Salvaguardias

Las salvaguardias y la no proliferación, vistas por un jurista por L.W. Herrón*

Ni la "proliferación" ni la "no proliferación" se men­cionan en el Estatuto del Organismo Internacional de Energía Atómica. El mandato del Organismo es atender a la utilización de la energía atómica con fines pacíficos. Pero el espectro de su empleo con fines militares se cierne en el horizonte; y el OIEA tiene como objetivo reglamentador el de asegurarse, en la medida que le sea posible, que la asistencia que preste, o la que se preste a petición suya, o bajo su dirección o control, no sea utili­zada de modo que contribuya a fines militares [1 ].

Cuando se creó el Organismo, en 1957, ya había habi­do proliferación. Para esa época, los Estados Unidos de América, la URSS y el Reino Unido poseían bombas de fisión y de fusión. El Estatuto dejó estas actividades militares fuera de su alcance. También excluyó las actividades militares de otros Estados Miembros, siempre que se ejecutaran sin asistencia del Organismo y sin usar materiales o equipo que se hubieran sometido a las salva­guardias del Organismo. Por lo tanto, Francia pudo desa­rrollar y emplazar armas nucleares después de establecido el Organismo sin incumplir en absoluto sus obligaciones de Estado Miembro. Las armas nucleares de China fueron desarrolladas en el continente, por la República Popular de China, en tanto que la República de China radicada en Taiwan era Miembro del Organismo; de cualquier manera, las obligaciones de Estado Miembro no habrían reprimido por sí mismas tal actividad. La explosión nuclear efectuada en 1974 por la India, que la presentó como "explosión nuclear con fines pacíficos", no en­trañó el uso de material nuclear sujeto a salvaguardias.

Los Miembros del Organismo que no han sometido a salvaguardias todas sus actividades nucleares todavía pue­den continuar haciendo legítimamente lo que hicieron Francia y la India si lo hacen de igual manera, es decir, sin utilizar la asistencia del Organismo de modo que contribuya a fines militares ni servirse de materiales o equipo sujeto a las salvaguardias del Organismo. Un corto número de Estados liminares aún se reservan así la llama­da "opción nuclear". Y esta opción no se les cierra nece­sariamente si someten a salvaguardias solo una parte de su industria nuclear. De ahí la importancia de la aplica­ción total de salvaguardias, es decir de salvaguardias que abarquen la totalidad de las actividades nucleares de un Estado.

* El presente artículo -que refleja la opinión personal del Sr. Herrón, Director de la División de Asuntos Jurídicos del Organismo- es una versión ampliada de una memoria presen­tada ante la American Society of International Law, en Washington, D.C. (Estados Unidos de América), a principios del año en curso.

Saliendo al paso de una apreciación errónea muy ex­tendida, hay que repetir que el Organismo no puede im­poner salvaguardias a un Estado que no las acepte volunta-^^ riamente. Además, un Estado que las acepte puede optar ^ P por someter a salvaguardias una parte solamente de sus actividades nucleares. La importancia del Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares (TNP) reside en que ha demostrado ser un medio político eficaz, nego­ciado fuera del ámbito del Organismo, para que los Esta­dos se comprometan a que se apliquen las salvaguardias del Organismo a todas sus actividades nucleares. Como especifica el Artículo III del TNP, las salvaguardias exi­gidas "se aplicarán a todos los materiales básicos o materiales fisionables especiales en todas las actividades nucleares con fines pacíficos realizadas en el territorio de dicho Estado, bajo su jurisdicción, o efectuadas bajo su control en cualquier lugar".

El Organismo propiamente no es parte en el TNP y, por consiguiente, no puede hacer cumplir las obligaciones que ese Tratado impone a las partes. Las obligaciones que con respecto al Organismo tienen los Estados que son partes en el TNP dimanan de los acuerdos de salvaguardia consiguientes que el TNP les exige concertar con el Orga- ^ ^ nismo. Solo cuando se ha concertado uno de estos acuer- ^ P dos de salvaguardia puede plantearse la cuestión de la eficacia de las salvaguardias del Organismo en el contexto del TNP. Por lo tanto, la cuestión de la eficacia o inefi­cacia de las salvaguardias del Organismo, o del éxito o el fracaso del Organismo en lo que respecta a la no proli­feración, queda circunscrita a un ámbito estrecho, mucho más estrecho que el de la cuestión de la eficacia o inefica­cia, el éxito o el fracaso, de la no proliferación como uno de los elementos de la política general a seguir en el amplio campo del mantenimiento de la paz y la seguridad interna­cionales, y la prevención y eliminación de las amenazas a la paz, y de los actos de agresión, frases familiares a las que algunos de nosotros aún quisiéramos atribuir sentido e importancia, incluso en la Carta de las Naciones Unidas.

La no proliferación —engendro artificioso que nunca hubiera debido ser necesario concebir— tardó en gestar­se, nació en el seno de una familia desdichada, y sufre de un complejo de Edipo crónico. Desde el punto de vista jurídico, las medidas relativas a la no proliferación no hubieran sino nunca necesarias si, a raíz de la segunda guerrra mundial, los juristas hubieran actuado con mayor rapidez y resolución para afirmar normas que reglasen el recurso a las armas y los conflictos armados; y si, a partir de esas normas jurídicas, los responsables políticos hu­bieran sacado conclusiones racionales. Desgraciadamente,

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vivíamos entonces —y seguimos viviendo hoy— en un mundo que ni tiene un espíritu muy jurídico ni muy racional, un mundo en el cual se ha desarrollado la posesión de arsenales enormes a sabiendas de que su utilización sería, no meramente ilícita, sino también suicida. Sin embargo, en el marco de la "proliferación horizontal"*, la reiteración de la tacha de ilegalidad que cabe poner a casi todos los usos concebibles de las armas nucleares puede contribuir todavía a reforzar los aspectos peyora­tivos de la adquisición de esas armas. La enunciación de los principios del derecho puede influir en la orientación de la política seguida en materia de no proliferación. La­mentablemente, tales afirmaciones se acomodan mal con las políticas de armamentos y de seguridad que siguen los Estados poseedores de armas nucleares.

Por ejemplo: es peligrosamente insincero decir, como hacen diversos manuales militares que tratan de las leyes de la guerra [2], que el empleo de armas nucleares es lícito siempre que no exista una regla habitual de derecho inter­nacional o una convención internacional que lo limite. Tales afirmaciones dan la impresión de que, en general, el empleo de armas nucleares es lícito. No es eso lo que dicen las leyes, como han explicado una serie de emi­nentes comentaristas desde los propios comienzos de la era atómica [3]. En casi todas las circunstancias, la utili­zación de armas nucleares quebrantaría reglas consuetu­dinarias de derecho internacional. Se trata de reglas hu­manitarias bien arraigadas, que —según las palabras de la cláusula de de Martens [4] — dimanan de los principios de humanidad y de los dictados de la conciencia pública. Se refieren esas reglas a los aspectos siguientes: manteni­miento de las distinciones entre combatientes, así como entre objetivos militares y otros objetivos**; prohibicio­nes del empleo de armas envenenadas; perpretación de crímenes de lesa humanidad, comprendido el genocido; protección de las poblaciones civiles; y desproporción en la defensa propia. Y, en cuanto a la medida en que, durante un conflicto armado, el recurso al empleo de armas nucleares pudiera constituir un medio lícito de represalia, cabe señalar que existe el requisito de la proporcionalidad, y que los Estados que, en 1977, nego­ciaron en Ginebra los dos Protocolos de las Convenciones de 1949 para la protección de las víctimas de guerra, con­vinieron en que, al menos en el caso de conflicto armado ordinario, deben prohibirse las represalias, salvo que se apliquen contra personal militar [6a]. Como se ha señalado, los Protocolos se negociaron sobre la base de que no serían aplicables a las armas nucleares, y determinados Estados poseedores de armas nucleares incluyeron en la firma cláusulas de excepción a este efecto [6b]. Esto no impide, sin embargo, que los Protocolos tengan cierto

* Se entiende por "proliferación horizontal" el aumento del número de países poseedores de armas nucleares.

** En el Preámbulo del Tratado de Tlatelolco [5] se señalan los efectos no discriminatorios:

"Las armas nucleares, cuyos terribles efectos alcanzan in­distinta e ineludiblemente tanto a las fuerzas militares como a la población civil, constituyen, por la persistencia de la radiactividad que generan, un atentado a la integridad de la especie humana y aun pueden tornar finalmente toda la Tierra inhabitable".

Ante los acontecimientos actuales, resulta saludable volver a leer el Tratado de Tlatelolco, sin olvidar el Preámbulo ni los Protocolos.

efecto en el derecho consuetudinario, y es evidente que ese efecto no puede haber sido el de menoscabar el derecho consuetudinario aplicable a las armas nucleares. Otro tanto, por lo menos, cabe decir respecto a la Con­vención sobre la prohibición del desarrollo, la producción y el almacenamiento de armas bacteriológicas (biológicas) y toxínicas y sobre se destrucción [7] *. Antes de cerrar esta digresión acerca de la ilegitimidad de las armas nucleares, cabría quiza señalar que, en la medida en que la práctica de los Estados, apoyada en la opinion juris, se manifiesta en los debates celebrados en el Consejo de Seguridad y en la Asamblea General de las Naciones Uni­das, las actas de las discusiones en dichas instancias sobre el ataque israelí al Centro Nuclear Tuwaitha, en el Irak, son totalmente negativas en lo que se refiere a la defensa propia mediante un ataque preventivo [8].

Hubiera sido necesario inventar al Organismo de todos modos, aun cuando, a raíz de la segunda guerra mundial, los juristas y los responsables políticos hubiesen persua­dido a las autoridades poseedores de capacidad nuclear a renunciar a las armas nucleares. La tecnología fascina demasiado a los tecnólogos, y el poder seduce demasiado a algunos desaprensivos, para que quepa confiar en que se podría retener al genio en la redoma sin necesidad de disponer algún mecanismo de supervisión para prohibir el desarrollo de armamento. Bien pudiera ser que el fracaso del plan Baruch y de la contrapropuesta formu­lada por la Unión Soviética en 1946 resultase ser el más crítico de los habidos en materia de desarme, si es que no resulta fatal. Ambos planes habrían conducido al desarme nuclear unilateral de los Estados Unidos, única potencia nuclear de la época, y habrían instituido proce­dimientos permanentes para restringir la proliferación, bien que con muy diferentes sistemas para garantizar que nadie más tuviera la bomba. Este fallo de las comu­nicaciones ha desencadenado la proliferación vertical**, mientras que a duras penas —y gracias, en parte, a las salvaguardias del Organismo— se contiene la proliferación horizontal.

Las salvaguardias del Organismo son el único medio técnico de cerciorarse de que quienes dicen que no desa­rrollarán armas nucleares ñolas desarrollan. El Organismo administra salvaguardias, cuando así se le pide, para cerciorarse de que el material nuclear sujeto a las salvaguardias no se desvía para destinarlo a fines mili­tares o a la fabricación de armas nucleares o de otros dispositivos nucleares explosivos. Lo que se busca es desalentar la producción de explosivos nucleares a partir de material sometido a salvaguardias, contando como factor de disuasión con el miedo a la detección y a los perjuicios y sanciones que ésta traería consigo. Sería absurdo, e inalcanzable en la práctica, disponer un sistema reglamentador que ofreciera el 100% de seguri­dad de detección. Afortuna demente, se puede lograr un efecto significativo de disuasión aunque el mecanis­mo de detección diste bastante de ser perfecto.

* Meyrowitz (Ref. [3], pagina 75) parece excederse al consi­derar las armas nucleares como ilícitas por analogía con las armas bacteriológicas, a causa de sus efectos macrobiológicos.

** Se entiende por "proliferación vertical" el aumento del número y/o de la complejidad tecnológica de las armas nucleares en posesión de los países que ya disponen de armamento nuclear.

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Esta es, a mi juicio, la verdadera prueba del sistema de salvaguardias, que no consiste en determinar si un ambicioso concepto analítico de detección oportuna puede ser infalible en el 100% de los casos sino en saber si el riesgo y las consecuencias de ser descubierto hacen que sean políticamente inaceptables las tentativas de desviación, con fines no pacíficos, de material nuclear sometido a salvaguardias. Hasta la fecha , el sistema ha superado satisfactoriamente esta prueba.

Más difícil de demostrar —aunque tal vez tenga ma­yor importancia que el efecto de disuasión— es la se­guridad positiva, resultante de la verificación, de que no hay desviación de materiales. Al menos entre países cuyas actividades nucleares están sometidas a salvaguar­dias totales, esta seguridad reafirmada de que las obliga­ciones jurídicas contraídas de buena fe se observan es­crupulosamente, contribuye en gran medida a disminuir las tensiones fronterizas y regionales y evita recelos de amenazas a la seguridad que, de otro modo, bastarían quizá para impulsar a la adquisición de armas nucleares.

Cuenta habida de todo ¿ha venido engañándose el Organismo, poco o mucho, en cuanto a la eficacia de las salvaguardias? Algunos de sus críticos así lo creen. Me falta competencia para comentar las críticas técnicas sobre los detallas del sistema, y no pienso hacerlo. Con todo, puedo decir que he visto los resultados del examen de conciencia con que el Organismo ha respondido a las críticas formuladas desde que tuvo lugar el ataque israelí al Centro de Investigaciones Tuwaitha, en el Irak. Parece ser que, incluso en los aspectos en que las críticas han te­nido cierto fundamento, no han alcanzado a desvirtuar el sistema como un todo. En muchos casos ya se habían tomado medidas para remediar las deficiencias señaladas. En los demás casos, o se han adoptado luego disposiciones para remediarlas o se procede a hacerlo.

Circunscribiendo, pues, a la esfera jurídica, pasaré a comentar algunos puntos que han suscitado preocupación.

Suficiencia de los acuerdos

Los acuerdos de salvaguardia vinculados al TNP tiene un formato que fue desarrollado por expertos de muchos países y refrendado por la Junta de Gobernadores del OIEA en febrero de 1972. Este formato —en el que se recogen los frutos de más de diez años de experiencia en la aplicación del sistema de salvaguardias del Organismo-constituye un acuerdo sumamente completo, con más de 100 artículos; se complementa con acuerdos subsidiarios y acuerdos adjuntos relativos a instalaciones establecidos para cada una de las instalaciones; y ha tolerado muy bien la prueba del tiempo. No ha dado lugar a ninguna controversia importante con respecto a su aplicación o a su interpretación, a pesar de lo difícil que resultó consumar la unión de las salvaguardias del Organismo con las de la EURATOM* cuando los Estados de la Euratom no poseedores de armas nucleares se comprometieron a ob­servar las salvaguardias del TNP. Esas dificultades —in­cluidas las de las negociaciones paralelas con el Japón-han quedado ya prácticamente superadas, y no se ejercen presiones, por parte de la Secretaría ni entre los Estados

* Comunidad Europea de Energía Atómica.

Miembros, para que se revisen los acuerdos de salvaguardia del TNP.

No obstante, hay que cumplir una amplia labor de desarrollo —ya iniciada— para perfilar procedimientos de salvaguardia eficaces aplicables a las instalaciones con importantes flujos de inateriales a granel, principal­mente las plantas de enriquecimiento y las de reelabora­ción. Dichos procedimientos, una vez diseñados por los técnicos —y tras la introducción de elementos de política general que respondan a las preocupaciones nacionales e internacionales— cobrarán validez jurídica mediante su inclusión en los acuerdos adjuntos relativos a las insta­laciones previstos en los acuerdos actuales. En cambio, no tan seguro de que los responsables políticos y los técnicos presten ahora suficiente atención a los aspectos de salva­guardias de la tecnología emergente de la cesión por lá­ser, que, al parecer, se presta mucho al enriquecimiento ^ ^ y la reelaboración en secreto, y puede hacer que read- ^ P quieran importancia las enormes existencias de uranio empobrecido que se conservan principalmente en Estados poseedores de armas nucleares y que actualmente no figuran en la lista de materiales que han de ser objeto de las inspecciones del Organismo.

Los acuerdos de salvaguardia concertados con Estados que no son partes en el TNP o en el Tratado de Tlatelolco [5] no se basan en fundamentos tan elegantes y globales como los TNP. En cambio, se basan principalmente en una serie de directrices de política general —el sistema de salvaguardias del Organsimo— recogidas en el documento INFCIRC/66 del OIEA. La revisión más reciente de este documento es de hace 14 años. Desde luego, el texto del INFCIRC/66 es deficiente de por sí; y algunos acuer­dos anteriores que en él se basan son algo rudimentarios en comparación con los acuerdos más recientes. Estos últimos se exponen de manera más completa cierto número de compro­misos contraidos y de procedimientos adoptados en conformi­dad con actitudes tomadas por la Junta de Gobernadores ^ ^ y añadidos progresivamente a los acuerdos. Estas adicione^P recientes responden a novedades tecnológicas en materia de salvaguardias; a la labor de la Secretaría, antes incluso de que los Estados proveedores empezaran a coad­yuvar en la elaboración de condiciones más rigurosas para las exportaciones; y a las exigencias más rigurosas de los Estados proveedores, especialmente las comunicadas al Organismo en las directrices del llamado Club de Lon­dres o del Grupo de Proveedores Nucleares [10].

Desde luego, sería más cómodo para la Secretaría en­tablar negociaciones encaminadas a celebrar nuevos acuerdos del tipo previsto en el documento INFCIRC/66 sobre la base de una revisión actualizada del documento aprobada por la Junta de Gobernadores. En la reunión de febrero de 1982 de la Junta de Gobernadores, el Director General aireó la posibilidad de una revisión del sistema objeto del documento INFCIRC/66, pero, aun así, es muy probable que los miembros de la Junta tarden todavía en reaccionar. Entre tanto, las esperan­zas de la Junta en lo referente al tenor de los acuerdos del sistema previsto en INFCIRC/66 son bien conocidas. El Director General no recomendaría a la Junta ningún nuevo acuerdo que no contuviese estipulaciones que complementasen las ya previstas expresamente en el texto del INFCIRC/66, y se refiriesen por ejemplo, a los aspectos siguientes: exclusión de la utilización, para ex-

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plosivos nucleares, de material nuclear sometido a salva­guardias; disposiciones relativas a técnicas de contención y vigilancia; requisitos relativos a arreglos subsidiarios; requisitos inequívocos para someter a salvaguardias las generaciones subsiguientes de materiales nucleares; trans­ferencia tecnológica y de agua pesada; y continuación de los requisitos de salvaguardia con respecto a elementos, combustible y materiales producidos previamente some­tidos a salvaguardias, aun después de la expiración del acuerdo de salvaguardia. Estas disposiciones, que hoy día se echan a faltar en el documento normativo original, sí que se encuentran en el sistema de salvaguardias del Organismo, tal como se aplica en la actualidad.

Acceso para las inspecciones

^ ^ El Organismo no es una fuerza policial, ni el inspector ^ P de salvaguardia es un policía portador de un permiso ju­

dicial de registro. Está muy extendida la idea de que, cumpliendo con su cometido, el inspector de seguridad puede presentarse repentinamente y sin preaviso en una instalación a fin de sorprender en flagrante delito a las autoridades del Estado, ocupadas en hacer desaparecer cofres llenos de material apto para fabricar armas nucleares. La tarea del inspector no es tan espectacular. Consiste más bien, en efectuar inspecciones suficientemente fre­cuentes y oportunas de los materiales e instalaciones nucleares que le permitan llegar a la conclusión de que no se ha producido desviación de material nuclear, o, de no poder llegar a esa conclusión, dar cuenta en conse­cuencia a los Estados Miembros, por conducto del Director General y de la Junta de Gobernadores. Como base para sus conclusiones, comprobará si las notificaciones del Estado sobre sus actividades nucleares son consistentes con los registros de los explotadores de la instalación; com­probará el emplazamiento, identidad, cantidad y compo­sición del material nuclear sujeto a salvaguardias, y la in-

• formación sobre las posibles causas de diferencias de con­tabilidad relativas a los materiales, expediciones e inven­tarios. Se han establecido fórmulas para asignar valores objetivos a la frecuencia y oportunidad de las inspecciones ordinarias en relación con toda la gama de tipos de instalaciones y de oportunidades de desviación con fines de fabricación de armas de todos los materiales nucleares sujetos a salvaguardias.

De vez en cuando se manifiesta preocupación con res­pecto a los períodos de notificación por anticipado que el Organismo debe dar a un Estado para que un inspector acceda a una instalación o materiales a los fines de inspec­ción. Aunque puede haber diferentes opiniones en cuanto a la generosidad de la práctica que aplica el Organismo al notificar estas visitas con mayor antelación de la pre­vista en los acuerdos, las prescripciones legales parecen situarse en un término medio equilibrado entre las nece­sidades ideales de inspección, desde el punto de vista del Organismo, y el legítimo interés de los Estados por redu­cir al mínimo los obstáculos y las interferencias injustifi­cadas en las actividades de explotación de las instalacio­nes. Conforme a los acuerdos de salvaguardia vinculados al TNP, el preaviso requerido para las inspecciones ordina­rias es de tan solo 24 horas en el caso de instalaciones tan delicadas como son las que contienen plutonio o uranio enriquecidos a más de 5%. Para las inspecciones especia­les (cuando el Organismo considera que el información

obtenida del Estado no le basta para cumplir las obliga­ciones que el acuerdo le impone), se requiere que se faci­lite acceso "tan pronto como sea posible" tras las nece­sarias consultas entre el Organismo y el Estado [ l i a ] . Cuando se trata de inspecciones ordinarias con arreglo a acuerdos de salvaguardia no vinculados al TNP se aplica un período de preaviso más generoso, a saber, una semana mientras que para las inspecciones especiales la antelación es de 24 horas. Sin embargo, esta generosidad aparente se re­duce bastante en virtud de la disposición de que no se aplica el requisito de aviso por anticipado de una semana cuando el Organismo tiene derecho de acceder a una instalación en todo momento —como ocurre, por ejemplo, conforme a los acuerdo de que trata el documento INFCIRC/66, en el caso de los reactores grandes y de todas las plantas de enriquecimiento, reelaboración y fabricación de combustible, excepto las más pequeñas. Es más: al­gunas instalaciones se encuentran ya sometidas a inspec­ción constante. Como el número de inspectores dispo­nibles no es ilimitado, y como el tiempo que requiere el viaje hasta lugares que no estén en el continente europeo puede ser de 24 horas o más, los derechos jurídicos del Organismo relativos a la notificación por anticipado de inspección no parecen ser indebidamente ni perjudi­ciales para el logro de los objetivos de salvaguardia del Organismo*.

Instalaciones y materiales no declarados

El Organismo no es un cuerpo de vigilancia e investi­gación secretas en ninguno de los sentidos que suelen darse a este término. Desde luego, no está facultado para dedicarse a actividades de obtención clandestina de información en los Estados Miembros. Pero sí tiene derecho a acopiar y analizar información en las limitadas esferas definidas por los acuerdos de salvaguardia; puede esperar que la información que los Estados le faci­litan sea pertinente, y suficiente para los fines del Orga­nismo; y, de no ser así, tiene derecho a buscar más in­formación.

Circula la opinión de que el Organismo no tiene derecho alguno respecto de las instalaciones o de los materiales nucleares que no le hayan sido declarados. A mi juicio, no es esa la posición jurídica existente en virtud de los acuerdos de salvaguardia vinculados al TNP; e incluso para afirmar que lo es respecto de los acuerdos de tipo INFCIRC/66 (no vinculados al TNP) pudiera ser nece­sario hacer alguna salvedad. En virtud de los acuerdos de salvaguardia vinculados al TNP, los derechos y obligaciones del Estado y del Organismo son tales que si el Organismo no quedara convencido de que se hubieran declarado por el Estado todas las instalaciones y materiales nu­cleares, de conformidad con el acuerdo, el Director Ge-

* Cualquiera que sea la medida en que el Organismo esté fa­cultado para efectuar visitas no anunciadas a las instalaciones, lo cierto es que hasta la fecha no ha hecho uso de esas facultades. Los requesitos de obtención de visados y otras disposiciones de viaje pueden impedir que se ejerciten tales derechos, salvo en el caso de que los inspectores ya se encuentren en el país (Canadá y Japón). Una consideración más práctica es que, con respecto a las instalaciones más importantes, las visitas no serán producti­vas a menos que sean accesibles las partes delicadas. Por consi­guiente, una visita sin preaviso para verificar el contenido de una vasija de presión de un reactor de potencia resultaría inútil, a menos que se sepa que el reactor ha de estar parado y el núcleo expuesto.

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neral podrá informar sobre la cuestión a la Junta de Gobernadores. En esas condiciones, la Junta podrá de­cidir adoptar medidas determinadas a fin de que se pueda "verificar de que no se ha producido ninguna desviación de los materiales nucleares" [11b]. Esto se aplica res­pecto de las instalaciones aun antes de que contengan materiales nucleares, a pesar de que las salvaguardias vinculadas al TNP se centren en la salvaguardia de los materiales nucleares. En lo que respecta a los propios materiales nucleares, los acuerdos de salvaguardia vinculados al TNP no obligan al Estado a informar al Organismo acerca de los minerales uraníferos autóctonos en la etapa de extracción o de trata­miento inicial. En la práctica , mientras dichos materiales permanezcan en el Estado productor, solo deben decla­rarse cuando alcanzan la composición ya sea de hexafluo-ruro de uranio o de uranio metálico [1 le]. En conse­cuencia, al óxido de uranio (torta amarilla) producido en el país puede encontrarse legítimamente en un Es­tado sin conocimiento del Organismo. La situación es diferente si el mismo material se importa de otro Estado, ya que en este caso —y también cuando dicho material se exporta— debe notificarse al Organismo, el cual tendrá la oportunidad de verificar su cantidad y composi­ción. Parece que en la última reunión de la Junta de Gobernadores del Organismo despertó poco entusiasmo una sugerencia formulada por el Director General en el sentido de que la torta amarilla pudiera quizá someterse a procedimientos de salvaguardia más completos.

Si el Organismo tiene motivos para creer que no se han declarado materiales nucleares que los Estados deben declarar, no puede enviar sus inspectores en misiones de investigación. Sin embargo, puede interrogar al res­pecto al Estado y tiene la posibilidad, mediante inspec­ciones especiales que puede solicitar, de visitar puntos distintos de los puntos estratégicos específicos a los que tiene acceso durante las inspecciones ordinarias. De pre­sentarse circunstancias especiales que exijan inspecciones especiales, es posible suspender las restricciones de acceso propias de las inspecciones ordinarias.

En el caso de los acuerdos de tipo INFCIRC/66, la situación en cuanto a los derechos del Organismo con res­pecto a las instalaciones y materiales nucleares no decla­rados es, probablemente, menos clara. Esto es consecuen­cia del alcance selectivo de dichos acuerdos, en los que solo están sometidos a salvaguardia determinados mate­riales, determinadas instalaciones y los materiales nu­cleares producidos utilizando esos elementos. Además las instalaciones pueden quedar sujetas a salvaguardias solo provisionalmente, en tanto que existan en ellas materiales nucleares o agua pesada sometidas a salvaguardias. Acuerdos más recientes someterán también al régimen de salvaguardias las instalaciones establecidas por el empleo de información conocida transferida de un tercer Estado. De momento, el Organismo y los Estados interesados no tienen suficiente experiencia en cuanto a la aplicación de las cláusulas de réplica pertinentes; y podría ser proble­mático en ciertos casos demostrar con pruebas que una nueva instalación se ha establecido utilizando tecnología transferida. Por consiquiente, el Organismo trata de in­corporar en los acuerdos que tratan de la transferencia tecnológica una cláusula "de presunción" que evite la necesidad de presentar pruebas de que una instalación utiliza tecnología transferida. Las cláusulas de este tipo

negociadas ahora son de duración limitada, usualmente 20 años, y resuelven el problema de la prueba a largo plazo.

Los acuerdos de tipo INFCIRC/66 se han concluido primordialmente a petición de los Estados proveedores, que han condicionado el suministro de instalaciones, equipo, materiales o tecnología a que esos elementos se sometan a las salvaguardias del Organismo. En ciertos casos el Estado proveedor es parte en el acuerdo y puede tam­bién formular declaraciones en virtud de éste. Esto da carácter formal al interés continuado del Estado proveedor para asegurarse de que la capacidad nuclear del Estado re­ceptor —capacidad que él ha contribuido a desarrollar-siga destinada a fines pacíficos. Reflejen o no los acuer­dos de salvaguardia, este aspecto de política general, el apoyo de los Estados proveedores a la labor del Organis­mo encaminada a negociar y aplicar los mejores acuerdos de salvaguardia posibles es de importancia vital. Sería in­genuo que un Estado proveedor supusiera que puede de- % clinar toda su responsibilidad por la contribución que aporta a la capacidad nuclear de otro Estado, solicitando sencillamente la aplicación de las salvaguardias del Orga­nismo. El Organismo necesita contar con el apoyo activo de los Estados proveedores —es más, el de toda la comu­nidad internacional— no solo cuando se negocia el acuer­do, sino también en el curso de su aplicación.

Aviso oportuno

Se ha expresado la preocupación de que pudiera serle imposible al Organismo "avisar a tiempo" a la comunidad internacional en caso de desviación de materiales sujetos a salvaguardias [12]. La oportunidad es, desde luego, un elemento deseable de las salvaguardias, tanto desde el pun­to de vista técnico —en su calidad de base para objetivos cuantificables en un sistema de salvaguardias encaminado al logro de esos objetivos*— como desde el punto de vista político, como base para suscitar confianza en las opera­ciones de vigilancia de las desviaciones. En efecto, para que exista esa confianza, el sistema de salvaguardias ha ( de estar en condiciones de detectar una desviación y dar la alarma con razonable prontitud. Por lo tanto, el Organsimo intenta lograr la compatibilidad entre el tiem­po necesario para detectar una desviación ("tiempo de detección") y el tiempo necesario para convertir en ar­mas los materiales desviados ("tiempo de conversión"). No obstante, en caso de desviación repentina de plutonio y de uranio muy enriquecido, el tiempo de conversión puede ser tan breve que haga virtualmente imposible dis­poner de tiempo de detección compatible. Esto solo se puede hacer con confianza si se dispone de métodos de notificación y de análisis en tiempo real, pero dichos métodos no existen todavía.

La dura realidades, por lo tanto, que en ciertos casos sería imposible avisar "a tiempo" si con esta expresión quiere darse a entender que se contaría con tiempo sufi­ciente para que otros Estados pudiesen intervenir diplo­máticamente a fin de disuadir al responsable de la des­viación de que fabricase o utilizase armas nucleares.

Es errónea, empero, la creencia de que es tarea obliga­da del Organismo la de "avisar a tiempo". No es tarea suya

* En la Parte II del INFCIRC/153 [11] se enuncia como ob­jetivo de las salvaguardias el de "descubrir prontamente la des­viación de cantidades importantes de materiales nucleares".

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Salvaguardias

Las salvaguardias del Organismo son el medio técnico de cerciorarse de que quienes afirman que no desarrollarán armas nucleares no las desa­rrollan; y este visua-lizador Cherenkov es uno de los instrumen­tos de que dispone el Organismo. Pero la cuestión de la efi­cacia o ineficacia de las salvaguardias del Organismo se plantea en un ámbito estrecho, mucho más estrecho que el de la cuestión del éxito o el fracaso de la no proliferación.

en el marco de las salvaguardias vinculadas al TNP, que hacen hincapié en la seguridad de que no habrá desvia­ciones. Sería un error criticar al Organismo por no estar en condiciones de dar ese "aviso oportuno", siendo así que ya se advirtió que ello era poco realista, y que no se impuso al Organismo como obligación de su sistema de salvaguardias.

Sin perjuicio de que el "aviso oportuno" no sea, en ri­gor, obligatorio, el sistema de salvaguardias —en casos que no sean los de desviación súbita de materiales utili-zables directamente para la fabricación de armas— trata de lograr la comparabilidad de los tiempos de detección y de conversión. Cuando estos tiempos son comparables, la oportunidad con que se puede informar a la comunidad internacional con objeto de disuadir al responsable de la desviación de materiales de que cometa nuevas acciones inaceptables dependerá de la rapidez de los procedimien­tos previstos para la notificación de las conclusiones re­sultantes de las actividades de inspección. Hay base jurí­dica para que el Organismo notifique con prontitud las desviaciones, una vez detectadas, o su imposibilidad de verificar que no ha habido desviaciones. Esa base jurídica reponde al propósito de anular factores políticos que, de otro modo, podrían actuar en el seno del Organismo para retardar el establecimiento de conclusiones acerca de las actividades de inspección. Las inspecciones y el análisis de los resultados de las inspecciones están concebidas como operaciones técnico-profesionales que utilizan cri­terios objetivos siempre que ello es posible; y el descubri­miento por un inspector de un caso de incumplimiento

de un acuerdo sería el resultado final de este proceso técnico. Cuando un inspector llega a la conclusión de que existe un incumplimiento— o de que no está en condicio­nes de cerciorarse de que no ha habido desviación no tiene discreción para decidir si ha de investigar más a fondo la cuestión o no: está obligado a dar cuenta de la misma al Director General, quien, a su vez no tiene más alter­nativa que transmitir la información a la Junta de Gober­nadores. Es de suponer que ni un inspector ni el Director General han de desear cargar solos por mucho tiempo con la tremenda responsibilidad del conocimiento de que existe un incumplimiento. Por lo tanto, la responsibilidad se transferirá rápidamente a la Junta de Gobernadores.

En virtud de su propio Reglamento, la Junta está or­ganizada de modo que pueda funcionar con carácter permanente; y cada miembro de la Junta "deberá estar dispuesto a participar en sus reuniones, aunque se las convoque con poca antelación". La convocación de re­uniones de la Junta no depende de ninguna persona deter­minada, sino que la Junta se reúne a petición del Presiden­te, de uno cualquiera de sus Miembros o del Director General. Asimismo -detalle importante- la Junta se reunirá a petición de cualquier Estado Miembro del Orga­nismo para el examen de toda cuestión urgente, con arreglo al apartado 6 del párrafo A del Artículo XII del Estatuto, que dicho Estado Miembro desee someter a la atención de la Junta [13]. Por consiguiente, todo Estado Miembro del Organismo puede obtener la convoca­ción de la Junta para que examine una cuestión de in­cumplimiento en relación con obligaciones de salvaguardia.

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Salvaguardias

Aunque la Junta es en sí un órgano de carácter polí­tico —con las ventajas y desventajas consiguientes— sus opciones sustantivas cuándo se trata de reclamar la apli­cación de sanciones están estrechamente previstas en el Artículo XII.C del Estatuto y se las ha incluido en todos los acuerdos de salvaguardia del Organismo. Para solicitar sanciones en caso de incumplimiento, la Junta pedirá al Estado interesado que proceda inmediatamente a poner fin a cualquier incumplimiento cuya existencia haya com­probado la Junta, y pondrá este incumplimiento en cono­cimiento de todos los Estados Miembros del Organismo, del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Este procedimiento asegura en primer lugar que la cuestión reciba el máximo de publi­cidad y , en segundo lugar, remite la cuestión a los órga­nos de las Naciones Unidas a los que corresponde la res­ponsabilidad primordial de los asuntos que afectan a la paz y la seguridad internacionales.

Medidas coercitivas

Como puede deducirse de las observaciones más arriba formuladas, nunca se tuvo la intención de que el Organismo administrase sanciones de carácter político o coercitivo con respecto a los Estados que no respetaran las obligaciones contraídas en virtud de acuerdos de salvaguardia. La medida coercitiva más fuerte de que dipone el Organismo es la pu­blicidad en caso de incumplimiento*. Pasado este punto, la actuación coercitiva queda en manos del Consejo de Seguri­dad y de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que pueden aplicar sanciones en virtud de la Carta. Sin duda, otros Estados, actuando por sí solos o de forma concertada, ejercerían presiones bilaterales de carácter político y diplomático. La rapidez, el rigor y la eficacia de tales me­didas coercitivas son factores ajenos a la voluntad del Organismo

Politización

En la atmósfera algo enrarecida de los últimos doce meses, se ha expresado el temor de que el Organismo se esté politizando y de que esa politización pueda restarle capacidad para cumplir sus funciones reglamentadoras. Se observaban crecientes signos de politización, especial­mente en la resolución aprobada por la Conferencia General en septiembre de 1981, por la que se suspendía in­mediatamente la prestación de toda asistencia técnica a Israel con cargo al programa de cooperación técnica del Organismo. En la resolución se considera la posibilidad de tomar otras medidas si Israel no acepta someter a salvaguardias todas sus actividades nucleares [14]. A este respecto, cabe dudar de que se esté operando una creciente politización del Organismo y de que se plantee ninguna amenaza significativa para la viabilidad del mismo. En efecto, el Organismo, si bien ha de ejecutar ciertas funciones técnicas, es una organización interguberna­mental y como tal, tiene, inevitablemente, aspectos de

* El Organismo puede también reducir o suspender su asis­tencia técnica. Ahora bien: dado que el Organismo no ha desa­rrollado su función estatutaria como proveedor de materiales y equipo a los Estados, la sanción por la que pide la devolución de los materiales y el equipo facilitados a un Estado significa bien poco en el contexto de un incumplimiento de las obligaciones dimanadas de las salvaguardias.

carácter político. La desiganción de Egipto en 1977 para ocupar el lugar que hasta entonces había correspondi­do a Sudáfrica, como el país más adelantado de Africa en la tecnología de la energía atómica, fue un acto político, como lo fue también el rechazo de las credenciales de la delegación sudafricana a la Conferencia General de 1979. Fue una larga transacción política la que llevó a que se expulsara del Organismo a los representantes de la República de China en 1971. La introducción de enmiendas al Artículo VI del Estatuto en 1963 y en 1973 para au­mentar el número de miembros de la Junta de Gobernadores podría calificarse de acto político, y otro tanto cabe decir de los actuales intentos de aumentar el número de miembros de la Junta. Todo esto ha ocurrido dentro y fuera de los órganos rectores del Organismo —es decir, la Junta de Gobernadores y la Conferencia General— sin que haya influido apreciablemente en el cumplimiento de las funciones técnicas del Organismo. Hasta ahora, lo A que parece advertirse en la Secretaría es que los aconte- ™ cimientos del año pasado han realzado la conciencia de la importancia de las funciones del Organismo y ocasio­nado un examen crítico de los objetivos, y de los medios de lograrlos, que solo ventajas puede reportar.

Referencias

[1] Estatuto del OIEA, Ar t ícu lo I I . [2] United States Army Field Manual, FM-27-10 "The law of land warfare (1956); Law of Naval Warfare NWIP 10-2 (1955); AFP 110-31; International law - the conduct of armed conflict and air operations (1976); Manual of Military Law, Part III "The law of war on land", Reino Unido (1958). [3] Por ejemplo J.M. Spaight Air Power and War Rights (1947) 276; véase también G. Schwarzenberger The Legality of Nuclear Weapons, Londres (1958), y referencias en la página 3, nota de pie de página 1 de la misma, a los comentaristas que afirman la ilegalidad de las armas nucleares y a los que afirman, con reservas, la legalidad de las armas nucleares; I. Brownlie Some legal aspects of the use of nuclear weapons, ICLQ, Vol.14 (1965) 437; más recientemente E.L. Meyrowitz The status of nuclear weapons under international law, Guild Practitioner, Vol.38 (1981) 65; se encuentra sostenido apoyo a la legalidad del uso de armas nucleares en: Captain F. Bright, Jr. Nuclear weapons as a lawful means of warfare, 30 Mil i tary Law Review, página 1.

[4] Cuarta Convención de La Haya de 1907, Preámbulo. [5] Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina. [6a,b] G.H. Aldrich New life for the laws of war, 75, American Journal of International Law (1981)764; 781 . [7] Convención sobre la prohibición del desarrollo, la produc­ción y el almacenamiento de armas bacteriológicas (biológicas) y toxínicas y sobre su destrucción. (Washington, Londres y Moscú, 10 de abril de 1972). [8] Asamblea General de las Naciones Unidas, A/36/PV.52-56; Consejo de Seguridad.S/PV.2280-2288. [9] INFCIRC/66/Rev.2 Sistema de salvaguardias del Organismo (1965, ampliado provisionalmente en 1966 y 1968). [10] INFCIRC/254 y Adds. Comunicaciones recibidas de di­versos Estados Miembros relativas a las directrices para la exporta­ción de tecnología, equipo o materiales nucleares. [11 ,a,b,c] INFCIRC/153 Estructura y contenido de los acuerdos entre Estados y el Organismo requeridos en relación con el Tra­tado sobre la no proliferación de las armas nucleares, párrafos 83(b), 18 y 34. [12] Senador A. Cranston Opening statement to US Senate Foreign Relations Committee on IAEA (2 de diciembre), por ejemplo. [13] Reglamento provisional de la Junta de Gobernadores, Art ículo 11 . [14] Documento OIEA GC(XXV)/RES/381

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