuencia de la inalienabilidad. Por lo tanto, el incumplimientode las obligaciones no determinará la ejecución sobre estos bienes.

La Ley General Presupuestaria, en su artículo 44.1, establece que los Tribunales, Jueces y AutoridadesAdministrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución, ni dictar providencias de embargo contralos derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública.

Evolución histórica:•

La distinción entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales tiene su origen en el Derecho francés.Sin embargo, esta diferenciación es desconocida en el Antiguo Régimen en el que todos los bienes eran dedominio de la Corona y tenían el carácter de imprescriptibles e inalienables. Con la Revolución Francesa losbienes de la Corona pasan a ser titularidad de la Nación, y se le priva de este régimen jurídico de protección,desapareciendo cualquier categoría de bienes del Estado. Sin embargo, con posterioridad se advierte lanecesidad de recuperar una cierta protección y los rasgos de imprescriptibilidad e inalienabilidad sobrebienes como las calles, la ribera, las playas, los ríos, los puertos y generalmente todas las partes delterritorio francés no susceptibles de propiedad privada, tal y como señalaba el Código Civil francés de 1807en su artículo 538.

Este concepto se fue extendiendo también a los bienes de uso general, como edificios destinados a serviciospúblicos, y se señaló la conveniencia de fijar un régimen de protección diferente, más o menos intenso, segúnel tipo de bien de dominio público de que se trate y su afectación al dominio público, que es la denominadaescala de demanialidad de Duguit. Finalmente, la jurisprudencia francesa considera el criterio de la

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afectación el básico para la consideración del bien como de dominio público.

En España, antes de la publicación del Código Civil, el concepto del dominio público se limitaba a los bienesdel Estado destinados al uso de todos, siendo los demás de dominio privado, aunque estuvieran destinados aun servicio público (ejemplo de ello es la Ley de Aguas de 1866 que citaba de dominio público las playas,ríos, caminos, muelles y puertos públicos; y de dominio particular, aunque se satisfagan intereses colectivos,los montes, minas, arsenales, fortalezas y edificios militares. Así, la distinción aparece en nuestro Derechocon la aprobación del Código Civil, incorporando el sistema francés y siendo el criterio de la afectación aluso o servicio público el elemento definidor de estos bienes de dominio público.

Clasificación de los bienes de dominio público:•

El texto fundamental en la delimitación de los bienes de dominio público es el Código Civil, pero otras leyescontribuyen a la fijación definitiva del concepto, como la Ley del Patrimonio, la legislación local (Ley deBases de 1985 y Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales de 1986) y leyes especiales (Leyes deAguas, Minas, Montes, etc.). Por su parte, la Constitución regula el dominio público en el artículo 132.

Atendiendo a diferentes criterios obtendremos distintas clasificaciones:

En primer lugar, por razón de su titularidad, podemos distinguir entre los bienes del Estado y los de lasEntidades Locales:

Bienes demaniales del Estado, distinguiéndose a su vez entre:•

Bienes destinados al uso público por su propia naturaleza: es el llamado dominio públiconatural o necesario y comprenderá todos aquellos géneros de bienes incluidos en el dominiopúblico por la Constitución Española o la ley del Estado en razón de sus característicashomogéneas. Sus diferentes modalidades son:

♦

El dominio hidraúlico: la Ley de aguas de 1984 establece en su artículo 1.2 que lasaguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradastodas ellas en ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado alinterés general, que forma parte del dominio público estatal como dominiohidráulico.

◊

El dominio marítimo terrestre: con arreglo al artículo 1 de la Ley de Costas de 1988se constituye fundamentalmente por la ribera del mar y de los ríos (que incluye lazona marítimo−terrestre y las playas), el mar territorial y las aguas interiores con sulecho y subsuelo, así como los recursos naturales de la zona económica y laplataforma continental. Además se establece por el artículo 132.2 de la Constitución.

◊

El dominio minero: según la Ley de Minas de 1973 serán bienes de dominio públicotodos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en elterritorio nacional, mar territorial y plataforma continental.

◊

El dominio aéreo.◊ El dominio radioeléctrico.◊

Sin embargo, debemos señalar que la delimitación del demanio natural plantea la cuestión de si dentro delmismo deben incluirse el mar litoral y el espacio aéreo sobre el territorio nacional. Sobre el primero, larespuesta debe ser afirmativa, en base al artículo 132 de la Constitución y a la Ley de Costas de 1988. Encuanto al espacio aéreo, la Ley de Navegación Aérea de 1960 afirma sólo la existencia de un derecho desoberanía del Estado, solución contraria a la que consagra la jurisprudencia francesa.

Bienes destinados al uso público por afectación singular: conforman el⋅

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llamado dominio público artificial o instrumental y serán aquellos bienes decondiciones físicas similares a otros de propiedad privada cuyademanialidad se producirá en virtud de una actividad administrativa. Aquípodremos incluir:

Los caminos y carreteras costeados por el Estado (art. 339.1 delCódigo Civil).

•

Los puertos y puentes construidos por el Estado (art. 339.1 delCódigo Civil).

•

Los paseos, parques y demás obras públicas de aprovechamiento outilización general.

•

Bienes destinados a un servicio público: se señalan en elartículo 339. 2 del Código Civil y se incluirá lo siguiente,

♦

El dominio militar: integrado por las murallas, fortalezas y demásobras de defensa del territorio.

•

Los edificios públicos: la Ley del Patrimonio afirma en su artículo 1que los edificios propiedad del estado en que se alojen órganos delmismo tendrán la consideración de demaniales, y en general los quesirvan a la prestación de cualquier servicio (hospitales, museos,escuelas, etc.).

•

El dominio público ferroviario.• El Patrimonio Nacional.•

Bienes demaniales de las Entidades Locales: el Texto Refundido del Régimen Local de 18 de abril de 1986distingue entre:

•

Bienes de uso público: serán bienes de uso público local los caminos y carreteras, plazas, calles,paseos, parques, aguas, fuentes, canales, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento outilización generales, cuya conservación y policía sean de las competencias de la Entidad Local, tal ycomo se establece en el artículo 74.1.

•

Bienes de servicio público: son bienes de servicio público los destinados al cumplimiento de finespúblicos de responsabilidad de las Entidades Locales, tales como Casas Consistoriales, palaciosProvinciales y, en general, edificios que sean sede de las mismas, mataderos, mercados, lonjas,hospitales, museos, así como los montes catalogados de propiedad provincial (artículo 74.2 delRégimen Local).

•

Bienes comunales: son aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute se realiza en régimen deexplotación comunal o colectiva y corresponde al común de los vecinos.

•

En segundo lugar, podemos clasificar los bienes de dominio público atendiendo a su diverso destino oafectación. El aceptar este tipo de bienes demaniales responde al criterio del dominio público por afectaciónen virtud del cual forman parte de aquél las propiedades administrativas destinadas al uso de todos o al buenfuncionamiento de un servicio público, por lo que también deben someterse al régimen especial este tipo debienes, superándose el criterio de dominio público por naturaleza (defendido por la antigua doctrinafrancesa).

Sin embargo, la doctrina establece que sólo lo serán los que jueguen un papel preponderante o irremplazablepara el funcionamiento del servicio, los que son objeto del uso o servicio público, no los que son merosinstrumentos. Por tanto, distinguimos los siguientes tipos:

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Bienes afectados al uso público:•

Se incluyen lo bienes demaniales por naturaleza, es decir, los definidos en la ley como aquellos que reúnendeterminadas condiciones físicas (como los ríos torrentes, riberas del mar, playas) así como los que son obradel hombre y están afectados al uso público de forma directa (caminos, canales, puertos). Se establecen enlos artículos 339 y 340 del Código Civil.

Bienes afectados a un servicio público:•

Se integran los bienes afectos al uso general o a los servicios públicos, como los edificios propiedad delEstado en que se alojen los órganos del mismo (art. 1 LPE). Para el ámbito local regirá el mismo criterio,según el artículo 4 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.

Bienes afectados a la Corona. El Patrimonio Nacional:•

Son aquellos bienes muebles e inmuebles de titularidad estatal destinados al uso y servicio del Rey y losmiembros del Rey y miembros de la Familia Real para el ejercicio de las funciones que la ConstituciónEspañola les atribuye, como señala el artículo 3 de la Ley 23/1982 de 16 de junio del Patrimonio Nacional, yReglamento aprobado por Real Decreto 485/1987 de 18 de marzo, y en cuanto sea compatible con esaafectación primordial lo estarán asimismo a fines culturales, científicos y docentes que determine el Consejode Administración (artículos 3 y 23 de su Reglamento). Además, el artículo 132.3 de la ConstituciónEspañola dice que por Ley se regulará el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración,defensa y conservación.

Estos bienes integran el Patrimonio Nacional, al igual que los derechos de patronato o de gobierno yadministración sobre determinadas fundaciones y serán inalienables, imprescriptibles e inembargables,gozando del mismo régimen de exenciones tributarias que los bienes de dominio público del Estado.

Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional:•

Entre ellos se incluyen las minas mientras no se otorgue su concesión a un particular (tal y como señala elartículo 339 del Código Civil y la Ley de Minas de 21 de julio de 1973), así como los hidrocarburos, lasaguas minero−medicinales y minero industriales y, por último, las aguas terrestres y sus aprovechamientos,como establece la Ley de Aguas. Sobre estas últimas, cabe señalarse que sus principales aprovechamientos seorganizan por concesión administrativa a favor de los Entes públicos o de particulares, toda vez que la Ley29/1985 ha eliminado la adquisición de los aprovechamientos por prescripción adquisitiva, por lo que lasaguas compatibilizarán los usos privativos con los usos públicos y generales.

Esa calificación demanial se hace para resaltar la inapropiabilidad de las minas mediante los modoscomunes de adquisición de la propiedad por estar reservada a los cauces administrativos del permiso deinvestigación y de la concesión. Pero las minas, una vez concedidas, no están afectadas a un servicio ni aluso público por lo cual el régimen de su utilización y protección difiere sustancialmente del de otros bienesdemaniales. Así, previa autorización administrativa, corresponderá el aprovechamiento preferente enterrenos privados al dueño de la superficie, y en terrenos de dominio público al que ha obtenido laautorización.

El subsuelo no minero:•

A pesar de la ambigüedad del artículo 350 del Código Civil, el propietario de un terreno es tambiénpropietario del subsuelo, pero no en una profundidad indefinida, sino de la profundidad que pueda hacer usopor medios ordinarios.

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Los montes públicos:•

La riqueza forestal, tras la Ley de Montes de 1957, tiene un régimen exorbitante que se asemejaextraordinariamente al de dominio público, al no estar suficientemente protegida con los medios del régimende la propiedad privada.

Por tanto, se declaran inalienables salvo autorización por ley, y deslindables y recuperables de oficio sinsujeción a plazo, disponiendo además la Administración forestal de una amplia potestad sancionadora.

Regulación legal:•

La regulación legal de los bienes de dominio público podemos encontrarla en la Constitución Española, elCódigo Civil y en diferentes disposiciones legales y reglamentarias. Veamos en concreto cada una de lasreferencias al respecto:

Regulación constitucional:•

El artículo 132 dispone que la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de loscomunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, asícomo su desafectación. Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, lazona marítimo−terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y laplataforma continental.

La competencia para su regulación viene atribuida, según los casos o tipos de dominio público, al Estado o ala Comunidades Autónomas. Así, el artículo 148.1 atribuye a las Comunidades Autónomas la competenciasobre los siguientes títulos competenciales: ferrocarriles o carreteras (artículo 148.1.5), puertos de refugio(artículo 148.1.6), montes (artículo 148.1.8), y aprovechamientos hidráulicos de interés para su ComunidadAutónoma respectiva, y aguas minerales y termales (artículo 148.1.10). Sin embargo, el artículo 149.1atribuye al Estado la competencia sobre puertos y costas (artículo 149.1.20), ferrocarriles (artículo149.1.21), aprovechamientos hidráulicos en más de una Comunidad Autónoma (artículo 149.1.22), régimenminero (artículo 149.1.25), y defensa del patrimonio cultural, artístico o monumental (artículo 149.1.28).

Regulación del Código Civil:⋅

Se regula del artículo 338 al 345. En concreto, el artículo 339 señala que son bienes de dominio público:

Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentesconstruidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos.

•

Los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están destinados a algúnservicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras dedefensa del territorio y las minas, mientras que no se otorgue su concesión.

•

Además, el artículo 344.1 señala que son bienes de uso público, en las provincias y los pueblos, los caminosprovinciales y los vecinales, las plazas, calles, fuentes y aguas públicas, los paseos y las obras públicas alservicio general costeadas por los mismos pueblos o provincias.

Restantes disposiciones legales y reglamentarias:⋅

Otras normas a las que remitirnos para completar la legislación en materia de los bienes de dominio público,para así alcanzar a su total delimitación, son:

Ley del Patrimonio del Estado: texto aprobado por Decreto 1022 de 15 de abril.•

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Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985: texto refundido de disposiciones legales enmateria de régimen local de 18 de abril de 1986 y Reglamento de Bienes de las CorporacionesLocales de 13 de julio de 1986 para las Entidades Locales.

•

Leyes especiales:•

Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985, modificada por Ley de 13 de diciembre de 1999.• Ley de Costas de 28 de julio de 1988.• Ley de Puertos del Estado de 24 de noviembre de 1992.• Ley de Minas de 21 de julio de 1973.• Ley de Montes de 8 de junio de 1957.•

4.5 Afectación y desafectación. Comienzo y cese de la demanialidad:

El elemento decisivo para calificar a un bien como perteneciente al dominio público es la afectación a algunode los fines que, según la ley, determinan la demanialidad. Por tanto, afectación es el acto formal por el queel bien de titularidad pública se integra en el demanio en virtud de su destino y de las previsiones legales.

La afectación puede producirse de diferentes maneras:

Bienes de demanio natural: la afectación se produce directamente, no hacefalta otro tipo de acto de declaración. Por lo tanto, no es necesaria unaactividad administrativa de carácter constitutivo para que tales bienes pasena ser de dominio público, sino que es suficiente que tales bienes:

⋅

− Se incluyan en las descripciones generales que establecen las leyes.

− Que el bien tenga las características físicas que permitan quedar incluido en aquella clasificación.

Otra cosa será determinar los límites de las dependencias del demanio legal, para lo cual serán necesariosactos administrativos de aplicación de la ley, como los actos de deslinde.

Bienes de demanio instrumental o artificial: es este caso sí será necesaria laafectación singular e individualizada para su incorporación al dominiopúblico, y según el artículo 8 del Reglamento de bienes y entidades locales laafectación podrá ser:

⋅

Expresa: tendrá lugar mediante la aprobación de un acto administrativo por el órgano competente envirtud de un expediente en el que se acrediten oportunidad y legalidad.

•

Tácita o implícita: tiene lugar como consecuencia de la aprobación de otros actos administrativosdistintos del de la afectación formal, pero que presuponen el destino de un bien.

•

Presunta: ocurrirá sin necesidad de actos formales y en dos casos,• Por la adscripción de bienes patrimoniales, por más de 25 años, a un uso o servicio público.♦ Cuando la entidad local adquiere por usucapion el dominio de una cosa que viene estandodestinada a un uso público comunal.

♦

Sin embargo, para los bienes del Estado, la Ley del Patrimonio sólo contempla dos tipos de afectación: laexpresa, mediante Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, complementada con un acto de recepciónpor el representante del Ministerio u Organismo al que quede adscrito el bien; y la implícita, referida sólo alsupuesto de adquisiciones de bienes a través de expropiación forzosa.

Por su parte, la desafectación es la situación por la que un bien deja de pertenecer al dominio público,

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cesando la demanialidad. Se señala en el artículo 341 del Código Civil, pudiendo producirse por diferentescausas:

Desafectación natural: como por ejemplo cuando el cauce de un río quedaabandonado por variar naturalmente el curso de las aguas, siendo de losdueños de los terrenos ribereños. Se regula en el artículo 370 del CódigoCivil y, por lo tanto, el cese de su demanialidad se producirá por laderogación o modificación de la norma calificadora, y también pordegradación o desnaturalización.

⋅

Desafectación expresa: será mediante un acto expreso adoptado tras unexpediente administrativo. Se requiere éste incluso en los terrenos deldominio público marítimo deslindados que, por causas naturales, ya no seanplayas o zonas marítimo−terrestres.

⋅

Desafectación tácita: forma que es admitida, si bien con cautela, por lajurisprudencia.

⋅

Los bienes que son desafectados se convierten en bienes patrimoniales de la administración titular que, en sucaso, podrá enajenarlos. Cabe señalarse que, aunque en principio la desafectación pueda producirse de lasmismas formas que la afectación, el vigente Reglamento de Bienes de 1986 no regula la desafectaciónpresunta, por lo que sólo podrá tener lugar de forma expresa a través de expediente en el que se acredite suoportunidad y legalidad, sin que su conversión en patrimoniales se entienda efectuada hasta su recepciónformal. De esta forma, la ley suprime la opción de desafectación por el transcurso de 25 años sin utilizar elbien.

4.6 Las mutaciones demaniales:

El Capítulo II del Título IV de la Ley del Patrimonio del Estado, en sus artículos 124 y 125, contempla comosupuesto único de mutación demanial el producido por cambio de destino o afectación de los bienes delestado. El artículo 124 señala que la mutación de destino de los bienes del Estado se realizará por elMinisterio de Economía y Hacienda, previa audiencia de los ministerios, siendo las discrepancias entre losMinisterios resueltas por el Consejo de Ministros, como establece el artículo 125. En estos casos, seproducen cambios en el destino público de un bien demanial y el mismo sigue integrado en el dominiopúblico sin que se produzca su transformación en bien patrimonial. Un ejemplo de ello sería levantar eltramo de una vía férrea y dejarla convertida en un camino.

Los Departamentos que precisen los bienes que se hallan afectados a otros se dirigirán a la DirecciónGeneral del Patrimonio del Estado para que por la misma se inicie el oportuno expediente en que, conaudiencia de todos los Ministerios afectados, se decidirá sobre el destino del bien o bienes de que se tratemediante resolución motivada.

La mutación demanial puede afectar a la titularidad, como ocurre en los supuestos de sucesión entre Entespúblicos, como la fusión de dos Municipios en uno o agregación de parte de un Municipio a otro. También sealterará la titularidad demanial cuando se produce una transferencia de la competencia sobre el serviciopúblico al que los bienes están afectos a favor de un ente territorial distinto del que la ostentaba. También seconsidera como supuesto de mutación demanial distinto del cambio de afectación la imposibilidad de otrasafectaciones secundarias a un bien ya afecto al uso del servicio público, como por ejemplo instalar los rielesde un tranvía en una calzada que ya está afecta al uso público, ya que en las afectaciones secundarias lanueva afectación se hará por un acto expreso y deberá ser compatible con la principal. Por lo tanto, loscambios se producirán por:

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Alteración del sujeto titular del bien: que puede obedecer a su vez a distintas razones. Una de ellas esla sucesión de un ente público por otro, que conlleva la subrogación en los derechos y potestades deaquél. Más habitual en nuestros días es la mutación demanial que acompaña a la transferencia delservicio al que el bien de dominio público sirve de soporte, por lo que el cambio de titularidad aquíserá consecuencia de la redistribución de competencias.

•

Modificaciones en su afectación: es característico el caso de instalaciones militares que pasan adestinarse a servicios de educación, culturales, etc. Estas mutaciones hacen que se modifiquen lasreglas aplicables al uso y aprovechamiento de un bien.

•

Una cuestión que se plantea es si puede el estado, sin expresa autorización legal, desposeer a través de laexpropiación a otro ente territorial de una dependencia demanial. En nuestro Derecho no cabe talposibilidad en contra de la voluntad del Ente al que se pretende expropiar, sólo es posible el mutuo acuerdo ola intervención legislativa.

Régimen de utilización y protección del dominio público:•

Utilización:•

La Administración Pública no es sólo la legitimada para utilizar los bienes públicos, los particulares puedenhacerlo pero con restricciones. De acuerdo con la clasificación más corriente de los bienes de dominiopúblico, en bienes de uso público y bienes de servicio público, distinguiremos la utilización de estos dos tiposde bienes.

Dentro del uso público, las formas o clases de utilización por parte de los particulares son varias,dependiendo de las distintas clases de afectación del dominio público. El Reglamento de Bienes de lasCorporaciones Locales ofrece una clasificación de las formas de utilización del dominio público:

− uso común: corresponde por igual a todos los ciudadanos

− general: no concurren circunstancias singulares

− especial: concurren circunstancias especiales

− uso privativo: ocupación de una porción del dominio público excluyendo su utilización por los demásinteresados.

− uso normal: conforme con el destino principal del dominio público.

− uso anormal: no conforme con el destino principal del dominio público.

En cuanto a la utilización de los bienes destinados al servicio público, teniendo en cuenta que estos bienes noson utilizados directamente por los particulares sino a través del servicio elaborado sobre ellos, se reducirá alas relaciones del usuario con el prestador del servicio, como por ejemplo, la utilización del servicioferroviario o de una concesión de servicio regular de transporte de viajeros de carretera.

Respecto a la utilización de los bienes destinados al uso público, como hemos señalado responde a variasclasificaciones. La distinción entre uso normal y anormal responde a una clasificación por la relación del usocon el fin a que está destinado el bien. Así, uso normal será conforme al destino natural del bien, como porejemplo pasear por una acera, y uso anormal cuando la utilización del bien se separa del destino natural delmismo, como una terraza de café o un kiosko en la acera. Otros ejemplo de uso normal son las sepulturas enlos cementerios, cuya utilización implica un uso privativo normal pues el destino normal de las mimas es ser

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utilizadas con exclusividad.

Esto es lo que exactamente señala el artículo 75 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, usonormal es el que fuere conforme con el destino del dominio público a que afecta y uso anormal el que nofuere conforme con dicho destino.

Sobre el uso anormal, debemos añadir que García de Enterría distingue, siguiendo a la doctrina francesa,una doble modalidad: estacionamientos y ocupaciones. La distinción entre estas dos modalidades radica enque el establecimiento no supone una transformación o modificación del demanio sobre el que recaen,mientras que en la ocupación sí se produce. Así, cabe hablar de estacionamiento en la colocación de sillas,bancos o veladores sobre la vía pública. Ello implica un uso privativo anormal de la vía pública, porqueexcluye, en parte, la libre circulación, que parece ser el fin primario de la vía pública, pero no transforma nimodifica el dominio público. Por el contrario, cuando se instala un poste permanente o un kiosko se produceun uso anormal privativo más intenso que causa una cierta transformación del bien demanial sobre el que seasientan, estando en presencia en este caso de la ocupación.

Por otro lado, otra clasificación a establecer es por la compatibilidad de distintas utilizaciones o de distintosusuarios. De esta forma diferenciamos entre uso común y uso privativo. El artículo 75 RBCL señala como usocomún el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos noimpida el de los demás interesados. Así mismo, dentro de éste hay que distinguir entre el uso general y elespecial.

* Uso común general:

Es el uso común propiamente dicho y se suele definir por la doctrina como el que puede ser realizado porcualquier ciudadano como tal sin que requiera una cualificación especial y sin más título que su pertenenciaa la comunidad, e incluso a veces sin este requisito, pues no es necesario ni ser nacional.

El Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales establece, en su artículo 76, que el uso común generalde los bienes de dominio público se ejercerá libremente, con arreglo a la naturaleza de los mismos, a losactos de su afectación y apertura al uso público y a las Leyes, Reglamentos y demás disposiciones generales.Esta norma de carácter general se conecta con los supuestos de uso común general recogidos en las leyesespeciales, pudiendo citar como tales los recogidos en el art. 48.1 de la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985,el uso de las aguas superficiales para beber, bañarse y otros usos domésticos, así como para abrevar alganado. También los recogidos en el artículo 31.1 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, como el libreuso del mar y su ribera para pescar, estar, bañarse, navegar, embarcar, desembarcar, coger plantas, etc.

El uso común general se rige por los principios de libertad, igualdad y gratuidad. El principio de libertad seconsagra en diversos preceptos como el artículo 76 del RBCL y el artículo 31 de la Ley de Costas. Sinembargo, en la actualidad, la regla de la libertad se encuentra relativizada por la preocupación por el medioambiente, convirtiéndose el uso común cada vez más en un uso especial ni libre ni gratuito,

* Uso común especial:

Es el uso de los bienes demaniales que corresponde a todos, pero al concurrir en el mismo circunstanciasespeciales de peligrosidad, intensidad o cualquier otra semejante, se hace depender de un título especial deautorización o licencia. El RBCL dispone en su artículo 77 que el uso común especial normal de los bienes dedominio público se ajustará a licencia, ajustada a la naturaleza del dominio, a los actos de su afectación yapertura al uso público y a los precios de carácter general.

García de Enterría señala que el uso común especial es un uso común, y esto quiere decir que correspondeindistintamente a todos, pero es especial porque al concurrir ciertas circunstancias como peligrosidad o

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intensidad puede sujetarse a licencia previa o a cualquier otro trámite. Por ejemplo, lo muelles de un puertoson de uso general intensificado, de ahí que se suela someter al pago de una tasa a la entidad directiva de laadministración del puerto. Todos pueden usar una carretera pero por la intensidad y por las especialidadesque supone el uso por parte de los automóviles se somete a los mismos a un permiso de circulación, debiendotambién el conductor proveerse de la licencia oportuna. Para algunos usos más intensos se imponen reglasespeciales, y así el Código de Circulación dispone una autorización especial para vehículos demasiadoslargos, excesivamente cargados o con dispositivos especiales para el uso de la carretera para pruebasdeportivas, como las ciclistas.

Por su parte, el uso privativo o propio, como su nombre indica, implica la exclusión de los demás de lautilización del bien, incluida la propia Administración, suponiendo la concesión al particular de derechosque no tenía en su patrimonio jurídico, y ello se realiza a través de la concesión demanial o de dominiopúblico, como por ejemplo la concesión de un determinado caudal de agua para riego.

En todo caso, de acuerdo con el artículo 126 de la Ley Patrimonial del Estado, habrán de determinarse lascondiciones de la concesión de dominio público, en las que se incluirá necesariamente el plazo de duración,que no podrá exceder de 99 años, a no ser que las leyes especiales señalen otro menor, no pudiendo tampococoncederse por plazo indefinido.

Según el artículo 75 del RBCL, uso propio es el constituido por la ocupación de una porción del dominiopúblico, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados. Si el uso común, como yahemos señalado, implica una posible confluencia de usos compatibles, el uso privativo es el que se verifica enexclusiva, impidiendo la utilización simultánea del dominio por otros particulares, siendo exclusivo yexcluyente. Así, será un derecho que se adquirirá por el otorgamiento por la Administración de unaconcesión.

La concesión se define como un título por el que se confiere el derecho real exclusivo y excluyente de utilizarprivativamente un bien de dominio público. Sus características principales son:

Discrecionalidad: no puede por regla general hablarse de un derecho de los particulares a obtener laconcesión, aunque hay excepciones (como la Ley de Minas).

•

Temporalidad: Según la Ley Patrimonial del Estado no pueden exceder de noventa y nueve años.• Se conceden sin perjuicio de tercero: lo que implica que no puede alterar el estado posesorio preexistente,salvo que se impugne en forma eficaz, no pudiendo afectar tampoco a otra concesión sobre el mismo bien.

•

A su vez, para la eficacia de la concesión serán necesarios los siguientes requisitos:

Subjetivos: que se otorgue por el órgano competente, en lo que se refiere a la Administración, y en cuantoal particular, que tenga la capacidad jurídico−administrativa exigida en las normas reguladoras de cadaconcesión.

•

Objetivos: ha de recaer sobre bienes demaniales, si bien debe tenerse en cuenta que no todos sonsusceptibles de concesión, también será necesario que no haya sido objeto de una anterior concesiónincompatible con la posterior.

•

Formales: debe seguirse el procedimiento administrativo correspondiente.•

El efecto esencial que produce la concesión es transferir al concesionario no la propiedad, sino el disfruteexclusivo de un bien de dominio público. El concesionario, en contraprestación, tendrá que cumplir lasexigencias impuestas en el título concesional.

A señalar son también las causas de extinción, distinguiendo entre:

Relativas al objeto: como la desaparición física o jurídica del bien demanial objeto de la concesión.•

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Relativas a los sujetos: como la renuncia del concesionario o la decisión de la Administración, que tiene lafacultad de dejar sin efecto la concesión antes del vencimiento si lo justifican circunstancias sobrevenidasde interés público, mediante resarcimiento de los daños que se causaren, o sin él cuando no procediese.

•

Relativas al título concesional: como el transcurso del plazo contractual previsto en el título o, en su caso,en la Ley, el cual determinará la caducidad automática de la concesión sin necesidad de declaraciónexpresa.

•

Finalmente, en relación con la utilización del dominio público, consideramos necesario aludir la reservademanial, que tiene lugar cuando la Administración se reserva exclusivamente la utilización de un bien dedominio público. Como ejemplo, señalar las reservas mineras contempladas en el artículo 7 de la Ley deMinas.

Protección:•

El dominio público se protege frente a los ataques o usurpaciones ilegítimos de terceros, igual que los bienesprivados. Los tipos penales que protegen la propiedad privada son aplicables a los bienes de dominiopúblico, aunque pueden darse agravantes o incluso una legislación especialmente protectora. Además, eldominio público puede protegerse a través de las normas civiles que regulan la protección de los bienesprivados, surgiendo así mismo potestades administrativas de acción más directa y contundente. A señalar estambién la denominada policía demanial, cuya función será la imposición de sanciones administrativas a losparticulares que usurpan o utilizan ilegalmente los bienes públicos,

Por una parte, encontramos reglas que determinan que los bienes de dominio público no son susceptibles depropiedad privada y el establecimiento de los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad einembargabilidad. Por otra parte, nos encontramos con medios procesales ofensivos, como las facultades dedeslinde, reintegro posesorio, reivindicación directa, y los represivos para castigar los atentados al dominiopúblico, como la potestad sancionadora directa.

Así mismo, hay que destacar las ventajas de la inscripción en determinados registros y catálogos, como laspresunciones posesorias favorables o el enervamiento de acciones. Sin embargo, la mayor parte de losmedios de protección señalados constituyen el régimen jurídico básico de protección de todos los bienes de laAdministración, estudiado ya anteriormente, y los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad einembargabilidad ya fueron desarrollados al señalar los rasgos de los bienes de dominio público, por lo quea continuación nos centraremos en la recuperación de oficio de la posesión, el desahucio administrativo, eldeslinde, la publicidad posesoria del dominio público y la potestad posesoria:

Recuperación de oficio de la posesión:•

En el campo del Derecho privado el particular que se ve inquietado en su posesión por un tercero sin títulodispone de un enérgico remedio procesal, el llamado interdicto de retener o recobrar, que le permite acudiral Juez para que éste dicte sentencia en la que ampare al demandante, haciendo cesar la perturbaciónilegítima.

La Administración, en cambio, goza del privilegio denominado de interdictum propium, mediante el cualpueden, sin recurrir al auxilio de los tribunales, retener y recuperar la posesión de las cosas y derechoseliminando mediante la coacción directa las perturbaciones que se produzcan en los mismos por terceraspersonas. Este interdicto propio habrá de ejercitarse en el plazo máximo de un año, tal y como lo establece elartículo 8 de la Ley Patrimonial del Estado, que señala que la Administración del Estado podrá recuperarpor sí la posesión indebidamente perdida sobre los bienes o derechos del patrimonio, antes de que se cumplaun año, contado desde el día siguiente al de la usurpación. Transcurrido dicho plazo, la Administracióndeberá acudir a los Tribunales ordinarios ejercitando la acción correspondiente.

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En cambio, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local determina que las entidades locales gozan delas siguientes prerrogativas, como la de recuperar por sí mismas su posesión en cualquier momento cuandose trate de los bienes de dominio público, y en el plazo de un año los patrimoniales, siendo el mismo sentidorecogido en el artículo 70 del RBCL.

La doctrina opina que no existe razón para que la Administración del Estado no pueda, al igual que laAdministración Local, recuperar en cualquier tiempo la posesión de sus bienes demaniales, y para podermantener una equiparación, razonan que el artículo 460.3 del Código Civil dice que el poseedor puedeperder su posesión por quedar la cosa poseída fuera del comercio. Los bienes demaniales están fuera delcomercio jurídico privado y, por tanto, no puede ser objeto de posesión por los particulares. Enconsecuencia, la Administración podrá recuperar por sí misma sus bienes demaniales en cualquier momentoy sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, porque realmente no existe posesión particular sobrelo mismos.

El desahucio administrativo:•

Implica la facultad de la Administración de recuperar la posesión de sus bienes por quien legítimamentevenía ostentándolos.

Sobre el desahucio administrativo, sólo nos queda remitirnos al desarrollo de este concepto en el régimengeneral de los bienes de la Administración, y en concreto a su régimen de protección.

El deslinde:•

El artículo 384 del Código Civil señala que todo propietario tiene derecho a deslindar su propiedad concitación de los dueños de los predios colindantes. Igualmente, la Administración puede recurrir a esta técnicapara clarificar los contornos físicos de los bienes de dominio público, pero con la gran diferencia de quemientras que los administrados han de acudir a los Tribunales, los entes públicos pueden realizar el deslindepor sí mismos, sin que sea precisa la intervención de los órganos judiciales. Este procedimiento de deslindeviene regulado con carácter general en la LPE y en su Reglamento y puede iniciarse tanto de oficio como ainstancia de los propietarios colindantes de los bienes demaniales.

Cuando se inicie de oficio, se abrirá el procedimiento con una memoria en la que se justificarán los motivos,se describirá la finca y se incluirá referencia a la titulación de su propiedad. Corresponde acordar eldeslinde a la Dirección General del Patrimonio del Estado, que dará cuenta del mismo a los colindantesinteresados. Igualmente, se dará publicidad de este acuerdo con 60 días de antelación al momento del iniciode las operaciones. Durante este período y hasta los 20 días anteriores, los interesados podrán presentarcuantos documentos convengan a su derecho, resolviendo lo pertinente la Delegación de Hacienda. Acontinuación, en la fecha señalada, se comenzará el apeo, que quedará documentado en las correspondientesactas, remitiéndose lo actuado a la Dirección General del Patrimonio, que propondrá la Orden Ministerialque defina los linderos de las pertenencias, teniendo lugar a continuación el amojonamiento.

Los interesados podrán impugnar el deslinde por una doble vía, bien acudiendo a la jurisdiccióncontencioso−administrativa (cuando se hayan cometido infracciones de procedimiento), bien acudiendo a lajurisdicción ordinaria (cuando estimen que han sido lesionados en su derecho de propiedad).

En el ámbito local, la LRBRL de 12 de abril de 1985 establece que el deslinde se ajustará a lo dispuesto en lalegislación del Patrimonio del Estado y, en su caso, a la legislación de montes.

La publicidad posesoria del dominio público:•

Determina que el ente titular no tiene que acudir al sistema ordinario de publicidad registral, que es el

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Registro de la Propiedad, sino que su inclusión se encuentra en los catálogos administrativos, lo cual nosignifica que el Estado no pueda igualmente acudir al régimen de protección registral general.

La potestad sancionadora:•

La doctrina española entiende que para la conservación del dominio público se reconoce a laAdministración, igual que en otros ordenamientos como el francés, una potestad sancionadora directa, sibien contienen matices diferenciados. En el Derecho español, no es posible hablar de una potestadsancionadora general de la Administración en defensa de sus bienes patrimoniales ni de los demaniales, puesno se reconoce en las regulaciones generales de los bienes de la Administración, no se regula ni en la LeyPatrimonial del Estado ni en la legislación local. Pero esta potestad goza de gran tradición en nuestroDerecho, regulándose en leyes sectoriales sobre determinados bienes públicos como aguas, montes, minas oel Patrimonio Histórico−Artístico. La Administración impone las sanciones directamente, bajo la revisiónposterior, si procede, de la Jurisdicción Contencioso−Administrativa.

La ausencia de una regulación general y la descripción de infracciones y sanciones en leyes sectorialespermite tachar de inconstitucionales, por contradecir la legislación básica estatal, algunas leyesautonómicas, como la Ley 7/1986 de 23 de julio, reguladora del Patrimonio de la Comunidad de Madrid.

5. Los bienes patrimoniales

Concepto y regulación legal:•

Los bienes patrimoniales del Estado se encuentran regulados en la Ley del Patrimonio del Estado, TextoArticulado aprobado por Decreto 1022/1964 de 15 de abril, que constituye la referencia de la previsión delartículo 132.3 de la Constitución, que por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el PatrimonioNacional, su administración, defensa y conservación. Además del Estado, son titulares de bienespatrimoniales las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y las Entidades Institucionales. Nosotros acontinuación no referiremos a los bienes patrimoniales que son propiedad del Estado.

Su definición se hará en contraposición a los bienes de dominio público, por un criterio negativo, como aquelconjunto de bienes y derechos que pertenecen al Estado, sin tener el carácter de demaniales por afectación opor disposición legal, debiendo señalar que tendrán carácter de propiedad privada.

Además, este es el criterio legal contenido en el artículo 1 de la Ley del Patrimonio del Estado y el artículo340 del Código Civil:

Según el artículo 1 de la LPE, constituyen el Patrimonio del Estado:• Los bienes que siendo propiedad del Estado no se hallen afectos al uso general o a los servicios públicos, amenos que una ley les confiera expresamente el carácter de demaniales.

•

Los derechos reales y de arrendamiento de que el Estado sea titular, así como aquellos de cualquiernaturaleza que deriven del dominio de los bienes patrimoniales: son los llamados bienes complementarios.

•

Los derechos de propiedad incorporal que pertenezcan al Estado: como por ejemplo los títulos valores y lapropiedad intelectual.

•

Conforme al artículo 340 del Código Civil, todos los demás bienes pertenecientes al Estado en que noconcurran las circunstancias expresadas en el artículo anterior tienen carácter de propiedad privada.

•

El órgano gestor de todo el patrimonio del Estado es el Ministerio de Hacienda, que representa al Estado enesta materia, y como delegaciones hay oficinas en todos los ministerios para velar por los bienes.

Régimen jurídico:•

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El régimen jurídico de los bienes patrimoniales constituye el régimen básico común que ya describimos parael total de los bienes de la Administración, esto es, el apartado tercero del presente trabajo.

Por tanto, nos remitimos al régimen jurídico general para el estudio de las prerrogativas de laAdministración, formas de adquisición, explotación, protección y enajenación o cesión.

A modo de resumen, los bienes patrimoniales se podrán adquirir:

Por atribución de la ley: para los bienes abandonados y las cesiones obligatorias y gratuitas de terrenos.En cuanto a los bienes vacantes se entenderán del Estado con posesión por vía administrativa, a menosque un tercero se oponga acreditando título preferente.

•

A título oneroso: por concurso, salvo cuando procede la adquisición directa y también por expropiaciónforzosa, pagando la indemnización. Por lo tanto, podrá adquirir bienes por tanteo o retracto pagando elvalor del mercado.

•

Por herencia, legado o donación: requiere la aceptación y un acuerdo formal del órgano competente y seentiende que la aceptación se hace a beneficio de inventario.

•

Por prescripción y por ocupación.• Adjudicaciones de bienes en procedimientos judiciales y administrativos: adjudicación a la HaciendaPública de bienes embargados.

•

Adquisición de bienes por transferencia entre administraciones.•

Los bienes patrimoniales se adscriben por el órgano competente a su destino específico, y por tanto, aldepartamento interesado. Además, a diferencia de los bienes de dominio público, son enajenables por subastapública, aunque con algunas cautelas procedimentales y competenciales. Asimismo, estos bienes no sonimprescriptibles, por lo que los particulares pueden usucapirlos en su favor.

Especial referencia a la STC 166/1998:•

Esta sentencia estima en parte la cuestión de inconstitucionalidad planteada por una Audiencia Provincial,sobre el artículo 145.2 de la Ley de Haciendas Locales, por no resultar conforme con el artículo 24.1 de laConstitución. Se planteaba el problema de si la inembargabilidad es una característica que alcanza solo a losbienes de dominio público o si por el contrario alcanza también a los bienes patrimoniales, como se deducedel precepto cuya constitucionalidad se somete a la decisión del Tribunal Constitucional en la expresadasentencia, en el caso de la ejecución de resoluciones judiciales firmes.

Las consideraciones que finalmente establece el Tribunal Constitucional al respecto son:

1º) La Constitución sólo protege mediante la nota de la inembargabilidad determinados bienes de los EntesPúblicos con exclusión de otros: esto se justifica por la defensa de los intereses generales que determinan lademanialización de un bien singular o de categorías enteras de bienes. Por tanto, como ya estableció la STC227/1988, la incorporación de un bien al dominio público supone una técnica dirigida primordialmente aexcluir el bien afectado del tráfico privado, protegiéndole de esta exclusión mediante una serie de reglasexorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato. Además, la afectación del bien a un usopúblico o a la prestación de un servicio público, entre otras finalidades constitucionalmente legítimas, es loque justifica su especial protección por parte del ordenamiento jurídico y, correlativamente, el deber de lasAdministraciones Públicas de proceder a su defensa mediante unas concretas facultades administrativas,también excepcionales.

Al respecto, el Tribunal Constitucional también declaró en la STC 227/1988, en su fundamento jurídico 14º,que cuando un bien se halla materialmente afectado a un servicio público o a una función pública específica,constituye el soporte material de dicha actividad y, por tanto, es un medio material necesario para larealización afectiva de los intereses generales a los que sirve la Administración, de suerte que su

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inembargabilidad está justificada en atención a la eficacia de la actuación de la Administración Pública y lacontinuidad en la prestación de los servicios públicos. Mientras que no cabe estimar otro tanto respecto a losbienes patrimoniales de una Entidad local no afectados materialmente a un servicio público o una funciónpública, pues el interés general sólo está presente en atención a su titular, un Ente público, pero no en cuantoa la actuación que a aquélla corresponde llevar a cabo ni al ejercicio de concretas potestadesadministrativas.

2º) Los bienes patrimoniales no están destinados a uso público ni afectados a algún servicio público: por lotanto, esa protección privilegiada mediante la inembargabilidad no está justificada, y por ello no puede serinvocada como medio de oposición a un mandato judicial tendente a la ejecución de una sentencia.

3º) Los bienes patrimoniales de las Entidades Locales no son res extra commercium, sino objeto de tráficoprivado: al igual que los bienes que integran el patrimonio de los particulares, pues aun estando sujetos losactos de cesión o disposición por parte de la Entidad local a un estricto control mediante normasadministrativas, son susceptibles de arrendamiento, enajenación, permuta y cesión gratuita.

4º) Tampoco la inembargabilidad de los bienes patrimoniales puede esgrimirse como medio para retrasar oimpedir el cumplimiento de resoluciones judiciales firmes, porque no encuentra justificación ni en atención alprincipio de eficacia de la Administración Pública ni con base en el de la continuidad en la prestación de losservicios públicos, ni tampoco puede considerarse proporcionada en atención a la generalidad con que se haconfigurado este obstáculo.

En base a estos argumentos, entre otros, el Tribunal Constitucional concluye que el privilegio deinembargabilidad de los bienes en general que para las Entidades locales consagra el artículo 154.2 de laLey de Haciendas Locales, en la medida en que comprende no sólo los bienes demaniales sino también losbienes patrimoniales pertenecientes a las Entidades locales que no se hallan materialmente afectados a unuso o servicio público, no resulta conforme con él en su vertiente de derecho subjetivo a la ejecución de lasresoluciones judiciales firmes.

6. Los bienes comunales

6.1 Origen y evolución de la distinción entre bienes de propios y bienes comunales:

El origen social y político de los bienes comunales se sitúa en las concesiones otorgadas a grupos depersonas, a pueblos, para la repoblación de las tierras abandonadas a medida que avanzaba la Reconquista.La relación jurídica entre los comuneros y su naturaleza jurídica está más cercana a la comunidadgermánica o mano común, sin atribución de cuotas de participación y pretendiendo que todos los vecinosdisfruten de ellos, que a la copropiedad romana, con división en partes alícuotas y posibilidad de hacer cesarel estado de indivisión por medio del ejercicio de la actio communi dividundo.

Otra forma de situar su origen es en las formas comunitarias de propiedad, bienes que fueron de titularidaddel común de los vecinos y destinados a su aprovechamiento por la comunidad vecinal.

En cuanto a la titularidad, inicialmente los bienes comunales tienen la consideración de res communisomnium, pero a medida que se consolida la organización municipal ser atribuye al Concejo, comorepresentante de la totalidad del pueblo o de un grupo vecinal.

Frente a los bienes comunales, los bienes de propios son los que producen renta con la que atender lospresupuestos o gastos concejiles, pero en el siglo XIX dejan de ser necesarios como fuentes de ingresos en elnuevo sistema fiscal y, al ser condenados los Municipios a su venta por la legislación desamortizadora,arrastran consigo a muchos bienes comunales, legalmente exceptuados, pero calificados de propios porque,aunque se disfrutaban por sorteo entre los vecinos, éstos satisfacían un canon.

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6.2 Régimen jurídico:

Tanto el Tribunal Constitucional como el Supremo han declarado que se trata de una especie singular debienes porque la propia Constitución, en su artículo 132, se encarga de singularizar y especificar que losbienes comunales son una clase especial de bienes públicos, y así lo señaló en concreto la STC de 2 defebrero de 1981, al establecer que tienen una naturaleza jurídica peculiar.

En cuanto a la referencia especial en la Constitución, el artículo 132.1 le reserva a la Ley la regulación de surégimen jurídico, que habrá de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad einembargabilidad, así como su desafectación. Por su parte, el Tribunal Supremo ha declarado que susingularidad no es tanto por su titularidad como por su aprovechamiento por la totalidad de los vecinos deun determinado término municipal.

Por su parte, la doctrina mayoritaria ha considerado que la titularidad de los bienes comunales escompartida entre los municipios y los vecinos en común, idea que ha sido confirmada en numerosasocasiones por la jurisprudencia.

Cabe señalarse que estos bienes pueden ser desafectados por acuerdo expreso de la corporación, adoptadopor mayoría absoluta y aprobado después por la Comunidad Autónoma cuando no hayan sido objeto dedisfrute como tales bienes comunales durante más de 10 años.

6.3 Los montes vecinales en mano común:

Debemos hacer mención al régimen jurídico específico y singular de los montes vecinales en mano común,bienes comunales salvados de la desamortización. Sobre los mismos, especialmente sobre los montesgallegos, se establece una amplia jurisprudencia que los califica de comunidad de tipo germánico, contitularidad de los grupos de vecinos que los disfrutan. Esto se expresa legislativamente en la CompilaciónForal de Derecho Civil de Galicia de 1963 y en la Ley de 27 de julio de 1968 sobre montes vecinales. Laúltima regulación sobre esta materia se encuentra en la Ley sobre Montes Vecinales en Mano Común, de 11noviembre de 1980, que los define como aquellos terrenos de naturaleza especial que, con independencia desu origen y de su destino forestal, agrícola o ganadero, pertenezcan a agrupaciones vecinales en su calidadde grupos sociales y no como Entidades administrativas, cuya titularidad dominical corresponde, sinasignación de cuotas, a los vecinos integrantes en cada momento del grupo comunitario de que se trate, yvengan aprovechándose consuetudinariamente en mano común por los miembros de aquellos en su condiciónde vecinos con casa abierta con humos.

Los montes vecinales, por definición legal, son propiedades privadas que se rigen por su ley especial y,supletoriamente, por el Código Civil. Las cuestiones sobre propiedad se atribuyen por regla general a losTribunales Civiles, pero los rasgos administrativos no desaparecen de su régimen jurídico. Son indivisibles,inalienables, imprescriptibles e inembargables, y no están sujetos a impuestos territoriales.

Además, son objeto de una intensa protección administrativa a través de los Jurados de montes vecinales enmano común, presididos por quien designe la Comunidad Autónoma o el Gobernador Civil, y que seencargan de clasificar los terrenos como montes vecinales, atribuyendo inicialmente la propiedad a lacomunidad de que se trate y declarando su exclusión del Catálogo de Montes de Utilidad Pública y delinventario de bienes municipales.

Por otro lado, señalar que la Administración es competente para su deslinde y amojonamiento, y que en elcaso de extinción de la comunidad vecinal titular, la Entidad Local o el Municipio en cuyo territorio radiqueel monte regulará su disfrute y conservación en las condiciones establecidas para los bienes comunales en laLey de Régimen Local.

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7. Mención a la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas

Antes de pasar a la conclusión personal, debemos hacer referencia a la Ley 33/2003 de 3 de noviembre, quepasa a derogar la anterior en esta materia, la Ley de 24 de diciembre de Bases del Patrimonio del Estado, ysu Texto Articulado aprobado por Decreto 1022/1964 de 15 de abril. Ésta ha sido la Ley del Patrimonio delEstado (LPE) mencionada a lo largo de todo el trabajo en cuanto a los diferentes tipos de bienes de laAdministración, su régimen jurídico, etc.

Al no encontrar en la Biblioteca manuales sobre esta materia posteriores a la entrada en vigor de la nuevaley, el presente trabajo no ha podido basarse en la nueva regulación. Una vez elaborado éste fue cuando lamisma contó con libros con edición del 2004. Sin embargo, analizando la misma no hemos encontradodiferencias significativas, siendo una de ellas el cambio de moneda, de pesetas a euros.

Situamos a continuación algunos de los aspectos sobre bienes de la Administración en la nueva Ley:

Bienes y derechos de dominio público o demaniales: artículo 5.• Bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales: artículo 7.• Competencias: artículo 10.• Modos de adquirir: artículos 15 y siguientes.• Protección y defensa del patrimonio: Título II (artículos 28 a 64).• Afectación, desafectación y mutación de destino de los bienes y derechos: artículos 65 a 72.• Uso y explotación de los bienes y derechos: artículos 84 a 109.• Enajenación y gravamen: artículos 131 a 152.• Permuta: artículos 153 y 154.•

8. Conclusión personal

Con la realización de este trabajo hemos podido comprobar todo lo que engloba el patrimonio de laAdministración y qué diferencias y similitudes presenta respecto a los bienes de los particulares. Está claroque los bienes públicos deben ser protegidos de forma extraordinaria porque su patrimonio es, de algunaforma, el patrimonio de todos y la base para que la Administración pueda llevar a cabo sus funciones yservicios plenamente.

Es sobre todo destacable el régimen de utilización y protección con que cuentan los bienes de dominiopúblico, con varias prohibiciones y reservas, perfectamente justificado a mi parecer por la enormeimportancia que para el Estado y las demás Entidades supone este tipo de bienes. A priori, podemos entenderlas medidas al respecto como exorbitantes, pero al pasar a su estudio vemos cómo, de no ser así, los bienesdemaniales correrían enorme peligro.

Sin embargo, ha llamado mi atención el hecho de que la mayoría de la regulación de los bienes de lasAdministraciones, tanto general como sectorial, sea de hace ya varias décadas, estando en su mayoríaalrededor de los años sesenta. Por ello, considero que si bien la Ley 33/2003 de 3 de noviembre ha pasado aderogar la Ley principal, la Ley de 24 de diciembre de Bases del Patrimonio del Estado, y su TextoArticulado aprobado por Decreto 1022/1964 de 15 de abril, aún falta por elaborarse leyes que actualicen elresto de las regulaciones a los tiempos de hoy, pues no creo que todo permanezca igual en cuanto a lo que alos bienes de la Administración se refiere desde los años señalados.

A señalar también es la amplísima regulación legal sobre los bienes de la Administración, estando incursa endiferentes textos legales como la Ley General Presupuestaria, el Código Civil, la Constitución Española, todala regulación de las Entidades Locales y, por supuesto, la Ley del Patrimonio de los bienes de laAdministración. Por lo tanto, considero que ésta extensa regulación es fundamental para la eficaz y eficienteprotección de estos bienes tan elementales, ya que marca exhaustivamente los límites que comprenden todas

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las acciones que les afecten.

Otra conclusión a destacar es el diferenciar dos términos: Patrimonio del Estado, del que versa toda la Leyaprobada por Decreto 1022/1964 y es la base fundamental del presente trabajo, frente al PatrimonioNacional, señalado por el artículo 132.3 de la Constitución Española y regulado por otra Leyespecíficamente a él dedicada, la Ley 23/1982, 16 de junio, que fue modificada por Leyes de 1995 y de 1996.Pero la diferencia de contenido es la más importante ya que mientras que el Patrimonio del Estado se refierea los bienes de titularidad del Estado en general, el Patrimonio Nacional engloba exclusivamente aquellosafectados al uso y servicio del Rey para el ejercicio de la Alta representación que la Constitución le asigna,razón por la que anteriormente se denominara Patrimonio Real, y los derechos de patronato o de gobierno yadministración sobre una serie de Fundaciones, denominados Reales Patronatos.

Para terminar, señalar que espero que las medidas que antes señalábamos y que hemos desarrollado a lolargo del presente trabajo siempre se apliquen de forma rigurosa, para que consecuentemente las mismasnunca puedan resultar injustas por atender a intereses diferentes a la protección y salvaguarda de los bienesdel Estado.

_________ Bibliografía ___________________________

PALLARES MORENO, MANUEL: Curso de introducción al Derecho, Volumen I. Teoría general yramas de Derecho Público. Ediciones TAT; Granada, 1989.

PARADA VÁZQUEZ, JOSÉ RAMÓN: Derecho administrativo III. Bienes públicos, derechourbanístico.

Marcial Pons; Madrid, 2002. Novena edición.

LEYES ADMINISTRATIVAS: Edición preparada por Luis Martín Rebollo. Editorial Aranzadi S.A;Navarra, 2003. Novena edición.

Ley 33/2003, de 3 noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas: B.O.E. 04−11−2003

Documentación facilitada por la UNED de Baza.

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