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Importancia de la Transparencia en el Desarrollo del Sector de Petróleo y Gas Natural 1 Tegucigalpa, 23 de abril de 2013 Hilda Harnack Oil, Gas and Mining Department
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Importancia de la Transparencia en el Desarrollo del Sector de Petróleo
y Gas Natural
1
Tegucigalpa, 23 de abril de 2013 Hilda Harnack
Oil, Gas and Mining Department
Temas
Antecedentes
Principios / Estrategias
Cadena de Valor de las Industrias Extractivas
1er Eslabón: Concesión de contratos y licencias
2do Eslabón: Regulación y Monitoreo de Operaciones
3er Eslabón: Recaudación de Impuestos y Regalías
4to Eslabón: Gestión de las Rentas
5to Eslabón: Implementación de Políticas y Proyectos de Desarrollo Sostenible
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Introducción
Los ”Recursos Extractivos”, petróleo, gas natural y minerales, tienen el potencial contribuir de manera significativa al desarrollo económico sostenible y la reducción de la pobreza en los países ricos en estos recursos.
Mi presentación sigue un marco metodológico para definir, primero las etapas claves en el ciclo de estas industrias, y luego subraya algunas buenas practicas internacionales, a lo largo de estas etapas de la cadena de valor de estas industrias que de aplicarse mejorarían su contribución.
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Principios para el Desarrollo Sostenible
Principios de Gobernabilidad y Transparencia a lo largo de las etapas de la cadena de valor.
Contar con una estrategia de desarrollo de largo plazo
y un marco general del gasto fiscal.
La mitigación de los impactos ambientales y sociales debe ser parte de todo proyecto de las IEs.
La voluntad política –principalmente del Gobierno– para adoptar principios de gobernabilidad y transparencia, y hacerlos cumplir, es clave para asegurar el éxito de la industria.
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Una gestión efectiva de las IEs se sustenta en principios de buena gobernabilidad y
transparencia a lo largo de la Cadena de Valor
Recurso
no
renovable
Desarrollo
Sostenible
Concesión de
Contratos
y Licencias
Recauda-
ción de
Impuestos
y Regalías
Distribución
y Gestión
de las
Rentas
EITI
Regulación
y
Monitoreo de
Operaciones
Implementación
de proyectos
y políticas de Desarrollo
Sostenible
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Otorgamiento
de
Contratos y
Licencias
Los Gobiernos otorgan a empresas públicas y privadas derechos para la exploración, desarrollo y producción petrolera y minera en áreas o bloques por medio de concesiones; contratos; o licencias.
Las políticas efectivas y eficientes para otorgar estos derechos tienen estas características:1. Un marco legal, reglamentario y
contractual bien definido;2. Procedimientos transparentes ,
competitivos y no-discrecionales, y3. Responsabilidades institucionales
bien definidas.
Primer Eslabón
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Una Ley bien definida debería incluir los siguientes elementos Establecer la Propiedad de los hidrocarburos; Definición del papel del Estado (para regular y administrar el
sector); Responsabilidades del contratista; Requisitos para la protección socio-ambiental; Un plan de cierre de operaciones; Términos fiscales claros; Instituciones que intervienes en la contratación petrolera, entre
otros: Mecanismo de resolución de conflictos.
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Otorgamiento de licencias y contratos
1. Marco legal y contractual bien definido
Como se establece en la Ley el sistema de otorgamiento de contratos; instituciones que intervienen?
Es posible establecer condiciones competitivas para los concursos o licitaciones, bajo algunas condiciones: Selección cuidadosa de las empresas
Otorgamiento directo o por concurso sobre la base de: ‒ Regalías
‒ Participación en la producción
‒ Programa mínimo de trabajo garantizados y montos de inversión
‒ Mezcla de ellos.
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Otorgamiento de licencias y contratos
2. Procedimientos transparentes, competitivos y no discrecionales
La asignación de derechos de exploración y explotación de hidrocarburos y procesos de selección transparente mejora los
procesos de licitación.
Primer Eslabón: Ley de Hidrocarburos: Decreto 194-84 y Reglamento
Establece la propiedad de los hidrocarburos El rol del Estado a través de la Secretaria de Recursos Naturales
(Dirección de Energía y Minas) Responsabilidades del Contratista:
Duración de las etapas de investigación, exploración y explotación Programa mínimo de trabajo sujeto a negociación, podría estar mejor
definido
Estudio de Impacto Ambiental necesita mejor definición Términos fiscales: falta definir el tipo de contrato
Petróleo de recuperación de costos hasta 80% Distribución de los hidrocarburos compartibles hasta el 50% No se define regalía Empresas sujetas al régimen fiscal aplicable a empresas Asegurar incluir un Manual de procedimientos contables.
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Regulación
y Monitoreo
de las
Operaciones
Un marco regulatorio claro y completo, junto con instituciones con la capacidad de asegurar su cumplimiento ayuda a lograr una gestión transparente y eficiente de las IEs.
Dos pasos claves para mejorar la efectividad de la regulación y monitoreo:
1. Asegurar que las responsabilidades de las entidades del gobierno estén claramente definidas en la ley y que estas entidades dispongan de la autoridad y de los recursos a la altura de sus responsabilidades, y
2. Mejorar continuamente los reglamentos de manera que incluyan incentivos para asegurar su cumplimiento.
Segundo Eslabón
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Regulación y Monitoreo de Operaciones
El gobierno debe asegurarse – una vez suscrito el contrato – que las operaciones cumplen con las normas técnicas, ambientales y contables en uso en la industria petrolera internacional.
A nivel técnico el objetivo es que la normativa asegure que las operaciones se desarrollen eficientemente, usando las mejores técnicas de la industria. Varias instituciones las elaboran.
A nivel socio-ambiental, los operadores deberán realizar las evaluaciones de impacto ambiental y cumplir con los planes de manejo respectivos. La necesidad de un monitoreo participativo.
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Regulación y Monitoreo de Operaciones
Desde el punto de vista económico, que se utilicen los principios de contabilidad petrolera y que las operaciones se hagan al menor costo posible. A menudo los contratos incluyen un manual de contabilidad.
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Regulación y Monitoreo de Operaciones
Identificar el rol de las instituciones reguladoras en Honduras y su capacidad tanto en recursos humanos, técnicos y financieros.
Las normas técnicas y ambientales están bien definidas? Qué instituciones regulan y hacen cumplir la reglamentación ambiental en Honduras?
Tienen la capacidad suficiente (profesionales calificados, presupuesto), como se financian?
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1. Marco regulatorio claro e instituciones con capacidad de asegurar su cumplimiento
Asegurar que las responsabilidades de entes gubernamentales estén claramente definidas en la Ley
Regulación y Monitoreo de Operaciones Con relación a las prácticas contables, ¿cómo se
hacen las auditorias técnicas y de costos?¿Quien sigue sus resultados?
Del lado de la eficiencia técnica-económica, quien fiscaliza o revisa los planes de trabajo, presupuestos y auditorias de costos y precios que reportan las empresas públicas y privadas?
Las empresas hacen sus informes de cumplimiento?
Se ha incluido un manual de contabilidad en los contratos?
¿Existe una buena base de datos y quien es el ente encargado?
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Recaudación de
Impuestos y Regalías
Las IEs están sujetas a una gama amplia de instrumentos fiscales, incluyendoimpuestos comunes a todos los sectores de la economía e impuestos y tributos específicosa estas industrias.
Los regímenes fiscales de las IEs son a menudo complejos y requieren de una cierta capacidad institucional para estimarlos y colectarlos.
Dos pasos claves para asegurar una colecta eficiente y transparente de las rentas son:
1. Una institución competente con capacidad administrativa y de auditoria, y
2. La aplicación de estándares internacionales de contabilidad y de auditoria.
Tercer Eslabón
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Recaudación de regalías, impuestos y otros pagos, y la contribución de la Empresa Nacional
Sistemas Fiscales El Estado suscribe - a través de su empresa estatal –
contratos con empresas privadas.
El riesgo de la exploración lo asumen estas empresas, en caso de descubrimiento.
La empresa estatal puede asociarse con las empresas privadas y formar parte de “El Contratista” que ejecuta las operaciones.
El Contratista y el Estado comparten los beneficios sea en especie o en barriles de producción, después de descontar regalías y costos.
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En América Latina muchos contratos petroleros son de este tipo, pero también de servicios
Clasificación de Contratos Petroleros
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Recaudación de Impuestos y Regalías
Escoger el régimen fiscal correcto es crítico para alcanzar la estabilidad contractual y de retribución justa a los inversionistas.
El ingreso del gobierno consiste de varios flujos de ingresos, que los puede recibir en efectivo o en especie.
Si todos los ingresos se mantienen en una sola cuenta del Tesoro (preferiblemente en el Banco Central), hay mayor transparencia y la conciliación de cuentas se facilita.
Las auditorias regulares y la reconciliación de las cuentas del Tesoro y las cuentas de las empresas sirven para reforzar la transparencia y la confianza del público en general.
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Definición Es una Iniciativa global que reúne a un grupo de gobiernos, empresas petroleras, gaseras y mineras, inversores institucionales y grupos de la sociedad civil con el objetivo de establecer los principios y criterios de la EITI como estándar internacional para la transparencia en las industrias extractivas, reconociendo que un refuerzo por transparentar los ingresos puede transformar la economía, reducir la pobreza y mejorar el nivel de vida de poblaciones enteras en los países ricos en recursos.
La Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI)
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Las Empresas revelan sus pagos efectuados
al Estado
El Estado revelalos ingresos recibidos
de las Empresas
Verificaciónindependiente depagos e ingresos
Supervisión por partede grupo de múltiples
partes interesadas
En qué consiste la EITI?
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Reconciliación periódica e independiente de las cuentas auditadas de los pagos y recibos de la industria
Publicación periódica de esta información para una amplia audiencia, de manera exhaustiva, y de fácil acceso público
Cobertura completa/ materialidad significativa: todas las empresas importantes participan
Compromiso de dar a la sociedad civil una participación activa al proceso y al debate público
Plan de Trabajo con cronograma de implementación y financiamiento sostenible
Principios de la EITI
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Gobierno Mejor imagen al hacer público los beneficios derivados de
proyectos grandes y a veces controversiales. Mejora la calificación de crédito y el clima de inversiones.
Empresas Extractivas Menor riesgo de reputación, lo que asegura que las empresas
pueden mantener su licencia para operar. Mejores relaciones con los inversores institucionales Licencia para operar en el país
La sociedad civil Mejor acceso a informaciones mejor posibilidad para
vigilar las actividades de las IEs Oportunidad para Influir en las decisiones relacionadas al sector. Desarrollo de confianza y reducción de conflictos
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Beneficios para las Partes
El proceso de implementación
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?
La EITI es un compromiso con la transparencia
Da una señal clara que hay un compromiso con la transparencia, de manera a:
Mejorar el clima para las inversiones en el sector petróleo y gas.
Un estándar global – ser parte de una iniciativa reconocida internacionalmente
Una plataforma de comunicación y colaboración–entre representantes del gobierno, la industria y la sociedad civil
Un canal de información creíble – sobre los ingresos de las Industrias Extractivas (IEs)
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Más allá de la EITI básica
Los contratos y licencias son adecuados? Como mejorar la capacidad del Gobierno para supervisar
el sector? Los ingresos de las IEs se utilizan de manera transparente
y óptima? Permite evaluar e introducir reformas en la administración de
ingresos, Mejores instituciones, extender EITI a transferencias sociales
y pagos sub-nacionales Hay planes de reducción de la pobreza y desarrollo
sostenible? 25
Objetivo es transformar a la EITI en un medio para lograr metas de mayor impacto inclusive mejor gobernabilidad sectorial y administración financiera
Definición y Principios
Licencias y contratos
Regulación y monitoreo de producción
Distribución y manejo de ingresos
Implementar políticas
de desarrollo sostenible
Gastos presupuestarios
Vinculo con reformas de la gestión de finanzas publicas y
responsabilidad fiscal
Empresas revelan pagos
Gobierno divulga recibos
Conciliación independiente de pagos y ingresos
Supervisión por Grupo Multi-partita
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Fondo Fiduciario Banco Mundial
Comité de Multi-Donantes
Organización y Funcionamiento de la EITI
La CONFERENCIA y la Reunión de
Miembros
Sociedad Civil
Empresas e Inversionistas
Gobiernos
Consejo Directivo
Secretariado Internacional
Sociedad Civil
Empresas e Inversionistas
Gobiernos
www.eiti.org www.worldbank.org/eititf 27
La
distribucióny gestión
de las rentas
Las rentas de las IEsdeben administrarse en un marco macro-económico y fiscal caracterizado por volatilidad de precios, su naturaleza cíclica y la naturaleza no renovable de los recursos.
Se debe establecer vínculos entre los presupuestos anuales y el marco a medio plazo, basados en hipótesis de precios y volúmenes realistas y transparentes.
Las decisiones a tomar tiene que ver con:1.Cuánto de las rentas se utiliza para gastos
prioritarios o la reducción de la deuda y cuánto se pone a un lado para alisar el gasto o aun como ahorro para futuras generaciones; y
2.Cómo diseñar los mecanismos de ahorro incluyendo los arreglos institucionales para fomentar la transparencia.
La distribución de las rentas entre el gobierno central y los gobiernos sub-nacionales se establece generalmente en la constitución del país.
Cuarto Eslabón
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Desafíos para el desarrollo basado en recursos
Desafíos de la “Maldición de los Recursos”
1. Estabilidad del crecimiento 2. Diversificación del crecimiento 3. Sostenibilidad del crecimiento 4. Bienestar económico sin malestar político
“Rentismo”: La abundancia puede hace perder de vista los desafíos del desarrollo basado en recursos
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Ingresos petroleros y presupuesto
Los recursos naturales son de propiedad de los ciudadanos de la nación. En consecuencia los mecanismos de colecta, distribución y uso de las rentas de las IEs deberían ser conocidos y aceptados por todos.
Los ciudadanos deben estar informados de la manera como las rentas se invierten – gastos de capital, subsidios o ahorros – y como se reciben los beneficios.
Una de las ideas que se debate es si distribuir a la población parte de las rentas. Algunos piensan que esta distribución puede tener un buen efecto en términos de transparencia,
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Ingresos petroleros y gasto
Los ingresos petroleros en países productores no deberían utilizarse en el mismo año en que se reciben.
Todos los años convendría que el déficit sin el Petróleo
sea igual a los dividendos que se obtienen de la Riqueza nacional.
Fondos petroleros son una buena manera de evitar el mal uso de la riqueza que generan las IEs y la
“maldición de los recursos” estabilizar los ingresos y desarrollar proyectos de
infraestructura preservar ingresos para las generaciones futuras.
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El caso de Sao Tomé y Príncipe
PRESUPUESTO NACIONAL
Cuentas del Tesoro
Cuenta Petrolera
(ii) FONDO PERMANENTE
Transferencia
INGRESOS
(i) “Aporte Anual”
Según monto Aprobado en
la ley del Presupuesto
del año
Transferencia al Fondo Permanente de
excedentes para futuras inversiones
Preparado por el Ministerio de
Finanzas y Aprobado por el
Congreso
Sao Tomé y Príncipe ha adoptado una ley para administrar de manera transparente los ingresos de las industrias extractivas.
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Mecanismo de Supervisión del cumplimiento de la Ley
El Comité de Gestión
tiene reglas que aseguran
un manejo responsable
del Fondo
El dinero se guarda
en la
Cuenta Petrolera
El Presupuesto
y el Aporte Anual
los aprueba
el Congreso
Se requiere de
cuatro firmas
para autorizar
las transferencias
de fondos al
Presupuesto
El dinero se envia
electronicamente a la
cuenta del Tesoro (i)
El dinero que no se
aporta al Presupuesto
es transferido
automaticamente al
Fondo Permanente
(ii)
La Comision de Vigilancia
del Petroleo escoge
las firmas auditoras
El Controlador del país
verifica que la gestión y
las transferencias se
hacen según la Ley
Auditorias hechas
por firmas internacionales
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Implementación
de proyectos y
políticas de
Desarrollo
Sostenible
Cuando contratos y licencias han sido otorgados, la exploración ha tenido éxito, las operaciones se realizan bien supervisadas, y las rentas de las IEs se reciben y son bien distribuidas, el Gobierno dispone entonces de recursos suficientes para llevar adelante proyectos de inversión y para aumentar el gasto.
Es entonces clave que se pongan en práctica políticas de desarrollo sostenible.
Quinto Eslabón
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Políticas de desarrollo sostenible Una política socio-ambiental robusta que determine el
marco legal y reglamentario que trate del desmantelamiento y cierre de instalaciones
Pautas y guías derivadas de las mejores práctica en Protección Ambiental, Seguridad y Salud (HSE) relacionados con el cierre de instalaciones;
Supervisión y monitoreo de la aplicación de los reglamentos; y
Procedimientos de consulta y de involucramiento de todas las partes interesadas.
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Políticas y áreas prioritarias
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Sistemas de adquisiciones y de gestión financiera adecuados.
Procedimientos - que aseguren mejor gobernabilidad y transparencia – del proceso y ejecución presupuestario.
Programas de inversiones que efectivamente vayan a reducir la pobreza.
Programas de desarrollo comunitario en beneficio de las regiones afectadas por estas industrias
Mecanismos que garanticen la puesta en práctica de la reglamentación respectiva.
