Interoperabilidad en la Gestión Pública

Universidad de San Andrés

Escuela de Negocios

Maestría en Gestión de Servicios Tecnológicos y Telecomunicaciones

Interoperabilidad en la Gestión Pública

Autor: Sánchez, Claudia

Legajo : 27089652

Director/Mentor de Tesis: Prince, Alejandro

Interoperabilidad en la Gestión Pública. Maestría en Gestión de Servicios Tecnológicos y Telecomunicaciones Alumna: Ing Claudia Sanchez Director de Tesis: Dr. Alejandro Prince Director Maestría: Dr. Enrique Hofman


Maestría en Gestión de Servicios Tecnológicos y de

Telecomunicaciones

Ing. Claudia A. Sanchez 2-92

“If computers of the kind I have advocated become the computers of the future, then computing may someday be organized as a public

utility just as the telephone system is a public utility... The computer utility could become the basis of a new and important

industry.” — John McCarthy, 1961

Índice: Interoperabilidad en la Gestión Pública.

1. Justificación del Trabajo de Investigación -‐‑ Interoperabilidad en la Gestión Pública. .. 3 1.1. Resumen Ejecutivo ......................................................................................................... 3 1.2. Planteo de la problemática ............................................................................................. 3 1.3. Finalidad y Alcance del trabajo de Investigación .......................................................... 5 1.4. Objetivo .......................................................................................................................... 5 1.5. Hipótesis ......................................................................................................................... 6 1.6. Metodología .................................................................................................................... 6 2. Marco Teórico ................................................................................................................ 9 2.1. Capítulo I: Interoperabilidad .......................................................................................... 9 2.1.1. Definición ....................................................................................................................... 9 2.1.2. Definir el Concepto de Interoperabilidad y su Evolución de la mano de los Cambios en la Tecnología. ................................................................................................................................ 13 2.1.3. Principios de la Interoperabilidad ................................................................................. 20 2.1.3.1. Dimensiones ................................................................................................................. 20 2.1.3.2. Niveles .......................................................................................................................... 24 2.1.3.3. Interoperabilidad y la gobernanza ................................................................................ 25 2.1.4. Normativas ................................................................................................................... 26 2.1.5. La Interoperabilidad en la Administración Pública ...................................................... 31 2.1.6. Como evoluciono del Gobierno Electrónico al Gobierno Abierto ............................... 37 3. Capítulo II: Modelos de Interoperabilidad ................................................................... 41 3.1. Interoperabilidad en España ......................................................................................... 41 3.2. Interoperabilidad en Colombia ..................................................................................... 41 3.3. Interoperabilidad en Estonia ......................................................................................... 42 3.4. Interoperabilidad en Neuquén ...................................................................................... 44 3.4.1. Antecedentes TIC de la Provincia del Neuquén ........................................................... 46 3.4.2. Objetivos de Gestión del Gobierno de la Provincia del Neuquén .............................. 47 3.4.3. Modelo de Integrabilidad de la Provincia del Neuquén ............................................... 48 3.4.4. Normativa del Modelo de Integrabilidad ..................................................................... 51 3.4.5. Indicadores Modelo de Integrabilidad .......................................................................... 52 3.4.5.1. Convenios de Integrabilidad ......................................................................................... 52 3.4.5.2. Fuentes Auténticas que publican web servicies ........................................................... 53 3.4.6. Pasos a Futuro .............................................................................................................. 54 4. Capítulo III: Situación Actual ...................................................................................... 55 4.1. Barreras y/o oportunidades y beneficios de la Interoperabilidad en la Gestión Pública para el Gobierno y para el Ciudadano ........................................................................................... 55 4.1.1. Cultura Organizacional ................................................................................................. 60 4.1.2. Burocracia Estatal ......................................................................................................... 63 4.1.3. Técnicas ........................................................................................................................ 65 4.2. Describir las perspectivas y proyectos actuales en la Administración Nacional ......... 65 5. Capítulo IV: Conclusiones y Recomendaciones .......................................................... 68



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5.1. Conclusiones ................................................................................................................ 68 5.2. Recomendaciones ......................................................................................................... 80 6. Anexos .......................................................................................................................... 82 6.1. Profesionales Consultados ............................................................................................ 82 6.2. Preguntas Realizadas .................................................................................................... 83 7. Bibliografía ................................................................................................................... 84 8. Índice de Ilustraciones .................................................................................................. 89 8.1. Índice de Figuras .......................................................................................................... 89 8.2. Índice de Tablas ............................................................................................................ 89



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1. Justificación del Trabajo de Investigación -‐‑ Interoperabilidad en la Gestión

Pública.

1.1. Resumen Ejecutivo

El presente trabajo se ocupa del análisis del concepto de la Interoperabilidad en la Gestión

Publica. Primeramente se profundizó en una definición del término Interoperabilidad y

posteriormente se realizaron entrevistas a expertos en el tema. Para dichas entrevistas se

confeccionaron preguntas abiertas basadas en la hipótesis planteada en este trabajo de tesis.

Se relevaron modelos de implementación de varios países, la provincia de Neuquén.

1.2. Planteo de la problemática

En esta tesis se verán los principales aspectos y/o comportamientos para enfrentar una

implementación de Interoperabilidad en la Gestión Pública Nacional, como ser las barreras

culturales, técnicas, económicas y organizacionales. Quedarán fuera de alcance del presente

trabajo las barreras políticas; solo se mencionará la importancia del Gobierno Nacional como

ámbito de implementación. Estas barreras están fuertemente identificadas, dado que ya en el

siglo pasado existieron trabajos sobre las dificultades que conlleva en una organización el

cambio cultural, en forma general, y puntualmente en la Administración Pública Nacional (en

adelante APN), así como también la falta de impulso. Si bien existe la Ley Orgánica de

Transparencia y Acceso a la Información Pública (24/2004), en lo que se refiere a la

distribución y comunicación de información entre entes Públicos, no se encuentran evidencias

de que se estén tomando medidas a nivel nacional sobre este aspecto.

El 30 de diciembre de 2008 se creó el Componente de Interoperabilidad para el Gobierno

Electrónico, en el ámbito de la Secretaría de Gabinete y Gestión Pública. La medida fue

aprobada mediante la Resolución No. 99/2008 )y tiene por objeto establecer la política de

intercambio de información por medios electrónicos en la administración pública nacional. El



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Componente de Interoperabilidad para el Gobierno Electrónico depende de la Oficina

Nacional de Tecnologías de Información (ONTI), de la Secretaría de Gabinete y Gestión

Pública (SGGP), de la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM). -MAIS – Marco de

Interoperabilidad en Salud1.

El presente trabajo no se adentrará en las teorías de la constitución de los estados

modernos, planteados en los estudios de Adam Smith, Karl Marx y Emile Durkheim. En los

cuales se analiza la fragmentación de los estados por la introducción del concepto de división

del trabajo, producto bruto interno, moneda, etc.

Rifkin(2002), sugiere que existen paradigmas tanto económico como sociales que

intervienen en las relaciones entre organismos y cómo evolucionan gradualmente; en este

caso la APN y los ciudadanos.

De existir un lineamiento a nivel nacional en cuanto a la implementación de la

Interoperabilidad; se analizará un modelo como los de la provincia de Neuquén y el de

Estonia. En base a un relevamiento a realizarse en dicha provincia, se tratará de identificar

lineamientos principales para la implementación de la interoperabilidad.

El porqué de tomar como modelo la provincia de Neuquén es dado que desde la

Directiva 001 GE del año 2008 en el cual tienen como objetivo “Deben converger organismos

del estado y empresas privadas, el alcance es tan amplio que ciento o miles de organizaciones

deben integrarse. Solo una arquitectura de INTEGRABILIDAD eficiente, eficaz y sustentable

ante los cambios organizacionales, políticos y tecnológicos puede permitir su construcción.”

La provincia esta en un alto grado de avance del proyecto y puede servir como modelo para

otras provincias, y tomarlo como principio para la inclusión Nacional.



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1.3. Finalidad y Alcance del trabajo de Investigación

La finalidad del presente trabajo es identificar las principales barreras en la

implementación de la interoperabilidad en los organismos de la Administración Pública

Nacional Argentina.

El trabajo se ocupa de relevar diferentes definiciones del eje central de la presente tesis, la

interoperabilidad, realizando una investigación.

1.4. Objetivo

El presente trabajo de Tesis tiene como objetivo primario

• Describir la evolución del concepto de la Interoperabilidad en la Gestión Pública de

Argentina.

Como Objetivo secundario:

• Definir el concepto de Interoperabilidad y su evolución de la mano de los cambios

en la tecnología.

• Analizar y describir los antecedentes mundiales en el tema, Estonia (caso).

• Enunciar los antecedentes, Normativas regulatorias de la Interoperabilidad en el

Estado Nacional.

• Definir las barreras y/o oportunidades y los beneficios de la Interoperabilidad en la

Gestión Pública para el Gobierno y para el Ciudadano.

• Describir las perspectivas y proyectos actuales en la Administración Nacional.



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1.5. Hipótesis

Identificar los principales aspectos y/o comportamientos a enfrentar en Argentina ante una

implementación Nacional de Interoperabilidad.

1.6. Metodología

En base a la investigación realizada, las entrevistas y junto a lineamientos básicos

del Management; se realizó un análisis que permitió la identificación de las Barreras

Principales en la Implementación de la Interoperabilidad en la Gestión Pública. Por lo tanto se

utilizará un paradigma de tipo mixto utilizando tanto métodos cualitativos como

cuantitativos.

Para el actual trabajo de investigación del tema estudiado, se utilizaron las

siguientes herramientas metodológicas:

• Revisión bibliográfica: de diferentes autores, entre los cuales podemos resaltar: El

libro blanco de Interoperabilidad, Carta Compromiso con el Ciudadano, agendas

digitales, entre otros. Así como también se relevaron publicaciones electrónicas,

memorias e informes de Organismos públicos, presentaciones a charlas en la

temática.

Adicionalmente se recurrió a la consulta de diferentes artículos

académicos y profesionales sobre la temática de Interoperabilidad, XROAD,

Blockchain, Cloud en Argentina, Latinoamérica, España, Estonia.

● Revisión de white papers: debido a la actualidad de los temas tratados, se

consultaron artículos de diferentes fuentes reconocidas como ser: BBC, OEA, IEEE,

ISA,RTA, CEPAL, BID, INAP, entre otras.

● Entrevistas: se realizaron entrevistas a expertos, a funcionarios públicos en ejercicio

de su cargo y anteriores. El objetivo de las mismas es reunir información sobre la

Interoperabilidad en la Administración Pública y descubrir las barreras que enfrenta

la misma para la adopción de la Interoperabilidad.



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Se confeccionó la siguiente tabla metodológica:

Tabla 1: Metodología de Investigación



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El Capítulo I: “Interoperabilidad” Se tratan de varias definiciones de Interoperabilidad, su

evolución de la mano de la tecnología, los principios de la Interoperabilidad y Normativas,

entre otras.

El Capítulo II: “Modelos de Interoperabilidad” Se trata algunos casos de estudio. Se presentan

cuatro casos de uso que demuestran cómo los países determinan el qué, cuándo y cómo

adoptar la Interoperabilidad.

El Capítulo III: “Situación Actual” Se identifican las Barreras y/o oportunidades y beneficios

de la Interoperabilidad, perspectivas y proyectos actuales en la Administración Pública.

Entrevistas con expertos en la materia.

El Capítulo IV: “Conclusiones y Propuestas” Este capítulo se presenta la conclusión del trabajo

y una propuesta sobre la implementación de la Interoperabilidad en la Gestión Pública.

Cambiar nuestra vida diaria y la manera en que nos relacionamos como Ciudadanos frente al

Estado.



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2. Marco Teórico

2.1. Capítulo I: Interoperabilidad

2.1.1. Definición

Desde principios del nacimiento de la especie humana ha habido muchos medios

de comunicación; así como muchos dialectos a través de los siglos; y hubo diferentes tipos de

“codificadores y/o traductores” como por ejemplo La Piedra Rosetta, que gracias a ser el

primer texto plurilingüe antiguo descubierto en tiempos modernos permitió descifrar los

jeroglíficos egipcios convirtiéndose así en una ayuda de traductor. Análogamente se fueron

encontrando o mejor dicho descubriendo diferentes traductores a lo largo de los milenios.

Como enuncian en la Carta Compromiso con el Ciudadano, “ Desde los orígenes de la

humanidad hemos tenido la necesidad de relacionarnos y comunicarnos, desarrollando y

utilizando diversos medios, desde primitivas señas, dibujos, señales de humo, hasta alcanzar

lenguajes más complejos… (Delorenzi & Solari Parravicini, 2009, p. 13)

Pensar en ello en cuanto al idioma como medio de comunicación de la humanidad

que es el lenguaje. Podemos hablar de forma similar de lo que sucede en las organizaciones, si

todas ellas usaran el mismo idioma, el proceso de comunicación entre ellas no sería un

problema. Con ello comienza a aparecer el término de interoperabilidad.

Desde los 80’s se comienzan a tener las primeras definiciones de

interoperabilidad, pero no se puede desprender en un solo concepto dado que hay que

encuadrarlo en un contexto, es por ello que se encuentran tantas definiciones. Muchas

definiciones delimitan a la interoperabilidad al área técnica y otras introducen conceptos de

procesos, organizacionales y humanos.



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El concepto de interoperabilidad también se relaciona, en el caso del estado, con

el gobierno abierto ( se verá en detalle en el siguiente apartado), la obligatoriedad de las

entidades y la definición de quien o quienes son los dueños de los datos, el último punto no es

un tema menor. Por citar un ejemplo la base de datos del Registro Nacional de las Personas

tiene todo el registro de los ciudadanos y a su vez el ANSES tiene todos los registros

jubilatorios…¿Quién es el dueño de los datos?, ¿Qué alcance tienen?, ¿Es legal compartir

estos datos?, Límites legales, etc. , son puntos que se tienen que tener muy en cuenta para

poder implementar Interoperabilidad en forma exitosa.

Por lo antes expuesto, en el presente trabajo se recolectaron varias de las

definiciones de Interoperabilidad para poder concluir en una definición más acertada de la

misma.

(1990) IEEE: Institute of Electrical and Electronics Engineers

“...la habilidad de dos o más sistemas, redes de comunicación, aplicaciones o componentes para intercambiar información entre ellos y para usar la información que ha sido intercambiada” (Bueno de la Fuente & Dra Ana Alice Baptista, 2008, p. 3)

En la definición que nos acerca la IEEE, se puede observar que es netamente técnico dado

que solamente enumera la parte hardware y de software que es esencial para el intercambio,

excluyendo los procesos, las personas relacionadas tanto físicas como jurídicas, unidades

territoriales, etc.

Por otro lado la definición de la ISO, es muy parecida a la citada anteriormente sigue bajo

el mismo lineamiento netamente técnico

(2002) ISO:International Organization for Standardization

“Habilidad de dos o más sistemas (ordenadores, medios de comunicación, redes, software y otros componentes de tecnología de la información) de ingresar e intercambiar datos de acuerdo con un método definido, de forma de obtener los resultados esperados. “ (Corte, 2007).



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Unos años más tarde se tienen definiciones con una visión más integral que las anteriores

puesto que, incluyen en el concepto de Interoperabilidad, las relaciones de las

organizaciones, los procesos, los recursos y la información entre ellos. Utilizando las TICs

como canal de intercambio y no como el eje central de la definición de Interoperabilidad.

A continuación se citan las definiciones de ONTI y CLAD. En la definición de la ONTI

aparece no sólo la definición técnica, sino como también se pueden observar los conceptos de

ventanilla única (incluye al ciudadano), integración de los organismos y de la habilidad de los

mismos a relacionarse. Además aparece el concepto de coordinar los procesos de negocios

públicos y sus objetivos en común, éstos son conceptos fundamentales para la definición de

Interoperabilidad. En la definición de CLAD incluyen, además de los conceptos introducidos

por la ONTI, el concepto del valor de la información y los beneficios del intercambio de la

misma.

(2007) ONTI: Oficina Nacional de Tecnologías de Información

Capacidad de un conjunto de organismos para elaborar y ejecutar coordinadamente procesos de negocio público que provean sistemáticamente servicios a la sociedad cumpliendo los principios de Simplificación Registral y Ventanilla Única

(2010) CLAD: Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo

...habilidad de organizaciones y sistemas dispares y diversos para interactuar con objetivos consensuados y comunes y con la finalidad de obtener beneficios mutuos. La interacción implica que las organizaciones involucradas compartan información y conocimiento a través de sus procesos de negocio, mediante el intercambio de datos entre sus respectivos sistemas de tecnología de la información y las comunicaciones(Criado & Jiménez, 2010, p. 5)

Se podría seguir citando las distintas definiciones que dan internacionalmente acerca del

concepto de Interoperabilidad; pero sin desmerecer las citas expuestas anteriormente, la



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enunciada en la “Declaración de Interoperabilidad de Valencia”, se identificó como una de

las más integrales de todas relevadas en el ámbito de este estudio.

...La interoperabilidad es un elemento multidimensional, que integra los aspectos técnico, semántico, organizativo, jurídico y cultural, exigiendo la existencia de equipos humanos especializados y multidisciplinares dentro de las administraciones y el fomento de grupos de trabajo interadministrativos y de órganos de composición mixta público-privada de interoperabilidad.(Interoperabilidad Cumbre Europea de, 2006)

Como se puede apreciar en la cita anterior, involucra aspectos técnicos, organizativos,

jurídicos y culturales, así como también recursos humanos que, como se verá más adelante en

el presente estudio, son las dimensiones que constituyen el concepto de Interoperabilidad. Por

todo lo dicho anteriormente, en esta definición se puede considerar el elemento

multidimensional; asimismo la Cumbre Europea señala la composición mixta entre

organismos públicos y privados.

...El elemento clave para que la interoperabilidad sea real es el factor humano. Es fundamental la formación y especialización de las organizaciones y de los responsables y empleados públicos, orientando su gestión y acción burocrática y pública hacia la coordinación, la interoperabilidad y hacia la compartición de tecnología, información y conocimiento...” (...)“...La interoperabilidad ha de orientarse plenamente al ciudadano.(Interoperabilidad Cumbre Europea de, 2006)

Hasta este momento no se podían identificar todos los clientes que utilizaban la

Interoperabilidad para un fin; en definiciones anteriores mencionan solamente las

organizaciones tanto públicas como privadas y su relación; en esta cita se incluye al

ciudadano como participe en el proceso macro, incluyéndolo como uno de los objetivos

centrales tanto de la Interoperabilidad como para el gobierno electrónico y abierto. Como

veremos en el capítulo II, y siguiendo los principios de Estonia , en los que definen que los

ciudadanos tienen que brindar la información que le requiera un organismo estatal, pero

solamente una vez “Once-Only”

“...La interoperabilidad se sustenta sobre el principio de neutralidad tecnológica...”.



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Como se dijo anteriormente, podemos seguir citando muchas definiciones con

puntos en común, la idea es poder adentrarnos más al término que contenga todas las aristas

de la Interoperabilidad. Para ello, se concluirá, en el apartado 2.1.3.3, con una definición final

que involucre todos los aspectos que se consideren necesarios para que el término

Interoperabilidad sea el más apropiado.

2.1.2. Definir el Concepto de Interoperabilidad y su Evolución de la mano

de los Cambios en la Tecnología.

Dado que el concepto de Interoperabilidad tenía una definición más técnica, al principio

se lo definía como tecnología de información; Así mismo, en el paper bajo el nombre

“Impacto de las tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) para disminuir la

Brecha Digital en la Sociedad Actual”; se define como Tecnología de Información a

“… el conjunto de procesos y productos derivados de las nuevas herramientas (hardware y

software), soportes de la información y canales de comunicación relacionados con el

almacenamiento, procesamiento y transmisión digitalizada de la información.” (Díaz Lazo,

Pérez Gutiérrez, & Bacallao, 2010, p. 82)

Asimismo, al hablar de mecanismos para la incorporación de las TICs,

…El desarrollo acelerado de las telecomunicaciones e informática en la segunda parte del siglo pasado y el surgimiento y proliferación de Internet en la década pasada, ha influenciado prácticamente en todos los campos del quehacer humano. La digitalización se esparció en todo el mundo; ahora no sólo es importante reducir la separación entre “los que tienen” y “los que no tienen”, es fundamental reducir también la separación que Internet acentúa entre los que saben y los que no saben. El impacto de la digitalización en la sociedad es evidente y cada vez más amplio. (Díaz Lazo et al., 2010, p. 82)

El cambio tecnológico más importante para hablar de interoperabilidad sin duda son las

redes de comunicaciones y su evolución. Si bien, los primeros escritos del concepto de redes



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datan de la década del ’50. Paul Baran, uno de los investigadores del Departamento de

Defensa de los Estados Unidos desarrolló el concepto “Distributed Adaptive Message Block

Switching” que tenía como objetivo distribuir bloques de mensajes por la red. En 1940 se

pudieron transmitir datos desde la Universidad de Darmounth a Nueva York.

El concepto y la transmisión de paquetes comenzó a intensificarse primero entre grandes

ordenadores, y luego con el invento de las computadoras Personales (1976, Apple; 1981 IBM)

se hizo masivo.

Para ponernos en contexto y sin adentrarse demasiado en el tema del nacimiento

de internet y salir del foco de la interoperabilidad, solamente se hará mención de los

protocolos y conmutación de los paquetes más importantes:

● 1974 conmutación de paquetes Telnet.

● 1976 aprobación del protocolo X.25.

● 1980 presentación del estándar Ethernet.

● finalmente en 1982 protocolo TCP/IP.

La celeridad en la difusión tecnológica y la evolución de la misma siguió

expandiéndose en las Tecnologías de Información y de las Telecomunicaciones; de esta

manera las TIC se fueron sumando al día a día de las organizaciones y de la sociedad en

general. En este punto, es cuando se puede observar que la historia de los adelantos

tecnológicos empiezan a adoptarse, para poder llegar a alcanzar un objetivo determinado. De

manera, análoga al surgimiento de Internet, las organizaciones y países, ven en las TIC no

solo una herramienta, sino que las consideran un asociado estratégico para maximizar

beneficios y reducir costos. De esta manera, Larry Joseph, en “Tecnologías de objetos:

componentes clave del futuro interpretable” dice “muchos de los procesos de trabajo, como la

gestión del trabajo con estructuras organizativas jerárquica, son influencias de la era

industrial. Muchas personas en la actualidad se ocupan de trabajo sin sentido sin conexión con

las realidades modernas (rellenar el formulario por cuadruplicado, archivar una copia aquí,

otra copia allí,..); o, como dice a menudo el consultor de reestructuración comercial Jordan

Powel, “¡si todo lo que haces es automatizar procesos sin sentido, todo lo que obtendrás es

trabajo sin sentido hecho más rápido!”. Concluyendo la idea, no solamente se tienen en



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consideración las Tic para maximizar la rentabilidad de las organizaciones, sino también

como se anteriormente y en la cita del paper “Impacto de las tecnologías de la Información y

las Comunicaciones (TIC) para disminuir la Brecha Digital en la Sociedad Actual” para la

incorporación de las TICs en los procesos de negocios ya estandarizados, se tiene que realizar

un análisis de los mismos, si estos dan valor y/o un producto y automatizar el

acompañamiento del proceso mediante las TIC.

Con la globalización, el acceso al conocimiento y los servicios aparece el concepto de

Brecha Digital que Según

“la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) la brecha digital se define en términos de acceso a computadoras (TIC) e internet y habilidades de uso de estas tecnologías. No obstante, la propia OCDE define a la tecnología como un proceso social, lo cual hace necesario explorar un significado más amplio para este concepto. “ (Díaz Lazo et al., 2010)

Tal como dicen Jorge Katz y Vivianne Ventura-Diaz, en “La Transición Hacia

Una Sociedad Del Conocimiento”2, se evidencia una significativa revolución a nivel

organizacional, tanto económica y social como a nivel de ocio personal y/o cultural que se

incrementa o incentiva por las TIC.

…Para muchos, las TIC se asocian a escenarios optimistas, donde el mayor acceso a la información conduciría a sociedades y relaciones abiertas y democráticas. La aplicación de las TIC a la telemedicina, el aprendizaje a distancia, las bibliotecas digitales, entre otras, puede mejorar los niveles de salud, educación y capacitación de los países en desarrollo. Los servicios de red pueden contribuir a la transparencia de las decisiones y acciones de las instituciones del Estado y las del mercado. Para otros, las nuevas tendencias tienden a reafirmar la dinámica de iniquidad y exclusión social. (Jorge Katz, 2000)

La adopción de las tecnologías se fue sucediendo primeramente en el sector privado, y

posteriormente en el ámbito público; puesto que, en las diversas empresas, se obtuvieron

indicadores de mejoras tanto en la agilidad como en la eficiencia en los procesos que ejecutan



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las mismas. Las empresas continuaron adoptando las TIC como procesos trasversales en las

organizaciones.

Siguiendo bajo el mismo contexto se pueden citar a muchos autores que realizan un

análisis exhaustivo, como por ejemplo lo comentado en el libro “América Latina Puntogob:

casos y tendencias en gobierno electrónico” en donde revisan los procesos que se llevaron a

cabo en Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, México, Paraguay, Perú, Republica

Dominicana, Uruguay y Venezuela. En otras palabras, la entrada de

...las tecnologías de la información y la comunicación en el ámbito de la administración publica ha despertado el interés general por encontrar mecanismos para que el gobierno electrónico impacte positivamente en su que hacer diario, Los gobiernos tienen urgencia por hacerse mas eficientes, los ciudadanos rec1aman que se hagan también más transparentes, las empresas demandan un entorno operativo que facilite su competitividad y todos los actores sociales están expectantes de mayor información y participación en la vida publica. (Araya & Vigón, 2004, p. 9)

En el año 2000, comienza la nueva era, un cambio en los mercados, donde ahora se

enfocan al acceso y al intercambio de información y utilizando como órgano rector las TIC;

tal como lo enunció con anterioridad a los sucesos, Jeremy Rifkin(2002)�� en su libro “La

era del acceso”. En el mismo describe de cómo se encuentra el nuevo paradigma: la entrada

en escena del servicio. Allí expone, el vuelco de la economía del comercio de productos y la

producción de bienes al intercambio de servicios; utilizando a las TIC como herramientas de

soporte. De esta manera, colaborando con la globalización, se realiza el intercambio de las

empresas y de los consumidores. Aquí se ve el cambio coyuntural de como se ven los bienes,

antes la sociedad se preocupaba en “poseer” y ahora está volcándose al “acceder”.

Continuando con el mismo discurso:

…La era del acceso está gobernada por un nuevo conjunto de supuestos para los negocios que son muy diferentes de los que se utilizaban para conducirse en la era del mercado. En este nuevo mundo los mercados dejan lugar a las redes, los vendedores y compradores se sustituyen por proveedores y usuarios, y prácticamente todos los productos adquieren el rasgo del acceso.(Rifkin, 2002, p. 7)



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Alrededor de 1850, Carlos Marx, escribió sobre la Sociedad Capitalista y la Globalización,

se estima que si hubiera sido contemporáneo, seguramente habría escrito sobre la era del

acceso al conocimiento y de los servicios. Según el reportaje realizado a Albrecht Ritschl (en

su artículo de la BBC Seitz, 2018),

…Hoy en día Marx sigue siendo relevante como filósofo político. Generación tras generación, muchos buscan inspiración en él para sus propias luchas", le dice a BBC Mundo Albrecht Ritschl, historiador alemán especializado en marxismo y jefe del Departamento de Historia Económica de la London School of Economics, en Reino Unido.

Por ejemplo, la globalización. Marx fue uno de los primeros críticos de la internacionalización de los mercados. También se refirió a la inequidad, al advertir sobre la creciente desigualdad en el mundo.

Hablando de la globalización, y del capitalismo también se puede mencionar lo escrito por Evers en su libro “ El Estado en la Periferia Capitalista” (Evers, 1989); en donde habla de la las formaciones sociales, los intereses particulares que fragmentaron o corrompieron el estado en lo que se denomina privatización del mismo en el ámbito de los países de América Latina; teniendo en consideración las diferencias estructurales. “a partir de la existencia del capitalismo como modo de producción dominante en los centros hegemónicos mundiales”(Evers, 1989, p. 13) A su vez también se evidencia en el libro de Evers que el estado desempeña el papel de acumulación y se advierte un espacio de economía no integrado; análogamente Ilari, menciona,

…José Luis Méndez hace una clara síntesis de este primer nivel de análisis: aunque a veces imponente por fuera, [el Estado] ha tenido una reducida capacidad para llevar adelante políticas públicas claras y de interés general, que permitan el desarrollo sostenida de sus sociedades” (1997,P.15)” (Ilari, 2015, p. 23)

Según Ilari, en el capítulo de su libro titulado “ Diagnóstico: el bajo grado de

Coordinación Horizontal en la gestión Pública Latinoamericana” haciendo foco en la



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gestión, menciona “la ausencia de dispositivos de coordinación horizontal entre los programas

públicos o entre servicios, tanto a nivel nacional, como regional o local.”(Ilari, 2015, p. 21)

… En el ámbito organizacional, también cabe visualizar lo que ocurre con el entorno en particular en el que se encuentra la experiencia de coordinación. Rosich et al. consideran que “no es posible desarrollar con éxito procesos de trabajo transversal en la administración pública, si no es en el marco de desarrollo de un sistema de servicios locales, donde todos los subsistemas estén implicados […] Solamente desde una visión y un planteamiento operativo holístico de la organización será posible impulsar cambios en profundidad” (Rosich, 2006, p. 12)

En este contexto, en el ámbito público se comienzan a escuchar los términos de Gobierno

Abierto, Gobierno Electrónico, Gobernanza, Firma Digital, Interoperabilidad y con ello la

necesidad, desde dicha esfera, de comenzar a impulsar la adopción de las TICs con el fin de

incluir al Ciudadano como un elemento clave y como el cliente del Servicio, que hasta ese

momento no se le estaba dando la importancia precisa.

Acá aparece lo que se conoce con el nombre de Consenso de Washington:

El primero y más importante es la Modernización del Estado. En efecto, durante la segunda mitad de los 90 se gestó lo que se ha denominado el consenso de Washington, donde se formulaba un llamado a los países en crecimiento económico y la equidad social.(Araya & Vigón, 2004, p. 42)

Los distintos países de Latinoamérica impulsados por las políticas y la dirección planteada

en el Consenso Washington, empezaron a trabajar en la modernización del estado utilizando

las TIC para poder comunicarse con las organizaciones tanto públicas como privadas; y de

este modo impulsar el Gobierno Electrónico.

En 2007 se publicó “Libro blanco de interoperabilidad de gobierno electrónico para

América Latina y el Caribe” que fue preparado a solicitud de la División de Desarrollo

Productivo y Empresarial de la CEPAL3, en el marco de las actividades del programa de

3CEPAL: La Comisión Económica para América Latina y el Caribe es el organismo dependiente de la Organización de las Naciones Unidas responsable de promover el desarrollo económico y social de la región.



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cooperación de la Comisión Europea: @LIS - Alianza para la Sociedad de la Información.

Este Libro se alimenta de las experiencias de países que se encuentran realizando proyectos

de Interoperabilidad, a ser: Brasil, Chile, Colombia, México y Trinidad y Tobago.

Principalmente se basa en la experiencia de interoperabilidad de la Unión Europea.

Obviamente el desarrollo y la adopción tecnológica, tanto como la infraestructura y las

diferencias socio económicas difieren, pero el libro cuenta con estudios, prácticas y acuerdos

que pueden ser tenidos en consideración para que incentiven y colaboren en la apertura del

diálogo entre los países de América Latina y el Caribe en la materia de Interoperabilidad.

En el Libro Blanco exponen que para alcanzar la Interoperabilidad Regional, concepto que

se verá más adelante en los “Principios de la Interoperabilidad”, proponen realizar las

siguientes acciones:

…• constituir mecanismos y espacios de diálogos temáticos de concertación para la interoperabilidad regional;

• definir la metodología de adopción de estándares;

• adoptar un marco de medición de logros de gobierno electrónico e interoperabilidad;

• iniciar la construcción de la interoperabilidad regional alrededor de soluciones concretas que sirvan a todos los países de la región.

Por último, el Libro propone que se promueva una política estatal clara que garantice la intimidad y privacidad de los ciudadanos, advirtiendo que no se trata de producir un estándar de protección de datos personales, sino de reconocer unos principios y prácticas básicas que permitan garantizar el respeto del individuo y su intimidad, en los proyectos de gobierno electrónico. (CEPAL & EuropeAid, 2007, p. 6)



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2.1.3. Principios de la Interoperabilidad

En los apartados anteriores vimos varias definiciones de Interoperabilidad y su evolución

histórica. El concepto de interoperabilidad está ligado al concepto de dimensión y a niveles

que representa los múltiples aspectos funcionales que tiene la misma.

2.1.3.1. Dimensiones

Existen varias bibliografías que enuncian las dimensiones de la Interoperabilidad, en total

son 5: Interoperabilidad Organizacional, Interoperabilidad Semántica, Interoperabilidad

Técnica, Interoperabilidad Jurídica, Interoperabilidad Sintáctica y Temporal; sin embargo no

todas las bibliografías dividen la interoperabilidad en estos 5 aspectos, coinciden en su

mayoría en la separación de las dimensiones en 4 aspectos: interoperabilidad organizacional,

interoperabilidad semántica, interoperabilidad técnica e Interoperabilidad en el tiempo. La

separación en estos 3 de estos 4 aspectos se pueden encontrar en el documento de Bases para

una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad (Criado & Jiménez, 2010, p. 5) y en el

Libro Blanco de Interoperabilidad de Gobierno Electrónico para América Latina y el Caribe

(CEPAL & EuropeAid, 2007, p. 13), entre otros4

Sin embargo los otros 3 aspectos que se repiten en varios autores son: Interoperabilidad

Sintáctica, Jurídica o Legal y Temporal.

Primeramente se va a explicar las dimensiones que son los distintos aspectos funcionales

que tiene la interoperabilidad, a ser:

● Interoperabilidad Organizacional: Se refiere a la capacidad de los procesos de la

organización en colaborar entre si para lograr un objetivo en común. Para ello se tiene

que elaborar la definición de los procesos de intercambio entre organizaciones de

múltiples estructuras; modelando los procesos tanto internos como los externos o de

intercambio; como así también definir los objetivos organizacionales.

4Otros textos como por ejemplo: Esquema Nacional de Interoperabilidad, España



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Adicionalmente, los servicios deben de estar disponibles, accesibles y de fácil

identificación. Dichos servicios deben estar orientados a los usuarios.

● Interoperabilidad Semántica: Esta dimensión es un requerimiento fundamental para la

conexión entre los sistemas de información, ya que se ocupa: que el intercambio de

información entre las aplicaciones intervinientes en la comunicación sea entendible y

sin ambigüedad, para todas ellas. Además, la información puede ser intercambiable

en forma automática y reutilizable por aplicaciones que no participaron en su

creación.

● Interoperabilidad Técnica: involucra todos los aspectos referentes al hardware,

software, telecomunicaciones, necesarios para que los servicios y los sistemas se

puedan interconectar; la adopción de estos son la base para que se permita la

Interoperabilidad. También hay que tener en consideración, cuando se establece el

intercambio de la información, de los aspectos de seguridad y accesibilidad de la

información. Así como también los servicios de interconexión e interfaces que

faciliten la comunicación entre organizaciones o sistemas computacionales

Los requerimientos que hay que tener en consideración para la Interoperabilidad

Técnica son:

● Niveles de adopción y evolutivos: teniendo en cuenta el grado de evolución

tecnológico se tiene que armar un plan de evolutivos para poder ampliar dicha

tecnología y así poder igualar la arquitectura con respecto a otros países,

provincias, municipios, etc.

● Estándares: Se deben definir claramente los estándares y la adopción de los

mismos. Si bien se tiene que hacer un relevamiento a nivel organizacional sobre

que estándares se utilizan; posteriormente las organizaciones que no estén

alineados con los estándares recomendados, se tendrán que ayudar temporalmente

con estándares alternativos hasta que se puedan alinear con los estándares

recomendados. De esta manera se permite el acceso a la red aunque sea

parcialmente.



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● Código abierto: Dada la diversidad de las múltiples plataformas en las

organizaciones y países; muchos se están volcando a la adopción de sistemas de

código abierto. Esto sumado a las diferentes plataformas, bases de datos, sistemas

operativos y los servicios; son cruciales para tener en cuenta en el momento de la

implementación para la diversidad de las plataformas existentes.

● Seguridad y Privacidad: Si bien el principio de Interoperabilidad establece que se

compartan bases de datos, no implica que estas estén completamente abiertas y

libres para todas las organizaciones incluidas en el intercambio. Por tal motivo,

se tienen que definir los datos a compartir para cada operación de intercambio. A

su vez, cada organización debe ser la dueña de los datos y de todas las

transacciones programadas, teniendo el control total de los datos que ponen a

disposición; esto se fundamenta en el principio de Propiedad de los Datos y de ser

la autoridad responsable de los mismos. Hay que tener en consideración, en los

casos que se requiera, establecer las autorizaciones explícitamente con

certificados digitales, ya sea, firma digital u otros. Para mantener la trazabilidad

de las transacciones y los datos compartidos se deberá llevar un registro histórico

de todas las transacciones realizadas, canceladas o en el estado en que queden

registradas; para así poder tener en forma automática registro de auditoría sobre

las mismas y monitoreo de las actividades llevadas a cabo.

● Interoperabilidad en el Tiempo: Se refiere a la conservación de la información en

soporte electrónico de tal manera que debe garantizar la protección de dichos datos,

del periodo temporal en el cual va a estar alojado, del como se resguardará dicha

información ya sea con esquemas de backups que deben estar perfectamente

identificados. Esta aseguración y recuperación de los datos, debe perdurar a los

cambios tecnológicos, siendo imprescindible poder contar con los mismos.

● Interoperabilidad Legal: los datos que son intercambiados tienen que poseer un valor

jurídico adecuado según las normativas vigentes entre los organismos que realicen el

intercambio.



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En resumen se confeccionó la siguiente tabla,

Tabla 2: Dimensiones de la Interoperabilidad

Interoperabilidad Definición

Organizacional

Se refiere a la capacidad de los procesos

de la organización en colaborar entre si para

lograr un objetivo en común.

Semántica

La información puede ser intercambiable

en forma automática y reutilizable por

aplicaciones que no participaron en su

creación.

Técnica

Involucra todos los aspectos referentes al

Hardware, Software e Internet y a los

Servicios. La adopción de estos aspectos son

las bases para que se permita la

Interoperabilidad.

Los requerimientos que hay que tener en

consideración son: Niveles de Adopción y

Evolutivos, Estándares, Código Abierto y

Seguridad y Privacidad.

En el Tiempo Se refiere a la conservación de la

información en soporte electrónico.

Legal Los datos que son intercambiados tienen

que poseer un valor jurídico adecuado según

las Normativas vigentes de cada país. Fuente: autoría propia en base al análisis efectuado



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Si bien todas las dimensiones arriba mencionadas tienen su importancia, se evidencia que

la Interoperabilidad Organizacional es el eje central u organizador de la implementación de la

Interoperabilidad. Teniendo en cuenta la Interoperabilidad Legal y Técnica, que si bien la

primera se encuadra en las legislaciones vigentes y tiene un tenor político burocrático,

estipula el “QUE” se tiene que hacer y la Interoperabilidad Técnica es de tenor operativo en

las organizaciones y es el “COMO” se va a ejecutar. De esto se desprende que la

Interoperabilidad Organizacional incumbe al mundo de la gestión.

2.1.3.2. Niveles

En punto anterior vimos las dimensiones en las que se puede separar la Interoperabilidad,

en este apartado se tendrá en consideración el Estrategia Iberoamericana de interoperabilidad

(Criado & Jiménez, 2010, p. 6), evidenciando el tenor físico o estructural que dimensiona las

aristas de una Interoperabilidad Global. En cuanto a los niveles, se refiere a la organización

en si, en la forma que se va a ejecutar la Interoperabilidad ya sea de manera horizontal,

vertical, intra organizacional, regional o transfronteriza.

Los niveles se separan en:

● Intra administrativos: cuando existe Interoperabilidad dentro de una misma unidad

organizativa.

● Horizontal: cuando existe Interoperabilidad entre diferentes administraciones en un

mismo nivel de gobierno.

● Vertical: cuando existe Interoperabilidad entre diferentes niveles de gobierno dentro

de un mismo país.

● Regional o Transfronteriza: existe Interoperabilidad entre distintas administraciones

de diferentes países o regiones.



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2.1.3.3. Interoperabilidad y la gobernanza

El concepto de Gobernanza se refiere al proceso de interacción entre actores, ya sea

organizaciones o con el ciudadano; teniendo en cuenta la eficacia y la calidad en este proceso

de interacción. Esta interacción la tiene que dar el Estado.

Los requerimientos relevantes a tener en consideración respecto a la Gobernanza aplicada a

la Interoperabilidad son dos ítems importantes: Estrategia y Difusión de Identidades

Electrónicas.

● Estrategia: Es fundamental que el estado defina una estrategia con programas a nivel

nacional para llevar adelante la implementación de la Interoperabilidad en el

Gobierno Electrónico. Lo ideal es tomar los lineamientos de países en donde se han

implementado con éxito, tomando en cuenta las buenas prácticas que estos llevaron a

cabo y enriqueciendo los conocimientos para futuras estrategias con el análisis de las

experiencias de los mismos. Este no es un tema menor para lo que refiere a América

Latina, dado que históricamente incluyen países que no se pueden comparar entre sí.

Si bien hay que plantear una estrategia para llevar adelante la implementación, no se puede

dejar de lado los temas coyunturales en cuanto a las diferencias Culturales, Territoriales,

Tecnológicas, Brecha Digital, Validaciones de Entidades Digitales y Socioeconómicas de los

países. De esta manera, hacer un análisis de impacto en el país a implementar, teniendo en

cuenta las diferencias antes mencionadas. Se necesita crear un programa de trabajo y asignar

responsables para coordinar y ejecutar dicho programa a nivel nacional; así como también

asignar personas a nivel internacional para dar soporte; y de esta manera poder efectuar en

forma exitosa la implementación de los procesos de Interoperabilidad.

• Identidades Electrónicas (Firmas y Certificados Digitales): Como parte

fundamental de la implementación de la Interoperabilidad, es necesario que las



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relaciones estén autorizadas con un nivel requerido para identificar las entidades

electrónicas por medio de Certificados Digitales y Firmas. Por tal motivo, es

fundamental, que sea uno de los ejes de la Gobernanza para promover el uso de la

autenticación de las Empresas, Organismos y Ciudadanos.

A lo largo del Capítulo se vieron varios conceptos de Interoperabilidad, así como también

las dimensiones y los niveles que representan los múltiples aspectos funcionales que tiene la

misma; concluyendo, se define el concepto de Interoperabilidad como:

Capacidad que poseen los sistemas (organizaciones y sistemas dispares), para elaborar y ejecutar procesos multidimensionalmente (técnica, legal, temporal, semántica y organizacional) con el objetivo de compartir información entre las entidades referentes y requirentes de la misma.

2.1.4. Normativas

A continuación se va a mencionar el marco normativo en el Territorio Argentino en lo

referente a la adopción de las TIC a nivel Nacional y Provincial. Como se verá a

continuación, los lineamientos del Consenso de Washington y lo descripto en el libro Blanco,

sumado a todo lo mencionado anteriormente; trae aparejado nuevas Leyes, Decretos y

Normativas para que la Argentina se aliñe con el resto de los países, ya más adelantados en el

tema; así como también un camino de trabajo y experiencias con países en las mismas

condiciones en lo que respecta a las actualizaciones concernientes a los temas de las TIC.

El primero de noviembre de 1990, se pública en el boletín oficial la Ley 238775; cuyo

objetivo es la promoción y adopción de la ciencia y tecnología así como también

5 Ley 23877/90 “..ARTICULO 3° — A los fines de la presente ley, se formulan las siguientes definiciones: a) Investigación y desarrollo: proyecto cuyo objeto de trabajo es: 1. Investigación aplicada: trabajos destinados a adquirir conocimientos para su aplicación práctica en la producción y/o comercialización. 2. Investigación tecnológica precompetitiva: trabajos sistemáticos de profundización de los conocimientos existentes derivados de la investigación y/o la experiencia práctica, dirigidos a la producción de nuevos materiales, productos o dispositivos y al establecimiento de nuevos procesos, sistemas o servicios, incluyendo la fase de construcción de



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colaborar a fomentar la innovación; ayudando a micro, pequeña y mediana empresa, con

créditos, programas de investigación; así como también colaborar con aquellos proyectos que

sean de interés nacional, provincial o de una actividad sectorial. Para dicha ley se estableció

como autoridad de aplicación al Ministerio de Producción, el Ministerio de Ciencia,

Tecnología e Innovación Productiva y el Ministerio de Agroindustria, estando facultados para

dictar las normas aclaratorias y/o complementarias que resulten necesarias para el

cumplimiento de esta ley en el marco de sus competencias. Y como Consejo Consultivo para

la Promoción y Fomento de la Innovación se creó el Consejo Consultivo para la Promoción y

Fomento de la Innovación, cuyas funciones son asesorar y proponer acciones ante la

Autoridad de Aplicación. Lo interesante de esta ley es que involucra como consejo consultivo

no solo al secretario de Ciencia y Tecnología como presidente; sino también a representantes

de varios organismos como integrantes de dicho consejo. Hacer mención de esta Ley y su

alcance me parece exponer una base en cuanto al lugar y la importancia que se le dio a la

adopción de las TIC; como no es menester del presente trabajo, no se va a realizar un análisis

mas detallado de las normas, de requerir más detalle remitirse a las mismas. Posteriormente

complementada por la ley 25.467 del 26 de septiembre del año 2001; que tiene como objeto

establecer el marco general para estructurar e impulsar y promover la ciencia , innovación y

tecnología; de esta manera ayudar a incrementar el patrimonio cultural y socioeconómico de

la Nación. Dado que estas leyes y sus 42 modificatorias posteriores no se encuadran en este

trabajo, solamente se mencionan las 2 primeras leyes que dan el marco general y la adopción

y uso de la innovación y de las TIC.

prototipos, plantas piloto o unidades demostrativas, finalizando con la homologación de los mismos.3. Adaptaciones y mejoras: desarrollos tendientes a adecuar tecnologías y a introducir perfeccionamientos, que carecen usualmente de los rasgos de originalidad y novedad que caracterizan a los proyectos señalados en los apartados 1 y 2 del presente inciso; b) transmisión de tecnología: proyectos en los que ya producido y/u homologado el desarrollo, debe pasarse de la escala piloto a la escala industrial; c) Asistencia técnica: proyectos que tienden a transferir conocimientos, información o servicios para resolver problemas técnicos específicos o aportar elementos para su resolución, como por ejemplo, la optimización de un proceso, la mejora de la calidad de un producto, pruebas de control de calidad, asesoramiento en diseño, mercadotecnia , puesta en marcha de plantas o pruebas de funcionamiento y de rendimiento, o bien formación y capacitación de personal; d) Unidad de Vinculación: ente no estatal constituido para la identificación, selección y formulación de proyectos de investigación y desarrollo, transmisión de tecnología y asistencia técnica. Representa el núcleo fundamental del sistema, aportando su estructura jurídica para facilitar la gestión, organización y gerenciamiento de los proyectos. Puede estar relacionado o no, con un organismo público….”



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El 14 de diciembre de 2001 se publicó en el boletín oficial la ley 25.506 correspondiente a

firma digital; la que establece el empleo y la eficacia de la firma jurídica, de la firma

electrónica6 y de la firma digital7.

Las Ley 25.8568 y la Ley 25.9229 publicada en el Boletín Oficial el 6 de enero de 2004 y

el 9 de Septiembre de 2004 respectivamente; establecen que la actividad de Desarrollo de

Software debe considerarse como una actividad productiva asimilable con la producción

industrial, como así también beneficios impositivos incentivando el rubro.

En este trabajo se nombraron estas Leyes que en mayor o menor medida están vinculados

con contexto en el que tenían que enmarcarse temas de base para que posteriormente se pueda

hablar de interoperabilidad, por ejemplo la firma digital, el fomento a la implementación y

adopción de las Tic, etc..

CABASE10, CESSI11, CICOMRA12 Y RODAR13, desarrollaron en Agosto de 2008, las

bases y lineamientos para una Agenda Digital de Argentina. Es “una estrategia nacional para

la construcción y el desarrollo de la sociedad de la información” (CABASE, CESSI, 2008)

6 “Firma electrónica. Se entiende por firma electrónica al conjunto de datos electrónicos integrados, ligados o asociados de manera lógica a otros datos electrónicos, utilizado por el signatario como su medio de identificación, que carezca de alguno de los requisitos legales para ser considerada firma digital. En caso de ser desconocida la firma electrónica corresponde a quien la invoca acreditar su validez.” 7 “Firma Digital. Se entiende por firma digital al resultado de aplicar a un documento digital un procedimiento matemático que requiere información de exclusivo conocimiento del firmante, encontrándose ésta bajo su absoluto control. La firma digital debe ser susceptible de verificación por terceras partes, tal que dicha verificación simultáneamente permita identificar al firmante y detectar cualquier alteración del documento digital posterior a su firma.” 8 “establécese que la actividad de producción de software debe considerarse como una actividad productiva de transformación asimilable a una actividad industrial, a los efectos de la percepción de beneficios impositivos, crediticios y de cualquier otro tipo. 9 Resumen: “definición, ámbito de aplicación y alcances. tratamiento fiscal para el sector. importaciones. fondo fiduciario de promoción de la industria del software (fonsoft). infracciones y sanciones. disposiciones generales. 10 CABASE: Cámara Argentina De Bases De Datos Y Servicios En Línea 11 CESSI: Cámara De Empresas De Software Y Servicios Informáticos De La República Argentina 12 CICOMRA: Cámara De Informática Y Comunicaciones De La República Argentina 13 RODAR: Red De Ongs Digitales De La Argentina



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Aborda los temas: Infraestructura para la Conectividad y Acceso a las Tecnologías de la

Información y Comunicaciones, Gobierno Electrónico, Educación, Recursos Humanos, E-

Salud, E-Justicia, Tic y Economía, Seguridad, etc.

Por otro lado, se puede mencionar, el Decreto 554/199714 en el mismo se indica de “interés

general” que todos los ciudadanos de la República Argentina puedan acceder a Internet, por

ello estipula un plan estratégico para la implementación de Internet en todo el Territorio

Argentino.

El 7 de Mayo del año 2009 se publicó en el Boletín Oficial la Agenda Digital, que crea un

Grupo de Trabajo que involucra varios sectores con el objetivo de impulsar la “estrategia de

Agenda Digital de la República Argentina”. Incluye las Leyes de Firma Digital, Desarrollo de

Software, Difusión de Internet, Educación con TIC, Plan Nacional de Gobierno Electrónico,

etc.

En Diciembre del 2016 se promulga un Decreto, que es el 127315, que determina la

obligación de los organismos (enmarcados bajo la Ley 24156) a intercambiar la información

que generan y establece como ejecutores de ello al Ministerio de Modernización. El mismo

tiene la potestad de determinar los Protocolos de Intercambio, Pautas de Interoperabilidad,

Normas Complementarias (aclaratorias, técnicas y operativas) necesarias para su

cumplimiento.

Anterior a este decreto, a principios del 2016, salen otros que dictaminan la

obligatoriedad de las entidades a implementar el uso de Expediente Electrónico, Gestión

Documental (GDE), Decretos 434, 561 respectivamente.

14 Resumen: “declarase de interés nacional el acceso de los habitantes de la República Argentina a la red mundial Internet. designase a la secretaria de comunicaciones, autoridad de aplicación del presente. plan estratégico para la expansión de internet en la Argentina” 15 “ARTÍCULO 2° — Facúltese a la SECRETARÍA DE MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA del MINISTERIO DE MODERNIZACIÓN a dictar los protocolos de intercambio, pautas de interoperabilidad, normas complementarias, aclaratorias, técnicas y operativas necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 1° del presente decreto. ARTÍCULO 3° — Instrúyase a las entidades y jurisdicciones enumeradas en el artículo 8° de la Ley N° 24.156 que componen el Sector Público Nacional a celebrar convenios de colaboración recíproca con organismos provinciales, municipales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y entes públicos no estatales, a los efectos previstos en el Artículo 1º del presente decreto.”



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Asimismo la Ley de firma Digital (25506/16) es la base para que se puedan ejecutar en

forma efectiva el módulo de TAD; que es el medio de comunicación de la Administración

Pública Nacional (en adelante APN) con el ciudadano, permitiéndole al mismo poder realizar

presentaciones, seguimiento de solicitudes y escritos, todo por medios electrónicos.

El 2 de Noviembre de 2018 se publicó el Decreto 996 con el nombre de Agenda Digital

Argentina que visto, los Decretos 554 de fecha 18 de junio de 1997, 512 de fecha 7 de mayo

de 2009, 13 de fecha 10 de diciembre de 2015, 434 del 1° de marzo de 2016, 801 del 5 de

septiembre de 2018 y 802 del 5 de septiembre de 2018 considera que se declaró como de

Interés a nivel Nacional el acceso a todos los habitantes del Territorio Argentino. En la

Agenda Digital del año 1997 se creó un equipo de trabajo que involucraba varios sectores con

el objetivo de impulsar todas las Leyes y decretos que el Decreto 554 estipula como marco de

trabajo.

La Agenda Digital Argentina16 ( Decreto 996/18) con el fin de impulsar la alfabetización

digital fomentando la educación en ese ámbito, desarrollo de la infraestructura para que todos

los habitantes del territorio argentino se conecten. Fomentar el protagonismo internacional de

la República Argentina, en lo concerniente a la transformación digital, para ello se debe

desarrollar un gobierno eficaz y eficiente orientado al ciudadano, potenciando el desarrollo

digital y capacidades de ciberseguridad para generar confianza en los entornos digitales.

El Decreto 891/1717,estipula la mejora continua de todos los procesos de la Administración

Pública utilizando las TICs como herramientas para que acompañen a los procesos, con el

16Agenda de Argentina Digital, promueve los marcos jurídicos permitan aprovechar las oportunidades digitales, contemplando tratamiento adecuado de la información pública y privada. II. Facilitar el desarrollo de la infraestructura y accesibilidad que conecte a todos de manera inteligente. III. Fomentar la alfabetización digital como motor para la inclusión. IV. Desarrollar un Gobierno eficiente y eficaz, orientado al ciudadano, con valores de apertura y transparencia. V. Fomentar la educación digital para favorecer la empleabilidad de los ciudadanos en el futuro. VI. Potenciar el crecimiento económico del país mediante el desarrollo digital, a través de un salto cuantitativo y cualitativo en la productividad y competitividad. VII. Desarrollar capacidades en ciberseguridad para generar confianza en los entornos digitales. VIII. Fomentar el protagonismo internacional de la REPÚBLICA ARGENTINA en el proceso de transformación digital. Disponible en: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/315000-319999/316036/norma.htm 17Decreto 891/17, ARTÍCULO 4°.- MEJORA CONTINUA DE PROCESOS. El Sector Público Nacional deberá aplicar mejoras continuas de procesos, a través de la utilización de las nuevas tecnologías y herramientas informáticas, utilizar e identificar los mejores instrumentos, los más innovadores y los menos onerosos, con el fin de agilizar procedimientos administrativos, reducir tiempos que afectan a los administrados y eliminar regulaciones cuya aplicación genere costos innecesarios.



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objetivo de la reducción de tiempos y costos innecesarios. Enfatiza la aplicación de las TICs

para fomentar la comunicación y la participación Ciudadana. Fomenta la Interoperabilidad

entro las Administraciones Públicas Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

2.1.5. La Interoperabilidad en la Administración Pública

Los elementos rectores de la Interoperabilidad, los cuales aportan beneficios a las

Administraciones Públicas de los Países que la adoptan; son los Principios de Igualdad18, de

Accesibilidad19, de Legalidad20, de Privacidad21, De Responsabilidad22, de Adecuación

ARTÍCULO 5°.- EVALUACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN. Todos los organismos del Sector Público Nacional deberán tender, en los casos que corresponda, a la evaluación de la implementación de las normas regulatorias que dicten. ARTÍCULO 6°.- PARTICIPACIÓN CIUDADANA. Los organismos del Sector Público Nacional incrementarán los mecanismos de participación, intercambio de ideas, consulta, colaboración y de cultura democrática, incorporando las nuevas tecnologías, necesarios para facilitar la comprensión y medir el impacto que traerá aparejado las nuevas regulaciones. ARTÍCULO 7°.- PRESUNCIÓN DE BUENA FE. Las regulaciones que se dicten deben partir del principio que reconoce la buena fe del ciudadano, permitiéndole justificar a través de declaraciones juradas situaciones fácticas que deban acreditarse ante los organismos del Sector Público Nacional. ARTÍCULO 8°.- GOBIERNO DIGITAL. El Gobierno Nacional deberá fomentar la interoperabilidad entre las administraciones públicas provinciales, y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, generando de esta manera un intercambio y colaboración mutua, a fin de implementar todas las herramientas tecnológicas existentes, permitiendo de este modo acercar a los ciudadanos herramientas eficaces para su interacción con la Administración. ARTÍCULO 9°.- MEDICIÓN DE COSTO-BENEFICIO. El diseño de las regulaciones procurará la incorporación de la medición de los costos-beneficios que impliquen su implementación. ARTÍCULO 10.- SILENCIO POSITIVO. En la elaboración de las normas regulatorias deberá tenerse en cuenta la posibilidad de incrementar el carácter positivo del silencio de la Administración, en la medida que resulte posible en atención a la naturaleza de las relaciones jurídicas tuteladas por la norma de aplicación, siempre y cuando sea en beneficio del requirente y no se afecten derechos a terceros. ARTÍCULO 11.- COMUNICACIÓN EFICIENTE. Los organismos del Sector Público Nacional deberán promover el intercambio de buenas prácticas comunicacionales entra y extra organismos. La totalidad de las medidas dispuestas deberán comunicarse de manera clara y eficiente. ARTÍCULO 12.- CREACIÓN DE REGISTROS. En caso de crearse nuevos Registros, en el ámbito de la administración centralizada se requerirá la previa autorización del JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, mientras que en los demás casos dicha autorización será otorgada por el PODER EJECUTIVO NACIONAL. Los nuevos Registros que se creen deberán ser digitales, facilitando el acceso por parte de los ciudadanos y estarán regidos por el principio de gratuidad. Disponible en: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/285000-289999/285796/norma.htm 18“Principio de igualdad. La utilización de medios digitales no debe generar restricciones para los ciudadanos que decidan relacionarse mediante otros medios con las administraciones.” (Espiño, Alcázar, Fernández, Cuesta, & Zalama, 2014, p. 7) 19“Principio de accesibilidad. Se deben respetar las necesidades de los ciudadanos, con especial atención a la discapacidad, y facilitar la comprensión de los servicios públicos. Esta garantía es independiente de la geografía, los recursos económicos y el idioma.” (Espiño et al., 2014, p. 7) 20“Principio de legalidad. Las garantías jurídicas permanecen en el intercambio digital, por lo que los actores son responsables de sus acciones.” (Espiño et al., 2014, p. 7)



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Tecnológica23, de Proporcionalidad24, de Conservación25, de Reutilización26 y de

Eficiencia27.

En mayoría de los organismos de la APN, se encuentra gran desconocimiento de las

misiones y funciones dentro y fuera de esas instituciones; así como también no se puede

definir una línea clara en las divisiones de las informaciones requeridas y de los productos

entregados a otros Organismos o a los Ciudadanos. Por ejemplo, no se tiene en la actualidad

desde el punto de vista de un Organismo la noción del tipo de trámites que hacen los demás

Organismos. Si bien se esta trabajando en ello, mediante TAD (trámites a distancia) y la

digitalización de los expedientes mediante GDE, muchos Organismos repiten funciones o

piden la misma información al Ciudadano que requiere otro Organismo. De esta manera el

Ciudadano tiene que juntar y presentar en reiteradas oportunidades la misma información para

la gestión de trámites diferentes en cada Organismo Público. Para ello hay que realizar un

análisis exhaustivo con respecto a “qué” se hace “cómo” se hace y “quién” lo hace. Como se

verá más adelante en la “Interoperabilidad en Estonia”, el requerimiento de la información

que solicita un Organismo Público al Ciudadano no la puede solicitar más de una vez la

21“Principio de privacidad. La garantía en la observancia de las normas sobre protección de datos personales entre los actores participantes.” (Espiño et al., 2014, p. 7) 22“Principio de responsabilidad. Las distintas administraciones participantes en procesos administrativos o prestación de servicios se responsabilizan de sus actuaciones, mediante la rendición de cuentas.” (Espiño et al., 2014, p. 7) 23“Principio de adecuación tecnológica. Las administraciones pueden utilizar las tecnologías que estimen más adecuadas, pero también promueven estándares abiertos y software libre. Se evita limitar el derecho del ciudadano a elegir las tecnologías para relacionarse con las administraciones.” (Espiño et al., 2014, p. 7) 24“Principio de proporcionalidad. Se tiende a equilibrar la seguridad de los datos y las aplicaciones, sin que sea obstáculo para la colaboración con otros actores ni para la garantía de acceso a los datos públicos. La seguridad de las comunicaciones se entiende como un generador de confianza.” (Espiño, Alcázar, Fernández, Cuesta, & Zalama, 2014, p. 7) 25“Principio de conservación. La garantía en la adecuada conservación de los datos, las informaciones y las comunicaciones.” (Espiño et al., 2014, p. 7) 26“Principio de reutilización. El compromiso de generar repositorios que permitan la reutilización de aquellos componentes que colaboran en la interoperabilidad entre las administraciones y el desarrollo de acuerdos de colaboración.” (Espiño et al., 2014, p. 7) 27“Principio de eficiencia. La garantía de la existencia de procesos que den solución a los problemas de los ciudadanos, con economía del gasto y seguridad de resultados. ” (Espiño et al., 2014, p. 7)



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misma información en Toda la Administración Pública; este es uno de los pilares troncales de

la Interoperabilidad en Estonia “Once Only”.

También hay que tener en consideración el tamaño con el que cuenta la Administración

Púbica Nacional y puntualmente la complejidad de la estructura, las funciones superpuestas,

se puede decir que la visión del Estado no está estandarizada, de tal manera que los

Organismos no hablan el mismo idioma con respecto a la comunicación entre ellos. Esta es

una gran barrera a afrontar, para poder hablar de Interoperabilidad en la APN en Argentina.

…La evidencia internacional muestra que en los países desarrollados, desde Alemania hasta Australia, el Estado opera como un agente promotor y catalizador del desarrollo. Estas naciones cuentan con burocracias profesionales basadas en el mérito y bien remuneradas.

Desde el retorno de la democracia, el caso argentino evidencia la alternancia de iniciativas de reforma que han buscado instalar modelos de administración pública con distintos énfasis, aunque con un predominio de los sistemas de carrera por sobre los gerenciales.”(Gonzalo Diéguez, n.d.)

En las diversas publicaciones relacionadas a las reformas del estado, las cuales se

remontan al siglo pasado, podemos mencionar el trabajo que realizó Felcman(2001), referido

a lo que se conoce como la Segunda Reforma del Estado.

Felcman, considera en su estudio realizado en 2001 sobre la hipótesis de su

trabajo “...que los procesos de Reforma de Estado en la Argentina han tendido a marginar, por

no decir desconocer, el papel de la cultura organizacional...”, justamente al dejar de lado el

papel de la Cultura Organizacional, dado que este es uno de los pilares en los cuales se basan

los procesos de cambio propuestos por H. Mintzberg, (en donde plantea las Teorías de las

Configuraciones Organizacionales; poniendo énfasis en el paso de un ambiente simple a uno

complejo, que obliga a descentralizar, el paso de un ambiente estable a uno dinámico requiere

flexibilizar la estructura). Cambios como por ejemplo: impulsar la Interoperabilidad entre los

Organismos del Estado, poder lograr un Gobierno Abierto y al alcance de cada Ciudadano.



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Adicionalmente al estudio realizado por Felman, Franco en el 2004 advierte que

se encuentran funciones duplicadas intro y extra sectorial, por lo cual se duplican esfuerzos y

se malgastan recursos.

…Es común que existan unidades administrativas ubicadas en distintos sectores que cumplen la misma función (por ejemplo, programas de complementación nutricional de los Ministerios de Educación y Salud y los de alimentación y producción de alimentos del Ministerio de Agricultura); la duplicación de esfuerzos dentro de un mismo sector y a diferentes niveles de provisión del servicio (por ejemplo, programas similares destinados a la misma población objetivo); […] la ignorancia recíproca, etc. […] Faltan, en definitiva, prioridades claras y una política social que sea unitaria”(Franco, 2004, p. 10)

Continuando bajo el mismo lineamento y encontrando similitudes, Ilari( 2015, p. 31)

comenta “Haciendo foco en la política de comercio exterior, Jordana y Ramió (2002) llegan a

similares conclusiones, detectando que ante las inconclusas transformaciones del Estado

producidas en la década de 1990, aumentó la complejidad de la gestión de las políticas.”

asimismo advierte sobre la continuos problemas de coordinación que trae aparejado la

“fragmentación” de organismos tanto formal como informalmente. Dichos problemas de

coordinación se encuentran interministerialmente, con el faltante de una coordinación a nivel

superior. Ilari, se adentra en la problemática Argentina mencionando un ejemplo

paradigmático:

los fracasos sucesivos de los intentos de institucionalización del Área Metropolitana de Buenos Aires, donde aún se gobierna desde múltiples unidades fragmentadas que dependen del nivel nacional, provincial (provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y municipal (veinticuatro municipios del Conurbano Bonaerense). (Ilari, 2015, p.32)

Entonces, ¿qué beneficios y utilidades podría aportar la Interoperabilidad a la APN?

Según dice Carlos Brys “La integración de sistemas heterogéneos. La eliminación de

duplicaciones e inconsistencias de datos”; estos son beneficios exclusivamente técnicos que



Telecomunicaciones


traen aparejado reducción de costos, dado que los datos no van a replicarse en cada

organismo, se tendrá que determinar el dueño de los datos y el “que” se va a compartir, y “el

como” se va a compartir; como indica Brys, con estándares respecto a igualar o que se puedan

comunicar sistemas heterogéneos asegurando de esta manera la eficacia y eficiencia de la

comunicación de los mismos.

Por otro lado, sobre la misma hipótesis responde Luis Papagni, “Los beneficios pueden ser

muchos y variados dependiendo del tipo de implementación: por ejemplo, cooperación entre

organismos, manteniendo la independencia tecnología; simplificación en los procesos de

trámites; facilidad para utilización de estándares abiertos; reutilización de datos y

funcionalidades; ahorro de tiempo y dinero para el ciudadano; pero sobre todo da una visión

integral de los servicios públicos.”. Papagni amplía la respuesta a la definición de

Interoperabilidad; aproximándose a la que se quiere acercar en el presente trabajo; La visión

general de los servicios públicos y con la independencia tecnológica, pudiéndose comunicar

entre los organismos por una interface que actué de mediador entre los mismos.

Continuando en esta línea de pensamiento, “el Msc. Enrique Aldrey comentó que:

Eficiencia operativa y presupuestaria. Las funciones comunes de la Administración Publica pueden ser consolidadas y compartidas. Coordinación de actividades. Para el Ciudadano, una visión unificada de sus derechos, beneficios y obligaciones. Para el Funcionario, además de las mencionadas para el ciudadano se agrega la unificación de criterios de evaluación y facilidades de movilidad en las distintas áreas.(Aldrey, 2018)

Hernán Mavrommatis dice:

“Además de agilizar los servicios integrales que brinda la APN al ciudadano, evita que sea este ultimo el que realice la interoperabilidad entre las distintas dependencias y organismos de la APN.”

Según indica la Ing. Florencia Garcia Rambeaud, son varios los beneficios que podría

aportar la Interoperabilidad:

• Que el Ciudadano no sea Cadete del Estado, es decir, que éste no deba peregrinar llevando

documentación en los distintos organismos para realizar sus trámites.



Telecomunicaciones


• Brindar mejores servicios al Ciudadano, Empresas, etc.

• Trabajo conjunto-cooperación entre los distintos niveles de gobierno

• Mayor eficiencia de las administraciones públicas como consecuencia de la simplificación

de procesos de gobierno

• Reducción de costos en tecnología por la utilización de estándares abiertos

• Ahorrar costos en el desarrollo de sistemas de información por compartir datos desde las

fuentes auténticas (FA)

• Facilitar la toma de decisiones al obtener información de mayor calidad

• Lograr una visión integral de los servicios públicos tanto desde el gobierno como desde la

visión de los ciudadanos.

• Mayor transparencia

De las respuestas citadas anteriormente, se desprende que el ciudadano esta

subvencionando al estado en cuanto a acarrear información de un organismo a otro, bajando el

nivel de satisfacción del mismo hacia el estado. Estos son puntos clave, que en la nueva era

son imprescindibles para generar confianza y intercambio entre clientes o ciudadanos

reduciendo costos tanto para el ciudadano como para el Estado.

Adicionalmente, se puede observar en las respuestas de las personas entrevistadas,

similitudes en cuanto a integración de sistemas diferentes de toda la Administración Pública,

eliminación de datos redundantes e inconsistencias, y como se menciona en el párrafo anterior

los beneficios para el Ciudadano.

A continuación se armó un cuadro comparativo entre las respuestas símiles entre

los entrevistados:



Telecomunicaciones


Tabla 3: Respuestas símiles a los beneficios de la Interoperabilidad en la APN

Fuente: Autoría propia en base a las respuestas obtenidas a los profesionales consultados.

Teniendo en cuenta el cuadro se puede observar que los entrevistados no tienen

discrepancia en lo referente al beneficio hacia el ciudadano como también la integración de

los estándares y sistemas.

2.1.6. Como evoluciono del Gobierno Electrónico al Gobierno Abierto

Antes de adentrarnos a la evolución del Gobierno Electrónico al Gobierno Abierto,

debemos definir conceptualmente los mismos. El concepto de Gobierno Electrónico es la

promoción de las TICs a través de Organismos Públicos que promuevan una Administración

Electrónica. Según la CEPAL, el Gobierno Electrónico es “ es la manera de gobernar que se

propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero,

promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil, y el mercado de la

economía”(Naser, Alejandra; Concha, 2011, p. 12). En cambio, el gobierno abierto, tiene que

garantizar la distribución de la información a todos los Ciudadanos por igual. Según la

CEPAL, el gobierno abierto es “Este concepto surge por la creencia que el acceso a información



Telecomunicaciones


del gobierno por parte de los ciudadanos es un derecho esencial que fortalece el ejercicio

democrático”(Naser, Alejandra; Concha, 2011, p. 13)

El concepto de gobierno abierto difiere del gobierno electrónico en que la colaboración

por la información no es solamente externa (del organismo hacia el ciudadano) sino también

interna; es decir que los organismos se tienen que comunicar entre ellos y colaborar en el uso

de la información.

La inclusión de los ciudadanos comenzó a ser evidente en varios organismos al principio

de este milenio. En la Carta Compromiso con el Ciudadano emitida por la CNC (Delorenzi &

Solari Parravicini, 2005, p. 10) comienza a enunciar los siguientes principios “convencidos de

la necesidad de modernizar los organismos públicos a partir de una administración eficiente y de

una adecuada asignación de recursos y competencias…”.

Especifica la necesidad de tener que modernizar al organismo en cuanto a las Tics.

”…las políticas nacionales tendientes a lograr una gestión pública transparente y responsable,

humana y tecnológicamente capacitada para satisfacer las necesidades y requerimientos de una

ciudadanía activa y participativa, fortaleciendo, de esta manera, su derecho a recibir servicios

públicos de calidad”. (Delorenzi & Solari Parravicini, 2005, p. 12)

Observando los párrafos anteriores se desprenden las políticas públicas para incentivar el

Gobierno Abierto y la adopción de las TICs en la Argentina. En el 2015 se crea la Autoridad

Federal de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones (AFTIC); a través de

la ley Argentina Digital se establece la fusión de la CNC (Comisión Nacional de

Comunicaciones) con SECOM (Secretaria de Comunicaciones), ARSAT. Con el propósito

de incentivar el gobierno electrónico.

Asimismo, y sin querer entrar en temas de política, dado que el objeto del presente

estudio no se centra desde una perspectiva política, sino que se centra desde un punto de vista

de caminos recorridos y objetivos alcanzados y por alcanzar; falta mucho camino por recorrer

para que todo esto mencionado anteriormente sea posible. Si bien son condiciones necesarias,



Telecomunicaciones


pero no suficientes para que se implemente el Gobierno Abierto. Se necesita de un fuerte

cambio cultural, que muchas veces no se lo considera en los lineamentos que se ejecutan.

Estos son cambios coyunturales que se tienen que abordar de una manera más de la mano del

Management.

Hay que tener en cuenta que el modelo de Gobierno Electrónico (Open Government), se

observa, como una característica interesante que no solamente es adoptado por el sector

público, sino también por el sector privado y el académico. Pero siempre con el objetivo claro

y centrado en la entrega del producto final a los clientes; en estos casos, son los ciudadanos,

son los alumnos y son los clientes, respectivamente.

El Gobierno Abierto se basa en tres principios: transparencia, colaboración y

participación. Según la CEPAL (Naser, Alejandra; Concha, 2011, p. 14) se pueden identificar

los siguientes aspectos para el gobierno abierto:

Los 8 principios establecidos para que los datos de gobierno puedan ser considerados abiertos son los siguientes:

-Los datos deben de estar completos: Los datos públicos no deben de estar sujetos a privacidad u otras limitaciones. Además deben de estar electrónicamente almacenados.

-Los datos deben de ser primarios: disponibilidad de la fuente primaria, sin procesamientos y sin formas agregadas.

-Los datos deben ser oportunos: Ello para preservar su valor.

-Los datos deben ser accesibles: La disponibilidad debe ser lo más amplia posible para los usuarios y para propósitos diversos.

-Los datos deben poder ser procesados: Deben de estar razonablemente estructurados para permitir su automatización por diversas herramientas.

-Acceso indiscriminado: Disponibilidad para cualquier usuario, sin necesidad de su registro.

El formato de los datos debe ser no-propietario: Deben estar disponibles en un formato donde nadie deba tener la exclusividad de su control.



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- Los datos deben de estar libre de licencias: No deben de estar sujetos a copyrigth, patentes, o regulaciones secretas. Una razonable privacidad, seguridad y restricciones puede ser aplicada por el gobierno u otros estamentos.

Como vimos en este apartado para el traspaso de un gobierno electrónico a una abierto, se

debe de contar con los 8 principios mencionados en el párrafo anterior.



Telecomunicaciones


3. Capítulo II: Modelos de Interoperabilidad

3.1. Interoperabilidad en España

Se promulgó cuando aparecieron las Tic, y es cuando los Ciudadanos comenzaron a tener

acceso electrónico a los servicios públicos. Mediante la Ley 11/2007, de 22 de Junio, de

acceso electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos:

● Condiciones para garantizar la interoperabilidad

● Ejercicio de los derechos y el cumplimiento de deberes a través del acceso electrónico

a los servicios públicos

● Eficacia y Eficiencia

Real Decreto 4/2010, del 8 de Enero, por el que se regula el Esquema Nacional de

Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.

● Capacidad de los sistemas de información y de los procedimientos a los que éstos dan

soporte

● Compartir datos

Posibilidad de intercambio de información y conocimiento. Resolución 19 de julio 2011,

de la secretaria de Estado en la Función Pública: hace referencia a la firma electrónica de la

custodia de los datos, legislación aplicable Ley de Transparencia 19/2013, de acceso a la

Información Pública y Buen Gobierno.

3.2. Interoperabilidad en Colombia

De acuerdo con la iniciativa de “Buen Gobierno” y de la estandarización, gestión y

seguridad de la información, el ministerio de TIC se ha comprometido a llevar a cabo una

política de gestión TI en el Estado Colombiano. La estrategia busca tres objetivos específicos:



Telecomunicaciones


● Lograr que la Administración Pública sea eficiente y coordinada mediante el uso de

Ti.

● Lograr que en cada sector, la Administración Pública sirva al Ciudadano de manera

efectiva y universal con el apoyo de TI.

● Apoyar el desarrollo de las estrategias sectoriales con las Tecnologías de Información

y Comunicaciones.

Líderes en materia de Ventanilla única y comercio exterior. Cantidad de más Organismos

que se acoplaron a la Ventanilla Única Interoperabilidad en América Latina y caribe, dice

Fernando Fuentes Ibarra28, “ Empezamos en el año 2008 haciendo Interoperabilidad en el

Certificado de Origen con México y con Chile 2008 2009, con cada uno de los países, eso ha

sido de gran apoyo para los exportadores.”

3.3. Interoperabilidad en Estonia

Estonia, es una República Báltica ubicada en el Norte de Europa, nació en 1918 , pero

recién se independizó de la Unión Soviética en 1991. Esta independencia se realizó mediante

referéndum, sin embargo ya un año antes comenzaron movimientos de desacuerdo y el

registro de la población lo llevaban por otro lado que no era el oficial. En sus comienzos, dado

que al separarse de la URSS estaban en crisis económica, no tenían ni sistema legal ni

entidades bajo el Nuevo Sistema Democrático y tenían que comenzar de cero a reestructurar

todas las organizaciones en una economía devastada.

Según explica, el ingeniero y economista, Linna Viik29, en un reportaje realizado por

Virginia Collera(2018); en vez de comenzar a reestructurar las entidades públicas comenzaron

el cambio por la parte tecnológica. Viik, como uno de los impulsores del cambio dice: “En

realidad, nosotros no quisimos crear un Estado digital. Era una cuestión de supervivencia. 28(Legiscomex.com – Soluciones en Comercio Exterior) 29Linnar Viik, ingeniero y economista de 53 años, y uno de los artífices de la apuesta Estonia por la tecnología.



Telecomunicaciones


Enseguida nos dimos cuenta de que la Administración Pública y la burocracia gubernamental

eran muy caras”30

Y hoy en día s lo considera el país más digitalizado del mundo, como indica Virginia

Collera en su nota “Estonia, el primer país digital del mundo” 30 en la cual dice:

“Hoy el 99% de los trámites oficiales —un total de 1.789— pueden realizarse en cualquier momento: el portal gubernamental está abierto las 24 horas de los siete días de la semana. Solo las operaciones inmobiliarias, casarse o divorciarse exigen su presencia física.”

El sistema de Estonia tiene un sistema de transmisión XROAD que se basa en la tecnología

del Blockchain brindándole robustez y seguridad. Este país, es un modelo a seguir no solo

como país digitalizado, sino también como referente en cuanto a la implementación exitosa de

la Interoperabilidad. A continuación en la siguiente imagen se puede observar en tiempo real

de ochenta y dos segundos (82 segundos), que es lo que se tarda en realizar una investigación

policial.

Figura 1: Platform for interorganizational data Exchange

Fuente: recuperado de https://www.roksnet.com/government 30(2018, 7 de abril) reportaje realizado por Virginia Collera para el diario “El País” Accedido: https://elpais.com/elpais/2018/04/05/eps/1522927807_984041.html



Telecomunicaciones


Si bien optaron por la propuesta tecnológica, identificaron tres pilares fundamentales en

donde priorizan los procesos, los datos y los servicios. Centrándose en el servicio que se le da

al ciudadano como resultado del proceso, según indica Gustavo Giorgetti31

“La tecnología y el armado de procesos de Estonia sigue 3 principios fundamentales: 1) principio “once-only”, 2) principio de proactividad, y 3) principio de “última milla libre”.

El primer principio se basa en “Once-Only”, que es “solo una vez” se refiere a que los

organismos solamente pueden requerirle información para realizar un trámite a los

Ciudadanos una única vez; dado que los organismos esa información ya la tienen, sólo falta

compartirla entre los mismos. De esta manera se eliminan los organismos “islas”. El segundo

principio se basa en que:

“el estado “se adelanta” a las necesidades del ciudadano (siempre que sea posible) y realiza trámites en su favor sin que el ciudadano invierta tiempo alguno. Ej.: emisión de documento de identidad luego de nacimiento.”

El tercer y último principio se basa en que “cada ciudadano puede elegir la interface que

utiliza para interactuar con el estado.”

3.4. Interoperabilidad en Neuquén

Neuquén es una provincia enmarcada en la Patagonia Norte de la República Argentina

con una diversidad geográfica amplia.

La resolución 220/2010 estipula la estructura de enlace y coordinación entre los

organismos para poder operar con el Modelo de Interoperabilidad. Da un lineamiento claro

especificando las misiones y funciones quien es el organismo responsable de cada directriz.

31Giorgetti (oct 10, 2018). ¿Por qué seguir los pasos de Estonia?. A Medium Corporation. Recuperado de: https://medium.com/x-latam/por-qu%C3%A9-seguir-los-pasos-de-estonia-52f9e7686a14



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Según dicen Alejandro Prince y Lucas Jolias en la investigación bajo el nombre de

“Neuquén Digital: confluencia e Integrabilidad” identifican lineamientos estratégicos que son

los responsables del éxito de la Provincia de Neuquén.

En primer lugar destacan:

…El modelo de integrabilidad (o interoperabilidad), característico del proceso neuquino, se puede definir como un proceso de convergencias entre distintos departamentos y áreas de gobierno, donde la tecnología es solo un medio, y el fin es lograr servicios públicos más eficientes. Así, a lo largo de la historia de la experiencia neuquina, la convergencia tecnológica se consolidó en convergencia organizacional. Las organizaciones y su confluencia están por encima de los posibles uso que se le puedan dar a la tecnología, que es entendida sólo como una herramienta para ayudar a confluir a las organizaciones.(Prince & Jolías, 2015)

En segundo lugar, se han ocupado de la cultura organizacional y los cambios en la misma.

Para ello, consideraron a los “administradores públicos” de las organizaciones como socios

estratégicos para poder impulsar el cambio de paradigma:

…Todos los entrevistados en el presente trabajo y los beneficios o usuarios de este proceso en la provincia han resaltado que las principales barreras para la confluencia de los datos, los procesos y los servicios han sido del tipo culturales. La confianza y los consensos son la base de esta reingeniería tecnológica encarada por la provincia. De nada sirven las implementaciones tecnológicas si los administradores públicos no se comprometen activamente en el cambio.

…En tercer lugar, sin dudas gran parte del éxito del modelo neuquino se ha visto apoyado en una gran continuidad política e institucional, no solo en los grandes niveles de la provincia, sino sobre todo en el nivel gerencial a cargo de las nuevas tecnologías. Al hablar de continuidad no se habla simplemente de las personas a cargo, sino sobre todo de los planes rectores que guiaron la política en la materia, los cuales buscaron ser elaborados en base al consenso y se mantienen como directrices de las acciones del gobierno. (Prince & Jolías, 2015)



Telecomunicaciones


El inicio del Gobierno Electrónico en Neuquén, fue un proceso de cambio organizacional,

Institucional y tecnológico; unificando dos áreas de Gobierno hasta ese momento separadas.:

Telecomunicaciones e Informática. Así surge el Área de TICs. Poco a poco, diferentes áreas

del Gobierno, fueron adoptando el uso de las TICs en sus procesos organizacionales.

En todo trabajo de investigación resulta necesario consultar a expertos e idóneos en la

temática. A continuación, la entrevista con la Ingeniera Florencia Rambeaud Rambeau, de la

Secretaria de Modernización de la Gestión Pública del Gobierno de la provincia del Neuquén.

En referencia al nivel de interoperabilidad a nivel provincial, comenta los Antecedentes

TIC de la Provincia del Neuquén, seguidamente los Objetivos de Gestión del Gobierno de la

Provincia del Neuquén, Modelo de Integralidad de la Provincia del Neuquén, Normativa del

Modelo de Integralidad, pasos para llevar adelante el modelo de Integralidad y Indicadores

Modelo de Integralidad.

3.4.1. Antecedentes TIC de la Provincia del Neuquén

Rambeaud , facilitó la Figura que se encuentra a continuación ante la consulta:

¿Qué nivel de Interoperabilidad ve a nivel provincial?

En dicha Figura se puede apreciar la línea de tiempo de los antecedentes de las TICs en la

Provincia de Neuquén.



Telecomunicaciones


Figura 2: Antecedentes TICs en la Provincia de Neuquén Fuente: presentación Ing. Rodolfo E. Laffitte. https://www.slideshare.net/gustavo_giorgetti/once-only-reloaded-roadmap-in-3-steps-espaol

3.4.2. Objetivos de Gestión del Gobierno de la Provincia del Neuquén

Los objetivos de gestión tienen tres directrices la Conectividad Total ( todos los

Organismos de Gobierno y todas las comunidades Neuquinas32), la Inclusión (disminuyendo

32 Para mayor información véase:

• Informe Comunidades de Práctica Años 2013 a 2015 : https://www.slideshare.net/grflor/informe-

comunidades-de-practica-integrabilidad-2013-2015

• Informe Comunidades de Práctica Año 2016 : https://indd.adobe.com/view/de9652c4-60fa-4726-9bd0-

2fb8cfafac5b



Telecomunicaciones


la Brecha social y geográfica de acceso a las TICs) y la Implantación de las bases del

Gobierno Electrónico, Gobierno Conectado y Gobierno Digital.

Los objetivos antes mencionados buscan :

● Conectividad Total:

o Maximizar el aprovechamiento de la tecnología en la gestión de gobierno.

● Implantación:

o “Poder entregar los datos correctos a las personas adecuadas, en el momento

oportuno”

o “ Si el estado conoce algún dato sobre el ciudadano, ningún otro organismo

del Estado se lo puede volver a pedir ”. (Ley Nº 2819/2012 -

Desburocratización)

o Beneficios al Ciudadano cambiando la Visión que este tiene hacia el Estado;

simplificar los procesos que debe realizar el ciudadano con el Estado.

o “Liberar datos y servicios para que otros tengan la libertad de poder

reutilizarlos y extenderlos.”

3.4.3. Modelo de Integrabilidad de la Provincia del Neuquén

…Para satisfacer estas necesidades, en la provincia del Neuquén se ha desarrollado la PLATAFORMA de INTEGRABILIDAD. Esta Plataforma de Integrabilidad provee los Actores estructurales necesarios para una convivencia digital equilibrada, conformando un macro sistema donde: la Autenticación está centralizada, la Autorización distribuida en función de las estructuras de poder (provincial, municipal y/o sectorial) y la Auditoría atomizada entre todos los actores involucrados, logrando total transparencia. (IRAM & Gobiernos de la Provincia de Neuquén, 2014, p. 5)

• Informe Comunidades de Práctica Año 2017: https://www.slideshare.net/grflor/informe-comunidades-de-

prctica-de-integrabilidad-ao-2017

• Informe Comunidades de Práctica Año 2018: https://www.slideshare.net/grflor/informe-comunidades-de-

prctica-del-modelo-de-integrabilidad-ao-2018



Telecomunicaciones


El modelo de Integrabilidad de la provincia de Neuquén integra tanto Organismos

Nacionales, Provinciales Municipios y Organizaciones Privadas que transversalmente liberan

servicios, co-crean procesos y comparten datos desde las fuentes autenticas.

De esta manera el modelo tiene definido las dimensiones de la Interoperabilidad, puesto

que están exponiendo servicios, realizan análisis de proceso para rediseñar los mismos y

adaptarlos al modelo de Integrabilidad, base de datos compartidas entre distintos organismos

y la seguridad que es cros a todo el diagrama del modelo.

A continuación se agregan dos figuras con lo mencionado en los párrafos anteriores33;

Figura 3: Programas Transversales del Modelo de Integrabilidad Fuente: Gobierno de la provincia de Neuquén

33 Para mayor detalle ver: Presentación de Modelo de Integrabilidad https://www.slideshare.net/gustavo_giorgetti/once-only-reloaded-roadmap-in-3-steps-espaol Sitio Oficial del Modelo de Integrabilidad http://www.integrabilidadnqn.gob.ar/Referencial%20IRAM/Referencial%20IRAM%20N%C2%BA14-2%20-20140314.pdf



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Figura 4: Tipos de Interoperabilidad en el Modelo de Integrabilidad

Fuente: Presentación Ing. Rodolfo E. Laffitte - Gobierno de la Provincia

Además de conocimientos, principios y valores, y planes, se necesitan reglas mínimas y

estándares abiertos y comprobables, para que todos puedan trabajar en paralelo.

La Provincia en conjunto con el IRAM confeccionaron un referencial, Referencial IRAM

14-1y Referencial IRAM 14-2. La Resolución Secretaría de Gestión Pública Nro. 014/1434

establece que toda aplicación desarrollada, adquirida, a desarrollar o a adquirir, dentro de la

Administración Pública Provincial, deberá certificar el Referencial IRAM Nro. 14 “

Requisitos de Calidad de las Aplicaciones Informáticas-Integrabilidad”.

34 ver http://www.integrabilidadnqn.gob.ar/Normativa/Resolucion%20014-14_SGP%20Ref%20IRAM%2014%20Integrabilidad.pdf



Telecomunicaciones


3.4.4. Normativa del Modelo de Integrabilidad

• A continuación se detallan las Normativas Regulatorias sobre el Modelo de

integrabilidad en la Provincia de Neuquén35.

• Decreto Provincial No 405/1991: Política Provincial Informática.

• Plan Maestro de Gobierno Electrónico v3 (Año 2003).

• Ley No 2578(2008): Adhesión a la Ley Nacional de Firma Digital Decreto 444/11

(Reglamentación Ley No 2578).

• Decreto Provincial No 2223/2008: Política de Seguridad de la Información (SI).

• Directiva 001GE-2008-SGPyCE (Año 2008): Normas para la formulación,

desarrollo e implementación de aplicaciones informáticas.

• Decreto Provincial No 1571/2008: Programa "Neuquén, hacia una Comunidad

Comunicada".

• Directiva No 002-SI-2009-SGPyCE (Año 2009): Seguridad en los Accesos a la

Internet y en el Uso de Redes Inalámbricas.

• Directiva No 003-SI-2009-SGPyCE (Año 2009): Utilización de los Recursos y la

Infraestructura Teleinformática.

• Directiva No 004-SI-2009-SGPyCE (Año 2010): Utilización de Servidores de

Nombres de Dominio (DNS) en el Ámbito de la Red Provincial.

• Directiva No 002-GE-2010-SGPyCE (Año 2010): Normas de Integrabilidad y

Métricas de aplicación.

• Resolución SGPyCE 0220/2010 - ANEXO III "Funciones de los Responsables de

Integrabilidad de los Organismos".

• Ley No 2819 (Año 2012): de "Desburocratización" en el ámbito de la

Administración Pública Provincial.

• Referencial IRAM No 14: Requisitos de Calidad de las Aplicaciones Informáticas -

Integrabilidad. 35 Normativa disponibles en: http://www.infoleg.gob.ar & www.legislaturaneuquen.gob.ar



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o Referencial IRAM 14-1

o Referencial IRAM 14-2

• Ley No 2966 (Año 2015): Utilización de expedientes, documentos electrónicos,

firmas digitales, en el Tribunal de Cuentas de la Provincia del Neuquén.

• Ley No 2977 (Año 2015): Sistema de Historia Unificada Digital de Salud.

• Resolución SGP No 128/2016: Aprueba la implementación del "Legajo

Electrónico" en el ámbito de la Administración Pública Provincial.

• Ley No 3044 (Año 2016): Acceso a la Información Pública.

• Ley No 3002 (Año 2016): Expediente Electrónico para Poder Ejecutivo, el Poder

Legislativo y el Poder Judicial.

• Decreto 1670-2018 : Reglamentación Ley 3002/2016 Expediente Electrónico

3.4.5. Indicadores Modelo de Integrabilidad

3.4.5.1. Convenios de Integrabilidad

Total de Convenios Firmados al 11/01/2019

(Organizaciones Nacionales y Provinciales (Público-

Privadas)

49

Total de Convenios Firmados con Organizaciones

Provinciales al 11/01/2019

(Público-Privadas)

45

Figura 5: Convenios de Integrabilidad Fuente: remitida por Rambeaud en la entrevista



Telecomunicaciones


Total de Colegios que Firmaron

Convenios de Integrabilidad al

11/01/2019

5

Total de Municipios que firmaron

Convenios de Integrabilidad al

11/01/2019

11

Total Organizaciones Privadas de

Salud que firmaron Convenios de

Integrabilidad al 11/01/2019

2

Figura 6: Convenios de Integrabilidad Fuente: remitida por Rambeaud en la entrevista

3.4.5.2. Fuentes Auténticas que publican web servicies

Desde el Sitio de Integrabilidad, se puede acceder al Catálogo de Web Servicies 28

Fuentes Auténticas que publican web services en el

Catálogo del Modelo de Integrabilidad

57 %

de las Fuentes Auténticas que firmaron los convenios

del Modelo de Integrabilidad publican web servicies

167

Web Services publicados en el Catálogo al 27/2/2019

Figura 7:Fuentes Auténticas que Publican Web services Fuente: remitida por Rambeaud en la entrevista hace referencia a: http://www.integrabilidadnqn.gob.ar/Paginas/default.aspx



Telecomunicaciones


3.4.6. Pasos a Futuro

Rambeaud opina, “desearía que a nivel Nacional y todas las Provincias adoptaran el

Modelo de Integrabilidad que utilizamos en la provincia de Neuquén (Modelo de Estonia)”

continuando con la afirmación indica que el Modelo de Integrabilidad de la Provincia de

Neuquén es un excelente ejemplo.

A continuación responde cuales serían las medidas (a corto, mediano y largo plazo) que

podrían ayudar a la exitosa implementación de la Interoperabilidad.

Las medidas considero(Rambeaud) que se deben seguir trabajando:

• Desde el punto de vista Normativo: creo que elevar el rango de la normativa del Modelo,

por ejemplo a “Ley”, nos ayudaría a avanzar más rápidamente.

• Continuar trabajando el cambio cultural a través de las Comunidades de Prácticas y otras

metodologías

• Capacitar a todos los proveedores y áreas informáticas de los distintos organismos de

cómo se debe desarrollar aplicaciones siguiendo el Modelo de Integrabilidad.

• Lograr que todas las políticas públicas se elaboren-desarrollen teniendo como base el

Modelo de Integrabilidad è Trabajar en forma transversal con todos los Ministerios

• Dar continuidad al Modelo de Integrabilidad a través de los años, es decir, cuando se

producen cambios de gestión

• Continuar trabajando en los Proyectos de conectividad, que es la base del Modelo de

Integrabilidad.

• Desarrollar Programas para disminuir-eliminar la Brecha Digital

• Que los mandos altos entiendan que la inversión en tecnología es constante.

• Desarrollar el Portal del Ciudadano

• Continuar trabajando en los indicadores para medir los resultados que alcanzamos con la

implementación del Modelo de Integrabilidad.



Telecomunicaciones


4. Capítulo III: Situación Actual

En los capítulos anteriores vimos como se conceptualiza el concepto de

Interoperabilidad, los principios de la misma la Normativa vigente en la Argentina. También

se vieron varios modelos de Interoperabilidad. A continuación, en este capítulo se analizarán

las barreras y/o oportunidades y beneficios de la Interoperabilidad en la Gestión Pública para

el Gobierno y para el Ciudadano así como también se describirán las perspectivas y proyectos

actuales en la Administración Nacional.

4.1. Barreras y/o oportunidades y beneficios de la Interoperabilidad en la

Gestión Pública para el Gobierno y para el Ciudadano

Tal como vimos en el apartado 2.1.5, en los estudios realizados por Felcman (Felcman,

2001), Franco, Jordana, Ramió, Ilari; coinciden en que no se vislumbra una política a largo

plazo trayendo aparejado con ello la desestimación de objetivos en los cambios de gestión.

Tal como dice Ilari, se evidencian islas en las relaciones inter organizacionales, extendiéndose

esta situación como la fragmentación del estado.

…En este marco, a la explicación del juego político se debe agregar que la forma acostumbrada de gestión, el “siempre se hizo así” tampoco juega a favor de los procesos de búsqueda de mayor grado de coordinación. La cultura organizacional que se fue consolidando en años de gestión sectorial, la falta de confianza y la ausencia de instancias de coordinación horizontal también incide en la consolidación del modelo “fragmentado(Ilari, 2015, p. 34)



Telecomunicaciones


Tabla 4: Estructura y empleo, PEN, 2003-2016. Fuente: (Cafarelli, Chudnovsky, & Cafarelli, 2018)

Tabla 5: Cambios en los ministerios entre 2003 y 2016. Fuente: (Cafarelli, Chudnovsky, & Cafarelli, 2018)



Telecomunicaciones


Como se puede ver en la Tabla 5, los cambios estructurales que se realizaron desde el 2003

a la actualidad en la Administración Pública, duplicando los ministerios. Si bien en los

últimos 5 años el incremento fue del 25%, es un cambio significativo no solamente en la

desagregación y ampliación de la estructura, sino como también la incertidumbre para los

empleados y los ciudadanos en lo referente a que realiza cada organismo. Si nos remitimos a

la Tabla 4, se puede observar que el personal, se incrementó en un 55,16% en los últimos 5

años. Todo ello trae aparejado problemas en cuanto a la cultura organizacional y la visibilidad

que tiene el ciudadano respecto al Estado.

Según Ilari(2015),

…Los Procesos de descentralización, tercerización de funciones, desregulación de los servicios y generación de agencias autónomas bajo el principio de la competitividad, desarrollados en particular en esa década, podrían acrecentar el ya alto grado de descoordinación que presentaban las unidades de gobierno. (2015, p. 34)

En base al análisis efectuado en el presente trabajo; se identifican diversas barreras, tanto

a nivel Organizacional, como la falta de lineamientos claros, monetarios o/y financieros,

Infraestructura, brecha digital y entidades dueñas de datos.

Tal como comenta Carlos Brys, Director de Informática de Misiones, partiendo de la

hipótesis de que barreras se pueden identificar para la implementación de la Interoperabilidad

en la Administración Pública es “La falta de capacitación de los diseñadores de sistemas

respecto a la Interoperabilidad y su falta de apego a trabajar con estándares.”. Esto es un

punto crucial para lograr una implementación exitosa, los lineamientos del “como” deben

estar especificados, sin ser estrictos en cuanto a lo que se decía respecto a dejar las interfaces

con suficiente flexibilidad para poder adaptarse paulatinamente al cambio y poder interactuar

en el intercambio entre los sistemas.

Sobre la misma hipótesis de “que barreras se pueden identificar para la implementación de

la Interoperabilidad en la Administración Pública; Luis Papagni, ex Director de Informática

de la Provincia de Buenos aires, dice “Las principales barreras son culturales, ya que desde lo



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técnico no habría mayor problema si se hace una certera planificación. Hoy la cultura es corto

placista y tecno centrista. Además hay una ausencia de marcos jurídicos centrados en el

ciudadano, y de marcos o esquemas referenciales de Interoperabilidad.”.

Continuando sobre la misma hipótesis, se entrevistaron a Enrique Aldrey (Gerente

del Centro de Datos de ARSAT) y Hernán Mavrommatis (Asesor Técnico ONTI). “Procesos

poco compatibles. Falta y/o Aceptación de un Organismo Rector de las Políticas y Procedimientos

comunes para las áreas participantes. Decisión de Gobierno.” Enrique Aldrey

Según Hernán Mavrommatis las barreras son netamente organizacionales,

...existen cuestiones que van más allá de lo técnico relacionadas con las organizaciones y sus componentes, la cultura, estructuras, procesos. Asimismo, se debe contemplar el factor humano como uno de los activos más importantes en las organizaciones bajo el paradigma de la sociedad del conocimiento.(Ing. Mavrommatis, 2011)

En cambio Florencia Garcia Rambeaud marca 4 aspectos:

• Culturales

• Organizativas

• Jurídico-normativas

• Problemas tecnológicos

En base a las entrevistas coinciden que no hay discrepancia en cuanto a la barrera de

cultura organizacional, todos concuerdan en ello. Por otro lado algunos estiman que la barrera

tecnológica no es razón por la cual no se puede realizar la implementación, todo lo contrario,

con una buena planificación se puede. Y otra barrera con gran peso, que la mayoría

concuerda, es la falencia de un marco jurídico/normativo tanto para el ciudadano como para la

implementación de la Interoperabilidad. En la siguiente tabla se visualizan las respuestas.



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Tabla 6: Respuesta símiles a las barreras para la implementación de la Interoperabilidad

Fuente: Autoría propia en base a las respuestas obtenidas a los profesionales consultados.

Adicionalmente a las barreras planteadas por los profesionales consultados, también hay

que tener en consideración lo que plasmaron Pando y Poggi, en su estudio “el desafío de la

Interoperabilidad para una gestión pública de multi nivel en Argentina” (Pando & Poggi,

n.d.), estipulan lo siguiente:

… el camino hacia la interoperabilidad no está exento de obstáculos. Y no sólo aparecen restricciones tecnológicas (que en última instancia son las menos complicadas de sortear) vinculadas a seguridad informática, métodos de autenticación, discrecionalidad en la definición y elaboración de sistemas de información, entre otras.

En el horizonte la interoperabilidad aparecen también restricciones organizacionales, legales y político-institucionales, entre las cuales conviene señalar:

• Heterogeneidad del aparato estatal, con mayoría de organismos que se caracterizan por ser jerárquicos y monolíticos, así como por lógicas de trabajo basadas en la división departamental y en la especialización de funciones.

• Escasos (o nulos) incentivos para que los datos captados por un organismos sean entendibles por otro, teniendo en cuenta que en muchos casos el manejo de la información constituye un factor de poder y, por ende, compartirla suele ser percibida como una señal más de debilidad que de fortaleza.

• Dificultades de la autoridad rectora en materia de gobierno electrónico para ejercer

en plenitud el rol de liderazgo, dado que no cuenta con los recursos humanos, materiales y simbólicos para asumir el desafío de gestionar la complejidad de las acciones a realizar para el avance hacia la interoperabilidad.



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• Tensiones en relación a normativas vigentes, incluso con leyes más recientes como la (muy razonable) de protección de datos personales que impide que los datos puedan ser utilizados para finalidades distintas o incompatibles con aquellas que motivaron su obtención.

• Escasez de una burocracia de profesionales informáticos capacitados y bien

remunerados, sumada a las dificultades para conseguir y retener personal técnico, en un contexto en el que el mercado ofrece mejores salarios, otorga más posibilidades de desarrolla de carrera y brinda más prestigio.

• Ausencia de una visión amplia por parte de buena parte de los políticos y alta gerencia pública que capte la complejidad del tema y trascienda la mirada meramente informática.

• Alejamiento y desconfianza de la ciudadanía hacia la política y la cosa pública que no contribuye a que se perciban por parte de los organismos de gobierno las necesidades y demandas de aquella.

• Escasa evaluación de las acciones de interoperabilidad, con las consecuentes dificultades para (re) orientar procesos de decisión y aprender de los éxitos y los fracasos.

A continuación se van a ampliar las barreras antes mencionadas.

4.1.1. Cultura Organizacional

Primeramente se va a mencionar las barreras en cuanto a la cultura

organizacional; muchas veces se culpa a la cultura existente y desecharla o tratar de

reemplazarla por otra, es un cambio muy riesgoso, costoso y que, en la mayoría de los casos,

no tiene éxito. Por el contrario, lo que sugieren los autores en “ Stop Blaming Your Culture”

(katzenbach & Harshak, 2011) es indagar en la cultura, buscar sus fortalezas y debilidades

para generar cambios en el comportamiento de las organizaciones, los cuales sí son factibles

de éxito. La cultura es una arista importante al momento de los cambios dado que, puede



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agregar o restar valor según como se lo utilice, además de utilizarlo para plantear como se la

debe abordar, para así poder incluir esta variación en la planificación de las estrategias de los

cambios necesarios. La cultura tiene un impacto directo en el desempeño de las personas en

una organización; en los comportamientos, prácticas y creencias que definen el “como se

acostumbra a hacer las cosas”. Esto implica que, cada uno de los colaboradores de la

organización, alineado a esa cultura, realizará sus tareas en función de ella. Una cultura

orientada a la eficiencia, hará que los empleados de la organización busquen mejorar sus

rendimientos. En Administración Pública Nacional al ejecutar un proceso de cambio

comenzando desde cero e ignorando modelos culturales anteriores, encontrará una mayor

resistencia en la penetración y el impacto del cambio. Los cambios pueden requerir de mucho

tiempo, esfuerzo y recursos para implementarse y, generalmente, tienden a no ser adoptados

por la organización. Los empleados y colaboradores podrían verse desmotivados al sentir que

su cultura está siendo atacada. Lo ideal podría ser, indagar en la cultura existente, buscar sus

fortalezas y apoyarse en ellas para generar pequeños cambios en el comportamiento que, a la

larga terminen modificando determinados aspectos de la cultura.

En consecuencia, para evitar lidiar con ella y con lo que un cambio representa,

prefieren iniciar una sub-organización desde cero, con una cultura alterna. El problema es que,

a la larga, la cultura de la organización principal termina absorbiendo a la otra, habiéndose

desperdiciado tiempo y esfuerzos. Esto se ve evidenciado con la creación del Ministerio de

Modernización, si bien ayudó a impulsar muchos temas de base para poder implementar la

Interoperabilidad en la Argentina, tuvo un impacto en otros organismos; y el mismo

Ministerio se desintegró en el 2018. Efectivamente la implementación de sistema de gestión

documental electrónico(GDE) en el Estado, “compr.ar”, Registro único, Tramites a distancia,

entre otros.

En concordancia a lo que dice Mavrommatis (2011) “el factor humano es de los activos

más importantes en las organizaciones”, todos los integrantes de una organización participan y



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aportan a la cultura de ella. Por ende, no se puede ni se debe esperar que los cambios

culturales sean manejados y generados exclusivamente por un área en particular.

La cultura se cimienta en el comportamiento y las prácticas diarias de todos sus

componentes; por lo tanto, todos debieran involucrarse en los temas que la conciernen.

Los conocimientos profesionales de los componentes que integran una empresa dan parte

de forma a la cultura de la misma. Del mismo modo, la visión y actitudes de sus fundadores,

los lugares donde las organizaciones se sitúan, los contextos socioeconómicos de la sociedad

en las que están inmersas, el tipo de clientes y público al que destinan sus productos y/o

servicios y por la experiencia de sus integrantes.

El concepto introducido por León Festinger36 indica que el cambio en el comportamiento

de las personas termina afectando a su cultura. Es decir, al adoptar nuevas acciones y hacerlas

partes de su comportamiento, las personas cambiarán sus conceptos racionales y emocionales

para justificar dichos cambios. Es parte del proceso de convencimiento que se ejecuta para

uno mismo para pasar a sentirse cómodo con las nuevas acciones realizadas.

Las prácticas que se deben llevar a cabo para que el proceso de cambio, no debe solo

quedarse en una idea sino bajarse a la práctica a través de un plan que, identifique qué se

quiere cambiar, cómo hacerlo y cómo evaluar sus resultados.

Todo cambio comienza con identificar la brecha entre dónde se está y a dónde se quiere

llegar y, lo más importante, que el cambio no es el mayor problema sino la transición. El

cómo llegar a ese lugar.

Se debe identificar a quienes son “líderes de opinión” para que ellos, con su ejemplo,

ayuden a impulsar el cambio, así como a aquellas personas que estén a favor y puedan

influenciar a través de la comunicación no formal. Además, se destacó que si un cambio se

quiere que sea perdurable debe afectar a las experiencias vividas por las personas. El

36“Desde el 1957, cuando León Festinger irrumpió con su teoría de la disonancia cognoscitiva en la psicología social, los aportes heurísticos y su papel en la fusión de la cognición y la motivación no aseguraron que fuera valorada coherentemente a través del tiempo. A mediados de los 70's el interés por sus aplicaciones declinó entre los psicólogos sociales. Sin embargo, al final de los ochenta y principios de esta década, nos encontramos con un retorno de la discusión sobre la importancia de dicha teoría.” (Ruiz Matuk, Carlos; s.f.)



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involucramiento emocional genera un mayor compromiso con el cambio. La comunicación es

fundamental ya que sirve para establecer los motivos y expectativas del cambio y ayuda a que

todos se sientan parte de éste. Del mismo modo, se deben establecer criterios formales que

midan los resultados obtenidos y siempre debe haber un plan B que permita una salida

alternativa.

En resumen, junto con los modelos de Kotter y Lewin, (todo cambio organizacional debe

ser llevado a la práctica trazando un plan de trabajo determinado, no quedarse en una simple

idea).

4.1.2. Burocracia Estatal

Isuani et.al., define:

…a las capacidades burocráticas como el conjunto de condiciones que contribuyen a garantizar la habilidad de los organismos del estado para realizar tareas con efectividad, eficiencia y en forma sustentable (Hildebrand y Grindle, 1997). Las capacidades burocráticas se conciben como un conjunto de condiciones cuya presencia garantiza cierta potencialidad para el logro de los objetivos buscados pero, en principio, no nos dicen nada sobre el logro estos objetivos. En otros términos, las capacidades burocráticas no son sinónimo de buen desempeño, ya que existen otras dimensiones que afectan los resultados de las políticas públicas. Además, la referencia a la habilidad nos lleva a sostener que no es posible pensar las capacidades estatales si no es en relación con la política pública y sus fines. Es la política pública la que establece el tipo particular de capacidades y habilidades que se requieren. (Isuani et.al.,2018,p.519-520)

Teniendo en cuenta el objetivo de si la interoperabilidad es un elemento clave para

mejorar la burocracia de la Administración Pública se tiene en consideración lo que dice Luis

Papagni37, “ La interoperabilidad, la calidad del dato, y la digitalización de los tramites son

claves en el desarrollo de un estado moderno.” Siguiendo sobre la misma hipótesis opina

Carlos Brys38, él dice “Es un elemento imprescindible para las solucionar las burocracias “.

37Luis Papagni, ex Director de Informática de la Provincia de Buenos aires 38Carlos Brys, Director de Informática de Misiones



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En estas dos citas, se pueden evidenciar que, el “para” esta claro, falta madurez del tema para

poder darle impulso al “como” se va a implementar no solo técnicamente sino como también

el impacto que va a tener en los procesos de negocio de cada organismo, ya siendo público o

privado; siempre teniendo en cuenta la transparencia, la seguridad y la integridad de los datos

y la respuesta al usuario final, si hablamos de organismos Públicos estamos dándole un

servicio a un ciudadano, sino es un cliente.

Continuado sobre la respuesta a la hipótesis, Enrique Aldrey dice:

“La interoperabilidad permite agilizar y asegurar los trámites interadministrativos y compartir la información generada por cada uno de sus participantes manteniendo la integridad de los datos.”

En una visión más troncal Hernán Mavrommatis dice:

“ Si, si entendemos por mejorar la burocracia alinear los distintos procesos que se realizan en el Estado, y que los mismos permitan que la información fluya libremente entre las distintas dependencias y organismos de la APN.”

Coincidiendo con Aldrey y Mavrommatis; Florencia García Rambeaud contesta: “Si, es un

elemento clave para brindar a los ciudadanos servicios públicos de calidad, de manera

eficiente y con el menor costo posible. ”

En base a las entrevistas no hay discrepancia con respecto a la disminución de la

burocracia en cuanto al producto entregado al Ciudadano, como así también la reducción de

costos tanto para éste como para el Estado. Se puede observar que es necesario un cambio en

los procesos de negocio de la Gestión Pública para optimizar los mismos y eliminar tareas que

pueden estar o no ligadas al “siempre se hizo así” o mismo a la superposición de funciones,

como se mencionaba en al principio del capítulo. Como indica Halliburton, se tiene que

realizar un análisis, una evaluación y una reingeniería de procesos para que los productos sean

distribuidos y trazables entre dependencias estatales; así como también un análisis de toda la

Administración Pública a nivel macro teniendo en cuenta que todas las acciones de las

dependencias aporten al Objetivo primario Organizacional.



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4.1.3. Técnicas

Como vimos a lo largo de este capítulo, en base a las similitudes de las entrevistas

y de acuerdo a todo lo investigado, la barrera técnica no es imposible de afrontar, se tiene que

realizar una planificación a corto, mediano y largo plazo para poder hacer el traspaso entre los

sistemas existentes y las interfaces (api rest) ” al entorno que se adopte.

Según Enrique Aldrey, “la transformación del organismo en un driver, los organismos nuevos

se adaptan con más facilidad, con respecto a los que tienen ya una infraestructura consolidad”.

Según Enrique Aldrey existen las siguientes barreras:

● “tecnológicas con respecto a que no se tienen lineamientos claros para la adopción

estándares.

● Conectividad por los altos costos que con ella incurren

● Soberanía de los datos, quien se va a hacer responsable de los mismos y por cuanto

tiempo.

4.2. Describir las perspectivas y proyectos actuales en la Administración

Nacional

En este capítulo pudimos ver las barreras que enfrenta la implementación de la

interoperabilidad, si bien actualmente hay organismos que exponen servicios e intercambio de

información, dichas interacciones tienen un costo muy alto respecto a los recursos que se

insumen para poder llevar esto a la practica. Partiendo de la premisa, sobre las medidas que

podrían ayudar a la exitosa implementación de la Interoperabilidad, tenemos varias opiniones;

según Papagni, “La creación o determinación de un organismo responsable de implementar un

esquema de interoperabilidad en la AP. Junto con la creación de una única plataforma de

intercambio para la AP”. Según Carlos Brys, “La adopción formal de estándares abiertos. Crear



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un marco de interoperabilidad para el estado y hacerlo de uso obligatorio.”. Por otro lado

Enrique Aldrey dice, “Desde lo tecnológico, deben definirse estándares mas precisos para

plataformas homologadas de que permitan la interoperabilidad no solo para el procesamiento y la

conectividad, también y sobre todo para las interfaces entre los sistemas. Desde lo político, fijar

pautas y promulgar decretos, que faciliten y allanen el camino hacia la interoperabilidad.”

Por otro lado, se cita la opinión de Florencia Garcia Rambeaud “desearía que a

nivel Nacional y todas las Provincias adoptaron el Modelo de Integrabilidad que utilizamos en

la Provincia del Neuquén (Modelo de Estonia).”. El estado de la implementación de

Interoperabilidad en la provincia de Neuquén se vio en el capítulo 3.4.

Si bien la creación del Ministerio de Modernización y las misiones y funciones del mismo

impulsaron un conglomerado de aplicaciones para reemplazar, o en el caso de la inexistencia

de informatización por parte de organismos, la adopción de plataformas estándares con el

código en poder de dicho ministerio, pero pudiendo requerir modificaciones y validaciones

mínimas para que el sistema se adapte de alguna manera a los procesos de negocios que se

quiere informatizar con los sistemas impuestos por dicho Ministerio. A continuación se

comentan las plataforma que esta implementando el Estado:

● GDE

● Autenticar

● Renaper

● SINTyS

● PAEC

Pero con respecto a la plataforma “interoper.ar” no se formalizó su obligatoriedad dado

que no se encuentra en producción por parte del Ministerio de Modernización. La plataforma

es un módulo de Interoperabilidad que puede ser adoptado por los organismos que exponen

servicios. Posee un esquema de Autenticación mediante reglas y protocolos así como también

un directorio de servicios (información de uso, Documentos de Apis, Ubicación dentro de la

red, End Points). Todo esto tiene que estar normado, si bien se habla del módulo en el Decreto



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1273/1639, todavía no se estipula la fecha de la obligatoriedad de la adopción de la plataforma

de “interoper.ar” por parte de los organismos. La publicación de estándares con respecto a

las solicitudes emitidas o recibidas, tienen que ser trazables por auditoría; por lo tanto deberá

poder autenticarse, deberá estar cifrada y registrada por una o varias entidades interoperables.

Sin prejuicio de esto, antes de poder poner en producción este sistema, se tienen que

terminar de definir los siguientes puntos:

o Principio para utilizar estándares

o Entidades Interoperables: en la cual se tiene que tener ene consideración las unidades

territoriales, los organismos públicos, ministerios y secretarias, las personas físicas y

jurídicas. Teniendo esto definid, se tiene que evaluar como se van a implementar las

listas de las entidades interoperables en la argentina

o Identificación de una única autoridad responsable.

o Colaboración en elaboración de lista abierta con respecto a lo que se va a compartir.

o Definir como los organismos tienen que mostrar los datos

o Identificación de los datos sensibles y los datos que se pueden compartir con

esquemas de seguridad aplicando niveles por organismo, entidad y datos

o Autenticación de entidades, esto se esta realizando a través de autenticar.

39Resumen: ”Las entidades y jurisdicciones enumeradas en el articulo 8° de la ley n° 24.156 que componen el sector Público Nacional deberán intercambiar la información pública que produzcan, obtengan, obre en su poder o se encuentre bajo su control, con cualquier otro Organismo Público que así se lo solicite.” Decreto 1273/2016, Simplificación Registral, (2016, 19 de Diciembre). Boletín Oficial de la República Argentina 33526, Diciembre 20 de 2016. Disponible en: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/265000-269999/269242/norma.htm



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5. Capítulo IV: Conclusiones y Recomendaciones

Para concluir con este trabajo de tesis, este capítulo se dedicará a mostrar las conclusiones

y recomendaciones obtenidas a lo largo del presente estudio.

5.1. Conclusiones

Lo expuesto anteriormente en el capítulo I, el cual quiso tener una aproximación al término

Interoperabilidad, en el mismo se citan variadas definiciones. Primeramente se analizó la

definición del “Institute of Electrical and Electronics Engineers” (IEEE), la misma tiene un

enfoque netamente técnico, menciona qué es el intercambio entre dos o más sistemas, y

nombra todos los componentes para poder realizar el mismo; las redes y aplicaciones a modo

de interfaces para que la comunicación y el intercambio se pueda realizar. Esta definición es

de 1990, siguiendo con el mismo carácter técnico y con doce (12) años de diferencia, en el

2002, el “International Organization for Standarsization” (ISO), da una enunciación muy

parecida al IEEE, mejor dicho igual, pero agrega métodos de intercambio y la obtención de

resultados esperados.

Años más tarde, se tienen definiciones con una visión más integral que las anteriores

puesto que, agregan al concepto de Interoperabilidad, las relaciones de las organizaciones, los

procesos, los recursos y la información entre ellos; utilizando las TICs como canal de

intercambio y no como el eje central de la Interoperabilidad. Tal es el caso de las definiciones

dadas por la ONTI, la “declaración de Interoperabilidad de Valencia” y CLAD.

Hablar de sistemas dispares y diversos es una parte técnica de la Interoperabilidad, es

crucial para mencionar la misma, dado que sin los adelantos tecnológicos como la

comunicación entre sistemas este término perdería sentido; así como también la definición de

los procesos intra y trans organizacionales en donde se especifican los productos y los

clientes de los mismos. También se introducen los conceptos de eficacia y eficiencia para el

logro de beneficios entre todos los actores involucrados en el proceso, estos pueden ser

temporales, optimización de recursos, monetarios, etc..



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Como vimos, al tratar de definir el concepto de Interoperabilidad y su evolución de la

mano de los cambios en la tecnología; comentamos que desde los escritos que datan de la

década del ’50 en cuanto a la comunicación computacional y al concepto y la transmisión de

paquetes comenzó a intensificarse primero entre grandes ordenadores, y luego con el invento

de las Computadoras Personales (1976, Apple; 1981 IBM) se hizo masivo.

La celeridad en la difusión tecnológica y la evolución de la misma siguió expandiéndose en

las tecnologías de información y de las telecomunicaciones; de esta manera las TIC se fueron

sumando al día a día de las organizaciones y de la sociedad en general. En este punto, es

cuando se puede observar que la historia de los adelantos tecnológicos empiezan a adoptarse,

para poder llegar a alcanzar un objetivo determinado. De manera, análoga al surgimiento de

Internet, las organizaciones y países, ven en las TIC no solo una herramienta, sino que las

consideran un asociado estratégico para maximizar beneficios y reducir costos.

Continuando con la conclusión y sin adelantarnos a la definición final de Interoperabilidad,

como vimos en el punto “Principios de Interoperabilidad”; se explican las dimensiones y los

niveles que representan los múltiples aspectos funcionales que tiene la misma.

Siguiendo con la mención del Capítulo I, la Interoperabilidad, según múltiples autores

toman y separan el concepto en varios aspectos; por lo tanto, en este trabajo, se presentaron

las de mayor frecuencia y que a consideración del que está escribiendo este trabajo de Tesis,

más relevantes al momento de hablar de Interoperabilidad.

Mencionamos la primera dimensión que es la Organizacional, esta se refiere a la capacidad

de los procesos de la organización en colaborar entre sí para lograr un objetivo en común.

Por otro lado la Interoperabilidad Semántica, se refiere a la información que puede ser

intercambiable en forma automática y reutilizable por aplicaciones que no participaron en su

creación.

Interoperabilidad Técnica, involucra todos los aspectos referentes al hardware, software,

internet y a los servicios. La adopción de estos frameworks, niveles de adopción, evolutivos,

código abierto, seguridad y privacidad, son las bases para que se permita la Interoperabilidad.

Interoperabilidad en el tiempo, se refiere a la conservación de la información en soporte

electrónico.



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Y por último, pero no menos importante, Interoperabilidad Legal; se refiere a que los datos

que son intercambiados tienen que poseer un valor jurídico adecuado según las normativas

vigentes de cada país.

Como vimos, existen distintos niveles de Interoperabilidad, los mismos están relacionados

con la forma en la cual se va a ejecutar la Interoperabilidad en las organizaciones; ya sea de

manera vertical, horizontal, intra organizacional o fronteriza. Se refiere a la existencia de la

Interoperabilidad entre distintos niveles de gobierno, entre un mismo nivel, dentro de la

misma unidad organizativa y por último la existencia de Interoperabilidad entre distintas

administraciones de diferentes países o regiones, respectivamente.

Según observamos en el subcapítulo en el que se explica la Interoperabilidad y la

Gobernanza; los requerimientos relevantes a tener en consideración respecto a la Gobernanza

aplicada a la Interoperabilidad son dos ítems importantes: Estrategia y Difusión de

Identidades Electrónicas.

El concepto de Gobernanza se refiere al proceso de interacción entre actores, ya sea

organizaciones con el ciudadano; teniendo en cuenta la eficacia y la calidad en este proceso de

interacción. Estos lineamientos los tiene que dar el Estado.

A lo largo del Capítulo se vieron varios conceptos de Interoperabilidad, así como también

las dimensiones y los niveles que representan los múltiples aspectos funcionales que tiene la

misma; concluyendo, se define el concepto de Interoperabilidad como:

Capacidad que poseen los sistemas (organizaciones y sistemas dispares), para elaborar y ejecutar procesos multidimensionalmente (técnica, legal, temporal, semántica y organizacional) con el objetivo de compartir información entre las entidades referentes y requirentes de la misma.

Los elementos rectores de la Interoperabilidad, los cuales aportan beneficios a las

Administraciones Públicas de los Países que la adoptan; son los Principios de Igualdad, de

Accesibilidad, de Legalidad, de Privacidad, De Responsabilidad, de Adecuación Tecnológica,

de Proporcionalidad, de Conservación, de Reutilización y de Eficiencia.



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En el subcapítulo, normativas, pudimos enunciar los antecedentes, normativas regulatorias

de la Interoperabilidad en el Estado Nacional del Territorio Argentino en lo referente a la

adopción de las TIC a nivel Nacional y Provincial. Distinguimos los lineamientos del

Consenso de Washington y lo descripto en el libro Blanco, sumado a todo lo mencionado

anteriormente; trae aparejado nuevas Leyes, Decretos y Normativas para que la Argentina se

aliñe con el resto de los países, ya más adelantados en el tema; así como también un camino

de trabajo y experiencias con países en las mismas condiciones en lo que respecta a las

actualizaciones concernientes a los temas de las TIC.

En los años 2017 y 2018, salieron varios decretos para incentivar la adopción de las TICs y

la Interoperabilidad, entre los más importantes tenemos los Decretos 996/18 y 891/17. El

primero con el nombre de Agenda Digital Argentina con el fin de impulsar la alfabetización

digital fomentando la educación en ese ámbito, desarrollo de la infraestructura para que todos

los habitantes del Territorio Argentino se conecten. Fomentar el protagonismo internacional

de la República Argentina, en lo concerniente a la transformación digital, para ello se debe

adoptar las TICs para un gobierno eficaz y eficiente orientado al ciudadano, potenciando el

desarrollo digital y capacidades de ciberseguridad para generar confianza en los entornos

digitales. El Decreto 891,estipula la mejora continua de todos los procesos de la

Administración Pública utilizando las TICs como herramientas para que acompañen a los

procesos, con el objetivo de la reducción de tiempos y costos innecesarios. Enfatiza la

aplicación de las TICs para fomentar la comunicación y la participación Ciudadana. Fomenta

la Interoperabilidad entre las Administraciones Públicas Provinciales y la Ciudad Autónoma

de Buenos Aires.

Como vimos en “La Interoperabilidad en la Administración Pública”; se encuentra gran

desconocimiento de las misiones y funciones dentro y fuera de los organismos; así como

también no se puede definir una línea clara en las divisiones de las informaciones requeridas y

en los productos entregados.



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Se puede concluir en que la visión del Estado no está estandarizada, de tal manera que los

Organismos no hablan el mismo idioma con respecto a la comunicación entre ellos. Esto es

una gran barrera a afrontarse, para poder hablar de Interoperabilidad en la APN.

Adicionalmente al estudio realizado por Felman, Franco en el 2004 advierte que se

encuentran funciones duplicadas intro y extra sectorial, por lo cual se duplican esfuerzos y se

malgastan recursos.

“Es común que existan unidades administrativas ubicadas en distintos sectores que cumplen la misma función (por ejemplo, programas de complementación nutricional de los Ministerios de Educación y Salud y los de alimentación y producción de alimentos del Ministerio de Agricultura); la duplicación de esfuerzos dentro de un mismo sector y a diferentes niveles de provisión del servicio (por ejemplo, programas similares destinados a la misma población objetivo); […] la ignorancia recíproca, etc. […] Faltan, en definitiva, prioridades claras y una política social que sea unitaria”(Franco, 2004, p. 10)

Continuando bajo el mismo lineamento y encontrando similitudes, Ilari (2015, p. 37)

comenta “Haciendo foco en la política de comercio exterior, Jordana y Ramió (2002) llegan a

similares conclusiones, detectando que ante las inconclusas transformaciones del Estado

producidas en la década de 1990, aumentó la complejidad de la gestión de las políticas.”

asimismo advierte sobre la continuos problemas de coordinación que trae aparejado la

“fragmentación” de organismos tanto formal como informalmente. Dichos problemas de

coordinación se encuentran interministerialmente, con el faltante de una coordinación a nivel

superior. Ilari, se adentra en la problemática Argentina mencionando un ejemplo

paradigmático:

los fracasos sucesivos de los intentos de institucionalización del Área Metropolitana de Buenos Aires, donde aún se gobierna desde múltiples unidades fragmentadas que dependen del nivel nacional, provincial (provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y municipal (veinticuatro municipios del Conurbano Bonaerense). (Ilari, 2015, p.32)



Telecomunicaciones


Si bien hay que plantear una estrategia para llevar adelante la implementación, no se puede

dejar de lado los temas coyunturales en cuanto a las diferencias Culturales, Territoriales,

Tecnológicas, Brecha Digital, Validaciones de Entidades Digitales y Socioeconómicas de los

países. De esta manera, hacer un análisis de impacto, teniendo en cuenta las diferencias antes

mencionadas. Se necesita crear un programa de trabajo y asignar responsables para coordinar

y ejecutar dicho programa a nivel nacional; así como también a nivel internacional para dar

soporte; y de esta manera poder efectuar en forma exitosa la implementación de los procesos

de Interoperabilidad. Esto se verá mas a detalle en las recomendaciones.



Telecomunicaciones




Telecomunicaciones


Tal como vimos en el Plan de Tesis se aunó en los principales aspectos a considerar

cuando se habla de la evolución de la implementación de la Interoperabilidad en la Gestión

Pública de Argentina.

La hipótesis del presente trabajo es: Identificar los principales aspectos y/o

comportamientos a enfrentar en Argentina ante una implementación Nacional de

Interoperabilidad.

Se confeccionó la tabla 1, con el fin de articular las variables de investigación aplicando la

metodología; en la cual se plasmaron las variables de investigación, las dimensiones y los

indicadores correspondientes. Se detallaron los instrumentos utilizados para la recolección de

los datos.

En base a las respuestas de los profesionales consultados, en lo que respecta a las barreras

que pueden identificar para la implementación en la APN (véase Tabla 3), se tomaron para

esta medición la Barrera Cultura Organizacional y la barrera de Ausencia de Marco Jurídico

y/o esquemas de Interoperabilidad; dado que tiene mayor grado de coincidencia.

Primeramente se analizaron las Barreras de Cambio Organizacional, tomando como

indicadores la profesionalidad de personal en la APN, edad y cambios estructurales. De los

dos primeros no obtuvo un dato concreto, no se pudo identificar el rango etario, pero se

determinó la cantidad de personas trabajando en la APN, aunque no se la pudo estratificar. Se

investigó en Ministerio de Hacienda, CEPAL, Portales de Información pública, artículos y

Papers. Sin embargo, teniendo en consideración que a diciembre de 2018 se registraron

3.193.500 empleados públicos, sumado a que en Argentina tiene una fuerza laboral con 17,5%

participación de habitantes con alta capacitación (terciario completo o superior); se puede

inferir que aplicando este porcentaje se obtendrá un número estimativo de la dotación de

personal en la APN con dichos niveles de formación. Dicho Número es 558.863 empleados.

Se tomo como muestra los últimos 10 años, en los cuales se identificó un ingreso de

1.106.200 personas; pasando de la nómina de 2.723.810 a 3.830.000. Representando un

140,61% de crecimiento de personal.

Por otro lado, se tuvo en consideración el porcentaje de los cambios organizacionales; se

tomo como muestra los últimos 10 años, en los cuales se identificaron cambios en la



Telecomunicaciones


Estructura PEN de 174 ( 10 Ministerios, 54 secretarias y 110 subsecretarias) en el 2007,

pasando a la estructura de 312 dependencias ( 20 Ministerios, 85 secretarias y 207

subsecretarias) en 2018. Representando un 179,31% de crecimiento de la estructura PEN.

Se concluye ante los grandes cambios tanto de estructura como de personal, sumado a que

no se puede identificar o estratificar la nómina ( o por lo menos no son datos que sean

accesibles al público), es una barrera muy fuerte en lo que respecta a la cultura

organizacional. Y tal como afirma Mario Rovere, “no se relacionan computadoras, se

relacionan hombres” (1998, p.30). Tal como vimos en el Capítulo II; estas barreras están

fuertemente identificadas, dado que ya desde el siglo pasado hay trabajos sobre las

dificultades que conlleva en una organización el cambio cultural en forma general y

puntualmente en forma particular en la Administración Pública Nacional. Así como también

la falta de impulso, si bien existe la Ley 24/2004, de cómo poder promover lo que se refiere a

la distribución y comunicación de información entre Entes Públicos.

Tal como indicar muy claramente Ilari (2016,p.32);

…En este marco, introducir mecanismos de coordinación implica al menos “mover el tablero”, revisar acuerdos y, sin lugar a dudas, reducir la libertad de acción que cada unidad lograba al tener sus propios “usuarios-clientes”, su propia información y sus propios criterios de selección de beneficiarios por cada programa gestionado. También supone que, con el cambio, habrá actores beneficiados que lograrán un mejor posicionamiento en el escenario público y actores que reducirán sus márgenes de control.

Barreras normativas y regulatorias

Se tomó como variable de investigación los beneficios de la Interoperabilidad para el

Ciudadano, estos serían transparencia, trámites on-line, inclusión, brecha digital, conexión a

Internet. Se tomaron como dimensiones el nivel de conexión, los trámites y la transparencia

del Estado.

Como se puede observar en la Figura 1, el porcentaje de redes conectadas en argentina es

del 90%, llegando a 13 millones de habitantes. Según el Censo realizado en el año 2010, la

población total de Argentina era de 40.117.096 habitantes, teniendo en consideración que

solamente en CABA y Gran Bs As había 12.806.866;represnta el 31,92% del total



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poblacional. Por lo tanto los 13 millones de conectados deja un 70% del país sin acceso.

Teniendo en cuenta que en el 2018 había 44.271.041, se estima que en CABA y Gran Bs As

13.944.115 continuando la densidad poblacional concentrada en un 31,49%.

Con respecto al porcentaje de trámites habilitados en línea, dicho porcentaje no se pudo

calcular al no encontrar el total de los trámites en la administración pública, algunas

dependencias no tenían la información requerida. En la actualidad se encuentran online 1.440

trámites según el portal de trámites a distancia. En cambio en el portal de Argentina.gob.ar, se

encuentran 1.855 trámites online. Esta discrepancia en la cantidad de trámites, trae confusión

al Ciudadano.

Para dimensionar la transparencia del Estado, se remite al estudio “Transparencia activa en

empresas públicas” realizado por la CIPPEC.

…Realizamos un estudio descriptivo exploratorio de transparencia a partir de la observación de los sitios web oficiales de las empresas públicas, tomando como base los requerimientos de transparencia activa establecidos por la ley 27.275. Si bien la Ley detalla 20 ítems de la información a publicar por parte de los sujetos obligados, la investigación se concentró en aquellos elementos que revisten relevancia para el universo de las empresas públicas, dada su actividad específica y su naturaleza funcional, jurídica y organizacional. A partir de este criterio, los ítems observados en el presente estudio son: a) estatuto; b) directorio; c) normativa interna; d) estructura orgánica y funciones; e) informes de gestión y estados financieros; f) compras y contrataciones; e g) informes de auditoría.

Realizando el análisis de los porcentajes de transparencia obtenidos del estudio antes

mencionado, de los 20 Ítems que estipula la Ley, al considerarse solamente 7 se esta

realizando una muestra del 35%. Por otro lado, realizando el promedio de los 7 ítems (12

puntos) con su correspondiente porcentaje, esto nos da un 23,25% de satisfacción.

Ponderando lo ante mencionado, nos da que el porcentaje total de transparencia es del 8,5%;

este es otro punto en el cual se tiene que focalizar dado que la visión del Ciudadano no la que

estipula la Ley 27275/16.



Telecomunicaciones


Concluyendo, los beneficios para el Ciudadano no se evidencian satisfactoriamente, dado

la incertidumbre de los trámites, la conectividad y la Ley de transparencia.

Se encuentran barreras con respecto a la cultura organizacional, normativas y regulatorias y

adicionalmente los beneficios para el Ciudadano no se evidencian satisfactoriamente

(Burocracia), dado la incertidumbre de los trámites, la conectividad y la Ley de transparencia.

Sin embargo, como se evidencia en el Anexo 6.3, la Implementación de la Interoperabilidad

de la Provincia de Neuquén trae beneficios para la Administración pública. Según Florencia

Garcia Rambeaud, los beneficios son:

� …Maximizar el aprovechamiento de la tecnología en la gestión de gobierno, (tecnología = medio, no un fin)

� Poder entregar los datos correctos a las personas adecuadas, en el momento oportuno.

� “ Si el estado conoce algún dato sobre el ciudadano, ningún otro organismo del Estado se lo puede volver a pedir ”. (Ley Nº 2819/2012 – Desburocratización)

� Simplificar los procesos que debe realizar el ciudadano con el Estado. Crear VALOR PUBLICO.

� Liberar datos y servicios para que otros tengan la libertad de poder reutilizarlos y extenderlos. Para generar más y mejores servicios.

a estos beneficios, enumerados por Rambeaud, agrego los que considero oportunos

• Reducción de datos, dado la eliminación de duplicaciones e inconsistencias de

datos, lo que trae aparejado menor mantenimiento, reducción de costos por data

center.

• Fuente confiable de datos, una vez que se definan las entidades referentes. Ahorro

de tiempos y burocracia hacia el Ciudadano

• Mejor visón del Ciudadano hacia el Estado, aumento el nivel de satisfacción del

mismo.



Telecomunicaciones


• Barrera de la Cultura Organizacional tiene una presencia muy importante y fuerte

en el ámbito de la Administración Pública Nacional, como vimos en el capítulo III

del presente trabajo.

El planteo de la hipótesis, la Interoperabilidad es una necesidad urgente y un beneficio para

la Gestión Pública, como vimos durante el presente trabajo, es imprescindible para la

optimización y el funcionamiento eficaz y eficiente de la APN. La adopción del modelo de

Interoperabilidad trae beneficios reduciendo costos y recursos.

Asimismo se vieron barreras y/o oportunidades y los beneficios de la Interoperabilidad en

la Gestión Pública para el gobierno y para el ciudadano; estas pueden ser:

• Cultura Organizacional: Los cambios pueden requerir de mucho tiempo, esfuerzo y

recursos para implementarse y, generalmente, tienden a no ser adoptados por la

organización. Los empleados y colaboradores podrían verse desmotivados al sentir

que su cultura está siendo atacada.

• Tecnológicas: no existe un lineamiento claro, respecto a estándares tecnológicos a

adoptar y con respecto a la conectividad está el inconveniente de los costos.

Hay que afrontar las barreras tanto culturales como organizacionales, re definiendo los

procesos de negocio de cada organismo, optimizando los mismos así como también los

procedimientos y colaborando en la reducción de costos, recursos y tiempo.

Concluimos en base al análisis de los antecedentes mundiales en el tema, Estonia; que

como dijimos anteriormente es más fácil la adopción de estándares, procedimientos y

lineamientos por un organismo nuevo que otro ya con historia, este fue el caso de Estonia

cuando se separó de la URSS. En ese momento estaba en una profunda crisis económica, sin

sistema legal ni con organizaciones bajo el nuevo sistema democrático. Es por ello que este

pequeño país perteneciente a la región báltica, opto por la adopción tecnológica; y hoy es el

país más digitalizado del mundo.

Y sin ir más lejos, acá en la Argentina ya desde el 2008 la Provincia de Neuquén, comenzó

el proceso de adopción de las TICs y sus organismos comenzaron a Interoperar entre ellos

tomando como eje director el caso de éxito de Estonia.



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La Directiva Nº001 GE-2008-SGPyCe del año 2008 en el cual tiene como objetivo “Deben

converger organismos del estado y empresas privadas, el alcance es tan amplio que ciento o

miles de organizaciones deben integrarse. Solo una arquitectura de INTEGRABILIDAD

eficiente, eficaz y sustentable ante los cambios organizacionales, políticos y tecnológicos

puede permitir su construcción.” La provincia esta en un alto grado de avance del proyecto y

puede servir como modelo para otras provincias, y tomarlo como principio para la inclusión

Nacional.

5.2. Recomendaciones

Se recomienda al que tenga interés de continuar el presente trabajo tener en

consideración la mejora continua, las buenas prácticas y así como también las adopciones de

nuevas tecnologías como el Blockchain o la Nube facilitando la implementación de

Interoperabilidad.

Por otro lado, hacer un análisis de impacto, teniendo en cuenta las diferencias antes

mencionadas, con respecto a la cultura organizacional, normativa regulatoria y tecnológico.

De esta manera se podrá identificar el gap y poder planificar los planes de acción a corto,

mediano y largo plazo.

Se necesita crear un programa de trabajo y asignar responsables para coordinar y ejecutar

dicho programa a nivel nacional; así como también a nivel internacional para dar soporte e

interactuar activamente con la CEPAL y la Red de Transparencia y Acceso a la Información

Pública (RTA).

Adicionalmente a lo mencionado, se sugerirán los puntos que hay que tener en

consideración para una exitosa implementación de la interoperabilidad en la APN. Se tendrán

en cuenta los lineamientos propios en base a la investigación realizada, el Libro Blanco de

Interoperabilidad y los puntos que marca la Ing. Rambeaud con la experiencia de Coordinar el

proyecto de Implementación de Interoperabilidad en la provincia de Neuquén. Como vimos



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en el capítulo II, Neuquén adoptó el Modelo de Estonia, como primera medida se tendría que

especificar con mayor grado de detalle las misiones y funciones de cada dependencia nivel

nacional que deberán adoptar para el esquema de Interoperabilidad. Definir un plan de acción

claro y distribuirlo a todas las APN.

Corto Plazo

o Definir la metodología para utilizar estándares

o Armar esquema para afrontar los cambios culturales. Se puede tomar como medida lo

considerado por la Ing. Rambeaud “ Por Continuar trabajando el cambio cultural a

través de las Comunidades de Prácticas y otras metodologías”

o Garantizar la Ley de transparencia que hoy se está cumpliendo con menos del 10%,

tal como se vio en el análisis efectuado sobre los beneficios a los Ciudadanos.

o Continuar disminuyendo la Brecha Digital.

o Entidades Interoperables: en la cual se tiene que tener en consideración las unidades

territoriales, los organismos públicos, ministerios y secretarias, las personas físicas y

jurídicas. Teniendo esto definido, se tiene que evaluar como se van a implementar las

listas de las entidades interoperables en la Argentina.

o Identificación de una única autoridad responsable.

o Colaboración en elaboración de lista abierta con respecto a lo que se va a compartir,

garantizando la privacidad de los datos sensibles.

o Definir como los organismos tienen que mostrar los datos

o Identificación de los datos sensibles y los datos que se pueden compartir con

esquemas de seguridad aplicando niveles por organismo, entidad y datos

o Autenticación de entidades, esto se esta realizando a través de autenticar.

Mediano Plazo

o adoptar un marco de medición de logros de interoperabilidad. Como propone la Ing.

Rambeaud” Continuar trabajando en los indicadores para medir los resultados que

alcanzamos con la implementación del Modelo de Integrabilidad.”



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o “Capacitar a todos los proveedores y áreas informáticas de los distintos organismos

de cómo se debe desarrollar aplicaciones siguiendo el Modelo de Integrabilidad.”

Indicación de la Ing. Rambeaud.

Largo Plazo ( según la Ing. Rambeaud)

o Dar continuidad al Modelo de Integrabilidad a través de los años, es decir, cuando se

producen cambios de gestión

o Continuar trabajando en los Proyectos de conectividad, que es la base del Modelo de

Integrabilidad.

6. Anexos

6.1. Profesionales Consultados

1. Ex Director de Informática de la Provincia de Bs AS, Ingeniero Luis Papagni 2. Director de Informática de Misiones, Magister Carlos Brys 3. Doctor Alejandro Prince 4. Ingeniero Enrique Hoffman 5. Gerente del Centro de Datos de ARSAT , Ingeniero Enrique Aldrey 6. Director Innovación Tecnológica – ONTI, Ingeniero Hernán Bugallo 7. Asesor Técnico ONTI, Ingeniero Hernán Hernán Mavrommatis 8. Coordinadora Comunidades de Práctica - Secretaría de Modernización de la

Gestión Pública-Gobierno de la Provincia del Neuquén - Ingeniera Florencia Garcia Rambeaud



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6.2. Preguntas Realizadas

● ¿Usted cree que la Interoperabilidad es un elemento clave para mejorar la burocracia

de la Administración Pública?.

● ¿Que beneficios podría aportar la interoperabilidad?

● ¿Cuáles cree que son las principales barreras para la implementación de la

Interoperabilidad en la AP?

● ¿Qué medidas podrían ayudar a la exitosa implementación de la Interoperabilidad?



Telecomunicaciones


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8. Índice de Ilustraciones

8.1. Índice de Figuras

Figura 1: Platform for interorganizational data Exchange ............................................................ 43 Figura 2: Antecedentes TICs en la Provincia de Neuquén ........................................................... 47 Figura 3: Programas Transversales del Modelo de Integrabilidad ............................................... 49 Figura 4: Tipos de Interoperabilidad en el Modelo de Integrabilidad ......................................... 50 Figura 5: Convenios de Integrabilidad .......................................................................................... 52 Figura 6: Convenios de Integrabilidad .......................................................................................... 53 Figura 7:Fuentes Auténticas que Publican Web services ............................................................. 53

8.2. Índice de Tablas

Tabla 1: Metodología de Investigación ........................................................................................... 7 Tabla 2: Dimensiones de la Interoperabilidad .............................................................................. 23 Tabla 3: Respuestas símiles a los beneficios de la Interoperabilidad en la APN ......................... 37 Tabla 4: Estructura y empleo, PEN, 2003-2016. .......................................................................... 56 Tabla 5: Cambios en los ministerios entre 2003 y 2016. ............................................................. 56 Tabla 6: Respuesta símiles a las barreras para la implementación de la Interoperabilidad .......... 59

Interoperabilidad en la Gestión Pública

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