Land in de knel

Land in de knelImplementatie van de EU-natuurwetgeving in Nederland.

Annie Schreijer-Pierik, lid van het Europees Parlement

November 2015

Land in de knelImplementatie van de EU-natuurwetgeving in Nederland.

2

land in de knel

3

ImplementatIe van de eU-natUUrwetgevIng In nederland

Implementation of EU Nature Legislation in the Netherlands

By Annie Schreijer-Pierik,Member of the European Parliament (8th Legislature) for the EPP Group.

In order to protect nature and the environment, in the context of the European network of nature protection areas Natura 2000, two Directives were proposed by the European Commission and adopted by the Council and the European Parliament. This relates to the Birds Direc-tive (Directive 2009/147/EC) and the Habitats Directive (Directive 92/43/EC). These Directives were implement-ed in Dutch legislation a number of years ago.

The Birds and Habitats Directives have been drawn up by the European Union to combat the deterioration of habi-tats and species. To achieve this, the Union has decided that Member States must designate special protection areas (Natura 2000). These protected areas must be protected by the Member States.

The Birds and Habitats Directives have implications for farmers and other entrepreneurs in the Netherlands. Entrepreneurs who have their business in the vicinity of a Natura 2000 area may be limited in their activities. The two Directives prohibit activities that could cause damage to the areas and species. It is currently unclear whether the problems are created by the objectives of the directives or by the Dutch implementing legislation or by a combination of both.

The Birds and Habitats Directives are soon to be sub-mitted to the finale phase of the fitness check by the European Commission and subsequently evaluated by the European Parliament. For a part this is done based on the problems which Member States report. Some Member States were not invited to provide input, like the Netherlands. To assure that the Dutch input is taken into account, the Dutch (CDA) delegation in the EPP Group in the European Parliament wants to make clear whether the Birds and Habitats Directives are causing problems and whether that is because of the Directives them-selves or by the Dutch implementation of the Directives or perhaps by of a combination of both factors. In this way, the experiences of Dutch entrepreneurs can also be taken into account in the decision to amend the Direc-tives or their implementation.

The central question that arises from the above mentioned:

“What recommendations can be made regarding the upcoming review of the Birds and Habitats Directives, given the problems that Dutch farmers and other entre-

preneurs experienced as a result of these Directives and / or its implementation in Dutch legislation?”

To answer the central question, the question was subdi-vided into three sub-questions. All three sub-questions focus on a separate area of the central question.

1. What are the objectives of the Birds Directive (Directive 2009/147 / EC) and the Habitats Directive (Directive 92/43/EC)?

2. In what way the Netherlands has implemented these Directives?

3. What problems are farmers and other entrepreneurs facing concerning (Dutch implementation of) the Birds and Habitats Directives?

To answer these questions, and hence the central ques-tion, research has been done on the Directives, legisla-tion, case law, parliamentary history, literature and interviews.

This study shows there are problems:

- Firstly, the process of designating Natura 2000 sites did not go very smoothly. The Netherlands has desig-nated many small areas. These areas are difficult to protect and have a major impact on other activities in and around the area. However, the Netherlands is in a difficult situation. The country is densely populated and therefore ecological relevant areas are close to areas used for economic purposes.

- Art. 6 of the Habitats Directive focuses on the eco-nomic, social and cultural aspects of the protected area. Practical experience shows that too little attention is paid to these aspects. The Directives have a one-sided orientation and offer little space for other activities. In addition, the Directives are not very dynamic. They focus very much on preventing any significant impact or disruption of the Natura 2000 site.

- The Habitats Directive is a valuable piece of legisla-tion, but lacks a wider perspective. This Directive focuses strongly on maintaining the existing nature, but nature also has a dynamic element. Species and habitats come and go. It ignores new nature.

- The interpretation of certain concepts in the Directive has proven to be difficult. The parliamentary history and jurisprudence have struggled to find interpretations of certain concepts. Entrepreneurs have indicated that they encounter difficulties with this lack of clarity.

- Entrepreneurs also ran into problems regarding rules on nitrogen emissions. These rules are so strict in the Netherlands, that the authorization and permit

Management summary A trapped country

4

land in de knel

procedures (Art. 19d 1998 Nature) nearly came to a standstill. The Dutch government has now found a solution, by introducing the Programmatic Approach on Nitrogen (PAS). The province of Overijssel has recently issued the first Nature Conservation Permits under the PAS.

- The Directives are very one-sided and offer little space for other activities. In addition, the Directives are not very dynamic. They focus on the fact that there is no ‘significant impact or disruption’ of the Natura 2000 site, without defining the concept ‘significant’. This precau-tionary principle resulted in a rigid implementation in some Member States like the Netherlands.

- In addition, there is often a delay in the authoriza-tion process in the Netherlands because of court cases against a granting of a permit. Practise shows the Habitats Directive has been used as a framework to

conduct proceedings in the context of environmental protection. A factor is also that Dutch art. 1: 2 Awb (the law that regulates proceedings against of decisions of authorities), allows much more people and organisations to start a court case compared to other legal systems in the EU Member States.

- Furthermore the Directives strive for nature conserva-tion specifically for each Member State (per country). However, it would be much better to determine at Eu-ropean level which habitats and species require protec-tion, particularly concerning border regions. In addition, Member States can learn a lot from each other regard-ing implementation. Also cross-border collaboration should be improved and stimulated.

- The general picture and the general idea, is that the Netherlands has gone a step further than necessary re-garding the implementation of the Directives. Especially

foto: E. Dronkert

5


the way the Netherlands has introduced a mandatory permit, which is not mentioned in the Directives, seems stricter than necessary. In itself it is least an interpreta-tion of the policy freedom that is allowed by the Direc-tives, but it is not required. The government always links the permitting requirements to the EU objectives, but this does not always have to be the case.

Recommendations

1: Try to find a better balance between ecology and economy, in the Habitats Directive.

Both literature and practice show that more atten-tion should be paid to the balance between ecology and economy. The Directives now strongly focus on protecting nature, but with a bit more flexibility, there is more space for economic activities in and around the area, while the objectives of the Directives will still be met. The Habitats Directive indicates that the protection of Natura 2000 areas must take into account other requirements and interests. However, the Netherlands have gone too far in protecting the areas and do not focus enough on other activities. The advice is therefore to try to find a better balance between ecology and economy.

2: Give a clearer interpretation of the concepts in the directives

The parliamentary history, jurisprudence, literature and practice show that concepts in the Directives are not always clear. Entrepreneurs struggle with this indistinctness and lack of clarity. It would be good if these concepts were clarified so that both entrepre-neurs and governments know how to act. Entrepre-neurs have difficulty with the interpretation of the terms ‘significant effects’ and ‘appropriate assess-ment’. Often it is unclear what effects may be ‘signifi-cant’ for an area. In addition, the completion of the appropriate assessment is a problem. This is because entrepreneurs do not know when their search for sig-nificant effects in the framework of the appropriate assessment meets the criteria. In the evaluation of the European nature conservation legislation the lack of clarity should be discussed. Interpretations must be made unambiguous.

3: Improve cross-border cooperation The existence of problems shows that Member States

should cooperate better to establish a better policy at European level. In addition, Member States can learn from each other when it comes to the interpretation of the Directives. This can ensure that there may be more space for economic activities. Member States should, as a Natura 2000 site is located in a border area, work together on the conservation objectives.

It would be much better to determine which European

habitats and species requiring protection, not at each state specific. Member States can learn a lot from each other’s implementation. The recommendation regarding the fitness check is therefore to point out that Member States should cooperate better when it comes to conservation objectives of areas in differ-ent countries and that countries need to look at each other’s interpretation and learn from them. Cross-border conservation efforts should be made possible in future.

4: From a preservative character to a dynamic character

The Habitats Directive has a preservative character. In practice it would be better to allow some flexibility for temporary activities. The Directives could also focus on new nature. New nature provides opportuni-ties to meet the objectives of the Directives, namely the promotion of biodiversity. The recommenda-tion regarding the evaluation (fitness check) of the European nature conservation legislation is therefore to point out that the directives at this moment have a preserving nature and the promotion of economic activities and new nature would be better to Direc-tives to give a more dynamic character.

5: Solve concrete problems ! From the many reports and parliamentary debates in

recent years, it has become very clear that citizens, organizations and companies are trapped. Sometimes by the implementation of the Birds and Habitats Directives in Natura 2000 areas, sometimes by regu-lation that goes beyond thoese Directives.

The Hotline Problems Natura 2000 of MEP Annie Schreijer-Pierik, member of the Dutch (CDA) delega-tion in the European Parliament, was flooded with letters, documents and e-mails from citizens, civil so-ciety associations, municipalities, civil servants, inter-est groups, entrepreneurs, wildlife managers, farmers and even national parks. A country is trapped! The European Commission’s ambition to have Better Regulation requires all Member States and the Com-mission to offer full practical solutions for the existing problem cases, to have a proper consultation and take the issues to the heart.

An extensive overview was made of the bottlenecks and problems caused by the ongoing implementation of the Directives, ranging from Dutch brick factories in river areas, environmentally conscious farming families in ancient farms surrounded by old, carefully preserved na-ture, hunters in wildlife management units and meadow bird groups, the Dutch selective and high quality fishing fleet, active road builders and even the landowners and some National Parks in the Netherlands.

6

land in de knel

7


Ter bescherming van natuur en milieu, in het kader van het Europese netwerk van natuurgebieden Natura 2000, zijn er onder andere twee richtlijnen opgesteld door de Europese Commissie en aangenomen door de Raad en het Europees Parlement. Dit betreft de Vogelrichtlijn (Directive 2009/147/EC) en de Habitatrichtlijn (Directive 92/43/EC). Deze richtlijnen zijn een aantal jaren geleden in Nederland geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving.

De Vogel- en Habitatrichtlijnen zijn opgesteld door de Europese Unie om de achteruitgang van habitats en soorten tegen te gaan. Om dit voor elkaar te krijgen, heeft de Unie besloten dat lidstaten speciale bescher-mingszones moeten aanwijzen. Deze beschermingszones moeten door de lidstaten worden beschermd.

De Vogel- en Habitatrichtlijnen hebben gevolgen voor agrariërs en andere ondernemers in Nederland. Onder-nemers die hun bedrijf in de buurt van een Natura 2000 hebben, kunnen door de Vogelrichtlijn en de Habita-trichtlijn beperkt worden in hun activiteiten. De twee richtlijnen verbieden namelijk activiteiten die schade kunnen aanbrengen in de gebieden en aan soorten.

Er is discussie ontstaan of knelpunten ontstaan door de doelstellingen van de richtlijnen of door de (Nederlandse) implementatiewetgeving.

De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn worden mede daarom binnenkort geëvalueerd door de Europese Commissie en vervolgens ook beoordeeld door het Europees Parlement. Dit gebeurt mede op basis van de knelpunten die verschillende lidstaten aandragen. Niet in alle lidstaten is breed in alle sectoren en overhe-den gevraagd om input te leveren, ook in Nederland niet. Om er toch voor te zorgen dat de Nederlandse probleem input voldoende wordt meegewogen, wil de CDA- delegatie binnen de EVP-Fractie in het Eu-ropees Parlement helder krijgen of de Vogelrichtlijn en de Habitat richtlijn knelpunten opleveren en of dat komt door de richtlijnen zelf of door de Nederlandse implementatie van de richtlijnen of wellicht door een combinatie van beide factoren. Op deze manier kun-nen ook de ervaringen van Nederlandse ondernemers worden meegenomen in het besluit tot wijzigen van de richtlijn.

De centrale vraag die uit bovenstaande voortvloeit is:

“Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan m.b.t. de komende evaluatie van de Vogelrichtlijn en de Habita-trichtlijn, gelet op de knelpunten die Nederlandse agrariërs en andere ondernemers ervaren als gevolg van die richt-lijnen en/of de implementatie daarvan in de Nederlandse wetgeving?”

Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden, is de centrale vraag uiteengevallen in drie deelvragen. Alle drie de deelvragen richten zich op een apart deel van de centrale vraag.

1. Wat zijn de doelstellingen van de Vogelrichtlijn (Directive 2009/147/EC) en de Habitatrichtlijn (Directive 92/43/EC)?

2. Op welke manier heeft Nederland deze richtlijnen geïmplementeerd?

3. Welke knelpunten ervaren agrariërs en andere ondernemers met betrekking tot (de Nederlandse implementatie van) de Vogel- en Habitatrichtlijn?

Voor de beantwoording van deze deelvragen, en daarmee de centrale vraag, is onderzoek gedaan naar richtlijnen, wetgeving, jurisprudentie, parlementaire geschiedenis, literatuur en interviews.

Uit dit onderzoek is gebleken dat er knelpunten en knelgevallen zijn:

- Ten eerste is het proces van aanwijzing van Natura 2000-gebieden erg stroef verlopen. Daarbij zijn in Ne-derland ook kleine gebieden aangewezen. Deze gebieden zijn lastig te beschermen en hebben grote invloed op andere activiteiten in en rondom het gebied. Nederland bevindt zich echter in een lastig pakket. Nederland is dichtbevolkt en daardoor liggen bijvoorbeeld ecologische gebieden dichtbij gebieden die gebruikt worden voor economische doeleinden.

- Art. 6 van de Habitatrichtlijn besteedt aandacht aan de economische, sociale en culturele aspecten van het gebied. Uit de praktijk blijkt echter dat er te weinig aan-dacht wordt besteed aan deze aspecten. De richtlijnen zijn erg eenzijdig en bieden weinig ruimte voor andere activiteiten. Daarnaast zijn de richtlijnen niet erg dyna-misch. Ze richten zich heel strak op het feit dat er geen significant effect of verstoring van het Natura 2000-ge-bied mag zijn.

- De Habitatrichtlijn is waardevol, maar mist een breder perspectief. Deze richtlijn focust zich sterk op het be-houd van de bestaande natuur, maar natuur heeft ook een dynamisch element. Soorten en habitats komen en gaan. Er wordt voorbijgegaan aan nieuwe natuur.

- De invulling van een aantal begrippen uit de richtlijn is lastig gebleken. Uit de parlementaire geschiedenis en jurisprudentie is gebleken dat er in de loop der jaren is geworsteld met de invulling van deze begrippen. Ook on-dernemers hebben aangegeven dat zij hierbij problemen ondervinden.

Samenvatting

8

land in de knel

- Waar ondernemers ook tegenaan liepen, waren de regels omtrent stikstofuitstoot. Deze regels zijn in Nederland zo strikt, dat de vergunningverlening (art. 19d Natuurbeschermingswet 1998) bijna stil kwam te liggen. De overheid heeft hier nu een oplossing voor gevonden, de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Inmiddels is in de provincie Overijssel de eerste Natuurbescher-mingswetvergunning onder de PAS verleend.

- De richtlijnen zijn erg eenzijdig en bieden weinig ruimte voor andere activiteiten. Daarnaast zijn de richtlijnen niet erg dynamisch. Ze richten zich heel strak op het feit dat er geen significant effect of verstoring van het Natura 2000-gebied mag zijn, zonder kwantificering van het begrip significant. Hierdoor ontstond in sommige lidstaten, zoals Nederland, een rigide uitvoering.

- Daarnaast ontstaat er bij de vergunningverlening in Nederland vaak vertraging doordat er gerechtelijke procedures worden gevoerd over het verlenen van de vergunning. Vanuit de praktijk werd aangegeven dat de Habitatrichtlijn werd gebruikt als kapstok om procedures te voeren in het kader van milieubescherming. Dat kan ook komen door art. 1:2 Awb, dat bepaalt wie belang-hebbende is. In Nederland is men in vergelijking tot andere rechtsstelsels in de EU-lidstaten al snel belang-hebbende.

- Voorts zorgen de richtlijnen ervoor dat er heel speci-fiek per land naar verbetering wordt gekeken. Het zou veel beter zijn wanneer er Europees wordt gekeken welke habitats en soorten bescherming behoeven, zeker in grensregio’s. Daarnaast kunnen lidstaten veel van el-kaars implementatie leren. Er moet dus bovendien beter grensoverschrijdend worden samengewerkt.

- Het algemene beeld en de algemene idee zijn dat Nederland een stap verder is gegaan dan nodig is. Voor-al de manier waarop Nederland de vergunningsplicht, die niet in de richtlijnen wordt genoemd, invult lijkt strenger dan nodig is. Op zich minst is het een invulling van de be-leidsvrijheid die de Richtlijnen toestaan, maar niet per se vereisen. De regering koppelt de vergunningsplicht altijd aan de EU-doelstellingen, maar dit hoeft niet zo te zijn.

Aanbevelingen

Uit bovenstaande conclusies vloeien de volgende aanbevelingen voort:

1: Probeer in de Habitatrichtlijn een betere balans te vinden tussen ecologie en economie

Uit zowel de literatuur als de praktijk blijkt dat er meer aandacht kan worden besteed aan de balans tussen ecologie en economie. De richtlijnen zijn nu sterk gericht op het beschermen van de natuur, maar

wanneer de richtlijnen iets minder strak daarop gericht zijn, ontstaat er meer ruimte voor de econo-mische activiteiten in en rondom het gebied, terwijl de doelstellingen van de richtlijnen nog wel kunnen worden gerealiseerd. De Habitatrichtlijn wijst erop dat bij de bescherming van Natura 2000-gebieden rekening moet worden gehouden met andere vereis-ten en belangen. In Nederland is men echter doorge-slagen in het beschermen van de gebieden en kijkt men te weinig naar andere activiteiten. Het advies is dan ook om bij de evaluatie aan te geven dat er moet worden geprobeerd om een betere balans te vinden tussen ecologie en economie.

2: Geef een duidelijkere invulling aan de begrippen uit de richtlijnen

Uit de parlementaire geschiedenis, jurisprudentie, literatuur en de praktijk bleek dat begrippen uit de richtlijnen lang niet altijd duidelijk zijn. Ondernemers worstelen hiermee. Het zou voor de helderheid goed zijn, wanneer deze begrippen beter werden ingevuld zodat zowel ondernemers als overheden weten zij aan toe zijn. Ondernemers hebben vooral moeite met de invulling van de begrippen ‘significante effecten’ en ‘passende beoordeling’. Vaak is het onduidelijk wat significante effecten voor een gebied kunnen zijn. Daarnaast is de invulling van de passende beoorde-ling een probleem. Dat komt doordat ondernemers niet weten wanneer zij met hun onderzoek naar significante effecten in het kader van de passende beoordeling aan de criteria voldoen. Bij de evaluatie van de Europese natuurbeschermingswetgeving moet worden besproken dat er onduidelijkheid omtrent bovenstaande begrippen is en dat moet worden gekeken naar een eenduidiger invulling hiervan.

3: Verbeter de grensoverschrijdende samenwerking Uit de knelpunten vloeit voort dat lidstaten beter

zouden moeten samenwerken om op deze manier een op Europees niveau eenduidiger beleid op te stellen. Daarnaast kunnen lidstaten van elkaar leren waar het gaat om de interpretatie van de richtlijnen. Dit kan ervoor zorgen dat er meer ruimte kan ontstaan voor economische activiteiten. Voorts zorgen de richtlijnen ervoor dat er heel specifiek per land naar verbete-ring wordt gekeken. Lidstaten zouden, als het Natura 2000-gebied in een grensgebied ligt, moeten kunnen samenwerken aan de instandhoudings doelstellingen.

Het zou veel beter zijn wanneer er Europees wordt gekeken welke habitats en soorten bescherming behoeven. Lidstaten kunnen veel van elkaars implementatie leren. Het zou dus goed zijn als landen beter grensoverschrijdend samenwerken. Het advies met betrekking op de evaluatie is dan ook om te wijzen op het feit dat lidstaten beter moeten

9


s amenwerken als het gaat om instandhoudings-doelstellingen van gebieden in verschillende landen en dat landen naar elkaars interpretatie moeten kijken en daarvan leren.

4: Van een conserverend karakter naar een dynamisch karakter

De Habitatrichtlijn heeft een conserverend karakter. De praktijk zou erbij gebaat zijn als er meer ruimte is voor tijdelijke activiteiten. De richtlijnen moeten een dynamischer karakter krijgen. De richtlijnen zouden zich hierbij ook kunnen richten op nieuwe natuur. Nu richten de richtlijnen zich alleen maar op het behoud van eerder aangewezen gebieden. Nieuwe natuur biedt mogelijkheden om te voldoen aan de doelstel-lingen van de richtlijnen, namelijk het bevorderen van de biodiversiteit. Het advies met betrekking tot de evaluatie (fitness check) van de Europese natuurbe-schermingswetgeving is dan ook om te wijzen op het feit dat de richtlijnen op dit moment een conserve-rend karakter hebben en dat het ter bevordering van economische activiteiten én nieuwe natuur beter zou zijn om de richtlijnen een dynamischer karakter te geven.

5: Los knelpunten en knelgevallen op! Naast de vele rapporten en debatten in de Tweede

Kamer in de afgelopen jaren, is vooral duidelijk ge-worden dat burgers, organisaties en bedrijven in de knel zitten. Bekneld door de uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijnen in Natura 2000-gebieden, maar soms ook daarbuiten. Het Meldpunt Knelgevallen Natura 2000 van Europarlementariër Annie Schreijer-Pierik, lid van de CDA-delegatie in het Europees Parle-ment, werd overspoeld door brieven, documentatie en mails van burgers, maatschappelijke verenigin-gen, gemeenten, ambtenaren, belangenbehartigers, ondernemers, landbouwers en zelfs natuurparken. Een land in de knel. Betere Regelgeving als ambitie vereist dat lidstaten en Commissie de knelgevallen in goed overleg oplossen en de knelpunten ter harte nemen.

Een bloemlezing van knelgevallen en knelpunten reikt van eeuwenoude Nederlandse baksteenbedrijven aan de rivieren, milieubewuste boerengezinnen in eeuwenoude landbouwbedrijven omringd door oude, zorgvuldig bewaarde natuur, jagers in wildbeheer-eenheden en weidevogelgroepen, de Nederlandse selectieve en hoogwaardige vissersvloot, werkzame wegenbouwers tot zelfs de landgoedeigenaren en natuurparken in Nederland.

10

lAnd in de knel

11

Straatsburg, 23 november 2015.

Voor u ligt het rapport Natura 2000: Land in de knel. De implementatie van de EU-natuurwetgeving in Nederland. Na maanden van correspondentie met burgers, onder-nemers, maatschappelijke organisaties en overheden omtrent knelpunten en knelgevallen met betrekking tot de uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijnen, ligt voor u het kernachtige eindresultaat van dit proces.

Aanleiding voor de opening van het Meldpunt Knel-gevallen Natura 2000 in maart 2015 was de relatieve onbekendheid van de fitness check van de EU-natuur-wetgeving in Nederland, juist bij degenen wier geluid het verdiende in dit proces óók gehoord te worden. Welis-waar kwamen vanaf voorjaar 2015 uit verschillende or-ganisaties initiatieven op gang en werd een flyer over de fitness check door het Ministerie van Economische Zaken uitgegeven en is er met belangenorganisaties intensief in Den Haag overlegd, maar de algemene blijvende onbekendheid onder direct betrokkenen verdient – uit democratisch oogpunt – geen schoonheidsprijs: de on-wetendheid van burgemeesters, wethouders, provincies, burgers, ondernemers en zelfs belangenorganisaties was algemeen. Begin mei 2015 liep de periode voor de Nederlandse inbreng tijdens de bewijsverzamelingsperiode in de lidstaten, de eerste fase van de fitness check, af. De Nederlandse reactie/inbreng op de Evidence Gathe-ring Questionnaire for the Fitness Check of the Nature Directives d.d. 15 mei 2015 stipt slechts zeer summier knelgevallen als Engbertsdijksvenen, dat ook uit de Tweede Kamer bekend is, aan.1 De talloze overige geval-len van beknelde burgers, ondernemers, landbouwers, landgoederen en natuurparken worden niet vermeld, zelfs niet in voetnoten.

Wel doet Alterra op dit moment onderzoek naar knel-punten, maar een eventueel rapport maakt geen deel uit van de bewijsverzamelingsfase binnen de fitness check door de Europese Commissie.

Deze fase van de bewijsverzamelingsperiode in samen-werking met lidstaten en geselecteerde organisaties zou voorts oog moeten hebben voor onnodige admini-stratieve lasten en overdreven kosten. Denk hierbij voor lidstaat Nederland aan de verplichte leges in ons vergun-ningenstelsel of de later uitgebreid besproken gevolgen van vertraagde vergunningverleningsprocedures door bezwaarschriften van, soms publiek gefinancierde, milieuactivisten. Deze aspecten zijn niet benoemd

in de Nederlandse beantwoording.

De na de bewijs-verzamelingsperiode in de lidstaten volgende online-publieksconsultatie is vervolgens tussen april en augustus 2015 op handige wijze gekaapt door milieuactivisten en natuurorganisaties middels campagnes met voorgefabriceerde reacties die online ingediend konden worden. Een scheve verhouding in de binnen-gekomen reacties was hiervan het gevolg.

Boerenorganisaties in Europa zoals COPA Cogeca, LTO Nederland, European Milk Board en de verschillende Nederlandse veehoudersvakbonden hebben veelal weliswaar intern actief overlegd en geïnventariseerd, maar nagelaten om de publieksconsultatie te beïnvloe-den zoals de natuur- en milieuactivisten dat hebben gedaan. De vele belangenbehartigers van midden- en kleinbedrijf, bedrijfsleven en industrie hebben eveneens veel ingezet op overleg in Den Haag, maar even-min grootschalig opgeroepen tot het invullen van de EU-publieksconsultatie en overlegden ook na mei 2015 vooral met andere belanghebbenden op het Ministerie van Economische Zaken, zonder dat leden, ondernemers en burgers geïnformeerd werden over de mogelijkheden zelf een reactie bij de Europese Commissie in te dienen. Hier en daar kwamen reacties van het alerte Platform Engbertsdijksvenen, waarmee ik sinds 2013 al in contact sta en van de Koninklijke Nederlandse Bouwkeramiek en individuele landbouwers en bestuurders. Een aanzienlijk aantal boeren en ondernemers heeft alsnog de publieks-consultatie ingevuld na publicaties door ons kantoor.

Op macroniveau is de publieksconsultatie echter door milieuactivisten en hun sympathisanten gekaapt, waar-door knelgevallen geen gehoor dreigen te vinden.

Het is dáárom dat ik met mijn kantoor de afgelopen maanden heb gewijd aan het zelf inventariseren en samenvatten van knelgevallen en knelpunten. Juist om de genoemde belangenorganisaties, burgers, boeren, buitenlui en maatschappelijke initiatieven te ondersteunen.

Op 20 oktober 2015 vond een hoorzitting met Europarlementariërs en stakeholders plaats onder leiding van de intergroep Biodiversiteit, Jacht en


Voorwoord door Annie Schreijer-Pierik

1 Cf. Ministry of Economic Affairs, Ministry of Infrastructure & Environment and the Association of the Provinces of the

Netherlands (15 mei 2015). Evidence Gathering Questionnaire for the Fitness Check of the Nature Directives, p. 13.

http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/fitness_check/evidence_gathering/index_en.htm

Geraadpleegd op 15 augustus 2015.

12

land in de knel

Platteland, het Europarlementaire forum van zeven miljoen jagers, landgoedeigenaren, Europese ecotoeris-tische, natuur- en wildparken. De hoogste milieuamb-tenaar van de Europese Commissie op DG ENV, hoofd eenheid van Natural Capital als opvolger van mevrouw Pia Bucella, Nicola Notaro verklaarde dat de online voor-gefabriceerde reacties “gewoon meegenomen” worden. Hierdoor dreigt een vertekend beeld te ontstaan. Bij de-zelfde hoorzitting verklaarde DG ENV in elk geval dat Na-tura 2000-gebieden “geen natuurreservaten” zijn, maar gebieden zijn met speciale natuurwaarden waarvoor een beschermplicht geldt. Het sociaaleconomische belang is een legitiem belang dat volgens de Europese Commissie meegewogen dient te worden, zo bleek opnieuw.

Nederland loopt voorop wat betreft de implementa-tie van de Vogel- en Habitatrichtlijnen binnen Natura 2000-gebieden en bijbehorende beheerplannen. Andere lidstaten doen veel minder en krijgen soms zelfs te maken met inbreukprocedures van de Europese Com-missie, zoals onlangs Duitsland. De onduidelijkheid en de enorme gevolgen dwingen lidstaten vaak ook een afwachtende houding aan te nemen, juist vanwege de opgeroepen conflicten tussen belangen, zoals uit de Nederlandse situatie blijkt. Anders dan de Europese Commissie en bepaalde politici menen, gaat het hier dus niet altijd om onwil om natuur te beschermen!

Samenwerking met andere fracties dan mijn eigen christendemocratische Europese Volkspartij, de grootste fractie binnen Europa, zoals met mijn gewaardeerde

collega’s van de SGP/ChristenUnie in de conservatieve ECR-fractie en de VVD in de (wat dit betreft verdeelde) liberale ALDE-fractie begroet en omarm ik in dezen van harte.

Alleen zijn mooie woorden over Natura 2000 en sym-pathieverklaringen aan mensen en bedrijven in de knel door de uitvoering van de EU-natuurwetgeving nu niet meer genoeg en niet langer geloofwaardig. Het kabinet Rutte-II (VVD-PvdA) heeft vanaf 1 januari 2016 tijdens het Nederlandse voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie de unieke mogelijkheid oplossingen voor knelgevallen en verhelderende, verbeterde en geüpdate-te richtsnoeren voor de implementatie te bewerkstelli-gen. Dat men die mogelijkheid eindelijk ook eens benut!

Ten slotte nogmaals woorden van dank aan mijn coau-teurs, Stijn Koch (student rechtswetenschappen Radboud Universiteit Nijmegen / Chr. Hogeschool Windesheim) en Sander Smit, beleidsmedewerker, voor de samen-werking alsmede aan Kees Bos, persvoorlichter van de fractie van de Europese Volkspartij, voor hun betoonde assistentie bij opmaak, lay-out en publicatie.

Ik hoop dat u allen, ondanks de veelal ernstige inhoud, dit rapport met genoegen zult lezen!

Annie Schreijer-Pierik, Lid van het Europees Parlement namens het CDAFractie van de Europese Volkspartij (christendemocraten).

foto: Onno de Bruin

13


14

land in de knel

15


Management summary 3

Samenvatting 7

Voorwoord door Annie Schreijer-Pierik 11

Natura 2000 gebieden (Habitatrichtlijn) in Nederland 17

1. Inleiding 211.1 Algemeen 211.2 Aanleiding 211.3 Begripsafbakening 221.4 Probleembeschrijving 221.4.1 Handelingsprobleem 221.5 Doelstelling 221.5.1 Externe doelstelling 221.5.2 Interne doelstelling 221.6 Centrale vraag 221.6.1 Definiëring centrale vraag 221.6.2 Centrale vraag 221.7 Deelvragen 221.8 Verantwoording bronnen en methoden 231.9 Leeswijzer 23

2. Doelstellingen Vogel- en Habitatrichtlijnen 252.1 Algemeen 252.2 Habitatrichtlijn 252.2.1 Algemeen 252.2.2 Uitwerking doelstelling 262.3 Vogelrichtlijn 282.3.1 Algemeen 282.3.2 Uitwerking doelstelling 282.4 Connectie tussen Habitat- en Vogelrichtlijn 292.5 Deelconclusie 29

3. De Nederlandse implementatie 313.1 Algemeen 313.2 Kort historisch overzicht implementatie 313.3 Nederlandse wetgeving 323.3.1 Interpretatie relevante begrippen 323.3.2 Natuurbeschermingswet 1998 363.3.3 PAS 403.3.4 ‘Nederlandse koppen’ 413.4 Deelconclusie 43

4. Knelpunten & Knelgevallen 454.1 Algemeen 454.2 Knelpunten 454.2.1 Aanwijzing Natura 2000-gebieden 454.2.2 Beheerplannen 454.2.3 Onduidelijkheid begrippen en kennislacunes 464.2.4 Europese dimensie 464.2.5 Voorzorgsbeginsel/significante effecten 474.2.6 Stikstofemissie en PAS 474.2.7 ‘Nederlandse koppen’ 484.2.8 Overige knelpunten 48

Inhoudsopgave

16

land in de knel

4.3 Bloemlezing knelgevallen 50 De Hoge Veluwe 50 Koninklijke Nederlandse Bouwkeramiek 51 Natura 2000-gebied Duinen Terschelling 51 Regio Noord-Veluwe: Natura 2000-gebieden Veluwe en Veluwerandmeren 52 Natura 2000, met name het gebied Giethoorn/Wanneperveen 52 Depositie Natura 2000-gebieden Borkeld - Sallandse Heuvelrug 52 Natura 2000 Lemselermaten, Bergvennen Brecklenkampse Veld, Achter de Voort, Agelerbroek, Voltherbroek 53 Natura 2000 in Elperstroomgebied, Fochteloerveen, Witterveld en Drentsche Aagebied 53 Coöperatieve Vereniging Het Ambacht-Nijverkamp en Bedrijvenkring Veenendaal 53 Engbertsdijksvenen 53 Willinks Weust 54 Noordbargerbos, Emmen 54 Wierdense Veld 54 Natura 2000-gebied Springendal en Dal van de Mosbeek 55 Geeserstroom 55 Natura 2000-gebied De Wieden: scheurverbod 58 Natura 2000 Buurserzand & Haaksbergerveen 59

4.4 Aanbevelingen 604.4.1 Aanwijzing gebieden 604.4.2 Beheerplannen 604.4.3 Onduidelijkheid begrippen en kennislacunes 604.4.4 Europese dimensie 604.4.5 Voorzorgsbeginsel/significante effecten 614.5 Deelconclusie 61

5. Conclusies en aanbevelingen 635.1 Algemeen 635.2 Conclusies 635.3 Aanbevelingen 64

Nawoord 67

Literatuurlijst 71

Bijlage 1 Interview Jos Rijkhoff, VNO-NCW 75Bijlage 2 Interview Gerbrand van ’t Klooster, LTO Nederland 78Bijlage 3 Interview Ewald van Hal, Koninklijke Nederlandse Bouwkeramiek 80Bijlage 4 Interview Herman Wichers-Schreur, LTO Noord 81Bijlage 5 Interview Nicole Scholten-Linde, LTO Noord 83

17


Nr. Gebied Provincie(s)

1 waddenzee Friesland / groningen / noord-Holland

2 duinen en lage land texel noord-Holland

3 duinen Vlieland Friesland

4 duinen terschelling Friesland

5 duinen Ameland Friesland

6 duinen Schiermonnikoog Friesland

7 noordzeekustzone Friesland / groningen / noord-Holland

8 lauwersmeer Friesland / groningen

9 groote wielen Friesland

10 Oudegaasterbrekken, Fluessen en omgeving Friesland

11 witte en Zwarte Brekken en Oudhof Friesland

12 Sneekermeergebied Friesland

13 Alde Feanen Friesland

14 de deelen Friesland

15 Van Oordt's Mersken Friesland

16 wijnjeterper Schar Friesland

17 Bakkeveense duinen drenthe / Friesland

18 rottige meenthe & Brandemeer Friesland

19 leekstermeergebied drenthe / groningen

20 Zuidlaardermeergebied drenthe / groningen

21 liefstinghsbroek groningen

22 norgerholt drenthe

23 Fochteloërveen drenthe / Friesland

24 witterveld drenthe

25 drentsche aa-gebied drenthe

26 drouwenerzand drenthe

27 drents-Friese wold en leggelderveld drenthe / Friesland

28 elperstroomgebied drenthe

29 Havelte-Oost drenthe

30 dwingelderveld drenthe

31 mantingerbos drenthe

32 mantingerzand drenthe

33 Bargerveen drenthe

34 weerribben Overijssel

35 wieden Overijssel

36 Uiterwaarden Zwarte water en vecht Overijssel

37 Olde maten & veerslootslanden Overijssel

38 iJssel uiterwaarden Overijssel/gelderland

39 vecht- en Beneden-reggegebied Overijssel

40 engbertsdijksvenen Overijssel

41 Boetelerveld Overijssel

Natura 2000 gebieden(Habitatrichtlijn) in nederland

18

land in de knel

42 Sallandse Heuvelrug Overijssel

43 wierdense veld Overijssel

44 de Borkeld Overijssel

45 Springendal & dal van de mosbeek Overijssel

46 Bergvennen & Brecklenkampse veld Overijssel

47 achter de voort, agelerbroek & voltherbroek Overijssel

48 lemselermaten Overijssel

49 dinkelland Overijssel

50 landgoederen Oldenzaal Overijssel

51 lonnekermeer Overijssel

52 Boddenbroek Overijssel

53 Buurserzand & Haaksbergerveen gelderland / Overijssel

54 witte veen Overijssel

55 aamsveen Overijssel

56 Arkemheen gelderland / Utrecht

57 Veluwe gelderland

58 landgoederen Brummen gelderland

59 teeselinkven gelderland

60 Stelkampsveld gelderland

61 Korenburgerveen gelderland

62 willinks weust gelderland

63 Bekendelle gelderland

64 wooldse veen gelderland

65 Binnenveld gelderland

66 Uiterwaarden neder-rijn gelderland / Utrecht

67 gelderse poort gelderland

68 Uiterwaarden waal gelderland

69 Bruuk gelderland

70 lingedijk & diefdijk gelderland / Zuid-Holland

71 loevestein, pompveld & Kornsche Boezem gelderland / noord-Brabant

72 iJsselmeer Flevoland / Friesland / noord-Holland

73 markermeer & IJmeer Flevoland / noord-Holland

74 Zwarte meer Flevoland / Overijssel

75 ketelmeer en Vossemeer Flevoland / Overijssel

76 Veluwerandmeren Flevoland / gelderland / Overijssel

77 eemmeer en Zuidoever gooimeer Flevoland / noord-Holland / Utrecht

78 Oostvaardersplassen Flevoland

79 lepelaarplassen Flevoland

80 groot Zandbrink Utrecht

81 Kolland & Overlangbroek Utrecht

82 Uiterwaarden lek Zuid-Holland / Utrecht

83 Botshol Utrecht

19


84 duinen den Helder-Callantsoog noord-Holland

85 Zwanenwater & pettemerduinen noord-Holland

86 Schoorlse duinen noord-Holland

87 noordhollands duinreservaat noord-Holland

88 Kennemerland-Zuid noord-Holland / Zuid-Holland

89 eilandspolder noord-Holland

90 wormer- en Jisperveld & Kalverpolder noord-Holland

91 polder westzaan noord-Holland

92Ilperveld, varkensland, Oostzanerveld & Twiske

noord-Holland

93 polder Zeevang noord-Holland

94 naardermeer noord-Holland

95 Oostelijke Vechtplassen noord-Holland

96 Coepelduynen Zuid-Holland

97 meijendel & Berkheide Zuid-Holland

98 westduinpark en wapendal Zuid-Holland

99 Solleveld & Kapittelduinen Zuid-Holland

100 Voornes duin Zuid-Holland

101 duinen goeree & Kwade Hoek Zuid-Holland

102 de wilck Zuid-Holland

103 nieuwkoopse plassen & de Haeck Zuid-Holland / Utrecht

104 Broekvelden, vettenbroek & polder Stein Zuid-Holland

105 Zouweboezem Zuid-Holland

106 Boezems Kinderdijk Zuid-Holland

107 donkse laagten Zuid-Holland

108 Oude Maas Zuid-Holland

109 Haringvliet Zuid-Holland

110 Oudeland van Strijen Zuid-Holland

111 Hollandsch diep noord-Brabant / Zuid-Holland

112 de Biesbosch noord-Brabant / Zuid-Holland

113 Voordelta Zeeland / Zuid-Holland

114 krammer - Volkerak Zeeland / Zuid-Holland/ noord-Brabant

115 grevelingen Zeeland / Zuid-Holland

116 Kop van Schouwen Zeeland

117 manteling van walcheren Zeeland

118 Oosterschelde noord-Brabant / Zeeland

119 Veerse Meer Zeeland

120 Zoommeer Zeeland

121 Yerseke en kapelse Moer Zeeland

122 westerschelde en Saeftinghe Zeeland

123 Zwin & Kievittepolder Zeeland

124 groote gat Zeeland

20

land in de knel

125 Canisvlietse Kreek Zeeland

126 vogelkreek Zeeland

127 markiezaat noord-Brabant / Zeeland

128 Brabantse wal noord-Brabant

129 Ulvenhoutse Bos noord-Brabant

130 langstraat noord-Brabant

131 loonse en drunense duinen en leemkuilen noord-Brabant

132vlijmens ven, moerputten en Het Bossche Broek

noord-Brabant

133 kampina en Oisterwijkse Vennen noord-Brabant

134 regte Heide & riels laag noord-Brabant

135 Kempenland-west noord-Brabant

136 leenderbos, groote Heide en de plateaux noord-Brabant

137 Strabrechtse Heide en Beuven noord-Brabant

138 weerter- en Budelerbergen en ringselven limburg / noord-Brabant

139 deurnsche peel & mariapeel limburg / noord-Brabant

140 groote peel limburg / noord-Brabant

141 Oeffelter meent noord-Brabant

142 Sint-Jansberg gelderland / limburg

143 Zeldersche driessen limburg

144 Boschhuizerbergen limburg / noord-Brabant

145 Maasduinen limburg

146 Sarsven en de Banen limburg

147 leudal limburg

148 Swalmdal limburg

149 meinweg limburg

150 roerdal limburg

151abdij lilbosch & voormalig Klooster Mariahoop

limburg

152 grensmaas limburg

153 Bunder- en elsloërbos limburg

154 geleenbeekdal limburg

155 Brunssummerheide limburg

156 Bemelerberg & Schiepersberg limburg

157 geuldal limburg

158 Kunderberg limburg

159 Sint pietersberg & Jekerdal limburg

160 Savelsbos limburg

161 noorbeemden & Hoogbos limburg

162 abtskolk & de putten noord-Holland

163 vlakte van de raan Zeeland

21


1.1 AlgemeenDe Europese Volkspartij (verder: EVP) is een poli-tieke partij in het Europees Parlement. De Euro-pese Volkspartij is de grootste fractie in het Europees Parlement. Het CDA is de Nederlandse partij die is aan-gesloten bij de EVP, de Europese CDA-delegatie bestaat uit vijf leden.2

In de Europese Unie (hierna: EU) worden richtlijnen opgesteld door de Europese Commissie en vastgesteld door de Raad en het Europese Parlement. Deze vastge-stelde richtlijnen moeten vervolgens worden geïmple-menteerd binnen de landen die zijn aangesloten bij de EU. Standaard is dat de doelstelling van de richtlijnen behaald moet worden. Landen mogen echter zelf bepa-len hoe zij dit doen. Lidstaten hebben altijd een bepaalde termijn om de richtlijnen in hun nationale wetgeving te implementeren. Voor Nederland betekent dit dat zij de vrijheid heeft om de richtlijnen op haar eigen manier in te richten binnen de Nederlandse wetgeving. Dit gebeurt op initiatief van de verschillende ministeries in Nederland.3

De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn twee richt-lijnen die zijn opgesteld ter bescherming van natuur en milieu. De richtlijnen verplichten lidstaten gebieden aan te wijzen die beschermd worden op grond van deze twee richtlijnen. Het gaat dan om de bescherming van verschillende gebieden en diersoorten.4 Deze twee richtlijnen zijn een aantal jaren geleden ook in Nederland geïmplementeerd.

1.2 AanleidingTer bescherming van natuur en milieu, in het kader van Natura 2000, zijn er onder andere twee richtlijnen opgesteld door de Europese Commissie en aangenomen door de Raad en het Europees Parlement. Natura 2000 is de benaming voor een Europees netwerk van natuur-gebieden waarin belangrijke flora en fauna voorkomen.

Door middel van Natura 2000 moet de flora en fauna duurzaam beschermd worden.5

Dit betreft de Vogelrichtlijn (Directive 79/409/EEG)6 (Directive 2009/147/EC)7 en de Habitatrichtlijn (Direc-tive 92/43/EC)8. Deze richtlijnen zijn een aantal jaren geleden in Nederland geïmplementeerd in de Neder-landse wetgeving.

Uit mails die de opdrachtgever heeft ontvangen, blijkt dat deze richtlijnen gevolgen hebben voor agrariërs en andere ondernemers in Nederland. Ondernemers die hun bedrijf in de buurt van een Natura 2000-gebied heb-ben, kunnen door de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn beperkt worden in hun activiteiten. De twee richtlijnen verbieden namelijk activiteiten die schade kunnen aan-brengen in de gebieden en aan soorten. Het kan bijvoor-beeld zijn dat agrariërs en andere ondernemers bekneld worden in het voeren van hun bedrijf, door de wetgeving. Agrariërs moeten bijvoorbeeld hun bedrijf verplaatsen.9 Het is op dit moment onduidelijk of de knelpunten ont-staan door de doelstellingen van de richtlijnen of door de Nederlandse implementatiewetgeving.

De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn worden bin-nenkort geëvalueerd door de Europese Commissie en vervolgens ook beoordeeld door het Europees Parle-ment. Dit gebeurt mede op basis van de knelpunten die verschillende lidstaten aandragen. Niet alle lidstaten zijn gevraagd om input te leveren, ook Nederland niet. Om er toch voor te zorgen dat de Nederlandse input wordt meegewogen, wil de CDA-delegatie van de EVP helder krijgen of de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn knel-punten opleveren en of dat komt door de richtlijnen zelf of door de Nederlandse implementatie van de richtlijnen of wellicht door een combinatie van beide factoren. Op deze manier kunnen ook de ervaringen van Nederlandse ondernemers worden meegenomen in het besluit tot wijzigen van de richtlijn.

1. Inleiding

2 http://www.eppgroup.eu/nl/netherlands

Geraadpleegd op: 13 februari 2015 3 http://www.minbuza.nl/ecer/eu-essentieel/implementatie.html

Geraadpleegd op: 14 april 2015 4 http://minez.nederlandsesoorten.nl/content/habitatrichtlijn

Geraadpleegd op: 22 april 2015 5 http://www.natura2000.nl/pages/wat-is-natura-2000.aspx

Geraadpleegd op: 14 april 2015 6 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31979L0409:NL:HTML

Geraadpleegd op: 23 juni 20157 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009L0147&from=EN

Geraadpleegd op: 20 februari 2015 8 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:01992L0043-20070101&from=EN

Geraadpleegd op: 20 februari 2015 9 http://www.rtvoost.nl/nieuws/default.aspx?cat=1&nid=202930&p=226988

Geraadpleegd op: 24 februari 2015

22

land in de knel

1.3 BegripsafbakeningKnelpunten: in dit onderzoek richt het begrip ‘knelpunt’ zich op knelpunten in de bedrijfsvoering van agrariërs en andere ondernemers, als gevolg van botsingen tussen verschillende belangen. Hierbij valt te denken aan de wens tot uitbreiding van een bedrijf en het beschermen van Natura 2000-gebieden anderzijds.

Richtlijnen (art. 288 VWEU): richtlijnen vanuit de EU moe-ten worden omgezet in nationale wetgeving. Richtlijnen zijn juridisch bindend betreffende de te bereiken resulta-ten, maar laten de lidstaten enige keuzevrijheid op welke manier waarop en de methoden waarmee die resultaten worden bereikt.10

Vogel- en Habitatrichtlijnen: deze richtlijnen worden in de literatuur vaak in een adem worden genoemd. Daarom zullen de richtlijnen in dit onderzoek gezamenlijk behan-deld worden.

Natura 2000 is de benaming voor een Europees netwerk van natuurgebieden waarin belangrijke flora en fauna voorkomen, gezien vanuit een Europees perspectief.11

1.4 Probleembeschrijving1.4.1 HandelingsprobleemIn de inleiding werd aangegeven dat de evaluatie van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn op het programma staat.12 De CDA-delegatie van de EVP-fractie benadrukt dat de inventarisatie een steekproef is in verschillende landen. Deze lidstaten leveren de informatie aan. Neder-land is door de Europese Commissie niet gevraagd om een dergelijke inventarisatie te maken.

Doordat Nederland geen uitputtende inventarisatie maakt van de knelpunten die de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn opleveren, is het voor de CDA-delegatie van de EVP niet mogelijk om uitspraken te doen over de problemen die in ons land worden ervaren door agra-riërs en andere ondernemers. Hierdoor was het voor de EVP-fractie lastig om uitspraken te doen over de knelpunten die in ons land worden ervaren door agra-riërs en ondernemers. De indruk die de CDA-delegatie in de EVP heeft, op grond van e-mails van Nederlandse ondernemers aan de delegatie, is dat er in Nederland wel degelijk knelpunten bestaan. Een duidelijk overzicht is er echter vooralsnog niet.

De CDA-delegatie van de EVP-fractie vindt het echter belangrijk dat een ieder zijn of haar input kan leveren

aan de Europese Commissie. Als dit niet gebeurt, is de evaluatie wellicht onvolledig. Zoals hierboven aange-geven, was de verwachting van de CDA-delegatie in de EVP dat er in Nederland talrijke knelpunten bestaan. De knelpunten kunnen blijven bestaan als deze niet worden meegenomen in de evaluatie. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan het feit dat niet alle knelpunten worden meegenomen in de evaluatie. Dan komen niet alle pro-blemen aan bod en is de herziening onvolledig.

1.5 Doelstelling1.5.1 Externe doelstellingHet doel van dit onderzoek is het zichtbaar maken van de verschillende knelpunten die Nederlandse onderne-mers ervaren met betrekking tot de Natura 2000-richt-lijnen. De Natura 2000-richtlijnen is een term die vaak wordt gebruikt om de richtlijnen aan te duiden. Hiermee kan de CDA-delegatie binnen de EVP deze knelpunten aanvoeren bij de evaluatie en eventuele wijziging van deze richtlijnen.

1.5.2 Interne doelstellingIn dit rapport zal worden aangegeven welke knelpunten Nederlandse ondernemers ervaren met betrekking tot de Natura 2000-richtlijnen.

1.6 Centrale vraag1.6.1 Definiëring centrale vraagDe centrale vraag is een ‘’werkt-dit’’ vraag. Een ‘’werkt-dit’’ vraag heeft betrekking op een juridisch verschijn-sel. Het toetsingskader is de praktijk. Bij dit onderzoek zijn de twee richtlijnen het juridisch verschijnsel. In de praktijk zijn er problemen, zo blijkt uit de mails die het kantoor van Annie Schreijer heeft ontvangen.

1.6.2 Centrale vraagDe centrale vraag die uit bovenstaande voortvloeit is:

“Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan m.b.t. de komende evaluatie van de Vogelrichtlijn en de Habi-tatrichtlijn, gelet op de knelpunten die Nederlandse agrariërs en andere ondernemers ervaren als gevolg van die richtlijnen en/of de implementatie daarvan in de Nederlandse wetgeving?”

1.7 DeelvragenOm de centrale vraag te kunnen beantwoorden, dient de centrale vraag uiteen te vallen in drie deelvragen. Alle drie de deelvragen richten zich op een apart deel van de centrale vraag.

10 Het beheer van Natura 2000-gebieden, p. 1011 http://www.natura2000.nl/pages/wat-is-natura-2000.aspx

Geraadpleegd op: 24 februari 201512 http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/fitness_check/index_en.htm

Geraadpleegd op: 22 april 2015

23


1. Wat zijn de doelstellingen van de Vogelrichtlijn (Directive 2009/147/EC) en de Habitatrichtlijn (Directive 92/43/EC)?

2. Op welke manier heeft Nederland deze richtlijnen geïmplementeerd?

3. Welke knelpunten ervaren agrariërs en andere ondernemers met betrekking tot de (Nederlandse implementatie van) de Vogel- en Habitatrichtlijn?

1.8 Verantwoording bronnen en methodenVoor dit onderzoek is gebruik gemaakt van twee strate-gieën. Om een onderzoek van het recht te kunnen doen, is rechtsbronnen- en literatuuronderzoek gedaan. Om de praktijk te onderzoeken is een casestudy gedaan.13 Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van verschillende bronnen. Allereerst is gebruik gemaakt van de richtlijnen en de Natuurbeschermingswet 1998. Dit zijn gezag-hebbende bronnen en behoeven daarmee verder geen uitleg. Om de Habitatrichtlijn goed uit te leggen is bij-voorbeeld gebruik gemaakt van ‘Het beheer van Natura 2000-gebieden’.14 Dit is een document van de Europese Commissie. Dat document is dus betrouwbaar en hieruit konden goede conclusies worden getrokken.

Om de Nederlandse wetgeving toe te lichten, is gebruik gemaakt van parlementaire geschiedenis, literatuur en jurisprudentie. De parlementaire geschiedenis bestaat onder andere uit debatten die zijn gevoerd in de Tweede Kamer. Met deze bronnen is geprobeerd aan te geven hoe de discussie rondom het aanwijzen van Natura 2000-gebieden is verlopen en hoe er gedacht werd over de invulling van begrippen uit de Habitatrichtlijn. Dit geeft goed weer op welke manier Nederland de richtlij-nen heeft geïmplementeerd.

Daarnaast is bij de beantwoording van de tweede deel-vraag gebruik gemaakt van literatuur. Hierbij zijn louter

bronnen gebruikt die betrouwbaar zijn. Het gaat dan om artikelen uit ‘’Tekst en Commentaar’’, artikelen van advocatenkantoren en onderzoeken waaruit blijkt wie het onderzoek heeft uitgevoerd en op welke manier dit gedaan is. De laatste bron die gebruikt is om de tweede deelvraag te beantwoorden, is jurisprudentie. Jurispru-dentie is een gezaghebbende bron, dus behoeft verder geen uitleg.

Om de laatste deelvraag te beantwoorden is gebruik gemaakt van interviews en literatuur. Voor dit onderzoek heeft Stijn Koch (Radboud Universiteit / Chr. Hogeschool Windesheim) twee organisaties geïnterviewd, die zich richten op de relevante doelgroep: ondernemers LTO Nederland richt zich op agrarische ondernemers en VNO-NCW is een grote ondernemersorganisatie. Om de interviews te ondersteunen is daarbij gebruik gemaakt van literatuur. Daarnaast onderbouwt de literatuur de standpunten die in de interviews naar voren komen.

1.9 LeeswijzerDit rapport valt in diverse hoofdstukken uiteen. Het eerste deel van het onderzoek bevat de resultaten. De resultaten zijn onderverdeeld in drie hoofdstukken. Ieder hoofdstuk behandelt een deelvraag:- hoofdstuk 2 behandelt de doelstelling van de Vogel-

en Habitatrichtlijn besproken;- hoofdstuk 3 behandelt de Nederlandse implementatie

van de richtlijnen; - hoofdstuk 4 kijkt naar de knelpunten die organisaties

in de praktijk ervaren.

Na de resultaten worden in hoofdstuk 5.1 de conclusies en in hoofdstuk 5.2 de aanbevelingen behandeld. Na de aanbevelingen volgen de bijlagen en de literatuurlijst.

13 Schaaijk, van, G.A.F.M. (2011), Praktijkgericht juridisch onderzoek, p. 8014 Europese Commissie, 2000, Het beheer van Natura 2000-gebieden

Foto: friends photography

24

land in de knel

25


2.1 AlgemeenIn dit hoofdstuk staat de eerste deelvraag centraal: ‘’Wat zijn de doelstellingen van de Vogel- en de Habitatrichtlijn?’’

De Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn worden apart behandeld. Bij beide richtlijnen wordt eerst de doelstel-ling bekeken en vervolgens uitgewerkt door de behan-deling in artikelen volgens de richtlijn. Deze werkwijze geeft een helder beeld van de doelstellingen van beide richtlijnen.

2.2 Habitatrichtlijn2.2.1 AlgemeenOmdat destijds de natuurlijke habitats op het Europese grondgebied van de lidstaten steeds verder achteruitgin-gen en een groeiend aantal wilde soorten flora en fauna ernstig was bedreigd, heeft de Europese Unie eind vorige eeuw gemeend hier iets aan te moeten doen.15

De Habitatrichtlijn wil bijdragen aan het algemene doel van duurzame ontwikkeling, aangezien zij tot hoofddoel heeft, met inachtneming van de vereisten op econo-misch, sociaal, cultureel en regionaal gebied, het behoud van de biologische diversiteit te bevorderen. Daarnaast geeft de richtlijn aan dat het behoud van deze biologi-sche diversiteit in bepaalde gevallen de instandhouding en ook de aanmoediging van menselijke activiteiten kan vereisen.16

In de eerste versie uit 1988 heeft de Commissie ook al aangegeven dat binnen een bepaald tijdschema een aantal gebieden als speciaal beschermde gebieden moet worden aangewezen.17 Deze gebieden moeten talrijk en groot genoeg zijn om de instandhouding van de bedreig-de soorten en bescherming van de bedreigde habitats te garanderen.

Tot slot overwoog de Commissie dat in de mogelijkheid moet worden voorzien om in specifieke sociaalecono-mische situaties vrijstelling te verlenen van de verplich-ting tot aanwijzing van speciaal beschermde gebieden. Dit kan alleen wanneer er geen aantasting is van het potentieel en coherente Europese netwerk van speciale beschermingszones.18

Art. 6 Habitatrichtlijn brengt het belangrijke kader tot stand waarbinnen uitvoering wordt gegeven aan het voorzorgsbeginsel. Het artikel spoort lidstaten aan om de beschermde gebieden op duurzame wijze te behe-ren en stelt beperkingen ten aanzien van activiteiten die negatieve effecten hebben op die beschermde gebieden.19 De Commissie constateerde in haar eerste voorstel uit 1988 al dat diverse populaties teruglopen en dat daarmee de instandhouding van het natuurlijk milieu in het gedrang kan komen.20 De factoren die de habitats en de flora en fauna bedreigen, hebben een grensover-schrijdend karakter. Daarom moet er op communautair niveau voor bescherming worden gezorgd. De Commis-sie gaf daarnaast aan dat er sprake is van een essentieel doel van algemeen belang.

Art. 6 Voorzorgsbeginsel In art. 6 Habitatrichtlijn ligt het voorzorgsbeginsel beslo-ten.21 Dit beginsel is wellicht het belangrijkste onderdeel van de richtlijn. Daarom behoeft het enige uitleg.

Het voorzorgsbeginsel is een beginsel dat in het milieu-recht een belangrijke plaats inneemt. Zowel in nationaal als internationaal verband is er geen eenduidige definitie opgesteld. Het komt er echter kort op neer dat in geval men voornemens is een activiteit uit te oefenen waarvan niet wetenschappelijk is aangetoond dat hij zonder onherstelbare gevolgen voor het milieu zal blijven, de activiteit in beginsel niet mag worden uitgevoerd.

Het beginsel is reeds jaren voorwerp van discussie. Tegenstanders wijzen daarbij op de remmende werking die de toepassing van het beginsel kan hebben op innovatie.22

Volgens de Europese Commissie kan men zich op het voorzorgsbeginsel beroepen wanneer dringend moet worden opgetreden tegen een mogelijk gevaar voor de gezondheid van mensen, dieren of planten, of ter bescherming van het milieu wanneer wetenschappelijke gegevens geen volledige risicobeoordeling mogelijk maken.23

De Europese Commissie benadrukt verder dat de toepassing van het voorzorgsbeginsel alleen

2. Doelstellingen Vogel- en Habitatrichtlijnen

15 Richtlijn 92/43/EEG16 Idem17 COM(88) 381 Def. (88/C 247/03)18 Idem19 Het beheer van Natura 2000-gebieden, p. 920 COM(88) 381 Def. (88/C 247/03)21 Kamerstukken II, 1996/97, 23 580, nr. 11, p. 1122 Bauw, E. (2013), Groene Serie Onrechtmatige daad, VIII.6.3.10 Het voorzorgsbeginsel23 Idem

26

land in de knel

gerechtvaardigd is wanneer aan drie voorwaarden is voldaan:

• depotentieelschadelijkegevolgendienentewordenbepaald;

• dewetenschappelijkegegevensmoetenworden geëvalueerd; en

• ermoetsprakezijnvaneenzekermatevan wetenschappelijke onzekerheid.24

2.2.2 Uitwerking doelstelling 2.2.2.1 Overweging en consideransIn de eerste overwegingen van de Habitatrichtlijn wordt direct aangegeven dat er speciale beschermingszones moeten worden aangewezen. Deze gebieden moeten gaan fungeren als een coherent Europees ecologisch netwerk, met als doel het herstel of de handhaving van de natuurlijke habitats en soorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te brengen.

Daarnaast wordt ook al in de considerans overwogen dat voor elk plan of programma dat een significant effect kan hebben op de instandhoudingsmaatregelen van een aangewezen gebied of een gebied dat in de toekomst aangewezen zal zijn, op een passende wijze zal worden beoordeeld.

2.2.2.2 Artikel 2Volgens artikel 2 van de Habitatrichtlijn is het doel van de richtlijn: Bijdragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied waarop het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie van toepassing is. Het vaststellen van dit doel zorgt er volgens de Europese Commissie voor dat een verplichting bestaat om een bepaald resultaat te behalen.25

In lid 2 van de Habitatrichtlijn staat dat de, op grond van deze richtlijn, genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dieren plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen. Vervolgens geeft lid 3 een kleine nuancering. De maatregelen moe-ten rekening houden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.

2.2.2.3 Artikel 6De doelstelling van instandhouding van de natuurlijke

habitats en de habitats van soorten is met name uitge-werkt in art. 6 Habitatrichtlijn. Dit artikel wordt gezien als het belangrijkste artikel van de richtlijn26.

Artikel 6 Habitatrichtlijn valt uiteen in vier leden. Deze vier worden apart behandeld. Alle vier hebben namelijk gevolgen voor de nationale wetgeving en creëren een goed beeld van wat de Europese Commissie met de Ha-bitatrichtlijn wil bereiken. Uiteraard moet deze bepaling worden omgezet in nationale wetgeving.

Art. 6 Habitatrichtlijn omschrijft de algemene bescher-mingsregeling. In tegenstelling tot de andere drie leden van dit artikel voorziet lid 1 in positieve maatregelen. Hierbij valt te denken aan de beheersplannen en wet-telijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen. Deze maatregelen worden hieronder toegelicht.27

Art. 6 lid 1 Habitatrichtlijn

‘’De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of ruimtelijke-ordeningsplan-nen deel uitmakende beheersplannen en passende wette-lijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berus-tende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in gebieden voorkomen.’’

In deze tekst valt het woord ‘instandhoudingsmaatrege-len’ op. Het begrip instandhouding is in artikel 1 van de richtlijn uitgewerkt. Art. 1 onder a definieert: een geheel van maatregelen die nodig zijn voor het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dieren plantsoorten in een gunstige staat van instandhouding als bedoeld onder e en i.

Een gunstige staat van instandhouding is een doelstel-ling van de Habitatrichtlijn. De staat van instandhouding wordt als gunstig beschouwd wanneer:

• hetnatuurlijkeverspreidingsgebiedvandehabitaten de oppervlakte van die habitat binnen dat gebied stabiel zijn of toenemen, en

• devoorbehoudoplangetermijnnodigespecifiekestructuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan, en

• destaatvaninstandhoudingvandevoordiehabitattypische soorten gunstig is als bedoeld in letter i

(zoals hierboven reeds uitgelegd).

24 Idem25 Het beheer van Natura 2000-gebieden, p. 1726 Idem27 Het beheer van Natura 2000-gebieden, p. 16

27


Naast het begrip ‘’instandhoudingsdoelstellingen’’ moet ook kort worden stilgestaan bij het begrip ‘’beheersplan-nen’’. De noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen omvatten ‘’zo nodig passende specifieke of van ruimtelij-ke ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen’’. Dergelijke beheersplannen dienen betrekking te hebben op alle te verwachten activiteiten. Op onvoorziene activi-teiten zijn lid 3 en lid 4 van toepassing.28

De woorden ‘’zo nodig’’ geven aan dat beheersplannen niet altijd noodzakelijk of per definitie verplicht zijn. In-dien een lidstaat er voor kiest om gebruik te maken van beheersplannen, zal het zinvol zijn om die plannen vast te stellen voordat de andere in art. 6 lid 1 genoemde maatregelen worden getroffen.29


Het uitgangspunt voor dit artikel vormt het voorzorgs-beginsel: ‘’De lidstaten treffen passende maatregelen om te vermijden dat de kwaliteit van de habitats in de speciale beschermingszones verslechtert en er storende factoren optreden.’’

Volgens de Europese Commissie moeten lidstaten dit artikel interpreteren op een manier dat zij alle passende acties ondernemen die redelijkerwijs van hen mogen worden verwacht om te garanderen dat zich geen significante verslechtering of verstoring voordoet. De werkingssfeer van dit artikel is ruimer dan lid 3 en lid 4. Deze leden hebben uitsluitend betrekking op plannen of projecten waarvoor men een vergunning nodig heeft.30

Lid 2 is permanent van toepassing in de speciale be-schermingszones. Dat wil zeggen dat het artikel geldt voor alle activiteiten die in het gebied plaatsvinden, zowel in het verleden, het heden als de toekomst. Dit kan betekenen dat activiteiten die reeds plaatsvinden in het gebied stop moeten worden gezet in het geval dat zij ne-gatieve effecten hebben voor het beschermingsgebied.31

Een lid met grote gevolgen, zo zal verderop blijken.

De bedoelde verstoring moet relevant voor de instand-houding van het gebied zijn. Dat wil dus zeggen dat lidstaten in het licht van de doelstellingen van het gebied

moeten bepalen of een verstoring significant is of niet. De verslechtering van de kwaliteit van de habitats moet worden vermeden. De verslechtering moet worden geëvalueerd in het licht van de doelstellingen van de richtlijn. ‘’Verslechtering’’ is de fysische aantasting van een habitat.32

Daarnaast moeten lidstaten volgens lid 2 ‘’passende maatregelen’’ nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones worden aangetast. ‘’Pas-send’’ wil zeggen dat men rekening moet houden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.33


Zowel lid 3 als lid 4 vormen een soort kader voor de ont-wikkeling van projecten: zij omschrijven de omstandighe-den waarin plannen en projecten met negatieve effecten al dan niet mogen worden toegestaan. Deze bepalingen moeten garanderen dat er een juist evenwicht wordt gehandhaafd tussen het milieu en tussen andere niet-ecologische doelen.34

Lid 3 bepaalt dat voor elk plan of project, dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan heb-ben voor zo’n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied.

Instandhoudingsdoelstellingen worden vastgesteld aan de hand van een aantal criteria. Voor elk gebied moet worden vastgelegd: een kaart, de naam, de ligging en de oppervlakte van het gebied, alsmede de gegevens die zijn verkregen uit toepassing van de in bijlage III van de Habitatrichtlijn vermelde criteria.35

Soms bestaat er een zekere mate van onverenigbaar-heid tussen verschillende typen van habitats en soorten. Dit probleem kan worden omzeild door bijvoorbeeld prioritaire soorten of habitats voorrang te verlenen.36

28 Het beheer van Natura 2000-gebieden, p. 1929 Het beheer van Natura 2000-gebieden, p. 1930 Het beheer van Natura 2000-gebieden, p. 2431 Idem32 Het beheer van Natura 2000-gebieden, p. 2533 Idem34 Het beheer van Natura 2000-gebieden, p. 3035 Het beheer van Natura 2000-gebieden, p. 3836 Idem

28

land in de knel

Tot slot moet in het kader van dit artikel de mogelijkheid tot inspraak worden geboden. De bepalingen van het Verdrag van Aarhus vormen een leidraad met betrekking tot het bieden van inspraakmogelijkheden.37


Dit artikel ziet toe op de uitzonderingen van art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn. Dat wil zeggen dat dit artikel geldt wanneer de uitkomsten van de passende beoordeling uit lid 3 negatief of onzeker zijn. Het bevoegd gezag moet in eerste instantie op zoek naar alternatieve oplossin-gen. Hier is waarschijnlijk eerder ook al onderzoek naar gedaan, door het bevoegd gezag, in de beoordeling van lid 3. Wanneer het niet mogelijk is om een alternatieve oplossing te vinden, moet het bevoegd gezag beoordelen of er dwingende redenen van openbaar belang zijn. Dit begrip wordt niet omschreven door de Europese Unie. Het blijft bij het noemen van enige voorbeelden: de menselijke gezondheid en de openbare veiligheid.38 In de handleiding van de Europese Commissie wordt strikt gezegd dat projecten die uitsluitend de belangen van bedrijven of individuen dienen, niet onder deze uitzonde-ring vallen.39

Wanneer projecten toch gerealiseerd worden, zijn de lidstaten verplicht om compenserende maatregelen te treffen. De term ‘’compenserende maatregelen’’ wordt niet in de Habitatrichtlijn omschreven. In de handleiding van de Europese Commissie wordt een onderscheid gemaakt:

• verzachtendemaatregeleninruimezin,omnegatievegevolgen zo veel mogelijk te beperken, en

• compenserendemaatregeleninstriktezin,dielosstaan van het project en bedoeld zijn om de gevolgen van een project te compenseren.40

Compenserende maatregelen dienen te worden over-wogen nadat de negatieve gevolgen van een plan of een project voor de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied precies zijn omschreven.41

2.3 Vogelrichtlijn2.3.1 AlgemeenDe Europese Commissie is in 1976 begonnen met het opstellen van de Vogelrichtlijn. In 1979 heeft de Euro-pese Unie de Vogelrichtlijn vastgesteld. In het eerste voorstel werd vastgesteld dat de populatie van veel

in het wild levende vogels achteruit ging. In de EU zijn eerder doelstellingen vastgesteld op het gebied van de verbetering van levensomstandigheden, van een harmo-nieuze ontwikkeling van de economische activiteiten en van een voortdurende en evenwichtige uitbreiding. De instandhouding van de in het wild levende vogelsoorten is noodzakelijk om deze doelstellingen te verwezenlijken. Mede daarom is de Vogelrichtlijn opgesteld.42

2.3.2 Uitwerking doelstelling2.3.2.1 ConsideransDe derde considerans van de richtlijn zegt dat er sprake is van een grote achteruitgang van de populatie van in het wild levende vogelsoorten. Bij verschillende soor-ten verloopt deze achteruitgang zelfs zeer snel. Deze achteruitgang vormt een ernstige bedreiging voor het behoud van het natuurlijke milieu, met name wegens het biologische evenwicht dat hierdoor wordt bedreigd.

Dit is een probleem voor de Europese Unie. Veel vogels die in het wild leven, zijn trekvogels. Daardoor is het een grensoverschrijdend milieuprobleem. Dit impliceert een gemeenschappelijk verantwoordelijkheid, aldus de vierde considerans. Instandhouding van de natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten is noodzakelijk voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie op het gebied van de levensomstandigheden en duurzame ontwikkeling.

2.3.2.2 Artikel 1Artikel 1 Vogelrichtlijn geeft aan dat de richtlijn betrek-king heeft op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grond-gebied van de lidstaten waarop het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.

2.3.2.3 Artikel 3Volgens art. 3 moeten lidstaten alle nodige maatregelen nemen om de teruggang van gebieden waarin vogels le-ven tegen te gaan. Lidstaten moeten de gebieden en de omvang van de gebieden beschermen, in stand houden of herstellen.

2.3.2.4 Artikel 4Artikel 4 legt uit dat lidstaten voor de leefgebieden speciale beschermingsmaatregelen moet treffen, zodat de soorten, die moeten worden beschermd volgens de

37 Idem38 Idem, p. 4339 Idem, p. 4440 Idem41 Idem42 COM (1976)676

29


eerste bijlage van de Vogelrichtlijn, kunnen voorbestaan en zich kunnen voortplanten in het gebied waar zij nu voorkomen.

2.4 Connectie tussen Habitat- en VogelrichtlijnEr is een connectie tussen de Habitat- en de Vogelricht-lijn. Deze connectie is onder andere vastgelegd in art. 3 lid 1 Habitatrichtlijn. Hierin staat aangegeven dat het Natura 2000-netwerk ook de door de lidstaten aangewe-zen gebieden in het kader van de Vogelrichtlijn bestrijkt.

Daarnaast houdt artikel 6 van de Habitatrichtlijn ver-band met de Vogelrichtlijn. Dit verband bestaat uit twee onderdelen. Als eerste is er een verband tussen art. 4 Vogelrichtlijn en art. 6 Habitatrichtlijn. De art. 6 lid 2, 3, en 4 Habitatrichtlijn vervangen de verplichtingen uit art. 4 lid 4 Vogelrichtlijn. Dit heeft te maken met de bescher-ming van de gebieden.43 Ten tweede heeft er in belang-rijke mate een versmelting of integratie van de rege-lingen uit hoofde van beide richtlijnen plaatsgevonden. De gebieden die door beide richtlijnen zijn aangewezen, vallen nu onder het integrerende netwerk Natura 2000.44

Ingevolge art. 7 Vogelrichtlijn komen de uit art. 6 lid 2, 3 en 4 Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit art. 4 lid 4 eerste zin Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig art. 4 lid 1 van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkom-stig art. 4 lid 2 van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erken-ning door een lidstaat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.45

2.5 DeelconclusieIn dit hoofdstuk stond de volgende vraag centraal: ‘’Wat zijn de doelstellingen van de Vogel- en Habitatrichtlijn?’’ Uit de wetgeving en de literatuur blijkt het volgende. De Europese Unie heeft gemeend een richtlijn op te stellen om de achteruitgang van een groeiend aantal wilde soorten flora en fauna tegen te gaan. De Europese Unie heeft daarom in 1992 de Habitatrichtlijn opgesteld. De doelstelling die deze richtlijn heeft meegekregen is de volgende. De Habitatrichtlijn moet bijdragen aan de duurzame ontwikkeling en moet het behoud van de biologische diversiteit bevorderen. Hierbij moet men de vereisten op economisch, sociaal, cultureel en regionaal gebied in acht nemen. Uit artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn blijkt dat wel degelijk uitzonderingen mogelijk zijn op basis van bovenstaande gronden.

De Europese Unie heeft de doelstelling van de Habita-trichtlijn verder uitgewerkt in verschillende artikelen van de richtlijn. Het artikel dat een goede uitleg geeft van de manier waarop de Europese Unie haar doelstel-ling wil bereiken, is vastgelegd in art. 6 Habitatrichtlijn. Art. 6 legt uit dat lidstaten gebieden moeten aanwijzen (speciale beschermingszones) en voor deze gebieden instandhoudingsdoelstellingen dienen op te stellen. Deze instandhoudingsdoelstellingen moeten ervoor zorgen dat de achteruitgang van de biodiversiteit op het Europese grondgebied wordt tegengegaan. De doelstel-ling mag niet ten koste gaan van alle activiteiten. Daarom heeft de Europese Unie besloten om een aantal uitzonderingsgronden op te stellen. Deze uitzonderingen (vereisten op economisch, sociaal, cultureel en regionaal gebied) zijn opgenomen in de doelstelling van de richtlijn en de vereisten hiervan worden wederom uitgelegd in art. 6 Habitatrichtlijn.

De doelstelling van de Vogelrichtlijn is het tegengaan van de teruggang van de populatie van de in het wild le-vende vogels. Lidstaten moeten dit ten uitvoer brengen door de leefgebieden van deze vogels te beschermen, in stand te houden of te herstellen.

43 Het beheer van Natura 2000-gebieden, p. 1144 Het beheer van Natura 2000-gebieden, p. 945 ABRvS, 19 maart 2003, 200201933

30

land in de knel

31


3.1 AlgemeenDe vraag die in dit hoofdstuk centraal staat is: ‘’Op welke manier heeft Nederland de richtlijnen geïmplemen-teerd?’’ Deze tweede deelvraag richt zich op de Neder-landse implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn. In dit hoofdstuk wordt eerst een kort historisch overzicht gegeven van de implementatie van de richtlijnen in Ne-derland. Dit kort historisch overzicht geeft een beeld van de problemen die er geweest zijn met de implementatie in de Nederlandse wetgeving. Dit historisch overzicht wordt ook gebruikt voor de uitwerking van deelvraag drie in het volgende hoofdstuk.Vervolgens wordt de, voor dit onderzoek relevante, Nederlandse wetgeving behandeld met betrekking tot de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Deze Nederlandse wetge-ving wordt, waar nodig, verder uitgelegd met literatuur en jurisprudentie.In dit onderzoek wordt vooral de Natuurbeschermings-wet 1998 behandeld. De Vogel- en Habitatrichtlijnen zijn deels ook opgenomen in de Flora- en faunawet, maar deze is voor dit onderzoek van minder belang.

3.2 Kort historisch overzicht implementatie De Vogelrichtlijn werd in 1979 al vastgesteld. De aanwij-zing van de gebieden in het kader van de Vogelrichtlijn ging niet zonder slag of stoot. Nederland is jarenlang in gebreke gebleven. Na de veroordeling is Nederland plots over gegaan tot aanwijzing van gebieden. Hierbij zijn niet voldoende gegevens verstrekt door de Nederlandse overheid, over begrenzingen, criteria, risico’s voor bestaande gebruikers, voorwaarden voor nieuw gebruik enz. Men zou niet tegen het probleem van ontbrekend draagvlak aanlopen wanneer het proces van aanwijzing eerder zou zijn ingezet.46

Omdat de Habitatrichtlijn een belangrijkere rol speelt in de problematiek, wordt deze uitvoeriger behandeld.

Op 12 december 1991 stelde de Europese ministerraad de Habitatrichtlijn vast. Nederland zag dit als een hele belangrijke stap naar een communautaire aanpak van het natuurbeleid. Toenmalig staatssecretaris Gabor was van mening dat het natuurbeleid niet meer op de lange termijn kon worden geschoven.47 De minister van VROM, destijds Hans Alders, gaf toen al aan dat de Europese richtlijnen zouden worden geïmplementeerd in de Na-tuurbeschermingswet en de Vogel- en de Jachtwet.48

Het wordt in de jaren daarna duidelijk dat veel landen, waaronder Nederland, veel problemen hebben met betrekking tot de juridische doorwerking van de richtlijn in de nationale weten regelgeving. Minister Van Aartsen (LNV) gaf dit in 1996 aan in een debat met de Tweede Kamer.49 Deze problemen hadden vooral betrekking op het belangrijkste onderdeel van de implementatie, name-lijk het aanwijzen van gebieden die beschermd moeten worden op basis van de richtlijnen. Met name de precieze selectie en begrenzing van gebieden die eventueel moe-ten worden aangewezen op basis van de Habitatrichtlijn vormen was een lastige zaak. Dit omdat op voorhand niet met zekerheid was te zeggen wat de exacte consequen-ties van de richtlijn zouden zijn met betrekking tot de concrete activiteiten in de betrokken gebieden.50

In een tweede debat met de Tweede Kamer in 1996 over de aanwijzing van de meest belangrijke habitatgebieden kwamen er vragen van verschillende fracties (D66 en PvdA) waarom Nederland nog geen lijst met gebieden aan de Europese Commissie had gezonden. Het toenmalige kabinet gaf aan dat Nederland meer tijd had genomen dan in eerste instantie was voorzien. De lijst moest echter met de nodige zorgvuldigheid worden opgesteld. Daarnaast moest voor het opstellen van de betreffende lijst overeenstemming worden bereikt met de bestuurlijke partners. Dit kostte eveneens veel tijd. Om niet te veel achterstand op te lopen, is toen gekozen voor een gefaseerde aanmelding van gebieden.51

Nederland heeft uiteindelijk eind 1996 een eerste lijst met 27 gebieden aan de Europese Commissie gezonden. Daarnaast werd gewerkt aan een tweede aanmelding van gebieden. De Europese Commissie vond echter dat Nederland te weinig gebieden had aangewezen en oor-deelde dat de aanmelding onvoldoende was.52

In 1998 gaf minister Van Aartsen aan dat Nederland inmiddels een lijst van 62 gebieden had aangemeld in het kader van de toepassing van de Habitatrichtlijn. In de ogen van de minister waren op dat moment alle gebieden die in aanmerking kwamen volgens de richtlijn aangemeld in Brussel. Na aanmelding van deze volgende gebieden was de Europese Commissie echter opnieuw niet tevreden. De Commissie dreigde met een dwang-som als Nederland niet snel voldoende gebieden zou aanmelden.53

3. De Nederlandse implementatie

46 Kamerstukken II 1998/99, 26 200 XIV, nr. 49, p. 1047 Handelingen Tweede Kamer, 16-12-1991 (p. 18-20)48 Kamerstukken II 1991/92, 21501-08, , p. 449 Kamerstukken II 1996/97, Aanhangsel, p. 19150 Kamerstukken II 1996/97, Aanhangsel, p. 19151 Kamerstukken II 1996/97, 23 580, nr. 11, p. 1252 Analyse implementatie Natura 2000 in Nederland (2011), p. 1153 Analyse implementatie Natura 2000 in Nederland (2011), p. 11

32

land in de knel

Vervolgens heeft Nederland in de jaren daarna aan de hand van de aangescherpte selectiecriteria opnieuw beoordeeld welke gebieden in aanmerking kwamen op basis van de richtlijnen. Uiteindelijk kwam Nederland in 2004 tot overeenstemming met de Europese Commis-sie over een totaal van 141 beschermde gebieden in het kader van de Habitatrichtlijn. De gebieden kwamen grotendeels overeen met de aangewezen gebieden in het kader van de Vogelrichtlijn. Het gaat om 58 van de 79 gebieden die zijn aangewezen voor de implementatie van de Vogelrichtlijn. Daardoor kwam het totaal op 162 gebieden waar later nog vier gebieden op zee aan zijn toegevoegd.54

Per 1 oktober 2005 is de Natuurbeschermingswet 1998 in werking getreden. Daarmee heeft Nederland aan haar verplichting voldaan om de Habitatrichtlijn in haar wetgeving op te nemen. Ook de Vogelrichtlijn is geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving, door de aanwijzing van 79 gebieden. Conform de Natuurbe-schermingswet zijn in 2007 162 Natura 2000-gebieden aangewezen en is een begin gemaakt met het opstellen van beheerplannen voor deze gebieden. Het aanwijzen van de betreffende gebieden, die overigens voor meer dan 95% door de Ecologische Hoofdstructuur (EHS)55 overlapt worden, levert een bijdrage aan het Europese netwerk van natuurgebieden, Natura 2000.56

3.3 Nederlandse wetgeving3.3.1 Interpretatie relevante begrippen In paragraaf 3.3.2 worden de meest relevante artikelen behandeld waarin de Vogel- en Habitatrichtlijnen zijn geïmplementeerd. Omdat er door de Europese Unie in de richtlijnen verschillende begrippen zijn opgenomen, worden deze begrippen hieronder eerst uitgewerkt. Hierbij wordt gekeken naar de Nederlandse interpreta-tie van de begrippen ‘’bestaand gebruik’’, ‘’significante gevolgen” en de “passende beoordeling”. Omdat er al veel onduidelijkheid geweest is over de interpretatie van deze begrippen is het van belang om deze begrip-pen eerst helder te krijgen. Daarnaast zijn de begrippen relevant voor het aanvragen van een vergunning voor een activiteit die eventueel invloed kan hebben op het Natura 2000-gebied.

In de loop der jaren is er veel onduidelijkheid geweest over de begrippen. In het Interdepartementaal Be-leidsonderzoek (IBO)-rapport van 2003 is bijvoorbeeld geconstateerd dat richtlijnbepalingen en begrippen open en weinig concreet geformuleerd zijn. Maar ook eerder in de parlementaire geschiedenis wordt gesproken over de invulling van verschillende begrippen. In dit hoofdstuk worden verschillende begrippen behandeld en wordt aangegeven wat de betekenis van deze begrippen is.57

Daarnaast is ook in de literatuur besproken dat de open normen zorgen voor problemen. Ondanks dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in haar arrest in de Kokkelvisserijzaak58 enige uitleg heeft gegeven, blijft men in onzekerheid zitten, aangezien de begrippen per concreet geval weer moeten worden ingevuld.59

Bestaand gebruikIn 2000 zei staatssecretaris Faber (LNV, PvdA): ‘’Onder bestaand gebruik versta ik in ieder geval het bestendig gebruik op het moment van aanwijzing en het gebruik gebaseerd op een van overheidswege genomen besluit of verkregen toestemming.’’

Voorts wees zij op het volgende. ‘’Bestaand gebruik is bestaand gebruik en daar valt niet aan te tornen. Als eenmaal toestemming is gegeven, als bijvoorbeeld een bouwvergunning is verleend en je twee jaar de tijd hebt om van je rechten gebruik te maken, moet je die bouw kunnen uitvoeren. Er is namelijk toestemming voor verleend. Ik kan mij evenwel voorstellen dat in een bepaalde situatie toch nog eens heel even naar die vergunningverlening door deze of gene gekeken moet worden. Dat is exact wat ik met het woordje ’’in principe’’ bedoelde.’’60

In 2004 zei toenmalig minister Veerman (LNV, CDA) echter iets anders. In de Tweede Kamer gaf hij aan dat bestaand gebruik in beginsel gecontinueerd kan worden. Uitzondering hierop was dat de instandhoudingsdoel-stellingen niet in gevaar mochten komen. Dat betekent niet dat het bestaand gebruik gevrijwaard is. Als dat bestaand gebruik significante gevolgen heeft, dwingt de Habitatrichtlijn om passende maatregelen te nemen. Dat zou ertoe kunnen leiden dat in het uiterste geval bestaand gebruik zou moeten worden beëindigd.61

54 Analyse implementatie Natura 2000 in Nederland (2011), p. 1255 http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/natuur-en-biodiversiteit/natuurnetwerk-nederland

Geraadpleegd op: 27 juni 201556 Kamerstukken II 2006/07, 30 800 hoofdstuk XIV, nr. 2, p. 2257 Zie bijvoorbeeld: Kamerstukken II 2006/07, 31 074, nrs. 1–2, p. 5058 ABRvS, 9 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS547159 Zie bijvoorbeeld: Wal, van der, G, Schaik, F.Y., (2006), De Nederlandse toepassing van de Habitatrichtlijn,

een te grote rem op bedrijvigheid?, p. 160 Kamerstukken II 1999/00, 53-379461 Kamerstukken II 2003/04, 28 171, nr. 49, p. 18

33


Daarnaast gaf de minister aan dat Nederland ‘’bestaand gebruik’’ zo interpreteert dat in het beheerplan aan-dacht moet worden gegeven aan de activiteiten die kunnen worden gedefinieerd als ‘’bestaand gebruik’’. Alles wat in het beheerplan wordt vastgelegd, is vrijge-steld van een verdere toets voor een eventuele vergun-ning. Deze activiteiten kunnen dus doorgang vinden. De activiteiten kunnen alleen in het beheerplan voorkomen wanneer deze zijn afgewogen tegen de instandhoudings-doelstellingen van het gebied. Activiteiten die in het beheerplan zijn afgewogen, moeten ongestoord kunnen worden gecontinueerd.62

Tot dat het betreffende beheerplan in werking is gesteld, werd het begrip ‘’bestaand gebruik’’ uit de Habitatricht-lijn gekoppeld aan de Wet ammoniak en veehouderij (Wav). Door het begrip ‘’bestaand gebruik’’ niet op een heldere manier in te vullen, verkeerden duizenden bedrijven in de buurt van Vogel- en Habitatrichtlijn-gebieden in onzekerheid. De leden van de CDA-fractie in de Tweede Kamer vonden dat ‘’bestaand gebruik’’ gelegaliseerd moest worden. Zelfs ondernemers met een vergunning konden in een gedoogsituatie terecht komen door de Vogel- en Habitatrichtlijn. Ondernemers beschikken over een vergunning in het kader van de Wav, maar kunnen wanneer zij willen uitbreiden in de proble-men komen bij de vergunningaanvraag in het kader van de Natuurbeschermingswet.63

Art. 19a lid 3 Natuurbeschermingswet 1998 is gewij-zigd in ‘’bestaand gebruik in het gebied en, voor zover relevant voor het bereiken van de instandhoudingsdoel-stellingen, daarbuiten.’’. Deze wijziging werd ingegeven door de wens om de zogenoemde externe werking op dit punt te laten meewegen. Activiteiten buiten het bescher-mingsgebied kunnen ook effect hebben op het gebied. Het zou echter veel te ver gaan om al deze activiteiten te verbieden. Veel van deze activiteiten hebben geen invloed op het gebied. Daarom heeft de wetgever in de formulering van lid 3 een beperking opgelegd die strekt tot bestaande activiteiten voor zover relevant voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.64

Backes en Van Veen benoemen in Natura 2000 in Nederland (2010) dat sinds de inwerkingtreding van de (gewijzigde) Natuurbeschermingswet 1998 per 1 oktober

2005 met name de regulering van “bestaand gebruik” meerdere malen is herzien. Deze herzieningen hebben niet alleen plaatsgevonden op basis van jurisprudentie, maar ook door politiek-bestuurlijke invloed.65

Daarnaast stellen zij dat in twee derde van de gebieden als belangrijkste vraagstukken worden genoemd: de on-zekerheid over gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden binnen en rondom Natura 2000-gebieden. Hierbij moet onder andere worden gedacht aan het begrip ‘’bestaand gebruik’’.66

Voorts zeggen zij dat Nederlandse beheerplannen zowel instandhoudingsdoelen en instandhoudingsmaatregelen als beschrijvingen van bestaand gebruik en voorziene handelingen en ontwikkelingen bevatten. Juist die wisselwerking kan een wezenlijke toevoeging zijn in de processen voor het vaststellen van beheerplannen. Voor de doeltreffendheid van deze aanpak is de uiteindelijke invulling en het gebruik van beheerplannen doorslag-gevend.67

Kole heeft in zijn proefschrift aangegeven dat de poli-tiek het beheerplan nu met name heeft gebruikt om de problemen rondom het bestaand gebruik in te bedden. Het bestaand gebruik is veilig gesteld in beheerplan-nen omdat, zoals eerder aangegeven, voor activiteiten die zijn opgenomen in een beheerplan geen vergunning behoeven.68 Hierdoor hebben mensen op een verkeerde manier zekerheid gekregen over de activiteiten die kun-nen worden gekenmerkt als bestaand gebruik.

Zoals hierboven beschreven is er problematiek rondom het begrip ‘’bestaand gebruik’’. Doordat de definitie aan het begin niet is ingevuld, zijn er problemen ontstaan. In de loop van de tijd is het begrip meermaals gewijzigd. Daarnaast is er nog steeds geen juridische zekerheid.69

Passende beoordelingNaast onduidelijkheid over het begrip ‘’bestaand ge-bruik’’ bestaat er ook onduidelijkheid over het begrip ‘’passende beoordeling’’. Dit begrip is komt aan de orde in het kader van art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn. Met de pas-sende beoordeling dient te worden nagegaan of er spra-ke is van significante gevolgen voor een beschermings-gebied. In de jurisprudentie en literatuur is er gesproken

62 Idem, p. 1963 Kamerstukken II 2005/06, 30 654, nr. 5, p. 864 Lexplicatie, bronnen en citaten bij: Natuurbeschermingswet 1998, artikel 19a, (Provinciaal beheersplan voor

Vogel- en/of Habitatrichtlijngebied)65 Natura 2000 in Nederland (2010) Backes, C.W, Veen, van, M.P. e.a. p.1566 Idem, p. 1467 Idem, p. 1568 Woldendorp, H.E. (2014) Milieu & Recht, Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden (S.D.P. Kole)69 Idem

34

land in de knel

over dit begrip. Daarnaast is het onduidelijk geweest hoe een passende beoordeling moest worden opgesteld.

Bij de introductie van het begrip was het nog onduidelijk hoe de passende beoordeling zou worden uitgevoerd en wie dit in wiens opdracht zou gaan doen.70 In 2003 werd in de Tweede Kamer gevraagd naar het begrip ‘’passende beoordeling’’. Minister Veerman (LNV, CDA) heeft destijds een eerste definitie gegeven. Deze luidde: ‘’Een passende beoordeling is een geobjectiveerd document waarmee inzicht wordt gegeven in de effecten van een voorgenomen plan, project of andere handeling. Het kan worden gekoppeld aan een milieueffectrap-portage dat voor dat plan, dat project of die handeling is vereist. Een passende beoordeling stelt het bevoegde gezag in staat, zich een goed oordeel te vormen over de gevolgen die een ingreep ten aanzien van een richt-lijngebied kan hebben. Op basis daarvan kan dus een afweging worden gemaakt: doen zich effecten voor, zijn er alternatieven voorhanden, zijn er dwingende redenen van groot openbaar belang, kunnen compenserende maatregelen worden genomen? Een passende beoorde-ling is uiteindelijk het oordeel van het bestuursorgaan, dat het desbetreffende besluit neemt op basis van de ter beschikking gestelde geobjectiveerde gegevens.’’

In tekst en commentaar wordt ook over ‘’passende beoordeling’’ gesproken. Er moet een inventarisatie worden gemaakt op basis van de beste wetenschappe-lijke kennis. Daarbij moeten alle aspecten van het plan of project, die op zichzelf of in combinatie met andere plan-nen of projecten die de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied, in gevaar kunnen brengen in kaart worden gebracht. De passende beoordeling is een schriftelijk stuk. Hierin worden de effecten van een voorgenomen plan, project of handeling op de instandhoudingsdoelstellingen van een beschermingsgebied beschreven. Zoals al eerder aangegeven moet het een geobjectiveerd stuk zijn en daarnaast met redenen omkleed. Uit de passende beoordeling moet blijken dat van aantasting geen sprake is. Deze conclusie mag niet ter discussie staan. Daarom moet de passende beoordeling aan hoge eisen voldoen.71

Significante effectenDe Europese Commissie heeft in haar handleiding kort aangegeven dat een verstoring significant dient te zijn.

Daarbij werd in een bijzin aangegeven dat een zekere mate van verstoring aanvaardbaar wordt geacht. Voorts is het niet noodzakelijk aan te tonen dat er zich werkelijk een significant effect zal voordoen. Alleen al de kans op een significant effect is voldoende om corrigerende maatregelen te treffen. Dit is in overeenstemming met het preventie- en voorzorgsbeginsel.72 De Europese Commissie heeft hiermee echter niets gezegd over het begrip zelf.

In Nederland heeft minister Veerman (LNV, CDA) in 2003 een eerste aanzet gedaan om duidelijkheid te verschaf-fen over het begrip ‘’significante gevolgen’’. Significante effecten zijn objectief vastgestelde gevolgen voor de te beschermen natuurwaarden. Deze zijn altijd gerelateerd aan de instandhoudingsdoelstellingen. Het zijn in elk geval alle activiteiten die de instandhoudingsdoelstel-ling ondergraven. Het moet dan gaan om onherstelbare schade en de onmogelijkheid om de instandhoudings-doelstelling te realiseren. De significante gevolgen worden direct bepaald door de omstandigheden van het concrete geval. Daar kun-nen dus geen goede algemene uitspraken over worden gedaan. Daardoor zal er omtrent de concrete gevallen altijd onduidelijkheid zijn. De gevolgen zullen zowel op korte als lange termijn ernstig zijn als het om het aantasten van natuurlijke kenmerken gaat en het inbreuk maken op wezenlijke fac-toren of als het gaat om grote of ingrijpende inbreuken of inbreuken die blijvend zijn voor langere tijd.73

In de Tweede Kamer werd twee jaren later, na een ingebrekestelling van de Europese Commissie, wederom gesproken over het begrip significant. Veel ontwikkelin-gen op allerlei terreinen worden gedwarsboomd door een veel te strikte uitleg van het begrip ‘’significant’’. Het CDA gaf aan dat men geen kant meer op kon in Ne-derland doordat het begrip veel te strikt was uitgelegd. Het leverde dus zeker problemen op.74

Minister Verburg erkende in 2009 dat er problemen zijn met het begrip ‘significant’. Ze heeft toen toegezegd dat ze zou kijken of Nederland het enige land was met pro-blemen om het begrip grijpbaar, tastbaar en hanteer-baar te maken.75

De Europese Commissie heeft in een interpretatiedocu-ment ‘significante gevolgen’ als volgt omschreven: ‘’Wat

70 Kamerstukken II 2004/05, 29 446, nr. 8, p. 571 Kaajan, (2014), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op art. 19f Nbw 1998

Geraadpleegd op: 22 mei 201572 Het beheer van Natura 2000-gebieden, p. 2573 Kamerstukken II 2004/05, 29 446, nr. 8, p. 574 Kamerstukken II 2006/07, 30 654, nr. 26, p. 475 Spoeddebat over milieuvergunningen voor veehouderijbedrijven, 2008-2009, Tweede Kamer, nr. 7, 04-05-2009, p. 10

35


als een ‘significant’ gevolg moet worden aangemerkt, is geen kwestie van willekeur. Ten eerste wordt de term in de richtlijn als een objectief begrip gehanteerd. Ten tweede is een consequente interpretatie van ‘significant’ noodzakelijk om te garanderen dat Natura 2000 als een coherent netwerk functioneert, zoals de richtlijn vergt. Bij de bepaling of iets significant is of niet, moet wel degelijk rekening worden gehouden met de specifieke bijzonderheden en milieukenmerken van het bescherm-de gebied. Het is echter wel duidelijk dat wat in een gebied signifi-cant is, niet per se significant hoeft te zijn in een ander gebied. Het verlies van 100m2 habitat kan significant zijn in het geval van een kleine standplaats van zeld-zame orchideeën, maar onbeduidend in het geval van een uitgestrekt steppegebied. Deze interpretatie heeft het Europese Hof van Justitie in de kokkelvisserijzaak bevestigd.76

Ook in andere literatuur is deze definitie bevestigd. In Een ruimere jas voor Natura 2000 wordt gezegd dat aan het begrip ‘significant’ een objectieve inhoud moet worden gegeven. Tegelijk moet de significantie van de effecten worden vastgesteld met het oog op de speci-fieke bijzonderheden en milieukenmerken van het be-schermde gebied waar op het project betrekking heeft. Hierbij moet met name rekening worden gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied.77 Ook Kaajan bevestigt deze lezing in zijn tekst en commen-taar.78

Een tekenend voorbeeld in dezen is het verschil tussen de kritische depositiewaarden van stikstoftoename in de verschillende EU-lidstaten. Zo ligt de grens voor de meeste Nederlandse Natura 2000-gebieden bij 0,5 % tot 1 % van de kritische depositiewaarde (KDW) – ook in de jurisprudentie, terwijl in Duitsland pas 3 % van de KDW als ‘significant’ beoordeeld werd door het Consti-tutioneel Hof (Bundesverfassungsgericht). Dit terwijl het veelal gaat om zeer vergelijkbare soorten en habitats. Het verschil in de nationale jurisprudentie toont aan dat de bewering van de Europese Commissie in elk geval voor de stikstoftoename twijfelachtig is.

Externe werking“Externe werking” is geen wettelijk begrip, maar wordt in het taalgebruik gehanteerd om aan te geven dat pro-jecten niet alleen binnen een Natura 2000-gebied, maar ook buiten het betreffende gebied tot een verslechtering van de kwaliteit van habitats of significante verstoring van soorten waarvoor een Natura 2000-gebied is aange-wezen, kunnen leiden. Op basis daarvan vallen ook projecten en andere hande-lingen buiten het gebied onder de vergunningplicht zoals bepaald in art. 19d Natuurbeschermingswet 1998.79

Externe werking treedt op wanneer er, ongeacht de loca-tie, een effectgebied ontstaat als gevolg van het optre-den van ruimtelijke overlap tussen een invloedsgebied van een instandhoudingsdoelstelling en een invloedsge-bied van een activiteit die plaatsvindt buiten een Natura 2000-gebied en waar voor de instandhoudingsdoelstel-ling gevoelig is.80

‘’De Natura 2000-gebieden in Nederland liggen veelal in de gebieden die onder de Ecologische hoofdstructuur (EHS) vallen. De EHS is meer ambitieus dan Natura 2000 in de zin dat hiermee natuurgebieden worden uitgebreid en verbonden. Natura 2000 kent echter strengere resultaats-verplichtingen en strengere regels wat betreft de externe werking.De EHS werkt door in voorschriften van gemeentelijke be-stemmingsplannen zoals hiervoor is aangegeven. Zonder het netwerk en de bufferende werking van de EHS zouden Natura 2000-gebieden afzonderlijke eilanden zijn. In com-binatie met de Natura 2000-gebieden vormt de EHS een essentiële pijler voor het creëren en borgen van duurzame condities voor instandhouding.’’81

Dwingende redenen van openbaar belangHet begrip “dwingende redenen van openbaar belang” is rechtstreeks afkomstig uit de Habitatrichtlijn, waar het verder niet is uitgelegd. De invulling van dit begrip geschiedt via de jurisprudentie en de documentatie van de Europese Commissie.82 Het openbaar belang moet dwingend zijn. Dit houdt in dat niet om het even welk openbaar belang van sociale

76 Steunpunt Natura 2000, (2009), Leidraad bepaling significantie, p. 677 Mendelts, P, Boerema, L. (2012) Een ruimere jas voor Natura 2000, p. 2 Geraadpleegd op: 15 mei 2015 78 Kaajan, (2014), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op art. 19d Nbw 1998

Geraadpleegd op: 20 mei 201579 Lexplicatie, bronnen en citaten bij: Natuurbeschermingswet 1998, artikel 19a, (Provinciaal beheersplan voor Vogel-

en/of Habitatrichtlijngebied)80 Steunpunt Natura 2000, (2010), Externe werking81 Eindrapportage werkgroep IBO natuur, 2008-2009, nr. 2, p. 1682 Kaajan, (2014), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op art. 19g Nbw 1998

Geraadpleegd op: 21 mei 2015

36

land in de knel

of economische aard een afdoende rechtvaardiging biedt, met name niet in het licht van de zeer grote belangen die door de Habitatrichtlijn worden beschermd. Alleen het door openbare instanties of particuliere or-ganisaties behartigde openbaar belang kan tegen de in-standhoudingsdoelstellingen van de richtlijn opwegen.83

3.3.2 Natuurbeschermingswet 1998Paragraaf 3.2 stelde al dat in 1991 de toenmalig mi-nister van VROM, Hans Alders, aangaf dat de Europese richtlijnen zouden worden geïmplementeerd in Natuur-beschermingswet en de Vogel- en de Jachtwet.84 De Natuurbeschermingswet 1998 is de Nederlandse basis om gebieden aan te wijzen in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Daarnaast wordt de vergunningverlening voor eventuele activiteiten ook getoetst aan de Na-tuurbeschermingswet 1998. Hieronder worden diverse relevante artikelen uit de Natuurbeschermingswet 1998 behandeld.

Art. 10a Natuurbeschermingswet 1998Dit artikel verplicht lidstaten alle gebieden, die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken voor de instandhouding van de betrokken soorten, als bescher-mingszone aan te wijzen.

Bij de aanwijzing en begrenzing van de gebieden mag uitsluitend rekening worden gehouden met wetenschap-pelijke, ornithologische en ecologische criteria. Wanneer een gebied is aangemeld voor plaatsing op de lijst van gebieden voor communautair belang, ziet de aanmelding niet alleen toe op de habitattypen en habi-tatsoorten waarvoor het gebied is geselecteerd, maar ook op alle andere habitattypen en habitatsoorten die in het betreffende gebied voorkomen. Voor die laatsten moeten dus ook instandhoudingsdoelstellingen (zie para-graaf 2.2.2.3) worden geformuleerd.85

Zoals gezegd, wordt bij de aanwijzing alleen rekening gehouden met wetenschappelijke, ornithologische en ecologische criteria. Dat wil dus ook zeggen dat bij de aanwijzing van een speciale beschermingszone geen rekening mag worden gehouden met vereisten op eco-nomisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden, zoals deze zijn bepaald in art. 2 lid 3 Habitatrichtlijn. Bedrijfsbelangen kunnen dan ook geen rol spelen bij de aanwijzing.86

Het is niet nodig om bij het aanwijzingsbesluit nauw-keurig aan te geven in hoeverre de aanwijzing conse-quenties heeft voor activiteiten buiten het aangewezen gebied. Men kan in het algemeen niet van tevoren bepalen vanaf welke afstand tot het betrokken gebied zich gevolgen van betekenis zullen kunnen voordoen. Het gaat onder andere om de aard en de omvang van de activiteit, de specifieke omstandigheden in het desbe-treffende gebied en de gevoeligheid van de betrokken soorten en habitattypen. De aanwijzing heeft een dyna-misch karakter.87

Lid 2 van art. 10a Natuurbeschermingswet 1998 wijst erop dat voor ieder aangewezen gebied een instandhou-dingsdoelstelling moet worden vastgesteld. De definitie van “instandhoudingsdoelstelling” is opgenomen in de Habitatrichtlijn. Deze is ook eerder besproken onder 2.2.2.3. De instandhoudingsdoelstellingen bepalen de reikwijdte van de bescherming voor het desbetreffende gebied. Deze reikwijdte kan sterk verschillen per gebied en wordt bepaald door de aard van de te beschermen natuurwaarden. Het staat vast dat het de natuurwaarden zijn die volgens de richtlijnen bescherming behoeven. Voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling is geen termijn opgesteld. De instandhoudingsdoelstel-ling is van belang voor verdere besluitvorming. Voorge-nomen activiteiten moeten worden getoetst aan deze doelstelling.

Volgens de Raad van State kan bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen rekening worden gehou-den met andere criteria dan uitsluitend overwegingen van ecologische aard.88

De instandhoudingsdoelstellingen moeten zo worden geformuleerd dat landelijk een gunstige staat van instandhouding wordt bereikt. In Nederland is het echter zo dat voor elk aangewezen Natura 2000-gebied apart een gunstige staat van instandhouding moet worden be-reikt. Als landelijk een gunstige staat kan worden bereikt, doordat een landelijke herstelopgave voor een soort of habitattype kan worden gedekt door een herstelopgave in een ander gebied dan in het betreffende gebied, kan worden volstaan met een behouddoelstelling.89

Lid 4 van art. 10a Natuurbeschermingswet 1998 bepaalt dat de aanwijzing van een gebied vergezeld moet

83 Idem84 Kamerstukken II 1991/92, 21501-08, , p. 485 Kaajan, (2015), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op 10a 1998

Geraadpleegd op: 3 juni 201586 Idem87 Idem88 ABRvS 16 maart 2011, 200902380/189 ABRvS 16 maart 2011, 200902380/1

37


worden door een kaart en een toelichting. Op de kaart moeten de grenzen van het gebied nauwkeurig wor-den aangegeven. In de toelichting zal moeten worden ingegaan op de rechtsgevolgen, waaronder het beheer en het bestaande gebruik waarbij met de aanwijzing rekening is gehouden. In de toelichting wordt tevens rekening gehouden met externe werking. Het is niet mogelijk van activiteiten verricht buiten de aangewezen gebieden, concreet aan te geven welke negatieve gevol-gen zij hebben voor de natuurwaarden in de gebieden. Het hangt steeds af van zowel de aard van de activiteiten als de aard van het betreffende gebied.90

JurisprudentieIn een zaak bij de Raad van State voerde een appellant aan dat door het aanwijzingsbesluit een inbreuk werd gemaakt op zijn eigendomsrecht, art. 1 Eerste Protocol bij het EVRM. De RvS oordeelde echter anders: Bij een aanwijzingsbesluit op grond van art. 10a gaat het niet om ontnemen van eigendom, maar om een regeling van gebruik in het algemeen belang. Daarnaast is er geen reden om aan te nemen dat dit een individuele en bui-tensporige last voor de eigenaar of gebruiker met zich mee brengt, die de staatssecretaris op voorhand al zou verplichten tot het toekennen van een schadevergoe-ding, omdat er sprake is van een onevenredig zware last voor de eigenaar of de gebruiker.91

De jurisprudentie zegt ook iets over de aanwijzing van een Natura 2000-gebied en de instandhoudingsdoelstel-lingen (art. 10a lid 2) die voor dat gebied moeten worden geformuleerd. Instandhoudingsdoelstellingen kunnen, zoals hierboven gemeld, ook betrekking hebben op habitattypen en (habitats van) soorten die in een (zeer) ongunstige staat van instandhouding verkeren of waar-van er zeer weinig soorten voorkomen.

Als een Natura 2000-gebied voor andere wel kwalifi-cerende habitattypen of soorten is aangewezen, is het mogelijk om niet-kwalificerende habitattypen of soorten toe te voegen. Dat betekent ook dat voor de niet-kwa-lificerende habitattypen of soorten instandhoudings-doelstellingen worden geformuleerd. Een habitattype of soort wordt niet in het aanwijzingsbesluit meegenomen wanneer het verwaarloosbaar voorkomt in het gebied en daarmee niet relevant is voor de nationale instandhou-dingsdoelstellingen. Dit is het beleid van de Nederlandse overheid. Hiermee wordt namelijk een bijdrage geleverd aan de verwezen-

lijking van een gunstige staat van instandhouding van het habitattype of soort op nationaal niveau.92

Art. 19a Natuurbeschermingswet 1998In art. 19a Natuurbeschermingswet 1998 is de verplich-ting vastgelegd een beheerplan vast te stellen voor ge-bieden die voorlopig of definitief zijn aangewezen in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Het beheer-plan heeft drie functies. Dit zijn de volgende: • alsleidraadenvisieophetbeheerdatnoodzakelijkis

om de in die gebieden te beschermen natuurwaarden in stand te houden of te ontwikkelen;

• alsdocumentdataangeeftwatwelenwatnietkanworden toegestaan aan verschillende activiteiten of ontwikkelingen, zowel in het gebied als daarbuiten;

• alsvrijstellingvoordevergunningplichtdieisopge-nomen in art. 19d lid 1 Natuurbeschermingswet 1998 voor in het beheerplan opgenomen activiteiten.

In de meeste gevallen stelt Gedeputeerde Staten, die bevoegd zijn met betrekking tot het te beschermen gebied, het beheerplan vast. De minister is tevens bevoegd in uitzonderlijke gevallen. De duur van een beheerplan is hooguit zes jaren. Daarnaast eist art. 19a dat het beheerplan in overleg tot stand komt. Hieraan is pas voldaan wanneer het bevoegde gezag het besluit heeft voorbereid door middel van het doorlopen van de uniforme voorbereidingsprocedure, zoals bepaald in afdeling 3:4 Awb.

Volgens art. 19a lid 4 Natuurbeschermingswet moet bij de te nemen noodzakelijke maatregelen ook rekening worden gehouden met de economische en sociale belan-gen van de omgeving. Deze verplichting vloeit voort uit art. 6 lid 1 jo. art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn. Lid 10 van art. 19a Natuurbeschermingswet bepaalt dat activiteiten, die mogelijk significante effecten hebben voor het gebied, pas kunnen worden opgenomen in beheerplan wanneer een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied is gemaakt. Ook deze bepaling vloeit voort uit de Europese verplichtingen, namelijk art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn.93

Art. 19c Natuurbeschermingswet 1998Art. 19c regelt de bevoegdheid maatregelen te nemen, die moeten voorkomen dat bestaand gebruik er toe leidt dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habi-tats van soorten in een Natura 2000-gebied verslechtert of dat er storende factoren optreden, die gelet op de

90 Kaajan, (2015), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op 10a 1998

Geraadpleegd op: 3 juni 2015 91 ABRvS 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:218992 ABRvS, 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:123993 Kaajan, (2014), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op art. 19a Nbw 1998

Geraadpleegd op: 20 mei 2015

38

land in de knel

instandhoudingsdoelstellingen een significant effect kun-nen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aange-wezen. Met dit artikel heeft Nederland invulling gegeven aan het voorzorgsbeginsel uit art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn. Dit voorzorgsbeginsel wordt uitgelegd in paragraaf 2.1. Dit artikel bevat een aanschrijvingsbevoegdheid. Het is alleen toepasbaar in het geval van bestaand gebruik.

Lid 1 van dit artikel spreekt over passende maatregelen. Het bevoegd gezag moet passende maatregelen nemen om te voorkomen dat habitats verslechteren of dat er significant storende effecten optreden. Bij het nemen van passende maatregelen moet het bevoegd gezag rekening houden met zaken op economisch, sociaal en cultureel gebied.

Ter uitvoering van lid 1 van dit artikel kan het bevoegd gezag degene die door bestaand gebruik verslechtering of verstoring veroorzaakt in een Natura 2000-gebied:• verplichtenbinneneendoorhetbevoegdgezagte

stellen termijn informatie te verstrekken over het gebruik;

• verplichtenbinneneendoorhetbevoegdgezagtestellen termijn en met inachtneming van door het bevoegd gezag te geven instructies de nodige preven-tieve of herstelmaatregelen te treffen of;

• verplichtendatgebruikbinneneendoorhetbevoegdgezag te stellen termijn te staken of te beperken.

Bij bovenstaande maatregelen heeft de belangheb-bende de mogelijkheid om een zienswijze in te brengen wanneer hem bekend wordt dat het bevoegd gezag een verplichting in het kader van lid 2 aan hem wil opleggen. De uitzondering op deze regel is dat dit niet mogelijk is wanneer de verplichting direct nodig is om verslechte-ring of verstoring te voorkomen. Daarnaast staat beroep bij de afdeling bestuursrecht-spraak van de Raad van State open.94

JurisprudentieIn de jurisprudentie legt de Raad van State veelal de link tussen art. 19c, dat zich richt op bestaand gebruik en de uitzondering op vergunningsplicht in art. 19d lid 3.95 Art. 19c wordt in de jurisprudentie nauwelijks besproken.

Art. 19d Natuurbeschermingswet 1998Dit artikel is een van de belangrijkste bepalingen ter bescherming van Natura 2000-gebieden. Het bepaalt

onder welke voorwaarden een vergunning nodig is voor projecten of andere handelingen. Daarnaast bepaalt het, in samenhang met art. 19e-19h, onder welke voorwaar-den een dergelijke vergunning kan worden verleend.

Zoals eerder vermeld bij art. 19a Natuurbeschermings-wet zijn activiteiten die zijn opgenomen in het beheer-plan vrijgesteld van de vergunningplicht. Daar geldt dit artikel dus niet voor. De vergunningplicht geldt niet voor bestaand gebruik. Hier is echter weer een uitzondering op. Wanneer het bestaand gebruik mogelijk significante effecten kan hebben op het beschermingsgebied, moet de belanghebbende toch een vergunning hebben voor dit gebruik.

De begrippen ‘’projecten’’ en ‘’andere handelingen’’ moeten ruim worden geïnterpreteerd. Dit volgt uit het stuk van de Europese Commissie: ‘Beheer van Natura 2000-gebieden’. De begrippen zijn namelijk niet opgeno-men in de Habitatrichtlijn. Het begrip ‘’project’’ is echter wel vastgelegd in een andere richtlijn, 85/337/EG. De definitie die in deze richtlijn is gegeven, geldt ook voor het begrip in de Habitatrichtlijn.96 De definitie is ook niet opgenomen in de Natuurbeschermingswet 1998.97

Daarnaast behoeven de begrippen ‘’verslechtering van de kwaliteit’’ en ‘’verstoring’’ ook enige uitleg. ‘’Verslechtering van de kwaliteit van een habitat treedt op wanneer in een bepaald gebied de door het habitat ingenomen opper-vlakte afneemt of wanneer het met de specifieke structuur en functie die voor de instandhouding van het habitat op lange termijn noodzakelijk zijn dan wel met de staat van instandhouding van de met dit habitat geassocieerde typische soorten, in dalende lijn gaat in vergelijking met de begintoestand.’’98

Een verslechtering van de kwaliteit van habitats in de zin van art. 19d Natuurbeschermingswet 1998 kan optreden indien fysieke aantasting van habitats plaatsvindt. Ook het verlies van potentieel leefgebied van soorten kan van invloed zijn op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied, die voor deze soorten gericht zijn op het behoud van de omvang en de kwaliteit van hun leefgebied.

‘’Verstoring’’ treedt op wanneer uit populatiedynami-sche gegevens betreffende die soort in dat gebied blijkt dat de soort het gevaar loopt, in vergelijking met de

94 Kaajan, (2014), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op art. 19c Nbw 1998

Geraadpleegd op: 20 mei 201595 Zie bijvoorbeeld: ABRvS 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656 96 Kaajan, (2014), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op art. 19d Nbw 1998

Geraadpleegd op: 20 mei 201597 ABRvS, 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3380 98 Idem

39


begintoestand niet langer een levensvatbare component van de natuurlijke habitat te blijven.99

JurisprudentieOver dit artikel is veel jurisprudentie te vinden. Dit komt doordat het, zoals gezegd, de grond is waarop een ver-gunning voor een activiteit kan worden verleend. Wan-neer er beroep tegen deze vergunning wordt ingesteld, gebeurt dat op basis van dit artikel. Voor dit onderzoek gaat het te ver om uitgebreid stil te staan bij verschil-lende procedures die draaien om vergunningen. Deze zijn vaak te specifiek om hier een algemeen beeld over te geven. Wel wordt ingegaan op jurisprudentie over het begrip ‘’project’’.

De Raad van State bevestigt de lijn die in het ‘Beheer van Natura 2000-gebieden’ is opgenomen over de defi-nitie van het begrip project. In een zaak van de Stichting Brabantse Milieufederatie (BMF) tegen de staatssecreta-ris van Economische Zaken oordeelde de RvS als volgt: De Afdeling wijst erop dat ‘Beheer van Natura 2000-ge-bieden’ een guidance document is dat is opgesteld in 2000. Het geeft een uitleg aan het projectbegrip als bedoeld in de Habitatrichtlijn dat in lijn is met de juris-prudentie van het Hof van Justitie.100

Art. 19e NatuurbeschermingswetArt. 19e bepaalt waarmee het bevoegde gezag, Gedepu-teerde Staten of de minister, verder rekening moet hou-den bij de vergunningverlening zoals deze is geregeld in art. 19d Natuurbeschermingswet. Hierbij moet men denken aan:

a: de gevolgen voor een Natura 2000-gebied;b: een vastgesteld beheerplan;c: vereisten op economische, sociaal en cultureel ge-bied, alsmede regionale en lokale bijzonderheden.

Het bevoegde gezag heeft de ruimte om af te wijken.101

Art. 19f Natuurbeschermingswet 1998Art. 19f Natuurbeschermingswet 1998 regelt hoe het bevoegd gezag moet handelen wanneer een vergunning (art. 19d) wordt aangevraagd en het project geen direct verband houdt of nodig is voor het beheer van een ge-bied. Gedeputeerde Staten of de minister moet een pas-sende beoordeling maken. Hierbij moet men rekening houden met de instandhoudingsdoelstellingen van het te beschermen gebied.

Deze passende beoordeling moet worden gemaakt wan-neer men op basis van objectieve gegevens niet met zekerheid kan stellen dat het project, zelfstandig of in samenhang met andere projecten, significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied.

Het gaat niet om het op voorhand verbieden van projec-ten, maar om een passende, ecologische beoordeling te maken.

Wanneer een project gevolgen heeft voor het gebied, maar de instandhoudingsdoelstellingen daarvan niet in gevaar worden gebracht, kan het project niet worden be-schouwd als een project dat significante gevolgen heeft voor het relevante gebied.

De passende beoordeling kan volgens lid 2 deel uitma-ken van een milieueffectenrapportage.

Het derde lid bepaalt dat er een uitzondering mogelijk is op de verplichting die is gesteld in het eerste lid. Het betreft gevallen waarin voor het project in een eerdere fase van de besluitvormingsketen al een passende beoordeling is opgesteld. Het kan wel mogelijk zijn dat een aanvullende passende beoordeling moet worden gemaakt. Dit is aan de orde wanneer eerder wel een pas-sende beoordeling is opgesteld, maar er waarschijnlijk nieuwe inzichten uit de passende beoordeling kunnen volgen. Deze konden dan niet bij de eerdere beoordeling worden vastgesteld.102

JurisprudentieIn de jurisprudentie wordt deze habitattoets, art. 19f, ook behandeld. Zoals hierboven gesteld, moet worden bepaald of de verleende vergunning wel of geen signifi-cante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen heeft voor het beschermde gebied. In een zaak in 2006 over het bejagen van de vos voerde de voorzitter van de ABRvS de habitattoets (19f) uit. De voorzitter toetste in deze zaak een onderzoeksrapport en volgde de monde-linge mededelingen van Natuurmonumenten, een van de procespartijen.103

De noot bij deze uitspraak geeft echter aan dat het moeilijk is om aan te geven in welke mate de huidige Natuurbeschermingswet 1998 voldoet aan de vereisten van art. 6 lid 3 en 4 Habitatrichtlijn. In de jurisprudentie wordt nog altijd niet duidelijk welke gegevens beno-

99 Idem100 ABRvS, 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3380101 Kaajan, (2014), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op art. 19e Nbw 1998

Geraadpleegd op: 21 mei 2015102 Kaajan, (2014), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op art. 19f Nbw 1998

Geraadpleegd op: 21 mei 2015103 ABRvS, 4 augustus 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY5899

40

land in de knel

digd zijn om vast te stellen wanneer er sprake is van significante gevolgen.104

Art. 19g Natuurbeschermingswet 1998Dit artikel geeft aan dat voor projecten waarvoor op basis van art. 19f lid 1 een passende beoordeling is op-gesteld, de vergunning (art. 19d lid 1) alleen kan worden verleend als op grond van de passende beoordeling kan worden verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het beschermingsgebied niet zullen worden aangetast. Het bevoegd gezag moet dus zekerheid hebben dat het gebied niet zal worden aangetast. In de parlementaire geschiedenis wordt gezegd dat het bij de beoordeling van effecten altijd gaat om de beste wetenschappelijke inzichten van dat moment. Het is niet nodig dat alles kenbaar is, maar wel dat men een reële wetenschap-pelijke inschatting heeft gemaakt. Wel moet worden bepaald wat de risico’s zijn van de vastgestelde kennis-lacunes en dat dit risico zodanig beperkt is dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat er geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied plaatsvindt.105

Lid 2 en lid 3 van dit artikel vermelden de uitzonderin-gen op het eerste lid. Wanneer niet kan worden verze-kerd dat een voorgenomen project niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied, kan de vergunning worden verleend bij afwezigheid van alternatieven en om dwingende redenen van groot openbaar belang.Er is een verschil tussen lid 2 en lid 3. Lid 3 is van toepassing wanneer het een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort betreft. Als dat het geval is, geldt een beperkt aantal redenen van dwingende re-denen en dient, bij de aanwezigheid van andere, niet ge-noemde, dwingende redenen advies te worden gevraagd aan de Europese Commissie. Daarmee is lid 3 een specialisatie van lid 2. Lid 2 is de ‘’algemene’’ uitzondering.

JurisprudentieUit de jurisprudentie blijkt dat de Afdeling bestuurs-rechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van oordeel is dat het bestaan van een verplichting tot het vragen van een advies aan de Europese Commissie alleen dan

moet worden aangenomen, wanneer uit de passende beoordeling niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van een prioritair habitattype niet worden aangetast vanwege een of meer projecten. Een voorbeeld hiervan is de Tweede Maasvlakte.106

Art. 19ia Natuurbeschermingswet 1998Art. 19ia regelt de vergunningplicht voor handelingen die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van een Natura 2000-gebied als de instandhoudingsdoelstelling van dit gebied mede betrekking heeft op het natuur-schoon en/of de natuurwetenschappelijke beteke-nis. Deze toets is niet verplicht op grond van een van beide richtlijnen. Dat wil dus zeggen dat dit een extra Nederlandse toets is, een zogenaamde ‘nationale kop’. Gebleken is dat het zwaardere regime voor de nationale doelen met betrekking tot het natuurschoon en de natuur wetenschappelijke betekenis in de praktijk problemen oplevert bij het opstellen van beheer-plannen.107

3.3.3 PASIn deze paragraaf wordt kort ingegaan op de Program-matische Aanpak Stikstof (hierna: ‘’PAS’’). De PAS is in 2014 aangenomen in de Eerste Kamer.108 Dit is de reden dat deze kort wordt behandeld in dit onderzoek en er nog geen conclusies aan worden verbonden. De PAS wordt toch genoemd in dit onderzoek, omdat de proble-matiek rondom stikstof groot is.

Om de Europese natuurdoelen te halen, moet de stik-stofdepositie in veel Natura 2000-gebieden omlaag. Zo-als al eerder besproken, vereist de Europese regelgeving dat in Natura 2000-gebieden (verdere) achteruitgang van habitats wordt voorkomen. Sterker nog, er moet concreet zicht op zijn dat de instandhoudingsdoelstellin-gen worden gehaald. De depositie van stikstof is een van de belangrijkste belemmeringen om de Europese natuurdoelen te halen. In 117 Natura 2000-gebieden lijkt de actuele depositie hoger te zijn dan de habitats conform de kritische depo-sitiewaarde en de ecologische invulling van het criterium van significante effecten kunnen verdragen. Dit zijn de gebieden waar de PAS betrekking op heeft.109

104 Noot Koole, S.D.P. bij: ABRvS, 4 augustus 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY5899105 Kaajan, (2014), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op art. 19g Nbw 1998

Geraadpleegd op: 21 mei 2015 106 Kaajan, (2014), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op art. 19g Nbw 1998

Geraadpleegd op: 21 mei 2015107 Kaajan, (2013), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op art. 19ia Nbw 1998

Geraadpleegd op: 25 mei 2015108 https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/33669_programmatische_aanpak

Geraadpleegd op 27 juni 2015 109 Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, (2015), De PAS: Ecologie en Economie door een deur, p. 2

41


Stikstof wordt uitgestoten door verschillende bronnen. Het kan zich verspreiden door de lucht en slaat neer op de bodem. Dat laatste wordt depositie genoemd. In 134 van de 166 Natura 2000-gebieden is er te veel stikstof voor een of meer van de te beschermen habitattypen. Dat zorgt er automatisch voor dat het niet eenvoudig is om vergunningen te verlenen voor activiteiten met stikstofuitstoot. Als deze vergunningen aan de rechter worden voorgelegd, zal deze die moeten toetsen aan de Natuurbeschermingswet 1998. Uiteindelijk bleek dat vergunningen voor nieuwe activiteiten steeds vaker werden vernietigd door de rechterlijke uitspraken, of de vergunningen werden met dat vooruitzicht niet meer verleend door het bevoegd gezag. Daardoor dreigde de economische activiteiten in de buurt van Natura 2000-gebieden stil te komen liggen.110

Het wettelijk kader van Natura 2000, de Natuurbescher-mingswet 1998, bepaalt dat de nieuwe economische activiteiten in en rondom (externe werking) Natura 2000-gebieden moeten worden getoetst op hun effect op de natuur. De vergunningverlening in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 begon vanaf 2008 moeizaam te verlopen. Landelijk daalt de stikstofdepositie, maar voor individu-ele gevallen kan het vaak niet worden aangetoond dat de stikstofdepositie geen significante negatieve gevol-gen heeft voor de natuur. De PAS is het Nederlandse antwoord op de vastgelopen nationale vergunningsver-lening.111

De PAS is een programma van het ministerie van Eco-nomische Zaken, het ministerie van Infrastructuur en Milieu, het ministerie van Defensie en de twaalf provin-cies.112 Dit combineert het streven naar economische ontwikkelingen, sterkere natuur en minder stikstof. Nederland is een dichtbevolkt land met veel activiteiten bij elkaar. Dat zorgt ervoor dat het een grote uitdaging is om een goede balans te vinden tussen een veerkrachtige natuur en een gezonde economie. De PAS houdt verband met Natura 2000, omdat er een overschot is aan stikstof. Dit is schadelijk voor stikstof-gevoelige flora en fauna en kan tot verdringing van soorten leiden. Daarnaast belemmert het ook de vergun-ningverlening voor economische activiteiten, omdat het in individuele gevallen lastig is aan te tonen dat er geen significante gevolgen zijn.113

Het vervallen van de mogelijkheid tot extern salde-ren van stikstofruimte met stoppende bedrijven stelt bedrijven in de nabijheid van Natura 2000-gebieden in de PAS-situatie overigens voor nieuwe uitdagingen. Het is nog onduidelijk hoe dit zal uitpakken en of voldoende ruimte geboden kan worden in de PAS.

3.3.4 ‘Nederlandse koppen’In de literatuur is al jaren een discussie gaande over de vraag of Nederland de richtlijnen strenger heeft geïmplementeerd dan Europa zou voorschrijven. Hoewel dit wellicht ook een deel van de derde deelvraag raakt, wordt dit toch onder deze deelvraag meegenomen, omdat het de essentie van de tweede deelvraag raakt, namelijk de implementatie van de Vogel- en Habita-trichtlijnen in Nederland.

Leden van de Tweede Kamer hebben de minister c.q. de staatssecretaris meermaals verzocht om uit te zoeken of Nederland de richtlijn onnodig strenger heeft geïmple-menteerd dan bijvoorbeeld andere landen. Dat is ook het geval in het Europees Parlement. In 2015 heeft de eerste vicevoorzitter van de Europese Commissie Frans Timmermans (PvdA), naar aanleiding van een vraag van Europarlementariër Annie Schreijer-Pierik (CDA/EVP), het volgende gezegd:

“On the Habitats directive, the review, we are looking at it right now. I for one am not in favour of lowering the standards. I think, if I look at a country I think I know rather well which is The Netherlands, much of the pro-blems have arisen because of the way it was implemented at a national level, although this has always been denied by several agricultural ministers through the history of the Netherlands. I still believe that if you look at the difference in the way the directives have been implemented between member states, one wonders why in certain member states this leads to so many more problems as in others.” 114

De eerste vicevoorzitter van de Europese Commissie erkent dus het bestaan van ‘nationale koppen’ in Ne-derland, zelfs ondanks ontkenningen van ministers van Landbouw en Milieu. Hij ziet de uitvoering op nationaal niveau zelfs als voornaamste oorzaak van problemen bij de Habitatrichtlijn. Deze opmerking van vicevoor-zitter Timmermans moet als zeer relevant worden aangemerkt, gezien zijn vroegere betrokkenheid bij de

110 Idem111 http://pas.natura2000.nl/pages/natura-2000-en-de-stikstofproblematiek.aspx

Geraadpleegd op: 28 mei 2015112 http://pas.natura2000.nl/pages/samenwerkende-partijen.aspx

Geraadpleegd op: 17 juni 2015 113 http://pas.natura2000.nl/pages/de-pas-in-het-kort.aspx

Geraadpleegd op: 28 mei 2015 114 Kamerstukken II 2014/15, 32670, nr. 98, p. 1

42

land in de knel

uitvoering van Europese wetgeving in Nederland als staatssecretaris van Europese Zaken (2007-2010).115

Inderdaad hebben sommige bewindslieden het bestaan van ‘nationale koppen’ eerder ontkend. In ‘’Implementa-tie Natura 2000 in Nederland’’, een rapport uit 2011 in opdracht van toenmalig staatssecretaris Bleker, wordt een analyse gemaakt en geoordeeld of er sprake is van ‘nationale koppen’. Een nationale kop kan als volgt worden gedefinieerd: ‘’een manier van implementeren die strenger is dan de richtlijnen vragen.’’ Hierbij moet worden opgemerkt dat alles dat niet letterlijk in de richt-lijn is terug te vinden, kan worden aangemerkt als een nationale kop. Dit betekent dat maatregelen of juridi-sche benaderingen die van belang worden geacht om de doelen van de Europese richtlijnen te bereiken niet als ‘nationale kop’ moeten worden aangemerkt.116

Dit onderzoek in opdracht van de Nederlandse overheid kwam tot de conclusie dat de Nederlandse implemen-tatie geen ‘nationale koppen’ zou bevatten. Dit ondanks dat Nederland heeft gekozen voor gebruik en inzet van verplichte beheerplannen en het werken met nationale doelstellingen, terwijl deze beide niet zijn terug te vinden in de richtlijnen. De onderzoekers redeneren echter dat de beheerplannen van waarde zijn voor het op een zo ef-ficiënt mogelijke en minst bezwarende manier bereiken van de doelstellingen van de richtlijnen. ‘’Bovendien zijn het juist deze instrumenten die het in zekere zin moge-lijk maken om rekening te houden met sociaaleconomi-sche belangen’’, staat in het rapport.

Daarnaast oordeelt de ‘review-commissie’ dat de te realiseren doelstelling van de richtlijnen niet alleen met het instrument van de Natura 2000-gebieden kunnen worden gehaald. Daarom bestaat er algemene erkenning van een Europeesrechtelijke noodzaak om voor de doelen relevante natuur ook buiten de Natura

2000- gebieden te beschermen en te herstellen, met name in de toenmalige EHS.117

Eerder is een ander onderzoek naar ‘nationale koppen’ uitgevoerd. In 2010 heeft onderzoeksbureau IQuatro onderzoek naar dit onderwerp gedaan.118 Dit onderzoek had een totaal andere uitkomst dan het voorgaande onderzoek. IQuatro gaf aan dat de verschillen met de Europese verplichtingen wel degelijk zeer groot zijn en zowel worden veroorzaakt door een onjuiste toepassing van de voorschriften uit de richtlijn en door het beleid van landelijke doelstellingen.119

Zo is het centrale uitgangspunt van de Habitatrichtlijn het ja-tenzij-principe. Maar Nederland heeft heel lang het strengere nee-tenzij-principe gehanteerd. Bij het ja-tenzij-principe worden geen sociaaleconomische beperkingen opgelegd, tenzij er sprake is van significant negatieve effecten. De vaststelling dat er wel sprake is van significante effecten wordt dan gedaan door de overheid. Een van de belangrijkste gevolgen van het nee-tenzij-principe is dat alle activiteiten in en om een Natura 2000-gebied verboden zijn, tenzij men een ver-gunning heeft.120

Het onderzoek van bureau IQuatro maakt daarnaast duidelijk dat Nederland in strijd handelt met de Habita-trichtlijn bij het vaststellen van de instandhoudingsdoel-stellingen. Nederland gaat niet uit van de ‘’nulmeting’’ per gebied op het moment van aanmelden, maar gaat uit van theoretisch bepaalde landelijke doelen. Daardoor kan het zijn dat er onnodig maatregelen voor ontwikke-ling worden genomen, omdat de landelijke doelstelling dit noodzakelijk maakt.121

Voorts voegt Nederland doelstellingen toe buiten de Europese richtlijnen om, concludeert het onderzoek. Tot slot voert Nederland grootschalige grenswijzigingen van

115 Nieuwe Oogst, 13 februari 2010. “Staatssecretaris Frans Timmermans van Europese Zaken vindt dat Nederland niet

meer moet doen dan strikt noodzakelijk voor de uitvoering van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Die richtlijn ligt

aan de basis van het Natura 2000-project.

Volgens Timmermans voert Nederland het Europees beleid te streng uit. ,,We zetten er een nationale kop op. Dat zit

kennelijk in onze aard.’’ Ook lette Nederland volgens hem met Natura 2000 niet goed op toen de richtlijnen daarvoor

werden opgesteld in Brussel. ,,Toen daar Europese afspraken over zijn gemaakt, hebben we hier niet goed nagedacht

over de nationale omstandigheden. Welke snurker heeft dat over het hoofd gezien’’, vraagt Timmermans zich af. Hij

ziet de aanwijzing van de Europese Natura 2000-gebieden in ons land als het onnodig samenballen van regelgeving.

,,Je moet praten over het doel dat je wilt bereiken en welke maatregelen daar dan tegenover staan. Zoals het nu

gaat, heb ik daar mijn twijfels over’’, stelt de staatssecretaris.’116 Implementatie Natura 2000 in Nederland (Review), Wijmen, van, P.C.E, Backes, C.W. e.a. (juni 2011), p. 5117 Implementatie Natura 2000 in Nederland (Review), Wijmen, van, P.C.E, Backes, C.W. e.a. (juni 2011), p. 5118 Natura 2000, Europese verplichtingen en Nederlandse ‘koppen’. Vergelijking van aanmeldingsgegevens in het kader

van de Habitatrichtlijn met de Nederlandse instandhoudingsdoelstellingen. IQuatro-rapport 2010/10, pp 19119 Idem, p. 2120 Idem, p. 7121 Idem, p. 8

43


Natura 2000-gebieden door met voorbij gaan aan de Europese verplichtingen.122

Al in 2006 concludeerde het rapport ‘De Nederlandse toepassing van de Habitatrichtlijn, een te grote rem op be-drijvigheid?’ dat Nederland de richtlijnen strenger inter-preteert dan een aantal andere EU-lidstaten. Duitsland kent bijvoorbeeld een hardheidsclausule die het mogelijk maakt om de rigiditeit van de wetgeving te verzachten. Daarnaast hebben bijvoorbeeld België en Frankrijk expli-ciet in hun wetgeving opgenomen dat er rekening moet worden gehouden met sociaaleconomische belangen. Bovendien mag een ondernemer daar zelf een passende beoordeling in het kader van het beheerplan uitvoeren.

Voorts is afwijkend dat Nederland een lagere drempel heeft om naar de rechter te stappen. Ons land hanteert een ruimer begrip ‘belanghebbende’, wat meer kans biedt om argumenten aan te voeren tegen een vergun-ning. In bijvoorbeeld Duitsland ligt de drempel veel hoger. In Duitsland moet men eigenaar of een andere rechthebbende zijn.In Nederland is de vergunningverlening hierdoor een stuk moeilijker. Mensen hebben sneller het recht om te klagen over bijvoorbeeld een vergunning. Dit heeft tot gevolg dat het langer duurt voordat ondernemers een vergunning krijgen verleend. Zo vecht in Nederland de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna MOB) vrijwel elke vergunningsaanvraag van agrarische en andere familiebedrijven aan en financiert zichzelf van de proceskosten en door te late besluiten op bezwaar door provinciale en lokale overheden. Een fenomeen als MOB is in het Duitse recht niet mogelijk.

Het rapport adviseert dat het bestuur niet alleen naar de Nederlandse precedenten moet kijken, maar ook naar de ervaringen die men opdoet in het buitenland. ‘’Het besef moet gaan leven dat een ruimhartige toet-sing niet noodzakelijkerwijs onverenigbaar is met de Habitatrichtlijn’’. Rechters hebben enige ruimte om de richtlijn te interpreteren. Zij moeten namelijk de open normen invullen.123

De implementatie van Natura 2000 in Nederland is gecompliceerd. Dat heeft een aantal redenen. Nederland is een dichtbevolkt land met veel bedrijvigheid, inten-sieve landbouw, veel transport en een energie-intensieve industrie. Daarnaast heeft Nederland natuurwaarden van internationale betekenis. Burgers, maar ook de overheid, hebben veel ambities en belangen. Het moeilijke hieraan

is dat het vaak op een klein oppervlakte is. Daardoor staan de leefmilieucondities van de beschermde plan- en diersoorten al snel onder druk en is het moeilijk om deze in een gunstige staat van instandhouding te houden of brengen, zonder dat dit gevolgen heeft voor economi-sche activiteiten. Dit zijn een aantal oorzaken waardoor er in Nederland meer knelpunten met Natura 2000 zijn.124

De gewenste situatie in Nederland is een implementa-tie met een goede balans tussen gewenste ecologische en gewenste economische ontwikkelingen. Dit is geen gemakkelijke opgave. Ondernemers hebben behoefte aan duidelijkheid en juridische zekerheid, maar ook aan maatwerk en ruimte voor creatieve oplossingen.125

3.4 DeelconclusieIn dit hoofdstuk stond de vraag centraal: ‘’Op welke manier heeft Nederland deze richtlijnen geïmplemen-teerd?’’ Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het een lange tijd heeft geduurd voordat Nederland op een voor de Europese Commissie acceptabele manier de Habitatrichtlijn heeft geïmplementeerd. In 2004 werd overeenstemming bereikt over het aantal gebieden dat in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijnen moest worden aangewezen. Dit zijn in totaal 166 gebieden in Nederland.

De richtlijnen zijn geïmplementeerd in verschillende wetten. Het belangrijkste deel van de Habitatrichtlijn is geïmplementeerd in de Natuurbeschermingswet 1998. Hier is bijvoorbeeld de Nederlandse grond, art. 10a Natuurbeschermingswet 1998, voor het aanwijzen van speciale beschermingszones (art. 6 lid 1 Habitatrichtlijn) opgenomen. Art. 19c implementeert art. 6 lid 2 Habita-trichtlijn. Daarin is opgenomen dat lidstaten passende maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van habitats achteruit gaat. In art. 19c Natuur-beschermingswet geeft Nederland invulling aan deze bepaling. Het bevoegd gezag heeft drie mogelijkheden om passende maatregelen te nemen. In art. 19d Natuur-beschermingswet 1998 is de vergunningverlening voor activiteiten opgenomen. Deze wordt verder uitgewerkt in de artikelen die daarna volgen. Deze bepaling vloeit voort uit art. 6 lid 3 jo. art. 6 lid 4 Habitatrichtlijn.

De jurisprudentie legt veelal de artikelen van de Natuur-beschermingswet 1998 uit. De jurisprudentie houdt vaak de lijn van de Nederlandse overheid in stand. Daarnaast geven de jurisprudentie en de literatuur uitleg aan

122 Idem, p. 9123 Wal, van der, G, Schaik, F.Y., (2006), De Nederlandse toepassing van de Habitatrichtlijn, een te grote rem op

bedrijvigheid?, p. 6124 Smits, A.H, (2013) Milieurecht Totaal: De Wav en de Europese wetgeving bij: Wet ammoniak en veehouderij125 Implementatie Natura 2000 in Nederland, Wijmen, van, P.C.E, Backes, C.W. e.a. (juni 2011), p. 5

44

land in de knel

verschillende begrippen. Deze begrippen zijn bijvoor-beeld nodig om op een goede manier uitvoering aan de habitattoets (art. 19f Natuurbeschermingswet 1998) te geven. In de loop der jaren is hier meer duidelijkheid over gekomen.

Uit de literatuur blijkt dat er wel degelijk een discussie is over de vraag of Nederland de richtlijnen te streng heeft geïnterpreteerd. Als de richtlijnen en de Nederlandse wetgeving naast elkaar worden gelegd, lijkt het erop dat Nederland in elk geval met enkele onderdelen van haar manier van bescherming, de vergunningsplicht en buf-ferzonering, is doorgeschoten. Er worden namelijk veel eisen gesteld voordat een vergunning wordt verleend, waarbij bovendien de bewijsplicht bij de aanvrager ligt en niet – zoals in andere lidstaten – bij de bezwaarma-ker.126 Daarnaast volgen deze eisen lang niet altijd uit de richtlijnen zelf. Daarnaast stelt Nederland dat per gebied een gunstige staat van instandhouding moet worden bereikt, terwijl de richtlijnen naar een landelijk gunstige staat van instandhouding streven.

Verderop zal dit rapport illustreren dat in de wet en de praktijk wel degelijk nog meer ‘nationale koppen’ be-staan die bovenop de EU-richtlijnen geplaatst zijn.

126 Vereniging Oud-Medewerkers Rijkswaterstaat (VOR) (2011). Nederland en de Europese regelgeving. De totstandkoming,

de implementatie, de effecten en de rechtsbescherming, p. 29.

www.vorrws.nl

Geraadpleegd op 15 juli 2015.

45


4.1 AlgemeenIn het historisch overzicht in hoofdstuk 3 werd al dui-delijk dat de implementatie van de Vogel- en Habita-trichtlijnen uiterst complex was. De richtlijnen en de implementatie van de richtlijnen hebben in de praktijk knelpunten opgeleverd. De laatste deelvraag van dit onderzoek richt zich op de praktijk. De praktijk kan aangeven of er knelpunten zijn en eventueel nieuwe informatie geven. De vraag die in dit hoofdstuk centraal staat is: ‘’Welke knelpunten ervaren agrariërs en andere ondernemers met betrek-king tot (de Nederlandse implementatie van) de Vogel- en Habitatrichtlijnen?’’ Aan de hand van literatuur en interviews met VNO-NCW en LTO Nederland is een beeld geschetst van de knelpunten die volgen uit de Vogel- en Habitatrichtlijnen en de Nederlandse implementatie van deze richtlijnen.

In dit hoofdstuk wordt een tweedeling gemaakt tussen de knelpunten (-problematiek) en de aanbevelingen vanuit de praktijk, die deze knelpunten eventueel kunnen oplossen.

4.2 KnelpuntenDe implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlij-nen heeft verschillende knelpunten opgeleverd voor agrariërs en andere ondernemers. Deze knelpunten richten zich met name op de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden, beheerplannen, onduidelijkheid rondom begrippen, Europese dimensies, voorzorgsbeginsel, stikstofemissie en “Nederlandse koppen”. De knelpunten worden waar mogelijk gekoppeld aan de richtlijnen en de Nederlandse wetgeving.

4.2.1 Aanwijzing Natura 2000-gebiedenIn de politiek heerste al snel de vrees dat het land ‘’op slot’’ zou gaan. Dat wil zeggen dat er geen mogelijkhe-den meer zouden zijn voor andere activiteiten door het aanwijzen van verschillende beschermingsgebieden. Het CDA gaf in 2000 al aan dat grenzen ook anders getrok-ken konden worden. De gebieden die werden aangewe-zen zijn soms relatief kleine gebieden.127

Toenmalig staatssecretaris Faber (LNV) gaf aan dat Ne-derland zich in een moeilijke positie bevond. Nederland was gehouden aan de implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het land is echter zeer dichtbevolkt en gebruikt het land voor zeer veel functies op een heel kleine ruimte, stelde zij.128

Ook het proces van uiteindelijke aanwijzing van Natura 2000-gebieden is rommelig verlopen. Zoals al eerder vermeld in paragraaf 3.2 heeft het traject van aanwijzing lang geduurd en is meermaals herzien. LTO Nederland bevestigt dat het proces van aanwijzen rommelig is verlopen. De communicatie tussen partijen was slordig. Daarnaast heeft Nederland in eerste instantie minder, maar grotere, gebieden aangewezen. Nederland is ech-ter teruggefloten door de Europese Commissie.129 LTO Noord gaf aan dat Nederland echt te veel gebieden heeft aangewezen en dat dit als een knelpunt wordt gezien door ondernemers.130

4.2.2 BeheerplannenOok bij beheerplannen, zoals bepaald in artikel 19a Na-tuurbeschermingswet 1998, zijn er knelpunten. Het be-voegd gezag moet bij het opstellen van beheerplannen op grond van artikel 19a lid 4 Natuurbeschermingswet 1998, rekening houden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en regionale en lokale bijzon-derheden. VNO-NCW heeft het idee dat er onvoldoende wordt gekeken in de beheerplannen naar deze vereisten en bijzonderheden. Daarnaast moet het bevoegd gezag bepalen welke passende maatregelen (art. 6 lid 2 Habita-trichtlijn jo. art. 19c lid 1 Natuurbeschermingsweg 1998) men neemt. Deze maatregelen moeten wel effectief zijn met het oog op de kosten en baten.131

LTO Nederland geeft aan dat ook zij vindt dat rekening moet worden gehouden met economische, sociale en culturele en regionale en lokale belangen. Deze belan-gen conflicteren echter vaak met het voorzorgsbeginsel. Het voorzorgsbeginsel biedt te weinig ruimte om deze belangen af te wegen.132

LTO Noord is van mening dat er beter geluisterd moet worden naar de argumenten die worden aangedragen vanuit de economische sector. Zij geven aan dat er beter rekening moet worden gehouden met economische, sociale, culturele vereisten en met regionale en lokale belangen. Zij geven aan dat de balans tussen ecologie en economie weg is. Daarnaast schort het, net als bij de aanwijzing van Natura 2000-gebieden, aan communicatie tussen het bevoegd gezag en betrokkenen.133

Over beheerplannen in het algemeen is LTO niet erg ontevreden. LTO vindt het echter wel belangrijk dat

127 Kamerstukken II 1999/00 Vogelrichtlijn 23 februari 2000 TK 53 53-3794128 Idem129 Bijlage 2, interview LTO Nederland, Gerbrand van ‘t Klooster130 Bijlage 5, interview LTO Noord, Nicole Scholten-Linde131 Bijlage 1, interview VNO-NCW, Jos Rijkhoff132 Bijlage 2, interview LTO Nederland, Gerbrand van ‘t Klooster133 Bijlage 4, interview LTO Noord, Herman Wichers-Schreur

4. Knelpunten & Knelgevallen

46

land in de knel

normale agrarische activiteiten kunnen blijven plaats-vinden. Een voorbeeld hiervan vindt LTO beweiden en bemesten. “De Raad van State heeft hierover geoordeeld dat dit vergunningplichtige activiteiten zijn. Voor een boer is beweiden en bemesten hetzelfde als zwemmen voor een zwemmer.’’Het gaat LTO erom dat het gebruik van de grond voor dat soort activiteiten gewoon kan worden voortgezet. Dat soort activiteiten moeten in de beheerplannen wor-den vastgelegd. “Het moet niet zo zijn dat we straks in een situatie terecht komen dat voor normaal agrarisch gebruik (zoals poten of telen) een vergunning nodig is. Kleine werkzaamheden moeten gewoon voortgezet kun-nen worden.”134

Een voorbeeld hiervan is het scheurverbod in Neder-land. Scheuren is een onderhoudsmaatregel en normale praktijk bij landbouwgrond. Deze activiteit is in Vlaande-ren wel toegestaan.135 De Nederlandse implementatie is strenger dan in Vlaanderen. LTO Noord geeft aan dat bij het vaststellen van beheer-plannen extra habitats of soorten worden aangewezen die ook moeten worden beschermd. De procedure ziet er dan als volgt uit: een gebied is aangewezen door de Europese Commissie omdat er een aantal habitats of soorten aanwezig zijn in het gebied die volgens de Na-tura 2000-richtlijnen bescherming behoeven. Niet alleen die habitats of soorten worden dan beschermd, maar bij het opstellen van het beheerplan worden dan soms extra soorten of habitats toegevoegd. Dit is dat niet in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Deze soor-ten of habitats worden echter wel op dezelfde manier beschermd als soorten en habitats die op basis van de Vogel- en Habitatrichtlijnen worden beschermd.136

4.2.3 Onduidelijkheid begrippen en kennislacunesUit de parlementaire geschiedenis en literatuur in para-graaf 3.2 bleek eerder al dat het een veelvoorkomend probleem is dat begrippen uit de richtlijnen niet door de Europese Unie zijn uitgelegd. Het gaat hier om de begrippen “significante effecten”, “bestaand gebruik”, “passende maatregelen”, “externe werking” en “dwin-gend openbaar belang”. Deze begrippen zijn in paragraaf

3.3.1 omschreven. Agrariërs en andere ondernemers lopen vast in de uitoefening van hun bedrijf, omdat zij geen helder beeld hebben van deze begrippen. Zowel VNO-NCW als LTO Nederland onderschrijven deze con-statering.137/138

Daarnaast blijkt dat de kennislacune over natuuref-fecten, de complexiteit en de onvoorspelbaarheid van het natuursysteem en de veelheid van meningen over natuurwaarden tot een stapeling van onzekerheden leidt. Dit is vaak niet te verenigen met de zekerheid die het juridisch kader vraagt. Uiteindelijk zorgt dat ervoor dat veel besluitvorming met betrekking tot de vergun-ningverlening wordt uitgesteld.139

Wat het proces bovendien ingewikkeld maakt voor ondernemers, is het feit dat bestuursorganen steeds de bal naar elkaar toespelen. Het is onduidelijk wie er ver-antwoordelijk is voor een bepaald stuk van het proces. Overheidsorganen wijzen steeds naar elkaar. Dat leidt bij ondernemers tot onzekerheid. Zekerheid voor onderne-mers is ver te zoeken.140

Ook het bevoegd gezag beschikt niet altijd over vol-doende juridische en praktische kennis. Vooral kleinere gemeenten gaven aan grote problemen te hebben bij het verkrijgen van informatie over bijvoorbeeld de effec-ten van een ingreep op de lokale natuurwaarden. Verder is bij decentrale overheden behoefte aan ondersteuning bij het interpreteren van de bepalingen van bijvoorbeeld de Vogel- en Habitatrichtlijn.141

Deze kennislacune bij het bevoegd gezag leidt tot uitstel van besluitvorming. De natuurwetgeving is complex en gedetailleerd van aard en de uitvoering ervan wordt als star ervaren. Initiatiefnemers van activiteiten in of bij een aangewezen gebied worden in veel gevallen gecon-fronteerd met forse administratieve lasten (leges en onderzoekskosten).142

4.2.4 Europese dimensieDe toetsing van vergunningverlening door provincies en het ministerie van Economische Zaken richt zich op de landelijke instandhoudingsdoelstellingen. Dit is niet tot

134 Idem135 http://lv.vlaanderen.be/sites/default/files/attachments/fiche_12_huisstijl_vergroening_-_blijvend_grasland_

versie_20150319.pdf

Geraadpleegd op: 17 juni 2015 136 Bijlage 5, interview LTO Noord, Nicole Scholten-Linde137 Bijlage 1, interview VNO-NCW, Jos Rijkhoff138 Bijlage 2, interview LTO Nederland, Gerbrand van ‘t Klooster139 Eindrapportage werkgroep IBO natuur, 2008-2009, nr. 2, p. 33140 Bijlage 5, interview LTO Noord, Nicole Scholten-Linde141 Kamerstukken II 2006/07, 31 074, nrs. 1–2, p. 44142 Eindrapportage werkgroep IBO natuur, 2008-2009, nr. 2, p. 33

47


op Europees niveau geïntegreerd. Daardoor is het beleid beperkt tot nationaal niveau. Ondernemers ervaren het als een knelpunt dat activiteiten in Nederland niet zijn toegestaan of sterk zijn beperkt, terwijl de activiteiten vlak over de grens wel zijn toegestaan.143/144

LTO Nederland gaf bijvoorbeeld aan dat in Limburg weinig hamsters leven en dat deze daarom in Nederland beschermd worden met het hoogste beschermingsni-veau. Aan het hoogste beschermingsniveau kleven veel gevolgen voor de omringende bedrijven. Zij krijgen het veel moeilijker om hun normale activiteiten uit te voeren of eventueel uit te breiden. Een aantal hamsters is in Nederland uniek, maar in de rest van Europa niet. Die toets heeft niet plaats gevonden.145

LTO Noord bevestigde dat er verschillen zijn met Duits-land die ervoor zorgen dat er vreemde situaties aan de grens ontstaan. Een Natura 2000-gebied dat deels in Nederland en deels in Duitsland ligt, heeft te maken met twee beschermingsregimes. In Nederland is dat regime vaak strenger dan in Duitsland.146

4.2.5 Voorzorgsbeginsel/significante effectenZowel VNO-NCW als LTO Nederland hebben aangegeven dat het belangrijkste knelpunt ligt in artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Het gaat om het voorzorgsbeginsel en de daaruit volgende toets, die zich richt op projecten die eventueel een significant effect (art. 19d Natuurbescher-mingsweg 1998) hebben voor Vogel- of Habitatrichtlijn-gebieden.147/148

VNO-NCW gaf aan dat ondernemers een hart voor na-tuur hebben. Zij willen echter wel bij de voorbereiding van een project vroegtijdig inzage hebben in de risico’s die ze lopen bij bijvoorbeeld het uitvoeren van een pro-ject. Een voorbeeld hiervan is: een project wordt in de steigers gezet, de vergunning is binnen, maar er wordt een beschermde soort gevonden in de buurt van het project. Het bevoegd gezag zal dan zeggen dat de on-dernemer moet stoppen. Voordat men verder kan gaan met het project zal de ondernemer eerst een onderzoek naar significante effecten moeten laten doen. Wanneer

men aan een project wil beginnen, zal vaak eerst moeten worden getoetst of het betreffende project significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied. Een der-gelijk onderzoek kost veel geld. Daarnaast moet men in veel moeite doen om aan te tonen dat er geen sprake zal zijn van significante effecten.149

Ook LTO Nederland bevestigt dat de toepassing van het voorzorgsbeginsel dat volgt uit art. 6 Habitatrichtlijn een belangrijk knelpunt is. Zoals gezegd moeten mensen daardoor aantonen dat hun projecten geen significante gevolgen hebben voor het aangewezen Natura 2000-ge-bied. Het is vaak niet aan te tonen dat het project significante gevolgen heeft. Daardoor is er per definitie onzekerheid over de vraag of er significante gevolgen zijn voor een gebied. Het bevoegd gezag weigert risico-aanvaarding. Mede daardoor is er een zeer ingewikkelde verantwoordingsopgave voor projecten. Een particulier (burgers en bedrijven) kan geen beroep doen op de uit-zonderingsgrond die betrekking heeft op projecten voor publiek belang. Het is dus voor de landbouw onmogelijk om hier een beroep op te doen.150

De brancheorganisatie voor de keramische industrie, KNB, geeft aan dat steenfabrieken in Nederland met terugwerkende kracht moeten aantonen dat zij geen effect hebben op een Natura 2000-gebied. De terugwer-kende kracht is onlogisch en heeft geen effect meer op het gebied.151

Daarnaast is het zo dat het erg veel geld kost om aan te tonen dat fabrieken geen significant effect hebben voor Natura 2000-gebieden. Ondernemers moeten leges betalen en moeten opdraaien voor het onderzoek naar significante effecten.152

4.2.6 Stikstofemissie en PASNaast het voorzorgsbeginsel wordt ook de problema-tiek rondom stikstof ervaren als een belangrijk knelpunt. Probleem voor ondernemers is de vergunningaanvraag in het kader van art. 19d Natuurbeschermingswet 1998 (zie paragraaf 3.3.2) wordt bemoeilijkt door de eis om de uitstoot van stikstof te verminderen.

143 Eindrapportage werkgroep IBO natuur, 2008-2009, nr. 2, p. 33144 http://www.rtvoost.nl/nieuws/default.aspx?cat=1&nid=202930&p=226988

Geraadpleegd op: 24 februari 2015145 Bijlage 2, interview LTO Nederland, Gerbrand van ‘t Klooster146 Bijlage 5, Herman Wichers-Schreur147 Bijlage 1, interview VNO-NCW, Jos Rijkhoff148 Bijlage 2, interview LTO Nederland, Gerbrand van ‘t Klooster149 Bijlage 1, interview VNO-NCW, Jos Rijkhoff150 Bijlage 2, interview LTO Nederland, Gerbrand van ‘t Klooster151 Bijlage 3, interview KNB, Ewald van Hal152 Idem

48

land in de knel

Omdat de vergunningverlening zelfs uiteindelijk zo goed als stil lag, door de hoge eisen aan de uitstoot van stikstof, is besloten om de PAS op te stellen. De PAS heeft, zoals uitgelegd onder 3.3.3, betrekking op een onderdeel, de aanpak van de problematiek rondom stikstof. Het geeft een impuls aan de verbetering van de natuurkwaliteit. De vergunningverlening moet hierdoor weer op gang komen. LTO Nederland is niet blij met de PAS, maar de organisatie zegt de afgelopen jaren geen betere alternatieven voorbij te hebben zien komen.153

Zoals als eerder vermeld, is het de vraag hoe de PAS uit zal pakken. De PAS is vrij recent opgesteld en van kracht geworden (1 juli 2015), daarom kan niet te lang worden stil gestaan bij de uitwerking van de PAS.

4.2.7 ‘Nederlandse koppen’In de literatuur wordt de discussie gevoerd of Nederland de richtlijnen strenger heeft geïmplementeerd dan nodig was. Er wordt dan gesproken over ‘Nederlandse koppen’. In de literatuur is er steeds een tweedeling te vinden (zie ook paragraaf 3.3.4).

VNO-NCW geeft aan dat Nederland voortvarend van start is gegaan met de implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Men heeft toen geprobeerd om de richtlijnen zo pragmatisch mogelijk te implementeren. In eerste instantie heeft Nederland namelijk geprobeerd om grote, robuuste gebieden aan te wijzen. Nederland is daarbij echter teruggefloten door de Europese Commis-sie. Dit zorgde er wel voor dat er een moeilijke discussie ontstond. De discussie is namelijk erg gejuridiseerd. Wat wel benoemd moet worden, is dat (veelal) milieupar-tijen de Vogel- en Habitatrichtlijn gebruiken als kapstok om procedures, bij de Raad van State of bij de Europese Commissie, aan op te hangen.154

Dit kan wellicht ook komen door het systeem van bestuursrecht. Milieupartijen zijn in Nederland al snel belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb. Dit zorgt ervoor dat er veel vertraging kan ontstaan bij projecten. Daarnaast heeft het geleid tot een strikte interpretatie van de richtlijnen. Het stelsel van de Europese Unie is vrij rigide. Het is sterk gericht op het behoud van het bestaande en op het terugwinnen van natuurwaarden. De richtlijn is daar-mee vrij eenzijdig. De richtlijn is wat betreft de natuur waardevol, maar er mist een breder perspectief. Er is

onvoldoende visie op de leefomgeving. Natuur heeft een dynamisch element. Soorten komen en gaan.155

4.2.8 Overige knelpuntenVNO-NCW gaf aan dat de richtlijnen een conserverend karakter hebben. Wat betreft de inhoud van het beleid moet er sprake zijn van meer dynamiek. Bijvoorbeeld: projecten kunnen tijdelijk een forse inbreuk maken op de natuur. Wanneer deze projecten echter klaar zijn, is de ontwikkeling die plaats heeft gevonden tijdens en na het project beter voor de natuur dan de situatie die er voor het project aan de orde was. Wellicht komt het milieu hierdoor later op een hoger niveau.156 De KNB, de brancheorganisatie voor de keramische industrie, gaf aan dat de richtlijnen zich richten op oude natuur, niet op nieuwe natuur. De organisatie vindt dat vreemd. Bedrijven kunnen, bijvoorbeeld door kleiwinning, nieuwe natuur creëren. Ook hier blijkt uit dat de richtlijnen een conserverend karakter hebben en geen mogelijkheid bieden om rekening te houden met nieuwe natuur en activiteiten die er voor kunnen zorgen dat nieuwe natuur ontstaat.157

Daarnaast vindt VNO-NCW dat er meer ruimte in de richtlijn moet zijn. Activiteiten kunnen worden gecom-bineerd met andere functies. Nederland moet daarbij zoeken naar andere arrangementen, nieuwe functies combineren.158 Ook steenfabrieken hebben hiermee te maken. De KNB gaf aan dat het voor hun achterban een belangrijk knelpunt is dat de richtlijnen een conserve-rend karakter hebben. Zoals hierboven vermeld, beste-den de richtlijnen geen aandacht aan nieuwe natuur, maar alleen aan het behoud van ‘oude’ natuur. Doordat de richtlijnen geen ruimte bieden, kunnen steenfabrie-ken soms geen nieuwe activiteiten ontplooien. Dit is slecht voor de economische sector, maar uiteindelijk ook voor de ecologische sector, omdat er in de buurt van het Natura 2000-gebied geen nieuwe natuur ontstaat.159

Ook is VNO-NCW benieuwd hoe de decentralisatie van bevoegdheden naar de provincies gaat uitpakken. De laatste twee jaren is er veel discussie geweest over de decentralisatie van bevoegdheden aan de provincies. Veel taken in de uitvoering zijn ondergebracht bij de provincies. VNO-NCW is benieuwd hoe dit zich gaat ontplooien. Vaak zijn provincies het bevoegd gezag. On-dernemers kunnen met verschillende vestigingen in ver-schillende provincies zitten. Het is dan mogelijk dat zij te

153 Idem154 Bijlage 1, interview VNO-NCW, Jos Rijkhoff155 Idem156 Idem157 Bijlage 3, interview KNB, Ewald van Hal158 Idem159 Idem

49


maken krijgen met verschillende regels. Het is spannend hoe dit zich gaat vertalen naar de praktijk.160

LTO Noord gaf aan dat provincies niet altijd een goede rol spelen in het vaststellen van beheerplannen. Bijvoor-beeld in Haaksbergen: LTO Noord is daar onderdeel van een groep betrokkenen die samen met de provincie gaat over het vaststellen van het beheerplan. Deze groep moet ervoor zorgen dat alle belangen op een juiste manier worden meegewogen. LTO Noord gaf aan dat de provincie lang niet altijd oog heeft voor de standpunten die zich richten op de economische belangen van de regio. Men is vooral gefocust op het invullen van het beheerplan met als belangrijkste punt het beschermen van het Natura 2000-gebied.161

Daarnaast gaf LTO Noord aan dat bedrijven die geves-tigd zijn nabij Natura 2000-gebieden vaak geen kant meer op kunnen. Agrariërs die grond naast het Natura 2000-gebied hebben liggen, mogen vaak kleine werk-zaamheden niet meer uitvoeren, omdat deze significante gevolgen hebben voor het Natura 2000-gebied. De grond verkopen is echter geen optie, omdat agrariërs de grond vaak nodig hebben in het kader van de melkwet-geving. Deze wetgeving zegt dat agrariërs een bepaalde hoeveelheid grond moeten hebben in verband met de mestverspreiding op eigen land. Compensatie is dan dus niet mogelijk. De Vogel- en Habitatrichtlijnen, en ook

de Nederlandse wetgeving, belemmeren hiermee de bedrijfsvoering van met name agrariërs.162/163

Een ander punt is dat de rechtstoegang in Nederland lager is dan in de omringende landen. Het begrip ‘be-langhebbende’ is in de loop der tijd via de jurisprudentie breder geïnterpreteerd dan in andere landen. Daarnaast verloopt een procedure in Nederland relatief snel en bestaat de mogelijkheid tot het aanvragen van een voor-lopige voorziening. (schorsende werking). Een en ander zorgt ervoor dat het verlenen van een vergunning in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 vaak wordt getoetst wordt door de rechterlijke macht.164

Doordat Natura 2000 externe werking heeft, worden de gebieden niet alleen door maatregelen in het gebied zelf beschermd, maar ook door maatregelen in een gebied rondom het Natura 2000-gebied. Dit zorgt ervoor dat ondernemers, gevestigd nabij een Natura 2000-gebied, hun grond moeilijker kunnen gebruiken. LTO Noord gaf aan dat zij er veel moeite mee heeft dat hun leden grond niet meer kunnen gebruiken voor reguliere werkzaam-heden. Bedrijven die al jaren, soms zelfs sinds 1300, gevestigd zijn op die plek, kunnen nu geen activiteiten meer ondernemen. De grond wordt daarmee waar-deloos. Agrariërs kunnen deze grond echter ook niet verkopen, aangezien zij deze nodig hebben in het kader van de melkwetgeving.165

160 Bijlage 1, interview VNO-NCW, Jos Rijkhoff161 Bijlage 4, LTO Noord, interview Herman Wichers-Schreur 162 Idem163 Bijlage 5, interview LTO Noord, Nicole Scholten-Linde164 Stikstof/ammoniak in relatie tot Natura 2000 (Bijlage bij: Kamerstukken II 2007/08, 30654, nr. 51) p.24165 Bijlage 5, interview LTO Noord, Nicole Scholten-Linde

foto: KNB

50

land in de knel

4.3 Bloemlezing knelgevallen In deze paragraaf volgt een bloemlezing166 van knelge-vallen (gemeld bij het Meldpunt Knelgevallen Natura 2000 van Annie Schreijer-Pierik) ter illustratie van de omvang van de problematiek. Honderden gevallen zijn bij het Meldpunt Knelgevallen Natura 2000 binnengeko-men in een nog groter aantal e-mails en brieven. Niet altijd waren de ingediende knelgevallen even specifiek genoeg, maar de gevallen geven een breed spectrum van beknelling door de uitvoering van EU-natuurwetgeving in de Nederlandse maatschappij weer. Naast de uitvoering in en rondom verplichte Natura 2000-gebieden zijn vele meldingen van problemen over de uitvoering van het Natuurnetwerk Nederland in de brede zin des woords binnengekomen. De knelgevallen betreffen veelal specifiek de Neder-landse systematiek die gekozen is voor de uitvoering van de EU-natuurwetgeving, de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), uitvoering door provincies en langdurige onduidelijkheid over definitieve beheerplannen. In enkele gevallen zijn er bovendien nog steeds juridische proce-dures gaande, hetgeen op het probleem van juridisering van de uitvoering van het EU-natuurbeleid in de lidstaten wijst.

De Hoge Veluwe Het Nationale Park De Hoge Veluwe is de trots van de Nederlandse natuur sinds 1935. Het nationale park kent een hoge biodiversiteit. Ondanks dat het park het behoud en de bescherming van natuur als kernactiviteit kent en vele rode lijstsoorten een veilig heenkomen biedt, is ook de Hoge Veluwe slachtoffer van beknelling door de uitvoering van EU-natuurwetgeving en heeft zich

bij het Meldpunt Knelgevallen Natura 2000 aangemeld.

De belangrijkste aspecten van dit knelgeval zijn:

• Beheerplannengekenmerktdoorjuridiseringenpolitisering, niet op basis van de ervaring van grondei-genaar en inbreuk op het eigendomsrecht;

• Geenmultidisciplinairebenaderingvanbeheerplan-nen;

• TegenstrijdigheidvandeHabitatrichtlijnmetdeVogelrichtlijn: het beschermen van zeldzame flora en habitattypen in de Hoge Veluwe kan niet plaatsvinden, omdat door de maatregelen tegen bebossing be-schermde vogelsoorten in het geding komen;

• Nederlandsejurisprudentieenuitlegzijnstarenhouden geen rekening met tientallen jaren natuurbe-houdsinspanningen door nationaal park sinds 1935, lang voor de EU-natuurwetgeving bestond;

• Voorzorgsbeginselbrengtzowelecologischeals economische ontwikkelingen in gevaar, ook voor andere soorten in het nationaal park die zeldzaam zijn maar niet Europeesrechtelijk beschermd: geen ontwikkeling mogelijk, noch van wandelpaden noch van nieuwe natuur;

• Tebeperktemogelijkhedenvoorjachtdoortekortewildlijst, hierdoor is geen efficiënt biodiversiteitsbeleid door wildbeheer in het nationaal park mogelijk.

Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe ziet de op-lossing in een beheerplansystematiek die verantwoorde-lijkheid teruglegt bij de grondbezitter en werkt op basis van certificering en doelbereiking met betrekking tot de beschermde soorten en habitats.167

166 Voor een gedetailleerde beschrijving per casus of volledige inzage in alle gemelde knelgevallen, waarvan een

deel omwille van privacyredenen en juridische procedures vooralsnog niet voor publicatie, gelieve u tot het

kantoor Annie Schreijer-Pierik in het Europees Parlement te wenden: JMG Schreijer-Pierik MEP, ASP 8 E 253,

Wiertzstraat 60, 1047 Brussel, België of per e-mail via [email protected]. 167 Cf. De Hoge Veluwe (10 juni 2015). Position Paper NPDHV Natura 2000 en wetsvoorstel Natuurbescherming.

foto: Cafuego

51


Koninklijke Nederlandse BouwkeramiekDe vereniging Koninklijke Nederlandse Bouwkeramiek geeft aan dat in Nederland vele knelpunten zijn die te maken hebben met de Natura 2000-richtlijnen en de Nederlandse implementatie van deze richtlijnen.

Het gaat om de volgende knelpunten:• Evenwichtigeenvlottetotstandkomingvanbeheer-

plannen (in Gelderland wordt al 8 jaar gewerkt aan het eerste beheerplan Rijntakken (sic!) en dat is pas het eerste beheerplan; de geldigheidsduur is 6 jaar). In art. 19b Natuurbeschermingswet 1998 is geen evaluatie van de beheerplannen opgenomen.

• Depositievaneeuwenlang,bestaandgebruikvanbedrijven in aangewezen gebieden. Mede door uitspraak van de Nederlandse Raad van State zit er een terugwerkende kracht aan de beoordeling van legaliteit van bedrijven tot het moment van aanmel-ding van de aangewezen Vogel- en Habitatgebieden bij de Europese Commissie. Dit leidt ertoe dat bestaand gebruik geen plek krijgt in de beheerplannen, maar er een (nieuwe) Nb-vergunning wordt verlangd van soms eeuwenoude familiebedrijven, zoals de steenfabrieken:º Kijfwaard Oost en Kijfwaard West bij Panningen; º Heteren in Heteren;º Wolfswaard in Opheusden;º Bemmel in Haalderen;º Schipperswaard in Echteld;º Zennewijnen in Zennewijnen;º Dakpanfabriek Narvik in Deest;º Steenfabriek Spijk (Vandersanden) te Spijk;º en andere familiebedrijven van wie een deel afziet

van publicatie uit angst voor juridische en bestuur-lijke gevolgen.

• NederlandseuitvoeringvanEU-natuurwetgevingistezeer (en krampachtig) gericht op behoud bestaande

natuur in plaats van dat er ook ruimte is voor natuur-ontwikkeling. Daarmee lijkt het concept van Natura 2000 eigenlijk achterhaald; er zou minder focus moeten zijn op soorten en gebieden maar meer op systemen, aldus KNB. Denk hierbij ook aan kleiwinning in de uiterwaarden en de mooie nieuwe riviernatuur die daarna ontstaat. De richtlijnen hebben een con-serverend karakter en bieden geen ruimte voor andere ontwikkelingen.

• Determijnvanzesjaarvanbeheerplannenistekortom bedrijven perspectief en zekerheid te bieden: de miljoeneninvestering door baksteenfabrikanten in bij-voorbeeld een tunneloven is alleen verantwoord als er een horizon is van pakweg 20 à 25 jaar. Onzekerheid: hierdoor kunnen bedrijven niet uitbreiden.

Natura 2000-gebied Duinen TerschellingKrachtens de Natuurbeschermingswet 1998 zijn wild-beheereenheden (WBE) ingesteld. De WBE Terschelling beheert de wildstand en biodiversiteit op het Waddenei-land Terschelling. De Duinen van Terschelling zijn aange-wezen als Natura 2000-gebied. Deze status betekent een knelpunt voor efficiënt wildbeheer. De duinen kampen met een overpopulatie van konijnen en ganzen, maar bejagen kan niet. In gebieden die aangewezen zijn als beschermd gebied in het kader van de Vogelrichtlijn wordt in Nederland de jacht niet geopend. Dit staat niet in de betreffende Vogelrichtlijn, maar in de Flora- en faunawet (art. 46 Ff-wet). Het niet mogen jagen (= het opsporen etc., en doden van wild) geldt niet indien dat jagen geschiedt ter uitoefening van een vrijstelling, aanwijzing of ontheffing, dus voor beheer en schadebestrijding, met schriftelijke toestemming van de grondgebruiker. Op Terschelling heeft Staatsbosbeheer vanwege de ‘nationale kop (jacht gesloten in Vogelrichtlijngebieden)’ de schadebestrijding

Nieuwe natuur dankzij kleiwinning steenfabrieken, foto KNB

52

land in de knel

en wildbeheer als grondgebruiker en deels eigenaar aan banden gelegd. Hierdoor heeft de landbouw op het eiland Terschelling nu te maken met een grote schadepost en zijn de ei-lander jagers niet langer in staat op efficiënte wijze aan wildbeheer te doen. Ook hier is het voorzorgsbeginsel in de Flora- en faunawet (te vervangen door de nieuwe Wet natuurbescherming) geïnterpreteerd op een wijze die jacht onmogelijk maakt, anders dan de Richtlijnen eisen. Het betreft hier ook een lokale en nationale ‘kop’. Daarbij komt nog dat de rigide uitleg en interpretatie in Nederland leidt tot extra strenge eisen van grondbezit-ters en grondgebruikers waar het wildbeheer betreft. Dit terwijl het beheer van de grauwe gans en de algemene ganzenproblematiek nopen tot intensivering van de beheerjacht.

Regio Noord-Veluwe: Natura 2000-gebieden Veluwe en Veluwerandmeren Niet alleen individuele ondernemers en nationale parken worden belemmerd in hun vrijheid en zitten bekneld. Dit geldt ook voor gemeenten. De gemeenten van de Regio Noord-Veluwe ervaren de volgende knelpunten: • Belemmeringindeontwikkelingvanleefbaarheidin

plattelandsgemeenten door beperkingen aan lokale bedrijventerreinen vanwege Natura 2000-gebieden in de nabijheid;

• Belemmeringvandeontwikkelingvanrecreatieenvoorzetting van recreatie in Veluwemeer en Velu-werandmeer door Natura 2000;

• OntsluitingvandorpenenstedeningevaardooreisenNatura 2000 bij infrastructurele projecten in Noord-Veluwe;

• Doordehardeeisenophetgebiedvancompensatieen ontbreken van alternatieven vaak tijdrovende pro-cedures om gebiedsontwikkelingen door te voeren;

• Alleontwikkelingsmogelijkhedenvandeveehouderijop het platteland staan in Noord-Veluwe onder druk en leiden in gevallen tot sterfhuisconstructies, hetgeen de leefbaarheid van het platteland niet bevordert;

• Optermijnkomenallebedrijfsmatige(vooralookniet-agrarische, verkeersmatige) en infrastructurele ontwikkelingen onder druk te staan door de bereke-ning van stikstofemissies op Natura 2000-gebieden in de regio Noord-Veluwe, hetgeen de positie van de regio kan verslechteren.

In dit specifieke geval wordt duidelijk dat de uitvoering van EU-natuurwetgeving in Nederland soms ook lijnrecht ingaat tegen ander beleid.

Natura 2000, met name het gebied Giethoorn/ Wanneperveen Knelgeval gemeld door de heer Henk Hoorn. Er is in zijn geval geen bedrijfsopvolging mogelijk door ontbreken Nb-vergunning. Dat leidt tot grote onzekerheid voor zijn pluimveehouderij in Ruinerwold, gemeente De Wolden van Maatschap Hoorn-Nijmeijer. De Natura 2000-gebie-den Weerribben-Wieden-Holtingerveld-Dwingelderveld liggen in een cirkel van tientallen kilometers om het boerenbedrijf.

Depositie Natura 2000-gebieden Borkeld - Sallandse HeuvelrugMts. Henk en Alina Udink, Markelo, Overijssel. Bij hen speelt het ontbreken van een Nb-vergunning. Ze verke-

foto: Ard van der Leeuw

53


ren al lange tijd in onzekerheid over de bouw van een nieuwe stal met beter dierenwelzijn.

“In 2007 zijn we gestart met de aanvraag van een ver-gunning voor een nieuwe ligboxenstal, we zijn gestopt met de varkens en overgegaan op het houden van alleen koeien. In 2009 zijn we begonnen te melken in de nieuwe stal. In mei 2014 hebben we de eerste aanvraag voor een nieuw te bouwen kalverenstal ingediend bij de gemeen-te, de huidige stal voldoet niet meer aan de eisen en is erg bewerkzaam. Het gaat om een vervanging van het bestaande gebouw, het aantal eenheden vee wordt niet uitgebreid. Inmiddels zijn we bijna een jaar verder en is er nog geen steeds duidelijkheid wanneer de vergunning afgegeven wordt.” Onduidelijkheid voor ondernemers over wat zij moeten doen om aan verschillende eisen te voldoen. Uit het on-derzoek komt heel duidelijk naar voren dat ondernemers bijvoorbeeld niet weten wat de vereisten voor een on-derzoek naar significante effecten zijn. Bovenstaand ver-haal is ook weer een voorbeeld van problemen die men heeft ondervonden en die terugslaan op onduidelijkheid die wordt gecreëerd door de Nederlandse overheid.

Natura 2000 Lemselermaten, Bergvennen Brecklenkampse Veld, Achter de Voort, Agelerbroek, Voltherbroek Er bestaat discussie en onzekerheid over de houdbaar-heid van de voorgestelde en geldende beheerplannen in Lemselermaten, Bergvennen Brecklenkampse Veld, Achter de Voort, Agelerbroek, Voltherbroek. Er dreigt grote wateroverlast voor boeren door verhoging van het grondwaterpeil, maar volgens onderzoek van B-Ware betreft het in menig opzicht onjuiste vernattingsmetho-den. Landbouwschade dreigt, maar de gewenste kwel van water uit diepere aardlagen blijft uit. In deze Natura 2000-gebieden zitten vele agrarische gezinsbedrijven in de knel.

Het agrarische familiebedrijf van het gezin van Gerard Tenniglo ziet zich vanwege berekende stikstofdepositie bovendien geplaatst voor onmogelijke compensatieve-reisten in het beheerplan. Dit terwijl onderzoekers van Alterra en de Dienst Landelijk Gebied zelf stelden “op geen enkele manier” in Noordoost-Twente te kunnen aantonen “dat melkveehouderijvervlechting in dit kleinschalige landschap slecht is voor de natuur” in het licht van het fenomeen stenoeciteit.168 Zeldzame soorten kwamen even vaak voor in de directe nabijheid van boe-renbedrijven, zelfs stikstofgevoelige soorten.

Natura 2000 in Elperstroomgebied, Fochteloerveen, Witterveld en Drentsche Aagebied Het Hippisch Platform Drenthe onder leiding van voorzit-ter Jaap Werners heeft grote moeite met het gehan-teerde vernattingsbeleid. Er bestaat breed maatschap-pelijk bezwaar tegen het vernattingsbeleid. Vernatting in de beheerplannen leidt tot plagen en veeziekten. Ook be-zwaren ingediend door plaatselijke verenigingen Geeser-stroom (geen Natura 2000-gebied, wel habitattypen vrijwillig beschermd). De beheerplannen voor de Drentse Natura 2000-gebieden vormen daarmee een risico voor de paardenhouderij, maar ook voor de inwoners. Voor dezelfde Natura 2000-gebieden alsmede voor Bak-kenveense Duinen, Leekstermeergebied, Norgerholt en Dwingelderveld en Drents Friese Wolde bestaan grote knelgevallen in individuele agrarische familibedrijven. De knelgevalmelding van het bestuur van LTO-Noord afde-ling Noordenveld betreft verschillende boerenbedrijven die geen ontwikkelruimte verkregen hebben, ook niet binnen de PAS, vanwege de keuze voor andere ‘prioritai-re projecten’ op het gebied van infrastructuur en andere bedrijvigheid. Hierdoor zijn familiebedrijven in grote fi-nanciële moeilijkheden gekomen in de Kop van Drenthe: bestaande activiteiten komen in de knel, maar ook een uitbreiding is onmogelijk waardoor de agrarische bedrij-ven in de huidige volatiele marktomstandigheden met lage opbrengstprijzen en verplichte hoge milieulasten veroordeeld zijn tot een sterfhuisconstructie.

Coöperatieve Vereniging Het Ambacht- Nijverkamp en Bedrijvenkring Veenendaal Natura 2000-gebied Binnenveld in de provincie Utrecht is een verder knelgeval: Hydrologische maatregelen zijn onvoldoende onderbouwd en schadelijk voor omliggende bedrijven. Onduidelijkheden bestaan er over welke pri-oritaire projecten in Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) zijn. Er is aannemelijk bewijs voor extra overlast door grondwater ten opzichte van de huidige situatie. Er is bovendien geen wetenschappelijke basis voor vereiste vernattingsmaatregelen. Daarbij verloopt de verlening van Nb-vergunningen recreatiebedrijven, rondwegen, woningbouw en maakindustrie (familiebedrijven) erg stroef en brengt daarmee de economische ontwikkeling in gevaar.

Engbertsdijksvenen. In het Natura 2000-gebied Engbertsdijkvenen in de provincie Overijssel, wil men miljoenen investeren in het opnieuw laten groeien van het hoogveenmoeras. Vlak over de grens met Duitsland gebeurt echter het tegen-overgestelde. Daar wordt hoogveenmoeras afgegraven

168 A. Corporaal, S. Hennekens en A. Moning (2013). Toepassing van stenoeciteit voor ruimtelijke beleidsvraagstukken.

Een advies aan EZ. Wageningen: Alterra, pp. 23-24.

foto: Ard van der Leeuw

54

land in de knel

en grond geschikt gemaakt voor landbouw. Hier geldt hetzelfde als bij het gebied Springendal: het ontbreekt aan grensoverschrijdende samenwerking en harmonisa-tie. Hoogveen is in de Euregio niet zeldzaam en behoeft geen ontwikkeling in Nederland, maar juist behoud in het Duitse deel.

Landgoed Huis Almelo (van Max graaf van Rechteren-Limpurg en familie) en boerenbedrijven in de regio komen door de vernatting binnen het beheerplan of door de bufferzone in gevaar. Vernattingsmaatregelen zijn noodzaak voor de ontwikkelingsdoelstelling van hoogveen, terwijl de Richtlijnen kijken naar de mate van instandhouding. Grensoverschrijdende bescherming van natuurwaarden is nodig. Financieel en technisch onmo-gelijke maatregelen uit het beheerplan richten grote economische schade aan. Ook nu al doordat de ontwik-keling van agrarische bedrijven tot stilstand is gekomen. Door een breed gedragen motie in de Tweede Kamer is de aanvankelijke oppervlakte van de bufferzone beperkt. Als de Tweede Kamer zich al met beheerplannen moet bemoeien, hoe succesvol en eenduidig is dan eigenlijk de provinciale en Europese uitvoering?

Willinks Weust In het Natura 2000-gebied Willinks Weust gaat het om de zeer complexe ondergrond. Door de besluiten zijn Si-belco en Maatschap van Gertrude Den Besten in de knel gekomen nabij Winterswijk en steengroeve Sibelco. In het proces heeft de overheid veel fouten gemaakt. Een standaardgegevensformulier is onjuist en onvolledig ingevuld en is ook niet beschikbaar geweest ter visie van de bewoners.Bovendien zijn er habitats/soorten toegevoegd die in eerste instantie niet op het standaardformulier waren genoemd. Deze habitats/soorten zijn feitelijk niet aanwe-zig in Willinks Weust. De overheid heeft toegegeven dat de uitgangspunten op basis waarvan dit gebied destijds is aangewezen niet juist zijn. Bij de nulmeting zijn ook een aantal fouten gemaakt. Deze meting had er namelijk voor de aanwijzing van Willinks Weust moeten zijn en niet na de definitieve aan-wijzing. Ook ontbreekt hier informatie bij.

In deze situatie is het eigendomsrecht van belang. De overheid is van mening dat het niet relevant zou zijn wie de gronden beheert en dat alleen de ecologische waarden van belang zijn. Maar zowel art. 2 lid 3 Habita-trichtlijn als de Nederlandse wetgeving geven aan dat rekening moet worden gehouden met economische en sociale aspecten. Hieruit blijkt ook dat de richtlijnen erg eenzijdig zijn uitgelegd in Nederland.Zoals eerder aangegeven, heeft de overheid in het proces een aantal fouten gemaakt. Niet alle belangheb-benden hebben een persoonlijke reactie ontvangen op

de ingediende zienswijze, die wel was toegezegd. Ook zijn bewoners niet geïnformeerd wanneer eigendommen bedreigd werden met de Natura 2000-aanwijzing. Daar-naast zijn aanwezige soorten en habitats niet op juiste wijze in kaart gebracht. Dit zorgt ervoor dat er rechtson-zekerheid is ontstaan. Er komen namelijk bedrijfsmatige belangen in het geding. Ook is er onduidelijkheid over subsidiemogelijkheden en schadevergoedingen voor bedrijven. (Compensatie is mogelijk, maar meestal niet financieel.)

Hydroloog Maarten van den Bosch constateert dat het beheerplan hydrologisch zware fouten bevat: “Het is herschepping van door mensen bedachte natuur”. Zo is er geen kwelwater vanwege verontachtzaming van de complexe aard- en gesteentelagen. Het AMIGO-grondwatermodel is te vereenvoudigend en dus onjuist, aldus bezwaarmakers en wetenschapper Van den Bosch. De verdroging van Willinks Weust kan derhalve niet door steengroeve Sibelco zijn veroorzaakt. Eco-hydrologie wint in beheerplan het pleit van geohydrologische feiten.

Vernatting en hoger grondwaterpeil in het gebied betekenen onkosten en overlast bij boeren. (Melk-) veehouders in het gebied vrezen voor beperkingen in hun ontwikkeling bij Nb-vergunningen en aanvragen voor ruimte PAS. Opnieuw komen hierdoor boerenbedrijven in economische problemen.

Noordbargerbos, EmmenIn het proces van idee tot aan uiteindelijke realisatie van een melkveehouderijbedrijf loopt de maatschap Nijhoff op dit moment tegen het volgende knelpunt aan. Het plangebied grenst aan het Noordbargerbos, van oudsher een productiebos. Tegenwoordig wordt het Noordbar-gerbos als zeer kwetsbaar gezien. Daardoor doet het volgende probleem zich voor: de beoogde locatie valt binnen de 250 meter bufferzone van een ‘zeer kwets-baar’ gebied (Wet Ammoniak en Veehouderij), nieuw-bouw van een melkveehouderij is formeel niet mogelijk. Maar het is juist wel mogelijk om natuur en een vooruit-strevend en duurzaam melkveebedrijf te vervlechten in het landschap. Mede omdat het bedrijf vooruitstrevend is wat betreft emissies. Op deze manier kunnen twee los-staande landschapselementen elkaar versterken. Dit knelgeval heeft te maken met het conserverend karakter van de richtlijnen. De richtlijnen richten zich te sterk op het beschermen van bestaande natuur en kijken niet naar het ontstaan van nieuwe natuur in combinatie met ruimte voor economische activiteiten.

Wierdense VeldHet gebied is lange tijd niet definitief aangewezen. Het proces is nog steeds niet volledig afgerond. Op 21 sep-tember 2015 is het voornemen tot definitieve aanwijzing

55


door staatssecretaris Dijksma (EZ) aangegeven.169 Door eventuele aanwijzing zouden er extra, zware maatrege-len volgen die consequenties hebben voor activiteiten in en rondom het gebied. Dit zorgt ervoor dat bedrijven ‘op slot zitten’ en niet meer kunnen uitbreiden. Hier blijken twee knelpunten uit. Ten eerste is het proces van aanwijzing in Nederland zeer stroef verlopen. Dit proces heeft plaatsgevonden op basis van art. 10a Na-tuurbeschermingswet 1998. Ten tweede heeft dit ervoor gezorgd dat bedrijven in onzekerheid zitten en daardoor niet kunnen uitbreiden en niet konden investeren. In het gebied zijn meerdere financieel gezonde familiebe-drijven door de onduidelijkheid tot bedrijfsbeëindiging overgegaan. In andere bedrijven is de bedrijfsopvolging door de volgende generatie in het gedrang gekomen.

Natura 2000-gebied Springendal en Dal van de MosbeekHier is voor vele miljoenen euro’s een bedrijf verplaatst, omdat deze schadelijke gevolgen zou hebben voor het Natura 2000-gebied Springendal. Ondertussen worden vlak over de grens in Duitsland twee kippenschuren gebouwd die mogelijk veel grotere gevolgen kunnen hebben voor het Springendal.Deze situatie brengt naar voren dat er verschillend beleid wordt gevoerd in landen. Dit is formeel mogelijk binnen Europese richtlijnen. Op zich is dat goed, maar het zorgt voor scheve gezichten wanneer landen andere regels gebruiken voor eenzelfde gebied. Het zou dan ook goed zijn om in deze zaken beter grensoverschrijdend samen te werken.

De sterfhuisconstructie waarmee de agrarische ge-zinsbedrijven Bouhuis-Koopman te Vasse en Weersink te Hezingen zijn geconfronteerd is bovendien onaan-vaardbaar. Een deel van hun huiskavel is binnen het Natura 2000-gebied komen te liggen waardoor normaal agrarisch grondgebruik van hun huiskavel aan banden wordt gelegd, conform de Nederlandse interpretatie en uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijnen (en het voorzorgsbeginsel).170

Dit alles is bovendien gebeurd zonder stevige weten-schappelijke basis, aangezien juist voor dit landschap geldt dat de eerder genoemde onderzoekers van Alterra en de Dienst Landelijk Gebied stelden “op geen enkele manier” in het desbetreffende gebied Noordoost-Twente te kunnen aantonen “dat melkveehouderijvervlechting in dit kleinschalige landschap slecht is voor de natuur”.171

GeeserstroomIn dit gebied wordt allereerst aan de kaak gesteld dat een goede nulmeting moet worden gemaakt. Een goede nulmeting is noodzakelijk om de huidige situatie in beeld te brengen en te kijken welke maatregelen passend zijn. Daarnaast hebben de maatregelen om negatieve ef-fecten te voorkomen, invloed op de agrarische bedrijven in de buurt van de Drentse Natura 2000-gebieden. Agra-riërs moeten worden betrokken bij een goede oplossing voor hun bedrijven. Tevens is het onduidelijk wat er met de overgebleven grond gebeurt. Komt dit ter beschikking van de ontwikkeling van meer lokale economische acti-viteiten? De Provincie bepaalt hoe deze grond verdeeld wordt. Dit is tot op heden echter onduidelijk en dat zorgt voor veel onzekerheid voor bedrijven in die in de toe-komst willen blijven investeren. Ook is er onduidelijkheid ontstaan over de PAS. Provincies passen verschillende regels toe die zorgen voor onduidelijkheid.

LonnekermeerHet Natura 2000-gebied Lonnekermeer is een nog jong landgoed waar een tweetal door mensenhand aange-legde waterplassen in liggen. Tot 2004 bevond het zich in bezit van de notabele familie Stork, eigenaars van de gelijknamige onderneming. Hierna kreeg Landschap Overijssel het gebied in bezit en beheer. Deze in het verleden aangelegde meren bevatten zeldzame pionier-begroeiingen. Naast het landgoed beslaat het gebied ook het aangrenzende gebiedje ‘De Wildernis’, een beek-dallandschap op kleine schaal met vochtige en droge heiden, “heischrale” vormen grasland, blauwgraslanden en dotterbloemhooiland. Bovendien zijn er stukjes heide aan te treffen.

Het agrarisch familiebedrijf van Arjun Vijge in de gemeente Hengelo (Overijssel) dateert al van 1850. De stedelijke uitbreiding van industriestad Hengelo naderde het boerengezinsbedrijf tot vijftig meter afstand. Het bedrijf voor 120 kalveren van de familie Vijge, dat jongvee opfokt voor twee melkveehouderijen in Twente, en de kinderopvang van de familie bevinden zich op het-zelfde erf. De familie heeft voor de ontwikkeling van het jongvee-opfokbedrijf een Nb-vergunning nodig vanwege de aanwijzing van het Natura 2000-gebied Lonneker-meer, even verderop nabij Enschede. Het familiebedrijf is door de vereiste Omgevingsvergunning naar eigen zeggen financieel geraakt in haar toekomst door de kosten van leges, vergunningen en advies in de bijbeho-rende procedures.

169 Ministerie van Economische Zaken (21 september 2015). Kamerbrief Aanwijzing Natura 2000-gebieden 2014-2015.170 Cf. Infra Natura 2000-gebied De Wieden: scheurverbod.171 A. Corporaal, S. Hennekens en A. Moning (2013). Toepassing van stenoeciteit voor ruimtelijke beleidsvraagstukken. Een

advies aan EZ. Wageningen: Alterra, pp. 23-24.

56

land in de knel

Water in de knel: Unie van Waterschappen / VewinOok de Nederlandse waterschappen en waterzuiverings-bedrijven ondervinden knelpunten van Natura 2000-ge-bieden en de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Een groot deel van de hectares Natura 2000-gebieden in Nederland worden mede of geheel beheerd door waterschappen en drinkwaterbedrijven. In de huidige uitvoering van EU-natuurwetgeving in Nederland ontbreekt het volgens de sector waterbedrij-ven en waterschappen aan voldoende erkenning van het belang van waterwinning en drinkwatervoorziening in Nederland.

De vereiste vernatting in veel Nederlandse Natura 2000-gebieden in of nabij drinkwaterwingebieden brengt de waterwinning in de knel. Problematisch is dat drink-waterwinning onvoldoende wordt erkend als dwingende reden van groot openbaar belang in de beheerplannen voor Natura 2000-gebieden. Maatwerk is voor de toe-komst nodig.

Volgens de watersector wordt onvoldoende rekening gehouden met de vele functiecombinaties van Natura 2000-gebieden en habitats van verschillende soorten. Daarbij ligt te zeer de nadruk op negatieve effecten of aantasting/verstoring in Natura 2000-gebieden, terwijl de positieve effecten van activiteiten (Habitat banking)

niet worden genoemd. Bescherming van soorten en habitats mag niet leiden tot volledige afscherming, aldus UvW/Vewin.

In het geval van stikstofdepositie is een efficiënte en betrouwbare bronaanpak nodig. Die ontbreekt op dit moment. Bovendien is er sprake van hoge administra-tieve lasten en juridisering met betrekking tot de Natura 2000-gebieden en Vogel- en Habitatrichtlijnen in de watersector. Er wordt onvoldoende rekening gehouden met de klimaatverandering en is de implementatie in Nederland niet flexibel. Ook in het knelgeval van de wa-tersector is de vaststelling van bestaand gebruik en de impact ervan een knelpunt. Er is sprake van inefficiënt micromanagement, aldus Uvw/Vewin. De juridisering en administratieve lasten benadelen de watersector boven-dien ook financieel.

De samenhang tussen Europese wetgeving zoals de Kaderrichtlijn Water en de Vogel- en Habitatrichtlijnen ontbreekt in de uitvoering door lidstaten als Nederland, aldus Vewin. Ook in de bronwetgeving op Europees niveau zelf ontbreekt het aan harmonisering. De water-kwaliteitsdoelen van de Kaderrichtlijn Water staan soms op gespannen voet met maatregelen die beheerplannen vereisen vanwege het voorzorgsbeginsel in de Habita-trichtlijn. De zesjarige cyclus van de Kaderrichtlijn Water dient ook natuurwaarden te bevatten, maar deze vloeien

foto: Marine Stewardship Council Benelux

57


niet of onvoldoende voort uit de Vogel- en Habitatricht-lijn zelf. Hier is opnieuw sprake van tegenstrijdigheden in wetgeving.

Beknelde visserij: Doggersbank, Fries Front en KlaverbankOok de Nederlandse visserij vormt als geheel een knel-geval in het dossier Natura 2000. De Natura 2000-ge-bieden Noordzeekustzone, Waddenzee, maar vooral de Doggersbank, het Fries Front en de Klaverbank vormen knelpunten voor de Nederlandse visserijsector. Natuur is op zee niet zichtbaar, het zit in het water of op de zeebodem. De kennis over zeenatuur is beperkt, maar Natura 2000 werkt met het voorzorgsbeginsel, dat zeker in Nederland zorgt voor een omgekeerde bewijslast.

Problematisch is de interpretatie van de Habitatrichtlijn en de uitvoering in Nederland, aldus de vissers. In Neder-land valt visserij niet onder bestaand gebruik maar wordt beschouwd als ‘plan of project’ en moet dus steeds een passende beoordeling maken. Hiermee wordt geen recht gedaan aan de eeuwenoude geschiedenis van de visserij.

De visserij meent ook dat de criteria voor de Natura 2000 doelstellingen niet eenduidig zijn en niet op een transparante manier worden vastgesteld. Ook is er geen democratische controle op de vaststelling van deze criteria, verwerkt in de beheerplannen.Op zee wordt het beschermen van gebieden vaak één op één gelijk gesteld met het afsluiten van gebieden voor economische activiteit als visserij, hetgeen tegen art. 2 lid 3 van de Habitatrichtlijn is.

De vereisten voor de passende beoordeling worden steeds strenger, wat er meestal in resulteert dat ‘signifi-cante effecten niet uitgesloten kunnen worden’. Dat leidt tot extra maatregelen. De bewijslast ligt dan bij de visser en niet bij degene die significante effecten vreest. Een omgekeerde situatie.

De onderbouwende stukken van beheerplannen van genoemde Natura 2000-gebieden hebben bovendien ook een hoog ‘mening’ en een laag ‘feiten’-gehalte. De juri-disering van Natura 2000, ook op zee, heeft er toe geleid dat het primair niet meer gaat om efficiënte natuurbe-scherming, maar om het nakomen van gecompliceerde regelgeving. Er worden afgeschermde reservaten gecre-eerd ter voorkoming van effecten die niet optreden.

Nederland deelt de Noordzee met andere EU-lidstaten. De Noordzee kent liefst zeven autoriteiten op het gebied van Natura 2000: Frankrijk, België, Engeland, Schot-land, Nederland, Duitsland en Denemarken. Die hebben beheersregimes in een aantal zones, te weten: 0-3 mijl, 3-6 mijl, 6-12 mijl en buiten 12 mijl. De regels inzake het opstellen van regelgeving in die onderscheiden zones

verschillen per land. In het laatste geval, buiten 12 mijl, is er sprake van regelgeving door de gezamenlijke lan-den, in het kader van het Europese Gemeenschappelijke Visserijbeleid (GVB).

De ervaring leert, aldus de Nederlandse visserij, dat in het proces tussen lidstaten niet primair gelet wordt op het natuurbelang of op het visserijbelang, maar dat ambtelijke willekeur heerst. De oorzaak ligt in het gebrek aan kennis en feiten. De meningen voeren de boventoon. Ook zijn er beschermde diersoorten die de hele Noordzee tot hun domein rekenen. Denk daarbij aan zeehonden, zeevogels en bruinvissen. Die soorten zwemmen of vliegen en ver-plaatsen zich. Natura 2000 stelt echter een doel per land en gebied. Als de vogels op de wieken gaan en makkelij-ker foerageren in een ander gebied leidt dat tot maat-regelen in het land wat ze zojuist achter zich gelaten hebben. En daar weet men vaak slechts de visserij als oorzaak aan te wijzen en neemt men vervolgens zonder wetenschappelijke onderbouwing ingrijpende maatrege-len om de visserij te beperken. Met de Noordzeevisbe-standen is niets aan de hand, maar in de onderscheiden lidstaten zijn overheden in rep en roer om het onregel-bare, de mariene natuur, te reguleren.De uitvoering houdt te weinig rekening met de dynamiek en migratie van zeevogels, zeehonden en bruinvissen, ondanks aannames in beheerplannen.

De visserij stuit bovendien op een ongelijk Europees speelveld voor Natura 2000. De procesbenadering verschilt van land tot land. Nederland en Engeland kenmerken zich door grote openheid. Duitsland daar-entegen is zeer gesloten, temeer vanwege de enorme complexiteit intern tussen de verschillende ministeries en de Bundesländer.

In lidstaten als België liggen nu voorstellen die ingege-ven zijn door puur protectionistische motieven voor de Belgische vloot, die vist vanuit Oostende.In het Verenigd Koninkrijk is er schijnbare openheid, maar ook hier worden nationale belangen gediend en belanghebbenden tegen elkaar uitgespeeld, bijvoorbeeld door de NGO’s ten opzichte van de overheid.

In de Nederlandse beheerplannen domineren de natuur-waarden en de bescherming van soorten, terwijl onvol-doende rekening wordt gehouden sociale, economische en regionale vereisten, zoals de Richtlijn zelf wel stelt. Hierdoor komt het voortbestaan van de Nederlandse vis-serijsector in gevaar.

De sector heeft zelfs constructieve voorstellen aange-dragen voor gebiedsbescherming buiten de 12-mijls-zone, op de Klaverbank en op de Doggersbank. Wat betreft de Doggersbank is absoluut onvoldoende naar de

58

land in de knel

sector geluisterd, waardoor er een uitermate gebrekkig draagvlak voor maatregelen is ontstaan. De voorstellen van de visserijsector leverden een goed beschermingsni-veau op, vergelijkbaar met het overheidsvoorstel. Maar het sectorvoorstel had veel minder negatieve economi-sche gevolgen dan het overheidsvoorstel. Desondanks is het niet in behandeling genomen, omdat het de ontvan-gers kennelijk niet welgevallig was en men het op puur bureaucratische gronden kon negeren: het was circa één dag te laat ingediend, in een proces dat inmiddels twee jaar vertraagd is. Bij de Klaverbank lijkt die fout niet meer gemaakt te worden, maar hier is het proces nog niet afgrond.

In het Natura 2000-gebied Waddenzee geldt het Con-venant mosselsector en natuurherstel Waddenzee voor 2014 tot 2018. Hiermee is een einde gekomen aan een periode van grote onzekerheid voor de Zeeuwse eco-nomie in de vorm van de mosselsector en de mossel-kwekers. Bovendien mochten in september 2015 weer schepen van vissers op mosselzaad uitvaren richting de Waddenzee. In de gebieden waar voldoende geluisterd wordt naar de sector, zijn er oplossingen mogelijk.

Daarbij is in de demersale en pelagische visserij bo-vendien sprake van een aanlandplicht. De stapeling van onzekerheid en administratieve lasten en inefficiënte, de bedrijfsvoering bedreigende, ecologische maatregelen doen veel gezinsbedrijven in de visserijsector de das om. Dit terwijl zowel de visbestanden in de Noordzee als de

situatie in de Waddenzee in vergelijking met vroegere decennia uitermate positief moet worden beoordeeld, zo blijkt uit wetenschappelijk onderzoek.Er is dus ruimte voor sociaaleconomische afwegingen in de Habitatrichtlijn, maar voor een groot deel van de visserijsector worden deze onvoldoende gemaakt in de Nederlandse uitvoering. Dit kan gezien de situatie beter en moet beter. De visserij is voor Nederland van econo-misch en nationaal belang.

De instandhoudingsdoelstellingen moeten derhalve worden nageleefd, maar zonder nationale koppen en onrealistische ecologische verwachtingen. Vereisten en beheerplannen die strekken tot terugkeer naar een pre-historische situatie van de ecologie in de Noordzee zijn niet realistisch en zullen de doodsteek voor de gehele visserijsector betekenen. Dat is nooit de intentie van de Europese lidstaten en het Europees Parlement als vroe-gere en huidige medewetgevers geweest.

Natura 2000-gebied De Wieden: scheurverbod“Het scheurverbod dat in Nederland voor Natura 2000-gebieden geldt, heeft een aantal gevolgen voor bedrijven”, zo schreef K.H. van Benthem te Blokzijl aan het Meldpunt. Dat is waar. Ten eerste wordt een bedrijf minder waard als blijvend grasland beschermd wordt. Ten tweede ontstaat er een oneerlijke concurrentieposi-tie ten opzichte van andere bedrijven, omdat de gronden niet optimaal gebruikt kunnen worden. Ten derde is het al lastig voor ondernemers die hun bedrijf hebben in

foto: Marine Stewardship Council Benelux

59


de buurt van een Natura 2000-gebied om een vergun-ning in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 te krijgen. Deze maatregel is een volgende tegenslag. Tot slot zou moeten zijn nagegaan of de blijvende graslanden effect hebben op de doelstellingen voor het Natura 2000-gebied. Voor zover bekend is men dit niet nagegaan. Dit zou wel moeten. In het geval van de heer Kasper van Benthem te Blokzijl en het melkveehoude-rijbedrijf Vonderkamp van de familie komt direct de bedrijfsopvolging in gevaar door het scheurverbod en andere beperkingen vanwege Natura 2000. Het algemene scheurverbod in Natura 2000-gebie-den is een Nederlandse ‘kop’ bovenop de Europese richtlijn. Zoals elders in het rapport al is aangege-ven, staat bijvoorbeeld Vlaanderen het scheuren in veel gevallen wel toe.172 Deze Nederlandse maatre-gel beperkt de bedrijfsvoering van agrariërs.

Natura 2000 Buurserzand & HaaksbergerveenDit knelgeval is ingediend door LTO Noord -afdeling Haaksbergen. Het Natura 2000-gebied Buurserzand en Haaksbergerveen bestaan uit twee gebieden. Het Haaksbergerveen in het zuiden is een veenputtencom-plex. Door vernattingsmaatregelen in het verleden zijn de, met hoogveenvegetatie begroeide veenpakketten veranderd in drijftillen, die qua vegetatie in hoge mate lijken op moerasheiden. Er is een afwisseling van veen-putten en dijkjes. Het Buurserzand in het noorden is een heidegebied op voormalig stuifzand. Er komen hier op uitgebreide schaal natte heidebegroeiingen voor met verspreide vennen, afgewisseld met droge heide met jeneverbessen.

Nu wil de provinciale overheid, binnen 3 jaar na ontbin-den van de commissie van de wettelijke ruilverkaveling Haaksbergen, opnieuw een verkaveling organiseren om aangemerkte landbouwgronden voor Natura 2000, EHS en PAS, ongeveer 400 ha te kunnen verwerven, waarbij onteigening niet uitgesloten wordt. De natuurgebieden van ongeveer 1500 ha. groot zijn door de wettelijke ruilverkaveling volledig vrij gemaakt van agrarische bedrijven en agrarische landbouwgron-den, en voorzien van een bufferzone, zoals ook elders in Nederland.

Het is de bedoeling om 400 ha. toe te voegen aan de randen van de al aanwezige bufferzone rondom de natuurgebieden Haaksbergerveen - Buurserzand - en Witteveen. Nu ook aan de westzijde van Haaksbergen een verkave-ling in voorbereiding is langs een volledig nieuw aan te leggen rijksweg N.18 ook volledig door het agrarisch gebied, wordt ook hier in een brede zone als zoekgebied naar ruilingen van landbouwgronden gezocht.

Het zoekgebied langs de natuurgebieden om een op-pervlakte van bijna 400 ha te verwerven zal vele malen groter moeten worden dan de aangewezen oppervlakte van 400 ha. Zo blijft er van de wettelijke ruilverkave-ling Haaksbergen die heeft plaatsgevonden maar weinig landbouwgrond meer over die niet aangemerkt wordt als zoekgebied van een nieuwe vrijwillige kavelruil in Haaksbergen.

Het blijkt dat er rondom de Natura 2000-gebieden 70 eigenaren en ongeveer 40 agrarische bedrijven met landbouwgronden getroffen worden door toekomstige beperkingen van de beheerplannen.Van deze ruim 40 agrarische bedrijven zijn er meerdere agrarische bedrijven van wie tot wel 35% of meer van de totale bedrijfsoppervlakte is aangemerkt als Natura 2000-gebied.

Opgelegde beperkingen voor agrarische bedrijven zon-der enige compensatie van landbouwgrond betekent de financiële doodsteek voor deze agrarische bedrijven. Er is sprake van een sterfhuisconstructie en bij de uitvoe-ring is door provincie Overijssel in samenwerking met Staatsbosbeheer en Landschap Overijssel nooit gewerkt aan verplaatsing van bedrijven naar locaties met meer levensvatbaarheid. Voorts was er in 1993 sprake van aanmerking van gronden met landbouwbestemming als toekomstige natuurgronden, zonder medeweten van de grondeigenaren. Dit raakt aan het eigendomsrecht.

De natuur schuift op, waardoor steeds meer agrarische bedrijven in de problemen komen.

Ook de economische en sociale component in de omgeving wordt ernstig verstoord. Werkgelegenheid verdwijnt. Hoe minder agrarische bedrijven, hoe minder toeleveringsbedrijven, verwerkingsbedrijven, loonbedrij-ven, dierenartsen, e.d.

Mensen vertrekken dan uit de omgeving. De regio zal sociaal verarmen, het verenigingsleven minder draagvlak krijgen, en basisscholen kunnen minder jeugd kunnen inschrijven.Op deze wijze zal het landelijke gebied in Zuidoost- Twente versneld leeglopen, terwijl er overal in provincies en gemeenten wordt gesproken over maatregelen om het landelijke gebied leefbaar te houden.

Een leefbaar platteland behouden zal een moeilijk proces worden doordat netwerken die generaties lang hebben bestaan, nu worden afgebroken door nieuwe verplaatsingen en onteigeningen en daardoor gedwongen beëindiging van bedrijven in het landelijke gebied.

172 ELFPO (2 februari 2015). Vergroening blijvend grasland. Brussel: Vlaamse Overheid, p. 2.

60

land in de knel

4.4 AanbevelingenZoals vermeld onder 4.1 hebben LTO Nederland en VNO-NCW een aantal aanbevelingen gedaan om de problematiek rondom de Europese richtlijnen en de Nederlandse wetgeving te verminderen. Deze aanbevelingen worden hieronder behandeld.

4.4.1 Aanwijzing gebiedenLTO Nederland gaf aan dat het wellicht slim is om het proces van aanwijzing van de Natura 2000-gebieden over te doen. Dit is vijftien jaar geleden al voorbereid. De voorbereiding van dit proces is heel merkwaardig gegaan. Volgens het ministerie van LNV had de aanwij-zing van de gebieden geen enkele betekenis. Er zou niets veranderen. Alles was namelijk al geregeld in de EHS. Daarnaast waren natuurgebieden vastgelegd in bestem-mingsplannen. Ondernemers zouden er dus geen extra last van hebben. In de loop van een aantal jaren werd duidelijk dat er problemen zouden ontstaan. De provin-cies waren bijvoorbeeld niet betrokken bij de voorlopige aanwijzing in 2004.173

LTO gaf aan dat het beter zou zijn om in plaats van veel kleine gebieden over te gaan naar minder, maar grotere gebieden. Wanneer gebieden groter zijn, kan men deze makkelijker beschermen. Daarnaast liggen er dan niet in heel Nederland Natura 2000-gebieden en loopt men niet overal tegen zware beschermingsregimes aan.174

4.4.2 BeheerplannenVNO-NCW geeft als aanbeveling dat het goed zou zijn als de beheerplannen, met een duur van zes jaren, tussen-tijds geëvalueerd worden.175

In de praktijk van de knelgevallen blijken beheerplannen veelal de grootste problemen op te werpen, soms ook door niet-noodzakelijke of niet-doeltreffende maatrege-len. Niet-doeltreffende beheerplanmaatregelen blijken vaak wel grote gevolgen te hebben voor de omgeving en de lokale economie.

4.4.3 Onduidelijkheid begrippen en kennislacunesVNO-NCW gaf aan dat er meer helderheid moet komen voor de uitvoerenden (praktijk). Een en ander moet veel efficiënter worden. Daarnaast moeten de EU-lidstaten van elkaar leren en kijken hoe zij de begrippen heb-ben geïnterpreteerd. Als de lidstaten beter onderling communiceren, kan Nederland bezien waar eventuele beleidsruimte ligt.176

4.4.4 Europese dimensieLTO geeft aan dat een aantal habitats en soorten in Nederland uniek zijn, maar in de rest van Europa niet. De toets hierop heeft niet plaats gevonden. Dit zou wel moeten gebeuren. Iets wat in Nederland zeldzaam is, hoeft dat niet altijd te zijn voor de gehele Europese Unie. Daar komt proportionaliteit bij kijken. Denk bijvoorbeeld aan de kosten van de bescherming die moeten opwegen tegen de bescherming zelf. Dit is niet altijd het geval.177

VNO-NCW geeft aan dat lidstaten grensoverschrijdend moeten samenwerken als het gaat om de coördinatie van Natura 2000-gebieden. Hierbij moeten de lidstaten afstemming zoeken met elkaar. Dit kan een absolute meerwaarde zijn voor de natuurrichtlijnen.178

Zowel VNO-NCW als LTO Nederland stellen dat het beter is wanneer de Europese lidstaten op een hoger niveau met elkaar zouden samenwerken. Tweemaal is bijvoor-beeld genoemd dat de Waddenzee en de Deltawerken weliswaar bijzonder zijn voor Nederland, maar dat hier

173 Bijlage 2, interview LTO Nederland, Gerbrand van ‘t Klooster174 Idem175 Bijlage 1, interview VNO-NCW, Jos Rijkhoff176 Bijlage 1, interview VNO-NCW, Jos Rijkhoff177 Bijlage 2, interview LTO Nederland, Gerbrand van ‘t Klooster178 Bijlage 1, interview VNO-NCW, Jos Rijkhoff

Kantoor VNO-NCW Den Haag, foto:Roel Wijnants

61


ook gebieden zijn waar habitats of soorten worden beschermd die over de grens veel meer voorkomen.

4.4.5 Voorzorgsbeginsel/significante effectenHet zou goed zijn ondernemers handreikingen te bieden voor hun onderzoeksplicht naar significante effecten voor Natura 2000-gebieden. Volgens VNO-NCW valt hier nog veel winst te behalen.179

4.5 DeelconclusieDe deelvraag die centraal stond in dit hoofdstuk was de volgende: ‘’Welke knelpunten ervaren agrariërs en andere ondernemers met betrekking tot (de Nederland-se implementatie van) de Vogel- en Habitatrichtlijn?” Aan de hand van literatuur en interviews is een beeld geschetst van de knelpunten die volgen uit de Vogel- en Habitatrichtlijnen en de Nederlandse implementatie van deze richtlijnen.

De implementatie van de richtlijnen heeft een slechte start gekend. Met name de start van de implementatie van de Habitatrichtlijn heeft voor knelpunten gezorgd. Doordat het lang heeft geduurd voordat de speciale be-schermingszones (art. 6 lid 1 Habitatrichtlijn jo. art. 10a Natuurbeschermingswet 1998) zijn aangewezen, hebben ondernemers lang in onzekerheid gezeten. Door deze onzekerheid is het niet zonder risico mogelijk geweest om bedrijven uit te breiden of aan andere projecten, die mogelijk invloed hebben op het betreffende gebied, te starten. LTO Nederland geeft de aanbeveling om het proces van de aanwijzing van Natura 2000-gebieden over moet worden gedaan. Daarnaast geeft LTO Ne-derland aan dat het beter zou zijn om grotere gebieden aan te wijzen, zodat het beschermen van deze gebieden eenvoudiger wordt.

Voorts volgt uit de Habitatrichtlijn en de Natuurbescher-mingswet 1998 dat bij het opstellen van beheerplannen rekening moet worden gehouden met economische, sociale, culturele en regionale belangen. Uit de praktijk blijkt dat hier niet altijd genoeg aandacht aan wordt besteed. Dit heeft tot gevolg dat sommige reguliere activiteiten niet langer kunnen worden uitgeoefend. Het is van belang dat er een goede balans wordt gevonden tussen ecologie en economie.LTO Noord gaf aan dat de grond van boeren, in en rondom een Natura 2000-gebied, waardeloos wordt door beschermingsmaatregelen. Reguliere werkzaamhe-den zijn hierdoor niet meer toegestaan.

Het stelsel van de Europese richtlijn is vrij rigide. Het is sterk gericht op het behoud van het bestaande en op het terugwinnen van natuurwaarden. De richtlijn is daarmee vrij eenzijdig. Het is waardevol voor de natuur, maar mist een breder perspectief. Er is onvoldoende visie op de leefomgeving. Natuur heeft een dynamisch element. Soorten komen en gaan.180

Ook hebben ondernemers moeite met de begrippen uit de Habitatrichtlijn en de Nederlandse implementatie daarvan. Vaak zijn begrippen nog vaag en weten onder-nemers niet hoe zij deze moeten invullen. Deze kennis ontbreekt ook nog wel eens bij overheidsorganen. Dit heeft geen goed effect op het proces van bijvoorbeeld aanwijzing of vergunningverlening. Het ontbreken van kennis werkt vertragend. VNO-NCW gaf als aanbeveling dat lidstaten beter moeten communiceren om te kijken waar ruimte ligt in de richtlijnen zelf en hoe men daar-mee om moet gaan bij de interpretatie van de relevante begrippen.

De weinig grensoverschrijdende samenwerking is vaak genoemd als een knelpunt. Er wordt te veel gekeken naar de soorten die in Nederland uniek zijn en niet naar de soorten die in Europa uniek zijn. In Nederland worden soms strenge beschermingsregimes ingesteld om een soort weer in een gunstige staat van instandhouding te laten verkeren, terwijl er vlak over de grens al veel dieren van die soort voorkomen. Dan is het vreemd dat Nederland heel veel moeite doet en dat ten koste gaat van economische activiteiten. De aanbeveling van VNO-NCW is dan ook om grensoverschrijdend samen te werken. LTO Noord bevestigde dit standpunt.

Daarnaast hebben ondernemers moeite om aan te tonen dat een project geen significante effecten heeft voor het betreffende Natura 2000-gebied. Uit de praktijk blijkt dat die eisen zwaar zijn. Daarnaast volgt niet uit de jurisprudentie of literatuur wat een ondernemer moet doen om aan de onderzoekseis te voldoen. Doordat een aantal begrippen niet is uitgewerkt, hebben onderne-mers moeite om te voldoen aan de eisen die worden gesteld voor een onderzoek naar significante effecten. Bovendien geldt in Nederland de omgekeerde bewijslast, anders dan in andere lidstaten.181

Wat ook tot problemen heeft geleid, zijn de hoge eisen die aan stikstofuitstoot werden gesteld. Die eisen zorgden ervoor dat de vergunningverlening (art. 19d

179 Idem 180 Bijlage 1, interview VNO-NCW, Jos Rijkhoff181 Vereniging Oud-Medewerkers Rijkswaterstaat (VOR) (2011). Nederland en de Europese regelgeving. De totstandkoming, de

implementatie, de effecten en de rechtsbescherming, p. 29.

www.vorrws.nl

Geraadpleegd op 15 juli 2015.

62

land in de knel

Natuurbeschermingswet 1998) zo goed als stil kwam te liggen. Inmiddels hebben verschillende ministeries samen met de provincies de PAS opgesteld. Hier wordt verder niet op ingegaan omdat deze vrij recent is opgesteld en de knelpunten in dezen nog onvoldoende bekend zijn. Uit de wetenschappelijke praktijk blijkt bovendien dat soortenbescherming en stikstofproduce-rende melkveehouderij in sommige landschappen, zoals Noordoost-Twente, elkaar niet uitsluiten.

Uit de praktijk blijkt bovendien dat ondernemers er moeite mee hebben dat de richtlijnen en de Nederlandse wetgeving een conserverend karakter hebben. Het is bijvoorbeeld niet toegestaan om projecten uit te voeren die in eerste instantie inderdaad een significant effect hebben op het Natura 2000-gebied, maar later juist het gebied ten goede komen. De richtlijnen missen de nood-zakelijke dynamiek en vormen een rigide kader, zeker in het Nederlandse rechtssysteem.

Tot slot nog een belangrijk knelpunt: de ‘Nederlandse koppen’. De rechtstoegang in Nederland is lager dan in de omrin-gende landen. Het begrip ‘belanghebbende’ is in de loop der tijd via de jurisprudentie breder geïnterpreteerd dan in andere landen. Daarnaast verloopt een procedure in Nederland relatief snel en bestaat de mogelijkheid tot het aanvragen van een voorlopige voorziening (schor-sende werking). Een en ander zorgt ervoor dat het ver-lenen van een vergunning in het kader van de Natuurbe-schermingswet 1998 bijna altijd getoetst wordt door de rechterlijke macht. Wat ook benoemd moet worden, is dat milieuactivisten en verwante organisaties de Vogel- en Habitatrichtlijn gebruiken als kapstok om procedures, bij de Raad van State of bij de Europese Commissie, aan op te han-gen. Dit kan wellicht ook komen door het systeem van bestuursrecht. Milieupartijen zijn in lidstaat Nederland al snel belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb. Dit zorgt ervoor dat er veel vertraging kan ontstaan bij projecten. Er ontstaat vertraging bij vergunningverlening en daar-mee is de uitvoering ook vertraagd.

Andere ‘koppen’ in Nederland zijn bijvoorbeeld het algemene scheurverbod voor blijvend grasland in Natura 2000-gebieden alsook het wettelijk verankerde slui-ten van de jacht in Vogelrichtlijngebieden tenzij zware redenen en toestemming van de grondgebruikers dit mogelijk maken (in de Ff-wet).

63


5.1 AlgemeenDe centrale vraag van dit onderzoek luidde: “Welke aan-bevelingen kunnen worden gedaan m.b.t. de komende evaluatie van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, gelet op de knelpunten die Nederlandse agrariërs en andere ondernemers ervaren als gevolg van die richtlij-nen en/of de implementatie daarvan in de Nederlandse wetgeving?”

Door middel van het beantwoorden van drie deelvragen is antwoord gegeven op de centrale vraag. Voordat er aanbevelingen kunnen worden gedaan, worden er eerst een aantal conclusies getrokken. Deze conclusies heb-ben betrekking op de knelpunten die voortvloeien uit de Europese richtlijnen en de implementatie daarvan in Ne-derland. Op basis van die conclusies worden een aantal aanbevelingen gedaan.

5.2 Conclusies De beantwoording van de centrale vraag bestaat uit twee delen. Eerst worden de knelpunten benoemd. Hieruit volgen dan de aanbevelingen en daarmee de beantwoording van de centrale vraag. Hieronder worden de knelpunten op een rij gezet.

• HetprocesvanaanwijzingvanNatura2000-gebiedenis erg stroef verlopen. Dit blijkt zowel uit de parle-mentaire geschiedenis als de literatuur als de praktijk. Het heeft lang geduurd voordat alle gebieden aangewezen waren en voordat de consequenties voor de omgeving bekend waren.

Daarbij zijn in Nederland ook kleine gebieden aan-gewezen. Deze gebieden zijn lastig te beschermen en hebben grote invloed op andere activiteiten in en rondom het gebied. Nederland bevindt zich echter in een lastig pakket. Nederland is dichtbevolkt en daar-door liggen bijvoorbeeld ecologische gebieden dichtbij locaties voor economische doeleinden.

• Art.6vandeHabitatrichtlijnishetbelangrijkstearti-kel, hierin wordt uitwerkt wat lidstaten moeten doen om aan de doelstelling te voldoen. Wat opvalt, is dat art. 6 Habitatrichtlijn ook aandacht besteedt aan de economische, sociale en culturele aspecten van het gebied. Uit de praktijk blijkt dat te weinig aandacht wordt besteed aan deze aspecten, zowel door de Nederlandse wetgever als het bevoegd gezag. Een voorbeeld hiervan is dat provincies te weinig oog heb-ben voor economische activiteiten in en rondom een Natura 2000-gebied. Dit wordt bevestigd door VNO-NCW, LTO Nederland en LTO Noord. Bij het opstellen van beheerplannen wordt te weinig rekening gehou-den met economische activiteiten. Dat zorgt ervoor dat bijvoorbeeld landbouwgrond in en rondom Natura 2000-gebieden waardeloos wordt. Agrariërs kunnen geen activiteiten meer ondernemen op die grond,

omdat het een significant effect veroorzaakt voor het Natura 2000-gebied.

• De Habitatrichtlijn is waardevol, maar mist een breder perspectief. Deze richtlijn focust zich sterk op het be-houd van de bestaande natuur, maar natuur heeft ook een dynamisch element. Soorten en habitats komen en gaan. Er wordt voorbijgegaan aan nieuwe natuur.

• De invulling van een aantal begrippen uit de richtlijn is lastig. In de Habitatrichtlijn staan begrippen als ‘significant effect’, ‘bestaand gebruik’ en ‘passende maatregelen’. Uit de parlementaire geschiedenis en jurisprudentie is gebleken dat er in de loop der jaren is geworsteld met de invulling van deze begrippen. Ook ondernemers hebben aangegeven dat zij hierbij problemen ondervinden. Bij bijvoorbeeld het onderzoek naar eventuele significante effecten van een activiteit voor een Natura 2000-gebied, is het voor de ondernemer niet duidelijk hoe groot zijn onder-zoeksplicht is. Dit knelpunt is ontstaan door zowel de Habitatrichtlijn zelf, als de Nederlandse implementa-tie. De Europese Unie heeft verzuimd de begrippen te verduidelijken bij het opstellen van de Habitatrichtlijn. Bij de implementatie in Nederland is er niet direct duidelijkheid gecreëerd door de overheid over de begrippen.

• Waarondernemersooktegenaanliepen,warendestrenge regels omtrent stikstofuitstoot. Deze regels zijn in Nederland zo strikt, dat de vergunning-verlening (art. 19d Natuurbeschermingswet 1998) bijna stil kwam te liggen. De overheid (het ministerie van Infrastructuur en Milieu, het ministerie van Defen-sie en alle provincies) hebben hier nu een oplossing voor gevonden: de PAS. Het is echter afwachten hoe dit uit zal pakken. De problematiek rondom stikstof is een probleem dat is ontstaan door de Nederlandse implementatie. Zoals aangegeven zijn de regels die Nederland in dit kader heeft opgesteld, te streng en waren volgens de implementatie niet nodig.

• De richtlijnen zijn erg eenzijdig en bieden weinig ruimte voor andere activiteiten. Daarnaast zijn de richtlijnen niet erg dynamisch. Ze richten zich heel strak op het feit dat er geen significant effect of verstoring van het Natura 2000-gebied mag zijn. De richtlijnen hebben een conserverend karakter en met name uit de praktijk blijkt dat ondernemers moeite hebben met dit karakter. Er is geen mogelijkheid voor een tijdelijke verstoring of significant effect voor het Natura 2000-gebied. Dit probleem wordt veroorzaakt door de richtlijnen.

• Daarnaastontstaaterbij de vergunningverlening vaak vertraging doordat er procedures worden

5. Conclusies en aanbevelingen

64

land in de knel

gevoerd over het verlenen van de vergunning. Vanuit de praktijk werd aangegeven dat de Habitatrichtlijn werd gebruikt als kapstok om procedures te voeren in het kader van milieubescherming. Dat kan ook komen door art. 1:2 Awb, waarin bepaald wordt wanneer iemand belanghebbende is. In Nederland is men al snel belanghebbende. Dit is wellicht eerder een pro-bleem dat wordt veroorzaakt door het bestuursrecht in Nederland, dan dat het een probleem is dat wordt veroorzaakt door de richtlijnen of de Nederlandse implementatie van de richtlijnen.

• Voortszorgenderichtlijnenervoordaterheel specifiek per land naar verbetering wordt gekeken. Het zou veel beter zijn wanneer er Europees wordt gekeken welke habitats en soorten bescher-ming behoeven. Daarnaast kunnen lidstaten veel van elkaars implementatie leren. Er moet dus beter grens-overschrijdend worden samengewerkt.

• ZekerisdatNederland een stap verder is gegaan met de implementatie van de richtlijnen dan strikt vereist. Vooral de manier waarop Nederland de bescherming van onder meer Natura 2000-gebie-den invult, door middel van een vergunningsplicht die niet in de richtlijnen wordt genoemd, is strenger dan strikt vereist is.

• DaarnaastheeftNederlanderg veel gebieden aangewezen (deels in opdracht van de Europese Commissie). Men kan zich afvragen of dit nodig was.

• Bovendienlijkenveelbeheerplannen in hoge mate preventief ‘beheerplanbeleid’ te bevatten.

5.3 AanbevelingenUit bovenstaande conclusies vloeien de volgende aanbe-velingen voort. Deze aanbevelingen zijn het antwoord op de centrale vraag: “Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan met betrekking tot de komende evaluatie van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, gelet op de knelpun-ten die Nederlandse agrariërs en andere ondernemers ervaren als gevolg van die richtlijnen en/of de imple-mentatie daarvan in de Nederlandse wetgeving?”

1: Probeer in de Habitatrichtlijn een betere balans te vinden tussen ecologie en economie Uit zowel de literatuur als de praktijk blijkt dat er meer aandacht kan worden besteed aan de balans tussen ecologie en economie. De richtlijnen zijn nu sterk gericht op het beschermen van de natuur, maar wanneer de richtlijnen iets minder strak daarop gericht zijn, ont-staat er meer ruimte voor de economische activiteiten in en rondom het gebied, terwijl de doelstellingen van de richtlijnen nog wel kunnen worden gerealiseerd. De Habitatrichtlijn wijst erop dat bij de bescherming van

Natura 2000-gebieden rekening moet worden gehouden met andere vereisten en belangen. In Nederland is men echter doorgeslagen in het beschermen van de gebie-den (zelfs door omliggende bufferzones) en kijkt men te weinig naar andere activiteiten. Het advies is dan ook om bij de evaluatie aan te geven dat er moet worden gepro-beerd om een betere balans te vinden tussen ecologie en economie.

2: Geef een duidelijkere invulling aan de begrippen uit de richtlijnenUit de parlementaire geschiedenis, jurisprudentie, litera-tuur en de praktijk bleek dat begrippen uit de richtlijnen lang niet altijd duidelijk zijn. Ondernemers worstelen hiermee. Het zou voor de helderheid goed zijn, wan-neer deze begrippen beter werden ingevuld zodat zowel ondernemers als overheden weten zij aan toe zijn. Ondernemers hebben vooral moeite met de invulling van de begrippen ‘significante effecten’ en ‘passende beoor-deling’. Vaak is het onduidelijk wat significante effecten voor een gebied kunnen zijn. Daarnaast is de invulling van de passende beoordeling een probleem. Dat komt doordat ondernemers niet weten waaraan zij moeten voldoen met hun onderzoek naar significante effecten in het kader van de passende beoordeling. Bij de evaluatie moet worden besproken dat er onduidelijkheid omtrent bovenstaande begrippen is en dat moet worden gekeken naar een eenduidiger invulling hiervan.

3: Verbeter de grensoverschrijdende samenwerkingUit de knelpunten vloeit voort dat lidstaten beter zouden moeten samenwerken om een op Europees niveau een-duidiger beleid op te stellen. Daarnaast kunnen lidstaten van elkaar leren waar het gaat om de interpretatie van de richtlijnen. Dit kan ervoor zorgen dat er meer ruimte kan ontstaan voor economische activiteiten. Voorts zor-gen de richtlijnen ervoor dat er heel specifiek per land naar verbetering wordt gekeken. Lidstaten moeten, als het Natura 2000-gebied in een grensgebied ligt, kunnen samenwerken aan de instandhoudingsdoelstellingen. Zo kunnen onuitlegbare tegenstrijdige situaties in eenzelfde gebied worden voorkomen. Het zou veel beter zijn wanneer er Europees wordt ge-keken welke habitats en soorten bescherming behoeven. Lidstaten kunnen veel van elkaars implementatie leren. Het zou dus goed zijn als landen beter grensoverschrij-dend samenwerken. Het advies met betrekking op de evaluatie is dan ook om te wijzen op het feit dat lidstaten beter moeten samenwerken als het gaat om instandhou-dingsdoelstellingen van gebieden in verschillende landen en dat landen naar elkaar interpretatie moeten kijken en daarvan leren.

4: Van een conserverend karakter naar een dynamisch karakterDe Habitatrichtlijn heeft een conserverend karakter. De

65


praktijk zou erbij gebaat zijn als er meer ruimte komt voor tijdelijke activiteiten. De richtlijnen moeten een dynamischer karakter krijgen. De richtlijnen zouden zich hierbij ook kunnen richten op nieuwe natuur. Nu richten de richtlijnen zich alleen maar op het behoud van eerder aangewezen gebieden. Nieuwe natuur biedt mogelijkhe-den om te voldoen aan de doelstellingen van de richtlij-nen, namelijk het bevorderen van de biodiversiteit. Het advies met betrekking tot de evaluatie van de richtlijnen is dan ook om te wijzen op het feit dat de richtlijnen op dit moment een conserverend karakter hebben en dat het ter bevordering van economische activiteiten en nieuwe natuur beter zou zijn om de richtlijnen een dyna-mischer karakter te geven.

5: Los knelpunten en knelgevallen op!Naast de vele rapporten en debatten in de Tweede Ka-mer in de afgelopen jaren, is vooral duidelijk geworden dat burgers, organisaties en bedrijven in de knel zitten. Bekneld door de uitvoering van de Vogel- en Habita-trichtlijnen in Natura 2000-gebieden, maar soms ook daarbuiten. Het Meldpunt Knelgevallen Natura 2000 van Europarlementariër Annie Schreijer-Pierik, lid van de CDA-delegatie in het Europees Parlement, werd over-spoeld door brieven, documentatie en mails van burgers, maatschappelijke verenigingen, gemeenten, ambtena-ren, belangenbehartigers, ondernemers, landbouwers en zelfs natuurparken. Een land in de knel. ‘Betere Regelge-ving’ als ambitie van de Europese Commissie vereist dat lidstaten en Commissie de knelgevallen in goed overleg oplossen en de knelpunten ter harte nemen. De in dit rapport opgenomen beperkte bloemlezing van knelgevallen en knelpunten reikt van Nederlandse bak-steenbedrijven aan de rivieren, milieubewuste boerenge-zinnen in eeuwenoude landbouwbedrijven omringd door oude, zorgvuldig bewaarde natuur, jagers in wildbeheer-eenheden en weidevogelgroepen, de Nederlandse selec-tieve en hoogwaardige vissersvloot, wegenbouwers tot zelfs de landgoedeigenaren en nationale natuurparken in Nederland. Voor deze knelgevallen moet een passende oplossing uitgewerkt worden die recht doet aan de sociale, economische, regionale, recreatieve en culturele vereisten. Zoals de Richtlijnen zelf ook eisen.

66

lAnd in de knel

67

Wie heeft de regie op de dossiers betreffende de Euro-pese natuurwetgeving tijdens het Nederlandse voorzit-terschap vanaf 1 januari 2016? Dat is op dit moment nog onzeker. De stikstofverdeling in ons land is een bevoegdheid van het ministerie van Infrastructuur & Milieu, maar natuurbeleid valt onder het ministerie van Economische Zaken. De wisselingen in het kabinet Rutte-II laten nog vele vragen open. Wat zal de uitkomst van de knelpunteninventarisatie door Alterra zijn?

Zullen bovendien andere lidstaten van de Europese Unie geneigd zijn tijdens de afronding van de fitness check van de Europese natuurbeschermingswetgeving na te den-ken over de problematische implementatie in lidstaten als Nederland, terwijl men zelf voorzichtig verder gaat en vooral niet te veel, te snel invoert? Dit alles is in han-den van de Nederlandse regering vanaf 1 januari 2016.

Een land in de knel. Dat moge u duidelijk zijn uit de vele knelpunten, de kleinere en grotere – en vaak ontkende of omstreden, bestreden – ‘nationale koppen’. De behoefte aan nieuwe en geüpdatete richtsnoeren voor de imple-mentatie van de Vogel- en Habitatrichtlijnen bestaat in elk geval breed in Nederland: er is vooral veel onduide-lijkheid. Bij ‘voorzichtige’ en overdreven strikt interpre-terende rechters, bij de ambtenaren van de Europese Commissie zelf en zeker bij nationale en provinciale overheden. Bovenal bij burger, boer, bedrijfsleven en sa-menleving. Deze onduidelijkheid slaat op veel gebieden

over in onbegrip over de noodzaak van Europese afstem-ming van natuurbeleid. Waarom Natura 2000 en Richtlijnen als we niet kijken naar grensover-schrijdende samenwerking en harmonisering, zoals in het hoogveengebied nabij de Noord-Overijsselse Natura 2000-locatie Engbertsdijksvenen?

Het is dan ook noodzakelijk om nu doortastend te handelen. Niet per se door een herziening of een openbreken van de Vogel- en Habitatrichtlijn. In artikel 2 lid 3 van de Habitatrichtlijn is de sociaaleconomische afweging al meegenomen. De Europese Commissie laat echter onduidelijkheid bestaan over begrippen als ‘significant’, terwijl men staat op het voorzorgsbeginsel. Dat wederom in nationale rechtssystemen als die van Nederland leidt tot een omgekeerde bewijslast – en dus elke ontwikkeling belemmert – en bovendien tot een doorgeschoten rigide uitvoering in beheerplannen. Het Europa van 1979 en 1992 is niet meer de Europese Unie van na de aanwijzing van Natura 2000-gebieden.

Ambitie vereist helderheid, maar ook draagvlak. Ook op het gebied van natuurbeleid. Dat draagvlak is sterk aangetast. Eerder vroeg minister-president Balkenende hiervoor aandacht van voorzitter van de Europese Com-missie Barroso. De bezwaren van premier Balkenende werden afgedaan met: “Er toch wordt rekening gehou-den met sociaaleconomische factoren”.

In de jurisprudentie van Nederland gebeurt dit echter niet door het voorzorgsbeginsel waarin bovendien elk niet uit te sluiten effect onmiddellijk ook ‘significant’ is. Beheerplannen in Nederland zijn onnodig rigide “uit voorzorg”: de omgeving zit in de knel. Eeuwenlange en generatielange inzet en aandacht voor natuurwaarden in het Nederlandse cultuurlandschap - geen oernatuur, geen oerwouden zoals in Oost-Europa of delen van de Alpen - worden daardoor bestraft met de veroordeling van familiebedrijven tot een sterfhuisconstructie.

Dit kan alleen opgelost door de richtsnoeren voor implementatie door de lidstaten te verbeteren en te verhelderen. Dát is Betere Regelgeving. Dat is de ambitie van de Europese Commissie Juncker. Dat is de ambitie van Frans Timmermans als vicevoorzitter en verantwoordelijk Eurocommissaris bekend met deze problematiek. Terecht erkende Timmermans dat de uitvoering in Nederland problematisch is. Het is dan ook aan de Europese Commissie hiervoor oplossingen aan te reiken. Betere regelgeving is bovendien een ambitie

Nawoord

foto Sander Smit


68

land in de knel

van mijzelf, mijn drijfveer sinds jaren en tevens die van de CDA-delegatie en de christendemocratische Europese Volkspartij-fractie in het Europees Parlement.

De Nederlandse regering moet knelpunten oplossen in overleg met de Europese Commissie. Desnoods moeten ook financiële compensatie en alternatieven worden geboden aan hen die buiten hun schuld bekneld zitten en gedoemd zijn tot een sterfhuisconstructie. Maatschap pelijke baten als natuurbehoud mogen niet ontstaan door benadeling van individuele burgers en rechtspersonen.

Wij moeten andere landen aanspreken op de uitvoe-ring, maar ook van hen leren. Zo is Vlaanderen (België) veel pragmatischer. Duitsland en andere staten kregen weliswaar te maken met een inbreukprocedure, maar is dat terecht gezien de heersende onduidelijkheid over essentiële begrippen in de Europese wetgeving?

We moeten in een verenigd Europa ook grensoverschrij-dend harmoniseren en gaan samenwerken. Een geringe inspanning van Duitsland in het gebied van de Neder-graafschap Bentheim kan hoogveen beschermen, terwijl op een kilometer afstand aan de Nederlandse zijde van de grens grote schade en sociale onrust heersen. De Vogel- en Habitatrichtlijnen en uitvoering van Natura 2000 verdienen een update naar de geest van het Verdrag van Lissabon. Het is tijd voor het slechten van de landsgrenzen op dit vlak.

Dat dit nodig is moet de Europese Commissie zich aantrekken! Sociaaleconomische afwegingen met ruimte voor burgers, ondernemers, boeren en buitenlui moeten ook effectief in jurisprudentie de ruimte geboden worden.

Trekt de Europese Commissie zich dit voldoende aan tijdens deze fitness check van de Europese natuur-beschermingswetten?

Verdere bureaucratisering, politisering en juridisering zijn geen antwoorden.Wel een gelijk speelveld in Europa en een update van de implementatierichtsnoeren!

Het midden- en kleinbedrijf en zelfs natuurbewuste Europese landbouw zijn rondom en binnen Natura 2000-gebieden in gevaar: de ruggengraat van de Europese economie en van duurzame banen. Een blijvend starre, angstige uitvoering van wetgeving zal economisch het continent verlammen en natuurwaarden in cultuurlandschap niet verder helpen op lange termijn. Extensieve landbouwers met aandacht voor natuur bevinden zich nu in een sterfhuisconstructie, ondanks goede zorgen gedurende vele generaties en weten-schappelijke aanwijzingen dat landbouw en natuur goed samengaan.

De Nederlandse landbouw is kampioen in innovatie op het gebied van milieu, duurzaamheid, dierenwelzijn en de combinatie van landbouw met andere maatschap-pelijke functies. Deze innovatie wordt door de rigiditeit van het huidige voorzorgsbeginsel in de kiem gesmoord doordat zij geen kans krijgt: meer dynamiek en meer flexibiliteit zijn vereist.

Provincies investeren miljarden euro’s (alleen al de provincie Overijssel 750 miljoen euro) in de uitvoering van beheerplannen voor Natura 2000-gebieden. Vaak betreft het kleine, versnipperde gebieden.182 De op-brengst van deze investeringen blijft ongewis. Er is geen directe relatie tot recreatie, want de huidige uitvoering verhoudt zich problematisch tegenover ecotoerisme en natuurrecreatie, zoals bleek uit het knelgeval Nationaal Park De Hoge Veluwe en het knelgeval Gemeenten Regio Noord-Veluwe.

Te vaak is gesuggereerd dat slechts ‘intensieve land-bouw’, ‘bio-industrie’ en ‘vervuilende industrie’ last zouden hebben van beperkingen. Het tegendeel is echter het geval op dit moment.

Relatief kleinschalige en natuurbewuste boerengezins-bedrijven worden in een bureaucratisch en juridisch steekspel veroordeeld tot sterfhuisconstructies. De natuurbeschermers van het eerste uur, de land-goederen, en zelfs nationale parken bevinden zich in de knel door de uitvoering van de EU-natuurwetgeving.

Iets is echt serieus mis.....

182 Ook benoemd als probleem in Nederlands antwoord evaluatie:

Cf. Ministry of Economic Affairs, Ministry of Infrastructure & Environment and the Association of the Provinces of the

Netherlands (15 mei 2015). Evidence Gathering Questionnaire for the Fitness Check of the Nature Directives, p. 13.

http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/fitness_check/evidence_gathering/index_en.htm

Geraadpleegd op 15 augustus 2015.

69


70

land in de knel

71


Literatuur

Backes, C.W, Veen, van, M.P. e.a. (2010), Natura 2000 in Nederland, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving

Bauw, E. (2013), Groene Serie Onrechtmatige daad, VIII.6.3.10 Het voorzorgsbeginsel, Deventer: Kluwer

Europese Commissie, (2000), Het beheer van Natura 2000-gebieden, Luxemburg: Europese Gemeenschappen

Geen auteur, (2015), Lexplicatie, bronnen en citaten bij: Natuurbeschermingswet 1998, artikel 19a, (Provinciaal beheersplan voor Vogel- en/of Habitatrichtlijngebied), Deventer: Kluwer

Geen auteur, (2010), Eindrapportage werkgroep Interdepartementaal Beleidsonderzoek natuur, 2008-2009, nr. 2, Uitgever onbekend

Kaajan, (2014), Tekst en Commentaar Milieurecht, commentaar op art. 19a ev. Nbw 1998, Deventer: Kluwer

IQuatro, (2010) Natura 2000, Europese verplichtingen en Nederlandse ‘koppen’. Vergelijking van aanmeldings-gegevens in het kader van de Habitatrichtlijn met de Nederlandse instandhoudingsdoelstellingen, Uitgever onbekend Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, (2015), De PAS: Ecologie en Economie door een deur, Den Haag, OBT

Schaaijk, van, G.A.F.M. (2011), Praktijkgericht juridisch onderzoek, Boom juridische uitgevers: Den Haag

Steunpunt Natura 2000, (2010), Externe werking, Uitgever onbekend

Steunpunt Natura 2000, (2009), Leidraad bepalingen significantie, Uitgever onbekend

Wal, van der, G, Schaik, F.Y., (2006), BR 2007: De Nederlandse toepassing van de Habitatrichtlijn, een te grote rem op bedrijvigheid? Deventer: Kluwer

Woldendorp, H.E. (2014) Milieu & Recht, Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden, Deventer: Kluwer

Wijmen, van, P.C.E, Backes, C.W. e.a. (2011) Implementatie Natura 2000 in Nederland (Review) Uitgever onbekend

Richtlijnen

Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van natuurlijke habitats en wilde flora en fauna

Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand

Richtlijn 2009/147/EG Van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand

Commissiedocument nr. 676 van 1976

Commissiedocument nr. 381 van 1988, laatste definitieve versie

Internetbronnen

Vlaamse Overheid (2015), Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (2015) Vergroening blijvend graslandhttp://lv.vlaanderen.be/sites/default/files/attachments/fiche_12_huisstijl_vergroening_-_blijvend_grasland_ver-sie_20150319.pdfGeraadpleegd op: 17 juni 2015

EVP-fractie, (2015), Nederlandhttp://www.eppgroup.eu/nl/netherlandsGeraadpleegd op: 20 februari 2015

Natura 2000, (2015) De PAS in het korthttp://pas.natura2000.nl/pages/de-pas-in-het-kort.aspxGeraadpleegd op: 28 mei 2015

Europese Commissie, (2015), Fitness check of EU Nature Legislation (Birds and Habitats Directives)http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/fitness_check/index_en.htmGeraadpleegd op: 22 april 2015

Ministerie van Economische Zaken, (2015), Habitatrichtlijnhttp://minez.nederlandsesoorten.nl/content/ habitatrichtlijnGeraadpleegd op: 22 april 2015

Ministerie van Buitenlandse Zaken, (2015), Implementatiehttp://www.minbuza.nl/ecer/eu-essentieel/ implementatie.htmlGeraadpleegd op: 14 april 2015

Literatuurlijst

72

land in de knel

Europese Commissie, (2015), Mandate for nature legislationhttp://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/docs/mandate_for_nature_legislation_en.pdfGeraadpleegd op: 24 februari 2015

Natura 2000, (2015), Natura 2000 en de stikstofproblematiek http://pas.natura2000.nl/pages/natura-2000-en- de-stikstofproblematiek.aspxGeraadpleegd op: 28 mei 2015

Eerste Kamer, (2015), Programmatische aanpak stikstofhttps://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/33669_pro-grammatische_aanpakGeraadpleegd op 27 juni 2015

Natura 2000, (2015), Samenwerkende partijenhttp://pas.natura2000.nl/pages/samenwerkende-partij-en.aspxGeraadpleegd op: 17 juni 2015

Natura 2000, (2015), Wat is Natura 2000?http://www.natura2000.nl/pages/wat-is-natura-2000.aspxGeraadpleegd op: 14 april 2015

RTV Oost, (2015), Groeiende frustraties over grote ver-schillen in natuurbeleid grensstreekhttp://www.rtvoost.nl/nieuws/default.aspx?cat=1&nid=202930&p=226988Geraadpleegd op: 24 februari 2015

Kamerstukken

• KamerstukkenII1991/92,21501-08,,p.4• HandelingenII,1991/92(p.18-20)• KamerstukkenII,1996/97,23580,nr.11,p.11• KamerstukkenII1996/97,23580,nr.11,p.12• AanhangselHandelingenII1996/97,p.191• KamerstukkenII1998/99,26200XIV,nr.49,p.10• KamerstukkenII1999/00Vogelrichtlijn23februari

2000 TK 53 53-3794• KamerstukkenII2003/04,28171,nr.49,p.18• KamerstukkenII2004/05,29446,nr.8,p.5• KamerstukkenII2005/06,30654,nr.5,p.8• KamerstukkenII2006/07,30654,nr.26,p.4• KamerstukkenII2006/07,30654,nr.26,p.5• KamerstukkenII2006/07,30800hoofdstukXIV,nr.2,

p. 22• KamerstukkenII2006/07,31074,nrs.1–2,p.40• KamerstukkenII2006/07,31074,nrs.1–2,p.44• KamerstukkenII2006/07,31074,nrs.1–2,p.50• Stikstof/ammoniakinrelatietotNatura2000(Bijlage

bij: Kamerstukken II 2007/08, 30654, nr. 51) p.24• Kamerstukken2010/11,30654,nr.88,p.3• KamerstukkenII2014/15,32670,nr.98,p.1

Jurisprudentie

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

ABRvS, 19 maart 2003, 200201933 ABRvS, 9 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS5471ABRvS, 4 augustus 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY5899Noot Koole, S.D.P. bij: ABRvS, 4 augustus 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY5899ABRvS 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656ABRvS 16 maart 2011, 200902380/1ABRvS 16 maart 2011, 200902380/1ABRvS 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2189ABRvS, 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1239ABRvS, 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3380

73


74

land in de knel

75


Interview dhr. Jos Rijkhoff, VNO-NCW, secretaris beleidsteam Milieu, Energie, Ruimtelijke ordening en Infrastructuur 27 mei 2015, 11:00 uur tot 12:00 uur, Malietoren, te Den Haag.

“Nederland heeft gewerkt aan de implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn. De manier waarop Nederland dit heeft gedaan is tot uiting komen in de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998. De eerste signalen voor ondernemers waren de volgende: bouwprojecten die stil kwamen te liggen, vergunningen die werden opgehouden of zelfs niet verleend. Daarnaast waren er signalen vanuit de natuur- en milieubeweging over soorten die beschermd moesten worden. Laat ik voorop stellen dat ondernemers een warm hart hebben voor natuur. Zij willen echter in een vroege fase inzage hebben in de risico’s die ze lopen bij bijvoorbeeld projectuitvoering. Denk bijvoorbeeld aan een project dat in de steigers wordt gezet: vergunning is binnen, maar dan gebeurt er tussentijds iets onverwachts. Het be-voegd gezag zegt dan: stoppen. Voordat men verder kan met het project moet er nader onderzoek worden ge-daan. Voor de ondernemer kost dat veel geld. Hierdoor ontstaan er frustraties bij niet alleen de ondernemers, maar ook bij de verschillende overheidsinstellingen. Ook zij hebben hiermee te maken. Hierdoor kunnen bijvoor-beeld ook bedrijventerreinen niet worden uitgebreid. Bovenstaande is een belangrijk knelpunt. Ondernemers willen inzage in de risico’s die zij lopen bij het starten van een project. Een onderzoek naar significante ef-fecten kost veel geld en men moet in vrij extreme mate aantonen dat er geen sprake is van significante effecten. Ondernemers kunnen daar vrij ver in gaan, maar worden ook geregeld teruggefloten door de afdeling bestuurs-rechtspraak van de Raad van State. De inspanningen die men moet doen, gaan heel ver. Het zou goed zijn om ondernemers veel meer handreikingen te geven. Daarin moet worden opgenomen hoe ver ondernemers moeten gaan om een onderzoek op tafel te leggen waarbij sprake is van een acceptabel niveau. Hier is nog veel winst te behalen.

Daarnaast heeft een aantal signalen geleid tot een discussie over het beheer van natuurgegevens. Er moet geen discussie kunnen bestaan over welke soorten in welk gebied leven. Door zo’n discussie moeten onderne-mers onderzoek laten doen naar welke soorten in hun gebied leven. Dit kost veel geld en de drempel is hier dus erg hoog voor. Wat de zaak nog ingewikkelder maakt, is dat onderzoeksbureau X het een zegt, maar dat dit ter discussie wordt gesteld door bijvoorbeeld een ander on-derzoeksbureau. Daardoor ontstaat er dus een discussie over de natuurgegevens. Zo komen we op twee sporen. Het eerste spoor: on-dernemers hebben behoefte aan meer helderheid met

betrekking tot de status van natuurgegevens. Hier zijn wel stappen in gemaakt, maar een verdere verbetering is wel nodig. Ondernemers moeten meer duidelijkheid krijgen. Het tweede spoor is dat in de Flora- en faunawet wordt gesproken over gedragscodes. Hierin worden regelmatig overzienbare activiteiten opgenomen. Gedragscodes worden geaccordeerd door het ministerie van Econo-mische Zaken. Wanneer activiteiten in de gedragscodes zijn opgenomen, hoeft men hier geen ontheffing meer voor te vragen. Nu moet men nog regelmatig ontheffing aanvragen voor activiteiten waar een geregeld patroon in zit en die prima in een gedragscode passen. Dit moet niet nodig zijn. Ook hier zijn wel stappen in gemaakt, maar nog niet voldoende.

Ondernemers zijn bezig aan een leerproces. Zij hadden eerder nog niet scherp dat zij rekening moesten houden met natuurwetgeving. Inmiddels ontwikkelen onderne-mers hier zich steeds beter in.”

Voorts is een belangrijk punt: ‘’Externe werking’’. Dit is volgens de heer Rijkhoff een punt van aandacht. Dit is een belangrijk punt, omdat ook bedrijven die buiten een Natura 2000-gebied zitten toch een onderzoek moeten doen naar de effecten op de Natura 2000-gebieden (en niet alleen bedrijven die in het gebied zelf zijn gevestigd. Doordat er gekeken moet worden naar externe wer-king, moeten bedrijven kijken naar hun stikstofemissie en depositie-effecten. Bijvoorbeeld de effecten van de Rotterdamse haven zijn op grote afstanden aan de orde. Hoe verder weg, hoe beperkter overigens die effecten worden. De PAS moet een oplossing voor dit probleem gaan bieden.

“We moeten wel oppassen dat we niet constant met het vingertje naar de Nederlandse overheid wijzen. Neder-land is voortvarend van start gegaan met de imple-mentatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Men heeft geprobeerd de richtlijnen zo pragmatisch mogelijk te implementeren. In eerste instantie heeft Nederland na-melijk geprobeerd om grote, robuuste gebieden aan te wijzen. Hier is zij echter in teruggefloten door de Euro-pese Commissie in Brussel. Dit zorgde er wel voor dat er een moeilijke discussie ontstond. De discussie is namelijk erg gejuridiseerd. Wat wel benoemd moet worden, is dat (vaak) milieupartijen de Vogel- en Habitatrichtlijn gebrui-ken als kapstok om procedures, bij de Raad van State of bij de Europese Commissie, aan op te hangen. Dat zorgt er voor dat er veel vertraging kan ontstaan bij projecten. Daarnaast heeft het geleid tot een strikte interpretatie van de richtlijnen.

Het stelsel van de Europese Commissie in Brussel is vrij rigide. Het is sterk gericht op het behoud van wat je hebt en op het terugwinnen van natuurwaarden. De richtlijn

Bijlage 1Interview Jos rijkhoff, vnO-nCw

76

land in de knel

is daarmee vrij eenzijdig. De richtlijn is wat betreft de natuur waardevol, maar er mist een breder perspectief. Er is onvoldoende visie op de leefomgeving. Natuur heeft namelijk een dynamisch element. Soorten komen en gaan.

De richtlijnen hebben een Europese dimensie. Nederland is bijvoorbeeld heel goed met de Wadden en de Delta-werken. Van sommige soorten zijn er in Nederland heel weinig, waar we proberen deze soorten te beschermen, terwijl er in andere landen juist veel van die bepaalde soort leven. We houden vast aan de instandhoudings-maatregelen. Het zou verstandig zijn als op dat gebied meer samenwerking zou ontstaan. De samenwerking zou op een hoger schaalniveau moe-ten plaatsvinden, een Europees gedreven natuurwet, op Brussels niveau. Zoek de afstemming met andere lidstaten. Dit kan een absolute meerwaarde zijn voor de natuurrichtlijnen.

De richtlijnen hebben een conserverend karakter. Wat betreft de inhoud van het beleid moet er sprake zijn van meer dynamiek. Bijvoorbeeld: projecten kunnen tijdelijk een forse inbreuk maken op de natuur. Wanneer deze projecten echter klaar zijn, is de ontwikkeling beter voor de natuur dan de situatie die er voor het project aan de orde was. Wellicht komt het milieu hierdoor later op een hoger niveau. Daarnaast moet er meer ruimte in de richtlijn zijn. Denk bijvoorbeeld aan zandwinning. Als daar sprake van is, moet worden gekeken naar andere mogelijkheden in het gebied. Wat kunnen we met de na-tuur doen. Nederland moet daarbij zoeken naar andere arrangementen, nieuwe functies combineren. Hierover heeft de staatssecretaris ook al het een en ander ge-zegd.

In de discussie omtrent de fitnesscheck: hoe staat VNO-NCW daarin? Allereerst, een winstpunt zou zijn als de begrippen worden verduidelijkt. Er moet meer helder-heid naar de uitvoering toe komen. Een en ander moet veel efficiënter worden. Daarnaast moeten lidstaten van elkaar leren wat betreft de knelpunten die zij ervaren. Ook moet er beter worden gecommuniceerd worden tus-sen de lidstaten. Nederland is bijvoorbeeld heel compact. Er zijn in Nederland meer effecten dan bijvoorbeeld in Duitsland, Frankrijk en België omdat daar meer ruimte is.Als gevolg daarvan kan Nederland kijken waar de ruimte op haar beleid ligt. Daarnaast zijn er actiepunten in Nederland zelf ontstaan. Er moet een balans ontstaan tussen ecologie en economie. Er moet echter wel bereid-heid zijn bij overheden.

De insteek van VNO-NCW is een beleidsmatige. Er moet draagvlak zijn bij ondernemers. Daarnaast is het wellicht niet slim om te wachten met de natuurwetgeving in

Nederland totdat de fitness check is afgerond. De fitness check is namelijk onvoorspelbaar en kan dus ook slechter uitpakken.

De laatste twee jaren is er veel discussie geweest over de decentralisatie van bevoegdheden aan de provincies. Veel taken in de uitvoering zijn ondergebracht bij de provincies. VNO-NCW vindt dit een punt van aandacht. Ze is benieuwd naar hoe dit zich gaat ontplooien. Vaak zijn provincies het bevoegd gezag. Ondernemers kunnen met vestingen in verschillende provincies zitten. Het is dan mogelijk dat zij te maken krijgen met verschillende regels. Daardoor lopen ze tegen meerdere problemen aan. Het is een spannende opgave hoe dit zich gaat ver-talen. Provincies moeten niet allemaal zelf het wiel wil-len uitvinden, maar ook willen samenwerken. Daardoor krijg je een eenduidiger beleid. Dat creëert helderheid voor ondernemers. Tot slot pleit VNO-NCW hier ook voor goede monitoring.

Nederland heeft een voortvarende start gemaakt met de aanwijzingsbesluiten en het opstellen van de beheerplannen. Hier is echter een halt aan geroepen door de problematiek met de PAS. Inmiddels is er een bestuursakkoord gesloten en gaat men verder met het vaststellen van de beheerplannen. Dat is belangrijk. Het is voor ondernemers nodig dat hier snel duidelijkheid over komt.

Het draagvlak bij ondernemers voor het milieu is wat groter geworden de laatste jaren. Men is zich scherper bewust van de ingewikkelde wetgeving. De richtlijnen zijn een gegeven, blij zijn we er echter niet mee. We leveren echter een maximale inspanning voor de uitvoerings-praktijk. Als we daar verder mee zijn, moeten we kijken naar een eventuele reparatie van de richtlijnen. Er is winst te behalen op verschillende fronten. Hierbij, zoals eerder gezegd, moet vooral gedacht worden aan het leveren van handreikingen en het afstemmen van zaken in de richtlijnen en wetgeving. Er moet een goede balans komen tussen economie en ecologie.

VNO-NCW is in het begin van de implementatie beperkt betrokken geweest bij het proces. Dit is sterk toegeno-men door signalen die vanuit de praktijk binnen kwamen. VNO-NCW is betrokken bij de knelpunten rondom de Flora- en faunawet. VNO-NCW was onderdeel van de taskforce die onderzoek deed naar het soortenbeleid. Daarnaast is zij betrokken geweest bij de discussie rond-om de Natuurbeschermingswet 1998. Bovendien is zij betrokken geweest bij het betrekken van stakeholders.

Als het gaat om het contact met provincies is dit inge-wikkelder. Provincies gaan veelal over de beheerplannen. Dit is voor ondernemers een belangrijk onderdeel. Het probleem op provinciaal niveau is dat een gedeputeerde

77


die economie in zijn portefeuille heeft, niet ook altijd gaat over natuur en daarmee over Natura 2000. Dat hindert het overleg. De communicatie hierin kan nog verbeteren.Op landelijk niveau is de aansluiting wel altijd goed ge-weest. Het ministerie van Economische Zaken heeft hier altijd goed oog voor gehad. Bij provincies heeft dit veel langer geduurd. Dit heeft wel enige bewaking nodig.”

De heer Rijkhoff heeft het idee dat er beter naar de economische doelen kan worden gekeken in de beheer-plannen. “Daarnaast moet men bepalen welke maatre-gelen men neemt. Deze moeten wel effectief zijn met het oog op de kosten en baten. Die notie is wat beter beklijft. Dit heeft moeite gekost. We pleiten ervoor dat men een vinger aan de pols houdt bij de beheerplannen. Deze moeten tussentijds worden geëvalueerd. Hiervoor vragen wij aandacht.

Nederland heeft gezocht naar ruimte in de richtlijnen. Bij de uitkomst van de fitnesscheck kunnen we een vervolg-slag maken door te profiteren van de kennis van andere lidstaten. We kunnen wellicht nog meer bij andere lidsta-ten aansluiten. Men heeft bij natuur veelal exclusief gekeken naar de agrarische sector. Er zijn veel andere economische acti-viteiten die ook effect hebben op de natuur. Dit raakt dus ook andere partijen dan agrariërs. Er zijn gemeenschap-pelijke raakvlakken. Ik vind het belangrijk dat we niet gaan zwartepieten in het spel. In bovenstaande hebben we de hoofdpunten behandeld. Langs deze weg moeten we verder gaan. De winst die we nog kunnen maken, moeten we ook gaan verzilveren. Hier hebben zowel natuur als economie baat bij.”

78

land in de knel

Interview Gerbrand van ’t Klooster, LTO Nederland, Coördinator ruimtelijke ordening1 juni, 11:30 uur tot 12:30 uur, Zwartewateralle 14 te Zwolle

De landen tuinbouworganisatie LTO Nederland is betrokken bij de Nederlandse inzet met betrekking tot de fitnesscheck. Ze zijn een onderdeel van de klank-bordgroep. Het idee hierachter is om te kijken wat de mogelijkheden zijn en wat eruit kan komen. Wat wil LTO eigenlijk dat eruit komt?

“Het belangrijkste knelpunt is de toepassing van het voorzorgsbeginsel dat volgt uit art. 6 Habitatrichtlijn. Dit is verder uitgelegd in jurisprudentie van het Hof van Justitie en de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Door dit artikel moeten mensen aantonen dat hun projecten geen significante gevolgen hebben voor het aangewezen Natura 2000-gebied. Het is vaak niet aan te tonen dat een project geen signifi-cante gevolgen heeft voor een dergelijk gebied. Er is per definitie onzekerheid over het feit of er significante gevolgen zijn voor een gebied. Er is een weigering tot risicoaanvaarding. Daardoor is er een zeer ingewikkelde verantwoordingsopgave voor projecten. Een particulier kan geen beroep doen op de uitzonderingsgrond die betrekking heeft op projecten voor publiek belang. Het is dus voor landbouw onmogelijk om hier een beroep op te doen. Daarnaast moet niet alleen gekeken worden naar het individuele project, maar ook naar de cumulatieve gevolgen. Concluderend is het grootste knelpunt de overheersing van het voorzorgsbeginsel, vastgelegd in art. 6 van de Habitatrichtlijn. Dit is volledig buiten proporties.

Nederlandse koppenEr zijn mensen die zeggen dat Nederland koppen legt op het beleid. Deze discussie is destijds nog door de VVD (Snijders) en CDA (Schreijer-Pierik) aangewakkerd. Het ministerie heeft daar zelfs vragen over moeten beant-woorden. Dit wordt echter een welles-nietes discussie. Beide kanten komen met deskundigen aanzetten die iets beweren. De een zegt dat wat Nederland doet toege-staan is, de ander zal beweren dat dit niet zo is. Maakt dit de problematiek eenvoudiger? Het antwoord daarop is nee. Het gaat dan vooral over een aantal typen die wel of niet in het aanwijzingsbesluit betrokken worden. Had dat dan niet minder gekund? Had de begrenzing niet kleiner gekund? Veel van de problematiek wordt hierdoor niet opgelost.

PASDe problematiek heeft bijna overal ook te maken met de uitstoot van stikstof. Alleen bij een paar gebieden die zijn aangewezen op grond van de Vogelrichtlijn is dit niet altijd zo.

De PAS heeft maar betrekking op een ding, de aanpak van de problematiek rondom stikstof. Het geeft een impuls aan de verbetering van de natuurkwaliteit. Het creëert ruimte. We zijn niet blij met de PAS, maar we zullen het ermee moeten doen. Ik heb de afgelopen ja-ren geen alternatieven voorbij horen komen. Er was veel kritiek op de PAS, dit wordt de afgelopen tijd wel minder. Inhoudelijk had dit betrekking op het feit dat de PAS ingewikkeld en bureaucratisch was. De politiek heeft zich aanvankelijk niet bezig gehouden met de PAS. Men heeft zich lang afgevraagd of er wel sprake was van een pro-bleem. Daarnaast vroeg men zich af of zij het probleem wel wilden oplossen. De VVD heeft uiteindelijk aange-kaart dat de uitstoot van stikstof wel een probleem was. Verschillende andere partijen (PvdD, SP, GroenLinks) erkenden de problemen rondom de PAS niet zodat die geen kant op kon. Die partijen hadden echter een totaal andere agenda.

Afstemming met andere lidstatenEen fundamentelere zaak is dat Nederland zich harder had kunnen maken voor de invulling. Nederland heeft door het hele land gebieden aangewezen, wel 163. Die gebieden zijn vaak klein en dan moet men de vraag stel-len: zijn deze kleine gebieden wel te beschermen? Een voorbeeld. In Limburg lopen een aantal hamsters rond. Hierdoor is een gebied beschermd geraakt. In Duitsland lopen echter miljoenen van die beesten rond. Waarom moet Nederland dan heel streng het aantal hamsters be-schermen? Dit is een taak die bijna niet te volbrengen is.

We moeten kijken waarin Nederland uniek is in verge-lijking met andere Europese lidstaten. Ecologen zullen zeggen dat alle natuur uniek is. Men moet over de grens kijken. Hoogveen is bijvoorbeeld ook in omringende landen. In Nederland is dit er niet heel erg veel. Waarom zouden we dan toch voor het allerhoogste beschermings-niveau kiezen, terwijl hoogveen wel in de rest van Europa aanwezig is. De gevolgen van het allerhoogste bescher-mingsregime zijn groot voor de omliggende economische activiteiten. Hier moet kritisch naar gekeken worden.

De focus moet op robuuste gebieden. Deze gebieden moeten groot genoeg zijn zodat er goede bescherming kan worden geboden. Ook dit heeft consequenties voor mensen die daar in de buurt werken, die worden meer belast dan nu. Dit is echter een betere optie voor de ecologie. De impact op de gebieden is soms groter dan het gebied zelf.

Inzet LTOEr is zeker wat gebeurd met de inzet van LTO. Hier is de organisatie tevreden mee. We worstelen al meer dan tien jaar met Natura 2000. Al die tien jaren hebben we aan tafel gezeten. Daarbij hebben we [LTO, red] gehol-pen om tot oplossingen te komen. Voor ons staat voorop

Bijlage 2Interview gerbrand van ’t Klooster, ltO nederland

79


dat we oplossingen willen voor bedrijven. We willen on-dernemers een keuze bieden. En dat is geen keuze voor de uitgang [sterfhuisconstructie zonder uitbreidingsmo-gelijkheid, red.], maar een keuze gericht op de toekomst. Een ondernemer moet hiervoor zelf ook investeren. Het kan bijvoorbeeld zijn dat een ondernemer zijn bedrijf moet verplaatsen. Wij zeggen ook: ‘’We betreuren dat u niet verder kan, maar het maatschappelijk belang dwingt dat er andere keuzes worden gemaakt.’’. Er is dan een andere locatie voor de ondernemer beschikbaar. Hier moet hij dus ook enige moeite voor doen. Daarnaast ont-vangt de betreffende ondernemer een schadeloosstel-ling. Hierdoor is er weer toekomst voor de ondernemer.

Als je kijkt naar het proces waar LTO bij betrokken is geweest, gaat het om talloze werkgroepen, bilaterale gesprekken, we gaan op de thee bij ambtenaren, de staatssecretaris en de minister. Daarbij geven we aan: ‘’Zo willen we verder, neem deze lijn over.’’. Wat dat betreft zijn we een lobbyorganisatie. De wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 op 1 februari 2009: daar heeft LTO een groot aandeel in gehad. Hierbij kijken we niet met een eenzijdige blik, maar ook naar andere belangen.

Doelstellingen richtlijnLTO stelt de doelstellingen van de richtlijn niet ter dis-cussie. De biodiversiteit gaat achteruit, dat is eerder al vastgesteld. Deze achteruitgang moet worden gestopt. Dit moet echter wel binnen het redelijke gebeuren.

BeheerplannenEr moet rekening worden gehouden met economische, sociale en culturele en regionale belangen. Dit conflic-teert met het voorzorgsbeginsel. Het voorzorgsbeginsel biedt onvoldoende ruimte om deze belangen af te wegen. Over beheerplannen in het algemeen zijn we niet erg ontevreden. De Natura 2000-gebieden liggen vaak bin-nen de Ecologische hoofdstructuur (EHS). Dat maakt dat oude gebieden de laatste jaren zijn ontwikkeld en uitgebreid. Er is een buffering ontstaan in de oude gebie-den. Dit is zowel externe buffering als interne buffering. Er zijn ook heel wat Natura 2000-gebieden waar geen problemen zijn, afgezien van de problematiek rondom stikstof. Daar wordt ontwikkeling niet in de weg gezeten.

Het moet echter wel zo zijn dat normale activiteiten, die bij de teelt betrokken zijn, gewoon kunnen worden uitgevoerd. Daar wordt de landbouwgrond gewoon voor gebruikt. Deze grond was er vaak al eerder voor de aanwezigen. Het gaat ons erom dat het gebruik van die grond gewoon kan worden voortgezet. Hier moet geen oeverloze discussie over bestaan. Die moet in de beheer-plannen gewoon worden vastgelegd. Ik moet er niet aan denken dat normaal agrarisch gebruik, zoals oogsten en poten, vergunningplichtig wordt. Dan ontstaat een situ-

atie waarbij voor alle activiteiten een vergunning nodig is. Kleine werkzaamheden moeten gewoon plaats kunnen vinden. Een vervelend punt is beweiden en bemesten. In een zaak heeft de Raad van State geoordeeld dat daar onvoldoende rekening mee was gehouden, maar dat dit wel een activiteit was waar een vergunning voor nodig is. Beweiden en bemesten is voor een boer hetzelfde als zwemmen voor een zwemmer.”

Ook LTO Nederland bevestigt dat er veel onduidelijkheid is ontstaan over de verschillende begrippen in de richt-lijn. Inmiddels is er veel jurisprudentie over. Daardoor is er iets meer duidelijkheid ontstaan.

Wijziging richtlijn“Ik heb begrepen dat het wijzigen van de tekst van de richtlijn lastig is. Dat maakt het moeilijker om de proble-men aan te pakken. De problemen zitten dus vooral in het conflict tussen het voorzorgsbeginsel en het propor-tionaliteitsbeginsel. Dan moet je dus terug naar Neder-land. Het is goed om de aanwijzing van de gebieden te herijken. Dat zou een hoop problemen kunnen oplossen. Hierbij moet je denken aan het minderen van gebieden, zorgen dat er meer grotere gebieden komen in plaats van veel kleine gebieden die nauwelijks bijdragen. Het zou goed zijn om het proces van aanwijzen over te doen. Dit is vijftien jaar gelden voorbereid. Dit is heel merk-waardig gegaan. Volgens het ministerie van LNV had de aanwijzing van de gebieden geen enkele betekenis. Er zou niets veranderen. Alles was namelijk al geregeld in de EHS. Daarnaast waren natuurgebieden vastgelegd in bestemmingsplannen. Ondernemers zouden er dus geen extra last van hebben. In de loop van een aantal jaren werd duidelijk dat er wel degelijk problemen zouden ontstaan. De provincies waren bijvoorbeeld niet betrokken bij de voorlopige aanwijzing in 2004. Het ministerie en gebiedsbeheerders wilden de natuurgebieden boven de rest uittillen. ‘’Hek erom heen, hier waken wij.’’ Dit proces zou je moeten herijken.

Daarnaast moet je als Europa prioriteiten stellen, niet op nationaal niveau. Eerder is wel een zekere verdeling gemaakt over welke habitats en soorten landen bescher-men, maar dit is niet uitvoerig genoeg. Een aantal typen zijn in Nederland uniek, maar in de rest van Europa niet. Die toets heeft niet plaats gevonden. Dit zou wel moeten gebeuren. Het gaat om natuur die Europees gezien bijzonder is. Denk in Nederland bijvoorbeeld aan de Waddenzee en de Deltawerken. Het kan niet zo zijn dat iets dat in Nederland heel weinig voor komt, direct bijzonder is voor de gehele Europese Unie. Daar komt de proportionaliteit namelijk bij om de hoek kijken. Denk bijvoorbeeld aan de kosten van de bescherming die moe-ten opwegen tegen de bescherming zelf. Dit is niet altijd het geval.”

80

land in de knel

Interview Ewald van Hal, KNB, directeur 23 juni 14:00 uur tot 14:30 uur

“Het eerste belangrijke probleem is het volgende: In Nederland is het zo dat fabrikanten met terugwerkende kracht moeten aantonen dat steenfabrieken geen effect hebben op een Natura 2000-gebied. De terugwerkende kracht is onlogisch en heeft geen effect meer op het gebied.

Fabrieken, bijvoorbeeld in de buurt van Arnhem, stonden er al voordat het Natura 2000-gebied werd aangewe-zen. Als fabrieken die er al stonden, zelfs al voor 2000, moeten worden verbouwd, is men alsnog verplicht om een juridisch administratieve legitimatie aan te vragen. Hier schiet de natuur eigenlijk niets mee op. Het is dan ook vreemd dat dit nodig is.

De toets die dan wordt gedaan, bestaat uit een onder-zoek naar licht, trillingen, geluid en dergelijke. Daarbij moet worden beoordeeld of er significante effecten zijn voor soorten die in het betreffende Natura 2000-gebied leven. Het is van tevoren meestal niet vast te stellen voor steenfabrieken of er significante effecten voor het gebied zijn. Dat is de reden dat steenfabrieken een pas-sende beoordeling moeten doorlopen. Dit kost veel geld. Vaak zijn er oplossingen mogelijk die eenvoudig in het beheerplan zijn op te nemen. Het is echter wel zo dat de provincie hieraan moet meewerken.

Daarmee is het onderzoek naar effecten dus puur een juridisch administratieve kwestie. De gevolgen hierdoor zijn met name financieel. Het is zo dat het erg veel geld kost om aan te tonen dat fabrieken geen significant effect hebben voor Natura 2000-gebieden. Daarnaast moeten ondernemers leges betalen. Leges zijn niet goedkoop. De kosten van deze leges bedragen duizenden euro’s. Voor ondernemers een belangrijk knelpunt.

De vergunningaanvraag voor nieuwe activiteiten is logisch. Activiteiten die nieuw zijn, moeten worden ge-toetst aan de instandhoudingsdoelstellingen.

Het tweede belangrijke probleem is: De richtlijnen bieden geen ruimte voor het maken van nieuwe natuur. Door bijvoorbeeld kleiwinning ontstaat nieuwe natuur. De richtlijnen zijn te veel gericht op het behoud van oude natuur en niet gericht op nieuwe natuur. Het is vreemd dat de richtlijnen geen effect hebben op nieuwe natuur, maar alleen op oude natuur. De Nederlandse overheid werpt zaken op, waardoor de industrie niet de mogelijk-heid krijgt om nieuwe natuur te creëren. Soms is het voor de natuur beter als grond eerst vernietigd wordt, en later nieuwe natuur te creëren. De problematiek ligt deels in de richtlijn, deels in de Nederlandse implementatie. De ruimte die wordt gebo-den door de richtlijnen voor een eigen implementatie is wellicht te groot. In andere landen is gekozen voor andere middelen. “

Bijlage 3 Interview ewald van Hal,

Koninklijke nederlandse Bouwkeramiek

Foto KNB

81


Interview Herman Wichers-Schreur, LTO Noord, voorzitter afdeling Haaksbergen23 juni, 15:00 uur tot 15:30 uur

“De problemen in het oosten van Nederland hebben vooral te maken met de Habitatrichtlijn. De proble-matiek richt zich op de handelswijze van de provincie Overijssel. Bij het proces over het opzetten van een beheerplan wordt gesproken over het inrichten en de maatregelen van het Natura 2000-gebied. Hierbij zijn verschillende partijen betrokken. Wat een belangrijk punt is dat LTO wordt genegeerd in het proces. Er wordt te weinig gesproken en naar de standpunten van LTO geluisterd, aanpassingen van de kant van LTO worden niet meegenomen en onderzoeken naar de situatie die LTO voorstelt, worden niet uitgevoerd. De communicatie door de provincie Overijssel is niet goed. Er is vanuit de provincie onwil om met LTO mee te denken. De houding is: ‘Er ligt een plan en dit moet worden uitgevoerd”. LTO Noord is door bovenstaande van mening dat zij niet meer kan bijsturen en niets meer voor haar leden kan betekenen. Plannen worden niet bijgesteld en aangepast.

“De overheid claimt grond op basis van ruilverkaveling. Door de ruilverkaveling worden verschillende bedrijven de dupe. Zij moeten kavels inleveren ten gunste van de bescherming van Natura 2000-gebieden. Het gaat om het inleveren van oppervlakte. Rondom het Natura 2000-gebied zijn bufferzones ingesteld. Een voorbeeld van een dergelijke situatie is Haaks-bergen. In Haaksbergen hebben wij een ouderwetse ruilverkaveling van 9000 hectare net achter de rug.

Het resultaat is dat 2000 ha. natuur vrijgemaakt is van agrarische bedrijven en landbouwgronden. Deze natuur-gebieden zijn zelfs voorzien van een bufferzone (voor-malige landbouwgrond) van gemiddeld 200 m. breed. Nu komt er opnieuw een claim te liggen van 200 ha. langs delen van de natuurgebieden, tegen de al bestaande bufferzone aan.

Door de ruilverkaveling is het niet meer mogelijk om opnieuw bedrijven te verplaatsen. Dit is uitgesloten door de ligging van de gebieden en de kleinschaligheid van de percelen. Dat wil dus zeggen dat een aantal bedrijven die gevestigd zijn aan het Natura 2000-gebied of er erg vlakbij, geen activiteiten meer kunnen ondernemen die een significant effect hebben op het Natura 2000-ge-bied. Er worden vijftien tot twintig bedrijven (voorname-lijk rundbedrijven) direct getroffen door Natura 2000. Ruilgronden zijn niet meer voorhanden.

Wat ook een probleem is dat bij het opstellen van het beheerplan veel te weinig aandacht wordt besteed aan de economische activiteiten. De balans is weg tussen ecologie en economie. De invloed van de activiteiten op het gebied is erg klein. Het is een groot gebied dat is aangewezen. LTO Noord is bang dat normale activitei-ten, zoals ploegen en bemesten, in de buurt van Natura 2000-gebieden beperkt zullen worden. Dit is funest voor bedrijven die rondom het Natura 2000-gebied gevestigd zijn. Voorts is het schrijnend dat in Duitsland veel meer wordt toegelaten dan in Nederland. De Duitse implementatie is minder streng dan de Nederlandse.”

Bijlage 4

Interview Herman wichers-Schreur, ltO noord

82

land in de knel

83


Interview Nicole Scholten-Linde, LTO Noord, voorzitter afdeling Tubbergen23 juni 2015, 16:00 uur tot 16:30 uur

“De problematiek van Natura 2000 zit hem vooral in het feit dat de bedrijfsvoering, ook normale activiteiten als bescheuren, worden belemmerd door de aanwijzing van Natura 2000-gebieden. Binnen een zone van 250 meter aan het Natura 2000-gebied moeten ondernemers al voldoen aan extra eisen.

In beheerplannen worden extra soorten of habitats aangewezen. Het gebied is bijvoorbeeld aangewezen voor 13 habitats, maar bij de invulling van een beheer-plan worden drie extra soorten toegevoegd. De provincie speelt een grote rol bij de invulling van het beheerplan. Er komen dus extra instandhoudingsdoelstellingen bij. Dit past ook de bescherming van het gebied aan. Het is vreemd dat er extra habitats of soorten worden toe-gevoegd in het beheerplan. Het Natura 2000-gebied is daar namelijk niet voor aangewezen. “

Daarnaast is LTO van mening dat Nederland te veel gebieden heeft aangewezen. “Waarom heeft Nederland meer dan 160 gebieden aan-gewezen? Boeren doen al veel om de natuur te bescher-men. Zij worden echter opgezadeld met extra eisen. Het normale gebruik van het land wordt beperkt. Zij kunnen land afstaan en worden gecompenseerd. Dat wil en kan men echter niet, omdat zij het land nodig hebben in het kader van de melkwetgeving. Compensatie voor het

inleveren van land is dus niet effectief. Het stoort boeren enorm dat gronden worden afgenomen in het kader van Natura 2000.

Wat tevens een probleem is, is dat overheidsorganen steeds de verantwoordelijkheid naar elkaar afschuiven. Voor ondernemers is het volstrekt onduidelijk waar zij in gesprek moeten over het aangewezen gebied en over andere kwesties rondom Natura 2000. Bestuurders pak-ken niet altijd de verantwoording. Ook ervaren onder-nemers regeldruk. Niet alleen Natura 2000 geldt, maar ook andere AMvB’s. Als we alle regels eens beperken en terug gaan naar de basis van Natura 2000. Dan moeten we kijken wat er aan regels overblijft. In Overijssel is een onderzoek gedaan onder burgers naar de helderheid van de Natura 2000-regels. Daaruit blijkt dat burgers vaak niet weten wat zij met de regels aan moeten en dat zij ook niet weten welk bestuursorgaan verantwoordelijk is voor bepaalde onderwerpen. Dat laat zien dat mensen leven in onzekerheid. Mensen zeggen dan dat boeren ze-kerheid willen, maar dat kan tegelijk het doodvonnis van het bedrijf zijn. Dat willen we natuurlijk absoluut niet.

Daarnaast is het onduidelijk wat de functie van het gebied is. Boeren zien het gebied als landbouwgrond en bos. Ecologen zien een zeldzaam plantje. Mensen zien verschillende dingen. Daardoor ontstaat er een botsing tussen verschillende belangen. Het beleid is echter heel eenzijdig. Het is erg gericht op het beschermen van na-tuur en heeft te weinig oog voor economische activitei-ten in de buurt van Natura 2000-gebieden.”

Bijlage 5Interview nicole Scholten-linde, ltO noord

84

land in de knel

Rapport Land in de knel, implementatie van de EU-natuurwetgeving in Nederland, november 2015

Colofon:Vormgeving: Hanneke van Os, Den Haag Druk: Media Innovation Group BV, Nieuwegein

Rapport in opdracht van Annie Schreijer – Pierik, lid van de EVP-Fractie in het Europees Parlement

Annie SCHREIJER-PIERIK Group of the European People’s Party (Christian Democrats) MemberNetherlands, Christen Democratisch Appèl

Contact www.annie-schreijer.euEuropees Parlement - EVP FractieBureau 8 E 253Wiertzstraat 60B-1047 Bruxelles/Brussel+32(0)2 28 [email protected]

Land in de knel

Documents

Transcript of Land in de knel