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Primera edición: niayo de 2005 D.R. O Suprema Corte de Justicia de la Nación Av. José María Pino Suárez Núm. 2 C.P. 06065, México, D.F.

Impreso en México Prirtfed in Mexicu

La edición de esta obra estuvo al cuidado de la Direcciíin Genexal de la Coordinación de Compilacibn y Sistematizacidn de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nacibn.

Ministro Mariano Azuela Giiitr611 Presiden te

Primera Sala

Ministra Olga María Sánchez Cordero de Garcia Villegas Presiden tu

Ministro Jose Ramón Cossío Diaz Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo

Ministro Juan N. Silva Meza Ministro Sergio A. Valls HernAndez

Segunda Sala

Ministro Juan Díaz Romero Presidente

Ministro Sergio Salvador Aguirre Aiiguiano Ministro Genaro David Góiigora Pimentel Ministra Margarita Beatriz Luna Ramas Ministro Guillermo 1. Ortiz Mayagoitia

Comité de Pi~blicaciones y Promocibn Educativa Ministro Mariano Azuela Giiftrbn

Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos Ministra Olga María Sánchez Cordero de Garcfa Villegas

Comité Editorial Dr. Armando de Luna Avila

Secrctilrla Ejccutirta de Adrnitzictracibn

Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Sccrrtnrfa Efcartivo Jrirítfico Adtriinistrntivo

Mtra. Cielito Bnlfvar Galindo Dircctorn Getiernl d t Iii Coordlnncidn

.de Co~iipilflcidtt y Siuterrt~tizncidn dc T~eeis

Lic. Laura Verdnica Camacho Squiviac Dirrcturn Gcntrfll dc U{fifirsfojt

Dr. Lucio Cabrera Accvedo Director [ir E~kfitdios Hiaffirzcos

ntenido v

Presentación ................................................................................... 9

1 . Las formas de Estado ............................................................... 11 ..... . A Estado federal. Estado unitario y Estado confederado 13

B . Antecedentes históricos del federalismo ........................ 17

C . El federalisma mexicano .. ................... 19 .......................... ............................... . 11 El principio de la división de poderes 21

A Antecedentes históricos 21 .................................................... . B . Objetivos e implicaciones .................................................. 27

.................................. . 111 La división de poderes en México ..... 29 A . Antecedentes hist6ricos .................... .. ............................. 29

B . Artfculos constitucionales relativos ............................ 33

C . La flexibilidad de la división de poderes en México ..... 37

....... . IV Facultades legislativas extraordinarias del Ejecutivo 53

........................... . V La división de poderes en el ámbito local 63;

61 Serie Grandes temas del constitucionnlistno tnexienno

VI . La distribución de competencias entre la Federación. los Estados y los Municipios 67 ..............................................................

A Clasificación de facultades 71 ................................................ . B . Facultades explícitas ........................................................... 73

C . Facultades implícitas .......................................................... 75

D . Facultades concurrentes .................................................. 77

E . Facultades coincidentes ...................................................... 81

F Facultades coexistentes 83 ...................................................... . G Facultades de auxilio 85 ......................................................... . H . Distribución de competencias en materia judicial ....... 87

1 . Distribución de competencias en materia administrativa ..................................................................................... 89

J . Distribución de competencias entre la Federación. los Estados y los Municipios ................................................... 91

VI1 . La protección del principio de la división de poderes ......... 93 . . A . La vía politica ..................................................................... 95

B . La vía jurisdiccional .......................................................... 97

....................................................... . 1 El amparo soberanía 97 .................................... . 2 La controversia constitucional 101

........................................... a) Antecedentes históricos 101 ................................................................... b) Concepto 107

c) Extensión de los efectos de la acción de inconsti- .................................................................. tucionalidad 109

.............................. . 3 La acción de inconstitucionalidad 110 a) Antecedentes históricos y concepto ....................... 110

........................................ b) Características .. . 112 c) Extensión de los efectos de la acción de incons-

............................................................. titucionalidad 113

VI11 . La división de poderes. los tribunales constitucionales y los organismos constitucionales autónomos ...................... 115

A . Los tribunales constitucionales ........................................ 115

La divisisn de poderes )7

.............................................. 1 . Antecedentes históricos 115 2 . Concepto y características ............................................ 116 3 . Polémica sobre los tribunales constitucionales ....... 119

B . Los organismos constitucionales autónomos en México ......................................................................................... 121

Epílogo .............................................................................................. 123

Bibliohemerografía ........................................................................ 127

Normativa ........................................................................................ 133

resentación Y

L a Suprema corte de Justicia de la nación se complace en presentar el número 2 de la Serie Grandes temas del cons-

titucionalismo mexicano en la que se consideran algunos aspectos fundamentales como los orígenes, el significado, las repercu- siones y la protección del principio de la división de poderes. Princi- pio que, como último intérprete de la Constitución, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuidar de su correcta aplicación en tanto desideratum esencial del Estado de derecho.

Desde la antigüedad clásica se ha observado que la con- centración del poder conduce a la tiranía. Polibio muestra claramente que el poder sólo se limita con el poder dividido, como en la Roma Republicana. Sin embargo, ello no impidió que en el curso de la historia surgieran regímenes absolutistas, donde el orden jurídico se subordinaba al capricho de gobernantes despóticos.

10 Serie Grnndes tentns del constitucionalistno rnexicnno

Sobre el tema de la división de poderes destaca el pen- samiento de Charles Louis de Secondat, barón de la Bréde y de Montesquieu, aunque la misma temática ya había sido tratada por autores como John Locke. Al positivizarse en preceptos constitucionales, la división de poderes ha sido una característica típica de los Estados modernos.

En Estados federales como el nuestro, la división de poderes opera tanto para la Federación como para los Estados; no se trata de un sistema rígido, existen diferentes "temperamentos" consti- tucionalmente establecidos.

Indudablemente, esta obra aportará elementos útiles para el estudio de la división de poderes.

Comité de Publicaciones y Promoción Educativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

Ministro Mariano Azuela Gtiitrón Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos

Ministra Olga María Sánchez Cordero de García Villegas

1. Cp as formas de Estado

D esde hace más de dos milenios se ha estudiado al Estado desde las perspectivas jurídica y jurisprudencial; los grie-

gos concibieron la polis como un complejo de problemas jurí- dicos, mientras que los romanos hablaron de la res publica en términos jurídicos e hicieron referencia a facultades y competencias de ciertos órganos. Sin embargo, el concepto de Estado como se entiende en la actualidad, se forjb por los juristas medievales, quienes lo estudiaron alrededor de dos conceptos fundamentales: societas (corporación) y s0beranía.l Del Vecchio conceptuó al Estado -en un sentido que se us6 desde tiempos de Maquia- velo -como la unidad del sistema jurídico que tiene en sí mismo el propio centro autónomo y que está provisto de la suprema cualidad de persona en sentido j~r íd ico .~ Para Eduardo García

TAMAYO Y CALMORAN, Rolando, voz "Estado", en VV.AA., Nuevo diccionario jurídico mexicano, t. 11, Mexico, Porrúa/UNAM, 2001, pp. 1556-1557. PINA, Rafael de y Rafael DE PINA VARA, VOZ "Estado", en Diccionario de derecho, 31a. ed., Mexico, Porrúa, 2003, p. 276.

12] Serie Grnndes tetnns del constitucionnlísmo rnexicnno

Máynez, el Estado es la organizacidn jurídica de una sociedad bajo u n poder de dominacidn que se ejerce en determinado t e r r i t o r i 0 . q ~ la Quinta gpoca del Semanario Judicial de la Federación, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia convino en que el Estado realiza tanto actos en que manifiesta su soberanía y fuerza para imponer su voluntad a los particulares, como otros en los que se despoja de esos atributos para transigir con los particulares en un plano de igualdad. En el primer caso, el Estado obra como autoridad y, en el segundo, como persona de derecho privad^.^

En todo caso es evidente que el Estado entraña una organi- zación de individuos y un concurso de voluntades, sustentados en un gobierno plural y de garantías que demanda una división de poderes para frenar el absol~tismo.~ Por otra parte, no debe con- fundirse la forma de Estado con la de gobierno. El Estado es una institución pública dotada de personalidad jurídica, mientras que el gobierno es el conjunto de órganos estatales que ejercen las funciones en que se desarrolla el poder público que pertenece a la entidad estatal, y en su acepción dinámica se revela en las funciones que se traducen en múltiples actos de autoridad.6

GARC~A MAYNEZ, Eduardo, lntroduccidn al esfildic? del deredlc~, 556. d., MG...~~, Porrúa, 2004, p. 98. Informe de 1945, Quinta Época, Segunda Sala, 65. FRAGA, Gabino, Derecho adminisfrafivo, 42a. ed., Mbxico, Porrúa, 2002, p. 28. BURGOA, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, 16a. ed., Porrúa, 2003, p. 401.

stado federal, Estado unitario y Estado confederado

A. 8

E 1 Estado ha sido clasificado de diversas formas, con base en la historia o la teoría política. Históricamente, antes del

Estado nacional de los tiempos modernos existió el Estado- ciudad de Grecia y el de Roma en sus primeros siglos, así como el Estado poliárquico de la era medievaL7 Desde la perspectiva política, puede hablarse del "Estado de policía" y del "Estado de bienestar", segíin la concepción ideológica que le dé lugar.* Tras la Edad Media surgió la monarquía absoluta, que unificó en torno suyo a los Estados nacionales, provocando una centralización excesiva que luego daría lugar al federali~mo.~

FIX-ZAMUDIO, Hector y Salvador VALENCIA CARMONA, Derecho consfifucional mexicano y comparado, 2a. ed., Mexico, Porrúa/UNAM, 2001, pp. 238-239. Cfr. CARBONELL, Miguel, Juan A. Cruz Parcero y Rodolfo V6zquez (comps.), Derechos sociales y derechos de las minorfas, México, UNAM, 2000; COSC~O, José Ramón, Dogmática constitucional y regimen autoritario, México, Fontamara, 1998, pp. 75-100. FIX-ZAMUDIO, Héctor y Salvador VALENCIA CARMONA, Derecho constitucional mexicano y comparado, op. cit. , p. 242.

4 Serie Grandes temas del constifucionalisrno rnexicano

El Estado también se clasifica en federal, unitario y confederado.1° En el unitario existe unidad política y constitucional y el poder central ejerce una hegemonía que impide a los demás territorios gobernarse hacia el interior; los Estados se desprenden de su autonomía y se rigen conforme a lo establecido por el gobierno central. Por su lado, en un régimen confederado los Esta- dos no sólo son autónomos, sino también soberanos en cuanto a su régimen interno; no dependen de un poder central e incluso pueden establecer relaciones internacionales por cuenta propia.

El federalismo constituye un término intermedio entre los regímenes descritos. No bien concluyó la guerra independentista de los Estados Unidos, las antiguas trece colonias dividieron los poderes públicos entre la soberanía federal y la local, para que las entidades integrantes de la Unión se gobernaran a sí mismas internamente, sin que la nación se desmembrara. Se definieron entonces las atribuciones del gobierno federal y se declaró que lo no comprendido en dicha definición correspondía al gobierno de los Estados.ll Efectivamente, el federalismo entraña un gobierno central que no priva a las entidades federativas de la autonomía suficiente como para darse una Constitución y leyes ordinarias, que sin embargo no deben contrariar a la Constitución del país ni autorizar el establecimiento de relaciones internacionales independientemente del resto de los Estados. Por lo demás, la Cons- titución General separa las atribuciones de los poderes y confiere atribuciones especí£icas a la Federación y a las entidades federativas.

El Estado federal garantiza una vida política plena. En él coexisten una estructura constitucional federal y otra local, ambas

ID Idem; TENA RAMIREZ, Felipe, Derecho constifuciorlal ii~exicutio, 35a. ed., MBxico, Porrúa, 1995, pp. 112-113.

l 1 TOCQUEVILLE, Alexis de, La democracia en Arnt'rica, vol. 1, trad. Dolores Szinchez de Aleu, Madrid, Alianza Editorial, 2002, pp. 174-175.

La división de poderes 115

distintas, interdependientes, y emanadas del pacto federal expre- sado en una Constitución escrita.12 El proceso formativo de una Federación debe desarrollarse en tres etapas sucesivas, consti- tuidas, respectivamente, por la independencia previa de los Estados que se unen, por la alianza que conciertan entre sí y por la creación de una nueva entidad distinta y coexistente, derivada de dicha alianza. La independencia previa de Estados soberanos, la unión formada por ellos y el nacimiento de un nuevo Estado que comprenda a todos sin absorberlos, importan los tres supuestos lógico-jurídicos y prácticos de la creación de un Estado federal.13

l 2 FAYA VIESCA, Jacinto, El federalislno mexicano. R&gimen constitucional del sistema federal, Mexico, Porrúa, 1998, p. 10.

l3 BURGOA, Ignacio, Derecho consfitucional mesicatzo, op. cit., pp. 407-408.

B. tecedentes históricos del federalisrno

E 1 federalismo se originó en los Estados Unidos de América para evitar que las antiguas colonias inglesas se desunieran.

La Constitución estadounidense fue estatuida y sancionada por un pueblo interesado en "...formar una Unión más perfecta, establecer Justicia, afirmar la Tranquilidad interior, proveer a la Defensa común, promover el Bienestar general y asegurar para nosotros mismos y para nuestros descendientes los beneficios de la Libertad.. .".14

Este documento resultó de un largo proceso de indefinición en cuanto al sistema político más conveniente para los Estados Unidos.15 Si bien las colonias inglesas en América se unifica-

l4 HAMILTON, Alexander, e f al., "Apéndice V. Constitución de los Estados Unidos", en El federalista, trad. Gustavo R. Velasco, 2a. ed., México, Fondo de Cultura Económica, 1957, p. 388. TENA RAM~REZ, Felipe, Derecho constitucionai mexicano, op. cit., pp. 103-107; TOCQUEVILLE, Alexis de, La democracia en Amkrica, op. cit., pp. 171-174

4 Serie Grandes temas del constitueionalismo tnexicano

ron para lograr su independencia, el regionalismo era típico. Entre 1774 1 1787, se dividió la opinión de los estadounidenses sobre cómo debería ser su gobierno. Las opciones eran un gobierno federal o una confederación. En consecuencia, se elaboraron los planes de Albany (1774), Virginia (1786) y New Jersey (1786), se celebró un Congreso intercolonial y se crearon dos Congresos Continentales en 1774 y 1775. Del Congreso de 1775 surgió una confederación que sería regulada por una serie de Artículos de la Confederación y Unión Perpetua. El sistema confederado resultó desventajoso porque los Estados eran absolutamente soberanos y apenas tomaban en cuenta al Congreso, En 1787 se reunió en Filadelfia una Convención federal destinada a enmen- dar los artículos de la Confederación, pero sus trabajos produ- jeron la Constitución estadounidense.

Los principales comentaristas de dicha Constitución celebra- ron la adopción del federalismo. En diversos artículos de El federalista, Hamilton y Jay preconizaron las ventajas de ese sistema, que a su juicio era el mejor modo de impedir ataques de naciones extranjeras. Terminada la lucha independentista (1783), los territorios que comprendieran las trece colonias inglesas amena- zaron con mantenerse desunidos, lo que los hubiera convertido en presa fácil de invasores con mayor fuerza militar. No obstante, la Convención de Filadelfia permitió que las regiones dispersas se unieran en una federación para enfrentar en común cualquier peligro. Los autores de El federalista subrayaron la importancia de este régimen como garante de una defensa ade- cuada contra invasiones extranjerasa16

' 6 HAMILTON, Alexander, et al., Elfederalisfa, op. cit., pp. 9-23.

1 federalismo mexicano C. F

E 1 sistema político mexicano es federal, como resultado de numerosas circunstancias hist6ricas.17 Desde la consumación

de la Independencia (1821) hasta la promulgación de la Consti- tución de 1857, el régimen gubernamental registró vaivenes entre el centralismo y el federalismo. El artículo 50. del Acta Constitu- tiva de la Federación (1824) implantó un régimen federal que duró doce años y fue reemplazado por el sistema central previsto en las Leyes Constitucionales de 1835-1836, Esta última experien- cia culminó en 1842, para reimplantarse un año después. En 1847 se volvió al federalismo con el Acta de Reformas, pero, en 1853, el Estatuto Organice Provisional del Imperio Mexicano hizo volver al centralismo. Finalmente, la Constitución de 1857 reinstauró el

l7 ANDRADE ~ÁNCHEZ, Eduardo, "Comentario al articulo 40 de la Constitución Poli- tica de los Estados Unidos Mexicanos", en VV.AA., Constitucidn Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, t. 11, 17a. ed., Mexico, PorrÚa/UNAM, 2003, PP. 105-107; CARPIZO, Jorge, Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa/ UNAM, 1999, PP. 81-93; GONZÁLEZ, Ma. del Refugio, voz "federalismo y centralismo", en VV.AA., Nuevo diccionario jurídíco mexicano, op. cit., t . 11, pp. 1682-1683.

4 Serie Grandes temas del constitueionalisrno mexicano

federalismo, que fue ineficaz en virtud de la dictadura de Porfirio Díaz, las luchas entre liberales y conservadores y la incursión de otros países en el nuestro. El gobierno central porfirista frenaba el desarrollo del país y mantenía a la mayoría de la población en la miseria, a tal grado que en 1910 estalló una Revolución. En 1917 se expidió la actual Constitución, cuyos artículos 40,41,49,115, 116,122 y 124 se refieren al federalismo.

Conforme al artículo 40 constitucional, la República Mexi- cana es un Estado federal donde están divididas las atribuciones del poder soberano entre la Federación y los Estados. Según la teoría jurídica del Estado federal, tal división de facultades se ha logrado mediante tres métodos: 1) enumeración de las atribuciones del poder central y las de los Estados; 2) fijación de las atribuciones del poder central, de manera que las no especificadas competan a los Estados; y 3) establecimiento de las atribuciones de los Estados, haciendo que recaigan en el Poder Central las que no les correspondan. Dada la redacción de su artículo 124, se diría que la Constitución Federal adoptó el segundo de los métodos enunciados, Pero este principio no fue admitido ente- ramente por el Constituyente, pues en varios preceptos constitucionales se confieren atribuciones a los Estados, y en otros se les niegan, y a veces se concede la misma facultad atributiva tanto a la Federación como a las entidades federativas, lo que entraña una jurisdicción concurrente. Por tanto, pareciera que el Consti- tuyente adoptó un sistema donde se combinan los tres métodos señalados.la

l8 Semanario judicial de la Federacibn, Quinta Época, t . XXXVI, p. 1069.

11. principio de la división de poderes

L os orígenes del principio de la división de poderesig son remotos, aunque éste qued6 estructurado formalmente hasta

el siglo XVII. En la antigüedad clásica, autores como Herodoto, Platón y Aristóteles se pronunciaro~i en favor de formas "mixtas" de gobierno, donde normalmente se hallaban mezcladas la mo- narquía y la democracia. Aristóteles sostuvo que los principales elementos del Estado eran la rama legisladora, los funcionarios administrativas y los t r i b~na l e s .~~

Durante la Edad Media no se intentb delinear una doctrina de la divisitin de poderes, sino que fue hasta la epoca moderna

'' ARTEACA NAVA, EUsur, Tratado de derecho constifarcional, vol. 1, Mbxico, Oxford University Press, 1999, pp. 31-36; FJX-ZAMUDIO, Héctor y Salvador VALENCIA CARMONA, Derecho constitucional mexicano y comparado, op. cit., pp. 385405; 'TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho consfifucional mexicuno, op. c i t , pp. 211-219; ZIPPELIUS, Reinhold, Teoría general del Estado. Ciencia de la polftica, trad. Héctor Fix Rcrro, 3a. cd., MBxico, Porrúa/UNAM, 1998, pp. 287-294.

?."ara conocer mbs antecedentes de este principio, véase DE LA CUEVA, Mario, Teoría de la Constifucidn, Mexico, lburrúa, 1982, pp. 175-185.

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4 Serie Grandes femns del consfitucionalismo mexicano

cuando la filosofía política recomendó la división del poder del Estado como remedio para el abuso en su ejercicio. John Locke, influenciado por los turbulentos acontecimientos que tuvieron lugar en su país durante el siglo XVII y que culminaron en 1688 con el triunfo del Parlamento sobre la Corona, escribió un par de Tratados sobre el gobierno civil (1690), donde propuso la creación de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Federativo, en la inteligencia de que los dos últimos se hallarían unidos casi siempre. Esta aportación de Locke fue el embrión de la doctrina de Montesquieu, adoptada por numerosos Estados del mundo.

En su obra Del espíritu de las leyes,2l Montesquieu abogó por depositar el gobierno del Estado en los poderes que actualmente se conocen: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El fin de su doctrina era que el poder frenara al poder; esto es, que cada poder sirviera de contrapeso para los otros dos, con tal de evitar la reunión del gobierno en un solo individuo o en una sola corporación, lo que genera el despotismo. Montesquieu pretendía elaborar una "física de las relaciones humanas". Fue precursor de la sociología del derecho y del Estado. Abandonó el método especulativo en favor del antilisis histbrico, basado en la comparación. En lugar de formular el derecho y el Estado adecuados a una razón univer- sal abstracta, quiso comprender la diversidad de las leyes y cos- tumbres existentes. Definió la libertad como "el derecho de hacer todo lo que las leyes permiten". La libertad política no depende de una voluntad superior, sino de un contexto institucional adecuado, es decir, la división de poderes, que Montesquieu des- cubrió en la Constituci6n inglesa. Comprobó que "todo hombre que tiene poder siente la inclinación de abusar de él, yendo hasta donde encuentra límites", y propugnó que los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial no estuvieran en las mismas manos, sin

21 Cfr. MONTESQUIEU, Del espfritu de las leyes, trad. Mercedes Blázquez y Pedro de Vega, Barcelona, Ediciones Altaya, S.A., 1987.


pretender que hubiera entre ellos una separación rigurosa. Redu- jo la función judicial a un papel pasivo en cuanto "instrumento que pronuncia las letras de la ley", sin poder moderar su rigor en los casos en que esta resulte demasiado severa; además, le sustrajo las materias de mayor alcance político, confiándolas al legislativo, por lo que reconoció que, de los tres poderes, el de juzgar era en cierto modo ttnulo". En cuanto al Legislativo, lo hizo constar de dos "cuerpos": el de los nobles y el que se escoja para representar al pueblo, reuniéndose por separado. Puede controlar hasta cierto punto al Ejecutivo, que a su vez tiene derecho de veto respecto del Legi~lativo.~~

Este principioB se popularizó a tal grado que muchos países lo incorporaron al contenido de sus constituciones, en una época en la que el absolutismo real se hallaba en declive. Por ejemplo, aunque no contenga un precepto que estatuya expresamente la división de poderes, la Constitución estadounidense destina sus tres primeros artículos a describir la integración y el funcionamiento de los poderes. Además, en varios artículos de El federalista, Madison indicó que acumular el poder en pocas manos define a la tiranía. Estimó que conservar la libertad exige que los poderes se separen, sin olvidar que el grado de separación no puede mantenerse debidamente en la práctica, con lo que reco- nocía su flexibilidad. Además, sostenía que los miembros de cada poder debían depender lo menos posible de los otros en cuanto a los emolumentos anexos a sus empleos; para impedir la con- centración del poder con visos de dictadura, había que dotar a los administradores de cada uno de ellos de medios constitu-

21 TRUYOL Y SERRA, Antonio, Historia de lafiiosofca del derecho y del Estado. 2. Del Retia- cimiento a Kanf, 2a. ed., Madrid, Alianza Universidad, 1982, pp. 233 y 237. Para EIisur Arteaga Nava fue Maquiavelo quien descubrib este principio al mundo moderno, al considerarlo con base e n la realidad y describirlo como la consecuencia de razones pragmhticas. Derecho constitucional, 2a. ed., México, Oxford University Press, 1999, pp. 29-30.

24 Serie Grandes temas del consfitucionalismo mexicano

cionales y móviles personales para resistir las invasiones de los

La ideas de Montesquieu y de Rousseau -en cuanto al "con- trato socialH- se combinaron en diversas proporciones en las constituciones francesas; mientras la de 1791 mantenía en equilibrio la influencia de ambos pensadores, la de 1793 se inclinó por el espíritu roussoniano de la supremacía del Legislativo y la sub- ordinación de las otras ramas del poder, en tanto que la Constitu- ción del año 111 (1795) -inspirada en Sieyes - llevó a sus últimos extremos la técnica divisoria del poder público. El principio pasó a formar parte integrante del derecho constitucional liberal y caracterizó a todo "Estado de derecho", con ciertos matices eventuales en los diversos sistemas, como el introducido en 1815 por Benjamín Constant, quien a los "tres poderes" de Mon- tesquieu añadió un "cuarto poder" o pouvoir neutre -poder neutral -, al que convirtió en moderador de los restantes, en tanto que para Montesquieu la regulación se producía inmanentemente por la simple interacción de los poderes. Por lo general, el poder neutral o moderador pertenece al jefe de Estado como órgano diferenciado del gobierno o ejecutivo, y actualmente es ejercido por los tribunales constitucionales en algunos sistemas.25

El principio de la división de poderes fue criticado por autores como Rousseau y H0bbes,2~ quienes lo pusieron en entredicho sobre la base de que el poder del Estado es único e indivisible,

24 HAMILTON, Alexander, et al., El federalista, op. cit., pp. 204-205,210 y 220. l5 OROZCO HENRÍQUEZ, José de Jesús, "Comentario al articulo 49 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos1', en VV.AA., Constitucibn Polffica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, op. cit, p. 184; Cfr. Los tribunales constitucimaler y la Suprema Corte de Justicia de la Nacidn, México, Suprema Corte de Justicia de la Nacibn, 2003.

" HOBBES, Thornns, k v i a t b n o la materia, forma y poder de una República eclesidstica y civil, trad. Manuel Slnchez Sarto, 2a. ed., Mexico, Fondo de Cultura Económica, 1980, pp. 148-149.

La división de poderes l- 25

de ahí que fragmentarlo artificialmente sólo produzca conflictos entre los poderes constituidos. El problema de críticas como éstas radica en confundir "poderes" con "órganos del Estado"; cierta- mente, el poder es único, pero para su ejercicio se deposita en los 6rganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial. A este respecto, Karl Loewenstein señaló: "Lo que corrientemente, aunque erró- neamente, se suele designar como la separación de los poderes estatales, es en realidad la distribución de determinadas funciones estatales a diferentes órganos del Estado."27

La expresidn "división de poderes" aún se emplea porque ha adquirido carta de naturalización en la doctrina y en la vida constitucional de muchos países. Por lo demás, como principio de filosofía política ha conservado su teleología, a tal grado que el derecho constitucional contemporáneo se ha preocupado por mantenerlo en vigor, a través de la creación de tribunales constitucionales, por ejemplo.28

27 LOEWENSTEIN, Karl, Teorfa de la Consfitucibn, trad. Alfredo Gallego Anabitarte, Barcelona, Ariel, 1964, p. 55.

2R Cfr. FAVOREU, Louis, Los tribunales consfifucionales, trad. Vicente Villacampa, Bar- celona, Ariel, 1994; GONZALEZ, Felipe, "Tribunales constitucionales y derechos humanos en Latinoam6rica1', en VV. AA., Justicia constitucional comparada, Mexico, UNAM, 1993, pp. 31-40; Los fnlumales constifucionales y la Suprema Corte de Justicia de la Nacibn, op. cit., pp. 59-70.

bjetivos e implicaciones B. @

L a división del ejercicio del poder y del desarrollo de las facultades estatales se estatuyó para equilibrar las fuerzas, lo-

grar un control recíproco y determinar las atribuciones de cada poder, a fin de que no fueran realizadas por La finalidad del principio consiste en limitar y equilibrar el poder piiblico, de modo que se ejerza autónoma e independientemente por cada uno de los poderes, sin que ninguno se coloque por encima de otro o que una sola corporación pueda ejercer dos o más de ellos, bus- cándose en todo momento que cada poder realice sus funciones libremente, sin más restricciones que las previstas en la ley o en la Norma FundamentaL30

El principio significa el reconocimiento de que, por una parte, el Estado debe cumplir determinadas funciones y, por otra,

2 V e s i s 2a./J. 143/2002, Semanario Judicial de la Federacidn y su Gaceta, Novena Época, t. XVI, diciembre de 2002, p. 239.

" Tesis P./J. 39/2003, ibidem, t. XVIII, agosto de 2003, p. 1377.

28 Serie Grnndes fetnns del constititcionalisino incxicnno

los destinatarios del poder se benefician si aquéllas son realizadas por diferentes órganos: la libertad es el telos de la teoría de la divi- sión de poderes. A pesar de que Montesquieu pretendía encon- trar una fórmula político-constitucional que evitara el abuso del poder, a través de su no confusión en una sola persona o entidad, en lugar de establecer un principio permanente y rígido de sepa- ración entre los "poderes" formales del Estado, sus postulados se transformaron en un ideal dogmático del constitucionalismo clásico. El artículo 16 de la Declaracidn de los derechos del hombre y del ciudadano (1789) estableció que "toda sociedad en la cual no esté asegurada la garantía de los derechos ni determinada la sepa- ración de poderes, carece de Constitución". Previamente, varias constituciones de los nuevos Estados que integraron la confe- deración de las colonias americanas habían consagrado tal principio en términos similarmente dogmáticos y categóricos, para quedar por fin plasmado, implícitamente, en la Constitución de 1787, de acuerdo con un principio mecanicista de "frenos y contrapesos" para evitar la concentración del poder y controlar su ejer~icio.~~

OROZCO HENRÍQUEZ, José de Jesús, :'comentario al artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", op. cit., p. 183.

I I I 3 i v i s i t i n de poderes en México

A. teceden tes históricos

E 1 principio en estudio se incorporó al derecho p6blico mexicano a través de la Constitución de ApatzingBn (1814),

en la que, si bien predominó la idea roussoniana sobre la preemi- nencia del Legislativo, se advierte, en general, la influencia de la Constitución estadounidense de 1787, de las francesas de 1793 y 1795 y de la gaditana de 1812. Entre los antecedentes mexicanos del Decreto Constitucional para la Libertad de In América Mexicana, están los Elementos constitucionales de Ignacio López Rayón, los Sentimientos de la Nación de José Ma. Morelos y Pavón, y el Regla- mento para la Reunibn del Congreso, expedido por el propio Morelos el 11 de septiembre de 1813. A partir de entonces, el principio aparece insistentemente en todos los documentos constitucionales posteriores a la Independencia, aunque con cambios en la estructura y funciones de los diversos órganos, según predo- minaran las ideas de Montesquieu o las de Rousseau. En la Constitución de Apatzingán se incorporaron los principios revo- lucionarios de la soberanía popular y la división de poderes en los

4 Serie Grnndec temns del constitucionnlismo ,nexicano

artículos 11 y 12. Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial se depositaron en tres corporaciones: el Supremo Congreso mexicano, el Supremo Gobierno y el Supremo Tribunal de Justicia. 32

La división de poderes se estableció de manera expresa en los artículos 23 del Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano (1823) y 90. del Acta Constitutiva de la Federación (1824). En términos similares a lo dispuesto por este último precepto, salvo la modalidad del Supremo Poder Conservador establecido en la segunda ley constitucional de 1836, se adoptó el principio de la división de poderes en todas las constituciones posteriores de nuestro país.33

En cuanto al sistema de división de poderes y particular- mente con respecto a la estructuración del régimen presidencial, la Constitución de 1824 se apegó al modelo estadounidense -ya que en otros aspectos acusó influencias de la Constitución espa- ñola de 1812-, si se toma en cuenta que al lado del cargo de presidente de la República se estableció la vicepresidencia, la duración del periodo presidencial se limitó a cuatro años; el Con- greso se dividió en dos Cámaras y se siguió la estructura del Poder Judicial de los Estados Unidos de América. Ahora bien, aunque el "Supremo Poder de la Federación" en México siempre se ha dividido en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, la fórmula se alteró en virtud de la segunda ley constitucional de 1836,"4 que ins- tituyó al Supremo Poder Conservador, integrado por cinco miembros, cuya función principal, de acuerdo con las fracciones 1/11 y 111 del articulo 12 de la ley citada, consistía en velar por la conser- vación del régimen constitucional; sus funciones de control eran meramente políticas y engendraban resoluciones con validez erga

32 Ibidem, pp. 184-185. 33 lbidem, pp. 185-186. 34 Idem.

La divisibn de poderes 131

ornr~es.~~ El Supremo Poder Conservador dejó de existir el 28 de septiembre de 1841, con la firma de las Bases de T a c ~ b a y a . ~ ~

Las ideas de Montesquieu fueron determinantes para la vida política de muchos países. Los Estados Unidos de América se consolidaron como nación independiente y asumieron la división de poderes para su gobierno federal. Lograda la Independencia, México acogió el principio y lo consagró en sus Constituciones centralistas y federali~tas.~~ Independientemente del Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano y el Acta Constitutiva de la Federación de 1824, lo han previsto la Constitución gaditana de 1812, en sus artículos 15, 16 y 17; la de 1814 en sus preceptos 11 y 12; la de 1857 lo consignó en su artículo 50, y en la actual se encuentra en e1 49,38 en correlación con los diversos 40, 41,49,115,116,122 y 124.

La efectividad de este dogma ha sido inconstante en México. Durante la vigencia de la Constitución de 1857, el caudillismo y la dictadura porfirista convirtieron al Ejecutivo en un poder supremo, situado por encima del Legislativo y del Judicial. Después de la Revolución se estimó imperioso atemperar las atribuciones presidenciales y, al mismo tiempo, reforzar las de los otros poderes, para que el principio del artículo 49 se cumpliera. Poco a poco, reformas constitucionales y legales han favorecido la divi- sión de las funciones que corresponden a cada órgano depositario

" BURGOA, Ignacio, El juicio de amparo, 38a. ed., Mexico, Porrúa, 2001, p. 107. lb DEL ARENAL FENOCHIO, Jaime, voz "Supremo Poder Conservador", en VV.AA.,

Nuevo diccionario jurídico mexicano, op. cit., t. IV, p. 3605. l7 Cfr. LARA PONTE, Rodolfo, Los derechos humanos en el constitucionalismo mexicano,

Mexico, Porrúa/UNAM, 1997. 3R El artículo 116, primer párrafo, de la Constitución Federal, contempla el principio

de la división de poderes en el ambito local, al establecer: "El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podran reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo." Véase infm, capitulo V.

4 Serie Grandes trmns dcl constitucionalismo mexicano

del gobierno federal. El ámbito competencia1 del Ejecutiva se ha acotado, mientras que el Legislativo y el Judicial se han convertido en sus contrapesos. El caso del Poder Judicial de la Federa- ción es significativo; a partir de 1988, tanto la Suprema Corte de Justicia como los tribunales federales han contado con nuevas facultades, se han robustecido las garantías judiciales y se han introducido en el panorama constitucional diversos procesos nuevos y renovados, destinados a la protección integral de la Con~t i tución.~~ La controversia constitucional es uno de esos procesos, cuyo fin esencial, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, es velar por el sistema de la división de poderes.40

FIX-ZAMUDIO, Héctor, Introducción al estudio de la defrnsa de lii Cortstitucidtt eti cl ordenamiento mexicano, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérics, No. 32, 2a. ed., México, UNAM/Corte de Constitucionalidad de Guatemala, 1998, pp. 67 y SS.; Los tribunales consfitucionalec y la Suprema Corfe de Justicia, op. cit., 73-90. Tesis P./J. 73/2000, Semanario Judicial de la Federacidn y su Gaceta, Novena Época, t . XII, agosto de 2000, p. 484. Véase infra, capítulo VII.B.2

B. tfculos constitucionales relativos

E 1 principio de la división de poderes en México está previsto en los artículos 40,41, primer párrafo; 49,115, primer párrafo;

116, primer párrafo; 122, primer párrafo, y 124 de la Constitución Federalf41 que respectivamente establecen:

Art. 40. -Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida segiin los principios de esta ley fundamental.

Art. 41. -E1 pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de Ia competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regí- menes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares

" Tesis P./J. 40/2002, ibidem, t. XVI, septiembre de 2002, p. 997.

4 Serie Grandes temas del constitucionnlismo 7nc.u~~,,,

de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

Art. 49. -El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el ar- tículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.

Art. 115. -Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes (.. .).

Art. 116. -El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

Art. 122. -Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de caracter local, en los términos de este artículo.

Art. 124. -Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.

Al establecer el artículo 39 constitucional que todo poder público dimana del pueblo y se constituye para su beneficio; al

La divisi6n de poderes 35 L

estatuir el artículo 40 que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática y federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida segúm los principios de la propia Ley Fundamental, y al disponer el artículo 41 que el pueblo ejerce su soberanía mediante los poderes de la Unión, en los casos de competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo tocante a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la Constitución Federal y las locales, que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal, es evidente que al crearse el Estado mexicano en forma republicana federal, por voluntad del pueblo, se ha dado a esa organización una finalidad única en beneficio del pueblo. Como el Estado persigue un solo objetivo, tiene personalidad propia y exclusiva, sin menoscabo de la que caracteriza a las entidades federativas en lo relativo a sus regímenes in te r i~ res .~~

Conviene señalar que de los artículos lo., 40, 41, primer párrafo; 43,44,49,105, fracción 1; 115, fracción 1; 116, primero y segundo párrafos; 122, primero y segundo párrafos; 124 y 133, todos de la Constitución Federal, se desprende la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano: a) federal, b) local o estatal, c) del Distrito Federal y d) constitucional. Cada uno tiene competencias propias que, por lo general, son excluyen- tes entre sí, y cuentan con autonomía para su ejer~icio.~"

Los términos del artículo 49 constitucional recogen la tradición que data desde nuestros primeros ordenamientos constitucionales surgidos del movimiento de independencia y, específi- camente, lo previsto en el artículo 90. del Acta Constitutiva de

*2 Informe de 1933, Quinta Bpoca, Pleno, p. 107. " Tesis 69, Apendice 2000, Novena Época, t. 1, p. 60.

36 Serie Grnndcs tctnnr del eonsfit~icionalic>no triexicnno

la Federación. De acuerdo con nuestra Constitución, el "Supremo Poder de la Federación", es decir, el poder público del Estado federal mexicano, se divide para su ejercicio en Legislativo, Eje- cutivo y Judicial. El conjunto de competencias asignadas a los 6rganos federales mencionados es el "Supremo Poder de la FederaciónH.@

Gabino Fraga45 estima que la teoría de la división de poderes puede examinarse desde dos puntos de vista: a) respecto de las modalidades impuestas por el ordenamiento mexicano a 10s brganos del Estado, y b) respecto de la distribución de las funciones del Estado entre esos órganos. Desde la primera perspectiva, la separaci6n de poderes implica la de los órganos del Estado en tres grupos independientes, y cada cual constituido de modo que los elementos que lo integran conserven entre sí la unidad que lo caracteriza como poder. Desde el segundo punto de vista, esta doctrina impone la distribución de funciones diferentes entre cada poder, de modo que el Poder Legislativo tenga atribuida exclusivamente la funci6n de hacer leyes; el Judicial, la atribución de juzgar; y el Ejecutivo, la tarea adrnini~trativa,~~

OROZCO HENRfQuEZ, Jose de Jesús, "Comentario al artículo 49 de la Constituci6n Política de los Estados Unidos Mexicanos", PP. rif , p. 181. FFRAGA, Gabino, Derecho adrninistrafivo. op. cit., pp. 28-29.

4b En el siguiente capítulo se notara que Ia legislacicin mexicana no sostici~e con rigor esta exigencia,

Cs iex ib i i i dad de la diuisi6n de poderes en México

L a división de poderes establecida por la Constitución Federal no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite

excepciones consignadas en la propia Constitución, que permiten a cualquiera de los poderes ejercer funciones que, en términos generales, corresponden a la esfera de atribuciones de otro. Así, por ejemplo, el articulo 109 constitucional permite que las Cáma- ras del Congreso de la Unión ejerzan facultades jurisdiccionales -propias del Poder Judicial-, en los casos de delitos oficiales come- tidos por altos funcionarios de la Federación, mientras que los diversos 29 y 131 facultan al Poder Ejecutivo para legislar en los casos y bajo las condiciones previstas en dichos numerales. No obstante la flexibilidad del sistema de división de poderes, ello no significa que los poderes puedan, nzofu proprio, arrogarse facultades que no les correspondan, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir a uno de los poderes facultades que incumben a otro. Para que sea vtilido que un poder ejerza funciones propias de otro, es necesario, en primer lugar, que así lo prevea expresa-

38 Serie Grandes teinns del constitueionnlisino inexicnno

mente la Ley Fundamental, o que la función respectiva sea estric- tamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas; en segundo término, la función debe ejercerse única- mente en los casos autorizados o indispensables para hacer efec- tiva una facultad propia, en virtud de que las reglas de excepción son de aplicación estricta.47

Es verdad que los poderes no deben actuar siempre y necesariamente separados. Si bien cada uno tiene señaladas sus atri- b~ciones)~ al examinarlas se aprecia que en varios casos se da una concurrencia, como sucede, por ejemplo, en la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia, en que participan el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Senadores -que hace la designación - , y el titular del Ejecutivo - quien presenta ternas para que de ellas se seleccione a los designados-. Sin embargo, cuando se está ante facultades u obligaciones de cada uno de los poderes relacionadas con otro, deben estar expresamente señala- das en la propia Constitución y, si bien el Congreso tiene dentro de sus atribuciones la de dictar leyes, ello no debe exceder lo establecido en el artículo 49 constitucional ni lo señalado en las disposiciones especificadas, relativas a las facultades y debe- res de cada poder.49

La jurisprudencia de la Corte ha establecido que la intro- misión, la dependencia y la subordinación son conductas viola-

47 Semanario Judicial de la Federacidn, Séptima Época, t. 151-156, Tercera Parte, p. 117. Artículos constitucionales relativos: 73 (Congreso de la Unión); 74 (facultades exclusivas de la Cámara de Diputados); 76 (facultades exclusivas de la Cámara de Senadores); 77 (facultades de ambas Cámaras que no requieren la intervención de la otra); 78 (atribuciones de la Comisión Permanente); 79 (facultades de la autoridad de fiscalización superior de la Federación); 89 (facultades y obligaciones del presidente de la República); 99 (facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación); 103, 104, 105, 106 y 107 (facultades de los tribunales del Poder Judicial de la Federación).

49 Tesis P. CLVIII/2000, Semanario Judicial de la Federacidn y su Gaceta, Novena Época, t. XII, septiembre de 2000, p. 33.

La divisi6n de poderes 139

torias del principio de la división de poderes50 La intromisi6n se produce cuando uno de los poderes interfiere o se inmiscuye en un asunto concerniente a otro, sin que por ello pueda considerarse que existe una sumisión o dependencia. Por su parte, mediante la dependencia un poder impide a otro, de forma antijurídica, tomar decisiones o realizar conductas de manera autónoma. Por último, la subordinación implica el sometimiento de uno de los poderes a otro, de ahí que represente el mayor grado de violación a la división de poderes.

Violar la autonomía o independencia de un poder implica, necesariamente, una vulneración al principio en estudioI5l pero no puede establecerse que toda injerencia o participación de uno de ellos en un acto de otro sea una violación, pues para ello es pre- ciso que la injerencia sea determinante y decisiva.52 Los poderes no están limitados a ejercer actos propios de sus funciones, sino que para permitir el funcionamiento de los drganos estatales y lograr la unidad política mediante el equilibrio de fuerzas y el control recíproco, se han establecido mecanismos que pueden con- sistir en la colaboración de dos poderes para la validez de un acto, o bien, en que uno realice actos que formalmente corresponde- rían a otro. Es decir, no todos los actos materialmente legislativos se han reservado al Poder Legislativo, ni los administrativos al Ejecutivo ni los jurisdiccionales al J ~ d i c i a l , ~ ~

E1 esquema general de la estricta separacibn de funciones no siempre coincide, en virtud de temperamenfos y excepciones. Los primeros son aquellos casos en los cuales existe colaboración de varios poderes en la realizaci6n de una función que, intrinseca- mente considerada, sblo debería corresponder a uno de ellos.

Tesis P./J. 81/2004, ibidem, t. XX, septiembre de 2004, p. 1187. Tesis P./j. 79/2004, ibidem, p. 1188.

52 Tesis P./j. 22/2004, ibidem, t. XIX, marzo de 2004, p. 1298. 53 Tesis 2a. CXXV/2002, ibidem, t. XVI, octubre de 2002, p. 474.

40 Serie Grandes temas del eonstitucionnlis,no mexicano

En cuanto a las excepciones, se presentan cuando el carácter material y el formal de la función no coinciden. En la Constitución Federal hay numerosos temperamentos y excep~iones.~~

Las necesidades de la vida práctica han impuesto la atri- bución a un mismo poder de funciones de diferente naturaleza. Por tanto, las funciones del Estado se han clasificado en dos categorías: a) desde el punto de vista formal, subjetivo u orgánico, que prescinde de la naturaleza intrínseca de la actividad, las funciones son formalmente legislativas, administrativas o judiciales, según que estén atribuidas al Poder Legislativo, al Ejecutivo o al Judicial, y b) desde el punto de vista objetivo o material - tocante a la naturaleza intrínseca de la función-, que prescinde del órgano al cual están atribuidas, las funciones son materialmente legislativas, administrativas o judiciales, según revistan los caracteres que la teoría jurídica ha atribuido a cada uno de esos grupos.

Formalmente, la función legislativa es la actividad que el Estado realiza mediante los órganos integrantes del Poder Legis- lativo. En México, la función legislativa formal corresponde al Congreso de la Unión, integrado por las Cámaras de Diputados y Senadores. Este concepto abarca también el conjunto de actos que cada Cámara puede realizar en forma exclusiva. Asimis- mo, la función legislativa se aprecia desde el punto de vista objetivo o material, es decir, sin atender al autor ni a la forma en que se realice, y sólo considera la naturaleza intrínseca del acto -la ley-.

Por otro lado, la función judicial también puede analizarse desde los puntos de vista formal y material. Formalmente se cons-

FIX-ZAMUDIO, Hector y Salvador Valencia Carmona, Derecho constitucional mexicatzo y comparado, op. cit., p. 395.

La divisidn de poderes 141

tituye por la actividad desarrollada por el Poder Judicial. Desde el Cingulo material, se ha considerado que debe llarndrsele "fun- ción jurisdiccional", en la inteligencia de que la expresión "judicial" sólo remite al órgano que la realiza.

Se ha considerado que la función jurisdiccional no se dis- tingue de la administrativa, dado que en el Estado hay s610 dos actividades diferentes: la de hacer las leyes y la de ejecutarlas, sin que haya raz6n de fondo para distinguir la ejecución tanto en casos de controversia como cuando no hay conflicto. Sin embargo, la existencia de la funci6n jurisdiccional obedece a un proceso hist6rico de diferenciación, que ha separado la esfera de actividades del Estado en una función administrativa y en otra jurisdiccional, correspondiente a los tribunales. Esta última fun- ción supone, en primer término, una situación de duda o conflicto preexistentes, dos pretensiones opuestas cuyo objeto es variable. Dado ese antecedente, el primer elemento del acto jurisdiccional consiste en la declaración que se haga de la existencia de tal conflicto. Esa declaración requiere un procedimiento especial previo que, desde la óptica política, es una garantía para las partes en conflicto; pero esto no supone que la esencia del acto jurisdiccional sean las formas procesales. AdemÉis, el acto jurisdiccional est6 constituido s61o por la sentencia, no por los actos previos. La función jurisdiccional propende a proteger el derecho, a fin de evitar la anarquia social; no puede limitarse a declarar que hay una situación de conflicto. La sentencia debe, como consecuencia lógica de su contenido, completarse con una deci- sión que termine con el conflicto y ordene restituir el derecho vulnerado.

Por otra parte, la función administrativa formal es la actividad realizada por el Estado a traves del Poder Ejecutivo. Desde el punto de vista material, es la función que ejerce el Estado en el marco de un orden juridico, y que consiste en la ejecución de

4 Serie Grnndec tetnns del constitueionnlismo niexicat~o

actos materiales o actos que determinan situaciones jurídicas para casos individua le^.^^

Como el principio de la división de poderes ha permitido fijar las atribuciones de éstos desde una perspectiva no estricta, cada poder puede desempeñar funciones que formalmente no deberían corresponderle. En el caso del Poder Legislativo, el ar- tículo 73 constitucional enlista las facultades del Congreso de la Unión. Las fracciones 1,111 a V, VIII, XXII, XXV, XXVI y XXVII del artículo citado, son actos materialmente administrativos, que facultan al citado Congreso:

1. -Para admitir nuevos Estados a la Unión Federal;

111. -Para formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes, siendo necesario al efecto:

10.-Que la fracción o fracciones que pidan erigirse en Estados, cuenten con una población de ciento veinte mil habitantes, por lo menos.

20. -Que se compruebe ante el Congreso que tiene los elementos bastantes para proveer a su existencia política.

30. -Que sean oídas las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate, sobre la conveniencia o inconveniencia de la erección del nuevo Estado, quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados desde el dia en que se les remita la comunicación respectiva.

40. -Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federación, el cual enviará su informe dentro de siete días contados desde la fecha en que le sea pedido.

55 FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, op. cit., pp. 29,37,41,46,49-54 y 63.

La división de poderes 43 L_

50. -Que sea votada la erección del nuevo Estado por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cámaras.

60. -Que la resolución del Congreso sea ratificada por la mayoría de las Legislaturas de los Estados, previo examen de la copia del expediente, siempre que hayan dado su consentimiento las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate.

70. -Si las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate, no hubieren dado su consentimiento, la ratifica- ción de que habla la fracción anterior, deberá ser hecha por las dos terceras partes del total de Legislaturas de los demás Estados.

IV. -Para arreglar definitivamente los límites de los Esta- dos, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando esas diferencias tengan un carácter contencioso.

V. -Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federación.

VIII. -Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el credito de la Nacidn, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y man- dar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación mone- taria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de Ea República en los terminos del artfculo 29. Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberdn incluirse en la ley de ingresos, que en su caso requiera e1 Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley

_44] Serie Grnndes tctnns del eonstitircionnlismo iaeuirnno

correspondiente. El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El Jefe del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública;

XXV.-Para establecer, organizar y sostener en toda la Repiiblica escuelas rurales, elementales, superiores, secun- darias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricul- tura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueo- lógicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República, Los Títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República.

En el caso de la fracción VIII, si la autorización del Congreso se da para un empréstito determinado, el caso es administrativo. Si el Congreso fija bases para la actuacidn del Ejecutivo con relación a los emprestitos que puedan celebrarse en el futuro, la facultad es legislativa. La aprobaci6n de los empréstitos, como no puede referirse concretamente sino a los contraídos, es una función administrativa, al igual que su pago, en cuanto significa la autorización para el egreso correspondiente, Con todo, el reconocimiento y mandato de pago suelen conllevar una serie de normas que regulan, en forma abstracta y general, las relaciones del

La división de poderes

Estado deudor y de los acreedores, caso en que la expedición de tales normas constituye un acto materialmente legislativo. Asi- mismo, en el caso de la fracci6n XXV, el acto es legislativo, pero, si se trata de una disposición de orden presupuestal, deviene administrativo.

Por lo que respecta a las facultades exclusivas de la Ccímara de Diputados, expresadas en el artículo 74 constitucional, su frac- ción IV le otorga una atribuci6n administrativa, mientras que la V alude a un acto jurisdiccional:

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modi- ficación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Ptíblica del año anterior.

El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egre- sos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el dfa 15 del mes de noviembre.

Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egre- sos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de diciembre.

4 Serie Grandes tetnns del constitucionalismo mexicano

No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República.

La revisión de la Cuenta Pfiblica tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Dipu- tados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justifi- cación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley.

La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio.

Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la Cuenta Pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven;

V.- Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del artículo 111 de esta Constitución.

Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores públicos a que se refiere el artículo 110 de esta Constitución y fungir como órgano de acusación en los juicios políticos que contra éstos se instauren.

La divisi6n de poderes 147

En cuanto al Senado, el artículo 76 enumera así sus atribuciones:

Artículo 76. -Son facultades exclusivas del Senado:

1.-Analizar la política exterior desarrollada por el Eje- cutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso; además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión.

11. -Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga del Procurador General de la República, Ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los tér- minos que la ley disponga;

111. -Autorizarlo también para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otras potencias, por más de un mes, en aguas mexicanas.

1V.-Dar su consentimiento para que el Presidente de la República pueda disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados, fijando la fuerza necesaria.

V. -Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del presidente de la República, con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado,

48 Serie Grnndes tratas del consfitucionnlismo rnexicnno

no podrá ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso.

VI. -Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su reso- lución, sujetándose a la Constitución General de la Repú- blica y a la del Estado.

La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el de la anterior.

VII. -Erigirse en Jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en los tér- minos del artículo 110 de esta Constitución.

VIII. -Designar a los Ministros de la Suprema Corte de Jus- ticia de la Nación, de entre la terna que someta a su consi- deración el Presidente de la República, así como otorgar o negar su aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, que le someta dicho funcionario;

IX. - Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos en esta Constitución;

X. -Las demás que la misma Constitución le atribuye.

En el caso de la fracción 1, como los tratados pueden en algunos casos contener normas generales y en otros ser meramente contractuales, la facultad consignada puede ser, según de lo que se trate, un acto legislativo o administrativo. Las fracciones 111, IV, VI11 y IX son administrativas. En el caso de la V, si se

La divisi611 de poderes 149

entiende que el Senado puede hacer la declaración de desa- parición de poderes, la función es jurisdiccional, pues implica la comprobación de una situación de hecho, a consecuencia de la cual se decide que procede nombrar a un gobernador provisional. A su vez, este nombramiento es un acto administrativo. Las fracciones VI y VI1 remiten a funciones jurisdiccionales.

El artículo 77 señala las facultades correspondientes a cada Cámara sin intervención de la otra. Les otorga facultades administrativas en las fracciones 11 a IV, que disponen:

Art. 77. -Cada una de las Cámaras puede, sin intervención de la otra:

11. -Comunicarse en la Cámara colegisladora y con el Eje- cutivo de la Uni6n, por medio de comisiones de su seno.

111.-Nombrar los empleados de su secretaría y hacer el reglamento interior de la misma.

1V. Expedir convocatoria, dentro del termino de 30 dias a partir de que ocurra la vacante, para elecciones extraordinarias que deberán celebrarse dentro de los 90 días siguientes, con el fin de cubrir las vacantes de sus miembros a que se refiere el artículo 63 de esta Constituci6n, en el caso de vacantes de diputados y senadores del Congreso de la Unión por el principio de mayoría relativa, salvo que la vacante ocurra dentro del año final del ejercicio del legislador correspondiente.

Del mismo modo, la Comisión Permanente, de acuerdo con el artículo 78, desarrolla funciones exclusivamente administrativas desde la perspectiva material:

Art. 78.-Durante los recesos del Congreso de la Unión habrá una Comisión Permanente compuesta de 37 miembros de los que 19 serán Diputados y 18 Senadores, nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la

50 Serie Grandes temns del constitucionalisrno mexicano

clausura de los períodos ordinarios de sesiones. Para cada titular las Cámaras nombrarán, de entre sus miembros en ejercicio, un sustituto.

La Comisión Permanente, además de las atribuciones que expresamente le confiere esta Constitución, tendrB las siguientes:

1. Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacio- nal en los casos de que habla el artículo 76 fracción IV;

11. Recibir, en su caso, la protesta del Presidente de la Re- pública;

111. Resolver los asuntos de su competencia; recibir durante el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las Cámaras y turnarlas para dic- tamen a las Comisiones de la Cámara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones;

IV. Acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola Cámara a sesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos casos el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes. La convocatoria señalará el objeto u objetos de las sesiones extraordinarias;

V. Otorgar o negar su ratificación a la designación del Pro- curador General de la República, que le someta el titular del Ejecutivo Federal;

VI. Conceder licencia hasta por treinta días al Presidente de la República y nombrar el interino que supla esa falta;

VII. Ratificar los nombramientos que el Presidente haga de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Naciona- les, en los tkminos que la ley disponga, y


VIII. Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean presentadas por los legisladores.

Por su parte, el Poder Judicial de la Federación desempeña también facultades materialmente administrativas, como lo revela el artículo 97 constitucional, en cuanto al nombramiento de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito por parte del Consejo de la Judicatura Federal, así como cuando la Suprema Corte de Justicia ejerce la facultad de investigación de algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía indi- vidual, o cuando averigua de oficio algún hecho o hechos que constituyan la violación del voto público, pero sólo en los casos en que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de elección de alguno de los poderes federales, cuando nombra y remueve a su secretario y demás funcionarios y empleados. Igualmente, el artículo 100, referente a las atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal y al presupuesto del Poder Judicial de la Federación y de la Corte, confiere atribuciones materialmente administrativas. Por lo demh, la Suprema Corte de Justicia realiza funciones legislativas al expedir reglamentos internos.56

56 Setnanario Judicial de la Federacidn, Séptima Época, vol. 51, Primera Parte, p. 18.

legislativas Ejecutivo

E 1 artículo 49 constitucional se reformó el 12 de agosto de 1938 y el 28 de marzo de 1951. El párrafo segundo de su texto

original establecía que solamente en caso de que el Ejecutivo actuara en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas en tkrminos del articulo 29 del propio ordenamiento, el Poder Legislativo se depositaría en un solo individuo. El Congreso de la Unión emitió decretos en que facultó al Ejecutivo para legislar extraordinariamente. Ante tal circunstancia, el 12 de agosto de 1938 se adicionó el mencionado artículo 49 para precisar que en ningiin otro caso, salvo el del diverso 29, se otorgarían al Ejecu- tivo facultades extraordinarias para legislar. Tal r e f o m preten- día que el Congreso de la Unión conservara intactas las funciones que le encomienda la Constitución vigente, es decir, las de expedir actos formalmente Zegislativos, pero no la de emitir todas las disposiciones de observancia general; por tanto, Ia modifi- caci6n tendi6 a evitar que el presidente de la Repfiblica continuara expidiendo actos de aquella jerarqufa. Posteriormente, mediante

4 Serie Grandes tonos del constitrrcionnlis,no mexicnno

decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacidn el 28 de marzo de 1951, se agregó un segundo párrafo al artículo 131 constitucional, para disponer que el Congreso de la Unión pudiera autorizar al titular del Ejecutivo el ejercicio de su facultad para emitir actos formalmente legislativos en materia de comercio exterior.57

El artículo 29 de la Constitución Federal5* señala:

En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pú- blica, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los Titulares de las Se- cretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República y con aprobación del Congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculos para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de pre- venciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las auto-

s' Tesis 2a. CXXX/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena gpoca, t. XIV, agosto d e 2001, p. 225.

58 BURGOA, Ignacio, Las garantfas individuales, 34a. ed., México, Porrúa, 2002, p. 205; CARPIZO, Jorge, Estudios consfifucionales, op. cit., pp. 486-487 y voz "suspensión d e garantías individuales", e n VV.AA., Nuevo diccionario jurfdico mexicano, op. cit., t. IV, p. 3607; CASTRO, Juventino V., Garantias y amparo, l l a . ed., México, Porrúa, 2000, pp. 245-246; FIX-FIERRO, Héctor, "Comentario al artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", en VV.AA., Constifucibn Polftica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, op. cif., t. 1, pp. 455-465; PADILLA, José R., Garanffas individuales: articulos 1 a 31,fracción IV de la Constifucibn Política de los Esfados Unidos Mexicanos: comentarios, legislación y jurisprudencia, México, CBrdenas, Editor y Distribuidor, 2000, pp. XII-XIII; PÉREZ CARRILLO, Agustfn, Racionalidad y suspensión degarantías individuales, Textos de Investigación, Núm. 1, México, Univer- sidad d e Hermosillo, 1988, pp. 15-16 y 22; T E N A RAM~REz, Felipe, Derecho constitucional mexicano, op. cit., p. 226.

La divisidn de poderes 55 L.

rizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde.

La suspensión de garantías sólo procede en los casos especificados en el artículo transcrito, de ahí que no se trate de una facultad discrecional del Ejecutivo. Como lo observó la desa- parecida Tercera Sala de la Corte, la suspensión de garantías demanda la intervención del Congreso, previa petición del presidente de la República y el acuerdo de sus colaboradores. Siem- pre que la petición no se acuerde, ni el Legislativo Federal ni las Legislaturas locales deben expedir leyes transgresoras de garan- tías individua le^.^^ Al decreto de suspensión debe anteceder una situación de gravedad especial, que afecte a toda la nación o a una localidad en particular, y que se cifre en fenómenos naturales, revueltas populares o pogromos. 'Ifnicamente el presidente de la República, previo acuerdo con los secretarios de Estado y el procurador general, puede ordenar la suspensión de todas o algunas de las garantías, que deberán estar perfectamente señaladas en la legislación de emergencia que se expida. El artículo 29 constitucional es congruente con el diverso 13,6O en el sentido de que, a riesgo de originar una ley privativa, la suspensión no puede decretarse respecto de un individuo en particular, sino indi- carse en una ley de emergencia que durará lo mismo que la suspensión.

El artículo 29 constitucional entraña un rompimiento con el principio de la división de poderes. La situación de suspensión de garantías provoca que en el Ejecutivo se reúnan competencias que normalmente corresponden al Legislativo y al Judicial. El pre-

'' Seninnario Iudicial de la Federación, Quinta Época, t . XLV, p. 4740. Las garantfas de igualdad, Colección Garantías indioíduales Na. 3, México, Suprema Corte de Justicia de la Nacibn, 2003, pp. 115-132.

56 Serie Grandes tesins del constitueionnlicmo nrexicnno

sidente legisla cuando expide las leyes emergentes que deban regir durante la suspensión de garantías, y desarrolla facultades jurisdiccionales - comúnmente exclusivas del Poder Judicial - cuando resuelve las controversias producidas con relacidn a las garantías suspendidas.

En otro orden de ideas, el segundo párrafo del artículo 131 constitucional dispone:

El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para res- tringir y para prohibir las importaciones, las exportacio- nes y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economia del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presu- puesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.

Esta delegación de atribuciones legislativas al Ejecutivo lo puso en control de la balanza comercial del país. El uso que haga de esta facultad no puede ser arbitrario, pues se somete a la apro- bación del Congreso dentro del presupuesto fiscal que cada año le envíe a éste el propio presidente. Esta potestad para enfrentar los problemas planteados por la economía internacional y poder así defender y propulsar el desarrollo económico, fue ejercida en un principio sin apoyo en la Constitución. Movido por las exi- gencias que la realidad imponía, el Ejecutivo continuó ejerciendo esa facultad y cre6 la Comisión de Arance1es;l cuerpo colegia- do responsable de estudiar la política arancelaria y de proponer

b1 Diario Oficial de la Federaci6n de 31 de agosto de 1927.


a la secretaría de Hacienda modificaciones a las tarifas de impor- tación y exportación. El 9 de noviembre de 1950, el Ejecutivo pre- sentó ante la Cámara de Diputados una iniciativa para adicionar el párrafo segundo del artículo 131 constitucional, a fin de con- tar con facultades para aumentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportación o importación expedidas por el Congreso de la Unión, en la inteligencia de que este gravamen tenía carácter extrafiscal y de que era necesario emplearlo mediante la adecua- ción de los aranceles a las necesidades imperantes en un determinado momento. La Cámara objetó que aquello no era posible por ser contrario al principio de la división de poderes, de ahí que se agregara a la propuesta del Ejecutivo que la delegación de facultades se sujetaría a la revisión y aprobación del con gres^.^^

Mediante la facultad prevista en el artículo 131 constitucional, el presidente puede, por ejemplo, reformar una fracción arancelaria de las Tarifas de los Impuestos Generales de Expor- tación e Importación y, por tanto, actuar como órgano legislativo. El decreto de reformas relativo no podría conceptuarse como creado por un acto administrativo, ni como consecuencia del ejercicio de la facultad reglamentaria prevista en la fracción 1 del artículo 89 constitucional, porque mediante esa facultad extsa- ordinaria el presidente de la República reforma una Ley expedida por el Congreso de la Ademhs, cuando el presidente de la República expide un decreto en uso de las facultades extraordinarias que le otorga el segundo piirrafo del artículo citado, es decir, con facultades delegadas en las que actúa como órgano

CHAPOY BONIFAZ, Dolores Beatriz, "Comentario al articulo 131 de la Constitución Polftica d e los Estados Unidos Mexicanos1', en VV.AA., Consfifucidn Polffica de 10s Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, op. cit., t . V , pp. 122-124. Tesis P. LXII/90, Semanario Judicial de la Federacibn, Octava Época, t . VI, Primera Parte, julio a diciembre d e 1990, p. 25.

58 Serie Grandes temas del constitueionalislno rnexicnno

legislativo, ese decreto tiene la misma naturaleza que las leyes ordinarias emanadas del Congreso Federal.64

El articulo 72, incisofl, constitucional, no exige que la reforma, adición, modificación o derogación de una ley provenga del mismo órgano que la creó, ni que para ello deban observarse los mismos trámites que en el caso particular de dicha norma se hayan observado para su expedición, sino que aquéllas se realicen conforme al procedimiento que establece el mismo ordenamiento fundamental para crear normas legales por parte de los órganos autorizados, según se actualicen los supuestos que en la propia Ley Fundamental se previenen. En este sentido, tal precepto no prohibe que las leyes expedidas por el presidente de la Reptíblica, en uso de facultades extraordinarias, sean reformadas por el Congreso de la Unión mediante el procedimiento ordinario previsto en el mismo numeral, ni que las leyes expedidas por el Con- greso puedan ser reformadas por el Ejecutivo en el caso de actualizarse los supuestos y observarse las formalidades previstas en los artículos 29,49 y 131 de la Constitución Federal.65

Las facultades legislativas de la Federación no son única- mente las consignadas en el artículo 73 constitucional, puesto que de diversas disposiciones de ésta se infieren esas facultades sobre materias distintas de las que especifica, en cuanto tales disposiciones imputan competencia y jurisdicción a la Federación sobre dichas materias. Así, el derecho que el artículo 27 constitucional confiere a la nación para imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público; el de regular el apro- vechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropia- ción, para hacer una distribución equitativa de la riqueza pública

M lbidem, Skptima Bpoca, t. 34, Septima Parte, p. 21. 65 Tesis P. LXVII/93, Gacefa del Semanario Judicial de la Federacidn, Octava Época, No.

71, noviembre de 1993, p. 38.

La divisidn de poderes 159

y cuidar de su conservación; el de hacer concesiones para explotar los productos del subsuelo; la facultad privativa que a la misma Federación concede el artículo 131 constitucional; y aun la juris- dicción que le otorga el artículo 132 sobre los bienes inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público o al uso común, implican necesariamente el ejercicio, por parte de la Federación, de las facultades legislativas correspondientes. Tales facultades no están específicamente determinadas en el citado artículo 73, ni en ningún otro, aunque pueden considerarse incluidas en la fracción XXIX del precepto mencionado, de donde se desprende que la Federación no sólo puede legislar sobre las materias ahí enumeradas, sino que puede hacerlo para ejercer todas las atribuciones que le asigna la Constitución Federal.66

Además de los casos a que se refiere el artículo 49 constitucional, relativos a las facultades legislativas del presidente, la Constituci6n Federal establece otros tres: a) la facultad reglamentaria (artículo 89, fracción 1), b) las medidas de salubridad (artículo 73, fracción XVI) y c) los tratados internacionales (ar- tículo 133).67

b6 Semanario Judicial de la Federacidn, Quinta Época, t . XXXVI, p. 1070. b7 CARPIZO, Jorge, Estudios constitucionales, op. cit., p. 455.

a división de poderes en el ámbito local

E 1 principio de la división de los poderes está previsto tanto en la Constitución Federal como en las locales.68 Los artículos

116, primer párrafo, y 49 de la Constitución Federal establecen que el poder público de los Estados se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y agrega que no deben reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corpo- racidn, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Sin embargo, en el ámbito local, el principio en comento no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepcio- n e ~ . ~ ~ El sistema constitucional mexicano permite que algunos actos que materialmente puedan corresponder a un poder sean realizados por otro, así como que para la creación o validez de un acto concurran armbnicamente dos poderes.70

hR Semanario Judicial de la Federacidn, Quinta Época, t . 11, p. 842. Tesis P./J. 89/2000, Semanario Judicial de la Federacidn y su Gaceta, Novena Época, t . XII, septiembre de 2000, p. 568.

70 Tesis P./J. 22/2004, ibidem, t. XIX, marzo de 2004, p. 1298.

62 Serie Grnndcs tcmns del constitucionnlismo mexicano

En este sentido, el artículo 116 constitucional prescribe im- plícitamente tres mandatos prohibitivos destinados a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de la división de poderes: a) la no intromisión, b) la no dependencia y c) la no subordinación de cualquiera de los poderes respecto de los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de éstos se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión, La dependencia conforma el siguiente nivel de violación y representa un grado mayor de vulneración, pues implica que un poder im- pida a otro tomar decisiones o actuar de manera autónoma. Por último, la subordinación se traduce en el mCis grave nivel de violación, al implicar que un poder no pueda tomar autóno- mamente sus decisiones y se someta a la voluntad del poder subordinante; la diferencia de la subordinación respecto de la dependencia es que, mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la sub- ordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto del que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior.71

Por otra parte, el artículo 124 de la Constitución Federal establece la división de competencias entre la Federación y los Estados en los siguientes términos: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados." Sobre este último precepto, al resolver la controversia constitucional

Tesis P./J. 80/2004, ibidem, t. XX, septiembre de 2004, p. 1122.

La división de poderes 63 L.

2/32, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia emitió el siguiente criterio:

Conforme al artículo 40 de la Constitución, la República Mexicana es un Estado Federal, en el que, por lo mismo, están divididas las atribuciones del poder soberano entre la Federación y los Estados. Ahora bien, respecto a tal divi- sión de facultades, la teoría jurídica del Estado Federal admite tres métodos distintos para realizarla, los cuales consisten: el primero, en enumerar en forma tan com- pleta como sea posible, las atribuciones del Poder Central y las de los Estados; el segundo, en enumerar la atribuciones del Podes Central, de manera que todas las no especificadas, competen a los Estados; y el tercero, en enumerar las atribuciones de los Estados, haciendo que recaigan en el Poder Central todas las no comprendi- das en esa enumeración; y aunque el tercero de los metodos enunciados es el más conveniente, desde el punto de vista constitucional, o sea aquel en que se enumeran las atribuciones o facultades de los Gobiernos Locales, de manera que la presunción exista a beneficio del Poder Central, en razón de que una de las consecuencias de la evolución política y social, es la transformación de las necesidades de orden local, en intereses de orden general y éstos, como es natural, deben ser administrados por el Gobierno Central que es el representante del interés general, la Constitución nuestra adoptó, al parecer (dados los términos de su ar- tículo 124), el segundo de los métodos enunciados, deter- minando que las facultades que no están expresamente concedidas por la misma Constitución, a los funcionarios federales, se entiendan reservadas a los Estados; pero es notorio que el principio no aparece admitido por el Consti- tuyente, en toda su pureza, puesto que, en algunos artículos de la Carta Federal, se confieren a los Estados algunas atribuciones; en otros, se les prohibe el ejercicio de otras, que también se especifican; y a veces se concede la misma facultad atributiva a la Federación y a los Estados, estable-

4 Serie Grandes temas del constitucionalismo mexicano

ciéndose así una jurisdicción concurrente; de donde acaso sea lógico concluir que el sistema adoptado por el Consti- tuyente, fue una combinación de los tres métodos, por lo que no es sostenible el argumento, sacado únicamente del artículo 124 de la Constitución, de que la Federación sólo puede ejercer las facultades legislativas que expresamente le confiere el artículo 73 constitucional; pues esas facultades van imbíbitas también en las demás jurisdicciones y facultades conferidas a la Federación, en otras materias no com- prendidas expresamente en el citado artículo 73, o quedaron reservadas a la nación, en diversos artículos de la propia Con~titución.'~

Debe tenerse en cuenta, además, que en las entidades federativas y el Distrito Federal coexisten los ámbitos de competencia federal y local, como lo estatuyó la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia:

En nuestro orden jurídico se dan en el territorio de la Fede- ración dos esferas dentro de las cuales se ejercen las funciones estatales; estas son la federal y la que corresponde a las entidades federativas, mismas que no se delinean terri- torialmente, como sucede entre las entidades de la Federa- ción, sino por razón de la materia en relación con la cual se ejercen las funciones, según lo dispone el artículo 124 de la Constitución Federal, al señalar: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados". De este precepto se desprende que en las entidades federativas ejercen jurisdicción por razón de materia, tanto las autoridades federales como las del Estado federado de que se trate, lo que significa que en cada Es- tado miembro de la Federación se dan dos ámbitos de competencia, el federal y el local. Sin embargo, nuestra

72 Semanario Judicial de la Federacibn, Quinta Época, t . XXXVI, pp. 1069 y 1071.

La división de poderes 65 I

organizacidn federal no admite que un mismo territorio esté regido por dos legislaturas locales, como se desprende de lo dispuesto por el artículo 121, fracciones 1 y 11, de nuestra Ley Fundamental, que dicen: "1. -Las leyes de un Estado s61o tendrán efecto en su propio territorio y, por consi- guiente, no podrán ser obligatorias fuera de 61. 11.-Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ~bicacidn."'~

'-' Tesis 2a. XCV/96, Semanario Judicial de la Federacidn y su Gaceta, Novena Época, t. IV, noviembre de 1996, p. 245.

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