Le autonomie regionali e locali alla luce delle innovazioni costituzionali e legislative

n. de salvo per AC6/LA - CF7/CAM2

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Le autonomie regionali e locali alla luce delle innovazioni costituzionali e legislative


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Gli argomenti di oggi

I parte

Introduzione al Federalismo secondo un approccio interdisciplinare

Alcune riflessioni terminologiche sui concetti di autonomia, decentramento, federalismo

II parteUn cenno storico sul sistema delle autonomie nella CostituzioneLa sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionaleI rapporti tra le autonomie nell’ambito dell’U.E.


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Un approccio interdisciplinare al Federalismo

Problemi definitori e questioni connesse


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Un approccio interdisciplinare

Analisigiuridica

Analisipolitologica

Analisi economica

Normecostituzionali

Effettiva divisionedei poteri

Problemi di efficienzae di equità


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Una riflessione preliminare… Gli assetti costituzionali ed i sistemi politici

riflettono la storia e la cultura dei Paesi. Bisogna quindi conoscere bene il funzionamento effettivo dei sistemi in termini di costituzione materiale, di giurisprudenza costituzionale e di prassi. In Italia, vi sono ulteriori questioni che si intrecciano con l’introduzione di forme di autonomia di tipo federalista, quali la riforma della P.A. e del welfare, l’esistenza di un livello di governo europeo, il ritardo del Mezzogiorno.


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Il federalismo politico

Esistenza di due livelli di governo con poteri costituzionalmente attribuiti

Tali poteri sono attribuiti sulla base di criteri funzionali

Esiste un organismo che dirime le controversie che sorgono tra i diversi titolari dei poteri


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La democrazia federale

Si addice ai grandi spazi, ai popoli caratterizzati da differenze di razza, di religione e di cultura

È una visione culturale del mondo in cui il principio di uguaglianza è bilanciato con quello della diversità


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Il federalismo di Carlo Cattaneo

Il fondamento del federalismo non è né storico, né geografico, né economico, ma solo e schiettamente culturale. Un fondamento culturale, desunto dalla storia d’Italia (non della sola Lombardia) divisa in vari stati, più che per ragioni di governo, per tradizioni, costumi, cultura e leggi diverse


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Il federalismo americano Ex pluribus unum

Nel suo senso più maturo e moderno, federalismo è incremento della libertà politica, nella direzione di una genuina democrazia, perché una maggiore partecipazione dei cittadini alla cosa pubblica è presupposta e promossa da una molteplicità di centri autonomi


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Decentramento, federalismo e regionalismo

DECENTRAMENTO = è un processo che viene attuato quando le autorità, alle quali sono conferiti i poteri pubblici, sono disposte a conferire discrezionalità, a delegare i poteri o a condividere il potere con altri soggetti all’interno o all’esterno del governo e del settore pubblico

DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO E POLITICO può quindi interessare sia gli Stati federali che quelli centralizzati


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FEDERALISMO = nei sistemi federali c’è un dualismo di poteri autonomi e distinti ciascuno nella sua sfera di competenza

REGIONALISMO = l’autorità è la discrezionalità sono concentrate prevalentemente in pochi soggetti collocati al centro con una periferia che svolge per lo più compiti esecutivi di attuazione dei programmi


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Ci può essere equivalenza tra regionalismo forte e assetto federale fortemente competitivo.

Esiste una linea divisoria? Il federalismo è un modo di organizzare lo Stato sulla base di un patto (foedus) in ordine alla ripartizione della sovranità e delle competenze del governo politico; il regionalismo è un modo mediante cui decentrare lo Stato centrale, a cui resta cmq riservato l’esercizio della sovranità e del governo politico.


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La distinzione deve essere correttamente impostata tra uno Stato in cui le competenze sono centralizzate (monopolistico) ed uno Stato in cui non lo sono


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UNA VISIONE “SPAZIALE”

Stato federalenon centralizzato

Statocentralizzato

Stato regionale


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Modelli di Stato e di rapporti tra i diversi livelli di governo

1. Modello delle autonomie coordinate ed indipendenti, con competenze separate e distinte tra governo nazionale e singoli stati

2. Modello inglobante o della dipendenza gerarchica

3. Modello intermedio o della sovrapposizione indipendente, delle funzioni condivise


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Modelli di Stato e di rapporti tra i diversi livelli di governo

1. Il primo modello corrisponde a quello federale dove la sovranità è suddivisa, anche se competenze distinte e separate tendono a manifestarsi in forma ridotta

2. Il secondo modello è quello dello stato accentrato

3. Il terzo modello è quello corrisponde ad un assetto federale caratterizzato da un gran numero di funzioni condivise o competenze concorrenti


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Modelli e test di federalismo

Come facciamo a distinguere tra stati unitari non centralizzati e stati federali?

FACCIAMO UN

TEST DI FEDERALISMO


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Alcune domande per capire se si siamo di fronte ad uno Stato Federale

a. Come nasce la distribuzione dei poteri politicib. Come nasce la distribuzione dei poteri

impositivi e finanziaric. Come avviene l’attribuzione delle aree

funzionali al governo centrale d. Qual è il ruolo dei governi sub-centrali nelle

decisioni del governo centralee. Quale è l’identità storica, sociale e culturalef. Quale è l’autorità che il livello intermedio ha

sugli enti locali


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Federalismo e riforma costituzionale in Italia

I precedenti della riforma costituzionale: prima della Bicamerale del 1997, c’era stata quella della XI legislatura (1992-94) (De Mita e Jotti presidenti)Nella IX legislatura anche la Commissione presieduta da Bozzi aveva lavorato ad alcuni problemi di riforma costituzionalePer trasformare l’Italia in una Repubblica federale occorre rivedere non solo gli articoli 117, 118 e 119 ma anche gli articoli 5, 11, 23 e 70


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Federalismo e riforma burocratica


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Il federalismo e la semplificazione

E’ vero che un sistema federale comporta necessariamente una semplificazione

Un sistema tributario federale che prevede imposte proprie per diversi livelli di governo è necessariamente più complicato rispetto ad un sistema centralizzato che concentra a livello statale tutti gli strumenti di prelievo


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Il federalismo e la riforma del Welfare State

La questione della sostenibilità della spesa sociale nelle economie avanzateEsiste una tendenza negli USA e negli altri Paesi occidentali secondo cui il governo centrale riassegna funzioni anche di spesa sociale allo scopo di ridurre la spesa.Tale politica è destinata a fallire se non è accompagnata da una chiara individuazione dei ruoli e delle funzioni che ciascun lievello di governo deve svolgere e se non sono individuati esattamente i bisogni meritevoli di tutela


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Federalismo e questione meridionale

Quali strategie per risolvere i problemi sociali ed economici del Sud-Italia ?In un modello neo-liberista competitivo sembra prospettarsi la formula del “fai da te”. Anche la logica federalista di tipo solidale vuole che le regioni più povere siano aiutate ma, a regime, la spesa media pro-capite deve essere inferiore a quella media nazionale e, a maggior ragione, a quella delle regioni più ricche. Il meccanismo dei trasferimenti perequativi deve essere incentivante dello sforzo fiscale.


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Cenni storici sul sistema costituzionale delle autonomie


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Le autonomie territoriali

STATO

REGIONI

PROVINCE

COMUNI


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La “declinazione” delle autonomie territoriali

Autonomialegislativa

Autonomiaorganizzativa

Autonomiafinanziaria

AutonomiaAutonomiaregolamentareregolamentare

Autonomialegislativa

Autonomia politica


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Le vicende storiche del regionalismo italiano

L’idea regionale nella Costituente e suoi precedenti Dallo Stato federale all’unificazione nazionaleL’idea regionalista nella Costituzione come forma intermedia tra Stato federale ed accentratoL’attuazione dell’ordinamento regionale


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L’autonomia statutaria


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Regioni a statuto speciale

Inalienabilità dello statuto che una volta riconosciuto fa parte del patrimonio genetico di tali soggetti

Carattere formale e sostanziale di legge costituzionale di tali statuti


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Regioni a statuto ordinario

“Specializzabilità” intesa come “caratterizzabilità” dello statuto ai sensi dell’articolo 123 C.

Prima della riforma gli SO erano formalmente leggi statali e sostanzialmente atti normativi statali, dopo la LC n. 1/99 sono formalmente e sostanzialmente leggi regionali

Esame dell’articolo 123 C e contenuto degli Statuti


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Regioni a statuto specializzabile

Scopo del Regionalismo differenziato è quello di incontrare le istanze delle Regioni che hanno un’elevata capacità di governo ma hanno un regime statutario ordinario.

Graduale superamento della distinzione degli statuti regionali in speciali e ordinari, in un quadro di diversificazione delle autonomie secondo le proprie istanze


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L’autonomia legislativa regionale nella Costituzione

Vecchia formulazione

Potestà legislativa esclusiva

Potestà legislativa concorrente o ripartita

Potestà legislativa di attuazione delle leggi dello Stato

Nuova formulazione

Potestà legislativa esclusiva dello Stato

Potestà legislativa concorrente

Potestà legislativa esclusiva delle regioni


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La sentenza n. 303/2003 della Corte costituzionale

• L’intreccio fra competenze normative ed amministrative e la sussidiarietà verticale come ‘grimaldello’ per restituire competenze normative allo Stato in materie altrimenti regionali

• E’ la pronuncia più importante, in controtendenza rispetto alla prima – e più intuitiva - lettura dell’art. 118 Cost. Si tratta, inoltre, di una lettura che il Legislatore del 1997 aveva probabilmente inteso escludere: l. 59/1997, art. 2, II.


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L’autonomia finanziaria

È la potestà di stabilire e gestire autonomamente le risorse necessarie per la realizzazione delle funzioni affidateNella precedente versione si riconosceva il principio dell’A.F. ma veniva lasciato troppo spazio alla discrezionalità del legislatore stataleC, P, CM e R sono chiamati a produrre integralmente le risorse per alimentare le proprie attività e la realizzazione dei compiti attribuitiIl Decreto legislativo n. 56/2000


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1. La finanza ordinaria

Attribuzione esplicita dell’autonomia finanziaria (vedi anche art. 3 TUEL)Autonomia di entrata e di spesaAttribuzione di tributi ed entrate propri (stabiliscono e applicano…)Compartecipazione al gettito di tributi erariali secondo il principio della territorialità dell’imposta


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2. Il fondo perequativo nazionale

Rimedio del co. 3 dell’art. 119 per i comuni con minore capacità fiscale per abitanteStrumento volto a compensare eventuali squilibri fra le entrate tributarie delle regioniIl fondo nasce dalla necessità di razionalizzare la spesa (prima c’era un accisa sulla benzina poi un fondo di compensazione interregionale e quindi i lfondo perequativo (istituito con il d.lgs 56/00 è stato costituzionalmente riconosciuto)


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3. La finanza straordinaria

è prevista dal co. 5 dell’art. 119 e consiste in una riformulazione del precedente co. 3 che prevedeva contributi speciali per il Mezzogiorno e le isole

vincolo di destinazione delle somme che devono perseguire le finalità della previsione costituzionale


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Il parallelismo funzioni-risorse

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.


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Il patrimonio delle autonomie

Il patrimonio è ora attribuito non solo alle regioni ma anche alle altre autonomie

Scompare il riferimento al demanio regionale


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L’autonomia finanziaria delle regioni a Statuto speciale

Le implicazioni in sede di modifica di una disposizione tributaria di livello nazionale allorché i proventi del tributo sono incamerati direttamente dalla regione speciale


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I rapporti tra le Autonomie, lo Stato e l’U.E.


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La conferenza Stato-regioni-pp.aa.

Nasce nel 1983 con un ruolo meramente consultivo

È presieduta dal PCM ed è composta dai presidenti delle regioni e delle provincie autonome, nonché dai ministri interessati agli argomenti trattati nelle singole sedute. Su indicazione del PCM possono partecipare rappresentati di amministrazioni centrali dello Stato e di enti pubblici


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Promuove e stipula intese (nei casi previsti dalla legge) ed accordi fra Governo e Regioni (negli altri casi)

È una stanza di compensazione degli interessi di Stato e regioni in cui vengono contemperati interessi talvolta contrastanti

La conferenza Stato-regioni-pp.aa.


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La Conferenza Stato-città ed aa.ll.

Nasce nel 1996, presso la PCM, con compiti di coordinamento, studio, informazione e confronto sulle problematiche connesse agli indirizzi di politica generale che possono incidere sulle funzioni proprie di P e C su quelle delegate da leggi dello StatoPer la disciplina della conferenza vedi il d.lgs. n.281 del 1997 recante “Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali”


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La Conferenza unificata

È stata istituita con il d.lgs. n. 281 per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni

La Conferenza unificata assume deliberazioni, promuove e sancisce intese ed accordi, esprime pareri, designa rappresentanti in relazione alle materie ed ai compiti di interesse comune alle regioni, alle province, ai comuni e alle comunità montane.


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La Conferenza unificata

La Conferenza unificata è comunque competente in tutti i casi in cui regioni, province, comuni e comunità montane ovvero la Conferenza Stato-regioni e la Conferenza Stato-città ed autonomie locali debbano esprimersi su un medesimo oggetto.

In particolare la Conferenza unificata:


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La Conferenza unificataesprime parere sul disegno di legge finanziaria e sui disegni di legge collegati, sul documento di programmazione economica e finanziaria e sugli schemi di decreto legislativo adottati in base all'articolo 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59promuove e sancisce accordi tra Governo, regioni, province, comuni e comunità montane, al fine di coordinare l'esercizio delle rispettive competenze e svolgere in collaborazione attività di interesse comuneè consultata sulle linee generali delle politiche del personale pubblico e sui processi di riorganizzazione e mobilità del personale connessi al conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali


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La Commissione parlamentareper le questioni regionali

È prevista dall’art. 126 C. ed è disciplinata dalla l. 62 del 1953 (art. 52)

20 dep + 20 sen nominati dai rispettivi presidenti delle camere, su designazione dei gruppi, con criteri di rappresentanza proporzionale


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Sino alla revisione delle norme del titolo I della parte seconda della Costituzione, i regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali (art. 11, l.c. 3 del 2001)


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Quando un progetto di legge riguardante le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e all'articolo 119 della Costituzione contenga disposizioni sulle quali la Commissione parlamentare per le questioni regionali, integrata ai sensi del comma 1, abbia espresso parere contrario o parere favorevole condizionato all'introduzione di modificazioni specificamente formulate, e la Commissione che ha svolto l'esame in sede referente non vi si sia adeguata, sulle corrispondenti parti del progetto di legge l'Assemblea delibera a maggioranza assoluta dei suoi componenti (art. 11, l.c. 3 del 2001)


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I poteri sostitutivi dello Stato

Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di

a) mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria

b) pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblicac) quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o

dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.


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I poteri sostitutivi dello Stato

La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione (art.120 C.)

Tutela da parte dello Stato o controllo centralistico e contraddittorio


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I rapporti con l’U.E.Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari (fase ascendente) e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea (fase discendente), nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza


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I rapporti con l’U.E.Nella fase discendente Le Regioni a SO e quelle a SS possono dare immediatamente attuazione alle disposizioni comunitarie nelle materie di competenza esclusiva e in quelle di competenza concorrente, secondo quanto previsto dalla legge n. 86 del 1989 cd. “La Pergola” modificata dalla l. 128 del 1998Nella fase ascendente provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza


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I rapporti tra Regioni ed ee.ll.


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La Regione nel nuovo sistema costituzionale delle autonomie locali

Prima della riforma la Repubblica che pur riconosceva e promuoveva le autonomie (art. 5 C.) configurava l’autonomia delle Regioni qualitativamente diversa da quella degli altri enti locali poiché solo le Regioni rinvenivano nella costituzione i principi del loro ordinamento e la determinazione delle loro competenze.


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La Regione nel nuovo sistema costituzionale delle autonomie locali

Nel testo della riforma è presente un assetto diverso dei rapporti tra Regioni ed EE.LL., orientato alla loro pari dignità istituzionale

Indicativo a tale riguardo è il disposto del nuovo articolo 114, 2° Co.


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Il potere di controllo delle Regioni sugli atti degli ee.ll.

Nel sistema previgente alla riforma costituzionale i controlli statali si esplicavano su leggi, atti e organi regionali e poi vi erano i controlli regionali sugli atti degli enti localiTali controlli erano di legittimità e di merito (solo nei casi previsti dalla legge ordinaria): la legge 62 del 1953 (cd Legge Scelba) impose pesanti controlli di legittimità e di merito in coerenza con la cultura centrale del tempo.Per gli enti locali inoltre valeva ancora il TULCP del 1934 ispirato a principi “poco costituzionali”


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Il potere di controllo delle Regioni sugli atti degli ee.ll.

Il sistema dei controlli sulle Regioni fu armonizzato con i principi costituzionali grazie alle modifiche introdotte alla legge 62/53 dalla legge 1084 del 1970.

Il sistema dei controlli sugli enti locali è stato riformato dalla legge 142/90 confluita poi nel TUEL 267/00


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Il Consiglio delle autonomie locali

In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali (art. 123, u.c.)

Ampia discrezionalità al legislatore regionale riguardo a composizione e funzionamento

Non sembrerebbe essere tuttavia una sorta di Conferenza permanente come quelle dianzi esaminate


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Alcune conclusioniLa forma di stato-ordinamento italiana ha compiuto recentemente passi sostanziali verso un modello di strutturazione dei rapporti centro periferia di tipo federaleIl federalismo italiano appare ancora incompiuto finché non si procederà a modificare la I parte della Costituzione incidendo sul modello di bicameralismo perfetto e paritarioFare il punto sulla riforma costituzionale all’esame del Senato in questi giorni


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Bibliografia

Lineamenti di diritto regionale, Martines, Giuffrè 2002;Il nuovo volto della P.A., Carbone, Simone 2001;La strada ostruita del federalismo in Italia, E.F. Russo;La Costituzione delle Autonomie, Mezzetti, Simone 2004

Le autonomie regionali e locali alla luce delle innovazioni costituzionali e legislative

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