jorge carpizo

EL PRESIDENCIALISMO

.Ml siglo veintiuno editores, s.a. de c.v. CERRO DEL AGUA 24ñ. DELEGACIÓN COYOACÁN W31U MÉXICO. DF

siglo veintiuno de españa editores, s.a. CALLE PLAZA 5, 2004.1 MADRID. ESPAÑA

S L I P Î Q 3 7 J

6 : )

edición al cuidado del autor

primera edición, 1978 dccimoscgunda edición, 1994 (O siglo xxi editores, s.a. de c.v. isbn 968-23-02X3-8

derechos reservados conforme a la ley impreso y hecho en mcxico-printcd and mude in tncxico

I N D I C E

A MANERA DE PROLOGO

I. S ISTEMA PRESIDENCIAL

1. Caracter ís t icas , 12; 2. Antecedentes , 15; 3. En Amé-r ica L a t i n a , 16

II. PREDOMINIO DEL PODER EJECUTIVO

1. Las causas, 19; 2. En México , 23 ; 3. L a visión cjuc se tiene de la presidencia, 26; 4. Dos concepciones, 28

III. MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO

1. Opin iones sobre el presidencial ismo mexicano , 29; 2. Supuestos mat ices par lamenta r ios , 31 ; 3. El re f ren-do, 33 ; 4. Los in formes de los secretarios de estado, 36; 5. O t ro s casos, 38

IV. F U E N T E S DEL PRESIDENCIALISMO MEXICANO

1. Fuentes , 4 1 ; 2. El const i tuyente de Que ré t a ro , 43

V. ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I

1. E jecu t ivo uni tar io , 45 ; 2. Elección d i rec ta , 49 ; 3. Requisi tos p a r a ser presidente, 50 ; 4. El pr inc ip io de no reelección, 55 ; 5. El per íodo presidencial , 61

VI. ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. II

1. I .a susti tución presidencial , 63 ; 2. L a adminis t rac ión públ ica federa l , 69 ; 3. Los secretarios de es tado y los jefes de d e p a r t a m e n t o adminis t ra t ivo , 70; 4. El gabinete , 76; 5. L a of ic ina del presidente, 78; 6. Los presidentes de México, 78

VII. FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LE-

GISLATIVO

1. Las facul tades presidenciales, 82 ; 2. L a iniciativa le-gislativa, 83 ; 3. El veto, 85 ; 4. L a publ icación, 92 ; 5. L a e jecución, 94

[5]

c p j 0 3 o o q

• •

INDICE

VIII. FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE 9 9

1. Los casos en los cuales el presidente puede legislar, 99; 2. Las situaciones de emergencia, 100; 3. Las medi-das de salubridad, 104; 4. Los tratados internacionales, 105; 5. La facultad reglamentaria , 105; 6. La regula-ción económica, 108

IX. ASPECTOS DE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES E J E -

CUTIVO Y LEGISLATIVO 1 1 0

1. Período ordinario de sesiones del congreso, 110; 2. La convocatoria a sesiones extraordinarias, 111; 3. El privilegio ejecutivo, 112; 4. El informe presidencial, 113; 5. La independencia del legislativo, 115

X. FACULTADES DE NOMBRAMIENTO, DECLARACION DE GUERRA

Y PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR 1 1 7

1. Las f a c u l t a d e s constitucionales de nombramiento , 117; 2. Las facultades metaconstitucionales de nombra-miento, 120; 3. L a declaración y conducción de la gue-rra, 121; 4. El envío de tropas al exterior, 124; 5. ¿For-m a par te el presidente de las fuerzas armadas? , 125; 6. Declaración de neutral idad y suspensión de relacio-nes comerciales, 125; 7. La preservación de la seguridad interior, 126

XI. FACULTADES EN MATERIA DE RELACIONES EXTERIORES 1 2 9

1. Cuestiones de terminología, 129; 2. Principales atri-buciones en mater ia de relaciones exteriores, 131; 3. El t ra tado anticonstitucional, 133

XII. FACULTADES DE CARACTER ECONOMICO Y HACEN DARIO 1 3 5

1. Intervención del ejecutivo en el proceso económico: producción, distribución y consumo, 135; 2. Política monetar ia , 137; 3. Los empréstitos, 141; 4. Inversiones públicas, habilitación de puertos e inversiones extranje-ras, 142; 5. La ley de ingresos, 143; 6. El presupuesto de egresos, 146; 7. La cuenta pública, 148

XIII. FACULTADES RESPECTO A LOS ORGANISMOS DESCENTRALI-

ZADOS Y E M P R E S A S DE PARTICIPACION ESTATAL MAYORI-

TARIA Y, EN MATERIA AGRARIA, DE EXPROPIACION, E X P U L -

SION DE EXTRANJEROS Y LABORAL . 1 5 1

ÍNDICE

1. Los organismos descentralizados y empresas de part i -cipación estatal inayoritaria, 151; 2. En mater ia agra-ria, 154; 3. En mater ia de expropiación, 156; 4. Expul-sión de extranjeros, 156; 5. En mater ia laboral, 157

XIV. FACULTADES EN EL EJERCICIO DE LA ACCION P E N A L , E N

MATERIA EDUCATIVA Y RESPECTO A LOS MEDIOS MASIVOS

DE COMUNICACIÓN, AL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL Y

AL PROCEDIMIENTO ELECTORAL

1. El p rocurador general de la república y el ejercicio de la acción penal, 159; 2. En mater ia educat iva, 162; 3. Medios masivos de comunicación, 164; 4. El gobierno del distrito federal , 166; 5. En el procedimiento electoral 168

XV. FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE Y S U S

RELACIONES CON EL PODER JUDICIAL 1 7 0

1. Facul tades jurisdiccionales del presidente, 170; 2. La independencia del poder judicial federal , 177; 3. Las garant ías judiciales, 181; 4. Las labores de auxilio al po-der judicial, 187; 5. L a facul tad de indulto, 188

XVI. FACULTADES METACONSTITUCIONALES DEL P R E S I D E N T E 1 9 0

1. J e f a tu r a real del PRI, 190; 2. Designación de su suce-sor, 191; 3. Designación de los gobernadores, 197; 4. Remoción de los gobernadores, 198

XVII. EL ASPECTO P E R S O N A L E N LA PRESIDENCIA Y LOS PODERES

POLÍTICOS DEL PRESIDENTE E N T R A N T E 2 0 0

1. Funciones ceremoniales del presidente, 200; 2. La influencia del cargo en el presidente, y viceversa, 201; 3. El poder de persuasión, 203; 4. Los poderes políticos del presidente entrante , 204

XVIII. LAS LIMITACIONES AL PODER DEL PRESIDENTE 2 0 9

1. El juicio político de responsabilidad, 209; 2. Posibles controles del congreso sobre el presidente, 214, 3. Algu-nas limitaciones al poder del presidente, 217

RECAPITULACIÓN

BIBLIOGRAFÍA

220 230

A

R U B É N B O N I F A Z Ñ U Ñ O

Y A

H É C T O R F I X - Z A M U D I O

A M A N E R A D E P R Ó L O G O

Escogí corno terna de este ensayo el sistema presidencial mexicano por-t i l l e su existencia constituye, con la de un par t ido político predomi-nante , una de las dos piezas más importantes del sistema político mexicano, el (|ue, con todos sus defectos, vicios e injusticias, ha d a d o a nuestro país varios decenios de estabilidad política, un gobierno civil, cierto número de libertades y algunas posibilidades para la rea-lización personal.

Pese a que el presidencialismo mexicano ha ejercido atracción pa ra los estudiosos del derecho, de la ciencia política y de la historia, ha sido poco investigado. Encontrarnos escasas monograf ías al respecto; algunos artículos y capítulos específicos en las obras de derecho cons-titucional y en las qu'¿ examinan nuestro sistema político, que tam-poco son abundantes .

H e querido esbozar un panorama general de qué es el presidencia-lismo mexicano, cuáles son las facultades constitucionales y metacons-titucionales del presidente, cómo se ejercen éstas, y, a pesar de su gran poder, las limitaciones que el t i tular del ejecutivo encuent ra fren-te a sí, es decir, aquello que no puede realizar el presidente, a u n q u e quiera.

Del análisis de las diversas y numerosas facultades que posee el presid?nte y de sus relaciones con los poderes legislativo y judicial, surgen las causas de por qué contamos con un ejecutivo muy fuer te y con atribuciones tan amplias que le dan un amplio margen de de-cisión. Sus decisiones sólo tienen el límite de te rminado por la exis-tencia de unos cuantos factores de poder .

Cier tamente , la ley fundamenta l estructura un ejecutivo poderoso, y la práct ica concreta del sistema político mexicano lo fortalece aún más. Mi preocupación no es la existencia de un presidente con todo esc cúmulo de facultades, sino que actúe de acuerdo con la consti-tución, que su marco de acción sea la car ta magna , pa ra que no peligren la l ibertad y la seguridad de los habi tantes del país.

Asimismo, necesario es que operen los controles legislativos que la constitución establece para lograr un equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo. C u a n d o la ley fundamenta l supone, pa ra el ejercicio de una atr ibución, la participación del congreso, ésta debe ser real y no vi r tua l ; estas dos voluntades deben armonizarse y no

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10 A M A N E R A DE P R Ó L O C O

subordinarse el legislativo al ejecutivo. Si no existe esta part icipación real por par te del congreso, se de jan manos libres al presidente p a r a el ejercicio de múltiples facultades, y se tolera o auspicia un ré-gimen autori tar io.

U n verdadero sistema democrát ico implica necesariamente la inde-pendencia de los poderes legislativo y judicial, pa ra que ambos ejerzan con plenitud las atribuciones que la constitución les confiere y, al hacerlas efectivas, eviten que un país de más de sesenta millones de habi tantes se r i ja casi por la voluntad de un hombre, así f u e r a alguien que poseyera cualidades excepcionales. La lucha del consti-tucionalismo, y en ella la del mexicano, es impulsada por el anhe lo por lograr un gobierno de leyes y no de hombres, de principios gene-rales y no de actos discrecionales; un gobierno al servicio del h o m b r e libre, que ayude a fortalecer su dignidad y que asegure económica, so-cial y polí t icamente su existencia y su realización como persona h u -mana .

Así, en los casos en que el presidente mexicano ha usurpado f u n -ciones que pertenecen al pueblo y al poder legislativo, hay, con u r -gencia, que regresárselas a éstos, porque de lo contrario se están propiciando enfrentamientos estériles y luchas fratricidas para conse-guir que puedan re tornar las atribuciones a quien de acuerdo con la constitución las posee.

Y conste, no propugno por un ejecutivo débil ; soy consciente d e que una nación como México, agobiada de graves problemas, necesita un presidente fuerte , pero dent ro de los marcos constitucionales. El presidente debe ejercer p lenamente los poderes que le otorga la ley fundamenta l , pero ningún ot ro; su actuación debe estar subordinada a la carta magna , debe existir un equilibrio entre los dos poderes políticos, y el judicial debe ac tuar realmente con independencia . Ésta es mi tesis, ésta es mi utopía.

Tesis y utopía que se conjugan en el anhelo de tener un sistema más democrát ico y justo, donde no existan varios Méxicos con graves desigualdades económicas, sociales y culturales entre sus habitantes, sino un solo México, en el cual todos los mexicanos podamos llevar una vida digna.

Y bien, éste es un estudio jurídico, realizado con el instrumental del derecho constitucional, pero además contiene datos históricos, so-ciológicos y económicos que nos ayudan a precisar qué es el sistema presidencial mexicano, ya que sin dichos elementos, el ensayo estaría incompleto y no presentaría- lo que realmente es entre nosotros el presidencialismo.

El derecho constitucional es el reflejo de una época y del estilo de vida que lleva una nación. Los problemas que examina el derecho

A M A N E R A DE PROLOGO J .

constitucional son problemas de pode r ; son, en úl t ima instancia, cues-tiones políticas que deben encauzarse dent ro de los marcos del orden jurídico. En consecuencia, el derecho constitucional necesita el auxilio de la teoría general del derecho, pero también de la ciencia políti-ca, de la sociología, de la historia, de la economía. Por ello, en este ensayo recurrimos a datos que nos apor tan esas disciplinas. N o hemos realizado un estudio jur ídicamente puro, no intentamos hacerlo, no lo haremos, porque hay que conf ron ta r la norma con la real idad, con la v ida ; describir y buscar el deber ser.

Los juristas preocupados por el derecho constitucional mexicano, debemos realizar estudios útiles que nos permi tan qui tar el velo que cubre nuestras instituciones, con el objeto de superar los obstáculos y ayudar a crear conciencia de nuestros problemas sociales, políticos y jurídicos, pa ra resolverlos, pa ra t ra ta r de crear un México mejor .

N o es hora de estudios de gabinete pa ra el gabinete. N o es hora de estudios emanados de las torres de marfi l . Estamos compromet i -dos con nuestra época, con nuestro México, con nuestros problemas, con nuestras injusticias, con nuestras desigualdades, con nuestras miserias. T o d o ello está estrechamente vinculado con el derecho cons-titucional, tal y como lo entendemos: el con jun to de normas que t ra tan de asegurar nuestra libertad y nuestra dignidad. De aquí que si en otras disciplinas jurídicas son posibles — n o me interesa saberlo— los estudios jurídicos puros, en el derecho constitucional 110 lo son porque en él se manif iesta la confrontación del hombre con su época y persigue subordinarle las estructuras estatales que el propio hom-bre ha construido para su servicio y beneficio, y nunca, pero nunca , al contrario.

De la concepción anterior se deriva la metodología que he seguido en este ensayo: descripción de la norma jurídica, de sus antecedentes y confrontación de ella con la realidad en que se aplica. Si este tipo de estudios disgusta a una clase de juristas, peor pa ra ellos. El hombre que no vive su época, está perdido.

U n a aclaración ú l t ima: cuando se cita un art ículo y 110 se men-ciona a qué cuerpo legal pertenece, lo es de la constitución mexicana vigente.

En la ciudad universitaria del pedregal, D. F., en el mes de mar -zo de 1978.

I ..1 inloi mar ión que contiene este libro está actualizada al 30 de mayo de

I. S I S T E M A P R E S I D E N C I A L

1 . C A R A C T E R Í S T I C A S

H o y en día existen p r inc ipa lmente dos grandes sistemas de gobier-n o : 1 el p a r l a m e n t a r i o y el presidencial . C a d a u n o de ellos t iene sus caracter ís t icas propias que son las que nos a y u d a n a def in i r el sis-tema de los diversos países, característ icas q u e cambian y se modi -f ican, se a c e n t ú a n o se debi l i tan d e acue rdo con el sistema polí t ico del país en cuest ión. T a m b i é n existen países cuyos sistemas cont ienen notas t a n t o del sistema presidencial como del pa r l amen ta r io . 2 Esto d e p e n d e de u n a serie de circunstancias polít icas y obedece al anhe lo d e con ta r con un sistema de gobierno que sea ins t rumento a d e c u a d o d e n t r o del p a n o r a m a político-social que viven los estados.

Los t ra tadis tas lian p r o c u r a d o precisar cuáles son los aspectos que con f igu ran un sistema presidencial . Veamos algunos intentos al res-pecto, p a r a después indicar nues t ra opinión acerca del mismo pro-blema.

Joseph L a P a l o m b a r a a f i r m a que en un sistema presidencial , el pre-sidente, qu ien es jefe de es tado y de gobierno a la vez, es indepen-d ien te del pode r legislativo- y po r t an to no d e p e n d e mayor ni con-t inuamen te de éste p a r a su existencia o sobrevivencia; los poderes legislativo y e jecut ivo son in te rdependien tes : el legislativo no está obl igado a a p r o b a r los proyectos de ley que provienen del e jecut ivo, el pres idente p u e d e ve tar las leyes del legislativo; el pres idente t iene la f acu l t ad de real izar nombramien tos , el legislativo tiene la f acu l t ad de au to r iza r o no recursos económicos; el e jecut ivo p u e d e ape la r di-r ec t amen te al pueblo a través de plebiscitos y referendos, el legislativo p u e d e juzgar y remover al presidente . El presidente tiene u n a gran in je renc ia en la designación de los miembros del gabinete , en la

1 SE puede entender por sistema de gobierno, MI y como ya anteriormente lo liemos asentado, la existencia de dos o más detentadores del poder, cada uno de ellos con competencia otorgada constiuicionalmente y <pie al actuar tienen la obligación de cooperar con el otro u otros en la constitución de la unidad del estado que se manifiesta en la estructura real del poder político en un país. Véase Jorge Garpizo, /.« constitución mexicana de 1917, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1973, p. SIS.

2 Jorge Carpizo, Lincamientos constitucionales de. la Commonweallli, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1971, pp. 00-73.

[ 1 2 ]

CARACTERISTICAS 13

presentación de iniciativas de ley y en la p reparac ión clel presupuesto . Se espera que el pres idente sea el líder de su pueblo, y es éste qu ien lo elige.11

En la obra Regímenes políticos contemporáneos se enunc ian las si-guientes caracter ís t icas del sistema pres idencia l : a] el pres idente es electo pe r iód icamente por el pueb lo y no po r el p o d e r legislativo; b] el pres idente designa a los ministros, quienes n o son responsables a n t e el pode r legislativo y po r t an to no pueden ser dest i tuidos por éste; c] en t re el pres idente y el legislativo no existen la colaboración ni los medios de acción recíprocos — v o t o de censura , d isolución— que se d a n en el sistema p a r l a m e n t a r i o y, d] el rég imen de par t idos , ya sea éste b ipar t id is ta o jr luripart idista, influye en el gobierno pre -sidencial, y se p u e d e agregar que también inf lu i rá g r a n d e m e n t e en él u n sistema de p a r t i d o único.4

P a r a T o m á s Rodr íguez Z a m o r a , la esencia del régimen presiden-cial se encuen t r a en q u e : a] el pres idente es je fe de es tado y jefe de gobierno; b] es auxi l iado por un gabine te con func iones consultivas, y c] ni el pres idente ni su gobierno son responsables an t e el pode r legislativo al cual no asisten.5

E n opinión de M a u r i c e Duverger , el sistema presidencial se carac-teriza po r el p r inc ip io de separación de poderes en d o n d e el presi-den te es des ignado p o r sufragio universal , n o m b r a y r emueve a sus ministros y éstos no son responsables an t e el parlamento.®

En mi opinión, la m a n e r a m á s c lara de c a p t a r las caracter ís t icas que conf iguran el sistema presidencial es con t r a s t ando sus notas con las del sistema pa r l amen ta r io , y en esta f o r m a voy a proceder .

Las caracter ís t icas del sistema p a r l a m e n t a r i o son las s iguientes: a] Los miembros del gabinete (gobierno, j joder e jecut ivo) son t a m -

bién miembros del p a r l a m e n t o (pode r legislativo). b] El gabine te está in tegrado por los jefes del p a r t i d o mayor i ta r io

o po r los jefes de los par t idos que po r coalición f o r m a n la mayor ía p a r l a m e n t a r i a .

c] El pode r e jecut ivo es dob le : existe u n jefe de es tado que t iene p r inc ipa lmen te func iones de representación y protocolo , y u n jefe de

n Joseph LaPalombara, l'olitics within nations, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1974, pp. 198-19!).

' Servicio Español del Profesorado de Enseñanza Superior, Regímenes poli-ticos contemporáneos. Curso de formación política, Barcelona, Ed. Uoscli, 1958, p. 22.

5 Tomás Zamora Rodríguez, El poder ejecutivo en /•rancia, en Revista Ge-neral de Legislación y Jurisprudencia, año cxn, t. XLVII I , núm. 0, Madrid, Ins-tituto Editorial Reus, 1904, p. 901.

0 Maurice Duverger, Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelo-na, Ed. Ariel, 1902, p. 319.

14 S I S T E M A P R E S I D E N C I A L

gobierno que es quien lleva la adminis t rac ión y el gobierno mismo. d] En el gabine te existe u n a persona que t iene supremac ía y a

quien se suele d e n o m i n a r p r imer ministro. e] El gab ine te subsistirá, s iempre y c u a n d o cuente con el apoyo de

la mayor ía pa r l amen ta r i a . f] L a adminis t rac ión públ ica está e n c o m e n d a d a al gabinete , pe ro

éste se encuen t r a somet ido a la cons tante supervisión del pa r l amen to . g] Existe en t re p a r l a m e n t o y gobierno un m u t u o control . El pa r -

l amen to p u e d e exigir responsabi l idad polí t ica al gobierno, ya sea a u n o de sus miembros o al gabinete como un idad . A d e m á s el pa r la -m e n t o p u e d e negar u n voto de conf ianza u o to rga r u n voto de censura al gabinete , con lo cual éste se ve obl igado a d imi t i r ; pe ro el gobierno no se encuen t r a desa rmado f r en t e al pa r l amen to , pues tiene la a t r ibuc ión de pedir le al jefe de estado, quien genera lmente accederá , que disuelva el pa r l amen to . Y en las nuevas elecciones es el pueb lo qu ien decide qu ién poseía la r azón : si el p a r l a m e n t o o el gobierno. 7

'"( L a s caracter ís t icas del sistema presidencial son las siguientes: a] El pode r e jecut ivo es uni tar io . Está depos i tado en u n presi-

d e n t e que es, al mismo t iempo, jefe de es tado y jefe de gobierno. b] El pres idente es electo po r el pueb lo y no por el poder legisla-

tivo, lo que le d a independenc ia f ren te a éste. c] El pres idente n o m b r a y remueve l ibremente a los secretarios

de es tado. d] N i el pres idente ni los secretarios de es tado son pol í t i camente

responsables an t e el congreso. e] N i el pres idente ni los secretarios de es tado pueden ser m iem-

bros del congreso. f] El pres idente p u e d e estar af i l iado a un pa r t ido político d i fe ren te

al de la mayor ía del congreso. g] El pres idente no p u e d e disolver el congreso, pe ro el congreso

n o p u e d e dar le u n voto de censura . 8

C l a r o está que no todas estas notas se d a n en todos los sistemas presidenciales y m u c h o menos en f o r m a p u r a ; pero establecer sus pr incipios nos sirve p a r a pode r precisar si un sistema es presidencial o pa r l amen ta r io , o si es p r e d o m i n a n t e m e n t e presidencial con matices d e p a r l a m e n t a r i o o viceversa. E n p r i n c i p i o / e n u n .sistema presidencial la separación de poderes debe ser más clara, d i á f a n a y p r o f u n d a , ya

1 Esta enunciación está basada en la que realiza Karl Loewcnstein, Teoría de la constitución, Barcelona, lid. Ariel, 1965, pp. 105-107.

8 Jorge Carpizo, Derecho constitucional, en Las humanidades en el siglo xx. El derecho, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1976, p. 121.

A N T E C E D E N T E S 15 q u e se t ra ta de real izar u n desl inde t a j a n t e en t re los poderes e je-cu t ivo y legislativo, y de que miembros de u n o d e ellos no sean al mismo t i empo miembros del otro.

2 . A N T E C E D E N T E S

El p r i m e r sistema presidencial que existió lo encon t r amos en la cons-t i tución n o r t e a m e r i c a n a de 1787. Esa ley f u n d a m e n t a l conf igu ró un nuevo t ipo de relaciones en t re los poderes e jecut ivo y legislativo, que d io po r resul tado el rég imen pres idencia l ; po r esta razón, se h a con-s iderado que la const i tución n o r t e a m e r i c a n a e s t ruc tu ra el sistema presidencial clásico, p u r o o po r an tonomas ia .

Los an teceden tes y fuen tes de los const i tuyentes no r t eamer i canos f u e r o n :

a] El de recho públ ico inglés, ya que en p a r t e t r a t a ron de imi ta r , a u n q u e d e f o r m á n d o l o , el sistema m o n á r q u i c o de Ing la t e r ra , p e r o en lugar de un je fe d e es tado heredi ta r io , que r í an u n o de elección po-pu la r , con func iones l imi tadas en el t iempo.

b] L a const i tución de N u e v a York de 1777 y en m e n o r m e d i d a la de Massachuset t s de 1780, que con f igu ra ron ejecut ivos i ndepen -dientes con los rasgos pr incipales que después e s t ruc tu ra ron la p re -sidencia no r t eamer i cana . A su vez, descar ta ron los modelos de las const i tuciones de Caro l ina del N o r t e y R h o d e Is land d o n d e exist ían legislativos sin mayores f renos . 9

c] Las obras de Locke, Mon te squ i eu y Blackstone, en las cuales "el pode r e jecut ivo no está de l ineado en té rminos de suspicacia o avers ión" . 1 0

Estos e lementos f u e r o n los que a y u d a r o n a c rear el sistema en cues-tión y todo pa rece ind icar cjue Pao lo Biscaretti di R u f f i a en p a r t e t iene razón al a f i r m a r que , de u n a m a n e r a c o m p l e t a m e n t e casual , nac ió la n u e v a f o r m a de gobie rno presidencial , 1 1 a u n q u e no p u e d e , ignorarse que los const i tuyentes d e Fi ladel f ia deseaban a le jarse del sistema m o n á r q u i c o inglés, no obs tan te que n a t u r a l m e n t e los haya

" Clinton Kossiter, The American presideney, Nueva York, Harvest Book, 1960, j). 75.

10 Edward S. Corwin, El poder ejecutivo. Función y poderes. 1787-1957, Bue-nos Aires, Ed. Bibliográfica Argentina, 1959, p. 8. Al respecto se puede con-sultar: Maurice Duverger, op. cit., p. 322, y Servicio Español del Profesorado de Enseñanza Superior, op. cit., pp. 169-171.

" l'aolo Biscaretti di Ruffia, Introducción al derecho constitucional com-parado, México, l'ondo de Cultura Económica, 1975, p. 92.

S I S T E M A P R E S I D E N C I A L Ib

inf lu ido ya que lo conocían y era el del país m á s poderoso de aquel la época.

C u a n d o se h a c reado u n a nueva f igura polít ica, no s iempre se h a perseguido ese f in , sino que , al t ra ta r de precisar o a lcanzar ciertos objetivos, se h a conseguido la precisión o la creación de u n a insti-tución nueva .

3 . E N AMEKICA LATINA

Los sistemas presidenciales se l ian inspi rado en el mode lo no r t eame-r i cano : p o r q u e en Es tados Un idos se creó, p o r q u e ahí h a func io-nado , y bien. Sin embargo , no hay que desconocer que el régimen presidencial es sólo u n a pieza d e n t r o del sistema político no r t eame-r icano, y 110 es posible hace r un diagnóst ico sobre él si no se le re laciona con los poderes legislativo y judicial , con el sistema b ipar -tidista, con el federal ismo, es decir, con las otras piezas que lo conf iguran .

E m p e r o , el éxito del rég imen presidencial no r t eamer i cano hay t ambién que re lacionar lo con factores ext ra jur íd icos , como son la a b u n -danc ia de recursos, la inf luencia de la opinión públ ica y el a l to nivel de educac ión polít ica. Loewcnste in se sorprende de que el pres iden-cialismo no r t eamer i cano haya resistido crisis como la gue r r a civil, las depresiones económicas y las dos guer ras mundia les , ya que si-gu iendo a Bryce op ina que es " len to y difícil de m a n e j a r , engorroso" , y t iende m á s a la segur idad que a la rapidez, a pesar de lo cual h a logrado un buen r i tmo de estabil idad polí t ica.1 2

Pero ese sistema t ras ladado a un medio di ferente , t an to en el as-pecto físico como mora l , h a d a d o resultados distintos al ob ten ido en N o r t e a m é r i c a ; incluso, a f i r m a Loewcnste in , h a sido un f racaso o su resul tado no ha sido muy bri l lante según la expresión de Paolo Biscaretti di Ruff ia , 1 : 1 y es que el régimen presidencial hay que ana -lizarlo en la perspect iva jurídico-polít ico-social del país en cuestión. Así p o r e jemplo , si examiná ramos los sistemas presidenciales a f r icanos , t endr íamos que tener en cuen ta , en t re otros elementos, el p rob l ema tribal, la pobreza, la ignorancia , la e n f e r m e d a d , la inercia y el sis-t ema de pa r t i do único.1 4

12 Karl Loewcnstcin, La "presidencia" fuera ele los lisiados Unidos, en lio-lelilí del Instituto de Derecho Comparado de México, año n, mim. 5, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1949, p. 20.

" I'aolo Biscaretti di Ruffia, up. cit., p. 103. " S. A. de Sin i ti i, Tlie new Commonweallh and ils conshlulions, Londres,

Stcvcns and Sons, 19G4, pp. 236-237 y 210.

EN A M É R I C A L A T I N A 17

Los sistemas presidenciales en Amér ica L a t i n a se basaron en el nor teamer icano , pe ro las p r o f u n d a s diferencias en t re un país rico y desar ro l lado y países en vía de desarrollo, h a c e n q u e hayan evolu-c ionado en f o r m a d i fe ren te . E n Amér i ca L a t i n a no existe u n a ve rda -d e r a separac ión de poderes y, en la mayor ía de los países q u e la in-tegran, los poderes legislativos se h a n subord inado al e jecut ivo.

El g ran p r o b l e m a h a consistido po r u n a pa r t e en que el presi-den t e debe con ta r con las facu l tades que se requieren en u n país en vías de desarrol lo y, po r la o t ra , en que h a n de serle señaladas l imitaciones p a r a q u e n o caiga en la a rb i t r a r i edad y se respeten las l ibertades de los individuos. Se h a in ten tado , más que l imi tar el pode r del pres idente a t ravés de un equil ibr io con el poder legislativo, po-nerle límites en el t iempo. 1 5

Se h a de f in ido a los sistemas presidenciales en Amér i ca La t i na , hac i endo resal tar las característ icas de u n estricto predominio del presidente y u n papel político importante asumido por el ejército,1(1

lo que h a l levado a la doc t r ina a hab la r de un neo presidencialismo cuyos rasgos relevantes son la existencia de u n gobierno au tor i ta r io , la concen t rac ión de las a t r ibuciones legislativas y e jecut ivas en el p re -sidente, y la subord inac ión del legislativo al e jecu t ivo ; d i fe renc ián-dolo de la au toc rac ia po r la existencia de procedimientos consti-tucionales.1 7

Las no tas anter iores n o se d a n con la misma intensidad en todos los países la t inoamer icanos , po rque en t r e ellos hay desemejanzas , t a n t o si los analizarnos desde el p u n t o de vista jur íd ico c o m o desde el p u n t o de vista económico, polí t ico y social, y por ello Loewenste in clasificó los sistemas presidenciales en Amér ica L a t i n a en tres clases, a sabe r :

a] presidencial ismo puro , aquellos que t ienen las característ icas que liemos seña lado c o m o distintivas del sistema. Aquí colocó a M é x i c o ;

b] pres idencial ismo a t enuado , d o n d e el p o d e r se e jerce c o n j u n t a -m e n t e po r el pres idente y sus ministros, quienes están organizados c o m o gabine te , y

c] aquellos d o n d e se h a t r a t a d o de d isminuir la inf luencia del e je-cut ivo, ya sea incorporándo le elementos pa r l amenta r ios o admi t i éndo -se el e jecut ivo colegiado. 1 8

A su vez, Gómez se ref iere a los ejecutivos la t inoamer icanos , dis-

15 Jacqucs Lambert, America Latina, Barcelona, lid. Ariel, 1970, pp. 54-58, 514-510.

" I'aolo Biscaretti di Ruffia, op. cit., p. 103. 17 Karl Loewcnstein, La "presidencia" jtiera de los Estados Unidos, op. cit.,

p. 55. " Karl Loewcnstein, ibid., pp. 22-24.

j g S I S T E M A P R E S I D E N C I A L

t inguiendo e n t r e : a] el pres idente const i tucional , b] el caudi l lo de-magógico, c] el gua rd i án mil i tar y d] el caudi l lo paternal is ta . 1 9

Así, q u e d a c laro que hay diferencias en t re los diversos sistemas presidenciales de Amer ica L a t i n a ; pero la simili tud en t re ellos p u e d e encont ra rse en el p redomin io del e jecut ivo y en la colaboración de los poderes cuyas pau ta s pr incipales son señaladas po r el p rop io eje-cutivo. A n d r ó H a u r i o u h a a f i r m a d o que el régimen de t ipo presi-dencial pe rmi t e un e n c u a d r a m i e n t o m á s au tor i ta r io del país,2" y esta a f i rmac ión parece verificarse, en par te , c u a n d o con templamos que varios países se h a n dec id ido por el sistema presidencial , o h a n pasado a él, después de u n a exper iencia pa r l amen ta r i a , c o m o u n a f o r m a de conf igu ra r un e jecut ivo más fuer te . 2 1

El p rob l ema del sistema presidencial en Amér ica L a t i n a impl ica el p rob l ema de todo su sistema político, y en el f o n d o se e n c u e n t r a la vie ja p reocupac ión de cómo a rmoniza r la l iber tad y el orden , la l iber tad y la a u t o r i d a d ; 2 2 cómo l imitar un pode r que h a crec ido en tal f o r m a que d e t e r m i n a el dest ino del país y, en b u e n a pa r t e , las l iber tades d e sus habi tantes .

D e n t r o de este e squema se encuen t r a la difícil p rob lemát i ca del sistema presidencial en México .

i» K. A. Gomez, Government and politics in Latin América, Nueva York, Random House, 1965, pp. 90-98.

20 Andró Hauriou, Derecho constitucional e instituciones políticas, Barcelona, Ed. Ariel, 1971, p. 839.

21 Véase Jorge Carpizo, Lincamientos..., op. cit., pp. 63-04 y Andró Hauriou, op. cit., p. 838. 21 Karl Loewcnslein, La "presidencia"..., op. cit., p. 6i.

I I . P R E D O M I N I O D E L P O D E R E J E C U T I V O

1. LAS C A U S A S

Carac ter í s t ica de los sistemas políticos con temporáneos es el p redo-min io del pode r e jecu t ivo sobre los otros poderes y sobre los m e c a -nismos de decisión polí t ica en el es tado. Esta a f i rmac ión resul ta c ier ta lo mismo en los países capital is tas que en los socialistas o comunis -tas. Esta a f i rmac ión resul ta cierta igual en los sistemas presidenciales que en los cuasi presidenciales, pa r lamenta r ios , de gab ine te o de go-bierno congresional . Las facu l tades de decisión se h a n ido concen-t r a n d o en el p o d e r e jecut ivo, y en este sent ido la aseveración es vál ida t a n t o p a r a Bre jnev c o m o p a r a Cá r t e r , p a r a Cas t ro c o m o p a r a Geisel, p a r a Beguin como p a r a Sada t .

L o que carac ter iza al gobierno c o n t e m p o r á n e o es la existencia de u n e jecut ivo fue r t e o m u y fuer te . M a c G r e g o r Burns a f i r m a que los siglos xvi y xvir se dis t inguieron en el m u n d o occidenta l po r el go-bierno de m o n a r c a s m u y poderosos que cent ra l izaron el poder , q u e el siglo XVIII f u e la época de las asambleas populares y las legislatu-ras, que el x ix y los pr incipios del x x se señalan p o r la fo rmac ión de los par t idos , y se p r e g u n t a si ac tua lmen te , en todo el m u n d o , esta-mos e n t r a n d o en u n a e t apa de gobie rno e jecut ivo. 1

A h o r a bien, debemos inqu i r i r cuáles son los factores que h a n con-f i g u r a d o en todas par tes del m u n d o , sin que impor t e el s is tema polí-tico y de gobierno, un e jecut ivo f u e r t e que es el cen t ro del s is tema polít ico.

Antes de e n t r a r a c o n t e m p l a r el p rob lema expuesto, c i temos a H a -mil ton quien, en El federalista, d i á f a n a m e n t e expuso : " U n e jecu t ivo débil significa u n a e jecución débil del gobierno. U n a e jecuc ión débil no es sino o t ra m a n e r a de designar u n a e jecución m a l a ; y u n go-bierno que e j ecu ta mal , sea lo que fue re en teoría, en la p rác t i ca t iene que resul tar u n ma l gobierno. D a n d o por supuesto, po r consi-guiente , que todos los hombres sensatos c o n v e n d r á n en q u e es necesa-rio u n e jecut ivo enérgico, ú n i c a m e n t e fa l ta investigar qué ingred ien-tes const i tuyen esa energía , has ta qué g r a d o es fact ible combinar los con esos otros e lementos que aseguran el m a n t e n i m i e n t o del gob ie rno

1 James MacGregor Burns, Gobierno presidencial, México, Ed. Limusa Wiley, 1907, pp. 416-417.

[ 1 9 ]

20 P R E D O M I N I O DEL l 'O l i i R E J E C U T I V O

r epub l i cano y en qué m e d i d a caracter iza d icha combinación el p l an e l aborado p o r la convención. Los ingredientes que d a n por resul tado la energía del e jecut ivo son: pr imero , la u n i d a d ; segundo, la pe rma-nenc i a ; tercero, el proveer a d e c u a d a m e n t e a su sostenimiento; cuar -to, poderes suficientes. Los ingredientes que nos p roporc ionan segu-r idad en un sent ido republ icano son: pr imero , la dependenc ia que es deb ida respecto del pueb lo ; segundo, la responsabi l idad necesar ia ."

D e la t ranscr i ta exposición de H a m i l t o n se p u e d e concluir que el e jecut ivo debe ser fue r t e y enérgico, pe ro que al mismo t i empo los c iudadanos deben vivir t ranqui los po rque el e jecut ivo d e p e n d e del pueb lo y debe ser responsable de sus actos."

A h o r a regresemos a la contestación de la p r e g u n t a pend ien te . An-d ré H a u r i o u se refiere a la hipertrofia del e jecut ivo respecto al le-gislativo, y señala p a r a ello cua t ro razones: a] los problemas de defensa, que incluyen incluso la supervivencia del g r u p o nac ional y que se presen tan más difíciles que en otras épocas ; b] la socializa-ción tecnocràtica de Occ iden te que necesita de técnicos, s iendo el e jecut ivo quien cuen ta con ellos; c] los medios modernos de análisis, información o control de la opinión pública, que pe rmi ten al e jecu-tivo precisar m e j o r la cronología p a r a la t o m a de decisiones, y d j el d i s f ru te po r el e jecut ivo, de u n a delegación directa de la soberanía nacional al ser electo po r sufragio universa l / '

Por su par te , Anton io C a r r o Mar t ínez asienta que el robusteci-mien to del e jecut ivo se debe pr inc ipa lmente a tres func iones : a] el poder total de la fuerza mil i tar en manos del ejecutivo, como conse-cuenc ia de las dos guerras mundiales , b] la d ip lomát ica y c] la plani-f icación y, corno corolario, la concent rac ión del poder económico. 4

2 Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, Iìl federalista, Méxiro, Fondo de Cultura Econòmica, 1957, pp. 297-298.

3 André Hauriou, op. cit-, pp. 677 (378. 4 Antonio Carro Martínez, La primacía del poder ejecutivo en el estado

contemporáneo, en Revista de Estudios Políticos, núm. 98, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1958, pp. 114-110. Textualmente afirma: "Obsérvese, simplemente, cómo se lia robustecido el ejecutivo a través de tres tipos de-funciones durante las últimas décadas.

"En primer lugar, la función militar es una incumbencia del estado desde «pie los primitivos dejaron de verse obligados a llevar continuamente armas —según afirmaba Tucídides— porque de su defensa personal se encargó la comunidad. La función militar es, pues, tan antigua como las mismas orga-nizaciones políticas y en todo momento histórico el poder político lia tenido que tener siempre respaldada su autoridad moral por la fuerza mili tar. . . pero las dos guerras totales del siglo que vivimos lian provocado el nacimiento de un correspondiente poder total y nadie más caracterizado para su mante-nimiento que el ejecutivo. En lodo caso está demostrado que la función de defensa nacional es típica del ejecutivo, y es que en los momentos difíciles

L A S C A U S A S 2 1

Para Héc to r Fix-Zarnudio , los elementos que for ta lecen la supre-mac ía del e jecut ivo son: a] los factores técnicos q u e se mani f i es tan en la p laneac ión de los aspectos económicos, f inancieros y de segu-r idad social, y b] los factores sociopolíticos que se mani f ies tan en la necesidad de asegurar la estabil idad polít ica y la concent rac ión de facu l tades p a r a resolver con energía y diligencia los p rob lemas na -cionales.5

Josepli L a P a l o m b a r a indica que la concent rac ión de poderes en el e jecut ivo se debe p r inc ipa lmente a : a j las emergencias nacionales, b] los poderes de emergencia que las consti tuciones deposi tan en el e jecut ivo, c] las r e fo rmas consti tucionales que h a n a l t e rado la distri-bución de competenc ias en t re el e jecut ivo y el legislativo, d] el cre-ciente n ú m e r o y la comple j idad de la política y los p rob lemas del gobierno, e] el a u m e n t o de la intervención gube rnamen ta l , f j la incli-nación ideológica a un concepto de e jecut ivo fue r te y cent ra l izado y g] el a r r a igado impulso h u m a n o p a r a otorgar le l iderazgo a u n a sola persona.®

César E n r i q u e R o m e r o a f i r m a que los pr incipales factores p a r a el c rec imiento del pode r e jecut ivo son: a] la f recuenc ia de los estados de emergencia , b] las a t r ibuciones mili tares, c] la dirección d e las relaciones internacionales , d] la polí t ica y los p rog ramas de progreso económico y social, e] la dirección burocrá t ica , f] la delegación de facul tades legislativas, g] la crisis del p a r l a m e n t o y de los pa r t idos políticos, h] la decadenc ia del federal ismo, i] la lucha con t r a los g ru-

quien salva a un país no es ni el parlamento ni los jueces sino la minoría que actúa, decide, manda y gobierna.

"En segundo lugar, la función diplomática, ya sea su fin evitar la guerra, preparar la paz, el desarme o el gobierno supranacional supone un complejo de negociaciones y decisiones cu el exterior. Pues bien, quien representa al estado en sus relaciones internacionales es el jefe del ejecutivo; ante él acredi-tan las potencias extranjeras sus embajadores, y en su nombre se negocian y firman tratados... puede provocar la guerra ordenando a sus ejércitos invadir el territorio enemigo y, frente al hecho internacional consumado sería difícil poder parar la acción bélica con explicaciones de cpie la constitución no otorga facultades tan amplias al ejecutivo.

"Se ha querido dejar en tercer y último lugar a la función de planificación. Es, sin duda, la palanca más importante para (pie en los últimos tiempos se haya encumbrado el ejecutivo... La planificación supone concentración del poder económico, y esta concentración se produce en el tronco medular del poder, que es el ejecutivo. El poder económico no puede diluir sus compe leticias, pues precisa de mucha agilidad y pocas trabas."

r' Héctor Eix-Zainudio, Supremacía del ejecutivo en el derecho constitucional mexicano, cu Comunicaciones mexicanas al Vil Congreso Internacional de De-recho Comparado, Cuadernos de Derecho Comparado, núm. 0, México, Univer-sidad Nacional Autónoma de México, 1907, pp. 170-177.

" Joseph LaPalombara, op. cit., p. 211.

M B a n g o w n s B i •«......i "*M'"r 11 ¿,ipS¡i;ji

2 2 P R E D O M I N I O DEL PODER E J E C U T I V O

pos de presión, j] el l iderazgo y la j e f a t u r a del estado, k] el progreso técnico y científ ico, 1] la masif icación e industr ial ización de la socie-dad c o n t e m p o r á n e a y m] la planif icación. 7

P a r a F. Jo rge Gaxiola , dos h a n sido las causas del c rec imiento del e j ecu t ivo : a] la p lanif icación y el in tervencionismo en ma te r i a eco-nómica y b] los graves peligros internacionales . 8

Corwin , ref i r iéndose a los Estados Un idos de Amér ica , mani f ies ta que la pres idencia ac tua l es el resul tado d e : a] la aceptac ión social de la idea de que el gobierno debe ser act ivo y reformis ta y no un simple pro tec tor del o rden establecido, b] el d e r r u m b e del fede-ral ismo legislativo, c] el d e r r u m b e del pr inc ip io de la división de poderes como definición de la relación que debe existir en t re el con-greso y el e jecut ivo en la creación de las leyes, d] el d e r r u m b e del pr inc ip io de que el poder legislativo no p u e d e delegar sus facul tades , e] el e fec to de las dos guerras mundia les sobre las a t r ibuciones del pres idente como c o m a n d a n t e en jefe y de su pape l en las relaciones internacionales . 9

A h o r a bien, las causas del for ta lec imiento del poder e jecut ivo son diversas de acue rdo con cada país y su si tuación económica , po-lítica, social, cu l tu ra l ; sin embargo , encon t r amos factores que h a n inf lu ido en casi todos los países en el f e n ó m e n o con t emporáneo de un pode r e jecut ivo p r e d o m i n a n t e : los p rob lemas económicos, sociales y de p laneac ión ; los p rob lemas de defensa y mil i tares ; su pape l en las relaciones in te rnac ionales ; la delegación de facu l tades legislativas, y el control de la opinión públ ica a t ravés de los medios masivos de in formac ión .

El p redomin io del poder e jecut ivo se re f le ja has ta en la colocación que se le d a en las const i tuciones: h a sido t radic ional que los ar t ícu-los que se ref ieren al pode r legislativo, como el p r imero de los po-deres, c o m o el r ep resen tan te de la soberanía popula r , an t ecedan a aquellos que es t ruc tu ran al e jecut ivo. E m p e r o has ta esto se está mo-d i f icando . E n Franc ia , el país f o r j a d o r de la idea de soberanía y de

7 Cesar Enrique Romero, El poder ejecutivo en la realidad política contem-poránea, en Jurisprudencia Argentina, año xxv, núm. 1393, Buenos Aires, 19G2, p. 2.

' Jorge F. Gaxiola, La presidencia de la república, en Revista de la Facultad de Derecho de México, t. xm, núm. 49, México, Universidad Nacional Autó-noma de México, 1963, p. 48.

° Edward S. Corwin, op. cit., p. 358. Interesante es el listado que (le los poderes que han hcclio una fuerza indepcndicnle de tremendo impacto al presidente norteamericano, realiza Hermán Tiner, The presideney: crisis and regeneration, Chicago, The University of Chicago l'ress, 1974, p. 118. I'aolo Biscaretti di Ruffia, op. cit., p. 104, présenla los elementos que lian reforzado al poder ejecutivo en América Latina.

F.N M É X I C O 2 3

las asambleas populares , en su const i tución de 1958, después del t í tulo sobre " L a soberan ía" , se n o r m a lo re lac ionado con el p o d e r e jecut ivo y pos te r io rmente se regula al pode r legislativo.10

D e n t r o de este p a n o r a m a , no debemos olvidarnos de u n d a t o in-teresante en el contex to de Amér i ca L a t i n a : José M i r a n d a realizó un es tudio sobre las Reformas y tendencias constitucionales recientes de la América Latina (1945-1956)11 y en él se ref iere al debilita-miento y constricción que el ejecutivo suf r ió en los países de esta región d u r a n t e la d é c a d a que estudia, y que fue ron las pr inc ipa les a r m a s en la lucha con t ra el caudil l ismo. 1 2 M i r a n d a llegó a la an te -r ior conclusión, p o r q u e algunos países l a t inoamer icanos i n t r o d u j e r o n el p r inc ip io de n o reelección sucesiva, f i j a n d o sanciones si se in f r ing ía d icha n o r m a ; además , en ellos se a m p l i a r o n los casos de inelegibi l idad p a r a o c u p a r la pres idencia y la v icepres idencia ; se concedió al con-greso la f a cu l t ad de convocar a sesiones ex t raord inar ias , f acu l t ad que antes d e la r e f o r m a sólo poseía el pres idente de la r epúb l i ca ; se supr imió la a t r ibuc ión presidencial de ap lazar y p r o r r o g a r las se-siones de las c á m a r a s ; se concedió al legislativo el seña lamien to de las func iones de los ministerios, y se estableció u n m a y o r control de los ministros y de a lgunos aspectos económicos y hacendar ios po r p a r t e del legislativo.1 3

Q u é cier ta resul ta la a f i rmac ión de L a m b e r t de que la p r i m a c í a del pode r e jecut ivo n o hay que buscar la ú n i c a m e n t e en las consti-tuciones, sino en la na tu ra leza de la sociedad y en los p rob l emas políticos q u e conf ron ta , 1 4 ya que en Amér ica La t i na , a p a r t e de las r e fo rmas y cambios de const i tución que h a n acon tec ido desde 1956, los factores económicos y políticos o torgan al e jecut ivo u n a g r a n fuerza y lo colocan p o r enc ima de todos los poderes o g rupos con poder .

2 . EN MÉXICO

En nues t ro país, sin lugar a n i n g u n a d u d a , el pres idente es la pieza

10 Al respecto puede consultarse Tomás Zamora Rodríguez, op. cit., pp. 904-905.

11 Publicado por el Instituto de Derecho Comparado de la Universidad Na-cional Autónoma de México, México, 1957, 309 pp.

12 José Miranda, op. cit., p. 278. " José Miranda, ib id., pp. 279, 282-283. " Jaiques Lambert, op. cit., p. 567.

P R E D O M I N I O D E L PODER E J E C U T I V O l \

clave del sistema político y tiene un eno rme p redomin io sobre los otros e lementos políticos que conf iguran al p rop io sistema.

En opin ión de Ar tu ro González Cosío, las causas de un mayor poder en el e jecut ivo mexicano son de índole diversa, a saber :

"1. L a es t ruc tura del pa r t i do oficial, del que el pres idente de la repúbl ica es jefe indiscutible.

2. El debi l i t amiento de los caciques locales y regionales. 3. L a u n i d a d burocrá t ica de las centrales campesinas y obreras . 4. El debi l i t amiento del e jérc i to como ins t rumento político de sus

jefes. 5. L a creciente central ización imposit iva en asuntos fiscales. 6. El a u m e n t o de medios y vías de comunicac ión . 7. El crec imiento h iper t róf ico de la capi ta l . " 15

Danie l M o r e n o a f i r m a que el pape l p r e d o m i n a n t e del e jecut ivo mex icano se d e b e : a] a dos t radiciones de g ran au to r i t a r i smo: el m u n d o ind ígena y el gobierno colonial español, b] a las facul tades extraconst i tucionales que t iene y c] a la existencia de u n p a r t i d o semioficial .1 0

L a m b e r t mani f ies ta que en los países que t ienen el sistema de pa r -tido ún ico o de pa r t i do oficial y el presidente es el jefe del pa r t ido , ya no es necesario buscar o t ra razón p a r a la p r eponde ranc i a pre-sidencial y, al expone r el caso de México, indica cómo la mayor ía de los miembros del congreso per tenecen al PRI, pa r t ido que es domi-n a d o por el pres idente . " L a si tuación de los d ipu tados de la mayor ía presenta cier ta analogía con la de los miembros de la c á m a r a de los comunes inglesa, f ren te al p r imer ministro, con la d i ferencia de que en México no existe u n a au tén t i ca oposición que cuente con u n a inf luencia real y que tenga posibilidades de a lcanzar , a lgún día , el p od e r . " 17

10 Arturo González Cosío, Notas para un estudio sobre el estado mexicano, en México: cuatro ensayos de sociología política, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1972, p. 139.

" Daniel Moreno, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. Fax-México, 1972, pp. •102-403.

17 Jacques Lambert, of>. cit., pp. 552-553. Al respecto puede consultarse Manuel Moreno Sánchez, Crisis política <le México, México, Ed. Extemporáneos, 1970, pp. 42-43, quien encuentra que el sistema político mexicano tiene como notas relevantes: "Un instituto político como único partido, un presidente de la república como jefe supremo del partido y del gobierno, han sido las formas acabadas de la centralización político-administrativa que presenta nuestro desarrollo. El presidente no sólo designa a los funcionarios del go-bierno federal, sino que señala a los que deben ser postulados como candi-datos para los demás poderes de la federación, para los gobiernos locales y aun pava los municipales. A esa fuerza, constituida por funcionarios guberna-mentales, se fue uniendo posteriormente la de los dirigentes de los organismos

EN M É X I C O 25

P a r a Andrés Se r i a R o j a s toda la v ida polít ica de México gira al-rededor del pres idente po r las siguientes causas : a] la ineficacia del poder judicial p a r a oponerse a las violaciones de la ley real izadas p o r la admin is t rac ión públ ica , b] concent rac ión de todas las cuestiones que desee conocer , c] el ejercicio de a t r ibuciones const i tucionales muy ampl ias e impor t an te s y d] el ejercicio de actos más al lá de la cons-ti tución y que inciden en toda la v ida del es tado. 1 8

M a n u e l C a m a c h o indica que las func iones que hacen tan poderoso al pres idente mex icano son: a] e je rcer sus poderes consti tucionales, b] ser el jefe de la clase polít ica, c] ser a rb i t ro de las pugnas mayores de casi todas las fuerzas que pa r t i c ipan en la con t ienda polí t ica, d] ser el vért ice d e la t ransmisión de poder y e | tener un ampl io domin io sobre el proceso de distr ibución de los recursos públicos.1 9

E n mi criterio, las causas del p r edomin io del pres idente mexica-no son:

a] Es el j e fe del pa r t i do p r e d o m i n a n t e , pa r t i do que está in tegrado p o r las g randes centrales obreras , campes inas y profesionales.

b] El deb i l i t amien to del poder legislativo, ya que la g r a n mayor ía de los legisladores son miembros del p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y saben que si se oponen al pres idente las posibil idades de éxito cjuc t ienen son casi nulas y que seguramente están así f r u s t r a n d o su ca r re ra polít ica.

c] L a in tegración, en b u e n a pa r t e , de la s u p r e m a cor te de jus-ticia por e lementos políticos que no se oponen a los asuntos en los cuales el pres idente está in teresado.

d] L a m a r c a d a inf luencia en la economía a t ravés de los mecanis-mos del banco centra l , de los organismos descentral izados y de las empresas de par t ic ipac ión estatal , así c o m o las ampl ias facu l tades q u e tiene en m a t e r i a económica .

c] L a inst i tucionalización del ejérci to, cuyos jefes d e p e n d e n de él. f j L a f u e r t e inf luencia en la opinión públ ica a través de los con-

troles y facu l tades que tiene respecto a los medios masivos de co-municac ión .

descentralizados y de las empresas de participación estatal. Todo ese impre-sionante volumen de funcionarios y empleados, depende del presidente de la república; él los designa y los remueve, les ordena y les determina los medios económicos para su acción..."

" Andrés Scrra Rojas, La función constitucional del presidente de la re-pública, «.n El pensamiento jurídico de México en el derecho administrativo, México, Lib. Manuel Porrúa, 1Í1G2, pp. 226-227.

10 Manuel Camacho, Los nudos históricos del sistema fiolitico mexicano, en Las crisis en el sistema político mexicano (1928-1977), México, El Colegio de México, 1977, p. 184.

26 P R E D O M I N I O D E L L'ODER E J E C U T I V O

g] L a concent rac ión ele recursos económicos en la federac ión, espe-c í f i camente en el e jecut ivo.

h] Las ampl ias facu l tades const i tucionales y extraconst i tucionales , como son la facu l tad de des ignar a su sucesor y a los gobernadores de las en t idades federat ivas .

i] L a de te rminac ión de todos los aspectos in ternacionales en los cuales interviene el país, sin que p a r a ello exista n ingún f r eno en el senado.

j] El gobie rno di rec to de la región m á s impor t an te , con m u c h o , del país, como lo es el distr i to federal .

k] U n e lemento psicológico: que en lo general se acep ta el pape l p r e d o m i n a n t e del e jecut ivo sin que m a y o r m e n t e se le cuestione.

3 . LA VISIÓN Q U E S E T I E N E DE LA PRESIDENCIA

El for ta lec imien to del e jecut ivo suscita, según B. Mirk ine-Guetzev i tch con quien estoy de acuerdo , el p rob lema de la supremac ía polí t ica y no const i tucional del ejecut ivo. U n e jecut ivo fue r t e no es en sí an t idemocrá t i co , s iempre y c u a n d o esté cont ro lado, esté s u b o r d i n a d o al suf rag io universal ,2 0 y sus actos estén enmarcados d e n t r o de la ley f u n d a m e n t a l .

H e m o s crecido den t ro de regímenes de ejecut ivos fuer tes . Desde que nacemos hemos ido c a p t a n d o la existencia de un pres idente po-deroso, que pensamos que lo p u e d e todo o casi todo. Es u n ser m u y le jano a uno, de ca rác te r que casi podr ía considerarse mít ico y de quien depende , en u n a b u e n a par te , lo que le acontezca al país y a u n o mismo.

E n Estados U n i d o s de Amér ica se h a n real izado estudios muy in-teresantes sobre la ac t i tud de los niños respecto al pres idente de la repúbl ica . E n el real izado por I less y Eas ton, con niños de p r i m a -ria, se encon t ró que las dos f iguras más impor tan tes en la concep-ción polít ica del n iño son el policía local y el presidente , y hacia este ú l t imo las ac t i tudes son m u y idealizadas, ya que " lo conside-r aban m u c h o más t r a b a j a d o r que la mayor ía de los hombres ; m á s h o n r a d o , ten iendo m á s s impat ía p a r a la gen te y sabiendo m u c h o m á s que todos. Corno persona e ra el mejor del mundo p a r a el 6 1 % de los niños de segundo a ñ o ; y t an to el m e j o r del m u n d o c o m o bueno p a r a todos ellos a excepción de u n a minor ía ín f ima . L o veían

20 B. Mirkine-Guetzevitcli, Modernas tendencias del derecho constitucional, Madrid, Ed. Rcus, 1931, pp. 199 208.

LA VISIÓN <JUE SE T I E N E DE L A P R E S I D E N C I A >>7

c o m o u n a f i gu ra po ten te , que d e s e m p e ñ a la pa r t e p r inc ipa l en la p r epa rac ión de las leyes, con los congresistas c o m o ayudan te s y los gobernadores y alcaldes como subordinados . Los niños t i enen ideas respecto al puesto, n o n a d a m á s respecto al hombre . Existía, in for -m a n los ci tados autores, una línea básica de expectaciones "sobre la conducta y calificaciones del hombre que la ocupa o trata de ocu-parla." 21

O t r o estudio, rea l izado t ambién con niños d e p r imar ia , en 1962, reveló que u n a g r a n mayor ía ve al pres idente como omnisap ien te , o m -nipo ten te e infal ible . 2 2 Y esta concepción de los niños p e r d u r a en m u c h o s adul tos .

Este siglo h a conocido ejecut ivos m u y fuertes , en t re los q u e pode -mos m e n c i o n a r a los dos Roosevelt , Nixon , Stal in, F ranco , Church i l l , I n d i r a G a n d h i , M a o Tse - tung , Perón , De Gaul le . Este ú l t imo ya desde 1946 p u g n a b a p o r u n pres idente capaz d e lograr q u e p o r e n c i m a "de las cont ingencias polí t icas sea es tablecido u n a r b i t r a j e nac iona l que haga valer la con t inu idad en med io d e las combinaciones . . . " 2 S

J o h n F. K e n n e d y escribió24 que la pres idencia a m e r i c a n a es u n a ins-t i tución fo rmidab le , expues ta y misteriosa. A f i r m ó que es f o r m i d a b l e po rque es el p u n t o de decisión ú l t imo en el sistema polít ico n o r t e a m e -r i cano ; que es expues ta p o r q u e la decisión no se p u e d e t o m a r en el vacío, ya que la pres idencia está en el cen t ro del juego de los inte-reses, presiones e ideas y es el torbel l ino en el cua l los e lementos d e las decisiones nacionales son tomadas , y que es misteriosa p o r q u e la esencia d e la decisión ú l t i m a p e r m a n e c e impene t rab le p a r a el ob-servador y a m e n u d o incluso p a r a qu ien la tomó.

Así, dos g randes pres identes h a n cre ído e n la g r andeza d e la ins-t i tución presidencial , en el prest igio y la fuerza de la misma , y m u c h o hicieron en sus respectivos países po r el fo r ta lec imien to del cargo.

21 Citado en James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 391-395. Al respecto, muy interesante es la obra de Rafael Segovia, la politización del niño me-xicano, México, El Colegio de México, 1975, 104 pp.

21 Citado en James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 394-395. 22 Theodore C. Sorcnsen, Watchmen in the niglit. Presiilential accountabi-

¡ity a/ter Watergate, Cambridge, Massachusetts, The MIT l'rcss, 1975, p. 140. 23 Juan |. Trías, Las concepciones del general De Gaulle sobre la presidencia

de la república, en Revista de Estudios l'oliticos, mim. 111-142, Madrid, Ins-tituto de Estudios Políticos, 19G5, pp. 102-111. Al respecto, consúltese Marcel Waline, Le parlement, le pouvoir exécutif el les partís poliliques en fonction de la democratie, en llevue Internationale de Droit Compare, año séptimo, mim. 2, l'arís, 1955, pp. 396-397.

24 En el prólogo de la obra de Theodore C. Sorcnsen, Decision-mahing in the IVIiite House, Nueva York, Coluinbia Univcrsity Press, 1963, p. xi.

P R E D O M I N I O DEL PODER E J E C U T I V O ZO

4 . DOS C O N C E P C I O N E S

Tl i codo rc Rooscvelt creó la l l amada teoría de la administración, en la cua l a f i r m ó cjue el pode r e jecut ivo se ha l la l imi tado so lamente po r restricciones y prohibiciones específicas contenidas en la consti-tución o impuestas p o r el pode r legislativo sobre sus poderes consti-tucionales. Es decir, que el pres idente p u e d e a c t u a r con g ran l iber tad y ampl i t ud , a menos que se encuen t re expresamente con u n a restric-ción o prohibic ión. Roosevelt agregó que el pres idente 110 sólo t iene el de recho sino t ambién el deber de hace r todo aquel lo que re-qu ie ran las necesidades de la nación, a menos que existiese a lguna prohibic ión, y sobre esta base declaró que no hab ía u s u r p a d o el po-der , sino que hab ía a m p l i a d o no tab lemen te el uso del poder e je-cutivo.2r>

Wil l iam I I . T a f t tuvo u n a concepción d i fe ren te y con t ra r i a a la del p r imer Roosevelt , ya que p a r a T a f t el pres idente 110 p u e d e e jer-cer n i n g u n a facu l t ad que 110 proceda " jus ta y r azonab lemen te de a lguna concesión de pode r o se encuen t re deb idamen te implíci ta e incluida, c o m o a d e c u a d a y necesaria, en u n a concesión expresa" . 2 0

Respec to a México no es apl icable la teoría de Roosevelt , p o r q u e la const i tución mex icana se basa en el pr incipio de que hay que dis-t inguir en t re poder const i tuyente y poderes constituidos, y estos úl-t imos son poderes con facul tades expresas y l imitadas. El pode r e jecu t ivo no p u e d e a c t u a r más allá de las facu l tades que le o torgan la ley f u n d a m e n t a l y las leyes; 110 puede salirse de este m a r c o d e referencia , y si lo hace su ac tuac ión es inconst i tucional o ilegal.

Los poderes e jecut ivo, legislativo y judic ia l son poderes con facu l -tades l imitadas. L a const i tución los crea, los organiza y les otorga sus a t r ibuciones , y no pueden ac tua r sin f u n d a m e n t o const i tucional o legal. Es más, este pr inc ip io consti tuye en el o rden jur íd ico mexi-cano u n a ga ran t í a individual .

a Citado por Edward S. Corwin, op. eil., p. 1 (Hi. 15 Citado por Edward S. Corwin, op. til., p. 101». M William Howard 'l'aft, The president and Iiis poxccrs, Nueva York, Co-

lumbia University l'rcss, 1907, pp. 139-140.

I I I . M E X I C O : P R E S I D E N C I A L I S M O P U R O

1. O P I N I O N E S SOBRE EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO

L a const i tución mex icana es t ruc tura u n sistema presidencial con todas las caracter ís t icas que c o n f o r m a n a este y que ya hemos e n u n -ciado, y podemos calif icarlo de p u r o p o r q u e no cont iene n ingún mat iz o e lemento pa r l amen ta r io , tal y c o m o más ade lan te anal iza-remos. Antes de comenzar el examen de po r qué en Méx ico c o n t a m o s con un sistema presidencial puro , repasemos a lgunas opiniones q u e se h a n ver t ido sobre el presidencial ismo m e x i c a n o :

a] Los especialistas: Dan ie l M o r e n o encuen t r a en nues t ro e jecu t ivo u n a reminiscencia prehispánica , con poderes casi mágicos, adh i r i én -dose a la a f i rmac ión de que en México tenemos u n emperador se-xenal.1

P a r a Danie l Cosío Villegas el pode r del pres idente a u m e n t a m u -cho por la creencia , genera l en t re los mexicanos de cua lqu ie r clase social, de que p u e d e resolver cua lqu ie r p rob lema "con sólo que re r o proponérse lo" . A f i r m a que México es la ún ica repúbl ica del m u n d o g o b e r n a d a por u n a m o n a r q u í a sexenal abso lu ta : " Y la c i rcuns tanc ia de que p a r a ser pres idente sea preciso per tenecer a la fami l ia revolu-cionar ia , h a l levado al comentar i s ta chocar re ro a a f i n a r la def in i -ción an te r io r d ic iendo que se t r a t a de u n a m o n a r q u í a absolu ta sexenal y he red i ta r i a en l ínea t ransversal ." 2

P a r a Jo rge M o n t a n o el pres idente es el cen t ro ind ispu tab le de la p i r ámide polí t ica, s iendo no sólo el jefe del pode r e jecut ivo sino de todo el sistema, y acep tándose que al ser el cen t ro de la a u t o r i d a d es t ambién el p u n t o necesario de equilibrio.®

P a r a Alber to G . Salceda el pres idente es el cen t ro y la clave d e toda la e s t ruc tu ra polí t ica, ya q u e : " L a m a g n i t u d de sus poderes de h e c h o lo colocan en posición tan eminen te que sólo p u e d e ser c o m p a r a d a a la de los más poderosos monarcas absolutos que h a co-nocido la historia . Su omnipo tenc ia 110 conoce n i n g u n a de esas limi-

1 Daniel Moreno, Síntesis del derecho constitucional, Mcxico, Universidad Nacional Autónoma de México, 1905, p. '10.

2 Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, México, Joaquín Mor-tiz, 1972, pp. 30-31.

3 Jorge Montano, Eos pobres de la ciudad en los asentamientos espontáneos, Mcxico, Siglo XXI, 1970, p. 80.

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30 Mixteo: P R E S I D E N C I A L I S M O PURO

taciones que f o r m a n el compl icado sistema de f renos y contrapesos ideado por el federal ismo, po r el pa r l amen ta r i smo , por la división de poderes y po r el rég imen de par t idos. E n las manos del presi-den t e están todos los bienes y todos los males de la nación, y por ello, el pueb lo lo espera todo de él y todo lo p u e d e t emer de él. A él se le p ide la solución de los g randes problemas nacionales y el r emed io de los más pequeños defectos municipales , y a él se a t r ibuyen el mér i to de todos los éxitos y la cu lpa de todos los f r a -casos. D e aqu í la radica l impor t anc i a del sistema que se establezca p a r a la designación del pres idente de la repúbl ica , pues este sistema tiene todo el valor de u n a ley de sucesión al t rono en u n es tado m o n á r q u i c o . " 4

Patr ic io E . Marcos , Jacque l ine Peschard y C a r m e n Vázquez asien-t an que t an to en los juristas, los politólogos y sociólogos, parece do-m i n a r la idea de que el pres idente es u n a especie de m o n a r c a abso-luto, c u a n d o no u n d ic tador const i tucional .5

E n la revista Análisis Político se a f i r m a que el presidencial ismo mex icano t iene c u a t r o bases: la const i tucional , la mil i tar , la del con-trol pol í t ico y la económica . 8

b] Los no especialistas: P a r a Oc tav io Paz, el pres idente es d u e ñ o del PRI y de los medios de in formación , y t iene facu l tades casi ili-m i t ad as p a r a usar los fondos federales. " L o ex t raord inar io es que con semejan tes poderes nuestros presidentes no hayan sido n i C a -lígulas, ni Nerones . L a razón reside, quizá, en los largos años de discipl ina y ad ies t ramien to que el PRI impone a sus fieles. Aparece de nuevo la relación orgánica en t re la inst i tución presidencial y el pa r t i do . Desde su origen f u e r o n y son real idades complementa r i as . " 7

P a r a Car los Fuentes , en la c ima del sistema se encuen t r a el presi-den t e de la repúbl ica , que es inst i tución más que hombre , y sacerdote de u n r i to m á s que inst i tución, él a sume con el cargo u n a t rad ic ión que proviene de los emperadores aztecas, de a c u e r d o con la mit i -f icación popu l a r . 8

c] Los extranjeros: P a r a Pablo N e r u d a el pres idente es u n empe-

1 Alberto G. Salceda, La elección del presidente de la república, en Re-vista de la Facultad de Derecho de México, t. n, iiúm. G, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1952, p. 35.

" Patricio E. Marcos, Jacqueline Peschard, y Carmen Vázquez, El presiden-cialismo mexicano como fábula política, en Estudios Políticos, vol. i, núm. 3-4, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975, p. 34.

0 El presidencialismo mexicano, en Análisis Política, vol. 5, núm. 25, México, Instituto Mexicano de Estudios Políticos, 1970, p. 195.

7 Octavio Paz, Posdata, México, Siglo XXI, 1970, p. 55. " Carlos Fuentes, Tiempo mexicano, México, Joaquín Mortiz, 1971, p. 70.

S U P U E S T O S M A T I C E S P A R L A M E N T A R I O S 3 1

r ado r azteca, mil veces más in tocable cjue la fami l ia real inglesa, y a f i r m a q u e Méx ico vive la democrac ia m á s d ic ta tor ia l cjue p u e d e concebirse.®

P a r a J a c q u e s L a m b e r t , Méx ico h a vivido u n rég imen de p r e p o n -de ranc i a presidencial is ta estable, que es m u y au tor i ta r io , p e r o cjue está lejos de ser u n rég imen de espíri tu d ic ta tor ia l o to ta l i tar io . 1 0

P a r a J a m e s L . Busey, el pres idente mex icano es el p a t r ó n polí-tico de toda la repúbl ica y, en u n sent ido polít ico, M é x i c o es su hac ienda . El pres idente representa la imagen del p a d r e y del j e fe p a r a todos los hab i t an te s del país .1 1

D e las opiniones anter iores se recoge la idea de un pres idente m u y poderoso y fuer te , que t iene múlt iples facu l tades y q u e casi todo lo p u e d e ; cjue sus poderes son casi i l imitados y que su f igura a d q u i e r e un ca rác te r mít ico. A t r a t a r de tener una idea m á s precisa de q u é es el sistema presidencial mexicano , qué puede , d ó n d e p u e d e y qué no p u e d e hacer u n pres idente en México , se ded ica la a tenc ión en este t r aba jo , p a r a p r o c u r a r l legar a conclusiones q u e nos p e r m i t a n acercarnos a qué es rea lmente el r ég imen presidencial m e x i c a n o en nuestros días.

2 . S U P U E S T O S MATICES PARLAMENTARIOS

L a const i tución mex icana de 1917 es t ruc tu ra un sistema ¡ re s idenc ia l ¡juro, sin n i n g ú n mat iz pa r l amen ta r io . Sin embargo , varios au to res h a n p r e t e n d i d o q u e nues t ro rég imen presidencial , desde el á n g u l o const i tucional y jur íd ico , cont iene a lgunos e lementos pa r l amen ta r ios . 1 2

Fel ipe T e n a Ramí rez , d is t inguido const i tucional is ta y a u t o r d e u n m u y i m p o r t a n t e t r a t a d o sobre la ma te r i a , t a m b i é n e n c u e n t r a dichos mat ices pa r lamenta r ios , a u n q u e a f i r m a cjue son p u r a m e n t e formales , pues no a l t e ran en n a d a el sistema presidencial a sen t ado en la ley

" Pablo Neruda, Confieso que he vivido. Memorias, México, Seix Banal, 1974, pp. 230-231.

10 Jacques Lambert, op. cit., p. 533. 11 James I.. IJusey, Latín America: political institutions and processes, Nueva

York, Kandotn House, 1901, p. 29. 12 Enrique González Flores, Manual de derecho constitucional, México, Tex-

tos Universitarios, 1905, pp. 149-150; Arturo González Cosío, op. cit., pp. 137 y 116; Evangelina A. Castro, Estructura y funciones del ejecutivo guberna-mental mexicano, en Revista del Instituto Técnico Administrativo del Trabajo, núm. 20-21, México, 1963, p. 70. En cambio, Héctor Fix-Zamudio, op. cit., p. 130, y Miguel de la Madrid Hurtado, Estudios de derecho constitucional, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 141, afirman que México tiene un sistema presidencial puro.

M É X I C O : P R E S I D E N C I A L I S M O P U R O

f u n d a m e n t a l ; en n inguno de esos matices el e jecut ivo q u e d a subor-d i n a d o al legislativo.1 '1

En pr inc ip io es i r re levante si la const i tución a d m i t e a lgunos ele-men tos pa r l amen ta r ios o no, si el resul tado polít ico del sistema es u n a concent rac ión de facu l tades en el e jecut ivo, rompiéndose el equi-librio con el pode r legislativo, y c l aud icando éste de su func ión de control hac ia el e jecu t ivo ; a pesar de ello, desde el p u n t o de vista teórico debe tenerse u n a idea precisa de la es t ruc turac ión jur ídico-const i tucional , ya que ésta, l legado el m o m e n t o , p u e d e inf lu i r en la r ea l i dad ; pe ro a u n q u e así no fue r a , el jur i s ta no debe c o n f u n d i r los e lementos teóricos. Po r ello vamos a e x a m i n a r los supuestos mat ices pa r l amen ta r io s en el régimen presidencial mexicano, ejercicio que ya en o t r a ocasión hemos efec tuado. 1 4

D u r a n t e este siglo, en México, en var ias ocasiones se h a que r ido oscilar hac ia el sistema pa r l amen ta r io , quizá po rque se h a conside-r a d o — i n o c e n t e m e n t e — que él a y u d a r á a que el juego político se a ce rque m á s a un concepto de democrac ia . En el p rop io const i tu-yente d e 1916-1917 encon t ramos iniciativas en este sent ido,1 5 y pos te r io rmente se insistió en la idea.1 0 Parece ser que se ha visto en el f u n c i o n a m i e n t o del pa r l amen ta r i smo u n mayor margen de expre-sión polí t ica y tal vez un debi l i tamiento en el pape l que juega el e jecut ivo , sin medi ta rse que el lugar del e jecut ivo en el sistema po-lítico se debe a causas políticas, económicas, sociales, po r med io de las cuales el mecan i smo jur íd ico de las relaciones en t r e los poderes se p u e d e ver rebasado. E n otras palabras , no se es m á s o menos democrá t i co p o r q u e se tenga u n sistema presidencial o pa r l amen ta r io ,

13 Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, México, F.d. I'o-rrúa, 1972, pp. 249 y 257.

" Jorge Carpizo, La constitución ... op. cit., pp. 352-358. 15 Diario ele los debates del congreso constituyente, 1916-1917, México, Edi-

ciones de la comisión nacional para la celebración del scsquiccntcnario de la proclamación de la independencia nacional y del cincuentenario de la revo-lución mexicana, 1900, t. ii, pp. 003 y 009.

Daniel Cosío Villegas, op. cit., pp. 42-43: en diciembre de 1921, "Un grupo de diputados de ese partido [el Liberal Constitucionalista] presentó en la cámara una iniciativa para reformar la constitución de modo de instaurar en México un régimen parlamentario de gobierno. Según ella, el presidente de la república seguirla siendo electo popularmente; pero el 'primer ministro' y los secretarios de estado serían designados por el congreso de ternas que para cada caso le sometiera el presidente." Es verdad que desde junio de 1918, en ocasión de las elecciones de una nueva legislatura federal el PLC lanzó todo 1111 programa que debían aceptar y sostener sus candidatos a diputados y senadores, y en el cual figuraba "el establecimiento del régimen parlamentario de gobierno"

EI . R E F R E N D O 3 3

sino que el análisis debe ser e f ec tuado respecto al equil ibr io que h a d e existir en t r e los poderes políticos y los controles m u t u o s ope ran -tes en t re ellos.

Los matices pa r l amen ta r ios que los autores e n c u e n t r a n en nues t r a const i tución, los localizan p r inc ipa lmen te en los ar t ículos 92, 93, 29, 66, 84 y 85, y 71. Examinémoslos .

3 . M . REFRENDO

El ar t ículo 92 de la const i tución construye la inst i tución d e n o m i n a d a r e f r endo , y a la le t ra d ice : " T o d o s los reglamentos , decretos y ór-denes del pres idente deberán estar f i rmados p o r el secretar io del despacho , e n c a r g a d o del r a m o a que el a sun to cor responda y sin este requisi to no serán obedecidos. Los reglamentos , decretos y ór-denes del pres idente relativos al gobierno del Distr i to Federa l y a los d e p a r t a m e n t o s adminis t ra t ivos , serán enviados d i r ec t amen te po r el pres idente al gobe rnador del Distr i to y al jefe del d e p a r t a m e n t o respect ivo."

El r e f r endo , en c u a n t o fo rma l idad de cancil ler ía , t iene su origen en las an t iguas m o n a r q u í a s asiáticas y lo que persiguió f u e au ten t i -f icar el sello del m o n a r c a y que la decisión no f u e r a u n a expresión a rb i t r a r i a de poder personal .1 7

M á s cercanos en el t iempo, los an tecedentes de nues t ro r e f r e n d o son la const i tución f rancesa del 3 de sept iembre de 1791 y la española de 1812. E n estas const i tuciones los ministros no pod ían ser m iem-bros del pode r legislativo, lo que ya impl icaba u n d i s t anc iamien to con el sistema pa r l amen ta r io . Además , la const i tución f rancesa asentó q u e el rey gob ie rna con sus ministros, es decir , no gob ie rna solo, y es ú n i c a m e n t e el rey quien los n o m b r a y quien los p u e d e susti tuir , d e p e n d i e n d o los ministros po r t an to sólo de él.18

El r e l r cndo pasó al de recho const i tucional mex icano y no tenemos mayores an tecedentes de lo que se persiguió con su establecimiento, a u n q u e lo p o d a m o s deduci r , p o r q u e a pesar de que q u e d ó p l a smado en el a r t ícu lo 17 del ac ta const i tu t iva de 1824, no h u b o m a y o r de-ba te sobre él. F u e José M a r í a Luis M o r a quien solicitó que el re-f r e n d o q u e d a r a en el ac ta , ya que el ar t ículo del proyecto de ac ta q u e lo consagraba hab ía sido suspendido y éste e i a u n a f i gu ra jtt-

17 Maurice Hauriou, Derecho público y constitucional, Madrid, Instituto Editorial Reus, s. f„ p. 418.

13 Antonio Martínez Iláez. VA ejecutivo y su gabinete, cu Revista de la 1 li-evitati lie Derecho de México, t. n, mìni, ti, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1952, pp. 59-62.

34 M É X I C O : P R E S I D E N C I A L I S M O L'URO

r ídica i m p o r t a n t e " p o r q u e es una sa lvaguardia de las leyes y u n a t r aba al p o d e r e jecut ivo al no pode r éste exped i r órdenes o decretos sin la f i r m a del secretario respect ivo". Zavala , C a ñ e d o y Bus t aman te apoyaron a Mora . 1 " E n los debates de la const i tución de 1824, t a m -poco se suscitó mayor discusión al respecto.2 0

A h o r a bien, ¿ q u é pape l juega el r e f r endo en el sistema pres iden-cial mex icano?

G a b i n o F r a g a h a real izado u n serio y bien d o c u m e n t a d o estudio sobre esta inst i tución. Dice el t ra tadis ta c i t ado que a p r ime ra vista en un rég imen presidencial , el r e f r endo t iene po r misión d a r au ten t i -c idad a los actos que cert i f ica, y que esta suposición se ve re forzada po r dos a r g u m e n t o s : a] que el goce y ejercicio de todas las facu l tades e jecut ivas las posee el pres idente y b] que el pres idente p u e d e n o m -bra r y remover l ibremente a los secretarios de estado.

Sin embargo , señala la existencia de a rgumen tos en c o n t r a del p u n t o a sen tado en el p á r r a f o an te r io r : i] que el r e f r e n d o viene de la const i tución de Cádiz , d o n d e se quiso l imi tar el poder del m o n a r c a , y que tal idea parece ser la que inspiró al const i tuyente de Q u e r é t a r o ; 11] q u e si la f u n c i ó n del secretario d e es tado f u e r a exclus ivamente cer t i f icante , no se encon t ra r í a la razón por la cual se excluye a los jefes d e d e p a r t a m e n t o s adminis t ra t ivos ; ni] q u e la const i tución es-1 tablece p r ác t i c amen te la i rresponsabil idad del pres idente (ar t ículo I 108: o r d e n a q u e d u r a n t e el t i empo de su m a n d a t o ú n i c a m e n t e p u e - ' de ser acusado por traición a la pa t r i a y por delitos graves del o rden 1

c o m ú n ) y, po r t an to , q u e la responsabi l idad del ejercicio d e las facu l tades del pode r e jecut ivo recae en los secretarios de estado. Así, el m e n c i o n a d o func iona r io p a r a evi tar cae r en la responsabi l idad d e r e f r e n d a r u n a ley ant iconst i tucional , debe negarse a solidarizarse con esa n o r m a .

F r a g a concluye q u e : "Las func iones del r e f r endo den t ro de nues-t ra legislación, se a semejan a las que desempeña d e n t r o del régimen pa r l amen ta r i o , puesto que a d e m á s de const i tuir u n a l imitación m a -terial a la vo luntad del pres idente es la base d e la responsabi l idad ministerial . Sin embargo , ambas funciones las realiza de m o d o im-perfec to , pues to que la fa l ta de con fo rmidad d e un secretario n o impide al pres idente que lleve a cabo su de te rminac ión , pues con la f acu l t ad que t iene p a r a remover l ibremente a sus secretarios, p o d r á

" Crónicas del acta constitutiva de la federación, México, Comisión para la conmemoración del sesquicentenario de la república federal y el centenario de la restauración del senado, cámara de diputados, 1974, p. 580.

20 Crónicas de la constitución federal de 1S24, México, Comisión para la conmemoración del sesquicentenario de la república federal y el centenario de la restauración del senado, cámara de diputados, 1974, pp. 020 y 771.

E L R E F R E N D O 3 5

susti tuir al reacio con o t ro que esté dispuesto a r e f r e n d a r . Po r o t ra par te , a u n q u e con el r e f r e n d o el secretar io con t rae responsabi l idad, ésta es p r ác t i camen te nuga to r i a , p o r q u e d a d a la fuerza del e jecut ivo, un p roced imien to p a r a exigirla sólo podr ía ins taurarse c u a n d o hu -biera d iscordancia en t r e el pres idente y el secretario, que es preci-samente el caso en que no existe tal r e f r endo . " 2 1

A pesar de la au to r idad de Fraga , no es tamos d e a c u e r d o con él, pues creemos q u e la func ión del r e f r e n d o en nues t ro rég imen presi-dencial is ta está m u y a l e j ada d e aquel la que d e s e m p e ñ a en el sistema p a r l a m e n t a r i o , ya que en éste la "vo lun tad personal del min i s t ro r e f r e n d a t a r i o " es insustituible, p o r q u e en el sistema pa r l amen ta r i o , c u a n d o menos en teoría, la designación y r enunc ia del gab ine te de-penden de la mayor ía que existe en la c á m a r a b a j a ; en cambio , en el rég imen presidencial nuestro , el secretar io que se niega a r e f r en -d a r el ac to del pres idente , es r emovido p o r éste de su pues to sin n ingún p r o b l e m a : " p o r lo tan to , no implica en nues t ro sistema u n a l imitación insuperable , como el p a r l a m e n t a r i o ; p a r a ello sería me-nester q u e el pres idente n o ha l l a ra a persona a lguna que , en func io -nes de secretario, se p resen ta ra a r e f r e n d a r el acto. El. r e f r e n d o , en el sistema presidencial , p u e d e ser a lo sumo u n a l imitación mora l . . ." 2 2

Ignac io Burgoa insiste en que, a través del r e f r endo , el secretar io t de es tado es u n simple au ten t i f i cador de la f i r m a del pres idente q u e apa rece en los actos en q u e éste in terviene , 2 3 y Dan ie l M o r e n o decla-r a que tal r e f r e n d o en nues t ro sistema no t iene n i n g u n a consecuen- ; c i a ; a lo m á s establecerá u n a d i ferencia j e r á rqu i ca de los secretarios i de es tado respecto a los jefes de d e p a r t a m e n t o que no t ienen tal facu l tad . 2 4

E n nues t ro sistema, la f acu l t ad de r e f r e n d o d e los secretarios d e es tado está í n t i m a m e n t e l igada con la a t r ibución del pres idente de | nombrar los y removerlos l ibremente . Por t an to , j u r íd i camen te , el re-f r e n d o en t re nosotros cumple sólo u n a func ión fo rma l de ca rác t e r cert i f icat ivo, sin desconocerse que p u e d e adqu i r i r sent ido polí t ico si u n secretar io d e es tado r enunc ia p o r negarse a r e f r e n d a r , y sus ra-zones son de peso. E n este caso el efecto d e p e n d e r á en m u c h o de las c i rcunstancias y persona l idad polí t ica del r enunc ian te , así c o m o

21 Gabino Fraga, Derecho administrativo, México, Ecl. l'orrúa, 1902, pp. 181-18G.

- Felipe Tena Ramírez, o¡>. cit., p. 251. Consúltese su interesante teoría sobre el refrendo en las pp. 249-254.

2:1 Ignacio Burgoa, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. l'orrúa, 1973, p. 808.

21 Daniel Moreno, Síntesis del derecho... op. cit., pp. 375-370. Sobre el refrendo puede consultarse Alexander T. Edelmann, I.atin American govern-ment and polilics, Iloniewood, Illinois, Tlic Dorsey Press, 1909, p. 435.

PG M É X I C O : P R E S I D E N C I A L I S M O P U R O

del eco que logre en la opinión públ ica . C l a ro está que el secretar io d e es tado que escogiera este camino , conoce que lo m á s p robab le es q u e s imu l t áneamen te se está su ic idando pol i t icamente .

N o necesi tan r e f r e n d o ni deben llevarlo los decretos p romulga to -rios d e las leyes a p r o b a d a s po r el congreso, po rque no son actos propios del pres idente y éste, de acuerdo con nues t ra const i tución, está obl igado a p r o m u l g a r (publ icar ) las leyes. Además, po r el do-minio que el pres idente t iene sobre los secretarios de estado, fácil le sería violar su obligación consti tucional de p romulga r las leyes, con sólo indicarles al secretario o secretarios respectivos que no re f ren-den. L a prác t ica de que los secretarios de estado r e f renden el decre to presidencial p romulga to r io de leyes es más que superf lua , es viciosa

y debe desaparecer . Así, po r lo expuesto, el r e f r endo ent re nosotros es u n a s imple cer-

t if icación que no impl ica n ingún mat iz pa r l amen ta r io .

4 . LOS I N F O R M E S DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO

E n el a r t ícu lo 93 se lia que r ido encon t ra r o t ro mat iz pa r l amen ta r io . Los dos pr imeros pá r r a fos de d icho ar t ículo d icen : "Los secretarios del despacho y los jefes de los depa r t amen tos adminis t rat ivos, luego que esté ab ier to el per iodo de sesiones ordinar ias , da r án cuen ta al congreso, del es tado que g u a r d a n sus respectivos ramos. C u a l q u i e r a de las c á m a r a s p o d r á ci tar a los secretarios de es tado y a los jefes de los d e p a r t a m e n t o s administrat ivos, asi como a los directores y admin i s t radores d e los organismos descentral izados federales o d e las empresas d e par t ic ipación estatal mayor i tar ia , p a r a q u e in fo rmen c u a n d o se d iscuta u n a ley o se es tudie u n negocio concerniente a sus

respectivos ramos o act ividades ." Este p recep to t iene su an teceden te en la n o r m a 108 del regla-

mento fiara el gobierno interior del congreso general de 23 de marzo d e 1824, que disponía que " c u a n d o los secretarios fueren l lamados por las c á m a r a s o enviados po r el gobierno, p a r a asistir a a lguna discusión, p o d r á n pedir el expediente p a r a instruirse", y podían los secretarios i n f o r m a r a las c á m a r a s lo que creyeran p ruden te , antes que empezara la discusión y expon iendo los f u n d a m e n t o s de su p e n -sar. El r eg lamento c i tado f u e de rogado por el de 1897, pero este ú l t imo casi r e p r o d u j o las disposiciones d e 1824 al respecto. El ac tua l r eg lamen to es m u y ampl io sobre- este pun to , yendo más allá d e las disposiciones constitucionales,"" ya que dispone que el pres idente

I' I reglamento para el gobierno interior del congreso general de los Es-

I N I O R M I S L)E LOS S E C R E T A R I O S DE ESTADO .'17 puede env ia r a los secretarios a las cámaras o éstos asistir c u a n d o quisieren e in tervenir en las sesiones si se discute u n asun to de su competenc ia .

Así, la facu l tad del congreso de l lamar a los secretarios de es tado c u a n d o se discut ía un asun to de su competenc ia , n o se encon t r aba en la const i tución de 1857 sino en el c i t ado reg lamento del con-greso. L e r d o d e T e j a d a , en la c i r c l a r del 14 de agosto de 1867, p r o p o n í a r e f o r m a r la const i tución p a r a q u e los in formes del presi-den te o de los secretarios se hicieran p o r escrito y n o ve rba lmen te , sugerencia q u e las re formas de 1874 no recogieron; pero el consti-tuyente de 1917 ap robó exac t amen te lo con t ra r io de lo que hab ía propues to L e r d o de T e j a d a . 2 "

Los secretarios de es tado i n f o r m a n d e la si tuación que g u a r d a su dependenc i a a través d e u n a memor i a , m i sma q u e el pres idente sin-tetiza en su i n f o r m e del de sept iembre. 2 7

El segundo p á r r a f o de este ar t ículo 93 fue ad ic ionado en 1974, ya que el p recep to original sólo se refer ía a los secretarios de es tado c o m o func ionar ios que pod ían ser ci tados p o r el congreso. Sin em-bargo , la cos tumbre const i tucional e r a q u e no se les c i tara . E n los úl t imos años h a sido no rma l ver a los secretarios de es tado y a otros func ionar ios impor tan tes ser in ter rogados por el congreso so-bre proyectos de leyes de su competenc ia . C o m o e jemplos podemos r eco rda r al l icenciado M a r i o M o y a Palencia, secretario de gobe rna -ción, d e f e n d i e n d o la ley genera l de población, y al ingeniero Víc to r Bravo Al iu ja , secretar io de educac ión públ ica , la ley o rgán ica d e la Univers idad A u t ó n o m a Met ropo l i t ana . 2 8

lados Unidos Mexicanos, en sus artículos 53 y 54, dispone que: "Artículo 53. Los secretarios del despacho asistirán a las sesiones siempre que fueren enviados por el presidente de la república o llamados por acuerdo de la cámara, en los términos que dispone la segunda parte del artículo 93 de la constitución; sin perjuicio de la libertad <|ue tienen de asistir cuando quisie-ren a las sesiones y, si se discute un asunto de su secretaría, tomar parte en el debate.

"Artículo 54. Cuando un secretario del despacho sea llamado al mismo tiempo por ambas cámaras, el presidente de la república podrá acordar (pie concurra primero a la que sea más necesaria o conveniente, y después a la otra." Sobre estos puntos, véase Antonio Martínez Bácz, El presidencialismo mexicano en el siglo xix, sobretiro de la Revista Historia de América, núm. 03-04, México, 1907, pp. 70-71.

M Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 256. 57 Al respecto se puede consultar Ignacio llurgoa, op. cit., pp. 869-870; y

Serafín Ortiz Ramírez, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. Cul-tura, 1961, p. 463.

31 Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo: 19501975, en Evolución de la organización político-constitucional en América iMtina, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1978, pp. 89-90.

38 M É X I C O : P R E S I D E N C I A L I S M O P U R O

A h o r a bien, se h a a f i r m a d o que este a r t ícu lo nos podr í a l levar a un sistema pa r l amen ta r i o si el presidente, an t e críticas excesivas del congreso a un secretario, le p id iera la renuncia . 2 " N o estoy de acuer -d o con esta a f i rmac ión , po rque el pres idente es comple t amen te libre de hace r caso o n o de las crí t icas que el congreso p u e d a hacer de u n o d e sus secretarios, ya q u e éstos sólo son responsables polít ica-m e n t e an te el pres idente y no an te el congreso. E n la rea l idad m e -x icana , el congreso no acos tumbra hacer críticas a los secretarios de es tado. E n el sexenio del l icenciado Díaz O r d a z , el l icenciado U r u -c h u r t u f u e ra t i f i cado c o m o je fe del d e p a r t a m e n t o del distr i to fede-ral p a r a su tercer per íodo, y presentó su r enunc ia después d e crí t icas que recibió en la c á m a r a d e d ipu tados po r actuaciones que an tes hab í a real izado con cierta f recuenc ia : c laro fue que la c á m a r a d e d ipu t ados n o h a b í a a c t u a d o d e tnotu proprio, y que ése hab ía sido el c a m i n o que el pres idente hab í a escogido p a r a e l iminar a u n po-lítico i m p o r t a n t e y d e prestigio.

Así, repi to, el a r t ículo 93 no impl ica n ingún mat iz pa r l amen ta r i o ya q u e los secretarios de es tado son ún i camen te responsables an t e el

pres idente .

5 . OTROS CASOS

T a m b i é n e n c u e n t r a n los autores e lementos pa r lamenta r ios e n : a] El a r t ícu lo 29 const i tucional que se ref iere a la suspensión d e las

garan t ías individuales y a las facul tades ex t raord inar ias p a r a legislar. M á s ade l an t e m e ref iero a estos interesantes p rob lemas ; a h o r a sólo m e p r e o c u p a subrayar q u e el presidente , antes de solicitar al congreso la suspensión d e garan t ías individuales , debe rá tener el a c u e r d o del consejo d e ministros, expresión que ún i camen te encon t r amos en la const i tución en esa ocasión y que no representa n ingún toque p a r -l amenta r io , ya que el l l amado consejo d e ministros no es responsable an t e el congreso d e la ac t i tud que adop te , y a los secretarios d e es tado que se n ieguen a ap roba r tal m e d i d a el pres idente los p u e d e remover l ib remente d a d o que respecto a todos los in tegrantes de tal consejo t iene d i cha facu l t ad . 3 0

™ Francisco Ramírez Fonseca Manual de derecho constitucional, México, Ed. Porrúa, 19G7, p. 306. M El artículo 6 ' de la "Ley orgánica de la administración pública federal" dispone que: "Para los efectos del artículo 29 de la constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, el consejo de ministros se integrará con los secretarios de estado, los jefes de departamentos administrativos y el procu-

OTROS CASOS 3 9

b] El segundo p á r r a f o del a r t ícu lo 66 const i tucional q u e establece q u e : "Si las dos c á m a r a s n o es tuvieran d e a c u e r d o ¡jara p o n e r tér-m i n o a las sesiones antes de la fecha ind icada , resolverá el presi-den te de la r epúb l i ca . "

Se h a a f i r m a d o q u e con cri terio sutil pod r í a decirse q u e esta dis-posición equivale a u n a especie de disolución del congreso p o r el e jecut ivo. L a ve rdad es que tal a f i rmac ión n o se p u e d e sostener, por -q u e cosas m u y di ferentes son la disolución del p a r l a m e n t o y el p recep to t ranscr i to . Si el pres idente p u d i e r a disolver al congreso, ten-dr íamos que concluir que en México no existe u n sistema d e gob ie rno presidencial is ta . Y en los regímenes d o n d e el e jecu t ivo p u e d e disolver al congreso, los ministros son responsables an t e el legislativo, pues en cua lqu ie r s istema p a r l a m e n t a r i o ese control polí t ico t iene su co-rrelat ivo.

E n nues t ro sistema, si el pres idente se a t reve a disolver al con-greso, lo q u e realiza es u n golpe de estado, s i tuación q u e desgracia-d a m e n t e h a acon tec ido en var ias ocasiones en nues t r a h is tor ia ; in-cluso en el ac tua l siglo, Vic to r i ano H u e r t a o r d e n ó disolver la c á m a r a d e d ipu tados p o r la fuerza públ ica .

c] Los ar t ículos 84 y 85 establecen q u e c u a n d o existe fa l t a abso-lu ta del pres idente , el congreso n o m b r a a qu ien debe remplazar lo . Pe ro en esos preceptos t a m p o c o se p u e d e n e n c o n t r a r visos de p a r -lamenta r i smo, pues p o r n ingún mot ivo la pe r sona n o m b r a d a es responsable an t e qu ien la designó, o sea an t e el congreso. D e este p rob l ema sobre sust i tución presidencial nos vamos a o c u p a r con todo deta l le en o t ro capí tu lo .

d] P o r ú l t imo, el a r t ícu lo 71 o torga a l pres idente de la repúbl ica f acu l t ad p a r a iniciar leyes o decretos. C o m o el rég imen pres idencia l clásico es el no r t eamer i cano y c o m o la const i tución de ese país n o o torga al e jecut ivo esa a t r ibuc ión — a u n q u e en la p r ác t i c a sí la t iene a t ravés d e dos medios : ya sea po r conduc to d e u n legislador amigo a qu ien le p i d a el servicio o de proyectos que a n e x a a l in-f o r m e a n u a l que p resen ta al congreso—• se h a p e n s a d o q u e es u n a face ta p a r l a m e n t a r i a la disposición del a r t ícu lo 71. Pe ro lo q u e acontece es q u e ú n i c a m e n t e es o t ro aspecto de la cooperac ión de funciones . Y b u e n o es que el pres idente posea la f a cu l t ad de iniciar leyes o decretos, ya q u e p o r con ta r con un al to a p a r a t o técnico, se supone q u e es él qu ien p u e d e presen ta r las me jo res iniciat ivas d e leyes.

En conclus ión: n i n g u n o de los aspectos q u e se h a n m e n c i o n a d o

rador general de la república, presidido por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos."

M É X I C O : PRESIDENCIALISMO PURO

4 0 nn r l amen ta r io en el sistema presidencial mexicano , impl ica ^ en cuestión el pres idente o el secre-T - q d e " s u d o son responsables pol í t icamente an t e el congreso, es S S el congreso no l " p u e d e remover D e aqu í que nues t ra ley f u n d a m e n t a l conf igura u n sistema presidencial puro .

I V . F U E N T E S D E L P R E S I D E N C I A L I S M O M E X I C A N O

1 . F U E N T E S

C u a n d o en 1824 se creó el sistema presidencial mexicano , éste n o podía ser resu l tado de la t radic ión, sino que se t r a t a b a d e u n ex-pe r imen to polí t ico en nues t ro país. D e aque l entonces a nuestros días, el sistema presidencial se h a ido mod i f i c ando a t ravés d e nues t ras const i tuciones y, d e acue rdo con re fo rmas const i tucionales y la cos-tumbre , se h a c o n f o r m a d o u n rég imen con caracter ís t icas propias . L a s fuen tes del sistema presidencial con f igu rado en 1824 son dos : la const i tución no r t eamer i cana de 1787 y la const i tución española d e 1812.

En marzo de 1823, Es teban Aust in r edac tó en inglés u n proyec to de const i tución p a r a , la repúbl ica mex icana , en el cual mezcló ele-mentos de las dos leyes f u n d a m e n t a l e s c i tadas en el p á r r a f o an te r io r . Austin p ropuso el sistema presidencial y estableció q u e se p o d r í a remover al p res idente del cargo p o r violación a la const i tución o a i las leyes, po r malos m a n e j o s d e fondos o p o r cr ímenes de a l t a t ra i -ción. En el proyecto se c reaban las secretarías de es tado y del des-pacho, como co laboradoras del e jecut ivo. E n d icho proyecto se asentó que se deber ían copiar de la const i tución de Cád iz de 1812, los a r -tículos 133 al 139 — f o r m a c i ó n de las leyes—, los 225, 226 y 227 —relat ivos a los secretarios de e s t ado— y del 246 al 281 —respec to a la adminis t rac ión de jiisticia.1

Poster iormente , Aust in r edac tó o t ro proyecto de const i tución en el que rei teró el sistema presidencial , pe ro del cua l excluyó lo con-cerniente a los preceptos de la const i tución d e C á d i z ; este t r a b a j o se lo en t regó a R a m o s Arizpe qu ien en p a r t e se inspiró en é l : "Al -gunas de sus semejanzas verbales nos lo r eve lan ; pe ro t a m b i é n es cierto que esas semejanzas p u e d e n explicarse p o r la inspiración c o m ú n que ambos tuv ie ron en la const i tución d e los Es tados U n i d o s d e Nor teamér ica . C o m o a f i r m a Barker , el compi lador del a rch ivo d e Austin y a d e m á s su m e j o r biógrafo, el ca rác te r d e R a m o s Ar izpe

1 Jorge F. Gaxiola, Orígenes del sistema presidencial. (Génesis del acta cons-titutiva de 1824), en Revista de la Facultad de Derecho de México, t. ii, núni. 6, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1952, p. 27.

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F U E N T E S D E L P R E S I D E N C I A L I S M O M E X I C A N O

era demas i ado enérgico p a r a acep ta r p l an sin someter lo a su p rop io análisis ." 2

L a inf luenc ia española se mani fes tó en el r e f r e n d o d e los secre-tar ios de es tado p a r a au ten t i f i ca r las leyes, reglamentos y actos del e jecut ivo , así como en las relaciones en t re éste y el congreso y en a lgunas f racciones del ar t ículo que n u m e r a las a t r ibuciones del pres idente . 3

Andrés Ser ra R o j a s está d e a c u e r d o con las a f i rmac iones hechas , ya que en u n es tudio q u e realizó sobre el t ex to original d e la cons-t i tución mex icana de 1857, hizo n o t a r el pa rec ido en t re los ar t ícu-los 75 a 85 con el a r t í cu lo II, sección I a iv de la const i tución nor -t eamer i cana , y así c o m o otros ar t ículos mexicanos sobre el pode r e jecut ivo t ienen t ambién , a u n q u e con sello propio , su an t eceden te en la const i tución del vecino del nor te , los art ículos 86 al 89 ha l lan su inspiración en el cap í tu lo vi, ar t ículos 222 y siguientes d e la ley f u n d a m e n t a l de 1812.4 Sin embargo , en los t ra tadis tas n o h a y u n a n i m i d a d al respecto. M a r i o d e la C u e v a h a escrito que nues t ro sistema d e gobie rno en 1824 siguió el establecido en la const i tución d e Cádiz , ya que se f i j a ron escrupulosamente las facu l tades del con-greso y del presidente . Es decir, este t ra tad is ta a f i r m a que el sistema m e x i c a n o en 1824 n o fue presidencial ni pa r l amen ta r io , sino que se es t ruc tu ró c o n f o r m e a los mecanismos d e gobierno establecidos en la const i tución española de 1812, que estuvo vigente en M é x i c o y que p o r t a n t o f u e conocida . 5

N o niego la inf luencia d e la const i tución española , p e r o e n f o r m a desapas ionada t a m p o c o es posible negar la inf luencia nor t eamer ica -n a , ya que salta a la vista.

El sistema presidencial conf igurado en 1824 subsiste en b u e n a p a r t e has ta nuestros días, d a d o que en t re los sistemas d e gobierno asen tados en las consti tuciones mexicanas d e 1824 y 1917 hay m ú l -tiples coincidencias. Se p u e d e a f i r m a r q u e los dos sistemas se a p r o -x i m a n en los p u n t o s pr incipales respecto a la es t ruc turac ión del p o d e r e jecut ivo, s iendo las coincidencias más notorias las s iguientes:

a ] la existencia del veto como facu l t ad del presidente , b j el congreso d iv id ido en dos cámaras ,

5 Jorge F. Gaxiola, ibid., p. 31. 3 Antonio Martínez líáez, El ejecutivo... , op. cit., pp. 54-55. ' Andrés Serra Rojas, La estructura del poder ejecutivo en el texto original

de la constitución de 1857, en Boletín de Información Judicial, año xn, núm. 118, México, Asociación Nacional de Funcionarios Judiciales, 1957, pp. 3G7-3G8.

5 Mario de la Cueva, La constitución del 5 de febrero de 1857, en El cons-titucionalismo a mediados del siglo xix, México, Universidad Nacional Autó-noma de México, 1957, t. ti, p. 1240.

EL CONSTITUYENTE DE QUERÉl'ARO 4 3

c] un solo per íodo de sesiones del congreso y

d] la f o r m a p a r a convocar al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s a p a r t i r de la r e f o r m a de 1923.

En cambio , la const i tución d e 1857 estableció u n s is tema d e go-b ie rno d i f e ren te a l d e 1824, ya q u e sus caracter ís t icas f u e r o n las opuestas a las seña ladas : n o veto, congreso u n i c a m a r a l y dos pe-ríodos de sesiones. E n 1857, el cen t ro de pode r p l a smado en la ley f u n d a m e n t a l se e n c o n t r a b a en el ó rgano legislativo; las r e fo rmas d e 1874 regresaron, en g r a n pa r t e , a la e s t ruc tu ra teórica q u e se h a b í a conocido en Méx ico desde 1824, mi sma q u e en b u e n a m e d i d a recogió el const i tuyente m e x i c a n o de 1916-1917.°

2 . EL C O N S T I T U Y E N T E DE QUERETARO

En el const i tuyente d e Q u e r é t a r o q u e d ó c laro q u e se d o t a b a cons-t i tuc iona lmente d e ampl ias f acu l t ades al e jecut ivo. 7 Algunos d i p u -tados a f i r m a r o n que se hab í an l imi tado las a t r ibuc iones de l legisla-tivo y a m p l i a d o las del e jecut ivo, y que con esto se p rop ic i aba q u e éste se pud i e r a conver t i r en un d ic tador . Reco rdemos ú n i c a m e n t e dos in tervenciones que se real izaron en la sesión de la t a rde del 18 de ene ro de 1917.

El d i p u t a d o M a n j a r r e z dec la ró q u e : " . . .La revolución, señores d iputados , debe en tenderse bien que se hizo, y c u a n d o se ref iere a la p a r t e polí t ica, en con t r a del pode r e jecut ivo, no se hizo en c o n t r a del p o d e r legislativo, y c o m o u n a razón voy a dec i r a ustedes lo s iguiente: supongamos q u e cua lqu ie r revolucionar io e n c o n t r a r a a u n d i p u t a d o de los q u e sirvieron a Por f i r io Díaz o a H u e r t a ; c u a n d o m á s lo mete r ía a la cárcel y a los pocos días ya estar ía l ibre ; p e r o a Porf i r io Díaz , V ic to r i ano H u e r t a o cua lqu ie r o t ro g o b e r n a n t e o j e fe político de aquellos t iempos, i n d u d a b l e m e n t e q u e se le f o r m a r í a u n

0 Jorge Carpizo, La estructura del gobierno en la constitución de 1824, en La constitución federal de 1824, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1976, pp. G7-G8. Véase Antonio Martínez IWcz, El presidencialis-mo. .., op. cit., pp. G9-70; y Marcos Armando Ilardy, La teoría del ejecutivo fuerte y la constitución mexicana de 1824, en Revista de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, año vm, núm. 28, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 19G2, pp. 230, 237 y 240.

7 Respecto a las ideas de Carranza sobre este punto, véase José María Cal-derón, Génesis del presidencialismo en México, México, Ed. El Caballito, 1972, pp. 95-90, 103, 107, 218 y 230-237; y el discurso inaugural de Carranza en el congreso constituyente de 1910-1917, en Diario de los debates del con-greso constituyente 1916-1917, op. cit., t. i, pp. 385 si.

4 4 F U E N T E S D E L P R E S I D E N C I A L I S M O M E X I C A N O

juicio sumar io y se les colgaría. Pero, ya repi to, señores, que en vez d e veni r a l imi tar las func iones del e jecut ivo vamos a ampl ia r las c u a n t o m á s sea posible y vamos a m a n i a t a r a l legislativo. Y bien, señores: ya al legislativo le hemos q u i t a d o m u c h a s f acu l t ades ; ya con ese veto presidencial le va a ser casi imposible legislar ampl i a -m e n t e has ta d o n d e los preceptos consideren que sean aprobados , y p o n i e n d o al legislativo en condiciones de que no p u e d a ser ni con m u c h o u n pel igro; e n cambio , el e jecut ivo t iene toda clase de fa -cu l t ades ; t enemos esta const i tución l lena de facu l tades p a r a el eje-cutivo, y esto ¿ q u é quiere deci r? Q u e vamos a h a c e r l ega lmente al pres idente d e la repúbl ica u n d ic tador , y esto n o debe ser." 8

El d i p u t a d o Pas t r ana Ja imes aseguró q u e : " . . . h e m o s m a n i a t a d o al p o d e r legislativo a tal g r ado que n o será posible de hoy en ade-lan te q u e ese pode r legislativo p u e d a estar agresivo con t r a el p re -s idente d e la repúbl ica o c o n t r a cua lqu ie r o t ro p o d e r ; p e r o esto n o quiere dec i r que el absolut ismo q u e t ienen las c á m a r a s lo vayamos a depos i ta r en u n a sola pe r sona ; no quiere decir que p o r q u e n o que-remos dictadores , que ramos un solo d ic tador . L o que hemos h e c h o a q u í al m a n i a t a r al pode r legislativo, q u e d a r á incomple to si no p r o c u r a m o s t ambién opone r u n a restricción, u n a ba r re ra , u n l ímite al p o d e r e jecut ivo . E l e jecut ivo, tal c o m o lo d e j a m o s en nues t r a const i tución, n o es u n p o d e r absoluto, y a t ravés d e nues t ra his tor ia y conocimientos b ien sabemos todos, y está en nues t ra conciencia , que u n p o d e r absoluto es u n poder débil , po rque es u n pode r odioso, p o r q u e n o descansa en la conciencia de los c iudadanos . . . " 9

e D¡ar¡0 de los debates del congreso constituyeme 1916-1917, op. cit., p. 003. ' Ibid., p. 004.

V . O R G A N I Z A C I Ó N D E L E J E C U T I V O . I

1. EJECUTIVO U N I T A R I O

El ar t ícu lo 80 de la const i tución d e 1917 dice q u e : "Se deposi ta el ejercicio del s u p r e m o pode r e jecut ivo de la un ión en u n solo indi-v iduo q u e se d e n o m i n a r á 'pres idente d e los Es tados U n i d o s M e -xicanos ' . "

L a expresión de sup remo pode r e jecut ivo es u n a reminiscencia d e otras épocas en que se acos tumbró cal if icar de supremos a los po -deres. Así, en los Elementos constitucionales de Rayón se m e n c i o n a el " sup remo congreso", y en la const i tución d e Apa t z ingán se h a b l a de " s u p r e m o congreso", " s u p r e m o gob ie rno" y de " s u p r e m o t r i buna l de just ic ia" . L o ún ico curioso es q u e a c t u a l m e n t e sólo se h a c e én-fasis en d icho ad j e t i vo respecto al poder ejecut ivo, h a b i e n d o des-apa rec ido en lo re fe ren te al pode r legislativo, pe ro subsist iendo en

• la expresión sup rema cor te de justicia.

E n otras consti tuciones la t inoamer icanas t ambién f u e c o m ú n cali-f icar de supremos a los poderes , y, hoy en d í a cal i f icar a l p o d e r ejecutivo, y p o r t a n t o al presidente , de sup remo impl ica ú n i c a m e n t e que él es la cúspide d e la p i r á m i d e admin i s t r a t iva ; 1 pe ro el pode r e jecut ivo es sólo y exclus ivamente el pres idente de la repúbl ica . Es decir, nues t ro a r t ícu lo 80 dispone que el pode r e jecut ivo es uni tar io .

E n la ac tua l idad , la g ran mayor ía de las consti tuciones as ientan ejecutivos uni tar ios , a u n q u e hay excepciones como el caso d e Suiza, y no h a c e m u c h o t ambién el d e U r u g u a y . 2

E n México , en otros t iempos, se discutió a m p l i a m e n t e y has ta con calor si el pode r e jecut ivo debía ser un i ta r io o colegiado: en el fondo del a sun to v ib raba la inqu ie tud p o r no crear un e jecut ivo f u e r -te. Los q u e se inc l inaban p o r un e jecut ivo colegiado lo q u e perse-

1 Véase Benjamín Villegas Basavilbaso, El poder ejecutivo. Valoración y aná-lisis. Sil práctica, en Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, año v, ními. 1, Montevideo, 1954, p. 20.

2 Véase Héctor Gros Espiel, El ejecutivo colegiado en el Uruguay, en Revista ele Estudios Políticos, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, núm. 133, 1964, pp. 104i-167. Respecto al ejecutivo colcgi;\do del Sudán, estructurado en la constitución provisional de 1956, véase Miguel Herrero de Miñón, Nacionalismo y constitucionalismo. El derecho constitucional de los nuevos estados, Madrid, Ed. Tccnos, 1971, p. 134.

[ 1 5 ]

ORGANIZACIÓN DFX E J E C U T I V O . I

gu ían e ra debi l i ta r este poder . Ac tua lmen te , tal discusión lia sido s u p e r a d a en nuest ro país. Se acep ta el e jecut ivo un i t a r io y po r d é c a d a s h a d e j a d o de discutirse este p rob lema. E m p e r o , en otros países, en los años inmedia tos anter iores se h a vuel to a p l an t ea r la posibil idad del e jecu t ivo colegiado: en Estados Un idos de Amé-rica, T u c h m a n p ropuso u n di rector io d e seis miembros cuya pre -sidencia sería ro ta tor ia , y L e r n c r la creación d e u n consejo de es tado al que el pres idente estaría obl igado a consul tar . 3 L o an te r io r de-m u e s t r a q u e estos temas, corno en Los espectros de Ibsen, suelen regresar al t ape te d e la discusión polí t ica.

L a const i tución mex icana de Apa tz ingán enca rgó el p o d e r e jecu-tivo a tres personas. H a sido la ún ica d e nuest ras const i tuciones que es t ruc turó un e jecut ivo colegiado, a u n q u e , f u e r a del m a r c o cons-t i tucional , cuerpos colegiados se h a n enca rgado del pode r e jecu t ivo ; c o m o e jemplos podemos seña la r : la regencia de I tu rb ide , O ' D o n o j ú ,

f Velásquez de León , Yáñez y d e la Ba rcena en los albores d e nues t ra I ír t i ndependenc ia , y el " s u p r e m o p o d e r e jecut ivo" in teg rado p o r P e d r o

Celes t ino Negre te , Nicolás Bravo y G u a d a l u p e Vic tor ia a la ca ída del imper io de I t u rb ide , y que gobernó del 30 d e marzo d e 1823 al

' |¡£ 1 de oc tubre de 1824. José I tu r r i aga señala que son siete las oca-siones en q u e Méx ico h a sido gobe rnado por un e jecut ivo colegiado.4

E n los pr incipios d e nues t ro const i tucional ismo, tal y c o m o af i r -¡ I. m á b a m o s , éste f u e u n t ema m u y i m p o r t a n t e : u n i d a d o p lu ra l idad •1 del e jecut ivo . E n la p rop ia convención d e Fi ladel f ia se p r o p u s o la

exis tencia d e u n e jecut ivo múl t ip le , no siendo m u y c la ras ' l a s razones p o r las cuales n o prosperó d icha idea / ' a u n q u e en El federalista se

3 Artliur M. Sclilesinger, Jr., The imperial presídeney, Boston, Iloughton Mifflin, 1973, p. 382. 4 José Iturriaga, Los presidentes y las elecciones en México, en Revista de la Escuela Nacional ele Ciencias Políticas y Sociales, año iv, núni. 11 y 12, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1958, p. 12. Esas siete ocasiones son:

a. la "junta provisional gubernativa" emanada de los tratados de Iguala y Córdoba; se integró con 38 personas,

b. la "regencia del imperio" que se integró con 5 personas, c. el triunvirato que se formó a la caída de Iturbide, d. el triunvirato de finales del año de 1829, e. el triunvirato de septiembre de 1847, que se formó cuando Santa Anua

abandonó la ciudad de México por la proximidad de las tropas invasoras, f. la "junta suprema de gobierno", "que asumió los poderes durante tres

días a la entrada de las tropas francesas a esta capital", y g. la junta anterior designó a la "regencia del imperio" que gobernó casi

un año. " Hermán Fincr, Teoría y práctica del gobierno moderno, Madrid, Ed.

Tecnos, 1904, p. 815.

E J E C U T I V O U N I T A R I O 4 7

e n c u e n t r a a sen tado que el e jecut ivo p lu ra l t i ende a d i s imula r las fa l tas y a des t ru i r la responsabi l idad, así c o m o el riesgo d e q u e d i f i e ran los miembros del cue rpo colegiado con las consecuentes e m u -laciones y a u n an imos idad personales.0

E n México, la u n i d a d o colegial idad del e jecu t ivo se discut ió a m -p l i amen te en el const i tuyente d e 1823-1824 al debat i r se los ar t ículos del a c t a const i tu t iva d e 1824.

V a m o s a expone r los pasa jes más impor t an te s sobre este p u n t o : u n a b u e n a p a r t e de los d ipu tados const i tuyentes se inc l inaba p o r q u e el po-der e jecut ivo f u e r a colegiado, y así pensaban imped i r q u e se cayera en la t i ran ía y en la precipi tac ión en la t o m a d e decisiones. L a comisión p ropuso la aprobac ión del e jecut ivo unipersonal . R e j ó n lo ob je tó . Bus t aman te (D. C . ) apoyó a la comisión a f i r m a n d o q u e en el p ro -yecto se ev i taba la "moros idad en la e jecución, q u e es el de f ec to del gobierno de m u c h o s a u n q u e éste t iene la v e n t a j a d e la mul t ip l ica -ción d e l u c e s . . . " R o m e r o t ambién apoyó el proyecto de la comisión, a l egando que las c i rcunstancias p o r las cuales a t r avesaba M é x i c o d e m a n d a b a n energía en el gobierno, y esto se lograba depos i t ándo lo en u n a sola persona . 7

E n la sesión del 2 de enero de 1824, Rodr íguez apoyó el e jecu-tivo colegiado p o r q u e " t iene más luces, m á s cons tanc ia , y es m u y remoto cjue todos sus individuos se c o l u d a n c o n t r a la p a t r i a " . 8

Morales t ambién apoyó la in tegración p lu ra l del e jecut ivo, con los siguientes a r g u m e n t o s : q u e si u n o se e n f e r m a hay otros dos p a r a el despacho ; que s iendo tres los par t idos , p u e d e n t ransigi r y lograr que c u a n d o menos u n h o m b r e de su conf ianza q u e d e en el e jecut ivo p lura l ; y que el secreto se a v e n t u r a t a n t o en el e jecut ivo un ipe r -sonal como en el p lura l , p o r q u e en el p r imero , el p res idente d e todas maneras n o p u e d e h a c e r t odo p o r sí mismo."

P21 proyec to d e la comisión sobre el e jecut ivo ún ico f u e pues to a votación y resul tó rechazado . Entonces , los d ipu tados p re sen ta ron tres proyectos p r o p o n i e n d o u n e jecut ivo colegiado.

Deme t r i o de l Cast i l lo p ropuso q u e el e jecut ivo se depos i ta ra en tres individuos que se l l amar ían pres idente , v icepresidente y desig-nado. El des ignado susti tuiría al p res idente c u a n d o éste conc luyera su gestión, y el v icepres idente c u a n d o se e n f e r m a r a o estuviese im-pedido p o r la ley. El v icepres idente y el des ignado t endr í an vo to consultivo en todos los asuntos, y si se p e r c a t a b a n de q u e el presi-dente es taba a t e n t a n d o c o n t r a las l iber tades pa t r ias , lo p o n d r í a n en

° Hamilton, Madison y Jay, op. cit., pp. 299-301. " Crónicas del acta constitutiva de la federación, op. cit., p. 430. 6 Ibid., p. 437. • Ibid., p. 438.

O R G A N I Z A C I Ó N D E L E J E C U T I V O . I

conoc imien to del congreso, convir t iéndose así en fiscales del presi-den te . 1 0 H e r r e r a y Lasso comen ta que la comisión benevo len temen te rechazó ese absu rdo de cont inuismo, tu te la y espionaje . 1 1

El segundo proyecto fue de R e j ó n : el e jecut ivo se in tegrar ía con tres personas y cada a ñ o se cambia r ía a u n o de esos tres individuos.

Gur id i Alcocer p ropuso que el pode r e jecut ivo se depos i ta ra en dos individuos con sus dos suplentes, y u n o de los suplentes ser ía qu ien d i r imir ía las discordias y controversias d e los dos deposi tar ios del pode r e jecut ivo. A f i r m ó Gur id i q u e se inspi raba en el sistema

r o m a n o d e los dos cónsules.1 2

L a comisión insistió en un e jecut ivo unipersonal y presentó u n nuevo proyecto d e ar t ículo. R a m o s Arizpe explicó p o r q u é el n u e v o proyecto, e n c u a d r a d o en el sistema d e t o d a la const i tución, a seguraba la l iber tad nac iona l : " . . . p o n e al pres idente u n cont rapeso m a y o r q u e el con ten ido en las repet idas proposiciones: pues que según d ic -

, t a m e n , el pres idente debe ser n o m b r a d o por los estados: sus decretos j!p. y ó rdenes n o h a n de ser obedecidas si n o fue ren au tor izadas respec-' f, t i vamen te p o r los secretarios del despacho , los cuales son responsa-

2 bles; y sobre todo se le d a u n consejo de gobierno compues to de la m i t a d d e los senadores, esto es, u n o d e c a d a es tado con el c a rgo

*Ht d e d a r su d i c t amen al pres idente c u a n d o sea consul tado p o r éste. . . " 1 3

T o d a v í a se esgrimieron a r g u m e n t o s en f avo r y en c o n t r a d e la , u n i d a d y la p lu ra l idad del pode r e jecut ivo. M i e r p r o p u s o que este

p rob l ema se resolviera en la const i tución, ya que n o h a b í a urgenc ia en f i j a r el n ú m e r o d e individuos q u e in tegrar ían ta l poder . D e a c u e r d o con el pensamien to de Mier , en la sesión del 30 d e ene ro se puso a discusión y f u e a p r o b a d o el ar t ículo 15 del ac ta , redac-t ado en la f o r m a s iguiente: "El sup remo pode r e jecut ivo se deposi-t a r á po r la const i tución en el indiv iduo o individuos que ella se-ña le . "

Los debates anter iores y el hecho de que el p rob l ema no haya p o d i d o ser resuelto en el ac ta , nos enseñan cjue los const i tuyentes tenían m i e d o d e cua lquier cosa q u e p u d i e r a degenera r en t i ranía. C u a n d o el a r t ícu lo 74 d e la const i tución se puso a consideración del congreso const i tuyente , a ú n 14 d ipu tados vo ta ron en con t r a del

e jecut ivo unipersonal . José M a r í a del Casti l lo Velasco, u n o d e los pr inc ipa les exégetas

,u ¡Ind., pp. 440-441. 11 Manuel Herrera y Lasso, Centralismo y federalismo (18H-1SJ)), en De-

rechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, México, Cámara <lc Diputados, 1067, t. i, p. 607.

Crónicas del acta constitutiva de la federación, op. cit., pp. 448-450. " Ibid., pp. 534-535.

E L E C C I Ó N DIRECTA 4 9

d e la ley f u n d a m e n t a l de mediados del siglo pasado, esgrimió los a rgumen tos siguientes a f avor del e jecut ivo un i t a r io : la e jecución de la ley debe ser p r o n t a y eficaz, ya t jue si f u e r a discutible de j a r í a de ser e jecuc ión ; en la polít ica debe h a b e r u n i d a d de pensamien to y dirección de los negocios públicos, y esto necesita u n i d a d , y la polít ica en t re los pueblos t iene un carác te r de secreto y reserva q u e no sería realizable si no se le conf ia ra a un pres idente uni tar io . 1 4

2 . ELECCIÓN DIRECTA

El ar t icu lo 81 dispone q u e : " L a elección del pres idente será d i rec ta y en los t é rminos q u e d isponga la ley e lectoral ."

L a historia const i tucional mex icana se incl inó p o r la elección in-di rec ta del presidente . L a ley f u n d a m e n t a l d e 1857 n o r m ó u n pro-cedimiento indirecto en primer grado y en escrutinio secreto, y las leyes electorales d e 1857 y 1901 precisaron que existiría u n elector po r c a d a quinientos hab i t an te s ; estos electores, a su vez, v o t a b a n por el pres idente .

E n t r e las r e fo rmas que Cornonfor t pensaba p ropone r a la consti-tución de 1857, se encon t r aba la de la elección directa del pres idente de la r epúb l i ca ; 1 5 p e r o no f u e sino has ta la ac tua l const i tución que se c amb ió aquel sistema por el de elección directa del pres idente , de a c u e r d o con la proposición que se encon t r aba en el proyecto de Car ranza .

La elección directa t iene la v e n t a j a de q u e es elegido pres idente quien obt iene la mayor ía de los votos populares . En cambio , en el siste-ma indirecto se p u e d e d a r el caso de q u e los electores designen presi-dente a a lguien que haya recibido menos votos q u e o t ro c a n d i d a t o ; en Nor t eamér i ca , se h a a f i rmado , q u e esto h a acon tec ido en dos ocasiones: en 1876 y 1888.1(1 Ú l t i m a m e n t e h a n existido, t a m b i é n en Nor teamér ica , var ias p ropues tas p a r a c a m b i a r el s is tema p o r el d e elección d i r e c t a : la del pres idente J o h n s o n en 19661 7 y la de l sena-dor Birch Bayh, que inclusive f u e a p r o b a d a p o r la c á m a r a d e repre-sentantes y en la cua l se p r o p o n í a la abolición del colegio electoral ,

11 José María del Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del de-recho constitucional mexicano, México, Imprenta del gobierno, en palacio, 1871, pp. 160, 177-178. Véase l'radier Fodéré, Elementos de derecho público, México, Imprenta del Comercio, de Dublán y Compañía, 1879, pp. 44-46.

15 Emilio Kabasa, La constitución y la dictadura, México, Ed. Porrúa, 1956, p. 94.

10 Véase Mauricc Duverger, op. cit., p. 330; y Edward S. Convin, op. cit., p. 51.

Andrc Hauriou, op. cit-, pp. 450-457.

5 0 ORGANIZACIÓN D E L E J E C U T I V O . I

eligiéndose pres idente al cjue lograra la mayor ía de los votos; p e r o si n i n g u n o conseguía el 4 0 % d e ellos, h a b r í a u n a segunda vuel ta en t re los dos cand ida tos que hub ie ran logrado los mayores porcen-ta jes . 1 8

El ún ico pel igro q u e podr ía tener la elección d i rec ta es que se p rop ic ia ran múlt iples c a n d i d a t u r a s a la presidencia y q u e a lguien saliera electo pres idente c o n t a n d o con u n p o r c e n t a j e p e q u e ñ o d e los votos. R e a l m e n t e éste es un p rob l ema que n o se h a p resen tado en México , pe ro q u e a d e m á s está l igado al sistema d e par t idos polít icos y a su reg lamentac ión p a r a evi ta r la existencia de par t idos q u e n o aseguren que t ienen un m í n i m o de representa t iv idad . Cree-mos que este p rob l ema no nos debe p r e o c u p a r ; quizá lo ún ico q u e se podr í a p r o p o n e r es que el pres idente debe ser electo p o r u n por -cen t a j e mín imo , que pud ie ra ser del 5 0 % , y en caso d e q u e nin-g u n o d e los cand ida tos lograra d icho po rcen ta j e , se p roceder ía a u n a segunda vue l ta ei l tre los dos que hub ie ran logrado los porcen-ta jes m á s altos, tal y c o m o ya ocur re en diversos países.

P a r a u n sistema polít ico n o hay m u c h a d i ferencia en t r e que la elección sea real izada en f o r m a d i rec ta o indirecta , a u n q u e pensa-mos q u e es super ior la elección d i rec ta , p o r la s imple razón d e q u e en ella la elección d e presidente necesar iamente recae en qu ien h a conseguido la mayor ía d e los sufragios.

3 . R E Q U I S I T O S PARA SER P R E S I D E N T E

Éstos están contenidos en el ar t ículo 82, en diversas f racciones que

son las s iguientes: i. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus

derechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento. L o p r i m e r o que se exige es ser c i u d a d a n o mexicano, lo cual es m u y n a t u r a l ya que , con fo rme a la f racc ión n del ar t ículo 35 const i tucional , es pre-r roga t iva del c i u d a d a n o poder ser vo t ado p a r a todos los cargos d e elección popu la r , y p a r a pode r desempeña r ese cargo necesar iamente t iene cjue estar en p leno goce de sus derechos.

Además , se p ide ser c i u d a d a n o mex icano por nacimiento, pues se supone que así se es más adic to a la pa t r i a que los que son mexicanos p o r s imple na tura l izac ión; , ! ) se t r a t a de evi tar que se sigan intereses

" Revista Time, 4 de mayo de 1970, p. 1G. 18 Genaro García, Nociones de derecho constitucional ajustadas a la cons-

titución de 1917, México, Sociedad de Edición y Librería Franco Americana, 1925, p. 108.

REQUISITOS P A R A SER P R E S I D E N T E

que no sean los de México, c o m o podr ía acontecer si an tes se h a ten ido o t ra nac iona l idad .

Pero a d e m á s hay o t ro r e q u e r i m i e n t o : ser h i j o d e pad re s mexi-canos p o r nac imien to . Esta p a r t e de la f racc ión es u n a n o v e d a d del const i tuyente d e 1917. Se t r a tó d e evi ta r que u n a persona "ex-t r a n j e r i z a n t e " p u d i e r a l legar a la p res idenc ia : es p robab le q u e se haya ten ido en m e n t e imped i r que alguien como José Ivés L i m a n t o u r , a qu ien se le cons ideraba a f rancesado , estuviera en condiciones d e a lcanzar esa representac ión. 2 0

T e n a R a m í r e z cri t ica esta pa r t e d e la f racc ión p o r cons iderar q u e se t r a t a d e u n nac ional i smo excesivo y no just i f icable p o r q u e " n u n c a se h a d a d o el caso d e q u e a través de un pres idente , h i j o d e padres ex t ran je ros , e jerza inf luencia en los destinos de México el país de origen de los padres" . 2 1 Y M o r e n o Sánchez abogó por la supresión de esta l imitación, a r g u m e n t a n d o q u e liemos recibido y c o n t i n u a m o s rec ib iendo migrac iones d e impor t anc ia , y p o r q u e el país es m u y libre y generoso. 2 2

Este requisi to no debe suprimirse p a r a abr i r le las pue r t a s de la pres idencia de la repúbl ica a u n a persona d e t e r m i n a d a , p o r q u e a p a r t e del poco respeto q u e se demos t ra r ía u n a vez más po r la cons-t i tución, lesionaría a la p rop ia persona q u e así l legara a ser presi-den te , restándosele legitimidad a su elección y v u l n e r a n d o la insti-tución de la presidencia .

E n nues t ra opinión, u n a r e f o r m a const i tucional p a r a supr imi r el requisi to de ser h i jo de pad re s mexicanos p o r nac imien to , sólo deber ía hacerse si existiera consenso nac iona l al respecto y ún ica -m e n t e al p r inc ip io d e u n sexenio, p a r a que n o f u e r a a existir la m á s m í n i m a d u d a d e que no se t ra ta de u n a razón personal is ta .

II. Tener treinta y cinco años cumplidos al tiempo de la elección. Se exige u n a edad en la cual la const i tución supone q u e la pe r sona ha a l canzado la m a d u r e z de cri terio. Sólo en este caso y en el de los ministros de la s u p r e m a cor te de justicia se solicita esta edad , que es la m á x i m a cjue la ley f u n d a m e n t a l llega a ped i r . 2 3 Por la redacción del ar t ículo , u n p a r t i d o p u e d e pos tu la r c o m o c a n d i d a t o

20 Cartas de Rosendo Pineda a José lúes Limantour, en Trimestre Político, núm. 2, México, Fondo de Cultura Económica, 1975, p. 136.

Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 440. M Excelsior, 17 de agosto de 1977.

Antes de la reforma constitucional de lebrero de 1972 para ser senador también se requería tener 35 años cumplidos el día de la elección; actual-mente sólo se exigen 30 años. Al respecto se puede consultar Jorge Carpizo, l'.l sistema lepiesentativo en México, cu Revista Jurídica Veracruzana, t. xxui, núm. 2, Xalapa, Veracruz, 1972, pp. 17-20.

2 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I

a u n a persona de 34 años, y se satisfará el requisito si cumple los 35 años incluso el día de la elección.

III. llaber residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección. Este requisi to obedece p r imord ia lmen te a que la persona que va a o c u p a r la presidencia debe tener un ampl io cono-c imiento de la real idad y no estar desvinculada de los problemas nacionales. En México esta pe rmanenc i a es corta , pues se reduce a un año . L a const i tución no r t eamer i cana solicita ca torce años de residencia previa en el país.

Respec to a la exigencia de haber residido en el país todo el a ñ o anter ior , la const i tución no hace n inguna excepción como sí existe p a r a los d ipu tados y senadores, d a d o que en la f racc ión m del a r -t ículo 55 se dispone q u e : " L a vec indad no se pierde po r ausencia en el desempeño de cargos públicos de elección p o p u l a r " ; luego, al no hacerse la excepción, el in té rpre te no la puede realizar. Ade-m á s no son sinónimos los términos de vec indad y residencia.

Sin embargo , el ingeniero Pascual Or t iz R u b i o fu e cand ida to a la presidencia de la repúbl ica sin h a b e r residido en el país el a ñ o an te r io r al día de las elecciones, ya que en ese año an te r io r desem-p e ñ ó el cargo de e m b a j a d o r de México en Brasil, y hab í a es tado ausente del país po r ocho años.2 4

P a r a jus t i f icar que sí pud ie ra ser presidente, se a d u j o la ficción de la ex t ra ter r i tor ia l idad . Creemos que ella no opera p o r q u e : a] sería necesario que así lo d i je ra expresamente la const i tución; b] no p u e d e hacerse u n a extensión analógica con la f racción III del ar t ículo 55, pues mien t ras d icha f racción se ref iere a cargos de elección popu la r , los d iplomát icos son nombramien tos del presidente, y c] la f ina l idad que persigue esta f racción, que ya hemos expuesto.

L a in terpre tac ión indebida que se le dio a la c o m e n t a d a f racc ión en el caso de Or t iz Rub io , f ue de carác ter político.2 5

iv. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto. Es ta disposición también se encuen t r a en el noveno p á r r a f o del ar t ículo 130, en el que c l a ramente se o rdena que los ministros de los cultos no t ienen voto activo ni pasivo. L a razón es c l a r a : los sacerdotes d e p e n d e n de un poder ex t r año al estado mexicano, obe-dec iendo a un jefe de es tado ex t ran je ro . liaste recordar que en 1857, al p romulgarse la const i tución, el clero aca tó el m a n d a t o del p a p a

2i Emilio Portes Gil, Autobiografía de la revolución mexicana, México, Instituto Mexicano de Cultura, 1964, pp. 448-455.

25 Jorge Carpizo y Héctor Eix-Zamudio, Algunas reflexiones sobre la in-terpretación constitucional en el ordenamiento mexicano, en La interpre-tación constitucional, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975, p. 53.

REQUISITOS PARA SER PRESIDENTE 5 3

q u e dec la ró nu la la ley f u n d a m e n t a l mexicana . El clero p a g ó y sostuvo la g u e r r a c o n t r a la const i tución de 1857. E l arzobispo de Méx ico se dec la ró p o r el p lan de T a c u b a y a , y el presbí tero Va ldo-vinos lo bendecía . 2 0

v. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al ejército, seis meses antes del día de la elección.

vi. No ser secretario o subsecretario de estado, jefe o secretario general de departamento administrativo, procurador general de la república, ni gobernador de algún estado a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección. Estas dos f r ac -ciones pers iguen que las personas a quienes menc iona se re t i ren d e sus cargos, d e n t r o del t é rmino q u e se indica, p a r a que n o vayan a aprovecharse d e la inf luencia d e sus cargos c incl inar la elección a su favor . Es decir , se busca la imparc ia l idad en las elecciones.

A h o r a bien, los requisitos del a r t ícu lo 82 se ref ieren a l pres idente de la repúbl ica , sin hacerse n i n g u n a d i ferencia en t re el electo po-p u l a r m e n t e y el des ignado p o r el pode r legislativo. E m p e r o , se h a a f i r m a d o que las f racciones v y vi sólo son aplicables al pres idente electo p o p u l a r m e n t e , ya que la separación del ca rgo debe ser antes del día de la elección, y el n o m b r a m i e n t o q u e hace el p o d e r legisla-tivo de u n pres idente inter ino, sust i tuto o provisional , n o es u n a elección. Ésta f u e la base sobre la cual Emil io Portes Gil p u d o ser des ignado pres idente in te r ino y el general Abe la rdo L . Rodr íguez pres idente susti tuto, ya q u e f u n g í a n c o m o secretarios d e es tado in-m e d i a t a m e n t e an tes d e su designación.

C o n todo ac ier to T e n a R a m í r e z a f i r m a q u e siguiéndose este cri-terio se podr ía sostener q u e el pres idente " n o necesita tener t re in ta y c inco años cumpl idos al t i empo d e la elección n i h a b e r residido en el país d u r a n t e todo el a ñ o an te r io r al d ía de la elección el presi-dente n o m b r a d o por el congreso. En ve rdad es ésta u n a in te rpre-tación forzada , pues apa r t e de que la pa l ab ra 'elección', p u e d e g ra -mat ica lmente apl icarse a l ac to d e designación p o r el pueb lo y a l que lleva a cabo u n a asamblea , las razones que inspiraron los requi-sitos del a r t i cu lo 82 valen p o r igual p a r a todos los presidentes, cual-quiera q u e sea su or igen. Espec ia lmente los motivos de imparc ia l idad , de imped i r el abuso del poder , q u e se tuvieron en c u e n t a p a r a erigir las condiciones d e las f racciones v y vi, son m á s des tacados c u a n d o

Ll" Justo Sierra, Juilrez. Su obra y su tiempo, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1956, p. 119. Al respecto puede consultarse Jorge Car-pizo, La constitución..., op. cit., pp. 311-326; Emilio Portes Gil, La lucha entre el poder civil y el clero, México, s. c., 1934, 113 pp.; y Alfonso Toro, La iglesia y el estado en México, México, Archivo General de la Nación, 1927, 501 pp.

5 4 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I

la inf luencia polít ica se emp lea p a r a incl inar la vo lun tad d e u n a asamblea reduc ida , c o m o es el congreso d e la un ión . " 2 7 T e n a t iene toda la razón. L a in te rpre tac ión que se h a h e c h o de las f racciones

v y vi es e r rónea . A h o r a bien, el p rob lema que se presen ta rá , si en el f u t u r o se hi-

ciera necesario q u e el congreso o la comisión p e r m a n e n t e des ignara a u n pres idente d e a c u e r d o con los ar t ículos 84 y 85, es que po r u n a pa r te existen los precedentes de los casos de Portes Gil y Abe la rdo L. Rodr íguez , y po r la o t ra la recta in te rpre tac ión d e las f racciones v y vi. Pero fácil es ver que lo más p robab le es que se sigan los precedentes , ya q u e los que están imposibil i tados son los personajes políticos m á s fuer tes y conocidos del m o m e n t o , y es difícil que se designe a alguien p a s a n d o por enc ima de los secretarios y subsecre-tarios de estado, los jefes y secretarios generales d e d e p a r t a m e n t o , los gobernadores y el p r o c u r a d o r general de la repúbl ica .

As!, las opciones reales del congreso o de la comisión p e r m a n e n t e se restr ingir ían al p r o c u r a d o r d e just icia del distr i to federa l , los directores de los principales organismos y empresas descentra l izadas como P E M E X , I M S S , I S S S T E , C F E , ferrocarri les , etc., d e oficiales m a -yores hacia a b a j o y el presidente del pa r t i do revolucionario inst i tu-cional . Sin embargo , genera lmente el pres idente sale del circulo de

los secretarios d e estado. Po r tanto , debe adicionarse la f racc ión vi p a r a especif icar q u e n o

se apl ica en los supuestos d e los art ículos 84 y 85. Y no p r eocupa espec ia lmente que los s e c ú t a n o s y los otros func ionar ios p u e d a n pres ionar al congreso en estos casos, po rque los varios cand ida tos servirán d e equi l ibr io en t re ellos, y el congreso t e n d r á var ias op-ciones.

vil. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecida en el artículo 83. Lo que establece el a r t ículo 83 es el p r inc ip io d e n o reelección. El original ar t ículo 82 contenía u n a f rac-ción vil que dec ía : "No haber figurado directa o indirectamente, en alguna asonada, motín o cuartelazo." Es ta f racc ión f u e sup r imida en enero de 1927.28

En las elecciones de 1920, Obregón ob tuvo 1 131 751 votos, y Robles Domínguez 47 442. E m p e r o se presentó pet ición a la c á m a r a d e d ipu tados p a r a q u e dec la ra ra ilegal la c a n d i d a t u r a d e O b r e g ó n , basándose prec i samente en la entonces f racc ión vn del a r t ícu lo 82, y acusando a O b r e g ó n de habe r pa r t i c ipado en un l evan tamien to ,

37 Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 442. Consúltese Miguel Lanz Duret, Drreclio constitucional mexicano, México, Norgis Editores, 1959, pp. 224-225.

M Véase Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México. 1808-1961, México, Ed. Porrúa, 1964, p. 910.

EL PRINCIPIO DE NO REELECCIÓN

mot ín y golpe mil i tar . L a c á m a r a c i tud. 2 "

de d ipu t ados desechó d icha soli-

4 . EL PRINCIPIO DE N O REELECCION

El original a r t ícu lo 83 de nues t ra const i tución exp re saba : "E l p r e -sidente e n t r a r á a e je rcer su enca rgo el l p d e d ic iembre , d u r a r á en él cua t ro años y n u n c a p o d r á ser reelecto. El c i u d a d a n o q u e sust i tuyere al pres idente const i tucional , en caso d e fa l t a absoluta de éste, no po-d r á ser electo pres idente p a r a el per íodo inmedia to . T a m p o c o p o d r á ser reelecto pres idente p a r a el per íodo inmedia to , el c i u d a d a n o q u e fuere n o m b r a d o pres idente in ter ino en las fa l tas t empora les del p re -sidente cons t i tuc iona l . "

Así, se l levaba a la n u e v a const i tución el pos tu lado polít ico de no reelección del p l an de San Luis de 1910. En México , u n a vez q u e

™ Stephcn Spencer Goodspeed, El papel del jefe del ejecutivo en México, en Problemas Agrícolas e Industriales de México, México, Talleres Gráficos de la Nación, 1955, vol. vn, pp. 57-58. El dictamen de la comisión respectiva de la cámara de diputados fue el siguiente: "Esta comisión cree que las palabras utilizadas [en la demanda] no pueden ni deben sujetarse a una interpretación arbitraria cuando son definidas por nuestras leyes; por con-siguiente, tomando en cuenta la definición del código penal de las palabras 'levantamiento o motín', en cuyo artículo 919 se establece que son 'una reunión tumultuosa de 10 o más personas en las calles, parques y otros lugares públicos, con el objeto de cometer un delito distinto del de traición, rebelión o sedición', la comisión cree que la demanda de nulificación basada en esos dos supuestos delitos, no debe ser otorgada. [En cuanto al golpe militar].., la comisión es de la opinión de que aunque el término no es definido por ninguna de nuestras leyes, los legisladores tuvieron en consideración los actos que habían tenido lugar en nuestra historia los cuales originaron esc tér-mino; esto es, el liso violento, hecho por militares, de las fuerzas y elementos puestos bajo su mando por el gobierno, en contra de este mismo gobierno. Los peticionarios declaran, por su parte, que un 'golpe militar es lo mismo que un motín', con la única diferencia de que la violencia y el tumulto son hechos por soldados. Admitiendo cualquiera de las dos interpretaciones, esta comisión no puede convenir en que se aplique el término 'golpe militar' a un movimiento de carácter nacional sujeto a un plan político bien definido, sancionado, además, por la opinión pública y justificado por acontecimientos posteriores; además la comisión no puede hacer responsable o participante al ciudadano Obregón en un golpe mili tar. . . sin elementos oficiales a su disposición, se vio obligado a buscar seguridad contra una agresión injusti-ficada del gobierno, uniéndose después al movimiento revolucionario iniciado en Sonora, en abril pasado, el cual, por un lado, impidió la consumación de un atentado contra la soberanía del estado, y por otro protegió el derecho al libre sufragio."

¡j(j ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I

u n a pe r sona l legaba a la presidencia, sólo se le podía sustituir ya f u e r a po r la fue rza de las a r m a s o p o r su m u e r t e ; tal f u e la si tuación con S a n t a Anna,'"10 Juá rez , L e r d o de T e j a d a y Porf i r io Díaz. E n t r e ellos c u a t r o gobernaron 58 de los p r imeros 90 años del M é x i c o in-depend ien te .

L a const i tución de 1857 permi t ía la reelección indef in ida del pre-sidente de la repúbl ica . Díaz se sublevó con t ra L e r d o de T e j a d a con el p lan de T u x t e p e c que conten ía el pr inc ip io de no reelección. C u a n d o Díaz llegó a la presidencia, a f in de cumpl i r con la promesa d e T u x t e p e c se r e f o r m ó la const i tución el 5 d e m a y o d e 1878, a s e n t a n d o que el p res idente no podr ía ser reelecto p a r a el pe r íodo inmedia to , o sea q u e después sí podr í a serlo.

El 21 de oc tubre d e 1887 se volvió a r e f o r m a r el a r t ícu lo 78 p a r a pe rmi t i r que el pres idente sí pud ie ra ser reelecto p a r a el pe r íodo inmedia to , prohibiéndose la reelección p a r a un tercer pe r íodo si antes no hubiesen t ranscur r ido cua t ro años •—un per íodo—, contados desde el día en que hub ie ra t e rminado sus funciones como pres idente .

El 20 d e d ic iembre de 1890, de nueva cuen ta se modi f icó el a r -t ículo 78 p a r a regresar a la disposición original de la const i tución de med iados del siglo p a s a d o : admis ión p a r a la reelección inde-f in ida .

M a d e r o p u d o cumpl i r con la p romesa polít ica de su p l an d e S a n Luis y el 28 de noviembre de 1911 p r o m u l g ó u n a r e f o r m a a la ley f u n d a m e n t a l de 1857: el pres idente y el vicepresidente n u n c a podr í an ser reelectos.

El congreso const i tuyente de 1916-1917 fu e ant i r reeleccionis ta : se n u t r í a d e la experiencia de los úl t imos decenios y del espíri tu del mov imien to made r i s t a : el resul tado fue el menc ionado ar t ículo 83.

Sin embargo , la ambic ión personal f u e m á s fue r te que el m a r c o const i tucional . E n 1924, el general Obregón puso a Calles c o m o su sucesor en la presidencia , con el deseo d e susti tuirlo al t é rmino del per íodo d e c u a t r o años d e Calles. E n oc tubre de 1925, el p a r t i d o agrar is ta p ropuso la modif icación const i tucional que pe rmi t i r í a la reelección de Obregón , no obteniéndose resul tado positivo deb ido a la posición del pa r t i do laboris ta ; pero en enero de 1926 el congreso ap robó la r e f o r m a , y el 22 d e enero de 1927 se publ icó en el Diario Oficial. El segundo p á r r a f o del a r t ícu lo 83 q u e d ó r e d a c t a d o en la f o r m a s iguiente: " N o p o d r á ser electo p a r a el pe r íodo inmedia to . Pasado éste, p o d r á desempeñar n u e v a m e n t e el cargo d e pres idente , sólo po r un per íodo más. T e r m i n a d o el segundo per íodo d e ejer-

Sania Anna gobernó menos de seis años a pesar de haber ocupado el po-der 11 veces. Consúltese José Iturriaga, o¡>. cit., p. 1!).

El. PRINCIPIO DE NO REELECCIÓN

cicio, q u e d a r á de f in i t ivamente incapac i t ado p a r a ser e lecto y desem-p e ñ a r el ca rgo d e pres idente en cua lqu ie r t i empo . "

E n j u n i o d e 1927, O b r e g ó n mani fes tó lo que ya todo M é x i c o sa-b í a : q u e a c e p t a b a su c a n d i d a t u r a a la pres idencia d e la repúbl ica . Los otros dos cand ida tos f u e r o n asesinados: A r n u l f o G ó m e z y el genera l Franc isco Ser rano .

Q u e d ó c la ro que las insti tuciones mexicanas se de smoronaban an t e la fue rza personal del caudil lo. T o d o hac ía ve r que se volvía a abr i r en nues t r a his toria el c a m i n o de T u x t e p e c : conf rón tense la r e fo rma de Díaz de 1878 y la d e O b r e g ó n de 1927.

El 24 d e enero d e 1928 se volvió a r e f o r m a r de nueva cuen ta el a r t ícu lo 8 3 cuyo p r i m e r p á r r a f o asen tó qite " E l pres idente e n t r a r á a e je rce r su enca rgo el l 9 d e d ic iembre , d u r a r á en él seis años y n u n c a p o d r á ser reelecto p a r a el per íodo i n m e d i a t o . " C o m o se des-p r e n d e del texto, u n pres idente podr ía ser reelecto en varias ocasio-nes, s iempre y c u a n d o no f u e r a p a r a el per íodo inmedia to .

Obregón , después de las elecciones y antes de ser dec l a rado presi-den t e const i tucional , f u e asesinado, lo que salvó a México de con ta r con un segundo Díaz, pues di f íc i lmente se hub ie ra pod ido sacar a Obregón de la silla presidencial , ya que t ambién hub ié ramos t en ido en este siglo nues t ro 1890.

E n el I congreso nac iona l ele legisladores de los estados, que f u e convocado por el comi té e jecut ivo nacional del FNR, f u e r a de agenda se e fec tuó u n a polémica sobre el pr incipio de no reelección. Por esta razón, el m e n c i o n a d o comité e jecut ivo convocó a u n a conven-ción nac ional de ese pa r t i do en Aguascalientes en 1932, y se p re -sentó un d i c t amen que contenía el pr incipio de no reelección. :M E n esa convención, el entonces pres idente del pa r t ido M a n u e l Pérez T r e -viño expresó u n a idea que pos ter iormente h a sido bien acogida p o r los t ra tadis tas de la ma te r i a , con la cual n o es tamos de a c u e r d o y de la que nos ocuparemos después; d i j o : "hemos , repi to, sacr i f icado o q u e m a d o un de recho (votar po r qu ien se qu ie ra ) en a ras d e u n pr inc ip io" (la no reelección). : ! 2

L a m u e r t e de O b r e g ó n hizo posible que el 29 de abri l d e 1933 aparec ie ra pub l icada en el Diario Oficial u n a nueva r e f o r m a al a r -tículo 83, que es la q u e subsiste has ta nuestros días. D i j o y dice q u e : "El pres idente e n t r a r á a e jercer su encargo el l 9 d e d ic iembre y d u r a r á en él seis años. El c i u d a d a n o que haya d e s e m p e ñ a d o el c a rgo

"L Este dictamen puede verse en Manuel Pérez Trcviño, El Parlido No-cional Revolucionario y lo no reelección, Materiales de cultura y divulgación política mexicana 13, México, Partido Revolucionario Institucional, 1974., pp. 11-12.

** Manuel Pérez Trcviño, <;/>. cil., p. 15.

5 8 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I

d e pres idente de la repúbl ica , electo popu l a rmen te , o con el c a r ác t e r d e in ter ino , provisional o susti tuto, en n ingún caso y po r n ingún mo t ivo p o d r á volver a desempeñar ese pues to ."

Los té rminos d e la r e f o r m a de 1933 son más severos que en 1917, ya cjue entonces los presidentes con carác te r in ter ino, provisional y sust i tu to n o p o d í a n ser electos p a r a el per íodo inmedia to , pero sí después. E n camb io a p a r t i r d e 1933, el pres idente , sin impor t a r el ca rác t e r q u e haya tenido, n u n c a p o d r á volver a o c u p a r la presi-denc ia . A h o r a se t iene u n a prohibic ión absoluta con la cua l es tamos d e acuerdo , p o r q u e ella nos h a sido enseñada p o r la h i s tor ia ; sin embargo , tal parece que en 1933 se sentía a r r epen t imien to y qu izá vergüenza d e la r e f o r m a de 1927, p o r lo q u e se quiso ir m á s al lá

del texto original de 1917. A pa r t i r de entonces, en ocasiones se h a n oído rumores reeleccio-

nistas en favor del pres idente en t u r n o : en febrero d e 1944, un g r u p o de personas p ropuso a Ávila G a m a c h o su reelección, a lo que Ávila C a m a c h o se negó, r espondiendo que deseaba ret i rarse a la v ida pr i -v a d a , p e r o q u e a d e m á s la ley f u n d a m e n t a l sólo pe rmi t í a u n p e r í o d o presidencial ."3

T a m b i é n bas tantes rumores h u b o sobre u n a posible reelección del pres idente A lemán . Desde abri l d e 1950, el d i p u t a d o local ve r ac ru -zano R a f a e l O r t e g a , secretar io de la confederac ión d e obreros y c a m -pesinos, se p r o n u n c i ó en el sent ido de q u e A l e m á n f u e r a ree lec to en 1952. Pos te r io rmente se dio u n a c a m p a ñ a p a r a glor i f icar a Ale-m á n , e incluso se hicieron consultas al p rop io C á r d e n a s p a r a conocer que pensaba d e la reelección.3 4

M á s cerca en el t iempo, c u a n d o el presidente Echever r ía se puso a hace r el re t ra to h a b l a d o d e su sucesor, la gente se d io cuen ta de que las característ icas que expresaba Echever r ía coincidían m u c h o con él, lo que dio origen a especulaciones en el sent ido de que a n d a b a buscando ser reelecto.

Los t ra tadis tas mexicanos en general no h a n sido m u y afectos al p r inc ip io d e n o reelección. Emil io l l a b a s a a f i r m ó q u e la prohibic ión no sólo es inúti l sino a ten ta to r i a , y q u e n o hay que recur r i r a re-medios artificiales, existiéndolos d e ca rác t e r na tu r a l p a r a evi tar el m a l : hacer efect iva la func ión del pueb lo en la sucesión pres idencia l . 3 5

33 Slcphcn Spcnccr Goodspeeil, op. cil., p. 155. 34 Daniel Cosío Villegas, La sucesión presidencial, México, Joaquín Mortiz, 1ÍI75, pp. 113, 118-120. Al respecto se puede profundizar en Bcrtlia Lcnicr de Sheinbaum, y Susana Ralsky de Ciinct, El poder de los presidentes. Alcances v perspectivas (1910-197)), México, Instituto Mexicano de Estudios Políticos, 1 9 7 0 , p p . 2 1 0 - 2 4 8 .

35 Emilio Rabasa, op. cit., p. 135.

EL PRINCIPIO DE NO REELECCIÓN 59

T e n a R a m í r e z concluye q u e en nues t ro país h a sido necesario establecer u n pr inc ip io an t idemocrá t i co — e l d e n o ree lecc ión— con la f ina l idad d e p ro teger a nues t ra incipiente democrac i a , 3 8 y Danie l M o r e n o se p r e g u n t a po r q u é se h a d e imped i r q u e se reel i ja u n pres idente q u e se h a d e s e m p e ñ a d o con ef icacia y pa t r io t i smo, si es el p r o p i o pueb lo qu ien así lo decide . Y se contes ta d i c i endo q u e p a r a pe rmi t i r la reelección, p r i m e r o debe existir u n a l ibre elección, p o r q u e si n o ¿qu ién v a a cal i f icar la ef icacia y el pa t r io t i smo d e u n pres idente? 3 7

Los pr incipios en abs t rac to n o s iempre son apl icables a la real i-dad . En México , el p r inc ip io d e no reelección, d u r a n t e la v igencia de la ac tua l const i tución, se d e r r u m b ó al existir el caudi l lo con la fuerza suficiente p a r a abol i r lo ; sin embargo , con todas las fa l las del sistema, México se h a ido ins t i tuc ional izando y el p r inc ip io d e no reelección h a o p e r a d o : a p a r t i r d e la ú l t i m a r e f o r m a al a r t í cu lo 83, se h a n d a d o ocho sucesiones pres idencia les : c a d a u n o d e esos presidentes ha sido m u y poderoso, y a pesar d e los corril los y ru -mores, n inguno ' se a t revió a r e f o r m a r la const i tución y lograr la re-elección. D e n t r o del contex to pol í t ico q u e vivimos, el p r inc ip io d e no reelección es u n a de las pr incipales reglas d e j uego del s i s tema: la l imitación al pres idente en el t i e m p o ; si esta regla se a l t e ra ra se modi f icar ía el equi l ibr io sobre el cua l se sus ten tan las bases consti-tucionales y extraconst i tucionaies de nues t ro sistema polít ico, s iendo muy difícil de precisar cuáles serían las consecuencias.

En sí, el p r inc ip io d e n o reelección n o es a n t i d e m o c r á t i c o ; esta a f i rmac ión sólo se p u e d e d a r respecto a u n concep to ideal d e d e m o -cracia, ya q u e estos pr incipios se v a n a j u s f a n d o d e a c u e r d o con las necesidades d e u n país de t e rminado , y estas m e d i d a s se d a n , en la mayor ía d e los casos, p rec i samente p a r a sa lvar u n a inc ip iente d e m o -cracia o p a r a r e a f i r m a r u n p leno sistema democrá t i co . C reemos q u e la a f i rmac ión an te r io r adqu ie re su jus to va lor si r epasamos lo q u e ha acon tec ido en Es tados Unidos , en d o n d e t ambién a l g u n a vez exis-tió la idea d e que n o deb ía h a b e r n i n g u n a prohib ic ión que impi-diera a la nac ión la uti l ización de sus propios c iudadanos en la fo rma q u e más conviniera a las exigencias y c i rcunstancias de la nación. 3 8

Pues bien, Wash ing ton , al no h a b e r acep t ado reelegirse p a r a u n tercer per íodo, estableció u n a cos tumbre const i tucional que se res-petó has ta que Frankl in D. Roosevelt logró reelegirse no sólo p a r a

M Felipe ' lena Ramírez, op. cit., p. 444. 37 Daniel Moreno, Derecho constitucional... op. cit., p. 391.

Hamilton, Madison y Jay, op. cit., pp. 291 y 310.

< i ( ) ORGANIZACIÓN l>EL EJECUTIVO. 1

un tercero sino p a r a un cua r to per íodo. L a reacción subsiguiente f u e que se r e fo rmó la const i tución a través de la e n m i e n d a 22 p a r a l imi ta r a dos los per íodos del presidente nor teamer icano . ¿ E s la e n m i e n d a 22 an t idemocrá t i ca? Desde luego q u e no, sino que obede-ció a momentos y circunstancias especiales, como especiales f u e r o n las c i rcunstancias —graves p rob lemas económicos y la segunda guer ra m u n d i a l — que hicieron posible que Roosevelt pud ie ra q u e b r a r esa

cos tumbre const i tucional . Pero todavía hay m á s : en varias épocas se h a sugerido en Nor t e -

amér i ca que el pres idente ún i camen te debe o c u p a r el ca rgo d u r a n t e un solo per íodo de cuat ro , seis o siete años : en este sent ido se h a n p r o n u n c i a d o los presidentes Andrew Jackson, Andrew Johnson , Haycs y T a f t , y L y n d o n Johnson y Nixon n o vieron con desagrado tal

posibil idad.3" Los senadores M i k e Mansf ie ld y George Aiken t ambién se p ro-

nunc ia ron por u n solo per íodo de seis años, cons iderando que esto colocar ía al pres idente por enc ima d e las políticas par t id is tas ; 4 0

desde luego que h a n existido críticas a esas proposiciones,4 1 tal y como t ambién se le h a n hecho a la e n m i e n d a 22.4 2 Es decir , las proposi-ciones en Nor t eamér i ca h a n sido m u y parec idas al ac tua l sistema mexicano , y desde luego aquí h a operado , c u a n d o menos a pa r t i r d e 1933 y has ta aho ra . Nosotros consideramos que debe seguir ope-r a n d o ya que su derogación p u e d e ser m u y g rave ; n o ignoramos cjue en el p rop io congreso const i tuyente de 1916-1917 se expresó q u e el p r inc ip io de n o reelección podía caer an te un pres idente d e g ran tal la polí t ica y acerca d e cuya reelección todos es tuviéramos conven-cidos de que es sa ludable . 4 3

M Arlhur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cit., pp. 380-387; William Howard Talt, op. cit., p. 4, Edward S. Corwin, op. cit., p. 39.

"> Arlliur M. Schlcsingcr, Jr., op. cit., p. 380. " Thcodorc C. Sorcnscn, Watctimen..., op. cit-, p. 77. 12 Thcodorc C. Sorcnscn, ibid., p. 27. " Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. II,

p. 5'J3. El diputado Martínez de Escobar al respecto, manifestó que: "Si se presenta un presidente de gran talla política, que todos nosotros estemos convencidos de que debe volver a la presidencia de la república, yo digo que un artículo de ésos no tiene vida perpetua. Todos sabemos que siempre, además de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, en el fondo existe un poder constituyente y lo llamo poder constituyente cuando reforma un artículo constitucional, es decir, que el congreso nacional puede hacer la modificación. I)e manera que no existe esc temor de que un hombre de gran talla política no pueda ser presidente «le la república por segunda vez; sí podrá serlo porque ese artículo podrá modificarse para esc caso; de manera que sí debe dejarse aquí, como protesta a todo lo malo que hemos tenido en nuestra historia, la palabra 'nunca'."

El. PERÍODO PRESIDENCIAL 01

A h o r a bien, el p r inc ip io de no reelección no a d m i t e s imulaciones, como sería que el pres idente escogiera a su sucesor con el á n i m o d e c o n t i n u a r g o b e r n a n d o ; ése p u d i e r a ser el caso si el sucesor f u e r a su esposa, u n h i jo o u n a persona con característ icas similares. L a ope-ra t iv idad del p r inc ip io de no reelección exige q u e éste sea rea l y p leno, y no pe rmi te n ingún fa l seamien to ; si éste se d ie ra m á s al lá del sent ido g ramat i ca l de la ley f u n d a m e n t a l , se estaría v io l en tando el s ignif icado real y polí t ico del pr incipio d e no reelección en el sistema mexicano .

5 . E L P E R Í O D O P R E S I D E N C I A L

El ya c i tado y t ranscr i to ar t ículo 83 dispone que el p res idente d u r a en el cargo seis años. El original a r t ícu lo 83 ind icaba q u e la du rac ión del ca rgo presidencial e r a d e c u a t r o años, p e r o el per íodo se a m p l i ó en dos años p o r med io de la r e f o r m a const i tucional de enero d e 1928, con el a r g u m e n t o de que los lapsos de agi tación electoral n o deber ían ser t an cercanos.4 4

El p r o p i o ar t ícu lo 83 dice q u e el pres idente en t r a a e jercer su f u n -ción el l v d e d ic iembre , y el a r t ículo 87 n o r m a que al t o m a r pose-sión del cargo debe rá p res ta r an t e el congreso de la un ión , o a n t e la comisión p e r m a n e n t e , en los recesos d e aquél , la pro tes ta si-guiente í "Pro tes to g u a r d a r y hace r g u a r d a r la const i tución polí t ica de los Estados Un idos Mexicanos y las leyes que de ella e m a n e n y desempeñar leal y pa t r i ó t i camen te el ca rgo de pres idente d e la r epú -blica q u e el pueb lo m e h a confer ido , m i r a n d o en todo por el bien y p rosper idad de la u n i ó n ; y si así no lo hiciere, que la nac ión me lo d e m a n d e . "

D e b e m o s p r e g u n t a r n o s cuál es la na tura leza de d icha pro tes ta . ¿Es q u e mien t ras n o se la r inde n o es todavía pres idente de la re -públ ica? ¿ E n qu ién recaen las facu l tades e jecut ivas a pa r t i r de l p r imer segundo del d ía l p de d ic iembre has ta la rendic ión de la protesta? ¿ E n caso de u n a emergencia , qu ién decide en el l apso señalado? Si p o r e n f e r m e d a d n o se r ind ie ra la protesta , ¿ c u á l sería la s i tuación?

La protes ta , se h a a f i rmado , const i tuye u n ac to del m á s a l to con-tenido cívico que susti tuyó al j u r a m e n t o d e ca rác te r religioso que se usaba en México y todavía se utilizó, en la j u r a de la ley f u n d a -

" José Iturriaga, op. cit., p. 12.

0 2 O R G A N I Z A C I Ó N D E L E J E C U T I V O . I

m e n t a l d e 105 7.45 Las d u d a s y discusiones se a caba r í an si el presi-d e n t e r ind ie ra la protes ta el día 30 de noviembre , tal y como lo hizo en su t i empo el pres idente Láza ro Cárdenas . 4 0 Sin embargo , las d u -das subsisten p a r a aquellos presidentes q u e pro tes tan el l 9 d e di-c iembre o días después.

E n Nor t eamér i ca , se señala el caso de que la ley del l p de marzo d e 1792 supone q u e Wash ing ton asumió la pres idencia el 4 de marzo de 1789, pero no prestó el j u r a m e n t o sino has ta el 30 de abr i l , y se mani f i es ta que u n caso para le lo se encuen t r a en el j u r a -m e n t o d e coronac ión del m o n a r c a br i tánico, ya q u e d icho j u r a m e n t o a veces h a sido pospuesto po r años después que el he rede ro h a ocu-p a d o el t rono. 4 7 De lo anter ior , Corwin concluye que el pres idente ya se encuen t r a en posesión del ca rgo c u a n d o r inde su protes ta , y q u e "el p r i m e r deber oficial del pres idente es pres tar el j u r a m e n t o menc ionado , s iendo su negat iva a real izarlo u n a violación de la cons-t i tuc ión" . 4 8

E n nues t r a opinión la protes ta no consti tuye el cargo p o r q u e con o sin ella, el pres idente está obl igado a g u a r d a r y h a c e r g u a r d a r la const i tución y a d e m á s sería poner la pro tes ta po r enc ima de las p rop ias elecciones. L a protes ta es de carác te r fo rma l , a u n q u e im-po r t an t e , p o r q u e es la mani fes tac ión públ ica d e la subord inac ión del pres idente al o rden jur ídico. Desde este p u n t o d e vista, y con base en los ar t ículos 83 y 85, el pres idente lo es desde que comienza el d í a l v d e d ic iembre .

Desde luego el pres idente debe pres tar la protes ta lo antes posi-ble. Por ello, re i te ramos la conveniencia d e que lo h a g a el 30 de noviembre . Si u n pres idente n o r inde la protes ta y pasan así varios días, el congreso le debe solicitar que lo haga , y si n o accediera , sería causa de responsabi l idad del presidente.

~ t, i „ n„ , ¡ - , Caballero, Mexicano: esta es tu constitución, Emilio O. Rabasa y Gloiia uaDaunu, México, Cámara ele Diputados, 1908, p. ¿M.

« Enrique González Flores, op. al* p. • • ^

¿ ¡ & J K S S P : ¿ ? S S L L pr iLtm, o , , , « . 437-438.

•» Kdward S. Corwin, op. cit., p. 50.

V I . O R G A N I Z A C I Ó N D E L E J E C U T I V O . I I

1. LA S U S T I T U C I Ó N P R E S I D E N C I A L

U n p r o b l e m a difícil y con t rover t ido es la f o r m a de sust i tuir a l p re -s idente e lecto o a l pres idente c u a n d o éste fa l t a an tes de t o m a r posesión del cargo o antes de la t e rminac ión del per íodo . El d e r e c h o const i tucional m e x i c a n o h a e m p l e a d o varios sistemas q u e en síntesis s o n : 1 en 1824, el p res idente e ra sust i tuido po r el v icepresidente , q u e e ra qu ien , en la elección, le hab ía seguido en n ú m e r o d e votos. E n 1836, al p res idente in te r ino lo des ignaba el s enado e n t r e la t e r n a q u e le p r e sen t aba la c á m a r a d e d ipu tados , y en las fa l tas t empora les del pres idente de la repúbl ica lo suplía el p res idente del consejo. E n 1843, d u r a n t e las fa l tas menores d e qu ince días lo sust i tu ía el presi-d e n t e del consejo, y p a r a las fa l tas mayores q u e ese lapso lo sust i tuía una persona n o m b r a d a po r el senado. E n 1847, la c á m a r a de d ipu -tados des ignaba al inter ino, y si n o es taba r eun ida , se e n c a r g a b a n de la pres idencia el p res idente d e la s u p r e m a cor te y dos personas electas p o r el consejo d e gobierno. E n 1857, e ra el p res iden te de la sup rema corte de just icia qu ien susti tuía al p res idente d e la repúbl ica . En 1882 e r a n el pres idente de l senado o el d e la p e r m a n e n t e en su caso. E n 1896, la sust i tución recaía en el secretar io de relaciones

0 en el de gobernac ión mien t ras el congreso real izaba la elección. En 1904, se regresó a l sistema vicepresidencial , p e r o s iendo electo por el p u e b l o el v icepresidente al m i smo t i empo que el pres idente .

Los anter iores sistemas h a n sido, en u n a f o r m a o en o t ra , m u y crit icados, y varios de ellos p rop ic i a ron p rob lemas polí t icos m u y graves. D e ellos, los peores sistemas f u e r o n :

a] El de 1824 que se inspiró en la original const i tución nor te -amer icana , a r t í cu lo 2, sección i, c láusula 3 ; p e r o c u a n d o la consti-tución mex icana se inspiró en la no r t eamer i cana , ya en los Es tados Unidos no subsistía ese sistema p o r q u e h a b í a sido m o d i f i c a d o en 1804 a t ravés d e la e n m i e n d a n ú m e r o 12.2

Este sistema propic ió q u e el vicepresidente —r iva l del p r e s i d e n t e —

1 Una exposición de los mismos se encuentra en Felipe Tena Ramírez, op. cit., pp. 447-448.

2 Bruce y Estlicr Findlay, Your rugged constitution, California, Stanford University Press, 1969, p. 222.

[ 6 3 ]

G.J ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. II

se ded ica ra a in t r igar p a r a obtener la presidencia. El p r imer presi-den te de México fue G u a d a l u p e Victor ia , y el p r imer vicepresidente, Nicolás Bravo. Bravo se rebeló con t ra Vic tor ia , adhi r iéndose al pla^i de M o n t a n o que hab ía sido p r o c l a m a d o en O t u m b a el 23 d e dic iem-bre de 1027. El 7 de enero de 1828, Bravo fu e de r ro t ado por d o n Vicen te G u e r r e r o en T u l a n c i n g o y des te r rado por decre to del con-greso. El segundo pres idente f ue Vicen te Gue r r e ro y el vicepresidente f u e Anastas io Bus t aman te quien acep tó la invitación que le hizo el e jé rc i to d e reserva p a r a que encabezara la rebelión con t r a Gue-r re ro , qu ien al f ina l d e cuentas rehusó la lucha . El congreso resolvió dest i tu i r lo a l egando q u e tenía imposibi l idad p a r a goberna r y o torgán-dole el ca rgo a Bus taman te . 3

b] El d e 1857 q u e conver t ía la pres idencia de la s u p r e m a cor te d e just icia en un cargo polít ico, habiéndose d a d o el caso d e que José M a r í a Iglesias, pres idente de la s u p r e m a corte , e f e c t u a n d o un golpe d e estado, se au todes ignara pres idente d e la repúbl ica .

c] El d e 1904 que posibilitó, an te las renuncias de M a d e r o y P ino Suárez , que o c u p a r a la presidencia P e d r o Lascurá in , secretar io d e relaciones exteriores, qu ien d u r ó a p r o x i m a d a m e n t e c u a r e n t a y c inco minu tos c o m o presidente, y cuyo ún ico ac to de gobierno fu e des ignar secretar io de gobernac ión a Vic to r iano H u e r t a , r e n u n c i a n d o él d e i nmed ia to y abr iéndole así a H u e r t a , en f o r m a expedi ta , el c a m i n o de la presidencia .

L o an te r io r f u e la causa de que el movimien to social mex icano sint iera an t ipa t í a po r la vicepresidencia. C a r r a n z a la supr imió po r m e d i o d e un decreto 4 y en su proyecto de const i tución no la m e n -cionó. T e n a Ramí rez op ina que se a t r ibuyeron a este sistema, y no a causas históricas b ien definibles, la reivindicación mader i s ta y el ascenso de H u e r t a al poder . 5

A h o r a bien, el sistema ac tua l t r a t a d e desvincular la susti tución del pres idente d e cua lqu ie r persona de qu ien ya d e a n t e m a n o se conozca q u e si aqué l fa l ta , será su sucesor. Iíl sistema, a u n q u e t iene antece-dentes en nues t ra historia const i tucional tal y c o m o se desprende del breve relato realizado, c o n f o r m a u n o r d e n dis t in to a sus an te -cesores, y con característ icas m u y propias .

Son los ar t ículos 73 f racc ión xxvi , 79 f racc ión vi, 84 y 85 los que conf iguran el ac tua l sistema, que impl ica diversas denominac iones y cuyas notas son las siguientes d e a c u e r d o con los ar t ículos 84 y 85 :

a] El congreso, cpnst i tu ido en colegio electoral , con u n q u o r u m de asistencia de las dos terceras pa r tes del n ú m e r o total d e sus iniem-

' Manuel Herrera y Lasso, op. cit., pp. 609-G10. 4 Emilio O. Rabasa y Gloria Caballero, op. cit., p. 228. 6 Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. -118.

LA SUSTITUCIÓN PRESIDENCIAL

bros, en escrutinio secreto y po r mayor ía absoluta de votos, n o m b r a r á : i] un presidente interino, si la f a l t a absoluta del pres idente de

la repúbl ica ocur re en los dos pr imeros años del per íodo. E n este caso, d e n t r o d e los diez días siguientes al de la designación, el con-greso debe exped i r la convocator ia p a r a la elección del pres idente que deba concluir el per íodo, "deb i endo media r , en t re la f e cha d e la convocator ia y la q u e señale p a r a la verif icación de las elecciones, un plazo no m e n o r de catorce meses, ni mayor de d iec iocho" . T a m -bién se n o m b r a r á un presidente interino si la elección no estuviere hecha y dec la rada el l 9 de dic iembre, o si al comenzar u n per íodo const i tucional no se presentare el pres idente electo, procediéndose de a c u e r d o con las mismas reglas señaladas en este p á r r a f o .

¿i] un presidente sustituto, si la fa l ta del presidente ocur re en los c u a t r o úl t imos años del pe r íodo respectivo. El pres idente sust i tuto deberá conclui r éste.

b] Si el congreso n o se encon t r a r e en sesiones, la comisión p e r m a -nente des ignará un presidente provisional y debe rá convocar a se-siones ex t raord inar ias al congreso p a r a q u e n o m b r e u n presidente interino o sustituto, t o m a n d o en cuen ta si la fa l ta se h a p r o d u c i d o d e n t r o de los dos pr imeros o los cua t ro úl t imos años del pe r íodo presidencial .

c] C o n f o r m e al ar t ículo 79 f racción vi, la comisión p e r m a n e n t e p u e d e conceder licencia al pres idente de la repúbl ica has ta po r t re in ta días y n o m b r a r el interino que va a suplir esa f a l t a ; con-f o r m e al a r t ícu lo 73 f racción xxvi , el congreso p u e d e conceder li-cencia al pres idente de la repúbl ica , des ignando — d e a c u e r d o con el a r t ícu lo 8 5 — u n presidente interino p a r a q u e lo supla. H a y que hacer no ta r q u e p a r a el pres idente in te r ino que designa el congreso p a r a suplir las fa l tas temporales del presidente , la const i tución n o inarca un m á x i m o de t i empo como sí lo hace respecto al in ter ino designado por la p e r m a n e n t e .

Los dos úl t imos pá r r a fos del ar t ículo 85, t e rminan d ic iendo q u e : " C u a n d o la f a l t a del presidente sea po r m á s de t re inta días y el congreso de la un ión no estuviese reunido, la comisión p e r m a n e n t e convocará a sesiones ex t raord inar ias del congreso p a r a que éste re-suelva sobre la licencia y nombre en su caso, al pres idente in ter ino. Si la fa l ta , d e tempora l , se convierte en absoluta , se p rocede rá c o m o dispone el a r t í cu lo an te r io r " .

Podemos hace r al s is tema mex icano de susti tución presidencial los siguientes comen ta r ios :

a] Se considera al congreso c o m o si f o r m a r a u n a sola c á m a r a , es decir, el senado y la c á m a r a de d ipu tados a c t ú a n c o m o u n solo y único c u e r p o colegiado. Consecuen temente , p o r la des igualdad en el

G 6 ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . II

n ú m e r o de in tegrantes de las dos c á m a r a s t e n d r á u n m a y o r peso la de d ipu tados , ya que por cada senador hay a p r o x i m a d a m e n t e cua-t ro d ipu tados .

b] Se requiere un q u o r u m de asistencia que p a r a el senado consti-tuye la regla no rmal , pe ro que p a r a la c ámara d e d ipu t ados es ca l i f icado.

c] El q u o r u m de votación es la regla general de la mayor ía ab-soluta de votos.

d] Es u n a ga ran t í a y seguridad de l ibertad p a r a los legisladores q u e se o r d e n e q u e el voto sea secreto.

e] El pres idente provisional debe d u r a r un plazo muy breve,0 y de a c u e r d o con el ar t ículo 83 nunca p o d r á volver a o c u p a r la pre-sidencia b a j o n i n g u n a denominac ión . Igua l consideración se p u e d e h a c e r respecto al pres idente in te r ino des ignado p a r a supl ir fa l tas temporales . H a s t a 1933, la const i tución pe rmi t í a q u e el congreso pud ie ra designar al pres idente provisional como sust i tuto o inter ino, según el caso.

a f] L a par t ic ión del per íodo en dos años pa ra la designación de un pres idente interino, y de los c u a t r o restantes p a r a la designación

j d e un pres idente sustituto, sólo nos la podemos explicar como una re-¡j miniscencia de c u a n d o el per íodo presidencial era de cua t ro años.

N o fu e sino has ta la r e fo rma del 29 de abril de 1933 c u a n d o se modi f icó el p recep to p a r a adecuar lo —estableciéndose los cua t ro años

\ p a r a el pres idente sus t i tu to— con la r e f o r m a d e 1928 que a m p l i ó el pe r íodo presidencial a 6 años.

' g] P a r a ser congruentes con la intención de que el pres idente pro-visional d u r e en su func ión un t i empo muy corto, se debió señalar el t é rmino m á x i m o d e n t r o del cual la comisión p e r m a n e n t e debía convocar al congreso a sesiones ext raordinar ias .

Los ar t ículos en cuestión no resuelven una g a m a de prob lemas que se pueden presentar , como los casos de e n f e r m e d a d , incapacidad o inhabi l idad menta l del presidente, a los cuales nos refer i remos pos-te r iormente .

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0 En el Diario de los del/ales del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. n, ]>. '176, se lee: "l'oi la gravedad de la situación en cjue queda el país a la talla del presidente y la trascendencia de la elección de dicho funcio-nario, la comisión lia creído necesario no dejar a la comisión permanente la elección definitiva de un presidente sustituto, sino solamente la designación de un presidente provisional (pie se haga cargo del poder. Esta modificación obedece a la consideración de que, dado el reducido número de miembros de la comisión permanente, podría suceder que el presidente de la república, nombrado por un tiempo hasta de ocho meses, y quizá para todo un período, fuera electo por diez o doce personas, con riesgo de la aceptación por el pueblo de tal designación y del prestigio del presidente de la república."

LA SUSTITUCIÓN PRESIDENCIAL 6 7

El sistema ac tua l de sust i tución presidencial h a recibido cr í t icas: Daniel M o r e n o lo cal i f ica d e compl i cado y poco a f o r t u n a d o , a u n q u e 110 explica la razón de su a f i rmac ión . 7 Ramí rez Fonseca h a c e u n a serie de aseveraciones q u e no revisten mayor impor t anc i a , 8 y el maes t ro ' l e n a Ramí rez encuen t r a en él varios defec tos ; en mi opi-nión, sólo es de tomarse en cuen ta su observación en el sent ido de que el sistema ac tua l , al r equer i r el voto d e la mayor ía absoluta de los presentes, i ncu r r e en u n a omisión q u e no comet ió la ley f u n d a m e n t a l de 1824: no prever el caso en q u e n i n g u n o d e los cand ida tos logre r eun i r el n ú m e r o de votos exigido." Nosoiros p e n -samos que en caso tal, el pode r e jecut ivo no debe q u e d a r acéfalo , sino que es necesario d a r cuantas rondas de votación sean necesarias has ta lograr la designación d e su t i tular .

H a y que reconocer q u e T e n a acepta el sistema ac tua l y le parece el más idóneo de los q u e México h a conocido a t ravés d e su historia . Estamos de a c u e r d o con ese parecer , a m é n d e q u e en la rea l idad el sistema h a operado , a u n q u e 110 d i á f a n a m e n t e p o r n o haberse res-pe tado los requisitos que m a r c a el ar t ículo 82, tal y como ya liemos señalado.

Portes Gil fue n o m b r a d o pres idente in te r ino por el congreso, ya que el pres idente e lecto O b r e g ó n fue asesinado, y g o b e r n ó has ta el 4 de febre ro d e 1930. C o n f o r m e a la convoca tor ia p a r a elecciones, fue electo p o p u l a r m e n t e Or t i z R u b i o p a r a t e r m i n a r el pe r íodo q u e comenzó el l 9 de d ic iembre de 1928. Es decir , el p r i m e r pe r íodo de seis años iba a ser el de O b r e g ó n : 1928-1934. Or t iz R u b i o 110 te rminó el per íodo p a r a el cual f ue electo, d a d o que presen tó su r enunc ia : gobernó del 5 de febrero de 1930 al 3 de sept iembre de 1932.

Y aqu í se d io u n a s i tuación pecu l i a r : c u a n d o se r e f o r m ó en ene ro de 1928 el a r t ícu lo 83 p a r a a m p l i a r el pe r íodo presidencial a seis años, 110 se a l teró el a r t ícu lo 84 que con t inuó o r d e n a n d o q u e se nombrar ía un pres idente inter ino si la fa l ta ocurr ía d e n t r o de los dos primeros años, y un pres idente sust i tuto si ocur r ía en los dos úl t imos años del per íodo . L a fa l t a de presidente a causa de la r enunc i a de Ortiz R u b i o ocur r ió después de los dos pr imeros y antes de los dos últimos años. E m p e r o , el congreso designó al genera l Abe la rdo L . Rodríguez c o m o pres idente sust i tuto p a r a t e r m i n a r el per íodo, ha -biendo f u n g i d o con tal ca rác t e r del 3 d e sep t iembre de 1932 al 30 de nov iembre d e 1934.

7 Daniel Moreno, op. cit., p. 303. f Francisco Ramírez Fonseca, op. cit., pp. 285-286. " Felipe Tena Ramírez, op. cit., pp. 449-450.

08 ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . II

Esta incongruencia consti tucional a f o r t u n a d a m e n t e se superó con la r e f o r m a del 29 de abril de 1933; pero en 1932, pensamos que si bien el congreso violó la letra de la const i tución, se ciñó al sent ido de la ampl iac ión del per íodo y tan fue así, que pocos meses después se modi f icó el a r t ículo p a r a adecuar lo al r e f o r m a d o ar t ículo 83.

A h o r a bien, en la si tuación anter ior e ra muy compl icado convocar a elecciones po rque entonces, ¿quién sería el presidente, si mien t ras tanto , de acue rdo con la const i tución, no se podía n o m b r a r a u n presidente inter ino o susti tuto? 10 Por tanto , creemos que el congreso no tuvo o t ra a l te rna t iva que obra r como lo hizo des ignando a u n pres idente susti tuto.

U n a observación adic ional : creemos que el ar t ículo 85 n o debió habe r e q u i p a r a d o la no presentación del pres idente electo, a la si-tuación de la elección no dec la rada el l v de d ic iembre ; supongamos que d icha declaración se pud ie ra hacer 12, 15, 20 o 30 días después del 1'-' de dic iembre, entonces, rea lmente ya no es posible e fec tuar la p o r q u e ya existe un presidente inter ino y ya se h a convocado p a r a elecciones populares . Así, a través de esta disposición, se d e r r u m b a todo el proceso electoral y se pref iere al presidente des ignado por el congreso al electo popu la rmen te . Creemos que hay que supera r esta si tuación, prec isando el ar t ículo correspondiente .

Ahora , debemos p regun ta rnos quién sustituye al pres idente en caso de e n f e r m e d a d o c u a n d o sale al ex t ran je ro , o qué acontece en caso de su incapac idad o inhabi l idad. Creemos que, en t re otras, en casos de e n f e r m e d a d está la disposición const i tucional del n o m b r a m i e n t o de un presidente inter ino p a r a fal tas tempora les ; sin embargo , este p recep to no se h a empleado y pensamos que el p rob lema está en manos del presidente, pues será ún icamen te él quien decida si su e n f e r m e d a d merece o no la apl icación del precepto , ya que tendr ía que ser él quien solicitara, el n o m b r a m i e n t o del presidente interino, man i f e s t ando el t i empo que cree p u e d e d u r a r la e n f e r m e d a d . En caso de salidas al ex t r an je ro t ampoco h a ope rado el sistema de sus-ti tución, mismo que también tendr ía que solicitar el p rop io presi-dente . Creemos que las comunicaciones mode rnas hacen que a u n en el ex t ran je ro , el pres idente puede d a r con rapidez y agi l idad sus indicaciones, po r lo que rea lmente no es necesaria sustitución alguna.

En el caso de la visita de López Portillo a España , la prensa in-formó, el 7 de oc tubre de 1977, que el pres idente tomar í a las deci-siones d o n d e se encon t r a r a med ian t e un sistema de comunicación directa .

"' Véase Stephen Spencer Goodspced, op. cit., p. 105.

LA ADMINISTRACIÓN L'ÚUI.ICA F E D E R A L

1} , ü!>

Respec to a la .«capac idad o la inhab i l idad , no q u e d a m á s re medio que de j a r que sea el congreso quien la ca l i f ique n

2 . LA A D M I N I S T R A C I Ó N PUBLICA F E D E R A L

El poder e jecut ivo es un i t a r io ; sólo en el pres idente d e la repúbl ica recae el p o d e r e jecut ivo. Sin embargo , p a r a m a n e j a r aspectos tan disímbolos, numerosos e impor tantes , el pres idente de la repúbl ica cuen ta con u n a serie d e colaboradores , órganos y mecanismos. Po-demos dividir este vasto i n u n d o que depende y es auxi l iar de l pre-sidente de la repúbl ica , en dos c a m p o s : el de las insti tuciones a d m i -nistrat ivas centra l izadas y el de las instituciones paraes ta ta les . 1 2

Las insti tuciones adminis t ra t ivas cent ra l izadas son : a] L a pres idencia de la repúbl ica . b] Las secretarías d e es tado.

c] Los d e p a r t a m e n t o s adminis t ra t ivos .

d] L a p r o c u r a d u r í a genera l d e la repúbl ica y la p r o c u r a d u r í a ge-neral d e justicia del distri to federal .

e] Los órganos agrar ios . 1 8

L a s insti tuciones paraesta ta les son: a] Los organismos descentral izados. b] L a s empresas de par t ic ipac ión estatal , insti tuciones nacionales

de crédito, organizaciones auxil iares nacionales d e c réd i to e inst i tu-ciones nacionales de seguros y de fianzas.

c] Los fideicomisos.1 '1

Nos vamos a refer i r a a lgunos de los más impor t an te s y cercanos colaboradores del pres idente d e la repúbl ica , c o m o son los secreta-rios d e es tado y los jefes de los depa r t amen tos adminis t ra t ivos .

11 Véase André Hauriou, op. cit., pp. 459-400, y John I). Fcerick, The problem of presidential inability-Will congress ever solve it7 en Fordham Law Review, Nueva York, editada por los estudiantes de Fordham University School of Law, vol. XXXH, num. 1. 1963, pp. 76, 100, 101, 110, 120-123 y 126.

" Véase Andrés Sena Rojas, La función constitucional..., op. cit., pp. 227-230. " Véase y compárese con Manual de organización del gobierno federal

197), México, Secretaría de la Presidencia, 1973, pp. 465-493. " Esta clasificación la realiza así el artículo tercero de la ley orgánica de

la administración pública federal.

7 0 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I!

3 . L O S S E C R E T A R I O S DE E S T A D O Y L O S J E F E S I)E D E P A R T A M E N T O

A D M I N I S T R A T I V O

L a const i tución d e n o m i n a secretarios del despacho a los secretarios d e estado, a quienes se suele conocer t ambién c o m o ministros, deno-minac ión que la ley f u n d a m e n t a l emplea sólo u n a vez, en el a r t ículo 29, al referirse al consejo de ministros. En la práct ica , gene ra lmen te se les conoce como secretarios de estado, a u n q u e antes d e 1917 los términos de secretar io y minis t ro se usaban ind is t in tamente . Al res-pecto , se expidió el 16 de sept iembre de 1877 una circular de la secretar ía de hac ienda , en la que se ac la ró : "5V L a const i tución l lama secretarios del despacho a los func ionar ios cjue au tor izan las de te rminac iones del presidente y que le sirven d e consejeros. L a denominac ión de ministros, q u e con f recuenc ia se les d a , es im-prop ia , t an to p o r q u e no se usa por la const i tución, c u a n t o p o r q u e ella es más usada respecto de los func ionar ios cjue desempeñan esas a t r ibuciones en las mona rqu ía s y gobiernos imperia les ." 1 6

L a inst i tución de las secretarías de es tado es u n a d e las más an t i -guas del México independien te . D o n Migue l H i d a l g o y Costil la de-signó dos secretarios: de es tado y, del despacho, y de gracia y jus-ticia. L a const i tución de Apatz ingán creó tres secretar ías: de guer ra , de hac i enda y de gobierno.

T a l y como a f i r m a Fraga , nuestras consti tuciones central is tas nu -m e r a r o n las secretar ías ; en cambio , las consti tuciones federalistas d e j a r o n d icha enunciac ión a las leyes secundarias .1" E m p e r o , en los congresos const i tuyentes federales t ambién existió la tendencia a n o m b r a r las secretarías de estado en la consti tución. Asi, la comisión d e const i tución del const i tuyente d e 1824, presentó el proyecto del a r t ícu lo 34 c reando cua t ro secretar ías: de relaciones interiores y exter iores; de gue r ra y m a r i n a ; de hac ienda , y de just icia y negocios eclesiásticos. La comisión ret iró dicho ar t ículo después cjue el congreso se p ronunc ió en cont ra , a f i rmándose que " e n la const i tución no se deb ía f i j a r el n ú m e r o d e secretarías sino decirsé ún i camen te que las h a b r á p a r a el despacho de los asuntos del pode r e jecut ivo y que su n ú m e r o y otras c i rcunstancias reg lamentar ias se establecerán por

decreto separado" . 1 7

De igual f o r m a , el ar t ículo 90 que se puso a consideración del congreso const i tuyente de 1916-1917 p o r p a r t e de la comisión de const i tución, se a l e j aba del proyecto de C a r r a n z a y n u m e r a b a siete

10 Stcphen Spenccr Goodspccd, op. cil., p. 173. " Cabillo lraga, op. cil., p. J'JI; y Arturo González Cosío, op. cil., pp. 143-

144. Crónicas de la constitución federal de 1824, op. cil., p. 023.

SECRETARIOS 1)E ESTADO V J E F E S DE D E P A R T A M E N T O 71

secretarías de e s t ado ; Paul ino M a c h o r r o y Narváez , p res idente de la segunda comisión d e const i tución, p resen tó u n vo to pa r t i cu l a r en el sent ido de cjue fue r a la ley secundar ia la que d e t e r m i n a r a el n ú -mero de las secretarías de es tado. 1 8

L a comisión de const i tución del congreso const i tuyente p ropuso u n a novedad p a r a el d e r e c h o const i tucional m e x i c a n o : la creación de los d e p a r t a m e n t o s adminis t ra t ivos . En la respect iva exposición d e m o -tivos asentó q u e : " P a r a el desempeño de las labores del e jecut ivo , necesita éste de diversos órganos que se en t i endan c a d a u n o con los diversos r amos de la admin is t rac ión . Estos órganos del p o d e r e jecu t ivo son de dos clases, según la doble func ión d e d i cho poder , el cua l e jerce a t r ibuciones m e r a m e n t e políticas, c o m o c u a n d o convoca al congreso a sesiones, p r o m u l g a u n a ley, etc., o m e r a m e n t e admin is -trativas, re ferentes a u n servicio públ ico que n a d a t iene cjue ver con la polí t ica, tales como los ramos de correos, telégrafos, sa lubr idad , la educac ión popu la r , cjue jjor rég imen federa l d e p e n d e sólo del e jecut ivo de la un ión en lo relat ivo al dis tr i to y territorios. D e este doble j íun to de vista resul tan dos gruj ios de órganos del e jecut ivo , y son unos aquellos cjue e jercen a t r ibuciones m e r a m e n t e polí t icas o, c u a n d o menos, a la vez jjolíticas y admin i s t ra t ivas ; son los otros los que a d m i n i s t r a n a lgún servicio j iúblico que en su f u n c i o n a m i e n t o n a d a t iene cjue ver con la jjolítica y, más todavía , es m u y jjernicioso que la jjolítica se mezcle en estos servicios, jnorque los desvía d e su obje t ivo na tu ra l , que es la pres tac ión al públ ico de u n buen servicio en el r a m o que se les encomienda , y n a d a m á s ; c u a n d o la jxilítica se mezcla en estos asuntos, desde el a l to personal d e los ser-vicios públicos, cjue no se escoge ya según la compe tenc ia , sino según sus relaciones jíolíticas, has ta el f u n c i o n a m i e n t o mismo del sistema adminis t ra t ivo ofrece g randes dif icul tades. . . Al g ru j jo de órganos políticos o pol í t ico-adminis t ra t ivos j jer tenecen las secretarías de esta-do, cjue conservan en el j jroyecto de la comisión los mismos l inca-mientos generales que t en ían en la const i tución de 1 0 5 7 . . . Al segundo grupo de órganos del e jecut ivo, o sea a los m e r a m e n t e admin i s t r a -tivos, corres j jonde la creación de u n a nueva clase de en t idades que se l l amarán ' d e p a r t a m e n t o s adminis t ra t ivos ' , cuyas func iones en nin-gún caso es tarán l igadas con la jxilítica, sino que se d e d i c a r á n ún i ca y exclus ivamente al m e j o r a m i e n t o de cada u n o de los servicios públicos, d e p e n d e r á n d i r ec t amen te del jefe del e jecut ivo, no r e f r en -darán los reg lamentos y acue rdos relat ivos a su r amo , n o t i enen obli-gación ni facu l tad de concur r i r a las c á m a r a s a i n f o r m a r ni se les

Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. II, ji|>. 480-481.

^JJ ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. II

exigen c o n s t i t u c i o n a l r n e n t e cual idades de t e rminadas p a r a pode r ser n o m b r a d o s ; el presidente, que t iene la f acu l t ad d e nombrar los , q u e d a con el d e r e c h o d e cal if icar sus apt i tudes , q u e deben ser p r inc ipa lmen te d e ca rác t e r profesional y técnico. . . " 1 0

E n esta f o r m a se t r a t aba de dividir a los colaboradores inmedia tos del pres idente de la repúb l ica : los secretarios de es tado con func io-nes políticas y adminis t ra t ivas — c o n facu l tad de r e f r endo y obliga-ción de concur r i r a las cámaras p a r a i n f o r m a r — , y los jefes de de-p a r t a m e n t o adminis t ra t ivo con func iones exclusivamente admin is -trativas.

El proyecto d e ar t ículo 90 que p resen taba la comisión, en su p a r t e f ina l ind icaba la existencia de los d e p a r t a m e n t o s adminis t ra t ivos ; p e r o c o m o este a r t ícu lo se ret i ró po r la oposición que existió p a r a que se n u m e r a r a n las secretarías de estado, el a r t ículo 90 que se ap robó f u e el del proyecto de C a r r a n z a que p a r a n a d a se refer ía a los depa r -tamentos adminis t rat ivos, q u e d a n d o ún i camen te alusión a ellos en el a r t ículo 92 po r un descuido del const i tuyente ; a c e r t a d a m e n t e se ha d icho que la const i tución, en el a r t ículo 92, supone su existencia, pe ro no la impone .

A h o r a bien, T e n a Ramí rez a f i r m a que la ley secundar ia n o p u e d e e q u i p a r a r a los jefes de d e p a r t a m e n t o adminis t ra t ivo con los secre-tarios de es tado en c u a n t o : a] al r e f rendo , b] a l fue ro y c] a la in-tegración del gab ine te ; pero como el d ic t amen de la comisión q u e d ó insubsistente, no h a y imped imen to const i tucional p a r a que se ocupen t ambién de cuestiones políticas.2 0

P a r a Ignac io Burgoa, la si tuación de los jefes de d e p a r t a m e n t o no es sus tancia lmente d i fe ren te d e la que g u a r d a n los secretarios de estado, ya que unos y otros son simples colaboradores del pres idente d e la repúbl ica , quien los n o m b r a y r emueve l ib remente ; Burgoa a f i r m a que se suele a r g u m e n t a r que las secretarías se o c u p a n d e cues-tiones m á s impor t an te s que los d e p a r t a m e n t o s d e estado. 2 1

Respec to a las anter iores opiniones de dos dist inguidos consti tu-cionalistas, hay que tener en cuenta que el consejo de ministros no es lo mismo que el gabinete , po rque el p r i m e r o sólo existe p a r a un caso específico. L a consti tución, al no menc iona r a los in tegrantes del consejo de ministros y permi t i r su precisión a la ley secundar ia , d e j a ampl io m a r g e n p a r a legislar y lega lmente se h a acos tumbrado incluir en el consejo a los jefes d e d e p a r t a m e n t o admin is t ra t ivo y al p r o c u r a d o r genera l d e la repúbl ica , lo que en nues t ra op in ión es comple t amen te const i tucional .

" Ibid., pp. 477-478. 20 Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 453. 21 Ignacio Burgoa, oh cit., pp. 871-872.

SECRETARIOS DE ESTADO Y JEFES DE DEPARTAMENTO 7 3

Es muy difícil p o d e r sostener q u e u n a secretar ía de es tado es m á s impor t an te o se o c u p a de mater ias m á s impor tan tes que un d e p a r -t a m e n t o adminis t ra t ivo . T é n g a s e sólo en cuen ta al d e p a r t a m e n t o del dis t r i to federa l y se ve rá q u e i n d u d a b l e m e n t e es m á s i m p o r t a n t e q u e m u c h a s secretarías d e estado, y, desde luego, q u e el j e fe de ese d e p a r t a m e n t o se o c u p a d e cuestiones polít icas.

Así, las di ferencias en t re los secretarios de es tado y los jefes de d e p a r t a m e n t o son :

a] Los pr imeros t ienen la f acu l t ad de r e f r e n d o ; los segundos no. b] Los pr imeros son "al tos func ionar ios" , y c o m o tales gozan de

fuero y son sujetos del ju ic io d e responsabi l idad pol í t ica ; los se-gundos no.

c] A los pr imeros se les f i j an requisitos const i tucionales p a r a pode r ser n o m b r a d o s ; a los segundos no.

El a r t ícu lo 91 const i tucional d ispone q u e : " P a r a ser secretar io del de spacho se r equ ie re : ser c i u d a d a n o mex icano p o r nac imiento , es tar en ejercicio de sus derechos y tener t re in ta años cumpl idos . " C la ra -mente se ve que se p iden tres requisitos que pe rmi ten casi comple ta l ibertad al pres idente p a r a n o m b r a r a sus secretarios. Q u i z á sólo q u e p a c o m e n t a r q u e la nac iona l idad p o r nac imiento , que h a sido jus t i f icada po r la teor ía , 2 2 es requisi to q u e n o se exige en otros pa í -ses, y que el hecho de no exigirlo h a d a d o en ellos resul tados po-sitivos. Recordemos el caso de H e n r y Kissinger como jefe del depa r -t amento de es tado n o r t e a m e r i c a n o ; pero claro que p u e d e resul tar prefer ible n o correr riesgos y exigir la nac iona l idad p o r nac imien to .

Podemos concluir q u e la s i tuación adminis t ra t iva y polí t ica d e los secretarios de es tado y los jefes de d e p a r t a m e n t o adminis t ra t ivo son similares, pues las diferencias en t r e ellos no son m u y grandes , a m é n de que incluso const i tucionalrnente se les está ap rox imando , c o m o lo indica la r e f o r m a al segundo p á r r a f o del ar t ículo 9 3 p a r a que los jefes de d e p a r t a m e n t o admin is t ra t ivo y otros func ionar ios p u e d a n ser ci tados po r cua lqu ie ra de las cámaras , a f in de que i n f o r m e n cuando se discuta u n a ley o se estudie u n negocio concerniente a su act ividad.

El a r t ícu lo 10 de la ley o rgán ica de la adminis t rac ión públ ica federal d ispone q u e : "Las secretarías d e es tado y los d e p a r t a m e n t o s administrat ivos t e n d r á n igual rango, y en t re ellos no hab rá , p o r lo tanto, p reeminenc ia a l g u n a . "

En t re las secretarías de es tado ac tua lmen te n o existe n i n g u n a je-r a rqu ía ; s i tuación d i fe ren te f ue c u a n d o la p rop ia const i tución de 1857 estableció que las fa l tas absolutas o tempora les del pres idente

Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 455.

7 4 ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . II

de la repúbl ica deb ían ser suplidas por el secretario de relaciones exteriores, y si éste no existía o estaba imped ido , po r los otros secre-tarios en el orden que estableciera la ley respectiva. E n rea l idad , existen a lgunas secretarías que son m u y impor tan tes . S tephen Spence r Goodspced op ina que , a p a r t i r de 1917, las secretarías más im-por t an te s son las de guer ra , hac i enda y gobernac ión . 2 8 En la p rác -tica, d u r a n t e varios sexenios la secretar ía de gobernac ión , por la índole de su p r o p i a competenc ia , h a tenido u n a especial fue rza , y el secretario de gobernación h a a c t u a d o como jefe del gabinete o c o m o segundo h o m b r e fue r te del país, después del presidente de la re-públ ica .

En a lgunos países se admi t e la f igura del ministro sin cartera, o sea, d e quien ten iendo el n o m b r a m i e n t o de minis t ro n o está a car -go d e n ingún ministerio, pe ro auxil ia al pres idente a establecer la or ien tac ión polí t ica genera l del país.2 1 E n México a c t u a l m e n t e n o se conoce d i cha f igura . E m p e r o , en la ley de secretarías y d e p a r t a -men tos d e es tado d e 1946 se admi t í a la existencia de has ta dos se-cretar ios sin ca r t e r a con el obje to de que auxi l ia ran al pres idente d e la r epúb l i ca ; esa disposición se derogó po rque t r a jo consigo pro-blemas políticos.2 5

E n t r e las cuestiones que se h a n p l an t eado respecto a los secretarios de es tado y jefes de d e p a r t a m e n t o , se encuen t r a la de si deben presen-tar su r enunc ia o si cesan a u t o m á t i c a m e n t e en sus cargos al t é rmino del cor respondien te sexenio.2" Esa a l te rna t iva n o t iene m a y o r impor -tancia , d a d o q u e el pres idente n o m b r a y r emueve l ib remente a los secretarios d e es tado y jefes d e d e p a r t a m e n t o . G e n e r a l m e n t e presen-t a r án su r e n u n c i a al pres idente q u e los n o m b r ó ; pe ro si a lguno no lo hiciere, al n o m b r a r s e el nuevo secretario o jefe , el an te r io r cesará a u t o m á t i c a m e n t e en sus funciones .

El pres idente de la repúbl ica en cualquier m o m e n t o p u e d e pe-dirle a un secretario de es tado o jefe de d e p a r t a m e n t o que presente su r enunc ia , y así se h a hecho en m u c h a s ocasiones: a la r u p t u r a de C á r d e n a s con Calles, C á r d e n a s rees t ruc turó su gabine te p a r a sacar a los e lementos callistas. E n ocasiones, se q u e d a n personas del anti-guo régimen que no son de todo el a g r a d o del presidente y éstos, en el t ranscurso del sexenio, presentan su r enunc ia c o m o aconteció con U r u c h u r t u en la época de Díaz O r d a z .

M á s cerca en el t i empo, d u r a n t e el pe r íodo del p res iden te Eche -

" Stephen Spentcr Goodspced, op. cit., p. 09. 54 Pao lo Bisca rcllí di Ruffia, Derecho constitucional, Madrid, Ed. Tccnos,

1905, p. 458. * Evangelúia A. Castro, op. cit-, p. 78. M Ib id., p. 79.

SECRETARIOS DE ESTADO V J E F E S DE D E P A R T A M E N T O 7 5

v e n í a ocur r i e ron cambios impor t an t e s en las secretarías y d e p a r t a -mentos de estado. Por e j e m p l o : u n o d e los hombres públ icos m á s impor tan tes al comienzo de ese sexenio era Alfonso M a r t í n e z D o -mínguez, jefe del d e p a r t a m e n t o del distr i to federa l , qu ien p resen tó su r enunc ia como consecuencia del p rob lema del 10 de j un io de 1971, fecha en la que es tudiantes fue ron a tacados p o r un g r u p o a r m a d o d e n o m i n a d o "los ha lcones" quienes al pa recer cob raban en las nó-minas del d e p a r t a m e n t o . E n esta f o r m a —se o p i n ó — el p res iden te se deshacía de u n pe r sona je i m p o r t a n t e y poderoso f u e r a de su g rupo , y l igado con el l icenciado Díaz Ordaz . 2 7

C u a n d o el secretario de hac i enda y crédi to públ ico, Lic. H u g o 15. M a r g á i n , presentó su r enunc ia , se op inó que esa r enunc ia se deb ía a que el l icenciado M a r g á i n no es taba de a c u e r d o con la pol í t ica hacenda r í a del p res iden te ; éste le restó impor t anc i a a la r e n u n c i a al d e c l a r a r : "de todas maneras , las f inanzas del país se m a n e j a n desde la pres idencia d e la r epúb l i ca" .

H a y que asen ta r q u e a lgunos secretarios de es tado repi ten en el car-go o en o t r a secretar ía d e estado. H a s t a 1934, m á s del 5 0 % d e los secretarios de es tado hab ían servido en ese nivel con otros p re -sidentes. D e los 17 secretarios y jefes del genera l Abe l a rdo L. R o -dríguez, 15 ya lo h a b í a n sido con a lguno d e los pres identes an te r io -res. Esta s i tuación fue c a m b i a d a po r C á r d e n a s al r o m p e r con Cal les y modi f i ca r su gabine te . 2 8 D e los gabinetes a p a r t i r d e 1920, en los pr imeros cua t ro , repi t ieron en p romed io u n 6 0 % , y en los siguientes el p ro m ed io es de 16%.2 ! l

Peter H . S m i t h en un estudio que realizó, puso de relieve q u e d u r a n t e el pe r íodo de 1946-1971, de 137 designaciones de secreta-rios de estado, 36 fue ron hechas a personas que ya o c u p a b a n u n cargo de ese n ive l ; 31 f o r m a b a n pa r t e del subgab ine te ; 21 e ran burócra tas de la f ede rac ión ; 13 e ran gobernadores ; 11 e ran sena-dores; 8 e ran dir igentes centrales del PRI; 5 e ran directores de empresas oficiales o semioficiales; 2 e ran burócra tas locales; 2 e r a n líderes sindicales, y 6 a personas en otros puestos públicos. T a m b i é n se d a n las c i f ras s iguientes: 875 novicios l abora ron con u n único

a Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo..., op. cit., pp. 87-88. * Ensayo elaborado en la Universidad de Wanvick, Inglaterra: El sistema

político mexicano: análisis de los gabinetes de 1920 a la lecha, Secretarla de! Patrimonio Nacional, 1973. Para estos cálculos consideró como gabinete a los secretarios de estado, los directores de las mayores empresas y organismos estatales como PI MI X e ISSSTE, y al regente del distrito federal.

1,1 lliid.

7 6 ORGANIZACIÓN DFJ. EJECUTIVO. II

pres iden te ; 294 pudie ron man tene r se con el s iguiente; 122 con tres, y sólo u n o logró sobrevivir con siete presidentes.-™

E n t r e a lgunos de los casos de personas que repi t ieron c o m o secre-tarios de es tado o jefes de depa r t amen to , podemos menc iona r a E d u a r d o Suárez, M a r t e R . Gómez, Ezequiel Padi l la , Emil io Portes Gil , A n t o n i o Or t i z M e n a y Ernes to P. U r u c h u r t u .

4 . EL GABINETE

E n México , al igual q u e en G r a n Bre taña y Estados Un idos de Amér ica , el gabinete es u n a institución extraconst i tucional , ya que n o se e n c u e n t r a r e g l a m e n t a d a en la ley f u n d a m e n t a l ni en n i n g u n a n o r m a secundar ia . El gabinete es la reunión de los principales cola-boradores del pres idente que lo asesoran sobre los pun tos q u e el

j p rop io pres idente desea. Está en manos del pres idente convocar o no al gabinete . El presidente puede op ta r por escuchar las opinio-

I. nes de sus m á s cercanos colaboradores en f o r m a separada . E m p e -ro, a lgunos presidentes mexicanos sí h a n acos tumbrado reun i r al

I gab ine te con c ier ta per iodic idad o pa ra asuntos de especial impor-, tancia . Por e jemplo , Cárdenas , an t e la negat iva de las empresas ^ pe t ro leras p a r a cumpl i r con el l audo y el fal lo d e la s u p r e m a corte

que las obl igaba a a u m e n t a r los salarios a sus t r aba jadores , citó al gab ine te p a r a conocer sus opiniones sobre las medidas q u e deb ían realizarse si las empresas persistían en no quere r aca t a r ese laudo. 3 1

Se h a op inado que rea lmente el pres idente mexicano no t iene ga-binete , lo que r e d u n d a en poca coordinación en t re los organismos federales, haciéndose muy difícil conseguir la un idad de acción en t re aquel los q u e deben f o r m u l a r la polít ica en u n d e t e r m i n a d o campo . n 2

T a l a f i rmac ión no es comple t amen te cierta, pues to que h a sido cada pres idente el que decide si t r a b a j a o no con el gabinete , y muchos sí h a n ut i l izado esta insti tución.

Ya asentamos que gabinete no es s inónimo de consejo de minis-tros. Este ú l t imo sólo func iona en caso d e que el pres idente d e la

m p e i c r H. Sinitli, La movilidad política en el México contemporáneo, cu Lecturas de política mexicana, México, El Colegio de México, 1977, pp. 143 y 147.

Lázaro Cárdenas, Obras. 1—Apuntes ¡9I3-19J0, México, Universidad Na-cional Autónoma de México, 1972, t. i, p. 387.

" Miguel S. Wionczek, Antecedentes e instrumentos de la planeación de México, en Bases para la planeación económica y social de México, México, Siglo XXI, 1974, p. 63.

El. GABINETE 77 repúbl ica decida solicitar al congreso de la un ión la suspensión d e garant ías individuales, y su integración está especif icada en el a r -tículo 6 de la ley orgánica de la adminis t rac ión públ ica f ede ra l : los secretarios de estado, los jefes de d e p a r t a m e n t o adminis t ra t ivo y el p r o c u r a d o r general de la repúbl ica , presididos po r el pres idente d e la misma.

En cambio , el gab ine te suele reunirse per iód icamente p a r a exami-n a r asuntos generales, l íneas polít icas y asuntos par t i cu la res ; la agenda del gabine te la de te rmina , como ya decíamos, el pres idente . Su in tegración n o está d e t e r m i n a d a en n i n g u n a ley ni r eg lamento , por tan to , el pres idente t iene l ibertad p a r a d e t e r m i n a r su compo-sición y así lo h a h e c h o en la r e a l i d a d ; gene ra lmen te se c o m p o n e de los secretarios de estado, los jefes de d e p a r t a m e n t o admin i s t r a -tivo, el p r o c u r a d o r genera l d e la repúbl ica y otros funcionar ios . Calles incluyó al p r o c u r a d o r genera l de justicia del distri to f ede ra l ; Or t iz Rub io , a su secretar io par t i cu la r . 3 8

T a m b i é n se p u e d e hab l a r del gabinete en sent ido ampl io o "ga-b ine to tc" q u e incluye al gabinete , más u n a serie d e func ionar ios d e los pr incipales organismos descentral izados y empresas de par t ic i -pación estatal como P E M E X , I M S S , comisión federal de electr ic idad, ISSSTE, etc. L a fo tograf ía oficial que se acos tumbra t o m a r con el presidente de la repúbl ica al inicio del sexenio, es del gabine te en sentido amp l io ; es decir , incluye a los func ionar ios que no in tegran el gabine te en sent ido estricto.

La composición de los gabinetes h a ido cambiando . De 1920 a 1940, el 3 9 % de sus miembros tenía a lgún r ango mil i tar . En el gabinete de O b r e g ó n hab ía doce generales, y de los restantes once, la mayoría tenía a lguna experiencia castrense. A par t i r de 1940, los mili tares son asignados a secretarías "profes ionales" como la de la de-fensa, m a r i n a , o el ex d e p a r t a m e n t o de la industr ia mil i tar . De 1946 a nuestros días, sólo u n general h a o c u p a d o u n cargo " n o p ro fe -sional", y éste f u e Alfonso C o r o n a del Rosal , en el d e p a r t a m e n t o del distr i to federal . 3 4

En la integración de los gabinetes h a n tenido p redomin io en p r i -mer lugar los abogados , y después los ingenieros.

:t1 Stcplien Spencer Goodspccd, op. cíl., pp. 92, 105 y 175. •" El sistema político mexicano: análisis de los gabinetes ile 1920 a la ¡echa,

op. cíl., sin numeración.

78

5 . LA OFICINA DEL PRESIDENTE

ORGANIZACIÓN HILL E J E C U T I V O . 11

El pres idente cuen ta con auxil iares directos que son una especie de "e s t ado mayor civil".-'15

E n 1970, lo (jue podemos l lamar la of icina del presidente o, corno of ic ia lmente se le denomina , la presidencia de la repúbl ica , es taba in tegrada p o r : a ] secretar ía p r ivada , b] secretar ía auxil iar , c] es tado mayor presidencial , d] dirección general de adminis t rac ión y e] direc-ción general de difusión y relaciones públicas. Estas oficinas con t aban con 36 func ionar ios cuyos nombres se l istaban en el d o c u m e n t o oficial.'"'0

En 1973, en el Manual de organización del gobierno federal?' la of icina del pres idente se in tegraba con la secretar ía p r ivada , el es tado mayor presidencial y la dirección general de adminis t rac ión , y se l istaban en ella 28 funcionar ios . En el p rop io Manual se especifica-ban cuáles e ran las func iones de esas dependencias .

El a r t ícu lo 8 de la ley orgánica de la adminis t rac ión públ ica fede-ral d ispone q u e : " P a r a es tudiar y d a r f o r m a a los acuerdos presi-denciales, compi la r las leyes y decretos promulgados , los reglamentos , acuerdos y resoluciones expedidos por el pres idente de la repú-bl ica; p a r a es tudiar y p romover las modif icaciones que d e b a n hacerse a la admin is t rac ión públ ica y coord ina r y eva lua r su e j ecuc ión ; así c o m o p a r a la a tención de servicios de difusión y relaciones públicas, el t i tu lar del pode r e jecut ivo federa l con t a r á con las un idades res-pectivas, a d e m á s de aquel las de asesoría y apoyo técnico y de coor-dinación en áreas pr ior i tar ias que el p rop io e jecut ivo de te rmine , de a c u e r d o con el presupues to as ignado a la presidencia de la r epú-bl ica."

6 . LOS PRESIDENTES DE MEXICO

José I tu r r i aga en un in teresante ensayo nos p roporc iona a lgunos datos118 sobre los presidentes de nues t ro pa ís : desde la independenc ia

35 Manuel Caicía,Pclayo, Derecho constitucional comparado, Madrid, Revis-ta de Occidente, 1964, p. 373. Véase Maurice Diivcrgcr, op. cit., pp. 330-331, y Time, 4 de agosto de 1975, sobre datos acerca de la oficina o despacho del presidente norteamericano.

"•Manual de organización del gobierno /citerai. 1969-197.0, México, Secre-taría de la Presidencia, 1969, pp. 157-159.

••" Ibid., pp. 135-139. José Iturriaga, op. cil., pp. 3-5.

LOS I 'RESMIENTES DE M É X I C O 7 9

y hasta el sexenio del pres idente Rui/. Cor t ines , en esos 137 años dos meses y tres días, se registraron 112 cambios gube rnamen ta l e s , hab iendo t en ido c a d a gobierno u n a durac ión p r o m e d i o de u n a ñ o y tres meses.

En sólo 59 años y f racción, h u b o 95 cambios del t i tu lar del p o d e r e jecu t ivo ; así, a cada u n o de esos gobernan tes le co r re sponde en p romedio u n lapso a p r o x i m a d o de siete meses. En 18 ocasiones h e m o s tenido dos gobernan tes s imul táneos , y c a d a u n o d e ellos se h a os-ten tado c o m o el legítimo. México , a pa r t i r de su independenc ia , ha tenido 59 presidentes, y a lgunos d e ellos h a n o c u p a d o la pres idenc ia en varias ocasiones.

La siguiente lista de los presidentes de México, está tomada de Mexicano: ésta es tu constitución, op. cil., pp. 217-221: Guadalupe Victoria (10 de octubre de 1824 - 1" de abril de 1829); Vicente Guerrero ( l 9 de abril de 1829 — 17 de diciembre de 1829) ; José María Bocanegra (18 de diciembre de 1829 - 23 de diciembre de 1829) : Pedro Velez asociado de Lucas Alamán y Luis Quin tana r (23 de di-ciembre de 1829 — 31 de diciembre de 1829) ; Anastasio Bustamante (vicepresidente en funciones) ( l v de enero de 1830 — 13 de agosto de 1832), (19 de abril de 1837 - 17 de marzo de 1839), (11 de julio de 1839 — 22 de septiembre de 1811) ; Melchor Múzquiz (1-1 de agosto de 1832 — 2G de diciembre de 1832) ; Manuel Gómez Pedraza (24 de diciem-bre de 1832 - 31 de marzo de 1833); Valentín Gómez Farfas ( l 9 (le abril de 1833 - 15 de mayo de 1833), (2 de junio de 1833 - 17 de junio de 1833), (6 de julio de 1833 - 27 de octubre de 1833), (5 de diciem-bre de 1833 - 23 de abri l de 1834), (2-1 de diciembre de 1846 - 20 de marzo de 1847) ; Antonio López de Santa Atina (10 de mayo de 1833 - 2 de jun io de 1833), (18 de jun io de 1833 - 6 de julio de 1833), (28 de octubre de 1833 - 4 de diciembre de 1833), (24 de abril de 1834 - 27 de enero de 1835), (18 de marzo de 1839 - 9 de julio de 1839), (10 de octubre de 1841 - 25 de octu-bre de 1842), (5 de marzo de 1843 - 3 de octubre de 1813), (4 de junio de 1844 - 12 de septiembre de 1844), (21 de marzo de 1847 - 31 de marzo de 1847), (20 de mayo de 1817 - 15 de septiembre de 1817), (20 de abril de 1853 - 9 de agosto de 1855); Miguel Barragán (28 de enero de 1835 — 2 de noviembre de 1835), (3 de noviembre — l p

de marzo de 1836); José Jus to Corro (2 de marzo de 1836 — 18 de abril de 1837) ; Nicolás Bravo (10 de julio de 1839 - 17 de julio de 1839), (26 de octubre de 1842 - 5 de marzo de 1843), (29 de ju-lio de 1846 — (i de agosto de 1846); Francisco Javier Echeverría (22 de septiembre de 1841 — 10 de octubre de 1841); Valentín Canalizo (I de octubre de 1843 — 3 de junio de 1844); [osé Joaquín de Herrera (12 de septiembre de 1841 — 20 de septiembre de 1844), (6 ele diciem-bre de 1811 - 30 de diciembre de 1815), (2 de junio de 1848 - 15

! g 14 ACION i * . » B -

ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. II

tlc enero ile 1851); Mariano Paredes ilc Arrillaga (3 de enero de 1846 — 29 de julio de 184G) ; José Mariano Salas ((i de agosto de 1846 — 23 de diciembre de 1846); Pedro María Anaya (2 de abril de 1847 — 20 de mayo de 1847), (14 de noviembre de 1847 — 7 de enero de 1848); Manuel de la Peña y Peña (22 de septiembre de 1847 — 12 de noviembre de 1847), (8 de enero de 1848 — 3 de junio de 1848); Mariano Arista (15 de enero de 1851 — 4 de enero de 1853) ; J u a n Bautista Cevallos (5 de enero de 1853 — 7 de febrero de 1853) ; Ma-nuel M. Lombardini (7 de febrero de 1853 - 20 de abril de 1853) ; Martín Carrera (14 de agosto de 1855 — 12 de septiembre de 1855); Rómulo Díaz de la Vega (12 de septiembre de 1855 — 3 de octubre de 1855) ; Juan Alvarez (4 de octubre de 1855 — 10 de diciembre de 1855) ; Ignacio Comonfort (11 de diciembre de 1855 — 30 de noviembre de 1857), ( I 9 de diciembre de 1857 - 20 de enero de 1858) ; Benito Juárez (19 de enero de 1858 - 18 de julio de 1872); Félix Zuloaga (21 de

enero de 1858 - 24 de diciembre de 1858), (24 de enero de 1859 -2 de febrero de 1859), (9 de mayo de 1860 - 10 de mayo de 1860); Manuel Robles Pezucla (23 de diciembre de 1858 — 21 de enero de 1859); Miguel Miramón (2 de febrero de 1859 - 12 de agosto de 1860), (15 de agosto de 1860 — 24 de diciembre de 1860); J . Ignacio Pavón (13 de agosto de 1860 — 14 de agosto de 1860); Sebastián Lerdo de

T e j a d a (19 de julio de 1872 - 20 de noviembre de 1876); José María Iglesias (28 de octubre de 1876 - 1877); Porfirio Díaz (23 de noviembre de 1876 - 11 de diciembre de 1876), (16 de febrero de 1877 - 4 de mayo de 1877), (5 de mayo de 1877 - 30 de noviembre de 1880), ( l 9

de diciembre de 1884 — 25 de mayo de 1911); Juan N. Méndez (6 de diciembre de 1876 - 17 de febrero de 1877); Manuel González (1» de diciembre de 1880 — 30 de noviembre de 1884) ; Francisco León de la Barra (25 de mayo de 1911 — 6 de noviembre de 1911); Francisco I. Madero (6 de noviembre de 1911 — 19 cíe febrero de 1913); Pedro La se u rain (19 de febrero de 1913 - de las 10.30 p. m. a las 11.00 p. m.) ; Victoriano Huer ta (19 de febrero de 1913 — 15 de julio de 1914); Vc-nustiano Carranza (26 de marzo de 1913 - 30 de abril de 1917), ( l 9 de mayo de 1917 — 21 de mayo de 1920) ; Francisco Carbajal (15 de julio de 1914 — 13 de agosto de 1914); Fulalio Gutiérrez (3 de noviembre de 1914 — 16 de enero de 1915); Roque González Garza (16 de enero de 1915 — 10 de junio de 1915); Francisco Lagos Cházaro (10 de junio de 1915 — 14 de octubre de 1915) ; Adolfo de la Huer ta ( l 9 de junio — 30 de noviembre de 1920); Alvaro Obregón ( l 9 de diciembre de 1920 -30 de noviembre de 1924); Plutarco Elias Calles ( l 9 de diciembre de 1924 - 30 de noviembre de 1928); Emilio. Portes Gil ( l 9 de diciem-bre de 1928 - 5 de febrero de 1930); Pascual Ortiz Rub io (5 de febrero de 1930 — 2 de septiembre de 1932) ; Abelardo L. Rodríguez. (3 de sep-tiembre de 1932 — 30 de noviembre de 1934); Lázaro Cárdenas (I9 de diciembre de 1934 — 30 de noviembre de 1940); Manuel Ávila Camacho (I9 de diciembre de 1940 — 30 de noviembre de 1946) ; Miguel Alemán Valdés (!'•' de diciembre de 1946 - 30 de noviembre de 1952); Adolfo

\ >. v' s

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LOS PRESIDENTES DE MÉXICO

81 R . n z C o „ i „ c s ( I 9 de diciembre de I 9 5 2 xn , Adolfo López Mateos f l 9 , r • , ~ 3 0 d c ""v iembre de 1958W 1964}- r,.i, ( d e diciembre de 1958 sn i i»»» ; , >-">V . Gustavo Díaz Ordaz f l 9 ,ir , , ~ 3 0 t l e noviembre de ore de l<)7m • i • , v1 ü c diciembre de 1964 ho .i 30 Z L u i s E d , e v e r r í a Alvarez m , ~ 3 0 d c n o v ' e m -30 de noviembre dc 1976» • I^a j / ( d c d l c I « n b r e de 1970 -1 9 7 6 - , . 1 J 7 6 > ' José López Portillo ( i 9

d c diciembre de

\ 1 . L A S F A C U L T A D E S P R E S I D E N C I A L E S ^

V.¿E1 pres idente mexicano t iene múlt iples facul tades , y estas provienen d e tres g randes fuen te s : la const i tución, las leyes ord inar ias y el

s is tema político/* C o m o e j emp lo d e facu l tades consti tucionales podemos mencio-

n a r : la d e n o m b r a m i e n t o , las que e jerce en m a t e r i a in te rnac ional y las d e iniciat iva d e ley, p romulgac ión y e jecución d e las leyes.

E n t r e las facu l tades q u e provienen d e leyes ord inar ias podemos m e n c i o n a r : su in tervención en los organismos descentral izados y em-presas d e par t ic ipac ión estatal y su intromisión en los medios masivos d e comunicac ión . D e b e tenerse en cuen ta q u e h a y facu l tades q u e se e n c u e n t r a n t a n t o en la const i tución c o m o en leyes secundar ias ; p o r e j emplo , es m u y i m p o r t a n t e la f acu l t ad del pres idente p a r a desig-n a r a sus m á s cercanos colaboradores , a t r ibución cuyo f u n d a m e n t o es el a r t í cu lo 89 const i tucional . Sin embargo , leyes o rd inar ias t a m -bién le conceden facu l t ades d e n o m b r a m i e n t o , tal y c o m o acon tece con diversas clases d e magis t rados y jueces, así c o m o con func ionar ios d e organismos descentral izados y empresas d e par t ic ipac ión estatal .

E n m a t e r i a económica , sus facul tades de r ivan t ambién t a n t o d e la const i tución c o m o d e la ley ord inar ia . C o m o e jemplos d e facu l tades que provienen del sistema político,

podemos m e n c i o n a r : su papel c o m o je fe de l PRI, la designación

d e su sucesor y d e los gobernadores.* J Ví^os t ra tadis tas h a n a c o s t u m b r a d o dividi r las func iones de l poder

e jecut ivo en políticas y adminis t ra t ivas . 2 C o m o ó r g a n o polí t ico se enca rga d e las relaciones con los otros poderes , la representación in te rnac iona l , las relaciones con las organizaciones polít icas y el des-arrol lo del s is tema polí t ico en general . C o m o ó rgano adminis t ra t ivo se enca rga d e d a r u n i d a d a toda la buroc rac ia , d e p e n d i e n d o d e él, q u e es la cúspide d e la p i r ámide , los func ionar ios y empleados del

1 Mauucl Bartlctt, El sistema presidencialista mexicano, en Pensamiento

Político, vol. n, núm. 5, México, 19C9 p. 25. 2 Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional mexicano, Méxi-co, Lib. de Ch. Bourct, 190G, p. 170, y Cabillo Fraga, op. cit. pp. 178-179.

[ 8 2 ]

INICIATIVA LEGISLATIVA 8 3

gobierno federa l . El es tado m o d e r n o , se h a d icho, es u n es tado de funcionar ios , y la impor tanc ia de la burocrac ia estr iba en cjue si bien su obje t ivo no es gobernar , sin ella es casi imposible hacer lo . F r aga indica que "la s i tuación del e jecut ivo c o m o pode r admin is -t ra t ivo se def ine por la relación con la ley que ha d e ap l i ca r a casos concre tos" 4 no controver t idos . ^ \ En los t iempos ac tuales creemos que hay dos géneros d e func iones

muy impor t an te s que realiza el e jecut ivo, y que ya no es posible e n c u a d r a r s implemente c o m o funciones admin i s t ra t ivas ; se t r a t a de las func iones económicas y las sociales. En m a n o s del pres idente de la repúbl ica está, en g ran pa r t e , la regulación de la economía a través, ent re otros elementos, c o m o examinaremos , del gasto y la inversión públicos, la polí t ica fiscal, el enca je bancar io , la de te rminac ión del medio c i rculante , los est ímulos o restricciones a las impor tac iones y exportaciones, y los créditos. Asimismo, el pres idente t iene func iones sociales d e especial t rascendencia p a r a los hab i t an te s del país, c o m o son las de educac ión , de segur idad social, del agro y labora l .^

E n esta f o r m a , podemos a f i r m a r que las func iones del p o d e r e je -cutivo son de ca rác te r político, adminis t ra t ivo , económico y social.

Recordemos que el pode r de un presidente — a f i r m a H o r n — des-cansa en ú l t ima instancia sobre la conf ianza públ ica , basada en que hay u n a serie de cuestiones que el pres idente n o sólo no p u e d e legal-mente realizar , pe ro que ni s iquiera in ten ta r í a hacer lo . 5

Al análisis de las pr incipales a t r ibuciones que en México posee el presidente de la repúbl ica , ded icaremos los siguientes capítulos.

2 ^ LA INICIATIVA LEGISLATIVA )

( E l pres idente de la repúbl ica interviene en el ¡ r o c e ti i mien to p a r a la formación de las leyes a t ravés de tres actos : la iniciativa d e ley, la facu l tad de veto y la p romulgac ión o publ icación de la ley. Estos aspectos caen d e n t r o del pr inc ip io de la colaboración que los po-deres se deben pres tar en t re ellos.^ I De a c u e r d o con el a r t ícu lo 71 const i tucional , el pres idente de la

república ti»*ne el de recho de iniciar leyes y decretos, y en la reali-

• César Enrique Romero, op. cit-, p. 3. ' Gabino Fraga, op. cit., p. (M. 5 Roben A. IIorn( Tlie U'arren court and the discretionary power of the

executive, en Minnesota Law Review, vol. 44, núm. 4, Minneapolis, Minnesota, 1960 p. 669.

* Véase Jorge Carpizo, La constitución. . ., op. cit., pp. 248-253.

8 4 F A C U L T A D E S D E L P R E S I D E N T E E N E L P R O C E D I M I E N T O L E G I S L A T I V O

d a d es el qu ien envía la g ran mayor ía de las iniciativas que poste-r io rmen te se convier ten en ley. E n m u c h a s ocasiones, los proyectos presidenciales se a p r u e b a n sin mayor discusión, s i tuación q u e en los úl t imos años h a c a m b i a d o algo en v i r tud d e lo que se d e n o m i n ó "d ipu t ados de p a r t i d o " y que permi t ió u n a mayor representación p a r a los par t idos de oposición, p r inc ipa lmente p a r a el PANJJ

E n 1935, 1937 y 1941, todos los proyectos de ley enviados po r el e jecut ivo f u e r o n ap robados p o r u n a n i m i d a d en la c á m a r a d e d ipu t a -dos. E n 1943, f u e a p r o b a d o por u n a n i m i d a d el 9 2 % d e los proyec-tos; en 1947, el 7 4 % ; en 1949, el 7 7 % ; en 1953, el 5 9 % ; en 1955,

el 6 2 % , y en 1959 el 9 5 % . E n con t r a de los proyectos vo ta ron en 1943 el 4 % de los d ipu t a -

dos ; en 1947, el 3%,; en 1949, el 3 % ; en 1953, el 3 % ; en 1955, el 5 % ; y en 1959, el 4 % . 8

D u r a n t e el per íodo de O b r e g ó n , más del 9 8 % de las leyes ap ro -badas po r el congreso fue ron iniciativas presidenciales.®

E l h e c h o d e q u e el e jecut ivo inicie la g ran mayor ía de los pro-yectos legislativos n o es u n a si tuación pr iva t iva d e México. En G r a n Bre taña , en el pe r íodo 1959-1963, el 9 0 % d e las leyes (public gen-eral acts of parliament) f ue ron iniciat iva d e los ministros, y en Franc ia , en el per íodo 1962-1967, el 8 0 % d e las iniciativas legisla-tivas fue ron del gobierno. 1 0

A h o r a bien, en México , a lgunas iniciativas del pres idente no h a n p r o s p e r a d o ; quizá la p r inc ipa l razón p a r a ello, sea q u e el p rop io pres idente perd ió interés en tales iniciativas. C o m o e jemplos podemos menc iona r el proyecto d e r e fo rma consti tucional que Calles remit ió en nov iembre de 1926 y que recogía las proposiciones de la p r imera convención nac ional fiscal, y el proyecto d e r e f o r m a const i tucional que C á r d e n a s envió en 1936 y que conten ía t ambién proposiciones de ca rác te r fiscal.1 1

' J o r g e Carpizo, El sistema representativo..., op. cit-, pp. 26-30, y Jorge Carpizo, La elección y la representación de los diputados y senadores, en Derecho legislativo mexicano, México, Cámara de diputados, X L V H I legislatura, 1973, p . 92.

8 Pablo González Casanova, La democracia en México, México, Ed. Era, 1965, p. 17. ° Stcphen Spenccr Goodspeed^ op. cit., p. 74.

10 Samuel E. Finer, Greal Jiritain, en Modern political systems: Europe, Englewood Clitfs, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1968, p. 113, y Roy C. Macridis, France, en el mismo volumen citado .en esta nota, pp. 265-266.

" Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano¡ en Los sistemas federales del continente americano, México, Universidad Nacional Autónoma de México y Fondo de Cultura Económica, 1972, p. 493.

3 . EL VETO

^Confo rme al inciso b] del ar t ículo 72, el pres idente p u e d e hacer ob-servaciones a proyectos de ley que le envíe el congreso, d e n t r o de diez días hábiles posteriores a aquel en q u e los recibió. A esta f igura jur íd ica se le h a d e n o m i n a d o veto. V e t o significa la acción d e p ro -hibir ya los romanos conocieron esta ins t i tuc ión: los t r ibunos del pueblo ten ían el de recho d e ve t a r los proyectos de ley q u e les ionaran la independenc ia del es tado o q u e vu lne ra r an sus derechos o inte-reses, y a su e jercic io se le d e n o m i n ó intercessio.13

^Las f ina l idades del veto son:

á] Ev i ta r la precipi tación en el proceso legislativo, t ra tándose de impedir la aprobac ión de leyes inconvenientes o que t engan vicios consti tucionales.

b] C a p a c i t a r al e jecut ivo p a r a que se de f i enda "con t r a la invasión y la imposición del legislativo".1 4

c] Aprovecha r la exper iencia y la responsabi l idad del p o d e r e je-cutivo en el p roced imien to legislativo.j

v El veto es u n a inst i tución conocida del derecho const i tucional me-xicano, pues estuvo r eg l amen tado en la const i tución d e Cád iz (a r -tículos 144-150) , en la d e Apa tz ingán (ar t ículos 128 y 129) , en la de 1824 (ar t ículos 55 y 5 6 ) , en la d e 1836 (ar t ículos 35, 36 y 37 de la ley t e rce ra ) y en la d e 1857 (ar t ículo 71) J

El a r t ícu lo 55 de la const i tución federa l d e " ! 824 o rdenó que los proyectos de ley pasa ran a l presidente , qu ien tenía diez días p a r a hacerles observaciones. Si el pres idente devolvía un proyecto d e n t r o de esos diez días, éste se discutía de nuevo en las dos cámaras , y pa ra devolvérselo al presidente , antes deb ía ser a p r o b a d o por las dos terceras pa r tes d e los legisladores presentes. Si n o se lograba esa vo-tación, n o se p o d í a volver a p r o p o n e r el proyecto sino has ta el a ñ o siguiente.

En la const i tución de 1857, den t ro del p roced imien to p a r a la for-mación de la ley, el a r t ículo 70 ind icaba que u n a vez que se hub i e r a discutido el d i c t amen d e la comisión respectiva, se enviar ía a l p re -sidente u n a copia del exped ien te p a r a que , en el t é rmino d e siete días, man i f e s t a r a su opin ión o expresara que no iba a hace r uso de esta facu l tad . Si la opinión del e jecut ivo era de con fo rmidad , se pasaba a votac ión de la ley, pero si su opinión discrepaba en todo o en par te , se t u r n a b a el expediente a la comisión respectiva y sobre

15 Andrés Sena Rojas, La estructura del poder. . ., op. cit., p. 370. " Ignacio Murgoa, op. cit., p. 849. 14 Véase Emilio Rabasa, op. cit., p. 174, y Hamillon, Madison y Jay, op.

cit., p. 313.

8 4 F A C U L T A D E S D F L P R E S I D E N T E E N E L P R O C E D I M I E N T O L E G I S L A T I V O

el nuevo d i c t amen se real izaba o t ra discusión; conc lu ida esta, se procedía a votar . El ar t ículo 71 señalaba cjue en caso d e urgenc ia notor ia , ca l i f icada p o r el vo to de dos tercios de los d ipu tados pre -sentes, el congreso jiodía es t rechar o disj jensar los t rámi tes estableci-dos en el a r t ícu lo 70. E n esta f o r m a , el j jresidente no con taba en 1857 con la f acu l t ad de veto, sino sólo d e oji inión d e n t r o del jjroceso legislativo; incluso esta opinión podía ser omi t ida en los t é rminos

del c i t ado ar t ícu lo 71. Po r medio d e las r e fo rmas del 13 de noviembre d e 1874, se conce-

dió el ve to a l p res iden te ; p e r o el veto pod ía ser supe rado j)or la mayor ía d e los votos de los legisladores presentes.

Emil io R a b a s a , en t re las críticas que realizó a la const i tución d e 1857, se ref ir ió a la s imple mayor ía jrnra supera r el veto, ya q u e e ra jaartidario de cjue el veto sólo se pud i e r a supera r po r los dos tercios d e votos. R a b a s a a f i r m ó q u e : " L a d i ferencia en t r e la s imple mayor ía y dos tercios d e votos es considerable y hac ía decir en aquel la éjroca q u e serviría p a r a despo ja r al congreso de la f acu l t ad legislativa. El ¡privilegio del veto no t iene tal poder , j jorque es s implemente nega-t ivo: es la f acu l t ad de impedi r , no de legislar; y como u n a ley nueva t rae la modif icac ión d e lo existente, la acción del veto, al impedi r la , n o hace sino m a n t e n e r algo cjue ya está en la vida de la sociedad. El valor de los dos tercios de votos no p u e d e calcularse s imj j lemente jjor la a r i tmét ica , como h a h e c h o observar un escritor, ¡ jorque es preciso agregar a los números la in f luenc ia mora l del j jresidente en el á n i m o de c a d a u n a de las cámaras , que t ienen, has ta en los malos t iempos, u n a minor í a d e hombres sensatos, capaces d e sobreponer a los sent imientos comunes el juicio sujjerior del bien públ ico ." 1 5

>|il ve to en Méx ico p u e d e ser total o parcial . Lo anter ior es con-secuencia de lo prescri to en el inciso c] del ar t ículo 72, que d ice : " E l proyecto de ley o decre to desechado en todo o en pa r t e jx>r el e j e c u t h o . . .'^J Se h a o p i n a d o que el veto parc ia l acrec ienta los po-deres del [presidente en la labor legislativa, y que es u n med io más comjj le to y flexible que el que establecen aquellos sistemas q u e sólo t ienen el veto to ta l 1 0 como en Nor teamér ica . 1 7

t̂ El inciso j] del a r t ícu lo 72 establece cjue: " E l e jecut ivo de la unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del congreso o de a lguna de las c á m a r a s c u a n d o e je rzan func iones d e cue rpo electoral o de j u r ado , lo mismo que c u a n d o la c á m a r a d e d ipu tados declare

,5 Emilio Rabasa, op. cil., pp. 177-178. " Andró Hauriou, op. cil., p. 811, y Jacques Lambert, op. cil., pp. 17 William Howard Taft , op. cil., p. 14. Consúltese también Artliur M.

Scblesingcr, Ji., op. cit., pp. 23U-240, y Edward S. Convin, op. cil., pp. 314-310.

E L V E T O 8 7

q u e debe acusarse a u n o d e los altos func ionar ios de la federac ión por delitos oficiales.

T a m j j o c o j w d r á hacer las a l dec re to de convoca tor ia a sesiones ex-t r ao rd ina r i a s q u e exp ida la comisión p e r m a n e n t e ^ J

T a l pa rece cjue todo aquel lo cjue no m e n c i o n a el inciso j] sí es susceptible d e ser ve tado . Sin e m b a r g o n o es así, p o r q u e la regla sobre qué p u e d e ve ta r el pres idente de la repúbl ica se ref iere ún i ca -m e n t e a la ma te r i a del j j ropio a r t ícu lo 72 i las leyes o decre tos "cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las- cámaras", es decir , cual -qu ie r o t ro acto del congreso no es susceptible de ser ve tado . Así, esjpecificando, el pres idente n o t iene f acu l t ad d e ve to respecto a :

a] L a s facu l tades exclusivas d e c a d a u n a d e las cámaras . b] Las facu l tades de la comisión p e r m a n e n t e . c] L a s f acu l t ades del congreso o de a l g u n a d e las c á m a r a s a c t u a n -

d o c o m o cuerjpo electoral , de j u r a d o o e j e r c i t ando acusación. d] Las f acu l t ades del congreso r e u n i d o en asamblea ún ica . e] Y c o n f o r m e con la r e f o r m a de 1977, en el a r t ículo 70 se señala

que t a m p o c o t iene la f acu l t ad de veto respecto a la ley que r egu la rá la e s t ruc tu ra y f u n c i o n a m i e n t o in ternos del c o n g r e s o ^

H e r r e r a y Lasso opina , con toda razón, q u e el inciso j] del a r t í cu-lo 72 es to ta lmente inútil, por absolutamente inoperante: "sin él, queda r í a p u r g a d a la const i tuc ión de un jprecejjto ba ld ío y con t rad ic -torio, projí icio a la confus ión y al e r ro r" . 1 8 E n esta f o r m a , el c a m i n o más fáci l p a r a conocer q u é se p u e d e ve ta r lo def ine , c o m o hemos d icho p á r r a f o de po r medio , el encabezado del ar t ículo 72: las leyes y decretos q u e no sean comjpetencia d e a lguna d e las cámaras .

Esta regla genera l auxi l ia p a r a ac la ra r el t ema , y sólo se p o d r í a discutir si en ella t ambién e n c u a d r a el supuesto de c u a n d o el con-greso a c t ú a en asamblea ú n i c a y existe u n j i residente provis ional : los casos de los art ículos 84 y 85 que se ref ieren, como ya hemos estu-diado, a c u a n d o el congreso designa a u n pres idente in te r ino o sustituto. C reemos q u e la regla genera l sí a b a r c a t ambién este caso, porque el encabezado se ref iere a leyes y decretos q u e se discuten sucesivamente en a m b a s cámaras .

Vj4ay que jjrecisar cjue el pres idente no jjosee la f acu l t ad de veto resjjecto de las r e fo rmas const i tucionales jjorcjue:

a] el a r t í cu lo 72 se ref iere ún i camen te a las leyes o decretos de carácter federa l , es decir , aquel las en q u e in terv iene el congreso de la unión ,

b] las r e fo rmas const i tucionales son ob ra del p o d e r revisor d e la

Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, segunda serie, México, Ed. Jus, 1904, j>. 90.

8 G FACULTADES DEL PRESIDENTE E N E L PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

c o n s t i t u c i ó n , ó r g a n o d e j e ra rqu ía superior a l congreso, ya q u e se e n c u e n t r a u b i c a d o en t r e el p o d e r const i tuyente y los poderes consti-tu idos —legislativo, e jecut ivo y judicial—•, y no p u e d e el pres idente

ve t a r la resolución d e u n ó rgano superior , j Si u n proyecto ve tado es conf i rmado , dice el inciso c] del c i t ado

ar t icu lo 72, por las dos terceras partes del número total de votos, en-tonces ese proyecto se convierte en lcy.\

A q u í el p rob lema estr iba en saber si p a r a supe ra r el ve to presi-dencia l son necesarias las dos terceras par tes del n ú m e r o total d e vo-tos de los legisladores en c a d a c á m a r a o las dos terceras par tes d e los legisladores presentes ; el p rob l ema se compl ica p o r q u e la redacc ión no es del todo correc ta y no lo h a sido d e m u c h o t i empo a t rás .

C o m o e jemplos veamos varios pá r ra fos d e El federalista, ref i r ién-

dose al v e t o : 1 "

" . . .y los proyectos devuel tos se conver t i rán en ley si, al ser recon-

siderados, resul tan ap robados po r los dos tercios de a m b a s cá-

maras . . . " " . . .con la consecuencia de que en esa f o r m a imped i rá que se con-

v ier tan en leyes, a menos d e que sean con f i rmadas pos te r io rmente po r las dos terceras pa r tes d e cada u n a de las r amas que in tegran el cue rpo legislativo. . . "

" H a y motivos p a r a esperar cjue no será m u y f r ecuen te el que u n a p roporc ión tan g r a n d e como es la de las dos terceras par tes d e a m b a s r a m a s de la legislatura, se vea d o m i n a d a s imul t áneamente po r pro-pósitos indebidos, t a n t o m á s c u a n t o que t e n d r á en con t r a la in-f luenc ia de l e jecut ivo ."

Los pá r r a fos anter iores parecen inclinarse por las dos terceras pa r -tes del total de los legisladores en c a d a c á m a r a .

H e r r e r a y Lasso realizó un interesante ensayo sobre este t ema , y del mismo concluyó q u e hay que in te rp re ta r el inciso c] del ar t iculo 72 c o m o las dos terceras par tes de los legisladores presentes. Tex -tua lmen te a f i r m ó que "dos terceras par tes del n ú m e r o total d e 'vo-tos' no son dos terceras par tes de los congresistas que podr í an votar si es tuvieran presentes, sino del n ú m e r o total de votantes efectivos — n o vi r tua les— en u n m o m e n t o d a d o . El q u o r u m se f o r m a con personas y no con votos y la votación es ac to que sólo pueden realizar los presentes. A los ausentes 110 p u e d e llamárseles 'votos'. D e ah í que la f ó r m u l a consti tucional , a u n q u e def ic iente desde el p u n t o d e vista del b u e n l engua je jur ídico, aparezca c o m o u n a clara s inécdoque : el total de votos es el total de votantes y sólo son votantes los presentes." 20

" Ha ni ilion, Madison y Jay, o¡>. cit., pp. 292, 312 y 315. m Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, op. cit., p. 121.

E L VETO 8 9

Estoy de acue rdo con H e r r e r a y Lasso en q u e el inciso c] del a r -tículo 72 se ref iere a las dos terceras par tes del n ú m e r o total d e los presentes, p o r las siguientes razones:

a] el an t eceden te del veto en la const i tución federa l d e 1824, b] los p recedentes del ar t ículo 37 de la tercera ley de la consti-

tución de 1836 y el a r t ícu lo 58 de las bases orgánicas de 1843; en el contex to d e esos cuerpos legislativos, se en t end ía que se re fe r ían a las dos terceras pa r tes de los legisladores presentes,

c] el p á r r a f o c i t ado d e Emi l io Rabasa , q u e se está re f i r i endo en su comparac ión a las dos terceras par tes de los legisladores presentes,

d] el a r g u m e n t o a d u c i d o p o r el p rop io M a n u e l H e r r e r a y Lasso, e] el d i c t a m e n d e la segunda comisión de const i tución del con-

greso const i tuyente de 1916-1917, que expresó lo s iguiente: "Es to lo corr ige el inciso c] de l ar t ículo 72 del proyecto, en d o n d e las ob-servaciones q u e h a g a el e jecut ivo a u n proyecto d e ley o decre to , provoca u n a segunda discusión en a m b a s c á m a r a s y requiere u n a nueva ap robac ión por dos tercios de votos de los individuos presentes en c a d a c á m a r a , p a r a q u e d e b a p romulgar se p o r el e jecut ivo, sin excusa." 2 1 Y hay que recorda r que el ar t ículo 72 se a p r o b ó sin dis-cusión ni modif icac ión , salvo u n a adic ión al inciso j],

f] la ju r i sp rudenc ia no r t eamer i cana , que en el caso de Missouri P. 11. Co. v. Kansas 248 U. S. 276 estableció q u e : "el vo to d e dos ter-cios en c a d a c á m a r a r equer ido p a r a d e j a r sin efecto u n veto impl ica el voto de dos tercios de los miembros presentes, cuya asistencia consti tuye q u o r u m , y 110 el vo to de dos tercios de la to ta l idad de los miembros , presentes y ausentes" , 2 2

g] el p receden te en la rea l idad mexicana , q u e acep tó q u e el veto se supera con las dos terceras par tes de los legisladores presentes. Así se p rocedió respecto al veto q u e el pres idente in te rpuso con re lación al proyecto de r e fo rmas a u n a serie de art ículos de la ley electoral federal en 1949.2 3

E n v i r tud d e la m e n c i o n a d a rea l idad mexicana , el veto no h a jugado el pape l q u e t iene reservado en el p roced imien to legislativo: en Méx ico es m á s bien el pres idente qu ien rea lmen te legisla, y el poder legislativo e jerce u n a especie de derecho de veto respecto a las r e fo rmas que , sin ser impor tan tes , realiza a los proyectos presi-denciales. E m p e r o , el pres idente sí h a e jerc ido su facu l tad de ve to en múltiples ocasiones y n o sólo en dos como se h a a f i rmado . 2 4

21 Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. 11, p. 312.

B Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales..., op. cit., pp. 130-131. 53 Ib id., j ) . 1 0 9 .

M Alcxamler T. Eilclmann, op. cit., p. 421, y Roben E. S'colt, Mexican

00 FACULTADES DEL PRESIDENTE EN E L PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO*

El ve to d e bolsillo (pocket veto) es u n a f igura conocida po r e l d e r e c h o const i tucional no r t eamer icano , y consiste en q u e si pasan los diez dias f i j ados y el pres idente no presenta observaciones, el proyecto se convier te a u t o m á t i c a m e n t e en ley, a menos q u e la le-

government in transilion, Urbana, University of Illinois I'rcss, 1971, p. 263. Respecto a cómo el presidente mexicano lia ejercido su facultad de veto,,

podemos aportar los siguientes datos de lo ocurrido en la cámara de dipu-tados:

En 1917 el presidente interpuso el veto una vez. En 1918, seis, y tres de ellos se referían a leyes convocando a elecciones extraordinarias en diferentes distritos. En 1919 hubo seis vetos.

De 1920 a 1927 no se interpuso veto en los años 1920, 1923 y 1925. En 1921, hubo 2; en 1922, 3; en 1924, 2; en 1926, 0; y en 1927, 11. En 1928, hubo varios vetos y entre ellos algunos fueron respecto a decretos

del congreso concediendo jubilaciones y pensiones; en los años posteriores también se encuentran múltiples vetos sobre estas materias, lo curioso es que en algunos de estos casos, posteriormente el ejecutivo retiró sus obje-ciones, es decir, retiró su veto.

En 1929, el presidente vetó el decreto en que se le autorizaba para otorgar al ayuntamiento de San Cristóbal de las Casas, Chis., la cantidad de $50 OOO.OO1

para iniciar las obras de canalización, desazolve, etc., de las aguas del lío-Amarillo; el decreto para otorgar al gobierno de Tamaulipas la cantidad de $50 000.00 para la reparación de carreteras en ese estado, y el decreto para otorgar $3 000.00 para la construcción de una escuela en Aguascalientcs.

En 1930, los vetos versaron sobre materias fiscales, pensiones, jubilaciones y reformas de los artículos 113, 114 y 110 de la ley orgánica de los tribu-nales del fuero común en el distrito y territorios federales.

En 1931, los vetos se refirieron a materias fiscales y de pensiones. En 1932, el presidente, entre otros proyectos, vetó la ley de ingresos del

erario federal y los presupuestos de egresos de ese año, la reforma del segundo párrafo del artículo 113 de la ley orgánica del distrito y territorios federales, amén de una serie de decretos concediendo pensiones.

En 1933 entre los principales vetos podemos señalar el proyecto de ley sobre jubilaciones para funcionarios y empleados del poder legislativo, pro-yecto de reforma al artículo 12 de la ley constitutiva del banco de México, decreto por el que la nación cede al gobierno de Sinaloa el terreno donde estuvo edificado el cuartel Rosales en el puerto de Mazatlán, el decreto por el que se faculta al ayuntamiento de Villa Cecilia, Tamps., para disponer de los terrenos ganados al mar, el decreto por medio del cual los cerillos y fósforos que se exporten no causen el impuesto federal del 10% y el pro-yecto de reformas de los artículos 1, 11, 32, 33 y otros, de la ley de impuesto sobre minería.

En 1933, el ejecutivo vetó diversos proyectos de decretos de pensiones, pero retiró sus observaciones de algunos decretos que beneficiaban con pensiones a algunas personas.

En 1934, el ejecutivo retiró sus observaciones a las reformas de los ar-tículos 1, II, 32, 33 y otros, de la ley de impuesto sobre minería, y veló reformas al código penal. En 1935, el congreso superó el veto presidencial al proyecto de ley de ju bilaciones a los funcionarios y empleados del poder legislativo, y como el

EL VETO

91 gis la tura concluya su pe r íodo o empiece u n a e t a p a d e vacac iones d e n t r o d e ese té rmino, y el pres idente omi t a la f i r m a del p royec to "o lv idándolo en su bolsillo".2r i Gene ra lmen te , se exponen las razones po r las cuales se hace uso del veto de bolsillo. Así, de los 260 vetos dé bolsillo q u e Roosevelt in terpuso, en 258 se m a n i f e s t a r o n las causas. Y d e los 447 q u e se d ieron de 1934 a 1963, sólo en c u a t r o se omi t ie ron los a rgumentos . 2 0

E n M é x i c o n o es posible la exis tencia del veto de bolsillo. El in-ciso b] del a r t ícu lo 72 es muy c la ro : ^ S e r e p u t a r á a p r o b a d o p o r el poder e jecu t ivo t o d o proyecto n o devue l to con observaciones a la c á m a r a de su origen, d e n t r o de diez días út i les ; a no ser que, co-

cjecutivo no publicaba dicha ley, en 1936, se nombró una comisión para que se entrevistara con el secretario de gobernación sobre este aspecto.

En 1937, se vetaron varios proyectos de decreto sobre pensiones. En 1938, entre los provectos que se vetaron estuvo el que modificaba la

tarifa del impuesto general de importación. En 1939, encontramos, de nuevo, vetos a proyectos de decretos sobre pen-siones. En 1940 se velaron, entre otros, el proyecto de decreto que obligaba a las

empresas cinematográficas a exhibir películas nacionales, el proyecto para la creación del banco de ahorro y construcción, el proyecto para la compra del 51% de las acciones de la serie "A" del banco de la industria eléctrica, el proyecto de reforma al artículo 29 de la ley que creó el banco de Méxi-co, el proyecto de reforma del artículo 16 de la ley general de pensiones civiles de retiro y el proyecto de decreto exceptuando de impuestos la venta e impor-tación de libros, textos musicales, etcétera.

De 1941 a 1976, el presidente no interpuso ningún veto en los años 1944, 1945, 1953, 1955, 1957, 1958, 1959, 1960, 1961, 1962, 1966, 1967, 1968, 1970, 1971, 1972, 1973, 1974, 1975 y 1976.

En 1941 se interpusieron 3 vetos; en 1942, 2; en 1943, I; en 1946, 2; en 1947, 1; en 1948, 3; en 1949, 10; en 1950, 3; en 1951, .7; en 1952, 2; en 1954, 2; en 1956, 2; en 1963, 4; en 1964, 6; en 1965, 12; y en 1969, 1.

De los vetos anteriores, quizás algunos de los más importantes hayan sido los siguientes: en 1943, a la reforma de la fracción x del artículo 326 de la ley federal del trabajo; en 1954, al proyecto de ley orgánica de los tribunales de justicia del fuero común del distrito y territorios federales y al proyecto de código de procedimientos penales para el distrito y territorios federales; en 1964, al proyecto de vías generales de comunicación y medios de transporte y al proyecto de reformas y adiciones a la ley general de bienes nacionales, y cu 1969 al proyecto de decreto por el que se reformaban varios artículos (le la ley de crédito agrícola.

Luis Raúl González Pérez colaboró en la recopilación de los datos ante-riores.

" Véase Manuel García l'clayo, op. cit., pp. 389-390; William Howard Taft , op. cit., p. 23; Edward S. Convin, op. cit., p. 314; Arthur M. Schlesingcr, Jr., op. cit., pp. 243-244 y 400; y I'aolo Uiscarctti di Ruffla, op cit., p. 97.

" Clcnicnt E. Vosc, The memorándum pochet veto, en The Journal of Politice, vol. 26, núin. 2, Gainesville, Florida, Universidad de Florida, 1964, pp. 397 398.

y , , FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDI M U NIO LEGISLATIVO

rriendo este término, hubiere el congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el congreso esté reunido."/(E\ subrayado es nuest ro . )

V e a m o s a lgunos datos sobre el veto que p o n e n d e mani f ies to el p a -pel q u e ese de recho le pe rmi t e j u g a r al pres idente en el proceso legislativo, en países d o n d e la real idad es conduc ida p o r la n o r m a

c o n s t i t u c i o n a l y viceversa. F . D . Roosevel t opuso 631 vetos a proyectos de l congreso nor te -

amer icano , y éste sólo p u d o superar los en diez ocasiones.2 7

U n p á r r a f o q u e en nues t ra opinión p in t a el p a n o r a m a nor teamer i -c a n o sobre la ef icacia del veto, es el s iguiente: " E n c u a n t o a la efi-cacia real de l ve to del pres idente c o m o control sobre el congreso, el tes t imonio d e las estadísticas es t e rminan te . E n t r e el comienzo d e la admin is t rac ión d e George Wash ing ton y la segunda adminis -t ración de F . D . Roosevelt , se ve ta ron 750 proyectos, d e los cuales 483 e ran proyectos privados. D e estos 750 vetos sólo f u e r o n a n u l a -dos 49 , s iendo seis d e ellos vetos de proyectos pr ivados. Es decir , el 16 p o r c iento d e los vetos d e proyectos públicos y el u n o p o r c iento m á s d e vetos d e proyectos pr ivados f u e r o n anulados . Esto t a m p o c o t o m a en consideración que qu ince d e los cua ren t a y tres vetos a n u -lados d e proyectos públicos ocurr ieron d u r a n t e la ' vende t t a ' en t re A n d r e w J o h n s o n y el congreso; ni a u n los vetos d e bolsillo, d e los cuales unos 330 se h a n p r o d u c i d o d u r a n t e el per íodo c o m p r e n d i d o

en t r e 1789 y 1936. L a s ú l t imas estadísticas se a ju s t an s u s t a n c i a l m e n t e

a este p a t r ó n . S i m u l t á n e a m e n t e , parece jus to decir que el ve to del pres idente es n o r m a l m e n t e efect ivo en nueve casos d e diez." 2 8

4.[LA PUBLICACIÓN \

}La f racc ión i de l a r t ícu lo 8 9 concede e impone al pres idente tres facu l tades y obligaciones: la p r imera d e ellas es p r o m u l g a r la ley. '

Nues t ra const i tución emp lea el verbo p r o m u l g a r en el a r t í cu lo 89, pe ro en los incisos a] y c] de l ar t ículo 72 usa c o m o sinónimos publi-ca r y p r o m u l g a r . P o r t an to , en nuestra opin ión , el in té rp re te no puede dis t inguir c u a n d o la consti tución n o lo hace , a m é n d e que a nues t ro cr i ter io n o h a y razón real p a r a hace r d i c h a dist inción. Sin embargo , p a r t e d e la doc t r ina mex icana la hace , y* en t i ende por p romulgac ión la comprobac ión que el pres idente debe real izar de

- Andró Hauriou, o¡>. cit., pp-- Edwaid S. Corwin, <>p. al.. P- S«*-

LA PUBLICACIÓN 93

que se satisficieron todas las fo rmal idades y se l lenaron todos los re-quisitos cjue la const i tución impone al poder legislativo en el proceso legislativo, así como la o rden de publ icación de la ley.2^

A mi juicio, esa dist inción n o sólo es supe r f lua sirio que p u e d e resul tar peligrosa. Si el pres idente considera q u e n o se h a n satis-fecho las fo rmal idades del proceso legislativo, será u n a razón p a r a que in te rponga el veto, y si éste es superado , deberá prevalecer la opinión del legislativo. L a const i tución no d a al pres idente f acu l t ad pa ra nuevas observaciones, pues sería u n segundo ve to ; pe ro lo pe-ligroso de la dist inción estr iba en que el pres idente podr í a nu l i f i ca r todo el proceso legislativo, si a m p a r a d o en que n o se satisficieron los requisitos de d icho proceso, no p romulga la ley. En esta f o r m a , el proceso legislativo queda r í a comple t amen te en sus manos , y tan no es éste el sent ido de nues t ra const i tución, que ella i m p o n e la publicación (p romulgac ión en la terminología de^ ar t ículo 89) c o m o una obligación que no p u e d e e ludir el presidente, fil t iene que p u -blicar, le parezca o no la ley.]

^Publicar es d a r a conocer la ley a los habi tan tes del país y m a n i -festar desde c u á n d o comienza su vigencia. L a publ icación debe ser hecha a través del med io en que sabemos que se d a n a conocer las leyes, y que en México es el Diario Oficial. [

R e p i t a m o s : i el pres idente está obligado a pub l ica r la ley, y si n o lo hace esa l e y no en t r a en vigor.; A h o r a bien, la ley f u n d a m e n t a l no de jó discrecional idad al pres idente sobre la publ icación, sino que se la impuso como obligación, y las obligaciones no se p u e d e n eludir, hay que cumpli r las . Entonces , ¿ q u é hacer an te u n pres idente que se niega a publ ica r u n a ley? Burgoa op ina que el congreso p u e d e publicar la ley, y en esto estamos de acue rdo con él -—y esta tesis se cor robora pues en la r e f o r m a al ar t ículo 70 en 1977, se ind ica que la ley que regulará la es t ruc tura y f u n c i o n a m i e n t o in ternos del congreso, n o necesita d e p romulgac ión del pres idente p a r a t ener vigencia—; pe ro hay y t iene que habe r m á s : Burgoa a f i r m a que esta omisión presidencial no es causa del juicio de responsabi l idad po-lítica,30 y nosotros creemos que sí lo es.

L a const i tución no cont iene declaraciones sino preceptos jur íd i -cos, y la p rop ia ley f u n d a m e n t a l construye las garan t ías const i tucio-nales, es decir los ins t rumentos procesales que debe seguir el ó r g a n o que señala la const i tución mi sma p a r a que la disposición v io lada e

" En este sentido Miguel Lanz Durct, op. cit., p. 248; Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 455; Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 451; Andrés Sena Rojas, La Iunción constitucional..., op. cit., p. 237. Daniel Moreno, también acepta la distinción aunque le otorga diversa acepción, op. cit., p. 380.

x Ignacio Burgoa, op. cit., p. 850.

9 4 F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E E N E L P R O C E D I M I E N T O L E G I S L A T I V O

i n f r i ng ida sea resarcida, y el o rden ju r íd ico a f e c t a d o sea re inte-

g rado . 3 1

L a s ga ran t í a s consti tucionales q u e t iene nues t ra ley f u n d a m e n t a l son seis;3 2 estas garant ías defienden a la p rop ia ca r ta m a g n a , a los d e m á s preceptos de la const i tución. N o es cierto que si a lgunas nor-m a s consti tucionales son violadas, n o t engan sanción. T o d a n o r m a const i tucional t iene sanc ión : [ jara ello están las garan t ías const i tu-cionales.

\ E n el caso d e que el pres idente no pub l ique u n a ley, está i ncum-pl iendo u n a obligación const i tucional , q u e b r a n d o el p r inc ip io de la división de poderes y a n u l a n d o al poder legislativo; en consecuencia , está r o m p i e n d o el o r d e n jur íd ico y, por tan to , t iene responsabi l idad polít ica que se le p u e d e seguir a través d e un juicio d e responsabi-l idad pol í t ica e n c u a d r a n d o su omisión en el ú l t imo p á r r a f o del ar-t ículo lOííji p á r r a f o q u e es tudio en el cap í tu lo x v m d e este ensayo.

Los preceptos const i tucionales no están p a r a que el ó r g a n o d e p o d e r dec ida si los c u m p l e o n o : los t iene que cumpl i r , y en caso de que no lo h a g a , la p rop ia ley f u n d a m e n t a l se defiende y defiende a la persona a t ravés de las garan t ías consti tucionales. C u a l q u i e r o t ra tesis convier te a la const i tución en u n m e r o ideal, en u n c o n j u n t o d e declaraciones e intenciones, y no en el c o n j u n t o de no rmas ju -rídicas d e ca rác te r sup remo, las cuales c rean todas las otras no rmas d e ese o rden jur ídico.

5.\^LA E J E C U C I Ó N ^

L a segunda d e las facu l tades y obligaciones que cont iene la ya m e n -c ionada f r a c c i ó n - ^ d e l ar t ículo 89 const i tucional , es la e jecución de las leyes. Esta f acu l t ad es t an i m p o r t a n t e q u e le d io n o m b r e al po-d e r q u e la realiza. El p o d e r e jecut ivo es qu ien e jecu ta la ley, quien la pone en vigor,3 3 quien tiene la decisión ejecutoria34 y qu ien realiza los actos mater ia les conducentes a su e jecución. J

31 Al respeelo puede consultarse Héctor Fix-Zamudio, Las garantías cons-titucionales• en el derecho mexicano, en Revista de la Facultad de Derecho, Culiacán, Universidad Autónoma de Sinaloa, t. i, núm. 3, 1905, p. 179 ss.; y Héctor Fix-Zamudio, La defensa de la constitución, en la misma revista ci-tada en esta nota, pp. 159-100. M Jorge Carpizo, La función de investigación de la suprema corte de jus-ticia, cu Iil Foro, quinta época, núm. 28, México, 1972, pp. 65-60.

Genaro García, op. cit., p. 107. 3 ' Maurice I-Iauriou, op. cit-, p. 431.

« A E J E C U C I Ó N

95 t L a e jecución de u n a ley —según T e n a R a m í r e z — 3 5 consiste en

reSlizar los actos necesarios p a r a h a c e r efect iva , en casos concretos, la ley exped ida p o r el p o d e r legislativo, j

¿ P u e d e el e jecut ivo d e j a r de apl icar y e j e c u t a r u n a ley p o r con-s iderar la an t icons t i tuc iona l? L a ju r i sp rudenc ia d e la s u p r e m a cor te d e just ic ia establece q u e la cons t i tuc ional idad de u n a ley sólo p u e d e e x a m i n a r l a el p o d e r judic ia l federal , p o r m e d i o del ju ic io d e a m -paro . 3 0

En 19-12, s iendo Gabi t io F r a g a minis t ro de la sup rema cor te de justicia, l uchó p a r a q u e se c a m b i a r a la j u r i sp rudenc ia d e la sala

admin i s t r a t iva . F r a g a a f i r m ó que si bien el e jecut ivo está obl igado a e j e c u t a r las leyes q u e expida el congreso, n o es posible, p o r dos motivos, q u e esta obligación se ref iera a leyes an t icons t i tuc ionales : p r imero , p o r q u e sería absu rdo pensar q u e la p rop ia const i tución obliga a e j e c u t a r leyes q u e la con t r ad igan y, segundo, p o r q u e p a r a pode r desobedecer la ley f u n d a m e n t a l po r n o r m a secundar ia opues ta a ella, sería necesario en la const i tución texto expreso q u e lo pe rmi -tiera, lo q u e sería t a n t o c o m o a f i r m a r q u e ese o rden ju r íd ico no existe y que el único pode r q u e está obl igado a respetar la consti-tución es el legislativo, en tal f o r m a q u e si éste n o cumple , los otros poderes se e n c u e n t r a n exonerados de d icha obligación.

[ F r aga t a m b i é n a f i r m ó q u e el e jecut ivo n o es u n agen te mecán ico , un instrumento ciego de la voluntad del legislativo, sino q u e t iene d iscernimiento y vo lun tad p a r a hacer q u e el ac to de e jecuc ión sea un ac to p r o p i o ; y en la m e d i d a que sea necesario p a r a el e jercic io d e la f a cu l t ad de e jecución, el e jecut ivo debe decidi r asuntos d e const i tuc ional idad. I

A h o r a bien, el e jecut ivo no valora con el ob je to d e a n u l a r la ley inconst i tucional , y c o m o lo realiza c u a n d o a ú n n o existe controvers ia consti tucional , o sea c u a n d o todavía no se h a p e d i d o a m p a r o , y c o m o el cri terio de l e jecu t ivo lo p u e d e revisar el p o d e r judic ia l federa l , no se p u e d e a f i r m a r que el e jecut ivo no posea compe tenc ia p a r a el p rob lema p l a n t e a d o ; estos mismos a r g u m e n t o s se p u e d e n hace r valer en el sent ido de q u e esta ac t i tud del e jecut ivo n o impl ica ni desequi-librio ni invasiones d e compe tenc ia respecto a los otros poderes .

\ F r a g a ac l a ró q u e sólo las au to r idades adminis t ra t ivas q u e posean facultades de decisión p u e d e n decidir las cuestiones const i tucionales,

M Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 458. " La suprema corte de justicia, respecto a esta jurisprudencia, sólo abre

tímidamente la puerta a través de lo que Héctor Fix-Zamudio lia denominado el recurso de inconstitucionalidad en Juicio de amparo, México, Ed. Porri'ia, 1964, p. 179.

96 FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

es decir , ú n i c a m e n t e están facu l tados p a r a ello el pres idente de la r epúb l i ca y u n pequeño n ú m e r o d e funcionar ios . (

< Así, p a r a F raga , las au tor idades adminis t ra t ivas p u e d e n va lorar u n a ley desde el p u n t o de vista const i tucional , pe ro con varios requisi tos: i] q u e no exista controvers ia const i tucional o sea q u e n o se h a y a inic iado juicio de a m p a r o ; n] que no se p r e t e n d a reglar los ac tos de los otros poderes ; ni] q u e esa in te rpre tac ión t enga la posibil idad legal de ser revisada po r el pode r judic ia l federa l , y iv] q u e t engan

facu l tades d e decisión.8 7 j L a tesis an te r io r d io origen a u n a controversia doc t r ina l d e g r a n

impor t anc i a en el de recho const i tucional mexicano , de la cual nos hemos o c u p a d o en o t ra ocasión; 3 8 aho ra sólo nos refer i remos al pen -samien to d e los maestros M a r t í n e z Báez y Carr i l lo Flores.

An ton io M a r t í n e z Báez dec la ró que el e jecut ivo n o p u e d e realizar el e x a m e n d e c o n s t i t u c i o n a l i d a d de las leyes, pues el t i tular de ese pode r es sólo u n mag i s t r ado que , -si e f ec tua ra tal cal if icación, en-t ra r ía en conf l ic to con el p o d e r legislativo sin que existiera u n àrbi -t ro que pud i e r a encon t r a r resolución ju r íd ica al p r o b l e m a ; p o r t an to , la decisión sería polí t ica, y si se permi t ie ra al e jecut ivo no apl icar la ley po r considerar la ant iconst i tucional se romper í a el equil ibr io en t re los dos poderes . Además , se crear ía u n a defensa const i tucional con efectos erga omnes, lo cua l es ilógico pues ni s iquiera las resoluciones del p o d e r judic ia l poseen el m e n c i o n a d o efecto.3"

A n t o n i o Carr i l lo Flores piensa que el e jecut ivo n o p u e d e d e j a r de ap l ica r u n a ley p o r considerar la ant iconst i tucional , ya que el presi-den t e t iene u n m o m e n t o p a r a op ina r sobre la const i tucional idad de u n a ley: d u r a n t e los días en que p u e d e in t e rponer el veto. Se podr ía ob j e t a r q u e si ve ta la ley, p e r o el congreso con la mayor ía necesaria supera ese veto, el e jecut ivo no p u d o de tene r esa ley inconst i tucional y p o r t a n t o n o está obl igado a cumpl i r la . Es ta in te rpre tac ión es incorrecta , pues el e jecut ivo, a pesar d e considerar la ley anticons-t i tucional , t iene que publ icar la , y n o t endr í a ob je to q u e la publ icara

si n o va a cumpl i r la . Carr i l lo Flores a con t inuac ión a f i r m a que la regla an te r io r no es

37 Cabino Fraga, ¿Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes, autoridades distintas, del poder judicial de la federación?, en Revista de la Escuela Nacional de Juri?prudei>cia, núnis. 13-14, México 1942, pp. 139-

142. M Jorge Carpizo, La interpretación del articulo ¡)) constitucional, en Bo-

letín Mexicano de Derecho Comparado, t. H, núm. 4, México, Universidad Nacional Autònoma de México, 1969, pp. 29-32.

" Antonio Martínez Báez, El indebido monopolio del poder judicial de la federación para conocer de la constitucionalidad de las leyes, en Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núm. 15, México, 1942, pp. 249-253.

I-A EJECUCIÓN 97

absoluta, y que el pres idente de la repúbl ica , c o m o cua lqu ie r au to r i -dad , n o está ob l igado a e j e c u t a r u n a ley q u e juzgue inconst i tucio-nal, si se d a n los siguientes requisi tos: i] que se t ra te de la con t r a -dicción a u n p recep to const i tucional d e con ten ido concre to y n] que su e jecución e in te rpre tac ión estén e n c o m e n d a d a s al p o d e r e jecut ivo. O t o r g a varios e jemplos en este sentido. Bástenos con u n o : el a r t í cu lo oc tavo const i tucional expresa que " a toda pet ic ión debe rá recaer un acue rdo escrito de la au to r idad a quien se haya d i r ig ido" ; u n a ley que o r d e n a r a n o contes ta r las peticiones, p u e d e y debe ser desobe-decida p o r el p o d e r e jecut ivo. Este a u t o r as ienta que la g r a n mayor í a d e los casos en q u e u n a ley se r e p u t a ant iconst i tucional , n o der iva del texto sino de la f ina l idad de q u e sobre la in te rpre tac ión del le-gislador prevalezca la d e quien v a a apl icar la . 4 0

C o n an te r io r idad 4 1 he man i fe s t ado que estoy de a c u e r d o con el pensamien to d e Carr i l lo Flores : la a u t o r i d a d adminis t ra t iva n o debe d e j a r d e e j e c u t a r u n a ley po r considerar la ant iconst i tucional , y sólo como excepción lo p o d r á hace r respecto a aquellos ar t ículos cons-t i tucionales que t ienen u n contenido concreto, es decir, q u e son m u y claros, q u e n o a d m i t e n más q u e u n a in te rpre tac ión y que son m u y pocos. Y a u n en estos casos, sólo pod r í an d e j a r de apl icar la ley las au tor idades con facu l tades de decisión, siendo t ambién aplicables las o t ras tres restricciones a p u n t a d a s p o r F raga .

Esta cuest ión es muy interesante, y en México si la no apl icación de u n a ley p o r el e jecut ivo lesiona los derechos d e u n a persona, ésta t iene el i n s t rumen to del juicio de amparo p a r a resarcirse de dicha lesión.

Querernos t e rmina r este cap í tu lo con dos t ranscripciones de posi-ciones an tagónicas q u e se man i fes ta ron en el ju ic io polí t ico q u e se le siguió al pres idente no r t eamer i cano A n d r e w Johnson en 1868.

Groesbeck, u n o de los defensores del presidente , an te la p r e g u n t a de si debía el pres idente e j e c u t a r todas las leyes, respondió : "No. Si la s u p r e m a cor te dec la ra inconst i tucional una ley, él no deber ía e je-cutar la . Si la ley estuviera ev iden temente en cont radicc ión con las simples provisiones expresas de la const i tución, como si u n a ley prohibiera al pres idente conceder indu l to en cua lqu ie r caso o si una ley dec la ra ra que n o p u e d e ser c o m a n d a n t e en jefe , o si u n a ley le impid ie ra pa r t i c ipa r en la concer tación de u n t r a t ado , a f i r m o que el presidente , sin acud i r a la sup rema cor te de los Estados U n i -dos, p a r a m a n t e n e r la in tegr idad de su d e p a r t a m e n t o , q u e p o r el

10 Antonio Carrillo Flores, El ejecutivo y las leyes inconstitucionales, en Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núm. 15, México, 1942, pp." 258-263.

" Jorge Carpizo, La interpretación del articulo 1)3..., op. cit., p. 31.

98

•u-rr r N E L P R O C E D I M I E N T O L E G I S L A T I V O F A C U L T A D E S D E L P R E S I D E N T E E N

m o m e n t o le h a sido conf iada , n o está obl igado a e j ecu t a r l a ; y seria

coba rde y falso hac i a las responsabil idades d e su ca rgo si las e je -

c u t a r a . " L o s acusadores d e Johnson , a través d e u n o d e ellos, sostuvieron

la tesis c o n t r a r i a : "S i u n a ley es de h e c h o inconst i tucional , p u e d e ser de rogada por el congreso; o c u a n d o u n caso surge d e b i d a m e n t e , p u e d e ser a n u l a d a en sus aspectos inconsti tucionales p o r la s u p r e m a corte d e los Es tados Un idos . L a derogación d e la ley es u n ac to le-gislat ivo; la dec la rac ión d e la cor te de q u e es inconst i tucional es u n ac to jud ic i a l ; p e r o la f a cu l t ad d e derogar , a n u l a r o rechazar u n a ley d e los Es tados U n i d o s n o es, d e n i n g u n a m a n e r a , u n a a t r ibuc ión e jecut iva . El e jecu t ivo d e b e cu ida r q u e las leyes sean f ie lmente e je-cu tadas , m a n d a t o t o t a l m e n t e incompat ib le con la teoría d e q u e está d e n t r o del p o d e r de l e jecut ivo de rogar , a n u l a r o rechazar u n a ley c íe l país. P a r a el pres idente , en el cumpl imien to d e sus deberes e je-cutivos, todas las leyes son iguales. N o p u e d e inqui r i r acerca d e su convenienc ia o c o n s t i t u c i o n a l i d a d . Se p re sume q u e todas las leyes son const i tucionales, y si en rea l idad lo son o no , cor responde a l e j ecu t ivo considerar las así mien t ras tengan f o r m a d e ley." 4 2

« Edward S. Corwin, op. til., p- 00.

V I H . F A C U L T A D E S L E G I S L A T I V A S D E L P R E S I D E N T E

1. L O S C A S O S E N L O S C U A L E S EL P R E S I D E N T E P U E D E LEGISLAR

Hoy en d ía no causa n i n g u n a sorpresa el hecho de que, en la in-mensa mayor ía de los países, el e jecut ivo legisla. Sólo que esta ex-presión el ejecutivo legisla t iene connotaciones m u y diversas de acuer -do con el país de que se t ra te \ Así, a lgunos órdenes jur ídicos a c e p t a n la f igura de leyes delegadas o T Í e decretos legislativos en los cuales, por diversas razones, el legislador delega expresamente facu l tades legislativas en el pode r ejecut ivo, j S i n e n t r a r en n i n g u n a discusión LA doctr inal sobre este aspecto, que po r cierto h a sido a b u n d a n t e m e n t e % discut ido, ' podemos decir que i en México el pode r e jecu t ivo sólo Ciüfjl1

tiene facu l tades legislativas en I831 casos en que expresamen te lo fa - lü, I culta p a r a ello la cons t i tuc ión; en otras palabras , el pode r legislativo l¡JCj ! no p u e d e delegar a lguna o a lgunas de sus a t r ibuciones en el e je- l cutivct. ^ ^ j

El '^artículo _42Uconsagra e ' p r inc ip io de la separación de poderes , dic iendo q u e : "E l s u p r e m o pode r de la federac ión se divide, p a r a Hitan

1 Ricardo Gómez-Acebo, El ejercicio de la función legislativa por el go-bierno: Leyes delegadas y decretos • leyes, cu Revista de Estudios Políticos, vol. XL, mím. 60, Madrid. Instituto de Estudios Políticos, 1951, pp. 71-81.

La segunda comisión del congreso internacional de juristas sobre la ac-ción del poder ejecutivo y el imperio de la ley, celebrado cu Río de Ja-neiro en 1962, manifestó:

"Segunda comisión.—B. Fiscalización legislativa 1. La complejidad de la sociedad moderna puede exigir la delegación

de atribuciones legislativas al poder ejecutivo por el legislativo, particular-mente si los requerimientos de una práctica equitativa hacen necesarias modificaciones frecuentes o si no cabe prever razonablemente que el poder legislativo atienda a los detalles técnicos.

2. Las disposiciones por las que se deleguen atribuciones legislativas habrán de definir cuidadosamente el alcance, los fines y, caso necesario, la vigencia de la legislación por delegación y habrán de establecer el proce-dimiento para que se pueda hacer efectiva", en Congreso internacional de juristas sobre la acción del j)oder ejecutivo y el imperio de la ley, en Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal, año xxv, núms. 123 y 121, Caracas, Venezuela, 1963, p. 212.

Sobre este tema de facultades extraordinarias, puede consultarse Jaime Castro, Funciones del presídeme de la república en Colombia, en Revista de Iii Universidad Externado de Colombia, vol. íx, núm. 3, Bogotá, Colombia, 1968, p. 681.

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itimi I

p KM» FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE

su ejercicio, en legislativo, e jecut ivo y judicial . . ." , y otorga u n a p ro -tección a d i cho pr inc ip io al o r d e n a r : " N o p o d r á n reunirse dos o m á s d e estos poderes en u n a sola persona o corporación, ni depo-sitarse el legislativo en un individuo, salvo el caso de facu l t ades ex t raord inar ias al e jecut ivo de la unión , c o n f o r m e a lo d ispuesto en el ar t ículo 29. E n n ingún o t ro caso, salvo lo dispuesto en el segundo p á r r a f o del ar t ículo 131, se o to rgarán facu l tades ex t raord i -nar ias p a r a l eg i s l a r^

Nótese q u e es el p rop io ar t ículo el que de inmed ia to empieza a

en u n c i a r las excepciones a la protección del pr inc ip io de la separa-

ción d e poderes. Por t an to , p regun témonos po r qué razón el\_ejecutivo legisla. Po-

demos contes ta r q u e las razones son var ias y d e diversa índole, pe ro qu izá las m á s impor tan tes son :

f y ^ a j en épocas d e emergencia se necesitan decisiones rápidas , b] el e jecut ivo es quien cuen ta con personal compe ten te en el as-

ijm, pec to técnico y l! c] los poderes legislativos se ocupan d e las cuestiones generales, y 1 las leyes necesi tan ser precisadas, po r lo q u e se d e j a esta labor en

m a n o s del e jecut ivo. V E n México , p o r m a n d a t o consti tucional , el e jecut ivo p u e d e realizar

V func iones legislativas en cinco supuestos: a] los casos de emergencia , según el ar t ículo 29 ;

'l»l< b] las med idas d e sa lubr idad , según la f racción xvi del ar t ícu-lo 73 ; c] los t ra tados internacionales , según la f racc ión i del ar t ículo

76 y la x del 8 9 ; d ] la f acu l t ad reg lamentar ia , según la f racción i del ar t ículo 89, y

e] la regulación económica , según el segundo p á r r a f o del ar t ícu-

lo 131. V a m o s a e x a m i n a r cada u n o de ellos. [

2 . Y L A S S I T U A C I O N E S DE EMERGENCIA j

El ar t ículo 29 señala q u e : \ ^ E n los casos d e invasión, per turbación grave de la paz públ ica o de cua lqu ie ra o t ro que ponga a la so-ciedad en g r a n d e peligro o confl icto, so lamente el pres idente de la repúbl ica mexicana , de a c u e r d o con el consejo d e ministros y con aprobac ión del congreso de la un ión , y, en los recesos d e éste, d e la comisión pe rmanen t e , p o d r á suspender en todo el país, o en lugar de t e rminado , las garan t ías cjue fuesen obstáculo p a r a hacer

SITUACIONES DE EMERGENCIA 101

f ren te , r á p i d a y fác i lmente , a la s i tuación; pe ro debe rá hacer lo po r un t i empo l imitado, p o r med io d e prevenciones generales y sin q u e la suspensión se con t ra iga a d e t e r m i n a d o individuo. Si la suspen-sión tuviese lugar ha l lándose el congreso reunido , éste concede rá las autor izaciones q u e est ime necesarias p a r a que el e jecut ivo haga f r en te a la s i tuación. Si la suspensión se verificase en t i empo de receso, se convoca rá sin d e m o r a al congreso p a r a q u e las a c u e r d e ^

El a r t í cu lo 29 pe rmi te , pues, que en casos d e emergenc ia o g ra -ves el presidente , s iguiendo el p roced imien to señalado, solicite al congreso o en su caso a la comisión pe rmanen t e , que se suspendan las ga ran t í a s —hay q u e en t ende r que ú n i c a m e n t e son las garan t ías individuales . 2 El congreso y sólo el congreso p o d r á t ambién con-ceder las autorizaciones que estime necesarias para que el ejecutivo haga frente a la situación. E n esta oración, se encuen t r a la au to -rización p o r m e d i o d e la cua l el congreso p u e d e d a r a l e jecut ivo facu l tades ex t raord inar ias p a r a legislar d u r a n t e la emergencia , con la f ina l idad de "hace r f r en te r áp ida y fác i lmente a la s i tuación" , o sea q u e el e jecut ivo federa l sólo p u e d e legislar sobre asuntos reía- ij.f d o n a d o s con ta l emergenc ia . 3 H

En otras p a l a b r a s : únicamente se p u e d e n conceder al pres idente i;jf de la repúbl ica facu l tades ex t raord inar ias p a r a legislar, si an tes se h a n suspendido las ga ran t í a s individuales p o r existir una emergencia . i|r L a rec ta in te rpre tac ión del a r t ícu lo descar ta la posibi l idad de q u e *» el p res idente goce d e facu l tades ex t raord inar ias p a r a legislar en t iem- • t pos de paz .

Sin embargo , este ar t ículo proviene de la const i tución d e 1857, y Juá rez , L e r d o d e T e j a d a , M a n u e l González y Porf i r io Díaz, exce-d iendo los límites del a r t ícu lo 29, legislaron en t iempos de paz, iniciándose así la cos tumbre —viciosa y an t icons t i tuc iona l— d e q u e el e jecut ivo legislara f u e r a de los cauces consti tucionales. Pe ro lo más g rave f u e q u e la s u p r e m a cor te casi i n i n t e r r u m p i d a m e n t e •—sal-vo u n p e q u e ñ o paréntesis—• sostuvo la cons t i tuc ional idad de d icha práct ica , t o m a n d o p res t ado el a r g u m e n t o d e q u e n o se violaba el ar t ículo q u e consagraba la separación d e poderes , ya que "la r eun ión

- Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., p. 250. 3 Una explicación amplia sobre los alcances de nuestro artículo 2!) cons-

titucional se encuentra en Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., pp. 261-264. Consúltese también Ignacio Ilurgoa, Las garantías individuales, México, Ed. Porrúa, 1965, p. 169 ss; José Aguilar y Maya, La suspensión de garantías, en la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núins. 25-26-27-28, México, 1945, p. 207; Antonio Martínez Báez, Concepto general del estado de sitio, en la misma revista citada en esta nota, p. 103; Mario de la Cueva, La suspensión de garatitias y la vuelta a la normalidad, en la misma revista citada en esta nota, p. 179.

H'

' 0 2 F A C U L T A D E S L E G I S L A T I V A S D E L P R E S I D E N T E

de poderes supone su confus ión en u n o solo, y esto no p u e d e en-tenderse sin la destrucción de u n o de ellos, y la autor ización que nos o c u p a no impl ica u n depósi to de todas las a t r ibuciones del pode r legislativo en u n a sola p e r s o n a " ; y más grave a ú n fu e que el an te r io r a r g u m e n t o fue expuesto po r el juez L a n d a en el caso de la señora Bros, en el cual antes del o to rgamien to de las facul -tades ex t raord inar ias p a r a legislar, sí se hab í an suspendido las ga-rant ías individuales.4

L a const i tución de 1917 volvió a la tesis co r rec ta ; pero a pesar de q u e C a r r a n z a hab ía cr i t icado el sistema de facul tades ex t raord i -nar ias seguido en las décadas anteriores, el 8 de mayo de 1917, siete días después de habe r en t r ado en vigor la const i tución de Q u e r é t a r o , él pidió y ob tuvo facu l tades p a r a legislar en el r a m o de hac ienda . E n esa autor ización no se siguieron los supuestos ni el p roced imien to

a del ar t ículo 29: f ue el pr incipio a pa r t i r del cual todos los presi-¡) dentes de la " revoluc ión" , has ta 1938, legislaron en t iempos d e paz

y legislaron sobre todas las mater ias , d e j a n d o a u n lado al con-fll greso. t l_Entre a lgunos de los pr incipales cuerpos legales que en esos años U se expidieron, podemos m e n c i o n a r : la ley orgánica de la Univers idad

A u t ó n o m a d e México de 1929, la ley genera l de comunicaciones , la ( ley de las insti tuciones f inancieras y de crédito, las r e fo rmas al códi-

^ go de comercio, la ley general de sociedades cooperat ivas, el código de procedimientos civiles p a r a el distri to federa l y territorios, la ley

' ' o rgánica de justicia federa l , el código agrar io , la creación de la comisión federa l de electr icidad, la r e f o r m a de p roced imien to de los t r ibunales del distr i to y terri torios federales, el código fiscal y leyes sobre m a r i n a mercan te , obras públicas, educac ión , agr icu l tu ra y san idad pública.B_}

L a s u p r e m a corte, tal y como lo hab í a hecho en el siglo pasado , sostuvo la f acu l t ad del pres idente p a r a legislar en t iempos de paz. E n dos diversos casos man i fe s tó : bien es cierto cjue la facu l tad de expedir las leyes cor responde al p o d e r legislativo, t ambién lo es que, c u a n d o p o r c ircunstancias graves o especiales no hace uso de esa f acu l t ad o de otras que le confiere la const i tución, p u e d e conce-

' La evolución legislativa y jurisprudencial sobre este problema se puede consultar en Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., pp. 254-258. Véase el importante estudio de Felipe Tena Ramírez, La suspensión de garantías y las facultades extraordinarias en el derecho niexicatto, en la misma revista citada en la nota anterior.

5 Stcphcn Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 100, 114 y 134. También pueden consultarse las pp. 05, 78, 100, 103, 115, 125, 157 y 200. Véase Alexandcr T. Edclmann, op. cit., p. 425.

S I T U A C I O N E S DE E M E R G E N O A

103 dérselas a l e jecut ivo p a r a la m a r c h a regu la r y el buen f u n c i o n a m i e n t o d e la admin is t rac ión p ú b l i c a . . . L a s facu l tades ex t rao rd ina r i a s con-cedidas a l j e fe del e j ecu t ivo p o r el p o d e r legislativo l i m i t a d a m e n t e y en ciertos c a m p o s n o son ant iconst i tucionales , p o r q u e ta l de legación se cons idera c o m o a y u d a coopera t iva d e u n p o d e r a o t ro y n o c o m o u n a abd icac ión de func iones p o r p a r t e de l p o d e r legislativo." ^ J

E n 1938, el p res iden te Cá rdenas , después d e h a b e r h e c h o uso p ro l i j o d e d i cha f a c u l t a d en t iempos d e paz, hac i endo a u n l ado el supuesto de l a r t ícu lo 29, quiso salvar el p r o p i o ar t ículo y regresar a la cor rec ta in te rp re tac ión del m i s m o : q u e sólo se p o d í a n concede r facu l tades ex t rao rd ina r i a s ¡ jara legislar si an tes se hab í an suspend ido las ga ran t í a s individuales p o r existir u n a e m e r g e n c i a ; p o r t an to , p ro -puso y logró u n a r e f o r m a const i tucional , 7 ad ic ionándose el a r t í cu lo 49 con la f r a se : " E n n i n g ú n o t ro caso se o to rga rán a l e j ecu t ivo f a -cul tades ex t rao rd ina r i a s p a r a legislar." Este a ñ a d i d o repi t ió lo q u e ya el a r t í cu lo impl icaba , p e r o su i m p o r t a n c i a estr ibó en q u e se m a -nifestó la vo lun tad de n o c o n t i n u a r v io lando esos m a n d a t o s cons-ti tucionales. Es ta pecu l i a r s i tuación -—reformar un a r t í cu lo p a r a q u e g r a m a t i c a l m e n t e exprese lo que de todos modos ya decía , p e r o con la in tención d e regresar a l sent ido cor rec to del precepto—• se h a d a d o en var ias ocasiones en el de recho const i tuc ional mex icano . 8

E n 1942, el p res iden te Ávila C a m a c h o solicitó y ob tuvo las f a -cul tades d e emergenc ia q u e la const i tución consagra . M é x i c o en aquellos días es taba en g u e r r a con las po tenc ias de l e je . E l p r o b l e m a que en tonces se p lan teó , f u e q u e el e jecut ivo expid ió u n a serie d e leyes q u e n o ten ían n a d a q u e v e r con la emergencia , c o m o la ley de la lotería nacional , los decretos q u e c rea ron el colegio nac ional , el hospi ta l infant i l , el ins t i tu to nac ional d e cardiología , e tcé tera . 9

" Stcphcn Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 202-203. 7 Lázaro Cárdenas, op. cit., p. 377, escribió en su diario al respecto lo

siguiente: "Hoy presenté al senado de la república proyecto de ley reti-rando facultades extraordinarias al ejecutivo federal. Solamente en casos de guerra deberá solicitarlas. Deseo hacer un gobierno de responsabilidades cí-vicas."

8 Jorge Carpizo, La interpretación constitucional en México, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, año IV, núm. 12, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1971, pp. 393-395.

" Rosa Isabel Estrada, Facultades legislativas del presidente de la república en México, en El predominio del poder ejecutivo en Latinoamérica, Mé-xico, Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 255, opina que Ávila Camacho, respecto a las facultades extraordinarias que se le otorgaron para legislar, "no abusó de la facultad y legisló solamente en materia ad-ministrativa, cuidándose de lio regular materias que tuviesen gran tras-cendencia política". Al respecto se puede consultar Luis M. Farías, El sis-

104 '02 F A C U L T A D E S L E G I S L A T I V A S D E L P R E S I D E N T E

[_3. L A S MEDIDAS DE SALUBRIDAD }

LEs tas med idas son d e dos ó rdenes : i] Jas q u e establece el consejo d e sa lubr idad general y n] las que establece la secretar ía d e salu-b r idad y a s i s t e n c i a ^

El a r t ícu lo 73, f racc ión xvi , establece el consejo d e sa lubr idad general q u e d e p e n d e d i r ec t amen te del pres idente d e la repúbl ica , s iendo sus disposiciones generales obligatorias en todo el país. L a s med idas q u e el consejo p o n g a en vigor en lo que se ref iere a la c a m -p a ñ a con t ra el a lcoholismo y la ven ta d e sustancias q u e envenenan al ind iv iduo o degene ran la especie h u m a n a , y las expedidas p a r a p reven i r y comba t i r la con taminac ión ambien ta l , serán posterior-m e n t e revisadas p o r el congreso en los casos que le compe tan . /

El haber le d a d o al m e n c i o n a d o consejo facu l tades legislativas en todo el país -—antes d e la const i tución ac tua l ú n i c a m e n t e ten ía facu l -tades consul t ivas— se debió, según se a f i r m ó en el const i tuyente d e 1916-1917, a que diversas pestes que asolaron a var ias en t idades federa t ivas no pud ie ron ser d o m i n a d a s con los e lementos d e éstas, sino que f u e necesar ia la intervención de l consejo de sa lubr idad d e México. 1 0

\ E 1 inciso 2V d e la f racc ión en cuestión, f acu l t a al d e p a r t a m e n t o d e sa lubr idad — h o y secretaría d e sa lubr idad y asistencia— a que en caso d e ep idemias de ca rác te r grave o d e pel igro d e invasión de e n f e r m e d a d e s exóticas en el país, dicte d e i nmed ia to las medidas prevent ivas indispensables, a reserva d e ser después sanc ionadas por

el p res idente d e la r e p ú b l i c a ^ Se h a d iscut ido si el consejo d e sa lubr idad general t iene facul tades

p a r a legislar en ma te r i a d e sa lubr idad general , o si ún i camen te posee la a t r ibuc ión reg lamenta r ia p a r a comple t a r y hace r efectivas las no rmas del código sanitar io.1 1

E n este t r a b a j o , lo q u e interesa que q u e d e claro, es que el con-sejo de sa lubr idad genera l t iene facu l tades legislativas, y no vamos a e n t r a r a d iscut i r la na tura leza y alcances d e esta func ión , ya que es d i á f a n o este p u n t o en nues t ra const i tución, m i smo q u e se rei-te ra en el a r t ícu lo 10 del código sani tar io d e 1973: " L a s disposiciones generales de l consejo serán obligatorias en todo el ter r i tor io na-cional. . . "

tema presidencial en México, en Linea, núms. 28/29, México, Partido Revo-lucionario Institucional, 1977, pp. 95-96.

JU Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. n,

p. G17. 11 José Quero Molares, El derecho sanitario mexicano, en Revista de la

facultad de Derecho de México, t. xm, núm. 49, México, 1963, p. 161.

101 I .OS TRATADOS I N T E R N A C I O N A L E S )

ar t ícu lo 76, f racc ión i, y el 89, f racc ión x, d i sponen q u e es fucu l -t a d del pres idente d e la repúbl ica celebrar t ra tados in te rnac iona les Con la ra t i f icación del senado, y d e a c u e r d o con el ar t ículo 133, los t r a t ados son p a r t e del o r d e n ju r íd ico mexicano, es decir , son p a r t e de l de recho interno^ según precisamos en el capí tulo xi.

L o q u e el p res idente a cue rda a través d e los t ra tados -—las reglas genera les q u e contienen—- es d e apl icación in t e rna ; luego, es te es t ino d e los canales a t ravés d e los cuales el pres idente p u e d e le-gislar, y así lo h a reconocido la doc t r ina .^ Ya C o r o n a d o a f i r m a b a <|ue el e jecu t ivo hace de legislador en la formación d e los t r a t a d o s y convenciones , 1 2 y en igual sent ido se pronunc ia la doc t r ina ex-t r a n j e r a , p rec i sando q u e el pres idente también legisla p a r a el m u n d o in te rno c u a n d o decide violar u n a ley internacional , de roga r o de-n u n c i a r u n t r a t ado . 1 3 \

1 • «« i LA FACULTAD REGLAMENTARIA1 .

L a te rcera f acu l t ad q u e el ar t ículo 89, fracción i , \ j¿ torga a l presi- i ^ d e n t e d e la repúbl ica es la f acu l t ad reglamentar ia , al s eña la r : p r o -v e y e n d o en la esfera admin is t ra t iva a la exacta observancia de las l eyese r

L a s leyes f u n d a m e n t a l e s an ter iores a la d e 1857, con toda c la r idad , concedie ron al p res idente la func ión reg lamentar ia ; e j e m p l o d e lo an t e r io r es la precis ión con q u e fue redac tada la f racc ión iv de l a r t í cu lo 87 d e las bases orgánicas d e 1843.14 Empero , en la consti-tuc ión d e 1857 ya n o apa rec ió u n p recep to que sin n i n g u n a d u d a a t r ibuyera la f acu l t ad r eg l amen ta r i a a l presidente, pe ro t an to la ju r i sp rudenc ia corno la doc t r ina de r ivada d e nuestra const i tución de med iados de siglo pasado , acep ta ron q u e d icha facul tad sí la poseía el p o d e r ejecut ivo, y su base const i tucional era la f rase "p roveyendo en la esfera admin i s t ra t iva a su exacta observancia".

L a ca r t a m a g n a d e 1917 siguió en este aspecto a su an t eceso ra ; en consecuencia , la doc t r ina h a real izado el esfuerzo d e t r a t a r d e

Mariano Coronado, op. cit., p. 131. 131 I.ouis Hcnkin, Forcign affairs and tlie constitutiva, Nueva York, Tlic Foundation l'ress, 1972, p. 5G. 11 La fracción iv del articulo 87 de las bases orgánica« de 1843, señaló <pic

correspondía al presidente: "Expedir órdenes y dar los reglamentos nect-arios para la ejecución de las leyes, sin alterarlas ni modificarlas."

'02 F A C U L T A D E S LEGISLATIVAS D E L P R E S I D E N T E

expl icar las ra/.ones p o r las cuales el pres idente posee la f acu l t ad

reg lamenta r i a . F r a g a r e c u e r d a que el sent ido g ramat i ca l d e la p a l a b r a " p r o v e e r "

es el d e p o n e r los medios adecuados p a r a lograr u n f i n , y en este caso el f in es fac i l i ta r la e jecución d e las leyes; pero n o consiste en la e jecución misma , p o r q u e esta f acu l t ad ya está conced ida en la p r o p i a f r acc ión .

Así, p a r a q u e las leyes t engan u n a exacta observancia, es necesa-rio, en t r e o t ras cosas, q u e se desarrol len los ar t ículos d e la ley, a . f in d e q u e se a jus ten a las si tuaciones en las cuales v a n a ser apl i -cados ; las disposiciones q u e de ta l l an l a ley deben tener la mi sma na tu ra l eza d e esta, p o r q u e se ap l i ca rán a todos los supuestos q u e p u e d a n presentarse y n o a casos concretos c o m o acontece e n la e jecuc ión d e las leyes.15

T e n a R a m í r e z a f i r m a q u e F r a g a basa su explicación en la tesis d e que " p r o v e e r en la esfera adminis t ra t iva es u n a f acu l t ad d i fe ren te y a u t ó n o m a , d e las o t ras dos q u e cont iene la f r a c c i ó n : p r o m u l g a r y e j ecu ta r , e m p e r o la ley f u n d a m e n t a l n o util iza el inf in i t ivo 'pro-veer ' , s ino el ge rund io p roveyendo" , y el ge rund io en el id ioma caste l lano h a c e re ferenc ia a u n verbo pr inc ipa l , cuyo significado mo-difica, expresando modo, condición, motivo o circunstancia. Por tan to , d e l a redacc ión d e la f racc ión i de l 8 9 sólo se d e d u c e u n a f a c u l t a d : la e jecución d e las leyes, " p u e s el resto d e la expresión n o consigna sino el m o d o c o m o debe hacerse uso d e d i c h a facu l t ad , p roveyendo en la esfera admin is t ra t iva a su exac ta observancia" .

Este d is t inguido const i tucionalis ta mani f ies ta q u e es prefer ib le en-t ende r q u e el congreso const i tuyente emp leó e r róneamen te el ge-r u n d i o e n lugar de l inf ini t ivo, antes que m u t i l a r nues t ro sistema en f a v o r d e la g ramá t i ca , y concluye a f i r m a n d o q u e hoy en d í a es el p receden te y n o el texto el que jus t i f ica e n nues t ro o r d e n jur ídico la f a cu l t ad reglamentar ia . 1 " Se r r a R o j a s señala que es difícil deduc i r l a f acu l t ad reglamentar ia d e la f racc ión en cuest ión, p e r o q u e n o se debe p e r d e r el t iempo en in terpre tac iones inúti les d e ese p recep to , p o r q u e la facul tad r eg lamen ta r i a del p o d e r e jecut ivo n o necesi ta incluirse en la consti-tución, ya q u e es u n pr inc ip io universal d e derecho. 1 7

N o estamos d e a c u e r d o con Se r r a R o j a s , p o r q u e tal y c o m o ya hemos a sen tado en este mismo ensayo, el p res idente mex icano no p u e d e a c t u a r si la const i tución n o le señala expresamen te l a facul-

Gabino Fraga, op. cit., p. 109. " F e l i p e ' lena Ramírez, Derecho constitucional..., o¡>. cil., pp. 459-4GI

" A n d r é s Serra Rojas, La junción constitucional..., <>l>. cil., pp. 241

245.

F A C U L T A D R E G L A M E N T A R I A 107

tad, o al menos esa f acu l t ad se p u e d e der ivar de u n p recep to cons-t i tucional . Este pr inc ip io es t ruc tu ra la const i tución mex icana al señalar la compe tenc ia de c a d a pode r y o torgar el p r inc ip io de au to -r idad compe ten t e c o m o u n a ga ran t í a indiv idual .

A h o r a bien, en la p rop ia const i tución se p resupone la existencia de reglamentos expedidos p o r el presidente . Recordemos que el m e n -cionado ar t ícu lo 92 comienza expresando q u e : " T o d o s los regla-mentos, decretos y órdenes del pres idente . . ." E n esta f o r m a , de la f rase "p roveyendo en la esfera admin is t ra t iva a su exac ta obser-vancia" , sí se der iva la f acu l t ad r eg lamen ta r i a del pres idente , por -que es u n a de las m a n e r a s c o m o él logrará la exacta observancia de las leyes; p o r q u e la teoría, la ju r i sp rudenc ia y la p rác t i ca const i tu-cionales de m á s de cien años así lo c o n f i r m a n , y p o r q u e es u n as-pecto cuya discusión h a sido supe rada , ya que en la a c tua l i dad nadie cuest iona la f acu l t ad r eg lamenta r i a del pres idente de la re-pública.

p o d e m o s de f in i r al r eg lamen to c o m o u n a n o r m a de ca rác te r ge-neral, abs t rac to e impersonal , exped ida p o r el pres idente de la re-pública en uso de sus facu l tades consti tucionales, y que t iene c o m o finalidad la m e j o r apl icación de la ley, a la cual está s u b o r d i n a d a ^

yEl r eg l amen to t iene que respe tar la ley, no p u e d e con t ra r i a r l a , aumentar la , modi f i ca r l a o a l terar la , sino ú n i c a m e n t e desarrol lar los principios que ella cont iene . L a ley es al reg lamento , lo que la cons-titución es a la ley: su f u n d a m e n t o y su base de existencia. El reglamento se encuen t r a c o m p l e t a m e n t e subord inado a la ley y n o puede salirse del m a r c o que e n c u a d r a a la p r o p i a lcj^y E n estos conceptos la doc t r ina m e x i c a n a está acorde . 1 8

^Las razones p o r las cuales se just i f ica que el pres idente de la re-publica posea la f acu l t ad r eg lamenta r i a son las siguientes:

a] es qu ien cuen ta con los cuerpos técnicos, b] se e n c u e n t r a en con tac to más estrecho, que los otros pode-

res, con la rea l idad en la cua l se v a n a ap l icar la ley y el regla-mento, y gene ra lmen te está m á s pres ionado p o r los p rob lemas que plantea esa p rop ia rea l idad , y

c] el r eg lamen to t iene m a y o r fac i l idad p a r a su r e f o r m a que la ley, lo que le pe rmi t e m á s f lexibi l idad. 1 9

El pres idente d iscrec ionalmente decid i rá c u á n d o expide u n regla-

" Véase Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional..., op. cit., p. 461; Ignacio Buigoa, primera obra citada, p. 852; Gabino Fraga, primera obra diada, p. 105; Mariano Coronado, op. cit., p. 177; Ulises S'cbmill Ordóñcz, El ¡¡¡tema tic la constitución mexicana, México, Textos Universitarios, 1971, p. 291.

" Gabino Fraga, Derecho administrativo, op. cit., p. 104; Andrés Serra Rojas, La función constitucional , op. cit., p. 245.

108 F A C U L T A D E S L E G I S L A T I V A S D E L P R E S I D E N T E

m e n t ó p a r a u n a ley d e t e r m i n a d a , pero está obl igado a expedir el re-g l a m e n t o si la p rop ia ley señala la existencia del mismo o si p a r a la e j ecuc ión de algunos preceptos el r eg lamento es necesario, y

^ L a f acu l t ad reg lamenta r ia la posee el pres idente d e la repúbl ica pof v m a n d a t o const i tucional y las facu l tades consti tucionales n o son delegables, p o r t an to , ni los secretarios d e es tado ni n ingún o t ro f u n -cionar io pueden d a r reglamentos a nombre del pres idente d e la re-públ ica , y así lo h a resuelto la sup rema corte d e just icia en el am-p a r o ] 6 3 0 3 / 4 2 / l a .

H e m o s d i cho q u e el r eg lamento está subord inado a la ley y que la base d e su existencia es la ley; la excepción a la regla an te r io r se d a ú n i c a m e n t e c u a n d o es la p ropia consti tución la que señala la existencia de l r eg lamen to al que en este caso se le d e n o m i n a autó-nomo. El ar t ículo 21 se ref iere d i r ec tamen te a los reglamentos gu-bernat ivos y d e policía y el a r t ícu lo 27, a q u e : " . . . L a s aguas del subsuelo pueden ser l ib remente a lumbradas m e d i a n t e obras art if icia-les y aprop ia r se p o r el d u e ñ o del t e r r eno ; pero , c u a n d o lo exi ja el interés públ ico o se afec ten otros aprovechamientos , el e jecut ivo federa ! p o d r á r eg lamen ta r su extracción y utilización y a u n esta-blecer zonas vedadas al igual que p a r a las d e m á s aguas d e propiedad

n a c i o n a l . . . " Es ta f a cu l t ad del pres idente n o in ter f iere con la del congreso para

legislar sobre aguas de jurisdicción federal, ya que el presidente , res-pec to a éstas, sólo p u e d e establecer zonas vedadas . 2 0 Así los artícu-los 21 y 27 cont ienen instrucciones p a r a la expedición de1^reglamen-tos autónomos.^

6 . LA REGULACIÓN ECONOMICA \

El 28 d e marzo d e 1951 se publ icó u n a adición al ar t ículo 4 9 : "En n i n g ú n o t ro caso, salvo lo dispuesto en el ar t ículo 131, se otorgarán

facu l tades ex t raord inar ias p a r a legislar." Consecuencia del p á r r a f o anter ior es la adición, d e la misma fe-

cha , al a r t ícu lo 131: " E l e jecut ivo p o d r á ser f acu l t ado p o r el con-greso de la un ión p a r a a u m e n t a r , d i sminui r o supr imi r las cuotas d e las ta r i fas d e expor tac ión e impor tac ión , expedidas po r el propio congreso, y p a r a crear o t ras ; así como p a r a restr ingir y p a r a prohibir las importaciones , las exportaciones y el t ráns i to d e productos , ar-tículos y efectos, c u a n d o lo estime urgente , a f in d e regular el

20 Ignacio Burgoa, Derecho constitucional..., op. cit., pp. 84G-847.

R E G U L A C I Ó N E C O N Ó M I C A 10!)

comercio exter ior , la economía del país, la estabil idad de la p ro -ducción nacional , o d e realizar cua lqu ie ra o t ro propósito, en benef ic io del país. El p rop io e jecut ivo, al enviar al congreso el p resupues to fiscal de c a d a año, someterá a su aprobac ión el uso que hub i e r e hecho d e la f acu l t ad c o n c e d i d a / ^

| A t ravés del segundo p á r r a f o del ar t ículo 131, se p u e d e au to r iza r al e jecut ivo p a r a legislar amp l i amen te , ya que p u e d e a u m e n t a r , dis-minui r , supr imi r o c rea r nuevas cuotas de impor tac ión y expor tac ión respecto a las expedidas po r el congreso. J T a m b i é n p u e d e p roh ib i r importaciones y exportaciones , así c o m o e l t r á n s i t o de productos , art ículos y efectos. El p rop io p á r r a f o señala las f inal idades que se persiguen con estas a t r ibuciones concedidas al p res idente : regu la r el comerc io exterior , la economía del país, la estabi l idad d e la p ro-ducción nac ional o real izar cua lquiera o t ro propósi to en benef ic io del país. ^ „

El pres idente , c a d a año , someterá a la ap robac ión del congreso el uso q u e d e estas facu l tades hubiere hecho. Si el congreso no es- A tuviese de a c u e r d o en la f o r m a en q u e utilizó esas atr ibuciones, n o l'ttjl hay n a d a q u e p u e d a hace r a l respecto, pues se t r a t a d e hechos !¡., i consumados ; pe ro bien pud i e r a inf lu i r — a u n q u e sólo sea especula- Ify tí ción teórica— con relación a la renovación de la concesión d e las '/ facultades, a q u e se ref ieren d icho ar t ícu lo y pá r r a fo , o en la nueva J autorización, pues el congreso p u e d e especif icar a lgunas reglas q u e el pres idente deberá seguir en el ejercicio de las menc ionadas facu l - (fcuflrf tades, ya q u e quien p u e d e lo más, p u e d e t ambién lo menos. 'OMtB

\ La autor ización a q u e se refiere el p á r r a f o segundo es a n u a l / E n consecuencia, es ant iconst i tuc ional la ley reg lamenta r ia del p á r r a f o segundo del a r t ícu lo 131 const i tucional , q u e convierte d icha au tor i -zación en indef in ida . 2 1

NrNcsrctc' cucu">"" «>,^¡„«¡0,»^ e„ ,„ ley de ineresos í ü í a : r s s . T ? r L i - F 1972, pp. 195-100. > l o m l ° de Cultura Económica,

CONVOCATORIA A SESIONES E X T R A O R D I N A R I A S 111

P O D E R E S E J E C b 11 ^

1 . P E R Í O D O ORDINARIO DE S E S I O N E S D E L C O N G R E S O

L o s poderes e jecut ivo y legislativo son los poderes políticos, y en t r e ellos existen múl t ip les re laciones; ya hemos ana l izado la in terven-ción del pres idente en el proceso legislativo y sus f acu l t ades legis-lativas, a h o r a tocaremos u n a g a m a d e aspectos que , d e u n a m a n e r a

u o t ra , precisan la relación ejecutivo-legislativo. "Se h a a f i r m a d o que las relaciones ejecutivo-legislat ivo d e b e n ser

a rmón icas y q u e h a n d e buscarse puen tes en t r e ellos p a r a el buen f u n c i o n a m i e n t o d e ambos poderes.1 Estoy d e a c u e r d o con la a f i rma-ción an te r io r , s iempre y c u a n d o la armonía 110 impl ique subordina-ción o p é r d i d a d e independenc ia del pode r legislativo.

E n la const i tución d e 1857, d e a c u e r d o con el ar t ículo 62, el congreso tenía dos per íodos d e sesiones o rd ina r i as : el p r i m e r o se in ic iaba el 16 d e sep t iembre y t e r m i n a b a el 15 d e d ic i embre —a p a r t i r d e la r e f o r m a d e 1874 se pod í a p ro r roga r has t a p o r treinta d ías hábi les—, y el segundo se in ic iaba el l 9 d e abri l y terminaba el ú l t imo d ía d e m a y o — a pa r t i r d e la m e n c i o n a d a r e f o r m a , se pod í a p ro r roga r has ta p o r qu ince días hábiles. E n esta f o r m a , el congreso tenía t i e m p o p a r a ocuparse con de ta l le d e los asuntos de

su -Competencia. E n la const i tución d e 1917, d e a c u e r d o con el a r t í cu lo 65 , el con-

greso debe comenza r sus sesiones o rd inar ias el l v d e septiembre, y con fo rme al a r t í cu lo siguiente, estas sesiones ord inar ias tienen que d u r a r el t i empo necesario p a r a t r a t a r los asuntos q u e el con-greso h a d e conoce r ; sea como fue re , las sesiones n o p u e d e n prolon-

31 J e (Jici " c n e r d o con la actúa

-nr el t i e inp" - . sesiones no y • .

« « - > r z - » ? t s z t J z z z l - * —

l 0 cual el t i empo de • c ,

ramos con el que señalaba la ley f u n d a m e n t a l de mediados del siglo pasado.

Este c amb io obedeció a la idea del const i tuyente de 1916-1917 relat iva al for ta lec imiento del p o d e r e jecut ivo . L a segunda comisión de const i tución, en la exposición de motivos del a r t ícu lo 66, m a n i -festó: " P a r a apoyar la r e f o r m a [la que hac ían al proyecto de C a -rranza], que p u e d e l lamarse benéf ica , del proyecto de r e fo rmas , es preciso tener en cuen ta la exper iencia a d q u i r i d a en c u a n t o a la act ividad p r e p o n d e r a n t e del congreso, y en par t icu lar , de las cá-maras populares , que es m u y propia p a r a r o m p e r el equi l ibr io , o mejor dicho, la ponderac ión que debe h a b e r en t re los poderes p ú -blicos en u n a repúbl ica r e p r e s e n t a t i v a . " 2 Los art ículos 65 y 66 se a p r o b a r o n sin discusión.

¿. LA CONVOCATORIA A S E S I O N E S EXTRAORDINARIAS

En la const i tución de 1824, c o n f o r m e al a r t ícu lo 110, el p res idente podía convocar al congreso p a r a sesiones ex t raord inar ias si así lo creía conveniente y así lo a c o r d a b a n las dos terceras par tes de los indivi-duos presentes del consejo de gobierno. 3 En la const i tución d e 1857, conforme a la f racción x n del ar t ículo 85, el pres idente pod í a con-vocar al congreso a sesiones ex t raord inar ias , c u a n d o así lo a c o r d a r a la comisión p e r m a n e n t e .

La f racc ión xi del a r t ícu lo 89, en relación con la ív del 79, de la const i tución de 1917, expresaba que el pres idente es taba f a c u l t a d o para " C o n v o c a r al congreso o a a lguna de las c á m a r a s a sesiones extraordinarias, cada vez que lo est ime convenien te . "

El 24 de noviembre de 1923 se r e f o r m a r o n dichas f racciones p a r a quedar c o m o hoy están, y la xi delj, 89 indica que el pres idente t iene la a t r ibuc ión de convocar al congreso a sesiones ex t r ao rd ina r i a s cuando así lo acue rde la comisión permanen te . )

[En la ac tua l idad , el pres idente sólo p u e d e p r o p o n e r a la comisión permanente que convoque — a r t í c u l o 79, f racc ión ív—, pe ro 110

! Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, of>. cit., t. 11, |>. 138.

Véase Crónicas de la constitución federal de 1824, op. cit., p. 596, en donde aparece míe en lugar de "y" se aprobó con "o": "Facilitad 18. Convocar a congreso extraordinario en el caso que lo cica conveniente o mando lo acuerden las dos terceras partes del consejo de gobierno". Pérez Dimslanguer y Martínez (1). F.) opinaron (pie la convocatoria no debía dejarse al exclusivo juicio del presidente. Ramos Arizpe apoyó el proyecto de la comisión, que fue aprobado.

195-1. 1>- -r,í(H-[ H 0 1

112 RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

p u e d e convocar si n o es previo acue rdo de d icha comis ión; o sea que , d e poseer la f acu l t ad , pasó a sólo poder sugerir que esa f a -cu l tad se utilice. L a comisión pe rmanen t e , en nuestros días, es el ún ico ó r g a n o compe ten te p a r a convocar a l congreso o a u n a d e las

c á m a r a s a sesiones ex t r ao rd ina r i a s^ Desde el ángu lo const i tucional , ésta es la ún ica f acu l t ad d e que

el pres idente de la repúbl ica h a sido p r ivado desde la p romulgac ión d e la const i tución d e 1917, ya que n o se p u e d e considerar c o m o pé rd ida la supresión de la f racc ión ix del 89 que lo au to r i zaba a expedi r pa ten tes d e corso, pues éstas h a b í a n d e j a d o d e existir en el d e r e c h o in te rnac iona l desde an tes d e la vigencia de nues t ra ac tua l

const i tución. L a r e f o r m a d e 1923 regresó al sentido d e las disposiciones de nues-

tras const i tuciones de 1824 y 1857.

3 . E L P R I V I L E G I O E J E C U T I V O

Esta f rase se util izó of ic ia lmente en Estados U n i d o s de Amér ica , c u a n d o el p r o c u r a d o r general Wil l iam P. Rogers t r a t ó d e just if icar la p rác t i ca re i te rada , d u r a n t e el gobierno d e Eisenhower , d e que func ionar ios del ó r g a n o e jecut ivo se negaban a p roporc ionar infor-mac ión al p o d e r legislativo. D e jun io d e 1955 a j un io d e 1960 se d ie ron c u a n d o menos 44 casos en q u e se negó d icha información, lo cual representó , en esos c inco años , m á s casos q u e en t o d a la p r i m e r a cen tu r i a d e la historia amer icana . 4

VEn Méx ico éste h a sido u n t ema poco es tudiado, pero ya el autor d¿I* Catecismo político de la federación, a n t e la p r e g u n t a d e si po-d ían existir a lgunas negociaciones que el gobierno p u d i e r a ocultar al congreso, respondió : "Sí , todas aquel las en q u e el éxito depende del secreto. M a s este de recho d e ocul tación es sólo tempora l , y mien-tras el negocio está pendien te , pues concluido debe d a r cuen ta si se le pide, p a r a q u e se p u e d a examina r si se h a excedido o no de sus

facul tades ." ^ Este p rob l ema no se h a p l an t eado en nues t ro país en las últimas

décadas , quizá p o r q u e el legislativo n o h a sido fue r t e . L a dificultad estriba en conocer si el e jecut ivo p u e d e ocu l ta r documentac ión al

* Arthur M, Schlesingcr, Jr., op. cit., pp. 158-159. 5 Catecismo poliiico de la federación mexicana, en Derechos del pueblo

mexicano. México a través de sus constituciones, México, Cámara de Dipu-tados, 1967, t. i, p. 549.

EL INFORME PRESIDENCIAL

113

h a y q u c I ) r e c i s a r c ,ase * e jecut ivo t ^ " " C ° n g r e S ° s a b c ún i camen te lo que el e jecut ivo quiere que conozca, no es un órgano independ ien te «

4 . j J £ L I N F O R M E P R E S I D E N C I A L J

L a idea de q u e los poderes ejecut ivos r i n d a n informes al p o d e r legis-lativo, es a n t i g u a y ya la encon t ramos en G r a n Bre taña y en Es-tados U n i d o s de Amér ica .

\ j i l a r t ícu lo 69 const i tucional dispone que el pres idente d e la re-públ ica asistirá a la a p e r t u r a de sesiones ord inar ias del congreso y p resen ta rá u n i n f o r m e p o r escrito en que señale el es tado genera l que g u a r d a la admin is t rac ión púb l ica del país j Los mexicanos es- H. \ tamos acos tumbrados a q u e el l v de sept iembre el p res iden te M de la repúbl ica , en u n a m b i e n t e d e fiesta, con vallas en las ca- '<H 4 lies po r d o n d e va a pasa r p a r a dirigirse al edif icio de la c á m a r a - i de d ipu tados , lea en ésta an t e el congreso u n largo i n f o r m e q u e ÍO íj t a rda var ias horas, y que es i n t e r r u m p i d o en muchas ocasiones \ por aplausos estrepitosos. C u a n d o el pres idente d e la repúbl ica ter- J mina, el p res iden te de la c á m a r a d e d ipu tados le contesta , y ya sabemos q u e esa respuesta es tará l lena de elogios. T o d o M é x i c o lllljlí puede a c t u a l m e n t e ver y escuchar esta ceremonia , d a d o cjue se trans- '¡HUtl̂ mite p o r todos los canales d e televisión y radio .

Si u n p r i m e r o de sept iembre el pres idente l legara al congreso y pagara al q u e se supone es el p r i m e r o de los poderes , la visita q u e la const i tución le impone , y en t r ega ra unas cuan ta s cuart i l las sobre el estado genera l del país, cumpl i r í a los m a n d a t o s del ar t ículo 69, ya que todo lo demás es cos tumbre o se encuen t r a regu lado en u n a ley o rd ina r i a cjue es el r eg l amen to p a r a el gobierno in ter ior del congreso general . L o que acontece es q u e el in fo rme se h a conver-tido en u n ac to pol í t ico d e p r i m e r a m a g n i t u d , o rques tado p a r a q u e brille el p r i m e r m a n d a t a r i o .

Cada a ñ o los in formes son m á s largos, has ta c u a n d o existe la in-tención de reducir los,7 y es claro q u e los términos del a r t í cu lo 69 se ref ieren a u n in fo rme cor to y p o r escrito. U n t ra tad is ta aseveró

' Theodorc C. Sorenscn, Watchmen..., op. cit., p. 105. ' Véase Eduardo Pallares, F.l poder ejecutivo de la unión, en Foro de

México, órgano del Centro de Investigaciones y Trabajos Jurídicos, iitim. 79, México, 1949, i». 5.

114 RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

que el i n f o r m e "es po r fuerza breve y compend ioso" ;8 c o m o com-p l emen to del i n fo rme presidencial , el p r i m e r p á r r a f o del a r t ícu lo 9 3 d ispone que los secretarios del despacho y jefes d e los d e p a r t a m e n -tos adminis t ra t ivos , d a r á n c u e n t a al congreso d e la si tuación que g u a r d e n sus dependencias , t an luego esté ab ie r to el per íodo de se-siones ordinar ias .

T a f t c o m p r o b ó q u e el i n fo rme oral es super ior al escrito —este ú l t imo f u e el q u e se acos tumbró en Nor t eamér i ca d e Je f fe r son a Wi l son— porcjue, podemos in te rp re ta r , f i j a la a tención del pueb lo en la ce r emon ia y en lo q u e expresa el presidente."

jEn Méx ico en el i n f o r m e presidencial se resumen las pr incipales ac t iv idades d e los diversos r amos d e la adminis t rac ión públ ica , se jus t i f ican med idas impor t an te s tomadas d u r a n t e el año , se a n u n c i a n los pr incipales proyectos que el e jecut ivo presen ta rá a la considera-ción del congreso y se reserva una pa r t e al mensa je polit ico, q u e es m u y i m p o r t a n t e p o r q u e en él se t razan las líneas generales d e la pol í t ica del presidente , conec tadas con la si tuación genera l del p a í ^ l

El pres idente de la repúbl ica hab í a acos tumbrado asistir a la c lau-su ra d e las sesiones del congreso, has ta q u e el 30 d e m a y o d e 1874, el congreso aco rdó cjue de acue rdo con el p recep to const i tucional sólo deb ía concur r i r a su a p e r t u r a . 1 0 Es ta in te rpre tac ión es vá l ida t ambién ac tua lmen te , de acue rdo con la const i tución de 1917.

El a r t ícu lo 189 del c i tado reg lamento in ter ior d ispone q u e al "d iscurso" —es el t é rmino e m p l e a d o por el precepto— del presi-d e n t e en la a p e r t u r a d e las sesiones, el pres idente del congreso res-p o n d e r á en té rminos generales. Se just i f ica q u e sea en té rminos ge-nerales, pues to que su contestación n o es u n ac to del congreso, pues éste ni conoce ni h a d iscut ido los términos d e esa contestación. En o t ras épocas , c u a n d o el congreso y los legisladores e r a n diferentes , la contestación llegó a tener t rascendencia pol í t ica : el l p d e sep-t iembre d e 1923 contestó el in fo rme Jo rge Pr ie to Laurens , quien mani fes tó que el país n o a c e p t a r í a un cand ida to impues to ; todos en-tendieron que se refer ía a Calles, a qu ien O b r e g ó n deseaba de ja r el poder . Pr ie to L a u r e n s e ra el j e fe del p a r t i d o cooperat is ta y par-t idar io d e la c a n d i d a t u r a d e Adol fo de la H u e r t a .

Podemos sugerir q u e los informes deben regresar a la idea de los que se r indieron en los p r imeros años de l Méx ico independ ien te : h a n d e ser cortos, a b a r c a n d o dos aspectos: la síntesis d e la situación d e la adminis t rac ión públ ica y el mensa j e polít ico. Y corno el in-

" Mariano Coronado, op. cit., p. 183. » William Iloward Taft , up. cil., pp. 39-40. 10 Andrés Sena Rojas, Significado del informe presidencial, en Pensamiento

Político, vol. ii, núni. 5, México, 1909, p. 38.

INDEPENDENCIA DEL LEGISLATIVO

f o r m e se ha conver t ido en un ac to polít ico, debe con t inua r s iendo

| _ 5 . LA I N D E P E N D E N C I A DEL L E G I S L A T I V O ^

E x a m i n e m o s p o r q u é l o s l e g i s l a d o r e s m e x i c a n o s h a n p e r m i t i d o , e n

c i e r t a f o r m a , c j u e d a r s u b o r d i n a d o s a l p r e s i d e n t e , p e r d i é n d o s e a s í e n

g r a n p a r t e l a i n d e p e n d e n c i a q u e e l p o d e r l e g i s l a t i v o d e b e p o s e e r .

Prad ie r F o d é r é a f i r m a q u e los poderes son independ ien tes c u a n -d o los miembros de u n o no esperan n i n g ú n favor , n i p u e d e n ser a m e n a z a d o s po r el o t ro . 1 1 Esta frase nos pa rece m u y clara , sencilla y cierta, y de apl icación en la rea l idad polí t ica mexicana .

El p o d e r legislativo t iene en nues t ra his tor ia dos épocas de es-pecial esp lendor : las presidencias d e J u á r e z y d e M a d e r o , en las q u e conservó su i n d e p e n d e n c i a ; d u r a n t e la pres idencia d e O b r e g ó n se logró d o m i n a r l o y n o es sino has ta 1940 que se volvió a pe rmi t i r la e n t r a d a al congreso d e a lgunos miembros de la oposición — a p r o x i -m a d a m e n t e el 5 % del congreso—; pe ro eso sí, se c u i d a b a q u e n o f u e r a n m u y bri l lantes sino más bien oscuros y poco conocidos. 1 2

\ L a s razones p o r las cuales el pres idente h a logrado s u b o r d i n a r 1 p o d e r legislativo y a sus miembros , son p r i n c i p a l m e n t e las si-uientes:

a] la g r a n mayor ía de los legisladores pe r t enecen al PRI, del cual el pres idente es el jefe , y a t ravés de la discipl ina del pa r t ido , a p r u e -ban las med idas que el e jecu t ivo desea ;

b] si se rebelan, lo m á s p robab le es que estén t e r m i n a n d o con su carrera polí t ica, ya q u e el pres idente es el g r a n d ispensador de los pr incipales cargos y puestos en la adminis t rac ión públ ica , en el sector paraes ta ta l , en los d e elección p o p u l a r y en el pode r j ud ic i a l ;

c] r e l ac ionado con el inciso an te r io r : p o r agradec imien to , ya q u e saben q u e le d e b e n el si t ial ;

d] a d e m á s del sueldo, existen otras prestaciones económicas q u e dependen del líder del control político, y

e] acep tac ión de que el p o d e r legislativo sigue los d ic tados del ejecutivo, lo cual es la ac t i t ud m á s c ó m o d a y la del m e n o r esfuerzo, amén d e q u e esta pos tu ra se dec la ra sin n i n g ú n r e c a t o ^ en 1977, el

" Pradier Fodéré, op. cil., p. 38. 13 Pablo González Casanova, op. cit., p. 1C.

201 RELACIONES E N T R E LOS PODERES E J E C U T . V O V L E G I S L A ! 1VO

senador G u s t a v o G u e r r a Castaños , al hab l a r en n o m b r e de los sena-dores que comun ica ron a la c á m a r a d e d ipu tados , la t e rminac ión del pe r íodo de sesiones, dec laró que se h a b í a legislado siguiendo los l incamientos señalados po r el pres idente López Port i l lo.1 3

M a n u e l M o r e n o Sánchez encuen t r a otras dos razones: a] que los legisladores n o p u e d e n hace r ca r re ra legislativa p o r q u e no son sus-ceptibles d e reelección en el pe r íodo i n m e d i a t o y b] la existencia d e u n solo pe r íodo de sesiones en los meses en q u e h a y más fiestas y días d e descanso, así c o m o q u e las sesiones n o son diar ias y t ienen lugar sólo p o r las mañanas . 1 4 D e aqu í , a f i r m a el a u t o r c i tado, que se h a y a n ido a u m e n t a n d o las a t r ibuciones d e la comisión p e r m a -nente . C reemos que estas dos razones son menores c o m p a r a d a s con

las que hemos expuesto. Po r lo an ter ior , f u e inus i tado y provocó g randes t i tulares en los

periódicos, el hecho d e q u e el d i p u t a d o Víc tor Manzani l l a Scha f f e r , en d ic iembre d e 1977, r e d a c t a r a un voto pa r t i cu la r en con t ra d e las r e fo rmas a los ar t ículos 7 9 y 10p de la ley reg lamenta r ia del ar t ículo 27 const i tucional , iniciat iva p ropues ta p o r el poder e jecut ivo, en ma te r i a d e ocupación y expropiación de terrenos que necesite PEMEX, po r considerar la ant iconst i tucional . El l íder del control po-lítico d e la c á m a r a d e d ipu tados , R o d o l f o González G u e v a r a , no sólo no o torgó su consent imiento sino que se opuso a la presentación del voto pa r t i cu la r de Manzan i l l a . Manzan i l l a prosiguió en su acti-tud y r enunc ió a las comisiones d e q u e f o r m a b a pa r t e , a u n q u e pos te r io rmente conservó sus cargos en d ichas comisiones. L a inicia-t iva de l pres idente , que ya hab í a sido a p r o b a d a por el senado, la a p r o b ó la c á m a r a de d ipu tados po r 222 votos en favor y 4 en con-t r a : el d e Manzan i l l a y los de los 3 d ipu tados del P A R M . 1 5

» Excelsior, 31 de diciembre rle 1977. » Manuel Moreno Sánch«. o t , a , pp. 60-63. » Excelsior, 28. 29 y 30 de diciembre de 197/.

l . ^ L A S FACULTADES C O N S T I T U C I O N A L E S DE N O M B R A M I E N T O

U n a facu l t ad q u e le d a al pres idente g r a n inf luencia personal , es la de n o m b r a r y des ignar a los funcionar ios . L a const i tución señala en las f racc iones II, III, iv, v, XVII y x v m del ar t ículo 89, u n a serie de n o m b r a m i e n t o s cuya realización es f acu l t ad del pres idente d e la repúbl ica .

\ JPodemos clasif icar las f racciones menc ionadas en tres g r u p o s : a ] n o m b r a m i e n t o s casi comple t amen te libres, b] los q u e necesi tan ser ra t i f icados p o r el s enado o la c á m a r a de d ipu tados y c] los de los empleados y oficiales de las fuerzas armadas .^

yg\ El presidente , señala la p r i m e r a pa r t e de la f racc ión n del a r -t ículo 89, p u e d e n o m b r a r y r emover l ib remente a : los secretarios del despacho, el p r o c u r a d o r genera l d e la repúbl ica , el g o b e r n a d o r del distr i to federa l y el p r o c u r a d o r genera l de just icia del distr i to federal .J

Dec imos que son n o m b r a m i e n t o s casi comple t amen te libres, po r -que j u r í d i camen te el pres idente t iene un ampl io margen d e l iber tad p a r a h a c e r la designación, r e spe tando el ar t ículo 91 que o r d e n a q u e los secretarios del despacho deben ser c iudadanos mexicanos po r nacimiento , es tar en ejercicio de sus derechos y tener t re in ta años cumplidos, y el a r t ícu lo 102 q u e señala que el p r o c u r a d o r genera l de la repúbl ica debe sat isfacer los mismos requisitos que u n minis t ro de la s u p r e m a cor te d e justicia. L a consti tución no indica requisitos en los casos del g o b e r n a d o r del distri to federa l ni del p r o c u r a d o r del mismo.

En el const i tuyente d e 1916-1917 se p ropuso que los n o m b r a m i e n -tos de los secretarios de es tado fue ran ra t i f icados po r la c á m a r a de d ipu tados , p u n t o q u e no se acep tó merced a la consideración d e que el pres idente deb ía tener l ibertad de acción respecto a estos nombramientos , p o r est imarse q u e ello era p r o p i o del s is tema pre-sidencial. '

En Es tados Unidos , el senado tiene la a t r ibuc ión de ra t i f icar los

1 Diario ile los débales del congreso constituyente. 1916-1917, ol¡. cit., t. II, p. 600.

[ 1 1 7 ]

118 D E C . - A R A C . 6 N DE GUERRA V PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR

n o m b r a m i e n t o s d e los secretarios d e es tado y, has ta 1959, en ocho ocasiones n o ra t i f icó el n o m b r a m i e n t o presidencial p a r a un cargo en el gabine te . Se h a cons iderado que el senado debe uti l izar esta fa -cul tad por enc ima d e la polí t ica par t id is ta y los únicos e lementos que el senado h a d e juzgar , son la hab i l idad y la leal tad p a r a servir al pres idente y al pueblo . 2 Antes de la segunda guer ra m u n d i a l , la adminis t rac ión no r t eamer i cana se componía po r u n millón d e f u n -cionarios, d e los cuales dieciséis mil e ran designados p o r el presi-den t e con la ra t i f icación del senado.

\JLn México , los func ionar ios menc ionados p u e d e n ser removidos por el pres idente a su comple ta discreción. E n a lgunos casos, el con-greso p u e d e cr i t icar o incluso llegar a pedir le al pres idente la re-nunc ia d e a lgún secretar io d e estado. El pres idente no está obl igado ju r íd i camen te a t omar en cuen ta d icha pet ic ión y a c t u a r á c o m o lo

c rea m á s c o n v e n i e n t e / ^ | El pres idente mex icano al n o m b r a r a sus secretarios d e es tado

t e n d r á cjue t o m a r en consideración su p repa rac ión y leal tad, pero , además , los intereses q u e represen tan o las pet iciones que le haga , po r e jemplo , el pres idente saliente, así como los compromisos polí-ticos q u e haya c o n t r a í d o ; de esta m a n e r a , con f recuenc ia el presi-d e n t e del PRI, que m a n e j ó su c a m p a ñ a , es inv i tado a f o r m a r p a r t e

del g a b i n e t e ^ \ b] N o m b r a m i e n t o s q u e necesitan ser ra t i f icados p o r el senado o

la c á m a r a de d ipu tados . El senado debe ra t i f i ca r : los ministros y agentes diplomát icos , los empleados superiores d e hac i enda , los cón-sules generales , los coroneles y demás oficiales superiores del e jér-ci to, la a r m a d a y la fuerza aérea nacionales, y los ministros d e la s u p r e m a cor te de justicia. ' s. L a c á m a r a d e d ipu tados debe ra t i f icar los n o m b r a m i e n t o s d e los magis t rados del t r ibuna l super ior de just icia del distr i to f e d e r a ] ^

¿ P u e d e el pres idente remover l ibremente a los agentes d ip lomát i -cos y a los empleados superiores d e h a c i e n d a ?

L a f racc ión n del a r t ícu lo 89 cont iene tres supuestos: en el pri-mero se expresa que el pres idente está f a c u l t a d o p a r a nombrar y remover libremente; en el segundo, p a r a remover, y, en el tercero, p a r a nombrar y remover libremente. El segundo supuesto es el que corresponde a los agentes d ip lomát icos y a los empleados superiores

2 Louis C. James, Senatorial rejeclions• o¡ presidential nominations lo tlie cabinct: a study in constitutional custoin, en Ariiona Law Ilevieu', vol. 3, núm. 2, Tucson, Atizona, Collcge of Law of tlic Univcrsity of Arizona,

111(31, p. 201. :1 José María del Castillo Yelasco, op. til., pp. 175-170, Clinton Rossitcr,

op. cit., p. 53.

F A C U L T A D E S CONSTITUCIONALES DE N O M B R A M I E N T O

II!) d e h a c i e n d a . G r a m a t i c a l m e n t e , h a b r í a q u e c o n c l u i r q u e e l l o s n o p u e d e n s e r r e m o v i d o s libremente, y a q u e n o l o d i c e l a l e y f u n d a -m e n t a l , q u e s í l o e x p r e s a e n l o s o t r o s d o s s u p u e s t o s d e l a p r o p i a f r a c c i ó n .

L a doc t r ina mex icana coincide en q u e dichos func ionar ios , desig-nados con ra t i f icación del senado, p u e d e n ser removidos l i b remen te por el pres idente .

M a r i a n o C o r o n a d o escribió q u e : "Los agentes d ip lomát icos y empleados superiores d e h a c i e n d a se n o m b r a n con la ap robac ión del s enado ; p e r o su remoción es f acu l t ad del pres idente , p o r q u e auxi l iándose en sus t r aba jos y s iendo los e jecutores d e su pol í t ica y admin is t rac ión , es n a t u r a l q u e cesen en sus cargos c u a n d o ya n o merezcan la conf ianza del p r i m e r mag i s t r ado de la repúbl ica . Si no exist iera la libre remoción, t endr ía el e jecut ivo constantes t r abas y d i f icu l tades en su m a r c h a , sin pode r sust i tuir a los empleados con personas acaso más en tend idas y h o n r a d a s . " 4

Y con la opinión de C o r o n a d o están d e a c u e r d o Fe l ipe T e n a Ramírez e Ignac io l i u r g o a ; r ' nosotros compar t imos ese cri terio, y lo apoyamos con u n d a t o histórico.

L a f racc ión II del 89 proviene d e la const i tución de 1857. E n 1917, la f racc ión f u e mod i f i cada , pe ro n o "en esencia ; a d e m á s esa fracción, en lo re fe ren te al p u n t o q u e nos interesa, f u e a p r o b a d a sin discusión. Luego, la exégesis y lo q u e r ea lmen te se deseó al respecto, es preciso buscarlos en los d e b a t e s de 1856-1857. E n la se-sión del 17 de oc tub re d e 1856, se discut ió el p rob l ema de q u e el presidente n o pud i e r a r emover l ibremente a los empleados p a r a cuyo nombramien to e ra necesar ia la ap robac ión del congreso. L a f r ac -ción fu e a p r o b a d a , y en este aspecto sólo se d i j o remover, p e r o no se asentó la p a l a b r a libremente. E n la sesión del 20 de oc tubre de 1856, don Gui l l e rmo Pr ie to presen tó u n a ad ic ión p a r a q u e expre-samente se d i je ra q u e los empleados super iores d e h a c i e n d a sólo podían ser removidos p o r el pode r l e g i s l a t i v o . L a proposición d e Prieto f u e desechada , y en tonces expresó q u e presen ta r ía o t r a ini-ciativa según el sentir del congreso c o n s t i t u y e n t e . Pr ie to p resen tó la proposición de q u e el e jecu t ivo p u d i e r a r emover libremente a los empleados superiores de h ac i en da . Esta proposición f u e a d m i t i d a a discusión y a p r o b a d a el 20 d e ene ro de 1857 p o r 70 votos c o n t r a

' Mariano Coronado, op. cit., p. 177. 'Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional..., op. cit., p. 405; Ig-

nacio liurgoa, primera obra citada, p. 801. En este mismo sentido se pro-nuncia la doctrina norteamericana: William Howard Taft , op. cit., p. 50; Manuel Carcía-Pclayo, op. cit., p. 378.

120 D E C L A R A C I Ó N DE GUERRA V - R E S E R V A C I Ó N DE L A SEGURIDAD INTERIOR

10. Sin embargo , en la const i tución de 1857 no aparec ió la pa la -b r a libremente, que f u e a p r o b a d a por el congreso consti tuyente."

\ R e s p e c t o al nombramien to , con aprobac ión del senado, de los co-roneles y d e m á s oficiales superiores del ejérci to, la a r m a d a y la f u e r -za aérea nacionales, se en t iende q u e son todos los oficiales a pa r t i r

del g r a d o d e coronel , inclusive. L a remoción d e los ministros d e la s u p r e m a corte , así c o m o la

de los miembros del e jérci to , siguen reglas contenidas en la p rop ia const i tución y en las leyes respectivas, y n o son facu l t ad discrecional

del p r e s i d e n t e ^ c] Los empleados y oficiales de las fuerzas a rmadas .

^ El tercer supuesto de la c i tada f racción II f acu l ta al pres idente a n o m b r a r y r emover l ib remente a los demás empleados de la unión , cuyos nombramien tos o remoción no estén de te rminados d e o t ro m o d o en la const i tución o en las leyes^

El régimen ju r íd ico d e todos esos empleados está e n m a r c a d o en el a p a r t a d o B] del ar t ículo 123 const i tucional y en su ley regla-m e n t a r i a : la ley d e los t r aba j ado res al servicio del es tado, que con-tiene las reglas d e admisión, p romoción y cese d e esos t raba jadores . El a r t í cu lo 5 o n u m e r a a los t r aba jadores de conf ianza respecto de los cuales el pres idente a c t ú a l ibremente en c u a n t o a su nombra -mien to y su remoción.

L a f racc ión v del 89 a t r ibuye al pres idente el n o m b r a m i e n t o de los demás oficiales —es decir de coronel, excluido éste, hac ia aba-j o — del e jérci to , la a r m a d a y la fuerza aérea nacionales, con arreglo a las leyes; es decir , no es u n a facu l t ad discrecional del presidente sino q u e h a d e a jus tarse a la ley, que en este caso es la d e ascensos y recompensas del e jérc i to y fuerza aérea nacionales, i

2 LAS FACULTADES METACOINSTITUCIONALES DE NOMBRAMIENTO

\ É s t a s provienen de dos fuen te s : la ley secundar ia y el s is tema po-

l í t ico .J ^E1 presidente n o m b r a a u n a serie d e func ionar ios impor tan tes , y

las facul tades de hacer lo se las otorga la ley secunda r i a ; c o m o ejem-plos podemos menc iona r el pres idente d e la comisión nac ional de los salarios mín imos (ar t ículo 552 d e la ley federa l del t r a b a j o ) , el p res idente d e la j u n t a federa l d e concil iación y a rb i t r a j e (artículo

" Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, México, Cámara de Diputados, I9G7, t. vil, pp. -17.1-474 y 477.

DECLARACIÓN V CONDUCCIÓN DE LA G U E R R A

612 de la ley federa l del t r a b a j o ) , el d i r e c t o r general del CONACYT

(ar t ículo 10 d e la ley q u e lo c r e ó ) , el d i r e c t o r genera l y los subdi-rectores de P E M E X ( a r t í cu lo 6 de la ley o rgán ica d e petróleos mexi-canos ) , p ropues ta d e d i rec tor genera l del INFONAVIT a la asamblea general del o rgan ismo (a r t í cu lo 22 de la ley del inst i tuto del f o n d o nacional de la v iv ienda p a r a los t r a b a j a d o r e s ) , el d i rec tor genera l del I M S S (a r t ículo 256 de la ley del seguro socia l ) , el d i rec tor gene-ral d e C O N A S U P O ( a r t í cu lo 9 del decre to que creó la c o m p a ñ í a na -cional de subsistencias popu l a r e s ) , el d i rec tor genera l del ISSSTIÍ ( a r -t ículo 104 d e la ley del inst i tuto d e segur idad y servicios sociales de los t r aba j ado res del e s t a d o ) , e tcétera .

. Además , f u e r a de los marcos const i tucionales y legales, de h e c h o n o m b r a a los gobernadores y a los pr incipales presidentes munic i -pales, a los senadores y a la mayor ía d e los d iputados , ya que él de te rmina en ú l t ima instancia quiénes serán los cand ida tos del PIU. i

3 . ,LA DECLARACIÓN Y CONDUCCIÓN DE LA GUERRA L

(JLa f racc ión VIII del a r t ícu lo 89 facu l ta al pres idente p a r a "Decla-rar la g u e r r a en n o m b r e d e los Estados U n i d o s Mexicanos , previa ley del congreso d e la un ión" , y la f racc ión x n del ar t ículo 73 indica que el congreso está f a cu l t ado " P a r a dec la ra r la guerra , en vista de los da tos q u e le presente el e jecut ivo. '^

El p r i m e r proyecto de la const i tución n o r t e a m e r i c a n a a t r ibuyó al congreso la f acu l t ad d e hacer la guerra. Madison y Ger ry solicita-ron en el const i tuyente q u e ese pode r fue ra el d e declararla, de -jándose en m a n o s del e jecu t ivo la f acu l t ad p a r a poder r echaza r los ataques súbitos. Su p ropues ta fue a p r o b a d a y d e aqu í el p o d e r del congreso p a r a declarar la guerra.

V,.En Méx ico de a c u e r d o con los preceptos ci tados, el es tado de gue-rra lo dec la ra el congreso a través d e u n a ley, pe ro se debe basar en los da tos q u e le presente el e jecut ivo, es decir , la iniciativa de ley la posee ú n i c a m e n t e el e jecut ivo . \ Luego, ¿ p u e d e el congreso declarar la guerra si p iensa q u e debe haber la , sin que el e jecu t ivo inicie la ley, o sea sin que le apor t e da tos?

T a l y c o m o está r e d a c t a d a la f racción x n del ar t ículo 73, tenemos que concluir que el congreso no está f a c u l t a d o p a r a a c t u a r solo, sino que la iniciat iva t iene q u e venir del e jecut ivo apo r t ándo le los datos respectivos. Se presenta u n a si tuación similar a la declarac ión d e suspensión d e ga ran t í a s individuales, en la cua l la iniciativa q u e d a en manos del pres idente y el congreso no podr ía dec la ra r tal sus-

• 2 2 DECLARACIÓN DE GUERRA V PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR

pensión si éste no se la solicita. Viene a cor robora r nues t ro cr i ter io , que se desp rende del mismo texto const i tucional , u n caso q u e e n 1827 conoció la s u p r e m a cor te no r t eamer i cana — e l de Martin v. Mott— y en el cual el minis t ro Story, a n o m b r e d e la corte , seña ló q u e la a u t o r i d a d p a r a decidi r , si la exigencia se h a p re sen t ado , per tenece exclus ivamente al pres idente d e la repúbl ica . 7

\As í , la iniciat iva p a r a q u e el congreso declare la g u e r r a es sólo del pres idente . L a ley del congreso que declara la guerra t iene efec-tos internos, d e n t r o de las f ron te ras del pais, a f in de q u e el pueb lo conozca q u e existe un es tado de guer ra , y es el supuesto p a r a q u e d e a c u e r d o con la f racc ión vin del 89, el pres idente dec la re la gue-r r a en n o m b r e del pa ís ; es decir , el pres idente , ó rgano d e las re-laciones in ternacionales , mani f ies ta a los otros países —bel igeran tes y neu t ra l e s— la dec larac ión de g u e r r a p a r a los efectos del d e r e c h o

i n t e rnac iona l^ ¿ Q u é acontece si el pres idente dec la ra la gue r r a sin el supuesto

d e la ap robac ión del congreso? Desde el p u n t o d e vista const i tu-cional la dec larac ión n o sería vál ida , p e r o desde el m a r c o interna-cional sí y t raer ía consigo todas las consecuencias de u n a declaración h e c h a como corolar io d e la mani fes tac ión d e vo lun tad del congreso.8

D e lo d icho a n t e r i o r m e n t e se desprende que el congreso en el caso de guer ra , d e a c u e r d o con los ar t ículos ci tados, a p r u e b a o no a p r u e b a la iniciat iva del pres idente , y es éste quien mani f ies ta p a r a los efec-tos del de recho in ternac ional la dec larac ión d e g u e r r a ; si el presi-d e n t e hace d icha declarac ión sin el supuesto de la aprobac ión del congreso, está a sumiendo responsabil idad polí t ica que el p rop io con-greso le p o d r á exigir, escogiendo c u á n d o , d e a c u e r d o con las cir-cuns tanc ias del confl ic to bél ico; por lo demás , no h a y que desconocer que el congreso p u e d e encont ra rse con que el pres idente h a realiza-d o u n a serie de actos q u e no le d e j a n m á s posibil idad q u e declarar la guer ra o al menos reconocer su existencia.

V£)l p res idente es quien c o n d u c e la guer ra , él es qu ien o r d e n a los movimientos mili tares y d ic ta las medidas q u e deben e jecu ta r se para lograr el éxi to d e las acciones." E n esto n o p u e d e in tervenir el congreso, ya q u e el pres idente es qu ien d ispone d e la totalidad del e jérc i to , la a r m a d a y la fue rza aérea , c o n f o r m e a la fracción vi del a r t ícu lo 89, e incluso p u e d e e jercer el m a n d o d i rec to d e esas fuerzas , tal y como lo h a n hecho los pres identes mexicanos,* habién-

7 Arthur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cit., p. 36. Sobre las relaciones del pre-sídeme mexicano con los militares, véase L. Vincent l'adgett, Tlic Mexican Ilolitical system, Boston, Honghton Mifflin, 1966, p. 146.

" Maurice Hauriou, op. cit., p. 442. " Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 447.

DECLARACIÓN V CONDUCCIÓN DE I.A GUERRA ] 2 3

dose d a d o el ú l t imo caso en 1938 c u a n d o C á r d e n a s p e r s o n a l m e n t e dirigió las operac iones c o n t r a la insurrección d e Cedillo. l E n conse-cuencia, f ác t i camente , a t ravés de un armist icio es el p res idente qu i en t e rmina la guer ra , a u n q u e cons t i tuc iona lmente eso deba hacerse median te un t r a t a d o y, p o r tan to , con la necesar ia ra t i f icac ión del senadoJ

j En los casos de gue r ra , r ea lmen te el p res iden te concen t r a todos los poderes y n o necesi tará autor ización o declarac ión del congreso si el país es a t a c a d o y t iene q u e en f r en ta r se a u n a g u e r r a defens iva , ya q u e lo q u e entonces está en juego es la v ida misma del país .1 0 I y A u n q u e el ejérci to, la a r m a d a y la fue rza aé rea son levantados ,

sostenidos y r eg lamentados —según expresión d e T e n a R a m í r e z — por el congreso, en caso d e gue r ra el e jecut ivo concen t ra todas las facultades, y los controles legislativos d e j a n d e o p e r a r . | E l p res iden te asume la total responsabi l idad d e la guer ra y t iene la u l t ima p a l a b r a respecto a las decisiones que h a y a n d e ser tomadas .^ H a s t a d ó n d e pueden llegar estos poderes , se e jempl i f ica con unos p á r r a f o s del discurso que el pres idente Roosevel t dir igió al congreso n o r t e a m e -ricano el 7 de sept iembre de 1942, solici tándole q u e d e i n m e d i a t o derogara a l g ú n p recep to de la ley de cont ro l d e precios de e m e r - ® S gencia. Roosevel t dec la ró : "Solici to al congreso que e j ecu te esta £ ¡ acción el p r i m e r o de oc tubre . V u e s t r a inacción p a r a esa fecha m e creará u n a ineludible responsabi l idad p a r a con el pueb lo d e este país; la d e hace r cjue el esfuerzo d e la gue r r a no sea pues to en pe -ligro p o r la a m e n a z a del caos económico. En caso de que el con-greso d e j a r a d e ac tua r , y d e a c t u a r a d e c u a d a m e n t e , a c e p t a r é la responsabilidad y ac tua ré . Al mismo t i empo q u e los precios jus tos se estabilizan, los salarios t ambién p u e d e n ser y serán estabilizados. Eso es lo q u e haré . El congreso t iene los poderes , según la consti-tución y las leyes del congreso, p a r a t o m a r las med idas q u e sean necesarias p a r a impedi r u n desastre q u e in ter fer i r ía en el éxi to de la guerra . H e re f lex ionado m u y ser iamente sobre c ó m o so luc ionar este p rob l ema sin recur r i r al congreso. Sin embargo , he dec id ido consultar al congreso sobre este a sun to v i t a l . . . El pueb lo n o r t e a m e -ricano p u e d e es tar seguro q u e emp lea ré mis poderes con p leno sen-tido de mi responsabi l idad hac ia la const i tución y hac ia mi país. El pueblo no r t eamer i cano t ambién p u e d e estar seguro q u e n o v a -cilaré en usar todos los poderes que se m e h a n o to rgado p a r a lograr la de r ro ta d e nuestros enemigos, en cua lqu ie r p a r t e del m u n -do en que nues t ra segur idad requiera esa de r ro ta . U n a vez g a n a d a

" Véase Bernard Scliwartz, Los poderes del gobierno. Voi. il. Poderes del presidente, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1966, p. 245.

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v¿\ DECLARACIÓN DE GUERRA V PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR

la g u e E E a , los poderes confo rme a los cuales ac túo , au tomá t i camen te

vuelven al pueblo, al cual pe r tenecen ." 11

C l a r a f u e la posición de Roosevelt en u n o de los países en los cuales el pode r legislativo es fue r te y rea lmente opera como con-t rapeso del e jecu t ivo ; pero d u r a n t e el es tado d e guer ra , los contro-les legislativos se debi l i tan hac iendo del e jecut ivo un p o d e r pre-poten te .

r E n nues t ro país las decisiones sobre los movimientos mil i tares en caso de gue r ra están fue ra del control judic ia l , ya que el presidente t iene la f acu l t ad d e movil izar el ejérci to, la a r m a d a y la fuerza aérea; an te la suspensión d e garan t ías — q u e es casi necesaria en caso d e gue-r r a — , o t ra serie de actos del presidente t ambién es tarán f u e r a del a lcance de la revisión judicial . Así, en caso de guer ra , los poderes y responsabil idades del pres idente a lcanzan su p u n t o más alto. Pe ro que-d e c laro : la consti tución cont inúa en vigor y sus o rdenamien tos vigen-tes; sólo se a d a p t a a u n a si tuación m u y grave y de emergencia , con la f ina l idad d e que ésta p u e d a ser supe rada y todos los dispositivos const i tucionales vuelvan a regir en si tuación d e normal idad , j

4. E L E N V Í O DE T R O P A S AL EXTERIOR

^^¿Puede el pres idente enviar t ropas al exter ior sin la autor ización del congreso? I n t e r p r e t a d a cor rec tamente la ley f u n d a m e n t a l , no puede, p o r q u e entonces estaría e fec tuando , sin t o m a r en cuenta al congreso, u n a decisión que p u e d e t rae r consigo la guer ra , y es c la ro que la const i tución repar t ió esta facu l tad en t re los dos órganos políticos; es decir , p a r a que el pres idente declare la guer ra se necesita la auto-rización del congreso med ian t e u n a ley. T o d o aquel lo que haga fue r a de estos marcos es ant iconst i tucional , i

Es ta in te rpre tac ión es t ambién apl icáble a los Estados Unidos, pe ro en ese país, el pres idente h a env iado a otros países, en nume-rosas ocasiones, t ropas sin el consent imiento del congreso.1 2 Lo que es a ú n m á s g rave : en 1973, el congreso ap robó la nueva ley de poderes d e guer ra , au to r i zando al pres idente a iniciar nuevas hostili-dades has ta po r 90 días antes que necesite la ap robac ión del con-greso, y como bien se h a comentado , las guerras mode rnas pueden ser g a n a d a s o perd idas en 90 días.1:!

" Edward S. Corwin, op. ril., p. 280. 12 YVilliam Ilowaid Tafi, op. ril-, p. 95; Artliur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cil.,

pp. 132-134 y 179. • 1:1 Thcodorc C. Sorcnscn, Wnlchmcn..op. cil., p. 21.

/

NEUTRALIDAD V SUSPENSIÓN DE RELACIONES COMERCIALES 125

Lo an te r io r nos r e a f i r m a en la idea de que en caso de gue r ra los poderes const i tucionales del pres idente son enormes, pe ro que ade-mas se h a n ido ad ic ionando , en los países belicosos den t ro de cuyo

5 6 ~ t r a - poderes ex-

5. ¿ F O R M A PARTE E L P R E S I D E N T E DE LAS F U E R Z A S ARMADAS?

No, no f o r m a p a r t e d e las fuerzas a rmadas . 1 4 Si bien p u e d e movi-lizarlas p a r a la segur idad interior y la defensa exterior de la fede-ración, lo hace en c u a n t o t i tu lar de la pres idencia de la. repúbl ica , que es u n ca rgo civil; es el pres idente qu ien t iene esta f acu l t ad , porque en casos de emergenc ia puede estar m e j o r i n f o r m a d o y en mejores posibil idades de t o m a r u n a decisión ráp ida , j

\Además, sus a t r ibuciones en caso d e g u e r r a son sólo u n a p a r t e de las facu l tades const i tucionales que la ley f u n d a m e n t a l le o torga . "Todas las d e m á s func iones q u e realiza —as ien ta Schwartz—- son obviamente d e na tu ra leza civil. Es elegido c o m o el sup remo func io-nario civil. Sus honorar ios son percibidos po r los servicios q u e pres-ta como pres idente de la nación, no p o r aspectos individuales d e sus deberes ; n i n g u n a p a r t e d e esos emolumentos es p a g a d a con su-mas procedentes de las fuerzas mili tares o navales. El pres idente n o se alista ni se le d a posesión ni se le rec luta en las fuerzas a r m a d a s ;

no está su j e to a cortes marc ia les ni otros aspectos d e la discipli-na mi l i ta r ." 1 5 J

6. DECLARACIÓN DE NEUTRALIDAD Y S U S P E N S I O N DE RELACIONES C O M E R C I A L E S

Respecto a la declarac ión de neu t r a l idad se deben seguir, p o r ana lo-gía, las reglas de los ar t ículos menc ionados : 73, f racc ión x n y 89, tracción v n i j j e l pres idente es qu ien p resen ta rá la iniciativa y apo r -tará al congreso los da tos sobre la neu t ra l idad . L a dec larac ión la deberá h a c e r el congreso en u n a ley, y será el e jecut ivo el que la notifique a los estados ex t ran je ros p a r a los efectos del de recho in-ternacional; el e jecut ivo t iene esta a t r ibución, po rque es el ó rgano

" Señale, op. cil., p. 454. " Itcniard SthivaiTz, op. cit., p. 203.

120 DECLARACIÓN DF. GUERRA Y PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR

a través de l cua l el país se comun ica con los otros países . '^ E n la ley de declarac ión d e neu t r a l idad se deben establecer los mecanis-mos p a r a q u e ésta sea respe tada y se p roh iban acciones que pue-d a n queb ran t a r l a , acciones cuyas consecuencias son prec i samente las que se quieren evi tar con la sobredicha declarac ión. A h o r a bien, si sólo el e jecut ivo, sin la intervención del congreso, pud i e r a expedir la dec larac ión d e neu t r a l i dad , entonces estaría legislando y esto cons-t i tuir ía u n a excepción al pr incipio de la separación de poderes ; para q u e el p res idente pud ie ra tener esta facu l tad , sería indispensable que exp re samen te así lo d i j e r a la cons t i tuc ión; pe ro c o m o no es el caso, h a y que conclui r que el pres idente solo n o p u e d e hace r d i c h a de-c laración, con lo q u e se c o n f i r m a nues t ra tesis de la apl icación, por ana log ía , d e las n o r m a s relat ivas a la dec larac ión d e guer ra .^

^ L a suspensión d e relaciones comerciales y el embargo , " también deben , en nues t ra opin ión , seguir las reglas de la declarac ión d e guerra y d e n e u t r a l i d a d : h a n de hacerse a t ravés d e u n a ley q u e declara p a r a efectos in ternacionales el pres idente d e la repúbl ica . Se refuer-za la in t e rp re t ac ión en este sentido, si tenemos en cuen ta que estos actos se r e p u t a n en el de recho in te rnac iona l c o m o no amistosos o coac t ivos 1 7 y p u e d e n tener como consecuencia hechos beligerantes q u e conduzcan a u n es tado de guerra . j

7 . LA PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR

L a f racc ión vi del ^artículo 89 facu l ta al pres idente p a r a : "Disponer d e la to ta l idad d e la fue rza a r m a d a p e r m a n e n t e , o sea del ejército terrestre , d e la m a r i n a d e guer ra y d e la fue rza aérea , p a r a la se-g u r i d a d inter ior y defensa exter ior de la f ederac ión" , y la fracción vn , p a r a : "Disponer d e la gua rd ia nac ional p a r a los mismos obje-tos, en los té rminos q u e previene la f racc ión iv del a r t ícu lo 76." En consecuencia , el pres idente p u e d e hacer uso del e jérci to , la armada y la fue rza aérea , así c o m o d e la gua rd i a nacional , p a r a preservar

la segur idad in ter ior de la federac ión, j Es ta f acu l t ad se discut ió ^especialmente en el const i tuyente d e 1824;

d e esa discusión, des taquemos sólo que R e j ó n p ropuso que , para el uso de la fue rza a r m a d a en lo inter ior , el e jecut ivo con t a r a con la ap robac ión del congreso. Por tuga l apoyó a R e j ó n , argumentando q u e si n o in terviene el congreso, el pres idente podr ía opr imi r a los

16 Véase Bcrnaid Sclnvartz, op. cil., pp. 210-223. " Berna ni Schwarlz, op. cil., pp. 223 y 220.

PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR 127

estados c u a n d o quisiese, y si esta f a cu l t ad la ejerciese a su a rb i t r io y sólo p o r su buen sentido, de j a r í a d e ser u n je fe const i tucional p a r a convertirse en u n déspota . 1 8

Bus tamante (D. C . ) apoyó el d i c t amen de la comisión de consti-tución q u e no deseaba en este p u n t o la in te rvenc ión del congreso, aduc iendo q u e si in te rven ía el congreso, resu l ta r ían males de la fa l -ta de secreto y d e la d e m o r a . 1 0

^Cuest ión difícil es precisar c u á n d o p u e d e el p res idente h a c e r uso de la fue rza púb l i ca p a r a p reservar la segur idad in te r ior ; 2 0 u n a con-testación genera l podr í a ser la s iguiente: existe u n a paz m í n i m a para el desarrol lo de la v ida co t id i ana ; si ella pel igra, el p res iden te puede hace r uso de esta f acu l t ad . L a regla an te r io r es d e aris tas no bien def inidas , pe ro hay que ac la ra r que en el ejercicio de la facultad a q u e nos refer imos, no se deben violar los derechos h u -manos^ Si la s i tuación llegase a con f igu ra r u n a emergencia , el p re -sidenté' t iene q u e solicitar al congreso la suspensión de las ga ran t í a s individuales; es decir , el solo cr i ter io del pres idente no es suf ic iente para cal i f icar lo cr í t ico ele la s i tuación sino que p a r a ello se requiere la intervención del congreso. Se ha usado esta f acu l t ad p a r a p re -servar func iones re lacionadas con la existencia y la operac ión del propio gobierno , 2 1 po r lo que es, sin d u d a , u n a d e las a t r ibuciones más del icadas q u e t iene el pres idente . 2 2

La g u a r d i a nac ional es un c o n j u n t o a r m a d o n o profes ional y n o permanente , q u e se h a d e in tegra r en c a d a e n t i d a d federa t iva b a j o las órdenes del gobe rnador . E l congreso debe rá expedi r los regla-mentos p a r a organizar ía , a r m a r l a y d i s c i p l i n a r l a , pe ro su enseñanza es competenc ia de los estados, y sus jefes y oficiales serán n o m b r a -

" Crónicas de la constitución federal de 1824, op. cit., pp. 030-631. " Ibid., p. 631. m Jorge Alberto Lozoya, El ejército mexicano, en Lecturas de política me-

xicana, México, F.l Colegio de México, 1977, p. 373, indica que: "El presiden-te de la república lia ordenado en varias ocasiones la participación del ejér-cito en conflictos civiles. Así ocurrió en 1956, al ocupar el Instituto Politécnico Nacional; en 1959 cu ocasión de la huelga de ferrocarrileros y en 1908 con motivo de los disturbios estudiantiles de la ciudad de México. En los tres casos la acción del ejército provino de orden expresa del presidente de la república en regímenes civiles. El ejército cumplió las órdenes de su coman-dante supremo que asumió la responsabilidad total por la operación."

'" Roben 11. Elliot, J., Richard I. Singer, Constitutional law-Executive jiuwers - use of troops lo enforce federal laius, en Michigan Law Review, vol. 56, núm. 2, Berrien Spriugs, Michigan, The Law School of the Universitv «í Michigan, 1957, p. 268.

s Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional.. ., op. cil., pp. 388-389, realiza un interesante estudio sobre las relaciones de esta facultad y el artícu-lo 129 constitucional.

1 2 8 D E C L A R A C I Ó N D E G U E R R A Y P R E S E R V A C I Ó N DE L A SEGURIDAD I N I E R I O R

dos p o r los mismos c iudadanos que la componen . El presidente pue-d e d isponer , c o m o ya lo señalamos, d e la gua rd i a nacional f u e r a de sus respectivos estados p a r a los f ines indicados en la f racc ión vi del 89, s iempre y c u a n d o sea con el consent imiento del senado de la repúbl ica en los términos d e la f racc ión iv del ar t ículo 76.2 3

El congreso no h a legislado •—por motivos técnicos y políticos— sobre la organización y la reg lamentac ión de la gua rd i a nac iona l ; empero , en la ley del servicio mil i tar obligatorio, en su a r t ícu lo 5 9 , se señala que f o r m a n p a r t e de la gua rd i a nac iona l los mexicanos en t r e los c u a r e n t a y los c u a r e n t a y c inco años d e edad .

»También en el uso de la f acu l t ad de preservar la segur idad inte-rior, hay que tener presente que se h a d iv id ido la repúbl ica en co-m a n d a n c i a s mili tares, así q u e el e jérc i to está d i seminado por toda la repúbl ica . Basta un simple te le fonema del pres idente p a r a que casi d e i n m e d i a t o el e jérc i to in te rvenga en cua lqu ie r p a r t e del país. Esta f acu l t ad debe ser usada c o m o fuerza del de recho y p a r a preservar la vigencia d e la c o n s t i t u c i ó n , y no como un med io persecutor io y

represivo. ^

«Véase Héctor ix-Zan.u.tio, Sufre del ejecutivo..o,,, cit., p. .51

X I . F A C U L T A D E S E N M A T E R I A D E R E L A C I O N E S E X T E R I O R E S

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1. C U E S T I O N E S DE TERMINOLOGÍA

I.ocke con t empló al p o d e r e jecut ivo c o m o a J a n o : u n a c a r a m i r a n -do hac ia la sociedad o rgan izada const i tucionalniente , con poderes limitados, y la o t ra ca ra m i r a n d o hac ia el i n u n d o ex te r ior : au tor i -tario y todopoderoso, hab lando , a c t u a n d o y legislando con la au to -ridad de todo un estado. H a y q u e hace r n o t a r que esta concepción de Locke h a prevalec ido en varias consti tuciones, en el sent ido de que respecto a las relaciones exteriores, el pres idente n o se encuen-tra con las l imitaciones que t iene en el contexto in terno, lo q u e V\ responde a la idea d e q u e si el es tado se debil i ta f r en t e a otros es- 1 | | tados po r disposiciones const i tucionales q u e en to rpezcan su ac tuac ión que debe ser en f o r m a dec id ida , entonces esc es tado p u e d e caer victima prec i samente a causa de sus propias vi r tudes in ternas . 1

\JLa f racc ión x del a r t ícu lo 89 f acu l t a al pres idente p a r a "Dir ig i r las negociaciones d ip lomát icas y ce lebrar t r a t ados con las potencias extranjeras, sometiéndolos a la ra t i f icación del congreso f ede ra l " y la fracción i del a r t ícu lo 76 ind ica q u e el senado t iene el p o d e r d e : "Aprobar los t r a t ados y convenciones d ip lomát icas que celebre el presidente d e la repúbl ica con las potencias ex t ran je ras .^ ]

Veamos a lgunos aspectos de terminología de las dos disposiciones que se ref ie ren a lo m i s m o ^ l a celebración d e los t ra tados . Mien t r a s el ar t ículo 76 se refiere a t r a t ados y convenciones d iplomát icas , ' el 89 lo hace sólo at t r a t ados ; estos preceptos son complementa r ios y no tiene n i n g u n a relevancia ju r íd i ca la omisión del p recep to 89, ya que la f acu l t ad p a r a ce lebrar convenciones d ip lomát icas se la a t r i -buye al p res iden te el 76.

Mientras el a r t í cu lo 76, f racc ión i, emplea el verbo " a p r o b a r " , en la f racc ión x del 89 se usa el t é rmino " ra t i f icac ión" . T e n a R a -mírez opina , y o p i n a bien, que el t é rmino correcto es aprobar, por -que £n el proceso d e fo rmac ión del t r a t ado h a y tres fases: la ter-minación del d o c u m e n t o p o r q u e los plenipotenciar ios se h a n pues to de acuerdo, su ap robac ión p o r el senado y su rat i f icación por el

' Paul Seabury, l'ower, fiecilom and diploinacy. The foreign policy oj Ote I'niltd States o/ America, Nueva York, Kandoni IIousc, 1963, pp. 190-194.

[ 1 2 9 ]

1 3 0 F A C U L T A D E S EN M A T E R I A DE RELACIONES EXTERIORES

p r e s i d e n t e s T a n t o la p r ime ra c o m o la tercera e t a p a per tenecen al á m -bi to del d e r e c h o in te rnac iona l , y el paso in te rmedio , que es d o n d e in te rv iene el senado, es d e mera " ap robac ión" . ^Et imológicamente , ra t i f icar quiere decir c o n f i r m a r , y este acto , c o m o "se h a d icho , per-tenece al e jecut ivo y cae d e n t r o del ámb i to de l de recho internacional . 2

El ar t icu lo 89 expresa q u e el t r a t ado debe ser ra t i f icado por el congreso federa l , mien t ras el p recep to 76 se ref iere a que es el se-n a d o quien a p r u e b a el t r a t ado . Esta incongruenc ia g rama t i ca l se der iva de la r e fo rma de 1874, al a t r ibu i r a lgunas facu l tades exclu-sivas al s enado y a la c á m a r a d e d ipu tados — c o m o consecuencia del regreso del sistema b i camera l— y no h a b e r r e f o r m a d o la fracción cor respondien te del a r t ícu lo que otorga al pres idente sus facul tades ; en el const i tuyente de 1916-1917 lo an te r io r pasó inadver t ido . Por tan to , quien a p r u e b a los t ra tados es el senado, pues to q u e es una

de las f acu l t ades exclusivas q u e posee. Los errores gramat ica les señalados en los pá r ra fos anter iores no

a l t e ran el sent ido ju r íd ico d e los preceptos , sino ún i camen te corro-boran la f a l t a d e cu idado que se h a tenido en la redacc ión y en las r e fo rmas a la const i tución.

El pr inc ip io d e la f racc ión x del c i t ado ar t ícu lo 89 facul ta al pre-sidente p a r a dir igir las negociaciones d ip lomát icas . L a f rase es am-bigua, p e r o en ella se e n c u e n t r a conten ido el pode r presidencial p a r a gu ia r las relaciones exteriores del país, lo cual es m u y amplio y t iene u n a serie d e face tas a que vamos a hace r alusión.

El maes t ro X e n a R a m í r e z a f i r m a que no le compe te a la cons-ti tución en u n c i a r cada u n o de los actos que c o m p r e n d e la oración dirigir las negociaciones diplomáticas, p o r q u e estaría legislando en el d e r e c h o in t e rnac iona l : , "n i su silencio [de la ley fundamenta l ] respecto de a lgunos d e ellos lleva la in tención de p r iva r al presi-den t e d e a t r ibuciones admi t idas por el uso in ternacional , c o m o pueden ser las de enviar y recibir ' misiones, reconocer gobiernos, in terrumpir y r e a n u d a r relaciones d iplomát icas , etc . En los casos que se acaban d e c i tar p o r vía de e jemplo , y en otros semejantes , el silencio que g u a r d a la const i tución se t r aduce en que , tocan te a los mismos, la f acu l t ad del t i tu lar d e las relaciones exteriores es exclus ivamente suya, n o c o m p a r t i d a d e n t r o del de recho in t e rno p o r n i n g u n a o t ra au-tor idad ."

L o que acontece es que , t an to in te rnac iona l c o m o constitucional*

2 Felipe Tena Ramírez, El poder ejecutivo y las relaciones exteriores, cu La constitución y las íelacioncs exteriores de México, México, Secretaría de Re-laciones Exteriores, Instituto Mexicano "Matías Romero" de Estudios Diplo-máticos, 1977, pp. 47-48. 3 Felipe Tena Ramírez, El poder ejecutivo..op. cit., p. 45.

PRINCIPALES ATRIBUCIONES

131 mente) se h a a c e p t a d o q u e el presidente , qu ien es el t i tu lar de las relaciones exteriores de u n país, realiza u n a serie d e actos re lac iona-dos con ellas; en Méx ico la base const i tucional p a r a ello es el t ex to citado de la f racción x del la cua l vamos a desglosar m á s ade-lante; p e r o si nues t ra ca r t a m a g n a n u m e r a r a con precisión esas fa-cultades, ha r í a b ien y no estaría legislando en el á m b i t o del d e r e c h o internacional .

2. PRINCIPALES ATRIBUCIONES E N MATERIA DE RELACIONES E X T E R I O R E S

Vamos a e n u n c i a r a lgunas d e [las pr incipales facu l tades con q u e cuenta el p res idente mex icano respecto a las relaciones exteriores:^

a l Es qu ien representa a l país hac ia el exterior , lo que genera l -mente se h a admi t ido , 4 y según a c e r t a d a a f i rmac ión d e Césa r Sepúl -veda,¡*'sus actos en ma te r i a in te rnac iona l se r e p u t a n d i r e c t a m e n t e actos <3el e s t a d o " . 5 ^

C u a n d o al pres idente Echever r ía se le p r e g u n t ó sobre si la r e n u n -cia del secretar io d e relaciones exteriores signif icaría un camb io d e política, e n f á t i c a m e n t e contes tó q u e la pol í t ica in te rnac iona l cont i -nuaría s iendo la misma, ya q u e la dir ige el p res idente de la repúbl i -ca que es el responsable d e la polí t ica exter ior . 0

b] yEs qu ien celebra los t r a t ados y convenciones d ip lomát icas con la aprobación del senado. E n México la in tervención del senado es únicamente p a r a aprobar\y n o también p a r a aconsejar c o m o en N o r -teamérica. \ L a f acu l t ad del senado de a p r o b a r los t ra tados es vir-tualmente u n a a t r ibuc ión d e ve to q u e ¡ruede ser real izada en f o r m a plena o cond ic ionada , al n o a c e p t a r el t r a t a d o o par tes d e él.7]

•Pero la in te rpre tac ión , la pues ta en efecto, la abrogac ión y la denuncia de los t ra tados , es f a cu l t ad exclusiva del presidente , cuyo marco const i tucional es la a t r ibuc ión — c o m o t ambién en otros ca -sos— que posee p a r a dirigir las negociaciones diplomát icas , j

En Nor t eamér i ca , p a r a e ludi r el veto de l senado, el p res idente lia hecho uso del convenio e jecut ivo (execu t ive agreetnent) . 8 E n

' Véase Louis Heukin, op. cit., p. 37. ' César Sepúlveda, Derecho internacional público, México, Ed. l'orrúa, 190-1, p. 125. 1 Periódico Excclsior, 3 de enero de 1970. ' Eduard S. Convin, op. cit., p. 228. ' Manuel García-I'elayo, op. cit-, define claramente el tratado y el convenio

(¡tuitivo: "Un convenio ejecutivo es un acuerdo internacional negociado, ini-

F A C U L T A D E S EN M A T E R I A DE R E L A C I O N E S E X T E R I O R E S

México , el pres idente no debe hacer uso del convenio e jecut ivo por-que no se lo pe rmi t e nues t ra const i tuc ión; mien t ras la consti tución no r t eamer i cana ún icamen te se ref iere a los t ra tados , la nuestra a lude

expresamen te a los t ra tados y convenciones. Además hay dos razones: i] la d i ferencia de q u o r u m p a r a apro-

ba r los t ra tados que señalan las dos consti tuciones — l a nor teame-r icana requiere un q u o r u m d e votación de las dos terceras par tes de los senadores presentes ; la mexicana , en cambio , no indica un q u o r u m especial de votación en este aspecto y, por tan to , p a r a la aprobac ión d e los t ra tados sólo se requiere de la mayor ía de los se-nadores presentes—, y ii] d a d a la si tuación polí t ica de México , el pres idente no corre el m e n o r riesgo de que el senado vaya a negarse

a a p r o b a r un t r a t ado . A pesar de lo anter ior , los presidentes mexicanos h a n recurr ido

a los convenios ejecutivos, lo que demues t ra fa l ta d e respeto tanto p o r la const i tución como por el senado, ya que someter esos docu-men tos al s enado mexicano consti tuir ía ún i camen te u n formal ismo; pe ro n i éste se cumple . Podemos señalar c o m o e j emp lo d e lo ante-rior, los siguientes casos que se d ieron d u r a n t e el sexenio del presi-den t e E c h e v e r r í a : i] en la pol í t ica de ace rcamien to al tercer mundo, el e jecut ivo mex icano p ropuso la creación de asociaciones de diversa Índole e impor t anc ia corno son el sistema económico lat inoamericano (SELA) y el es tablecimiento d e u n a empresa naval centroamericana y del car ibe. Leonel Péreznieto a f i r m a que estos actos son realmente cxecutÁve agreernents;" ii] la celebración d e t ra tados a través del can-

ciado y ratificado por el presidente en uso del poder derivado de su calidad de jefe del ejecutivo, de director tle la política exterior y de comandante cu jefe, y (píe se convierte en vinculatorio sin necesidad de ratificación por el senado. Un tratado es un acuerdo internacional cuyo fundamento jurídico inmediato es la constitución (2, n, 2) iniciado, negociado y ratificado por el presidente, pero precisando para este último acto la autorización de dos tercios del senado (p. 383)... la diferencia entre tratados y convenios es sim-plemente de oportunidad política: en caso (|ue el presidente crea obtener los dos tercios, recurrirá a la auctoritas del senado si la materia objeto ilcl acuerdo lo merece; en caso que 110 crea obtener dicha mayoría y se sienta fuerte y apoyado por la opinión, o en su caso, en fin, que el objeto del acuerdo sea de escasa importancia, entonces recurrirá a la vía del conve-nio" (p. 384).

Respecto a los alcances y práctica de los excculive ngrcemenls, se pueden consultar: André Tune, El derecho en Estados Unidos, Barcelona, Oikos-Tau, 1971, p. 45; Aitlinr M., Schlcsingcr, Jr., op. cil., p. 313; I.oiiis Heiikin, op. cil., pp. 173-175; Paolo lliscaretti di Ruffla, Introducción al derecho, np. cil., p. 95.

" Leonel Péreznieto Castro, 1.a /acuitad de celebración de halados Como uloma de la preponderancia del poder ejecutivo. El caso de México, en /:/

TRATADO A N T I C O N S T I T U C I O N A L

1 :t3 je de notas d ip lomát icas c o m o los t r a t ados comerciales realizados con la I n d i a y Brasil, y iii] la celebración d e emprést i tos, coinver-siones, y t ransferencia d e tecnología a otros países, especia lmente de Cent ro y Sudamér i ca .

^c] Es qu ien construye la polí t ica in ternacional del pa í s : reconoce o 110 reconoce a los gobiernos ex t ran jeros , decide la r u p t u r a d e rela-ciones, celebra las alianzas, realiza las declaraciones de polí t ica inter-nacional y d e t e rm in a el sent ido de la votación del país en los or-ganismos internacionales . 1wi

Estas facu l tades son d e g r a n relieve y en ellas el pres idente t iene manos libres. Sólo recordemos que en 1975, el pres idente decidió, tal y como expusimos al re fer i rnos a los secretarios de es tado en el capítulo vi, q u e México vo ta ra en la Organ izac ión d e Naciones U n i -das que sionismo es racismo, y que decid ió la omisión de la doc t r ina Estrada f r en t e a España en un discurso q u e p ronunc ió en sept iem-bre de ese año. El e fec to del voto en la ONU f ue un boicot del t u -rismo jud ío -no r t eamer i cano a México que a fec tó f u e r t e m e n t e la industria turíst ica del país, y el e fec to de la m e n c i o n a d a declaración fue a r r o j a r p o r la v e n t a n a la polí t ica in ternacional de México, a m é n de crear desconcierto y disgusto innecesarios en u n pueblo af ín .

TRATADO ANTICONSTITUCIONAL y

Debemos p r e g u n t a r n o s : ¿ p u e d e un t r a t a d o d e j a r de respe tar las disposiciones const i tucionales? ¿ P o d r í a un t r a t ado a m p l i a r la com-petencia legislativa federal , pod r í a vu lnera r las declaraciones de de-rechos individuales y sociales, podr í a a l t e ra r la divis ión^de poderes? ¿A través del t r a t ado p o d r í a el pres idente a u m e n t a r sus facu l tades?

IJE1 t r a t a d o debe respetar ín t eg ramen te la const i tución; En México , el t r a t ado es de recho in te rno de acue rdo con el ar t ículo 133, p e r o para serlo t iene q u e respe tar la ley f u n d a m e n t a l : y esta c la r idad nos viene del a ñ o de 1934 en que se r e f o r m ó el c i t ado ar t ícu lo 133 para incorporar le este p r inc ip io : (^Esta const i tución, las leyes del congreso de la un ión que e m a n e n de ella y todos los t ra tados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y q u e se celebren p o r el presidente de la repúbl ica , con aprobac ión del senado, serán la ley suprema de toda la unión."] (El subrayado es n u e s t r o ) .

predominio del poder ejecutivo en Latinoamérica, México, Universidad Na-cional Autónoma de México, 1977, pp. 386-387.

10 Jorge Carpizo, El poder ejecutivo y las relaciones exteriores, en La cons-titución y las relaciones exteriores de México, op. cil., p. 62.

1 3 1

l A , „ un t r a t a d o con * * * — ^ 4 ; ' „ par t icu la res tenemos c V ! , „ „ d o ant iconst i tucional . '

' „ Í u J d ó r e c h o por la » P ^ ' ^ ™ ' ' l a s o s , es „ r „ e < i e , a a

la ley f u n d a m e n t a l . )

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X I I . F A C U L T A D E S D E C A R A C T E R E C O N Ó M I C O Y I I A C E N D A R I O

1. I N T E R V E N C I Ó N DEL E J E C U T I V O E N EL P R O C E S O E C O N O M I C O :

P R O D U C C I Ó N , DISTRIBUCIÓN Y C O N S U M O

El estado in terv iene en la economía del país, nad ie lo discute, e in-terviene pr inc ipa l y f u n d a m e n t a l m e n t e a t ravés de los ins t rumentos que posee el pode r e jecut ivo.

Los ins t rumentos po r m e d i o de los cuales el pres idente mexi -cano t iene en sus m a n o s ampl ios y var iados aspectos de la econo-mía, son muy diversos; pe ro en t re los m á s impor t an te s e s t á ñ a l a política mone ta r i a , la polí t ica fiscal, la polí t ica de precios, la poli-tica de inversión y obras públicas, la polí t ica d e impor tac iones y comercio exter ior , la polí t ica del petróleo, pe t roqu ímica y gas, la política de energía eléctrica, la política de aguas, la polí t ica fores-tal, la pol í t ica industr ia l , la polít ica turíst ica y todo el sector de organismos descentral izados y empresas de par t ic ipac ión es ta t ab j

No es posible que nos re f i r amos a c a d a u n o de los componen te s de este amp l io sector cjue toca fases neurálgicas del desarrol lo y la economía del pa ís ; po r tan to , vamos a hace r referencia sólo a unos cuantos de ellos, que bas tan p a r a conf igura rnos el p a n o r a m a gene-ral y da rnos u n a idea de la s i tuac ión: el pres idente es fac to r de te r -minante en la economía del país, sus a t r ibuciones y facu l tades son muy ampl ias y sus decisiones, en f o r m a d i rec ta o indirecta , a f ec t an a todos los hab i t an tes de México .

El 30 de d ic iembre de 1950 se p r o m u l g ó la ley sobre atribuciones del ejecutivo federal en materia económica, con el ob je to de q u e el presidente p u e d a in terveni r en las di ferentes face tas del proceso económico: p roducc ión , d is t r ibución y consumo. Esta ley, que h a sufrido a lgunas r e fo rmas posteriores, es de t an especial t r ascenden-cia que el d is t inguido t ra tadis ta Andrés Ser ra R o j a s a f i r m a q u e es el punto de p a r t i d a de u n nuevo orden ju r íd ico respecto de las re-laciones del es tado con las cuestiones comerciales e industriales, y que consti tuye el documento legislativo más importante sobre el in-lervencionismo de estado en México, apa r t e , desde luego, de los artículos correspondientes de la const i tución. 1 El maes t ro A n t o n i o

1 Andrés Sen a Rojas, Derecho administrativo, México, lid. Pon lia, 1974, l ti, p. 301.

1 3 0 FACULTADES DE CARÁCTER E<X<N0MI<X) Y I IACENDARIO

M a r t í n e z Háez, quien o c u p a b a el cargo de secretar io d e economía c u a n d o se expidió la ley, mani fes tó q u e : "Se t r a t a de una ley de previsión p a r a hace r f r en te a condiciones que a l te ran la v ida eco-n ó m i c a ; son disposiciones prevent ivas p a r a colocar al gobie rno en la posibil idad d e a c t u a r en defensa de la economía y de los grandes núcleos de la población del país. Es un c o n j u n t o de no rmas que, po r sus propósi tos del m á s a l to interés público, debe existir pe rma-n e n t e m e n t e . . . " 2

L a exposición de motivos d e la ley basó la const i tucional idad d e la mi sma en los ar t ículos 73, f racc ión x — l a facu l tad del con-greso p a r a legislar en mate r ia de comerc io—; el 4 P — q u e creemos se citó e r rónea e innecesar iamente—, y el 27, p á r r a f o tercero, que seña la : " L a nación t e n d r á en todo t iempo el de recho d e i m p o n e r a la p rop iedad p r ivada las moda l idades que dic te el interés púb l ico . . . "

V e a m o s a lgunas fases d e este c o n j u n t o n o r m a t i v o : se au tor iza al e jecut ivo a pa r t i c ipa r en las ac t iv idades industr iales o comerciales re lac ionadas con la p roducc ión o dis tr ibución d e mercancías o con la pres tac ión de servicios d e u n a serie d e aspectos muy importantes , tales corno son : ar t ículos alimenticios d e consumo general izado; efectos d e uso genera l p a r a el vestido d e la población del país; mater ias p r imas esenciales p a r a la ac t iv idad de la industr ia nacio-n a l ; p roduc tos de las industr ias f u n d a m e n t a l e s ; ar t ículos producidos p o r r a m a s impor t an te s d e la indust r ia nac iona l ; p roductos que re-presen tan renglones considerables de la ac t iv idad económica mexi-c a n a , y servicios que a f ec t an la p roducc ión y dis t r ibución de esas mercanc ías y n o estén sujetos a tar i fas expedidas po r autoridad c o m p e t e n t e y f u n d a d a s en la ley (ar t ículo p r i m e r o ) . Además , es el p rop io e jecut ivo el que d e t e r m i n a qué mercanc ías y servicios deben considerarse incluidos en los renglones menc ionados en este párrafo.

Respec to a las mercancías y servicios comprend idos en el artículo p r i m e r o de la ley, el e jecut ivo p u e d e : imponer precios máximos al mayoreo o m e n u d e o (ar t ícu lo segundo) ; obl igar a que esas mercan-cías se p o n g a n a la ven t a (ar t ículo cua r to ) ; imponer racionamien-tos y establecer pr ior idades c u a n d o el vo lumen d e mercanc ías sea insuficiente en relación con la d e m a n d a (ar t ículo q u i n t o ) ; organi-zar la dis t r ibución de esas mercanc ías p a r a evi ta r los intermediarios innecesarios (ar t ículo sépt imo) ; d e t e r m i n a r los ar t ículos que pre-f e r en t emen te deben p roduc i r las fábr icas (ar t ículo o c t a v o ) , e, inclu-sive, dec re ta r la ocupac ión tempora l d e fábr icas c u a n d o sea indis-

. , , .„„«,. > r - " Z « S í

l f ) L ( r i C A M O N E T A R I A

1 3 7

pensable m a n t e n e r o i nc remen ta r la p roducc ión de los ar t ículos señalados en el ar t ículo p r imero , o con el propós i to d e q u e las act i -vidades d e la empresa se desarrol len de a c u e r d o con las disposiciones que las au to r idades señalen con apoyo en la ley o en sus regla-mentos (a r t ícu lo deci rnosegundq) .y

El a r t ícu lo trece, que se r e f o r m ó p a r a ampl iar lo , f acu l ta al e je-cutivo a i m p o n e r sanciones en el cumpl imien to eficaz d e las func io -nes q u e le señala la ley: ij mul t a s d e $100.00 has ta $50 000.00; ii] c lausura t empora l has ta 90 días o def in i t iva si se t r a t a d e u n a ne-gociación comercia l , y iii] a r res to has ta p o r 36 horas q u e p u e d e extenderse has ta 15 días si el in f rac tor no paga la mu l t a .

El 10 de ene ro d e 1951 se publ icó en el Diario Oficial el regla-mento de varios d e los ar t ículos d e esta ley, que d ic tó el pres idente Alemán, y el 3 de oc tub re de 1974 se dio a la luz en el m i smo Diario Oficial el decreto que regula los precios de las mercancías a que el mismo se refiere, exped ido por el pres idente Echeverr ía . En el ar-tículo tercero se incluyeron 177 m e r c a n c í a s d e n t r o de l a s c o m p r e n -didas en el ar t ículo p r i m e r o de la m e n c i o n a d a ley de 1951.

El dec re to del 27 d e enero de 1978 derogó el del 3 de oc tub re d e 1974, así c o m o sus adiciones y modif icaciones del 27 de sept iembre de 1976. E n su lugar , enunc ió c o m o comprend idas d e n t r o del a r -tículo l 9 de la ley sobre a t r ibuciones del e jecu t ivo federal en m a t e r i a económica sólo unas ' c u a n t a s mercancías . L o an te r ior significó u n cambio i m p o r t a n t e en la polí t ica q u e el gobierno había seguido p a r a controlar los precios d e múl t ip les productos .

El 30 de enero d e 1978 se publ icó en el Diario Oficial u n acuer -do por el cua l a pa r t i r de l l v de febrero q u e d a r o n 85 ar t ículos su-jetos a los cri terios y procedimientos de f i jac ión de precios máx imos que estableció el m e n c i o n a d o acuerdo .

2 . P O L Í T I C A M O N E T A R I A

.La polít ica m o n e t a r i a persigue f u n d a m e n t a l m e n t e p a u t a r la can t i -clad a d e c u a d a d e c i rcu lan te y d e crédi to que necesita el país con el objeto de impulsa r su desarrol lo económico. 3

Su ley orgánica , o to rga a l b a n c o d e México a t r ibuciones ¡jara regular la pol í t ica m o n e t a r i a a t ravés de u n a serie d e ins t rumentos como son: el depósi to legal que las insti tuciones bancar ias t ienen q u e

' Diego G. López Rosado, Problemas económicos tic México, México, Uni-versidad Nacional Autónoma de México, 1970, p. '189.

1 i t s FACULTADES DE CARÁCTER E C O N Ó M I C O Y I IACENDARIO

depos i ta r en el banco , la emisión de billetes y la acuñac ión de mone-d a , las operaciones d e redescuento, la c o m p r a v e n t a d e valores en el m e r c a d o abier to , el es tablecimiento de las tasas mín imas y máximas d e las operaciones d e las insti tuciones bancar ias , los regímenes selec-tivos d e crédi to , etcétera.4 ^

•Todas estas func iones del b a n c o de México rea lmen te las deter-mina , en ú l t ima instancia , el pres idente d e la repúbl ica . Veamos p o r q u é : el capi ta l del b a n c o se in tegra po r dos series d e acciones: la serie " A " q u e represen ta el 5 1 % del capi ta l y que sólo puede pe r tenecer al gobierno federa l , y la serie " B " que suscriben los bancos pr ivados asociados al b a n c o d e México . Es el presidente qu ien n o m b r a a los c inco representantes d e la serie " A " , en t re los cuales p u e d e des ignar a dos altos func ionar ios d e la secretar ia de h a c i e n d a , j a m é n d e q u e el t i tu la r d e ésta t iene f acu l t ad d e veto insuperable respecto a u n a serie d e decisiones del consejo del banco, d e a c u e r d o con el a r t í cu lo 71 d e la c i t ada ley o rgán ica ; p a r a que no haya n i n g u n a d u d a , la f racc ión xi d e s a r t i c u l o 31 d e la ley orgá-nica d e la admin is t rac ión púb l ica federa l indica que corresponde a la secretar ía d e hac ienda y crédi to públ ico : "Dir ig i r la polí t ica mo-ne ta r i a y crediticia."^ Es decir , estas mate r ias son facu l t ad del pre-s idente d e la repúbl ica que las ejerce a través de la secretar ía co-r respondiente .

( Al d i rec tor general del banco lo designa el consejo d e adminis-t rac ión , pero quien rea lmente decide ese n o m b r a m i e n t o es el pre-s idente de la repúbl ica«

, E c h e m o s un vistazo a a lgunas de las facu l tades del b a n c o para regu la r la pol í t ica mone t a r i a y

^a] El depósito legal{que se rige por la f racc ión iv del ar t ículo 11 y él 94 bis de la ley genera l d e insti tuciones d e crédi to , y el artículo 35 de la ley orgánica del b a n c o de México . E n t r e otras reglas, esos ar t ículos ind ican el t an to p o r c iento del pasivo c o m p u t a b l e que los bancos d e b e n deposi tar en el d e Méx ico y el t an to po r c iento que deben tener en valores, créditos y otros renglones d e act ivo q u e señale

el banco d e México . 5

' Las [unciones del banco de México se señalan en los artículos 8'.' y 21 de su ley orgánica.

5 lil mencionado artículo 94 bis textualmente expresa: "El importe total del pasivo exigible de las instituciones de crédito, con excepción de las ope-raciones que el banco de México no considere compulabics para los efectos de este artículo, deberá mantenerse en los renglones de activo que dicha institución determine, de acuerdo con las siguientes reglas: i. Hasta un 50% del pasivo computable, en depósitos en el Banco de

México; ii. Hasta un 25% de dicho pasivo computable en los valores, créditos y

POLÍTICA M O N E T A R I A

139 El propós i to del depósi to legal es m a n t e n e r la l iquidez d e los

bancos de depósito, f r e n a r la inf lación p o r la expansión del c réd i to 0

y hacer u n a m e j o r o r ien tac ión selectiva del c réd i to o r i en tándo lo a actividades d e industr ial ización, agropecuar ias , const rucción d e vi-viendas de interés social y obras públicas . 7

b] Emisión de billetes y acuñación de moneda.j El a r t í cu lo 9 d e la ley o rgán ica del b a n c o lo facu l ta en f o r m a exclusiva p a r a emi t i r billetes en los términos del a r t ícu lo 28 de la const i tución. El a r t í cu lo 11 d ispone que esos billetes son de curso legal en toda la repúbl ica , y el a r t ícu lo 13 señala q u e en " t o d o t i empo la nac ión r e s p o n d e r á del valor de los billetes y m o n e d a s que el b a n c o p o n g a en c i rcu lac ión" .

otros renglones de activo que señale el banco de México. Por necesidades de canalización selectiva del crédito, el banco citado podrá elevar este porcen-taje reduciendo en su caso, el correspondiente a los depósitos, que establece la regla anterior. En todo caso la suma de dichos depósitos y los activos a que este párrafo se refiere, no podrá exceder del 75% del pasivo compu-table de las instituciones;

ni. No menos del 25% del pasivo computable podrá mantenerse en valores, créditos y demás activos, sin más limitaciones que las establecidas por esta ley;

iv. El banco de México, cuando así se justifique, otorgará plazos adecua-dos para que las instituciones ajusten sus inversiones a las disposiciones que dicte;

v. Por necesidades monetarias y crediticias, el banco de México podrá ele-var hasta el 100% el porcentaje a que se refiere la regla i de este artículo, pero únicamente sobre el pasivo que exceda al monto del que exista en las instituciones en la fecha en (pie se adopte esta medida;

vi. El banco de México podrá establecer que las instituciones de crédito realicen las inversiones a que se refiere el presente artículo, respecto a las operaciones del pasivo contingente que, por su utilización, considere análo-gas a las del pasivo computable;

vil. El banco de México podrá permitir que una parte del depósito obli-gatorio en efectivo se mantenga por los bancos en sus "propias cajas;

viu. El banco de México podrá autorizar que el depósito obligatorio en cfeclivo, así como las inversiones obligatorias, relacionados con los pasivos en moneda extranjera, se constituyan en esta clase de moneda;

ix. El banco de México cargará un interés penal que no será inferior al 12% anual, sobre el importe de los fallantes en los diversos renglones de activo cpie las instituciones deban mantener conforme al presente artículo. Dicho banco podrá disminuir la tasa de interés en caso de fallantes origi-nados por retiros anormales de fondos, o por situaciones críticas de las ins-tituciones;

xi. El banco de México podrá abonar intereses sobre los depósitos que re-ciba conforme a la ley, inclusive por la totalidad o parte de aquellos que correspondan al depósito obligatorio previsto en este artículo."

' Raúl Cervantes Ahumada, Títulos y operaciones <lc crédito, México, Ed. Herrero, 1900, p. 222.

' Hugo Rangcl Couto, I.a teoría económica y el derecho, México, Ed. Po-lilla, 1977, p. 107.

MI) F A C U L T A D E S DF. CARÁCTER ECONÓMICO Y I I ACEND ARIO

So lamen te el b a n c o de México puede o r d e n a r la emisión y acu-ñac ión de d ine ro -—artículos 15 y 17— y, c o n f o r m e al 18, la reserva m o n e t a r i a debe ser c u a n d o menos del 2 5 % de la c an t i dad equiva-lente al total de billetes y d e obligaciones a la vista en pesos mexi-canos a ca rgo del banco , con la excepción del saldo en pesos me-xicanos a f avo r del f o n d o mone ta r io in te rnac ional .

U n grave p rob lema es que u n a de las fo rmas en que el gobierno h a ven ido f i n a n c i a n d o sus fuer tes défici t , h a sido poner a funcio-n a r la " m á q u i n a de hace r d ine ro" del banco , con los consecuentes

efectos y repercusiones económicos. Operaciones de redescuento^ éstas son u n o de los medios más

eficaces con que c u e n t a el b a n c o p a r a la regulación del crédi to , ya q u e hay relación d i rec ta en t re el alza o b a j a de la tasa de redescuen-to y las operaciones q u e e fec túan los bancos con el públ ico. 8 Ahora bien, el b a n c o de México redescuenta documen tos a u n a tasa redu-cida, a los bancos que se encuen t r an en si tuación de l icada , como c u a n d o hay u n a reducción considerable d e sus depósitos o cuando las operac iones d e c réd i to se encuen t r an suspendidas po r inunda-ciones, ter remotos , sequías, etc., y los par t icu lares n o pueden cumplir m o m e n t á n e a m e n t e sus obligaciones crediticias o en casos especiales d e f i nanc i amien to a act ividades product ivas básicas como la pro-ducc ión d e maíz, sorgo, f r i jol , soya, con la f ina l idad de favorecer la p roducc ión de bienes necesarios p a r a la a l imentac ión del pueblo."

; d] Como regulador de crédito.x El banco tiene en sus manos una serie d e recursos q u e repe rcu ten d i r ec t amen te en el m e r c a d o del crédi to. Dos d e éstos son los ya menc ionados del depósi to legal y la tasa de redescuento. Además podemos menc iona r sus facultades d e : i] ind ica r a los bancos qué t an to p o r c iento de un pasivo exi-gible deben des t inar a créditos dest inados a act ividades productivas y el resto, desde luego, a créditos de su pa r t i cu la r elección; ii] fijar tasas d e redescuento selectivas p a r a canal izar el crédi to hac ia aque-llas act ividades q u e cont r ibuyen en mayor m e d i d a al desarrol lo eco-nómico del país, y iii] realizar c o m p r a o ven ta d e valores públicos con el ob j e to de que el crédi to se m a n t e n g a en nivel estable.1 0

\ E n t r e las var ias e impor t an te s funciones del b a n c o (léase secre-tar io de hac ienda y, en la cúspide d e la p i rámide , pres idente de la

" Una explicación clara sobre el redescuento se encuentra en Hugo Katigcl Cotilo, op. cit., pp. 165-166. Véanse los artículos 24, 25, 26 y 27 de la ley

orgánica del banco de México. " Jorge Carpizo, Aspectos jurídicos de la banca cenital mexicana, en Lec-

turas Jurídicas, m'im. 47, Chihuahua, Universidad Autónoma de Chihuahua, Escuela de Derecho, 1971, pp. 73-74. 10 Ibid., pp. 76-77.

LOS E M P R É S T I T O S 141

repúbl ica) sólo a p u n t a r e m o s otras dos : i] la f i jac ión de la tasa d e ínteres que los bancos pueden d a r y cobrar p o r el d inero que reciben y prestan y „ ] a través de su comisión de cambios y valores la fi jacion del t ipo de cambio in ternacional y sus márgenes de o p e r a c i ó n ^

3. LOS E M P R É S T I T O S

La f racción v m del a r t í cu lo 73, que es larga, y que vamos, po r t a n t o a subdividir , f a cu l t a al congreso de la un ión para: , i] establecer las bases sobre las cuales el pres idente p u e d e celebrar emprést i tos sobre el crédi to de la nac ión ; ii] a p r o b a r esos misinos emprés t i tos ; iii] re-conocer y m a n d a r p a g a r la d e u d a nac iona l ; además , iv] los emprés -titos deben celebrarse sólo p a r a la e jecución de obras que d i rec ta -mente p roduzcan un i nc r emen to en los ingresos públicos, salvo v] aquellos q u e se realicen con propósitos d e regulación mone ta r i a , las operaciones de conversión y los q u e se con t r a t en d u r a n t e a lguna emergencia de a c u e r d o con el ar t ículo 29 cons t i tuc ional . !

(El congreso f i j a r á las n o r m a s según las cuales el e jecut ivo p u e d e celebrar los emprést i tos, reglas que deberán a jus ta rse a lo p recep-tuado en la ley f u n d a m e n t a l ; además , debe rá a p r o b a r c a d a emprés-tito^ Estos emprés t i tos const i tuyen p a r t e f u n d a m e n t a l de la d e u d a pública que el congreso reconoce y m a n d a p a g a r a t ravés de las disposiciones conten idas en el presupues to d e egresos que le presenta el presidente d e la repúbl ica y que , en su caso, la c á m a r a de d ipu-tados a p r u e b a . Ésta es u n a ma te r i a muy del icada p a r a el país, pues no sólo lo c o m p r o m e t e económica sino t ambién po l í t i camen te ; en la realidad, las decisiones respectivas las t o m a el pres idente de la re-pública.

Asentemos a lgunos da tos recientes sobre este espinoso p r o b l e m a : En 1971, el gobierno federa l consiguió emprést i tos po r 27 598 mi-

llones: 16 350 p a r a amor t izac ión y 11 248 de nuevo e n d e u d a m i e n t o . En 1972, consiguió emprést i tos por 37 551 millones de pesos:

15 882 p a r a amort izac ión y 2 1 6 6 9 de nuevo e n d e u d a m i e n t o . En 1973, consiguió emprést i tos p o r 62 994 millones de pesos: 22 6 3 5

para amort izac ión y 40 359 de nuevo e n d e u d a m i e n t o . En 1974, consiguió emprés t i tos p o r 80 112 millones de pesos: 25 817

para amort izac ión y 54 295 de nuevo endeudamien to . En 1975, consiguió emprés t i tos p o r 130 606 millones d e pesos:

3+465 p a r a amor t izac ión y 96 121 de nuevo endeudamien to . Así, d u r a n t e los años 1971-1975, se consiguieron emprést i tos p o r

142

338 861 mi l lones : e n d e u d a m i e n t o . 1 1

FACULTADES DE CARÁCTER ECONÓMICO V 11ACENDARIO

115 169 p a r a amort ización y 223 692 de nuevo

4 . INVERSIONES PUBLICAS, HABILITACION DE PUERTOS E INVERSIONES EXTRANJERAS

L a inversión públ ica federa l t iene efectos impor t an t e s en la econo-mía , y h a ido c rec iendo : en 1925 f u e d e 82 mil lones; en 1929, de 9 8 mil lones; en 1940, de 290 mil lones; en 1950, de 2 672 millones; en 1968, d e 23 314 m i l l o n e s ; 1 2 38 559 millones se h a n presupues tado

p a r a 1978. ^Confo rme al ar t ículo 32, f racc ión vi d e la ley o rgán ica d e la ad-

minis t rac ión públ ica federal , es la secretar ía d e p rog ramac ión y pre-supuesto — a n t e s f u e competenc ia d e la desaparec ida secretar ía de la p res idenc ia— la q u e p lanea , au tor iza , coord ina , vigila y evalúa los p r o g r a m a s d e inversión públ ica de las dependenc ias d e la admi-nis t ración púb l i ca cent ra l izada y de la admin is t rac ión pa raes t a t a l ; es dec i r , la ú l t ima p a l a b r a en inversiones públ icas la dice el presidente.J

L a inversión públ ica en Méx ico se h a e n c a m i n a d o a obras que for ta lezcan el desarrol lo económico social: en 1910 se des t inó el 2 6 % a obras básicas del desarro l lo ; en 1969 f u e el 7 4 . 2 % del total d e esas inversiones.151

- . Impor tan te es t ambién la repercusión económica que t iene la fa-cu l t ad conced ida al pres idente en la f racc ión x m del ar t ículo 89, que le o to rga el p o d e r d e hab i l i t a r toda clase de puer tos y estable-ce r a d u a n a s m a r í t i m a s y f ronter izas , dec id iendo su ub icac ión j

M é x i c o h a sostenido la tesis de que no toda inversión ext ranjera es útil al país. Al respecto, el dispositivo legal m á s reciente es la ley para promover la inversión mexicana y regular la inversión ex-tranjera, en la cual se e n u m e r a n las act ividades reservadas de manera exclusiva al es tado, las reservadas de m a n e r a exclusiva a los mexica-nos y las proporc iones en que se a d m i t i r á la inversión e x t r a n j e r a en

u n a serie d e act ividades. \E1 pres idente t iene los ins t rumentos legales p a r a cont ro la r la in-

versión e x t r a n j e r a : se requiere autor ización d e la secretar ía corres-pond ien te p a r a q u e los ex t ran je ros p u e d a n adqu i r i r m á s del 25% del capi ta l o m á s del 4 9 % d e los activos f i jos de una e m p r e s a ; asi-

» Mugo Rangel Coulo, «/>. til., pp. 200-201. " Diego G. López Rosado, op. til-, pp. 408-400. " lliiil., pp. 409.

LEV DE INGRESOS

14.1 mismo se neces i ta rá d i c h a au tor izac ión si la inversión e x t r a n j e r a tiene la f a c u l t a d d e d e t e r m i n a r el m a n e j o de la empresa .

A t ravés d e la comisión nac ional de inversiones ex t ran je ras , el p re -sidente p u e d e o to rga r d e r e c h o d e p re fe renc ia a inversionistas mexi-canos p a r a los casos y en los términos q u e f i j a la p rop ia ley, y el art ículo 12 señala las facul tades de d icha comisión que son ampl ias , tal y c o m o deben ser, p a r a p o d e r regular la inversión e x t r a n j e r a .

El a r t ícu lo 11 de la ley indica que el secre tar io e jecu t ivo d e la comisión es des ignado p o r el pres idente d e la repúbl ica , j

5. LA LEY DE I N G R E S O S

[En ma te r i a h a c e n d a r í a f ede ra l y del distr i to federa l hay tres ac tos del pres idente que revisten especial i m p o r t a n c i a ; estos actos d e b e n ser ap robados ya sea po r el congreso o p o r la c á m a r a d e d i p u t a d o s y son: la ley de ingresos, el p resupues to d e egresos y la c u e n t a pública^

¡Respecto a ellos, el p o d e r legislativo t iene lo q u e se h a denomi -nado el poder de la bolsa, es dec i r que el e jecu t ivo n o p o d r á re-caudar ni gas ta r u n cen tavo si p r ev i amen te n o h a sido au to r i zado por el ó r g a n o legislativo;^ esto es d e especial i m p o r t a n c i a : recorde-mos q u e una de las luchas del incipiente const i tucional ismo tuvo como ob je to q u e los reyes n o tuv ie ran facu l tades discrecionales p a r a el cobro de impuestos ni p a r a el gasto d e éstos, y q u e fue ra nece-saria, p a r a e j e rce r dichos actos, la ap robac ión de los pa r l amen tos .

Vamos a e x a m i n a r a lgunos aspectos de estos tres actos h a c c n d a -rios, en los cuales t ienen in tervención el e jecut ivo y el legislativo. | L a presentac ión del proyecto d e ley de ingresos es f acu l t ad exclu-

siva de l p res iden te de la repúbl ica d e a c u e r d o con el a r t ícu lo 74, (racción iv, de la ley f u n d a m e n t a l . J

El a r t í cu lo 69 de la const i tución de 1857, a t r ibuyó al p res iden te lia facultad exclusiva d e p resen ta r el proyecto d e ley d e ingresos. L a ¡(institución d e 1917 fue omisa al respecto; p o r t an to , hab í a q u e in-terpretar q u e cua lqu ie ra de los q u e están autor izados po r el a r t í cu lo ¡i para p re sen t a r iniciativas d e ley, pod ía hacer lo . E m p e r o , en la práctica s iempre fu e el p res idente qu ien lo realizó, y la doc t r ina es-jaba de a c u e r d o en q u e s e r a f a cu l t ad del pres idente p resen ta r el p ro-meto de ley de ingresos, apoyándose en que la de te rminac ión d e los pesos p a r a cub r i r el p resupues to es u n a cuest ión técnica que re-I

144

D R ( M ( M , , K ECONÓMICO V H A C E N D A R A FACULTADES DF. CARA<

quie re u n " p r o f u n d o conoc imien to d e las necesidades del es tado y

d e la s i tuación económica del p a í s ^ J . " 1 4

E n vi r tud d e las r e fo rmas consti tucionales pub l icadas en el Diario Oficial el 6 d e d ic iembre d e 1977, el p á r r a f o segundo d e la f r a c -ción iv del a r t ícu lo 74 c l a r amen te establece q u e las leyes d e ingresos d e la federac ión y del d e p a r t a m e n t o del distr i to federa l , las presen-ta rá el pres idente d e la repúbl ica . Es a t r ibución del congreso — t a n t o d e la c á m a r a d e d ipu t ados c o m o d e la d e senadores— la ap robac ión , en su caso, d e la ley d e ingresos, c o n f o r m e a la f racc ión v n del ar-t ículo 73 q u e l o f a c u l t a : y P a r a imponer las contr ibuciones necesarias a cubr i r el p r e s u p u e s t o " ; pe ro el pres idente debe rá presen ta r p r imero el proyecto a la c á m a r a d e d ipu t ados )de a c u e r d o con el inciso h ] del

a r t í cu lo 72. v L a ley d e ingresos ún i camen te realiza u n a enumerac ión d e las

mater ias sobre las cuales se p u e d e cobra r impues to , pero n o especi-fica las cuotas , los sujetos del impues to , la m a n e r a d e cobrarse, etc., sino q u e estos aspectos están contenidos en las leyes específicas. Ahora bien, los impues tos contenidos en las leyes específicas; t ienen vigen-cia a n u a l , p o r q u e anua l es la ley d e ingresos d e a c u e r d o con el ar-t ículo 74. O sea que si la ley d e ingresos omite menc iona r una ma te r i a , sobre ella no se p o d r á n cobra r impuestos. Es to se deriva de l pr incipio d e la anua l i dad del impues to , y d e la mani fes tac ión de la vo lun tad del legislador d e supr imir ese impues to , si lo omitió d e d i c h a e n u m e r a c i ó n . L a f racc ión n del a r t ícu lo 65, antes d e la r e f o r m a d e diciembre d e 1977, ya q u e entonces f u e de rogada , establecía que el congreso se o c u p a r í a d e : " e x a m i n a r , discutir y a p r o b a r el p resupues to de l año fiscal s iguiente y dec re t a r los impuestos necesarios p a r a cubrirlo". De aqu í y del a r t í cu lo 74, f racc ión iv, p rovenía el p r inc ip io d e anua-l idad d e la ley d e ingresos y del presupues to d e egresos. Actualmente este p r inc ip io subsiste y se encuen t r a c l a ramen te expresado y espe-c i f icado en el p rop io ar t ícu lo 74, f racc ión iv.

El sistema descri to, q u e es el que se h a seguido en la realidad, f u e cr i t icado p o r N a v a Negre te , d a d o que en su opin ión la creación d e los impuestos n o se deb ía concen t ra r en u n solo ac to — l a ley de ingresos— sino en varios,1"' a f i r m a n d o que esta in te rpre tac ión era la q u e se de r ivaba d e la ley f u n d a m e n t a l .

Sin e n t r a r a discut i r si N a v a Negre te tenía razón o no, la refor-m a d e 1977 al a r t ícu lo 74, f racc ión iv, c l a r amen te c o n f i r m a y rati-

14 Ernesto Mores /.avala, ¡elementos ilr finanzas públicas mexicanas, Mé-xico, Ed. Porrúa, I!K>5, |>. 205. En el mismo sentido Gabino Fraga, Derecho atlminislralwo.. ., op. cil. p. 351; y Alfonso Nava Negrete, op. cil., p. 188.

•• Alfonso Nava Negrele, op. cil., p. 190.

LEY DI; INGRESOS 14.5

fica el sistema que se ha u t i l i zado \en México : iniciativa del presi-dente, a n u a l i d a d de los impuestos y existencia de una ley que f u n d a m e n t a la especif icidad imposit iva de las otras como mani fes -tación legislativa de la existencia del impues to mismo por el t é rmino de un año.'«.

A h o r a bien,, ¿ q u é impor t anc i a tiene la ley de ingresos en manos del e jecut ivo? Q u e le en t rega la polít ica fiscal de la federación y del distrito federa l y la de te rminac ión de c u á n t o se va a gastar , en qué se va a gas tar y c ó m o se va a gas ta r ; p a r a pode r solventar dichos gastos, el e jecut ivo hace un cálculo a p r o x i m a d o de los ingresos que necesita, los que en su mayor ía p r o v e n d r á n de los impuestos, dere-chos, p roduc tos y aprovechamien tos , y este cálculo lo p l a smará en la ley de ingresos. Pero, t ambién en la p rop ia ley, se hace el cálculo de los recursos que se necesi tarán p a r a cubr i r el p resupues to y que no p r o v e n d r á n de los impuestos, derechos, p roduc tos y ap rovecha-mientos.^

Así, el p r i m e r p á r r a f o del ar t ículo 2" de la ley de ingresos de la federación p a r a el ejercicio fiscal de 1978, señala cjue: "Se au tor iza al e jecut ivo federa l p o r conduc to de la secretar ia de hac ienda y cré-dito públ ico, p a r a con t ra ta r , e jercer y au tor izar créditos, emprést i tos u otras fo rmas del e jercicio del crédi to públ ico que no rebasen los montos netos de 50 000 millones de pesos po r e n d e u d a m i e n t o in te rno y de 44 547 millones de pesos po r e n d e u d a m i e n t o externo, en los términos de la ley genera l de d e u d a públ ica , p a r a el f i nanc iamien to del presupues to de egresos de la federación p a r a 1978."

Y el siguiente p á r r a f o establece q u e : "Asimismo se facu l ta al eje-cutivo federa l a e jercer o au tor izar montos adicionales de f inanc ia -mientos cuando , a juicio del p rop io ejecut ivo, se presenten circuns-tancias económicas ex t raord inar ias cjue así lo ex i j an . "

Este ú l t imo p á r r a f o es ant iconst i tuc ional p o r q u e expresamente vio-la el m e n c i o n a d o ar t ículo 73, f racción vni, pe ro a d e m á s q u e d a claro que el congreso c laudica de su poder de la bolsa, que en t rega la política fiscal, de emprést i tos , de d e u d a públ ica y de gasto en m a -nos del pres idente de la repúbl ica , y que de a n t e m a n o dec la ra que no va a e je rcer las func iones d e control que en tales aspectos le atribuye la const i tución. Éste es u n o de los s íntomas más graves y alarmantes d e la subordinac ión de nues t ro poder legislativo al e je-cutivo.

Y con recato , al p r e t e n d e r el legislativo salvar la d ign idad cjue ha entregado, el ú l t imo p á r r a f o del c i tado ar t ícu lo 2 9 , dice q u e : "De l tjercicio de esta facu l tad d a r á cuen ta el e jecut ivo o p o r t u n a m e n t e al congreso de la unión especi f icando las característ icas de las opera-ciones real izadas."

140 F ACULTADES DE CARÁCTER EOONÓMIOO Y H A C E N D A R »

6 . E L P R E S U P U E S T O D E E G R E S O S

L a ac tua l f racc ión iv del ar t ículo 74, f acu l ta exclus ivamente a la c á m a r a de d ipu tados p a r a : \ " E x a m i n a r , discutir y ap roba r anua lmen-te el presupues to de egresos de la federac ión y el del d e p a r t a m e n t o del dis t r i to federa l , d iscut iendo p r imero las contr ibuciones que , a su juicio, deben decretarse p a r a cubrir los; así c o m o revisar la cuenta públ ica del a ñ o anter ior . El e jecut ivo federa l h a r á l legar a la cáma-ra las correspondientes iniciativas d e leyes d e ingresos y los proyectos de presupues to a m á s t a r d a r el d ía ú l t imo del mes d e noviem-bre , deb i endo comparece r el secretario del de spacho correspondiente

a d a r c u e n t a d e los mismos. . . " j Es d i á f a n o el hecho d e que la iniciativa del presupues to d e egre-

sos ú n i c a m e n t e la t iene el pres idente d e la repúbl ica . Antes de la r e f o r m a d e 1977 t ambién ún icamen te él la tenía a u n q u e no se expresara en f o r m a tan c l a r a ; a par t i r d e 1951, la ú l t ima p a r t e del

•art ículo 131 d ice : "El propio ejecutivo, al enviar al congreso el pre-supuesto fiscal Je cada año, someterá a su aprobac ión el uso que hub ie re hecho de la f acu l t ad conced ida , / (El subrayado es nuestro.) Además , los ar t ículos 15 y 20 d e la ley orgánica del presupues to de egresos de la federac ión c l a r amen te dicen que es el e jecut ivo quien envía este d o c u m e n t o a n t e la c á m a r a de d ipu tados , pues láct icamen-te hub ie ra sido imposible q u e lo pud ie ra p resen ta r a lgún o t ro ór-g a n o d e poder .

j El p resupues to d e egresos es la relación de gastos q u e se autori-zan a los poderes legislativo y judic ia l , a las secretarías y departa-mentos d e estado, a los pr incipales organismos descentralizados y empresas d e par t ic ipac ión estatal mayor i ta r ia , así c o m o el cálculo de las erogaciones q u e se real izarán po r concepto d e inversiones y d e u d a púb l i ca^ 1

,'E1 presupues to t iene u n a durac ión a n u a l a pa r t i r del l v de ene-ro y su ap robac ión es competenc ia exclusiva d e la c á m a r a d e dipu-tados. Así, la autor ización d e gastos es a n u a l y constitucionalmentc

10 I l n i l . , p p . 1 9 0 - 2 0 7 .

I-KESUI'UESTO DE EGRESOS _ ) . ( 7

el ún ico gasto q u e se p u e d e hacer sin que se encuen t re en el p re -supuesto, es el que señala el a r t ículo 75 c u a n d o estatuye q u e n o se debe d e j a r de ind icar la r emune rac ión a u n empleo establecido por la ley, pe ro si se omite f i j a r esa re t r ibución, se en t i ende q u e reci-birá la seña lada en el p resupues to an te r io r o en la ley q u e estableció el empleo. I

L a c á m a r a de d ipu tados debe discutir p r i m e r o las cont r ibuc iones que d e b a n decre tarse p a r a cubr i r los gastos; pe ro c o m o el estableci-miento de las cont r ibuciones es f acu l t ad del congreso, es decir , in-terviene el senado, bien e n t e n d i d o el p r i m e r p á r r a f o d e la f racc ión iv del a r t í cu lo 74, la c á m a r a de d ipu tados debe discutir el p royec to de ley de ingresos, t u rna r lo al senado y, u n a vez ap robado , d iscut i r el p resupues to de egresos,17 p o r q u e si n o se p rocede así: ¿ q u é p a -saría si ya a p r o b a d o el p resupues to de egresos y a ú n no la ley de ingresos, el s enado decid iera supr imi r a lgunos rubros de esta ú l t ima , cuya consecuencia sería q u e n o se p u d i e r a cubr i r el p resupues to?

',E1 proyec to d e p resupues to d e egresos es u n proyecto de ley, y la cámara de d ipu t ados le p o d r á hace r todas las modif icaciones q u e crea necesar ios O p i n a r en sent ido cont rar io , c o m o se h a hecho , 1 8

implica t r a t a r de m e r m a r l e esta f acu l t ad a la c á m a r a y c o n c e n t r a r aún m á s el pode r casi i l imi tado del pres idente p a r a d e t e r m i n a r el gasto p ú b l i c o ; desde luego, éste n o es el sent ido d e la const i tución, sino que , al cont rar io , se hace intervenir a la c á m a r a c o m o u n con-trol al e jecut ivo en los aspectos de referencia .

[El a r t ícu lo 126 dispone q u e no se p u e d e hace r n ingún p a g o q u e no esté c o m p r e n d i d o en el presupues to o d e t e r m i n a d o p o r ley pos-terior. Es decir , si el e jecut ivo necesi tara m á s recursos que los ap ro -bados en el p resupues to d e egresos, debe ser au to r i zado en u n a ley; o sea, que entonces la compe tenc ia es de las dos cámaras._J[

El p resupues to de egresos d e la federac ión p a r a el ejercicio fiscal de 1978 au tor iza al e jecut ivo, a t ravés d e la secretar ía de p rog ra -mación y presupues to — a r t í c u l o 5—, a real izar erogaciones adi-cionales has ta p o r el impor t e de los i n g r e s o s excedentes, y el a r t í cu lo 10 facul ta al p res iden te p a r a incluir en el presupues to a otros organis-mos descentral izados y empresas de par t i c ipac ión estatal mayor i t a r ia , además d e los menc ionados en el p rop io presupuesto , y a f i j a r la fecha a pa r t i r d e la cua l es ta rán sujetos al control presupuestar io . Es

" Manuel Sánchez Cuén, Comentarios sobre el articulo 126 constitucional, en Estudios de derecho público contemporáneo, México, Universidad Nacio-nal Autónoma de México y Fondo de Cultura Económica, 1972, p. 300.

" Roberto Ríos Elizondo, El presupuesto de egresos, en Estudios de dere-tlio público contemporáneo, op. cit., p. 277.

H 8 F A C U L T A D E S DE C A R Á C T E R E C O N Ó M I C O V h a c e n d a r , O

decir , la c á m a r a de d ipu tados autoriza al e jecut ivo a modi f i ca r y

a l t e ra r el p rop io presupues to d e egresos. >Dc esta f o r m a , se en t iende const i tuc ionalmente q u e el pres idente

sólo real izará los gastos que le h a n sido autor izados en el presu-pues to d e egresos o en ley posterior , y q u e debe rá emp lea r los recur-sos correspondientes exac tamen te en el renglón en que le f u e r o n

autor izados.^

7 . LA C U E N T A PÚBLICA

L a const i tución de 1857, a pa r t i r de la r e f o r m a d e 1874, a t r ibuyó como facu l t ad exclusiva a la c á m a r a d e d ipu tados el conocimiento t a n t o del presupues to de egresos c o m o de la revisión d e la cuenta públ ica a n u a l . Sólo e ra compe tenc ia del congreso — de las dos cá-m a r a s — la ley d e ingresos.

L a ley f u n d a m e n t a l de 1917 ú n i c a m e n t e d e j ó como facu l t ad ex-clusiva d e la c á m a r a de d ipu tados el presupues to d e egresos, y como p o d e r d e las dos c á m a r a s la ley d e ingresos y la cuen ta públ ica .

E n v i r tud d e la r e f o r m a d e d ic iembre de 1977, se regresó al sis-t e m a d e 1874: la cuen ta públ ica volvió a ser f acu l t ad exclusiva de la c á m a r a d e d ipu tados . Asi, o t ra vez la ley d e ingresos es el úni-co ac to d e los tres menc ionados que ac tua lmen te es competenc ia del

congreso. ¿La f racc ión iv del ar t ículo 74 indica que el ob je to d e la cuenta

públ ica es conocer los resultados de la gestión f inanciera , p a r a que se p u e d a c o m p r o b a r si los gastos h a n seguido los criterios señalados en el presupues to y si se h a n cumpl ido los objet ivos contenidos en los p rogramas . D i c h a f racc ión con t inúa expresando que si del exa-men q u e efec túe la con t adu r í a mayor d e h a c i e n d a resul taren dis-crepancias en t re las can t idades gas tadas y las pa r t idas correspon-dientes del presupuesto , o n o existiere exac t i tud o just if icación en los gastos hechos, se d e t e r m i n a r á n las responsabil idades que señala la ley./

Estos dos pá r ra fos siguen d e cerca el con ten ido respectivo del de-rogado ar t ículo 65, sólo q u e este e ra m á s c laro y n o incur r í a en el error de da r le facu l tades decisorias a ¡la c o n t a d u r í a mayor d e hacien-d a , tal y c o m o lo hace el qu in to p á r r a f o del a r t ícu lo 74, f racción iv, ya que la c o n t a d u r í a lo ún ico que realiza es u n análisis técnico-contable de la c u e n t a públ ica , y sobre él dec ide poster iormente la c á m a r a d e d i p u t a d o s . /

Se just i f ica la existencia de la con tadur í a mayor de hac ienda , pues

C U E N T A P Ú B L I C A 1 4 9

la g r a n mayor ía d e los d ipu tados n o posee conocimientos contables y la labor d e ana l izar la cuen ta públ ica debe ser de ca rác t e r téc-nico, c o m o la que ha r ía u n despacho de contadores públicos. L a con tadur í a mayor de hac i enda es u n ó r g a n o adminis t ra t ivo y d e p e n -de de la c á m a r a de d ipu tados , la q u e n o m b r a a los jefes y d e m á s em-pleados de esa of ic ina —ar t í cu lo 74, f racc ión ni—• y la q u e la vigila en el exacto desempeño de sus func iones -—artículo 74, f racc ión i i .

A través de la cuen ta públ ica , el pres idente debe jus t i f icar t a n t o le^al c o m o con tab lemen te los gastos q u e h a e fec tuado , y q u e su ac-tuación se e n m a r c ó d e n t r o del c u a d r o legal que la p rop ia c á m a r a de d ipu t ados le señaló en el presupues to . Éste es el ac to m á s im-por tan te po r med io del cua l la const i tución requiere que el pode r ejecutivo sea con t ro lado respecto a los gastos: que el d ine ro se gas tó en lo q u e a p r o b ó la p rop ia c á m a r a , y que el m a n e j o de ese d ine ro se h a hecho con honradez y eficacia. ^

L a cuen ta púb l ica cor respondiente a 1976 demos t ró que al e je-cutivo se le hab ía au to r i zado a c o n t r a t a r emprést i tos y crédi tos p o r ¡A 83 232 mil lones de pesos, pe ro q u e lo hab í a hecho p o r 123 557 ^ millones, o sea u n 4 8 . 4 % más de lo que el pode r legislativo le hab í a autor izado; el défici t d e ese a ñ o fue superior a los 100 000 millones fij de pesos, lo q u e significa q u e se gastó esa eno rme can t idad sin au to - *¡f rización del congreso.1"

L a delegación del PAN, en la c á m a r a d e d iputados , i m p u g n ó el dictamen ap roba to r io d e la c u e n t a públ ica , el cua l f u e a p r o b a d o por la g ran mayor ía de los d ipu tados , y es que el s is tema q u e vivi-mos así lo ex ige ; p r u e b a de ello f ue la declarac ión que al respecto realizó R o d o l f o González G u e v a r a , pres idente d e la g ran comisión de la c á m a r a de d ipu tados (léase líder del control polí t ico en d icha cámara) : "Los d ipu tados pri ístas no cayeron en n ingún gar l i to y aprobaron la c u e n t a púb l i ca d e 1976 en defensa de las insti tucio-nes, n o del ex pres idente Luis Echever r í a . " *>u

Lo an te r io r nos pa rece s u m a m e n t e grave, pues se rompe con el control de los gastos del p o d e r ejecutivo, ya q u e el p res idente se atreve a solicitar p rés tamos y a hace r gastos sin la aut>. nzac ión del poder legislativo; en o t ras palabras , en nues t ro país, 'ns controles constitucionales q u e impl ican el p resupues to de egresos y la presen-tación d e la c u e n t a públ ica , se convier ten en meros formal ismos, ya que el p res idente d ispone en la rea l idad — l a p r u e b a está en lo q u e ocurrió con la c u e n t a púb l ica d e 1976— d e los fondos públ icos como le parece , con u n a discrecional idad absoluta , y la c á m a r a de

iWt! t

Excelsior, 2,1 de noviembre de 1977. * Excelsior, 25 de noviembre de 1977.

150

„ , ( - R L R E C O N Ó M I C O Y H A C E N D A R . « F A C U L T A D E S DE C A R A C T E R

- T ¡ w » w « e « « S= control respecto y créditos.^

X I I I . F A C U L T A D E S R E S P E C T O A L O S O R G A N I S M O S D E S -C E N T R A L I Z A D O S Y E M P R E S A S D E P A R T I C I P A C I Ó N E S T A T A L M A Y O R 1 T A R I A Y, E N M A T E R I A A G R A -R I A , D E E X P R O P I A C I Ó N , E X P U L S I Ó N D E E X T R A N -J E R O S Y L A I í O R A L

1. LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS Y E M P R E S A S DE

PARTICIPACION ESTATAL MAYOR IT ARIA

En este cap í tu lo y en el s iguiente vamos a e x a m i n a r u n a serie de facultades que posee el presidente , cjue son impor tan tes , y que es dif í -cil pode r a g r u p a r b a j o a lgún rub ro general , pues t ienen su p rop io peso específico. E n esta f o r m a , la división que real izamos en estos dos capí tulos no sigue u n a regla, sino que enunc iamos las mate r ias y las e x a m i n a m o s con el á n i m o de que ayuden en la visión genera l de cuáles son rea lmen te las a t r ibuciones del presidente mexicano.

En México , el sector de organismos descentral izados y empresas de par t ic ipac ión estatal mayor i t a r ia , h a crecido en f o r m a impresio-nante; hay in tervención en u n a g a m a m u y ampl i a de ac t iv idades que en ú l t ima instancia son cont ro ladas po r el e jecut ivo.

f l l manual de organización del gobierno federal. 1969-1970,' con-tiene la lista genera l de organismos del sector paraes ta ta l , y en esa lista se n u m e r a n 247 organismos, divididos po r sectores: a] ag rope-cuario, forestal y pesque ro ; b] indus t r ia l ; c] de comunicac iones y transportes; d] de bienestar social; y e] f inanciero , comercia l y de otros servicios^ \_En 1974 se publ icó u n a lista de organismos descentral izados que

ascendió a 107, y las empresas de par t ic ipac ión estatal mayor i t a r i a ascendieron a 244.2 >¡

En el Diario Oficial del 8 de sept iembre de 1976, se publ icó la lista de las en t idades regis tradas al 30 de jun io de ese a ñ o : los organismos descentral izados a lcanzaron la c i f ra de 124 y las e m p r e -sas de par t i c ipac ión estatal mayor i ta r ia , la de 387. Y no es sólo la cantidad lo impor t an t e , sino la cal idad. Demos unos cuan tos e j e m -plos: el pres idente tiene en sus m a n o s : el aspecto de la segur idad

1 Manual ile organización del gobierno federal. 1969-1970, op. cit., pp. 773-784. ' Leyes, reglamentos, decretos y acuerdos del gobierno federal: 1970 1976,

México, Secretaría de la Presidencia, 1975, t. ív, pp. 2, 937-2, 947.

[ 1 5 1 ]

F A C U L T A D E S

152 social, a t ravcs del inst i tuto mexicano del seguro social y el ins t i tu to d e segur idad y servicios sociales d e los t r aba j ado re s al servicio del e s t ado ; la polí t ica eléctrica, a través de la comisión federa l d e elec-t r ic idad y varias compañ ías d e luz y fue r za ; las pr incipales comuni -caciones, a través d e ferrocarr i les nacionales d e México y var ias empresas d e ferrocarri les, acroméxico, s. a . , ae ropuer tos y servicios auxil iares, caminos y puentes federales d e ingreso y servicios conexos, sistema d e t ranspor te colectivo, teléfonos de México , empresas d e servicios po r tua r ios ; la polít ica de h idrocarburos , a través d e petró-leos mexicanos ; fue r t e in jerencia en el p rob l ema habi tac ional a t ra-vés d e l INFONAVIT, el FOVISSSTE; e n a spec to s fo res ta les y f e r t i l i z an -tes, a t ravés d e varios organismos d e ca rác te r forestal y guanos y y fer t i l izantes d e México, s. a . ; i m p o r t a n t e in tervención en s iderur-gia, a t ravés d e altos ho rnos d e México , s. a., s iderúrgica Láza ro C á r d e n a s - L a s T r u c h a s , s. a., s iderúrgica nacional , s. a . ; en mate r ia de a l imentos , a t ravés de CONASUPO, a l imentos ba lanceados d e Mé-xico, múl t ip les ingenios azucareros, productos pesqueros mexicanos, s. a . , e ins t i tu to mexicano del café. En esta f o r m a , sectores neurál-gicos d e la economía son de te rminados p o r el pres idente a través

d e los organismos y empresas mencionados . A n t e este p a n o r a m a tan ampl io , desde hace varias décadas , y con

el ob je to d e que el e jecut ivo pud ie ra con t ro la r admin is t ra t ivamente y supervisar esos organismos desde el p u n t o d e vista f inanciero , se expidió u n a ley el 31 de d ic iembre d e 1947, misma que no f u e muy efec t iva . 3 Po r tanto , el 4 d e enero d e 1966, se p romulgó la ley para el control de los organismos descentralizados y empresas de partici-pación estatal que f u e d e r o g a d a el 31 d e d ic iembre de 1970 por la ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal.

¡El a r t í cu lo 1" d e la ley d e 1970 declara q u e : " Q u e d a n sujetos al cdíitrol y vigi lancia del e jecut ivo federa l en los términos d e este capí tu lo , los organismos descentral izados y las empresas d e partici-pac ión estatal con excepción d e :

i. L a s inst i tuciones nacionales de crédi to , organismos auxiliares nacionales d e crédi to y las insti tuciones nacionales d e seguros y fianzas.

II. L a s inst i tuciones docentes y cul turales. El e jecut ivo federal e je rcerá las func iones q u e este cap í tu lo de la ley le conf iere , por conduc to d e las secretarías del pa t r imon io nacional , d e la presiden-cia y d e hac i enda y c réd i to público, sin pe r ju i c io d e las facultades que en esta ma te r i a Ies o to rguen ot ras leyes." \

• Héctor l i x -Zamudio , Supremacía del ejecutivo..., oP. cit., 106.

ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS V E M P R E S A S DE P A R T I C I P A C I Ó N E S T A T A L 1 5 3

De a c u e r d o con la ley menc ionada , la intervención de la secreta-ría d e hac ienda y c réd i to públ ico se ref iere a los presupuestos y a los créditos, y la d e la secretar ía de la presidencia se realiza res-pecto a las inversiones. L a secretar ía del p a t r i m o n i o nac ional t iene una serie de facu l tades ampl i a s p a r a el control d e los mismos, c o m o la f acu l t ad de aud i to r í a p e r m a n e n t e y la inspección técnica.

En la ac tua l idad el cont ro l p o r p a r t e d e las secretarías d e es tado se ha mod i f i cado en v i r tud d e la ley o rgán ica d e la admin i s t rac ión públ ica federa l de 1976, q u e en su ar t ícu lo 32, f racción XII, d i spone que cor responde a la secretar ía de p rog ramac ión y presupues to ( a n -tigua secretar ía de la pres idencia) : " C o n t r o l a r y vigilar f inanc ie ra y admin i s t r a t i vamen te la operac ión de los organismos descentra l i -zados, insti tuciones, corporac iones y empresas q u e m a n e j e n , posean o exploten bienes y recursos na tura les de la nación, o las socieda-des e inst i tuciones en que la admin is t rac ión públ ica federa l posea acciones o intereses pat r imonia les , y q u e n o estén expresamente en-comendados o subord inados a o t ra d e p e n d e n c i a . "

Además , esa secretar ía t iene la f acu l t ad d e proyec tar y ca lcular los egresos del gobie rno federa l y los ingresos y egresos d e la ad -ministración púb l ica pa raes ta ta l , y en el p resupues to d e egresos d e la federación d e 1978 se incluye a los pr incipales organismos des-centralizados y empresas d e par t ic ipac ión estatal mayor i tar ia , cuyos presupuestos asc ienden a $478 '146 '757 000.00 que inclusive es m a y o r al del sector centra l izado, el cua l incluidos los renglones de inver-siones y d e u d a públ ica , ascendió a $434 '303 '418 000.00.

vEn d i cho presupues to d e egresos se cont ienen normas d e cont ro l de esos organismos y empresas , especia lmente en el ar t ículo 17 q u e señala q u e la secretar ía d e p rog ramac ión y presupues to t iene a su cargo la adminis t rac ión , cont ro l y ejercicio d e los ramos de inver-siones y erogaciones adic ionales d e los organismos descentral izados, empresas de par t ic ipac ión estatal y fideicomiso5,J

Así, el cont ro l de este a m p l i o sector al q u e se lia d a d o en deno-minar paraes ta ta l , no se ago ta en la m e n c i o n a d a ley p a r a el con-trol, sino q u e encon t r amos disposiciones impor t an te s t a n t o en la ley orgánica de la adminis t rac ión públ ica federa l c o m o en el p re -supuesto d e egresos.4

"trecho, t. xx, núm. 79 80 México n „ , de Ocultad de *», W 0 , pp. 1283-1284 £aía L a T , A " t ó " ° ' " ; ' * Mé-•Mor, puede consultarse, Sealiiel Alauis , " r * ™ " < lc l de este

, comal,ÍUdad, vo.. xxv,, núm. ¡ o " ™

II

•mé; imi *

154 F A C U L T A D E S

2 . EN MATERIA AGRARIA

L a f racc ión x m del a r t ícu lo 27 const i tucional se ref iere al pres iden-te d e la repúbl ica c o m o la s u p r e m a a u t o r i d a d agrar ia , f rase que re i tera el a r t ícu lo 8 de la ley federa l d e r e f o r m a agrar ia . Es ta au to-r idad le conf iere al e jecut ivo federal , c o n f o r m e al ar t ículo 27 y sus leyes reg lamenta r ias : facu l tades adminis t ra t ivas , legislativas, a las cuales ya hemos hecho referencia , y jurisdiccionales, a que a ludire-mos en el cap í tu lo xv .

El p res iden te d e la repúbl ica , de a c u e r d o con el a r t í cu lo 27 cons-

t i tucional , t iene expresamente el poder d e : a] r eg lamen ta r , c u a n d o lo exi ja el ínteres público, o se a fec ten

ap rovechamien tos , la ex t racc ión y utilización d e aguas del subsuelo, e incluso establecer zonas vedadas , al igual que p a r a las demás aguas d e p rop iedad nac iona l ;

b] o to rgar concesiones, d e a c u e r d o con las reglas y condiciones que señalen las leyes, p a r a la explotación, el uso o el aprovechamien-to d e los recursos cuyo domin io es d e la nac ión , con carác te r de

inal ienable e imprescr ip t ib le ; c] el es tablecimiento de reservas nacionales y su supresión, en los

casos y condiciones que las leyes p r e v e a n ; d ] la resolución d e los l ímites de terrenos comunales q u e se ha-

llen pend ien tes o q u e se susciten en t re dos o m á s núcleos d e po-

blación ;

e] la resolución de las solicitudes d e resti tución o do tac ión de tie-

r ras o a g u a s ; f] la f i jac ión d e la extensión de terrenos que p u e d e n adquirir ,

poseer o admin i s t ra r las sociedades comerciales, po r acciones, que no t engan un f in agr íco la ; g] la declarac ión de nu l idad , c u a n d o impl iquen per ju ic ios graves

p a r a el in terés públ ico, de los cont ra tos y concesiones hechos por los gobiernos anter iores a 1876 y que hayan t r a ído p o r consecuen-cia el a c a p a r a m i e n t o d e t ierras, aguas y r iquezas na tura les de la nac ión p o r u n a sola persona o sociedad, y

h] el n o m b r a m i e n t o d e los c inco in tegrantes del c u e r p o consul-

tivo agra r io . J Además , el a r t ículo 27 se ref iere a o t r a serie d e facul tades , sin

d e t e r m i n a r a cuál de los poderes federales compe te realizarlas, y éste es el e jecu t ivo según las leyes reglamentar ias . Así, el mencionado a r t í cu lo 8 d e la ley f ede ra l d e r e fo rma agra r ia indica que el presi-den t e "es tá f a cu l t ado p a r a d ic ta r todas las medidas q u e sean ne-cesarias a f in d e a lcanzar p l e n a m e n t e los objet ivos d e esta ley y sus

KN M A T E R I A A f . R A R l A

155 resoluciones def ini t ivas en n ingún caso p o d r á n ser m o d i f i c a d a s " , siendo estas las q u e p o n e n f in a u n exped ien te d e :

i. rest i tución o do tac ión d e tierras, bosques o aguas ; ii. ampl iac ión d e los ya conced idos ;

ni. c reación de nuevos centros de pob lac ión ; iv. con f i rmac ión d e la p rop i edad d e bienes comuna le s ; v. expropiac ión d e bienes ej idales y comuna l e s ;

vi. pr ivac ión d e derechos individuales d e e j ida ta r ios ; vil. es tablecimiento d e zonas u r b a n a s ej idales y comunales , y

VIII. las o t ras que señale esa ley.

¡En la p r o p i a ley federa l d e la r e f o r m a agra r i a encon t r amos o t r a s atribuciones del p res iden te ; enunc iamos las q u e nos pa recen m á s impor tantes : de te rminac ión d e los vo lúmenes y gastos de agua d e los e j idos y c o m u n i d a d e s (a r t í cu lo 56) ; a c u e r d o o revocación p a r a la explotac ión colectiva d e todo u n e j ido (ar t ículos 130 y 1 3 1 ) ; promoción p a r a la f o rmac ión d e coopera t ivas d e consumo m a n e j a -das po r los e j idos (a r t ícu lo 188) ; modi f icar , sin compensac ión , los derechos de los usuarios sobre aguas d e p rop i edad nac iona l d e acuerdo con las leyes (a r t ícu lo 233) ; expedic ión d e los cer t i f icados de inafec tab i l idad agrícola, g a n a d e r o o ag ropecua r io (a r t ícu lo 259) ; resolución presidencial , o convenio en t re las par tes , p a r a mod i f i c a r o rectificar inscripciones del registro agrar io nac iona l p o r e r ro r m a -terial o de concepto , p e r o si a lguna de las pa r tes fue re u n núc l eo de población o ind iv iduo in tegran te de ese núcleo, el convenio sólo surte efectos si lo a p r u e b a el pres idente (a r t í cu lo 4 5 3 ) , y resolu-

dón d e las d u d a s q u e se presenten en la apl icación de esta ley (artículo 480J\,

^\sí, las f acu l t ades del pres idente en m a t e r i a agra r ia son ampl í -simas y cor responden al e n u n c i a d o t a n c laro y r o t u n d o de q u e es la suprema a u t o r i d a d a g r a r i a U n o de los p rob lemas d e esta g a m a de atr ibuciones es q u e el p res idente t iene que de legar p a r t e d e esos poderes en func ionar ios agrar ios , y es públ ico y notor io q u e la ex-pedición de numerosas resoluciones d e ca rác te r agra r io se ha logrado i través de l cohecho, 0 co r rupc ión q u e conf igu ra u n o de los peores cánceres q u e cor roen a la sociedad mexicana , y q u e en esta m a t e -ria ha a d q u i r i d o tonos escandalosos como el enca rce lamien to d e u n reciente ex secretario de la r e f o r m a agra r ia y a lgunos d e sus co-laboradores; somos conscientes además , c o m o lo es toda la nac ión ,

'Véase Stephen Spencer Goodspeec!, op. di., p. 7 I.

F A C U L T A D E S

an estar en la cárcel, 150

d e q u e m u c h o s otros culpables también debería y n o d e t e n t a n d o cargos públicos.

3 . E N MATERIA DE EXPROPIACION

-¡Es el p r o p i o ar t icu lo 27 const i tucional el q u e señala en su pá r r a fo s egundo que las expropiaciones sólo p u e d e n hacerse po r causa de ut i l idad públ ica y med ian t e indemnización, y es el p á r r a f o segundo d e su f racc ión vi el que dispone que la declarac ión de expropiación la real izará la au to r idad adminis t ra t iva , y señala las bases p a r a la

f i j ac ión del prec io del bien expropiado.^ L a ley de expropiac ión d e 193G indica las causas que se conside-

rar!" d e ut i l idad públ ica -—artículo l 9 — y en los dos art ículos siguien-tes la f a c u l t a d d e exprop ia r se a t r ibuye al pres idente de la república, qu ien la t iene en ma te r i a federa l y del distr i to federal , a d e m á s de cjue estos preceptos ex t ienden la facu l tad presidencial t ambién a la ocupac ión tempora l , total o parcial , o a la simple l imitación de los de rechos d e domin io p a r a los fines del es tado o en interés de la colect iv idad. El a r t ícu lo 20 d e esa ley o rdena que la au to r idad expro-p i an t e d e b e f i j a r la f o r m a y los plazos en q u e la indemnizac ión debe pagarse , los cuales no deben ser mayores de diez años." j

4 . E X P U L S I Ó N DE E X T R A N J E R O S

•vEl a r t i cu lo 33 const i tucional d e t e r m i n a que el pres idente posee la f acu l t ad exclusiva de expulsar de inmed ia to , y sin necesidad de jui-c io previo, a todo e x t r a n j e r o cuya p e r m a n e n c i a en el país juzgue inconveniente . L a facu l t ad de expulsión de ex t ran je ros per tenece al e j ecu t ivo en f o r m a exclusiva y discrecional ; del c i tado precepto se d e d u c e q u e p a r a apl icar esta med ida no es necesario juicio previo y, p o r t an to , no proceder ía la suspensión del ac to r e c l a m a d o ni mu-c h o menos el juicio d e a m p a r o . ^

Las tesis d e la s u p r e m a cor te de justicia d e la nación sobre este p u n t o n o h a n sido uni formes . Así, h a man i fe s t ado q u e : "Conforme al a r t í cu lo 33 const i tucional , el pres idente d e la repúbl ica tiene la facu l tad exclusiva de hace r a b a n d o n a r el país, i n m e d i a t a m e n t e y sin necesidad d e juicio previo, a todo e x t r a n j e r o cuya pe rmanenc i a juz-

" Véase Ignacio Iturgoa, Las garantías individuales, op. cit., p|>. 410 y ss.

EN M A T E R I A L A B O R A L

157 gue inconvenien te ; y c o n t r a el ejercicio de esa facu l t ad , es improce-dente conceder la suspensión." 7

Pero, t ambién existen tesis q u e expresan q u e : " . . . n o inhibe a dicho al to func iona r io [el presidente] de la obligación que tiene, c o m o toda a u t o r i d a d en el país, de f u n d a r y mo t iva r la causa legal d e su procedimiento, po r la molestia q u e causa con la depor tac ión , ya q u e esa ga r an t í a está establecida p o r el a r t ículo 16 d e la p rop ia consti-tución. En consecuencia , sus actos n o p u e d e n ser arbi t rar ios , s ino que deben es tar sujetos a las normas q u e la m i s m a ca r t a f u n d a m e n -tal y las leyes establecen. S iendo así, p rocede el juicio de ga ran t í a s contra sus de te rminac iones c o n f o r m e al a r t ícu lo 103, f racc ión i ex-presado p a r a lo cual debe seguirse el p roced imien to establecido p o r la ley r eg lamen ta r i a respect iva" . 8

Esta a t r ibuc ión presidencial h a sido cr i t icada pero, cur iosamente , en f o r m a p r imord ia l p o r au tores no mexicanos. 9

3. E N MATERIA LAIIORAL

Veremos m á s ade lan te , j c u a n d o t ra temos las facu l tades jurisdiccio-nales del pres idente , que , en nues t ra opinión, las j un t a s de conci-liación y a rb i t r a j e , t a n t o la federa l c o m o la del distr i to federa l , así como el t r ibuna l federa l de concil iación y a rb i t r a j e , se e n c u e n t r a n caracterizados c o m o órganos judiciales. Sin embargo , en la rea l idad , el pres idente t iene in f luenc ia sobre ellos a través de los n o m b r a -mientos q u e realiza en esos ó rganos judiciales, y p o r med io d e la supervisión q u e sobre ellos e j e rcen el secretario de t r a b a j o y previsión social, el j e fe del d e p a r t a m e n t o del distr i to federa l y el secretar io de gobernación, respectivamente.V

|E1 pres idente t ambién inf luye decis ivamente en l<a f i jac ión del sa-lario m í n i m o a través d e la comisión respectiva, cuyo pres idente , como ya lo señalamos, es des ignado p o r é l . j

/ S u inf luenc ia se ex t iende a los g randes sindicatos que f o r m a n

' Octavio Hernández, Curso de amparo, México, Ed. Dotas, 1900, pp. 162-163; y Héctor I'ix-Zamudio, Judicial protection o/ lite individual against tlie txeculive in México, en Judicial protection against the executive, Colonia, Cari Heymanns Verlag, 1970, vol. 2, p. 724.

'Ignacio Burgoa, Derecho constitucional..., op. cit., p. 157. Véase Cari Schwarz, Jueces en la penumbra: la independencia del poder

judicial en los Estados Unidos y en México, en Anuario Jurídico, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de Míxico, 1977, vol. 2, pp- 177-178.

f g i i S

F A C U L T A D E S

1 ÍU

p a r t e de l PRÍ, p a r t i d o del cua l el pres idente de la repúbl ica es el

j e fe real . f El pres idente a c t ú a c o m o a rb i t ro en Jas• pr incipales disputas obre-

ro-pa t ronales , a veces en f o r m a abier ta , y en otras ocasiones, con c ie r ta d i s c r e c i ó n ; ? » 0 s e h a l legado incluso a a f i r m a r que , a u n q u e h a n b r o t a d o grandes movimientos huelguísticos a jenos a la vo lun tad del pres idente , se p u e d e establecer u n a comparac ión en t re el nú-m e r o d e huelgas y los huelguis tas en cada per íodo presidencial en relación con las incl inaciones personales del pres idente en tu rno , y a l respecto, se d a n los siguientes da tos : en el per íodo d e O b r c g ó n se e f ec tua ron 197 huelgas en p romed io a n u a l ; en el per íodo d e Calles y del m a x i m a t o , el p romed io fue de 4 1 ; en el per íodo de Cá rdenas el p r o med io f u e d e 4 7 8 ; en el d e Ávila C a m a c h o , d e 387 ; en el de A l e m á n , d e 108, y en el d e Ruiz Cort ines , d e 248.

Los da tos anter iores h a n l levado a la conclusión de q u e : " L a po-lítica pres idencia l — e n sus g randes tendenc ias— es d e t e r m i n a n t e de que haya un mayor o m e n o r n ú m e r o de huelgas o huelguis tas ." 11

10 Vcasc Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 70; y ISertlia Lcrner de Sheinbaum y Susana Ralsky de Cimct, op. cit., pp. 59-00.

El campo arbitral del presidente, desde luego, es amplio y no se circuns-cribe al laboral. Así, Manuel Camacho, op. cit-, p. 185, afirma que: "Las posibilidades de arbitraje presidencial no se limitan a los grupos políticos y a los políticos profesionales, sino que abarcan a grupos ajenos al sector público con quienes no existe una vinculación de matulo directo. Con la mayor parte de los grupos de interés y de opinión el presidente tiene la po-sibilidad del arfi traje en el caso de que los conflictos puedan desbordar

Ja estabilidad política." 11 Pablo González Casanova, op. cit., pp. 14-15.

X I V . F A C U L T A D E S E N E L E J E R C I C I O D E LA A C C I O N PI-Ñ A L , E N M A T E R I A E D U C A T I V A Y R E S P E C T O A I ™ M E D I O S M A S I V O S D E C O M U N I C A C I Ó N A I S o R T F R

E L E C ? O R D A L T R I T ° F E D E R A L Y A Í P R O ¿ E A D L I S Et

R O

1. EL PROCURADOR CENERAL DE LA REPUBLICA Y EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN P E N A L

/ l ' a l y c o m o ya lo expresamos, el pres idente n o m b r a y r e m u e v e li-b r e m e n t e al p r o c u r a d o r genera l d e la repúbl ica , f u n c i o n a r i o q u e tiene poderes m u y impor t an t e s confer idos por la p r o p i a const i tu-ción 1 en el a r t ículo 102, y q u e son los s iguientes:

a] e je rc i t a la acción penal , c o m o represen tan te de la soc iedad ; b] in te rv iene pe r sona lmen te en las controvers ias q u e se susci tan

entre dos o m á s en t idades federat ivas , en t re u n a en t idad f ede ra t iva y la federac ión, y en t re los poderes de u n a m i s m a e n t i d a d f e d e r a t i v a ;

c] in terviene en todos los negocios en cjue la federac ión es pa r t e , es decir, representa a ésta c u a n d o t iene que c o m p a r e c e r en ju ic io ante los jueces ;

d] in terv iene en todos los casos de los d ip lomát icos y cónsules ge-nerales, y

c] es el consejero ju r íd ico del gobierno. /

C o n f o r m e con la f racc ión x v dely ar t ículo 107, el p r o c u r a d o r in-terviene c o m o p a r t e en los juicios d e a m p a r o . Además , r ep resen ta a la sociedad en la vigilancia y defensa de a lgunos intereses p r ivados de ca rác te r genera l , c o m o son los q u e conc ie rnen a ausentes, inca-pacitados, menores , en ciertos aspectos de concursos, qu iebras y sus-pensiones, e incluso pa r t i c ipa t a m b i é n en los p rob lemas de c o m p e -tencia q u e se suscitan en t re los t r ibunales federales y los locales/^

1 Respecto a la etimología y antecedentes del procurador general de la república pueden consultarse: Manuel Herrera y Lasso, Estudios..., op. cit., p. 2'¿'¿] Héctor Fix-Zainudio, Supremacía del ejecutivo..., op. cit., p. 150; Alfonso Noriega, Prólogo a La misión constitucional del procurador general lie la república de Luis Cablera y Emilio Portes Gil, México, Ed. Botas, 1963, p. II.

' Véase Alfonso Noriega, op. cit., pp. 10-18: Luis Cabrera y Emilio Portes Gil, op. cit., en la nota anterior, p. 58; y El ministerio como parte del poder judicial, debate parlamentario 10, México, Cámara de Diputados, 1977, p. 10.

[ 1 5 9 ]

IGO F A C U L T A D E S

\Este c o n j u n t o de a t r ibuciones que posee el p r o c u r a d o r general d e la repúbl ica puede ser d iv id ido en dos g randes g rupos : i] las que e je rce c o m o ministerio púb l i co : la persecución de los delitos y el ejercicio d e la acción pena l , y su intervención c o m o pa r t e en los jui -cios de a m p a r o , y ii] las cjue e jerce como p rocu rado r , como repre-sen tan te del gobie rnoj que son las otras facu l tades menc ionadas pá -rrafos arriba.11 Es ta d u a l i d a d de poderes en el p r o c u r a d o r genera l d e la repúbl ica h a sido cr i t icada , e incluso se h a cons iderado que es

e n sí an tagón ica . Luis C a b r e r a a f i r m ó q u e : "E l doble y casi incompat ib le papel

q u e el minister io públ ico d e s e m p e ñ a : p o r u n a p a r t e c o m o represen-t an te d e la sociedad, p r o c u r a d o r de just icia en todos los órdenes , y po r o t r a p a r t e c o m o consejero jur íd ico y represen tan te legal del poder ejecutivo, es algo q u e quizás en lo f u t u r o se corr i ja consti tu-c iona lmente sepa rando estas funciones , que t ienen que ser necesa-r i amen te an tagónicas . En nues t ro medio , d o n d e la m a y o r p a r t e de los actos q u e mot ivan la intervención d e la just icia son las arb i t ra-r iedades e injust icias imputables al poder e jecut ivo, el doble papel del minis ter io públ ico lo hace sacrif icar en la m a y o r p a r t e d e los casos su misión d e p rocu rado r , con tal d e sacar a v a n t e los propó-sitos del gobierno, de qu ien es, al m i smo t iempo, consejero y re-p resen tan te . " 4

O c o m o t ambién se h a expresado: "Sab ido es que la f u e n t e más n u m e r o s a d e violaciones a las garant ías individuales p rov iene de las au to r idades adminis t ra t ivas dependien tes del e jecut ivo. E n estos casos ¿ c ó m o p u e d e ser auxi l ia r d e la just icia el abogado d e la auto-r idad en cuyo á m b i t o d e pode r se comet ió la violación rec lamada? , ¿ c ó m o vigilar el interés públ ico y al mismo t i empo ser solidario del ag rav ian te? , ¿ cómo p u e d e ser abogado del gobe rnado y abogado del gobierno, c u a n d o el gobe rnado se q u e j a del gob ie rno? ; no puede, hay incompat ib i l idad d e funciones . D e ahí la inut i l idad de la par-t ic ipación q u e en los a m p a r o s se le d a al minister io públ ico ." 5

L o an te r io r h a or ig inado diversas proposiciones p a r a separa r di-chas func iones ; ya desde 1932, Luis C a b r e r a mani fes tó que el mi-nisterio públ ico debe ser independ ien te de l e jecut ivo y su presupues-to debe estar incluido d e n t r o del poder judicial . Además , debería existir u n abogado o p r o c u r a d o r general , depend ien t e del ejecutivo, cuyas func iones serían represen ta r a la federac ión c u a n d o ésta fuera pa r t e , ser el consejero ju r íd ico del gobie rno y encabezar un conse-

3 Véase Ignacio Burgoa, Derecho constitucional, op. cit., primera obra ci-

tada, pp. 873-875. 4 Véase Luis Cabrera, y Emilio Portes Gil, op. cit., p. 38. 5 El ministerio público como parte del poder judicial, op. cit. p. 22.

/

I X PROCURADOR G E N E R A L Y E L E J E R C I C I O l)F, LA ACCIÓN R E N A L 1 0 1

jo p a r a f i j a r la in te rpre tac ión oficial d e las leyes p a r a los efectos de su apl icación concre ta en cada u n a d e las secretarías y d e p a r -tamentos."

D e igual fo rma , en el p r i m e r congreso mexicano y segundas jor -nadas l a t inoamer icanas de de recho procesal de 1960, se recomen-dó q u e : "El ministerio públ ico debe ser un ó rgano independ ien te del p o d e r e jecut ivo y gozar d e las prer rogat ivas de inamovi l idad y demás ga ran t í a s const i tucionales reconocidas a los miembros del poder jud ic ia l . "

El 30 d e sept iembre de 1976, se discutió en la c á m a r a d e d ipu-tados u n a iniciat iva suscri ta po r los d ipu tados representantes del PAN, en el sent ido d e q u e las funciones actuales del p r o c u r a d o r como ministerio públ ico, c o m o a b o g a d o d e los gobernados, volvieran al seno del p o d e r judicial , de j ándo le las o t ras func iones de a b o g a d o del gobierno al p r o c u r a d o r genera l de la repúbl ica . 7 Desde luego que la iniciat iva f u e desechada , 8 a u n q u e ya en otros países similares al nuestro se h a n d a d o pasos hac ia ade lan te en ese aspecto. Así, la cons-titución venezolana de 1961 dis t inguió en t re el fiscal genera l t i tu lar del ministerio públ ico, y el p r o c u r a d o r genera l de la repúbl ica c o m o asesor jur íd ico del g o b i e r n o federal .u

En México, como ya hemos dicho, d e acue rdo con los ar t ículos 21 y 102, es el p r o c u r a d o r general de la repúbl ica quien e jerce la acción pena l . O sea, q u e en manos del pres idente q u e d a el e je r -cicio de esta a t r ibución t an del icada.

En los casos concretos, el p r o c u r a d o r decide si se e jerc i ta o no la acción penal , y su decisión se debe basar en los e lementos d e con-vicción del p rop io caso; pe ro lo difícil de la si tuación es q u e el pro-curador dec id i rá d iscrec ionalmente tal ejercicio y si no lo lleva a efecto, los interesados en que la persecución se cumpla n o pueden hacer n a d a , ya que la s u p r e m a cor te de justicia ha resuelto q u e p a r a esos casos n o procede el juicio d e a m p a r o p o r q u e se p r ivar ía d e esta f acu l t ad al minister io públ ico. 1 0

De aqu í q u e el ministerio públ ico tenga en Méx ico el monopolio

' Luis Cabrera y Emilio I'ortes Gil, op. cit-, pp. 70-71. ' El ministerio público como parte del poder judicial, op. cit., pp. 20-27. " Ibid., p. 35.

" Héctor Kix-Zaiimdio, ¡ unción ilel poder judicial en los sistemas constitu-cionales latinoamericanos, en Función del poder judicial en los sistemas constitucionales latinoamericanos, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 20.

" Juventiiio V. Castro, El ministerio público en México, México, Ed. Po-nda, 1970, pp. 18-19.

F A C U L T A D E S

162 d e la acc ión penal , a u n q u e existen algunos casos excepcionales en que la persecución de los delitos la realiza u n ó r g a n o dist into.1 1

El minis ter io públ ico se p u e d e desistir de la acción penal , pe ro es f acu l t ad del juez i n t e r r u m p i r o no el proceso, ya que d i cho caso, hab i endo sal ido de la del minister io públ ico, se encuen t r a b a j o su jurisdicción. Sin embargo , en México, el minis ter io públ ico incluso se h a l legado a desistir d e la acción pena l exis t iendo ya sentencia de p r i m e r a ins tancia y encont rándose el caso en conoc imien to d e la se-g u n d a instancia . Es ta si tuación an t i ju r íd ica y avasa l ladora del poder jud ic ia l sólo c o m p r u e b a la g ran discrecional idad que el ministerio púb l i co t iene en el ejercicio y en el desis t imiento d e la acción penal , c u a n d o el uso d e ésta no deber ía ser d e ca rác te r a rb i t ra r io , sino

estar su je to a normas . 1 2

iJEJ a r t í cu lo 21 señala que el minister io públ ico es el jefe d e la policía judic ia l , y esta si tuación se debe a q u e la a t r ibuc ión d e tal policía es el m e d i o p repa ra to r io p a r a el ejercicio de la acción pe-n a l ; 1 3 es el in s t rumento a t ravés del cual se t r a t a n de c o m p r o b a r los requisi tos a que se ref iere el a r t ícu lo 16 const i tucional . Es decir , es u n a e t a p a prev ia al ejercicio de la acción penal .

Así, p a r t e de la l iber tad d e los mexicanos, con todos los efectos consiguientes, a través del abuso o no ejercicio de la acción penal, q u e d a depos i tada en el buen , recto, o ma l in tenc ionado cri terio del pres idente , mismo que se ejerce a través del p r o c u r a d o r genera l d e la

repúbl ica .

2. EN MATERIA EDUCATIVA

¡En el sistema mexicano , .la educac ión es u n a facu l t ad coincidente, es decir , es competenc ia t a n t o de la federación c o m o d e los estados y de los munic ip ios ; 14 pe ro en la rea l idad, es la federac ión la que t iene el á m b i t o más ampl io en esta mate r i a , ya que el sostenimiento d e los servicios educat ivos es m u y oneroso y los erarios locales difí-

11 Juvcntino V. Castro, op, cit., pp. 103-107, afirma que estos casos excep-cionales se encuentran: en el artículo 111, juicio de responsabilidad polí-tica; en el artículo 107, fracciones xvi y xvn, cuando los jueces federales pueden consignar directamente a las autoridades responsables, si concedida la suspensión o el amparo, éstas no cumplen con la resolución contenida en la suspensión o en el amparo; y el artículo 97, que se refiere a las funciones de investigación que tiene la suprema corte de justicia.

" El ministerio público como parte (le! poder judicial, op. cit., p. 21. 13 Juvcntino V. Castro, op. cit., pp. 44-46. " Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., p. 486.

FH M A T E R I A E D U C A T I V A 1(" , J

ci lmente son capaces d e mantener los en la m e d i d a necesar ia d e n t r o de sus estados.^ E n el p resupues to d e egresos d e la federación p a r a 1978, se des t inó a educac ión púb l ica $74 '373 '000 000.00, o sea el 17.1% del gas to total de l gobierno federa l , y las c i f ras son m á s aleccionadoras si t o m a m o s en cuen ta que el gasto d e los pode-res legislativo, judicial y de todas las secretarías de es tado s u m ó $176 '453 '000 000.00.

E n esta fo rma , la federac ión, a t r avés d e la secretar ía d e educa -ción púb l ica q u e recibe instrucciones d i rec tas del p res iden te d e la república, sostiene el s is tema educa t ivo m á s comple to con q u e cuenta el pa í s : planteles preescolares, escuelas pr imar ías , secundar ias , de bachi l lerato , profesionales, normales, rurales, técnicas, de agr icul-tura, d e miner ía , de bellas a r tes y de ar tes y oficios.

En t r e a lgunas de las pr incipales func iones q u e realiza la secre-taría d e educac ión púb l ica en el ámb i to federa l y del dis t r i to fe-deral, de a c u e r d o con la ley federa l d e educac ión , podernos m e n -cionar las s iguientes: o torgar , negar o revocar autor ización a particulares p a r a que p u e d a n impar t i r educac ión p r imar ia , secun-daria y n o r m a l y la d e cua lqu ie r o t ro t ipo o g r a d o des t inada a obreros o a campes inos ; o torgar , negar o re t i ra r d iscrec ionalmente validez oficial a estudios impar t idos p o r los par t iculares , y vigilar que la educac ión q u e i m p a r t a n los par t icu lares sea c o n f o r m e a lo preceptuado en la ley.

El a r t ícu lo 25 d e la ley federa l d e educac ión expresamente señala que es compe tenc i a del p o d e r e jecut ivo federa l , p o r c o n d u c t o d e la secretaría d e educac ión públ ica , e jercer u n a serie d e a t r ibuciones , de las cuales sólo señalamos las m á s i m p o r t a n t e s : f o r m u l a r p a r a toda la repúbl ica los p lanes y p rog ramas d e la educac ión p r imar i a , secundaria y n o r m a l y la d e cua lqu ie r t ipo o g r a d o des t inada a obreros o a campes inos ; e l abora r y m a n t e n e r actual izados los libros de texto gra tu i tos p a r a la educac ión p r i m a r i a ; establecer u n sistema nacional d e crédi tos q u e facil i te el t ránsi to de l e d u c a n d o d e u n a modalidad o t ipo educa t ivo a otro, y vigilar en toda la repúbl ica el tumplimicnto d e la p rop ia ley. ¡

Además, la secretar ía de educac ión está au to r i zada p a r a reva l idar istudios, c rea r u n sistema fede ra l d e cer t i f icación d e conocimientos , »pedir cédulas profesionales y vigilar el correcto ejercicio d e las ; ¡rofesioncsj

Y sólo cabe ac l a ra r que n o liemos hecho mención a las i m p o r t a n -« funciones q u e la secretar ía de educac ión ^pública realiza en m a -|ria cul tural .

FACULTADES

1 6 4

3 . MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIÓN

El 18 de ene ro de 1960 se publ icó en el Diario Oficial, la ley fede-ral de radio y televisión, que si bien no consti tuye un control di recto del e jecu t ivo federa l sobre la radio y la televisión,1 5 sí p o n e en ma-nos de l pres idente las concesiones y revocaciones d e esos canales, así

como u n a vigilancia p e r m a n e n t e de los mismoí^J E n el ar t ículo l p de esa ley, se establece — e n concordanc ia con

el a r t ícu lo 27 const i tuc ional— que corresponde a la nación el do-min io d i rec to d e su espacio terri torial y, en consecuencia, el del me-d io en q u e se p ropagan las ondas electromagnét icas . L a pr imera consecuencia d e este ar t ículo es que toda la ma te r i a de rad io y tele-visión es d e carác te r federa l y q u e d a po r t an to den t ro d e los poderes

del p res iden te - J \E1 ar t ícu lo segundo indica que el uso del espacio med ian t e ca-

nales p a r a la difusión d e noticias, ¡deas e imágenes c o m o vehículos de in fo rmac ión y d e expansión, sólo p u e d e hacerse previa concesión o permiso del e jecut ivo f e d e r a l j t

El ar t ículo cua r to señala quevja rad io y la televisión son u n a acti-v idad de interés público, y po r t an to el es tado debe protegerlas y vigilarlas^,

El a r t ícu lo decimosexto prescribe que-v el t é rmino d e u n a conce-sión p a r a las estaciones comerciales será d e t re in ta años, pudiendo ser r e f r e n d a d a al mismo concesionario^

El a r t ícu lo dec imosépt imo indica que >,es el e jecut ivo quien de-t e rmina el uso comercial de canales d e rad io y televisión.j>

Los art ículos 31 y 37 señalanylas causas por las cuales pueden ser revocadas las concesiones y los permisos,!

Esta ley y la vigilancia que establece están d e n t r o del m a r c o del ar t ículo 6 consti tucional que consagra la l ibertad d e pensamiento y expresión, y así lo rei tera el a r t ículo 58 d e la p rop ia ley al dec i r q u e el derecho de in formación , d e expresión y de recepción a t ravés d e la rad io y la televisión, es libre y por t a n t o no podrá ser ob je to d e n inguna inquisición judic ia l o adminis t ra t iva , ni de l imitación a lguna ni censura previa , y se e je rcerá c o n f o r m e a lo o rdenado en la c a r t a m a g n a y en las leyes.

• El siguiente ar t iculo, el 59, indica que las estaciones de radio y televisión h a r á n transmisiones gra tu i tas diarias , con u n a duración has ta d e 30 minutos , cont inuos o discontinuos, dedicados a divul-ga r temas educat ivos, culturales y de or ientación social, y es el pre-sidente quien señala la dependenc ia que debe p roporc iona r el ma-terial p a r a la utilización de d icho t iempo. \ • • -1

,r" Héctor I ix-Zainudio, Supremacía ilel ejecutivo..., op. cil., p. 152.

MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIÓN

IU:>

\ T a m b i é n , las estaciones están obl igadas a t ransmi t i r g ra tu i ta -men te y d e preferenc ia los boletines de la a u t o r i d a d re lacionados con la segur idad o de fensa del terri torio nacional , la conservación del o rden público, las med idas encaminadas a prever o r emed ia r cualquier c a l a m i d a d públ ica , y los mensa jes o cualesquier avisos re-lacionados con embarcac iones o aeronaves en peligro, que soliciten auxil io; y el a r t ículo 62 prescribe que, todas esas estaciones están obligadas a encadenarse c u a n d o se t ra te de t ransmit i r informacio-nes impor tan tes p a r a el país, a juicio d e la secretar ía d e gober-nación;

El a r t ícu lo 99 a t r ibuye a \ las secretarías de comunicac iones y transportes y d e gobernac ión , la inspección y vigilancia de las es-taciones de rad io y t e l ev i s ión^

El 4 de abri l d e 1973 se publ icó en el Diario Oficial el regla-mento de la ley federal de radio y televisión y de la ley de la industria cinematográfica, relativo al contenido de las transmisiones en radio y televisión.

El gobie rno federa l t iene dos canales de televisión: el 11 y el 13. En la ac tua l idad , t a n t o la rad io como la televisión son medios

de comunicac ión m u y impor tantes , ya q u e llegan a las g randes m a -sas; po r esta razón el e jecut ivo federa l n o se a n d a con con templa -ciones c u a n d o se t r a t a d e impedi r que se salgan d e los cauces que considera son los adecuados . Así, podemos recorda r que d u r a n t e el sexenio del pres idente Echeverr ía , desde dependenc ias oficiales se fomentó u n a c a m p a ñ a con t ra la televisión con el á n i m o d e asus tar y disciplinar a los t i tulares d e esas concesiones, c a m p a ñ a que logró ampliamente los fines que perseguía.

T a m b i é n y e l e jecut ivo h a logrado tener u n cierto control de la prensa,! cont'rol que h a v a r i a d o de a c u e r d o con el presidente, 1 0 pe ro que en los úl t imos lustros se h a ven ido a f inando . El pape l está con-trolado p o r la p r o d u c t o r a e i m p o r t a d o r a de papel , s. a., (PIPSA), y es esta c o m p a ñ í a la q u e suminis t ra el mater ia l , a d e m á s d e que algunas casas editoriales p u e d e n hacer compras a crédi to y que-darle a debe r d inero . Po r o t ra par te , el p rop io gobierno es d u e ñ o de varios periódicos c o m o en el caso de El Nacional, i

i J u a n Migue l d e M o r a , respecto a diversas fo rmas de cont ro l de la prensa mex icana , h a escri to q u e : " L a presión sobre los medios de in formación se lleva a cabo de m a n e r a sutil. U n func iona r io llama al d i rec tor de u n d ia r io 'de p a r t e del señor pres idente ' p a r a decirle que sería b u e n o q u e publicase (o q u e no publ icase) tal o cual cosa. Po r e jemplo , q u e 'apoye ' la convención nacional del PRI

" Steplicn Spenccr Cood.spced, „p. CÍL, ,,. 82.

100 FACULTADES

o que no d e demas iado espacio a tal o cual dec larac ión del PAN, O d e a lgún disidente. E n Méx ico esa clase d e l l amadas son def ini t i -vas. ¿ Q u i é n va a en f r en ta r se a la a u t o r i d a d i l imi tada del presi-d e n t e ? ¿ Y quién va a p o n e r en d u d a que las instrucciones sean en efecto del p r i m e r m a n d a t a r i o si qu ien l l ama es u n a l to func iona -rio?. . . A d e m á s , y como fac to r m u y impor t an t e , existe tal amb ien t e d e co r rupc ión que la mayor ía de los propie tar ios d e per iódicos se au tocensu ran p o r sí mismos. O p a r a sacar lo m á s posible a l go-bierno d i r ec t amen te en n o m b r e del per iódico, o p a r a ob tene r me-jores negocios colaterales que , a u n q u e n o m i n a l m e n t e a j enos a la publ icac ión, son otorgados p o r el gobierno p a r a lo cua l el diar io suele ser u n a magn í f i ca p l a t a f o r m a , a base d e compl ic idad , ocul-t a n d o o desv i r tuando la in fo rmac ión d e los hechos nacionales, a m é n de r epa r t i r elogios a todo lo i m p o r t a n t e q u e hace la adminis t rac ión públ ica . P o r o t r a p a r t e el gobierno mex icano en c o n j u n t o y en c a d a u n a d e sus dependenc ias invier te en anunc ios d e sí mismo can t idades que asombra r í an a más d e u n p r i m e r minis t ro europeo y ser ían causa d e su ca ída si p re t end ie ra hace r o t ro t an to . ¿ Y quién se benef ic ia d i r ec t amen te con todos esos anunc ios de lo b ien que es tamos y d e lo bien que se gobierna a Méx ico sino los periódicos y revistas? ¿ C ó m o pensar que f u e r a favorec ido con todo ese dinero u n per iód ico q u e n o fuese obsecuente servidor d e las au tor idades más a l tas d e la nac ión? E n México el gobierno 110 necesita enviar ni u n solo censor a un diar io . E l mismo d iar io 'sabe' lo q u e 'no debe publ icarse ' . Y en casos de d u d a es el p rop io per iódico quien l l ama a u n func iona r io p a r a p regun ta r l e si se p u e d e o 110 publicar

tal o cua l c o s a . . . " 17

A pesar d e lo expuesto, no p u e d e negarse que la p rensa mexi-c a n a sí posee u n m a r g e n d e l ibe r t ad ; p a r a c o m p r o b a r la anterior a f i rmac ión , bas ta con leer las pág inas editoriales d e los principales periódicos que , por desgracia , c u e n t a n con u n p e q u e ñ o número d e lectores. E n México , qu ien lea conven ien temente los periódicos y revistas p u e d e es tar m u y bien i n f o r m a d o .

4. EL GOIIIERNO DEL DISTRITO FEDERAL

\ E 1 distr i to federa l mex icano es en varios aspectos la porc ión terri-torial más i m p o r t a n t e del pa í s : es la m á s pob lada , pues en él

17 Joan Miguel de Mora, Por la gracia del señor presidente. México: la gran mentira, México, Ed. Asociados, 1977, pp. 237-238.

E L G O B I E R N O DEL DISTRITO F E D E R A L

107 h a b i t a a p r o x i m a d a m e n t e u n a sép t ima p a r t e de la poblac ión to ta l ; es la más indus t r ia l izada ; es el cen t ro f inanc ie ro del pa ís ; el as iento de los poderes federales y, po r tan to , el corazón polít ico d e todo el es tado m e x i c a n o ; const i tuye el p r imord ia l núcleo cu l tu ra l d o n d e se e n c u e n t r a la un ive rs idad nacional , la m á s g r a n d e del país y de la cual d e p e n d e n los pr incipales insti tutos d e invest igación; en él es tán los mayores teatros, las orquestas sinfónicas, los cuerpos d e ballet , e t cé te ra . 1 8 \

I Pues bien, esta porc ión tan i m p o r t a n t e d e Méx ico está g o b e r n a d a d i r ec t amen te p o r el p res idente d e la repúbl ica , ya q u e el inciso P ' d e la f racc ión vi del a r t ícu lo 73 const i tucional exp re samen te dispone: " E l gobie rno de l distr i to federa l es ta rá a cargo del p re -sidente de la repúbl ica , qu ien lo e je rcerá po r conduc to de l ó r g a n o u órganos q u e de t e rmine la ley respect iva ." ^

A p a r t i r de agosto de 1928, a través de u n a r e f o r m a const i tucio-nal, se supr imió el rég imen mun ic ipa l t a n t o en el dis tr i to federa l como en los entonces existentes terri torios federales. L a r e f o r m a de 1928 es con t ra r i a a la his toria const i tucional de México, en la cua l se p u e d e ver q u e los hab i t an te s de su c iudad cap i ta l s iempre h a b í a n tenido el d e r e c h o polí t ico d e n o m b r a r a sus gobernantes . E l s is tema municipal h a b í a ten ido u n a ampl i a t rayector ia en la cap i t a l me-xicana has t a q u e f u e supr imido en el a ñ o c i tado. A pa r t i r d e en-tonces, los hab i t an tes del dis t r i to federa l es tán pr ivados d e dere-chos polít icos en c u a n t o a su rég imen interior , a u n q u e sí poseen la f acu l t ad d e vo to en la elección de pres idente de la r epúb l i ca y de los d ipu t ados y senadores q u e los v a n a represen ta r a nivel federal.

La s i tuación ac tua l del distr i to federa l es u n o d e los resul tados de la corr iente cent ra l izadora de l país, q u e revisten la m a y o r im-portancia.

La porc ión terr i tor ia l m e d u l a r d e México, desde el p u n t o d e vista económico, polí t ico, cu l tu ra l y demográf ico , cjueda to t a lmen te en manos del pres idente d e la repúbl ica . Este f e n ó m e n o mues t r a dos aristas: el a c e n t o pues to en la central ización y el p r e d o m i n i o de l ejecutivo respecto a los otros dos poderes federales y, en genera l , su si tuación c o m o el ó r g a n o d e decisión del país .1 0

De a c u e r d o con la ley o rgán ica del d e p a r t a m e n t o del dis t r i to ilcdcral del 29 d e d ic iembre de 1978, el pres idente d e la repúbl ica ¡ejerce el gob ie rno de ese distr i to p o r c o n d u c t o del je fe del d e p a r -

" Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., p. 530. " Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., pp. 532-533; y Jorge Car-

jiio, Federalismo en Latinoamérica, México, Universidad Nacional Autó-noma de México, 1973, pp. 05 ss. i

) , , F A C U L T A D E S

t i n e n t o del m i s m o , que es n o m b r a d o y removido discrecionalmente px el e jecut ivo federal .

5 SN KL PROCEDIMIENTO ELECTORAL

L presidente de la repúbl ica tiene una serie de a t r ibuciones en el p- ceso electoral . \ 1 .a ley orgánica de la adminis t rac ión públ ica Íí3?ral, en su ar t ículo 27, f racción xvi, señala que le corresponde a ii secretar ía de gobernación " intervenir en las funciones electo-njts, c o n f o r m e a las leyes". Así, está c laro que interviene en el proceso electoral , p a r a cuya preparac ión , desarrollo y vigilancia se erran organismos federal y locales, s iendo el más i m p o r t a n t e de dios la comisión federal electoral,*

El a r t ícu lo 77 de la ley ¡edera.1 de organizaciones políticas y pro-ctsJS electorales precisa que la comisión federa l electoral es u n or-ganismo a u t ó n o m o , enca rgado de velar el cumpl imien to de las nor-mas "que garan t izan el derecho de organización política de los ciu-dadanos mexicanos y responsable de la p reparac ión , desarrol lo y vigilancia del proceso electoral".)

El a r t í cu lo 78 de la menc ionada ley indica que la comisión fede-ral electoral ^se integra por un comis ionado del poder e jecut ivo que es el secretar io de gobernación, quien f u n g e c o m o su presidente, teniendo vo to de cal idad en caso de e m p a t e ; dos del pode r legis-lativo: un d i p u t a d o y un senador ; u n o de cada pa r t ido polí t ico na-cional, y u n notar io público, quien será su secretario. -

Las f acu l t ades de d icha comisión son muy ampl ias y las numera el a r t iculo 82 de la c i tada ley. Enunc iemos sólo a lgunas de las más impor tantes : \ resolver el o to rgamien to o pé rd ida del registro de los partidos políticos y de las asociaciones políticas nacionales ; deter-minar los trescientos distritos electorales uninominales y el ámbito territorial de las circunscripciones electorales p lur inomina les ; llevar a cabo la p reparac ión , desarrol lo y vigilancia del proceso electoral v la observancia del a d e c u a d o func ionamien to d e los organismos electorales; señalar las no rmas y procedimientos p a r a la designación por insaculación de los integrantes de las comisiones locales elec-torales y comités distritales electorales; tener a sus órdenes, direc-t amente o po r med io de sus dependencias , la fuerza públ ica nece-saria p a r a garan t izar el desarrollo del proceso e lectoral ; registrar las constancias de mayor ía expedidas po r los comités distri tales elec-torales a los c iudadanos que hayan logrado mayor ía d e votos en los distr i tos electorales uninominales , e i n f o r m a r al colegio electoral

EN Kl. PROCEDIMIENTO ELECTORAL 169

d e la c á m a r a d e d ipu tados sobre los registros q u e haya e f e c t u a d o y los casos en q u e los h a y a n e g a d o ; hace r el c ó m p u t o de la votación efect iva en c a d a u n a d e las circunscripciones p lur inominales , con el ob je to d e real izar la asignación d e d ipu t ados electos, según el p r in -cipio de representación proporc ional , y exped i r las constancias res-pect ivas env i ando al colegio e lectoral d e la c á m a r a d e d ipu t ados copia d e las q u e haya exped ido a c a d a p a r t i d o polít ico, así c o m o la documen tac ión re lac ionada con esta elección. J

E i n d u d a b l e m e n t e q u e el p r inc ipa l p e r s o n a j e d e la comisión fede-ral e lectoral es el secretario d e gobernac ión , y el gobie rno t iene en d icha comisión la mayor ía d e votos o u n a mayor ía q u e lo hace poseer u n peso m u y i m p o r t a n t e en las facul tades t rascendentes q u e realiza la p r o p i a comisión. Es el mismo secretar io d e gobernac ión , según el a r t í cu lo 83, el q u e n o m b r a a l secretar io técnico d e la co-misión y a l d i rec tor y a l secretar io genera l de l registro nac iona l d e electores, con la ap robac ión d e la comisión.

„ A r n T i T A D E S T U R I S D I G C I O N A L E S D E L P R E S I D E N T E X V " Y ^ S R E L A C I O N E S C O N E L P O D E R J U D I C I A L

1. FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE

El pres idente d e la repúbl ica realiza actos jur isdiccionales; es decir , resuelve controversias en t re par tes . T r a d i c i o n a l m e n t e se h a considera-d o q u e los aspectos que c o m p r e n d e su labor jur isdiccional se ref ie-r en a :

Ja] el t r ibuna l fiscal d e la f ede rac ión ; b] el t r ibuna l de lo contencioso adminis t ra t ivo del distr i to f ede ra l ; c] las j u n t a s federa l y del distr i to federa l d e concil iación y a r b i t r a j e ; d ] el t r ibuna l federa l de concil iación y a rb i t r a j e , y e] las cuestiones agrarias. \ V e a m o s esos aspectos: A] el t r ibuna l fiscal d e la federac ión se creó en 1936, y la ley de

just icia fiscal d e ese mismo año , en su ar t ículo p r imero , d i spon ía : "Se c rea el t r ibuna l fiscal d e la federac ión con las facu l tades que esta ley le o torga . El t r ibuna l fiscal d i c t a r á sus fallos en representación del eje-cu t ivo d e la un ión pe ro será independ ien te d e la secretar ía d e ha-c ienda y c réd i to j júblico y d e cua lqu ie ra o t r a au to r idad adminis-t ra t iva . "

E l a r t í cu lo 146 del código fiscal d e la federac ión d e 31 d e diciem-bre d e 1938, re i teró la idea d e que ese t r ibuna l " d i c t a r á sus fallos en representac ión del e jecut ivo d e la unión . . ."

El t r ibuna l fiscal d e la federac ión es desde 1938 u n t r ibuna l de p lena jur isdicción, su compe tenc ia n o se concre ta a la ma te r i a fiscal. Este t r ibuna l f u e u n clásico t r ibuna l d e just icia de legada , porque d i c t aba sus resoluciones a n o m b r e del pres idente d e la r epúb l ica ; o sea q u e f o r m a l m e n t e es taba enc lavado en la esfera de l p o d e r ejecu-tivo, p e r o con p lena a u t o n o m í a p a r a emi t i r sus fallos, ya que no d e p e n d í a d e n i n g u n a au to r idad adminis t ra t iva .

E n las leyes orgánicas del t r ibunal , d e 1967 y d e 1978, se reconoce la absoluta a u t o n o m í a de éste respecto a las au tor idades adminis t ra-tivas y a los t r ibunales ord inar ios ; 1 así, en la vigente legislación fiscal ya n o se expresa que las sentencias del t r ibuna l se d i c t an en nombre

1 Véase Héctor Fix-Zamudio, Función del poder judicial..., op. t i l ,

22. [ 1 7 0 ]

F A C U L T A D E S J U R . S D I C C I O N A L E S DEL P R E S I D E N T E

201 del pres idente de la repúbl ica . Por tan to , en m i op in ión — q u e ya h e expresado a n t e r i o r m e n t e — 2 no existe en la ac tua l idad f u n d a m e n t o legal ni teórico p a r a a f i r m a r que el t r ibuna l fiscal d e la federac ión f o r m a l m e n t e es p a r t e de l e jecut ivo. E n p r i m e r lugar , h a b r í a q u e acla-ra r cuá l es el a lcance d e la p a l a b r a f o r m a l m e n t e y, además , si se rompió el v ínculo e n t r e el e jecut ivo y el t r ibuna l hay q u e e x a m i n a r qué relaciones g u a r d a éste con aqué l y se verá q u e esenc ia lmente son las mismas q u e las q u e man t i ene cua lqu ie r t r ibuna l judicia l .

P a r a Briseño Sierra , el t r ibuna l fiscal no per tenece a l p o d e r jud i -cial, y al h a b e r p e r d i d o su dependenc ia de l e jecut ivo, se e n c u e n t r a como ó rgano a u t ó n o m o cuyas a t r ibuciones son f i j adas en su ley or-gán ica ; en consecuencia , a pesar del a r t í cu lo 49 d e la ca r t a m a g n a de 1917, el s u p r e m o p o d e r de la federac ión no se divide en tres órganos — e l ejecut ivo, el legislativo y el j ud ic i a l— sino q u e a éstos habr ía que agregarles p o r lo menos otros tres, a sabe r : el p o d e r revisor d e la const i tución, el minister io púb l i co y e l ' t r i b u n a l fiscal. Briseño Sierra , p a r a re forzar su p u n t o d e vista, señala q u e no es obstáculo q u e el pres idente d e la repúbl ica n o m b r e a los magis t ra -dos y conceda cier tas licencias, p o r q u e lo mismo acontece con los ministros d e la s u p r e m a cor te d e justicia y los magis t rados de l t r ibu-nal super ior d e just ic ia del distr i to y terr i torios federales . 3

Y a en o t r a ocasión hemos asen tado las razones p o r las cuales n o estamos de a c u e r d o con Briseño respecto a q u e el p o d e r federa l se divide en 6 d e p a r t a m e n t o s u órganos. E n nues t r a opinión, t a n t o el t r ibunal fiscal d e la federac ión c o m o el t r ibuna l de lo contencioso adminis t ra t ivo del dis t r i to federa l , del cua l algo d i remos m á s ade -lante, se e n c u a d r a n d e n t r o del pode r judic ia l , p o r q u e :

i] son t r ibunales similares a los judiciales con p l ena a u t o n o m í a e independencia ;

ii] sus resoluciones son revisadas p o r el p o d e r judic ia l federa l , es decir, n o son t r ibunales decisorios de ú l t ima instancia , sino q u e t a m -bién c o m o en cua lqu ie r o t ro t r ibunal , sus decisiones l legan a u n a unidad: a u n a cor te de j e r a r q u í a super ior e n c u a d r a d a d e n t r o del poder jud ic ia l f ede ra l ;

iii] en pr incipio , los magis t rados gozan d e las mismas g a r a n t í a s judiciales q u e los in tegrantes d e los otros t r ibunales, y

iv] la ju r i sp rudenc ia d e la s u p r e m a cor te de just icia les es obliga-

1 Jorge Carpizo, Bases constitucionales de los tribunales de lo contencioso administrativo, en Revista del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, vol. 1, núm. 1, México, 1972, p. 4G.

¡ 1 Humberto Driseño Sierra, Organización del tribunal fiscal, en Tercer congreso mexicano de derecho procesal, México, Facultad de Derecho, Uni-versidad Nacional Autónoma de México, 1909, pp. 207-208.

1 7 2 F A C U L T A D E S JURISDICCIONALES Y SUS RELACIONES CON EL. I-ODER J U D I C I A L

tor ia , lo mismo que la de los t r ibunales colegiados que f u n c i o n e n

d e n t r o d e su jurisdicción terri torial . Q u i z á tenga razón el m u y dis t inguido jur is ta Héc to r F ix -Zamud io

c u a n d o op ina que no es impor t an t e t r a t a r de d e t e r m i n a r si esos tr ibunales se encuen t r an d e n t r o del d e p a r t a m e n t o judicial o del eje-cu t ivo ; pero lo que sí se p u e d e a f i r m a r es que están más cerca del judic ia l q u e del e jecut ivo, p o r q u e mien t ras hay u n a serie de razo-nes —las que hemos expues to— p a r a encuadra r los d e n t r o del poder judic ia l , nosotros, al menos, 110 encon t ramos n inguna que pud i e r a jus t i f icar la aseveración d e que f o r m a l m e n t e per tenecen al e jecut ivo

y son d e just icia delegada. 4

El p rob l ema pr inc ipa l d e los t r ibunales adminis t ra t ivos —fiscal d e la federac ión y d e lo contencioso adminis t ra t ivo del dis t r i to fe-d e r a ] — estr iba en su independenc ia real respecto del pode r e jecu-tivo, p rob l ema que resalta al examina r las garan t ías judiciales d e los magis t rados de esos t r ibunales .

B] E n 1971 se estableció el t r ibunal d e lo contencioso adminis-t ra t ivo en el dis tr i to federa l , y el a r t ículo p r imero de su ley indica q u e el t r ibuna l está d o t a d o de p lena a u t o n o m í a y es independien te d e cua lqu ie r au to r idad adminis t ra t iva . E n n ingún p recep to d e la ley se e n c u e n t r a declarac ión d e que las resoluciones del t r ibunal son d i c t adas en n o m b r e de a lguna au to r idad adminis t ra t iva .

El a r t ícu lo doce señala que el t r ibunal t e n d r á los actuar ios y em-pleados q u e de t e rmine el presupues to d e egresos del d e p a r t a m e n t o

del dis t r i to federa l . El a r t ícu lo sesenta y c u a t r o dispone que serán gratui tos los servi-

cios del defensor d e oficio que el d e p a r t a m e n t o del distr i to federal comisione p a r a ese f in .

Luego , d i cho t r ibunal no es de just icia de legada y t a m p o c o hay n i n g ú n a r g u m e n t o sólido p a r a a f i r m a r que f o r m a l m e n t e se encuen-t r a d e n t r o de la esfera del e jecut ivo, a u n q u e queden a lgunos resa-bios d e tal concepción, c o m o el m e n c i o n a d o ar t ículo doce, porque esos empleados del t r ibuna l deber ían f igu ra r en su p rop io presu-puesto y 110 en el del d e p a r t a m e n t o , as imismo resulta curioso que el d e p a r t a m e n t o proporc ione los servicios del defensor d e oficio si él es el d e m a n d a d o ; más bien deber ía ser el p rop io t r i buna l ; empero, d ichos aspectos n o son suficientes p a r a jus t i f icar la a f i rmac ión de q u e éste se ub ica d e n t r o del d e p a r t a m e n t o e jecut ivo.

C ] E n lo re feren te a los t r ibunales laborales, se a f i r m a q u e for-m a l m e n t e son pa r t e de la adminis t rac ión , pero que mater ia lmente

4 J o r g e C a r p i z o , liases constitucionales..., op. cit., j i |> . 4 8 - 5 0 .

FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE

173 son independien tes con p lena jur isdicción y con a t r ibuciones p a r a hace r e j ecu t a r sus laudos.

Sin embargo , en México se ha insistido en que las j u n t a s son órganos adminis t ra t ivos , 5 t r ibunales adminis t ra t ivos," o que d e p e n -den f o r m a l m e n t e del pode r e jecut ivo a u n q u e ma te r i a lmen te exp iden actos jurisdiccionales,7 tesis esta ú l t ima que coincide con la ju r i sp ru -denc ia de la sup rema cor te d e justicia.

V e a m o s a lgunas disposiciones legales. D e acue rdo con el a r t í cu lo 625 d e la ley federa l del t r a b a j o (LFT), son las au to r idades a d m i -nistrat ivas — l a secretar ía del t r a b a j o y previsión social, los gober-nadores d e los estados miembros y el j e fe del d e p a r t a m e n t o del distr i to f ede ra l— quienes de t e rminan el n ú m e r o d e personal ju r í -dico con que cada j u n t a con ta rá .

Según el ar t ículo 631, los presidentes de las j un ta s especiales son nombrados c a d a seis años po r el secretario del t r a b a j o y previsión social, p o r el g o b e r n a d o r del es tado o terr i tor io o p o r el j e fe del d e p a r t a m e n t o del dis t r i to federal .

En el caso de imposición d e sanciones — d e a c u e r d o con el a r -t ículo 637 de la LFT— a los presidentes de las j un t a s especiales, el pres idente de la j u n t a d a r á cuen ta a la au to r idad admin i s t ra t iva correspondiente , quien después de oír al interesado, d i c t a r á su reso-lución que p u e d e ser incluso la dest i tución, misma que no es d e carác te r discrecional , p o r q u e debe responder a u n a de las causas señaladas en el a r t ícu lo 644 y a las indicaciones del 638 de la p rop ia LFT.

Esos preceptos parecen indicar que las j un ta s son órganos a d m i -nistrativos, pues se n o t a su cercana vinculación con las au to r idades adminis t ra t ivas ; sin embargo , hay que señalar que los pres identes de las j un t a s especiales no son empleados de conf ianza , desde el m o m e n t o en que la p r o p i a LFT indica las causales d e dest i tución y el p roced imien to respectivo.

I 'or el o t ro lado, la LFT en el a r t ículo 631 equ ipa ra en lo refe-rente a emolumen tos a los presidentes de las j un ta s especiales d e la federa l de concil iación y a rb i t r a j e con los magis t rados d e cir-cuito, y a los de la j u n t a del distr i to federa l con los magis t rados

5 Jesús 1.. Castoreña, La jurisdicción laboral. Su competencia y sus ór-ganos, en Revista Mexicana del Trabajo, México 1000, pp. 99-100.

" Etiquerio Guerrero, Urcves observaciones sobre el derecho procesal del \ trabajo, en Trabajo y Previsión Social, t. xi, luim. 44, México, 1941, p. 40.

7 Armando Porras López, Detecho procesal del trabajo, Puebla, México, Kd. Cajica, 1950, pp. 125-120, pero también afirma <|iie: "Consideramos que

; 110 es posible resolver en lina forma satisfactoria la presente cuestión, por ¡ lo menos tal y como se encuentran reglamentadas las juntas de conciliación j y arbitraje en nuestros días en México", p. 120.

1 7 4 F A C U L T A D E S J U R I S D I C C I O N A L E S Y SUS R E L A C I O N E S OON E L PODER J U D I C I A L

del t r ibuna l super ior d e just icia del dis t r i to federa l . Es decir , se qu iere d a r a estos funcionar ios , a m é n d e segur idad económica , u n

c ie r to e s t a tu to jur íd ico . E m p e r o , los preceptos c i tados mues t r an u n a vinculación c e r c a n a :

admin is t rac ión púb l ica - jun tas d e concil iación y a r b i t r a j e ; a pesar d e ello, no es posible e n c u a d r a r a las j u n t a s d e n t r o d e la admin is t ra -ción públ ica o a f i r m a r que son u n ó rgano d e és te ; po rque los func io-nar ios de las j un ta s no se encuentran jerárquicamente subordinados a los funcionarios administrativos, ni reciben órdenes o indicaciones de éstos, sino que t ienen la m á s comple ta i ndependenc ia y au tono-mía p a r a resolver.

El r ep resen tan te de l gobierno en las j un ta s n o d e p e n d e je rá rqu i -c a m e n t e d e n ingún func iona r io adminis t ra t ivo , p o r q u e si así f u e r a se queb ra r í a la l abor jurisdiccional que t iene e n c o m e n d a d a .

O t r a cor r ien te considera que las j u n t a s son verdaderos t r ibunales cuya labor consiste en ap l ica r el de recho del t r aba jo , y que t ienen los mismos poderes q u e los t r ibunales ord inar ios p a r a la consecu-ción d e su func ión . 8

Su si tuación como t r ibunales f ue for ta lec ida con la r e f o r m a a la ley d e a m p a r o el 30 d e d ic iembre de 1935, en la cual , c o n t r a los laudos d e la j u n t a , se inst i tuyó un a m p a r o d i rec to d e ún ica ins-tanc ia a n t e la sup rema corte. Antes d e esa r e f o r m a , los l audos de las j un t a s e ran es t imados como actos adminis t ra t ivos , y po r tanto , c o n t r a ellos cab ía el juicio d e a m p a r o de doble instancia.®

Además , las r e fo rmas consti tucionales d e 1962 a l te ra ron las f rac-ciones x x i y X X I I del a r t ícu lo 123 d e la p rop ia ca r ta m a g n a para supr imi r el a p a r e n t e a r b i t r a j e potestat ivo, y t ambién el apa ren t e ca rác t e r potes ta t ivo p a r a cumpl i r las resoluciones d e las jun tas .

En esta forma se ha tratado de equiparar a las juntas con los tri-bunales, o sea, establecer que la naturaleza de las juntas es la de un verdadero tribunal.

J u a n Menéndez -P ida l realizó una clasificación d e los diferentes sistemas q u e p u e d e n a d o p t a r los t r ibunales d e lo social, a sabe r : a] jueces especializados d e n t r o del o rden judic ia l es ta ta l ; b] jurisdic-ción sepa rada del pode r jud ic ia l ; c] jurisdicciones sepa radas en la ins tancia , pe ro un idas en la casación; d ] p a r a conocer sólo d e los confl ictos individuales o t ambién de los colectivos, o ú n i c a m e n t e de estos úl t imos, o d e éstos, sólo los de índole j u r íd i ca ; e] d e acuerdo

" Rafael de Pina, Curso de derecho procesal del trabajo, México, F-d. Bo-

las, 1952, pp. 211-212. " Héctor Fix-Zamudio, Panorama de los derechos procesal del trabajo y procesal burocrático en el ordenamiento mexicano, en Revista Mexicana del Trabajo, t. XII, núm. 2, México, 191)5, p. 11.

F A C U L T A D E S J U R I S D I C C I O N A L E S DEL P R E S I D E N T E

175 con la na tu ra leza y cuan t í a , a lgunos confl ictos se someten a la jur isdicción especial y los otros a la c o m ú n , o f] en t r ega r todos a la jur isdicción c o m ú n . 1 0

D e la clasificación q u e realizó Menéndez -P ida l , podemos dec i r q u e en M é x i c o el s is tema q u e se sigue respecto a los confl ic tos d e t r a -b a j o es el s iguiente : cua lqu ie r clase de conf l ic to d e t r a b a j o es re-suelto p o r las j un t a s d e concil iación y a rb i t r a j e , 1 1 q u e son t r ibunales de t r a b a j o ; es decir , existe u n a jur isdicción especial izada p a r a los confl ictos de t r a b a j o ; hay, pues, en Méx ico jurisdicciones separadas en las p r imeras instancias, pe ro un idas en la casación, ya q u e el pode r jud ic ia l federa l , al revisar las resoluciones de las jun ta s , está l levando a cabo u n a labor de casación.

E n síntesis, las razones q u e expusimos con relación al t r i buna l fiscal d e la federac ión y al t r ibuna l de lo contencioso admin i s t r a t ivo p a r a encuadra r los d e n t r o del p o d e r judicial , les son apl icables a las j un ta s de concil iación y a rb i t r a j e , sin desconocer q u e los f u n c i o n a -rios judiciales d e éstas t ienen nexos estrechos con las au to r idades adminis t ra t ivas del t r aba jo , lo q u e p u e d e menoscaba r la i ndepen -dencia con que deben a c t u a r ; hay que admi t i r , sin embargo , q u e existe el intento, a ú n n o m a d u r o , p a r a q u e los func ionar ios d e las jun tas t engan u n c ier to e s t a tu to ju r íd ico y gocen d e las mismas ga-rantías judiciales q u e los magis t rados d e los otros t r ibunales . 1 2

D] El t r ibuna l federa l d e concil iación y a r t b i t r a j e se in tegra con tres pe r sonas : u n a p o r los t r aba j ado re s a l servicio del es tado, o t r a del gobie rno federa l y u n a tercera q u e f u n g e c o m o pres idente , q u e es des ignado por los otros dos representantes y q u e debe a c t u a r como juzgador profes ional . 1 3 Su compe tenc ia la establece el a r t í cu lo 124 d e la ley federa l de los t r aba j ado res a l servicio del e s t ado d e 1963, es similar a la d e la j u n t a federa l d e concil iación y a rb i t r a j e ,

10 Juan Menéndez-Pidal, Derecho procesal social, Madrid, Ed. Revista de Derecho Privado, 1950, p. 49.

" El articulo 000 de la LFT establece las facultades de las juntas federales (le conciliación y en su fracción iv se dispone: "Actuar como juntas de conciliación y arbitraje para conocer y resolver los conflictos que tengan por objeto el cobro de prestaciones cuyo monto no exceda del importe de tres meses de salario." El articulo 010 establece las facultades de las juntas especiales, y en su fracción u se dispone: "Conocer y resolver los conflictos i (¡lie se refiere el artículo 000, fracción iv, que se susciten en el lugar en que se encuentren instaladas."

" Jorge Carpizo, "La naturaleza jurídica de las juntas de conciliación y irbitraje en México", en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 15, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1972, pp. 390-399. "Héctor Fix-Zamudio, Supremacía del ejecutivo..., op. cit., p. 174.

1 7 0 F A C U L T A D E S J U R I S D I C C I O N A L E S V SUS R E L A C I O N E S CON E L PODER J U D I C I A L

y sus resoluciones se impugnan en amparo directo en forma pare-cida a la de la ci tada jun ta federal.

En ningún precepto de la mencionada ley se establece <|ue el tri-bunal sea de justicia delegada, es decir, cjue dicte sus resoluciones en nombre de a lguna autor idad administrat iva: jur ídicamente no depende de ningún órgano administrativo, siendo un tr ibunal autó-nomo de plena jurisdicción.

E n la ley de los t rabajadores al servicio del estado se establece, en el segundo pá r ra fo del artículo 123, que : "Los gastos que origine el func ionamiento del t r ibunal serán cubiertos por el estado consig-nándose en el presupuesto de la secretaría de hacienda y crédito público." Se puede y debe opinar que el t r ibunal en cuestión debe contar con presupuesto propio cjue mane je l ibremente, y que no sea par te de n inguna secretaría de estado.

E] E n el vart ículo 27 constitucional, al que ya hemos hecho refe-rencia, encontramos tres facultades jurisdiccionales del presidente de

la república:^) a] Controversias por límites de terrenos comunales que se hallen

pendientes o que se susciten entre dos o más núcleos de población. En estos casos, el presidente resuelve en pr imera instancia, ya que: "El ejecut ivo federal se avocará al conocimiento de dichas cuestio-nes y p ropondrá a los interesados la resolución definitiva de las mismas. Si estuvieren conformes, la proposición del ejecutivo ten-d r á fuerza de resolución definitiva y será irrevocable; en caso con-trario, la par te o partes inconforines podrán reclamarla ante la su-p rema corte de justicia de la nación, sin perjuicio de la ejecución inmediata de la proposición presidencial."

b] Resolver las solicitudes de restitución o dotación de tierras o aguas: "Los propietarios afectados con resoluciones dotatorias o res-ti tutorias de ejidos o aguas que se hubiesen dictado en favor de los pueblos, o cjue en lo fu tu ro se dictaren, no tendrán ningún derecho, ni recurso legal ordinario, ni podrán promover el juicio de amparo."

c] El úl t imo pá r ra fo del ci tado artículo a la letra dice: "Se de-claran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el año de 1876, y que hayan traído por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales ele la nación por una sola persona o sociedad, y se facul ta al eje-cutivo de la unión pa ra declarlos nulos cuando impliquen perjuicios graves pa ra el interés público."

F] Ahora debemos recapitular. En el Manual <¡c organización del gobierno federal. 1969-1970, f o rmando par te del poder ejecutivo en-contramos al tr ibunal fiscal de la federación y al t r ibunal federal de conciliación y arbi t ra je . Dent ro del organigrama de la secreta-

I N D E P E N D E N C I A DEL PODER J U D I C I A L F E D E R A L

177 ría del t r aba jo y previsión social se ubicó a la j u n t a federal de conciliación y arbi t ra je .

En el Manual de organización del gobierno federal 1973, hay u n a sección denominada tribunales administrativos donde se incluye al t r ibunal fiscal de la federación y al t r ibunal de lo contencioso ad-ministrativo del distrito federal , y o t ra sección int i tulada tribunales laborales que comprende el t r ibunal federal de conciliación y arbi-traje y la j u n t a local de conciliación y a rb i t ra je del distrito federal. Encontramos de nueva cuenta a la j un ta federal de conciliación y a rb i t ra je dent ro de la secretaría del t raba jo y previsión social.

Nosotros ya hemos asentado nuestro criterio y las razones que lo sustentan: los tribunales administrativos —el fiscal de la federación y el de lo contencioso administrat ivo del distrito federal— así corno los laborales -—las jun tas federal y del distrito federal de concilia-ción y arb i t ra je y el t r ibunal federal de conciliación y a rb i t r a j e— tienen la misma naturaleza que un tr ibunal ordinario, no dependen jerárquicamente de n inguna autor idad administrat iva ni resuelven controversias por delegación, ya que son tribunales de jurisdicción plena. Por las razones anteriores se puede a f i rmar que se encuent ran ubicados dent ro del poder judicial.

Empero , el problema que se presenta respecto a ellos es el de su independencia material f ren te al poder ejecutivo, y cómo funcionan desde el aspecto jur ídico y real las garant ías judiciales que los jue-ces de esos tribunales deben poseer.

Consideramos que no se ejerce función jurisdiccional al resolverse un recurso administrativo, dado que en estos casos la administra-ción es juez y parte . Por tanto, desde un ángulo estrictamente ju-rídico las únicas facultades jurisdiccionales que posee el presidente mexicano son las que tiene en mater ia agrar ia de acuerdo con el ya citado art ículo 27.

2. LA I N D E P E N D E N C I A D E L PODER JUDICIAL FEDERAL

Ahora, preguntémonos: ¿Es el poder judicial federal independiente del presidente de la repúbl ica? Es decir, ¿los tribunales federales resuelven con objetividad e imparcial idad, sin importarles las pre-siones de que pueden ser objeto, los casos que se les presentan? L a anterior pregunta ha sido contestada de diversas maneras :

Juan Miguel de Mora a f i rma que "el poder judicial es t an servil tomo el legislativo" y que, "por lo que respecta al poder judicial su dependencia es tan obsecuente como la del legislativo y cuando al-

1 7 8 F A C U L T A D E S J U R I S D I C C I O N A L E S V SUS R E L A C I O N E S C O N E L P O D E R J U D I C I A L

g ú n h o m b r e h o n r a d o llega a un puesto en el cual se niegue a obe-dece r las órdenes 'de a r r iba ' d u r a m u y poco t i empo en él" .1 4

Pablo González C a s a n o v a después de ana l iza r en el per iodo 1917-1960, las e jecutor ias d e la s u p r e m a cor te d e just icia en q u e el pre-sidente apa rece c o m o au to r idad responsable, concluyó que " la su-p r e m a cor te de justicia ob ra con cierta independenc ia respecto del p o d e r e jecut ivo y const i tuye, en ocasiones, u n f r e n o a los actos de l pres idente de la repúbl ica o de sus colaboradores . T i e n e c o m o f u n c i ó n d e j a r que , en lo par t icu lar , ciertos actos y med idas del eje-cu t ivo q u e d e n sujetos a juicio. Su func ión polí t ica pr inc ipa l es d a r esperanza, a los g rupos y personas que p u e d e n ut i l izar este recurso, d e salvar en lo pa r t i cu la r sus intereses o derechos ." 1 0

Car i Schwarz h a real izado un in teresante es tudio sobre la inde-p e n d e n c i a del pode r judic ia l federa l mexicano , y c o m p a r a n d o este aspecto con el poder judicial federa l nor teamer icano , concluye q u e : "los t r ibunales federa les mexicanos, especia lmente en el e jercicio de su jur isdicción de amparo, no están tan pas ivamente or ien tados f ren-te al p o d e r ejecut ivo, c o m o n o r m a l m e n t e suele suponerse. E n al-gunas áreas d e problemas , son incluso más activistas que sus equi-valentes en los Estados U n i d o s : lo que m á s l l ama la a tenc ión aquí es la a m p l i a revisibilidad de las leyes fiscales federales y estatales y de los fallos d e los t r ibunales mil i tares ." 1 0 El t r a b a j o d e Schwarz está l leno d e aspectos in teresantes ; 17 nosotros ún i camen te transcri-bimos dos cuad ros que e laboró po rque son m u y aleccionadores . 1 8

» Juan Miguel de Mora, »P f J 1 ' ^ » Vablo González Casanova, o>. «<-. P-li S i S e i i r : Z . S i o n i s e especialmente las afirmaciones conte-

nulas en las pp. 189, 1 9 1 0 » 7 2 0 7 ' « Ibid., pp. 203 y 206-207.

CUADRO I 179

e - , resueltos mediante fallos Plenamente „ ^

Ganados (a) Perdidos (b)

Suprema corte

Suprema'cor te ^ 1 3 2 <36%> 70 (18%) de México

Otras decisiones (c) Total

164(46%) 132,

" " 254 (5ö%) g ( u % )

360

454

(a) Esta columna indica el número de casos en los que el fallo de la corte fue contrario al gobierno. "Gobierno" significa, aquí, gobier-no o autoridad estatal, federal o local, o un part icular q u e inter-viene en el juicio con el carácter de funcionario. Todos los juicios de amparo, naturalmente, están enderezados exclusivamente cu con-tra de actos del "gobierno".

(b) Casos decididos en favor del gobierno. Un caso es computado como "favorable" al gobierno si el acto que del mismo se reclama, preva-lece parcialmente en relación con la cuestión de fondo.

(c) "Otras decisiones" significa, en relación con la corte norteamerica-na, los fallos dictados en todos aquellos casos que no incluyen al "gobierno" —conforme a la definición adoptada en el pun to (a) como parte demandada; es decir, se refiere a los casos entre par-ticulares. l 'or lo que hace a la corte mexicana, "otras" se refiere a los casos remitidos a otras Salas de la Corte o a tribunales inferiores por falta de competencia y acciones administrativas similares.

El c u a d r o an te r io r se basa en datos del Semanario judicial de la federación q u e a b a r c a n un lapso de t re in ta y tres meses en los años 1964-1966 y 1968, y se c o m p a r a n con las resoluciones def in i t ivas de la s u p r e m a corle de just icia d e los Es tados Unidos , d u r a n t e los años 1966-1968.

, ,, (alios plenamente Casos resueltos metUa^" clasificados segunlaj^_____

razonados

39(37.5%) 58 (55.8%)

Sala penal (amparo)

S. corle norteamerica-na: casos penales, de Itabeas corpus fede-rales y penales de los estados <J8 (73.7%)

Sala administrativa (d) 31 (56%) Tribunal pleno

(amparo) S. corle norteamerica-

na: autoridades ad-ministrativas fede-rales (salvo NI.RIl), estatales y locales

Sala civil mexicana (amparo)

S. corlc norteamerica-na: juicios civiles ante tribunales es-tatales (litigios pri-vados)

Sala laboral mexica-na (amparo)

S. corte norteamerica-na: casos ante la junta nacional de relaciones laborales 0

Toíales: S. corte mexicana 191 ('12%) S. corte norteamericana 164 (46%)

35 (26.3%) 23 (42%) O)

7

48 (

69 (40%)

18(75%)

34 (12-4%)

76(61%)

101 (60%)

6 (25%)

45 (56%)

14(100%)

133 (55)

104

124

171

9 ( 1.3%) 70(18%)

24

80

14

454 366 254 (56%)

132(36%)

r ^ e cuadro ^ f ¡ ^ £ { ) los casos ^ ^ fc^os

los anos Unidos en los años

a l a s s e n t e n c i a s d i e -

GARANTÍAS J U D I C I A L E S 1 8 1

Los cuadros anteriores confirman que la suprema corte mexicana posee cierta independencia frente al poder ejecutivo, pero, afirma-11

mos, salvo los casos en que el ejecutivo está interesado politicamen-te en la resolución.

3. l.AS GARANTÍAS JUDICIALES

En un análisis respecto a la independencia c imparcialidad de un juzgador, necesario es referirse a sus garantías judiciales.

De acuerdo con el tratadista Héctor Fix-Zamudio, podemos decir que las garantías judiciales son los instrumentos que se utilizan para lograr la independencia, autonomía, dignidad y eficacia de los tri-bunales, siendo estas principalmente cuatro: la designación, la esta-bilidad, la remuneración y la responsabilidad de los funcionarios judiciales.1®

Como bien dice Alsina, estas garantías no se establecen en inte-rés de la persona del juez "sino para asegurar la independencia de sus funciones, de modo que a él corresponde en primer término res-petarlas y hacerlas respetar".2 0

En otras ocasiones hemos realizado el examen de las garantías ju-diciales en lo referente a los miembros de las juntas federal y loca-les de conciliación y arbi t ra je 21 y al tribunal de lo contencioso ad-ministrativo del distrito federal; 22 en esta oportunidad lo realizaremos en lo relativo a los ministros de la suprema corte de justicia de la nación, ya que de este análisis pueden emanar otras conclusiones respecto al grado de independencia del poder judicial federal, espe-cíficamente de nuestro más alto tribunal.

A] La designación. Los ministros de la suprema corte de justicia son, de acuerdo con los artículos 09, fracción xvm y 9(i, designados jpor el presidente de la república y sometidos a la aprobación de la cámara de senadores o de la comisión permanente, en su caso.

Se ordena la intervención de la cámara de senadores con objeto

" Héctor Fix-Zamudio, Organización de los tribunales administrativos, en Revista del Tribunal fiscal de la Federación, cuarto número extraordinario, 1964-66, l 'J0 8

1966-68. , aréntesis se refieren a i<"> ^ r ( x u r . k,íx¡co> I !)71, pp. 122-12.'!; y Héctor Fix-Zamudio, Función del poder judi-/..irrrrados entre p< _ . , „ . ¡v a al conoce «/..., op. cit., i>. 30. •> casos l a s a , a aUmumu " - icces de distrito w is»"- »ÍÍÍ-ÍWS = s r j s SOS ínter

de autori

puestos coima i» scnaiau.» -• ^ r X ^ columna h o r ^ ^ ^ J * a

aparece i » « ^ » ^ ' ^ ^ ^ p l c n o (aliados por juic

también cu gt

l 0 S "50cn"iV.icios de amparo xicaiia en j ^ ^ r c v , s l o I 1 .

de la suprema corte mo ; X c ' . ,nco , , t .u , iona l idad" de le,es,

* lingo Alsina, Tintado teórico práctico de derecho procesal civil y comer-fu/, Buenos Aires, Ediar, 1957, t. it, pp. 272-273. "Jorge Carpizo, ta naturaleza jurídica..., op. cit., pp. 110-413. " Jorge Carpizo, liases constitucionales..., op. cit., pp. 51-54.

1 8 2 FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS RELACIONES OON EL I-ODER J U D I C I A L

de lograr la a u t o n o m í a d e los minis t ros; p a r a que n o d e b a n su n o m -b r a m i e n t o exclus ivamente al p o d e r e jecut ivo, sino que t ambién in-te rvenga en él el legislativo. N a v a Ncgre tc , ref i r iéndose a esta s i tua-ción, a u n q u e a d i fe ren te clase d e jueces, op inó q u e lo anter ior h u b i e r a sido suf ic iente ga ran t í a en un país c o m o F r a n c i a — o N o r t e a m é r i c a decimos nosotros— en d o n d e el legislativo es un efect ivo p o d e r ; pe ro en M é x i c o su intervención resul ta d e m e r o t rámi te . 2 3 L a const i tución original d e 1917 señalaba que los ministros d e la sup rema cor te serían des ignados por el congreso de la un ión en func iones d e co-legio e lectoral , s iendo los cand ida tos propuestos , u n o por c a d a le-gis la tura local , en la f o r m a que o r d e n a r a la p rop ia ley local. E m -pero , este sistema se modi f i có y su r e fo rma se publ icó en el Diario Oficial el 20 de agosto d e 1920 p a r a conf igu ra r el sistema q u e te-nemos a c t u a l m e n t e y que está inspirado en el n o r t e a m e r i c a n o ; en éste h a d a d o b u e n resul tado, p o r q u e el senado vigila r ea lmen te los nombramien tos , los cjue reciben la a tención d e la opin ión pública, 2 4

pero en M é x i c o esas designaciones q u e d a n en las manos exclusivas del pres idente . P o r ello se h a n propues to ciertas moda l idades a nues-t ro s i s tema:

a] F i x - Z a m u d i o op ina que el sistema podr í a mejora rse si el pre-s idente no tuviera las m a n o s abso lu tamente libres ya q u e está so-me t ido a compromisos políticos no fáciles de e ludir . Po r t a n t o , sería posible q u e la designación con t inua ra corno f acu l t ad del presidente, pe ro h a c i e n d o q u e éste escogiera de te rnas q u e po r t u r n o le presen-ta r ían los colegios de abogados , los miembros del pode r judic ia l , y las facu l tades y escuelas d e de recho de la repúbl ica . 2 0

b] Flores Garc í a piensa que los jueces que empeza ran la carrera judic ia l deber ían en t r a r en ella m e d i a n t e oposiciones y concursos. P a r a los ministros de la s u p r e m a corte y los magis t rados del tribu-nal super ior d e just icia del distr i to federa l , u n j u r a d o calif icador podr í a e x a m i n a r los méri tos d e los cand ida tos a esos cargos y fungir c o m o asesor del pres idente p a r a que éste real izara la designación con

base en u n a opinión au tor izada . 2 0

" Alfonso Nava Ncgretc, Derecho procesal administrativo, México, Ed. l'o-

rrúa, 1959, p. 318. 21 Charles Evans Hughes, La suprema corte de los Estados Unidos, México, Fondo de Cultura Económica, 1971, p. 43.

a Héctor Fix-Zamudio, Valor actual del principio de la división de po-deres y su consagración en las constituciones de 1857 y 1917, en Boletín del Instituto de Derecho Comparado de México, año xx, núms. 58-59, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 19G7, p. 88. M Fernando l lores García, Implantación de la carrera judicial en México, en Itcvista de la Facultad de Derecho de México, l. x, núms., 37-38-39-40, Mé-xico, Universidad Nacional Autónoma de México, 1900, p. 308.

G A R A N T Í A S J U D I C I A L E S

183 c] A lca l á -Zamora y Casti l lo op ina q u e se debe sus t raer to ta lmen-

te el n o m b r a m i e n t o d e los func ionar ios judiciales a la in je renc ia del e jecut ivo, y q u e se debe c rea r u n a ve rdade ra c a r r e r a judic ia l independ ien te . 2 7

E n el de recho const i tucional de Amér ica La t ina , especia lmente en el de Venezue la , P e r ú y Colombia , se h a ven ido ins t i tuyendo la fi-g u r a del consejo d e just icia o d e la mag i s t r a tu ra cjue se c o m p o n e con representan tes del p o d e r judic ia l — c o n carác te r mayor i t a r io— y del legislativo y e jecut ivo, t en iendo la f u n c i ó n d e in te rveni r en el n o m b r a m i e n t o y p romoc ión de los jueces, de decidi r sobre los traslados, de resolver las q u e j a s que se presen ten con t r a los p rop ios jueces y d e velar la observancia d e las ga ran t í a s judiciales . 2 8

E n M é x i c o sería in te resante realizar u n es tudio sobre los an tece-dentes d e quienes h a n sido des ignados ministros d e la s u p r e m a corte d e justicia, p a r a p o d e r de t e rmina r si son p r inc ipa lmen te polí-ticos, académicos o forenses, ya sea c o m o li t igantes o c o m o juzga-dores, y así llegar a establecer q u é clase de n o m b r a m i e n t o s realizó c a d a pres iden te a p a r t i r d e la r e f o r m a const i tucional de 1928.20

15] La estabilidad. C o n f o r m e al a r t ícu lo 94 const i tucional , los mi -nistros de la s u p r e m a cor te gozan del pr inc ip io d e es tabi l idad en el cargo, ya q u e son inamovibles ; es decir , n o p u e d e n ser p r ivados de sus puestos a menos q u e observen m a l a c o n d u c t a de a c u e r d o con el p roced imien to que indica el a r t ícu lo 111 o previo el juicio d e responsabil idad.

El const i tuyente de Q u e r é t a r o t ambién se decidió p o r el p r in -cipio de la inamovi l idad , con la siguiente caracter ís t ica : c a d a u n o de los ministros de la cor te d u r a r í a en el ca rgo dos años ; los q u e fueran des ignados a l t e r m i n a r ese p r i m e r per íodo, d u r a r í a n c u a t r o años, y a p a r t i r d e 1923 serían inamovibles. L a in tención del cons-tituyente f u e d e p u r a r esos cargos ; hace r q u e r ea lmen te q u e d a r a n en ellos los mejores e lementos , antes que a d q u i r i e r a n la inamovi l idad .

En 1934 se r e f o r m ó el c i t ado ar t ícu lo 94 p a r a establecer q u e los ministros d e la s u p r e m a cor te d u r a r í a n seis años en . el cargo. Esta

i reforma f u e u n salto hac ia a t rás en la independenc ia de l p o d e r j u -dicial federa l , y todavía peor f u e p o r q u e se hac ía coincidir el c a rgo de minis t ro d e la s u p r e m a cor te con el pe r íodo del p re s iden te ; así,

Niccto Alcalá-Zamora y Castillo, Protección jurisdiccional del particular Irente al ejecutivo en México, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año ni, núm. 8, México, 1970, p. 300.

" Héctor Fix-Zamudio, Función del poder judicial..., op. cit., p. 44. 20 La integración de la suprema corte de justicia, de 1935 a 1974, se puede

consultar en Roderic Ai Cainp, Mexican political biographies 19)5-1975, Tucson, Atizona, The University of Arizona Picss, 1970, pp. 345-358.

1 8 4 F A C U L T A D E S J U R I S D I C C I O N A L E S Y SUS R E L A C I O N E S OON E L L-ODER J U D I C I A L

este ú l t i m o lograba s u b o r d i n a r to ta lmente al m á x i m o t r ibunal . Por eso se h a a f i r m a d o que " C á r d e n a s n o m b r ó ministros a personas de escasa p repa rac ión ju r íd ica q u e a p r o b a b a n todos sus actos y apoya-ban todas sus decisiones polí t icas discutibles".3 0

A f o r t u n a d a m e n t e , en sept iembre de 1944 u n a nueva r e f o r m a al ar t ículo 94 regresó al sistema de la inamovi l idad d e los ministros d e nues t ro t r ibunal supremo, ya que a pesar d e los defectos que p u e d a t ene r , el p r inc ip io d e inamovi l idad es a todas luces y sin d u d a , prefer ib le al d e nombramien tos periódicos q u e a c a b a n con la independenc ia y t r anqu i l idad de los in tegrantes d e la cor te su-p r e m a . 3 1 P a r a que el pr inc ip io de inamovil idad func ione b ien , nece-sita d e ace r t adas designaciones.

C | La remuneración. Es el p rop io ar t ículo 94 el que establece que la r emunerac ión d e los ministros de la sup rema corte n o p o d r á ser

d i sminu ida d u r a n t e su encargo . El a r t í cu lo 127 prescr ibe q u e : "E l presidente de la repúbl ica ,

los individuos d e la s u p r e m a cor te d e justicia, los d ipu tados y sena-dores y d e m á s func ionar ios públicos d e la federac ión, d e n o m b r a -m i e n t o popu la r , rec ib i rán u n a compensación por sus servicios que será d e t e r m i n a d a p o r la ley y p a g a d a por el tesoro federa l . Esta compensac ión no es renunciable , y la ley q u e la a u m e n t e o dismi-nuya n o p o d r á tener efec to d u r a n t e el per iodo en que u n func ionar io

e jerce el cargo." Luego , con fo rme al ar t ículo 127, los ministros no pod r í an tener

n i n g ú n a u m e n t o en sus remunerac iones p o r ser inamovibles. Dicho ar t ícu lo proviene d e la const i tución d e 1857, d e a c u e r d o con la cua l los ministros d e la sup rema cor te e ran electos popu l a rmen te y d u r a b a n un per iodo d e t e r m i n a d o : en esa ley f u n d a m e n t a l sí se jus-t i f icaba ese p recep to ; en la ac tua l , no . T o r n a n d o en c u e n t a la ratio del ar t ículo , a los ministros sí se les h a i nc r emen tado la remunera-ción, la cual , c o m p a r a d a con la que reciben func ionar ios menores depend ien tes del e jecut ivo o funcionar ios del sector paraes ta ta l , no es e levada .

D ] La responsabilidad. Los ministros de la s u p r e m a cor te son inamovibles a menos que , como ya d i j imos , observen m a l a conduc-ta de a c u e r d o con el a r t ícu lo 111 d e la ley f u n d a m e n t a l o previo juicio de responsabi l idad. El sexto p á r r a f o del ar t ículo 111 f u e in-t roduc ido en la const i tución en 1928, y a la letra d i c e : "E l presi-den t e de la repúbl ica pod rá ped i r a n t e la C á m a r a d e d ipu tados la dest i tución, po r m a l a conduc ta , de cua lqu ie ra d e los ministros de

30 Stcphcn Spencer Coodspeed, o]>. cit., p. 16!). 31 Véase Fernando Flores García, <>{>. cil., p. 360.

G A R A N T Í A S J U D I C I A L E S

185 la s u p r e m a cor te d e just icia d e la nación, de los magis t rados d e cir-cuito, d e los jueces d e distrito, de los m a g i s t r a d o s de l t r ibuna l supe-rior d e just icia del distr i to federa l y de los jueces de l o rden c o m ú n del distr i to federal . En estos casos, si la c á m a r a d e d ipu tados , pri-mero , y la d e senadores, después, dec la ran po r mayor ía absoluta de votos jus t i f i cada la pet ición, el f u n c i o n a r i o a cusado q u e d a r á pr i -v a d o desde luego d e su puesto, i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e la responsa-bi l idad legal en q u e hub ie ra incurr ido , y se p rocede rá a n u e v a des ignación."

El sép t imo p á r r a f o f u e ad ic ionado en 1944: "E l p res iden te cíe la repúbl ica , an tes de ped i r a las cámaras la dest i tución d e a lgún f u n -cionar io judic ia l , o i rá a éste, en lo pr ivado, a efec to d e p o d e r ap re -ciar en conciencia la just i f icación d e tal sol ici tud."

C o m o d a t o curioso podemos a p u n t a r que la in t roducción del sexto p á r r a f o del ar t ículo 111 f u e s imul tánea a la r e f o r m a q u e p u s o en manos del pres idente d e la repúbl ica el n o m b r a m i e n t o d e los minis-tros d e la s u p r e m a cor te y d e otros jueces, así c o m o la supresión del munic ip io libre en el dis t r i to federa l y en los terr i torios federales.

El f u n d a m e n t o del sexto p á r r a f o del a r t í cu lo 111 lo encon t r amos en tres p á r r a f o s d e la exposición d e mot ivos q u e presen tó el genera l Obregón a n t e el congreso : " E n cambio , c u a n d o un f u n c i o n a r i o públ ico sabe que p u e d e ser de spo j ado d e su empleo si no lo sirve con hones t idad y ef iciencia y q u e p u e d e suf r i r el castigo correspon-diente , const i tuye u n a g a r a n t í a mayor q u e el mismo func iona r io q u e sabe d e a n t e m a n o q u e n i a u n la voz públ ica de sus malos m a n e j o s p u e d e d e t e r m i n a r su separac ión del pues to que desempeña .

Esta ú l t i m a s i tuación es la q u e p r o p i a m e n t e h a impe rado respec-to d e los jueces b a j o la const i tución de 1917, . o t i la g a r a n t í a ilimi-t a d a d e la inamovi l idad judicial .

L a s p ruebas efect ivas q u e requiere el juicio const i tucional d e res-ponsabi l idad -—las cuales en muy ra ras ocasiones p o d r á presentarse en c o n t r a d e los jueces—, h a n hecho de la inamovi l idad judic ia l una posit iva i m p u n i d a d . "

D e 1928 a 1976, el p res idente de la repúbl ica solicitó en tres oca-siones la apl icación del sexto p á r r a f o de l a r t ícu lo 111: 3 2

a] El 2 d e d ic iembre d e 1929, la dest i tución del l icenciado Fidel Ruiz, mag i s t r ado del t r ibuna l super ior de l distr i to del nor te d e B a j a Cal i fornia . El pres idente de la repúbl ica aseguró q u e al respecto había o r d e n a d o u n a investigación minuciosa y serena. A c o m p a ñ ó un expediente, y la p r i m e r a comisión de just icia d e la c á m a r a de d ipu-

33 Luis Raúl González Pérez colaboró en la localización de la información sobre los casos específicos que se mencionan sobre el artículo III constitu-cional.

1 8 1 ) F A C U L T A D E S J U R I S D I C C I O N A L E S Y SUS RELACIONES CX)N E L PODER J U D I C I A L

tados encon t ró , en t re o t ras cosas: que el m e n c i o n a d o juez hab í a real izado descuentos a los empleados d e su dependenc ia , q u e po-seía u n a f o r t u n a no cor respondiente a sus remunerac iones ni an te -cedentes económicos y cjue se hab í a p resen tado c o m o pos tor en remates judiciales de negocios t r ami tados d e n t r o de su jur isdicción. E n la c á m a r a d e d ipu tados , con dispensa d e t rámites , sin discusión y en votac ión económica , se a p r o b ó el d i c t amen p a r a des t i tu i r al

juez en cuest ión. b] El 15 de abril de 1931, la dest i tución- del l icenciado Ismael

Bcrmúdez , juez m e n o r d e la Vil la de Sant iago, B a j a Ca l i fo rn ia Sur , a q u i e n en ac t a del t r ibuna l super ior d e just icia de l distr i to f ede ra l , se le i m p u t a b a haberse p resen tado en es tado de embr iaguez a su of ic ina , i m p o n e r t ra tos arbi t rar ios y h a b e r g u a r d a d o en su casa hab i -tación u n c o n t r a b a n d o de ca jas de tequi la . L a c á m a r a de d ipu tados , sin discusión y po r u n a n i m i d a d d e ochen t a y u n votos, a p r o b ó el d i c t a m e n p a r a dest i tuir al juez Bermúdez .

c] El 19 d e d ic iembre de 1932, la dest i tución de un g r u p o d e jue-ces, los l icenciados E d u a r d o G a r d u ñ o Soto, juez p r imero d e distri-to en P u e b l a ; Jesús G u d i ñ o Servín, juez d e distr i to en Zaca tecas ; Augus to Br i to Flota , juez p r imero m e n o r de la c iudad d e México , y Leovigi ldo Díaz , juez sexto m e n o r de la c iudad d e México . Se a c o m p a ñ ó con la solicitud un expediente . Al juez G a r d u ñ o Soto se le i m p u t a b a " h a b e r d i c t ado u n a sentencia no to r i amen te i legal", habe r puesto su f i r m a en u n a resolución q u e no f u e d i c t a d a por él , y la existencia d e diversos expedientes sobre responsabil idades q u e se e n c o n t r a b a n en la p r o c u r a d u r í a genera l d e la repúbl ica .

Del juez G u d i ñ o Servín se d i jo que los hechos que se le impu-t a b a n q u e d a r o n comprobados , pero no se expresó cuáles e ran .

Del juez Brito F lo ta se a f i rmó que existían numerosas q u e j a s en su con t r a en el t r ibuna l super ior de just icia del distr i to federa l y que g r a n p a r t e e ran f u n d a d a s , así c o m o que " l a opinión públ ica d e los t r ibunales le es adversa a t r ibuyéndole fa l t a d e p rob idad en el des-e m p e ñ o d e su ca rgo" .

Y respecto al juez Díaz se mani fes tó que los cargos señalados en

su c o n t r a e ran análogos a los del caso del juez Bri to Flo ta , sin ha-

cerse n i n g u n a o t ra especificación.

E n la c á m a r a d e d ipu tados , p o r u n a n i m i d a d de 89 votos, se apro-

bó el d ic t amen d e dest i tución de esos jueces. E n este caso, M a n u e l M . M o r e n o d io u n voto pa r t i cu la r para

ped i r que se les o to rgara a los acusados la o p o r t u n i d a d de in fo rmar po r escrito, en el t é rmino de setenta y dos horas , lo que considera-ran conveniente , proposición que no prosperó , pero que es un ante-

LABORES DE A U X I L I O AI. PODER J U D I C I A L 1 8 7

cedente del sép t imo p á r r a f o del a r t í cu lo 111, mismo q u e se agre-gó en 1944.

L a doc t r ina se h a expresado, y con toda razón, en c o n t r a d e es te p roced imien to d e dest i tución establecido p o r el a r t ícu lo 111,3 3 ya q u e vu lnera la i n d e p e n d e n c i a del pode r jud ic ia l y p o n e sobre su cabeza la e spada q u e p u e d e caer a vo lun tad del pres idente . Bien conocemos q u e el p o d e r legislativo n o se o p o n d r á a la pe t ic ión pre -s idencial : baste c o m o e j e m p l o la solicitud del 19 de d ic iembre d e 1932. Por tan to , d ichos pá r r a fos deben desaparece r d e nues t ra cons-t i tución, si que remos re forzar la a u t o n o m í a d e nues t ro p o d e r judicial .

Y n o hay q u e preocuparse , pues los jueces no son intocables si i ncur ren en faltas. Así, respecto al p o d e r judic ia l federa l , a los m i -nistros de la s u p r e m a cor te se les p u e d e seguir un ju ic io d e respon-sabi l idad •—artículo 108 const i tucional—, y de a c u e r d o con la f r a c -ción x x x clel a r t ícu lo 12 de la ley orgánica del p o d e r judic ia l d e la federac ión, la s u p r e m a cor te está f a c u l t a d a p a r a : " I m p o n e r correc-ciones disciplinarias a los magis t rados d e c i rcui to y jueces de distri-to, en los casos de fa l tas graves en el e jercicio de sus func iones ; y suspenderlos, en sus mismas funciones p a r a consignarlos al min is te r io público, si apa rec ie ren indiciados en la comisión de un del i to ."

4 . L A S I . A H O R E S D E A U X I L I O A L P O D E R J U D I C I A L

L a f racc ión XII del a r t í cu lo 89 const i tucional establece q u e el presi-den t e d e b e r á " fac i l i t a r al p o d e r judic ia l los auxilios q u e necesite p a r a el e jercicio exped i to de sus f u n c i o n e s " ; debiéndose ac l a ra r cjue la cal if icación de la neces idad a cjue se ref iere esta f r acc ión está en manos del jxider judic ia l ya que si no, el [ jresidente podr ía negarse a d a r d i cho auxil io, h a c i e n d o nuga to r i a la obligación q u e t iene de apoyar lo . 3 4

Sin embargo , n o s iempre el auxi l io que se pres ta es el necesar io y a d e c u a d o : "El jrresidente de la cor te [Agapi to Pozo] se q u e j a f r a n -camen te de la fa l ta de cooperación d e a lgunos gobernadores d e los estados y de los c o m a n d a n t e s de las zonas mili tares, cuyo auxi l io ha sido solici tado por los jueces de distr i to y la s u p r e m a cor te , pero h a n d e j a d o d e a c t u a r con rajj idez, c u a n d o lo hacen , c o n t r a las invasiones de los agrar is tas sobre las t ierras poseídas p o r los pe-

11 Eduardo Fallares, op. cit., j>. 7; y Nicelo Alcalá-Zamora y Castillo, op. cit., |>. 295. 31 José María del Castillo Vclasco, op. cit., p. 182.

1 8 8 FACULTADES JURISDICCIONALES V SUS RELACIONES CON EL. PODER J U D I C I A L

queños propie tar ios individuales, (jue supues tamente están protegi-dos p o r m a n d a m i e n t o s d e amparo. Dos jueces d e distrito, entrevis-tados en poblaciones a le jadas del cent ro del país, expresaron u n sen t imien to similar m u c h o m á s intenso. Po r o t ra pa r t e , u n a serie d e casos d e la p rop ia sala adminis t ra t iva ind ican que el agen te del minis ter io públ ico federa l coopera , en a lguna med ida , e j e rc i t ando la acción pena l en c o n t r a d e las au tor idades responsables y d e los e j idos tercero — pe r jud icados que se niegan a aca t a r las e jecutor ias

d e amparo." 35

5 . L A F A C U L T A D D i : I N D U L T O

L a f racc ión x iv del ar t ículo 89 const i tucional otorga al pres idente la f acu l t ad d e i n d u l t a r : "Concede r , confo rme a las leyes, indul tos a los reos sentenciados po r delitos de competenc ia de los t r ibunales federales y a los sentenciados por delitos del o rden c o m ú n , en el

d is t r i to federa l . " L a const i tuc ión d e 1824 a t r ibuyó la facu l tad de indul to al legis-

lat ivo, a pesar d e autor izadas opiniones en favor de otorgárselo al e jecut ivo. 3 "

E n el const i tuyente d e 1856-57 t ambién se quiso d a r esta f a cu l t ad al legislativo, h a b i e n d o t r i u n f a d o p o r es t recho m a r g e n d e votos la co-rr iente a f avo r del e jecut ivo.

T e n a R a m í r e z de f ine el indul to c o m o " la remisión que hace el e jecu t ivo d e u n a p e n a impues ta en sentencia i r revocable" , 3 7 y afir-m a que el e jecut ivo n o in terf iere en la ac t iv idad jurisdiccional dado q u e ésta t e rminó con la sentencia irrevocable, y lo que hace el eje-cu t ivo es la dispensa d e la ejecución d e la sentencia , cosa q u e cae d e n t r o d e su competenc ia .

El i ndu l to no es un ac to d e gracia o u n ac to personal del presi-den te , sino q u e f o r m a pa r t e del sistema const i tuc ional : es u n instru-m e n t o ex t raord ina r io po r med io del cual la sociedad es m e j o r ser-vida con la concesión d e éste, el cual se debe o torgar c o n f o r m e a lo que m a r c a la ley; en este caso, el código pena l p a r a el distrito y terri torios federales , de apl icación en toda la repúbl ica en lo refe-ren te a los delitos p a r a los cuales los t r ibunales federales son com-petentes .

15 Cari S c h v v a i z , o¡>. cil., pp. 183-I8G. 3" Clónicas del acia constitutiva de la federación, of>. cil., p. -175. "Fe l i pe Tena Ramírez, Derecho constitucional•• ., of>. Cil., p. 407.

FACULTAD DE INDULTO

189 El m e n c i o n a d o código pena l c o n t e m p l a dos hipótesis p a r a la con-

cesión del i ndu l to :

i] el necesario, c u a n d o aparezca — c o n f o r m e al a r t ícu lo 9 6 — q u e el c o n d e n a d o es inocente y

iij el discrecional, q u e se p u e d e conceder al reo que h a y a pres ta-d o impor tan tes servicios a la nación, t r a t ándose de delitos del o rden c o m ú n , o al reo p o r delitos polít icos.3 8

Mien t r a s el indul to es f acu l t ad d e l presidente, se o to rga a pe r sona d e t e r m i n a d a y no p u e d e concederse sino respecto a la sanción d a d a en sentencia irrevocable, la amnis t ía es f a c u l t a d del legislativo, favo-rece a todas aquel las personas q u e estén en el supuesto seña lado pol-la ley, y se p u e d e o to rga r en relación a quienes estén o n o proce-sados, y sin impor t a r , en el caso de los procesados, si hay o n o sentencia.

¿ P u e d e la persona favorec ida r echaza r el indu l to? N o p u e d e h a -cerlo, p o r q u e el indu l to es u n a inst i tución públ ica . Lo an te r ior f u e c l a ramen te expuesto en Nor t eamér i ca p o r el juez Holmes a n o m b r e de la cor te en el caso d e Perovich, a r g u m e n t o con el cua l esta-mos de acuerdo . H o l m e s man i f e s tó : " U n indul to , en nuestros días, no es un ac to d e grac ia p r ivado real izado p o r u n ind iv iduo q u e even tua lmen te t iene el pode r . Es u n a p a r t e del e squema const i tu-cional. C u a n d o se le o to rga consti tuye u n a de te rminac ión de la au to -r idad f inal de que. será ine jor p a r a el b ienestar públ ico infl igir u n a p e n a m e n o r q u e la que f i j a el f a l l o . . . " 3"

¿ P u e d e el indu l to ser absoluto o p u e d e c o n m u t a r la p e n a p o r una m e n o r ? El indul to en Méx ico — n o así en otros países— en vir-tud d e la redacción d e los ar t ículos 96 y 97 del m e n c i o n a d o código penal , t iene q u e ser d e ca rác t e r absoluto, no admi t iéndose q u e p u e d a ser parc ia l .

El a r t í cu lo 112 de la const i tución indica que no p rocede la con-cesión del i ndu l to respecto a sentencias de responsabi l idad p o r de-litos oficiales.

* — • -Lüwarii S. Convin, op. cit., p. 173. 1

X V I F A C U L T A D E S M E T A C O N S T I T U C I O N A L E S D E L P R E S I D E N T E

1. JEFATURA REAL DEL PRI

U n a pieza clave del sistema político mexicano es la existencia de u n par t ido político s e m i o f i c i a l denominado Part ido Revolucionario Institucional ( P R I ) o r g a n i z a d o por sectores: el campesino, el obrero

y el popular. Se ha af i rmado que el poder ejecutivo está basado en la organi-

zación del partido, en la disciplina de par t ido y en el liderazgo del ¡partido,1 y que el multipartidismo en Latinoamérica generalmente h a sido aparente, puesto que ha escondido la dictadura de un solo part ido, lo que ha c o n t r i b u i d o a la concentración de poderes en fa-vor del ejecutivo.2 Estas afirmaciones son en parte aplicables a México.

El PRI, part ido semioficial o completamente preponderante, ha sufr ido un proceso interior de centralización, habiéndose concentra-do los poderes en el comité ejecutivo nacional y, dentro de éste, en el presidente del mismo,3 quien realmente es nombrado y removido por el presidente de la república.4 Éste designa también a los diri-gentes de los sectores que integran el par t ido/ ' salvo al líder de la CTM (confederación de trabajadores mexicanos).

Esta situación la describe Manuel Moreno Sánchez, quien ocupó importantes posiciones políticas, en la fo rma siguiente: "De una manera similar a como el presidente de la república dicta acuerdos a los secretarios de su gabinete o a los directores de los organismos o empresas descentralizadas, con independencia a sus consejos de ad-ministración o sus comités directivos, el dirigente aparente del ins-tituto político, ahora denominado PRI, recibe órdenes presidenciales y las realiza haciendo intervenir mecánica y pasivamente, a los ór-ganos que lo constituyen conforme a los estatutos. Basta con que

1 Joseph LaPalombara, op. cit., j>. 225. - Salvador Valencia Carmona, El poder ejecutivo latinoamericano, tesis

doctoral, México, 1970, p. 126. n Manuel Moreno Sánchez, op. cit., p. 58. * Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo: ¡950-1975, op. cit., p. 86. Al

resjjectó, véase Lorenzo Meyer, El estado mexicano contemporáneo, en Lec-turas de Jiolitica mexicana, México, El Colegio de México, 1977, pj>. 32-33.

c Juan Miguel de Mora, op. cit., p. 22. [190]

DESIGNACIÓN DE SU SUCESOR 1 9 1

les informe lo que desea y manda el señor presidente, pa ra que tales órganos procedan obedeciendo. La tarea de dirigir aparentemente al instituto político se convierte así en la de un correveidile. .

El jefe real del PRI es el presidente de la república, y nadie lo discute o duda. Manue l Bartlett, funcionario público, escribió en una revista oficial, y no fue desmentido, que el {presidente mexicano es un líder partidista, y tjue es la fuerza del part ido la que otorga al ejecutivo el apoyo indispensable para efectuar su labor [progresista de modernización y transformación estructural.7

El hecho de ser el jefe real del PRI, otorga al presidente una serie de facultades situadas más allá del marco constitucional, como son, tal y como ya lo hemos asentado, la designación de su sucesor, el nombramiento de los gobernadores, los senadores, de la mayoría de los diputados, de los principales presidentes municipales; por ser el PRI un par t ido predominante y semioficial integrado por sectores, le da al ¡presidente control sobre las principales organizaciones obre-ras, campesinas, profesionales y de diversa índole —populares, en la jerga del propio ¡partido— que representan, cuando menos hasta ahora, las organizaciones más fuertes de México.

Lo anterior se confirma con la comunicación que la I X asamblea ordinaria del PRI decidió enviar a José López Portillo, y en la cual la asamblea le manifiesta que reconoce "en usted —presidente de los mexicanos, investido con la suprema autor idad ejecutiva constitucio-nal por el voto popular—, al guía superior, ideológico y (político del part ido". 7"

2 . D E S I G N A C I Ó N D E S U S U C E S O R

El problema de la sucesión ¡presidencial se ha discutido mucho:

" Manuel Moreno Sánchez, op. cit., j>. 52. 7 Manuel Bartlett, op. cit., p. 20; y Luis M. I'arfas, op. cit., p. 101, quien

lia ocupado importantes cargos públicos, en forma interesante para la pre-nsión de las facultades mctaconstitucionales del presidente, afirma que: "en jMféxico todas las decisiones importantes [respecto al poder legislativo] las loma el presidente de la gran comisión, que si bien es electo por sus colegas, jiene siempre el respaldo previo de la confianza personal con el jefe del •jecutivo. La mayoría siempre vota por el que sabe o intuye, cuenta con la impatía del ejecutivo, pues se piensa que así cada uno tiene más esperanzas le supervivencia política." '» Excetsior, 13 de agosto de 1978.

| 9 2 FACULTADES METACONSTITUCIONALES DEL PRESIDENTE

¿ q u i é n escoge al c and ida to del PIU a la presidencia , el que con toda segur idad l legará a o c u p a r la p r imera mag i s t r a tu ra del país?

Salceda mani f ies ta q u e el c a n d i d a t o es seleccionado por el vo to especia lmente valioso del pres idente en func iones y, a su a l rededor , por votos cuyo valor d e p e n d e d e su situación polít ica ind iv idua l : los d e los secretarios d e estado, los ex presidentes, los líderes del con-greso federa l , los gobernadores d e los estados y los más i m p o r t a n -tes generales del e jérc i to y líderes d e las organizaciones obreras y

campesinas . 8

I l a n s e n op ina q u e el pres idente es escogido por u n a s c u a n t a s personas y e n ú l t ima ins tancia po r el pres idente saliente. E n t r e las personas a quienes se consul ta , estarían unos cuan tos represen-tan tes d e los intereses creados y, a veces, los dir igentes de los sectores del P R I .

E n el t ranscurso del t i empo reseñado, el pres idente h a ido con-so l idando su domin io sobre los sectores del PRI, lo que h a pe rmi t i do que las tres ú l t imas sucesiones: la d e Gus t avo Díaz O r d a z , Luis Echever r ía y José López Port i l lo hayan sido suaves y sin mues t ras d e c o n f l i c t o d e n t r o del P R I . ®

Larnbe r t a f i r m a q u e el pres idente es escogido por su predecesor, después d e h a b e r i n t e rcambiado opiniones con los miembros influ-yentes del PRI; pero el a rb i t r io del pres idente está d e h e c h o l imi tado p o r la neces idad d e g u a r d a r un equil ibrio en t r e las dos grandes tendencias q u e se e n c u e n t r a n en el p a r t i d o : la d e izquierda o car-den i s ta , y la d e de r echa o alernanista.1 0

O c t a v i o Paz señala que el pres idente t iene la a t r ibuc ión indispu-t a d a de des ignar a su sucesor, pe ro debe antes consul tar con los ex presidentes y con los g randes jerarcas quienes t ienen de recho de veto, p r inc ipa lmen te los pr imeros , respecto al c a n d i d a t o de l presi-

" Alberto G. Salceda, op. cit., p. 48. " Roger 1)., Hanscn, La política del desarrollo mexicano, México, Siglo XXI,

1971, pp. 140-147 y 293. " Jacques Larnbert, op. cit., p. 532. Un relato sobre dichas - consultas se encuentra en Daniel Cosío Villegas, La sucesión presidencial, op. cit., p. 15. " . . . L o importante del relato, son, sin embargo, las 'consultas' que hizo el presidente Rui/. Cortincs. Éste le pregunta al presidente del PRI, el general Agustín Olachca, quiénes sonaban como aspirantes a succderlo. Olachca le dice los nombres, y Ruiz Cortincs va comentándolos. Angel Carbajal: ' . . .ése es paisano nuestro, lo queremos mucho. Lo conocemos mucho. No lo vamos a analizar porque lo conocemos mucho'. Gilberto Flores Muñoz: |Ay carayl Gallo do espolón muy duro. Muy amigo, muy trabajador'. F.l médico Ignacio Morones Prieto: 'jAhI, honesto como Juárez; ¡como Juárez, austero, como Juárez patriota!; jcomo Juárez, sí señor!". Ernesto Uruchurtii: ' iqué buen presidente sería los primeros dieciocho años!' Y nada más, dice Olachca. Sin

DESIGNACIÓN DE SU SUCESOR 1 9 3

dente , ya «pie éste 110 debe p rovocar la oposición de las menc iona-das p e r s o n a s . "

P a r a S t ephen Spence r Gooclspeed, desde 1920 comenzó la cos-tumbre , en el gobie rno y en el PRI, d e q u e el pres idente escogiera a su sucesor; esa cos tumbre h a ten ido dos consecuencias p r inc ipa les : a] el pres idente va ins t ruyendo a su sucesor y p u e d e conf ia r en su leal tad y b] el sucesor con t r ae u n a d e u d a de g ra t i t ud con su a n -tecesor . ' 2

Danie l Cosío Villegas escribe que los mexicanos coinciden en tpie es el pres idente sal iente qu ien escoge a su sucesor, y es en los motivos d e la selección en d o n d e discrepan. Algunos p iensan q u e se consul ta con los ex presidentes, sin embargo , los ex pres identes desmint ie ron p ú b l i c a m e n t e en sept iembre d e 1969 tal aseveración. 1 3

El genera l C á r d e n a s escribió q u e Díaz O r d a z le avisó sobre su sucesor, a través d e u n func ionar io . C á r d e n a s ano tó el s iguiente comen ta r io : "Los mismos procedimientos h a n seguido los pres iden-tes an te r io res : pa r t i c ipa r lo c u a n d o ya h a n t o m a d o la resolución sobre su sucesor." 14

Gilber to Flores M u ñ o z f u e u n o d e los p recand ida tos inás fuer tes para suceder a Adol fo R u i z Cort ines , y vivió d e cerca todo el pro-ceso del " d e s t a p a m i e n t o " d e López Mateos . Sobre d icho proceso años después dec la ró cjue: "E11 su t iempo no h u b o m á s pont í f ice q u e él [Ruiz Cor t incs] ni más iglesia que la suya. Of i c ió a solas y resolvió a solas. En def in i t iva nad i e supo por q u é f u e el l icenciado Ado l fo López Mateos , c o m o en def in i t iva nadie supo por q u é no f u e el doctor M o r o n e s Pr ie to . . . " 1 5

Alfonso C o r o n a del Rosal , pres idente del PRI de 1959 a 1964 y uno d e los p recand ida tos fue r tes p a r a suceder a Gus tavo Díaz O r -daz, dec la ró q u e : "El pres idente d e la repúbl ica escoge, r e comienda y apoya a su sucesor en el proceso electoral in te rno d e nues t ro partido. . . E11 México, es ya sabido por todos — n o es u n secreto—,

inquietarse, el presidente le pregunta si 110 se habla también de López Mateos, y Olachca contesta: 'Está muy tierno, señor presidente'. Ruiz Cor-titics le dice que de todas maneras investigue si —como se dice— es protes-tante. Al ver que el elogio presidencial, no por disparatado menos' encen-

dido, caía en Morones Prieto, puesto que lo comparaba con el héroe máximo ilc toda la historia nacional, Olachca entendió que ése era el escogido. En una segunda entrevista, quiso informarle al presidente del resultado de la investigación sobre López Mateos, pero al pronunciar este nombre, el presi-dente lo interrumpió para decir: 'Ya 110 siga, general. ¡ l'.se es!"'

11 Octavio Paz, op. cit., p. 53. " Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 100. "Daniel Cosío Villegas, El sistema..., op. cit., pp. 60-01. "Daniel Cosío Villegas, La sucesión..., op. cit-, pp. 10, 15-17. " Excelsior, 14 de mayo de 1975.

1 9 4 F A C U L T A D « M E T A O O N S T 1 T U C I O N A L E S DEL I*RESIDENTE

que el pres idente d e la repúbl ica or ienta , e n c a m i n a a las fuerzas organizadas d e su p a r t i d o en la ú l t ima e t a p a p a r a elegir al c a n d i d a t o p r e s i d e n c i a l . . . En Méx ico h a sido y es necesario p a r a m a n t e n e r la un idad y la t rayector ia revolucionar ia del país — b a s e d e nues t ro desarrol lo con justicia social—, que el pres idente de la repúbl ica concent re todo el poder polí t ico desde el m o m e n t o en que r inde su pro tes ta has t a el ú l t imo m i n u t o de su m a n d a t o , con las facu l tades y l imitaciones que en lo jur íd ico y en lq, ideológico le impone la cons-t i tuc ión ; y con su a u t o r i d a d mora l y polí t ica, escoge, r ecomienda y apoya a su sucesor en el proceso electoral in terno de nues t ro par -t ido ." 1 0

Así, es claro que el pres idente saliente escoge a su sucesor, y t iene p a r a ello un m a r g e n d e l ibertad m u y amp l io ; qu izá su ún ica l imitación sea q u e el "escogido" no vaya a ser f u e r t e m e n t e rechazado p o r ampl ios sectores del país, lo que en rea l idad es difícil , o que, como se h a expresado; come ta un "d i spa ra t e ga r ra fa l " . 1 7 Por tanto , s u d i s c r e c i o n a l i d a d e s casi absoluta .

Pero u n a vez que el presidente h a t o m a d o su decisión és ta es irre-versible, incluso si a los pocos días se a r rep ien te de habe r l a t o m ad o en ese sent ido. U n per iodis ta publ icó u n in teresante r e p o r t a j e que d e m u e s t r a que Díaz O r d a z , en los p r imeros días d e ene ro de 1970, pensó en d a r m a r c h a a t rás en la p r e c a n d i d a t u r a presidencial d e Eche-ve r r í a ; empero , el d í a 5 d e ese mes y a ñ o desistió d e ese propósi to , y Echeve r r í a f u e r e g i s t r a d o c o m o c a n d i d a t o del PRI . Y d a m o s por ciertos esos da tos p o r q u e no fue ron desment idos p o r Echever r ía , y sólo pud ie ron ser p roporc ionados al per iodis ta por el p rop io Díaz O r d a z o po r el entonces pres idente de l PRI, Alfonso M a r t í n e z Do-mínguez . 1 8

10 Excelsior, 12 de septiembre de 1975. 17 Daniel Cosío Villegas, Compuerta, en l'lural, México, dic. 1975, p. 51. " Joaquín López Dóriga, El rompimiento, en Siempre!, núm. 1202, Méxi-

co, 31 de agosto de 1977, pp. 14-15: "Terminó 1909 y el l v de enero don Gustavo [Díaz Ordaz] llamó por la red a don Alfonso [Martínez Domínguez].

"—Acuartélese con su gente de confianza en la oficina. No salga, no se deje ver, no hable con nadie. Guárdese portpie algo muy impórtame va a pasar.

"Alarmado —no sé (pié le envidian a la vida de un político— siguió las instrucciones y se encerró cu su oficina. La gente de don Alfonso comenzó a cavilar, no tenía otra cosa (pie hacer, hasta que se llegó a una conclusión: van a enfermar al candidato y poner a otro. Quedan aún cuatro días para el registro de candidatos que, de acuerdo con la ley electoral debe ser seis meses anlcs de las elecciones. Algo grave, muy grave se avecina... Esa posibi-lidad no salió de aquellas cuatro paredes. Don Gustavo había sido muy claro en sus instrucciones. Pero a medida que se acercaba el día 5, más seguros

DESIGNACIÓN DE SU SUCESOR ] 9 5

L a aseveración d e q u e el p res idente d e la repúbl ica escoge libre-m e n t e a su sucesor, sin necesidad d e consul tar a nad ie , se com-p rueba con la ú l t ima sucesión q u e vivió el país : la c a n d i d a t u r a d e José López Porti l lo. Sobre esta ú l t ima sucesión, Dan ie l Cosío Ville-gas, realiza u n a síntesis: " L a f o r m a como h a m a n e j a d o la suya [la sucesión] el pres idente Echever r ía lo c o n f i r m a y a u n p u e d e llegarse a decir que j a m á s u n pres idente del M é x i c o revolucionar io se h a per-mi t ido el lu jo de a l a r d e a r innecesar iamente de que su p o d e r carece de todo contrapeso. P r imero , hab l a sin a p r e m i o a lguno del proble-m a de la sucesión pres idencia l ; después comienza a hace r r e t ra tos hab lados del sucesor ideal, q u e sugieren q u e se está p i n t a n d o a sí mismo, d e m o d o que p o r u n m o m e n t o se cree que busca la reelec-c ión ; m á s t a rde lanza siete nombres de aspi rantes viables y p i d e q u e la opin ión públ ica los 'anal ice ' , a sabiendas de que n o hay, n i p u e d e h a b e r e lementos d e ju ic io q u e or ien ten a la opinión públ ica y n i si-qu iera a los 'mi l i tantes ' polí t icos; v ino en seguida la idea d e que la selección debía posponerse a u n p l a n de gobierno, q u e el p a r t i d o discut iera y a p r o b a r a ; al r a to le sopla al gobe rnado r d e Nayar i t la idea de q u e los suspirantes se en f r en t en a l p lan , y al poco t i empo él m i smo p a t r o c i n a púb l i camen te esa idea. Se lanza entonces a u n p ro longado viaje, q u e él mismo l lama ' t r icont inenta l ' , p a r a demos-t rar q u e nadie se a t reve a aprovecharse d e la ausencia , an tes bien, que los t apados y sus respectivos pa r t ida r ios p e r m a n e c e n expec tan -tes, a g u a r d a n d o su regreso con la esperanza de oír entonces la p a l a b r a consagrator ia . En fin, t ras de cal i f icar con ev idente y buscada exage-ración, que el p lan es el m e j o r que México ha tenido en toda su historia, sin vaci lación y sin escrúpulo a lguno lo echa por la bo rda y lanza a d o n José sin decir a g u a va, i g u a l a los rivales q u e él m i smo le hab í a creado, q u e a sus respectivos pa r t ida r ios y dir igentes polí-ticos, p a r a 110 m e n c i o n a r a la pobre opin ión públ ica , a qu ien 110 le queda ya siquiera el recurso de sorprenderse , según dice O c t a v i o Paz. A pesar d e estos a lardes , de estos autént icos desafíos, nad ie ha dicho u n a pa labra , 110 ya d e desaprobación , pe ro ni s iquiera d e tibia inconformidad . Antes bien, h a n dec la rado q u e son disciplinados, q u e

estaban. El 5 de enero, una nueva llamada del presidente de la república al presidente del PRI.

—Vuelva usted a sus actividades normales, don Alfonso. Ese mismo día, don Luis [Echeverría] era registrado candidato y la cam-paña seguía. —¿Qué pasó del al 5 de enero de 1970...? —Qué fue lo (pie lo hizo dudar, primero ratificar, después, cambiar a don Gustavo. . .?

Eso nadie lo sabe. Ése es 1111 capítulo secreto de la historia política pero, con el correr de los años, el ex embajador en Madrid se arrepentiría."

L'JO F A C U L T A D E S METACXJNSTITUCIONALES DFX P R E S I D E N T E

acatan la decisión que ellos atribuyen al part ido y que era y es indudable que don José ha sido siempre second-best, o sea, aquellos

'malditos' de don J u a n Tenorio." VJ

Y a pesar de la disciplina de los otros seis precandidatos y de los grupos que los apoyaban, Echeverría se dio todavía el lujo de in-sultarlos y denigrarlos como broche a todo este proceso, manifestan-do que : " M e parece de elemental lealtad y ética política y social, que así trabajemos. Pienso que así debe ser, porque el candidato de nuestro part ido era el que menos compromisos políticos tenía; el que no había celebrado ningún compromiso secreto o discreto; el que se había dedicado, sin hacer política barata , a servirle al país con mayor intensidad. Seguramente por eso nuestro partido lo pos-tuló."

Ahora bien, para entender este proceso de poder presidencial que culmina en 1975 con la candidatura de José López Portillo, es con-veniente recordar algunos datos.

Dentro del part ido predominante no siempre ha existido unani-midad. El general Cárdenas les pidió su renuncia, año y medio antes de las elecciones, a los tres principales aspirantes a sucederlo y que eran los generales Francisco J . Múgica, Manuel Ávila Camacho y Rafael Sánchez Tapia , quienes fungían como secretarios de comuni-caciones y defensa y de comandante de la i zona militar respectiva-mente ; y éstos se dedicaron a una campaña pública que difundieron los medios masivos de comunicación.

En este ambiente, lanzó su candidatura el general J u a n Andreu Almazán, importante miembro del ejército, negándose a aceptar las reglas del part ido predominante (el PRM, antecesor del n u ) .

En la siguiente sucesión, la de 1946, los precandidatos fuertes fue-ron Miguel Alemán, secretario de gobernación, y Ezequiel Padilla, secretario de relaciones exteriores. Al ser claro que la nominación del PRM iba a favorecer al licenciado Alemán, Padilla decidió par-ticipar en la lucha electoral, creando el part ido demócrata mexicano cuyo candidato fue él.

Para 1952, el candidato del PRI fue Ruiz Cortincs, pero también se lanzó la candidatura del general Miguel Henríqucz Guzmán que fue apoyada por varios de los cardenistas más distinguidos, por miem-bros de la familia Cárdenas2 0 y aun, algunos opinan, por el propio

" Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, México, Joaquín Mortiz, 1975, pp. 99-100. Para una posible explicación «le algunos tic los acios del presidente Echeverría respecto a la sucesión se puede con-sultar Jaime González. Graf, La perspectiva política en México. 197 5, México, Instituto Mexicano de Estudios Políticos, 1975, p. Ü3.

20 Daniel Cosío Villegas, La sucesión..., op. til-, p. 120.

DESIGNACIÓN I>F. I O S GOBERNADORES 1 9 7

general Cárdenas. Al henriquismo se sumaron sectores y personajes oficiales.

Es claro que en el sector oficial, gobierno y part ido, no existió unanimidad respecto a quién debía suceder al presidente, y estas grietas se hicieron públicas saliendo dos candidatos del propio go-bierno; pero, además, los partidos de oposición presentaban candi-datos y existía "lucha electoral".

Sin embargo, el hecho de que se conoce sin ninguna duda que el candidato del PRI será el presidente de la república, ha ido modifi-cando todo el proceso: el PPS (part ido popular socialista) y el PARM (part ido auténtico de la revolución mexicana) lanzan como candi-dato a la presidencia de la república al mismo candidato postulado por el PRI. En esta forma, la contienda electoral se llevaba a cabo entre el candidato del PRI y del PAN (part ido de acción nacional) , que actualmente es el único par t ido de oposición. En las elecciones presidenciales de 1976, el PAN 110 postuló candidato a la presidencia.

Así, este proceso redunda en una función del presidente más allá de la normativa constitucional: es el gran elector de su suce-sor, sin cjue nadie lo dude, pero es más, ni siquiera se le critica. Por el momento, todo hace suponer que se acepta esta prerrogativa del presidente de la república, sin que sea posible decir cuál será el desarrollo de esta función presidencial o hasta cuándo estas reglas del juego van a funcionar .

3 . DESIGNACIÓN DE LOS GOBERNADORES

El presidente es quien decide en última instancia sobre la designa-ción de los gobernadores. Braulio Maldonado, ex gobernador de Baja California, realizó el siguiente relato sobre su nombramiento y en general de los dirigentes: "Yo fui escogido y previamente desig-nado por el presidente de la república, en ese entonces mi distinguido amigo don Adolfo Ruiz Cortincs, y todos los funcionarios, grandes o pequeños, de nuestro país, han sido designados de la misma ma-nera desde 19211 hasta el presente. Ésta es una verdad axiomá-tica. . ." 2 1

Ahora bien, una vez nombrados, el presidente tiene u n a serie de controles sobre los gobernadores, como son las ayudas económicas

" Rogcr D. Hanscn, op. cit., p. 147. Sobre cómo contempla un tratadista cxlianjero esta sil nación, véase L. Vincenl Padgctt, op. cit., p. 151. AI respecto, véase Carlos Lorel de Mola, Confesiones de un gobernador, México, Ed. Cri ¡albo, 1978, pp. 13 y 300.

F A C U L T A D E S M ETA CONSTITUCION A LES DEL PRESIDENTE

y las obras a los insuficientes presupuestos locales, a m é n de con-troles de ca rác te r poli t ico; empero , a lgunos gobernadores se h a n insubord inado .

Alberto T r u e b a U r b i n a , ex gobernador de C a m p e c h e (1955-1961) man i fe s tó : " Y o goberné con t ra la vo luntad del presidente . Y m e negué a en t r ega r el pode r a mi sucesor p o r q u e m e lo impuso la federación. Es decir, no m e supieron d a r la consigna y en polít ica hay que saber d a r la consigna." 2 2

E n el es tado federa l venezolano, el pres idente nombra , po r dis-posición const i tucional , a los gobernadores , y éstos, de acue rdo con la p rop ia ley f u n d a m e n t a l , es tán obligados a cumpl i r las órdenes y resoluciones que reciban del presidente de la repúbl ica . 2 3 Es decir , en Venezue la es const i tucional el régimen que se emplea en M é -xico, d o n d e der iva del sistema político y del pape l que en él desem-peña el e jecut ivo federal . 2 4

4 . R E M O C I Ó N DE L O S GOBERNADORES

El pres idente remueve a los gobernadores que le molestan o que por a lgún mot ivo no desea que cont inúen en el cargo. Los medios que se uti l izan son desde insinuar la presentación de la renunc ia — c o m o el caso del gobe rnado r de Sonora A r m a n d o Briebich en 1975— hasta la declaración de desaparición de poderes en la enti-d a d federa t iva .

De a c u e r d o con la f racción v del ar t ículo 76 consti tucional , el se-n a d o está f acu l t ado p a r a declarar , c u a n d o hayan desaparec ido todos los poderes consti tucionales de un estado, que h a l legado el m o m e n t o de n o m b r a r un gobernador consti tucional . El p rob lema es saber cuán-do h a n desaparec ido todos los poderes consti tucionales de u n estado. La ley f u n d a m e n t a l dispone que una ley r eg lamen ta rá el ejercicio de esta f acu l t ad y la que se encuen t ra en la f racción vi del propio ar t ículo 76. Sin embargo , esa ley se publ icó has ta el 29 de diciem-bre de 1978, y el propio poder legislativo manifes tó en 1970 que éste es un p rob lema polít ico más que de carác te r jur ídico, y con cinismo concluyó que " n o puede [preverse la mul t i tud de variedad de casos en que por razones políticas deba declararse la desaparición de poderes de un Es tado" . 2 5

" Excelsior, 6 de marzo de 1970. 23 Véase Jorge Carpizo, Federalismo en Latinoamérica, o[>. cil., p. 59. 24 Véase Manuel Moreno Sánchez, op. cil., pp. 100-163, la parle que intituló:

"El arle de hacer gobernadores." 25 Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cil. p. 509 ss.

« E M O C I Ó N IIR I • , O S GOBERNADORES

199 Así, el s enado h a t en ido manos libres p a r a realizar d i c h a dec la ra -

ción d e desapar ic ión d e poderes, y gene ra lmen te q u i e n la solicitó f u e el secretar io d e gobernac ión . A veces, esas declaraciones h a n sido hechas en bloque, c o m o en las s i t u a c i o n e s q u e se p resen ta ron p a r a r emover a los gobe rnadores carrancis tas y a los q u e apoya ron a D e la H u e r t a . 2 "

Las dos ú l t imas declarac iones d e desapar ic ión d e poderes ocu-rr ieron e n 1975, y tuv ie ron todos los visos d e u n a c o n f r o n t a c i ó n po -lítica en t r e el p o d e r e jecu t ivo federa l y los locales: el 31 d e ene ro se dec re tó respecto a l es tado de Gue r r e ro , y el 29 de ab r i l respecto al e s t ado de Hidalgo. E n este ú l t imo caso, el d i c t a m e n en cuest ión asen tó q u e en H i d a l g o existía "1111 sistema au toc rá t i co d e gobierno, en q u e se desconocen y a t r epe l l an las ga ran t í a s individuales cons-t i tucionales d e los c iudadanos , cuya existencia t ranscurre , consecuen-temente , b a j o la a m e n a z a y e l t e r ro r" . 2 7

C o n la m e n c i o n a d a ley r eg lamenta r i a d e d ic iembre de 1978, pa -rece ser q u e existe la intención d e q u e este es tado d e cosas cambie . Así, el a r t ícu lo t e rce ro 110 señala al p res idente d e la repúbl ica e n t r e quienes p u e d e n solicitar a l senado q u e realice esa "dec la rac ión" ; em-pero, hay q u e espe ra r a ver c ó m o se ap l ica la ley r eg lamen ta r i a en la rea l idad p a r a p o d e r d a r u n juicio, ya q u e el p res idente le p o d r á pedi r a senadores y d i p u t a d o s q u e p resen ten la pet ición respect iva al senado p a r a la operac ión del dispositivo d e la f racción v de l ar-tículo 76 const i tucional .

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1. F U N C I O N E S CEREMONIALES DEL PRESIDENTE

El presidente es el lider del país, tanto constitucional como política-mente ; es quien decide en última instancia la acción del gobierno y encauza la actividad del congreso federal, de los gobernadores, del part ido predominante, de los municipios, del sector paraestatal e in-cluso de la iniciativa privada y de las principales organizaciones obre-ras y campesinas.

Las facultades del presidente son muy amplias, tal y como lo lie-mos examinado, y en su papel de líder debe dirigir una organización inmensa y complicada, conciliar intereses aun opuestos y tener el talento y la visión para saber con exactitud por dónde desea guiar a la nación. El presidente debe tener la habilidad de la persuasión y de la negociación, según el caso, y la virtud de poder lograr que la gente lo apoye; debe saber conocer a las personas ¡jara rodearse de buenos colaboradores a quienes debe inspirar una mística, y lle-gado el caso, los deberá despedir. Así, en una palabra, el presidente necesariamente debe estar esculpido en el mármol del líder.1

Jun to a todo ese universo de poderes, facultades y atribuciones, el presidente cumple una serie de funciones ceremoniales que son fatigantes2 y que tienen su importancia; todos quieren que el pre-sidente este presente en sus eventos: por razones políticas, o porque su simple presencia los convierte en importantes o les da relieve.

El presidente inaugura congresos, simposios, coloquios y obras pú-blicas; asiste a desayunos, comidas y cenas con el ejército, líderes de los sectores obrero y campesino, de la iniciativa privada, de las orga-nizaciones importantes; realiza giras por el interior del país; asiste a juntas importantes de organismos y empresas del sector paraestatal; recibe las credenciales de los embajadores; recibe y agasaja a los jefes de estado extranjeros; entrega premios artísticos, científicos, literarios; recibe las felicitaciones de año nuevo de los principales

1 Véase Time del 15 de diciembre de 1975, p. 25. 2 Harold J. Laski, The American presideney. An inlerpreiation, Nueva York, Harpcr and Brothers Publishcrs, 1940, pp. 20-27; y James MacGrcgor Burns,

op. cit., pp. 393-394. [200]

I N F L U E N C I A DEL C A K , ; „ E N EL P R E S I D E N T E V VICEVERSA 2 0 1

funcionarios del sector público y privado, incluyendo los jueces tic los principales tribunales federales y del distrito federal ; preside los desfiles mayores; asiste a las inhumaciones en la rotonda de los hom-bres ilustres; preside las principales ceremonias conmemorativas de eventos nacionales o en honor de los héroes; "da" el grito la noche del 15 de septiembre; recibe a los niños de mejor promedio del país; concurre a ciertos actos del colegio nacional. En fin, tiene sobre sus espaldas u n a fuerte carga de tareas ceremoniales; en mu-chos de esos eventos pronuncia discursos o los periodistas le piden declaraciones, para hacer las cuales necesita tener cuidado, ya que lo que diga tiene trascendencia nacional y repercusiones de carácter político, económico y social.

En esta forma, el t iempo del presidente está lleno de actividades; necesita establecer prioridades y entre ellas destacan: t ratar los pro-blemas que necesitan resolución inmediata; concebir las reglas gene-rales de su programa de gobierno o ir a jusfando éste de acuerdo con las circunstancias; tomar decisiones y conceder audiencias. Cada día el presidente tiene que hacer cosas de índole diversa: la cita que no puede posponer, los documentos que sólo él puede firmar, la ceremonia a que se comprometió a asistir; todos estos actos devoran parte considerable de su tiempo, en detrimento de sus actividades en la al ta política.3

Es más, no siempre el presidente puede disponer del tiempo nece-sario ni jerarquizar sus actividades como sería su preferencia o gus-to personal.

2. LA INFLUENCIA DEL CARGO E N EL P R E S I D E N T E Y VICEVERSA

Es indudable que el cargo de presidente influye en el hombre que lo desempeña: tantas facultades y tanto poder ; el mando sobre hom-bres inteligentes; la visión de que está, durante su período, determi-nando la historia de México; tantas alabanzas e incienso de casi todos los sectores, y, además, los actos de la corte que lo rodea, y sin descanso lo está a labando y diciéndole lo excepcional que es y lo maravillosamente bien que lo está haciendo.

El cargo presidencial ha hecho que varios presidentes hayan cre-cido en él,4 y que hombres más o menos grises, hayan realizado sus difíciles funciones bien y con decoro; tal es el caso de Emilio Portes

' Richard E. Ncustadt, El poder presidencial. La dirección de un gobierno, México, Liinusa-Wiley, 1900, pp. 221-222. ' Harold J. Laski, op. cit., pp. 40-41.

202 ASPECTO PERSONAL EN LA PRESIDENCIA Y PODERES P O L Í T I C O S

Gil y de Adol fo Ruiz Cort ines . U n estudio interesante sería el q u e llevara a pode r d e t e r m i n a r qué pod íamos esperar de un c a n d i d a t o presidencial , cons iderando su ca r re ra y el m o d o como se ha com-po r t ado d u r a n t e los años presidenciales: habr ía m u c h a s sorpresas; una de las úl t imas fue q u e u n h o m b r e ca l lado y reservado, como Luis Echever r ía , resultó ser u n o de nuestros presidentes más locuaces de este siglo; dec laró sobre todos los tópicos y mater ias , p r o d u c i e n d o con ello efectos políticos negativos.

U n aspec to ex te rno del ca rgo es el t r a t a m i e n t o de "señor presi-d e n t e " que se le da a su t i tu lar , t r a t amien to que se p ronunc ia con respeto y en muchos casos también con servilismo. Inc luso amigos cercanos del presidente , c a m b i a n el hab i tua l " t ú " por el "us ted" , y es q u e todo se modi f ica respecto a quien o c u p a la presidencia.

A h o r a bien, si el cargo t iene inf luencia en el presidente, éste t iene in f lu jo sobre el cargo d u r a n t e los años que lo desempeña . T a l es en N o r t e a m é r i c a el sent ido d e expresiones corno que la pres idencia es, con m u c h o , lo que quiere quien la e jecuta , t en iendo en c u e n t a los p rob lemas y la época, 6 y que la presidencia a ú n depende en gran pa r t e de qu ién es el presidente . 0

C o n mayor razón, este aspecto se acen túa en países c o m o los lati-noamer icanos , d o n d e existe u n a tradición de pode r personal , y donde gene ra lmen te los hombres p r e d o m i n a n sobre las ideas y las insti-tuciones.7

E n Méx ico la pres idencia se h a inst i tucionalizado,8 lo que ha per-mi t ido que a u n hombres débiles o que e ran vistos como tales sean presidentes fuer tes , y que a pesar del cúmu lo de poder que reúnen , al t é rmino del per íodo, este poder pase a manos del que les sucede. Pero, a u n q u e la pres idencia se h a inst i tucionalizado, la fuerza del pres idente hace que d icha insti tución a d q u i e r a los tonos y matices que le i m p o n e la persona del presidente, su pecul ia r estilo de gober-n a r y su m a n e r a de c o n t e m p l a r la existencia y el poder . Así, recor-demos lo que ya hemos a sen tado sobre la correlación que se en-cuen t r a en t re el m o d o de ser del presidente y el n ú m e r o de huelgas y huelguistas.

Dan ie l Cosío Villegas escribió un ensayo que int i tuló El estilo 5 Hermán Finer, op. cil., p. 811. 0 Edward S. Corwin, op. cit., p. 332. 7 Jorge Xifra lleras, Curso de deiee/io constitucional, Barcelona, Ed. Boscli,

1902, (. II, pp. 322-323. Véase Servicio Español del Profesorado de Enseñanza Superior, op. cil., pp. 191-192; y Jaiques Lamben, op. cil., pp. 297-298.

" Arnaldo Córdova, La formación del poder polilico en México, México, Ed. Era, 1972, p. 57. En sentido contrario, consúltese Edmundo González Llaca, t.l presidencialismo o la personalización del poder, en Deslinde, núin. 69, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975, pp. 5-0.

E L PODER DE PERSUASIÓN 2 0 3

personal de gobernar, d o n d e aseveró q u e el t e m p e r a m e n t o , el ca rác -ter, las s impat ías y las diferencias , la educac ión y la exper ienc ia personales, inf luyen c l a r a m e n t e en la v ida púb l ica de l pres idente y en sus actos d e gobierno . Esto sucede en cua lqu ie r nac ión , p e r o se a c e n t ú a m á s en países c o m o México , d o n d e el p res iden te p u e d e o b r a r t r a n q u i l a m e n t e d e m o d o m u y personal e incluso cap r i choso ; y concluyó q u e nues t ro sistema p rop ic ia u n estilo persona l d e go-bierno." E n p a r t e t iene razón Cosío Villegas, pe ro hay q u e comentar q u e d i c h o estilo personal , q u e o p e r a d e n t r o de u n a m p l i o m a r g e n d e l iber tad, se e n c u e n t r a con las l imitaciones a q u e se e n f r e n t a el p res iden te mexicano , y a las cuales nos vamos a re fe r i r en el si-guiente capí tu lo .

3 . F . L P O D E R D E P E R S U A S I O N

El p res iden te mex icano d a órdenes y éstas se cumplen , e infeliz el func ionar io q u e 110 las obedezca ta l y c o m o el pres idente q u i e r e ; p e r o hay sectores impor tan tes , el de las organizaciones obreras, agra r ias y el d e la iniciat iva p r i v a d a , d o n d e el p o d e r del pres idente r ad ica en b u e n a p a r l e en su p o d e r de persuasión, de convenc imien to y d e negociación, q u e es f u e r t e y rad ica en su prest igio y en el t e m o r que inspira el h e c h o de n o acceder a sus deseos, p o r las med idas q u e pueda tornar d e n t r o del á m b i t o d e sus poderes const i tucionales y extraconsti tucionales.1 0

El pres iden te t iene t a m b i é n e n sus m a n o s la posibi l idad d e diri-girse d i r e c t a m e n t e al pueb lo a t ravés d e la r ad io o la televisión, y decidir sobre q u é v a a h a b l a r y p o r c u á n t o t iempo. 1 1 Éste es u n recurso pol í t ico i m p o r t a n t e q u e p a r a ser efect ivo debe ser u t i l izado en el t i empo preciso y con la f r ecuenc ia a d e c u a d a ; 1 2 en tales oca-

(siones, el l íder del país se d i r ige a l pueb lo y su voz es e s c u c h a d a en los hogares : su m e n s a j e pol í t ico c a p t a la a tenc ión nacional .

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4 . LOS PODERES POLÍTICOS DEL PRESIDENTE ENTRANTE

¿Cómo es posible que un hombre tan poderoso como el ¡presidente, al de jar el cargo se quede sin poder? O si conserva algún poder, de-bemos preguntarnos ¿por cuánto tiempo?

Cosío Villegas opinó que el día en que el presidente toma posesión del puesto, ya se encuentra en pleno uso de sus muy grandes atri-buciones,1:1 aunque posteriormente afirmó que el corte total entre el ¡presidente entrante y el saliente se produce dentro de los dos o tres primeros meses del período de aquél.14

Sobre el corte total entre el presidente saliente y el entrante no se pueden hacer generalizaciones, ¡porque depende de las circunstan-cias y del carácter del presidente que va a salir y del que va a tomar posesión del cargo. Así, en el último año de su gobierno, Cár-denas incrementó su poder ¡político ante la amenaza de que el general Almazán se insurreccionara, y para resistir las presiones de Estados Unidos a fin de que se lograra un acuerdo con las compañías pe-troleras expropiadas; dado que sólo el presidente podía hacer frente a esas situaciones, Cárdenas llegó al fin de su período con todo el poder en sus manos. En el caso de Díaz Ordaz la situación fue dife-rente, pues Echeverría lo comenzó a a tacar desde la campaña pre-sidencial, y Díaz Ordaz fue cediendo ciertos poderes como los invo-lucrados en la sustitución de los secretarios de hacienda y agricultura por los que ocuparían esos cargos ba jo la presidencia de Echeverría. Idéntica situación aconteció con Emilio O . Rabasa que fue desig-nado embajador en Washington y con Rodolfo Echeverría nombrado en el banco cinematográfico.

López Mateos fue de jando los hilos del poder a Díaz Ordaz, y con ese objeto se abstuvo de opinar en la integración de las dos cámaras legislativas federales; '5 en cambio, Echeverría adelantó las elecciones internas del PRI para seleccionar candidatos a diputados y senadores con el objeto de que la decisión fuera predominantemente la suya, ya que López Portillo apenas empezaba a tener relaciones con los grupos políticos locales; por eso se af i rmó que en el momento del cambio de poderes, Echeverría tendría algo así como el setenta por ciento del poder y López Portillo el treinta.10

Alfonso Corona del Rosal, ex presidente del PRI y ex regente de

13 Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, o/>. cit., p. 52. " Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, op. cit., p.

114. »• Excetsior, 22 ele agosto de 1977. 10 Daniel Cosío Villegas, Donde no estamos hoy, en Plural, julio de 1970,

p. 27.

PODERES POLÍTICOS D E L P R E S I D E N T E E N T R A N T E 2 0 5

la ciudad de México, declaró que el presidente 110 ejerce el ¡poder ni un día más después de su período,17 y Manuel Moreno Sánchez escribió que el presidente, al dejar la presidencia, regresa a ser un indefenso y corriente ciudadano, cuya debilidad política contrasta con el inmenso poderío que tuvo.18

Sin embargo, el ¡presidente saliente conserva alguna influencia, y esto depende, como lo hemos afirmado, de las circunstancias y de su personalidad. Examinemos sólo una situación, la de los secretarios de estado: el gabinete del presidente conserva a personas cercanas e identificadas con el presidente saliente, y el entrante, apenas puede se deshace de ellos, incluso a través de métodos sui géncris o vio-lentos. Así aconteció, como ya lo hemos asentado, con Uruchur tu en tiempos de Díaz Ordaz, con Martínez Domínguez en tiempos de Echeverría y con Muñoz Ledo en tiempos de López Portillo. Es claro que alguna influencia, aunque leve, tiene el presidente saliente en la formación del nuevo gabinete.

Ahora bien, ¿cómo es posible que casi de la noche a la mañana , el hombre políticamente más poderoso se convierta casi en sólo un ciudadano más? La respuesta puede estar en que la presidencia se ha institucionalizado, y los verdaderos instrumentos del poder en México responden al cargo del presidente y 110 a la persona; entre los más importantes de éstos podernos mencionar: el apoyo de los principales sindicatos y agrupaciones campesinas y populares; el apoyo del part ido predominante, y el apoyo del ejército. Además, es importante la actitud de los presidentes salientes "que sabiendo que 110 conviene, o que es imposible seguir mandando, renuncian de inotu proprio a intentarlo, y de jan en paz al sucesor".10

Bien sabido es que esta ruptura entre el ¡presidente ent rante y el saliente nace en la política mexicana de este siglo a part i r de abril de 1936, cuando Cárdenas expulsa a Calles del país.

Obregón, al de jar la ¡presidencia, siguió ejerciendo influencia a grado tal que logró la reforma constitucional que le abría de nueva cuenta las puertas del cargo. Calles ejerció de 1929 a 1935 lo que se ha denominado maximato, ya que tuvo fuerte ascendiente sobre tres presidentes20 y al principio también sobre Cárdenas.

Al terminar Cárdenas su período, se retiró de la vida pública y

] " Excetsior, 22 de agosto de 1977. ) " Manuel Moreno Sánchez, op. cit., p. 44.

" Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, op. cit., p. 115. 1 31 Aunque a esos lies presidentes 110 es correcto llamarlos peleles. Como ¡ejemplo recordemos que el general Rodríguez indicó a sus secretarios de esta-do, a través de una circular, que no sostuvieran acuerdos con el general Ca-lles. Alberto J. Pañi fue cesado por desobedecer dicha orden.

A S l ' E C ' I O P E R S O N A L EN . .A P R E S I D E N C I A V P O D E R E S P O L Í T I C O S

d e j ó al pres idente e n t r a n t e p lena l ibertad en sus decisiones; en su d ia r io escribió: "Al conclu i r mi per íodo d e gobierno el 30 d e noviem-bre p róx imo, ine aislare de toda act iv idad polí t ica, r e t i r ándome por el t iempo que sea necesario a la isla d e Cozumel , Q . R . E n el gobierno u n a sola fuerza pol í t ica debe sobresalir : la del pres idente de la repúbl ica , q u e debe ser el ún ico representan te d e los sentimientos

democrá t i cos del pueblo ." 21

C á r d e n a s , con esta ac t i tud , ayudó en f o r m a pr imord ia l a la insti-tucional ización de la presidencia, a su prestigio y for ta lec imiento . Después d e C á r d e n a s n i n g ú n presidente h a que r ido o pod ido ocupa r u n a posición pa rec ida a la d e Calles de 1929 a 1935, ya que el poder n o se c o m p a r t e y el sistema polít ico m e x i c a n o exige que todas las facu l tades y a t r ibuciones las e jerza sólo y ú n i c a m e n t e el presidente , sin la posibil idad de maximatos . E n c i m a del presidente , n a d a ni na-die. Es la cúspide de la p i r á m i d e polít ica y adminis t ra t iva . Es, en el p leno sent ido d e la expresión, el "señor pres iden te" , el d ispensador d e favores , a q u e l de quien d e p e n d e en g r a n pa r t e el des t ino de Méx ico d u r a n t e seis años.

Ú n i c a m e n t e po r ser u n hecho reciente, nos vamos a refer i r a al-gunos da tos sobre los p r imeros meses del gobie rno d e López Portillo, y d e los rumores en el sent ido d e q u e el ex pres idente Echeverr ía c o n t i n u a b a e je rc iendo p a r t e del poder presidencial , ya que varios de sus más des tacados colaboradores con t inua ron o c u p a n d o cargos im-po r t an t e s en el gobierno de López Portillo, y p o r q u e se asoció al ex pres idente con varios confl ictos que ocur r ie ron en 1977.

E n ene ro de 1976, un periodista le p r e g u n t ó a Echever r í a cuáles e r a n sus p lanes al t é rmino del sexenio. Echever r í a contes tó que se re t i ra r ía d e la vida polí t ica, como es necesario q u e lo h a g a el presi-d e n t e d e la repúbl ica en M é x i c o ; que el pe r íodo d e gobierno es preciso y " n o podernos pro longar lo ni u n d ía y menos t r a t a r d e eter-nizarnos c o m o está a h o r a ocur r iendo en m u c h a s par tes . Pienso reti-r a r m e a la v ida p r ivada . " 2 2

El r u m o r d e que el ex presidente Echever r ía conservaba fuerte in f luenc ia en el gobierno, cobró bríos a n t e la r enunc ia de Díaz Or-d a z corno e m b a j a d o r en E s p a ñ a , ya que el corri l lo la a t r ibuyó a presiones de Echever r ía , y el propio PAN así lo declaró. El m u n d o oficial man i fe s tó en fá t i camen te que el ún ico que g o b e r n a b a era López Porti l lo, y q u e n ingún ex presidente m a n e j a b a a l g u n a facción polí t ica. E n este sent ido se expresaron Jo rge d e la Vega Domínguez, g o b e r n a d o r de C h i a p a s y J u a n Sabines, secretar io genera l del PRI.2*

21 Lázaro Cárdenas, o¡>. cil., p. 440. Excelsior, 3 de enero de I97(>. Excelsior, 15 d e agos to d e 1977.

1-ODERFS P O L Í T I C O S D E L P R E S I D E N T E E N T R A N T E

207 M a n u e l M o r e n o Sánchez precisó q u e n o existía n i n g ú n m a x i m a t o ,

que lo q u e acon tec ía e r a q u e los ex pres identes se es taban p e l e a n d o : "N i el l icenciado G u s t a v o Díaz O r d a z n i el l icenciado Luis Eche -verr ía Alvarez t ienen la fue rza suficiente, c o m o la tuvo el genera l Calles c u a n d o se le l l amó je fe m á x i m o d e la revolución, p a r a im-pone r sus decisiones personales sobre el pres idente fosé López Por-tillo." 2 4

R a f a e l H e r n á n d e z O c h o a , g o b e r n a d o r d e Verac ruz y ce rcano co-laborador de Echever r ía , d i j o q u e e ra inadmisible que los ex presi-dentes quis ieran seguir hac i endo polí t ica en f o r m a ins t i tucional . 2 3

Alfonso C o r o n a del Rosal man i f e s tó : "Nues t ro p res iden te t iene en sus m a n o s todos los resortes del p o d e r y no hay las c i rcuns tancias históricas y de h e c h o q u e h u b o c u a n d o el genera l Calles l legó a ser je fe m á x i m o de la revolución. Y q u e m e pe rdonen los ex presi-dentes , p e r o n i n g u n o d e ellos t iene la pe r sona l idad que tuvo el señor genera l Cal les ." 2 6

El PRI, a través d e sus tres sectores, e n f á t i c a m e n t e dec la ró q u e en el país no exist ían max ima tos políticos dirigidos p o r los ex pre-sidentes Díaz O r d a z y Echever r ía . 2 7

Sin embargo , el r u m o r del m a x i m a t o de Echever r ía f u e d e tal índole, q u e el p res iden te López Port i l lo en su p r i m e r i n fo rme d e gobierno dec la ró q u e el p o d e r e jecut ivo no se compar t e , y con des-precio se ref i r ió a "los pont i f icales poli tólogos de b a n q u e t a y café , especialistas en maquiavé l icas e m b a j a d a s y min imax imatos . . .", m a -n i fes tando q u e la época de los caudillos h a b í a t e r m i n a d o hac ía más de c u a t r o décadas en México , y que el país se hab í a conver t ido en nación de insti tuciones, s iendo u n a d e éstas la pres idencia de la república.

Podemos concluir que los ex pres identes en México no conservan poder pol í t ico; que a p a r t i r d e Cárdenas , el pres idente h a concen-trado todo el pode r polí t ico, y que no se h a repe t ido n i n g ú n max i -

, mato pa rec ido a l q u e Calles e jerc ió de 1929 a 1936. j Var ios ex pres identes h a n o c u p a d o secretar ías d e es tado o cargos ¡equivalentes, tal f u e el caso d e P lu ta rco Elias Calles, Emil io Portes i Gil y L á z a r o Cá rdenas . El pres idente López Ma teos designó a c a d a uno de los ex pres identes q u e entonces vivían, p a r a d e s e m p e ñ a r u n cargo de responsabi l idad o c o m o su c o n s e j e r o / 8 y c a d a pres iden te los h a r a t i f i cado en d ichos cargos. D e ellos a c tua lmen te sólo dos

| Excelsior, 17 de agosto de 1977. j Excelsior, 21 de agosto de 1977. | -'" Excelsior, 22 de agosto de 1977.

Últimas Noticias, de Excelsior, segunda edición, 15 de agosto de 1977. L* IJertha I.erner de Slicinbaiim y Susana Ralsky de Ciniet, o¡>. cit., p. 355.

~ v - i r s r £

2 S ^ c s p i r < s r o V A u s t r a l i a .

VJNESCO y

X V I I I . L A S L I M I T A C I O N E S A L P O D E R D E L P R E S I D E N T E

1. EL JUICIO POLÍTICO DE RESPONSABILIDAD

H e m o s e x a m i n a d o las pr incipales facu l tades que el pres idente t iene en México , t an to las q u e le o torga la const i tución, c o m o las que le conceden la ley y el sistema político. Nues t ro análisis de qué es el rég imen presidencial mex icano está l legando a su f in . H e m o s re-visado qué p u e d e el pres idente hace r y c ó m o lo p u e d e hacer . T ó c a -nos a h o r a ver los límites que tiene.

H a y que asen ta r q u e la const i tución, si bien es t ruc turó u n pode r e jecut ivo fuer te , de n i n g u n a m a n e r a lo deseó i l imi tado ni po r en-c ima de la ley; po r tan to , el pres idente es responsable d e ciertos actos an t e el congreso. Además , existen en la p rop ia ley f u n d a m e n t a l u n a serie de facu l tades cjue p u e d e n ser usadas como controles en t r e los poderes legislativo y e jecut ivo, con el á n i m o de lograr u n equi-librio en t re ellos; casi todas estas a t r ibuciones las hemos ya exami-nado, p e r o a h o r a hay que t raerlas de nuevo a consideración p a r a que q u e d e claro que la const i tución sí ¡persigue u n cierto equil ibr io en t re los poderes políticos en México.

A m é n de lo expresado, el pres idente mex icano se e n c u e n t r a en la rea l idad, a d e m á s del aspecto jur íd ico, con algunos límites, mismos que necesar iamente t end rá que t o m a r en consideración.

Veamos p r imero la responsabi l idad del presidente . El juicio de responsabi l idad nació en Ing la te r ra en 1386 como u n m e d i o a t ravés del cua l se podía juzgar a los consejeros del rey, ya que éste e ra comple t amen te irresponsable.

L a p a r t e f inal del a r t ícu lo 108 const i tucional mexicano señala que el pres idente de la repúbl ica , d u r a n t e el desempeño del cargo, sólo podrá ser acusado p o r traición a la patria y delitos graves del orden común. Se h a o p i n a d o que esta s i tuación excepcional de que goza, se debe a la vo lun tad de proteger lo con t r a u n a decisión hostil del con-greso, el que podr í a dest i tuir lo del cargo incluso po r u n a fa l t a leve si no existiera esta protección. 1

L a const i tución de 1857, además de las dos causas que ind ica la de 1917, señaló c o m o responsabi l idad del pres idente la violación expresa de la const i tución y los a taques a la l iber tad electoral .

1 Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional..., o¡>. cit., pp. 505-560.

[ 2 0 9 ]

210

L I M I T A C I O N E S Al . PODER D r . . PRESIDENTE

El proyecto d e const i tución de C a r r a n z a supr imió esas otras dos causas que sí se e n c o n t r a b a n en la ca r t a m a g n a d e 1857, y no sa-bemos q u é perseguía C a r r a n z a al hacer lo , p o r q u e a esta r e f o r m a no se ref ir ió en su discurso inaugura l del congreso const i tuyente que rea lmente es la exposición d e motivos d e su proyecto de r e fo rmas a la const i tución. L a segunda comisión de const i tución acep tó la idea de C a r r a n z a , y en su d i c t amen ú n i c a m e n t e d i j o q u e : " L a esta-bil idad del pode r e jecut ivo exige que so lamente por delitos d e ca-rác ter m u y grave p u e d a ser j uzgado d u r a n t e el per íodo de su encargo , y po r este mot ivo se l imi tan los hechos por los que puede ser juzgado el pres idente , a los delitos d e traición a la pa t r i a o a los de ca rác -ter g rave del o rden c o m ú n . " 2

El a r t í cu lo 108 f ue d e b a t i d o en el const i tuyente, pero sólo res-pec to a la supresión consistente en no considerar al pres idente res-ponsable de las violaciones a la const i tución. Céspedes y P i n t a d o Sánchez p id ie ron que ya que se h a b í a n d a d o facu l tades m u y n u m e -rosas al e jecu t ivo f r en t e a los otros poderes, e ra necesario hacer lo res-ponsable d e las violaciones a la ley f u n d a m e n t a l , p o r q u e todos esta-mos obligados a respetar la . Defend ie ron d i cha supresión J a r a , con u n a in tervención i rrelevante, y Lizardi y U g a r t e cuyos pr incipales a r g u m e n t o s consistieron en q u e se da r ía lugar a la intromisión de los otros poderes en el á m b i t o del poder ejecut ivo, con lo q u e se r o m p e r í a el régimen d e equi l ibr io en t re los poderes y, además , adu -je ron q u e el presidente , p a r a realizar un ac to ant iconst i tucional , se encuen t r a con la b a r r e r a del secretario d e es tado que debe re f ren-dar lo y p o r el cual es responsable, así que el secretario d e es tado se nega rá a r e f r e n d a r el ac to ant iconst i tucional o responderá p o r él.3

El a r t í cu lo 108 f u e a p r o b a d o por 101 votos a f avor y 51 en con-tra. Q u e d a c laro q u e desde el congreso const i tuyente h a n existido dos corr ientes respecto al a r t ículo 108, lo que se re f le ja en la inter-pre tac ión q u e debe darse a la f rase traición a la patria y delitos graves del orden común, in te rpre tac ión en la cua l el congreso es ins tancia d e ú l t ima decisión, y como no se h a p resen tado la ocasión de q u e la in terpre te , no hay cri terio de f in ido en el país.

P a r a T e n a R a m í r e z d i c h a f rase es a m b i g u a y peligrosa, porque con ella se ab re la p u e r t a p a r a un posible a t e n t a d o consti tucional del congreso en con t r a del p res iden te : " E n efecto, si en la ley regla-m e n t a r i a n o se e n u m e r a n los delitos graves del o rden c o m ú n por los q u e p u e d e ser acusado d i cho func ionar io (y la omisión existe en la ley a c t u a l ) , q u e d a a discreción d e las cámaras cal i f icar en

2 Diario de los del,ales del congreso constituyente, 19161917, op. cit., t. II,

p p . 5 8 4 - 5 8 5 . 3 lhid., pp . 756-759.

J U I C I O POI- ÍTIOO DF. RESPONSABILIDAD ¿>H

c a d a caso la g r a v e d a d d e los delitos y con ello está a merced d e las mismas la suer te del je fe de l estado. El pel igro se a t e n ú a si po r m a n -d a m i e n t o const i tucional es en la ley d o n d e debe constar la clasifi-cación respectiva, tal c o m o lo p ropuso la r e f o r m a d e 47 con la f ó r m u -la 'delitos graves ordinar ios de l o r d e n federa l o local q u e de t e rmine la ley'. Pero a u n con esta modif icac ión, q u e t e n d r á la v e n t a j a d e juzgar el caso c o n f o r m e a u n a n o r m a conocida y an te r io r , hay la posibi l idad de que el congreso t ra te d e sojuzgar al p res idente me-d ian te la expedición de u n a ley d e t e n d e n c i o s a severidad. Parece aconsejable , por t odo ello, r e a n u d a r la t radic ión i n t e r r u m p i d a en 57, especi f icando c o n c r e t a m e n t e en la const i tución los delitos po r los q u e p u e d e ser a c u s a d o el p res idente de la repúbl ica d u r a n t e el t iempo de su e n c a r g o . " 4

Burgoa a f i rma , y es tamos d e a c u e r d o con él, que es el s enado qu ien in t e rp re t a la g r a v e d a d de los delitos del orden c o m ú n p o r los que se responsabil iza al presidente , p e r o p o r el p r inc ip io de t ip ic idad, establecido en el a r t í cu lo 14, esos delitos deben estar preestablecidos en a lguna ley.5

E n Estados Un idos de Amér ica el p res idente es responsable po r delitos graves y faltas, y se h a a f i r m a d o que en esa redacc ión los const i tuyentes en t end ie ron q u e se inc lu ían actos de g ran d a ñ o a la c o m u n i d a d o g randes fa l tas con t r a el interés públ ico , 0 y q u e esa frase encuen t r a su an t eceden te en la ley inglesa en la cua l ella con-f iguraba u n a ca tegor ía d e delitos políticos con t ra el es tado. 7

E n México , en 1947, el pres idente envió u n a iniciat iva d e r e f o r m a const i tucional p a r a a m p l i a r la responsabi l idad del p rop io pres idente "por golpes d e es tado con t r a el legítimo f u n c i o n a m i e n t o d e los po-deres legislativo y jud ic ia l de la f ede rac ión" , y se c o m p l e t a b a esta r e fo rma exigiéndose q u e el fal lo condena to r io fue r a a p r o b a d o p o r las dos terceras pa r tes del total de los senadores . 8

Goodspeed op ina q u e los delitos graves a q u e se ref iere el a r t í cu lo 108, en re lación con los delitos graves aplicables a otros funcionar ios , pueden ser : a] a t aques a las inst i tuciones democrát icas , b] a t aques a la f o r m a de gobierno repub l i cana , representa t iva y federal , c] li-

1 Felipe l'cna Ramírez, Derecho constitucional..., op. cit., p. 560. 0 Ignacio Burgoa, Derecho constitucional, op. cit., p. 638. 0 Time del 28 de mayo de 1973, p. 32. 7 Time del 5 de noviembre de 1973, p. 35. En 1974, la barra de abogados

de la ciudad de Nueva York determinó en un estudio que actos que minan la integridad del gobierno son causas de responsabilidad del presidente, sin importar si están previstos en la ley penal: véase Time del 25 de febrero' de 1974, p. 20; y véase también Señale, op. cit., pp. 557-558.

" Véase Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales..., op. cit., pp. 32-33.

2 1 2 L I M I T A C I O N E S A L PODER « E L P R E S I D E N T E

mitac ión d e la l iber tad d e sufragio, d ] violación d e las ga ran t í a s individuales y e] omisión en el cumpl imien to d e los deberes del cargo, si ello coloca en grave peligro a l país.0

A h o r a bien, ¿ a d ó n d e nos lleva la revisión teórica rea l izada? A u n a d e t e r m i n a d a in te rpre tac ión d e la f rase " p o r t raición a la p a t r i a y delitos graves del o r d e n c o m ú n " .

L a responsabi l idad del pres idente exigida a través d e u n ju ic io impl ica f u n d a m e n t a l m e n t e u n p rob lema polí t ico: un e n f r e n t a m i e n t o total y f r o n t a l en t re los poderes e jecut ivo y legislativo, t en iendo este ú l t imo la in te rpre tac ión d e la extensión d e las cláusulas po r las cua-les se le exige responsabi l idad al p res iden te ; po r tan to , el quid del ju ic io d e responsabi l idad del presidente se encuen t r a en si se r e ú n e n en la c á m a r a d e d ipu t ados los votos p a r a acusar lo , y si se r e ú n e n en el s enado los votos p a r a desti tuirlo.

Este e n f r e n t a m i e n t o n o se h a d a d o eri la his toria const i tucional mex icana , y en la no r t eamer i cana sólo en u n a ocasión,1 0 sin q u e se haya pod ido dest i tuir a l pres idente . L o an te r io r c o n f i r m a la tesis d e q u e el juicio polí t ico al pres idente es u n recurso ex t raord inar io , de s u m a g ravedad , y q u e se debe utilizar sólo en casos m u y del icados y c u a n d o no q u e d a ot ro r emed io p a r a salvar la vigencia d e la cons-t i tución y del sistema d e gobierno q u e ésta es t ruc tura .

Po r t an to , n o se p u e d e in t e rp re t a r res t r ic t ivamente la f rase en cuest ión, p o r q u e si no , ¿ q u é se podr í a hace r j u r íd i camen te an t e un pres idente que abol iera el sistema repub l i cano y decid iera reele-girse, q u e supr imie ra a l pode r legislativo o judic ia l , el sistema fe-dera l o las ga ran t í a s const i tucionales? Contes ta r que n a d a se p u e d e hacer , equiva ldr ía a man i fes ta r que la const i tución es, c o m o ya hemos d icho, u n a serie d e declaraciones sin vigencia, o vigentes c o n f o r m e a la vo lun tad pres idencia l ; esto n o es posible en u n siste-m a cons t i tuc ional : la n o r m a consti tucional establece la sanción co-r respondien te en caso d e ser violada. L a const i tución p revé los pro-cedimientos p a r a su p r o p i a defensa .

E n consecuencia , la f rase en cuestión h a y que in t e rp re t a r l a en el sent ido d e q u e el pres idente es responsable si r o m p e o t r a t a de r o m p e r el orden const i tucional , o si n o c u m p l e sus obligaciones

" Slcphcn Spencer Goodspeed, op. cit., p. 104. 10 Kn 1843 fracasó el primer intento para seguirle un juicio de responsa-

bilidad política al presidente norteamericano, que entonces era Tyler: véase Louis C. james, up. cit., p. 247. Al linico presidente norteamericano que se le lia seguido un juicio político fue a Andrew Johnson en 1808 y se salvó por un solo voto: véase Edward S. Corivin, op. cit., p. 21; y André Hauriou, <>/>. cit., p. 400. Nixon renunció a la presidencia antes de que se votara en la cámara de representantes si procedía presentar acusación en su contra ante la cámara de senadores.

J U I C I O POLÍTICO DE RESPONSABILIDAD

2 1 3

consti tucionales y este incumpl imien to qu ieb ra el sistema d e gobier-no. Desde luego q u e d icha r u p t u r a y tal i ncumpl imien to t ienen q u e ser m u y graves, y d e seguro el congreso no se a t r eve rá a iniciar u n juicio de responsabi l idad si no lian causado conmoción nacional y si no se siente r e spa ldado por la opin ión públ ica . Exigir responsa-bi l idad a u n p res iden te es algo serio, con lo q u e no se p u e d e jugar , pe ro si no q u e d a o t ro remedio p a r a preservar el sistema const i tu-cional y legal del país, hay que hacer lo .

L a ley secundar ia deber ía especif icar con mayor detal le los delitos q u e c o m p r e n d e la f rase p o r traición a la patria y delitos graves del orden común, p e r o a n t e la d u d a el congreso se verá obl igado, por-q u e no q u e d a o t ra salida, a d e t e r m i n a r c u á n d o el p res idente ha roto el o rden const i tucional o d e j a d o de cumpl i r sus obligaciones consti tucionales.

Somos conscientes d e que esta tesis p u e d e ser con t rove r t ida ; p e r o en nues t ra opinión no hay o t ra si que remos q u e la const i tución func ione y q u e los pr incipios que , en t re otros, c o n f o r m a n el sistema de gobierno, la división de poderes , el régimen federal y el siste-m a representat ivo, 110 sean simples quimeras .

Los preceptos const i tucionales se hicieron p a r a cjue se c u m p l a n ; p a r a p ro teger un estilo de vida libre y d igna , y 110 es posible pen -sar q u e todos los hab i t an tes del país, todas las au to r idades y func io-narios, deben a c a t a r la const i tución, con la excepción de la a u t o r i d a d más i m p o r t a n t e q u e es qu ien m á s la p u e d e violar y lesionar. Esto no es posible, el p res idente de la repúbl ica n o está p o r e n c i m a d e la cons t i tuc ión ; él t ambién tiene q u e cumpl i r la , y si 110 lo hace, la ley f u n d a m e n t a l con t iene el mecan i smo de su p rop ia pro tecc ión .

Así, sólo hay dos in terpre tac iones a la f rase en es tud io : u n a res-trictiva o g rama t i ca l , cuyo resul tado es colocar al pres idente p o r encima de la const i tución, y u n a a m p l i a en d o n d e caben las viola-ciones graves a la const i tución y al incumpl imien to de las obligaciones presidenciales. Esta ú l t ima posibil idad es la que está aco rde con el pensamiento const i tucional de q u e nad i e se encuen t r a po r enc ima de la ley y, re i teramos, a u n q u e u n juicio d e responsabi l idad del presidente e n t r a ñ a un p rob lema político, es m u y deseable q u e la ley precise los supuestos generales a q u e nos liemos re fer ido p a r a evi ta r posibles abusos del p o d e r legislativo.

Creernos que a h o r a q u e d a c la ra la aseveración que hicimos en capítulo an ter ior , en el sent ido d e q u e es causa d e responsabi l idad del pres idente su nega t iva a publ ica r u n a ley e l aborada de a c u e r d o con los p rocedimien tos que indica la p rop ia consti tución.

El p roced imien to p a r a exigirle responsabi l idad al pres idente es el siguiente: conoce el s enado er igido en g ran ju rado , pero p a r a ello

L I M I T A C I O N E S A L PODER D E L P R E S I D E N T E ZI1 es necesario que se presente u n a acusación de la c á m a r a de d i p u t a -dos ; c o m o la const i tución no exige q u o r u m especial p a r a esta acusación, se sigue la regla general de votación de la mayor ía d e los d ipu tados presentes. El a r t ícu lo 111 indica que el senado oirá al p re -sidente y p o d r á prac t icar todas las diligencias que estime convenien-tes, y si por u n a mayor ía de las dos terceras par tes del total d e sus miembros , dec la ra cu lpable al pres idente éste será des t i tu ido d e su ca rgo e inhabi l i tado p a r a obtener ot ro po r el t i empo que de t e rmine la ley. Si el hecho o los hechos po r los cuales se exigió responsabi-l idad al presidente , t ienen o t ra pena seña lada en la ley, el ex pre-s idente q u e d a r á a disposición de las au to r idades comunes p a r a que

lo juzguen y, en su caso, lo cast iguen. El pres idente sólo p u e d e ser acusado p o r delitos cometidos d u r a n -

te el de sempeño de su cargo y no por otros anter iores, ya que lo que se persigue es r emover al q u e h a a b u s a d o de sus f acu l t ades pre-c i samente en el ejercicio de su func ión .

Si la c á m a r a d e d ipu tados piensa e jercer su f acu l t ad d e acusa-ción, p o d r á allegarse todas las p ruebas q u e juzgue necesarias, y con tal ob j e to p o d r á solicitar al pres idente o a sus colaboradores cual-qu ie r d o c u m e n t o , ya sea públ ico o pr ivado, y realizar las inspecciones q u e considere convenientes.1 1

El a r t í cu lo 113 señala q u e : " L a responsabi l idad p o r delitos y fal-tas oficiales sólo p o d r á exigirse d u r a n t e el per íodo en que el f un -cionar io ejerza su encargo, y den t ro de u n a ñ o después."

El ar t ículo 111, en su p á r r a f o cua r to , concede acción popula r p a r a d e n u n c i a r an t e la c á m a r a de d ipu tados los delitos comunes u oficiales de los altos func ionar ios d e la federac ión, y desde luego, en esta redacción, se incluye al pres idente d e la repúbl ica .

2 . POSIBLES CONTROLES DEL CONGRESO SOBRE EL PRESIDENTE

El pres idente de la repúbl ica posee múlt iples facul tades , pero la const i tución no lo hizo todopoderoso, p o r q u e p a r t e de sus funciones no son discrecionales, sino que p a r a poder las realizar necesita de la vo lun tad del congreso; este úl t imo p u e d e util izar su in tervención en la facu l tad del pres idente como un medio d e control polít ico, y así lograr el equil ibrio que debe existir en t re los poderes y q u e es ne-cesario p a r a el buen f u n c i o n a m i e n t o del sistema d e gobie rno estruc-t u r a d o en la ley f u n d a m e n t a l .

a Véase Arthur M. Schlesingcr, Jr., o¡>. cil., pp. 48-49.

POSIBLES C O N T R O L E S D E L CONCRESO SOBRE E L P R E S I D E N T E

215 Las facul tades q u e la const i tución conf ie re al p o d e r legislativo

respecto al e jecu t ivo c o m o controles políticos, o q u e p u e d e n con-vertirse en controles políticos, son las s iguientes:

a] el p o d e r d e la bolsa,

b] la ra t i f icación de de te rminados actos, c] el juicio polí t ico d e responsabi l idad, d] las sesiones ex t raord ina r ias y e] las facu l tades implíci tas .1 2

De los anter iores controles, los dos m á s impor t an t e s son el p o d e r d e la bolsa y el ju ic io polí t ico de responsabi l idad. Estos controles como facu l tades los hemos ana l izado ya casi todos, sólo agregaremos unas ideas en c u a n t o a su func ión de control .

a] El p o d e r d e la bolsa : la c á m a r a de d ipu tados p u e d e modi f i ca r , r educ i r o a u m e n t a r el proyecto de presupues to d e egresos q u e le p ro-pone el pres idente de la repúbl ica , y recordemos q u e es la p r o p i a c á m a r a de d ipu t ados la que e x a m i n a a n u a l m e n t e la cuen ta púb l ica que le presenta el e jecut ivo.

Estas facu l tades le o torgan a la c á m a r a d e d ipu t ados u n p o d e r indiscutible, ya q u e p u e d e n pone r en en t red icho la honorab i l idad de la admin i s t r ac ión ; c o m o se h a escrito,1 ' ' ' el prestigio del e jecu t ivo q u e d a a merced de los d ipu tados , quienes pueden d i fe r i r la ap ro -bación o p u e d e n c o n d e n a r los gastos. Y es el congreso qu ien d a las bases y autor iza la celebración de los emprést i tos.

b] L a ra t i f icación de de te rminados actos : la ley f u n d a m e n t a l , c o m o ya hemos dicho, o r d e n a q u e el congreso, el senado y ot ras veces la c á m a r a de d ipu tados , a p r u e b e n la realización d e ciertos actos, los t ra tados in ternac ionales y los nombramien tos de a lgunos func iona -rios. L a negat iva a ra t i f i ca r o a p r o b a r esos actos o n o m b r a m i e n t o s puede p o n e r en si tuación embarazosa al pres idente o lesionar la po-lítica in te rnac ional q u e h a del ineado. E n este sentido, t ambién hay que t raer a colación el ar t ículo 88 q u e d ispone que el p res idente n o puede ausentarse del terr i torio nac ional sin permiso del congreso o, en su caso, d e la comisión pe rmanen te .

c] El juicio polí t ico de responsabi l idad: n a d a tenemos q u e agre-gar a lo expresado en el p r imer inciso de este capí tu lo .

d] Las sesiones ex t r ao rd ina r i a s : el congreso d e la un ión n o p u e d e

12 Respeclo a estas facultades-control en Norteamérica, véase Clinton Rossiter, o/>. cil., p. 54; Erncst S. Griffith, Tlic American systcm of government, Lon-dres, Mclhuen and Co., 19(>9, p. 1G8; y Thcodorc C. Sorensen, tValchmen.. , o¡>. cil., pp. 43-44.

1:1 Emilio Rabasa, o¡>. cil., p. 105.

216 L I M I T A C I O N E S A L PODER DEL PRESIDENTE

celebrar sesiones ordinar ias , c o m o ya lo hemos asentado, después del t re in ta y u n o de d ic iembre ; pero la comisión p e r m a n e n t e p u e d e convocar a u n a de las cámaras o a las dos, a sesiones ex t r ao rd ina -rias p a r a que se ocupen expresamente de los asuntos que señala la convocator ia respectiva. O sea, que se quiere que el congreso cele-bre sesiones del l 9 de sept iembre has ta que se agoten los asuntos en discusión, pero no m á s allá del ú l t imo d ía del año. Sin embargo , la comisión p e r m a n e n t e es n o m b r a d a po r las cámaras , y c o m o la const i tución no señala los casos en los cuales se debe reun i r el con-greso en sesiones ext raordinar ias , bien pud i e r a ser que la comisión p e r m a n e n t e convocara a tales sesiones al día siguiente de cer radas las ordinar ias , y que el congreso sesionara varios meses en esa f o r m a , pues el requisi to que la const i tución pide, en el sentido de que sólo se ocupen de los asuntos p a r a los cuales fue ron convocadas, no es obstáculo p a r a que la lista de asuntos sea ampl ia . Y no vemos ra-zón p o r la cual el congreso, al n o m b r a r a la comisión, no designe los miembros que supiera que es tar ían en la m e j o r disposición de cumpl i r su deseo. U n congreso que celebra sesiones largo t i empo o la g ran mayor ía de los meses del año, consti tuye u n a p reocupa-ción cons tan te p a r a el presidente , y tiene o p o r t u n i d a d p a r a realizar más acciones.1 4

e] Las facu l tades impl íc i tas : el ar t ículo 73 al conceder al con-greso sus facul tades , indica en la f racción x x x que p u e d e : "exped i r todas las leyes cjue sean necesarias, a ob je to de hacer efect ivas las facu l tades anter iores y todas las otras concedidas por esta consti tu-ción a los poderes de la un ión" . Estas facu l tades implícitas n o son facu l tades nuevas p a r a el congreso, sino son los medios p a r a hacer efect ivo el e jercicio de las atr ibuciones expresas que la ley f u n d a -men ta l señala a los poderes . L o que el congreso puede real izar a través de las facul tades implícitas, es reforzar las anter iores 29 f rac-ciones del p rop io ar t ículo 73 y también las otras funciones señaladas en la ley f u n d a m e n t a l . Sin embargo , no p u e d e desconocerse que la f racción seña lada es de suma impor tanc ia , pues facul ta al congreso a expedi r t oda una serie de leyes a f in de hace r efectivas facul tades consti tucionales, y como al expedir la ley, el congreso tiene ampl io m a r g e n para in t e rp re t a r la disposición const i tucional , bien p u e d e le-gislar en el sent ido de restr ingir facul tades al e jecut ivo.

Así, a u n q u e sea sólo un esquema teórico que puede convert i rse en real, q u e d a c laro que la const i tución no de jó de sa rmado al congreso f r en te al e jecut ivo fuer te que diseñó. Ac tua lmen te estas facul tades no ope ran c o m o controles, a u n q u e sí pueden llegar a serlo de acucr-

" Jorge Caipizo, La constitución..., o¡>. cit., pp. 351-352.

A U ; ü N A S U M ' — — »EL -.RESIDENTE 217 d o con las c i rcuns tancias y si M é x i c o camina , en los próximos años,

hac ia u n a sociedad m á s democrá t i ca en la cua l e l congreso real-m e n t e desempeñe el p a p e l p a r a el cua l f u e c r eado y existe: servir d e f r eno y equi l ibr io al p o d e r e jecu t ivo y asegurar , así, en f o r m a c a d a vez m á s efect iva, la l iber tad y la segur idad de los individuos.

3 . A L G U N A S L I M I T A C I O N E S AL PODER D E L P R E S I D E N T E

I n d u d a b l e m e n t e , en los úl t imos lustros el p res idente mex icMO h a a u m e n t a d o sus f acu l t ades y se h a for ta lec ido a tal g r a d o q u e se h a a f i r m a d o q u e su ac tuac ión n o e n c u e n t r a o t ro f r e n o q u e su m i s m a moderac ión . 1 8

Carecemos de u n es tudio ju r íd ico y sociológico sobre las l imita-ciones del pres idente mexicano. E m p e r o , en m i opinión, a lgunos d e los pr inc ipa les límites a l g r a n p o d e r de l pres idente en M é x i c o son :

a ] El tiempo, ya q u e su pe r íodo d u r a seis años y es const i tucional-m e n t e imposible q u e se {rueda reelegir.

b ] El poder judicial federal q u e conserva a lguna independenc ia , tal y corno ya lo examinamos , y q u e pro tege d e la violación los de-rechos h u m a n o s en el pa i s a t ravés de l " a m p a r o " , juicio q u e h a de-mos t rado cierto índice d e efect ividad.

c] Los grupos de presión, s iendo difícil p o d e r precisar has ta dón -de sus presiones h a n sido efectivas, p o r lo q u e se h a o p i n a d o q u e en México, en v i r t ud d e nues t ro sistema, sólo conocen y p u e d e n me-dir las presiones los g rupos q u e las real izan y el pres idente q u e las sufre.1 0

Pab lo González C a s a n o v a a f i r m a q u e los factores d e p o d e r en México son : los caudil los y caciques regionales y locales; el e jé rc i to ; el c le ro ; los la t i fundis tas , y los empresar ios nacionales y ex t ran je ros . 1 7

J a i m e González Gra f , e x a m i n a n d o las pr incipales l imitaciones c o n que se e n c o n t r ó el p res iden te Echeverr ía , sostiene q u e f u e r o n : las relaciones de d e p e n d e n c i a d e México respecto al exterior , el p o d e r de inversión d e las élites económicas y el pode r bu roc rá t i co d e las organizaciones obreras . 1 8

Por el cont ra r io , se h a o p i n a d o q u e los g rupos de presión a u m e n -tan la f u e r z a pol í t ica de l p res iden te en c u a n t o éste t iene el p o d e r de en f ren ta r los y decidi r las tensiones sociales q u e se p r o d u c e n d e

" Jacques Lambcrt, o¡>. cit., p. 516. " Da'niel Cosío Villegas, El sistema..., o/i. cit., p. 34. 17 Pablo González Casanova, op. cit., p. 27. " Jaime González Graf, op. cit-, p. 24.

218 L I M I T A C I O N E S A L PODI R D E L P R E S I D E N T E

esas pugnas , 1 " es decir , se convier te en a rb i t ro d e ellas; además , los grupos económicamen te poderosos y el pres idente están e s t r echamen-te vinculados, 2 0 p o r q u e el presidente , al a c u m u l a r u n a f o r t u n a fa -bulosa. per tenece a la élite económica del país.

Es i n d u d a b l e que existen g rupos que presionan al pres idente y n o le pe rmi t en toda la l iber tad de acción cjue el e jecut ivo desear ía . I n -teresante sería pode r real izar u n ensayo respecto a u n a serie d e ini-ciat ivas presidenciales sobre proyectos d e ley: examina r el proyecto original y las r e fo rmas que sufr ió después del in te rcambio d e opi-niones con diversos g r u p o s ; u n e j emplo p o d r í a n ser las diversas fases d e la r e f o r m a fiscal que quiso e fec tuar el pres idente Echever r ía . 2 1

Quizás en t re los g rupos d e presión m á s fue r tes q u e existen en Mé-xico ac tua lmen te , se e n c u e n t r a n los económicos, como la asociación d e banqueros d e México , la CONCAMIN ( confederac ión nac ional d e c á m a r a s indus t r ia les ) , la CONCANACO ( confederac ión nac iona l d e cá-m a r a s d e comerc io) y a lgunos grupos económicos regionales como el de Mon te r r ey , que inf luyen f u e r t e m e n t e en las decisiones econó-micas del gobie rno y que , an t e acciones presidenciales que les disgus-tan , t o m a n , p a r a pres ionar al presidente, med idas como fa l t a de inversiones, envío de d ine ro al ex t r an je ro y ret i ro d e p roduc tos

del mercado . 2 2

Esos g rupos d e asociaciones están reconocidos po r la ley, y es la

19 Cesar Enrique Romero, op. cil., p. I. 20 Salvador Valencia Carmona, op. cil., p. 12!). 21 En este sentido véase Daniel Cosío Villegas, La sucesión presidencial,

op. cil., p. '13. 2 2 S o b r e estos grupos e c o n ó m i c o s , Manuel Camacho, op. cil., p. 191, afir-

ma: "Sus mecanismos de influencia son muy variados, pues van desde: la obtención de subsidios, la negociación de los contratos públicos, la promo-ción de estilos de vida y patrones de consumo; hasta la salida de capitales, la presión patronal para una solución gubernamental favorable a ellos cil un conflicto laboral, el freno a la inversión privada, las campañas de ru-mores, el uso localizado de la fuerza y el paro de actividades. Aunque los grupos de presión en México no podrían imponer un cambio de sistema político en el que ellos se convirtieran en el elemento dominante y liegemó-nico, sí han sido capaces de vetar decisiones gubernamentales que aun tenien-do racionalidad en términos del sistema político perjudican a sus intereses inmediatos, como fue el caso de la reforma fiscal y de la supresión del ano-nimato de las acciones en 1972."

A su vez, Ilcrlha Lerncr de Sheibaum y Susana Ralsky de Cimet, op. cil., p 12, manifiestan que: "La correlación de fuerzas entre el presidente y los grupos económica y políticamente fuertes tiende a ser cambiante. Cuando prevalecía la desorganización social a consecuencia de la revolución, el poder del presidente era más extenso, es decir, tenía menos limitaciones sin embar-go, a medida (pie se estructuran diversos grupos de interés y presión, el presidente se enfrenta a mayores restricciones en el ejercicio de su autoridad."

AI .< ;UNAS L I M I T A C I O N E S A L P O D E R DEL P R E S I D E N T E 2 1 9

p r o p i a ley la que les o torga representac ión incluso en órganos d e admin i s t rac ión de inst i tuciones públ icas , tal y c o m o acontece con el ar t ículo 5 de la ley de 1970 q u e c reó el ins t i tu to m e x i c a n o de co-merc io exterior.2- ' '

A su vez, la organización ob re ra del país t ambién pres iona. U n e j emp lo se p u e d e d a r c u a n d o ocur r ió la deva luac ión de la m o n e d a en agosto d e 1976. El sector económico del gob ie rno —secre ta r ía de hac i enda y c réd i to públ ico y b a n c o de M é x i c o — op ina ron que la r ecomendac ión pres idencia l p a r a u n a u m e n t o d e salarios d e emer -gencia, de r ivado d e la devaluación , n o debía exceder del 8 % si se que r í an ob tener de la devaluac ión efectos positivos p a r a la econo-m ía mex icana . Sin embargo , los líderes obreros p res ionaron y nego-c ia ron con el secretar io del t r a b a j o y previsión social has ta lograr q u e la r ecomendac ión presidencial f u e r a del 2 3 % , lo q u e t r a j o efectos negativos p a r a la economía y p a r a los propios t r a b a j a d o r e s , y f u e u n a d e las causas inmedia tas de u n a segunda deva luac ión dos meses apenas después de la p r imera .

Algo de lo cjue Echever r ía n o p u d o hacer , fue dest i tuir a Fidel Vclázquez, corno líder de la CTM, con lo que se hub i e r a cub ie r to de glor ia "ape r tu r i s t a" . 2 4

Así, cjueda c la ro que diversos g rupos pres ionan al pres idente p a r a que tome su decisión en d e t e r m i n a d o sen t ido ; lo que es m u y difícil precisar es has ta d ó n d e pres ionan y has ta d ó n d e el p res idente se d e j a pres ionar , o has ta d ó n d e p u e d e resistir las presiones y no pres-tarles mayor a tención .

d] Los d e carácter internacional, ya que México es u n país econó-micamen te depend ien t e y desde el exter ior se p u e d e n t o m a r m e d i d a s q u e le a fec ten g ravemente , tales como la restricción de créditos, la f i jación d e altos a ranceles a sus ar t ículos y la l iber tad de t r a b a j o d e sus habi tan tes , a d e m á s de medidas d e t ipo político.

e] L a organización no controlada, como el nac imien to del "s indi-calismo independ ien t e " , f u e r a d e las centra les obreras adic tas al PRI y al gobierno, y q u e en pr inc ip io p u g n a p o r u n c a m b i o en las reglas del juego d e la organización y ac t iv idad sindicales.

f] L a prensa q u e m á s q u e u n a l imitación const i tuye en a lgunos casos u n a moles t ia ; así, las pág inas editoriales de a lgunos per iódicos a u n q u e su n ú m e r o de lectores no sea m u y g rande .

23 Véase Salvador Valencia Carmona, op. cil., p. 133; Lorenzo Meyer, op. cil., pp. 20-21; Marco Antonio Alcázar, Las agrupaciones patronales en México, México, El Colegio de México, 1977, p. 130; y Carlos Arrióla, Las organizaciones empresariales contemporáneas, en Lecturas de política mexi-cana, México, El Colegio de México 1977, pp. 329-335.

24 Gabriel Zaid, "La alianza tripartita", en Plural, diciembre de 1975, p. 52.

R E C A P I T U L A C I Ó N

Las principales conclusiones de este estudio son las siguientes:

| | En los países de America Latina, el gran problema de los siste-mas presidenciales, ha consistido por una parte en que el presidente debe contar con las facultades que se requieren en un país en vías de desarrollo, y por la otra, en que han de serle señaladas limitaciones para que no caiga en la arbitrariedad y se respeten las libertades de los individuos. Se ha intentado, más que limitar el poder del presidente a través de un equilibrio con el poder legislativo, ponerle

límites en el tiempo.

Q Así, el problema del sistema presidencial en América Latina im-plica el problema de todo su sistema político, y en el fondo se en-cuentra la vieja preocupación de cómo armonizar la libertad y el orden, la libertad y la autoridad; cómo limitar un poder que ha crecido en tal forma que determina el destino del país, y, en buena parte, las libertades de sus habitantes.

• Característica de los sistemas políticos contemporáneos es el pre-dominio del poder ejecutivo sobre los otros poderes y sobre los me-canismos de decisión política en el estado. Esta afirmación resulta cierta lo mismo en los países capitalistas que en los socialistas o co-munistas. Esta afirmación resulta cierta igualmente en los sistemas presidenciales que en los cuasipresidcnciales, parlamentarios, de ga-binete o de gobierno congresional.

Q Las causas del fortalecimiento del poder ejecutivo son diversas de acuerdo con cada país y su situación económica, política, social, cultural; sin embargo, encontramos factores que han influido en casi todos los países en el fenómeno contemporáneo de un poder eje-cutivo predominante: los problemas económicos, sociales y de pla-neación; los problemas de defensa y militares; su papel en las rela-ciones internacionales; la delegación de facultades legislativas, y el control de la opinión pública a través de los medios masivos de

información. [220]

R E C A P I T U L A C I Ó N

H Las causas del predominio del presidente mexicano son: a] es el jefe del partido predominante; b] el debilitamiento del poder legis-lativo; c] la integración, en buena parte, de la suprema corte de justicia; d] su marcada influencia en la economía; c] la institucio-nalización del ejército, cuyos jefes dependen de él; f] la fuerte in-fluencia sobre la opinión pública a través de los controles y faculta-des que tiene respecto a los medios masivos de comunicación; g] la concentración de recursos económicos en la federación, específica-mente en el ejecutivo; h] las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales; i] la determinación de todos los aspectos inter-nacionales en los cuales interviene el país, sin que para ello exista ningún freno en el senado; j] el gobierno directo de la región más importante, y con mucho, del país, como lo es el distrito federal, y k] un elemento psicológico: ya que en lo general se acepta el papel predominante del ejecutivo sin que mayormente se le cuestione.

• Un ejecutivo fuerte no es en sí antidemocrático, siempre y cuando esté controlado, esté subordinado al sufragio universal y sus actos estén enmarcados dentro de la ley fundamental.

Q Ninguno de los aspectos que mencionan los tratadistas como ma-tices parlamentarios en el sistema mexicano lo es, ya cjue en esos casos el presidente o el secretario de estado no son responsables políticamente ante el congreso, es decir, el congreso no los puede re-mover. Por ello, puede afirmarse que nuestra ley fundamental con-figura un sistema presidencial puro.

Q No necesitan refrendo ni deben llevarlo los decretos promulga-torios de las leyes aprobadas por el congreso porque no son actos propios del presidente y éste, de acuerdo con nuestra constitución, está obligado a promulgar (publicar) las leyes. Además, por el do-minio que el presidente tiene sobre los secretarios de estado, fácil le sería violar su obligación constitucional de promulgar las leyes, con sólo indicarles al secretario o secretarios respectivos que no re-frenden. La práctica de que los secretarios de estado refrendan el decreto presidencial promulgatorio de leyes es más que superflua, es viciosa, y debe desaparecer.

• El requisito que la constitución exige para ser presidente, de ser hijo de padres mexicanos por nacimiento, 110 debe suprimirse para abrirle las puertas de la presidencia de la república a una persona determinada, porque aparte del poco respeto que se demostraría una vez más por la constitución, lesionaría a la propia persona que así

222 R E C A P I T U L A C I Ó N

llegara a ser presidente, restándosele legitimidad a su elección y vul-n e r a n d o la institución de la presidencia.

Q] El principio de no reelección, durante la vigencia de la actual constitución, se derrumbó al existir el caudillo con la fuerza suficiente para abolirlo; sin embargo, con todas las fallas del sistema, México se ha ido institucionalizando y el principio de no reelección ha ope-rado : a part i r de la última reforma al artículo 83, se han efectuado ocho sucesiones presidenciales: cada uno de esos presidentes ha sido muy poderoso y — a pesar de los corrillos y rumores— ninguno se atrevió a reformar la constitución y lograr la reelección. Dentro del contexto político que vivimos, el principio de no reelección es una de las principales reglas de juego del sistema: la limitación al pre-sidente en el t iempo; si esta regla se alterara, se modificaría el equi-librio sobre el cual se sustentan las bases constitucionales y extracons-titucionales de nuestro sistema político, siendo muy difícil de precisar cuáles s e r í a n las consecuencias.

Q La protesta no constituye el cargo presidencial, porque con o sin ella, el ejecutivo está obligado a guardar y hacer guardar la consti-tución y además sería poner la protesta por encima de las propias elecciones. L a protesta es de carácter formal, aunque importante porque es la manifestación pública de la subordinación del presiden-te al orden jurídico.

El presidente debe prestar la protesta el 30 de noviembre. Si un presidente no rinde la protesta y pasan así varios días, el congreso le debe solicitar que lo haga, y si no accediera, sería causa de respon-s a b i l i d a d del presidente.

• Para los casos de e n f e r m e d a d del presidente se encuentra la dis-posición del nombramiento de un presidente interino para faltas tem-porales; sin embargo, este precepto no se ha empleado, y pienso que el problema está en manos del presidente, pues será únicamente él quien decida si su enfermedad merece o no la aplicación del pre-cepto, ya que tendría que ser él quien solicitara el nombramiento

del presidente interino. En caso de salidas al extranjero tampoco ha operado el sistema

de sustitución, misino que también tendría que solicitar el propio presidente. Creemos que las comunicaciones modernas hacen que aun en el extranjero el presidente pueda dar con rapidez y agilidad sus indicaciones, por lo cjue realmente no es necesaria dicha sus-titución. Respecto a la incapacidad o la inhabilidad físíca o mental del

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t i tular del ejecutivo, no queda más remedio que sea el congreso quien la califique.

n Las diferencias entre los secretarios de estado y los jefes de depar-tamento son: a] los primeros tienen la facultad de refrendo, los se-gundos no; b] 1,» irimeros son "altos funcionarios" y como tales gozan de fuero y son sujetos del juicio de responsabilidad política, los segundos no, y c] a los primeros se les f i jan requisitos constitu-cionales para poder ser nombrados, a los segundos no.

f~~] El presidente mexicano tiene múltiples facultades, y éstas pro-vienen cíe tres grandes fuentes: la constitución, las leyes ordinarias y el sistema político.

Q El presidente no posee la facultad de veto respecto de las refor-mas constitucionales porque: a] el artículo 72 se refiere únicamente a las leyes o decretos de carácter federal, es decir, en aquellas que interviene el congreso de la un ión ; b] las reformas constitucionales son obra del poder revisor de la constitución, órgano de jerarquía superior al congreso, ya que se encuentra ubicado entre el poder cons-tituyente y los poderes constituidos —legislativo, ejecutivo y judi-cial—, y 110 puede el presidente vetar la resolución de un órgano superior.

• El inciso c) del artículo 72 requiere, para poder superar el veto del presidente, un quorum de las dos terceras partes del número to-tal de los legisladores presentes, por las razones siguientes: a] los ante-cedentes del veto en las constituciones de 1824, 1836 y 1843; b] el pensamiento de la doctrina mexicana, entre ellos, Emilio Rabasa y Manuel Herrera y Lasso; c] el dictamen de la segunda comisión de constitución del congreso constituyente de 1916-1917; d] la juris-prudencia norteamericana, y e] el precedente en la realidad mexi-cana, pues así se ha procedido.

Q La distinción entre promulgación y publicación de la ley no sólo es superfina sino que puede resultar peligrosa. Si el presidente con-sidera que no se han satisfecho las formalidades del proceso legisla-tivo, será una razón para que interponga el veto y si éste es supe-rado, deberá prevalecer la opinión del legislativo. La constitución no da al presidente facultad para nuevas observaciones, pues daría lugar a un segundo veto; pero lo peligroso de la distinción estriba en que el presidente podría nulificar todo el procedimiento legislativo, si amparado en cjue no se satisficieron los requisitos de dicho pro-

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cedimiento no "p romulga" la ley. En esta fo rma , el proceso legisla-t i v o quedar ía c o m p l e t a m e n t e en sus manos, y tan no es éste el sentido de nuestra constitución, que ella impone la publicación (promulgación en la terminología del art ículo 89) como una obli-gación que no puede eludir el presidente. Él t iene que publicar , le parezca o no la ley, y si no lo hace es causa del juicio de responsa-bil idad política.

Q L a constitución autoriza al ejecutivo pa ra legislar porque : a] en épocas de emergencia se necesitan decisiones ráp idas ; b] es quien cuenta con personal competente en el aspecto técnico, y c] los po-deres legislativos se ocupan de las cuestiones generales, y las leyes necesitan ser precisadas, por lo que se d e j a esta labor en manos del

ejecutivo.

Q El presidente mexicano, por disposición constitucional, puede rea-lizar funciones legislativas en cinco supuestos: a] los casos de emer-gencia, según el art ículo 29; b] las medidas de salubridad, según la fracción xvt del ar t ículo 73; c] los t ra tados internacionales, según la fracción i del artículo 76 y la x del 89 ; d] la facul tad reglamen-taria, según la fracción i del artículo 89, y, e] la regulación econó-mica, según el segundo pá r ra fo del artículo 131.

Q Las razones por las cuales el presidente h a logrado subordinar al poder legislativo y a sus miembros, son principalmente las siguien-tes: a] la gran mayoría de los legisladores pertenecen al PRI, del cual el presidente es el jefe, y a través de la disciplina del part ido, ap rueban las medidas que el ejecutivo desea; b] si se rebelan, lo más probable es que estén terminando con su carrera política, ya que el presidente es el gran dispensador de los principales cargos y puestos en la administración pública, en el sector paraestatal , en los de elección popular y en el poder judicial ; c] por agradecimiento, ya cjue saben que le deben el sitial; d] además del sueldo, existen otras prestaciones económicas que dependen del líder del control político, y, e] la aceptación de que el poder legislativo sigue los dic-tados del ejecutivo, lo cual es la act i tud más cómoda y la de me-nor esfuerzo.

P ] Las decisiones sobre los movimientos militares en caso de guerra, están fue ra del control judicial, ya que el presidente tiene la facultad de movilizar el ejército, la a r m a d a y la fuerza aé rea ; an te la sus-pensión de garantías —que es casi necesaria en caso de guerra—,

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otra serie de actos del presidente también estarán fue ra del alcance de la revisión judicial.

• In te rp re tada correctamente la ley fundamenta l , el presidente no puede enviar t ropas al exterior sin la autorización del congreso, porque si lo hiciera, estaría efectuando, sin tomar en cuenta al con-greso, u n a decisión que puede traer consigo la guerra, y es claro que la constitución repar t ió esta facul tad entre los órganos políticos; es decir, p a r a que el presidente declare la guerra se necesita la auto-rización del congreso medíante u n a ley.

• Cuestión difícil es precisar cuándo puede el presidente hacer uso de la fuerza pública para preservar la seguridad inter ior ; una respuesta genérica podr ía ser la siguiente: existe una paz mínima pa ra el desarrollo d é la vida cot id iana; si ella peligra, el presidente puede hacer uso de esta facultad. La regla anter ior es de aristas no bien definidas, pero hay que aclarar que en el ejercicio de la facul-tad a que nos referimos, no se deben violar los derechos humanos. Si la situación llegase a configurar una emergencia, el presidente tiene que solicitar al congreso la suspensión de las garant ías indi-viduales, es decir, el solo criterio del presidente no es suficiente p a r a calificar lo crítico de la situación sino que p a r a ello se requiere la intervención del c o n g r e s o .

• Las principales atr ibuciones del presidente en mater ia de relacio-nes exteriores son: a] es quien representa al país ante el exterior; b] es quien celebra los t ra tados y convenciones diplomáticas con la aprobación del senado; c] es quien interpreta, abroga y denuncia los t ra tados; d] es quien construye la política internacional del país: o sea, reconoce o n o reconoce a los gobiernos extranjeros, decide la r u p t u r a de relaciones, celebra las alianzas, realiza las declaraciones de política internacional y determina el sentido de la votación del país en los organismos internacionales.

Q Los instrumentos por medio de los cuales el presidente mexicano tiene en sus manos amplios y variados aspectos de la economía son muy diversos; pero entre los más importantes están la política mo-netaria, la política fiscal, la política de precios, la política de inver-sión y obras públicas, la política de importaciones y exportaciones, la política de petróleo, petroquímica y gas, la política de energía eléctrica, la política de aguas, la política forestal, la política indus-trial, la política turística y todo el sector de organismos descentra-lizados y empresas de part icipación estatal.

226 R E C A P I T U L A C I Ó N

• La ley de ingresos y el presupuesto de egresos ponen en manos del presidente la política fiscal de la federación y del distrito federal y la determinación de cuán to se va a gastar, en qué se va a gastar y cómo se va a gas tar ; pa ra poder solventar dichos gastos, el ejecu-tivo hace un cálculo aproximado de los ingresos que necesita, los que en su mayoría provendrán de los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, y este cálculo lo plasmará en la ley de ingresos. Pero, también en la propia ley, se hace el cálculo de los recursos que se necesitarán pa ra cubrir el presupuesto y que no provendrán de tales impuestos, derechos, productos y aprovechamientos.

Q En México, el congreso ha claudicado de su poder de la bolsa y ha ent regado la política fiscal, de empréstitos, de deuda pública y de gasto, en manos del presidente, y de antemano- ha declarado que no va a ejercer las funciones de control que en tales aspectos le atri-buye la constitución. U n e jemplo de ello se encuent ra en el art ículo segundo de la ley de ingresos de la federación para el ejercicio fis-cal de 1978.

Lo anter ior constituye uno de los síntomas más graves y a larman-tes de la subordinación de nuestro poder legislativo al ejecutivo.

• Al 30 de junio de 1976, los organismos descentralizados alcan-zaron la c i f ra de 124 y las empresas de participación estatal mayo-ritaria, la de 387. Y no es sólo la cant idad lo importante , sino la calidad. Así, el presidente tiene en sus manos : el aspecto de segu-ridad social, a través del instituto mexicano del seguro social y el instituto de seguridad y servicios sociales de los t rabajadores al ser-vicio del es tado; la política eléctrica, a través de la comisión federal de electricidad y varias compañías de luz y fuerza ; las principales comunicaciones, a través de ferrocarriles nacionales de México y va-rias empresas de ferrocarriles, aeroméxico, s. a., aeropuertos y servi-cios auxiliares, caminos y puentes federales de ingresos y servicios conexos, sistema de t ransporte colectivo, teléfonos de México, em-presas de servicios portuar ios; la política de hidrocarburos, a través de petróleos mexicanos; fuer te injerencia en el problema habitacio-na l , a t r avés d e INFONAVIT, el FOVISSSTE; e n a spec to s fo res ta les y fertilizantes, a través de varios organismos de carácter forestal y guanos y fertilizantes de México, s. a . ; importante intervención en siderurgia, a través de altos hornos de México, s. a., siderúrgica Láza-ro Cárdenas-Las Truchas , s. a., siderúrgica nacional, s. a . ; en materia de alimentos, a través de CONASUPO, alimentos balanceados de Mé-xico, múltiples ingenios azucareros, productos pesqueros mexicanos, s. a., e insti tuto mexicano del café.

R E C A P I T U L A C I Ó N 227

• El p rocurador general de la república, de acuerdo con los art ícu-los 21 y 102 constitucionales, es quien ejerce la acción penal . 0 sea. que en manos del presidente queda el ejercicio de esta atr ibución tan delicada.

En los casos concretos, el p rocurador decide si se «jercita o no la acción penal , y para su decisión se debe basar en los elementos de convicción del propio caso; pero lo difícil de la situación es que el p rocurador decidirá discrecionalmente tal ejercicio y si no lo lleva a efecto, los interesados en que la persecución se cumpla , no pueden hacer nada , ya que la suprema corte de justicia ha resuelto que pa ra estos casos no procede el juicio de amparo porque se pri-varía de dicha facul tad al ministerio público.

De aquí que el ministerio público tenga en México el monopo-lio de la acción penal , aunque existen algunos casos excepcionales en que la persecución de los delitos la realiza un órgano distinto.

El ministerio público se puede desistir de la acción penal, pero es facul tad del juez in terrumpir o no el proceso, ya que dicho caso, habiendo salido de la del ministerio público se encuent ra b a j o su jurisdicción. Sin embargo, en México, el ministerio público incluso se ha llegado a desistir de la acción penal existiendo ya sentencia de pr imera instancia y encontrándose el caso en conocimiento de la se-gunda instancia. Esta situación ant i jur ídica y avasalladora del poder judicial sólo comprueba la gran discrecionalidad que el ministerio público tiene en el ejercicio y en el desistimiento de la acción penal , cuando el uso de ésta no debería ser de carácter arbitrario, sino estar sujeto a normas.

Q Las únicas facultades jurisdiccionales que posee el presidente son las que tiene en mater ia agraria de acuerdo con el ar t ículo 27.

• La suprema corte posee cierta independencia f rente al poder ejecutivo, pero ¡puede af irmarse que esa autonomía sufre menosca-bo en los casos en que el ejecutivo está interesado polí t icamente en la resolución.

• El procedimiento de destitución de miembros del poder judicial establecido en el ar t ículo 111 vulnera la independencia del c i tado poder y pone sobre su cabeza la espada que puede caer a voluntad del presidente. Bien conocemos que el poder legislativo no se opon-drá a la ¡petición ¡presidencial: baste como ejemplo la solicitud del 19 de diciembre de 1932. Por tanto, dichos párrafos deben desapa-recer de nuestra constitución, si queremos reforzar la autonomía de nuestro ¡poder judicial.

RECAI'IL UL.ACIÓN

• El hecho de ser el jefe real del PRI, otorga al ])residente una se-rie de facultades situadas más allá del marco constitucional, como son la designación de su sucesor, el nombramiento de los goberna-dores, los senadores, de la mayoría de los diputados, de los princi-pales presidentes municipales; por ser el PRI un par t ido predominan-te y semioficial integrado por sectores, le da al presidente control sobre las principales organizaciones obreras, campesinas, profesiona-les y de diversa índole —populares, en la jerga del propio par t ido— que representan, cuando menos hasta ahora, las organizaciones más fuertes de México.

Q El presidente es el gran elector de su sucesor, sin que nadie lo dude, pero es más, ni siquiera se le critica. Por el momento , todo hace suponer cjue se acepta esta prerrogativa del presidente, sin que sea posible poder decir cuál será el desarrollo de esta función presi-dencial o hasta cuándo estas reglas del juego van a funcionar .

n L a pregunta de ¿cómo es posible que de la noche a la mañana , el hombre polí t icamente poderoso se convierta casi en sólo un ciu-d a d a n o más?, la podemos responder en el sentido cíe que la presi-dencia se ha institucionalizado, y los verdaderos instrumentos del poder en México responden al cargo del presidente y no a la per-sona; entre los más importantes de éstos podemos mencionar : el apoyo de los principales sindicatos y agrupaciones campesinas y po-pulares, el apoyo del par t ido predominante y el apoyo del ejército.

Q La responsabilidad del presidente exigida a través de un proceso implica fundamenta lmen te un problema político: un enfrentamíento total y f rontal entre los poderes ejecutivo y legislativo, teniendo este último la interpretación de la extensión de las cláusulas por las cua-les se le exige responsabilidad al presidente; por tanto, el quid del juicio de responsabilidad del presidente se encuentra en si se reúnen en la cámara de diputados los votos para acusarlo, y si se reúnen en el senado los votos para destituirlo.

[2] La frase "por traición a la patr ia y delitos graves del orden común" contenida en el art ículo 108, no se puede interpretar res-trictivamente, porque si no, ¿qué se podría hacer jur ídicamente ante un presidente que aboliera el sistema republicano y decidiera reele-girse, que suprimiera al poder legislativo o judicial, el sistema federal o las garant ías constitucionales?

Contestar que nada se puede hacer, equivale a manifestar cjue la constitución es una serie de declaraciones sin vigencia, o vigentes

RECAPITULACIÓN 22Í)

conformes a la voluntad presidencial; esto no es posible en un sis-tema consti tucional: la norma constitucional establece la sanción co-rrespondiente en caso de ser violada. L a constitución prevé los pro-cedimientos p a r a su propia defensa.

En consecuencia, la frase en cuestión hay que interpretar la en el sentido de que el presidente es responsable si rompe o t ra ta de rom-per el orden constitucional, o si no cumple sus obligaciones consti-tucionales y este incumplimiento quiebra el sistema de gobierno. Desde luego que dicha r u p t u r a y tal incumplimiento t ienen que ser muy graves, y de seguro el congreso no se a t reverá a iniciar un juicio de responsabilidad si 110 han causado conmoción nacional y si 110 se siente respaldado por la opinión pública. Exigir responsa-bilidad a un presidente es algo serio, con lo que 110 se puede jugar, pero si no queda otro remedio pa ra preservar el sistema constitucio-nal y legal del país, hay que hacerlo.

1~~1 Las facultades que la constitución confiere al poder legislativo respecto a l ejecutivo como controles políticos o que pueden conver-tirse en controles políticos son: a] el poder de la bolsa; b] la ratifi-cación de determinados actos; c] el juicio político de responsabil idad; d j las sesiones extraordinarias, y, e] las facultades implícitas.

• Algunos de los principales límites al g ran poder del presidente en México son: a] el t i empo; b] el poder judicial federal ; c] los gru-pos de presión; d] los de carácter internacional ; c] la organización 110 controlada, y, f] la prensa.

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