L’O O S’EVOLUZIONE DEI SERVIZI PUBBLICI IN ITALIA dei servizi pubblici in Italia... ·...

’ O O SL’EVOLUZIONE DEI SERVIZI PUBBLICI IN ITALIA

Francesca Lecci

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L’erogazione dei servizi pubblici in Italia: dalla municipalizzazione alla liberalizzazione

La liberalizzazione dei servizi pubblici locali: dall’art. 35 legge finanziaria 2002 al decreto L ill ttLanzillotta

Focus su alcuni settori dei servizi pubblici l lilocali Il settore elettrico

Il tt d l Il settore del gas Il settore idrico

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M i i li i (1 1)Municipalizzazione (1.1)

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Municipalizzazione (1.2)

R.D. 103/1903 Intervento diretto degli enti locali attraverso aziende municipalizzate

f Risposta alla crescente intensificazione della vita urbana Investimenti in servizi pubblici insoddisfacenti

Capi normativi municipalizzate: Costituzione e amministrazione Costituzione e amministrazione Procedimento assunzione diretta servizi e costituzione azienda Vigilanza Approvazione bilanci e conti Norme finali transitorie

1 municipalizzata per ogni servizio Distinta dall’amministrazione ordinaria del Comune Utili netti devoluti a bilancio ordinario Utili netti devoluti a bilancio ordinario Perdite coperte attraverso parte straordinaria

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Municipalizzazione (1.3)

“Servizi Pubblici” S i i l diff i ità d i Servizi a larga diffusione e con omogeneità dei

processi di erogazione Servizi “di base” Servizi di base Servizi con un intrinseco elemento di socialità

Commistione tra Commistione traMomento politicoMomento istituzionaleMomento istituzionaleMomento economico

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( )Aziendalizzazione (2.1)

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Aziendalizzazione (2.2)

L. 142/1990 e D.Lgs. 267/2000 Introduzione di molteplici e articolate forme di gestione Introduzione di molteplici e articolate forme di gestione

dei servizi, ridefinendo il ruolo degli enti locali Formule previste:

G ti i i Gestione in economia Convenzione (T<P) Concessione (T>P) Istituzione (gestione enti culturali ) Azienda speciale (ente strumentale) Consorzio (unione tra enti)( ) Società di capitali (SpA a maggioranza pubblica; SpA a

minoranza pubblica; Srl)

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Aziendalizzazione (2.3)

Dimensioni del cambiamento: Politiche comunitari P liti h t it i li Politiche territoriali Politiche tariffarie e finanziarie Evoluzione tecnologia Evoluzione rapporti con la domanda finalepp

L’aziendalizzazione della PA e il NPM L’utilizzo di formule istituzionali di diritto privato consente:

Adozione logiche di tipo manageriale Incrementare know-how gestionale, tecnico, finanziario, ecc.. Flessibilità contrattuale

Criteri di scelta Analisi del settore Analisi del settore Natura stessa del servizio Implicazioni sulla complessità organizzativa dell’ente

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( )Liberalizzazione (3.1)

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Liberalizzazione (3.2)

Introdotta per superare le distorsioni indotte dal precedente sistema:precedente sistema: Assenza di significatività dei prezzi

Insufficiente livello informativo Scarso incentivo al controllo dei costi

Asimmetria informativa tra autorità pubblica e managementg Divergenza tra obj EE.LL e obj MGMT La duplice funzione di proprietà e committenza

Assenza di un mercato di capitali di riferimento Assenza di un mercato di capitali di riferimento Ricorso automatico a “crisi” controllate

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Liberalizzazione (3.3)

Indicazioni UE Favorire integrazione modelli regolazione impresa Favorire integrazione modelli regolazione impresa

europeaGarantire estensione accessi a infrastrutture nazionali

l lie locali Eliminazione discriminazione nazionale vs cittadini e

impreep Logiche di fondo

Incremento efficienza offerta Diffusione std universale servizi

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Evoluzione del sistema diEvoluzione del sistema diofferta dei servizi pubblici locali

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Evoluzione del sistema diEvoluzione del sistema diofferta dei servizi pubblici localip

3 modalità di intervento pubblico per l’ i d i i i di bbli tilitàl’erogazione dei servizi di pubblica utilità:Monopolio pubblico

Gestione diretta Gestione mediante impresa pubblica

Monopolio privatoMonopolio privato Affidamento in concessione

Concorrenza nel e per il mercato Concorrenza nel e per il mercato Interventi di regolazione

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Evoluzione del sistema diEvoluzione del sistema diofferta dei servizi pubblici localip

Intervento di

regolazione

Società a capitale privato

Intervento pubblico

Società a capitale mistopubblico

Impresa pubblica

misto

Intervento diretto

Impresa pubblica locale o gestione

in autonomia

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Grado presenza pubblica nella gestione

+ -

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Art 35 Legge Finanziaria 2002Art. 35 Legge Finanziaria 2002

1. Rilevanza industriale e non industriale dei servizi pubblici locali

2 Distinzione tra proprietà delle reti2. Distinzione tra proprietà delle reti, gestione delle reti e erogazione del servizioservizio

3. Concorrenza per il mercato

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1. Servizi industriali e nonindustriali: disciplina giuridica

I servizi industriali sono assoggettati alle regole della concorrenza per il mercato eregole della concorrenza per il mercato e possono essere gestiti soltanto da società di capitalicapitali

I servizi non industriali possono essere oggetto di affidamento diretto e possono essere gestitidi affidamento diretto e possono essere gestiti da Società di capitalip Aziende speciali consortili

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2 S i ti i i2. Separazione reti-servizi

L’art 35 prevede la separazione tra Proprietà di reti, impianti e altre dotazioni patrimonialip , p p Gestione di reti, impianti e altre dotazioni patrimoniali Erogazione del servizio

Finalità: eliminare le barriere all’entrata Finalità: eliminare le barriere all entrata Creare un insieme di incentivi incrociati, affinché il sistema

tenda complessivamente al miglioramento dell’offerta dei serviziservizi

Chiarire le prerogative e le responsabilità dell’Ente locale rispetto a quelle del soggetto che eroga il servizio

Risolvere il problema connesso alla titolarità giuridica e al Risolvere il problema connesso alla titolarità giuridica e al possesso delle reti

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2. Proprietà di reti, impianti ep , paltre dotazioni patrimoniali

La proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali può essere affidata a Enti locali ed è incedibile Società di capitali di cui gli Enti locali Società di capitali di cui gli Enti locali

detengono la maggioranza (che è incedibile)

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2. Gestione di reti, impianti e, paltre dotazioni patrimoniali

Qualora sia separata dall’attività di erogazione del servizio la gestione delle reti degli impiantidel servizio, la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali può essere affidata aaffidata a Società di capitali appositamente costituite con la

partecipazione maggioritaria degli Enti locali gg g(tramite affidamento diretto)

Società di capitali proprietaria delle reti (tramite affidamento diretto)affidamento diretto)

Imprese idonee (tramite gara)

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2 E i d l i i2. Erogazione del servizio

L’erogazione del servizio viene affidata a Società di capitali (tramite gara)Società di capitali (tramite gara) Tali società non devono gestire, all’Italia o all’estero,

servizi in virtù di un affidamento diretto, di unaservizi in virtù di un affidamento diretto, di una procedura non a evidenza pubblica o di relativi rinnovi

Tale divieto si estende alle società controllate o collegate, alle loro controllanti, nonché alle società controllate o collegate con queste ultimecontrollate o collegate con queste ultime

Sono parimenti esclusi i gestori delle reti

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2. Articolazione del sistemadi offerta

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3. Concorrenza per ilpmercato

“L’erogazione del servizio, da svolgere inregime di concorrenza, avviene secondo lediscipline di settore, con conferimento dellap ,

titolarità del servizio a società di capitaliindividuate attraverso l’espletamento di gareindividuate attraverso l espletamento di gare

con procedure a evidenza pubblica”(Art. 35 – Comma 5)

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Di di l “L ill tt ”Disegno di legge “Lanzillotta”

Divieto per gli Enti Locali, escluse rare, circostanziate e transitorie eccezioni, di optare per la gestione diretta con società a capitale pubblico o miste la gestione in house dei servizi localipubblico o miste, la gestione in house, dei servizi locali Concorrenza tra soggetti privati per l’assegnazione della gestione dei

servizi pubblici locali, attraverso procedure competitive ad evidenza pubblica (gare d’appalto)p (g pp )

Intervento compensativo degli Enti Locali interessati qualora il carattere universale dei servizi erogati impedisse il conseguimento dell’utile d’impresa

Affidamento dei ser i i a società a capitale p bblico e/o misto Affidamento dei servizi a società a capitale pubblico e/o misto pubblico-privato purché si pongano le condizioni, in un tempo definito, per il loro superamento attraverso gare d’appalto

Rispetto delle condizioni contrattuali, sistema tariffario, qualità p , , qvengono demandate ad organismi terzi, le autorità di settore

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La filiera del settore elettrico

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Il quadro normativo: Dir 6/92/CEEIl quadro normativo: Dir. 6/92/CEE

I principi fondamentali contenuti nella direttiva comunitaria sono: Concorrenza e logiche competitive Presenza di obblighi di servizio pubblico: sicurezza, anche di

approvvigionamento, regolarità, continuità, qualità del servizio, rispetto dell’ambiente, ecc.

Istituzione di un’Autorità di Regolazione del settore e il conseguente venir meno del controllo del soggetto pubblico

Libero accesso dei terzi alle reti, presupposto per la realizzazione di un’effettiva concorrenzaun effettiva concorrenza

Unbundling, cioè separazione almeno contabile delle diverse fasi del ciclo produttivo in modo da evitare meccanismi di sussidio incrociatoincrociato

Divieto di abuso di posizioni dominanti

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Il quadro normativo: DLgs 79/99Il quadro normativo: DLgs 79/99

E’ la legge nazionale di recepimento della direttiva 96/92/CEE. Essa prevede:

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La struttura del settore elettricoLa struttura del settore elettrico

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Le principali categorie di playerLe principali categorie di playerIl mercato elettrico italiano è caratterizzato dalla presenza di imprese a

i bbli i i t Ad l i d ll’E l li lt imaggioranza pubblica e imprese private. Ad esclusione dell’Enel gli altrioperatori del settore possono essere suddivisi in tre categorie:

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L’attuazione del decretoBersani

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e in Europa cosa succede?… e in Europa cosa succede?

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Limiti della liberalizzazione Non tiene conto dell’eterogeneità degli EE.LL nel nostro Paese Limita autonomia per EE.LL di decidere come organizzare

discrezionalmente la gestione dei propri servizidiscrezionalmente la gestione dei propri servizi Impedisce ex lege la gestione in autonomia per i servizi a rilevanza

industriale Impone trasformazione in società di capitale delle aziende che Impone trasformazione in società di capitale delle aziende che

gestiscono servizi a rilevanza industriale Vincolo di ricorso a gare ad evidenza pubblica Liberalizzazione = concorrenza e quindi è necessaria attenta Liberalizzazione concorrenza e quindi è necessaria attenta

azione di regolamentazione Moltiplicazione dei livelli di governo responsabili della regolazione

di : Std qualitativi servizio Modalità contrattuali di riferimento Definizione livello tariffario

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Condizioni per il processo diCondizioni per il processo di liberalizzazione

1. Dimensione e articolazione dei bacini di domandadomanda

2. Chiara ed esplicita separazione dei ruoli p pe delle sfere di influenza

3 Affermazione e consolidamento3. Affermazione e consolidamento competenze di regolazione

4. Caratteri di fondo e requisiti dei meccanismi di affidamento con gara

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g

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La filiera del gas naturaleLa filiera del gas naturale

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Trasporti: gasdotti internazionaliTrasporti: gasdotti internazionali

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Il quadro normativo: DLgs 164/2000Il quadro normativo: DLgs 164/2000E’ la legge nazionale di recepimento della direttiva 98/30/CEE. Essa

dprevede:

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La struttura del settore del gas

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Le principali categorie diLe principali categorie diplayerp y

Il gruppo ENIg ppstoricamente ha svoltouna funzione primaria

ll fili d lnella filiera del gas,assicurando la quasitotalità deglitotalità degliapprovvigionamenti,degli stoccaggi e dellag ggdistribuzione primaria

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Le principali categorie diLe principali categorie diplayerp y

Eni è presente nella filiera del gas naturale Eni è presente nella filiera del gas naturale attraverso le proprie divisioni e società operativeoperativeSnam: importazione, trasporto e distribuzione

i iprimariaEni/Divisione Agip: produzione nazionale e

t istoccaggio Italgas: distribuzione urbana

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L’attuazione del decretoL attuazione del decretoLetta

Post liberalizzazione• 2150 "ambiti tariffari“ con

strutture tariffarie diverse• 510 imprese che p

distribuiscono il gas • 6772 comuni serviti dalla

distribuzionedistribuzione • Le Aziende Distributrici

servono oltre 18 milioni di utenti (famiglie impiantiutenti (famiglie, impianti centralizzati, piccolo e grande terziario e piccola industria)

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La filiera del settore idricoLa filiera del settore idrico

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Il d ti Di 2000/60/CEIl quadro normativo: Dir. 2000/60/CE

Periodo ’75-’90 Il primo complesso di normative europee sull’acqua. Direttiva 76/160/CE sulle acque superficiali, ampliata dalla

Direttiva 80/778/CE sull’acqua destinata al consumo umano Obiettivi di qualità per specifiche tipologie ed usi dell’acqua:

ll hi lt b l ipesca, molluschicoltura, balneazione. Periodo ’91-’98

Direttive basate sul valore-limite delle emissioni inquinanti, tra q ,cui la Direttiva 91/271/CE, che impone standard di trattamento dei reflui più restrittivi.

Periodo ’98 ad oggigg Revisione complessiva della legislazione comunitaria con

l’emanazione nel 2000 della Direttiva Quadro 2000/60/CE. Principi: “chi inquina paga”; bacino idrografico, copertura costi.

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p q p g ; g , p

Il quadro normativo: legge Galli q gg(36/94) - Obiettivo

Gestione industriale del servizio, attraverso l’integrazione verticale e orizzontale delle piccole

ti i l’ li i i d l d ll ti i di ttgestioni, e l’eliminazione graduale delle gestioni dirette comunali

Ambito territoriale Ottimale - AtoAmbito territoriale Ottimale Ato Ciclo idrico integrato Separazione tra gestione e indirizzo-controllo, con

l’A t ità di At h d tt il i d li i t til’Autorità di Ato che detta il piano degli interventi, approva le condizioni di servizio, stabilisce le tariffe e controlla il gestore

Vincolo dell’autofinanziamento dei costi correnti e, di norma, anche di quelli d’investimento

Predilezione per la scelta del gestore mediante gara al

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Predilezione per la scelta del gestore mediante gara, al fine di realizzare la concorrenza “per il mercato”

Il quadro normativo: legge Galli q gg(36/94) - fasi di attuazione

Approvazione da parte delle Regioni delle leggi regionali di recepimento della normativa

Insediamento dell’ATO (consorzio-convenzione) Ricognizione delle opere esistenti e dello stato del

servizioservizio Definizione del Piano d’Ambito Predisposizione della convenzione o del contratto di p

Affidamento Affidamento del servizio idrico integrato al gestore Attività di controllo dell’Autorità sull’operato del gestore e Attività di controllo dell Autorità sull operato del gestore e

sul raggiungimento dei obiettivi del Piano

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L t tt d l tt id iLa struttura del settore idrico

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L i i li t i di l (1)Le principali categorie di player (1)

Persiste un forte localismo e monopoli naturali (difficoltà tecnica unbundling)

Il panorama industriale si presenta ancora frammentato, sia in senso verticale che orizzontale

Vi è tuttavia un orientamento generalizzato Vi è, tuttavia, un orientamento generalizzato dell’industria verso una gestione verticalmente integrata della filiera e una concentrazione del mercato Vi i i t l’ ffi i d tti Vi sono margini per aumentare l’efficienza produttiva tramite innovazioni tecnologiche (diffusione di sistemi di monitoraggio e telecontrollo) e gestionali

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L i i li t i di l (2)Le principali categorie di player (2)

Elevata frammentazione, sia orizzontale che verticale: circa 8000 operatori (1999), di cui la metà gestioni in economia manca un “campione nazionale” di riferimento, a differenza dei

comparti energetici Diversità con altri settori utilities

nei meccanismi competitivi nella regolamentazione nella infrastrutturazione nella infrastrutturazione

Il contesto normativo e territoriale condiziona le strategie delle imprese e le soluzioni organizzative più che in altri comparticomparti

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L’ tt i d ll l G lliL’attuazione della legge Galli

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ConclusioniConclusioni

Il passaggio dalla municipalizzazione alla liberalizzazione ha concesso sempre pmaggiore autonomia imprenditoriale alle public utilitiesp

Le public utilities si trovano oggi ad affrontare le sfide della concorrenzaaffrontare le sfide della concorrenza Imprese di piccole dimensioni I d t i i Imprese con modeste risorse economico-

finanziarie

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