ESCUELA DE CAPACITACIÓN JUDICIAL Coordinación del Área de Derecho Social

Jurisprudencia Relevante en materia de Derecho de Medio Ambiente

Carlos Aristides Jovel Coordinador del Área de Derecho Social

JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE

SENTENCIA N° 1

301-2006

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San

Salvador,____________del día de febrero de dos mil siete.

I. El abogado Luís Francisco López Guzmán, en su carácter de apoderado general judicial de la

Asociación Herencia Natural y de la Federación Unidad Ecológica Salvadoreña, ha presentado demanda contra

el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), por haber emitido la resolución número

6314-5227-2007, de fecha cinco de mayo de dos mil seis, en la que se otorga permiso ambiental al proyecto

denominado “Ampliación de campo de golf exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán”, el cual considera

nulo de pleno derecho.

Señala que, tanto la resolución administrativa que impugna como el Decreto Legislativo Número 432

/93, que en esencia declara como zona protegida una cierta parte de la Finca El Espino, son normas jurídicas en

términos generales. Sin embargo, la primera contradice a la segunda, lo cual ha configurado un conflicto jurídico

de tipo irreconciliable. Considera que al entrar en conflicto una con otra, habrá que atender a la validez

jerárquica superior del Decreto, tanto en el aspecto formal como sustancial, pues el Decreto referido ostenta

superioridad jerárquica frente a una resolución ministerial como la impugnada.

Por tanto manifiesta ostentar un interés legítimo en esta situación, pues sus representadas están

legitimadas para intervenir en defensa, protección y conservación del ambiente, el cual ha sido vulnerado con el

acto administrativo que se impugna, pues éste además de contradecir el contenido del Decreto Legislativo antes

mencionado, afecta de forma negativa e irreversible a los componentes ambientales como la biodiversidad, el

recurso hídrico, entre otros, que posibilitan el desarrollo de la vida. En consecuencia, solicita la inmediata

suspensión provisional de los efectos del acto impugnado.

II. Expuesto lo anterior, resulta procedente manifestar que, entre los requisitos de la pretensión

formulada en sede Contencioso Administrativa, se destaca que el demandante ostente un derecho o interés

legítimo y directo. Respecto de ello, resulta indispensable realizar unas consideraciones jurídicas en torno a éste

último, para efecto de habilitar la competencia de este tribunal en el conocimiento de la situación planteada.

De acuerdo a la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, el interés legítimo se

constituye como la pretensión a la legitimidad del acto administrativo, que viene reconocida a aquel sujeto que

se encuentre respecto al ejercicio de la potestad, en una especial situación legitimante.

Debe aclararse que al demandante no lo legitima un abstracto interés por la legalidad –el llamado

interés simple no habilita para acceder al proceso contencioso- sino el interés concretísimo de estimar que la

administración le está perjudicando al obrar fuera de la legalidad.

El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa hace alusión al término interés

legítimo y directo que el demandante puede ostentar, entendido como un interés cualificado o específico, que

tienen aquellas personas que por razón de la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de

carácter meramente personal, o por ser precisamente los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares

de un interés propio, distinto de cualquier ciudadano; con lo cual no es posible la impugnación de aquellos actos

que afecten intereses meramente generales, bajo la figura del interés simple, o de la acción popular.

La misma jurisprudencia advierte que, los alcances que se otorguen a la figura del “interés legítimo y

directo”, determinan la apertura o restricción del acceso a esta sede judicial. En este sentido, se entiende que tal

interés, tal y como ha sido interpretado hasta este momento, en lugar de abrir o ampliar el campo de la

legitimación procesal, constituye una especie de válvula que cierra el acceso a la jurisdicción, pues en aquellos

casos en los cuales no se configure una afectación directa y personal a la esfera jurídica de los administrados,

como la situación que plantea el peticionario, simplemente no tienen la oportunidad procesal para poder

formular sus pretensiones.

Ante la situación anteriormente acotada y para efecto de potenciar el acceso a la jurisdicción a todos

aquellos que ostenten de manera suficiente y razonable intereses que escapan de las premisas relacionadas, en

esta sede judicial, resulta conveniente interpretar de forma amplia o extensiva el sentido de lo que el legislador

ha previsto como “interés legítimo y directo”, en la normativa antes mencionada, es decir, más allá de la

perspectiva individual o personalizada; por lo que también debe entenderse como parte de su esencia, una

vertiente de naturaleza colectiva, a partir de la cual pueden suscitarse una multiplicidad de controversias de

horizonte diferente, que también deben ser conocidas por este Tribunal, ya que hoy en día no sólo los derechos e

intereses individualizados erigen a sus portadores en sujetos con aptitud para pedir su tutela, sino que también,

a los que se encuentran identificados bajo la concepción de lo que se conoce como interés difuso.

Mosset Iturraspe en su libro “El daño ambiental” sostiene que, el interés difuso es un derecho subjetivo

de goce diluido entre los miembros de un conjunto social. De manera que, en el titular del denominado “interés

difuso” se debe ver al titular de un derecho subjetivo, que tiene de difuso sólo lo relativo a la titularidad que ha

sido extendida o proyectada hacia otros sujetos que se encuentran en igual o semejante situación jurídica.

Comprende una amplísima gama de verdaderos derechos vitales no susceptibles de titularidad exclusiva, como

la calidad de vida, preservación del medio, defensa de los derechos del consumidor, la tutela de la fauna, etc, los

cuales no pueden quedar en desamparo. Son entonces éstos derechos e intereses los que requieren actualmente

de una adecuada protección administrativa y judicial.

La doctrina afirma que la categoría de interés difuso implica la concurrencia de dos supuestos: por una

parte, un elemento de carácter subjetivo, que consiste en la pertenencia a una pluralidad indeterminada de

sujetos que pueden, inclusive, ser todos los que integran la comunidad y, de otra parte, un dato normativo, que

es el que justamente atribuye la juridicidad. De manera que, toda vez que se presenta una situación en la que

esté involucrado un grupo de individuos indeterminados, no vinculados entre sí por una relación jurídica, que

participen del mismo grado de interés respecto de bienes de disfrute necesariamente solidario y sobre los cuales

ninguno de los integrantes del grupo pueda invocar derechos propios o exclusivos, se está en presencia de un

interés difuso.

Se produce entonces una especie de globalización en ciertos intereses de una pluralidad de sujetos, lo

que hace que resulte una cierta objetivación de los mismos. De manera que, el sujeto individual se integra a la

sociedad defendiendo intereses personales, pero al mismo tiempo, consolida el principio de solidaridad social al

extender su acción de tutela a todos aquellos que se encuentra en situaciones semejantes.

A partir de lo colegido en los párrafos precedentes se desprende la siguiente inquietud: ¿quién está

suficientemente legitimado para ejercer la representación del grupo en sede judicial? Respecto de este punto,

resulta imprescindible hacer referencia a lo que la doctrina ha sostenido en relación a la legitimación activa.

Eduardo Couture por ejemplo, señala que la misma constituye la condición jurídica en la que se encuentra una

persona con relación al derecho que invoca en el juicio, sea en razón de su titularidad o de otras situaciones que

justifican su pretensión.

Sin embargo, es preciso advertir que, cuando la controversia se refiere a intereses difusos, se impacta con

el concepto fundamental de la legitimación, pues en casos de intereses ambientales por ejemplo, se está en

presencia de un litigio masivo, de legitimación colectiva a gran escala, en el cual es necesario hacer una

reformulación respecto de quiénes tienen aptitud para representar los intereses de tal envergadura.

Así, el clásico proceso contencioso administrativo de “pocas” partes y con un esquema rigurosamente

acotado, impone la necesidad de rearmar técnicas instrumentales adecuadas que envuelvan a las nuevas

legitimaciones. Y es que, la nueva comprensión de bienes de mayor trascendencia jurídica impone la necesidad

de acentuar la apertura legitimatoria en otra clase de figuras que van más allá de la incidencia individual y

directa, para efecto de obtener la tutela de los derechos que se consideren amenazados o conculcados de igual

manera.

Ampliar entonces el ingreso jurisdiccional, por vía de hacer más transparente y efectivo el concepto de

legitimación activa en la defensa de los intereses difusos, implica la reducción de los obstáculos formales, en la

búsqueda de un proceso con rostro más humano.

Desde esta perspectiva, los intereses difusos los ejercen tanto los afectados como las asociaciones que

ostentan un plus de reconocimiento social en la protección de ciertos intereses o situaciones. Por ello, el interés

jurídicamente protegido ha quedado pues como una denominación de uso generalizado. Se ha verificado

entonces una especie de conversión del interés en derecho o situación jurídica tutelable y el correlativo ascenso

de las legitimaciones.

De manera que, el concepto de afectado debe ser vinculado a la persona natural o jurídica que acredite

un interés “razonable y suficiente” en defensa de aquellos intereses que por ello mismo son supraindividuales.

Por tanto, resulta evidente que, las asociaciones ambientalistas creadas para fines de protección, conservación y

mejoramiento de la naturaleza y del mundo animal como HERENCIA NATURAL Y FEDERACIÓN UNIDAD

ECOLÓGICA SALVADOREÑA, ostentan un interés legítimo razonable y suficiente, en su vertiente colectiva, para

efecto de velar por el ejercicio –conforme a los parámetros de legalidad- de una potestad administrativa como

la del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), la cual ha sido considerada -por dichos

entes- contraria al Decreto Legislativo número 432/93, cuya ejecución produciría afectación irreparable a la

biodiversidad, suelo, agua, entre otros.

Y es que, la defensa del medio ambiente está implicando una verdadera revolución sobre los esquemas

hasta ahora bastante rígidos de la legislación procesal. En ella, el concepto de legitimación está sufriendo una

transformación en sentido progresista, con objeto de permitir la defensa judicial de los intereses difusos

representados por asociaciones de defensa y protección de la naturaleza.

III. Habiéndose motivado la competencia de este Tribunal para el conocimiento de pretensiones como la

que ha formulado el peticionario, y de forma previa a emitir un pronunciamiento sobre la admisibilidad de la

misma; resulta pertinente analizar si la medida cautelar que solicita el mismo, en cuanto a suspender

provisionalmente los efectos del acto administrativo impugnado, cumple con los requerimientos legales y

jurisprudenciales de esta Sala.

De conformidad con la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la suspensión de los efectos del

acto impugnado en el juicio contencioso puede decretarse luego de analizar los presupuestos diseñados por

dicha normativa, los cuales consisten: (1º) Que el acto produzca o pueda producir efectos positivos (art. 16 LJCA);

(2º) Que la ejecución del acto impugnado pueda producir un daño irreparable o de difícil reparación por la

sentencia definitiva (art. 17 LJCA); y (3º) Que la adopción de la medida cautelar no produzca un perjuicio

evidente al interés social u ocasionare o pudiera ocasionar un peligro de trastorno grave del orden público

(art´18 LJCA).

En la jurisprudencia más reciente, este Tribunal ha tomado en consideración y analizado por lo general

al momento de otorgar la suspensión de la ejecución de los efectos del acto administrativo impugnado, como

únicos requisitos: primero, que mediare petición de parte y, segundo, que se tratase de un acto capaz de

producir efectos positivos.

Al interpretar los requisitos que determinan la procedencia de la suspensión, se ha procurado garantizar

que, en la mayoría de los casos, la sentencia definitiva que haya que dictarse sea eficaz desde el punto de vista

material; es decir, de la satisfacción plena de los intereses del demandante, a pesar de que se dicte después de

transcurrido el tiempo necesario que dura la tramitación del proceso. Sin embargo, a esta Sala también le

corresponde velar porque la suspensión de los actos impugnados no se traduzca injustificadamente, y menos sin

la previa ponderación de los intereses en juego, en menoscabo de la función que realiza la Administración

Pública, cuyo objetivo primordial es, y así debe presumirse, la consecución de los intereses generales.

En ese sentido, este Tribunal considera que existe otra forma más adecuada de interpretar la exigencia

de los requisitos necesarios para resolver la suspensión cautelar, la cual seguirá siendo respetuosa del derecho de

los ciudadanos a que se les garantice la efectividad de la sentencia; pero también lo será del interés general que

persigue la actividad de la Administración Pública.

De acuerdo con lo anterior, este Tribunal interpreta que la resolución sobre la suspensión requiere

previamente el examen y valoración de todos los requisitos que determina la ley, de modo que, la suspensión no

constituya en el proceso contencioso administrativo salvadoreño una medida cautelar automática que atienda

la sola petición y el efecto positivo que del acto derive. Cabe añadir que tales requisitos que deben concurrir no

sólo al momento en que debe ser resuelta la suspensión, sino también durante el tiempo que ésta deba

mantenerse vigente. Por ello, la medida puede ser solicitada tanto al inicio del proceso, como durante la

tramitación del mismo, de conformidad con los artículos 22 y 23 LJCA.

Conforme a las consideraciones expuestas, son tres los requisitos que deben examinarse en cada caso

para efecto de resolver la procedencia de la suspensión:

1º) Que sea un acto capaz de producir efectos positivos; es decir que mediante sus efectos sea capaz de

crear, modificar o dejar sin efecto una situación preexistente a su emisión. Precisamente, es la consolidación de

esa nueva situación, que altera un statu quo determinado, lo que se pretende evitar mediante la suspensión de

los efectos del acto prevista por la ley.

2º) Que exista un daño irreparable o de difícil reparación por la sentencia. Se entiende que puede existir

un daño irreparable cuando no pudiere restituirse el bien jurídico lesionado íntegramente si se consuman los

efectos del acto; y que el daño provocado por la consumación del mismo sea de difícil reparación cuando la

situación alterada es difícil de ser restablecida por la sentencia. Como se ha expuesto, el daño –como parámetro

de procedencia de la medida cautelar- está íntimamente vinculado con los efectos del acto sobre la esfera

jurídica del destinatario, en relación con la duración del proceso.

Corresponde, entonces, a quien solicita la suspensión, proporcionar los elementos objetivos con los cuales

acredite, cuando menos de forma indiciaria, las razones por las que considera que los posibles daños y perjuicios

que pudieran derivarse de la inmediata ejecución del acto impugnado no serían reparados efectivamente por

la sentencia. En este sentido, no será suficiente la mera invocación o previsión de unos daños y perjuicios que

pudieran producirse como consecuencia de la ejecución del acto, sino que será indispensable que éstos sean de

tal entidad que, razonablemente, permitan estimar que su reparación por la sentencia definitiva sería imposible

o cuando menos muy difícil.

3º) Que la suspensión no produzca un perjuicio a un evidente interés social o pueda ocasionar un peligro

al orden público.

En cuanto a este último requisito, su alegación y comprobación se encuentra a cargo de la

Administración, quien deberá aportar los elementos que permitan considerar que la suspensión causa un

perjuicio o un peligro al interés u orden público superior al derecho del administrado que se pretende garantizar

con la adopción de la medida.

Además, en cuanto a la ponderación de intereses debe señalarse que, a pesar del silencio del legislador,

para la decisión sobre la medida cautelar es necesario valorar no sólo los intereses de la parte demandante y los

públicos que demandan la inmediata ejecución, sino también los intereses de terceros que puedan resultar

perjudicados con la adopción de la medida. Si la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa reconoce la

posibilidad de que los terceros puedan intervenir en el proceso con el fin de recabar la tutela de sus derechos e

intereses, es correcto interpretar que su posición también deba ser considerada a la hora de decidir la suspensión

del acto.

Al trasladar las anteriores consideraciones al caso que se examina, se colige lo siguiente:

El peticionario quien manifiesta ostentar un interés legítimo en la protección, conservación, y

mejoramiento del ambiente, impugna la resolución emitida por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos

Naturales, por medio de la cual decidió otorgar permiso ambiental al Proyecto denominado “Ampliación de

campo de golf exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán, cuyo número de referencia corresponde 6314-

5227-2006, de fecha cinco de mayo de dos mil seis, pues considera que éste es contrario al Decreto Legislativo

número 432/93, y atenta contra la biodiversidad, agua, suelo, etc, elementos imprescindibles para la

sostenibilidad de la vida. Consecuentemente, expone en la parte petitoria de su demanda que, este Tribunal

suspenda provisionalmente los efectos del acto administrativo que impugna.

Es evidente que el acto administrativo impugnado produce efectos positivos, tal y como lo ha

manifestado este Tribunal en los párrafos precedentes, pues ha creado una situación que hasta la fecha de

otorgamiento del permiso referido, era inexistente. Sin embargo, tal como se mencionó anteriormente, la

suspensión no procede automáticamente por el simple hecho de que el acto administrativo produce efectos

positivos; es necesario que la petición cumpla con los otros dos requisitos ya señalados.

En cuanto al segundo de los requisitos expuestos, el peticionario solicita la medida cautelar referida,

mencionando expresamente algunos de los daños que puede ocasionar la materialización del acto

administrativo impugnado, en ciertos componentes del entorno como la biodiversidad, el suelo, el agua, que

posibilitan las condiciones indispensable para el desarrollo del ciclo de existencia de seres humanos y no

humanos; los cuales no pueden ser reparados efectivamente por la sentencia. En consecuencia, tal solicitud

cumple con este requisito.

El tercer requisito hace referencia a que la suspensión no produzca un perjuicio a un evidente interés

social o pueda ocasionar un peligro al orden público. Respecto de ello, en el caso que se analiza, la lógica opera

en sentido adverso, en la medida que resulta clara la existencia de un interés por la protección, conservación, y

mejoramiento del ambiente, como un interés difuso en la sociedad salvadoreña, representado en asociaciones

como las peticionarias, en caso de no suspenderse la ejecución del permiso ambiental impugnado, se produciría

una afectación irreversible a los componentes ambientales que mencionan dichos entes en la demanda. De

manera que ningún momento opera el supuesto de que la materialización de la medida cautelar produce

afectación a un interés social. En definitiva, procede adoptar la suspensión de la ejecución del acto

administrativo impugnado, pues dicha solicitud ha cumplido con los tres presupuestos antes analizados.

En virtud de las anteriores razones y de conformidad con el artículo 16 de la Ley de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, esta Sala RESUELVE:

A. Admítese la demanda contra el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), por

haber emitido el acto administrativo de permiso ambiental al Proyecto denominado “Ampliación de campo de

golf exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán, cuyo número de referencia corresponde 6314-5227-2006, de

fecha cinco de mayo de dos mil seis, el cual ha sido considerado nulo de pleno derecho, por contradecir el

Decreto Legislativo número 432/93 y por atentar de forma irreversible contra la biodiversidad, recursos

forestales, suelo, agua, entre otros. Tiénese por agregada la documentación anexa, en los términos en que ha

sido detallada por el Secretario de esta Sala a fs doce vuelto.

B. Tiénese por parte a la Asociación Herencia Natural y a la Federación Unidad Ecológica Salvadoreña,

a través del abogado Luís Francisco López Guzmán, en su carácter de apoderado general judicial.

C. Rinda informe en el plazo de cuarenta y ocho horas el Ministro de Medio Ambiente y Recursos

Naturales (MARN), en el que manifieste si ha pronunciado o no el acto administrativo que se le atribuye.

D. Remítase copia de la demanda motivadora de este proceso a la referida autoridad. Asimismo,

requiéresele que remita a esta Sala el expediente administrativo relacionado con el presente proceso, el cual

estará también a disposición de las demandantes, quienes podrán solicitarlo para su examen.

E. Suspéndase provisionalmente los efectos del acto impugnado, en el sentido de abstenerse de llevar a

cabo cualquier tipo de acto relacionado a la ejecución del Proyecto de Ampliación de campo de golf

exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán.

F. Hágase saber la existencia de este proceso al Club Campestre Cuscatlán, a través de su representante

Ricardo Sol Meza, quien ha sido señalado por el actor como tercero beneficiado.

G. Tómese nota de la Calle Colima número veintidós, Colonia Miramonte, San Salvador, como lugar

para oír notificaciones.

H. Notifíquese la presente resolución.

PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS Y SEÑORAS MAGISTRADAS

SENTENCIA 2

104-98/ 105-98/ 106-98 Rivera y otros vrs Directora Ejecutiva de la Oficina de Planificación del Area Metropolitana de San Salvador y otros

SALA DE LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: Antiguo Cuscatlán, a las doce horas y ocho minutos del día dos de diciembre de mil novecientos noventa y ocho

El presente proceso de amparo acumulado ha sido promovido por los señores David Pereira Rivera, de cuarenta y nueve años de edad, profesión desconocida, del domicilio de San Salvador; Rosendo Mauricio Sermeño Palacios, ingeniero electricista, de cincuenta y uno años de edad, del domicilio de San Salvador; y Angel María Ibarra, de cuarenta y uno años de edad, profesión desconocida, del domicilio de San Salvador, respectivamente, contra actos de la Directora Ejecutiva de la Oficina de Planificación del Area Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) y del Jefe del Servicio Forestal y Fauna del Ministerio de Obras Públicas, que estiman violatorios de lo que denominan derecho al medio ambiente sano, consagrado en los artículos 69 inc. 2° y 117 de la Constitución.

Han intervenido en el presente proceso de amparo acumulado, además de los demandantes, la arquitecta Marta Silvia Marroquín de Sandoval y el arquitecto Mario Lungo Uclés, sucesivamente, como directores de la OPAMSS; el ingeniero Miguel Alberto Valle Campos, Jefe del Servicio Forestal y Fauna; el arquitecto Roberto Bará Osegueda, Ministro de Obras Públicas, como tercero beneficiado; y el doctor Mauricio René Castillo Panameño, en su calidad de Fiscal de la Corte

I.- Conveniente es, a criterio de este Máximo Tribunal de Justicia y como en todo proceso jurisdiccional, precisar con claridad el objeto sobre el cual versa la presente controversia, a fin de resolver con pleno apego a la normativa constitucional. Al respecto, tanto de los textos de las demandas como de los escritos presentados en la prosecución del proceso por las autoridades demandadas, aparece que los actos sobre los cuales gira el objeto procesal en el presente amparo -y que han sido reconocidos expresamente por las autoridades relacionadas- son: (a) aprobación de parte de la OPAMSS, con fecha cuatro de marzo de mil novecientos noventa y ocho, del "Proyecto de Ampliación de la Calle El Espino (Chiltiupán)", localizado entre la Calle El Pedregal y Avenida Masferrer, El Espino, Municipios de San Salvador y Antiguo Cuscatlán, según autorización enviada a la Dirección General de Caminos del Ministerio de Obras Públicas; y (b) autorización de parte del Jefe del Servicio Forestal y Fauna del MAG, con fecha nueve de marzo del presente año, de la tala de árboles en el área en donde se desarrollará el proyecto mencionado.

Es indispensable aclarar que, como el rechazo de una demanda ab initio -al inicio del proceso-, a través de la figura de la improcedencia (de conformidad a la especie regulada en el Art. 13 de la Ley de Procedimientos Constitucionales), es una herramienta procesal utilizada por los juzgadores excepcionalmente, se estimó conveniente, para no prejuzgar, darle trámite a los presentes amparos acumulados, pues existían dudas razonables del apego de los actos reclamados a la normativa constitucional y sobre la naturaleza de los mismos, en el sentido de entender, al menos liminarmente, que parecían incluidos en el ámbito de competencia de este Tribunal, por ser capaces de generar "intereses difusos" respecto de sus efectos.

Y es que respecto de este último aspecto -el interés difuso que posibilita las actuaciones de este tipo-, así como consta en la admisión de la demanda y a fs. 340- 342, 271-273, esta Sala bien hizo al afirmar que, para no crear zonas exentas de control o en "horfandad constitucional", si bien es cierto que ha sido jurisprudencia de este Tribunal que para que proceda la pretensión de amparo es necesario que únicamente la presente la persona que haya sufrido de manera directa y personal el agravio, ello no implica que dicho criterio no pueda evolucionar y ampliarse, ateniéndose a las nuevas realidades socio-jurídicas.

En efecto, en el presente proceso se estableció, como razones suficientes y amplias que motivan el cambio de jurisprudencia, que cualquier persona que considere que se le vulnera un derecho de naturaleza difusa, adquiere legitimación procesal para plantear la pretensión constitucional de amparo -en virtud de la protección de los intereses difusos- sin necesidad que intervengan en el proceso los demás titulares del mismo, por su compleja amplitud social.

En suma, pues, esta Sala advirtió la necesidad de algunas modificaciones en el tratamiento de la dinámica del proceso, la legitimación procesal y el contenido de algunas resoluciones, a fin de ampliar, de ahora en adelante, el ámbito subjetivo de los efectos de las sentencias pronunciadas ante una pretensión de naturaleza difusa, ampliando su manifestación contralora de toda la actividad jurídica constitucional.

II.- Determinado con precisión el acto reclamado, y reafirmado que fue la posibilidad de promover amparo por actos de autoridad supuestamente violatorios de intereses difusos, como bien ha reconocido la jurisprudencia y legislación internacional (v.g. el artículo 49 de la Constitución de la Provincia Tierra de Fuego, Argentina: "La Ley otorga y garantiza a toda persona, sin perjuicio de la responsabilidad del Estado provincial, la legitimación para obtener de las autoridades la protección de los intereses difusos, ecológicos o de cualquier otra índole..."), esta Sala advierte que, no obstante que el proceso no se ha tramitado completamente, en el transcurso del mismo se ha advertido amplia y objetivamente una circunstancia que incide en la configuración de la pretensión discutida en el mismo, que si bien es ajena a la legitimación inicial de las partes demandadas, influye en el mantenimiento del sustrato fáctico de sus pretensiones, necesario para obtener la satisfacción jurídica de toda forma normal de terminación del proceso -sentencia "definitiva"-. Tal circunstancia es la comprobación de que el fundamento de los reclamos deducidos en las demandas, están configurados -como más adelante se demostrará- por una simple inconformidad con el contenido de las resoluciones administrativas base de la ejecución del proyecto carretera Chiltiupán -así referido en esta decisión-.

Ahora bien, es indispensable en la presente resolución explicar el impacto procesal de la advertencia de estas circunstancias en el desarrollo de un amparo, y para dejar establecido que las consideraciones hechas en el presente proceso acumulado, referidas a la desestimación de dos peticiones de sobreseimiento hechas por la dirección de la OPAMSS y por el tercero beneficiado, estaban encaminadas exclusivamente a la defensa de la legitimación procesal para iniciar un proceso de amparo por posibles violaciones constitucionales a lo que la doctrina ha llamado intereses difusos; mas no relacionadas con la causal a explicar.

Entonces, para apreciar el "impacto" aludido, es indispensable, en primer lugar, hacer una breve reseña acerca de los asuntos de mera legalidad dentro del proceso de amparo, sus causas y consecuencias procesales; y, en segundo lugar, hacer referencia al fundamento constitucional para proceder a una resolución de este tipo. Lo anterior, servirá de marco de referencia a la decisión a dictarse en el presente proceso constitucional acumulado.

1. Esta Sala considera necesario establecer, como en innumerables ocasiones, pero para una mejor comprensión inter partes, que los asuntos de mera legalidad son todas aquellas cuestiones o situaciones que, por carecer de fundamento objetivo en la Constitución, es decir, por tener un fundamento legalista que no trasciende al ámbito constitucional al no ser capaz de demostrar posibles vulneraciones constitucionales, no son propias de la materia constitucional, como por ejemplo el planteamiento de cuestiones puramente administrativas, que se reducen -por la falta de fundamento objetivo- en una simple inconformidad con el contenido de las resoluciones administrativas.

Y sólo está facultada esta Sala para conocer de los mismos asuntos, sean de cualquier materia, cuando en el procedimiento para su dictamen se conculquen los derechos constitucionales de los gobernados.

En virtud de lo anterior, e interpretando los artículos 13 y 31 ordinal 3° de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala puede también exteriorizar que si el sustrato fáctico de la pretensión constitucional de amparo, por falta de fundamentación objetiva en la Constitución y por la parca argumentación constitucional, se reduce únicamente a una simple inconformidad con el contenido de una decisión judicial o administrativa, aquélla deber ser repelida por haber imposibilidad absoluta de juzgar el caso desde la perspectiva constitucional, precisamente por revelar manifiestas intenciones de querer utilizar el presente proceso como instancia para repeler actuaciones que, a dicho de los particulares, son lesivos a sus intereses; no obstante que las actuaciones estén dentro del marco de competencia de las autoridades demandadas.

2. Ahora bien, dependiendo de la etapa procesal en que tal vicio sea advertido, distinto será el pronunciamiento de la Sala, no obstante tener como telón de fondo siempre el rechazo de la pretensión implícita en la demanda, como manifestación contralora de la actividad jurisdiccional conferida constitucionalmente a todos los juzgadores, pues en virtud del principio constitucional de pronta y cumplida justicia (Art. 182 #5 Cn.), hay que rechazar las demandas desde el momento en que el Tribunal advierta un vicio en su pretensión, para no proseguir inútilmente con un proceso que, de llegar al final, se sepa anticipada y objetivamente que la decisión jurisdiccional siempre será "negativa" a los intereses de la parte actora.

En efecto, si dicho vicio es manifiesto, se tendrá que declarar -al inicio del proceso- improcedente la demanda que contiene dicha pretensión, de conformidad con el artículo 13 de la ley citada; pero si dicho vicio al comienzo era encubierto, pero es advertido en la prosecución del proceso, a través de cualquier medio probatorio o análisis posterior, habrá que terminar el proceso constitucional de amparo anormalmente a través de la figura del sobreseimiento, de conformidad al artículo 31 ordinal 3° de la Ley de Procedimientos Constitucionales y en armonía con la pronta y cumplida justicia.

III.- A partir del marco de referencia expuesto, corresponde ahora determinar la concreción de tales consideraciones en el caso sub judice.

En el presente caso, la Oficina de Planificación del Area Metropolitana de San Salvador, con fecha cuatro de marzo de mil novecientos noventa y ocho, aprobó el "Proyecto de Ampliación de la Calle El Espino (Chiltiupán)", localizado entre la Calle El Pedregal y Avenida Masferrer, El Espino, Municipios de San Salvador y Antiguo Cuscatlán, según autorización enviada a la Dirección General de Caminos del Ministerio de Obras Públicas; y por otro lado, el Servicio Forestal y Fauna del MAG autorizó, con fecha nueve de marzo del presente año, la tala de árboles en el área en donde se desarrollará el proyecto mencionado.

Tales actuaciones parecían, al inicio del presente amparo acumulado, que podrían haber vulnerado derechos constitucionales protegibles por el amparo, puesto que los demandantes argumentaron que la construcción de la ampliación de dicha carretera afectaría sus derechos, de naturaleza difusos, al medio ambiente sano, porque se talarían muchos árboles y se destruiría el hábitat de muchas especies animales, obstaculizando también la debida captación de agua o, en síntesis, porque producirían un impacto ecológico negativo.

No obstante lo anterior, esta Sala considera que en el transcurso del proceso -con los informes de las autoridades demandadas y los argumentos del tercero beneficiado, superior jerárquico del Jefe del Servicio Forestal y Fauna- quedó evidenciado que las actuaciones impugnadas fueron realizadas con apego a la normativa legal que rige las actuaciones de este tipo, y basadas en un informe técnico positivo sobre el impacto ambiental de la construcción de la ampliación de la carretera dicha.

Y siendo los únicos argumentos de los demandantes tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de las actuaciones de las autoridades demandadas que, a su criterio, los impactos ambientales directos generados por la ampliación de la calle afectarán los recursos, sin justificar ni subjetiva ni técnicamente sus aseveraciones, no obstante el informe rendido por el Ministro de Obras Públicas, previo a los traslados del artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala afirma que las pretensiones de los demandantes se reducen a una simple inconformidad con el estudio ambiental realizado por las autoridades demandadas y con los actos emitidos en virtud de la habilitación que hicieran dichos informes. Por tanto, las pretensiones planteadas no son capaces de lograr una sentencia "definitiva".

Además, en el proceso acumulado objeto de estudio las autoridades demandadas y el tercero beneficiado han manifestado que la ampliación de la carretera se llevará a cabo en una propiedad privada, tal como consta a fs. 63 vuelto, cuando el Ministro de Obras Públicas menciona textualmente que "La Prolongación de la Calle Chiltiupán, sobre un inmueble de naturaleza urbana, de propiedad privada,... es uno de los VEINTITRÉS proyectos de la primera etapa de la Solución Integral al problema vial...".

En relación, tenemos que en el proceso los mismos demandantes han confirmado tal aseveración cuando en sus demandas, por ejemplo la encontrada a fs. 1 frente, afirman que "el ingeniero Valle Campos, por haber autorizado en ese mismo proyecto, con fecha 9 de marzo pasado, la tala de árboles en el área donde se desarrollará ese proyecto, según nota enviada al señor Oscar Díaz Cañas, representante legal de Roberto Miguel Dueñas Herrera, propietario de ese inmueble".

En perspectiva con lo anterior, se tiene que la simple inconformidad reflejada en las pretensiones de los demandantes, no sólo está constituida por la falta de fundamentación o conceptos de la supuesta violación a sus derechos constitucionales, sino también porque la zona donde se va a elaborar el proyecto impugnado -por lo que consta en el presente proceso acumulado- es propiedad privada, lo

cual -se concluye- reduce el supuesto interés difuso en lo que la doctrina llama "interés simple", es decir, en una simple inconformidad subjetiva con lo realizado por una autoridad en el ejercicio de sus potestades; inconformidad que, de acuerdo a Miguel S. Marienhoff en su obra "Nuevamente Acerca de la Acción Popular. Prerrogativas Jurídicas. El "interés difuso", no es capaz de ser conocida como una pretensión procesal, vía amparo, mas sólo es posible ser deducida como una simple petición administrativa a las autoridades involucradas. Y es que tampoco pueden establecer como fundamentos de una pretensión basada en intereses difusos, razones tendentes a salvaguardar la flora y la fauna existente en una propiedad privada.

Todo lo anterior -interés simple por la falta de fundamentación y por recaer las actuaciones en supuesta propiedad privada- significa que, si bien esta Sala -para no prejuzgar- inicialmente estableció la procedencia de la pretensión constitucional de los demandantes, por estar basada en una posible transgresión al interés difuso señalado aquí como derecho a un medio ambiente sano, en la prosecución del proceso se advirtieron objetivamente unas circunstancias que vulneran el sustrato fáctico de dicha pretensión, lo que genera, no obstante la legitimidad reconocida a los impetrantes, una imposibilidad absoluta de juzgarla desde el punto de vista constitucional por estar constituida la pretensión, en puridad, por una simple inconformidad con la decisión administrativa de ampliar una carretera ocupando un inmueble de propiedad privada, al no expresar argumentos que lleven a esta Sala a tener duda razonable sobre alguna inconstitucionalidad en las actuaciones de las autoridades demandadas. Y es que los expresos argumentos planteados no son capaces de demostrar, en este proceso, un agravio ni directo ni difuso, porque se reducen a una mera legalidad vinculada con lo actuado administrativamente por las autoridades demandadas.

En conclusión, por economía procesal y por el principio de pronta y cumplida justicia (celeridad procesal) reconocido constitucional (Art. 182 #5 Cn.) e infraconstitucionalmente (Art. 2 Pr. C.), este proceso debe de terminar en esta etapa anormalmente a través del sobreseimiento, por encajar dicho supuesto en el artículo 31 ordinal 3° de la Ley de Procedimientos Constitucionales, y en ese sentido hay que pronunciarse.

En consecuencia, esta Sala, en base a los artículos 13 y 31 ordinal 3° de la Ley de Procedimientos Constitucionales, artículo 69 inc. 2°, 117 y 182 #5 de la Constitución, RESUELVE: (a) Sobreséese en el presente proceso de amparo acumulado; (b) condénase en costas procesales a los demandantes; y (c) notifíquese.---TENORIO---HERNANDEZ VALIENTE---MARIO SOLANO---O. BAÑOS---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---J ALBERT ORTIZ---RUBRICADAS.

104-98 y acumuladas

SALA DE LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: Antiguo Cuscatlán, a las quince horas del día cuatro de diciembre de mil novecientos noventa y ocho.

Esta Sala advierte que en el primer párrafo de la resolución dictada en el presente amparo a las doce horas con ocho minutos del día dos de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, a través de la cual se sobresee el mismo, se estableció como una de las autoridades demandadas al "Jefe del Servicio Forestal y Fauna del Ministerio de Obras Públicas" cuando dicha dependencia corresponde al Ministerio de Agricultura y Ganadería; consecuentemente, lo correcto es hacer alusión como autoridad demandada al Jefe del Servicio Forestal y Fauna del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

En consecuencia, esta Sala resuelve: modificase el primer párrafo de la resolución dictada por este tribunal en el presente amparo, a las doce horas con ocho minutos del día dos de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, en el sentido que la segunda autoridad demandada es el Jefe de Servicio Forestal y Fauna del Ministerio de Agricultura y Ganadería.---HERNANDEZ VALIENTE---MARIO SOLANO---O. BAÑOS---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---J ALBERT ORTIZ---RUBRICADAS.

SENTENICA N° 3

2-2009

Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas y cinco minutos del día veinticuatro de marzo de dos mil nueve.

Vista y analizada la demanda de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos José Luis Elías Escalante y Oscar Armando Solis Girón, mediante la que solicitan se declare la inconstitucionalidad de los arts. 1, 3 y 4 del Decreto Legislativo No. 432 del 14-I-1993, publicado en el Diario Oficial No. 22 Tomo 318, de fecha 2-II-1993, por medio del cual la Asamblea Legislativa establece como zona protectora del suelo y declara como zona de reserva forestal una porción del inmueble denominado "El Espino". Previo a resolver lo que corresponda, esta Sala hace las siguientes consideraciones:

I. Los motivos de inconstitucionalidad han sido planteados en los siguientes términos:

1. Los demandantes afirman que la ley, para ser considerada como tal, debe tener el atributo de generalidad, es decir que debe ser aplicada a todas las personas, pero el decreto legislativo impugnado sería inconstitucional por ser aplicable únicamente a una porción de la Finca El Espino. Y es que –agregan–, si bien la Asamblea Legislativa puede actuar para casos especiales como otorgar nacionalidad o condecorar con distinciones honoríficas -art. 131 de la Cn.-, esto es distinto a su actividad legislativa porque no puede legislar para casos específicos.

Desde esa perspectiva, relaciona el art. 117 de la Cn. a partir del cual ejemplifica que declarar una zona de veda forestal en cualquier zona del país es competencia o atribución del órgano ejecutivo, y que dicha disposición constitucional no implica la posibilidad de decretar leyes especiales para determinadas zonas, pues lo especial radica en la materia a regular, no en las personas ni fincas concretas.

En general, los peticionarios exponen que los legisladores no pueden, mediante un decreto, producir afectaciones específicas de bienes o de personas pues, de lo contrario, cualquier persona estaría expuesta a los vaivenes políticos de los diputados.

2. Además, los pretensores también sostienen que al carecer de generalidad, el decreto objeto de impugnación es violatorio del principio de igualdad –art. 3 de la Cn.–, pues consideran que no hay justificación para dar un trato único a una finca; en este sentido, cuestionan los fundamentos por los que en El Espino una porción pueda urbanizarse y otra no.

3. Otro parámetro de control propuesto son los principios de seguridad jurídica y de división de atribuciones de cada Órgano del Estado –arts. 1, 2 y 86 de la Cn.–, y en este punto los demandantes sostienen que la elaboración de leyes le corresponde al Órgano Legislativo, pero en el caso del decreto que impugnan estiman que mediante ley han materializado una labor que es materia de un acto administrativo afectando así la esfera jurídica de los gobernados, lo cual no puede hacerse si no es por procedimientos regulares y autoridades competentes establecidas previamente.

Los peticionarios opinan que la seguridad jurídica se ve afectada cuando las normas pretenden dictar contenidos ultra específicos sin atender consideraciones de igualdad y generalidad.

Con respecto a estos principios, la parte actora desglosa tres motivos de su vulneración:

A. Los ciudadanos demandantes afirman que la inseguridad jurídica deviene por normas especiales para casos concretos pues invaden atribuciones de otros Estados, en el sentido que la Asamblea Legislativa no puede dictar sentencias ni emitir actos propios de otros Órganos del Estado, como ocurre con el decreto impugnado, y relacionan en este punto la Ley Forestal que facultaba para establecer vedas forestales y zonas de protección, conforme a la cual el Órgano Ejecutivo debía probar la necesidad y conveniencia de esas medidas, y era aplicable a todas las personas y fincas.

Para los pretensores, el decreto impugnado viola la seguridad jurídica –arts. 1, 2, 117, 172 de la Cn.–, en la medida que es al Órgano Ejecutivo a quien corresponde la atribución de gestionar los negocios públicos del Estado y la aplicación de las leyes, y para ello están las secretarías –art. 159 y 168 No. 15 de la Cn.–, mientras que al Órgano Legislativo le compete emitir decretos o disposiciones de carácter general, ya sea que se trate de materias genéricas o especiales.

Desde esa perspectiva, la parte actora considera que el Órgano Legislativo, en el caso planteado, asume la función del Órgano Judicial pues el decreto objeto de control es una norma individualizada, lo cual coincidiría con las características de una sentencia, esto es, la aplicación de leyes a casos concretos y, en tal sentido, sostienen que los legisladores han decidido sobre situaciones concretas, sin oír a los afectados o beneficiados de la Finca El Espino, y suprimiendo así el debido proceso.

Otro argumento orientado en esa misma línea es que el decreto impugnado reviste también características de acto administrativo concreto o de una sentencia invadiendo así atribuciones propias del Órgano Ejecutivo.

B. Por otro lado, se invoca la violación a la seguridad jurídica por supuestas nuevas normas que vuelven inconstitucional el decreto impugnado. En este punto, los actores argumentan que no puede existir en el ordenamiento jurídico normas del mismo rango, regulando las mismas situaciones, y sin embargo existen varias normas sobre el tema ambiental, y el decreto impugnado vendría a distorsionar el sistema jurídico, pues es incierta la norma a aplicar.

Los demandantes explican que el decreto impugnado fue emitido en enero de 1993 para regular una situación ambiental forestal, pero ya existía la Ley Forestal desde febrero de 1973, que regulaba sobre la conservación, mejoramiento, restauración y acrecentamiento de los recursos forestales del país. En igual sentido, exponen que existe la Ley del Medio Ambiente del año 1998, una ley general, la cual consideran que deroga el decreto objeto de control, por ser aquélla de fecha posterior a éste, y por ser especial en los temas tratados, y general en cuanto aplicable a todas las personas y casos.

También aluden a la Ley Forestal del año 2002 y la Ley de Áreas Naturales Protegidas del año 2005, de las cuales reiteran los mismos argumentos de la supuesta derogación que suponen con respecto al decreto impugnado.

En virtud de la emisión de tales leyes, los pretensores aseguran que el decreto impugnado ha sido derogado, razón por la cual y en aras de la seguridad jurídica, debe expulsarse la norma cuya vigencia ha sido retirada por la emisión de otra norma de igual jerarquía, posterior y sobre la misma materia, pues en caso contrario, según afirman, equivaldría a darle efectos ultraactivos a una norma sin eficacia, y por lo tanto atentar contra la seguridad jurídica.

C. Por otro lado, los peticionarios consideran que el decreto impugnado carece de justificación técnica, a pesar de que las leyes deben cumplir con criterios de razonabilidad que, citando jurisprudencia de esta Sala, pueden obtenerse de la argumentación de la autoridad emisora de la norma, los considerandos y el texto de la ley, o documentos oficiales que contengan la propuesta técnica de las disposiciones enjuiciadas.

Desde esa perspectiva, sostienen que no existe un estudio ni diagnósticos ambientales que justifiquen un trato único para la Finca El Espino, y agregan con respecto a esto que en dicha finca no puede establecerse una reserva forestal porque no existe un bosque, sino una plantación de café para la cual se utilizan árboles para sombra; de ahí sostienen que no puede dársele tratamiento de bosques, áreas naturales protegidas o reservas forestales, etc. a una finca de café.

4. Finalmente, los peticionarios invocan la supuesta vulneración a la autonomía de los municipios, en lo relativo a regular en materia forestal –art. 203 Cn.–. Aquí sostienen que la Finca El Espino está dentro de los municipios de San Salvador, Antiguo Cuscatlán y Santa Tecla, pero sobre estas autoridades se impone el Jefe del Servicio Forestal y de Fauna del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), de manera que esos municipios no pueden decidir, dentro de sus territorios, nada concerniente al Espino.

En este punto citan jurisprudencia de esta Sala, para argumentar que el legislador sólo puede sustraer o desplazar a los municipios una competencia con marcado carácter local, por motivos de interés general y como última opción si no existe otro medio de asegurar el ordenado cumplimiento de la competencia.

II. Con respecto a los argumentos expuestos por la parte demandante, se observan algunas deficiencias en la configuración de la pretensión.

1. En cuanto a la generalidad de la ley y el principio de igualdad invocado por los demandantes como parámetro de control, es importante aclarar que las normas que puede producir el legislador, en principio, deben ser generales, sin embargo esto no elimina las posibilidades permitidas en la singularidad normativa. Ya la jurisprudencia de esta Sala ha acotado –ver sobreseimiento del 3-XI-1997 pronunciado en el proceso de Inc. 6-93– que el control en este tipo de procesos no debe restringirse a reglas de carácter general y abstracto, producidas por los órganos legisferantes, sino que debe hacerse extensivo a actos concretos que se realizan en aplicación directa e inmediata de la normativa constitucional.

En ese entendido, las manifestaciones de la potestad normativa pueden incluir actos de contenido concreto, pues el principio de generalidad y universalidad de la ley no es absoluto si se toma en cuenta que hay situaciones o hechos que ameritan la especificación por parte del legislador; la ley singular no está peleada con el principio de igualdad, y son compatibles cuando la singularidad de la situación normada resulte inmediata a los hechos, de manera que el supuesto de la norma esté

determinado por ellos, quedando al legislador únicamente la tarea de establecer las consecuencias jurídicas necesarias para alcanzar el fin que se propone.

Desde esa perspectiva, y tomando en cuenta que los peticionarios invocan la generalidad como característica inherente a la ley para la realización del principio de igualdad, también resulta aplicable lo expuesto en este apartado a dicho principio. Es decir, la igualdad ante la ley no puede invocarse vulnerada por el simple hecho de estar frente a una ley singular, ya que estos conceptos son compatibles, como se explicó en el párrafo anterior, tomando en cuenta además que la efectiva y real singularidad de los supuestos de hecho normados son razones que pueden justificar al legislador para aprobar una ley singular, apartándose de la generalidad y universalidad, aunque esto, claro está, no deba constituir una práctica sistematizada de su actuación.

La igualdad ante la ley no debe comprenderse de manera simplista, pues es necesario recordar que dicha igualdad es el presupuesto constitucional de la diferencia legislativa, esto es, que la razón de ser de la ley es la diferencia resultante e innegable de las realidades a normar. Entonces, la generalidad de la ley no debe entenderse como una regla inamovible e ineludible para el legislador, cuando las situaciones a regular requieran un tratamiento singularizado, lo cual obviamente vendrá a beneficiar o afectar a unos destinatarios de las normas más que a otros.

El criterio jurisprudencial de este Tribunal ha sido reiterado en cuanto que la igualdad constitucional es compatible con las diferenciaciones legislativas, y entre éstas, la más extrema es la ley singular.

Y en lo concerniente a las regulaciones normativas que suponen diferenciaciones, y más en concreto en lo que se refiere a la materia regulada en el decreto impugnado, juega un papel ineludible la libertad de configuración que tiene el legislador porque, como se precisó en la sentencia del 2-VII-1998, pronunciada en el proceso de Inc. 5-93, "no es posible la aplicación de las medidas de protección a todo el territorio nacional, ni dejar a la subjetividad de los individuos o los grupos sociales la determinación de las zonas reservadas".

En suma, los argumentos de los peticionarios, tendientes a proponer la supuesta inconstitucionalidad en este caso por vulneración al principio de igualdad por falta de generalidad en el decreto objetado, carece de un real término de comparación, indispensable para analizar pretensiones de esta naturaleza, pues el fundamento se encuentra en la subjetiva estimación de los demandantes acerca de la generalidad de la norma en la declaratoria de zona protectora del suelo y reserva forestal del inmueble El Espino, por lo que tampoco resulta confrontable como parámetro de control el art. 3, 121 y 131 de la Cn., vinculados con la característica de generalidad de las leyes, cuando su invocación se sustenta exclusivamente en torno a que el objeto de control tiene un carácter singular.

2. En cuanto a la seguridad jurídica cuya vulneración es invocada, es necesario desglosar las observaciones en los tres aspectos planteados por la parte actora en torno a este motivo de inconstitucionalidad:

A. En un primer punto, los demandantes vinculan la seguridad jurídica con la división de atribuciones de cada órgano del Estado, y argumentan que la creación de normas específicas aplicadas a casos concretos vulnera ese principio –art. 1, 2, 86 y 172 Cn.–, a lo que resulta aplicable lo explicado en el numeral anterior de este considerando. Es decir, que el Órgano Legislativo no está vedado de emitir normas de naturaleza singular, razón por la cual carece de fundamento sostener que en ese supuesto se encuentre invadiendo atribuciones de Órganos como el Ejecutivo o Judicial.

Es más, la actuación de los Órganos estatales está circunscrita a la Constitución y a las leyes de la República, y en ese marco es que la Asamblea Legislativa puede producir normativa especial, y no por esta circunstancia deberá entenderse que se haya arrogado facultades ajenas de otros Órganos; estos deberán acomodar o compatibilizar su actuación a tales leyes.

Sirve además citar lo que este Tribunal expuso en la sentencia del 2-VII-1998, pronunciada en el proceso de Inc. 5-93, cuando se estableció que el art. 117 Cn. es una típica manifestación del carácter concentrado de los mandatos constitucionales, ya que en él se determinan las directrices y los lineamientos básicos para el desarrollo de una política estatal relativa a los recursos naturales y el medio ambiente, que dan lugar a una considerable regulación infraconstitucional, que deberá ser emitida primariamente por el Órgano Legislativo; pero también a una serie de medidas operativas en las que se involucran otros órganos del Gobierno.

Es más, en dicho precedente jurisprudencial, cuyo objeto de control recaía sobre el mismo decreto legislativo ahora impugnado, se determinó que con la declaratoria de zona protectora y de reserva forestal, la Asamblea Legislativa había actuado en uso de su potestad legislativa, conferida por la Constitución, materializando las disposiciones legales respectivas para el aprovechamiento, desarrollo y ordenamiento de los recursos naturales.

En tal sentido, del art. 117 de la Cn., invocado por la parte actora en este motivo de inconstitucionalidad, se entiende la remisión al legislador secundario para que desarrolle, mediante leyes especiales, las actividades relacionadas con los recursos naturales y el medio ambiente; es decir, la obligación de establecer el marco normativo necesario e idóneo para facilitar la utilización racional de los recursos naturales por los particulares y el Estado.

De ahí que, en los términos utilizados por los pretensores, no sea posible la confrontación entre las disposiciones legales objeto de control y las constitucionales propuestas como fundamento del principio de separación de poderes en relación con la seguridad jurídica.

B. En un segundo punto, la seguridad jurídica se alega conculcada por la existencia de nuevas normas infraconstitucionales que supuestamente volverían inconstitucional el decreto objeto de control. Al respecto cabe aclarar que la eficacia y vigencia de una norma infraconstitucional, en relación directa con el surgimiento de otra norma del mismo rango jerárquico, no es materia de estudio en los procesos de inconstitucionalidad.

La seguridad jurídica que se alega para verificar la derogación de una norma o de un cuerpo normativo en este tipo de procesos, corresponde al supuesto en que se impugnan normas pre-constitucionales pero el parámetro de control siempre es la Constitución, y no otras leyes.

En el presente caso, los peticionarios hacen alusión a ciertas leyes –Ley Forestal, Ley de Áreas Naturales Protegidas, etc.– para fundamentar la supuesta derogación del decreto objeto de control, lo cual, como es evidente, no constituye un motivo de inconstitucionalidad; para configurar uno realmente es indispensable que el pretensor señale de forma específica la norma que pretende sea controlada en su constitucionalidad y la norma emanante de la Constitución cuyo contenido violaría la norma superior, a efecto que sus argumentos giren en torno a demostrar la oposición entre ambos, guardando así la petición la debida coherencia con lo argumentado.

C. En un tercer punto, los demandantes sostienen que la seguridad jurídica es vulnerada por no existir una justificación técnica del decreto objeto de impugnación. Al respecto, cabe retomar los lineamientos jurisprudenciales establecidos por este Tribunal en el precedente de Inc. 5-93 anteriormente aludido, según los cuales la validez de una ley no puede condicionarse a exigencias de estudios técnicos previos, pues lo contrario implicaría un desconocimiento de la esencia y carácter político del Órgano Legislativo, y produciría en términos prácticos una restricción a la libertad legislativa de la Asamblea.

En todo caso, los estudios constituyen un instrumento ideal para la conveniencia y mejor adecuación de la ley a configurar, pero no pueden constituir un parámetro objetivo de constitucionalidad, pues forma parte del ámbito de libre configuración del legislador. Admitir el planteamiento de un motivo de esta índole llevaría a una incorrección funcional por parte de esta Sala al opinar sobre cuestiones eminentemente técnicas y no propiamente jurídicas, derivables de la Constitución.

3. Finalmente, en lo que concierne a la invocación del art. 203 de la Cn., relativo a la autonomía de los municipios para regular la materia forestal, se advierte que el contenido normativo de dicha disposición constitucional no reporta ningún elemento jurídico objetivable para concluir lo que los demandantes afirman, sobre la exclusividad de los municipios para decidir asuntos concernientes a sus respectivos territorios, en materia forestal.

Los vicios en la configuración de este motivo de inconstitucionalidad se proyectan en similares términos a los explicados en torno a la división de los Órganos del Estado en sus respectivas atribuciones, en la medida que el desarrollo de la política ambiental en general, y especialmente sobre las zonas protectoras del suelo y de reserva forestal, no aparecen atribuidas con exclusividad a un Órgano del Estado en especial. Por lo tanto, la premisa de la cual parten los sujetos activos en este proceso, es errónea para argumentar la violación a la separación de poderes así como la Autonomía Municipal.

III. En resumen, los argumentos expuestos por los pretensores en el presente proceso no logran entablar una posible confrontación entre el decreto impugnado, en concreto las disposiciones que del mismo se tachan de inconstitucionales, y las disposiciones constitucionales que proponen como asidero de los principios de seguridad jurídica (2 Cn.), igualdad proyectada en la generalidad de las normas (3, 121 y 131 Cn.), legalidad en el ejercicio de las competencias y división de los poderes del Estado (86 Cn.), y la autonomía municipal (203 Cn.), con relación a la promoción del desarrollo económico y social mediante el incremento de la protección, conservación, mejoramiento, producción y racional utilización de los recursos naturales y del medio ambiente (101 y 117 Cn.).

En consecuencia, no es procedente conocer el fondo de la pretensión planteada en este proceso.

IV. Por las razones antes expuestas respecto de los elementos conformadores de la pretensión, de conformidad al artículo 6 ord. 3° y, supletoriamente, el 14 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala RESUELVE:

1. Declárase improcedente la pretensión contenida en la demanda presentada por los ciudadanos José Luis Elías Escalante y Oscar Armando Solis Girón, en cuanto a la inconstitucionalidad de los arts. 1, 3 y 4 del Decreto Legislativo No. 432 del 14-I-1993, publicado en el Diario Oficial No. 22 Tomo 318, de fecha 2-II-1993, que contiene la Declaratoria de Zona Protectora del Suelo y Zona de Reserva Forestal, de una porción de terreno denominada "El Espino" ubicada al Noroeste del inmueble

Cuscatlán, Departamento de La Libertad, por la supuesta vulneración a los arts. 2, 3, 86, 101, 117, 121, 131 y 203 de la Constitución; en virtud que existen vicios que hacen imposible el contraste normativo con las disposiciones impugnadas.

2. Notifíquese. ---A. G. CALDERON---J. N. CASTANEDA S.---J. ENRIQUE ACOSTA---M CLARÁ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---E. SOCORRO C.---RUBRICADAS.

»Número de expediente: I2-2009

»Fecha de resolución: 24/03/2009

»Hora de resolución: 10:05

Anotación:

Las normas que puede producir el legislador, en principio, deben ser generales, sin embargo esto no elimina las posibilidades permitidas en la singularidad normativa. Ya la jurisprudencia de esta Sala ha acotado –ver sobreseimiento del 3-XI-1997 pronunciado en el proceso de Inc. 6-93– que el control en este tipo de procesos no debe restringirse a reglas de carácter general y abstracto, producidas por los órganos legisferantes, sino que debe hacerse extensivo a actos concretos que se realizan en aplicación directa e inmediata de la normativa constitucional.

Anotación:

Las manifestaciones de la potestad normativa pueden incluir actos de contenido concreto, pues el principio de generalidad y universalidad de la ley no es absoluto si se toma en cuenta que hay situaciones o hechos que ameritan la especificación por parte del legislador; la ley singular no está peleada con el principio de igualdad, y son compatibles cuando la singularidad de la situación normada resulte inmediata a los hechos, de manera que el supuesto de la norma esté determinado por ellos, quedando al legislador únicamente la tarea de establecer las consecuencias jurídicas necesarias para alcanzar el fin que se propone.

Anotación:

La igualdad ante la ley no puede invocarse vulnerada por el simple hecho de estar frente a una ley singular, ya que estos conceptos son compatibles, como se explicó en el párrafo anterior, tomando en cuenta además que la efectiva y real singularidad de los supuestos de hecho normados son razones que pueden justificar al legislador para aprobar una ley singular, apartándose de la generalidad y universalidad, aunque esto, claro está, no deba constituir una práctica sistematizada de su actuación.

Anotación:

La igualdad ante la ley no debe comprenderse de manera simplista, pues es necesario recordar que dicha igualdad es el presupuesto constitucional de la diferencia legislativa, esto es, que la razón de ser de la ley es la diferencia resultante e innegable de las realidades a normar. Entonces, la generalidad de la ley no debe entenderse como una regla inamovible e ineludible para el legislador, cuando las

situaciones a regular requieran un tratamiento singularizado, lo cual obviamente vendrá a beneficiar o afectar a unos destinatarios de las normas más que a otros.

Anotación:

La igualdad constitucional es compatible con las diferenciaciones legislativas, y entre éstas, la más extrema es la ley singular.

Anotación:

En lo concerniente a las regulaciones normativas que suponen diferenciaciones, y más en concreto en lo que se refiere a la materia regulada en el decreto impugnado, juega un papel ineludible la libertad de configuración que tiene el legislador porque, como se precisó en la sentencia del 2-VII-1998, pronunciada en el proceso de Inc. 5-93, "no es posible la aplicación de las medidas de protección a todo el territorio nacional, ni dejar a la subjetividad de los individuos o los grupos sociales la determinación de las zonas reservadas".

SENTENCIA 4

312-2001

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las once

horas y cinco minutos del día cinco de marzo de dos mil dos.

Examinada la demanda de amparo presentada por los abogados María Silvia Guillén,

Abraham Atilio Abrego Hasbún y Luis Enrique Salazar Flores actuando en calidad de

apoderados generales judiciales de los señores Santiago Cabrera Alemán, Ángela Cecilia

Dubón de Girón y otros, contra omisiones del Ministro de Obras Públicas, Transporte,

Vivienda y Desarrollo Urbano, el Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano y el

Director de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, esta Sala

estima necesario efectuar las siguientes consideraciones:

I. Exponen los profesionales mencionados, en lo esencial, que los funcionarios demandados

omitieron prevenir de manera suficiente y razonable los riesgos detectados en la zona del

Cerro La Gloria y que afectaban las urbanizaciones adyacentes, omisiones que provocaron

el fallecimiento de personas que eran familiares cercanos de los actores.

Relatan que una de las consecuencias del sismo que sacudió el territorio nacional el día

trece de enero de dos mil uno fue un deslizamiento de tierra que se produjo en la zona sur

del Municipio de Nueva San Salvador, exactamente en el lugar denominado Cerro La

Gloria, elevación integrada en la Cordillera de El Bálsamo, el cual produjo la muerte de

alrededor de quinientas personas y la destrucción de trescientas viviendas.

Aseguran que los peticionarios han sido lesionados en sus derechos en vista de que los

funcionarios demandados tenían la información suficiente para conocer el riesgo de un

deslizamiento de las características del ocurrido, y porque éstos ostentaban competencias de

carácter técnico y facultades de gestión y de decisión que les obligaban a tomar medidas, en

este caso de mitigación y de prevención, orientadas a garantizar el derecho que estiman

conculcado los demandantes.

Sostienen que la pasividad de los funcionarios que, teniendo información y obligaciones

legales inherentes a su cargo, no ejercieron el deber de prevención en relación a la

salvaguarda de derechos fundamentales importa una violación a los mismos, cuya

responsabilidad debe ser asumida por aquéllos.

Por otra parte, declaran que la titularidad activa en los mecanismos de protección del

derecho a la vida, se legitima a partir del concepto de víctima recogido en la Declaración

sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso del

Poder adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolución 40/34, de

veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco. En este sentido, agregan que

la titularidad o legitimación activa de los demandantes en este proceso se obtiene de la

conjugación de tres elementos, a saber: (a) la calidad de los demandantes de familiares

cercanos de las personas fallecidas; (b) el hecho de que la afectación es producto de

omisiones del Estado; y (c) que tales omisiones han conculcado el derecho a la vida de

personas, el cual posee un amplio reconocimiento internacional.

Manifiestan que no reconocerles a los demandantes la antedicha titularidad llevaría al

absurdo de que la pérdida de la vida por parte de sus familiares quedaría en el plano

constitucional en la impunidad, lo que desnaturalizaría la esencia y las formas de los

sistemas de protección de derechos humanos, los cuales reconocen una amplia titularidad

activa en esta materia.

Finalmente, aseveran que el amparo tiende a encauzar las quejas del sujeto que de alguna

manera se siente afectado por un acto u omisión, como en el caso de los actores; dado que

la afectación del derecho a la vida se extiende al grupo familiar, el que se ve lesionado

afectiva, psíquica y hasta materialmente.

En definitiva, los actos contra los que reclaman los demandantes son las omisiones de los

funcionarios demandados de prevenir suficiente y razonablemente los riesgos detectados en

la zona del Cerro La Gloria, por estimar que aquéllas lesionaron su derecho a la vida

reconocido en el artículo 2 de la Constitución.

II. Delimitados los elementos de la realidad que configuran el sustrato fáctico de la

pretensión de amparo, conviene ahora para resolver adecuadamente el caso en estudio

exteriorizar brevemente los fundamentos jurídicos de la presente decisión, los cuales deben

centrarse, dadas las particularidades de la materia analizada, en los matices de la protección

jurisdiccional dispensable a la categoría constitucional que sirve de soporte a la pretensión

propuesta, esto es, el derecho a la vida cuya tutela reclaman los peticionarios.

En la sentencia de 4/IV/2001, amparo 348-99, en relación a la naturaleza, contenido y

alcances del derecho a la vida, esta Sala sostuvo literalmente que: "Independiente de las

acepciones que se hayan dado a la categoría "vida" en razón de las diferentes perspectivas

que la enfocan -filosóficas, teológicas, médicas, genéticas-, la misma ha sido reconocida en

nuestro ordenamiento jurídico como un derecho fundamental que por su propia connotación

constituye un presupuesto axiológico esencial del cual depende el desarrollo de todos los

demás derechos que la Constitución reconoce, razón por la cual se explica con claridad su

ubicación dentro del Capítulo Primero Sección Primera de dicha Norma". (...) "En este

orden, los primeros artículos de la Constitución -arts. 1 y 2- se refieren a la vida como un

derecho fundamental la cual se garantiza desde el momento de la concepción".

"Efectivamente, tal aseveración evidencia el valor superior que constituye la vida humana

desde su primera fase, la cual obviamente no queda resuelta ahí, al contrario, el desarrollo

del proceso vital requiere no sólo el respeto de parte de los demás miembros de la sociedad

y del Estado en el sentido de abstenerse de obstaculizarla o violentarla sino de una

actividad mucho más positiva que permita conservarla y procurarla de forma digna".

Así mismo, se perfiló en la decisión comentada que el derecho a la vida debe observarse

desde una doble dimensión, desde el derecho a evitar la muerte y desde el derecho a vivir

dignamente. Desde la segunda perspectiva, ampliando lo dicho en el fallo aludido, se repara

que tal categoría se haya vinculada al goce de las condiciones mínimas absolutamente

indispensables para asegurar la existencia física, sin cuyo soporte no es imaginable,

lógicamente, el disfrute del derecho a la vida.

En la sentencia 53/85, de 11 de abril, el Tribunal Constitucional Español definió la vida

humana como "un devenir, un proceso que comienza con la gestación, en el curso del cual

una realidad biológica va tomando forma corpórea y sensitivamente configuración humana,

y que termina con la muerte; es un continuo sometido por efectos del tiempo a cambios

cualitativos de naturaleza somática y psíquica que tienen un reflejo en el status jurídico

público y privado del sujeto vital".

Respecto a la protección estatal de la vida, el Tribunal Constitucional Federal Alemán,

BVerfGE 39,1 y ss., de 25 de febrero de 1975, apuntó que: "La obligación del Estado de

proteger la vida es de índole comprensiva. No se limita a los requisitos obvios de la no

interferencia del Estado en el desarrollo de la vida humana; el Estado debe también

fomentar y proteger la vida, en particular contra la interferencia ilegal de terceros". (...) "La

vida humana constituye, lo cual no necesita mayor análisis, un valor supremo en el

ordenamiento constitucional; es el fundamento vital de la dignidad humana y el presupuesto

de todos los otros derechos fundamentales". Esta línea jurisprudencial ha sido sostenida por

dicho Tribunal en posteriores decisiones, v.g., BverfGE 88, 203 y ss., de 28 de mayo de

1993.

Sobre la base de las notas expuestas en los parágrafos precedentes, se concluye que la vida

-como proyección de las exigencias de la dignidad humana- es el derecho fundamental que

protege las condiciones que sirven de soporte y posibilitan la existencia de los demás

derechos integrantes de la esfera del hombre, y se halla garantizada por nuestro

ordenamiento jurídico positivo desde la Norma Suprema, reconocimiento que engendra

para el Estado el deber de respetar las vidas humanas y el deber de protegerlas frente a los

ataques procedentes de otros particulares. La defensa de la vida humana frente a toda

actuación de los poderes públicos que la amenace puede dispensarse, entre otros

mecanismos jurídicos, a través del amparo constitucional ante este Tribunal, con el objeto

de que se satisfagan las condiciones esenciales que permiten la subsistencia humana,

durante el desarrollo del ciclo vital de la persona, el cual se inicia con la concepción y

termina con la muerte; esto último significa que la protección constitucional de la vida, en

el sentido de la existencia histórica de la persona, es factible hasta el final de la misma,

suceso que se corresponde con la muerte de aquélla.

En otros términos, el derecho a la vida le corresponde a cualquiera siempre que "viva", y

éste puede requerir a las instituciones estatales utilizando los cauces legales que se le brinde

protección en la conservación y defensa de la misma antes de que concluya el último

episodio de la vida terrena; por lo que resulta absolutamente indispensable la presencia

fisicobiológica del individuo para deprecar la tutela de su vida, ya que el citado derecho a la

protección es de tipo prestacional, motivo por el cual no puede ser concedido a seres sin

personalidad.

La protección jurisdiccional de la vida, en definitiva, se encuentra condicionada por el

desarrollo del ciclo natural de la vida humana, que comienza -como antes se precisó- con la

concepción y termina con la muerte; de tal suerte, fuera del período en que se desenvuelve

el proceso vital no es jurídicamente aceptable solicitar ni otorgar medida de prestación o

protección alguna, debido a la inexistencia del justiciable que como titular único de la vida

está facultado para exigir su más amplia defensa.

III. Hechas las anteriores acotaciones y reflexiones, corresponde ahora examinar las

características del reclamo formulado para enjuiciar, desde el enfoque del derecho procesal

constitucional salvadoreño, si resulta procedente su conocimiento por este Tribunal.

En el caso traído al conocimiento de esta Sala, los peticionarios invocan como fundamento

jurídico de su pretensión la vulneración del derecho a la vida de familiares cercanos a

consecuencia de las omisiones atribuidas a los funcionarios ubicados en situación de

pasividad, hechos que desglosados esgrimen como título legitimatorio para entender

procedente el reclamo constitucional planteado.

Sobre la referida base, es preciso examinar con detenimiento si los demandantes se

encuentran habilitados para actuar en este proceso con la finalidad de obtener medidas

restitutorias del derecho constitucional que estiman les fue conculcado a sus parientes.

Siguiendo la línea argumental trazada, debe establecerse que los demandantes pretenden

asumir en este proceso la posición jurídica que les correspondería a sus familiares en caso

de no haberse producido su fallecimiento, para obtener el juzgamiento constitucional de las

presuntas conductas omisivas de los funcionarios que consideran responsables de la

tragedia ocurrida; invocando como fundamento de su intervención, que poseen la calidad

de víctimas de las omisiones cuestionadas, a partir de la definición de tal apelativo

contenida en la Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las

Víctimas de Delitos y del Abuso de Poder antes comentada.

Habiendo delimitado los motivos que los peticionarios estiman les asisten para promover la

acción de la justicia constitucional, se vuelve indispensable apuntar que el derecho a la

vida, como se ha reseñado con anterioridad, posee amplio reconocimiento en el orden

jurídico positivo, tanto en preceptos derivados de fuentes normativas internas como en los

instrumentos internacionales sobre derechos humanos, y goza de la tutela reforzada que

brindan los procesos constitucionales como el amparo. Sin embargo, debe ponderarse

también que dada su naturaleza personalísima, no resulta aceptable que se pretenda

protegerlo a través del amparo cuando su titular o titulares han sido privados en forma

definitiva de éste, por el acaecimiento -fortuito o provocado- de su muerte; en vista de la

conclusión del ciclo vital del justiciable, el cual no puede ser extendido artificiosamente

con el propósito de plantear reclamaciones por los eventos que pudieron dar lugar a la

extinción de la personalidad de aquéllos.

Precisamente por tratarse de un derecho propio de la esfera personal, sólo el individuo que

lo titulariza se encuentra habilitado para solicitar que le sea tutelado en esta vía

jurisdiccional extraordinaria, a fin de favorecer su desarrollo integral y procurar todas las

posibilidades derivadas de su condición de persona humana, por lo que una vez concluido

su ciclo vital, resulta imposible ejercer un control de constitucionalidad -preventivo o

reparador- sobre las amenazas o violaciones cometidas, puesto que ha dejado de tener

existencia físico-biológica el sujeto que padeció la afectación de su derecho constitucional a

la vida.

Tales reflexiones, desde ningún punto de vista contradicen la esencia del proceso de

amparo, que se encuentra en la cúspide del sistema nacional de protección de derechos

fundamentales, sistema cuya idea común está constituida por la normativa constitucional,

pues simplemente se trata de la adecuada aprehensión de la titularidad activa y la

consecuente facultad de exigir la defensa del derecho a la vida; valoración que no puede ni

debe interpretarse como una negación del amplio universo de relaciones y situaciones

jurídicas que son protegibles a través de este mecanismo de tutela constitucional.

Así mismo, corresponde explicitar que los parámetros de legitimación en el proceso de

amparo salvadoreño, no se encuentran supeditados a los principios o pautas instituidos en

instrumentos y doctrina de carácter internacional respecto a la asignación de titularidad para

la promoción de mecanismos de protección a derechos fundamentales; en razón de la

particular y específica competencia territorial y material de esta jurisdicción constitucional

y las características que la informan y singularizan de magistraturas de orden internacional

o supranacional, puesto que esta Sala utiliza como principal parámetro de sus decisiones las

disposiciones y normas contenidas en la Constitución de la República y en el estatuto que

rige la tramitación de los proceso constitucionales.

En razón de lo sostenido en los parágrafos precedentes, se infiere que la alegación por los

quejosos del alcance del término "víctima", contenido en la norma internacional aludida y

la tesis de éstos de encontrarse legitimados activamente por la conjunción de diversos

factores -como la relación familiar cercana que guardaban con los fallecidos a causa del

fenómeno natural relatado, la imputación a funcionarios públicos de las omisiones

impugnadas y la relevancia del bien jurídico citado-, no permiten desde una perspectiva

crítica considerar viable su participación en este amparo en procura de que se reconozca la

privación del derecho constitucional alegado; ya que evidentemente no se trata de las

personas que se vieron afectadas de forma directa a causa de la privación del derecho a la

vida, ni se autoatribuyen afectaciones concretas y relevantes en sus esferas jurídicas

particulares producto de las omisiones cuestionadas, para trazar de esa forma el título

legitimatorio esencial a fin de juzgar proponible la queja deducida.

En efecto, vista y analizada la esencia y límites de la protección jurisdiccional a la vida, se

repara que no es factible reconocer a los actores la habilitación para reclamar en esta sede

por la conculcación del derecho a la vida de sus allegados, puesto que tal posibilidad

supondría obviar el hecho inexorable de que éstos han concluido su ciclo vital y con ello se

ha extinguido sin más el derecho cuya lesión se invoca, lo que inhibe a esta Sala para

conocer la queja propuesta. Además, el hecho de que al presente sea físicamente imposible

que los afectados acudan a promover este amparo, no convierte a los peticionarios en

portadores de un interés legítimo que justifique su actuación procesal, puesto que

atendiendo al fundamento jurídico de su pretensión, es evidente que persiguen disponer de

un derecho subjetivo que pertenecía sin intermediarios y hasta antes de su deceso a las

personas con las que poseían algún grado de parentesco, derecho que por su carácter

personal no puede entenderse transmitido a su ámbito de libertades ni siquiera en el

supuesto de ser considerados herederos.

De tal suerte, es evidente que los peticionarios no pueden promover con eficacia este

proceso constitucional por el evento del fallecimiento de los sujetos que titularizaban el

derecho a la vida en que se basa el reclamo de aquéllos; afirmación que no implica una

desnaturalización de la finalidad del amparo ni una negación del derecho de acceso a la

justicia que asiste a todos los gobernados, sino llanamente una aplicación de las reglas

sobre legitimación en el amparo a partir de la adecuada comprensión de los límites

naturales de la existencia humana, los cuales lógicamente no pueden ser traspasados con el

sofístico argumento de evitar que quede impune en el plano constitucional la pérdida de las

referidas vidas.

Tal como se deduce del texto del artículo 247 de la Constitución, el amparo puede ser

pedido por toda persona, para obtener la protección de sus derechos constitucionales, lo que

presupone innegablemente la existencia material del individuo, con la consecuente

titularidad de la capacidad para ser parte en el proceso, lo cual no es predicable de los

sujetos cuya personalidad se ha extinguido por su defunción. En este sentido, la tutela que

provee el amparo no puede hacerse extensiva a entes que carecen de la aptitud para

titularizar derechos y obligaciones de naturaleza material, hecho que incide a su vez de

manera directa en la posibilidad de asumir la posición jurídica de parte en el proceso.

En ese orden de ideas, conviene ponderar también que la Ley de Procedimientos

Constitucionales prevé que la pretensión de amparo se extingue con la muerte del

agraviado, en tanto que como titular del derecho o categoría jurídica vulnerada constituye el

sujeto habilitado para solicitar su protección jurisdiccional; situación que motiva el

sobreseimiento del proceso, en caso de encontrarse en trámite. Esta premisa es trasladable

al supuesto en estudio, en vista de que a la fecha las personas que sufrieron un real perjuicio

con las omisiones cuestionadas han fallecido, por lo cual es manifiesto que los sujetos que

promueven este amparo no son los titulares de la posición habilitante para tal efecto,

además por tal circunstancia es imposible la adopción de medidas efectivas y prácticas

tendientes a lograr el restablecimiento, desde el punto de vista constitucional, del derecho

cuya vulneración ha sido alegada por la parte actora.

Puntualizado lo anterior, conviene fijar que no es posible reconocer a los pretensores el

ejercicio de ningún tipo de representación de sus familiares fallecidos, precisamente por

carecer éstos en la actualidad de existencia física y jurídica a causa de su muerte, provocada

-según la parte actora- por el deslizamiento de tierra antes comentado, ya que la figura de la

representación sólo puede operar respecto de personas que se encuentren vivas, dado que se

refiere a la actuación de derechos o facultades en nombre ajeno, lo cual no es posible en

este caso por la razón antes anotada. Como se ha explicitado, la facultad de pedir la

protección del amparo depende de la existencia del individuo que ha sido agraviado en su

esfera personal, coyuntura que permitiría el ejercicio de alguna clase de representación, lo

que resulta imposible en la situación propuesta por el deceso de los allegados de la parte

actora.

En lo referente a las lesiones afectivas, psíquicas y materiales producidas en el entorno

doméstico a causa del fallecimiento de los familiares de los demandantes, es preciso

ilustrar, por una parte, que aquéllas no legitiman la gestión constitucional de los quejosos

por las razones previamente apuntadas; y, por otra parte, que esta decisión no prejuzga

acerca de la responsabilidad -civil, penal o administrativa- de los funcionarios demandados

a causa de las omisiones que se les atribuyen y que provocaron -a juicio de los actores- el

fallecimiento de las personas nominadas en la demanda, dejando expedito el derecho de los

interesados para controvertir y hacer efectivas las responsabilidades pertinentes a través de

los cauces legales en la vía judicial ordinaria, en la que actuarían como verdaderos titulares

de derechos que les corresponden a fin de obtener el resarcimiento de los supuestos daños

ocasionados en sus grupos familiares.

En consecuencia, del análisis de las circunstancias fácticas y jurídicas esbozadas se deriva

la imposibilidad de enjuiciar desde la óptica constitucional el reclamo de los demandantes,

dado que al presente se ha producido el deceso de las personas cuya vida pretenden

defender requiriendo la actividad tutelar de este Tribunal; situación que evidencia la

existencia de un defecto en la pretensión constitucional de amparo, que impide la

conclusión normal del presente proceso y vuelve procedente la terminación anormal del

mismo a través de la figura de la improcedencia.

Por tanto, con base en las razones expuestas en los acápites precedentes, esta Sala

RESUELVE: (a) Declárase improcedente la demanda de amparo presentada por los

abogados María Silvia Guillén, Abraham Atilio Abrego Hasbún y Luis Enrique Salazar

Flores en representación de los señores Santiago Cabrera Alemán, Ángela Cecilia Dubón

de Girón y otros, por existir vicios en la pretensión; y (b) Notifíquese.

SENTENCIA 5

242-2001

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las once

horas del día veintiséis de junio de dos mil tres.

El presente proceso de amparo constitucional ha sido promovido por el señor Angel María

Ibarra Turcios, mayor de edad, médico, de este domicilio, en su carácter personal y en

representación de la Federación Unidad Ecológica Salvadoreña (UNES), corporación sin

fines de lucro, contra providencias de la entonces Ministra de Medio Ambiente y Recursos

Naturales, que estima violatorias de los derechos al bien común, a la vida digna y al medio

ambiente sano.

Han intervenido en este proceso, además de la parte actora, el doctor José Antonio

Calderón, conocido por José Antonio Calderón Martínez, como apoderado general judicial

de la Ministra de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Ana María Majano; y el Fiscal de

la Corte.

Leído el proceso y considerando:

I. La parte actora manifestó esencialmente en su demanda que el acto contra el cual reclama

es la resolución número 172-2000 emitida por la entonces Ministra de Medio Ambiente y

Recursos Naturales, Ana María Majano, mediante la cual concedió permiso ambiental para

el desarrollo del proyecto denominado "Zona Privada El Espino", al norte de San Salvador.

El demandante señaló que los derechos constitucionales infringidos son el derecho a la vida

digna (arts. 1 y 2 Cn.) y el derecho al medio ambiente sano (art. 117 inc. 1° Cn.).

Por resolución de las ocho horas del día diecisiete de julio de dos mil uno, se previno al

demandante que señalara con toda claridad los conceptos de la violación de cada uno de los

derechos alegados y la calidad en la que comparecía ante este tribunal.

Al respecto, el señor Angel María Ibarra Turcios manifestó lo siguiente: en cuanto al art. 1

Cn., el Estado tiene la obligación de desplegar toda su actividad en función de la persona

humana, y "está organizado para la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y el

bien común". En su opinión, el bien común se ha violado al aprobar una urbanización que

sólamente traerá, con certeza, enormes beneficios a unas pocas familias, sin tomar en

cuenta las consecuencias negativas que tiene para el bien común, debido a los daños que se

causa al medio ambiente, entre ellos la afectación del acuífero de El Espino, incidencia

negativa en la escorrentía del agua a los barrios bajos de San Salvador, destrucción de la

fauna y de la flora del lugar, aumento de la temperatura por la deforestación, etc.

El bien común –dijo- es el bien de todos y todas, como habitantes del Estado; constituye el

fruto de la vida en sociedad o el beneficio compartido equitativamente, en donde todos y

todas como seres humanos con dignidad y derechos, tenemos una misión compartida.

Además –insistió- nadie puede, bajo ningún punto de vista, realizar acciones en donde el

interés privado prevalezca sobre el interés público o el bien común. Con la resolución

impugnada –dice- se ha violado tal derecho ya que, el principio del bien común exigía

ponderar los parámetros del beneficio de los empresarios señalados con el parámetro de las

consecuencias negativas o positivas para toda la sociedad.

En relación con el art. 2 Cn., expresó que en toda el área donde se construye la

urbanización, existe un precioso acuífero que, al ser afectado, también afecta su derecho a

la vida, entendido como un proceso bio-sico-social, que comporta necesariamente

oportunidades o elementos mínimos para desarrollarse dignamente, como ser humano y

habitante de este país. Asimismo, manifestó que este concepto de violación incide en la

vida de toda la sociedad, por lo que le afecta directamente como presidente de la UNES,

asociación que por sus estatutos y su vida pública se ha caracterizado por la defensa del

medio ambiente y ha hecho una defensa legal y extra legal del acuífero de El Espino.

Finalmente, en cuanto al art. 117 Cn., indicó que el desarrollo sostenible es un derecho que

tiene como habitante y como presidente de la UNES. Este derecho –insistió- se ha afectado

por cuanto al destruir un recurso tan importante, el desarrollo sostenible simplemente se

altera. No es lo mismo construir en una zona árida, sin vegetación, sin especies animales ni

arbóreas, que hacerlo en una zona biológicamente rica y captadora de agua lluvia. Esto

incide en el bienestar actual y en el de las futuras generaciones. El constituyente dispuso

que el estado debe propiciar el desarrollo sostenible; y sus acciones o programas deben ir

en tal dirección. Por consiguiente, al aprobar tal urbanización este derecho se le ha violado

tanto como persona particular, como miembro de la sociedad y como presidente de una

organización que dedica sus recursos a la defensa del medio ambiente y del desarrollo

sostenible.

Mediante resolución de las once horas y veintisiete minutos del día treinta de octubre de

dos mil uno, se admitió la demanda y se declaró sin lugar la suspensión del acto reclamado.

Asimismo, se pidió informe a la entonces Ministra de Medio Ambiente y Recursos

Naturales……………………………………………………………………………………

……………………………………………..

Finalmente, el proceso quedó en estado de dictar sentencia.

II. Habiéndose expuesto los argumentos esgrimidos por el demandante para fundamentar su

petición de amparo, las razones aducidas por la autoridad demandada para justificar la

constitucionalidad del acto impugnado y la opinión del Fiscal de la Corte, de modo previo

al estudio sobre el fondo del asunto, esta Sala considera necesario examinar y decidir

ciertos aspectos relativos a la adecuada configuración de la pretensión en el presente caso

(1), para luego establecer el orden que deberá seguir la presente resolución (2) .

1) En primer lugar, la parte actora alega violación a su derecho al bien común y a la vida

digna, los cuales se derivan en su opinión, de los arts. 1 y 2 Cn. respectivamente.

(a) En virtud de lo anterior, debe mencionarse que el art. 1 Cn. contiene declaraciones

constitucionales que no constituyen derechos fundamentales en sí y que, en todo caso,

sirven de criterio hermenéutico para las restantes disposiciones integrantes del texto

constitucional. Tal artículo opera como directriz general de la actividad estatal, la cual debe

obedecer a una concepción personalista en el sentido que la función del derecho es

garantizar la libertad de cada individuo para permitir que éste realice libremente sus fines, y

la función del Estado es la organización y puesta en marcha de la cooperación social,

armonizando los intereses individuales y colectivos con miras a obtener el bien común.

En cuanto al bien común, esta Sala dijo en sentencia de 23-III-2001 dictada en proceso de

Inc. 8-97/15-97, lo siguiente: "el bien común se puede comprender como el conjunto de las

condiciones materiales y espirituales necesarias para que cada individuo pueda realizarse en

el marco de un orden justo; en ese sentido, pueden señalarse como caracteres

fundamentales del bien común la totalidad –es decir, que el bien común es el bien del todo,

al cual los individuos contribuyen y del cual todos participan–, y la proporcionalidad –que

implica que el bien común es comunicado a cada persona no en su integridad, sino en

partes a escalas variables, proporcionadas a la aptitud y responsabilidad de cada cual–. (---)

A lo dicho cabe agregar que sólo en la sociedad y a través del bien común los individuos

pueden conseguir su propio bien y realización personal; en ese sentido, la ordenación

tendente al bien común se rige por la justicia general, y el mismo bien común se convierte

en finalidad del orden social y en objeto de la justicia legal; por lo tanto, existe una

conexión estrecha entre el bien común y la justicia."

(b) Por su parte, el concepto de vida digna o calidad de vida se visualiza como el resultado

de las medidas estatales orientadas a la protección de las condiciones materiales y

culturales que permitan el libre desarrollo de la personalidad de los individuos. Así por

ejemplo, uno de los ámbitos donde se desplaza la actividad estatal para proteger dichas

condiciones es el medio ambiente. La promoción de diversos intereses constitucionales,

entre ellos el ecológico, contribuye a esa calidad de vida y, en definitiva, al desarrollo de la

persona, pero en todo caso, la vida digna no es un derecho fundamental.

No obstante ello, en países en los cuales el derecho a disfrutar de un ambiente sano está

excluído de la protección constitucional, suele ocurrir que ciertas pretensiones

ambientalistas puedan cobijarse en el contenido de otros derechos más desarrollados y

protegidos como son el derecho a la vida, a la integridad física y a la salud, respecto de los

cuales es posible rescatar una tutela en clave ambientalista. Sin embargo, cabe señalar que

nuestra Constitución no hace tal exclusión y por lo tanto, no es necesario tratar de hacer

encajar pretensiones ambientalistas dentro del derecho a la vida, como se deduce de la

demanda planteada por el doctor Angel María Ibarra Turcios. En efecto, en nuestro sistema

jurídico es posible exigir directamente una protección constitucional frente a supuestas

violaciones al medio ambiente, aún cuando –tal como se expondrá en párrafos posteriores-

el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano no sea una categoría jurídica subjetiva

plasmada explícitamente en el texto constitucional.

(c) Así pues, es necesario señalar que este tribunal ha sostenido en reiterada jurisprudencia,

que el objeto del proceso de amparo persigue que se imparta a la persona justiciable la

protección jurisdiccional contra cualquier acto de autoridad que estime inconstitucional y

que, específicamente, viole u obstaculice el ejercicio de los derechos constitucionales

consagrados a su favor.

En el presente caso, el demandante ha señalado como categorías vulneradas por el acto

reclamado, el bien común y la vida digna; sin embargo, tal como se expresó en las letras (a)

y (b) de este Considerando, dichas categorías no constituyen derechos fundamentales y por

ello, no pueden ser objeto de protección constitucional por la vía del proceso de amparo. Y

es que, en todo caso, de la lectura de la demanda se deduce que la parte actora plantea más

bien una pretensión ambientalista susceptible de ser analizada en forma autónoma.

En consecuencia, por las razones antes apuntadas y al advertir un vicio en la pretensión,

este tribunal considera procedente sobreseer respecto de las supuestas violaciones al bien

común y a la vida digna.

B. Mediante escrito presentado el día dieciocho de febrero de dos mil dos, el doctor Angel

María Ibarra Turcios manifestó textualmente lo siguiente: "He acudido en amparo porque

dicho acto administrativo –el acuerdo 172-2000-, ha sido el producto del Decreto 432/93,

es decir que es un acto aplicativo o consecuente de éste. Se trata de un amparo contra ley y

ataco por lo consiguiente una aplicación de la misma. Esta ley me viola derechos

constitucionales a través de las habilitaciones o aplicaciones de la misma con actos como el

presente." Dicho escrito correspondía al traslado conferido a la parte actora de conformidad

con el art. 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales.

De lo anterior, se advierte que el demandante, al evacuar el traslado antes mencionado,

pretende introducir dentro del proceso un argumento que no había sido manifestado

expresamente en la demanda, lo que implica una ampliación de la pretensión. Al respecto,

este tribunal ha sostenido en reiterada jurisprudencia que la modificación o ampliación de

la pretensión en el proceso de amparo sólo es posible antes de haberse rendido el segundo

informe de la autoridad demandada, pues posteriormente a dicha etapa procesal se entiende

que el objeto del proceso ya está determinado.

Por lo tanto, siendo que la modificación en este caso se ha planteado después de haberse

rendido el informe de la autoridad demandada de conformidad con el art. 26 de la Ley de

Procedimientos Constitucionales, la misma resulta improcedente en esta etapa procesal.

En consecuencia, el acto impugnado sujeto al análisis y pronunciamiento de esta Sala será

la Resolución MARN 172-2000 de fecha 18-VII-2000, dictada por la entonces Ministra

de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Ana María Majano, en Diligencias

promovidas por los señores Roberto Alvergue Vides y Mario Concepción Martínez

Sandoval, en calidad de apoderados legales judiciales, el primero de los señores Roberto

Dueñas Palomo, Roberto Miguel Dueñas Herrera y Miguel Arturo Dueñas Herrera y el

segundo de la Sociedad Inmuebles Roble S.A. de C.V. como propietarios del inmueble

denominado Zona Privada El Espino.

2. Delimitada la pretensión de conformidad con las consideraciones precedentes, el análisis

del caso deberá hacerse de acuerdo con el siguiente orden: en primer lugar, habrá de

hacerse una caracterización de los derechos fundamentales, en general (III), y del derecho

al medio ambiente, en particular (IV), para después analizar, específicamente, sus

relaciones con otros derechos constitucionales –v.gr. derecho de propiedad y libertad

económica- (V). Posteriormente, se analizará el caso concreto en cuanto a la supuesta

violación constitucional alegada (VI); para luego pronunciar el fallo que corresponda.

III. Tal como ha quedado delimitada la pretensión, las violaciones constitucionales

invocadas están referidas al derecho a un medio ambiente sano, consagrado según el

demandante en el art. 117 Cn. En consecuencia, es pertinente en este Considerando hacer

una sucinta referencia a las características generales de los derechos fundamentales, como

trasfondo necesario para que en el siguiente se analicen en específico algunos elementos

esenciales del referido derecho, que resultan relevantes para la presente decisión.

1. Con el concepto derechos fundamentales se hace referencia a las facultades o poderes de

actuación reconocidos a la persona humana como consecuencia de exigencias ético-

jurídicas derivadas de su dignidad, su libertad y su igualdad inherentes, que han sido

positivadas en el texto constitucional y que, en virtud de dicha positivación, desarrollan

una función de fundamentación material de todo el ordenamiento jurídico, gozando

asimismo de la supremacía y la protección reforzada de las que goza la Constitución.

2. El sentido de tales derechos implica –por una parte– como se afirmó en la Sentencia de

17-XII-1992, dictada en el proceso de Inc. 3-92, la posibilidad de reconocer a tales

derechos una doble función en el sentido que, desde la dimensión subjetiva, han actuado

tradicionalmente como garantía a la libertad individual, a lo cual contemporáneamente se

ha agregado la garantía a los aspectos sociales y colectivos de la subjetividad; mientras que,

desde la dimensión objetiva, su contenido coadyuva a la consecución de los fines y valores

constitucionalmente proclamados. Y es que, como se dijo en la misma sentencia, la

Constitución –fuente que positiva el núcleo de los derechos fundamentales– incorpora el

sistema de valores esenciales que constituyen el orden de convivencia política e informan

todo el ordenamiento jurídico.

Así, en el contemporáneo Estado Constitucional Democrático, tales derechos también

deben ser considerados, en conjunto, como un sistema valorativo que permite –desde el

punto de vista político– la integración material de la comunidad estatal, y –desde un punto

de vista jurídico– la legitimación del orden estatal; teniendo asimismo un claro carácter

social –pues su ejercicio es, en mayor o menor medida, actividad social– y político –pues

tales derechos son la base funcional de la democracia–.

3. Ahora bien, existen múltiples criterios para clasificar los derechos fundamentales, v.gr.

por sus garantías, según su aparición histórica, según su forma, por su naturaleza. En el

presente caso, interesa destacar el criterio de la forma, en virtud del cual, los derechos

fundamentales pueden ser explícitos o implícitos.

Se habla de derechos explícitos cuando su enunciado formal en la Constitución se produce

mediante normas expresas, como ocurre con los derechos enumerados en el art. 2 inc. 1° y

2° Cn. No cabe duda que la formulación lingüística de la mencionada disposición

claramente pone de manifiesto que las categorías enunciadas no son más que derechos

fundamentales.

Sin embargo, existen disposiciones constitucionales en las cuales el enunciado formal de la

norma no contempla expresamente el derecho pero se puede desprender de su contexto

axiológico o del contenido material de la Constitución. Ello corresponde a los derechos

fundamentales implícitos.

De conformidad con lo manifestado por el demandante, parecería que el derecho a un

medio ambiente sano encaja dentro de esta segunda categoría, lo cual habrá de analizarse a

continuación.

IV. Hechas las anteriores aclaraciones, corresponde analizar en este Considerando algunos

elementos esenciales del derecho al medio ambiente, que resultan especialmente relevantes

para efectos de la decisión que habrá de dictarse: su carácter de derecho implícito (1); su

contenido (2); quiénes son titulares de tal derecho (3); y sus límites (4).

1. El art. 117 Cn. literalmente expresa: "Es deber del Estado proteger los recursos naturales,

así como la diversidad e integridad del medio ambiente, para garantizar el desarrollo

sostenible. --- Se declara de interés social la protección, conservación, aprovechamiento

racional, restauración o sustitución de los recursos naturales, en los términos que establezca

la Ley. --- Se prohíbe la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos

tóxicos."

Uno de los obstáculos mayores a la comprensión aguda y solución verdadera de los

problemas jurídicos surge con frecuencia de la falta de claridad en la utilización de los

términos derecho subjetivo, privilegio, potestad e inmunidad junto con los de deber, no-

derecho, sujeción e incompetencia. Para esclarecer el panorama, un sector de la doctrina ha

propuesto un esquema de "opuestos" y "correlativos". Sin embargo, para efectos de la

presente sentencia, interesa destacar que en dicho esquema el derecho subjetivo tiene como

correlativo jurídico el "deber", ya que ambos términos expresan el mismo estado de cosas,

visto desde ángulos diferentes: la posibilidad de un sujeto de reclamar frente a otro una

determinada actuación a su favor.

A diferencia de otras disposiciones en las cuales el constituyente hace referencia expresa a

derechos de las personas –v.gr. arts. 2, 7, 18, 22, 53 Cn.–, el art. 117 Cn. pone de

manifiesto un deber del Estado. En consecuencia, al existir un deber del Estado de proteger

los recursos naturales así como la diversidad e integridad del medio ambiente, es posible

entender que dicho artículo implícitamente contiene el correlativo derecho de las personas a

la protección de los mismos. De ahí que se deduzca un derecho cuyas denominaciones

varían desde derecho al medio ambiente sano, pasando por un derecho a la protección del

medio ambiente hasta un derecho a disfrutar del medio ambiente.

Asimismo, ya esta Sala señaló en sentencia de 2-VII-98 dictada en proceso de Inc. 5-93 que

"si bien nuestra Constitución no enuncia expresamente dentro del catálogo de derechos

fundamentales el derecho a un medio ambiente sano, es imprescindible reconocer que las

obligaciones prescritas en el art. 117 y otras disposiciones de la Ley Suprema no importan

un contenido prestacional en favor de los recursos naturales –lo cual es jurídicamente

imposible-, sino de las personas que conforman la colectividad, es decir de quiénes

satisfacen sus necesidades materiales mediante el aprovechamiento de tales recursos. En

consecuencia, la regulación de las obligaciones del Estado en relación con la política

ambiental, y los límites prescritos a esa actividad son establecidos en favor de la persona

humana, lo que conlleva ineludiblemente al reconocimiento de que tal derecho a gozar de

un medio ambiente sano tiene rango constitucional, y consecuentemente es obligación del

Estado proteger a las personas en la conservación y defensa del mismo (...)".

Ahora bien, es necesario aclarar que no toda obligación o deber constitucional deriva

ineludiblemente en un derecho fundamental. En el caso que nos ocupa, también hay que

tomar en cuenta el concepto derechos fundamentales enunciado en párrafos anteriores

según el cual tales derechos son consecuencia de exigencias ético-jurídicas derivadas de la

dignidad, la libertad y la igualdad inherentes a la persona humana.

Así, tanto la doctrina como el derecho comparado enlazan el derecho al medio ambiente

con la dignidad de la persona en el sentido que el ser humano tiene derecho a habitar y

disfrutar su entorno vital en un régimen de armonía entre lo útil y lo grato y de acuerdo con

sus características naturales y culturales. Además, tal como se expresó en el Considerando

II.1.B. de esta sentencia, es claro que la finalidad de las medidas protectoras del medio

ambiente persiguen el libre desarrollo de la personalidad de los individuos así como el

mejoramiento en la calidad de vida.

Igualmente, la jurisprudencia extranjera también se refiere a la solidaridad –entiéndase

valor constitucional– como fundamento de las políticas ambientales.

2. En virtud de lo antes expuesto, siendo que el derecho a un medio ambiente sano se

desprende del art. 117 Cn., cabe analizar su contenido desde esa perspectiva.

A. A fin de lograr una mejor comprensión del contenido del derecho en cuestión, es

indispensable hacer referencia a su naturaleza mixta: como derecho personalísimo y como

derecho prestacional.

(a) La primera vertiente implica el disfrute esencialmente estético o no económico de los

bienes ambientales, como resultado de la limitación al aprovechamiento de los recursos

naturales. Disfrutar de los bienes ambientales entraña un acto de libertad que se ve

amenazada por el uso abusivo de los recursos naturales. Al mismo tiempo, el ejercicio de

otros derechos, como el de propiedad o la libertad económica, sólo puede concebirse

colindando con el ejercicio del derecho a un ambiente adecuado. Al suponer un acto de

libertad, el disfrutar del entorno es por ello un derecho subjetivo de libertad y se genera la

pretensión de no ser molestado en ese disfrute. La principal actividad del derecho involucra

la decisión personalísima del titular de disfrutar tales o cuales bienes ambientales y de

cómo disfrutar de los mismos.

(b) Por su parte, la segunda manifestación, se refiere a la obligación de preservar el medio

ambiente. Así, los titulares del derecho pueden exigir del Estado medidas suficientes de

protección, lo que indica que el derecho en estudio presenta una vertiente prestacional y

una estructura típica de los derechos sociales. Asimismo, presupone la actividad del

legislador y la acción protectora de los poderes públicos.

Los poderes públicos deben limitar el aprovechamiento de los recursos naturales para

asegurar su preservación, puesto que están obligados a poner a disposición de los titulares

del derecho los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. Las

personas tienen, pues, el derecho de recibir de los poderes públicos un "medio ambiente

adecuado" para su desarrollo. Tanto el acceso como el uso y la contemplación de los

recursos naturales deben realizarse en las condiciones fijadas por los poderes públicos que

han de asegurar la adecuación de esas actividades con la finalidad del ejercicio del derecho.

La adecuación del medio al desarrollo de la persona, la calidad de vida, el uso racional de

los recursos naturales o la intensidad en la protección del entorno han de ser calibrados por

los poderes públicos; es decir, que no es posible que cada titular del derecho interprete los

términos constitucionales, según sus personales apetencias, pues lo colectivo del objeto y

de su disfrute exigen esa intervención pública que pondere la adecuación de los bienes

ambientales y el grado de preservación y protección necesarios para que el entorno pueda

seguir siendo disfrutado.

B. Por otra parte, el inciso segundo del art. 117 Cn. asegura la protección estatal de los

bienes ambientales, mediante la vinculación de los poderes públicos a los principios

ambientales y a la garantía de la utilización racional de los mismos.

(a) El primero de esos principios es el proteccionista, el cual tiene relación con las medidas

preventivas que impidan el deterioro de los bienes ambientales cuya conservación se

pretende. Las medidas protectoras son medios técnicos específicos que, generalmente, van

asociados con limitaciones de las actividades contaminantes o con otras más específicas,

como la prohibición de la caza y del comercio de especies animales protegidas o la

evalución del impacto ambiental.

Así, por ejemplo, la regulación de actividades clasificadas como contaminantes es una

política de protección ambiental; ahora bien, es cierto que, en general, las normas sobre

contaminación permiten un cierto grado de emisiones contaminantes pero éstas son

menores o se prohíben cuando pueden afectar a bienes ambientales especialmente

catalogados o conservados. Las medidas protectoras son, por lo tanto, más o menos intensas

según sea la calidad de los bienes ambientales objeto de las mismas. Por ello, la doctrina

admite que estas medidas tendrán que ser muy rigurosas cuando los posibles peligros

acechan a los bienes ambientales de una zona rural; y menos rigurosas serán, por supuesto,

las medidas protectoras del entorno urbano, donde es difícil conseguir un alto grado de

protección de parajes naturales, pues la existencia misma de la ciudad supone una

disminución considerable de la fauna y flora silvestres.

Para la doctrina, la medida protectora de carácter preventivo más importante es la

evaluación del impacto ambiental, la cual introduce la variable ambiental en la ejecución de

proyectos tanto públicos como privados. El análisis del impacto ambiental se inserta en un

procedimiento que tramita la Administración Pública, cuya decisión concede o deniega la

autoriazión ambiental.

(b) El segundo principio es el conservacionista que implica, en general, la retirada del

mercado de algunos bienes naturales cuya utilización racional prácticamente se reduce al

exclusivo ejercicio del derecho a disfrutar del medio. Son ilustrativos los casos de los

parques nacionales y de los espacios naturales protegidos, donde se pretende mantener

intactos los recursos de las zonas protegidas, proscribiendo o limitando cualquier

explotación de los mismos.

(c) El tercer principio es el de restauración o sustitución de recursos, el cual es un

complemento de los dos anteriores. Este principio implica el fomento de las actuaciones

encaminadas a regenerar los deteriorios y degradaciones producidos en el medio ambiente a

través de medidas represivas que sustituyan el uso irracional y contaminante de los recursos

naturales por el saneamiento y recuperación de dichos espacios.

Esta tarea es a largo plazo y algunos ejemplos de acciones son la sustitución de técnicas

productivas e industriales contaminantes por técnicas no contaminantes así como las

políticas de reforestación y de cambio de uso del suelo.

(d) Finalmente, la garantía de la utilización racional de los recursos naturales se encuentra

de la mano con el desarrollo sostenible. El debate ecológico contemporáneo se ciñe, en gran

parte, a señalar los límites de un aprovechamiento económico de los recursos que sea

compatible con la adecuación del entorno para el goce de las personas. A esos límites se

refiere la Constitución al emplear la expresión "aprovechamiento racional (...) de los

recursos naturales". Sin embargo, en cada caso concreto, serán los poderes públicos

competentes quienes determinen la racionalidad en la utilización de los recursos.

Asimismo, es obvio que a menor uso económico o urbanístico de los recursos, mayor será

el disfrute que hagan las personas del medio ambiente. No obstante, también es cierto que

el empleo de los recursos resulta igualmente imprescindible para el bienestar material de

los seres humanos. No cabe duda de que el desarrollo urbano o el trazado de las vías de

circulación inciden, casi siempre negativamente, en el entorno; pero no es menos cierto que

tales actividades son indispensables en las sociedades modernas. También es inevitable y

constitucionalmente auspiciada la construcción de viviendas y la utilización para ello de

suelo y materiales que proporciona la naturaleza. Lo mismo ocurre con la edificación de

industrias y los inevitables problemas de contaminación que todo lo anterior suscita; sin

olvidar la producción, también contaminante, de energía. Es la típica tensión entre

desarrollo económico y medio ambiente.

Casi todas las actividades humanas, que han permitido el desarrollo económico y social,

son contaminantes y, por ende, nocivas para el disfrute del entorno. No pueden invocarse,

empero, los principios constitucionales ambientales para detener todas esas actividades.

Esos principios permiten, desde luego, ir limitando los efectos contaminantes del desarrollo

económico e impedir así la aniquilación definitiva de los recursos naturales. Se habla con

propiedad de desarrollo sostenible para referirse a aquél que, aprovechando los recursos, no

los esquilma y permite su aprovechamiento futuro.

En consecuencia, la potencial oposición entre protección del medio ambiente y desarrollo

económico ha planteado la necesidad de compaginar en los diversos ordenamientos, la

protección de ambos bienes constitucionales. Dicha compaginación se logra únicamente

mediante la ponderación decidida, en último término, por el legislador o bien por el mismo

aplicador del derecho.

3. Tratándose de un derecho implícito, el art. 117 Cn. tampoco hace referencia expresa a los

titulares del derecho. En consecuencia, al no haber determinación en cuanto a los sujetos

activos, debe comprenderse como tales a todas las personas, sean éstas físicas o jurídicas,

nacionales o extranjeras.

Ahora bien, es necesario distinguir la titularidad en función de la naturaleza mixta del

derecho ya mencionada anteriormente.

En cuanto a la vertiente personalísima, aún cuando el disfrute del medio conlleva, además

del goce meramente individual, una dimensión colectiva derivada de su ejercicio universal,

no es posible reconocer titularidad de este derecho a las personas jurídicas. Su intrínseca

naturaleza lo hace indisponible, salvo para las personas físicas pues éstas son las únicas que

pueden protagonizar un goce espiritual y material de los bienes ambientales.

No obstante, en cuanto a la manifiestación de derecho prestacional, sí podría admitirse

titularidad respecto de ciertas personas jurídicas. Tal es el caso de las entidades ecologistas

cuya actividad se encauza precisamente hacia la protección y preservación del entorno. En

tales supuestos, no debe entenderse que dichas entidades pretenden una concreta defensa

del derecho de determinados sujetos; es decir que el grupo ecologista no se está subrogando

ninguna acción individual ni defendiendo un derecho colectivo que como asociación pueda

disfrutar. Lo que se pretende, en último término, con tales acciones es que los poderes

públicos mejoren la protección dispensada a los bienes ambientales.

Finalmente, en relación con los extranjeros, resulta claro que el ejercicio de este derecho

por parte de los mismos estará razonablemente supeditado a las limitaciones de entrada y

permanencia en el territorio nacional.

4. Ahora bien, aun cuando el derecho al medio ambiente goce del carácter de un derecho

fundamental, no cabe colegir de ello –como tampoco se hace respecto a los demás derechos

fundamentales– que éste sea absoluto, carente de limitaciones. Sin embargo, lo que sí debe

destacarse es que, dado su carácter de derecho fundamental, las limitaciones a su ejercicio

sólo pueden realizarse por Constitución o por ley formal.

A. La doctrina distingue diferentes tipos de límites de los derechos fundamentales. En

primer lugar, existen límites internos que sirven para definir el contenido mismo del

derecho, resultando, pues intrínsecos a su propia definición; constituyen las fronteras del

derecho, más allá de las cuales no se está ante el ejercicio de éste sino ante otra realidad.

Éstos no son fáciles de trazar y el legislador debe afinar esas fronteras en la regulación que

haga de cada derecho fundamental y los operadores jurídicos tienen que controlar que dicho

trazado sea correcto, completándolo y adecuándolo ante las exigencias de la realidad

cambiante.

Por otra parte, encontramos límites externos, los cuales son impuestos por el ordenamiento

jurídico frente al ejercicio legítimo y ordinario de los derechos fundamentales. Esta

segunda clase, a su vez se divide en expresos e implícitos.

Se habla de límites expresos cuando se encuentran previstos de manera explícita dentro de

la Constitución y las leyes. Mientras que los implícitos no están formulados de manera

expresa pero vienen impuestos por los principios o bienes jurídicos protegibles

constitucionalmente. Es aquí donde entra en juego la ponderación y el principio de

concordancia práctica, en virtud de los cuales se trata de disipar la tensión que pueda surgir

en un caso concreto entre dos normas constitucionales, mediante la ponderación de valores,

principios, intereses o bienes constitucionales protegidos, tratando de favorecer la fuerza

expansiva de ambos.

B. En relación con los límites internos del derecho al medio ambiente es posible manifestar

que el reconocimiento constitucional del art. 117 Cn. no ampara cualquier goce y uso del

entorno sino sólo aquel disfrute con vistas a la finalidad concreta de asegurar el desarrollo

de la persona. En consecuencia, no todo uso –sino sólo aquél dirigido al desarrollo de la

persona– está amparado por el art. 117 Cn.

El ejercicio del derecho queda condicionado por su función social, porque es evidente que

la adecuación del objeto del derecho y su finalidad se predican de todas las personas y no

de unas pocas. Todo ejercicio del derecho tiene, en definitiva, que ser compatible con el

mantenimiento del objeto y con su goce, incluso simultáneamente, por parte de todos los

titulares del mismo. Cualquier ejercicio excluyente constituiría abuso del derecho pues se

desbordarían los límites constitucionalmente trazados.

C. También pueden encontrarse límites externos. Desde el momento que los poderes

públicos actúan desplegando una política ambiental, el resultado de dicha política

condiciona, decisivamente, el ejercicio del derecho que siempre debe ser compatible con la

preservación y la mejora de los bienes ambientales.

Ahora bien, cabe recordar en términos generales que los límites externos formulados

mediante ley formal pueden ser establecidos libremente por la Asamblea Legislativa,

siempre que se cumpla con las siguientes condiciones: que sean establecidas atendiendo a

un criterio constitucional que autorice limitar derechos fundamentales; que no altere el

derecho al medio ambiente –art. 246 inc. 1° Cn.–; y que respete el principio de

proporcionalidad.

D. Finalmente, en cuanto a los límites externos implícitos debe señalarse que el derecho al

medio ambiente colinda con el ejercicio de otros muchos derechos y con intereses y bienes

protegidos. Sin embargo, aun cuando la protección del entorno sea un interés de rango

constitucional, su posición en el universo de bienes jurídicos no puede considerarse de

rango superior, y ha de compaginarse, en la inevitable ponderación con los demás.

El reconocimiento del derecho al medio ambiente plantea dos problemas fundamentales. El

primero es el de las relaciones recíprocas entre el derecho al medio ambiente y otros

derechos constitucionales –en especial el de propiedad y el de libertad económica– y el

segundo –derivado del anterior– es la necesaria ponderación entre derechos que habrá de

hacerse en los casos concretos por el aplicador del derecho (entiéndase autoridades

jurisdiccionales y no-jurisdiccionales). Asimismo, cabe resaltar también que corresponde al

legislador llevar a cabo una previa y general ponderación que asegure la fuerza expansiva

de los bienes jurídicos en tensión.

V. Tal como se mencionó anteriormente, el derecho al medio ambiente se relaciona con

otros también protegidos por el ordenamiento constitucional, pero esa relación no siempre

es de complementariedad sino que presenta en ocasiones carácter conflictivo.

Así, algunos contenidos del derecho al medio ambiente coinciden con el contenido de otros

derechos regulados con mayor precisión por el orden jurídico. Por ello, existe la tendencia –

aún en el derecho comparado– a encubrir frecuentemente el derecho ambiental con el

contenido de otros derechos y en consecuencia, se plantean ante los tribunales

constitucionales pretensiones ambientalistas fundadas en otros derechos tales como la vida,

la integridad física y moral, la protección de la salud y hasta el derecho a la intimidad

personal y familiar.

Ahora bien, en ocasiones se producen recíprocas limitaciones entre el derecho ambiental y

otros derechos. Específicamente, con el derecho de propiedad y el de libertad económica, la

relación se produce de manera ambivalente y compleja. Por un lado, puede haber un

encubrimiento cuando el titular del derecho de propiedad hace uso de bienes ambientales

que le pertenecen para la tutela de intereses ambientalistas. Es necesario advertir que aun

cuando no todos los bienes ambientales caen en el radio posible del dominio privado,

muchos de ellos, aunque sometidos a la legislación y administración ambiental de los

poderes públicos, son con frecuencia propiedad privada.

Por otro lado, puede presentarse una tensión cuando el ejercicio del derecho de propiedad y

de la libertad económica deterioran el ambiente. Este conflicto refleja, en una escala menor,

la tensión entre desarrollo económico y preservación del entorno, ambos bienes jurídicos de

rango constitucional. Se precisa entonces, para la realización de ambos derechos, una

ponderación que habrán de llevar a cabo los poderes públicos. En un primer momento, el

equilibrio entre propiedad y protección del ambiente, habrá de decidirse por el legislador,

quien deberá fijar las relaciones entres tales derechos y establecer, en definitiva, qué

vínculos concretos pesan sobre uno y otro. En segundo término, los aplicadores del derecho

también tendrán que ponderar entre ambos intereses en cada caso concreto, basándose en la

normativa correspondiente.

La ponderación es una técnica constitucional para resolver la colisión entre bienes o

intereses jurídicos del mismo rango. Esto significa que, en caso de conflicto, uno de los

bienes debe ceder ante el otro pero no implica declarar inválido al interés desplazado ni que

se le introduzca una cláusula de excepción. Más bien, la doctrina señala que bajo ciertas

circunstancias uno de los bienes jurídicos tutelados precede al otro; mientras que bajo otras

circunstancias la cuestión de la precedencia puede ser solucionada de manera inversa. Esto

significa que en los casos concretos los intereses jurídicos, abstractamente del mismo

rango, tienen diferente peso; por lo que para la resolución del caso particular prima el bien

jurídico de mayor peso.

La solución de la colisión consiste pues, en que, teniendo en cuenta las circunstancias del

caso, se establece entre los intereses jurídicos una relación de precedencia condicionada. La

determinación de la relación de precedencia condicionada consiste en que, tomando en

cuenta el caso, se indican las condiciones bajo las cuales un bien tutelado precede al otro.

Bajo otras condiciones, la cuestión de la precedencia puede ser solucionada inversamente.

VI. De conformidad con las consideraciones hechas anteriormente, se procede al análisis

del caso concreto.

En cuanto a la supuesta violación al art. 117 Cn., el demandante indicó que el desarrollo

sostenible es un derecho que tiene como habitante y como presidente de la UNES. Este

derecho –insistió- se ha afectado por cuanto al destruir un recurso tan importante, el

desarrollo sostenible simplemente se altera, lo que incide en el bienestar actual y en el de

las futuras generaciones. En su opinión, el constituyente dispuso que el estado debe

propiciar el desarrollo sostenible; y sus acciones o programas deben ir en tal dirección. Por

consiguiente, al aprobar tal urbanización este derecho se le ha violado tanto como persona

particular, como miembro de la sociedad y como presidente de una organización que dedica

sus recursos a la defensa del medio ambiente y del desarrollo sostenible.

1. De lo expuesto por la parte actora, se observa que la pretensión está enfocada a la

supuesta violación del derecho al medio ambiente en su vertiente prestacional, es decir, a la

obligación del Estado de preservar el medio ambiente mediante la aplicación de los

principios ambientales y la garantía de la utilización racional de los recursos naturales.

Lo anterior, justifica la titularidad del demandante en su carácter individual así como la de

la UNES como persona jurídica interesada en mejorar la situación del medio ambiente y el

desarrollo sostenible en el país.

Por otra parte, es necesario aclarar que la comprobación en la realidad del impacto

ambiental de un proyecto es una cuestión eminentemente técnica que escapa de la

competencia de esta Sala por lo que el análisis del caso deberá centrarse a verificar si la

Resolución MARN 172-2000 de fecha 18-VII-2000, dictada por la entonces Ministra de

Medio Ambiente y Recursos Naturales, Ana María Majano, viola el derecho al medio

ambiente en su vertiente prestacional. Ello implica que la labor de esta Sala deberá

concentrarse en verificar si de la argumentación contenida en el acto impugnado se

aprecia una inobservancia de los principios ambientales y de la garantía del

aprovechamiento racional de los recursos.

2.(a) En relación con el principio proteccionista, los Considerandos II. y III. de la

resolución en estudio señalan que los interesados en la emisión del permiso ambiental

adjuntaron el Estudio Ambiental respectivo que contenía el programa de manejo ambiental

de la Zona Privada El Espino, Fase I, Etapa 1: Zona Corporativa y el Plan Parcial de la

Zona Privada El Espino y sus anexos, del referido proyecto, por lo que el Ministerio de

Medio Ambiente y Recursos Naturales, por medio de la Dirección de Calidad Ambiental,

ahora de Gestión Ambiental, designó un coordinador y dos especialistas que conjuntamente

con tres especialistas de la Dirección de Patrimonio Natural conformaron el equipo de

revisión técnica del estudio, al cual se le hicieron observaciones que fueron superadas. En

virtud de ello, se concluyó que dicho estudio satisfacía los requirimientos ambientales

establecidos única y exclusivamente para la Fase I, Etapa 1: Zona Corporativa, por lo que

se emitió dictámen técnico favorable.

En consecuencia, de conformidad con los Considerandos referidos en el párrafo precedente,

se advierte que la Resolución MARN N°172-2000 se basó en un estudio de impacto

ambiental analizado por técnicos especialistas que dieron su dictámen favorable, por lo que

se concluye que el acto impugnado tomó en cuenta el principio proteccionista en materia

ambiental.

(b) Por otra parte, en cuanto al principio conservacionista, el mismo demandante en su

demanda señaló que la "Ministra del Medio Ambiente al autorizar esta urbanización lo ha

hecho sobre bases legales es cierto, el Decreto 432 (...)".

Al respecto, se advierte que dicho Decreto Legislativo contiene disposiciones especiales a

efecto de conservar la integridad ecológica del inmueble "El Espino" mediante las cuales se

establece una Zona Protectora del Suelo y se declara como Zona de Reserva Forestal una

porción de terreno ubicada al Noroeste del inmueble denominado "El Espino", cuyas

medidas y linderos se describen en dicho Decreto.

Lo anterior indica que la parte actora reconoce que el acto impugnado no contraría esa zona

de reserva y de protección establecida por el Decreto Legislativo 432, de catorce de enero

de mil novecientos noventa y tres, publicado en el Diario Oficial N° 22, Tomo 318,

correspondiente al dos de febrero del mismo año. Además, de fs. 152 a fs. 154 corre

agregada la Resolución MARN N° 008-2000, en la que se resuelve que la Zona Privada El

Espino no forma parte de la porción establecida y declarada como zona protectora del suelo

y zona de reserva forestal.

Por consiguiente, siendo que la Resolución MARN N° 172-2000 no afecta dicha zona

protegida, tampoco se deduce una vulneración al principio conservacionista.

(c) En cuanto al principio de restauración, el acto impugnado contempla el cobro de una

fianza por el monto de tres millones cuatrocientos sesenta y nueve mil trescientos sesenta y

seis colones colones por el plazo de dos años para garantizar el cumplimiento de obras y

medidas ambientales detalladas en la misma resolución. Algunas de dichas medidas

comprenden la plantación de árboles a lo largo de vías de circulación, la protección de

árboles conspicuos, la plantación de especies arbóreas nativas para compensar la tala de

árboles y la construcción de bóveda. Además, si al concluir el plazo de dos años

mencionado no se hubiera concluido las obras ambientales exigidas, la resolución ordena

que se deberá constituir nueva fianza por el monto de las obras ambientales que falten por

realizar y por el plazo que fuere necesario.

De conformidad con lo antes expuesto, también se observa que la autoridad demandada, al

momento de emitir el acto impugnado tomó en cuenta el principio de restauración.

(d) Finalmente, en cuanto a la garantía de aprovechamiento racional de los recursos, se ha

expresado en el Considerando IV.2.B.(d) que desarrollo sostenible es aquél que,

aprovechando los recursos, no los esquilma y permite su aprovechamiento futuro. Así

también, se puso de manifiesto la potencial oposición entre protección del medio ambiente

y desarrollo económico, lo cual ha planteado la necesidad de compaginar la protección de

ambos bienes constitucionales mediante la ponderación decidida, en último término, por el

legislador o bien por el aplicador del derecho.

En el presente caso, al decidir sobre la concesión del permiso ambiental para el desarrollo

del proyecto denominado Zona Privada El Espino, Fase I, Etapa I, Zona Corporativa, la

entonces Ministra de Medio Ambiente y Recursos Naturales no hizo más que ponderar

entre el derecho al medio ambiente y la libertad económica y el derecho de propiedad –en

su manifestación de libre disposición de bienes– de los solicitantes del permiso.

Ya se dijo que la ponderación, en términos generales, significa que bajo ciertas

circunstancias uno de los bienes jurídicos tutelados precede al otro; mientras que bajo otras

circunstancias la cuestión de la precedencia puede ser solucionada de manera inversa. Así,

al analizar el contenido de la Resolución MARN N° 172-2000 se advierte que, el permiso

ambiental fue emitido bajo ciertas condiciones, v.gr. análisis previo y aprobación técnica

del estudio de impacto ambiental del proyecto, constitución de fianza e implementación,

control y seguimiento de medidas ambientales. Es decir que, tomando en cuenta dichas

condiciones, la autoridad demandanda consideró viable en este caso concreto, la

precedencia de los derechos de propiedad y libertad económica respecto del derecho al

medio ambiente, y concedió el permiso ambiental.

Lo anterior, indica que la ponderación realizada por la Ex-Ministra de Medio Ambiente y

Recursos Naturales entre el derecho al medio ambiente y los derechos de propiedad y

libertad económica de los solicitantes del permiso ambiental, que consta en la Resolución

MARN N° 172-2000 ha sido justificada desde la perspectiva constitucional y por lo tanto

no atenta contra la garantía de aprovechamiento racional de los recursos.

(e) En virtud de lo antes expuesto, esta Sala concluye que en el presente caso, existía

una tensión entre el derecho al medio ambiente y los derechos de libertad económica y

propiedad; y por lo tanto, la autoridad demandada tenía que ponderar a favor de uno.

De la lectura de la resolución, se advierte que la misma ha sido debidamente

fundamentada en cuanto a las razones técnicas por las cuales se concedió el permiso

ambiental a los solicitantes, cumpliéndose con los principios ambientales y la garantía

de aprovechamiento racional de los recursos naturales, que forman parte del

contenido prestacional del derecho al medio ambiente.

En virtud de lo antes expuesto, es innegable que toda obra de urbanización impacta en

el entorno. Sin embargo, no puede impedirse arbitariamente la ejecución de

actividades económicas y de construcción, ya que tan necesario es el medio ambiente

como el desarrollo urbano y económico para la realización de la persona como ser

humano. En todo caso, la obligación de los poderes públicos derivada del contenido

prestacional del derecho a la protección del medio ambiente consiste en verificar que

dicho impacto sea el menor posible y que a la vez se exijan medidas de restauración, lo

cual en el presente caso se ha cumplido por parte de la autoridad demandada, por lo

que debe desestimarse la pretensión.

Por tanto:

Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 32, 33,

34 y 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Sobreséese

en el presente proceso respecto de la supuesta violación al bien común y a la vida

digna, por no tratarse de derechos fundamentales o categorías jurídicas subjetivas

protegibles por la vía del proceso de amparo; (b) Declárase no ha lugar el amparo

promovido por el señor Angel María Ibarra Turcios, en su carácter personal y en

representación de la Federación Unidad Ecológica Salvadoreña (UNES), corporación

sin fines de lucro, contra la Resolución MARN 172-2000 de fecha 18-VII-2000, dictada

por la entonces Ministra de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Ana María

Majano, en Diligencias promovidas por los señores Roberto Alvergue Vides y Mario

Concepción Martínez Sandoval, en calidad de apoderados legales judiciales, el

primero de los señores Roberto Dueñas Palomo, Roberto Miguel Dueñas Herrera y

Miguel Arturo Dueñas Herrera y el segundo de la Sociedad Inmuebles Roble S.A. de

C.V. como propietarios del inmueble denominado Zona Privada El Espino, por no

existir la violación del art. 117 Cn. alegada, en cuanto a la vertiente prestacional del

derecho al medio ambiente; (c) notifíquese. ---A. G. CALDERON---R. HERNANDEZ

VALIENTE---J. E. TENORIO---J. ENRIQUE ACOSTA---PRONUNCIADO POR LOS

SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---

RUBRICADAS.

SENTENCIA 6

301-2006

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:

San Salvador,____________del día de febrero de dos mil siete.

I. El abogado Luís Francisco López Guzmán, en su carácter de apoderado general judicial

de la Asociación Herencia Natural y de la Federación Unidad Ecológica Salvadoreña, ha presentado

demanda contra el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), por haber emitido

la resolución número 6314-5227-2007, de fecha cinco de mayo de dos mil seis, en la que se otorga

permiso ambiental al proyecto denominado “Ampliación de campo de golf exclusivamente del Club

Campestre Cuscatlán”, el cual considera nulo de pleno derecho.

Señala que, tanto la resolución administrativa que impugna como el Decreto Legislativo

Número 432 /93, que en esencia declara como zona protegida una cierta parte de la Finca El Espino,

son normas jurídicas en términos generales. Sin embargo, la primera contradice a la segunda, lo

cual ha configurado un conflicto jurídico de tipo irreconciliable. Considera que al entrar en

conflicto una con otra, habrá que atender a la validez jerárquica superior del Decreto, tanto en el

aspecto formal como sustancial, pues el Decreto referido ostenta superioridad jerárquica frente a

una resolución ministerial como la impugnada.

Por tanto manifiesta ostentar un interés legítimo en esta situación, pues sus representadas

están legitimadas para intervenir en defensa, protección y conservación del ambiente, el cual ha sido

vulnerado con el acto administrativo que se impugna, pues éste además de contradecir el contenido

del Decreto Legislativo antes mencionado, afecta de forma negativa e irreversible a los

componentes ambientales como la biodiversidad, el recurso hídrico, entre otros, que posibilitan el

desarrollo de la vida. En consecuencia, solicita la inmediata suspensión provisional de los efectos

del acto impugnado.

II. Expuesto lo anterior, resulta procedente manifestar que, entre los requisitos de la

pretensión formulada en sede Contencioso Administrativa, se destaca que el demandante ostente un

derecho o interés legítimo y directo. Respecto de ello, resulta indispensable realizar unas

consideraciones jurídicas en torno a éste último, para efecto de habilitar la competencia de este

tribunal en el conocimiento de la situación planteada.

De acuerdo a la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, el interés

legítimo se constituye como la pretensión a la legitimidad del acto administrativo, que viene

reconocida a aquel sujeto que se encuentre respecto al ejercicio de la potestad, en una especial

situación legitimante. Debe aclararse que al demandante no lo legitima un abstracto interés por la

legalidad –el llamado interés simple no habilita para acceder al proceso contencioso- sino el interés

concretísimo de estimar que la administración le está perjudicando al obrar fuera de la legalidad.

El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa hace alusión al

término interés legítimo y directo que el demandante puede ostentar, entendido como un

interés cualificado o específico, que tienen aquellas personas que por razón de la situación

objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter meramente personal, o por

ser precisamente los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés

propio, distinto de cualquier ciudadano; con lo cual no es posible la impugnación de aquellos

actos que afecten intereses meramente generales, bajo la figura del interés simple, o de la

acción popular.

La misma jurisprudencia advierte que, los alcances que se otorguen a la figura del

“interés legítimo y directo”, determinan la apertura o restricción del acceso a esta sede

judicial. En este sentido, se entiende que tal interés, tal y como ha sido interpretado hasta este

momento, en lugar de abrir o ampliar el campo de la legitimación procesal, constituye una

especie de válvula que cierra el acceso a la jurisdicción, pues en aquellos casos en los cuales no

se configure una afectación directa y personal a la esfera jurídica de los administrados, como

la situación que plantea el peticionario, simplemente no tienen la oportunidad procesal para

poder formular sus pretensiones.

Ante la situación anteriormente acotada y para efecto de potenciar el acceso a la

jurisdicción a todos aquellos que ostenten de manera suficiente y razonable intereses que escapan de

las premisas relacionadas, en esta sede judicial, resulta conveniente interpretar de forma amplia o

extensiva el sentido de lo que el legislador ha previsto como “interés legítimo y directo”, en la

normativa antes mencionada, es decir, más allá de la perspectiva individual o personalizada; por lo

que también debe entenderse como parte de su esencia, una vertiente de naturaleza colectiva, a

partir de la cual pueden suscitarse una multiplicidad de controversias de horizonte diferente, que

también deben ser conocidas por este Tribunal, ya que hoy en día no sólo los derechos e intereses

individualizados erigen a sus portadores en sujetos con aptitud para pedir su tutela, sino que

también, a los que se encuentran identificados bajo la concepción de lo que se conoce como interés

difuso.

Mosset Iturraspe en su libro “El daño ambiental” sostiene que, el interés difuso es un

derecho subjetivo de goce diluido entre los miembros de un conjunto social. De manera que, en el

titular del denominado “interés difuso” se debe ver al titular de un derecho subjetivo, que tiene de

difuso sólo lo relativo a la titularidad que ha sido extendida o proyectada hacia otros sujetos que se

encuentran en igual o semejante situación jurídica. Comprende una amplísima gama de verdaderos

derechos vitales no susceptibles de titularidad exclusiva, como la calidad de vida, preservación del

medio, defensa de los derechos del consumidor, la tutela de la fauna, etc, los cuales no pueden

quedar en desamparo. Son entonces éstos derechos e intereses los que requieren actualmente de una

adecuada protección administrativa y judicial.

La doctrina afirma que la categoría de interés difuso implica la concurrencia de dos

supuestos: por una parte, un elemento de carácter subjetivo, que consiste en la pertenencia a

una pluralidad indeterminada de sujetos que pueden, inclusive, ser todos los que integran la

comunidad y, de otra parte, un dato normativo, que es el que justamente atribuye la

juridicidad. De manera que, toda vez que se presenta una situación en la que esté involucrado

un grupo de individuos indeterminados, no vinculados entre sí por una relación jurídica, que

participen del mismo grado de interés respecto de bienes de disfrute necesariamente solidario

y sobre los cuales ninguno de los integrantes del grupo pueda invocar derechos propios o

exclusivos, se está en presencia de un interés difuso.

Se produce entonces una especie de globalización en ciertos intereses de una pluralidad de

sujetos, lo que hace que resulte una cierta objetivación de los mismos. De manera que, el sujeto

individual se integra a la sociedad defendiendo intereses personales, pero al mismo tiempo,

consolida el principio de solidaridad social al extender su acción de tutela a todos aquellos que se

encuentra en situaciones semejantes.

A partir de lo colegido en los párrafos precedentes se desprende la siguiente inquietud:

¿quién está suficientemente legitimado para ejercer la representación del grupo en sede judicial?

Respecto de este punto, resulta imprescindible hacer referencia a lo que la doctrina ha sostenido en

relación a la legitimación activa. Eduardo Couture por ejemplo, señala que la misma constituye la

condición jurídica en la que se encuentra una persona con relación al derecho que invoca en el

juicio, sea en razón de su titularidad o de otras situaciones que justifican su pretensión.

Sin embargo, es preciso advertir que, cuando la controversia se refiere a intereses difusos,

se impacta con el concepto fundamental de la legitimación, pues en casos de intereses ambientales

por ejemplo, se está en presencia de un litigio masivo, de legitimación colectiva a gran escala, en el

cual es necesario hacer una reformulación respecto de quiénes tienen aptitud para representar los

intereses de tal envergadura.

Así, el clásico proceso contencioso administrativo de “pocas” partes y con un esquema

rigurosamente acotado, impone la necesidad de rearmar técnicas instrumentales adecuadas que

envuelvan a las nuevas legitimaciones. Y es que, la nueva comprensión de bienes de mayor

trascendencia jurídica impone la necesidad de acentuar la apertura legitimatoria en otra clase de

figuras que van más allá de la incidencia individual y directa, para efecto de obtener la tutela de los

derechos que se consideren amenazados o conculcados de igual manera.

Ampliar entonces el ingreso jurisdiccional, por vía de hacer más transparente y efectivo el

concepto de legitimación activa en la defensa de los intereses difusos, implica la reducción de los

obstáculos formales, en la búsqueda de un proceso con rostro más humano.

Desde esta perspectiva, los intereses difusos los ejercen tanto los afectados como las

asociaciones que ostentan un plus de reconocimiento social en la protección de ciertos intereses o

situaciones. Por ello, el interés jurídicamente protegido ha quedado pues como una denominación

de uso generalizado. Se ha verificado entonces una especie de conversión del interés en derecho o

situación jurídica tutelable y el correlativo ascenso de las legitimaciones.

De manera que, el concepto de afectado debe ser vinculado a la persona natural o jurídica

que acredite un interés “razonable y suficiente” en defensa de aquellos intereses que por ello mismo

son supraindividuales. Por tanto, resulta evidente que, las asociaciones ambientalistas creadas para

fines de protección, conservación y mejoramiento de la naturaleza y del mundo animal como

HERENCIA NATURAL Y FEDERACIÓN UNIDAD ECOLÓGICA SALVADOREÑA, ostentan

un interés legítimo razonable y suficiente, en su vertiente colectiva, para efecto de velar por el

ejercicio –conforme a los parámetros de legalidad- de una potestad administrativa como la del

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), la cual ha sido considerada -por

dichos entes- contraria al Decreto Legislativo número 432/93, cuya ejecución produciría afectación

irreparable a la biodiversidad, suelo, agua, entre otros.

Y es que, la defensa del medio ambiente está implicando una verdadera revolución sobre

los esquemas hasta ahora bastante rígidos de la legislación procesal. En ella, el concepto de

legitimación está sufriendo una transformación en sentido progresista, con objeto de permitir la

defensa judicial de los intereses difusos representados por asociaciones de defensa y protección de

la naturaleza.

III. Habiéndose motivado la competencia de este Tribunal para el conocimiento de

pretensiones como la que ha formulado el peticionario, y de forma previa a emitir un

pronunciamiento sobre la admisibilidad de la misma; resulta pertinente analizar si la medida

cautelar que solicita el mismo, en cuanto a suspender provisionalmente los efectos del acto

administrativo impugnado, cumple con los requerimientos legales y jurisprudenciales de esta Sala.

De conformidad con la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la suspensión

de los efectos del acto impugnado en el juicio contencioso puede decretarse luego de analizar los

presupuestos diseñados por dicha normativa, los cuales consisten: (1º) Que el acto produzca o pueda

producir efectos positivos (art. 16 LJCA); (2º) Que la ejecución del acto impugnado pueda producir

un daño irreparable o de difícil reparación por la sentencia definitiva (art. 17 LJCA); y (3º) Que la

adopción de la medida cautelar no produzca un perjuicio evidente al interés social u ocasionare o

pudiera ocasionar un peligro de trastorno grave del orden público (art´18 LJCA).

En la jurisprudencia más reciente, este Tribunal ha tomado en consideración y analizado

por lo general al momento de otorgar la suspensión de la ejecución de los efectos del acto

administrativo impugnado, como únicos requisitos: primero, que mediare petición de parte y,

segundo, que se tratase de un acto capaz de producir efectos positivos.

Al interpretar los requisitos que determinan la procedencia de la suspensión, se ha

procurado garantizar que, en la mayoría de los casos, la sentencia definitiva que haya que dictarse

sea eficaz desde el punto de vista material; es decir, de la satisfacción plena de los intereses del

demandante, a pesar de que se dicte después de transcurrido el tiempo necesario que dura la

tramitación del proceso. Sin embargo, a esta Sala también le corresponde velar porque la suspensión

de los actos impugnados no se traduzca injustificadamente, y menos sin la previa ponderación de

los intereses en juego, en menoscabo de la función que realiza la Administración Pública, cuyo

objetivo primordial es, y así debe presumirse, la consecución de los intereses generales.

En ese sentido, este Tribunal considera que existe otra forma más adecuada de interpretar la

exigencia de los requisitos necesarios para resolver la suspensión cautelar, la cual seguirá siendo

respetuosa del derecho de los ciudadanos a que se les garantice la efectividad de la sentencia; pero

también lo será del interés general que persigue la actividad de la Administración Pública.

De acuerdo con lo anterior, este Tribunal interpreta que la resolución sobre la suspensión

requiere previamente el examen y valoración de todos los requisitos que determina la ley, de modo

que, la suspensión no constituya en el proceso contencioso administrativo salvadoreño una medida

cautelar automática que atienda la sola petición y el efecto positivo que del acto derive. Cabe añadir

que tales requisitos que deben concurrir no sólo al momento en que debe ser resuelta la suspensión,

sino también durante el tiempo que ésta deba mantenerse vigente. Por ello, la medida puede ser

solicitada tanto al inicio del proceso, como durante la tramitación del mismo, de conformidad con

los artículos 22 y 23 LJCA.

Conforme a las consideraciones expuestas, son tres los requisitos que deben examinarse en

cada caso para efecto de resolver la procedencia de la suspensión:

1º) Que sea un acto capaz de producir efectos positivos; es decir que mediante sus efectos

sea capaz de crear, modificar o dejar sin efecto una situación preexistente a su emisión.

Precisamente, es la consolidación de esa nueva situación, que altera un statu quo determinado, lo

que se pretende evitar mediante la suspensión de los efectos del acto prevista por la ley.

2º) Que exista un daño irreparable o de difícil reparación por la sentencia. Se entiende que

puede existir un daño irreparable cuando no pudiere restituirse el bien jurídico lesionado

íntegramente si se consuman los efectos del acto; y que el daño provocado por la consumación del

mismo sea de difícil reparación cuando la situación alterada es difícil de ser restablecida por la

sentencia. Como se ha expuesto, el daño –como parámetro de procedencia de la medida cautelar-

está íntimamente vinculado con los efectos del acto sobre la esfera jurídica del destinatario, en

relación con la duración del proceso.

Corresponde, entonces, a quien solicita la suspensión, proporcionar los elementos objetivos

con los cuales acredite, cuando menos de forma indiciaria, las razones por las que considera que los

posibles daños y perjuicios que pudieran derivarse de la inmediata ejecución del acto impugnado no

serían reparados efectivamente por la sentencia. En este sentido, no será suficiente la mera

invocación o previsión de unos daños y perjuicios que pudieran producirse como consecuencia de la

ejecución del acto, sino que será indispensable que éstos sean de tal entidad que, razonablemente,

permitan estimar que su reparación por la sentencia definitiva sería imposible o cuando menos muy

difícil.

3º) Que la suspensión no produzca un perjuicio a un evidente interés social o pueda

ocasionar un peligro al orden público.

En cuanto a este último requisito, su alegación y comprobación se encuentra a cargo de la

Administración, quien deberá aportar los elementos que permitan considerar que la suspensión

causa un perjuicio o un peligro al interés u orden público superior al derecho del administrado que

se pretende garantizar con la adopción de la medida.

Además, en cuanto a la ponderación de intereses debe señalarse que, a pesar del silencio del

legislador, para la decisión sobre la medida cautelar es necesario valorar no sólo los intereses de la

parte demandante y los públicos que demandan la inmediata ejecución, sino también los intereses

de terceros que puedan resultar perjudicados con la adopción de la medida. Si la Ley de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa reconoce la posibilidad de que los terceros puedan

intervenir en el proceso con el fin de recabar la tutela de sus derechos e intereses, es correcto

interpretar que su posición también deba ser considerada a la hora de decidir la suspensión del acto.

Al trasladar las anteriores consideraciones al caso que se examina, se colige lo siguiente:

El peticionario quien manifiesta ostentar un interés legítimo en la protección, conservación,

y mejoramiento del ambiente, impugna la resolución emitida por el Ministerio de Medio Ambiente

y Recursos Naturales, por medio de la cual decidió otorgar permiso ambiental al Proyecto

denominado “Ampliación de campo de golf exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán, cuyo

número de referencia corresponde 6314-5227-2006, de fecha cinco de mayo de dos mil seis, pues

considera que éste es contrario al Decreto Legislativo número 432/93, y atenta contra la

biodiversidad, agua, suelo, etc, elementos imprescindibles para la sostenibilidad de la vida.

Consecuentemente, expone en la parte petitoria de su demanda que, este Tribunal suspenda

provisionalmente los efectos del acto administrativo que impugna.

Es evidente que el acto administrativo impugnado produce efectos positivos, tal y como lo

ha manifestado este Tribunal en los párrafos precedentes, pues ha creado una situación que hasta la

fecha de otorgamiento del permiso referido, era inexistente. Sin embargo, tal como se mencionó

anteriormente, la suspensión no procede automáticamente por el simple hecho de que el acto

administrativo produce efectos positivos; es necesario que la petición cumpla con los otros dos

requisitos ya señalados.

En cuanto al segundo de los requisitos expuestos, el peticionario solicita la medida cautelar

referida, mencionando expresamente algunos de los daños que puede ocasionar la materialización

del acto administrativo impugnado, en ciertos componentes del entorno como la biodiversidad, el

suelo, el agua, que posibilitan las condiciones indispensable para el desarrollo del ciclo de

existencia de seres humanos y no humanos; los cuales no pueden ser reparados efectivamente por la

sentencia. En consecuencia, tal solicitud cumple con este requisito.

El tercer requisito hace referencia a que la suspensión no produzca un perjuicio a un

evidente interés social o pueda ocasionar un peligro al orden público. Respecto de ello, en el caso

que se analiza, la lógica opera en sentido adverso, en la medida que resulta clara la existencia de un

interés por la protección, conservación, y mejoramiento del ambiente, como un interés difuso en la

sociedad salvadoreña, representado en asociaciones como las peticionarias, en caso de no

suspenderse la ejecución del permiso ambiental impugnado, se produciría una afectación

irreversible a los componentes ambientales que mencionan dichos entes en la demanda. De manera

que ningún momento opera el supuesto de que la materialización de la medida cautelar produce

afectación a un interés social. En definitiva, procede adoptar la suspensión de la ejecución del acto

administrativo impugnado, pues dicha solicitud ha cumplido con los tres presupuestos antes

analizados.

En virtud de las anteriores razones y de conformidad con el artículo 16 de la Ley de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta Sala RESUELVE:

A. Admítese la demanda contra el Ministro de Medio Ambiente y Recursos

Naturales (MARN), por haber emitido el acto administrativo de permiso

ambiental al Proyecto denominado “Ampliación de campo de golf

exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán, cuyo número de referencia

corresponde 6314-5227-2006, de fecha cinco de mayo de dos mil seis, el cual

ha sido considerado nulo de pleno derecho, por contradecir el Decreto

Legislativo número 432/93 y por atentar de forma irreversible contra la

biodiversidad, recursos forestales, suelo, agua, entre otros.

B. Tiénese por agregada la documentación anexa, en los términos en que ha sido

detallada por el Secretario de esta Sala a fs doce vuelto.

B. Tiénese por parte a la Asociación Herencia Natural y a la Federación Unidad Ecológica

Salvadoreña, a través del abogado Luís Francisco López Guzmán, en su carácter de apoderado

general judicial.

C. Rinda informe en el plazo de cuarenta y ocho horas el Ministro de Medio Ambiente y

Recursos Naturales (MARN), en el que manifieste si ha pronunciado o no el acto administrativo que

se le atribuye.

D. Remítase copia de la demanda motivadora de este proceso a la referida autoridad.

Asimismo, requiéresele que remita a esta Sala el expediente administrativo relacionado con el

presente proceso, el cual estará también a disposición de las demandantes, quienes podrán

solicitarlo para su examen.

E. Suspéndase provisionalmente los efectos del acto impugnado, en el sentido de abstenerse

de llevar a cabo cualquier tipo de acto relacionado a la ejecución del Proyecto de Ampliación de

campo de golf exclusivamente del Club Campestre Cuscatlán.

F. Hágase saber la existencia de este proceso al Club Campestre Cuscatlán, a través de su

representante Ricardo Sol Meza, quien ha sido señalado por el actor como tercero beneficiado.

G. Tómese nota de la Calle Colima número veintidós, Colonia Miramonte, San Salvador,

como lugar para oír notificaciones.

H. Notifíquese la presente resolución.

PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS Y SEÑORAS MAGISTRADAS

SENTENCIA 7

163-2007

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las catorce

horas del día nueve de diciembre de dos mil nueve.

El presente proceso de amparo se inició mediante demanda presentada el día 20-III- 2007

por la doctora María Isabel Rodríguez y el abogado Pedro Rosalío Escobar Castaneda,

actuando la primera como rectora y el segundo como apoderado general judicial de la

Universidad de El Salvador, corporación de Derecho Público, autónoma, de este domicilio,

contra actuaciones y omisiones del Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales, que

considera vulneran los derechos constitucionales a un medio ambiente sano, al debido

proceso administrativo, y al principio de legalidad.

Han intervenido en el proceso, además de la parte actora, la autoridad demandada, la

tercera beneficiada, y el Fiscal de la Corte.

Analizado el proceso, y considerando:

I. 1. La entidad peticionaria, por medio de su representante y apoderado, manifestó en

síntesis en su demanda, que la empresa "Jordan S.A. de C.V.", presentó ante el Ministerio

de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) un Estudio de Impacto Ambiental del

Proyecto denominado "Club de Golf & Villas en las Veraneras", con el objeto de obtener

permiso ambiental para la construcción de un embarcadero de lanchas en un área marina de

2.834 hectáreas con una capacidad inicial para 50 embarcaciones, para lo cual sería

necesario realizar un dragado del lecho marino a profundidades entre 1 y 1.5 metros,

construcción de dos muelles fijos -rompeolas-, así como de dos muelles flotantes.

Que dicha zona se constituye en hábitat de numerosas especies, enmarcado en el complejo

de arrecifes Los Cóbanos, por lo que la construcción del referido complejo turístico

significaría la destrucción de la biodiversidad del área, produciendo un severo impacto que

no ha sido adecuadamente apreciado por la autoridad demandada, pues ésta no ha efectuado

estudios técnicos adecuados que brinden información pertinente para medir el daño

medioambiental.

Que ante ello, luego de aparecer en un periódico de circulación nacional la tercera

publicación que la ley ordena acerca de la edificación del proyecto turístico en comento, la

Universidad de El Salvador presentó su oposición el día 7-III-2006, dentro del término

legal que la Ley de Medio Ambiente (LMA) señala, en donde se advirtió a la cartera de

Estado responsable sobre la consecuencias de la pretendida obra, pero "nunca [se] recibió

respuesta de su oposición y no existe evidencia de que el Ministerio de Medio Ambiente y

Recursos Naturales haya realizado las consultas públicas a las que estaba legalmente

obligado, y menos que haya ponderado las opiniones vertidas en la sustanciación del

respectivo procedimiento".

No obstante ello, emitió resolución favorable que otorgó permiso ambiental para la

edificación de la obra en mención, violentando con ello el derecho a un medio ambiente

sano, así como el debido proceso administrativo, derechos relacionados, además, con otros

preceptos constitucionales relativos a la obligación de conservar los recursos naturales, el

principio de legalidad, así como la necesaria concordancia del orden económico con la

justicia social y la dignidad humana. Y, para respaldar su pretensión, la institución

impetrarte citó tanto normas de legislación secundaria como convenios internacionales, y

presentó abundante documentación referente al acto reclamado, estudios técnicos

ambientales, fotografías, y recortes de periódicos de circulación nacional.

2. Mediante resolución del 18-IV-2007, se admitió la demanda presentada, circunscribiendo

dicha admisión al control de constitucionalidad de la resolución MARN No. 7440-1360-

2006 emitida el 15-XII-2006 por el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales,

mediante la cual se otorgó el permiso ambiental a la sociedad Jordan, S.A. de C.V. para la

construcción del proyecto ubicado en el cantón Punta Remedios, playa Los Cóbanos,

municipio de Acajutla, departamento de Sonsonate, sin que, presuntamente, se hubiese

hecho la consulta pública que establece la letra b) del artículo 25 de la Ley de Medio

Ambiente para los casos en que los estudios de impacto medioambiental reflejan la

posibilidad de afectar el medio ambiente, y sin que, aparentemente, se hayan ponderado por

dicha autoridad las opiniones vertidas por la Universidad peticionaria como oposición a los

estudios de impacto ambiental presentados por la referida sociedad; lo cual vulneraría los

derechos constitucionales al debido proceso administrativo en sus manifestaciones

concretas de audiencia y defensa, así como al medio ambiente sano y el principio de

legalidad.

En dicha interlocutoria, además, se ordenó la inmediata y provisional suspensión de los

efectos del acto reclamado, en el sentido que la autoridad demandada debería ordenar el

cese de la construcción del proyecto turístico en mención, mientras se mantuviesen las

circunstancias jurídicas y fácticas apreciadas para la adopción de dicha medida cautelar.

Asimismo, se pidió informe a dicha autoridad, quien al rendirlo manifestó que los hechos

reclamados no eran ciertos. Seguidamente, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 23

de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se confirió audiencia al Fiscal de la Corte,

quien no hizo uso de la misma.

3. En esta fase del proceso intervino el abogado Guillermo José Langenegger Martínez,

apoderado general judicial de Jordan S.A. de C.V, tercera beneficiada, mostrándose parte

en este proceso.

4. A continuación, por auto del 2-VII-2007, se autorizó la intervención del antes

mencionado profesional, se confirmó la suspensión de los efectos del acto reclamado, y se

pidió nuevo informe a la autoridad demandada, la cual, al rendirlo, realizó una sintética

reseña de lo acontecido en el procedimiento que culminó con la emisión de la autorización

de construcción cuestionados; y, además, expresó que si bien la Constitución ordena

proteger los recursos naturales, no prohíbe su uso, al contrario, deja la regulación respectiva

a la Ley de Medio Ambiente, por lo que el permiso otorgado "ha sido debidamente

fundamentado en la ley y en cuanto a las razones técnicas, cumpliendo con los principios

ambientales y garantías de aprovechamiento en su racional medida de los recursos

naturales, teniendo en cuenta además que es innegable que toda obra de urbanización,

construcción o del tipo que sea, impacta nuestro entorno, pero no por ello puede impedirse

arbitrariamente la ejecución de obras, proyectos o actividades de construcción", siendo

obligación del MARN verificar que el impacto sea el menor posible, para lo cual se exigen

las obras adecuadas de mitigación o restauración. Asimismo, expresó que la autorización en

comento es eminentemente técnica, por lo que sólo sería competencia de esta Sala verificar

si dicha resolución viola de alguna manera el derecho al medio ambiente.

Empero, enfatizó que para dictar el acto impugnado se había tomado en cuenta el "principio

proteccionista en materia ambiental, así como también el principio conservacionista", por

todo lo cual estimó que no existen las infracciones constitucionales denunciadas.

5. Por auto del 8-VIII-2007, al advertirse la posible existencia de un proceso pendiente que,

aunque de naturaleza distinta, sería paralelo a este amparo, se ordenó a la Sala de lo

Contencioso Administrativo de esta Corte la remisión del informe pertinente, el cual fue

recibido el día veinticuatro de ese mismo mes y año. Al constatarse que los sujetos

procesales de aquel juicio no coincidían plenamente con los de este proceso constitucional,

se estimó pertinente continuar este trámite.

Así, se confirió traslado al Fiscal de la Corte, tal cual lo ordena el artículo 27 de la Ley de

Procedimientos Constitucionales. Al evacuarlo, dicho funcionario expresó: "Ante la

magnitud de los extremos de la demanda planteada por la parte actora, la cual actúa con

legitimo derecho y legitimación proceso, para incoar la demanda de amparo constitucional

por los derechos de una nueva generación, los cuales invoca por considerar han sido

violados a los habitantes de la zona afectada; es así como en el caso que hoy examino la

presente demanda debe ser atendida y observando que existe los suficientes elementos

conducentes y pertinentes para o hacer una valoración objetiva sobre la violación al

derecho de un medio ambiente sano y al principio de legalidad, como de otras que pretende

hacer valer al gobernado".

6. Seguidamente, se confirieron los traslados correspondientes a esta fase del proceso, a la

parte actora, y a la tercera beneficiada. La entidad impetrante, siempre por medio de su

rectora y de su apoderado, desestimó los argumentos vertidos por la autoridad demandada

en sus informes, enfatizando que "no consta en el expediente evidencia alguna de tales

oposiciones [al proyecto de construcción denunciado] (como la presentada por UES), ni

existe evidencia de que el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales las haya

ponderado en algún sentido"; por todo lo cual solicitó la remisión de documentación,

petición que fue declarada sin lugar por esta Sala ante el no cumplimiento de los requisitos

establecidos en la ley pertinente.

Por su parte, la sociedad tercera beneficiada -por medio de su mandatario-, al evacuar su

traslado, reiteró los argumentos vertidos en sus anteriores intervenciones, con énfasis en

que, a su decir, las observaciones y objeciones a sus proyectos externados no sólo por la

UES sino por pobladores del lugar a afectarse, fueron desvirtuadas puntualmente en el

procedimiento respectivo.

Asimismo, argumentó que los análisis y estudios técnicos llevados a cabo en coordinación

con el MARN desestimaron la posibilidad de una grave afectación al medio ambiente como

lo asegura la peticionaria, esencialmente porque "la zona en donde radica la mayor

diversidad y complejidad del arrecife coralino de los Cóbanos se ubica a una distancia

considerable del sitio de remoción de sustrato, por lo que éstas (sic) obras no representarán

un impacto de alto grado de relevancia para todo el sistema arrecifal".

Además, justificó la ausencia de notificación de respuesta a la oposición de la UES en el

hecho que la Ley de Medio Ambiente no reconoce el carácter de "parte" a las personas o

entidades que participan en la consulta pública durante el proceso de aprobación del

Estudio de Impacto Ambiental, por lo que no es obligatorio comunicarles los resultados.

Por todo ello, solicitó se revocara la medida cautelar decretada de suspensión de los efectos

del acto reclamado.

7. Por auto de las ocho horas con cuarenta y dos minutos del 16-XI-2007, se declaró sin

lugar la petición relacionada; y, además, de conformidad a lo establecido en el artículo 29

de la ley de la materia, se abrió a pruebas el presente proceso, etapa dentro de la cual

compareció el abogado René Madecadel Perla Jiménez, en calidad de nuevo apoderado de

la Universidad de El Salvador, quien presentó documentación consistente en un informe

preparado por el Instituto de Ciencias del Mar y Limnología de dicha institución.

8. Posteriormente, se confirieron los traslados que ordena el artículo 30 de la Ley de

Procedimientos Constitucionales, al Fiscal de la Corte, a la parte actora, y a la tercera

beneficiada. El Fiscal realizó varias consideraciones sobre los estudios presentados con

relación al posible impacto ambiental a la luz de los principios constitucionales, la

normativa secundaria aplicable, y el agravio denunciado, concluyendo que "si no existe

suficiente prueba que controvierta lo afirmado por el actor" se debe establecer la existencia

de una violación constitucional a los derechos invocados.

Por su parte, la actora se abstuvo de evacuar el traslado conferido, mientras que la tercera

beneficiada -siempre por medio de su apoderado- presentó un escrito el cual reiteró amplia

y pormenorizadamente los alegatos expuestos en sus anteriores intervenciones,

especialmente, refutando la legitimación procesal tanto activa como pasiva, pues -a su decir

debió dársele participación en este proceso al anterior Ministro de Medio Ambiente y

Recursos Naturales.

En ese sentido aseveró, además, que la UES carece tanto de la titularidad del derecho

reclamado como de facultades legales para la prosecución de este amparo, y pese a que la

autoridad demandada cumplió con el procedimiento establecido, la peticionaria "no ha

probado que se ponga en peligro presente o futuro inminente y real a los pobladores, su

salud o al medio ambiente en una forma irreversible"; por todo lo cual solicitó se

sobreseyera este proceso. Y, para respaldar sus argumentos, presentó documentación.

Mediante interlocutoria del 28-V-2008, se declaró sin lugar la petición de terminación

anormal antes relacionada, y se confirió el traslado correspondiente a esta fase procesal, a la

autoridad demandada quien, al evacuarlo, expresó, en lo pertinente: "sigo sosteniendo que

el Permiso Ambiental otorgado por esta Cartera de Estado ha sido debidamente

fundamentado en la ley y en cuanto a las razones técnicas, cumpliendo con los principios

ambientales y garantías de aprovechamiento en su racional medida de los recursos

naturales", por lo que, a su parecer, la sentencia a emitirse tendría que ser desestimatoria de

la pretensión planteada.

9. Finalmente, por oficio s/n firmado por el Secretario de la Sala de lo Contencioso

Administrativo, dicho tribunal remitió para ser agregada en autos, abundante

documentación relativa a un proceso ventilado en la mencionada sede, y cuya pretensión,

aunque de naturaleza diferente, guarda similitudes con la ahora analizada. Así, quedó el

presente proceso en estado de dictar sentencia definitiva.

II. 1. Corresponde ahora realizar el examen de la pretensión planteada, y para ello, deben

tomarse en cuenta las argumentaciones expuestas por los intervinientes. La entidad

peticionaria ha expuesto que la empresa "Jordan S.A. de C.V.", presentó ante el Ministerio

de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) un Estudio de Impacto Ambiental del

Proyecto denominado "Club de Golf & Villas en las Veraneras", a fin de obtener permiso

ambiental para la construcción de un complejo turístico en una zona que es hábitat de

numerosas especies y está enmarcada en el complejo de arrecifes Los Cóbanos.

Que pese a ello, la referida cartera de Estado emitió la resolución MARN No. 7440-1360-

2006 otorgando permiso para la edificación mencionada, ante lo cual la Universidad de El

Salvador presentó oposición pero "nunca recibió respuesta" y no existe evidencia de que el

MARN haya realizado las consultas públicas a las que estaba obligado y menos que haya

ponderado las opiniones vertidas por lo que se ha vulnerado tanto el derecho al medio

ambiente sano como al debido proceso administrativo, con infracción, además, al principio

de legalidad. Por su parte, el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales ha

insistido a lo largo del proceso que si bien la Constitución ordena proteger los recursos

naturales, no prohíbe su uso, encargando la regulación respectiva la Ley de Medio

Ambiente, y en ese marco, el permiso cuestionado fue fundamentado en dicha ley y en

razones técnicas.

Asimismo, ha asegurado que toda obra impacta el entorno, pero ello no significa que pueda

impedirse arbitrariamente la ejecución de proyectos, siendo obligación del MARN verificar

que el impacto sea el menor posible, y exigir las adecuadas obras de mitigación o

restauración. En ese sentido, es menester apuntar que dichos argumentos han sido

respaldados por la sociedad tercera beneficiada.

2. En atención a lo expuesto, el estudio de la pretensión deberá ajustarse, necesariamente, al

siguiente orden: (A) analizar el contenido de los derechos reclamados, esto es, los derechos

a un medio ambiente sano y al debido proceso administrativo, así como el principio de

legalidad; y (B) verificar si, con la emisión de la resolución MARN No. 7440- 1360-2006

de fecha 15-XII-2006, el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales vulneró los

derechos fundamentales alegados. En este punto, referente al primer derecho constitucional

enunciado en el apartado "A" esta Sala realizará el análisis de conformidad a lo expuesto,

en lo pertinente, en el precedente jurisprudencial pronunciado en un caso que versó también

sobre materia medioambiental, concretamente, la sentencia de amparo 242-2001 del 26-VI-

2003. (A) a. i)

Este tribunal señaló en la mencionada providencia, remitiéndose a su vez a la sentencia de

Inc. 5-93 del 2-VII-98, que "si bien nuestra Constitución no enuncia expresamente dentro

del catálogo de derechos fundamentales el derecho a un medio ambiente sano, es

imprescindible reconocer que las obligaciones prescritas en el art. 117 y otras disposiciones

de la Ley Suprema no importan un contenido prestacional en favor de los recursos naturales

-lo cual es jurídicamente imposible-, sino de las personas que conforman la colectividad, es

decir de quienes satisfacen sus necesidades materiales mediante el aprovechamiento de

tales recursos.

En consecuencia, la regulación de las obligaciones del Estado en relación con la política

ambiental, y los límites prescritos a esa actividad son establecidos en favor de la persona

humana, lo que conlleva ineludiblemente al reconocimiento de que tal derecho a gozar de

un medio ambiente sano tiene rango constitucional, y consecuentemente es obligación del

Estado proteger a las personas en la conservación y defensa del mismo (...)"; aclarando que

no toda obligación o deber constitucional deriva ineludiblemente en un derecho

fundamental.

En la resolución citada como precedente de amparo se continuó afirmando, en lo atinente,

que el inciso segundo del art. 117 Cn. asegura la protección estatal de los bienes

ambientales, mediante la vinculación de los poderes públicos a los principios ambientales y

a la garantía de la utilización racional de los mismos, encontrándose "ésta (sic) última

vinculada estrechamente con el desarrollo sostenible.

Es así cómo el debate ecológico contemporáneo se ciñe, en gran parte, a señalar los límites

de un aprovechamiento económico de los recursos que sea compatible con la adecuación

del entorno para el goce de las personas. A esos límites serefiere la Constitución al emplear

la expresión "aprovechamiento racional (...) de los recursos naturales". Sin embargo, en

cada caso concreto, serán los poderes públicos competentes los que determinen la

racionalidad en la utilización de los recursos.

ii) En consecuencia, la potencial oposición entre protección del medio ambiente y

desarrollo económico ha planteado la necesidad de coordinar en los diversos

ordenamientos, la protección de ambos bienes constitucionales.

Dicha coordinación se logra únicamente mediante la ponderación decidida, tanto por el

legislador al equilibrar el uso de la propiedad y la protección al medio ambiente, como

por los mismos aplicados del derecho al resolver un conflicto entre ambos bienes jurídicos.

iii ) Asimismo, debe destacarse que la interpretación al artículo 117 de la Constitución

puede complementarse a la luz de lo establecido en los tratados internaciones ratificados

por El Salvador, como una consecuencia de la fuerza normativa que el artículo 144 de la

misma norma primaria otorga a los mencionados instrumentos.

Para el caso en análisis, el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana

sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

establece que "Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar

con servicios públicos básicos. 2. Los Estados partes promoverán la protección,

preservación y mejoramiento del medio ambiente" (La itálica y el subrayado son nuestros).

b. i) Sobre el derecho al debido proceso administrativo, éste no se constituye como un

derecho autónomo sino en el derecho a que el proceso o procedimiento administrativo se

estructure y respete integralmente los derechos constitucionales tanto de contenido material

como los de contenido procesal. Es por ello que la admisión de la demanda origen de este

amparo circunscribió el análisis, en lo que a este punto se refiere, a la protección de los

derechos de audiencia y defensa.

ii) Al respecto, en reiteradas resoluciones -verbigracia, en la sentencia de amparo 864- 2002

del 24-VI-2005- se ha sostenido que es necesario que los procesos jurisdiccionales y

administrativos se desarrollen con total respeto a los derechos fundamentales de los

gobernados.

Así, nuestra Constitución en su artículo 11 ha reconocido el denominado derecho de

audiencia, en virtud del cual previo a limitar o privar de un derecho a una persona debe

tramitarse un proceso o procedimiento en el que se le permita razonablemente su

intervención a fin de que conozca los hechos que lo motivaron y, por tanto, tenga la

posibilidad de comparecer e intentar desvirtuarlos.

En ese sentido, los procesos y procedimientos deben encontrarse diseñados de tal manera

que potencien la intervención del sujeto pasivo. iii) De lo anterior se deriva que el derecho

de defensa está íntimamente vinculado al derecho de audiencia, pues cuando éste establece

que en todo proceso o procedimiento se tiene que otorgar -de acuerdo a la ley o en

aplicación directa de la Constitución- al menos una oportunidad para oír la posición del

sujeto pasivo -principio del contradictorio-, no cabe duda que todas las oportunidades de

defensa a lo largo del proceso también son manifestaciones o aplicaciones in extremis del

derecho de audiencia. (B) Delimitado el alcance de los derechos reclamados como violados

deberá ahora determinarse si la resolución impugnada afecta los derechos fundamentales

reclamados. a. De la prueba agregada a este expediente judicial se tienen copias de una

misiva firmada por el abogado Pedro Rosalío Escobar Castaneda, apoderado de la

Universidad de El Salvador en el cual, basándose en criterios técnicos y legales, dicha

entidad muestra su enérgica oposición a la posibilidad de que se autorice a Jordan S.A. de

C.V. a la construcción del complejo turístico "Las Veraneras".

En la misma se afirma que con el referido proyecto "se estaría destruyendo o alterando la

biodiversidad, [se] causaría la muerte de muchas especies, con el riesgo de hacer

desaparecer gran parte de los corales hermatípícos producto de la turbidez provocada por el

dragado por la disposición de sedimentos e hidrocarburos y demás daños que se ocasionaría

al ecosistema; lo que conllevaría como consecuencia la disminución o desaparición de la

actividad pesquera artesanal en todo el complejo y zonas adyacentes, lo cual impactaría

negativamente en la sociedad, especialmente en las poblaciones que viven de los recursos

pesqueros (...)

Todo lo anterior se sustenta en que el Sistema Arrecifal se encuentra incluido en el Sistema

Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SNAP), y actualmente se están buscando los

mecanismos y procedimientos para decretarlo como la primera Área Costero Marino

Protegida a nivel nacional, adquiriendo relevancia internacional, para proponerla en la Red

Iberoamericana de Reservas Marinas (...)". La carta en detalle fue acompañada -según su

texto- de diversos análisis técnicos, y tiene fecha de recibido en el Ministerio de Medio

Ambiente y Recursos Naturales (MARN), el 7-III-2006. En este punto, cabe mencionar que

el artículo 25 literal "b" de la LMA indica que la cartera de Estado en comento habrá de

realizar una consulta pública cuando, según los estudios de impacto ambiental pertinentes,

se refleje "la posibilidad de afectar la calidad de vida de la población o de amenazar riesgos

para la salud y bienestar humanos y el medio ambiente". Sin embargo, en contraste con los

análisis presentados por la entidad hoy peticionaria, los estudios técnicos dirigidos por el

MARN -agregados a este expediente- no reflejaron en su momento tales posibilidades. b.

Asimismo, es menester agregar que se tienen anexadas en autos copias de la resolución ref.

MARN No. 7440-1360-2006 emitida por la autoridad demandada el día 15XII-2006, en la

cual, en su Considerando II, se expresa: "El Estudio de Impacto Ambiental [del Complejo

Las Veraneras] fue hecho del conocimiento del público en cumplimiento con lo establecido

en el Artículo 25 letra "a", de la Ley del Medio Ambiente y que transcurrido el período de

consulta que establece dicho cuerpo normativo, existieron manifestaciones de afectación

por el proyecto, las cuales fueron superadas por el titular" (La itálica y el resaltado son

nuestros). En ese sentido, si bien -como se expuso supra- los análisis ordenados por el

MARN no señalaron la posibilidad de un severo daño ambiental, calidad de vida, o peligros

a la salud pública y bienestar humano, advierte este tribunal que, en lo que respecta a la

necesaria ponderación de las oposiciones ordenada en la legislación secundaria -art. 25

literal "c" LMA aparte de la lacónica alusión resaltada en el párrafo precedente, no hay en

este expediente judicial prueba alguna de la que pueda inferirse que las objeciones de la

Universidad de El Salvador al proyecto de construcción en comento hayan sido

respondidas o siquiera consideradas de modo responsable y profundo, previo al

otorgamiento del permiso, objeto de este amparo. Y es que, tratándose de una omisión, se

configura en este punto lo que procesalmente se denomina como "inversión de la carga de

la prueba", esto es, correspondía a la autoridad demandada comprobar que, efectivamente,

se había ponderado la oposición presentada por la ahora entidad peticionaria.

c. Lo anterior se agrava con la prueba agregada en autos, que certifica que el propio

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, luego de otorgado el referido permiso

y ante diversas denuncias, tuvo que ordenar inspecciones y un procedimiento

administrativo sancionador a posteriori, ante el impacto que la ejecución de la obra ha

generado en el medioambiente, ordenando incluso la suspensión temporal de dicho

proyecto.

Esta situación podría haberse prevenido, en cierta medida, si en vista de la magnitud de la

obra a realizarse y el área específica de afectación, el MARN hubiera realizado un análisis

valorativo pormenorizado y profundo de las oposiciones expuestas, entre ellas la de la hoy

impetrante, a fin de sustentar óptimamente su decisión de otorgar el permiso cuestionado. d.

En ese orden de ideas, se colige que, si bien -como lo apunta la tercera beneficiada es

innegable que todo proyecto de construcción humano altera de algún modo un ecosistema,

ello no es óbice para que se omita realizar una adecuada ponderación -ordenada en el art.

25 "c" LMA- mediante el razonamiento técnico y jurídico en el cual se ponderen los

distintos bienes jurídicos en colisión: por un lado, la libertad económica en aras de

potenciar el desarrollo turístico; y por otro, la obligación constitucional de salvaguardar el

medio ambiente al ser éste no sólo un derecho sino, además, un interés difuso de la

colectividad salvadoreña y humana en general. Todo ello con la finalidad de prevenir un

daño ambiental severo, lo cual, obviamente, resulta más provechoso, en todos los sentidos,

que remediar una situación de perjuicio ya creada o en vías de consumación. e. Por lo

anteriormente expuesto, y ante la ausencia de prueba que demuestre el respeto de los

derechos reclamados aunado a los indicios probatorios de daño ambiental reseñados, se

colige que existe infracción al debido proceso administrativo con infracción, además, al

derecho a un medio ambiente sano y al principio de legalidad, siendo, en consecuencia,

ineludible estimar la pretensión planteada, declarando ha lugar al amparo solicitado.

III. 1. Determinadas las infracciones constitucionales en la actuación de la autoridad

demandada, corresponde determinar el efecto restitutorio de la sentencia estimatoria. De

conformidad al artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, el efecto

restitutorio de la sentencia que concede el amparo se concreta a ordenar a la autoridad

demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes del acto reclamado,

con el propósito de cumplir el restablecimiento del derecho violado y la tutela de la

Constitución. 2. En consecuencia, deberán restablecerse las condiciones existentes antes de

la emisión de la resolución MARN No. 7440-1360-2006 el día 15-XII-2006, en el sentido

que se invalida la mencionada autorización, debiendo la autoridad demandada emitir la

providencia sustitutiva que corresponda, respetando los parámetros de constitucionalidad

expuestos en esta sentencia, así como también, tomar las medidas restaurativas

correspondientes ante los daños Medio ambientales que se hubieren ocasionado en virtud

de la resolución objeto de este proceso de amparo.

3. Cabe aclarar que este pronunciamiento no significa, en modo alguno, que esta Sala

ordene el sentido final de la resolución que deberá emitirse en sustitución de la ahora

declarada inconstitucional, sino que tal providencia habrá de sustentarse realizando una

valoración razonada y constitucionalmente respaldada –ponderación- frente a la oposición

presentada por la Universidad de El Salvador, evaluando los distintos bienes jurídicos en

conflicto, con el objeto de salvaguardar el debido proceso administrativo como el derecho

al medio ambiente sano reclamados por la institución impetrante.

POR TANTO: A nombre de la República, con base en las razones expuestas, y en

aplicación de los artículos 11, 12, 15 y 117 de la Constitución y artículos 32, 33, 34 y 35 de

la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Ha lugar al amparo

solicitado por la Universidad de El Salvador, contra actuaciones y omisiones del Ministro

de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por violación a los derechos constitucionales al

debido proceso administrativo legalmente establecido y al medio ambiente sano, en los

términos expuestos; (b) Vuelvan las cosas al estado en que se encontraban antes de la

emisión de la resolución MARN No. 7440-1360-2006 del día 15-XII-2006, en el sentido que

se invalida la mencionada autorización, debiendo la autoridad demandada emitir la

providencia sustitutiva que corresponda dentro de los parámetros de constitucionalidad

expuestos en esta sentencia; así como también, tomar las medidas restaurativas

correspondientes ante los daños medioambientales que se hubieren ocasionado en virtud

de la resolución objeto de este proceso de amparo; y (c) notifíquese.

F. MELÉNDEZ-----------------J. N. CASTANEDA S.--------------------E. S. BLANCO R.---

------

-----R. E. GONZÁLEZ B.------------C. ESCOLAN------------PRONUNCIADO POR LOS

SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN-----------E. SOCORRO C.-----------

RUBRICADAS.

REPÚBLICA DE EL SALVADOR

CONSEJO NACIONAL DE LA JUDICATURA

ESCUELA DE CAPACITACION JUDICIAL

“DR. ARTURO ZELEDÓN CASTRILLO”

GUIA DE LECTURA 3

Curso de Protección Administrativa del

Medio Ambiente

Lectura sobre el EIA.

Capacitadores:

EJERCICIO PRÁCTICO Estudio de Impacto Ambiental

Porcentaje de evaluación asignado 10%

Fecha de entrega: Sábado 26 junio de 2010

I. Objetivo especifico:

Que los capacitandos analicen e identifiquen la aplicación práctica del EIA en la Legislación

salvadoreña.

II. Indicaciones Generales:

1. La resolución de la guía de lectura constituye una actividad evaluada

Se recomienda la lectura pausada que permita aplicar los distintos aspectos del EIA en la 2.

legislación salvadoreña.

3. En grupos de cinco personas, los capacitandos analizarán el contenido del presente

ejercicio, para dar respuesta a las interrogantes que se plantean al final del mismo. Material

de apoyo: Ley del Medio Ambiente; Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente y

Reglamentos especiales.

4. Presentarán un informe en una página, tamaño carta, con el nombre titulada tarea 3 y

entregarla en la fecha que se indica.

Ejercicio grupal. Curso Protección Jurídico Administrativa del Medio Ambiente.

PLANTEAMIENTO DEL CASO:

I. La Sociedad El Sol, S.A. de C.V., es titular del proyecto minero “La Buena Vibra”, que

consiste en el procesamiento y obtención de materia acurífero (oro), para lo cual efectúa

labores de extracción y trituración de rocas y aplicación de químicos para la separación del

material extraído de la mina. Entre las materias primas (productos químicos) utilizados se

encuentra el cianuro, para lo cual el proyecto contempla, en una primera etapa, la

utilización de 200 Kg. de cianuro. El proyecto “La Buena Vibra” cuenta con Permiso

Ambiental MARN-15950-300-2008 y está ubicado en el departamento de Chalatenango, en

un lugar cercano a la frontera con Honduras. El MARN para otorgar el permiso no exige al

titular el Estudio de Impacto Ambiental.

II. Previo al inicio del proyecto, representantes de las comunidades cercanas presentan al

MARN, una denuncia por contaminación al río Zope presuntamente ocasionada por el

proyecto en cuestión; en su denuncia los representantes de las comunidades señalan

dirección física y electrónica; teléfono y fax para recibir notificaciones. Tres días después

de recibida la denuncia, el personal del MARN realiza una Auditoría de Evaluación

Ambiental, pero los vigilantes contratados por la empresa no permiten el ingreso a las

instalaciones; ante ello, el personal del MARN opta por desplazarse al mencionado río y

advierten una coloración que no es propia de ese cuerpo de agua.

III. Una semana después de realizada la auditoría los denunciantes solicitan al MARN

información sobre el funcionamiento del proyecto y resultado de la aquella diligencia. El

MARN brinda la información requerida tres días después de recibida la solicitud. Sin

embargo y ante la presión de los medios de comunicación, las comunidades y la

Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, el MARN practica otra auditoría

de evaluación ambiental, pero de nuevo se le impide el ingreso a las instalaciones.

IV. Con el informe rendido por su personal, el MARN ordena como Medida Preventiva la

suspensión de actividades otorgando el plazo de Ley para que El Sol, S.A. de C.V.,

manifieste su defensa en la que argumenta que la suspensión puede generar problemas de

derrames o emisiones de vapores por no manejar adecuadamente los químicos, pidiendo

que la suspensión sea sustituida por fianza.

V. El MARN acepta los argumentos de la Sociedad, por lo que la ésta rinde fianza y presenta

una ampliación al Plan de contingencia para el manejo de químicos. Sin embargo, dos

meses después se recibe otra denuncia por contaminación en el ya pobre señalado río Zope,

por lo que de nuevo el personal del Ministerio practica auditoría y verifica al interior del

proyecto el derrame de químico que ha permeado el suelo y llegado hasta el río. El MARN

ordena la revocatoria del Permiso Ambiental, inicia el Procedimiento Administrativo

Sancionador que luego culmina con la imposición de una multa, y la revocatoria del

Permiso ambiental cuyo monto ingresa al Fondo General de la Nación, ordenándole además

a la Sociedad infractora, la reparación del daño.

Efectuado el análisis del caso, se le plantean las interrogantes siguientes:

1. ¿El titular del proyecto tomó en cuenta todas las medidas necesarias para evitar riesgos al

ambiente?

2. ¿El MARN realizó de manera adecuada el procedimiento de Evaluación de Impacto

Ambiental?

3. ¿Cómo evalúa en el caso planteado el papel de la PDDH y las comunidades? ¿Quiénes

tendría la legitimación activa para iniciar una acción judicial según la jurisprudencia

salvadoreña

4. ¿La multa imposición de la multa y la revocatoria del Permiso Ambiental, fueron decisiones

que coadyuvaron a la protección del ambiente?

5. ¿Existió un buen manejo y flujo de la información de parte del MARN hacia la comunidad

afectada?

6. ¿Qué aspectos debe de tomarse en cuenta al momento de valuar los daños ambientales

ocasionados?

7. Puede la FGR iniciar la acción penal correspondiente por el daño ocasionado al río, ha

pesar de que el MARN lleva un Procedimiento Sancionador contra la Sociedad denunciada.

8. Es posible iniciar una acción JUDICIAL contra el MARN. Explique.

9. Que recomendaciones proporcionaría para mejorar la tutela jurídica del medio ambiente.

ASPECTOS GENERALES SOBRE EL DERECHO AMBIENTAL

DR. HENRY ALEXANDER MEJIA

“…Lastimosamente la evolución del ser humano en la biosfera, es como la de un tejido

canceroso dentro del cuerpo. Las células de ese tejido escapan al control orgánico y se

multiplican a expensas de los demás tejidos. Si le preguntamos a las células cancerosas si le

resulta ventajoso lo que están haciendo seguramente contestarían que sí, pero cuando acaban

con el organismo, ellas morirán también” Alan Gregg.

SUMARIO: Abreviaturas y siglas. Presentación, 1. La preocupación del deterioro

ambiental y la necesidad del surgimiento del Derecho ambiental. 2. Excurso sobre

el origen y desarrollo del Derecho Ambiental. 2.1. Derecho internacional

ambiental. 2.2. Derecho ambiental salvadoreño. 3. La protección Constitucional del

Medio Ambiente y el reconocimiento del Derecho a un medio ambiente sano. 3.1.

Titulares del Derecho de Medio Ambiente. 3.2. Limites al Derecho de Medio

Ambiente. 4. El Medio Ambiente como objeto del Derecho ambiental. 5. Los

caracteres del Derecho ambiental. 6. Los principios generales del Derecho

ambiental. 6.1. Principio de cooperación. 6.2. Principio de prevención. 6.3.

Principio de desarrollo sostenible. 6.4. Principio precautorio. 6.5. Principio “quien

contamina paga”. 7. Instrumentos jurídicos al servicio de la protección del medio

ambiente. 7.1. Instrumentos preventivos, 7.2. Instrumentos represivos y

reparadores

ABREVIATURAS Y SIGLAS

CC: Código Civil

CNUMAD: Conferencia de la Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo

CONAMA: Consejo Nacional del Medio Ambiente

DE: Decreto Ejecutivo

DL: Decreto Legislativo

DO: Diario Oficial

DE: Decreto Ejecutivo

DL: Decreto Legislativo

DO: Diario Oficial

LMA: Ley del Medio Ambiente

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

PNUMA: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

SC: Sala de lo Constitucional.

Capacitador de la Escuela de Capacitación Judicial en Derecho Ambiental; Director y

profesor del Departamento de Derecho Público de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias

Sociales de la Universidad de El Salvador.

PRESENTACIÓN

Este trabajo se escribe con el propósito de hacer una introducción muy puntual de los temas

básicos de la reciente disciplina jurídica medio ambiental. Por lo cual no pretendo acabar con la

doctrina básica con estas cuartillas, sino ilustrar y encuadrar sobre temas iniciales, tales como los

orígenes del Derecho ambiental en el ámbito internacional, por ser su punto de partida que da inicio

la regulación de los grandes problemas ambientales de índole mundial, asimismo los comienzos de

la legislación ambiental salvadoreña, el reconocimiento del Derecho fundamental a un medio

ambiente sano, a partir de la Jurisprudencia de la SC, el objeto jurídico de la disciplina, como lo es

el medio ambiente y sus diversas definiciones (amplias y restringidas), su caracteres que lo

distinguen de otras ramas del derecho, y sus principios esenciales que devienen del Derecho

internacional. Sírvase este documento, para la reflexionar y concientizar sobre la importancia de la

disciplina medioambiental, así como fortalecer la formación en dicha rama del derecho

1. La preocupación del deterioro ambiental y la necesidad del surgimiento del

Derecho ambiental.

Desde los orígenes mismos de la especie humana sobre el planeta, fundamentalmente con el

descubrimiento del fuego, se inicio todo un proceso de transformación en el ambiente natural,

fenómeno que con el tiempo, ha llegado afectar superlativamente, ya que ha ocasionado efectos

nocivos en la calidad de vida de los seres humanos, y todo con el propósito de lograr la satisfacción

de sus necesidades inmediatas, pues es por ello que se explotan los recursos que la naturaleza le ha

dotado.

La degradación ambiental constituye un problema capital que ha alertado a la humanidad1,

despertándose la conciencia ambiental a nivel internacional desde hace aproximadamente la mitad

del siglo XX, sobre la explotación excesiva de los recursos naturales, el desarrollo tecnológico, la

1 El Salvador así como los demás países de América Latina, a pesar de contar con una variada y abundante

diversidad biológica por el clima tropical que lo acoge ha sido sometido a una exagerada continúa y

progresiva explotación de su riqueza forestal, aunado al crecimiento desmedido de su población, el acelerado

proceso de erosión, la actividad irracional de la industria, la creciente contaminación, entre otros problemas

ambientales, como la falta de prevención de los desastres naturales. El país es colocado en una posición nada

alentadora por la ONU, tiene el segundo lugar de deforestación en el Hemisferio Occidental, superado

únicamente por Haití, por tanto de no tomarse medidas adecuadas, a fin contrarrestar el problema, peligra el

mantenimiento de un hábitat saludable y un medio ambiente sano. Vid, sobre esta preocupación nacional el

Pronunciamiento de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, sobre el Proyecto de

Construcción del anillo periférico “Tramo Planes de Renderos” en Cuadernos de Derechos Humanos,

Resoluciones e Informes de la PDHH, en el área de medio ambiente, 2002, El Salvador, p. 11.

industrialización, y los procesos urbanizadores con poca o ninguna planificación, como aspectos

incontrolados que amenazan la capacidad asimiladora y regeneradora de la naturaleza. Los

Recursos Naturales, hace algún tiempo era posible que fueran recuperados, pero en los últimos años

esta situación cada día suele ser mas difícil, dado que en muchos casos la tasa de utilización es de

mayor magnitud, en relación a su recuperación. Esto ha conllevado a reflexionar sobre la necesidad

de cambiar la interrelación de la especie humana con la naturaleza2, porque el hombre forma parte

de un ecosistema conjunto con el resto las demás especies que todo el planeta acoge.

Los diversos sectores científicos fueron los primeros en advertir los riesgos en que se

encontraba el planeta de continuar con la utilización irracional de los recursos y de la

contaminación del medio ambiente, sobre todo las consecuencias de efecto invernadero y el

calentamiento global, porque constituye una temible realidad que pone en peligro, no solo a la

especie animal y vegetal, sino también a la supervivencia humana a corto plazo.

Como consecuencia de esto, surge la toma de conciencia generalizada sobre el problema

medio ambiental propiciado por la civilización humana, por tanto se hace necesario instrumentalizar

al derecho como medio regulador para lograr detener la degradación del ambiente y establecer los

mecanismos de la protección y conservación del mismo, para garantizar el bienestar colectivo de las

generaciones venideras. Así es así que a mediado del siglo veinte nace lo que hoy se conoce como

Derecho Ambiental, como resultado de un proceso histórico, cuyos antecedentes datan desde

tiempos antiguos de la humanidad3, pues desde siempre los seres humanos han sentido la necesidad

2 La naturaleza por sí misma produce grandes fluctuaciones en su propio curso evolutivo, tales como

erupciones volcánicas, terremotos inundaciones y huracanes. También existen alteraciones del medio de

carácter espontáneo y permanente, determinadas por radiaciones solares particularmente intensas, según las

circunstancias geográficas y estaciónales que suelen ser nocivas para el hombre e incluso mortíferas. Lo que se

diferencia de estas alteraciones incluidas por el hombre, es que estas desconocen y no respetan los mecanismos

de autorregulación natural y puedan alterar gravemente los sistemas terráqueos, que amenazan cada vez más

a la humanidad entera Vid. MARTIN MATEO, R., Tratado de Derecho ambiental, Vol. I, Ed., Trivium, Madrid,

1991, pp. 6-7 3 GONZALEZ BALLAR, R., El Derecho Ambiental en Costa Rica: Limites y Alcances, San José, 1994, p. 1999,

describen algunos antecedentes muy remotos que pueden considerarse reguladores de aspectos

medioambientales, tales como: En Roma el Emperador Julio Cesar, prohibió la circulación dentro de los barrios

romanos, para evitar el ruido que producían al rodar. En Oriente siguiendo la filosofía Taoista, se estipulan el

respeto de todas las formas de vida, salvo cuando haya necesidad absoluta del hombre de no respetarlas. En

China en el siglo IX, se aprecian varias sentencias tienen relación con la protección que el hombre le tenia que

dar a los animales y las plantas. En el medioevo siglo XII Eduardo I reglamenta la emisión de humos en todo

su reino. De igual forma SAQUENOD DE ZSOGÖN, S., Iniciación al derecho ambiental, 2ª Edición, Ed.,

Dykinson, 1999, pp. 41-42, dice que en la Ley de las XII Tablas se encuentra una disposición referida a los

cuerpos de los hombres muertos no podían ser sepultados ni cremados en la ciudad, el Digesto Romano puede

ser que sea el primer cuerpo de normas en mencionar el término contaminación tal como se le conoce en la

actualidad estableciendo que “ofende las buenas costumbres quien echara estiércol a alguien o le manchara

con cieno o lodo, o ensuciara las aguas y contaminara las cañerías y depósitos u otra cosa en perjuicio del

público”. Así también el autor español JORDANO FRAGA, J., establecen otros antecedentes remotos de

de dar una respuesta a los problemas que afectan a su entorno, aunque es a partir de la revolución

industrial cuando los problemas ambientales se acentúan hasta llegar hoy a constituir una

preocupación fundamental derivada del rápido deterioro que está sufriendo el ecosistema humano.

El Derecho Ambiental, por su amplitud en su objeto de regulación: el medio ambiente (que

detallaremos en infra epígrafe 4 de este trabajo), surge de la confluencia de varias ramas del

Derecho4, entorno a una problemática común: La conservación del medio ambiente. Desde esta

óptica, siendo el Estado el contralor de las relaciones entre el ser humano y los Recursos Naturales,

es por ello que el Derecho Ambiental tiene una gran parte del derecho público inspirado de forma

especial en el Derecho Administrativo, principalmente en la utilización de los bienes de uso

público, como las zonas costeras marinas y los recursos minerales.

De igual manera tiene ingredientes de derecho privado especialmente donde se le añade la

función ecológica al derecho a la propiedad, constituyéndose una limitante que tradicionalmente se

ha concebido como un derecho absoluto5; a pesar que hay autores que niegan su autonomía,

considerándolo como parte del Derecho Administrativo, es una rama del Derecho independiente,

con su propio objeto de tutela: el medio ambiente, y tal como lo desarrollaremos en infra tiene sus

características y principios jurídicos que los distingue de cualquier disciplina jurídica.

2. Excurso sobre el origen y desarrollo del Derecho Ambiental.

2.1. Desarrollo del Derecho internacional ambiental.

normas protectoras del medio ambiente, destaca en ese sentido “normas interdictales”, tales como el interdicto

de Cloacis-Digesto 43.23.3-que permitían al demandante limpiar y reparar la cloaca ajena que le causase

molestias; las reclamaciones por daños en el patrimonio producidos en ocasión de daños al entorno<” “<así

mismo se previa la represión criminal por daños ocasionados al entorno, y se castigaba el que ofendiere las

buenas costumbres, el que echara estiércol a alguien o le manchara con lodo, o ensuciara las aguas y

contaminara las cañerías y depósitos u otra cosa en perjuicio publico digesto 47.1.1)<”, posteriormente en la

edad medieval por medio de la Partida III, Titulo XXVIII, Ley III que determinó como “res nullíus” cosa sin

dueño a los animales salvajes, y en la edad moderna se dictaron normas tendientes a proteger los recursos

naturales, fundamentalmente el recurso maderero. Al mismo tiempo, la preocupación por la salubridad del

medio urbano y la aparición de las industrias como agentes contaminantes dieron lugar a la creación de las

primeras normas de control, limitación de actividades insalubres, desde de una perspectiva de la intervención

de la tutela de la salud publica. (La protección del derecho a un medio ambiente adecuado, Ed. Bosch, Barcelona,

1995, pp. 31 y ss.) en el mismo sentido Vid. LOZANO CUTANDA, B. Manual de Derecho Administrativo

Ambiental, tercera edición, Ed. Dykinson, Madrid, 2003, p. 29-34 4 MADRIGAL CORDERO, P., Derecho Ambiental en Centro América, Escuela Judicial de Costa Rica, San José,

1995, p. 20, en el mismo sentido JAQUENOD DE SÖGÖN, S., El derecho ambiental y sus principios rectores, Ed.

Dykinson, Madrid, 1991, p. 351, señala que el derecho ambiental, es sustancialmente público y privado a la

vez, en cuanto a protector de intereses colectivos, de carácter esencialmente preventivo y transnacional, se

perfila como una combinación de técnicas, reglas e instrumentos jurídicos que se orienten a lograr la

protección de todos los elementos que integran el ambiente natural y humano, mediante un conjunto integral

de disposiciones jurídicas que, por su naturaleza interdisciplinar, no admite regimenes divididos y

recíprocamente condicionan e influye, en el ámbito de todas las ramas jurídicas y científicas existentes. 5 Vid. MADRIGAL CORDERO, P., op. cit., p. 20

El surgimiento y el desarrollo del Derecho ambiental, se ha propiciado primordialmente en

el ámbito internacional6, por lo cual en este sentido pueden distinguirse, siguiendo a SANDS

7,

cuatro fases (aunque en la actualidad ya son cinco fases, después del cumbre de Johannesburgo),

que son el resultado de los procesos científicos, de la aplicación de nuevas tecnologías y de la

cambiante estructura del orden jurídico y del sistema internacional8.

La primera fase está concebida, desde a finales del siglo XIX-principios del siglo XX hasta

1945, es decir a finales de la segunda guerra internacional, en etapa, inicial que se califica como la

prehistoria del Derecho internacional del medio ambiente (algunos autores le llaman la etapa del

utilitarismo ambiental9), está caracterizada por la aparición de tratados multilaterales de propósitos

medio ambientales específicos y la conclusión preferente a tratados bilaterales, que se celebraron

tales como: el convenio de Paris de 1902 sobre protección de las aves útiles para la agricultura10

; los

convenios de Washington de 7 de febrero (celebrado entre el Reino Unido y Estados Unidos), y el

de 7 de 1911 (entre Estados Unidos, Reino Unido, Rusia y Japón) sobre la protección de focas para

peletería, y diversos tratados bilaterales fronterizas dirigidas a combatir la contaminación, que

tomaron como modelo el Convenio sobre la protección contra la contaminación de los ríos

fronterizos de 11 de enero de 1909, celebrados entre Estados Unidos y Canadá. En esta época tan

abnegada con el medio ambiente, vino a tener lugar el arbitraje de las focas peleteras del pacífico,

6 PEREZ, I., definen al derecho internacional ambiental como “la m{s nueva de las ramas del derecho

internacional cuyo propósito es proteger el medio ambiente.” (Derecho ambiental, Ed., McGraw Hill, Bogotá,

2000, p. 37 ) 7 Vid. al respecto: SANDS, P., Principles of international enviromental law, Manchester Universiy Press, Manchester,

1994, p. 8, en el mismo sentido RUBIO FERNANDEZ, E. M., “Expansión de la legislación ambiental: su

dimensión internacional”, en AA.VV., Justicia Ecológica y Protección del medio ambiente, Coordinadora Teresa

Vicente Jiménez, Ed. Trota, Madrid, 2002, p. 101 1 8 Dentro de los autores que se han ocupado del estudio del derecho internacional ambiental, aparte de los

autores que se citan en el presente apartado están: ALONSO GARCÍA, E. International Environmental Law, Cases

& Materials, William and Mary College (11th Ed, 2004; GONZALEZ CAMPOS, J. et al., Curso de Derecho

Internacional Público, Civitas, 2002; Environmental Law, en “American Journal of International Law and Policy”,

351. 9 JUSTE RUIZ, J., Derecho internacional del medio ambiente, Ed., Mcgraw-Hill, Madrid, 1996, p. 16 10 Este convenio se dice que es el punto de partida en esta fase, nace en virtud de la demanda formulada, en

1868, al Ministerio de Relaciones Exteriores del Imperio Austro-Húngaro por un grupo de agricultores

preocupados por la depredación de las aves insectívoras llevada a cabo por la industria del plumaje, muy

desarrollada a raíz de la moda victoriana que imponía plumas a doquier. Solicitaban al emperador Francisco

José la suscripción de un tratado internacional para proteger a las aves beneficiosas de la agricultura. Pocos

años después, en 1872, el Consejo Federal Suizo planteó la creación de una comisión internacional para la

redacción de un acuerdo de protección de aves. Todas estas inquietudes tuvieron favorable acogida en 1884

cuando se reúne la comunidad ornitológica internacional en un congreso que se convoca en Viena. Con estos

antecedentes se prepararon las bases para que en 1902 se pudiera firmar en París. ZEBALLOS DE SISTO, Mª

C., El derecho ambiental internacional: Un esquema de su evolución, Buenos Aires, 1996, puede consultarse en la

página Web: www.cedha.org.ar

cuyo laudo de 15 de agosto de 1853 sentó las bases del que le ha venido a ser uno de los dos

principios principales que han marcado la evolución del derecho internacional del medio ambiente,

como lo es la libertad del alta mar11

.

En los años, situados entre las dos guerras mundiales, se mantuvo un enfoque

predominantemente utilitario y la continuidad en la celebración de un número creciente de acuerdos

sobre aguas fronterizas, también por la introducción de nuevos direcciones que influirían en el

desarrollo posterior del Derecho ambiental internacional. En esa nueva actividad se derivó, sobre

todo la adopción de los convenios regionales, para mencionar algunos: la Convención de Londres

de 1933, relativa a la preservación de la fauna y flora en su estado natural, aplicable exclusivamente

al África colonial y la Convención de Washington de 12 octubre de 1940, sobre la Protección de la

naturaleza y preservación de la vida salvaje en el Hemisferio Occidental. A esta época corresponde,

igualmente, la Convención de Londres sobre la reglamentación de la caza de la ballena, de 24 de

septiembre de 1931, en este convenio su enfoque era más económico que ecológico, aunque se

establecieron en el mismo, medidas tendientes a conservar las especies, su propósito fundamental

era establecer un mercado estable de los productos balleneros.

Posteriormente, se viene la segunda fase, que data desde la creación de la Organización de

las Naciones Unidas y sus Agencias Especializadas en 1945, hasta la Conferencia de Estocolmo. En

este periodo las organizaciones internacionales a nivel regional y mundial comienzan a actuar, a fin

de preservar el medio ambiente. Inicialmente en esta fase al terminar la segunda guerra mundial se

produjo un cierto avance en la historia del derecho ambiental internacional, al mantenerse una

consideración más sistemática y especifica del medio ambiente, si bien centraba en áreas

geográficas reducidas y desposeída de una concepción global, total y unitaria del mismo12

.

Este cambio, no fue espontáneo continuaba existiendo un cierto grado de preocupación por

la devastación ambiental, pero la perspectiva desde la cual se asumía no era la de salvaguardar el

planeta, sino la de preservar los espacios nacionales de las perjudiciales consecuencias que se

estaban derivando de la lógica antiambiental imperante en aquellos momentos, para el caso están

los efectos nocivos de las bombas de atómicas de Hiroshima y Nagasaki, por parte de los Estados

Unidos13

.

Entre los numerosos acuerdos internacionales de carácter ambiental que tuvieron lugar en

esta época pueden destacarse, en primer término, el Convenio de Londres para la prevención de la

contaminación de hidrocarburos, el Convenio de Ginebra de 29 de abril de 1958 sobre la pesca y

11 RUBIO FERNANDEZ, E. M., op. cit. p. 101 12 LOZANO CUTANDA, B., op. cit., p 40 13 RUBIO FERNANDEZ, E. M, op., cit., p.111

conservación de alta mar, que introdujo cuestiones innovadoras para la conservación de los recursos

marinos. También, se emprendieron nuevas acciones tendentes a solventar el fracaso de medidas de

conservación de determinadas especies, adoptadas con carácter previo, como fueron la adopción de

la Convención internacional de Washington para la reglamentación de la caza de ballenas de 2

diciembre de 1946, y la creación de la Comisión de Ballenera Internacional, luego dicta la

Convención provisional de Washington sobre la conservación de las focas peleteras del Pacifico

Norte.

En este apartado se puede citar la recomendación III-VIII de las partes consultivas del

tratado de la Antártica de 1964, sobre las medidas acordadas para la conservación de la fauna y

flora antárticas. De igual forma se destaca el Convenio Ramsar de 2 febrero de 1971, o Convención

relativa a las Humedades de Importancia internacional especialmente como Habitas de Especies

Acuáticas que fue el primer tratado internacional que establece medidas para la conservación de un

tipo especial de ecosistema14

.

Dentro de los principales eventos para la institucionalización del derecho ambiental a nivel

Internacional, dignos de mención se tienen: el congreso constitutivo de la Unión Internacional para

la Conservación de la Naturaleza convocado por Francia en 1948; la conferencia científica de las

Naciones Unidas sobre la conservación y utilización de los recursos en Nueva York, en Diciembre

de 1949; el acuerdo internacional para la prevención de la contaminación del mar por el petróleo, en

mayo de 1954; la creación de la Agencia Internacional de la Energía en 1956, la Conferencia

Intergubernamental de expertos sobre bases científicas para el uso racional de los recursos de la

biosfera en París 196815

.

Sin embargo el impulso trascendental a nivel mundial que le dio tratamiento a los

problemas de la conservación del ambiente fue la resolución de la Asamblea General de las

Naciones Unidas preparatoria de la conferencia de Estocolmo en 196816

, que dio lugar a la

celebración cuatro años después, de la primera “Cumbre de la Tierra”: La Declaración de la

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo en junio de

1972. La Conferencia de Estocolmo marca el inicio de la tercera fase, que abarca hasta la

14 Vid. Convenios Internacionales de Protección de la naturaleza y biodiversidad, en Diccionario de Derecho

Ambiental, ALONSO GARCIA, E., Y LOZANO CUTANDA, B. (Directores), Ed., Iustel, Madrid, 2005 15 BUSTAMANTE ALSINA, J., Derecho Ambiental: Fundamentación y Normativa, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos

Aires, 1995. p. 4 16 La Asamblea de la ONU recogía el contenido de la resolución 1346 (XLV) del Consejo Económico y Social,

aprobada en su 45ª sesión, en la cual se recomendaba convocar dicha conferencia ante la necesidad urgente de

llevar a cabo una acción intensificada a escala nacional e intencional para limitar y, en la medida de lo posible,

eliminar el deterioro del medio ambiente, dado su carácter esencial para el desarrollo económico y social. Vid.

RUBIO FERNANDEZ, E. M, op. cit., p.111

Conferencia de Río de Janeiro de 199217

.

Las conclusiones de la Conferencia se plasmaron en un Declaración, conocida como

“Declaración de Estocolmo” que constituye para muchos autores el punto de partida del derecho

ambiental moderno. Para su aprobación por los Estados partes, hubieron de vencerse serias

resistencias, que ya se habían hecho sentir a lo largo de las reuniones anteriores por parte de los

países industrializados. Constituyó un gran hito del desarrollo internacional del medio ambiente,18

fue el inicio de la conciencia global y sistemática de la naturaleza a escala mundial superándose el

utilitarismo y la visión sectorial y regional del medio ambiente; dando como resultado que algunos

de Estados reconocieran en sus ordenamientos jurídicos el Derecho a un ambiente sano, inspirado

en el primer principio de tal declaración que dice:

“El hombre tiene derecho fundamental a la libertad, la

igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas, en un

medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y

gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y

mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras.”

La Conferencia de Estocolmo, abrió paso para que, a finales de 1972, la Asamblea General

de las Naciones Unidas, creara el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente

(PNUMA por sus siglas en castellano), teniendo su sede en Nairobi, estando compuesta por un

Consejo de Administración, integrado por 58 miembros elegidos por la Asamblea General de

Naciones Unidas, que hoy en día juega un papel importante en desarrollo del derecho internacional

ambiental19

.

Como consecuencia, en esta etapa, la Comunidad Europea, los jefes de Estado y de

Gobierno en la Cumbre de Paris, celebrada del 19 al 21 de octubre de 1972, vincularon los

conceptos de calidad de vida y protección del medio ambiente, afirmaron la necesidad de establecer

una política comunitaria de medio ambiente, reconocieron que la protección ambiental era uno de

los objetivos del tratado de la Comunidad Económica Europea, e invitaron a las instituciones

europeas a establecer antes del 31 de julio de 1973, un programa de acción sobre el tema en

cuestión20

.

17 Conferencia de Medio Ambiente y Desarrollo: Estocolmo, Río, y Johannesburgo, en Diccionario de Derecho

Ambiental, ALONSO GARCIA, E., Y LOZANO CUTANDA, B. (Directores), Ed., Iustel, Madrid, 2005 18 BUSTAMANTE ALSINA, J. op, cit., p. 5 19 Programa de las Naciones Unidas para el medio Ambiente, en Diccionario de Derecho Ambiental, ALONSO

GARCIA, E., Y LOZANO CUTANDA, B. (Directores), Ed., Iustel, Madrid, 2005 20 La Comunidad Europea, adopta el primer programa de acción sobre medio ambiente para el quinquenio

1973-1977, en el señalaron los principios de esta política comunitaria y los sectores de actuación prioritaria

(sustancias contaminantes, flora, fauna etc.) que fueron recibiendo un mayor desarrollo en los programas

sucesivos (segundo programa para 1977-1081, tercer programa para 1982-1986, cuarto programa para 1987-

1992, quinto programa 1993. 2000. A pesar que los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas,

En este periodo, se da un espectacular desarrollo del Derecho ambiental internacional, ya

que se emiten nuevos instrumentos internacionales de protección ambiental, algunos promovidos

por PNUMA, o bien se adoptaron al margen de esta institución, pero dentro del sistema de las

Naciones Unidas, tanto a escala regional y universal. Entre los tratados celebrados al margen de esta

institución, pero dentro del sistema de las Naciones Unidas, podemos destacar el Convenio de

Londres de 1972 sobre la prevención de la contaminación de mar por vertimiento de desechos y

otras materias; el convenio MARPOL 73//78, que entró en vigor en 1983, para prevenir la

contaminación marina causada por buques; la Convención de Washington de 1973 sobre comercio

internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (conocidas como CITES); La

Convención de Paris de 1972 para la protección del patrimonio mundial cultural y cultural, y el

Convención de las Naciones Unidas sobre el derecho del mar de 1982, que fijó el marco jurídico

para la protección de los recursos marinos; el Convenio de Viena para la protección de la capa de

ozono21

, y el convenio de Basilea sobre control de los movimientos transfronterizos de los desechos

peligrosos y su eliminación de 22 de marzo de 1989.

La impronta de Estocolmo marca la redacción de la Carta Mundial de la Naturaleza,

adoptada el 28 de octubre de 1982 por la Asamblea General de la ONU, en la que se establecieron

diversos principios y reglas mundiales para la conservación de la naturaleza con un carácter

debidamente ecológico, superador de la visión antropocentrista22

.También estableció en 1983 una

comisión mundial sobre el medio ambiente y desarrollo, presidida en aquel entonces por la ministra

noruega HARLEM BRUNDTLAND, a fin de examinar los problemas más grandes del planeta.

incluían algunas referencias sectoriales ambientales, fue la Acta Única Europea de 1986, la que expresamente

declaró la competencia comunitaria en estos temas, incorporando al texto del tratado de la Comunidad

Europea el ahora Titulo XIX, titulado “Medio Ambiente” art. 174-176, el cual se establecieron los objetivos,

principios e instrumentos de acción de la Comunidad, respecto a la protección del medio ambiente. No

obstante, su consideración expresa como política comunitaria tuvo que esperar al tratado de la Unión Europea

(Tratado de Maastricht de 1992) que incluyó el medio ambiente en los artículos 2 y 3.1, de esta forma el medio

ambiente se configuró como una política que habría de estar presente en la configuración y desarrollo del resto

de políticas comunitarias. Vid. RUBIO FERNANDEZ, E. M, op., cit., pp. 123-124. también puede verse al

respecto: Comunidad Europea: objetivos, principios y condiciones de la acción ambiental comunitaria, en

Diccionario de Derecho Ambiental, ALONSO GARCIA, E., Y LOZANO CUTANDA, B. (Directores), Ed.,

Iustel, Madrid, 2005 21 El origen de este convenio residió en la constatación de que en la zona de la antártica había aparecido el

primer agujero en la capa de ozono, en virtud de las emisiones humanas de Clorofluorocarbonos (CFC). Vid.

por todos: MARTIN ARRIBAS, J.J., La degradación de la capa de ozono: un enorme desafío para la comunidad

internacional, en “Revista Española de Derecho Internacional” Nº. 2, pp. 533 y ss. 22 Una vez se puso en marcha por el PNUMA, el Fondo Mundial para la Vida Salvaje y la Unión para la

Conservación de la naturaleza y de los Recursos Naturales, se ponía en relieve la imposibilidad de la

supervivencia humana si no se conservaba la naturaleza y sus recursos, que tal conservación no podía

conseguirse a menos que se tomara medidas para eliminar la pobreza del planeta y se introduce por vez

primera el concepto de desarrollo sostenible, lo cual fue respaldada por el Secretario General de naciones

Unidas.

Este informe es publicado en 1987, con el titulo “nuestro futuro común”, más conocido por

“informe Brundtland”, lo cual puso en relieve problemas ambientales que amenazan nuestra

supervivencia humana e hizo importantes propuestas de futuro donde se destaca que el desarrollo

económico debe estar en armonía con la preservación del medio ambiente, para salvaguardar las

presentes y futuras generaciones. Cinco años después iba ser retomado y reafirmado por la

Conferencia de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, precisamente al

cumplirse el vigésimo aniversario de la conferencia de Estocolmo lo cual da inicio a la cuarta fase

que llega hasta nuestros días.

La Asamblea General de las Naciones Unidas, resolvió convocar la Conferencia de la

Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), la segunda "Cumbre de la

Tierra", la cual se realizó en Río de Janeiro entre los días 3 y14 del mes de junio. Fue considerada

una de las más grandes convocatorias internacionales de la historia porque contó con la asistencia

de ciento seis Estados, más de cincuenta organizaciones intergubernamentales y varios miles de

organizaciones no Gubernamentales23

. No obstante, estuvo contradicha por los sectores políticos y

económicos de las naciones más poderosas del mundo, fundamentalmente por sus avances

tecnológicos que conllevan deterioro al medio ambiente, y los compromisos que se iban adquirir

implicaba una responsabilidad de gran escala, como lo es promover desarrollo económico, pero sin

contaminar.

Entre las novedades de la CNUMAD fue poner en acción efectiva a sectores no ecologistas

como las personas de negocios o empresarios, también a gobiernos que eran indiferentes con la

problemática ambiental, al haber sustituido la convención ambientalista que primó hace veinte años

en Estocolmo, por un nuevo ingrediente: el desarrollo sostenible24

, con el propósito de preservar la

calidad de vida de los presentes y futuras generaciones, armonizando el progreso humano con la

preservación del ambiente, así lo confirma en el principio 1 de la Declaración de Río.

Dentro de las consecuencias de la Declaración de Río, fue la apertura a la firma del

Convenio marco sobre cambio climático y el Convenio sobre biodiversidad, con considerable éxito.

El texto de ambos había resultado de elaboración y adopción previas y las posiciones encontradas

en sus respectivas negociaciones dieron resultados diversos. En el primero, tras arduas discusiones,

23 BUSTAMANTE ALSINA, J., op. cit. p.26 24 Respecto al tema del desarrollo sostenible, la declaración de Río en su articulado estipula: principio 2 “...los

Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus políticas ambientales y de

desarrollo y la responsabilidad de garantizar que las actividades realizadas en su jurisdicción o bajo control no

causen daños al medio ambiente de otros estados o de regimenes que estén fuera de los limites de la

jurisdicción nacional. Principio 3 El derecho al desarrollo debe ejercerse de tal manera que responda de forma

equitativa a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras. Principio 4. A

fin de alcanzar el desarrollo sostenible la protección del medio ambiente deberá constituir un elemento

integrante del proceso de desarrollo y no puede considerarse de forma aislada...”

se consiguió adoptar compromiso de lograr la estabilización de las concentraciones de los gases de

efecto invernadero, y los generadores del calentamiento global, no contemplados en el Protocolo de

Montreal del convenio sobre la capa de ozono, y la cuantificación de las emisiones límite para

alcanzarlo o la fijación de un calendario que marcara las metas parciales a conseguir. En el segundo

recogió en su texto muchas propuestas de los países en desarrollo, teniendo como principales

objetivos la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y

la participación justa de la utilización de los recursos genéticos25

.

También como resultado se tiene la Agenda 21, constituye el texto como mayor visión

futurista que se adoptó en Río. Es un documento jurídicamente no vinculante, estructurado en

cuatro partes principales, que ha su vez se divide en cuarenta capítulos. Está configurado como un

programa de acción global para el siglo XXI, lo cual involucra a todos los sectores ambientales,

materializado hacia el desarrollo sostenible, desde una perspectiva universal, regional y nacional.

En 1995, en la primera Conferencia de las Partes que se celebró en Berlín, se decidió

negociar un Protocolo que contuviese medidas de reducción de las emisiones para el periodo

posterior al año 2000 en los países industrializados, a raíz de un grupo de trabajo ad hoc, el

Protocolo fue adoptado el 10 de diciembre en 1997 en la tercera Conferencia de las Partes celebrada

en Kyoto, por lo que es conocido como “el Protocolo de Kyoto”, lo cual entró en vigor en julio de

2004. El máximo propósito es reducir la emisión de gases de los países altamente industrializados,

para disminuir el efecto invernadero que amenaza la calidad de vida del planeta 26

.

Luego la Asamblea General de las Naciones Unidas autorizó la celebración de la Cumbre

Mundial sobre desarrollo sostenible, en Johannesburgo Sudáfrica en el año 2002, algunos

consideran que es la quinta fase, ya que tuvo como propósito dar un nuevo impulso al logro de los

objetivos que diez años antes se habían dictado en la Cumbre de Río de 1992, de ahí su nombre

Río+10 por celebrarse una década después. Se enfatizó en la necesidad de trabajar en la educación

ambiental, erradicación de la pobreza, multilateralismo internacional, efectos de la globalización y

en el plan de acción de desarrollo sostenible de acuerdo con las decisiones adoptadas por los

Estados en la presente Cumbre. Sin embargo, hasta el momento los frutos esperados no han llegado,

ya que la degradación ambiental a escala internacional persiste.

2.1. Evolución del Derecho ambiental en El Salvador.

25 La Convención sobre cambio climático fue firmada durante la Conferencia por 156 Estados, entrando en

vigor el 21 de marzo de 1994. el convenio sobre diversidad biológica lo fue por 158 Estados, y su entrada en

vigor se produjo el 29 de diciembre de 1993. Ambos Convenios El Salvador los ha ratificado. 26 Al respecto vid. Convenio Marco de las Naciones unidas sobre cambio Climático y Protocolo de Kyoto, en,

Diccionario de Derecho Ambiental, ALONSO GARCIA, E., Y LOZANO CUTANDA, B. (Directores), Ed.,

Iustel, Madrid, 2005

El Salvador una vez se independizó de la Corona Española el 15 de septiembre de 1821, no

emitió normas, a fin de regular la conducta humana de la población salvadoreña de forma inmediata,

esto se dio porque, fue un proceso de sustitución gradual de la normativa dictada en la época de la

conquista por los reinos de Las Indias y las Leyes de Castilla27

. Esta normativa se aplicaban de

forma supletoria, por las primeras leyes dictadas por la República Federal de Centroamérica

instaurada en 1824, que estuvo conformado por (Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y El

Salvador), pero al disolverse, por Decreto del Congreso Federal en 1838, el Estado de El Salvador,

esperó hasta 1841, para constituirse como Republica libre e Independiente, es decir como Estado

Unitario, con la Constitución de ese mismo año.

En consecuencia, es a partir de aquí, podría decirse que se dictan en el país las primeras

normas de protección ambiental, aunque su propósito primordial es proteger el derecho a la salud,

pues en el artículo 62 de la referida Constitución de 1841, prescribía: “Régimen Municipal” que

estipulaba el objetivo del poder municipal “la conservación, progreso, salubridad, comodidad y

ornato de sus vecindarios.” Se entendía por poder municipal por el conjunto de vecinos que

estuviesen en el ejercicio de los derechos ciudadanos, lo cual era ejercido por el Alcalde municipal

que era electo por el gobierno.28

Luego con el Acuerdo Gubernamental Nº 25 de 1855 se estableció en el numeral 2º “se

prohíbe desde ahora y para siempre conocer bajo ningún titulo, ni pretexto uso de propiedad de

manantiales y fuentes, cuyas aguas podrían evaporarse y desaparecer, con gran perjuicio de la

población…”, lo cual debe considerarse como unas de las primeras regulaciones para proteger el

recurso hídrico. Asimismo, en el Código de Justicia Criminal de 1859, se protegían Bienes como la

salud castigándolos penalmente en los (art. 256, 257 y 258) y los recursos naturales en el Libro

Tercero de las Faltas, se estipulaban multas por cazar y pescar en zonas prohibidas, también

infracciones administrativas sobre el irrespeto de los parques, árboles y frutos que estos producían.

Subsiguientemente con la Ley de Policía de 12 de mayo de 1859, en su parte preliminar, art.

2 numeral 5, le otorgan competencia a la Policía Nacional para cuidar el aseo y ornato público,

garantizar la propiedad, la caza y la pesca y proteger la agricultura, y el art. 11 numeral 4, del mismo

cuerpo normativo también establecía que los inspectores de policía debían de vigilar que no se

incendiaran los campos y pastos al margen de los ríos, además velar para que no se vertieran

sustancias venenosas dentro de éstos.

27 RODRIGUEZ RUIZ, N., Historia de las Instituciones Jurídicas Salvadoreñas, Ed.,Universitaria 1960, p. 177 28 Vid. BERTRAND GALINDO, F., et. al. Manual de Derecho Constitucional, Tomo I, Centro de Información

Jurídica del Ministerio de Justicia, San Salvador, p. 986

Al promulgarse el Código Civil el 14 de abril de 186029

, (en adelante CC.) aun vigente

hasta la fecha, se regularon las formas de adquirir el dominio de las especies animales30

, así como

de los frutos naturales, en Libro Segundo Titulo I “De las varias Clases de Bienes” (art. 560 y ss.

CC.), Titulo IV “de la Ocupación” (art. 587 y ss. CC). El CC en alguna medida reguló de forma

genérica el aprovechamiento de los recursos hídricos, suelo, flora y fauna, pero sin ninguna

perspectiva ambiental, por concebir de manera absoluta el derecho de propiedad31

.

En 1906 se dicta una Ordenanza Municipal, sobre aseo, calles públicas y construcción de

edificios, en San Salvador, lo cual fue de mucha utilidad su aplicación, después de los efectos del

terremoto de 1917 que azotó a la ciudad, por el aseo de escombros y ripios que dejo el movimiento

telúrico. Esta norma fue complementada con el Código de Sanidad de 1930, pues su art. 50,

estipulaba como objetivo velar por la salubridad e higiene pública y regular los vertederos de agua

sucias en los ríos32

.

La Constitución de 1950, introdujo derogaciones al CC, en cuanto al recurso suelo, ya que

éste concebía que el propietario del fundo, era además dueño del suelo y subsuelo. El art. 8, de la

referida constitución estableció que el subsuelo ahora le pertenece al Estado, lo cual éste sería el

encargado de proteger y explotar los mantos acuíferos, para el bienestar colectivo. Otras de las

derogaciones tácitas del CC, fue respecto a la propiedad de los ríos, pues éstos eran concebidos

como propiedad de los particulares, siempre que la vertiente naciera y terminara dentro de los límites

de la heredad. (art. 576 CC). Con la promulgación de la Ley de Riego y Avenamiento de 197033

, se

29 Gaceta Oficial Nº 85 Tomo 8 del 14 de abril de 1860 30 Cabe aclarar que, con la Promulgación de la ley de la Conservación de Vida Silvestre de 1994 (D.L. Nº 844

del 14 de marzo de 1994, publicado en el D.O. Nº 96, Tomo 323 de 25 de mayo del mismo año)

quedaron derogadas de forma tácita dichas regulaciones, especialmente aspectos sobre la transmisión de las

especies animales, puesto que ciertas especies gozan de protección Estatal a fin de proteger su conservación en

los ecosistemas naturales, pues algunas de éstas se encuentran amenazadas y en peligro de extinción. 31 Los redactores del CC, se inspiraron en el código civil de Chile, que ya había sido creado en 1857,

influenciado en gran mediada por el Código de Napoleón de 1804; en consecuencia el CC salvadoreño acoge la

misma estructura del código chileno; lo cual también nuestras raíces provienen del referido código francés.

32 FARFÁN MATA, E.B., et. al, Eficacia de los Instrumentos de Gestión Ambiental en El Salvador para la Protección del

Medio Ambiente, tesis, para adquirir el grado de la Licenciatura en Ciencias Jurídicas, en la Universidad de El

Salvador, 1999, pp. 58-59, en el mismo sentido de manera reciente CRUZ CHAVEZ, S. P., et al, Eficacia de los

controles constitucionales que se ejercen ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de la

Republica de El Salvador en relación a la protección del medio ambiente, Tesis para adquirir el grado de la

Licenciatura en Ciencias Jurídicas, en la Universidad de El Salvador, dirigida por HENRY ALEXANDER

MEJIA, 2007.

33 D.L. Nº 153 de 11 de noviembre de 1970, publicado en el D.O. Nº 213, Tomo 229 de 23 de noviembre del

mismo año. Esta ley estipuló como excepción las aguas lluvias captadas en embalses artificiales construidos

estableció por medio del art. 3, que los recursos hidráulicos34

como bienes nacionales.

En el año de 1973, se dicta la Ley Forestal35

, las cuales puede decirse que era una ley con

mayor contenido ambiental, su finalidad era regular el aprovechamiento, explotación y protección

de los recurso forestales36

. El art. 9 de la ley crea el Servicio Forestal y de Fauna, como dependencia

del Ministerio de Agricultura y Ganadería, lo cual se le otorgan como atribuciones todas las

concernientes al ramo forestal en la que se destacan, preservar los parques nacionales, las reservas

forestales y las zonas protectoras del suelo37

.

En el mismo año, se promulga el Código Penal, lo cual en los artículos 346, 353 y 355, se

tipifican como delitos las acciones cometidas contra los recursos naturales, entre ellos el suelo,

acciones contra la salud pública, la difusión de enfermedades, además sanciona la omisión de dar

aviso a la autoridad competente en el caso de aparecimiento de cualquier enfermedad, tanto a los

particulares como autoridades administrativas.

Al inicio de la década de los 80, se lleva a cabo un proceso de reforma agraria en nuestro

país, a través de la Ley Básica de la Reforma Agraria38

, que reconoce y garantiza la propiedad

privada en función social, estableciendo entre los requisitos para establecer que un propiedad esté

cumpliendo tal fin, en el art. 1 letra d “que se manejen, conserven y protejan apropiadamente el

suelo, el agua y demás recursos naturales”. Con posterioridad se dicta la Ley de actividades

pesqueras39

, que regula el aprovechamiento de la pesca artesanal, tecnificada, científica, con la

debida autorización de la Dirección General de Recursos Pesqueros (arts. 31, 34, 46 y 47) y el

reglamento40

de la ley en los arts. 25, 28-35, 45,54 y 61 establece las limitaciones al

aprovechamiento a los recursos marinos, tales como: vedas y prohibiciones de la utilización de

instrumentos de pesca que puedan dañar los ecosistemas marinos.

por particulares, luego es ampliada por el reglamento de la ley de 1973 que permite el sin autorización alguna

abrir pozos para llevar aguas dentro de sus fincas para usos comunes. 34 El art. 3 de la Ley de Riego y Avenamiento, establece que son recursos hidr{ulicos “las aguas superficiales y

subterr{neas, ya sean corrientes o detenidas incluyendo los {lveos o causes correspondientes.” 35 D.L. Nº 268 del 8 de febrero de 1973, publicado en el D.O. Nº 50, Tomo 238 de 13 de marzo del mismo año. 36 Algunos artículos debieron ser desarrollados por medio del reglamento general de la ley, lo cual nunca fue

dictado, el único que se dictó fue el desarrollo del art. 30 de la ley, y es Reglamento para el establecimiento de

salineras y explotaciones con fines de acuicultura marina en los bosques salados, emitido por D.E. Nº 14, de 1

de abril de 1986, publicado en el D.O. Nº 29, Tomo 291, del mismo año. 37 FARFÁN MATA, E. B., et. al., op., cit., p. 61 38 Decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno Nº 153 de 5 de marzo de 1980, publicado en el D.O. Nº 46,

Tomo 266, del mismo día y año. 39 Decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno Nº 799 del 14 de septiembre de 1981, publicado en el D.O.

Nº 169, Tomo 272 del 14 de septiembre del mismo año. 40 Decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno N82 del 26 de septiembre de 1983, publicado en D.O Nº 194,

Tomo 281 de 20 de octubre del mismo año.

Con la creación del Código Municipal41

de 1986, le confiere atribuciones a las

municipalidades (art. 4 numeral 5,10 y 22) la promoción de programas de salud, como saneamiento

ambiental, prevención y combate de enfermedades; incremento y protección de los recursos

naturales renovables; la autorización y regulación de animales domésticos y salvajes. Por lo que el

municipio deberá tomar dentro de su circunscripción territorial todas estas medidas necesarias

emitiendo las ordenanzas que fueren necesarias42

.

A principios de la década de los noventa, la problemática ambiental se aborda desde una

perspectiva a nivel centroamericano, y los gobiernos suscriben el Convenio Constitutivo de la

Comisión Centro Americana de Ambiente y Desarrollo, como consecuencia de éste, surge el

compromiso de crear en cada uno de los países un organismo responsable de la protección,

conservación y mejoramiento del medio ambiente, por tanto nuestro país en 199043

, se instituye el

Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), encargado de velar por la coordinación y

seguimiento de la gestión ambiental, así como la elaboración, desarrollo y cumplimiento de la

estrategia nacional del medio ambiente44

.

Para un mejor cumplimiento de sus fines, el CONAMA, en 1994 crea la Secretaría

Nacional del Medio Ambiente, encargada ejercer la política ambiental (conservación y restauración

del medio ambiente) en nuestro país, lo cual tuvo vida hasta, el año de 1997 donde el Consejo de

Ministros, haciendo uso de su potestad reglamentaria reforma el Reglamento Interno del Órgano

Ejecutivo y crea el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales45

. Por tanto todas estas

funciones administrativas de protección del medio ambiente pasan a formar parte al referido

Ministerio.

Un año más tarde, tras cuatro años de discusión en la Asamblea Legislativa, en mayo de

1998, entra en vigencia la LMA, lo cual tiene como propósito normar la gestión ambiental, como

obligación básica del Estado, los municipios y los habitantes en general, así como asegurar la

aplicación de los tratados internacionales, celebrados y suscritos por El Salvador. Además de

afrontar la problemática de la degradación ambiental de forma integral, y define las distintas

atribuciones del Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales, para salvaguardar el medio

ambiente en El Salvador.

41 D. L. Nº 274 del treinta y uno de enero de 1986, publicado en D.O Nº veintitrés, Tomo doscientos noventa de

cinco de febrero del mismo año. 42 Dentro de este marco se ha desatacado la Ordenanza municipal dictada por el Concejo Municipal de de

Nueva San Salvador (ahora Santa Tecla) la Ordenanza para la protección preservación de los recursos naturales

renovables en 1989 ( Decreto Nº 5 de 12 de mayo de 1989) 43 D.E. Nº 73 del 18 de diciembre de 19990, publicado en el D.O. Nº 8, Tomo 310 del 14 de enero de 1991 44 Esta institución participó en la Declaración de Río, como representa de nuestro país. 45 D.E. N27 del 16 de mayo de 1997, publicado en el D.O. n88, Tomo 335, de la mismo día y año.

En el mes de marzo de 2000 el Presidente de la República haciendo uso de su potestad

reglamentaria, conforme al art. 168 ordinal 14 emite el Reglamento General de la LMA46

, a fin de

garantizar la aplicación y ejecución de la LMA.47

,en mayo del mismo año el Presidente dicta los

Reglamentos siguientes: Reglamentos Especiales de Ejecución de la LMA, los cuales son:

Reglamento Especial sobre el Control de las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono;

Reglamento Especial de Aguas Residuales; Reglamento Especial de Normas Técnicas de calidad

ambiental; Reglamento Especial en Materia de Sustancias, Residuos, y Desechos Peligrosos;

Reglamento Especial Sobre Manejo Integral de los Desechos Sólidos. Finalmente en el año 2004,

decretó el Reglamento Especial sobre la Compensación Ambiental, teniendo como propósito el de

dictar normas que reconozcan formas directas de compensación ambiental, las cuales faciliten el

desarrollo de un sistema de cobros y pagos por servicios ambientales y el marco que corresponde a

las actuaciones de los Agentes Especializados, coadyuvando al apoyo a las actividades productivas

ambientales sanas y mecanismos de financiamiento de la gestión ambiental.

En el año 2002 se promulga la Ley Forestal48

, la cual tiene por objeto establecer

disposiciones que permitan el incremento, manejo y aprovechamiento en forma sostenible de los

recursos forestales y el desarrollo de la industria maderera. Esta ley declara de interés económico el

desarrollo forestal del país desde el establecimiento de la población hasta el aprovechamiento final

y todas sus formas de valor agregado, y busca establecer las condiciones para estimular la

participación del sector privado en la reforestación del territorio nacional con fines productivos,

quedando fuera de esta regulación las Áreas Naturales Protegidas y los Bosques Salados.

Esto en virtud, que a inicios de febrero de 2005 se emite la Ley de Áreas Naturales

Protegidas49

, cuyo objeto es uniformar el régimen legal de administración, manejo e incremento de

las áreas naturales protegidas, con el propósito de conservar la diversidad biológica y asegurar el

funcionamiento de los procesos ecológicos y perpetuando así los sistemas naturales, a través del

46 D. E Nº 17, del 21 de Marzo de 2000, publicado D.O. Nº 73 Tomo 347 del 12 de abril del mismo año. 47 Dentro del desarrollo del derecho ambiental salvadoreño, también se han ratificado tratados internacionales,

los cuales forman parte del ordenamiento ambiental salvadoreño, en donde se destacan, en su orden

cronológico los siguientes: Convención para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas de

los países de América. (1940); ); Convención internacional de protección fitosanitaria (1951); Convención

internacional de las especies amenazadas de fauna y flora silvestre (1973); Convenio de Viena para protección

del ozono (1985); protocolo de Montreal relativo a sustancias agotadoras de la capa de ozono (1987); Convenio

Centro americano para la protección del medio ambiente. (1989); Convenio de Basilea para el control

transfronterizo de desechos peligrosos (1989); Convenio Internacional sobre cooperación prevención y lucha

contra la contaminación por hidrocarburos (1990); Convenio sobre la diversidad biológica (1992); Convenio

Marco de las naciones Unidas sobre el cambio climático (1992), y Protocolo de Kyoto sobre el cambio Climático

(1998). 48 D.L. 852, del 30 de mayo de 2002, Publicada en el D.O No. 110, Tomo No. 355, del 17 de junio de 2002. 49 D.O. Nº 32, Tomo Nº 366, del 15 de febrero de 2005

manejo sostenible para beneficio de los habitantes.

3. La protección Constitucional del Medio Ambiente y el reconocimiento del

Derecho a un medio ambiente sano.

En el desarrollo del constitucionalismo salvadoreño50

la preocupación de proteger el medio

ambiente de manera directa ha sido tardía51

, sin embargo ha sido regulado de manera indirecta, bajo

la tutela del derecho a la salud en las constituciones de 1841 en el art. 62; Constitución Federal de

1821 en el art. 86; Constitución de 1939 con sus reformas de 1944, del mismo modo en las

constituciones de 1950 y de 1962, dispusieron que la salud es un bien público.

Es la Constitución de 198352

, la estipuló por vez primera, en el art.117,53

la obligación

50 Sobre un amplio desarrollo del constitucionalismo salvadoreño: Vid. MENDEZ, J. M., El Constitucionalismo y

la Vida Institucional Centroamericana, en “Seminario de Historia Contempor{nea de Centroamérica”, Ed.

Universitaria, San Salvador 1964, y BERTRAND GALINDO, F., et. al., op. cit., p. 986 51 A pesar que el establecimiento, en marco constitucional del derecho a un ambiente sano, ha sido a finales de

la década de los setenta, donde se encuentran antecedentes en algunas constituciones, que fueron dictadas por

los Estados socialistas, tales como: La constitución de Hungría de 1949 pretendía hacer efectiva el derecho a los

ciudadanos a la protección de su vida, su integridad corporal y su salud (art.57.2) Después incluía entre los

deberes de los ciudadanos el de proteger los valores naturales y culturales del país.( art. 69) .La Constitución

de Polonia de 1952 estableció que los ciudadanos tienen derecho al aprovechamiento de los valores del

ambiente natural y el deber de defenderlo (art. 71) La Constitución de Yugoslavia de 1974 preveía “<que

todos (...) tiene el derecho y el deber de asegurar las condiciones para preservar y desarrollar los valores del

medio ambiente humano creados por la naturaleza<”(art. 87); insistía mas adelante que “... el hombre tiene

derecho a un ambiente salubre...” (art. 192) y “... todos tendrán derecho a conservar la naturaleza y sus bienes,

los objetos naturales de valor y los monumentos culturales...” (art. 193), la constitución de Grecia de 1975,

expresa la configuración estatal de proteger al medio ambiente (art. 24.1), la constitución de Portugal de 1976,

estipulaba “todos tienen derecho a un medio ambiente de vida humano, salubre y ecológicamente equilibrado

y el deber de defenderlo” (art. 66.1) Vid.. LOPEZ RAMON, F., Derechos Fundamentales, subjetivos y colectivos al

medio ambiente, en “REDA”, Madrid, 1997, pp. 349-351. También sobre un análisis detallado de manera

cronológica de la protección constitucional del medio ambiente a nivel comparado, puede consultarse en la

doctrina española por todos: ESCOBAR ROCA, G., La ordenación constitucional del medio ambiente, Ed.,

Dykinson, Madrid, 1995; en el ámbito latinoamericano puede verse para mencionar algunos :MEZZETTI, L.,

“La Constitución ambiental en el derecho público comparado: Modelos normativos, organización

administrativa y situaciones jurídicas subjetivas”, en AA.VV. Lecturas sobre el derecho Al Medio Ambiente, Ed.

Universidad Externado de Colombia, Tomo III, Bogotá 2002, y AMAYA NAVAS, O. D., La Constitución

Ecológica de Colombia: Análisis Comparativo con el Sistema Constitucional Latinoamericano, Ed. Universidad

Externado de Colombia, Bogota 2002 52 Dictada por la Asamblea Constituyente, Decreto Nº 38, fecha 15 de diciembre de 1983, D.O. Nº 234, Tomo

281, publicada el 16 de diciembre del mismo año. 53 En el año 2000 la Asamblea Legislativa salvadoreña ratificó una reforma constitucional del articulo 117, en

aras de adecuarlo a las nuevas exigencias de protección del medio ambiente como lo es el desarrollo sostenible,

compromiso adquirido en la CNUMAD, pero el constituyente tampoco lo determina de forma expresa en el

texto del art. 117, estando en la actualidad de la manera siguiente:

“Es deber del Estado proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente,

para garantizar el desarrollo sostenible.

estatal de la protección, conservación y restauración de los recursos naturales, lo cual el

constituyente la separa de la tutela del Derecho a la salud. Del mismo modo, ha establecido, otras

disposiciones, que alguna medida, determinan la protección del medio ambiente, tales como el art.

60 inciso segundo que establece “En todos los centros docentes (…) será obligatoria la enseñanza

de (…) la conservación de los recursos naturales”; el art. 65 “la Salud de los habitantes de la

República constituye un bien público…”; el art. 113 “será fomentadas y protegidas las asociaciones

de tipo económico que tiendan incrementar la riqueza nacional mediante un mejor aprovechamiento

de los recursos naturales…”. Sin embargo, tal como se observa no estipuló de manera expresa el

derecho a un medio ambiente sano54

, tal como lo hizo España, con su constitución en 1978.

No obstante, en 1998 en la sentencia de inconstitucionalidad, del 2 de julio de 1998, del

Decreto Legislativo Nº 432, de catorce de enero de mil novecientos noventa y tres, publicado en el

Diario Oficial Nº 22, Tomo 318, correspondiente al dos de febrero del mismo año, y del Decreto

Legislativo Nº 433, emitido y publicado en las mismas fechas que el anterior; por medio de los

cuales la Asamblea Legislativa establece como zona protectora del suelo y declara como zona de

reserva forestal una porción del inmueble denominado "El Espino", y emite disposiciones relativas

al aprovechamiento, desarrollo y ordenamiento de tal inmueble, la Sala de lo Constitucional, (SC)

expuso, al respecto que si bien nuestra constitución no enuncia expresamente dentro del catalogo de

derechos fundamentales el derecho a un medio ambiente sano, es imprescindible reconocer que las

obligaciones prescritas en el art. 117 y otras disposiciones de la ley suprema no importan un

contenido prestacional a favor de los recursos naturales - lo cual es jurídicamente imposible-, sino

de las personas que conforman la colectividad, es decir quienes satisfacen sus necesidades

materiales, mediante el aprovechamientos de tales recursos naturales.

En consecuencia(…) los limites prescritos a esa actividad, son establecidos a favor de la

persona humana, lo que conlleva ineludiblemente al reconocimiento de que tal derecho a gozar a un

medio ambiente sano, tiene rango constitucional y consecuentemente es obligación del Estado

proteger a las personas en la conservación y defensa del mismo, todo ello porque el derecho a la

vida, analizando en su relación con el principio de dignidad de la persona humana y la concepción

personalista que inspira la constitución salvadoreña, no significa una simple existencia psico-

Se declara de interés social la protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración o sustitución

de los recursos naturales, en los términos que establezca la ley.

Se prohíbe la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos.”

54 Véase que la mayoría de constituciones y ordenamientos Europeos, adoptan la denominación “Derecho a un

medio ambiente adecuado”, como sucede con el art. 45 de la constitución española, mientras que los

ordenamientos y jurisprudencia latinoamericana, como la nuestra prefieren la denominación “Derecho a un

medio ambiente sano”, así nos referimos para efectos de nuestro trabajo.

biológica, sino que implica una existencia propia de su calidad humana, en la que obviamente el

entorno ambiental o ecológico desempeña un papel primordial55

.

También en la sentencia de amparo pronunciada el 26 de junio de 200356

, reafirma que el

derecho a un medio ambiente tiene un carácter implícito, dentro del texto constitucional, además

sostiene que es un derecho que nace de las exigencias ético-jurídicas derivadas de la dignidad, la

libertad y la igualdad inherentes a la persona humana. Y que, tanto la doctrina como el derecho

comparado enlazan el derecho al medio ambiente con la dignidad de la persona en el sentido que el

ser humano tiene derecho a habitar y disfrutar su entorno vital en un régimen de armonía entre lo

útil y lo grato y de acuerdo con sus características naturales y culturales. Por tanto es claro que la

finalidad de las medidas protectoras del medio ambiente persigue el libre desarrollo de la

personalidad de los individuos así como el mejoramiento en la calidad de vida.

En el ámbito internacional, precisamente en el sistema de Protección de derecho Humanos,

se tiene el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre derechos humanos en materia de

derechos económicos, sociales y culturales, adoptada en San Salvador, el 17 de noviembre de

198857

, estipula en el art. 11 “Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano (…)

Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”.

A esto se le agrega el efecto de las Declaraciones Internacionales de Estocolmo58

y de Río, que

reconocen el Derecho a un medio ambiente sano, lo cual hace justiciable a nivel internacional59

. A

nivel de ley secundaria, es la LMA, vigente desde 1998, estipuló el como derecho fundamental,

dándole la dimensión de principio de la Política de Nacional del Medio Ambiente en el art. 2 literal

“a”, que todos los habitantes del país son titulares y gozan de un derecho a un medio ambiente sano

y ecológicamente equilibrado.

3.1. Titulares del Derecho de Medio Ambiente.

Tratándose de un derecho implícito en el Art. 117 Cn., no hace referencia expresa a los

55 Vid. Sentencia de Inconstitucionalidad, Ref. Inc. 5/93 56 Vid sentencia de amparo Ref. 242-2001 57 Ratificado por nuestro país, por el DL. Nº 320 del 30 de marzo de 1995, publicado en el DO Nº 82 del 5 de

mayo del mismo año 58 El principio uno de la Declaración dice: “El hombre tiene derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute

de condiciones de vida adecuadas, en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar y

tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras.”

59 Como ejemplo emblem{tico se tiene el caso López Ostra” vs. El Estado Español, caso ventilado ante el

Tribunal Europeo de Derechos Humanos, donde determinó responsabilidad millonaria a favor de la familia

López Ostra, y reconoce de manera efectiva el Derecho a un medio ambiente adecuado como Derecho

fundamental.

titulares del derecho. En consecuencia, al no haber determinación en cuanto a los sujetos activos,

debe comprenderse como tales a todas las personas, sean éstas físicas o jurídicas, nacionales o

extranjeras. Ahora bien, la SC, distingue la titularidad en función de la naturaleza mixta del

derecho, es decir como derecho personalísimo y como derecho prestacional:

a) Vertiente de Derecho Personalísimo: aún cuando el disfrute del medio conlleva,

además del goce meramente individual, una dimensión colectiva derivada de su

ejercicio universal, no es posible reconocer titularidad de este derecho a las personas

jurídicas, debido a su naturaleza lo hace indisponible, salvo para las personas físicas

pues éstas son las únicas que pueden protagonizar un goce espiritual y material de los

bienes ambientales.

b) Vertiente de Derecho Prestacional: No obstante, en cuanto a la manifestación de

derecho prestacional, sí podría admitirse titularidad respecto de ciertas personas

jurídicas. Tal es el caso de las entidades ecologistas cuya actividad se encauza

precisamente hacia la protección y preservación del entorno. En tales supuestos, no

debe entenderse que dichas entidades pretenden una concreta defensa del derecho de

determinados sujetos; es decir que el grupo ecologista no se está subrogando ninguna

acción individual ni defendiendo un derecho colectivo que como asociación pueda

disfrutar. Lo que se pretende, en último término, con tales acciones es que los poderes

públicos mejoren la protección dispensada a los bienes ambientales. Finalmente, en

relación con los extranjeros, resulta claro que el ejercicio de este derecho por parte de

los mismos estará razonablemente supeditado a las limitaciones de entrada y

permanencia en el territorio nacional.

3.2. Limites al Derecho de Medio Ambiente.

A primera vista pudiera parecer, que afectando a las dimensiones básicas de las personas,

resultaría contradictorio concebir a los derechos medioambientales como limitados. Pese a ello

todos los derechos nacen limitados porque se ejercen dentro del marco de la sociedad. En materia

de limitación de derechos fundamentales, la doctrina establece diferencias entre límites y

limitaciones. Los límites se refieren al derecho en sí, lo mismo que a la posición en abstracto de la

esfera de acción de un sujeto”, los límites son el orden público, la moral, los derechos de los

terceros.

Las limitaciones en cambio se refieren a la restricción, o sea a una disminución en la

esfera jurídica del sujeto; por tanto, la limitación esta relacionada con un momento dinámico, es

decir, al ejercicio público de las libertades públicas. Las limitaciones deben estar contenidas en la

propia Constitución o bien que esta autorice a la Asamblea Legislativa para imponerla.

Evidentemente las limitaciones conllevan una disminución de las libertades públicas, en cuanto

restringen su ejercicio efectivo bajo ciertas condiciones y en determinadas circunstancias60

.

La SC ha señalado en su jurisprudencia los límites al Derecho de Medio Ambiente61

.

Cuando se expresa que el derecho al Medio Ambiente goza del carácter de derecho fundamental,

no significa que este sea de absoluto, es decir carente de limitaciones, pero hay que destacar, que

dado su carácter de derecho fundamental puede limitarse su ejercicio a través de la Constitución o

por ley formal, la SC considera la existencia de límites de carácter interno y externos, siendo los

siguientes:

a) Límites Internos del derecho de Medio Ambiente:

La Sala manifiesta que el reconocimiento constitucional del art. 117 Cn. no ampara

cualquier goce y uso del entorno sino sólo aquel disfrute con vistas a la finalidad concreta

de asegurar el desarrollo de la persona. En consecuencia, no todo uso, sino sólo aquél

dirigido al desarrollo de la persona, está amparado por el art. 117 Cn. El ejercicio del

derecho queda condicionado por su función social, porque es evidente que la adecuación

del objeto del derecho y su finalidad se predican de todas las personas y no de unas pocas.

Todo ejercicio del derecho tiene, en definitiva, que ser compatible con el mantenimiento del

objeto y con su goce, incluso simultáneamente, por parte de todos los titulares del mismo.

Cualquier ejercicio excluyente constituiría abuso del derecho pues se desbordarían los

límites constitucionalmente trazados62

.

b) Límites Externos al Derecho de Medio Ambiente:

Desde el momento que los poderes públicos actúan desplegando una política ambiental, el

resultado de dicha política condiciona el ejercicio del derecho, que siempre debe ser compatible con

la preservación y la mejora de los bienes ambientales63

.

1. Limites externos explícitos: cabe recordar en términos generales que los límites externos

formulados mediante ley formal pueden ser establecidos libremente por la Asamblea

60 Ibidem., p. 709 61 Vid sentencia de amparo de 26 de junio de 2003, Ref. 242-2001 62 Ibidem. 63 Ibidem.

Legislativa, siempre que se cumpla con las siguientes condiciones: a) Que sean establecidas

atendiendo a un criterio constitucional que autorice limitar derechos fundamentales; b) Que no

altere el derecho al Medio Ambiente Art. 246 inc. 1° Cn; c) Que respete el principio de

proporcionalidad.

2. Límites externos implícitos: debe señalarse que el derecho al Medio Ambiente colinda con el

ejercicio de otros muchos derechos y con intereses y bienes protegidos. Sin embargo, aun

cuando la protección del entorno sea un interés de rango constitucional, su posición en el

universo de bienes jurídicos no puede considerarse de rango superior, y ha de compaginarse, en

la inevitable ponderación con los demás. El reconocimiento del derecho al Medio Ambiente

plantea dos problemas fundamentales: a) El primero es el de las relaciones recíprocas entre el

derecho al Medio Ambiente y otros derechos constitucionales –en especial el de propiedad y el

de libertad económica y; b) El segundo –derivado del anterior – es la necesaria ponderación

entre derechos que habrá de hacerse en los casos concretos por el aplicador del derecho

(entiéndase autoridades jurisdiccionales y no-jurisdiccionales). Asimismo, cabe resaltar también

que corresponde al legislador llevar a cabo una previa y general ponderación que asegure la

fuerza expansiva de los bienes jurídicos en tensión.

4. El Medio Ambiente como objeto del Derecho ambiental.

Unas de las primeras dificultades que ofrece el Derecho Ambiental es la delimitación de su

propio objeto: el medio ambiente. No existe una univoca acepción de la termino del concepto de

“medio ambiente”, ni en la doctrina, ni en los textos legales, ni en la propia actuación de los poderes

públicos; inclusive se han preocupado por establecer su precisión lingüística diferenciándolo con la

denominación de ambiente64

, lo cierto que no existe uniformidad en cuanto al término, por ejemplo

64 En el mismo sentido existe la discusión entorno a su denominación en el idioma español, se suele decir que

lo correcto seria utilizar la palabra “ambiente” y no “medio ambiente”, expresión que suena redundante, sin

embargo no parece existir tal incorrección, por los significados atribuidos por la Real Academia Española, pues

ambas palabras tiene un carácter polisémico, el diccionario Español proporciona nueve significados de la

palabra “ambiente” y cincuenta de la palabra “medio” ha debido contribuir al empleo de la expresión “medio

ambiente” para designar específicamente tal acepción. Por tanto es correcto enumerar la referida expresión

que ha sido tomada con gran plenitud por las diversas legislaciones en el orden mundial. Vid. LOPEZ

RAMON, F. “El derecho Ambiental como derecho de la Función Publica de Protección de los Recursos

Naturales”, en AA.VV, Protección administrativa del medio ambiente, Cuadernos de Derecho Judicial-Consejo

General del Poder Judicial, Madrid, 1994, p. 126. Además el referido autor explica que la palabra medio

ambiente tiene diversas denominaciones de acuerdo a los distintos idiomas, para el caso, en Ingles se

denomina enviroment, en francés environnment, en Alemán umwelt, en Italiano y portugués ambiente y en

la mayoría de leyes en Sudamérica atienden la expresión de ambiente, de hecho se llaman “leyes de

protección del Ambiente”, tal como ocurre en Argentina, Colombia, Uruguay, Venezuela, Panamá,

incluso Costa Rica, en cambio en Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador acogen la

denominación de medio ambiente, lo cual no existe uniformidad en el término, en consecuencia se

concibe de manera indistinta.

La doctrina se divide en autores que realizan definiciones restringidas65

, donde se destaca

el autor español MARTIN MATEO que parte de la concepción de medio ambiente de “res

comunes” y lo define como “aquellos elementos naturales de titularidad común y de características

dinámicas, en definitiva el agua, el aire, vehículo básicos de transmisión, soporte y factores

esenciales para la existencia del hombre en la tierra.”66

. Noción muy estricta porque deja fuera el

elemento suelo, porque lo entiende conectado con los ciclos del agua y del aire o por reconducirlo,

en todo caso a la ordenación del territorio.

En el mismo sentido LARUMBE BIURRUM, sostiene que los elementos que compone el

medio ambiente están caracterizados por las notas de titularidad común y dinamismo, lo cual al

igual que MARTIN MATEO excluye al suelo, sin embargo introduce como perteneciente al

ordenamientos ambiental las materias de ruido, cuya transmisión se produce por el aire. En cambio,

RODRIGUEZ RAMOS, al analizar el concepto de medio ambiente establecido en el art. 45 de la

constitución española, sostiene que significa “recursos naturales”, y estos son “el agua, el aire y el

suelo, la flora y la fauna; las materias primas, tanto energéticas como alimentarías”. Además

manifiesta que el medio ambiente es un objeto del derecho y de un deber personal y colectivo de

disfrute y conservación67

. Por último, QUINTANA LOPEZ, se muestra partidario, siempre de una

concepción restringida, pero reconoce conexiones entre el medio ambiente, con aspectos sociales,

económicos y culturales, pero no debe incluirse en el concepto, porque se vuelve inoperante e

invade perspectivas propias del medio ambiente68

.

Por otra parte, dentro del grupo donde se encuadran las concepciones amplias de lo que

Español medio ambiente. En el mismo sentido sobre la discusión doctrinal de la denominación “medio

ambiente y ambiente”, puede verse al autor mexicano BRAÑES, R., op. cit., pp. 20-21 65 Vid. sobre un amplio abordaje sobre el concepto de medio ambiente de diferentes perspectivas y enfoques, la

obra española de JORDANO FRAGA. J., op. cit., pp. 56 y ss., donde destaca perspectivas doctrinales del

concepto, tanto de forma amplia y restringida, además desarrolla las distintas concepciones en la doctrina

francesa, italiana, norteamericana y española. 66 MARTÍN MATEO, R.,., op., cit., vol. I. p.80 67 Vid. JORDANO FRAGA J. op. cit. p. 59. 68 Ibídem. p. 60, también otros de los autores que se encuentran identificados con esta tendencia doctrinal,

restringida se tienen a DE LA CUETARA MARTINEZ, J. M., Administración local y medio ambiente. Funciones

medios y problemas, en “Revista de Estudios de Vida Local”, num. 207, 1980, p. 415; BALBOA DE PAZ, C.,

Sistema legal de protección al medio ambiente, El consultor, num. 38, 1993, pp. 771-772; y CALVO

CACHORRO, M.,sanciones medioambientales, Ed. Marcial Pons, Madrid 1999, p. 13

debe de entenderse por medio ambiente, se tienen a PEREZ MORENO, ESCRIBANO COLLADO

Y LÓPEZ GONZÁLEZ69

, lo cual manifiestan:“que el medio ambiente está formado por aquellos

recursos y sistemas naturales primarios de los que depende la existencia y el normal

funcionamiento de la naturaleza en su conjunto y que jurídicamente tienen la categoría de bienes

comunes (aire y agua) y por los ecosistemas constituidos por la flora, la fauna e incluso por las

bellezas naturales (paisajes y espacios naturales, en cuanto portadores de ecosistemas que se

pretenden conservar)”70

. De igual manera para el caso SÁNCHEZ-FRIERA GONZÁLEZ dice que

“medio ambiente es todo aquello que le circunda y condiciona la vida de las personas”71

, por su

parte MORENO TRUJILLO lo conceptúa “como el conjunto equilibrado de componentes naturales

que conforman una determinada zona, en un determinado momento que representa el substrato

físico de la actividad de todo ser vivo y es susceptible de modificación por la acción humana”72

. El

ordenamiento jurídico salvadoreño, ha tomado la postura amplia a través de la LMA en el artículo

5, en conceptos y definiciones básicas, contempla, una definición de medio ambiente y dice que es:

"El sistema de elementos bióticos, abióticos, socioeconómicos, culturales y

estéticos que interactúan entre sí, con los individuos y con la comunidad en la

que viven, determinando su relación y sobre vivencia, en tiempo y en espacio."

69 PEREZ MORENO, ESCRIBANO COLLADO, P., Y LÓPEZ GONZALEZ, J. I., Desarrollo legislativo de la

constitución en materia de medio ambiente, en “Revista de Administración Pública”, num. 103, 1984, p. 370 70 El autor argentino LEIVA, F., “Las actuales funciones de la responsabilidad civil en materia ambiental”, en Congreso

Internacional de Derechos de Daños: ponencia número 33, Buenos aires, Octubre de 2002, http://www.aaba.org.ar,

define al medio ambiente de forma amplia y manifiesta que lo conforman los tres aspectos siguientes : a) Ambiente natural,

que a su vez se compone de: i) recurso naturales, que son los elementos de la naturaleza útiles al hombre (atmósfera, tierra

y suelo, aguas, flora, fauna y yacimientos minerales, paisajes naturales, energía primaria); ii) fenómenos naturales, que no

son útiles, pero que pueden tener consecuencias económicas y sociales nocivas respecto de los cuales la legislación puede

contener normas preventivas: terremotos, sequías, inundaciones, ciclones, epidemias, epizootias, plagas vegetales,

incendios de bosques, etc. b) Ambiente cultivado, en el que la acción humana induce la producción de la naturaleza,

producciones agrícola, pecuaria, silvícola y piscícola. c) Ambiente creado o fabricado por el hombre: producción

manufacturera, edificios, productos agroquímicos y farmacéuticos, alimentos, asentamientos humanos, medios de

transporte (carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, etc.). Dentro de esta categoría está incluido el medio ambiente sensorial,

ruidos, olores, sabores (agua clorada), paisajes de belleza estética construidos por el hombre.

71 SÁNCHEZ-FRIERA GONZALEZ, M del C., Responsabilidad Civil del Empresario por deterioro del medio

ambiente, Ed. Bosch, Barcelona 1994, p. 18. también en la Conferencia de Estocolmo de 1972, se llegó a una

definición también de forma amplia de medio ambiente:“como aquel conjunto de elementos físicos, químicos,

biológicos y de factores sociales capaces de causar efectos directos o indirectos, a corto o largo plazo, sobre los seres

vivientes y las actividades humanas” 72 MORENO TRUJILLO, E. La Protección jurídica-privada del medio ambiente y la responsabilidad de su deterioro, Ed.,

Bosch, Barcelona 1991. p. 20, además entre otros sobre los que han definido al medio ambiente de forma

amplia vid.: LOPEZ MENUDO, F., Planteamiento constitucional del medio ambiente. Distribución de competencias

Estado-Comunidades Autónomas, Cuadernos de Derecho Judicial, num. 28, 1994, p. 15; ORTEGA ALVAREZ,

L.,“El concepto de medio ambiente”, en AA.VV., dirigida por él mismo, Lecciones de derecho del medio ambiente,

segunda edición, Ed. Lex nova, Valladolid, 2000, p. 47; VELASCO CABALLERO, F., El medio ambiente en la

constitución: ¿Derecho público subjetivo y/o principio rector?, en “Revista Andaluza de Administración Pública”,

num. 19, 1994, p.77

Para la LMA el medio ambiente lo constituye el medio ambiente, los elementos que

conforman el medio ambiente natural como el agua, aire, suelo,(elementos abióticos), y la flora y

fauna, (elementos bióticos), sino también el medio ambiente construido por los seres humanos

como edificios, vías de comunicación, entre otros y el medio ambiente social compuesto por los

sistemas sociales, culturales (donde puede incluirse los monumentos y el patrimonio cultural),

económicos y políticos, los cuales, estos dos últimos constituyen el medio ambiente artificial, que

ha sido creado para la satisfacción de las necesidades humanas fundadas para su existencia, en un

determinado tiempo y espacio73

.

Por tanto, si bien existen algunas puntualidades conceptuales, de la definición de medio

ambiente, a pesar de ello, se puede determinar la problemática de un concepto uniforme por parte de

la doctrina en general en lo que se puede llegar a entender como medio ambiente. En las distintas

definiciones que hemos plasmado, para algunos autores el medio ambiente lo compone la flora,

fauna, y otros elementos del medio natural (concepto restrictivo); una posición contraria señala que

debe comprender también lo artificial y cultural (concepto amplio). Por tanto, consideramos el

concepto de medio ambiente debe concebirse de manera precisa, a fin de que el ordenamiento

jurídico tutele de forma adecuada todos los componentes naturales (vivos, inertes y creados por el

hombre), esto en razón de las nuevas y complejas amenazas que se ciernen sobre nuestro hábitat y

que puede desatar daños al medio ambiente74

.

Además, cabe mencionar las definiciones de medio ambiente generalmente, suelen partir de

una posición antropocentrista75

,(es decir, una concepción que concibe el medio ambiente en función

73 El Tribunal Constitucional Español ha referido que el concepto jurídico de medio ambiente se incorpora,

además de los recursos naturales, otros elementos que no son de la naturaleza, sino la historia, los

monumentos, el paisaje, constituyendo este último una noción estética, cuyo ingredientes son naturales

(sentencia 102/1995 de 26 de junio sobre la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y

Fauna Silvestre), citada por LOZANO CUTANDA. B, op. cit., p.75 74 DE MIGUEL PERALES, C., Derecho español del medio ambiente, segunda edición, Ed. Civitas-Thomsom

company, Madrid, 2002, p. 28, concluye que tratándose del concepto de medio ambiente de difícil precisión

debemos decantarnos por un concepto razonable, ni demasiado amplio (que nos llevaría decir que todo es

medio ambiente, desde la sociología, hasta la sanidad, pasando por la arqueología, la arquitectura o la

psicología), ni demasiado estricto ( que supondría excluir campos claramente ambientales, como las inmisiones

entre vecinos). Quizá el concepto más satisfactorio excluir aspectos como el patrimonio histórico, y matizar el

paisaje, aunque per se no como elemento protegible del medio ambiente, sino en la medida en que otros

elementos ambientales (flora, fauna agua, clima) se vean afectados. 75 El autor español LOPERENA ROTA, D. Los principios de derecho ambiental, Ed., Civitas, Alicante, 1998, p. 25,

justifica la perspectiva antropocéntrica, al sostener que el derecho es un producto cultural, que no puede

reconocer subjetividad jurídica fuera de la comunidad, por tanto no puede reconocerse jurídicamente la

posibilidad de ejercitar acciones legales para la tutela de los derechos reconocidos por el mismo orden jurídico,

sin la intervención humana.

del los seres humanos)76

; esto ha venido evolucionando, en virtud que se entiende como ecosistema,

que como todo un sistema que constituye una totalidad organizada en la que los distintos

subsistemas que lo integran: vegetal, animal, hidrológico y mineral, se hallan íntimamente

relacionados, por tanto, de manera que cualquier decisión que afecta a uno de los subsistemas

repercute sobre los restantes, todos los cuales se encuentran en equilibrio recíproco y dinámico77

.

En este sentido, se ha venido modificando así, tal concepción, y se entiende al ser humano

como parte integral de ese conjunto, por tanto en esa medida los seres humanos dejan de ser el eje

central sobre el cual, gira el concepto de medio ambiente y se convierte en un elemento más del

mismo, sin embargo SÁNCHEZ SÁENZ va mas allá, y propugna por un naturocentrísmo, al

afirmar que la naturaleza es el menos humano de los bienes: Es por ello que la preocupación no

debe de estar cifrada en los efectos económicos de la actividad humana, sino en las repercusiones

ambientales, que consecuencia van ocasionar daños a la calidad de vida de todas las especies,

76 Sin embargo puede verse en la doctrina española STS 11-3-1992, al interpretar el art. 45 de la constitución de

España, que ha optado por un concepto de medio ambiente moderadamente antropocéntrico en cuanto

primariamente se adecua al desarrollo de las personas y se relaciona con la calidad de vida a través de la

utilización racional de los recursos naturales y se añade como parte integrante del mismo la defensa y

restauración del medio ambiente. Por otra parte, al abarcar la protección a todos los recursos naturales, es claro

que se refiera al agua y al suelo, no sólo aisladamente considerados, sino en su conjunto, formando el

ecosistema. También la STS 18-4-1990 que considera al medio ambiente como integrante de la noción de la

calidad de vida y que el daño ambiental va afectar seriamente a la calidad de vida de los vecinos, y la STS 30-

11 -1990 en la que el tribunal indica que el derecho a la calidad de vida y al medio ambiente como una defensa

de la salud y de la vida de los habitantes. Sentencias citadas por CONDE ANTEQUERA, J., op. cit., p. 14 77 En las Declaraciones de Estocolmo y de Río toman un enfoque Antropocéntrico, el primer principio de la

segunda declaración es clara y manifiesta que “<los seres humanos constituyen el centro de las

preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible, tienen derecho a una vida saludable y productiva en

armonía con la naturaleza. Esto podría cambiar para el futuro si se toman en cuenta la propuestas como las de

la Asociación para la protección de animales Great Ape Project que reclama el reconocimiento de algunos

derechos a los primates, y que ha conllevado en Nueva Zelanda a revisar su legislación, para que en el

parlamento de este país esté considerando otorgarle derechos a cuatro especies de simios tales como:

chimpancés, gorilas, orangutanes y bonobos, como los derechos a la vida y la libertad. Esta asociación se basa

en las ideas sostenidas por pensadores bióticos como el australiano Peter Singer quien contribuyó a la

fundación del movimiento para la defensa de los derechos de los animales con su libro Liberación animal. La

defensa de los simios se apoya en la proximidad genética con los seres humanos. Además, en 1977 la Liga

Internacional de los derechos de los animales, adoptó la Declaración Universal de los Derechos de los

animales, y que luego en 1978 fue aprobada por la UNESCO, en la que los principios de protección se

configuran como “derechos” y se equiparan como derechos humanos. Esta declaración comienza proclamando

en su artículo 1º que “todos los animales nacen iguales ante la vida y tienen los mismos derechos a la

existencia” y después de los catorce artículos establece un catalogo de derechos de los animales y de

consiguientes obligaciones de los hombres para con ellos (como el derecho al respeto, a recibir atención y

cuidado, a no ser sometidos a malos tratos y, si es necesaria su muerte, a que sea “instant{nea, indolora y no

generadora de angustia”; el derecho de todo animal perteneciente a una especie salvaje a vivir libre en su

propio ambiente natural; o el derecho de los animales de trabajo a alimentación reparadora y al reposo). La

Declaración define como biocidio, es decir, es decir crimen contra la vida, toda muerte de todo animal, sin

necesidad, y como genocidio, es decir un crimen contra la especie, todo acto que implique la muerte de un

gran numero de animales salvajes, y que todos los derechos de los animales deben ser defendidos igual como

se defienden los de los seres humanos. Vid. LOZANO CUTANDA, B., op. cit,. pp. 76 77

incluyendo los seres humanos78

.

Las ultimas tendencias de la legislación ambiental apuntan a considerar la protección del

medio ambiente como objetivo en si mismo considerado. La tutela ambiental, pasa ser una mera

condición para la protección de otros bienes jurídicos a convertirse en un bien que, por su carácter

colectivo y su valor no disponible reclama protección autónomamente, en cuanto elemento

imprescindible para el desarrollo y el aumento de la calidad de vida. De ahí, la mayoría de

definiciones del Derecho Ambiental, (aunque también existe un sector de la doctrina que lo definen

desde una óptica antropocentrista), delimitan su objeto en la protección, conservación y restauración

del medio ambiente, (incluyendo a los seres humanos como parte del ecosistema), a través de

diferentes técnicas que serán ejecutadas y supervisadas por los poderes públicos, sobre todo porque

priman los intereses colectivos, sobre los privados.

5. Los caracteres del Derecho ambiental.

En los apartados anteriores, hemos dejado claro que, el Derecho ambiental tiene como

objeto el medio ambiente, y que incide sobre las conductas individuales y sociales para prevenir y

remediar las perturbaciones que alteran su equilibrio, presenta una serie de características, que lo

particularizan. Entre estas características, destacamos las siguientes:

a. Plurisdisciplinariedad. El Derecho ambiental se caracteriza por ser un Derecho

multidisciplinar, bajo cuyo paraguas de cobertura conviven, además del Derecho Público-

claramente predominante- y del Derecho privado, otras ciencias de carácter no jurídico

como la física y la biología. Como señala LOPERENA ROTA, “la verdadera singularidad

del Derecho ambiental está en que las normas que le dan soporte pertenecen

simultáneamente a otros ordenamientos de los que no se separan para constituir el Derecho

ambiental79

”, de ahí la dispersión de la legislación ambiental.

b. Supranacional o universalista. El rasgo esencial del Derecho ambiental es el rol de los

factores cuyos efectos sobrepasan las fronteras de los Estados y destacan la importancia de

la cooperación internacional. Por tanto, tiene una vocación planetaria, dado que por su

objeto no tiene fronteras. Esto en virtud que, ni el mar, ni aire, ni la flora y la fauna salvaje

conocen de límites, las poluciones que pasan de un medio al otro, no pueden ser

78 SANCHEZ SAEZ, A. J., La restitutio in pristinum “como mecanismo deseable para la reparación de los daños

causados al medio ambiente, en “Medio Ambiente y Derecho, Revista Electrónica de Derecho Ambiental” num. 3,

Universidad de Sevilla. http: www.sica.es/aliens/gimadus 79 LOPERNA ROTA, D., Los principios del Derecho Ambiental, Ed. Civitas, Madrid, 1998, p. 32

combatidas, sino es sobre la base de la cooperación Supraestatal, como prueba de lo

anterior se tiene el tratamiento de los daños ambientales en las zonas costeras marinas, por

vertidos de hidrocarburos, que afectan a diversos países. Del mismo modo, la problemática

del cambio climático, que hoy en día afecta a todo el orden mundial, la única forma de

tratar el problema es sobre la base de una conciencia global y un actuar local.

c. Predominio de los intereses colectivos. No puede ocultarse la dimensión colectiva del

Derecho ambiental, consecuencia del carácter supraindividual de su objeto jurídico: el

medio ambiente. Esta dimensión comunitaria justifica el protagonismo de los poderes

públicos como garantes de la tutela ambiental y la presencia constante de las

administraciones públicas en las relaciones jurídicas ambientales.

d. Énfasis preventivo. Le denominamos así, porque no negamos la existencia y necesidad de

instrumentos sancionadores dentro de la tutela ambiental. Pero el objetivo del Derecho

ambiental es fundamentalmente preventivo, a fin de minimizar los daños ambientales, por

tanto las administraciones debe de tomar las medidas de cautela, para que no se concreticen

los daños ambientales, sobre todo por la problemática de la reparabilidad de los daños al

medio ambiente y individualización del sujeto contaminante.

e. La vinculación a los elementos científicos y técnicos. El Derecho Ambiental esta

fuertemente vinculado con los datos científicos y técnicos, por lo que necesita del auxilio de

diversas técnicas. El conocimiento de estos datos le permite fijar la frontera de las

conductas jurídicamente admisibles, y establecer estándares de contaminación, así como

niveles de inmisión y de emisión, a fin de probar los daños ambientales.

6. Los principios generales del Derecho ambiental.

El Derecho ambiental, se aglutina en torno a una serie de principios que los individualizan

y lo diferencian de otros sistemas normativos. Estos principios han sido reconocidos en el Derecho

Internacional ambiental, a través de las Declaraciones de Estocolmo y de Río, en primicia su valor, ha

sido considerado como Derecho suave (soft law), su fuerza normativa la obtenido de manera

paulatina, en la medida que la mayoría de países, tales principios, los han plasmado en los tratados

internacionales, en sus constituciones, a nivel jurisprudencial y leyes ambientales, generalmente como

principios de la Política Nacional de Medio, tal como ocurre en nuestro país. Dentro de estos

principios tenemos los siguientes:

6.1. Principio de cooperación.

Si el principio básico por el que se gobierna el derecho ambiental, especialmente el

internacional, es la soberanía plena de los Estados sobre su territorio, la duda que surge es cómo

resolver los problemas ambientales que son comunes, bien porque tengan un carácter

transfronterizo, global, o porque afecten a bienes comunes. Conscientes de esa limitación los

Estados asumen, partiendo de esa plena soberanía, una nueva limitación que es el principio de

cooperación en problemas ambientales. La aparición de este principio se relaciona de forma directa

con el proceso de la reunión de Estocolmo. Así el principio 22 de la Declaración de Estocolmo de

1972, recoge la necesidad de cooperación de los Estados para desarrollar el derecho ambiental y el

principio 24 vuelve a recoger este principio de la siguiente manera: “Todos los países, grandes o

pequeños, deben ocuparse con espíritu de cooperación y en pie de igualdad de las cuestiones

internacionales relativas a la protección y mejoramiento del medio ambiente. Es indispensable

cooperar, mediante acuerdos multilaterales o bilaterales o por otros medios apropiados, para

controlar, evitar, reducir y eliminar eficazmente los efectos perjudiciales que las actividades que se

realicen en cualquier esfera puedan tener para el medio ambiente, teniendo en cuenta debidamente

la soberanía y los intereses de todos los Estados.”

La Declaración de Río recoge nuevamente el principio aunque en este caso con una

redacción distinta y más sucinta: “Los Estados y las personas deberán cooperar de buena fe y con

espíritu de solidaridad en la aplicación de los principios consagrados en esta Declaración y en el

ulterior desarrollo del derecho internacional en la esfera del desarrollo sostenible.”

No es extraño que cada Convenio multilateral ambiental recoja, mediante una expresión u

otra, este principio ya que, de hecho, cada Tratado ambiental en sí es expresión concreta del mismo

(basándonos exclusivamente en la soberanía plena de los Estados, sin cooperación, los Tratados

ambientales no existirían). Para el caso, este principio es recogido en el capitulo XVII del TLC

entre Centroamérica y los Estados Unidos de América, ratificado por nuestro país. El principio

aparece igualmente apoyado no sólo por textos internacionales sino también por la práctica de los

tribunales en todos los casos de derecho ambiental internacional que ya hemos mencionado y al que

podemos añadir el caso Gabcikovo-Nagymaros [Hungría v. Eslovaquia (1997) Informe ICJ 78].

6.2. Principio de prevención.

El principio de prevención es otro de los principios clásicos del derecho ambiental y es la

aplicación del dicho de “más vale prevenir que curar”, esto es, la obligación de prevenir daños al

medio ambiente a través de reducir, limitar o controlar las actividades que puedan causar dichos

daños. El principio de prevención reclama, por tanto, la intervención de los Estados en materia

ambiental antes de que el daño se produzca, ya nos hemos referido que es lo que caracteriza al

Derecho Ambiental. Este principio refleja la dificultad, el costo elevado, y en numerosas ocasiones

la imposibilidad, en materia ambiental, de reparar el daño una vez que éste se ha producido. Es una

novedad del ámbito ambiental en el sentido de que el derecho clásico permitía la realización de

actividades mientras no se produjera un daño. La necesidad de un daño para paralizar una actividad

se demostraba desastrosa en lo referente a la protección ambiental, ya que normalmente es

imposible la reparación del daño ambiental o la devolución del medio ambiente al estado previo al

daño causado.

El principio de prevención aparece implícitamente en los casos Trail Smelter y Lac Lanoux,

y se encuentra ampliamente apoyado en diferentes instrumentos internacionales tales como:

Declaración de Estocolmo de 1972, el Borrador de Principios del PNUMA (1978), la Carta

Mundial de la Naturaleza de 1982 y la Declaración de Río de 1992, entre otros. En este sentido, el

principio 11 de la Declaración de Río, por ejemplo, exige a los Estados el establecimiento efectivo

de legislación ambiental.

El principio de prevención ha sido igualmente incluido en tratados con un ámbito más

amplio que el puramente ambiental tales como el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la

Convención de Lomé de 1989 o, más recientemente en 2001, el Tratado por el que se establece la

Comunidad de Estados de África del Este. También aparece expresamente en el artículo 174.2 del

Tratado de la Unión Europea. En el ordenamiento salvadoreño establece en la LMA en el art. 2

como principio de la Política Nacional del Medio Ambiente literal: e) En la gestión de protección

del medio ambiente, prevalecerá el principio de prevención y precaución.

Una aplicación práctica del principio de prevención es el instrumento que conocemos como

Evaluación de Impacto Ambiental. Este instrumento, cuyo origen se remonta a 1969 con su

inclusión en la Ley Nacional de Medio Ambiente de Estados Unidos (Nacional Environmental

Policy Act, NEPA), ha pasado a ser una de las más importantes herramientas de gestión ambiental

en las legislaciones nacionales, así como en los instrumentos internacionales. En la actualidad, el

ámbito de este instrumento, que anteriormente se limitaba a obras o actividades que pudieran

afectar el medio ambiente, se ha ampliado notablemente con la introducción de la Evaluación

Ambiental Estratégica o Evaluación Ambiental de Planes y Programas. Así lo concibe nuestra LMA

en los artículos 16 y ss., previo al otorgamiento de un permiso ambiental de parte del Ministerio de

Medio Ambiente.

Como ha señalado MORELLO Y CAFERATTA80

, este principio, es de preferencia esencial

de la acción ambiental, en la fuente misma origen de la contaminación, son los que han servido para

una de las grandes expansiones del ámbito regulatorio del Derecho ambiental: la posibilidad de

regular actividades económicas que, aunque en sí mismas no son contaminantes ni producen daños

al medio ambiente, sin embargo es irremediable que los produzcan posteriormente a medida que

otros agentes completan el ciclo de esa actividad económica. Así, por ejemplo, se sabe que los

envases se van a convertir en residuos en cuanto se haga uso del producto concreto que por razones

de higiene, estética, seguridad, advertencias al consumidor o comodidad, viene normalmente

envasado. La puesta en el mercado de estos productos es una actividad económica que en sí misma

no produce daño ambiental alguno. Pero es inevitable que el consumidor final separe el producto de

su envase y éste, por definición, si tiene algún uso, nada tiene que ver con el uso del producto que

es lo que el consumidor compra y usa/consume.

Por ello, el Derecho ambiental puede regular las actividades económicas mismas de

producción o comercialización de productos envasados imponiendo normas económicas a los

sistemas de producción o comercialización con el objeto de responsabilizar a quienes ponen en el

mercado los envases (productores, importadores, distribuidores…) de la recogida de los mismos una

vez éstos son separados del producto por el consumidor final. Sólo imputando al productor la

responsabilidad se consiguen sistemas eficaces para controlar a quien realmente impacta en el

medio (el consumidor final) por lo que, al extender la regulación a los procesos industriales,

comerciales y económicos en general, se previene la contaminación al retornar los envases y

residuos de envases al productor quien es obligado a valorizarlos o eliminarlos en determinado

porcentaje si no quiere ver su producción recortada (o alternativamente, debe montar por sí solo o

asociado a otros empresarios a través de un sistema integrado u organizado de gestión, otro sistema

distinto de recogida y tratamiento).

También, como ha señalado numerosas veces la Comisión Europea, el sistema de

responsabilidad civil por daños ambientales en gran parte previene el daño (y, por supuesto, la

restauración de los ecosistemas) al crear un mercado (el de seguros) en el que los costos (la prima

del seguro) serán más altos cuantos más riesgos o siniestros se asuman o tengan lugar, por lo que la

responsabilidad civil ambiental, como instituto, actúa a la vez como preventivo de la reparación del

daño y como incentivador de conductas preventivas de su causación. . Su aparición en

numerosísimos instrumentos jurídicos, tanto internacionales como nacionales, así como la extensa

práctica de los Estados, confirman sin lugar a dudas su calidad de principio general del Derecho

80 MORELLO, A., y CAFFERATTA, N. A., Visión Procesal de cuestiones ambientales, Rubinzal Culzoni Editores,

Buenos Aires, 1994, pp. 43-68

Ambiental.

6.3. Principio de desarrollo sostenible.

El principio de desarrollo sostenible es uno de los principios más recientes. Curiosamente

podemos decir que el concepto de desarrollo sostenible es reciente mientras que sus elementos no lo

son tanto, siendo quizás una de las mayores virtudes del mismo haber combinado todos esos

diferentes elementos. La cristalización del término desarrollo sostenible aparece asociada de forma

inseparable al llamado Informe Brundtland (1987) (Informe de la Comisión Mundial sobre Medio

Ambiente y Desarrollo: “Nuestro Futuro Común”) que lo definió como “el desarrollo que cubre las

necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras de cubrir sus

propias necesidades”. La LMA establece como objeto del Estado en el art. 1 “propiciar el uso

sostenible de los recursos naturales que permitan mejorar la calidad de vida de las presentes y

futuras generaciones”. Por su parte la Ley del Medio Ambiente Salvadoreña LMA en el art. 5 define

el desarrollo sostenible como “… el mejoramiento de la calidad de vida de las presentes

generaciones, con desarrollo económico, democracia política equidad y equilibrio ecológico, sin

menoscabo de la calidad de vida de las generaciones venideras”, en cambio la Alianza

Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, lo define como un “ Proceso de cambio progresivo

de la calidad de vida del ser humano, que coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo,

por medio del crecimiento económico con equidad social y la transformación de los medios de

producción y de los patrones de consumo que sustentan el equilibrio ecológico (…) este proceso

implica el respeto de la diversidad étnica y cultural regional (…) sin comprometer y garantizando

la calidad de vida de las generaciones futuras” celebrada en Guácimo Limón, ciudad de Costa Rica

el 20 de agosto de 1994, a la que concurrieron todos los mandatarios de Centroamérica, Panamá y

Belice.

El principio de desarrollo sostenible es una combinación de diversos elementos o

principios81

: la integración de la protección ambiental y el desarrollo económico (principio de

integración); la necesidad de preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones

futuras (equidad intergeneracional); el objetivo de explotar los recursos naturales de forma

sostenible (uso sostenible); y, por último, el uso equitativo de los recursos (equidad

intrageneracional). En definitiva el desarrollo sostenible constituye el punto de equilibrio entre el

crecimiento económico por una parte y la protección ambiental por otra, que ha de inspirar la

intervención pública en este ámbito.

81 Vid. LOZANO CUTANDA, B., op. cit. pp. 45-47.

6.4. El principio precautorio.

El principio de precaución82

, es uno de los principios fundamentales del derecho ambiental

proviene de la normativa de la República Federal Alemana en los años 7083

. A pesar de que son

numerosos los Convenios ambientales de la década de los 80 y 9084

que emplean la referencia a

medidas de precaución, encontramos una primera definición del concepto hasta el principio 15 de la

Declaración de Río de 1992 que dice: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados

deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya

peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse

como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir

la degradación del medio ambiente”.La Ley del Medio Ambiente de nuestro país, promulgada en

mayo de 1998, lo acogió en el art. 2 letra “e” como principio de la Política Nacional del Medio

Ambiente.

Este principio intenta facilitar la respuesta del Derecho ambiental, ante situaciones de

incertidumbre, principalmente científica. Las normas clásicas de nuestros sistemas tanto científicos

como jurídicos de gestionar el riesgo parecen de repente, completamente inadecuadas para dar

respuesta a numerosos problemas ambientales. Es cierto que el conocimiento científico se ha

desarrollado de forma notable en la última mitad del siglo XX, pero dicho conocimiento ha ido

acompañado de un aumento exponencial de distintas actividades humanas nocivas al medio

ambiente. Nuestra capacidad de alterar el medio con consecuencias irreparables es mucho mayor en

la actualidad que hace 50 o 60 años, se puede decir que vivimos en una “Sociedad de Riesgo”.

Como muestra de lo anterior nos encontramos ante de daños dramáticos, tales como: la

destrucción de la capa de ozono y la desaparición de determinadas especies que contribuyen a

mantener el equilibrio de los ecosistemas y en consecuencia la calidad de vida humana. Ante esa

necesidad de no poder esperar a que el daño se produzca para intentar resolver el problema, puesto

que la capacidad de destrucción es mucho mayor, que la de regeneración, surge el principio de

precaución, que podría ser una herramienta de prevención de futuros daños al medio ambiente.

Por tanto, es una especie de reacción a la vieja aplicación de que mientas no exista certeza

científica con respecto a un daño ambiental no se debe llevar a cabo acción alguna. En el terreno

82 El art. 130 R del Tratado de Maastrich de la Unión Europea le denomina principio de cautela. 83 Vid. por todos: MORELLO, A., y CAFFERATTA, N. A., op. cit. pp. 68-70. 84 Como ejemplo se tienen: el art. 206 de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, art. 3

del Convenio Marco sobre el Cambio Climático de 1992, y posteriormente en el siglo 21 lo introduce el

Protocolo de Bioseguridad de Cartagena suscrito en Montreal en el 2000.

jurídico es también una contraposición a los esquemas clásicos de la responsabilidad civil, que el

ámbito ambiental se le suma el aspecto preventivo. Para que pueda alegarse el principio de

precaución, ESTEVE PARDO85

establece del todo necesaria la concurrencia de dos presupuestos: el

primero, debe de darse una situación de incertidumbre y el segundo, ha de advertirse en esa

situación un riesgo grave para el medio ambiente.

En todo caso, la incerteza puede darse de manera originaria y sobrevenida. La primera es

cuando envuelve a tecnologías y actividades novedosas cuyos efectos todavía no se conoce con total

certidumbre. Mientras que la segunda, se genera en cambio, cuando procesos y productos que se

creían inocuos, o con unos efectos negativos bien conocidos y dimensionados, muestran en un

momento dado sus riesgos a luz de nuevos avances del conocimiento científico o de la propia

experiencia de su utilización. La situación de riesgo debe ser debidamente acreditada y sobre todo

por la autoridad pública que pretende adoptar una decisión en base al principio de precaución. En

este sentido, es necesario que la administraciones públicas (Ministerio del Medio Ambiente y

Municipalidades), que por mandato del art. 117 de la Constitución de la República tienen la

atribución de velar por la protección del medio ambiente; antes de ejecutar o autorizar cualquier

proyecto, sino se tiene la certeza de las consecuencias ambientales, de acuerdo a los resultados

obtenidos por el estudio de impacto ambiental, sería mejor no realizarlo, a fin de aplicar el aforismo

“más vale prevenir que curar”.

6.5. Principio “quien contamina paga”

De acuerdo a este principio, los costes de la contaminación han de imputarse al agente

causante de la misma, que debe sufragar las medidas de prevención lucha contra la contaminación

sin recibir, en principio ningún tipo de ayuda financiera compensatoria. Se deriva de la teoría

económica que ve la contaminación y los daños producidos al medio ambiente como una

externalidad del sistema productivo que históricamente asumía la sociedad. Para evitar esa

externalidades el principio “quien contamina paga” predica que el coste ambiental no pueda

suponer una ventaja competitiva en el mercado, por tanto, cada actividad empresarial debe de

asumir todas las consecuencias ambientales, y no por la sociedad como grupo.

Su aparición se vincula a varias recomendaciones de la Organización para la Cooperación y

el Desarrollo Económico (OCDE) de principios de la década de 1970. Así, aparece recogido en las

Recomendaciones sobre este principio en 1972 y 1974 (Recomendación del Consejo de la OCDE C

(72) 128 (1972) y C (74)223 (1974), en las que se reafirma la necesaria internalización de los costes

85 ESTEVE PARDO, J., Derecho del medio ambiente, Ed. Marcial Pons, Barcelona 2005, pp. 64-65

ambientales y el no acompañamiento de estas medidas de internalización con subsidios externos.

Más recientemente, en su recomendación de 1989 relativa a la aplicación del principio de quien

contamina paga a la contaminación accidental extiende estos costes a los de preparación y

planificación para situaciones de emergencia (situaciones que tal vez nunca lleguen a producirse)

que deban ser llevados a cabo por las administraciones públicas para responder a dichas

emergencias.

Además de la OCDE este principio se vincula normalmente al contexto de la Comunidad

Europea. En el caso europeo, además de su pronta aparición en textos comunitarios que se remonta

al primer programa de acción ambiental de 1973, forma parte, desde 1986 con la reforma operada a

través del Acta Única Europea, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Desde entonces

ha habido numerosas recomendaciones y otros actos comunitarios que han invocado este principio,

destacando, entre los más recientes, las Directrices Comunitarias de 2001 sobre Ayudas de Estado

para la Protección del Medio Ambiente.

El significado concreto del principio, así como su aplicación a casos y situaciones

concretas, sigue estando abierto a la interpretación, especialmente cuando hablamos de naturaleza y

de los costes que incluye. Lo que si parece fuera de duda es el amplio apoyo que recibe y su

relación con las normativas de responsabilidad por daños ambientales, tanto civil como estatal. La

Declaración de Río de 1992, es el texto global que recoge el principio. El principio 16 de la misma

lo recoge de la siguiente manera:“Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la

internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta

el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación,

teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones

internacionales.”A pesar de ese amplio apoyo y de su reconocimiento de forma explícita en el

principio 16, es dudoso su carácter de regla de derecho consuetudinario salvo, como acabamos de

ver, en los países miembros de la Comunidad Europea o de la OCDE, aunque al contrario de lo que

ocurre con el principio de precaución, éste sí que es una de las bases esenciales del Derecho

norteamericano.

En la LMA lo reconoce como parte de la Política Nacional del Medio Ambiente, en el art. 2

literal f) y dice: “La contaminación del medio ambiente o alguno de sus elementos, que impida o

deteriore sus procesos esenciales, conllevará como obligación la restauración o compensación del

daño causado debiendo indemnizar al Estado o a cualquier persona natural o jurídica afectada en

su caso, conforme a la presente ley”. En el mismo sentido en los artículos 85 y ss donde se estipula

los procedimientos administrativos sancionadores y judiciales, a fin de resarcir los daños al medio

ambiente a las personas afectadas o al Estado.

7. Instrumentos jurídicos al servicio de la protección del medio ambiente.

El Derecho ambiental dispone de una de amplia gama de instrumentos jurídicos para la

consecución de los objetivos de protección ambiental que se plantea como meta. Si bien algunos de

ellos, son específicamente ambientales, la gran mayoría provienen de otras ramas del Derecho. Para

efectos didácticos y con el objeto de ofrecer un panorama sistematizado, podríamos agrupar el

amplio elenco de instrumentos en dos grandes grupos, en atención a la función que desempeñan: los

de carácter preventivo y los de carácter represivos y reparadores.

7.1. Instrumentos preventivos.

Estos instrumentos constituyen una manifestación del principio de acción preventiva,

apuntado con anterioridad, tienen como finalidad evitar o minimizar los daños al medio ambiente.

Dentro de tales instrumentos, ocupa un lugar destacado la autorización administrativa, que

constituye uno de los ejes técnicos-jurídicos del Derecho ambiental. El sometimiento a autorización

administrativa previa de las clasificaciones potencialmente contaminantes del medio ambiente ha

sido una constante en las legislaciones ambientales, por tratarse de un mecanismo que permite a la

administración la realización de un control a priori y a posteriori sobre la instalación o

establecimiento de las actividades. A esto se le agrega la técnica obligatoria dentro del

procedimiento administrativo la “evaluación de impacto ambiental”, que conforme a al resultado,

pueda la administración tomar la decisión de otorgar dicho permiso ambiental. Junto a la

autorización administrativa, deben mencionarse las prohibiciones y limitaciones administrativas por

parte de la legislación ambiental y la fijación de estándares ambientales, a través de los cuales se

fijan los niveles permisibles de contaminación.

Constituyen también una manifestación del principio de acción preventiva las declaraciones

administrativas con efectos jurídicos, entre ellas se destacan la declaración de dominio público de

algunos recursos naturales, con la finalidad excluirlos del tráfico jurídico y someterlos a un régimen

de control y protección más intenso; igualmente ocurre con la declaratoria legislativa de áreas

naturales protegidas, que gozan de especiales valores ecológicos, paisajísticos, culturales, etc., que

constituirá una limitación, a fin de instaurar asentamientos humanos.

Finalmente debemos destacar las técnicas de incentivo o fomento económico, entre los cuales

encontramos los tributos ambientales y otros beneficios fiscales, las subvenciones y ayudas públicas

y otros instrumentos novedosos como eco etiquetado, donde la administración certifica que

determinados productos son elaborados respetando estándares ambiéntales a fin de prevenir la

contaminación, este distintivo además de suministrar a los consumidores una mejor información

sobre las repercusiones ambientales de un sistema productivo o de un producto, otorga a la empresa

importantes beneficios publicitarios.

7.2. Instrumentos represivos y reparadores.

Resulta necesario establecer un catálogo de técnicas de carácter represivo que permita la

enérgica persecución y sanción de aquellas conductas que contraríen a la normativa aplicable.

Dentro de este rubro se ubica la responsabilidad civil por daños ambientales, la responsabilidad

penal y la responsabilidad administrativa, cuyo objeto último es la represión de las conductas

trasgresoras y la reparación del daño. No debe de ocultarse, que estos instrumentos también en

última instancia una finalidad preventiva por el efecto disuasorio que provoca en el agente

potencialmente contaminador.

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