LOKALNA SAMOUPRAVA (NACRT SKRIPTA ZA STUDIJ JAVNE UPRAVE) Autor: dr.sc. Ivan Kopri, izv.prof. Pravnog fakulteta u Zagrebu TEMELJNI POJMOVI lokalna samouprava lokalne samoupravne jedinice lokalna (dravna) uprava upravne jedinice lokalna zajednica i oblikovanje lokalnih jedinica lokalne jedinice u teritorijalnom upravnom sustavu razgranienje lokalne samouprave i dravne uprave

-

-

KONCEPCIJE O ULOZI LOKALNIH JEDINICA 1. Koncepcija upravne decentralizacije 2. Koncepcija politike decentralizacije 3. Koncepcija i naelo supsidijarnosti 4. Marksistika koncepcija komune Koncepcija upravne decentralizacije - instrument sredinje dravne vlasti i uprave - unitarne, centralizirane zemlje (npr. Francuska) - naelo nedjeljivosti narodnog suvereniteta (J. J. Rousseau) - naelo jednakosti graana - upravno skrbnitvo (tutorstvo) - teorija razvoja zajednice (community development) (OUN) - planovi, inicijativa, nadzor, obrazovanje, briga i pomo organa sredinje drave Koncepcija politike decentralizacije - specifinost lokalnih interesa i poslova - tehnike prednosti + interesne koristi - protutea sredinjoj dravnoj vlasti - dioba vlasti po teritorijalnom naelu - decentralizacija kroz samoupravu

- dualizam lokalne samouprave i lokalne dravne uprave (razlikovanje, organizacijska i personalna odijeljenost) - iroka autonomija u lokalnim poslovima - naelni i logiki primat sredinje vlasti Elementi autonomije lokalnih jedinica 1. lokalni politiki izbori 2. pravna osobnost 3. financijska autonomija 4. iroki krug lokalnih poslova 5. pravo na samoregulaciju 6. pravo na samoorganizaciju 7. pravo na meusobnu suradnju 8. ograniavanje utjecaja sredinje drave i zatita Koristi od politike decentralizacije 1. onemoguuje koncentraciju politike moi 2. lokalizira politike sukobe 3. ograniava ekscese nacionalne drave 4. ublaava meunacionalne napetosti 5. poboljava kvalitetu javnih slubi 6. smanjuje ukupne javne trokove 7. omoguuje participaciju graana 8. politiki educira i odgaja graane i razvija demokratsku politiku kulturu 9. osposobljava i selekcionira politiare za dunosti na nacionalnoj razini 10. jaa politiki legitimitet itavog sustava

Koncepcija i naelo supsidijarnosti - primat pojedinca i niih razina - odnos pojedinca i javnih organa drutvena kultura kapitalizma Katolika crkva (Quadragesimo Anno; Pio XI.; 1931.)

-

- odnos sredinje vlasti i teritorijalnih jedinica - EPLS, l. 4. st. 3.

2

- odnos nadnacionalnih integracija i drava lanica - Ugovor Europske zajednice i kasnije verzije - temelj interpretacije - kapacitet lokalnih institucija - naelo solidarnosti i odgovornosti Marksistika koncepcija komune - anarhistiki i socijal-utopistiki temelji - lokalne jedinice, komune, kao sredstvo prevladavanja drave kao specifinog tipa politikog sustava - delegatsko naelo - realni elementi: vea dostupnost laki politiki utjecaj neposredna demokracija jednostavnost lokalnih poslova

- nerealni elementi: -

- iskustva Parike komune 1871. i Oktobarske revolucije 1917. Koncepcije o ulozi lokalnih jedinica u Hrvatskoj - marksistika koncepcija komune do 1990. - koncepcija upravne decentralizacije s nekim elementima samouprave 1992-2000. (sustav lokalne samouprave i uprave) - koncepcija politike decentralizacije i naelo supsidijarnosti 2001-2003. - 2004. recentralizacija ili decentralizacija? Ustavnopravna koncepcija lokalne samouprave u Hrvatskoj - Ustav iz 1990. pravo na lokalnu samoupravu - ratifikacija Europske povelje o lokalnoj samoupravi 1997. koncepcija politike decentralizacije - Promjene Ustava iz 2000. naelo podjele vlasti po teritorijalnom naelu + naelo supsidijarnosti

3

TERITORIJALNA OSNOVA LOKALNE SAMOUPRAVE Teritorijalna podjela (administrativno-teritorijalna podjela) Kriteriji: 1. Kriterij potpunosti 2. Kriterij jednakosti 3. Kriterij kapaciteta 4. Kriterij dostupnosti Dileme teritorijalne podjele: 1. Ope ili specijalne lokalne jedinice 2. Monotipska ili politipska struktura 3. Velike ili male lokalne jedinice 4. Stupnjevanje ili suradnja Ope ili specijalne lokalne jedinice Integriranje vie lokalnih poslova i slubi u ope jedinice A. Prednosti: 1. Ekonominost 2. Odreivanje prioriteta 3. Politike prednosti 4. Povijesna tradicija B. Nedostatak: 1. Smanjena efikasnost 2. Otpor promjenama Jednonamjenske (specijalne) jedinice A. Prednost: 1. Efikasnost 2. Elastinost i prilagodljivost u mijenjanju teritorijalne organizacije i unutarnje strukture 3. Manja birokratiziranost postupanja i financiranja B. Nedostaci: 1. Oteana tehnika koordinacija s drugim slubama 2. Otean politiki nadzor i utjecaj 3. Multipliciranje unutarnjih upravnih funkcija (neekonominost) 4. Vei utjecaj i nadzor centralne drave

4

- ope su pravilo, specijalne iznimka - specijalne se primjenjuju samo za posebno vane lokalne poslove i slube - utvruje se optimalni akcijski radijus i optimalna veliina jedinice - specijalne su karakteristine za SAD, vicarsku, Australiju, Kanadu, Novi Zeland - SAD: kolske jedinice-distrikti, kontrola voda, izgradnja mostova, zdravstvo, transport, vatrogastvo Monotipska ili politipska struktura Razlikovanje dva ili vie tipova lokalnih jedinica na istoj teritorijalnoj razini s razliitim pravnim poloajem uzima u obzir razlike u tipu naselja i stupnju urbaniziranosti urbana naselja (gradovi) i ruralna podruja moe uzeti u obzir i razlike po veliini gradovi po veliini (veliina uvjetuje tip upravnih problema)

-

vei gradovi mogu biti smjeteni na viu teritorijalnu razinu (Njemaka: u sastavu kotara, Kreis, su opine, kreisangehrige Gemeinden, i manji gradovi, kreisangehrige Stdte; pored kotara, izvan njihovog sastava smjeteni su vei gradovi, kresifreie Stdte)

-

glavni grad je obino izdvojen i posebno reguliran (Austrija: Wien/Be ima status opine, Gemeinde, kotara, Kreis, i zemlje, Land) u slabije urbaniziranim zemljama ili zbog tradicije (germanske zemlje)

Jedan tip lokalnih jedinica na pojedinoj teritorijalnoj razini s naelno i formalno jednakim pravnim poloajem (jednak krug poslova i jednak nadzor sredinje drave) stvarne razlike ipak postoje, a ponekad one nalaze izraz i u zakonodavstvu nastoji sprijeiti produbljivanje stvarnih razlika stvarne razlike ipak postoje, ponekad nalaze izraz i u zakonodavstvu Francuska, Belgija, Italija, vicarska, vedska, Portugal, panjolska, Danska, Finska

-

5

Velike ili male lokalne jedinice (problem veliine lokalnih jedinica) Male lokalne jedinice; neintegrirani sustav a) Prednosti: omoguavaju vei politiki utjecaj lokalnog stanovnitva na lokalne organe preglednost, transparentnost i razumljivost djelovanja politikih tijela olakavaju i ire politiku participaciju graana (politiki zahtjev za demokracijom) lokalne su slube dostupnije graanima mogua je kompeticija meu brojnim lokalnim jedinicama i privlaenje kapitala mogui su eksperimenti i inovacija

b) Nedostaci: ne mogu obavljati ozbiljne, skuplje i zahtjevnije slube pridonose centralizaciji, jer su ovisne o pomoi sredinje drave

c) Zastupljenost: Francuska, eka, Slovaka, Maarska, Latvija, panjolska

Velike lokalne jedinice; integrirani sustav a) Prednosti: od njih se oekuje vei ekonomsko-financijski kapacitet mogu angairati vie strunih ljudi za lokalne slube bolji politiki potencijali vee su anse postizanja racionalnosti javnih slubi

b) Nedostaci: gubitak osjeaja solidarnosti slabljenje lokalnih kulturnih identiteta rivalstvo ukljuenih naselja birokratizacija zbog razvoja slubenikog aparata

c) Zastupljenost:

6

-

Engleska i Wales, Litva, veina nordijskih zemalja (vedska, Danska, Finska), Portugal, Nizozemska, Belgija, Bugarska, Poljska, Makedonija, Albanija

Tradicionalne (prirodne, klasine, male) opine vs. moderne (velike) opine a) Tradicionalne opine naelo da svako naselje kao posebna lokalna zajednica dobiva samoupravni status

-

u prosjeku su male, imaju od 1.000 do 2.000 stanovnika i 10 do 20 km2 Francuska: 36.400 opina s prosjeno 1.300 stanovnika i 15 km2

b) Moderne opine u istu lokalnu jedinicu se ukljuuje vie naselja na irem teritoriju s u pravilu vie od 10.000 stanovnika naelo racionalnosti i uinkovitosti vedska: 278 opina s prosjeno 29.500 stanovnika i 1.595 km2

-

- razvojni trend ide prema veim jedinicama, jer lokalne jedinice trebaju osigurati sve vie sve skupljih slubi - slabo ekonomski razvijena podruja na njima poveanje teritorija lokalnih jedinica ne dovodi do poveanja financijskog i drugog kapaciteta tih jedinica - otpor je to vei to je vei politiki utjecaj lokalnog stanovnitva - otpor lokalnog stanovnitva poveanju podruja lokalnih samoupravnih jedinica manji je kod skupljih i tehniki zahtjevnijih slubi Prosjena veliina lokalnih jedinica u pojedinim zemljama ZEMLJA Engleska i Wales Litva Bugarska vedska Portugal Nizozemska Danska Poljska Finska Slovenija PROSJENI BROJ STANOVNIKA 123.000 66.300 31.400 29.500 28.000 20.500 18.000 15.600 10.500 10.300 PROSJENA POVRINA 533 1.166 322 1.595 60 150 130 730 105

7

Albanija Norveka Rumunjska Italija Estonija panjolska Letonija Maarska Slovaka eka Francuska

10.000 9.000 7.600 6.500 5.700 5.000 4.400 3.200 1.900 1.700 1.300 Stupnjevanje ili suradnja (povezivanje)

77 710 81 38 178 60 116 32 17 13 15

Stupnjevanje uvoenje novih razina u teritorijalni upravni sustav, tako da se uz osnovnu razinu lokalnih jedinica pojavljuju i meustupnjevi, kao to je okruna, regionalna, i sl. vertikalna diferencijacija teritorijalnog sustava drave rjeava problem veliine tako da se skuplje, tehniki i struno zahtjevnije slube povjeravaju jedinicama na iroj razini, koje su u pravilu veeg kapaciteta slube kod kojih je blizina i dostupnost graanima presudno vana ostaju na razini temeljnih jedinica

-

dva su stupnja pravilo dodatni stupnjevi su izraz povijesne tradicije, veliine teritorija, velikog broja jedinica na nioj razini ili, u novije vrijeme, snaenja integracijskih procesa vei je broj stupnjeva na preteno ruralnom podruju, ako se primjeni politipska struktura (gradovi su na vioj razini) stvara relativno krutu strukturu koja tei hijerarhijskim odnosima i predstavlja oslonac centralizmu neki stupnjevi jedinica u pojedinim zemljama nemaju samoupravni karakter (vlastita tijela izabrana od lokalnog stanovnitva i vlastiti politiki legitimitet), nego su administrativnog karaktera i slue kao pomo sredinjoj dravi (jedinice lokalne uprave) jedan stupanj teritorijalne samouprave: vicarska, Austrija, Finska, Grka dva stupnja: Engleska, Italija, Njemaka (439 kotara, Kreise, i 14.458 temeljnih jedinica, Gemeinden und Stdte), panjolska, vedska, Belgija, Danska, Portugal, Norveka

-

-

-

-

-

8

-

tri stupnja: Francuska (20 regija, 100 departmana, 36.400 opina), Poljska (16 wojewdztwa, 373 powiata, 2.483 gmina)

Suradnja (povezivanje) - svaka suradnja ne znai organizacijsko povezivanje, ali znai stvaranje odreenih veza meu jedinicama koje surauju, povremenih ili trajnih institucionalnih aranmana i/ili zajednikih tijela i organa - nain prevladavanja slabijih lokalnih potencijala - lokalne se jedinice povezuju u pravilu na vlastitu inicijativu nastojei prevladati pojedinanu ogranienost mogunosti i kapaciteta rjeavanja lokalnih javnih problema - stjeu se mogunosti obavljanja veih projekata i skupljih i zahtjevnijih slubi, kao i gospodarskog i socijalnog razvoja - znaajnija na razini temeljnih jedinica, posebno u uvjetima usitnjene teritorijalne strukture (Francuska, tranzicijske zemlje Maarska, eka, Slovaka, itd.) - temeljne prednosti: elastinost, prilagodljivost, fleksibilnost teritorijalnog sustava, autonomija lokalnih jedinica i otpor centralizaciji

- nedostatak: teti politikom sadraju lokalne samouprave (smanjuje politiki utjecaj i nadzor lokalnog stanovnitva kojemu suradnja nije dovoljno pregledna i vidljiva, a poveava utjecaj profesionalnog i strunog upravnog osoblja koje ima stvarni pregled nad suradnjom) - znaajnija je na europskom kontinentu, dok u anglosaksonskom svijetu prevladavaju kompetitivni i pregovaraki odnosi, kao u privatnom gospodarskom sektoru a) Fakultativna ili obvezatna suradnja b) Funkcionalna ili organizacijska suradnja c) Opa ili specijalizirana suradnja d) Jednaka i nejednaka suradnja a) Fakultativna ili obvezatna suradnja

9

- fakultativna suradnja je uvijek mogua i doputena, a ovisi o volji samih lokalnih samoupravnih jedinica - obvezatnu suradnju propisuje ili odreuje sredinja vlast (npr. obavezno osnivanje zajednikog upravnog ureda za vie malih lokalnih jedinica u Maarskoj) - prijelazni oblici: odreeni oblici suradnje nastaju zbog financijskih ili drugih beneficija koje u sluaju postizanja takve suradnje dodjeljuje sredinja dravna vlast (npr. sindikati opina u Francuskoj) b) Funkcionalna ili organizacijska suradnja - funkcionalna: zajedniko obavljanje odreenog lokalnog posla odn. slube, sudjelovanje u zajednikom pothvatu - organizacijska: stvaranje odreenog organizacijskog oblika s odreenim zadatkom koji predstavlja zajedniki interes ukljuenih lokalnih jedinica zajedniki administrativni ured (Maarska), zajedniki forum odluivanja, zajedniko tijelo odgovorno za skuplje i tehniki zahtjevnije slube (vatrogastvo, promet, itd.), zajednika ustanova ili poduzee, sindikati (udruge) lokalnih jedinica, nacionalna udruga lokalnih jedinica

c) Opa ili specijalizirana suradnja - ope povezivanje po svim pitanjima i poslovima - specijalizirano po odreenom pitanju ili poslu - prijelazni oblici po vie tono odreenih poslova - Francuska: vie od 2.000 vienamjenskih sindikata opina za odravanje cesta, vodoopskrbu, socijalne i prosvjetne slube, kao i gotovo 12.000 jednonamjenskih sindikata - panjolska: oko 50% lokalnih samoupravnih jedinica ukljueno je u oblike suradnje, od ega je pola jednonamjensko, a pola vienamjensko

d) Jednaka ili nejednaka suradnja- kod jednake suradnje sve ukljuene lokalne jedinice imaju isti status (prava i obaveze, poloaj)

10

- kod nejednake suradnje jedna lokalna jedinica, obino grad, temeljem dogovora ili ugovora naplatno obavlja odreeni posao ili slubu za druge (Francuska, Njemaka, zemlje srednje Europe, SAD, itd.)

Kriteriji za formiranje lokalnih jedinica: 1. Homogenost (jednolikost, istovrsnost) 2. Gravitacija (privlaenje) 3. Komplementarnost (nadopunjavanje) 4. Ekonomsko-financijski kapacitet - dolaze do razliitog utjecaja, neki vie drugi manje, u razliitim vrstama i tipovima lokalnih jedinica, pa i meu pojedinim jedinicama Homogenost - jednolikost, istovrsnost po nekom kriteriju te razgranienost od okoline - zahtjeva da se u istu jedinicu uvrste podruja istovrsna po kriteriju koji se iz nekog razloga smatra vanim - izvorno geografsko znaenje prirodne granice (vodotoci, planine) - prirodna i drutvena homogenost prirodna: geografska razgranienost, demografska jednolikost, jednolikost ekonomskog sirovinskog temelja drutvena: po privrednoj aktivnosti, po tradiciji, po kulturnim vrijednostima, po javnim slubama - homogenost potreba i homogenost sredstava za zadovoljavanje potreba homogenost potreba: istovrsni materijalni, kulturni i drugi interesi ljudi na nekom podruju homogenost sredstava: istovrsna objektivna ekonomska i drutvena situacija ljudi - nedostaci: a) ponekad vie olakava nadzor i pregled nad nekim podrujem izvana, dok ga ljudi na tom podruju ne osjeaju kao kohezivni faktor b) moe dovesti do neprihvatljivih ishoda (ljudi ne prihvaaju lokalne jedinice, stvaraju se nelogine jedinice koje ne mogu funkcionirati, itd.)

11

Gravitacija - odreena mjesta privlae odreene drutvene procese - izvorno geografsko znaenje: vodotoci privlae promet, to za sobom povlai drutvene procese (komunikacije, trgovina, naseljavanje) - suvremeno znaenje: privlana snaga ve postojeih sredita - vrste: ekonomska, kulturna, upravna, opedrutvena, itd. - temeljni problem: odrediti granice (anketirati, istraiti) Komplementarnost - tenja da se postigne jedna samoupravna cjelina, tj. cjelovitost i samodovoljnost lokalne jedinice - razliiti prirodni i drutveni faktori moraju se meusobno nadopunjavati u to kompletnijem zadovoljavanju interesa i potreba ljudi - tendira autarhinosti (potencijalni nedostatak ovog kriterija) - ekonomska: prirodni izvori i proizvodni kapaciteti - upravna: lokalna jedinica kao cjelovit ivotni krug za ljude koji tek u iznimnim sluajevima zadovoljavaju poneku potrebu izvan svoje lokalne jedinice, dok sve temeljne interese zadovoljavaju u njoj - mora se u veoj mjeri uzeti u obzir: a) u guim aglomeracijama (vei gradovi) b) u izdvojenim i izoliranim podrujima (planinsko selo, mali otok), ali na razliitim razinama potreba i mogunosti njihovog zadovoljavanja Ekonomsko-financijski kapacitet - njegovo je znaenje vee to je potpunija integracija (to vie slubi i poslova) - odreuje se metodom najmanjeg zajednikog nazivnika (najskuplja sluba) ili metodom zbrajanja cijene svih integriranih slubi Faktori koji uvjetuju teritorijalnu podjelu: 1. Prirodni faktor, 2. Socioloki faktor,

12

3. Vremenski faktor, 4. Urbanizacija, 5. Ekonomsko-tehniki i organizacijski faktor, 6. Politiki faktor. Prirodni faktor - izravno: konfiguracija tla (nizinsko ili planinsko podruje), hidrografska mrea i more (otoci) - neizravno: klima, bonitet tla, vegetacija, rude, itd. - utjecaj tog faktora se postupno smanjuje zbog tehnikog razvitka, ali ipak ne nestaje u potpunosti - posebno je znaajan kod irih jedinica (prirodne regije) Socioloki faktor - lokalne jedinice imaju svoj socioloki temelj u postojanju lokalnih zajednica, kao kohezivnih cjelina povezanih zajednikim interesima i identifikacijom stanovnitva - de-lokalizacija i raspad starih lokalnih zajednica uz oteano stvaranje novih (masovno drutvo, depolitizacija, konzumerizam, anomija, i sl.) - globalizacija i lokalizacija kao komplementarni procesi Vremenski faktor - stabiliziranje pojedinih lokalnih jedinica, pojedine vrste lokalnih jedinica ili itave teritorijalne podjele u vremenu - to due neka teritorijalna organizacija opstane, to e biti stabilnija i otpornija prema promjenama, jer ljudi razvijaju osjeaj pripadnosti i identifikacije s lokalnom jedinicom - u dugim vremenskim razdobljima mogu se uoiti odreene konstante u teritorijalnoj strukturi pojedine zemlje - povijesne uvjetovanosti (povijesna cjelina) - to je dui period stabilizacije, struktura je sve manje elastina, sve se vie okotava i postaje nesposobna prilagoditi se promijenjenim okolnostima (vicarska) - nerijetko i kod radikalnih promjena u teritorijalnoj organizaciji stari teritorijalni oblici dolaze do izraaja kroz nove (npr. Francuske predrevolucionarne gnralit zapravo su opstale kroz strukturu departementa)

13

- ponekad je struktura tako kruta da se u sluaju nunih promjena uvode novi meustupnjevi, ili je potpuno nesposobna za promjene te opstaje tako dugo dok ne izazove potpuno nezadovoljstvo i radikalnu promjenu Urbanizacija - sve vei dio stanovnitva ivi u gradovima, ali i nekad tipine gradske komunalne slube ire se posvuda po dravnom teritoriju - stupanj urbanizacije: postotak gradskog stanovnitva u ukupnom broju stanovnika neke zemlje - gradovi: a) broj stanovnika (kvantitativna tipologija gradova) b) odreena gustoa stanovnitva c) odreeni postotak nepoljoprivrednog stanovnitva d) odreene slube i institucije (banka, pota, kola, i sl.) e) ostalo (nain ivota, diferenciranost zanimanja i heterogenost stanovnitva, urbana vizura, itd.) - grad je naselje s gustim stanovnitvom, razvijenom drutvenom podjelom rada, kompaktno izgraenom povrinom i odgovarajuim javnim slubama (Pavi) - grad kao specifini tip naselja zahtjeva nove, komunalne slube, kao i drugaiji nain njihovog organiziranja i drugaiji, sloeniji nain upravljanja takvim lokalnim jedinicama - naglasak prelazi s politike uloge graana na vie ekonomski uvjetovanu ulogu korisnika i potroaa (konzumerizam) - razvoj gradova: a) protourbanizacija b) lokalizacija c) komunalizacija (faza industrijske urbanizacije)

d) metropolitanizacijaEkonomsko-tehniki i organizacijski faktor - u temeljima je stvaranja moderne, velike opine - lokalne jedinice trebaju preuzeti sve iri krug sve zahtjevnijih slubi te postati nositelji ekonomskog i opedrutvenog razvoja - lokalne slube postaju sve sloenije te zahtijevaju sve vie financijskih sredstava i sve profesionalnije osoblje - razvoj tehnike komunikacija, prometa i veza omoguuje koheziju na sve irim podrujima - razlozi racionalne organizacije trae vee lokalne jedinice

14

- kad veliina lokalnih jedinica prijee odreenu granicu potrebne su i nove unutranje upravne slube - uloga nositelja ekonomskog i opedrutvenog razvoja stoji u temeljima tendencije regionalizacije suvremene Europe Politiki faktor - graani ele zadrati politiki utjecaj nad lokalnim pitanjima i slubama te rjeavati lokalne probleme - vrijednost politike participacije i jaanje politikog legitimiteta itavog teritorijalnog sustava - govori u prilog manjih jedinica, u kojima je politika participacija graana mogua - to su interesi graana iri i diverzificiraniji, oni sve ira podruja doivljavaju kao svoj ivotni krug protiv premalih lokalnih jedinica - u velikim lokalnim jedinicama, u prilog kojih govori mogunost obavljanja ireg kruga znaajnih slubi i poslova, politika participacija graana dobiva nove oblike (npr. neposredni izbor pojedinanog izvrnog funkcionara) - depolitizacija ili kriza u politikom angamanu?

15

upanija Zagrebaka Krapinskozagorska Sisakomoslavaka Karlovaka Varadinska Koprivniko -krievaka Bjelovarsko -bilogorska Primorskogoranska Likosenjska Virovitikopodravska Poekoslavonska Brodskoposavska Zadarska Osjekobaranjska ibenskokninska Vukovarsko -srijemska Splitskodalmatinska Istarska Dubrovakoneretvanska Meimurska Grad Zagreb REPUBLIKA HRVATSKA

Povrina km2 3.060 1.229 4.468 3.626 1.262 1.748 2.640 3.588 5.353 2.024 1.823 2.030 3.646 4.155 2.984 2.454 4.540 2.813 1.781 729 641 56.594

Broj stanovnika 309.696 142.432 185.387 141.787 184.769 124.467 133.084 305.505 53.677 93.389 85.831 176.765 162.045 330.506 112.891 204.768 463.676 206.344 122.870 118.426 779.145 4.437.460

Stan./ km2 101,2 115,9 41,5 39,1 146,4 71,2 50,4 85,1 10,0 46,1 47,1 87,1 44,4 79,5 37,8 83,4 102,1 73,4 69,0 162,4 1.215,5 78,4

Broj gradova 8 7 6 5 6 3 5 14 4 3 4 2 6 7 5 4 16 11 5 3 1 123

Broj opina 26 25 13 17 22 22 18 21 8 13 6 26 27 35 14 26 39 28 17 22 426

Broj naselja 697 423 456 649 301 264 323 515 252 190 277 185 226 264 196 85 367 648 230 129 70 6.747

Opine prema broju stanovnika (31. 7. 2003.) Raspon Broj Broj stanovnika opina 1.000 29 21.431 1.001 - 2.000 100 155.565 2.001 - 5.000 229 647.611 5.001 -10.000 60 463.487 10.001 -15.000 6 68.442 15.001 1 15.506 UKUPNO 425 1.372.042

Udio broja opina u % 6,8 23,5 53,9 14,1 1,4 0,2 100,0

Udio broja stan. u% 1,6 11,3 47,2 33,8 5,0 1,1 100,0

Gradovi prema broju stanovnika (31. 7. 2003.)

16

Raspon 5.000 5.001 - 10.000 10.001 - 20.000 20.001 - 50.000 50.001 - 100.000 100.000 - 200.000 200.001 UKUPNO

Broj gradova 18 39 39 18 6 3 1 124

Broj stanovnika 61.281 291.397 534.928 580.242 371.072 447.353 779.145 3.065.418

Udio broja grad. u% 14,5 31,5 31,5 14,5 4,8 2,4 0,8 100,0

Udio broja stan. u% 2,0 9,5 17,5 18,9 12,1 14,6 25,4 100,0

Naselja prema broju stanovnika (31. 3. 2001.) Raspon Broj Broj stanovnika naselja Bez stanovnika 105 100 2.489 108.186 101 500 2.898 691.054 501 1.000 719 505.860 1.001 2.000 321 447.445 2.001 5.000 148 444.847 5.001 - 10.000 41 278.638 10.001 - 20.000 18 242.701 20.001 - 50.000 13 430.862 50.001 - 100.000 4 277.203 100.001 - 200.000 2 318.940 200.001 1 691.724 UKUPNO 6.759 4.437.460

Udio broja naselja u % 1,6 36,8 42,9 10,6 4,7 2,2 0,6 0,3 0,2 0,1 0,0 0,0 100,0

Udio broja stan. u% 0,0 2,4 15,6 11,4 10,1 10,0 6,3 5,5 9,7 6,2 7,2 15,6 100,0

Gradovi prema broju stanovnika (sredinji grad + pripojena prigradska naselja 31. 3. 2001.) Zagreb Split Rijeka Osijek Zadar Slavon. Brod Velika Gorica Karlovac Pula Sisak ibenik Varadin Dubrovnik Bjelovar Vinkovci Samobor Katela Koprivnica akovec akovo Poega (70) ( 8) ( 2) (11) (15) ( 3) (58) (52) ( 1) (34) (33) 779.145 187.599 143.817 114.031 72.946 63.268 62.519 59.469 58.342 53.036 51.185 48.944 43.607 41.083 36.786 35.925 33.338 30.793 30.201 29.196 27.911 (691.724) (173.692) (143.395) ( 91.046) ( ( ( ( ( ( ( 69.239) 57.199) 32.813) 49.228) 58.342) 37.491) 36.886)

(14)

( 15.565)

17

Sinj 25.179 Vukovar 25.007 Kutina 24.542 Petrinja 22.858 Zaprei 22.758 Virovitica 22.519 Krievci (60) 22.195 ( 11.445) upanije prema broju stanovnika i povrini Raspon broja stanovnika 100.000 100.001 - 200.000 200.001 - 300.000 300.001 - 400.000 400.000 Broj upanija 3 11 2 3 2 Raspon povrine u km2 1.001 2.001 3.001 1.000 2.000 3.000 4.000 4.000 Broj upanija 2 5 6 4 4

18

LOKALNI POSLOVI

Javni poslovi -

- vertikalno razgranienje

centralni poslovi poslovi dravne uprave lokalni poslovi samoupravni (vlastiti, naravni) djelokrug - lokalni samoupravi djelokrug - samoupravni djelokrug regionalnih jedinica

Europske tradicije lokalne samouprave i odreivanja lokalnih poslova francuska centralistika tradicija germanska tradicija politike decentralizacije engleska ultra vires doktrina

-

-

A. Francuska tradicija

1. Dekoncentracija upravne jedinice hijerarhijski nadzor 2. Decentralizacija lokalne samoupravne jedinice upravno skrbnitvo / upravninadzor - iskljuivo vlastiti poslovi B. Njemaka tradicija dualizam dravne uprave i lokalne samouprave 1. Dvostruki kolosijek - lokalne samoupravne jedinice - lokalne ekspoziture tijela sredinje dravne uprave 2. Jednostruki kolosijek - lokalne samoupravne jedinice - vlastiti samoupravni poslovi - fakultativni samoupravni djelokrug - obligatorni (minimalni, naloeni) samoupravni djelokrug - preneseni poslovi dravne uprave

a. Decentralizacija kroz samoupravu (politika decentralizacija) b. Administrativna (upravna) decentralizacija

19

C. Britanska tradicija - koncepcija suverenosti parlamenta ultra vires doktrina - enumeracija privatni zakoni ne razlikuju se sredinji od lokalnih poslova - politika decentralizacija upravna decentralizacija - devolucija

Upravno-tehniki i politiko-interesni razlozi za odreenje lokalnosti javnih poslova A. Upravno-tehniki razlozi 1. Blizina korisnika 2. Priroda predmeta rada 3. Lokalno uvjetovane potrebe 4. Potreba diferenciranosti regulacije odreene djelatnosti 5. Potrebna sredstva B. Politiko-interesni razlozi 1. Specifinost odreenih lokalnih interesa 2. Decentralizacija kao interes sredinje vlasti 3. ire sudjelovanje graana 4. Jaanje lokalne autonomije da bi lokalna samouprava mogla biti protutea sredinjoj vlasti Odreivanje lokalnih poslova A. Naelo supsidijarnosti (i solidarnosti) - l. 134/3. Ustava RH B. Razlike izmeu samoupravnog i prenesenog djelokruga Samoupravni djelokrug a) odgovornost b) opa regulacija c) financiranje d) nadzor lokalna predstavnika tijela vlastiti prihodi/lokalni proraun ustavnosti i zakonitosti Preneseni djelokrug sredinje drave sredinja drava sredinji dravni proraun zakonit. i svrsishodnosti lokalnih jedinica i njihovih tijela nacionalna i nadnacionalna razina lokalne jedinice i ire razine vlasti pojedinac i javne vlasti

- ratificirati odredbe l. 4/3. i 9/5. Europske povelje o lokalnoj samoupravi

20

C. Samoupravni djelokrug a) Opa klauzula i enumeracija kao temeljne pravne tehnike za odreivanje lokalnog samoupravnog djelokruga 1. Opa klauzula pravna presumpcija u korist lokalnih poslova (Europska povelja; komparativno iroko prihvaena) Prednosti: 1. potie inovaciju i inicijativu lokalnih jedinica 2. stimulira autonomiju lokalnih jedinica 3. itav upravni sustav postaje elastiniji 4. demokratinije rjeenje legitimira i uvruje poziciju lokalnih vlasti 5. poveava kapacitet lokalnih jedinica i itavog sustava Nedostaci: jedinicama 2. slabije razvijene lokalne jedinice mogu razviti ambicije koje ne mogu financirati iz vlastitih prihoda 3. razvija se neodgovornost sredinje vlasti za stanje u lokalnim jedinicama te one ostaju preputene svojim nedovoljnim kapacitetima 2. Enumeracija pravna presumpcija u korist poslova sredinje drave Prednosti: 1. odgovornost za stanje u dravi je uglavnom na sredinjoj vlasti, 2. eksperimentiranje, dozirano i nejednako optereivanje razliitih lokalnih jedinica Nedostaci: 1. ograniavanje lokalne autonomije i centralistike tendencije 2. vrlo komplicirana u pravnotehnikoj primjeni, kako na razini zakonodavstva, tako i na razini primjene u tijelima dravne uprave i tijelima lokalnih samoupravnih jedinica - varijante i prijelazni oblici harmonizacija - veliina lokalnih jedinica kao faktor odabira pravne tehnike odreivanja lokalnih poslova - suradnja kao nain prevladavanja slabijih lokalnih potencijala - vertikalna elastinost u dodjeljivanju poslova i ovlasti b) Obligatorni i fakultativni samoupravni djelokrug - obligatorni djelokrug bitne lokalne slube minimalna razina javnih slubi - fakultativni djelokrug izraz autonomije lokalnih jedinica to su potie i obavezuje na svakovrsnu pomo i potporu lokalnim jedinicama 1. moe poveati jaz u stupnju razvijenosti meu lokalnim

21

c) Temeljne skupine poslova iz lokalnog samoupravnog djelokruga Vijee Europe 1988.: - u svih 15 zemalja: izgradnja i odravanje osnovnih kola (15), lokalne ceste (15), lokalno planiranje (15), izdavanje graevinskih dozvola i dozvola za ruenje (15), sabiranje smea (15), socijalna pomo (9), staraki domovi (6), knjinice (5), promocija turizma (0), kazalita (0), razvoj sporta i sportski objekti (0), - u 14 zemalja takoer: protupoarna zatita (13), izgradnja i odravanje predkolskih ustanova (12), kanalizacija (12), opskrba vodom (11), zatita prirode i okolia te odlagalita otpada (11), groblja (9), organizacija i upravljanje prometom (6), zatita kulturnog i umjetnikog nasljea (5), subvencionirano stanovanje (4), muzejske slube (0), parkovi prirode te rekreacijski i javni prostori (0), - u 13 zemalja jo i: zatita okolia (8), razvoj i ouvanje zaposlenosti (2), nadzor nad prometom nekretnina (1), klaonice (0), kupalita i ljeilita (0), financijsko sudjelovanje u javnim i privatnim poduzeima (0), - u 12 zemalja jo i: pomo u elementarnim nepogodama (12), urbanistiko planiranje i regulacija graenja (9), trnice i sajmovi (2), financijska ili fiskalna pomo javnom ili privatnom poduzetnitvu (0), - u 11 zemalja takoer: obrazovno, administrativno i tehniko osoblje predkolskih ustanova (8), - u 10 zemalja jo i: epidemioloka sluba (8) te pomorski i rijeni promet (1), - u 9 zemalja jo i: obrazovno, administrativno i tehniko osoblje osnovnih kola (10), bolnice (5), opskrba elektrinom energijom (5) te opskrba plinom (4), - u 8 zemalja jo i: izgradnja i odravanje srednjih kola (4), pomo vjerskim zajednicama i odravanje crkvi (4), potpore za stanovanje (4) te zatita potroaa (4) d) Razdioba meu stupnjevima teritorijalne samouprave - regionalni poslovi - Europska povelja o regionalnoj samoupravi u pripremi - regionalni poslovi su oni koji imaju veliki akcijski radijus, odnosno koji zahtijevaju specijaliziranu strunost, skupu oprema, koordinaciju na vrlo irokom podruju, velika financijska sredstva, itd. - prostorno planiranje - regionalni ekonomski i ukupni drutveni razvoj - zdravstvo, socijalna sigurnost, srednje, specijalizirano i visoko kolstvo - znanost, javni promet, zatita okolia, itd. - mjesna samouprava - specijalni sluajevi: gradovi, veliki i glavni gradovi, metropolitanska podruja

22

e) Autonomija u vrenju vlastitih samoupravnih poslova - lokalne ovlasti trebaju biti potpune i cjelovite te jasno odreene temeljem zakona (l. 4/4. Povelje) - eliminiranje administrativnog nadzora i ogranienja - regulacija i nadzor kvalitete javnih slubi povjerenih lokalnim jedinicama D. Preneseni djelokrug a) Uobiajeni preneseni djelokrug registriranje injenica roenja, zakljuenja braka i smrti i voenje odnosnih evidencija, statistiki poslovi, izdavanje identifikacijskih iskaznica i vozakih dozvola, nadzor gradnje, vojne evidencije, provedba izbora i voenje evidencije biraa, civilna zatita, vatrogasna sluba, sluba spaavanja, odravanje javnog reda i mira, i slini - ako im ve nisu povjereni u samoupravni djelokrug

b) Tehnike prenoenja poslova dravne uprave na lokalne samoupravne jedinice - zakon (volja sredinje vlasti) - administrativni ugovor sredinje vlasti i lokalne samoupravne jedinice (problemi koordinacije, fragmentacija, slaba pozicija pojedine lokalne jedinice) - sporazum sredinje vlasti i udruge/a lokalnih samoupravnih jedinica c) Preneseni djelokrug vs. teritorijalne ekspoziture tijela sredinje dravne uprave Preneseni djelokrug Prednost: organi sredinje drave - jer na svojem podruju lokalne samoupravne jedinice nemaju ispostava tijela sredinje dravne uprave Povoljno djelovanje na politiki sadraj lokalne samouprave: - jer lokalne jedinice obavljaju ak i one poslove za koje krajnju odgovornost snose

23

-

uvjeti: dovoljno irok samoupravni djelokrug, racionalna organizacija, efikasnost, tedljivost i profesionalnost lokalne administracije, znaajni financijski kapacitet lokalnih jedinica

Nedostatak: Nepovoljno djelovanje na lokalnu samoupravu uz jaanje centralnog utjecaja: - jer sredinji organi mogu pozivajui se na svoju krajnju odgovornost za obavljanje prenesenih poslova dravne uprave znaajno intervenirati u rad lokalnih tijela, ak i u pogledu obavljanja poslova iz samoupravnog djelokruga - jer lokalna tijela mogu poeti funkcionirati kao produena ruka sredinje drave, ako nisu ispunjeni gore navedeni uvjeti - jer je nadzor sredinje drave u pogledu prenesenog djelokruga iri i intenzivniji, u odnosu na nadzor u pogledu samoupravnog djelokruga Teritorijalne ekspoziture Prednost: Sredinja drava koja snosi krajnju odgovornost zadrava ujedno i potpuniji nadzor hijerarhijski nadzor nad ispostavama tijela dravne uprave Nedostatak: Moe doi do dvostrukog upravnog kolosijeka istovrsni se poslovi mogu obavljati dva puta, jednom za lokalne jedinice, drugi put za ispostave tijela dravne uprave Lokalni poslovi u Hrvatskoj A) Sustav lokalne samouprave i uprave 1992-2001. skueni lokalni samoupravni djelokrug koordinativni zadaci upanija enumeracija s loom normativnom provedbom nejasno razgranienje samoupravnog i prenesenog djelokruga naglasak na obligatornom djelokrugu preklapanje nadlenosti i hijerarhinost vrlo intenzivan upravni nadzor slian hijerarhijskom

B) Sustav lokalne i podrune (regionalne) samouprave 2001. naela supsidijarnosti i solidarnosti opa klauzula fakultativni i obligatorni djelokrug irenje lokalnog djelokruga definirani djelokrug upanija suavanje upravnog nadzora administrativna decentralizacija umjesto politike? re-centralizacija povoljniji okvir za suradnju lokalnih jedinica

24

C) Neki prijedlozi za unaprjeenje sustava teritorijalne samouprave a) Samoupravni djelokrug - paljivo, na sustavan nain te uz participaciju udruga samoupravnih jedinica odrediti minimalni obligatorni samoupravni djelokrug lokalnih i regionalnih jedinica, kao i projekciju njegovog razvoja u odreenom periodu (npr. 2004. 2014.) - obavezna suradnja ili, alternativno, okrupnjavanje lokalnih jedinica - promovirati suradnju i specijalne lokalne jedinice - ojaati poziciju nacionalnih udruga lokalnih jedinica - samoupravni djelokrug gradova: - osigurati posebnu samostalnost najveim gradovima - iri djelokrug gradova, posebno veih gradova - proiriti djelokrug i autonomiju Grada Zagreba - metropolitanska federacija Grada Zagreba i njegovog prstena - proiriti lokalni samoupravni djelokrug uobiajenim lokalnim poslovima: razvoj i poticanje lokalnog gospodarstva, turistika promocija, ouvanje i poticanje zapoljavanja, lokalna policija, zdravstvena zatita ivotinja i zatita bilja, stambena politika i izgradnja socijalnih stanova, poticanje zdravlja i zdravog naina ivota, i slino

- proirenje kruga regionalnih poslova: - razvoj u drutvenom pogledu, s tim da se vodi briga o usklaenom socijalnom razvitku itavog podruja upanije te koncipiraju programi od interesa za cijelu regiju, - zadovoljavanje odreenih javnih potreba koje nadilaze mogunosti temeljnih lokalnih jedinica u socijalnoj skrbi, obrani, zatiti od poplava, zatiti od elementarnih nepogoda, zatiti kulturnih dobara, itd., - osiguravanje svakovrsne pomoi lokalnim jedinicama, i slino, - mjesna samouprava - odrediti minimum poslova, ovlasti i financijskih sredstava za mjesnu samoupravu - ojaati njihovu pravnu poziciju i kapacitete - paljivije i preciznije regulirati mjere vertikalne elastinosti u obavljanju javnih poslova

25

b) Preneseni djelokrug - prenoenje poslova dravne uprave temeljem sporazuma s udrugama lokalnih jedinica ili administrativnih ugovora - paljivije reguliranje dravnog nadzora u prenesenom djelokrugu u skladu s Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi - financiranje prenesenog djelokruga iz dravnog prorauna

26

UNUTARNJA ORGANIZACIJA LOKALNIH JEDINICA Pojam i struktura lokalnih sustava upravljanja sustav odn. skup politikih, izvrnih i upravnih institucija i organizacija, meusobno povezanih mehanizmom vlasti, a djelovanjem ogranienih na teritorij lokalne samoupravne jedinice institucionalna tri sloja: struktura upravljanja lokalnom samoupravnom jedinicom + relativno samostalni dio ireg teritorijalnog upravnog sustava drave 1. politiko-predstavniki 2. izvrni 3. upravni Politiko-predstavniki sloj institucije putem kojih graani lokalne jedinice neposredno ili preko svojih politikih predstavnika izraavaju i usklauju svoje interese, rjeavaju interesne konflikte, donose politike odluke o razvoju lokalne zajednice te nadziru lokalne upravne organizacije i njihovo djelovanje glavno mjesto pripada lokalnom predstavnikom tijelu izabranom od graana lokalne jedinice (vijea, skuptine) (tako i l. 3/1. Povelje) A. Institucije neposrednog odluivanja graana (sredstva neposredne demokracije) u njima sudjeluju svi graani koji ive na teritoriju lokalne jedinice i imaju politika prava svi oblici formaliziranog neposrednog utjecaja graana na politiko odluivanje obino su dopunski, supsidijarni oblik politikog odluivanja, uz predstavniki mehanizam (tako i Povelja) 1. lokalne skuptine svih graana jednom godinje, u malim lokalnim jedinicama obino odluuju o (a) statutu i openormativnim aktima (regulativne odluke), (b) lokalnom proraunu, zavrnom raunu, lokalnim porezima i drugim financijskim pitanjima (financijske odluke), (c) izboru lokalnih dunosnika (personalne odluke) u oko 90% komuna u vicarskoj problemi: sudionici (zaviajnost-roenje, prebivalite, duljina boravka), organiziranje (kvorum, itd.), uestalost sazivanja (nedostatak kontinuiteta i

-

-

27

planskog rada), veliina (manipuliranje velikim skupom, glomaznost), ua tijela (preuzimaju i stvarni utjecaj), itd. 2. konzultativni zborovi graana ueg dijela lokalne jedinice neposredno sudjelovanje graana u odluivanju o pitanjima lokalnog znaaja konzultativni skupovi raspravljaju ali ne odluuju mjesni zbor graana (l. 63. ZLRS i l. 60-62. ZRDOOS) neposredno i tajno odluivanje svih graana lokalne jedinice o pitanju lokalnog znaaja s da ili ne obligatoran ili fakultativan prema obaveznosti raspisivanja o odreenom pitanju rezultati mogu biti obavezujui ili savjetodavni po sadraju moe se odnositi na statut, teritorijalna pitanja, konkretna pitanja iz samoupravnog djelokruga, itd. formalna inicijativa esto se prakticira u vicarskoj u RH je fakultativan, a po rezultatima obavezujui, dok je o teritorijalnim pitanjima fakultativan 4. graanska inicijativa grupa graana moe lokalnom predstavnikom tijelu predlagati donoenje odreenog akta ili rjeavanje odreenog pitanja iz lokalnog samoupravnog djelokruga (l. 25. ZLRS) pravo na podnoenje predstavki i pritubi

3. lokalni referendum -

B. Institucije sudjelovanja graana u lokalnim poslovima graani participiraju kao pojedinci ili kao predstavnici odreenih udruga, asocijacija graana, u djelatnostima lokalnih tijela, radi utjecaja na politiko odluivanje ili na provedbu odluka - njihov utjecaj ovisi o: stupnju masovnosti u primjeni mjeri ingerencije, tj. formalnim ovlastima stupnju organiziranosti graana

- oblici: 1. teritorijalno decentralizirana politika tijela za ue podruje lokalne jedinice susjedski odbori, seoski odbori, gradske etvrti, itd. ekspoziture lokalnog predstavnikog tijela ili oblici mjesne samouprave (posebno izabrani predstavnici graana s konzultativnim, ali i odluujuim ovlastima) u RH: mjesna samouprava s mjesnim odborom kao temeljnim oblikom, uz gradske kotareve kao fakultativni oblik (u GZ gradske etvrti i mjesni odbori)

28

2. kooptiranje graana u odbore ti graani nisu izabrani, nego kooptirani, odabrani, odreeni, imenovani od lokalnog predstavnikog tijela najee u njegove odbore kooptiranje je dugo karakterizirano englesku lokalnu samoupravu, jer se do 1/3 lokalnog predstavnikog tijela popunjavalo kooptiranjem (kooptirani vijenici eldermen, na 6 godina, osiguranje kontinuiteta i odreenog socijalnog sastava; ukinuto 1973.) kooptiranje u odbore je vrlo raireno, dozvoljeno je uvijek ako nije izrijekom zabranjeno 3. autonomne organizacije lokalnog stanovnitva organizacije/udruge koje imaju svrhu utjecati na neke lokalne poslove organizacije interesenata (poznate su organizacije poljoprivrednika u Francuskoj) civilno drutvo, NGO, trei sektor

4. honoracije

-

M. Weber naelna dunost svakog stanovnika ili pripadnika relevantne klase stanovnika (npr. feudalnog stalea) da preuzme besplatno vrenje odreene funkcije (npr. mirovnog suca, justice of the peace) u lokalnom sustavu (naroito u Engleskoj, ali i u Njemakoj) Povijesni (u suvremeno doba nepostojei) oblik lokalne samouprave (opreka prema sredinjoj vlasti) koji nije nuno demokratski

-

C. Predstavniki mehanizam lokalno predstavniko tijelo izabrano od graana izabrani predstavnici graana (a) reprezentiraju interese svojih biraa, (b) odluuju o najvanijim lokalnim pitanjima, te (c) politiki nadziru rad izvrnih i upravnih tijela popunjavanje: - temeljem rezultata lokalnih izbora (prema Povelji iskljuivi oblik) - kooptiranjem (povijesni primjer Engleske) - imenovanjem od strane viih vlasti (nije demokratski oblik, esto tijekom 19. st.) suvremena demokracija je stranaka demokracija, ali kompeticija nestranakih kandidata nije iskljuena (potrebna je potpora nekog broja biraa izraena njihovim potpisima) a) stranaki sustavi viestranaki vei broj stranaka od kojih ni jedna nema dominantnu poziciju; vezani uz proporcionalni izborni sustav (Francuska, vedska) dvostranaki dvije stranke dominiraju smjenjujui se na vlasti; vezani uz veinski izborni sustav (Velika Britanija) jednopartijski nerazvijene i bive socijalistike zemlje

29

b) lokalni izborni sustav sustav razmjernog ili proporcionalnog predstavnitva - eli to vjernije odraziti volju birakog tijela u sastavu predstavnikog tijela - glasa se za liste kandidata obino su potrebne koalicije (nestabilnost, nestalnost, kompromisi, privremenost) - dobre strane: socijalno jedinstvo, politiki konsenzus oko najvanijih lokalnih pitanja, pravednija raspodjela mandata veinski sustav - jasno odreuje pobjednika izbora - glasanje za pojedinane kandidate (stranake ili nestranake) - toliko izbornih jedinica u svakoj lokalnoj jedinici koliko ima mjesta u lokalnom predstavnikom tijelu - obino se trai relativna veina glasova, ponekad apsolutna (uz dvokruno glasanje) - loe strane: pobjednik dobiva sve - nepravedna raspodjela mandata, birako se tijelo moe opredjeljivati po naelu klatna - izmjena vladajue stranke na svakim sljedeim izborima to dovodi do diskontinuiteta i dubokih lokalnih politikih podjela - dobre strane: homogena veina u predstavnikom tijelu, stabilno i efikasno vodstvo, odgovornost tek na iduim izborima - englesko govorno podruje pokazuje sklonost prema veinskom sustavu, a nordijske i neke druge europske zemlje sklonost k sustavu razmjernog predstavnitva - u RH proporcionalni izborni sustav od 2001.; ranije mjeoviti sustav s , , odn. udjelom veinskog predstavnitva c) birako pravo - aktivno - punoljetnost (18 g.) - mogue iskljuenje nekih kategorija (poinitelji kaznenih djela, mentalno bolesni, stranci, pijanice) - upis u popis biraa - rezidentnost - prebivalite - pasivno - dobni uvjet ponekad stroi (npr. 21 g.) - dravljanstvo - prebivalite i plaanje lokalnih poreza - okolnosti koje iskljuuju mogu biti odreene ire nego kod aktivnog birakog prava (optunica, bankrot, pijanstvo, bolest, lanstvo u jednom predstavnikom tijelu, slubovanje u lokalnoj jedinici)

30

d) mandat imperativni obvezujui, opoziv (posebni postupak; poznat posebno u SAD) predstavniki neobvezujui, neopoziv trajanje je najee 4 g., raspon od 3 do 6 godina inkompatibilitet - pravna nemogunost istodobnog obavljanja predstavnike dunosti i nekih drugih dunosti i slubi profesionalizam rijedak na lokalnoj razini, nema se pravo na plau, ali mogu primati naknadu za trokove; pojedini funkcionari vijea mogu primati mjesenu naknadu e) odgovornost politika opoziv ili na narednim izborima kaznena obino nemaju imunitet materijalna rijetko regulirana disciplinska uvanje slubene tajne i sl.

f) sastav 1. zahtjev reprezentativnosti da broj vijenika bude odreen prema broju stanovnika, trai vei broj vijenika 2. zahtjev efikasnosti i operativnosti trai manji broj vijenika zemlje s malim vijeima (npr. SAD) i one s velikim vijeima (npr. vedska) u pravilu su jednodomna regulativne financijske personalne organizacijske kontrolne/nadzorne

g) nadlenosti -

h) nain rada - sjednice - otvorene za javnost - procedura slina parlamentarnoj - predsjednik - predsjedavajui - zapisnik tajnik vijea radna tijela odbori, komisije, povjerenstva - stalna i povremena - odluujua i savjetodavna - obvezatna ili fakultativna - resorska ili po upravnim aspektima (personalni, financijski, itd.), itd.

31

Izvrni sloj posreduje izmeu politikih institucija i upravnih organizacija sastoji se od pojedinanih, individualnih dunosnika i kolegijalnih izvrnih tijela u razliitim kombinacijama i strukturnim varijantama a) inicira odluivanje u lokalnom predstavnikom tijelu, priprema politike odluke i brine se o njihovom izvravanju b) ima direktivne, koordinativne i nadzorne ovlasti prema lokalnim upravnim organizacijama spajajui elemente politike reprezentativnosti i upravne profesionalnosti najee ima najvei stvarni utjecaj u lokalnoj samoupravnoj jedinici Funkcije izvrnog sloja a) upravna koordinacija b) politika integracija c) transmisija od politike prema upravi i obrnuto d) izolacija izmeu politike i uprave e) vertikalna integracija sustava f) zastupanje lokalnih interesa Tipovi izvrnog sloja 1. jednostavni monokratski tip jedan nositelj, pojedinani dunosnik obavlja sve ili gotovo sve lokalne funkcije 2. nema diferencijacije politike i uprave seoski glavar, poglavica, knez nasljedan i doivotan poloaj ire vijee staraca sa savjetodavnom ulogom tradicionalne, male jedinice u nerazvijenim zemljama oblik u nestajanju tranzitoran, prolazan oblik razvijeni monokratski tip jedan politiko-izvrni dunosnik (naelnik,

-

predsjednik) vodi lokalnu jedinicu prvi oblik diferencijacije je vertikalni, tj. uvoenje izvrno-upravnog dunosnika (tajnik, sekretar), kasnije se javlja horizontalna diferencijacija, tj. pomonici zadueni za pojedini resor lokalnih poslova

a) politika varijanta francusko naelniko ureenje- izbor po politikim kriterijima od strane vijea

b) upravna varijanta gradski menader u SAD- city manager imenovan na neodreeno vrijeme kao sposoban strunjak koji organizira gradske slube i prima plau temeljem ugovornog odnosa

32

c) centralistika varijanta nedemokratski reimi, zastupnik sredinje ili vievlasti (npr. francuski prefekt u departmanima) - imenovanje od strane vie ili sredinje dravne vlasti - ee na viim razinama ili u vanijim jedinicama (glavni gradovi i sl.)

d) lokalistika varijanta neposredno izabrani (grado)naelnik- ima izvorni mandat, iroke ovlasti pa i pravo veta na odluke predstavnikog tijela - u SAD je prevladavao u malim i velikim gradovima, u preko gradova iznad 5.000 stanovnika - novi trend i u Europi? 3. odborski tip sve ili veina izvrnih funkcija povjerene su jednom kolegijalnom tijelu pojavljuje se uglavnom u razvijenim zemljama nastaje radi: - zahtjeva operativnosti, uz iroki politiki forum ili uz skuptinu svih graana, kako bi se prevladale loe strane glomaznih, neoperativnih tijela (koncentracija) - tijekom pomonici u pravilu malobrojna tijela nain rada: sjednice i komisije predsjednik i tajnik transformacije postaju monokratskog koji tipa, kada naelnik i kolegij odluke donosi glasanjem

(dekoncentracija i diferencijacija) -

a) komunalni odbor vicarska, SAD (komisije) b) izvrni odbor bira ga iz svojih redova predstavniko tijelo, radiprevladavanja heterogenosti koja nastaje uslijed primjene razmjernog predstavnitva (tradicionalno u Austriji i Italiji)

c) upravni odbor lanovi odbora birani po strunosti, iznimka (magistratskoureenje u nekim njemakim pokrajinama)

d) odbor s centralno imenovanim predsjednikom rezultat monarhijskogureenja (zemlje Beneluxa) ili u diktaturama 4. komitetski tip komiteti su kolegijalna tijela kojima je odreene zadatke ili ovlasti dodijelilo predstavniko tijelo kojem ujedno odgovaraju temeljni je problem koordinacije brojnih komiteta (komitologija)

a) koordinacija putem predstavnikog tijela (zapravo preko politikih stranaka kojeimaju veinu) Velika Britanija

33

b) koordinacija putem posebnog izvrnog odbora koji je formalno nadreen drugimkomitetima vedska

c) koordinacija putem pojedinanog izvrnog dunosnika koji se smatra efomlokalne egzekutive Australija, bive britanske kolonije Upravni sloj lokalne upravne organizacije u kojima profesionalni upravni slubenici obavljaju upravne poslove tri vrste upravnih organizacija:

1. regulativne pripremaju i izvravaju odluke politikih tijela, prate ianaliziraju stanje u pojedinim sektorima javnih poslova, koncipiraju i analiziraju lokalne javne politike, itd. (u RH upravni odjeli, ali i zavodi i sl.)

2. koordinativne obavljaju interne funkcije lokalnog upravnog sustava,planiranje, usmjeravanje, personalni, proraunski, financijski, administrativni i drugi poslovi, komunikacije, nadzor, struna podrka radu politikih tijela, itd. (u RH upravne slube)

3. servisne obavljaju odreene lokalne javne poslove kojima sezadovoljavaju interesi i javne potrebe graana, kao to su komunalni poslovi, obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb, kultura, sport, itd. (u RH ustanove lokalnog znaenja te razni organizacijski oblici obavljanja komunalnih slubi trgovaka drutva, vlastiti pogoni, pravne i fizike osobe temeljem koncesijskog ugovora) Isprepletenost i povezanost politikog, izvrnog i upravnog sloja u lokalnim jedinicama 1. predstavnika tijela u veoj mjeri neposredno sudjeluju u upravnim poslovima, kroz ovlasti za donoenje pojedinanih akata i konkretnih odluka, kroz aktivnosti svojih lanova u konkretnim poslovima upravnih organizacija, itd., ali su i upravna tijela vie angairana u aktivnostima predstavnikih tijela 2. vea personalna simbioza politikog i izvrnog, pa i upravnog sloja; mnogo je rjee provedena striktna dioba vlasti, a rjee se propisuje i inkompatibilitet politikih i izvnih funkcija 3. budui da je lokalni sustav ukljuen i u strukturu dravnog institucionalnog sustava, utjecaj sredinjih tijela na lokalne jedinice djeluje integrirajue na slojeve lokalnog sustava upravljanja

34

CENTRALNO LOKALNI ODNOSI naelna ravnopravnost (centralne) drave i lokalne samouprave u reimu pravne drave osigurava se pravnim, ali i drugim mehanizmima Naela centralno lokalnih odnosa 1. Konstitucionalizacija prava na lokalnu samoupravu - l. 2. Povelje zalae se za ustavnu garanciju prava na lokalnu samoupravu, a to ine i ustavi mnogih zemalja, time pravo na lokalnu samoupravu postaje ustavno pravo 2. Naelo autonomije - lokalne su jedinice ovlatene poduzeti , uz vlastitu odgovornost, sve aktivnosti kojima se ostvaruju interesi lokalnog stanovnitva, ako ne prelaze okvire (ne kre) zakone 3. Naelo zakonitosti - lokalna samouprava treba biti regulirana zakonom, a ne niim propisima (vlade ili niih dravnih tijela) - svi oblici i modaliteti utjecaja sredinje drave moraju biti prethodno predvieni i regulirani zakonom (povod, sredstva, postupak, itd.) 4. Naelo supsidijarnosti - javne se ovlasti trebaju povjeriti onim vlastima koje su najblie graanima, a mogu ih obaviti uinkovito i ekonomino 5. Naelo razmjernosti - obaveze lokalnih jedinica moraju biti razmjerne njihovim mogunostima, a odgovornosti ovlastima koje su im dodijeljene 6. Naelo efikasnosti i ekonominosti - lokalne jedinice moraju javne usluge vriti efikasno i tedljivo, u opim okvirima dravne ekonomske politike i politike razvoja javne uprave 7. Naelo pomoi i solidarnosti - sredinja je drava duna pruati pomo lokalnim samoupravnim jedinicama te osigurati efikasne mehanizme solidarnosti na razini itave drave

-

35

Sredstva i oblici utjecaja sredinjih tijela na lokalne samoupravne jedinice Pravna regulacija sustava lokalne samouprave Razdioba javnih poslova Obavijetenost sredinje drave o stanju u lokalnim jedinicama statistiko praenje, dostava opih akata, ankete, itd. pitanje kapaciteta tijela sredinje drave za prijem, obradu i iskoritenje informacija pretpostavka smislene politike sredinje drave u vezi razvoja lokalne samouprave Pomo sredinje drave - suradnja, ne samo meusobno ograniavanje, konkurencija i kompeticija - struna pomo, organizacija i izvedba osposobljavanja i usavravanja lokalnih slubenika, informatikoj vijenika opremi, i dunosnika, umreenju i pomo u tehnikim sredstvima, na posebno programima, stavljanje raspolaganje

strunjaka, tehnikih sredstava i baza podataka koje vode tijela dravne uprave, obavjetavanje i struna obrada pojedinih pitanja, pomo udrugama lokalnih jedinica, financijska pomo (dotacije, subvencije), itd. Intervencije sredinje drave - upozorenja i prigovori, nalozi lokalnim jedinicama, prethodna odobrenja i suglasnosti, pravo delegacije i supstitucije, obustava od izvrenja, ukidanje i ponitenje lokalnih opih akata, pokretanje disciplinskih postupaka prema lokalnim slubenicima, postavljanje i otputanje lokalnih slubenika, itd. sve do prava rasputanja lokalnih predstavnikih tijela i imenovanja povjerenika sredinje vlasti Financijski instrumenti utjecaja Organizacija obavljanja lokalnih elemenata centralnih poslova, naroito diferenciranost mree dekoncentriranih upravnih tijela sredinje drave odreuje irinu prostora za lokalnu autonomiju Nadzor lokalnih jedinica

36

Nadzor nad lokalnom samoupravom

-

naela nadzora su: naelo zakonitosti (l. 8/1. Povelje) naelo razmjernosti (l. 8/3. Povelje: razmjernost izmeu nadzorne intervencije i vanosti interesa koje se smjera tititi) naelo zatite samoupravnih prava (sudske i putem drugih tijela, npr. ombudsmana za lokalnu samoupravu, u sluaju nezakonitih presizanja nadzornih tijela)

Nadzor u samoupravnom i u prenesenom djelokrugu nadzor ustavnosti i zakonitosti u samoupravnom djelokrugu nadzor zakonitosti i svrhovitosti u prenesenom djelokrugu (expediency) pitanje posljedica ustanovljenja pogrenog stanja (da mjere protiv lokalnih jedinica ne budu prestroge) Nadzor opih i pojedinanih akata opi akti podloni meritornoj prosudbi ustavnog suda pojedinani akti nadziru se kroz sustav redovnih i izvanrednih pravnih lijekova u upravnom postupku; svrha im je zatita prava graana i drugih pravnih osoba od nezakonitih akata lokalnih jedinica A. Nadzor izvrne vlasti, sudova i drugih tijela (npr. ombudsmana) nad opim i pojedinanim aktima koje donose lokalne samoupravne jedinice odreene ovlasti mogu imati tijela dravne uprave, vlada, sudovi, ombudsmani, itd. B. Nadzor u financijskim pitanjima interna kontrola, Ministarstvo financija, revizija, itd. Zatita lokalne samouprave

-

-

Povelja garantira sudsku zatitu prava na lokalnu samoupravu (l. 11.) druge vrste zatite (npr. ombudsman) zatita u okviru mehanizama praenja ostvarenja odredbi Povelje od strane Vijea Europe

37