Kampen om de fattige - utviklingsfondet...samarbeidet. Blikket vendes så mot resultater. Hva vet vi...

Kampen omde fattigeEt diskusjonsnotat om utfordringer for norsk bistand.Av norA ingdAl

3

InnholdKutt bistanden side 4

50 år med bistand side 5

Bistand som gir resultater – gode og dårlige side 11

En foreldet bistandsstruktur– leve de nye giverne? side 19

Demokratisering av kunnskap side 22

Hvilken rolle har norsk bistand i framtida? side 24

Noen forkortelser og forklaringer side 26

Nettsteder side 26

kAmpEn om dE fAttigE Et diskusjonsnotat om utfordringer for norsk bistand

Utgitt av Utviklingsfondet 2012

forfatter: Nora Ingdal, bistandspraktiker, forsker og skribent, har tidligere arbeidet som stedlig representant for Norsk Folkehjelp i Midtøsten, redaktør av Verdensmagasinet X, utreder og daglig leder i Nordic Consulting Group. I dag jobber hun med strategisk analyse i Redd Barna.

Forfatteren takker Øyvind Eggen, Halle Jørn Hanssen og Stein Hansen for innsikt og kommentarer.

”Kampen om de fattige” er et diskusjonsnotat utgitt av Utviklingsfondet med mål om å skape politisk debatt omkring bistand og resultater av bistanden som gis, samt øke kunnskap og engasjement om status quo for norsk bistand. All informasjon og analyser i notatet står for forfatterens egen regning, ikke Utviklings-fondets.

layout og ombrekk: Anna Maria Pirolt, Brød&tekst

Utviklingsfondet er en uavhengig miljø- og utviklings organisasjon. Vi støtter fattige mennesker i deres eget arbeid for å kunne fø seg selv, komme seg ut av fattigdommen og sikre miljøet. Utviklingsfondet har trettifem års erfaring med å kombinere miljø- og utviklingstiltak i konkrete selvhjelpsprosjekter

www.utviklingsfondet.no

Rapporten er utgitt med støtte fra Norad.

ISBN 978-82-91923-98-7 (trykk)ISBN 978-82-91923-99-4 (nett)

norge er en betydelig bistandsaktør. En av verdens absolutt største. Derfor ser verden opp til Norge, som en veiviser, som en inspirator og som en moralsk aktør. Dette forplikter oss ved at det forventes at Norge er der som en solidarisk global spiller. Dette forplikter oss til å sørge for at kvaliteten på den bistanden vi yter er god. Dette forplikter oss i det lange løp til å sørge for at det er sam-stemthet i den norske politikken - at det er samsvar mellom hva vi gir med den ene hånden og hva vi tar med den andre. I dette diskusjonsnotatet har vi invitert Nora Ingdal til å reflektere over hvor norsk bistand står i dag. Ingdal har mange års erfaring som journalist, solidaritetsarbeider og bistandsarbeider og har jobbet med kvalitetssikring av bistandsprosjekter i en rekke land. Notatet er et forsøk på å summere opp noen av utfordringene norsk bistand står ovenfor. Ingdal starter med et kort tilbakeblikk på norsk bistandshistorie gjennom de siste 50 år, før hun tar oss gjennom både tusenårsmål og generelle trekk i det norske utviklings-samarbeidet. Blikket vendes så mot resultater. Hva vet vi om hva som fungerer, og ikke minst om hva som ikke gjør det? Hva har vi lært etter 50 år med bistand? Notatet er utgitt for å skape debatt rundt et viktig norsk utenriks- og utviklingspolitisk virkemiddel Norge gjør seg bruk av. Utviklingsfondet er enige i mange av forfatterens poeng, men deler ikke nødvendigvis alle synspunkter. 2013 er valgår. Utviklingspolitikk er et av mange tema. Det er beslektet med de store internasjonale klimautfordringene. Det utfordrer oss på hvordan vi skal ta vare på verdens store allmenninger. Det maner til nye grep for å sikre nok og god mat til verdens sultne. Bistand er derfor mye mer enn bare en budsjettpost som en eventuelt ny regjering kan gjøre hva den vil med. Kvalitet spiller en rolle. Størrelse spiller en rolle. Hvilke spørsmål vi debatt-erer i et valgår spiller en rolle. Det sier noe om oss. Det sier noe om Norge. Derfor ønsker Utviklingsfondet å bidra til en debatt om norsk bistand og utviklingspolitikk. Dette er vårt lille bidrag til valgkampens innhold.

Andrew P. KroglundPolitikk- og informasjonssjef i Utviklingsfondet

forord

4

moyo ville slå hull på det hun kalte ”myten” om at milliardene som hvert år gis til Afrika faktisk skaper utvikling og vekst. Den internasjonale bistanden bør avsluttes snarest mulig, mente hun, fordi bistanden gjør at situasjonen i mange afrikanske land går fra vondt til verre. Den skaper avhengighet og bidrar til å befeste en elite i sør med sterke egeninteresser knyttet til at den internasjonale bistanden opprettholdes. Afrika trenger investeringer, handelsavtaler og tilgang til markeder, var Moyos alternativer til den tradisjonelle bistanden. Hun understreket at hennes angrep var rettet først og fremst mot den bilaterale og multilaterale bistanden, ikke nødhjelp og de frivillige organisasjonene.1

Bistandssystemet avler korrupsjon og passivitet, dreper innovasjon og virker mot sin hensikt, tordnet Moyo i aviser, media og internett. Ikke rart hun ble invitert i tv-studioene til BBC, CNN og Al-Jazeera (på bildet). Med sine hardtslående argumenter, statistikk og fakta - om ikke alltid like presise, greide Dambisa Moyo å reise en viktig debatt. Som representant for den unge generasjonen av velutdannete afrikanere fikk hun støtte fra mange hold: forskere, aktivister, tenkere og politikere; Rwandas president Paul Kagame og nylig avdøde Meles Zenawi, statsministeren i Etiopia. Det var nok også befriende for mange afrikanere å høre en av deres egne (og ikke nok en hvit, mannlig ”mzungu”-forsker) sette ord på frustrasjonen ved å bli diktert hva de skal gjøre og ikke gjøre – i bytte mot å motta utviklingshjelp.

kutt bistanden! ...

... sa dambisa moyo og skapte kraftige bølger da hun i 2008 utga boka Dead Aid – why aid is not working and how there is a better way for Africa.

1) En god samling av Dambisa Moyos bøker, artikler og intervjuer finnes på www.dambisamoyo.com. Det har vært en del diskusjon om Moyo faktisk inkluderer bistand til de frivillige organisasjonene i kritikken sin. Se for eksempel Oxfam-bloggen, http://www.oxfamblogs.org/fp2p/?p=9516 eller intervju med henne i Carnegie Council, http://www.carnegiecouncil.org/studio/multimedia/20120918/index.html

«Er Norge i stand til å frigjøre seg fra gamle mønstre og virkelig tenke nytt rundt hvordan bistanden kan bli et effektivt og smart verktøy for å utrydde fattigdommen?»

Moyo traff en nerve i norsk bistandsdebatt; hva kan doku-menteres av resultater etter 50 år med bistand; skal vi fortsette å ”hjelpe” Afrika og fattige land på tross av at nye stemmer fra kontinentet klart sier ifra at de ikke vil ha bistanden i sin nåværende form? Og hvordan tar vi innover oss endringene i verdens demografi, økonomi, teknologi og miljø- og klimatrussel? Er Norge i stand til å frigjøre seg fra gamle mønstre og virkelig tenke nytt rundt hvordan bistanden kan bli et effektivt og smart verktøy for å utrydde fattigdommen? Dette diskusjonsnotatet - basert på ulike studier, rapporter og forfatterens egne observasjoner og erfaringer i løpet av de siste 20 årene – vil forsøke å svare på noen av spørsmålene, og forhåpentligvis reise nye til debatt.

Kutt bistanden: Den zambiske økonomen Dambisa Moyo mener tradisjonell stat-til-stat bistand bør kuttes. (Foto: Helen Jones Photography/Creative Commons)

«Den internasjonale bistanden bør avsluttes snarest mulig. Den skaper avhengighet og bidrar til å befeste en elite i sør med sterke egen-interesser knyttet til at den internasjonale bistanden opprettholdes.»

5

Et kort tilbakeblikkNorsk utviklingssamarbeid markerte 50 års jubileum i 2012. Norge har fra den spede starten i 1962 med norsk utviklings-hjelp til i dag gitt over 500 milliarder kroner. USAs omfattende bistand til gjenoppbyggingen av Europa etter andre verdenskrig gjennom Marshallhjelpen blir ofte trukket fram som startskuddet for moderne internasjonal bi-stand. I kjølvannet av revolusjonen i Kina og krigen i Korea startet USA hjelpeprogrammer også i Asia; Sovjetunionen ga hjelp til India. Gjennom 1950-årene trappet USA opp sin bistand til fremvoksende selvstendige stater, og la press på europeiske land for å bidra etter hvert som disse kom på fote etter krigen. Norge gikk fra å være mottaker av Marshallhjelpen til i dag å være blant de som gir mest bistand per innbygger. Norges første utviklingsprosjekt startet opp i India i 1952 da den indiske planleggingskommisjonen ønsket å modernisere kystfisket i delstaten Kerala. Norge tilbød seg å hjelpe og sendte eksperter. Ikke lenge etter gikk Norge med stor optimisme også inn i de nylig frigjorte afrikanske stater, de tidligere koloniene Tanzania, Uganda og Ghana. Med Julius Nyere i spissen i Tanzania var grunnlaget lagt for hjelp til selvhjelp-doktrinen. Bistanden finansierte infrastruktur, kapasitetsbygging, helse og utdanning. Endringsteorien var at ved å tilføre de fattige landene modeller, metoder og midler fra de rike så skapte man utvikling som igjen skulle dryppe ned på de fattige, den såkalte trickle down-teorien. I India ble fiskebåtene i Kerala større takket være den norske bistanden; de fikk motorer og gikk lengre ut på havet. Fisket ble industrialisert og sysselsatte mange. Men prosjektet ga ikke bare utvikling, det førte til en del uønskete konsekvenser: latente konflikter mellom fiskere og nye aktører i næringen ble for-sterket. Ifølge historiker Helge Pharo i boka Hjelp til selvhjelp, bidro prosjektet til økte sosiale og økonomiske spenninger i landsbyene mellom katolikker og hinduene og overfiske på havet.2 Etter 20 år ble Keralaprosjektet avsluttet i 1972. I etter-tiden har det blitt stående – fortjent eller ikke - som selve kron-eksempelet på hvordan bistand ikke skal drives.3 Teoriene om hva som skulle skape utvikling i de fattige landene har vært mange i årene fra 1950 til i dag; fra trickle-down teorien på 1960-tallet, til basic needs-teorien på 1970-tallet som sa at modellen med utvikling ovenfra ikke ga de ønskete resultatene, man måtte få dekket folks grunnleggende sosiale behov, særlig innen helse og utdanning og såkalte integrerte landsbyutviklingsprogram som blant annet Norad drev mange av. Basic needs ble i sin tur erstattet på 1980-tallet med Verdens-bankens krav om økonomiske reformer og liberalisering gjen-nom såkalte strukturtilpassinger som forutsetning for lån. Etter et tiår med disse kom 1990-årene hvor bistanden skulle være

Hjelp til selvhjelp: Tanzanias landsfader Julius Nyerere menteat det folk trengte var hjelp til å hjelpe seg selv. Hans idé omhjelp til selvhjelp ble senere tatt opp av mange andre. (Foto:United Kingdom Government)

50 år med bistand

2) Pharo, Helge Ø. (1980), ”Hjelp til selvhjelp, Om initiativet til det indisk-norske fiskeriprosjektet”, Historisk tidsskrift, band 59 (Oslo) 3) Langt ifra alle er enige i denne konklusjonen. Tidligere informasjonsdirektør i Norad, generalsekretær i Norsk Folkehjelp, journalist og skribent, Halle Jørn Hanssen mener bistanden førte til et teknologisk og kommersielt gjennombrudd for fiskere og fiske i Kerala som igjen bidro til at India i løpet av 1980 og 1990 årene ble en stor fiskerinasjon. Den norske bistanden til helseprosjektene, byggingen og driften av rørfabrikken som skulle skaffe rør til alle vannledningene ble også ansett som vellykket. Halle Jørn Hanssen forteller at fabrikken var fortsatt i drift da han sist besøkte Kerala i 1988. Intervju/epost Halle Jørn Hanssen, oktober 2012. 4) En god og lettfattelig oppsummering av denne perioden i norsk bistand finnes i Store norske leksikon, http://snl.no/utviklingssamarbeid 5) Nygaard, Arnfinn (197), ”Norsk u-hjelps første landvalg: - India er all right, sa Lange”, Verdensmagasinet X, 5/1997.

et verktøy for politiske reformer, demokratisering og styresett. Endelig i 2000 kom Tusenårsmålene.4 Den fattige delen av verden har på mange måter vært en forsøkskanin for rike lands utprøving av metoder og modeller.5 Motivasjonen for å drive bistand innenfor OECD-landene har også variert og endret seg fra kampen mot kommunismen til kampen mot terror etter 11 september 2001. Med så mange ulike teorier og motiv er det vanskelig å måle resultatene av bistanden. Men har vi lært noe etter 50 år? En av de viktigste lærdommene fra Kerala var å undersøke grundig lokale forhold før man setter i gang prosjekter; å analysere potensielle negative (eller positive) utilsiktete kon-sekvenser. Slike analyser må gjøres ikke bare før man setter i gang, men også i løpet av prosjektets levetid. Men tar vi oss egentlig tid til å analysere grundig nok? Hvis man ser på farten i igangsettingen av nye prosjekter fra 2005 er ikke konklusjonene entydige.

kanaler for norsk bistandEn kort oppsummering av 50 år med bistand viser at fra 1960 til 2010 har Norge gitt over 500 milliarder i utviklingsbistand. Statistikken på Norads hjemmesider er ikke komplett, så i ana-lysen nedenfor er totalbeløpet 343 milliarder.

Nesten halvparten (45%) har gått via multilaterale organisa-sjoner. Bilateral stat-til-stat bistand utgjør 17%, 10% har blitt kanalisert via norske frivillige organisasjoner, 3% via interna-sjonale NGOer og 2% via privat sektor og næringslivsaktører. Nesten en fjerdedel av beløpet (23%) er ikke kategorisert.

Aktører for norsk bistandBlant de viktigste multilaterale organisasjonene finner vi Verdens-banken, FNs utviklingsfond (UNDP), FNs Barnefond (UNICEF), de regionale utviklingsbankene (ADB, AfDB), Det internas-jonale vaksinefondet (GAVI) og Det Globale Fondet for bekjempelse av aids, tuberkolose og malaria (GFATM) i tillegg til en rekke mindre FN-organisasjoner. Norge er en av de viktigste støttespillerne til FN, både økonomisk og politisk. Norsk bistand til FN har doblet seg fra 2005 til 2011. I 2006 lanserte FN et nytt initiativ som kalt “Delivering as One”, som betyr at i hvert land vil det være en leder som skal koordinere alle FN-etatene i feltet, det skal være en budsjettramme, og et operativt støttesystem. Målet var å øke effektiviteten, redusere avfall og formidle administrative besparelser til programmer. Åtte land fra Mosambik til Kapp Verde meldte seg frivillig til å prøve ut reformen. Samtidig ble det vedtatt å slanke FN-systemet kraftig hva gjelder stillinger og byråkrati. Statsminister Jens Stoltenberg gikk inn i arbeids-gruppen som skulle følge denne prosessen. I 2009 hadde ingen avdelinger blitt slått sammen og ikke et eneste program blitt kuttet, ifølge eksperter på området.

6

Hva er bistand?For at et prosjekt eller program skal regnes som offisiell ut-viklingshjelp (Official development assistance, ODA) må det ha som mål å fremme økonomisk utvikling eller velferd i det Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) kaller et ”utviklingsland”. ODA kan deles inn i to typer; kapital-overføring i form av gaver eller lån (spesielt ”myke” lån som har lengre tilbakebetaling og lave renter), og kompetanseoverføring gjennom teknisk assistanse og opplæring. De to formene kom-bineres ofte ved støtte til oppbygging av institusjoner som både krever kompetanse og kapital. Retningslinjene for slik bistand ligger ute på nettsidene til OECDs Utviklingskomite (DAC).6 Medlemmene i Utviklingskomiteen DAC i OECD er 22 europeiske land, i tillegg til USA, EU, FN og Verdensbanken. Land utenfor DAC tar i økende grad innpå med tanke på bistand. De såkalte BRICS landene; Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika og fremvoksende økonomier som Tyrkia, Tsjek-kia og De Forente Arabiske Emirater gir et sted fra 30 til 60 mil-liarder dollar årlig i ulike former for bistand (vanskelig å finne nøyaktige tall). OECD blir kritisert for å ikke ta inn over seg det endrete bistandslandskapet (mer om det i neste kapittel). Ifølge OECD7 ga DAC-giverne 133 milliarder dollar (ca 800 mrd kroner8) i offisiell bistand i 2011. I rene tall er det en svak økning fra 2010 (128 mrd), men justert for inflasjon er det en reell nedgang med nesten 3%. Nedgangen ble forklart med finanskrisen i Europa, men skapte uro i OECD. 2010 var det første året at ODA har sunket siden 1978 siden alle medlemmene gradvis har økt sin ODA per bruttonasjonal-inntekt per person. De fleste OECD-giverne gir fra 0.18% av BNI, som USA, til 1% av BNI, som Sverige og Norge.

FIgur 1 Norsk bistaNd 1960 - 2010 fordelt på type mottakere

Uspesifisert (23 %)

Privat sektor (2 %)

Offentlig sektor i mottakerland (7 %)

Offentlig sektor i Norge/andre giverland(10 %)

Internasjonale ikke-statlige organisasjoner (3%)

Norske ikke-statlige organisasjoner (10%)

Multilaterale organisasjoner (45%)

(Norads bistandsstatistikk, www.norad.no, hentet ut 17.08.12)

6) Development Assistance Committee (DAC) er et forum i OECD (Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling) som setter standarder for og følger opp medlemslandenes bistandspraksis. Dette forumet har utarbeidet felles retningslinjer for hva som klassifiseres som utviklingshjelp (ODA). 7) OECD DAC AID statistics, oecd.org/dac/developmentaidtodevelopingcountriesfallsbecauseofglobalrecession.htm 8) For enkelthets skyld regner vi en dollar som ca 6 norske kroner. 9)”Is “Delivering as One” failing to deliver? The case for a market-based approach to UN reform”, Sandra Sequeira, Professor of Development Economics at London School of Economics and visiting scholar at DRI, and Christian Schornich, who works for the United Nations, 17. desember 2009.

«For at et prosjekt eller program skal regnes som offisiell utviklingshjelp må det ha som mål å fremme økonomisk utvikling eller velferd i det Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling kaller et ”utviklings-land”.»

Seks år etter starten, i 2012, er det fortsatt ingen konkrete mål-bare resultater på FN-reformen.10 På tross av at FNs budsjett globalt har blitt kraftig redusert har verdensorganisasjonen opprettholdt like mange stillinger. Norge økte sin økonomiske støtte til 25 ulike FN-organisasjoner i 2012. Foruten FN, er norske frivillige organisasjoner en viktig kanal for bistanden. Blant de største norske mottakerne i denne kategorien er Flyktninghjelpen (525 millioner), Norges Røde Kors (455 millioner), Kirkens Nødhjelp (408 mill. kroner), Norsk Folkehjelp (365 millioner) og Redd Barna (182 millioner). Digni (tidligere Bistandsnemnda), som er en paraplyorganisasjon for norske misjonsorganisasjoner, mottok 150 millioner kroner (Norad 2011). I motsetning til støtten som kanaliseres via FN, følges bistanden til de norske frivillige organisasjonene grundig av Norad gjennom hyppige organisasjonsgjennomganger, prosjektevalueringer og organisasjonenes egne rapporter. En analyse av den norske bistandsstatistikken fra 1960 til 2010 brutt ned på sektorer (figuren til høyre) viser at 17% har vært satset på økonomisk utvikling og handel, 10% har gått til godt styresett, 8% til nødhjelp og 8% til miljø og energi, mens helse og sosial sektor har mottatt ni prosent og utdanning seks prosent. Den store andelen av midler som er gitt gjennom de multi-laterale organisasjonene (hele 45 prosent) er ikke klassifisert i forhold til sektor. Det er en svakhet med måten bistanden til Verdensbanken og FN organisasjonene rapporteres på som er påpekt i en rekke eksterne evalueringer og studier11. Det må bemerkes her at dette er en diskusjon om FNs kapasitet og kompetanse til å drive effektivt bistandsarbeid, ikke FNs rolle som en samlende kraft for å drive fram internasjonale prosesser, konvensjoner og lignende.

Historiske linjer i utviklingen av norsk bistand viser at ved den spede starten i 1962 utgjorde norsk bistand ni millioner kroner, mens den i 2011 hadde økt til 27,7 milliarder kroner. Sett i forhold til befolkningen har bistanden økt fra mindre enn 3 kroner per person i 1962 til over 5 500 kroner i 2011. Bistanden har økt raskere enn den norske økonomien. I 1962 utgjorde bistanden 0,14 prosent av bruttonasjonalinntekt, mens den var på over én prosent i 2011. På grunn av den sterke veksten i norsk økonomi, har bistandsbudsjettet blitt fordoblet på sju år.

77

0

10 000 000

20 000 000

30 000 000

40 000 000

50 000 000FN

- U

ND

P

FN -

UN

ICEF

FN -

andr

e

Verd

ensb

anke

n

Regi

onal

e utv

iklin

gsba

nker

GAV

I

GFA

TM

And

re

FIgur 2 Norsk bistaNd til multilaterale orgaNisasjoNer 2000 - 2010


10) FN har lagt ut en video på youtube som heter ”Delivering as One Concrete Results”, http://www.youtube.com/watch?v=zgK2i_PC5-w, men videoen forteller ikke et ord om hva FN-organisasjonene har gjort for å effektivisere eller reformere. Akkurat i det denne rapporten gikk i trykken og Norge fikk ny utenriksminister (Espen Barth-Eide) la UD fram en stortingsmelding om Norges forhold til FN. 11) Flere FN-relaterte evalueringer ligger her www.norad.no/no/evaluering

FIgur 3 Norsk bistaNd 1960 - 2010 fordelt på sektorer

Godt styresett (10%)

Multilateralt (29 %)

Utdanning (6 %)

Miljø og energi (8 %) Nødhjelp(8 %)

Helse- og sosial-sektor (9%)

Kostnader i Norge og uspesifisert (13%)

Økonomisk utvikling og handel (17%)


fra hovedsamarbeidsland til hele verdenFor 50 år siden var bistanden fordelt på et lite antall prosjekter i noen få land. Over 90 prosent av utviklingshjelpen i 1962 ble utbetalt til India, Sør-Korea og Tanzania. Norsk bistand gikk til nylig frigjorte land i Afrika, senere også Asia (Nepal, Paki-stan og Bangladesh) og Latin-Amerika (Nicaragua, Guatemala m.fl). Utover 1990-tallet ble utviklingsarbeidet en viktig del av arbeidet for fred og forsoning, og Namibia, Angola og Sør-Afrika ble gjort til samarbeidsland. I 1995 opphørte India og Pakistan å være hovedsamarbeidsland mens Malawi ble tatt inn. Botswana og Namibia mistet status som prioriterte sam-arbeidsland samme år. I 2004 ble Afghanistan, Kenya og Madagaskar nye samarbeidsland. Med regjeringen Stoltenberg i 2005 ble den lange tradi-sjonen med hovedsamarbeidsland lagt bort. Selv om det ikke ble uttalt eller nedfelt skriftlig før i Stortingsmeldingen i 200912, gjorde miljø- og utviklingsministeren det klart at han ønsket å stå fritt til å arbeide i alle land hvor man så mulig-heter. Erik Solheim definerte muligheter som ”områder hvor vi ikke bare kan gi penger, men bruke pengene til å skape politiske prosesser”.13

Solheims stjerneeksempel var regnskogssatsningen; ved å love 15 milliarder kroner skulle pengene utløse politiske pro-sesser i land som Indonesia og Brasil. Muligheter betød bistand hvor penger og politikk trakk i samme retning. Nå har det vist seg vanskelig å få betalt ut midlene: Norge har så langt lovet å støtte Brasil med 2,5 milliarder, men bare 655 millioner er utbetalt til det såkalte Amazonasfondet, og fortsatt står 1,9 milli arder urørt i Norges Bank.14

Solheim har fått mye honnør for å tenke nytt og utradi-sjonelt – og for å tørre ta risikoer, som med klima og skogsat-singen. En negativ konsekvens av å ”løpe etter mulighetene” slik han selv uttrykker seg, er fragmentering og spredning av de norske bistandsmidlene i antall prosjekter, land og geo-grafiske områder. I 2011 ble det gitt bilateral bistand til 36 land, mens total-lista over land som mottok bevilgninger fra Norge viste 129.

Av FNs 193 medlemsland ga altså Norge bistand til 63% av dem. De største mottakerlandene i 2011 var Brasil (1,4 mrd), Afghanistan (777 millioner), Tanzania (640 millioner) og Pale stina (628 millioner).

8

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Mill

ione

r kro

ner

Figur 4 Norsk bistaNd 1960 - 2010


12) UD (2009), St.meld. nr. 13 (2008–2009) Klima, konflikt og kapital – Norsk utviklingspolitikk i et endret handlingsrom. 13) Solheim i debatt i Polyteknisk forening ”Mot en ny nordisk modell for utviklingshjelp”, 19. mai 2011, http://www.polyteknisk.no/Referater-videoer/Changing-aid.-Moete-6-Mot-en-ny-nordisk-modell-for-utviklingshjelp. 14) Norge må legge press på Amazonas-fondet, http://www.bistandsaktuelt.no/nyheter-og-reportasjer/arkiv-nyheter-og-reportasjer/norge-m%C3%A5-legge-press-p%C3%A5-amazonas-fondet

laNd 2010 2011

Brasil 1 483 483 1 406 590

Afghanistan 726 407 777 254

Afrika regional 616 231 656 735

Tanzania 749 200 640 356

Palestina 661 907 628 409

Mosambik 445 419 471 582

Uganda 431 870 453 823

Zambia 326 716 443 515

Somalia 190 965 414 897

Malawi 391 120 374 684

Sør-Sudan 326 792

Nepal 285 390 276 878

Sudan 705 371 274 197

Afrika sør for Sahara regional 326 944 261 380

Vietnam 121 949 241 646

Guyana 176 681 218 981

Sør-Afrika 149 521 213 914

Liberia 138 070 196 754

Europa regional 146 350 186 792

Pakistan 502 448 183 994

Dem. Rep. Kongo 171 061 178 360


største mottakere av Norsk bistaNd (i ‘000 kroNer)

Flere av landene på Norges liste ligger an til å gå fra lav- til mellominntektsland. For tjue år siden bodde 93 prosent av verdens fattigste i lavinntektsland, mens det i dag er mellom 75 og 80 prosent. Endringen i det globale fattigdomsbildet sky-ldes ikke at de fattige har flyttet på seg, men en endring i landenes status på inntektsstigen. Siden år 2000 har 28 tidligere lavinntektsland blitt flyttet opp i kategorien mellominntekts-land, for eksempel store og folkerike land som Pakistan, India, Kina, Nigeria og Indonesia, men også land som Zambia, Viet-nam, Sør-Afrika og mange land i Latin-Amerika. Noen få mellominntektsland er også i ferd med å gå over til høyinntektsland. Libya har for eksempel en BNI rett rundt grensa for å bli klassifisert som høyinntektsland – i 2011 var denne grensa en BNI på 12.476 USD per person. Landet har allikevel mottatt humanitær bistand fra Norge på grunn av konflikten i landet i 2011/2012.

Skjev fordelingSelv om mange av de tidligere fattige landene har hatt økono-misk vekst og økt bruttonasjonalprodukt per innbygger, så sier disse tallene ingenting om den interne fordelingen i landet. Parallelt med den økonomiske veksten har nemlig forskjellene

mellom rik og fattig internt i landene økt enormt. Den mest berømte måten å måle ulikhet på er Gini-indeksen (utviklet av den italienske statistikeren Corrado Gini i 1912). Gini-indeks-en sier noe om hvor jevn inntektsfordelingen er. Indeksen er 0 dersom alle har like stor inntekt, mens den er 1 dersom alle inntektene går til en person og resten ikke får noen ting. Det er senere blitt utviklet et stort antall tilsvarende mål som kan gi andre konklusjoner, fordi de legger mer vekt på forskjeller en-ten mellom de fattigste og de bedre stilte fattige eller mellom de rikeste og de middels rike. Kartet over viser hvordan de ulike landene skårer på Gini-indeksen. Sverige har 0.20, som betyr svært liten inntekts-forskjell mellom rike og fattige mens landene markert med mørk grå er verst stilt; det er land som for eksempel Namibia, Sør- Afrika & Den sentralafrikanske republikk - sistnevnte med 0.70 på gini-indeksen. I USA (markert med orange) er det større inntektsforskjeller enn i India (grønt). Det endrede fattigdomsbildet betyr at fattigdom i økende grad er i ferd med å forandre seg fra å være et spørsmål om fordeling mellom rike og fattige land til å bli et spørsmål om fordeling internt i land, eller fordeling mellom individer og grupper.15

9

giNi-koeffisieNter gInI-IndeKsen vIser graden av InnteKtsForsKjeller I et land (0 - 1). dess lavere tall dess lavere ForsKjeller. sverIge er landet med mInst ForsKjeller I verden.

15) Melamed, Claire (2012), ”Putting inequality in the post-2015 picture”. Research reports and studies. ODI, UK

<.25 .25-.29 .30-.34 .35-.39 .40-.44 .45-.49 .50-.54 .55-.59 >.60 Ingen data

Kilde: CIA- The World Factbook 2009

forvaltningen av bistandenOrganiseringen av hvem som forvalter bistanden og ut-viklingssamarbeidet på vegne av Norge har endret seg i takt med endringer i de politiske føringene. I starten var det Norsk

Utviklingshjelp, som senere ble omdannet til Norad. Regjeringen Willoch opprettet for første gang et eget Utviklingsdepartement i 1983 skilt ut fra Utenriksdepartementet. Norad ble lagt under dette departementet noen år senere. I 1990 ble departementet nedlagt og innlemmet i UD igjen. Under utviklingsminister Hilde Frafjord Johnsens ledelse startet i 2002 en forvaltningsgjennomgang som vurderte effektiviteten til det norske bistandssystemet. Året etter startet omorganiseringen som systemet fortsatt sliter med effektene av; forvaltningen av all bistand (unntatt sivilsamfunn, næringsliv, helse, forskning og utdanning) og ambassadene med bistandsporteføljer ble flyttet fra Norad til UD. Norads rolle ble endret fra å være en implementerende instans til å ha en rådgivende rolle i å kvalitetssikre og doku-mentere resultatene av norsk bistand. I 2011 forvaltet Norad 12% av bistanden, UD og ambas-sadene 80%. Det resterende ble fordelt på Fredskorpset og Norfund. Omleggingen kombinert med en kraftig vekst i bistands-budsjettet og ansettelsesstopp i Utenriksdepartementet har fått Riksrevisjonen til å konkludere med at Utenriksdepartementet ikke har tilstrekkelig kapasitet eller ressurser til å forvalte midlene på en forsvarlig måte. I en rapport fra 2011 påpekte Riksrevisjonen at en enkelt medarbeider sitter med ansvaret for en milliard bistandskroner til FN. For å avhjelpe situa-sjonen har departementet hatt en utstrakt bruk av konsulenter til saksbehandling.17

De siste par årene har flere bevilginger blitt flyttet tilbake fra UD til Norad for å avhjelpe kapasitetsmangelen i UD, og mye tyder på at flere vil bli flyttet tilbake. En prosjektgruppe oppnevnt av Utenriksministeren har foreslått at flere tilskudds-ordninger bør flyttes fra UD til Norad. Det kan for eksempel dreie seg om deler av nødhjelpen, støtten til multilaterale or-ganisasjoner som FN, Verdensbanken og utviklingsbankene samt EØS-midlene til land i det tidligere Øst-Europa.18

10

Nye tider: 23 mars 2012 overlot Erik Solheim utviklingsministerposten og et budsjett på 27 milliarder til Heikki Holmås. Under Erik Solheims periode har bistandsbudsjettet fordoblet seg. (Foto: Kyrre Lien/Scanpix)

det norske bistandsbudsjettet for 2013 utgjør 30,2 milliarder. Listen av aktører og kanaler:

• FN-organisasjoner:4,5mrd.• Miljø,klimaogskog:4,6mrd.• BistandtilAfrika:2,1mrd.• Verdensbankenm.fl:2,2mrd.• Siviltsamfunn/demokrati:2,0mrd.• Næringsutvikling:1,4mrd.• Forskning,kompetanseheving,herunderOlje for utvikling og Ren Energi: 0,9 mrd.*

Poster relater til nødhjelp, humanitær hjelp, demokrati, fred og forsoning samt bistand til Afghanistan, Pakistan, Midt-Østen og Nord-Afrika under Utenriks-departementet på 4,3 milliarder kroner utgjør 14,4 % av bistandsbudsjettet. De globale helse- og vaksinasjonsinitiativene håndtert av statsministerens kontor utgjør ca 8%. 4,2 % av bistandsbudsjettet settes av til tiltak for bosetting av flyktninger i Norge håndtert av justisde-partementet. At sistnevnte finansieres over bistands-budsjettet har vært oppe til diskusjon mange ganger. Flere sivilsamfunnsorganisasjoner krever at Norge ikke skal bruke av Bistandsbudsjettet for å bosette og integrere flyktninger i Norge.16

16) Se for eksempel, Bistandsaktuelt, http://www.bistandsaktuelt.no/nyheter-og-reportasjer/arkiv-nyheter-og-reportasjer/mindre-bistand-mer-til-flyktninger-i-norge17) Riksrevisjonen (2011), Riksrevisjonens oppfølging av forvaltningsrevisjoner som er behandlet av Stortinget. Dokument 3:1 (2010–2011) og Riksrevisjonens undersøkelse av resultatorienteringen i norsk bistand. Dokument 3:4 (2010–2011) 18) Bistandsaktuelt, ”Et slankere UD, fetere Norad”, 20 september 2012.

Halvere fattigdom og sult.

Den ekstreme fattigdommen er blitt halvert siden 1990. Andelen mennesker som lever på mindre enn 1,25 dollar om dagen har sunket fra 47 til 24 prosent. Men fortsatt lever nærmere en milliard mennesker i ekstrem fattigdom, de fleste av dem i sårbare land i krig og konflikt.

1111

Bistand som gir resultater – gode og dårlige

Ettersom vi nærmer oss 2015 har FN og giverne begynt å få det travelt med å oppfylle tusenårsmålene. FN har gitt ut årlige oppsummeringer med statusrapporter på de 8 ulike resultatmålene. Innenfor hvert mål finnes det et titalls indikatorer.19

Alle barn skal få gå i grunnskolen.

Ni av ti barn begynner i grunnskolen. 90 prosent av de som begynner fullfører sin skole-gang. Store fremskritt er blitt gjort i Afrika sør for Sahara der barn som begynner på skolen har økt fra 58 til 76 prosent mellom 1999 og 2010.

forbedre mødrehelse.

Antallet mødre som dør i barsel er nesten halvert siden 1990, men det er langt igjen før målet er nådd. I Sudan dør hver sjuende kvinne i barnefødsel.

1

5 6 7 8

2 3 4tuseNårsmåleNe

Økt likestilling mellom menn og kvinner.

Målet om likestilling i skolen er langt på vei oppnådd: like mange jenter som gutter begynner på grunnskolen, selv om det er store lokale forskjeller. Andelen kvin-nelige parlamentarikere har økt, men fortsatt er rundt 80 prosent av verdens parlamentsmedlem-mer menn. Kvinner undertrykkes og misbrukes systematisk i krig og konflikter, og utsettes også for vold og overgrep i hjemmet. Mangelen på likestilling skader kvinners mulighet til å være produktive borgere.

minske barne-dødeligheten med to tredeler.

Antallet barn som dør innen fylte 5 år er redusert fra 12 millioner årlig til 7,6 millioner i 2010. Det betyr at det dør 13.000 færre barn hver dag, sammenlignet med 1990. Fortsatt dør så mange som 16.000 barn under fem år hver dag.20

Stoppe spredningen av hiv og aids, malaria, tuberkulose og andre smittsomme sykdommer.

Tilgang til medisiner har økt kraftig og færre dør av hiv og aids. Det er nå 34 millioner som lever med hiv. Malariadødsfall er på vikende front (25 prosent nedgang) og siden 1990 har tuberkulosetilfeller blitt kraftig redusert.

Skape en miljømessig bærekraftig utvikling.

Delmålet om vann er oppnådd. 2 milliarder mennesker har siden 1990 fått tilgang på rent drik-kevann. Men fortsatt mangler 2,5 milliarder mennesker forsvar-lige sanitærforhold. Her er det igangsatt toalettkampanjer, men mye arbeid gjenstår for å finne lokale løsninger som folk ønsker å benytte seg av.

Skape et globalt partnerskap for utvikling.

Kun 5 land lever opp til løftet om minst 0,7 prosent av bruttonas-jonalinntekt til bistand. Mellom-inntektslandenes gjeldsnivå er på vei ned, til tross for at det ennå ikke er handelsavtaler på plass som gir de fattigste landene mulighet til å konkurrere med mange av produktene de kan tilby industrialiserte land.

19) Hentet fra regjeringen.no hjemmesider, som igjen er basert på FN rapporten ”The Millennium Development Goals Report 2012” som har bidrag fra 27 FN organisasjoner.20) UNICEF, Levels & Trends in Child Mortality, Estimates Developed by the UN Inter-agency Group for Child Mortality Estimation. Report 2012. September 2012.

av de viktigste årsakene til barnedødelighet som malaria og mageormer. Malaria er fortsatt den største barnedreperen i Afrika sør for Sahara. Man vet at vet å dele ut malariatelt som kan man dramatisk redusere dødelighet. Hvorfor gis da ikke malariateltene ut gratis, spurte Duflo. Nei, svarte noen av bistands-aktørene, fordi da vil ikke folk sette nok pris på dem, det er bedre om de kjøper teltene. Duflo og hennes kollega Abhijit V. Banerjee i Poverty Action Lab, startet et systematisk RCT for å finne ut det stemmer. Ved å sammenligne en gruppe som fikk delt ut gratis malariatelt med en annen gruppe som kjøpte det, fant de ut at det faktisk ikke var noen forskjell i bruken av teltet. Og folk som hadde mottatt gratis malarianett den første gangen kjøpte et malaria-nett den neste gangen. Forskerne slo dermed i hjel noe av myten om at fattige blir vant til gratis utdelinger og at dette vil ødelegge det lokale markedet.23 Slik kan man si at utdeling av malariatelt er et godt dokumentert tiltak som bør skaleres opp for å bekjempe barnedødeligheten. Én ting er å studere kvantitative tiltak som malariatelt og barnedødelighet. Men hva med sosiale endringer som er nød-vendige for å bekjempe fattigdom – som skadelige tradisjoner, vold og overgrep og vold mot jenter og barn som vi vet bidrar til barnedødelighet, kan man studere det på samme måte? Ifølge Duflo og Banerjee kan man det. Forskerne har kjørt randomiserte kontrollstudier for å finne ut hvorfor en mann i Marokko som ikke har nok å spise faktisk sparer penger til å kjøpe en TV; hvorfor bruker de fattigste menneskene i den indiske delstaten Maharashtra 7 prosent av matbudsjettet på sukker? Er det riktig at man faktisk blir fattigere av å ha mange barn? Har de studert hvorfor ikke alle barn går på skole? Hva er det som hjelper? Transport, uniformer, mat, kontantover-føringer, hygienebind til jenter, toaletter?

Det vil ta for mye plass å gå inn på alle funnene til Duflo og Banerjee, men deres studier viser nytten av å forske på problemstillinger vi tror vi vet svaret på, men som vi ikke er sikre på. Ideelt sett burde alle bistandsprosjekter testes ut gjennom slike studier kombinert med kvalitative undersøkelser før man skalerer opp prosjektene. Personlig mener jeg at randomiserte undersøkelser som ikke kombineres med kvalitative studier er mindre verdt fordi tall alene kan faktisk ikke forklare hvorfor mannen i Marokko kjøpte seg en TV i stedet for mat. Hans enkle svar var nemlig at ”TV er jo viktigere enn mat”. Studier med randomiserte utvalg er nylig tatt i bruk i Norads evalueringsavdeling, men er svært omfattende og kostbare. De fleste mindre bistandsorganisasjoner vil derfor sjelden kunne

Tusenårsmålene var konkrete og målrettete, noe som har gjort det lettere å måle hvor langt man har kommet. Som sett oven-for har verden faktisk kommet nærmere å utrydde fattigdom, redusere barne- og mødredødelighet og gi barn grunnleggende skolegang. Men hva med alle de andre prosjektene og programmene Norge støtter? Hva har vi lært av studier og evalueringer av bistand? Kan vi kjenne igjen trekk ved programmer eller pros-jekter som vi ser fungerer bedre enn andre? Er bistanden et verktøy som passer for alle typer utvikling? På tross at det er gjort mye forskning på bistand, har det ikke kommet noen entydige funn. Det har mange årsaker – for det første er ikke bistand én ting, men et lappeteppe av mange ulike tiltak og virkemidler. Som en av de fremste ekspertene på norsk bistand, Alf Morten Jerve fra Christian Michelsens Institutt (CMI) i Bergen, har påpekt, så kan man studere effektene av bistand på prosjektnivå eller på hele samfunnet. Suksessen kan vurderes ut ifra mange ulike kriterier, for eksempel redusert fattigdom, økonomisk suksess eller utvikling av demokrati og menneskerettigheter. Men det er ikke nødvendigvis sikkert at resultatene fra de ulike undersøkelsene peker i samme retning. Det er et kjent paradoks i resultatene: - Hvis du ser på studier på tiltaksnivå, finner du mange positive effekter. Det er en overveiende andel positive konklusjoner. - Men ser du på store trender, for eksempel innen økonomisk vekst eller fattigdoms-reduksjon, finner du i mindre grad entydig positive resultater.21

En av årsakene til at vi ikke greier å måle resultatene av bistanden er mangelen på kontrafaktiske analyser; hvordan de økonomiske, sosiokulturelle og institusjonelle forholdene ville vært blant målgruppen uten bistandstiltaket. Ved å sammen-ligne de kontrafaktiske analysene med hvilke resultater et tiltak eller prosjekt har skapt, kan man med en viss nøyaktighet kunne anslå netto virkningen av tiltaket, altså i hvilken grad virkningen kan attribueres tiltaket (og ikke andre faktorer som spiller inn). Slike analyser kan gjøres ved å samle inn og sam-menligne data om både deltakere og ikke-deltakere i et tiltak, såkalte randomiserte kontrollforsøk (RCT). I tillegg bør man anvende kvalitative metoder for å sikre at kontekstuelle forhold tas hensyn til. ”Hvis vi ikke er sikre på at det vi gjør er riktig så er vi faktisk ikke noe bedre enn legene i middelalderen som eks-perimenterte med pasientene før de fant en kur som virket”, har den franske økonomen og aktivisten Esther Duflo uttalt.22 Duflo mener at ved å bruke RCT kan man studere og forske på alt, også sosiale eksperimenter. Duflo har tatt for seg noen

12

«Selv om man har kommet langt i arbeidet med tusenårsmålene, er den store utfordringen for Norge og andre givere å nå de siste gruppene av ekstremt fattige.»

«Hvis vi ikke er sikker på at det vi gjør er riktig så er vi faktisk ikke noe bedre enn legene i middelalderen som eksperimen-terte med pasientene før de fant en kur som virket»

21) Jerve, Alf Morten (2007), ”Når virker bistand?”, artikkel for Utenriksdepartementet, Chr. Michelsen Institutt (CMI), Bergen. Og Jerve og Espen Villanger, (2008), The Challenge of Assessing Aid Impact: A Review of Norwegian Evaluation Practice. Chr. Michelsen Institute/Norad. 22) Banarjee, Abhijit & Duflo, Esther (2011), Poor Economics: A Radical Rethinking of the Way to Fight Global Poverty. Public Affairs,U.S. Banarjee, Abhijit & Duflo, Esther (2011), ”More Than 1 Billion People Are Hungry in the World But what if the experts are wrong?”, Foreign Policy, April 2011 23) Disse funnene er også bekreftet av Jessica Cohen, Pascaline Dupas (February 2010). “Free Distribution or Cost-Sharing? Evidence from a Randomized Malaria Prevention Experiment”. Quarterly Journal of Economics 125 (1): 24.

ta seg råd til denne type studier som fokuserer på de langsiktige virkningene (impact) av prosjekter. Funnene jeg legger fram nedenfor er stort sett ikke basert på virkningsstudier, men har kommet i stand ved hjelp av tradisjonelle metoder hvor man ser på måloppnåelse kombinert med kostnadseffektivitet, bærekraft og relevans.

Bistand til sosial sektor, helse og utdanning gir resultaterEt utvetydig funn når vi ser på studier av bistand er at penger investert i helse og utdanning gir resultater. Som vist i forrige kapittel har innsatsen mot tusenårsmålene fått flere barn på skolen. Ifølge FNs tusenårsmålsrapport for 2011 begynte 89 prosent av barn i utviklingsland på grunnskolen i 2009. Det er syv prosent flere enn i 1999. Framgangen har derimot nesten stått stille de siste årene, og fra 2004 til 2009 var det en svak oppgang på bare 2 prosent. Hvorfor får vi ikke tak i de siste prosentene? Det er 32 millioner barn i Afrika som ikke går på skole. Barna som faller utenfor skolesystemet er ekskludert av ulike årsaker; sosiale forhold, etnisitet, religion, funksjonshemming, bosted osv. Ifølge UNECSO er 90 % av alle barn med funksjons-nedsettelser ikke i skolen.

I Afghanistan har myndigheter og givere i fellesskap bidratt til at 7,1 millioner barn går på skolen (tall fra 2010). Til sammen-ligning var det i 2001 bare 1,2 millioner afghanske barn som fikk skolegang. Siden 2001 har det vært bygget over 6000 nye skoler. Et høyt antall lærere har fått etterutdanning de siste årene. Det å tilby gratis skolegang har vist seg effektivt noen steder. Men det er ingen garanti for at flere barn begynner på skolen. En dårlig skole er ikke nødvendigvis bedre enn ingen skole. Overfylte klasserom, dårlig skolemateriell, få lærere, kost-bare skoleuniformer eller lang skolevei kan være faktorer som gjør at barna likevel blir hjemme. Dette viser en svakhet ved tusenårsmål nummer 2 som tallfester hvor mange barn som begynner på skolen og fullfører, men som ikke sier noe om kvaliteten på undervisningen. Norsk bistand til utdanning har økt med nesten 10 milli-arder fra 2005 til nå. Samtidig har støtten til utdanningspro-sjekter gjennom bilateral bistand sunket med nesten 150 mil-lioner kroner. I 2011 ble det gitt 86 millioner mindre i utdanningsbistand enn i 2010. Støtten i 2010 var lavere i kroner og øre enn den var i 2005. En enstemmig utenrikskomité påla i 2009 Regjeringen å øke bistanden til utdanning til minst 15 %.

Kampen mot AIDS vinnesUD opprettet en egen aids-bevilgning allerede i 1990. Siden den gang har Norge brukt et ukjent25 antall millioner på å bekjempe HIV/AIDS-epidemien via støtte til UNAIDS, det globale fondet for bekjempelse av aids, malaria og tuberku-lose, og via NGOer og direkte støtte til nasjonale aidskommi-sjoner i de verst rammete landene. Det har gitt resultater. For bare ti år siden var det å bli smittet av HIV ensbetydende med å dø av AIDS hvis du bodde i et lavinntektsland. Ved ut-gangen av 2010 var mer enn 6,6 millioner mennesker på livreddende anti-retroviral behandling, en økning fra 100.000 i 2002. Teknologien gjør det også mulig å hindre overføring av HIV-smitten fra mor til barn i så mange som 98 % av tilfellene. Ny forskning har vist at frekvensen av nye HIV-infeksjoner kan bli drastisk redusert med en kombinasjon av eksisterende og nye teknologier. Det er altså grunn til å trekke fram resultatene bistand har gitt i kampen mot denne smittsomme sykdommen. Selv om det er gjort store fremskritt er det mye som gjen-står. I det sørlige og østlige Afrika er det fortsatt over 15 prosent av den voksne befolkningen som lever med viruset i sju av landene. Samtidig øker antallet smittetilfeller i Øst-Eu-ropa og Sentral-Asia, særlig blant unge.

13bistaNd til fuNksjoNshemmete

En studie jeg selv ledet for Norads evaluerings-avdelingen viste at barn og voksne med funksjons-nedsettelser ikke har vært verken prioritert eller integrert i norsk bistand.24

På tross av at Norge har signert FNs konvensjon for Funksjonshemmetes rettigheter har det vært et totalt fravær av politisk prioritering av dette området. Norge har ikke sikret at universell design og tilgang er en del av støtte som for eksempel gis til infrastruktur, helse eller utdanningsinstitusjoner. Et av hovedfunnene i studien var at bistand til funksjonshemmetes egne interesseorganisasjoner har gitt gode resultater på tross av minimale beløp. Ved å bygge kapasitet til disse organisasjonene har funksjonshemmete selv greid å påvirke egne lands myndigheter til å signere på FN-konvensjonen og begynne å ta ansvar for å oppfylle den. Evalueringen fant at disse organisasjonene jobbet etter en klar endringsteori som satte folk med funksjonshem-minger i førersetet. Ved å jobbe sammen med norske og internasjonale rettighetsbaserte organisa-sjoner har funksjonshemmete greid å få sin stemme hørt. Bistand kanalisert til funksjonshemmetes organisasjoner via norske interesseorganisasjoner (Atlas-alliansen) kan derfor sies å være kostnads-effektivt, bærekraftig og relevant.

(kilde: Ingdal, Nilsson m.fl, Mainstreaming Disability, Norad, 2012)

24) Ingdal, Nora, Nilsson, Annika m.fl (2012), Mainstreaming Disability in the new Development Paradigm – Evaluation of Norwegian Support to Promote the Rights of Persons with Disabilities. Norad Evaluation 1/2012. 25) I databasen over norsk bistand på www.norad.no er det ikke mulig å få ut statistikk på hvor mye Norge har bevilget til bekjempelse av HIV-AIDS epidemien.

«For bare ti år siden var det å bli smittet av HIV ensbetydende med å dø av AIDS hvis du bodde i et lavinntektsland.

Reformer, demokratisering, anti-korrupsjon – bistand som verktøy er mindre vellykket Bistand som et verktøy for å skape reformer og endringer har ikke alltid vært like vellykket. Noe vi vet har gitt svake resultater er å bruke bistanden som pressmiddel for å endre kunnskap, atferd og holdninger i et samfunn. Norsk bistand har de siste 20-30 årene vært rettet inn mot det som antropologen Øyvind Eggen kaller reformagendaen. Typiske temaer på reform-agendaen har vært tiltak med mål om å skulle stanse korrup-sjon, bli mer demokratisk eller endre holdninger til vold mot kvinner og å støtte likestilling. Eggen mener at reformambisjonene har blitt integrert i nesten all norsk bistand, slik at bistand presenteres som en “pakkeløsning” der ressursoverføringer (penger, teknologi, kompetanse) knyttes tett opp mot en målsetning om å forandre mottakeren. Det kan være reform av stater til godt styresett, endring av samfunn til en bestemt type arbeidsdeling mellom marked, stat og sivilsamfunn, eller reform av enkeltmennesker som skal bli mer politisk bevisste, liberale og økonomisk selvgående.26

Eggen skriver på bloggen sin at ”dette er antakelig den form for bistand som har mest tvilsom effekt. Dette er litt paradoksalt, ettersom det helt klart er i slike prosjekter at de fleste bistands-aktører - fra små frivillige organisasjoner til FN og Verdens-banken - legger mest prestisje og stolthet. De fleste vil regne det som ganske naivt bare å drive hjelpearbeid, om ikke som en del av et større prosjekt som tar sikte på å forme mottakerne etter givers ideer om hva slags stat, samfunn og borgere som trengs for å fremme utvikling.”27

Antropologen Eggen er ikke alene med å forfekte et slikt syn, flere studier av norsk bistand til disse områdene har vist at bistand til ting som demokratisering og anti-korrupsjon ikke gir resultater som kan måles (i vår tid i hvert fall). En studie bestilt av Evalueringsavdelingen i Norad utført av det norske konsulentselskapet Scanteam viste at Norge har

kanalisert to milliarder kroner via FN til demokratisk utvikling de siste ti årene. På tross av at noen av programmene har pågått i nesten ti år var systemene for resultatoppfølging, spesielt i Mosambik, Guatemala, og Malawi, så svake at evalueringen ikke greide å dokumentere bredere effekter av innsatsen. FNs ut-viklingsprogram UNDP ble kritisert for å ikke sikre tilstrekkelig nok nasjonalt eierskap bak programmene.28 Evalueringen konkluderte med at demokratier må bygges innenfra, og ikke drives av eksterne krefter, selv om bistand i noen tilfeller kan ha fungert som en dytt i demokratisk retning. FNs rolle i den sammenheng ble ikke funnet å være betydelig.

Demokratistøtte via politiske partier Det norske eksperimentet med å etablere et Senter for demok-ratistøtte (NDS) viste seg å være langt vanskelige enn først antatt. Senteret ble stiftet i 2002 etter en beslutning i Stortinget om å støtte fremveksten av stabile flerpartidemokratier i Norges hovedsamarbeidsland og samarbeidsland for utvikling. I 2006 ble NDS omdannet til en selvstendig og partipolitisk nøytral paraplyorganisasjon for de norske partiene med representasjon på Stortinget. Grunntanken var at norske politiske partier besitter erfaringer og kunnskap som politiske partier i nye og svake demokratier kan dra nytte av. Erfaringsutveksling i form av seminarer, kurs og opplæringsprogrammer tilrettelagt av norske politiske partier og politiske partier i Sør var en sentral del av arbeidet. En av studiene som det norske konsulentselskapet Nordic Consulting Group foretok av NDS i Palestina slet med å doku-mentere noen langvarige resultater av støtten.29 Studien viste at de norske politiske partiene manglet tilstrekkelig kunnskap om landene og den lokale konteksten de jobbet i. En dyktig stortingspolitiker i Norge trenger ikke nødvendigvis å være den beste til å lære bort hvordan man får satt en kvinnepolitisk dagsorden i det palestinske Fatah-partiet. Det meste av midlene som NDS kanaliserte til partiene hadde blitt brukt til reisekostnader for de norske politikerne. Da Dagens Næringsliv fikk fatt i studien og laget et oppslag rundt

prosjektet var veien kort før Utviklingsministeren grep inn og avsluttet senteret. Fram til nedleggelsen hadde senteret brukt om lag 47 millioner kroner. Selv om senteret ble nedlagt ble ikke støtten til de politiske partiene avsluttet. Bevilgningen ble overført til Norad som i dag forvalter midlene til de norske partiene. Nettsidene til Norad forteller at demokratistøtte via de norske politiske partiene har blitt noe redusert men fortsatt ligger på rundt 4,5 millioner. Alle partiene representert på Stortinget (med unntak av Frem-skrittspartiet) i tillegg til AUF, mottar mellom en halv til en

14

På tross av mange tiårs bistand og støtte til demokrati i Midtøsten, spesielt fra USAs side, var det ingen av de kreftene som satte i gang opprøret i Tunis og Egypt – startskuddet for den arabiske våren. Revolusjonene i den arabiske verden viser med all tydelighet at endring må komme innenfor, utenlandsk støtte og ”innblanding” kan ofte virke mot sin hensikt. ©BARRIE MAGUIRE

«En dyktig stortingspolitiker i Norge trenger ikke nødvendigvis å være den beste til å lære bort hvordan man får satt en kvinne-politisk dagsorden i det palestinske Fatah-partiet.»

26) Hentet fra Øyvind Eggens blogg Innvikling - En blogg om den vanskelige utviklingen, http://innvikling.blogspot.no/ 27) Ibid. 28) Norads Evalueringsrapport 10/2010. Democracy Suppport through the United Nations. Gjennomført av Scanteam i samarbeid med Nord/Sør-konsulentene, Stockholm Policy Group og Overseas Development Institute. 29) ”De Naive”, DN, 10.03.2009, www.dn.no/forsiden/kommentarer/article1627521.ece

million kroner til prosjekter i Tanzania, Sudan, Indonesia, Liba-non, Kenya og El Salvador. Høyre og Kristelig Folkeparti mot-tar mest.

Anti-korrupsjonAnti-korrupsjonsarbeid har vært et annet satsningsområde for Norge som heller ikke kan vise til særlig resultater foreløpig. En rapport bestilt av Norad utførte casestudier i fem land for å forsøke å dokumentere hvilke resultater man har oppnådd i kampen mot korrupsjon. Studien viste nedslående resultater: donorene har vist liten forståelse av hva som har ledet til ulike former for korrupsjon, og har som resultat av dette, liten evne til å gi nyttige råd og veiledning i landenes eget antikorrup-sjonsarbeid.30 En langt mer interessant studie enn rapporten nevnt ovenfor var Contextual choices in fighting corruption: Lessons learned utført av den rumenske statsviteren Alina Mungiu-Pippidi, om den globale erfaringen fra kampen mot korrup-sjon og for bedre styresett. En av hovedkonklusjonen i den grundige studien er at på tross av globale konvensjoner og tiltak mot korrupsjon så vil kampen mot korrupsjon først og fremst være nasjonal. Internasjonale innsatser kan fremkalle

og fremskynde styresettreformer, men uten en sterk nasjonal forankring vil det ikke være mulig å opprettholde og videreut-vikle et universelt styresett som er bærekraftig og robust mot ytre press for eksempel i økonomiske nedgangstider. Arbeidet mot korrupsjon har derfor ofte vært mislykket fordi giverne har sett bort fra at “universelle” normer om nøytralitet og like-behandling ikke er universelle. Normen i fattige land er snarere å begunstige sine nærmeste, ikke det motsatte. Oppskrifter fra rike land som ikke tar hensyn til lokale maktforhold vil sjelden lykkes. Mungiu-Pippidis studie viser at det eneste dokumenterte tiltaket som har en korrupsjonsdempende effekt er innføring av Offentlighetslover og fri informasjonstilgang.31 Dette stemmer godt overens med andre rapporter som viser at kritisk og gran-skende media er det organet som ruller opp flest korrupsjons-saker, også i Norge. Norsk bistand for å bekjempe korrupsjon bør derfor ta innover seg funnene i denne studien og systematisk støtte journalister og frie medier samt deres organisasjoner i kampen for å innføre offentlighetslover (Freedom of Infor-mation Act).

Bistand i konfliktområder Norsk bistand er rettighetsbasert og støtter ofte svake gruppers tilgang til ressurser og makt. Slike endringer av lokale makt-struktur innebærer at noen mister makt mens andre får det.

Studier av bistand i konfliktområder har derfor vist at det er helt nødvendig å foreta konfliktanalyser før, i løpet av, og etter, prosjektinngripen. En studie jeg ledet av norske organisasjoners evne til å jobbe konfliktsensitivt i Nepal etter den store omvelt-ningen i 2006 ga noen interessante funn. Konfliktsensitiviteten ble først definert langs noen målbare indikatorer som graden av analysen av konfliktens røtter og hvordan prosjektet skulle virke inn på dette i en lokal kontekst, graden av fleksibilitet og nærhet til felten i programmet, i tillegg til hvor transparente og ansvarlige organisasjonene greide å være i møtet med sine målgrupper. Studien viste blant annet at de norske misjonsor-ganisasjonene, som ofte har blitt utskjelt og anklaget for å påtvinge lokale sin tro i bytte mot bistand, var de som arbeidet mest konfliktsensitivt. Misjonsorganisasjonene jobbet svært tett med grasrota, de ansatte måtte kunne både nepalsk språk og kultur. Nærheten til felt gjorde at de måtte tilpasse seg de endrete politiske forholdene for å kunne operere i et ellers ganske begrenset rom.

Bistand er politikk; det er alltid noen som støttes på bekostning av andre. Bistanden kan ofte bidra til å forsterke gamle konflikter eller skape nye. Norads resultatrapport for 2010 konkluderte med at det er to lærdommer fra arbeidet med bistand i konflikt-områder:1) Bistand kan bidra til å skape og opprettholde fred dersom tiltakene er godt forankret lokalt og kan tilpasses skiftende omstendigheter. Dette forutsetter god risiko- vurdering og håndtering både i forkant av og underveis i prosjektene2) Prinsippet om å unngå at bistand utilsiktet forverrer konfliktsituasjonen (do no harm) eller har andre negative samfunnseffekter, og å bruke bistand aktivt for å fremme fred, ivaretas gjennomgående ikke godt nok. Det ser ut til at behovet for å handle raskt ofte kommer på kant med behovet for grundige analyser av situasjonen i mottakerlandet. Det er viktig at det internasjonale giversamfunnet og mottakerlandene kommer frem til en arbeidsdeling som ikke oppretter langvarige parallelle strukturer, da dette undergraver utviklingen av nasjonale institusjoner.

15

30) Norad Evaluation Report 6/2011. Oppsummert i Stein Hansens kommende bok, Korrupsjon, Bistand og Fattigdom - Utviklingssamarbeid på ville veier, eller..? Z-forlag, Oslo. 31) Mungiu-Pippidi, Alina (2011), Contextual choices in fighting corruption: Lessons learned. Norad Evaluation Report 4/2011, Oslo

«Studien viste blant annet at de norske misjonsorganisasjonene, som ofte har blitt utskjelt og anklaget for å påtvinge lokale sin tro i bytte mot bistand, var de som arbeidet mest konflikt-sensitivt.»

«Mungiu-Pippidis studie viser at det eneste dokumenterte tiltaket som har en korrupsjons-dempende effekt er innføring av Offentlighetslover og fri informasjonstilgang.»

«Bistand er politikk; det er alltid noen som støttes på bekostning av andre»

16

En av de viktigste rapportene Norad har bestilt de siste årene er evalu-eringen av Norges fredsinnsats på Sri Lanka 1997-2009. Studien ble utført av Christian Michelsens Institutt (CMI) og SOAS/universitet i London.

Formålet med evalueringa var å lære fra de unike erfaringene Norge har fra engasjementet på Sri Lanka. Forskerne ble bedt om å få fram historien om den norske innsatsen, vurdere norsk forståelse av konflik-ten og vurdere resultater av Norges engasjement i ulike faser i fredspro-sessen. Rapporten var også ment å bidra til den internasjonale debatten om hvordan konflikter kan løses. Studien som ble lagt fram i 2011 konkluderte med at utfallet av krigen – nemlig at den srilankiske staten knuste Tamiltigrene (LTTE) våren 2009, kunne ingen ha greid å stanse. Men Norge som tilrettelegger av fredsprosessen burde gjort mer for ikke å bli brukt som en brikke i et politisk spill. For eksempel burde Norge stilt klarere betingelser knyttet til sitt mandat, som mulighet til dialog med alle relevante parter, og frihet til å gå ut i media. - Norge ble fanget av en noe passiv tilrette-leggerrolle og burde ha satt klarere rammer og forutsetninger for sitt engasjement fra begynnelsen, sa CMI-forskeren Gunnar Sørbø under presentasjonen av rapporten.

Ifølge studien burde Norge trukket seg fra prosessen allerede i 2006 da krigen brøt ut på nytt. Etter den tiden ble Norge brukt som brikke i

et politisk spill. Norsk UD insisterte derimot på å forbli engasjert og prøve å holde kontakt med begge parter inntil de srilankiske myndi-ghetene hadde nedkjempet LTTE i mai 2009.

Daværende miljø- og utviklings-minister og tidligere spesialutsend-ing til Sri Lanka, Erik Solheim, var sterkt uenig i konklusjonen fra den uavhengige studien. Solheim mente Norge ikke hadde noe reelt valg; siden partene ba Norge om å forbli så kunne man ikke gjøre noe annet. Solheim avviste at Norge hadde blitt brukt i et spill. På spørsmål hva han hadde lært av Norges engasjement og hva han ville gjort annerledes i ettertid, var det lite Solheim ville gjort annerledes, muligens med unntak av behovet for en mer off-ensiv mediestrategi.

Ifølge rapporten var et av hoved-problemene at Norge spilte flere, ofte uforenelige, roller: fredsdiplomat og mekler, overvåker av våpen-hvileavtalen, humanitær aktør og bistandsaktør.

Sri Lanka var lenge et hoved-samarbeidsland for norsk bistand, i perioden 1997-2009 mottok landet 2,5 milliarder. Bistanden gikk hovedsakelig via to kanaler; lokale og norske NGOer samt den srilank-iske staten.

Bare i løpet av fire år (2001-4) mot-tok ti NGOer over 200 millioner kroner. Blant dem var Stiftelsen for Sameksistens (Foundation for

Co-Existence, FCE) ledet av Kumar Rupesinghe som mottok 35 milli-oner kroner og Milinda Morogoda Instituttet, ledet av den tidligere ministeren med samme navn.32 Morogoda var invitert til Oslo av UD som paneldeltaker under presentasjonen av evalueringen.33 Morogoda støttet åpent Solheim og norsk UDs linje i debatten med forskerne. Ingen fant det verdt å opplyse om at Morogodas institutt var en av de største mottakerne av norsk bistand. Støtten til den andre hovedmottakeren FCE ble brått stanset i 2009 da det ble funnet store uregelmessigheter i regnskapene.34 Rupesinghe som tidligere var forsk-ningsdirektør på Fredsforskings-instituttet PRIO, reagerte kraftig på måten UDs kontrollenhet håndterte prosessen på og saksøkte deretter ti norske diplomater, inkludert Erik Solheim og Jonas Gahr Støre.35

Erfaring fra den norske innsatsen i Sri Lanka er at når flere roller kom-bineres er det behov for å utforme et mer robust strategisk rammeverk som bidrar til å styrke synergief-fekter og komplementaritet mellom de ulike rollene. Mer generelt stilte evalueringen spørsmål ved om de norske meklerne hadde tilstrekkelig kunnskap, ressurser og gode nok nettverk til å håndtere den komplek-siteten som fulgte av de ulike rollene Norge hadde i fredsprosessen, og om det ble gjort nok for å unngå en situasjon der man isolerte seg fra andre internasjonale aktører.

mislykket fredsdiplomati og bistaNd på sri laNka

Kilde: Sørbø, Goodhand m.fl, Pawns of Peace, Norad, 2011, Sørbø, Gunnar (2012), ”Ministeren med mange venner”, Morgenbladet, 23 mars, informasjon fra seminaret

32) Pawns of Peace, side 113 33) Norges fredsinnsats i Sri Lanka – hva kan vi lære? Seminar, fredag 11 november 2011, Liiteraturhuset, arrangert av UD og Norad.34) ”Bråstopp i norsk støtte til Sri Lanka-stiftelse”, Bistandsaktuelt, 5 februar 2010. 35) ”Saksøker Støre og Solheim”, Aftenposten 25 mai 2012.

Mange av funnene nevnt i eksempelet fra Sri Lanka burde være relevante dersom man skulle vurdere å studere Norges rolle i andre konflikter som Palestina, Sudan, Øst-Timor og Haiti,36 spesielt når det gjelder varighet av slike roller – og hvilke krav Norge kan stille til partene. På Sri Lanka hevdet Norge at man ikke kunne trekke seg ut før fordi partene ønsket at Norge skulle være tilstede. Det samme mantraet blir gjentatt i den okkuperte byen Hebron på Vestbredden der Norge har finan-siert og drevet en midlertidig observatørstyrke (TIPH) siden 1994. TIPH ble opprettet etter at en israelsk bosetter kledt som offiser vandret inn i Abraham-moskeen og drepte 29 palestinere i bønn. Observatørstyrkens rolle i Hebron har vært ofte kritisert for en rekke forhold bl.a. et for svakt mandat. Mandatet blir fornyet hver tredje måned. Men TIPH har aldri vært evaluert eller grundig studert. Basert på den utmerkete studien til Sørbø & Goodhand som forteller historien om Norges rolle på Sri Lanka, burde man vurdere tilsvarende studier der hvor Norge har spilt en sentral rolle.

Eierskap og lokal forankringHvis jeg blir bedt om å velge bare et element som er sentralt for at bistand skal lykkes som et verktøy for varig og bærekraftig utvikling så er det lokal forankring. Resultater fra mange hundre studier og evalueringer med svake resultater har stort sett dette til felles – at prosjektet har vært initiert utenfra og gjerne over hodet på folk som er ment å skulle nyte godt av utviklingen. Dårlig forankret bistand har mange negative kon-sekvenser; det ødelegger mottakernes tro på at bistand er til for dem, det avstedkommer ofte korrupsjon og dårlig styresett. Som nevnt ovenfor har mye av styresett-bistanden (good governance) ikke tatt utgangspunkt i lokalsamfunns egne endringsprosesser, men forsøkt å innføre systemer som fungerer i andre land. En grundig identifisering av endringsagenter (ofte sivilsamfunnsaktører) har vist seg å være katalytisk for å utløse endringer på flere plan.

Et av de meste effektive verktøyene for å befeste (eller til og med noen ganger skape) lokal forankring er såkalte public audits eller samfunnsrevisjoner. En samfunnsrevisjon kan ut-føres på mange ulike måter, men sentrale elementer er å samle alle involverte i et prosjekt, fra de som har eller skulle hatt, nytt godt av prosjektet, de som har gjennomført prosjektet, giverne, en revisor og ledere.37 Hvis prosjektet har vært en skole som skulle bygges, samles foreldrene, barna, skolekomiteen, bygg-herren og andre involverte. Før selve revisjonen settes i gang

må alle bilag være samlet hos revisor. Deretter starter prosessen med å skrive opp de ulike kostnadene som prosjektet har blitt påført – skrivingen kan ofte skje på en vegg slik at hele nabolaget kan følge med og kontrollere. På en av revisjonene jeg selv deltok i ble en av entreprenørene som hadde tatt en altfor høy pris på sementen tvunget til å tilbakebetale beløpet han hadde ”stjålet” fra skolen. Revisjonen hadde endret eierskapet totalt, plutselig var det ikke nok en rik giver entreprenøren hadde snytt, men sine egne. I Nepal var både sveitserne og Action Aid veldig tidlig ute med å integrere samfunnsrevisjon i alle sine prosjekter. De har også lært opp blant annet kommuner og brukergrupper til å lese, forstå og overvåke budsjetter og regnskap.

Klima og skogsatsningI 2007 lanserte den norske regjeringen et eget klima- og skoginitiativ på ca tre milliarder årlig over bistandsbudsjettet til det internasjonale arbeidet for reduserte utslipp fra avskoging

og skogforringelse (REDD). Hovedtanken bak REDD var en resultatbasert finansiering, det vil si at pengene skal utbetales etter at landene har greid å skape resultater, altså redusere av-skogingen og forringelsen av skogene. 650 millioner av dette beløpet har i perioden 2009-11 blitt brukt til å støtte 40 sivil-samfunns- og forskningsorganisasjoner til lokale, nasjonale og internasjonale prosjekter. Ifølge en evaluering fra 201238 har støtten bidratt til verdi-full kapasitetsbygging i sivilsamfunnene, men samtidig er evalueringen kritisk til at Utenriksdepartementet, ambassadene og Norad som har håndtert midlene ikke har greid å lære mer av de løpende erfaringene enn hva som er tilfelle nå. Evaluer-ingsteamet peker på at norske myndigheter har gitt for lite oppmerksomhet til en helhetlig overvåking av tiltaksporte-føljen. Systemene for rapportering av resultater og erfaringer fra de enkelte prosjektene er heller ikke tilstrekkelig. Disse svakhetene stemmer godt overens med funn fra tilsvarende rapporter om at norske myndigheter ikke har kapasitet til å følge opp midlene og programmene på en tilstrekkelig måte. De største bevilgningene har gått direkte til myndighetene i fem hovedland; Brasil, Den demokratiske republikken Kongo, Guyana, Indonesia og Tanzania. For å kunne måle resultatene bestilte Norad tett følgeforskning (real-time) av programmet. De første baseline-rapportene kom i 2011, og i 2013 kan vi vente oss de første grundige rapportene om hvilke resultater som oppnås i kampen mot avskogingen og skogforringelsen.

17

36) FCE-saken er ikke den eneste hvor UD med assistanse fra Sentral kontrollenhet har vedtatt å stanse økonomisk støtte til en freds- og forsoningsaktør i et konfliktland. Bistandsaktuelt skrev i utgave nr. 10-2009 om institusjonen ISPOS i Haiti som måtte nedlegge sin virksomhet i mars i fjor. Også i dette tilfellet ble svake økonomi- og kon-trollrutiner brukt som begrunnelse for å stanse videre støtte til en mangeårig partner for norsk fredsarbeid. 37) Public audits startet faktisk som et krav fra de maoististiske opprørerne under borgerkrigen til NGOene for å tillate dem å arbeide i de maoistisk-kontrollerte områdene. Les mer om bruken av oublic audits og andre verktøy i Ingdal & Singh (2007), A Discussion Paper on Donor Best Practices Towards NGOs in Nepal, Norad Collected Reviews 10/2007 38) Norad Evaluation Department (2012), Real-Time Evaluation of Norway’s International Climate and Forest Initiative: Lessons Learned from Support to Civil Society Organisations. Evaluation Report 5/2012.

«Dårlig forankret bistand har mange negative konsekvenser; det ødelegger mottakernes tro på at bistand er til for dem, det avstedkommer ofte korrupsjon og dårlig styresett.»

«Hovedtanken bak REDD var en resultatbasert finansiering, det vil si at pengene skal ut-betales etter at landene har greid å skape resultater, altså redusere av-skogingen og forringelsen av skogene.»

I Stortingsmelding 14 (2010–2011) skriver regjeringen at det er viktig at den internasjonale innsatsen for å bekjempe fattig-dom inkluderer et tydelig miljøperspektiv og vektlegger be-hovet for universell tilgang til energi. Sistnevnte har ikke vært vektlagt i noen særlig grad under de eksisterende tusen-årsmålene og flere hevder nå at tilgang til energi bør bli en av de nye Tusenårsmålene som formuleres etter 2015.

1818

reddreduKsjon av utslIpp Fra avsKogIng av tropIsK sKog I utvIKlIngland

FNs REDD-program er et samarbeidsprogram for reduksjoner av utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland. Formålet med programmet er å bidra til å bremse avskogingen av tropisk skog og dermed klimagassutslipp fra skogsektoren, samt å bidra til lavkarbonutvikling. Programmets FN-organisasjoner innehar særlig ekspertise innen REDD-relaterte temaområder som bedret styresett, urfolks rettigheter, rettferdig fordeling av inntekter fra klima- og skogtiltak, kartlegging og satellitt-overvåking av skog og ivaretakelse av biologisk mangfold og økosystemfunksjoner.

norges rolle: Det norske klima- og skogprosjektet ble lansert under klimatoppmøtet på Bali i desember 2007 for å bidra til reduksjon av klimagassutslippene fra skogsektoren og avskoging i utviklingsland. Internasjonalt kalles prosjektet REDD+.

Prosjektet inngår i det norske klimaforliket, som ble vedtatt i Stortinget i 2008. Norge skal for 2010 og 2011 bidra med 6 milliarder kroner. Det er bevilget 3 milliarder for hvert år, noen avtaler varer frem til 2015. Avskoging i verden står for over 17 prosent av verdens samlede CO2-utslipp.

Kilder: Gro Lien Garbo: Regnskogavtalen i Indonesia - Må ivareta de fattige som lever av skogen, www.sv.uio.no, januar 2012.

å lære av siNe feil

På samme måte som vi etter hvert har en del for-skning og rapporter på hva som gir gode resultater kunne man forventet noe tilsvarende av hva som ikke fungerer. Det har gradvis begynt å komme. En gruppe ingeniører har for eksempel etablert et nettsted kalt admitting failure, hvor de deler sine egne mislykkete prosjekter og oppfordrer andre til å gjøre det samme.39

Vi vet etter hvert ganske mye om hvordan man skal gå fram for å lære av evalueringer, og hvilke forhold som må ligge til rette for at det kan bli en god læringsprosess rundt en studie. Vi vet også en del om hvordan man ikke skal evaluere et prosjekt.

Min erfaring er at graden av nærhet mellom det som skal evalueres og den som bestiller er avgjørende for at det skapes læring i en evalueringsprosess. Vi ser ofte at når det er giverne som bestiller evalueringene har det mest en kontrollfunksjon, ikke læring. Men mandatet er ofte forkledd som at det skal være en ”lærende prosess” mens i realiteten er ikke de som evalueres trukket inn i prosessen med utarbeidelse av mandat, valg av konsulent, tilrettelegging av infor-masjon osv. Ved at de som har en nærhet til prosjektet ikke er trukket inn i utarbeidelse av bestillingen går man ofte glipp av verdifull informasjon som bør studeres og undersøkes.

39) Damberger, David (2011) ”What happens when an NGO admits failure”, Engineers without Borders. TED Talks, www.ted.com/talks/david_damberger_what_happens_when_an_ngo_admits_failure.html www.admittingfailure.com - Admitting Failure Blog

«Avskoging i verden står for over 17 prosent av verdens samlede CO2-utslipp»

da oECd-landene arrangerte det internasjonale toppmøtet om bistandseffektivitet i Busan i Sør-Korea i slutten av 2011 var det det fjerde i rekken av toppmøter om bistandseffektivitet (Roma, Paris, Accra). Deltakerne skrev under på en felles platt-form ”Busan Partnership for Effective Development”, hvor de forpliktet seg til enda mer koordinering, samarbeid og sam-handling slik at bistanden skal bli bedre. Mange til stede visste nok at dokumentet de skrev under på hadde minimal verdi på grunn av det endrete donorlandeskapet.

- Hvor er Kina, India, Sør-Afrika, Brasil og Venezuela? spurte britiske Jonathan Glennie i en krass artikkel i avisa the Guardian.40 Glennie mente det er på høy tid at OECDs utviklings-komite (DAC) legges ned både på grunn av måten organet jobber på og hvem som er medlemmer. BRICS+ landene øker i betydning for hvert år som går som støttespillere for fattige eller mellominntektsland. Hvor-for skal partnerne i et mottakerland forholde seg til et sett med prinsipper for en del av bistanden, men ikke resten? OECDs instinkt er å prøve å integrere disse landene i Paris-prosessen. Glennie spurte retorisk; Hvorfor skal disse landene gå inn i en gammel, elite-preget klubb som OECD? De trenger ikke å være der – men kan og vil i økende grad sette sine egne regler. OECDs måte å gi bistand kritiseres av mange for å være utdatert. Den bygger på en tankegang om at hver giver har en egen dagsorden som skal fremmes i et gitt land. Dette var år-saken til at Paris-prosessen som hadde som mål å harmonisere givernes innsats slik at det ble lettere og mer oversiktlig for mottakeren, ble startet i 2005. Begrepene “giver” og “mottaker” er anakronismer og selve ordet “utviklingshjelp” har blitt skrin-lagt av de fleste andre land som benytter ordet utviklingssam-arbeid. OECD bruker likevel fortsatt begrepet hjelp (”aid”). I Norge endret Norad navn fra Direktoratet for utviklingshjelp til utviklingssamarbeid i 2002.

kina At det er Kina som styrer butikken selv ble tydelig demonstrert i Busan. Kina hadde ligget i forhandlinger før konferansen

med OECD-landene og diskutert hva som burde være med i sluttdokumentet. Men da den kinesiske delegasjonslederen ankom Busan fortalte han i klare ordelag at Kina ikke var klar for å inngå et partnerskap med OECD-DAC gruppen. Brasil og India har også bestemt seg for å stå utenfor Paris-Accra-Busan rammeverket.41 Kina laget sin første ”stortingsmelding” om bistand i april 2011 og budsjettet har økt kraftig siden år 2000, rundt 30 %. Fra 1950 til 2009 har Kina gitt ca 38 milliarder dollar i bistand (40 % gaver og 60 % myke lån), noe som tilsvarer USAs årlige budsjett. Det meste av Kinas bistand er bilateral. Ifølge meld-ingen har Kina gitt tilbud om bistand til 161 land og mer enn 30 internasjonale og regionale hjelpeorganisasjoner. Kina har også slettet gjeld til 50 land verdt 23 milliarder yen ($3.47mrd). Selv om Kina er mest kjent for bistand til infrastruktur og transport så har dette utgjort en mindre del av bistanden det siste tiåret. Støtten til jordbruk og matproduksjon har derimot økt. Det samme gjelder kinesiske stipender til helsepersonell. Kina har ofte blitt anklaget for å gi bistand i bytte mot res-surser og mineraler. I et intervju i forbindelse med «stortings-meldingen» sa den kinesiske handelsministeren at Kinas moti-vasjon var basert på solidaritet og pekte på Kinas rolle i byggingen av den tanzanianske-zambiske jernbanen på 1970-tallet som ble finansiert med et rentefritt lån på 3,5 milliarder kroner.42 En annen anklage mot Kina er manglende åpenhet om inn-holdet i bistanden. Bistandsmeldingen er derfor et skritt i riktig retning. Mange mener også det er forståelig at Kina ikke offent-liggjør detaljene rundt bistand grunnet frykt for misnøye blant landets 200 millioner innbyggere som lever under fattigdoms-grensa.

indiaIndia er en annen av de nye givere. For snart ti år siden gjorde India det klart at de ikke ønsket norsk bistand. Det var for lite midler og for mye papirarbeid til å være verdt det. Norge utar-beidet en egen India-strategi hvor forskning, næringsliv og kultursamarbeid ble vektlagt. Avtaler ble inngått mellom norske og indiske institusjoner på disse områdene. India gir i dag bistand til Bhutan, Burma, Bangladesh, Sri Lanka, og Afghanistan. Landet har akkurat etablert sitt eget bistandsdirektorat (Devel-opment Partnership Administration) som skal forvalte mer enn 15 milliarder dollar i løpet av de neste fem årene.43 India trenger ikke lengre utenlandsk bistand, ifølge utsa-gn fra den indiske finansministeren44, til britenes store bestyr-telse og til dels fornærmelse.45 Først hadde britene blitt kastet ut som kolonister og nå fikk de heller ikke drive med bistands-prosjekter lengre. Ikke rart de ble snurt. Det medfører riktighet at hvis man ser på veksttallene så

19

En foreldet bistandsstruktur – leve de nye giverne?

40) Glennie, Jonathan (2011), ”Who should lead the aid effectiveness debate in the future?” Speech at the first ODI Busan Debate, House of Commons, London, UK, 6 July 2011 41)”China ditches global aid deal”, The Sydney Morning Herald, 1. Desember 2011. www.smh.com.au/world/china-ditches-global-aid-deal-20111130-1o6vt.html#ixzz26SkPt2JH 42) China publishes first report on foreign aid policy, the Guardian, 28 April 2011. 43) ”India sets up global aid agency” the Sunday Guardian, 1. juli 2012 og ”Charity begins abroad: Big developing countries are shaking up the world of aid”, The Economist, 13. august 2011. 44) ”The Fanciful World of Foreign Aid”, Ranjani Iyer Mohanty, New York Times/IHT/India Times, 8 februar 2012. 45) Tabloidavisa ”the Sun” var raskt ut med å slå tilbake mot India. England vil gjerne bruke 1,2 milliarder britiske pund på britiske sykehus og de militære troppene som sliter ute, skrev de på lederplass, ”The aid India sneered at could pay for hospitals and troops in Britain”, 7 februar 2012.

«OECDs måte å gi bistand kritiseres av mange for å være utdatert. Den bygger på en tankegang om at hver giver har en egen dagsorden som skal fremmes i et gitt land.»

trenger ikke India lengre utenlandsk bistand. I 2009 ble India flyttet opp fra lavinntektsland til det Verdensbanken klassifis-erer som mellominntektsland. Den indiske økonomien vokser med sju prosent i året og landet har flere milliardærer enn Storbritannia.

Men fattigdommen i India er ikke utryddet. De laveste estimatene viser at 37 prosent av befolkningen fortsatt lever under fattigdomsgrensen – noe som utgjør 400 millioner men-nesker. Statsministeren i India la selv fram en rapport som viste at 42 % av alle barn under fem år er underernært og kalte det en ”skam” for landet.46 Rapporten viste at 6 prosent av Indias barn lider av A-vitaminmangel som kan føre til øyesykdommer. 320.000 barn blir blinde på grunn av sykdommer som lett kunne vært kurert. Indias fattige er altså ikke fattige fordi de bor i et fattig land. De er fattige på grunn av manglende fordeling av rikdommen. For å utrydde fattigdommen trenger ikke India utenlandsk hjelp, men landet må omfordele rikdommen. Så langt – uvisst av hvilke grunner, enten det er apati, ineffektivitet eller korrup-sjon – så skjer ikke denne omfordelingen. India sliter også med en høy prosent av selvmord, spesielt blant selvstendige næringsdrivende menn og kvinner.

BrasilI dette bildet blir Brasils utvikling svært interessant. Brasil har vært den største mottageren av norsk bistand i 2010 og 2011. Samtidig har landet en galopperende økonomisk vekst på rundt fem prosent årlig. Brasil ser ut til å gå fra å være den 6. største økonomien i verden til å bli den femte i 2012.

Årsaken til at Brasil er den største mottakeren av norsk bistand er innsatsen mot klimaendringer og bevaring av regn-skogen gjennom støtte til Amazonasfondet. Selv om Brasil fortsatt er blant landene med skjevest intern fordeling sett fra Gnierindeksen - fortsatt lever 50 millioner som er en fjerdedel av befolkningen i Brasil i slumområder – så er forskjellene blitt mindre og 30-40 millioner mennesker har arbeidet seg ut av fattigdom det siste tiåret. – Det spesielle med Brasil er at den nye middelklassen rekrutteres fra bunnen, forklarte Marcelo Neri, Brasils fremste ekspert på sosial migrasjon (forsker Getulio Vargas, FGV) til fagbladet Bistandsaktuelt.47 Årsaken til suksessen i at venstreorienterte regjeringer

har snudd opp ned på den økonomiske politikken. Da Luis Inacio Lula da Silva ble president i 2003 innførte han en rekke tiltak, som sosialprogrammet Bolsa Familia (familiestipend), heving av minimumslønnen, pensjonsrettigheter til fattige landarbeidere og tilgang til lån for nedre middelklasse. Lulas etterfølger Dilma Rouseff har videreført fordelingspolitikken.48 Kan - og vil - India lære av Brasil ved å sørge for en jevnere fordeling av godene som generes av den økonomiske veksten?

flere nye land på banenSør-Korea ble tatt opp i det gode OECD-DAC selskapet i november 2009 etter en grundig evaluering av bistanden, volu-met og systemet for monitorering og evaluering. Land som Tsjekkia, Polen, Ungarn er observatører. Tyrkia er den største ikke-DAC giveren innenfor humanitær bistand og har tatt et spesielt ansvar for å støtte det krigs- og sultrammete Somalia. I 2010 ga Tyrkia nesten 1000 millioner dollar i bistand, noe som utgjør 0,13 % av BNP og landet har fått tilbud om å bli OECD-DAC medlem. Saudi-Arabia har de siste årene seilt opp som en av verdens største givere, og er den desidert største ikke-DAC giveren. Selv om det er vanskelig å få ut nøyaktige tall fra Saudi-Arabia, så var landets bistandsbudsjett for 2008, ifølge OECD-DAC, på over 30 milliarder kroner (altså større enn Norges bistands-budsjett) og godt over 1 % av landets BNP. Bistanden har stort sett gått til muslimske land eller land med stor muslimsk be-folkning; Pakistan (etter den store flommen i 2010), Palestina, Libanon (til gjenoppbyggingen etter krigen i 2006), Bosnia og Kosovo, for å nevne noen eksempler. De siste årene har Saudi-Arabia begynt å støtte bistandsprosjekter i Nepal og andre asi-atiske land. Det er trolig at støtten har sammenheng med at det er et stort antall gjestearbeidere fra disse landene i den arabiske gulfen.

den nye bistandsarkitekturen Foruten de nye landene som seiler opp som bistandsgivere, er den største endringen i den såkalte ”bistandsarkitekturen” fremveksten av nye aktører som private stiftelser, profesjonelle organisasjoner og næringslivsaktører. De filantropiske fondene49 har vokst kraftig det siste tiåret i takt med veksten i den globale økonomien. Disse drives verken av profitt eller som del av offentlig sektor. De besitter egne og ofte betydelige finansielle ressurser, noen ganger i partnerskap med stater eller andre aktører. De arbeider for ideelle formål og bidrar først og fremst med tjenesteleveranser, men i kraft av sin størrelse og sitt alliansepotensial legger de også i økende grad normative og politiske føringer på internasjonal bistand. Den største og mest kjente av disse aktørene på bistands-området er Bill & Melinda Gates Foundation, som kontrolleres av Gates-ekteparet og Warren Buffett. Mellom 1994 og 2006 finansierte fondet bistandsrelaterte formål for 26 milliarder dollar. Ved utgangen av 2007 hadde det en kapital på 38,7 milliarder dollar og 520 ansatte, og det er verdensledende innen forskning på fattigdom og helse. Aga Khan Foundation er en annen interessant aktør med asiatisk bakgrunn og forankring i den islamske verden, som de siste årene har samarbeidet nært med Norge i Afghanistan og Pakistan. Stiftelsen «The William J. Clinton Foundation», etablert og drevet av Bill Clinton har vokst seg til en global frivillig

20

46) ”India ‘shamed’ by child malnutrition, says PM Singh”, 10. januar 2012 47) “Middelklassen i Brasil vokser fra bunnen”, 17. august 2012, Bistandsaktuelt48) Torkjell Leira, ”Brasil er kjerringa mot strømmen”. Nye Meninger, Dagsavisen, 30. aug 2012

«Indias fattige er altså ikke fattige fordi de bor i et fattig land. De er fattige på grunn av manglende fordeling av rikdommen.»

«Det spesielle med Brasil er at den nye middelklassen rekrutteres fra bunnen»

21

organisasjon med mer enn 800 ansatte og frivillige under seg. Clinton har etablert årsmøtet i sitt «Clinton Global Initiative» som en arena som stadig trekker til seg politikere med inter-nasjonale ambisjoner. Sammen med G8-møtene, «World Eco-nomic Forum» i Davos og EUs nylig etablerte «Europeiske Utviklingsdager» bidrar det til å utfordre, men også revitalisere, FN, Verdensbanken og OECD som arenaer for dialog på det utviklingspolitiske området. Slike private aktører har uten tvil ressurser, kompetanse og energi til å gjøre en forskjell. De utvider valgmulighetene for landenes regjeringer og reduserer andre giveres relative innfly-telse. Noen givere har påpekt at det fører til problemer med

koordineringen med alle de nye giverne, men her kan det nok anføres at det neppe kan bli særlig verre enn det allerede er. Et gjennomgående tema i nesten alle evalueringsrapportene som Norad har bestilt de siste årene er at manglende koordiner-ing og dermed duplisering av prosjekter svekker de potensielle samfunnsmessige virkningene av bistanden.50 En viktigere problemstilling rundt de filantropiske fondene er knyttet til ansvarlighet. Dette er tunge aktører med mye ressurser som i utgangspunktet ikke står til ansvar for andre enn seg selv. Det illustrerer hvorfor åpenhet i alle ledd og dokumentasjon av resultater er essensielt i internasjonalt ut-viklingssamarbeid.

49) Dette avsnittet er delvis hentet fra ”Internasjonale private fond utfordrer statlige bistandsaktører”, fra Stortingsmelding 15 – norske interesser. 50) Se for eksempel, Kruse, Stein-Erik m.fl (2012), Tracking Impact: An exploratory study of the wider effects of Norwegian support to countries in the South, Rapport fra Norads sivilsamfunns-panel, Norad, Oslo. Og Norads Resultatrapport 2009: Bistand og økonomisk utvikling: Ringer i vannet eller dråper i havet? Resultatrapport 2009: Veivalg i bistanden: ingen snarveier til resultater. Og Norads Resultatrapport 2007: Bistanden virker, men ikke godt nok.

briCs-laNdeNe

«BRICS+ landene øker i betydning for hvert år som går som støttespillere for fattige eller mellominntektsland.»

“kunnskap er makt! Å gjøre kunnskapen vår allment og lett tilgjengelig vil bistå andre aktører til å komme opp med løs-ninger på verdens største utfordringer”. Dette var et av de siste utsagnene til presidenten i Verdensbanken, Robert B. Zoellick51, før han trådte av i april 2012. Å gjøre Verdensbankens mange analyser, rapporter og statistikk tilgjengelig for det allmenne publikum har vært en kampsak for sivilsamfunnsorganisasjoner i mange år, men det var nok først da Hans Rosling, den svenske statistikkelskende legen, tok et kraftig oppgjør med Verdensbankens politikk med å ta seg betalt for rapportene, at det ble fart i sakene. Som Rosling sa i en tale til det amerikanske Utenriksdepartementet ”vi som skattebetalere finansierer Verdensbanken og så må vi betale for informasjonen etterpå!”.52

demokratisering av kunnskap, teknologi og ressurser?Det finnes i dag mer tilgjengelig informasjon, data og kunnskap enn noen gang tidligere. FN-organisasjonene, Verdensbanken, bilaterale og internasjonale organisasjoner produserer en uen-delig mengde med data og statistikk knyttet til hvordan fattig-dommen kan bekjempes og utvikling skapes.

Likevel er det ikke gitt at de som mest trenger informasjonen mest får tilgang til den. Ikke bare fysisk tilgang – via en trykket rapport eller en internettside, men også ”kognitiv” tilgang; at rapportene kommuniserer på en slik måte at folk med ulikt utdanningsnivå og bakgrunn forstår innholdet. Å skape kognitiv tilgjengelighet innebærer språk, presentasjonen av stoffet og hvordan det kommuniseres og kvaliteten på faktaene. Den tidligere nevnte Hans Rosling sier det på en god måte, ”det er de 8 centimeterne fra øyet og til hjernen vi bommer på – gang etter gang. Folk ser statistikken og tallene, men forstår ikke innholdet”. Rosling har jobbet halve livet som lege i Afrika og har undervist medisinstudenter på Karolinska instituttet. I 2006 ble han invitert til å holde et foredrag for TED (teknologi, under-holdning og design) seminaret som finner sted hvert år i Cali-fornia. Foredraget som het ”statistikken som endrer ditt verdens-

syn” (stats that reshape your worldview) har nå blitt spilt av over 4,5 millioner ganger på ted.com. Roslings poeng er at vi har informasjonen og statistikken tilgjengelig, men vi tar det ikke innover oss – til hjernen – hva tallene egentlig betyr. Etter TED-foredraget ble Rosling verdensstjerne over natta og softwaren som hans to sønner hadde utviklet for å vise de grafiske fremstillingene av statistikken ble kjøpt opp av Google for mange millioner. Pengene brukte Rosling for å etablere den ideelle stiftelsen Gapminder. Formålsparagrafen til Gapminder er at alle skal kunne ha det de kaller et ”faktabasert verdensbilde” – det vil si tilgang til statistikk og kunnskap om sin egen situasjon presentert på en forståelig måte. Hans Rosling snakker om et faktabasert verdenssyn og utfordrer vedtatte sannheter; som for eksempel betegnelser som ”den vestlige verden” og ”utviklingsland”. Dette spurte han på et tidspunkt studentene sine om. En av jentene foreslo at ”vestlige verden = et langt liv i en liten familie”, mens ”utviklingsland = et kort liv i en stor familie”. Rosling tok studenten på alvor og brukte de to variablene for å lage en statistikk. Ved å sette sammen data på levealder og antall medlemmer i en familie fant Rosling at mange av landene som vi fortsatt kaller ”utviklingsland” faktisk ikke er det. Ifølge definisjonen (stor familie, kort levetid) er land som Peru, Vietnam, Botswana, Namibia, Swaziland og Sør-Afrika ikke utviklingsland. Landene er mellominntektsland og Rosling argumenterer for at vi må slutte å snakke om utviklingsland, og heller bruke faktabaserte uttrykk som lavinntekt og mellom-inntekt.53

Samarbeid mellom landene i sørEn annet aspekt av å gjøre kunnskap, teknologi og informasjon tilgjengelig på tvers av land og mennesker er fremveksten av store organisasjoner i det vi her kaller det globale ”Sør”, altså land i Afrika, Asia og Latin-Amerika.55 Verdens største NGO heter i dag BRAC og driver med sine 100.000+ ansatte et om-fattende utveksling- og utviklingsprogram mellom Uganda, Bangladesh og andre land i Asia og Afrika. BRAC sprang ut av den eventyrlige suksessen til Grameen-banken, ledet av nobelprisvinneren Muhammed Yunis. BRAC startet med mikrofinans, men har senere utvidet til å jobbe holistisk med alle sider av menneskelig utvikling; helse, utdan-ning, matproduksjon osv. Et sentralt element i endringsteorien om at Sør lærer bedre av Sør, enn av Nord, er at Nords belastete fortid både fra misjons-, koloni- og bistandsarbeid lettere vil kunne blokkere for folks evne og mulighet til å lære. I motsetning til når det kommer kollegaer fra et annet land som også har vært kolonisert (for eksempel Bangladesh) så åpner det seg flere dører for gjensidig tillit og respekt.

22

demokratisering av kunnskap

«Det er de 8 centimeterne fra øyet og til hjernen vi bommer på – gang etter gang. Folk ser statistikken og tallene, men forstår ikke innholdet»

51) Verdensbankens nye sjef fra juli 2012, Jim Yong Kim, er lege med stor suksess i programmet Partners in Health. Kim er den første ikke-vestlige sjefen banken har hatt, men følger i tradisjonen med å være nominert av USA. 52) Hans Rosling, ” Let my dataset change your mindset”, tale til det amerikanske Utenriksdepartementet, juni 2009. ted.com53) Rosling, Hans (2006), ”Stats that reshape your worldview”, ted.com, Rosling, (2009), ” Let my dataset change your mindset”, tale til amerikanske Utenriksdepartementet, juni 2009. ted.com 54) Kharas, Homi & Rogerson, Andrew (2012), Horizon 2025 – Creative Destruction in the Aid Industry. Overseas Development Institute (ODI), UK. 55) Se bloggen til den nepalske forskeren Chandan Sapkota http://sapkotac.blogspot.no/2011/05/south-south-aid-to-nepal.html

Flere av giverne nevnt tidligere har uttrykt sterk støtte til Sør-Sør samarbeid fremfor å støtte vestlige, internasjonale organisasjoner; Nepal er et eksempel på at land som i økende grad har mottatt Sør-bistand, fra å være mindre enn 1 % for ti år siden utgjør nå støtten fra India, Kina, Kuwait, Saudi-Arabia og OPEC over 10 % av bistanden. Brasils utviklingsetat (Agência Brasileira de Cooperação) har også øremerket en del av bistanden sin til Sør-Sør samarbeid.

mobilrevolusjonen En rapport fra Verdensbanken i 2012 fant at anslagsvis tre fjerdedeler av verdens mennesker har tilgang til en mobil enhet. Antallet verdensomspennende mobilabonnementer økte fra mindre enn 1 milliard i 2000 til over 6 milliarder i 2012. Nær 5 milliarder kroner av abonnementene er i såkalte ”utviklings-land”, og mobilabonnementer i lav-og mellominntektsland har økt med mer enn 1500 prosent mellom 2000 og 2010, fra 4 til 72 per 100 innbyggere. Mens den økende utbredelsen av mobile enheter forenkler tale og tekst kommunikasjon, er det ”appene” som bringer faktiske endringer i livsstil og økonomi. Mobilkommunikasjon gir enorme muligheter i utviklingssammenheng: fra tilgang til helseinformasjon til å foreta kontant betaling, bistå i jobbskaping og stimulere innbyggeres engasjement i demokratiske pros-esser. Ifølge Verdensbanken vil det være en prioritert oppgave fremover å sette folk, bedrifter og regjeringer i stand til å ut-vikle sine egne lokalt tilpassete mobile applikasjoner, slik at de kan dra full nytte av mulighetene. Verdensbankrapporten gir mange eksempler på slike muligheter i bistanden; jordbrukere og handelsmenn kan for eksempel skaffe seg bedre priser på grunn av mobiler og app-

likasjoner. Småskala chilenske oppdrettere er bevæpnet med flere data for å selge og produsere sine avlinger via tekstmeldinger som viser den nyeste informasjonen om markedspriser og vær. Den zambiske bondeunionen sender tekstmeldinger til sine medlemmer med de nyeste råvareprisene slik at de ikke blir lurt av oppkjøperne. Studien peker på at “app-økonomien” er avgjørende for å utnytte potensialet som ligger i den raskt voksende mobilbe-folkningen: Mer enn 30 milliarder apper hadde blitt lastet ned over hele verden i 2012. Det er derfor helt essensielt å få bruk-erne selv på banen slik at de kan bli blir innholdsleverandører av hva de trenger for å kunne få et bedre liv. Mobile helsetjenester (mHealth) er et annet område påvirket av mobile teknologier. I Botswana, for eksempel, har man begynt å bruke mobiltelefoner og nettbrett utstyrt med kameraer for å sende bilder av pasientene til leger og spesialister for å få råd om diagnoser. I Sør-Afrika varsler en tekstmelding HIV-pasientene når medisinen er ankommet og tilbyr i tillegg rådgiving og veiled-ning for hvordan man kan leve best mulig med HIV. Mobiltelefonen kan også bidra til å forbedre forholdet mel-lom regjeringer og deres borgere – eller spille en sentral rolle i form av å mobilisere tusener og millioner til opprør i gatene. Den arabiske våren kalles ikke facebook- eller sosiale medier-revolusjonen uten grunn. Mobilrevolusjonen åpner for uante muligheter i forhold til sosiale tjenester. Mens bare 10 % av verdens fattige har en bankkonto, har altså ¾ tilgang til en mobil. Det vil si at over-føringer av penger kan forenkles og transaksjonskostnader kraftig reduseres ved hjelp av den nye teknologien.

23

«Mens bare 10 % av verdens fattige har en bankkonto, har ¾ tilgang til en mobil.»

Mottakerne av OECD-DAC bistand trekkes i økende grad mot de nye giverne i stedet for de nordiske eller andre som setter mange betingelser for bistanden. Norge er opplagt et av landene som har satt mange betingelser for mottakerne med vekt på at bistanden skal bidra til en bedre fordeling av godene. Studier og forskning viser at økonomisk vekst skaper utvikling, men det er ikke det beste verktøyet for å fordele veksten. Som vist i denne rapporten har Brasil greid å dra mange millioner ut av fattigdommen gjennom målbevisste tiltak over lengre tid, mens India ikke har gjort det samme. Når vi vet at India har 400 millioner fattige samtidig som de har noen av verdens rikeste, er det tydelig at andre mekanismer er nødvendig for å sikre en jevnere fordeling.

I dette notatet har jeg forsøkt å summere opp noen av ut-fordringene knyttet til norsk bistand i dag. Bistanden har greid å skape mange gode resultater for fattige og undertrykte grupper, men mye gjenstår fortsatt. I debatten som leder opp til opp-summering av Tusenårsmålene bør det fokuseres på noen av punktene nedenfor:

1) Bruk kunnskapen vi allerede har om hva som virker og ikke virker av bistanden. Rapporten har gitt noen få eksempler på norske studier av bistandsformer som har gitt – og ikke gitt de ønskete resultatene. I iveren etter å stadig sette i gang nye prosjekter glemmer vi ofte å analysere og reflektere over hva vi allerede har gjort. Det å lære av allerede gjennomførte tiltak er nødvendig og innebærer: a. Fortsette å støtte helse og utdanning med vekt på kvalitet langs linjene hvor man har oppnådd resultater fram til nå. b. Å støtte en mer rettferdig fordeling, spesielt for ekskluderte grupper har vist seg å være effektivt hvis man velger de riktige partnere og kanalene. c. Å nå de fattigste – den siste milliarden bør være hovedsatsingen til norsk bistand både fram mot og etter 2015. For å nå de fattigste må man rette spesielle tiltak som går på fordelingen internt i landene siden størstedelen av verdens fattigste i dag bor i mellominntektsland.

2) Mer forskning på bistand: for å sikre at vi har et faktabasert grunnlag for å ta beslutninger rundt hvilke kanaler, partnere og områder som Norge skal bruke sine 27 milliarder på, bør nivået på forskning av bistanden trappes opp. Mer bruk av både kvalitative og randomiserte kontrollstudier vil hjelpe beslutningstakerne i UD, Norad og ambassadene til å satse på tiltak som fungerer.

24

den tradisjonelle bistanden er død, ble det hevdet i årene etter at bøkene til Dambisa Moyo kom ut. I Norge har debatten fort-satt med ulike variasjoner over samme tema. Det siste er at ”alle” etter hvert er enige om at det som kalles den ”tradisjonelle” bistanden har utspilt sin rolle.56 En av dem som har vært ut-fordret i debatten har stått imot de rådende holdningene er Norges ambassadør i Malawi og tidligere sjef for evaluerings-avdelingen i Norad, Asbjørn Eidhammer. Eidhammer mener at bistanden ikke skal avskrives, men understreker at den er et av mange virkemidler i land hvor andre faktorer spiller en sterkere rolle. Målsettingene om hva bi-standen kan utrette må derfor tilpasses virkeligheten. Eidhammer viser til at den norske bistanden har fått til mange gode resul-tater, men inntektene som for eksempel sendes til Afrika fra arbeidere i utlandet har mer innflytelse på utdanningen barn får enn bistanden. Eidhammer er svært kritisk til at utdannings-initiativene til Verdensbank og UNICEF, som finansieres av blant andre Norge, ikke har gitt bedre resultater. Barn i svært mange afrikanske skoler lærer ikke nok til at de blir godt rustet for fremtiden. Eidhammer mener norsk bistand må holde tritt med den raske teknologiske utviklingen og de nye aktørene vi har omtalt i denne rapporten. Nye måter å finansiere bistanden på innenfor helsesektoren for å for eksempel å skaffe midler til medisiner, vaksiner er et annet område vi må være oppmerk-somme på. Norge er et lite land, også i bistandssammenheng, så hvor ambisiøse skal man være? Som vist seiler nå tidligere mottakere av bistand opp som nye givere: Kina, India, Tyrkia, Tsjekkia og Sør-Afrika. Den største mottakeren av norsk bistand i 2012, Brasil, er selv en giver som finansierer utviklingstiltak rundt om i verden. Det viser hvor komplisert bistanden er i ferd med å bli.

Disse nye giverne, eller samarbeidspartnere som de foretrekker å kalle seg selv, har selvfølgelig ulike ståsteder, men noen pers-pektiver fra de nye giverne er det verdt å lytte til når det gjelder innrettingen av bistanden:a) Legg bort givermentaliteten, vær heller en partner. Invest- er og gi lån i stedet for pengeoverføringer.b) Sats på konkrete og målbare prosjekter, utdanning, jordbruk, matproduksjon og næringsliv som er etterspørselsdrevet.c) Glem pakken med styresett og reformer som de vestlige landene har forsøkt å presse nedover hodene på mottakerne (som likestilling, rettigheter, miljøhensyn). Sosiale endringer er dyptgripende og tar lang tid – dessuten må endringen komme innenfra, ellers vil det ikke være noe poeng.d) Velg effektive Sør-Sør partnere i stedet for dyre, vestlige/ internasjonale organisasjoner.

Hvilken rolle skal norsk bistand spille i framtida?

56) Debatt som fulgte i kjølvannet Moyos Norgesbesøk ble fulgt opp av ulike organisasjoner som RORG, et spesialnummer i Minerva 3/11, “Gode Norge”, etterfulgt av flere artikler som ”Men bistanden var ikkje død”, Asbjørn Eidhammer, Minerva-nett, 8 mars 2012.

25

3) møte de største utfordringene (urbanisering, de fattige i mellominntektslandene, klima og hvordan skaffe mat til ni milliarder mennesker) med ny teknologi og innovasjon. Norge må sammen med partnere i Nord og Sør ta i bruk de skarpeste hjernene for å finne lokalt tilpassete løsninger. Mobilrevolusjonen er bare en av mange nye teknologier som bør utnyttes for å hjelpe de fattigste. Hvorfor ikke støtte et eksisterende eller lage et nytt fond som deler ut stipender og lån til å utvikle teknologiske løsninger som når de fattigste?

4) Avpolitisere bistanden: Norge bør jobbe for å legge ned eller fase ut den bilaterale bistanden som er en forlengelse av norsk utenrikspolitikk i fredsprosesser. Her må lærdommene trekkes fra Afghanistan, Sri Lanka og Palestina. Fred kan ikke kjøpes og bistand er ikke et egnet verktøy for å få en befolkning til å støtte en fredsavtale. Bistanden bør rendyrkes med et fokus på å nå de fattigste mens støtte til politiske prosesser og fredsforhandlinger kan håndteres av UD. Bistand som verktøy fungerer best innenfor sektorer som helse, utdanning og mat, ikke som et reformverktøy.

5) Avpolitiseringen av bistanden betyr også en reform av oECd/dAC. Norge bør arbeide for et nytt globalt giversamarbeid hvor alle givere, inkludert BRICS-landene kan delta på lik linje. Bistand er et verktøy for å fremme sosial utvikling – og kan, under gitt omstendigheter, også bidra til økonomisk vekst – men her er nok andre verktøy mer effektive.

6) være tålmodig: Utvikling tar tid. Hans Rosling viser at for 20 år siden døde 20% av barna i Egypt før fylte 5 år, i dag dør 4%. Det er en fantastisk forbedring på tross av alle odds Egypt har imot seg - overbefolkning, dårlig hygiene, og urent vann. Selv om alle ønsker raske resultater, så må man anerkjenne at det finnes ingen magiske kurer og man bør konsentrere seg om rigid forskning på å dokumentere resultater og deretter holde ut og være tålmodig.

7) Støtte krefter som kjemper for ansvarlighet, transparens og innføring av offentlighetslover i autoritære og korrupte land. Norge burde satse mer systematisk på å støtte frie medier, granskende journalister, vaktbikkjer, varslere og andre sivilsamfunnsorganisasjoner som overvåker sine respektive lands styresett og forvaltning og krever innsyn i offentlige dokumenter, prosesser, budsjetter og regnskap.

«Selv om alle ønsker raske resultater, så må man anerkjenne at det finnes ingen magiske kurer, men man bør konsentrere seg om rigid forskning på å dokumentere resultater og deretter holde ut og være tålmodig.»

26

noen forkortelser og forklaringer app Applikasjoner som lastes ned på smarttelefoner AdB Asiatiske utviklingsbanken AfdB Afrikanske utviklingsbanken Bilateral Bistand fra giverland direkte til mottakerland Bni Bruttonasjonalinntekt BriCS Samlebetegnelse på Brasil, Russland, India, Kina (China) og Sør-Afrika. Cdi Commitment to development index: måler lands helhetlige utviklingspolitikk, høyeste verdi indikerer mest utviklingsvennlig politikk dAC Forum innenfor OECD av givere eHealth Elektronisk helse egovernment Elektronisk styresett gfAtm Det globale fondet for bekjempelse av aids, malaria og tuberkulose mgovernment Mobilt styresett mHealth Mobilhelse multilateral Bistand som går gjennom flernasjonale organisasjoner (FN, Verdensbanken osv) multi-bi Øremerket støtte fra ett land til et annet administrert av en internasjonal organisasjon mzungu En person som vandrer rundt uten mål og mening – brukt om hvite i Afrika (fra swahili). ndS Norsk senter for demokratistøtte norad Direktoratet for utviklingssamarbeid odA Offisiell utviklingsbistand iht. sett av kriterier utviklet av OECD odA/Bni% Bistand som andel av bruttonasjonalinntekt oECd Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling rCt Randomiserte, kontrollerte forsøk eller studier tEd Technology, Entertainment & Design Ud Utenriksdepartementet Undp FNs utviklingsfond UniCEf FNs Barnefond WHo Verdens Helseorganisasjon

total odA mill. $: Total bistand i millioner amerikanske dollar. odA/innbygger $: Utviklingshjelp per innbygger i amerikanske dollar

nettsteder www.admittingfailure.com - Admitting Failure Bloghttp://aidwatchers.com - William Easterlys Blog (nedlagt i 2011, men fortsatt en god kilde)www.alnap.org - Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action.www.bistandsaktuelt.no - Norads fagblad om bistand og utviklingwww.cgdev.org - Committment to Development Indexdetnyebrasil.blogspot.no - Torkjell Leiras blog fra Brasil og brasilamazonas.blogspot.no/www.gapminder.org - Hans Rosling Blogwww.guardian.co.uk/global-development/poverty-matters - Poverty Matters Bloginnvikling.blogspot.no - Øyvind Eggens blogg om bistandwww.odi.org - Overseas Development Institute.toiletday.org - Kampanje for å innføre en egen toalettdag 19 november støttet av Gates foundation www.povertyactionlab.org/news - Poverty Action Labwww.ted.com/themes - TEDTalk

27«Det finnes i dag mer tilgjengelig informasjon, data og kunnskap enn noen gang tidligere om hvordan fattigdommen kan bekjempes og utvikling skapes.

Vi har informasjonen vi trenger, men greier ikke – eller vil ikke – bruke den til å virkelig utrydde fattigdommen”

Utviklingsfondet er en uavhengig miljø- og utviklingsorganisasjon.Vi støtter fattige mennesker i deres eget arbeid for å kunne fø seg selv,komme seg ut av fattigdommen og sikre miljøet. Utviklingsfondet har

trettifem års erfaring med å kombinere miljø- og utviklingstiltak ikonkrete selvhjelpsprosjekter.

www.utviklingsfondet.no

Kampen om de fattige - utviklingsfondet...samarbeidet. Blikket vendes så mot resultater. Hva vet vi...

Documents

Transcript of Kampen om de fattige - utviklingsfondet...samarbeidet. Blikket vendes så mot resultater. Hva vet vi...