La importancia de la transparencia y rendición de cuentas en el Poder Legislativo
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Miguel Angel Gonzalo. Congreso de los Diputados
Seminario Internacional Transparencia Legislativa
Ciudad de México , 7 y 8 de noviembre de 2016
1. La crisis de la representación y el parlamento abierto2. Parlamento abierto y transparencia legislativa3. Parlamento abierto y rendición de cuentas4. La situación en España5. Medidas adoptadas en el Congreso6. Transparencia activa en el parlamento español7. El derecho de acceso a la información del Congreso de los
Diputados8. Guía para abrir un parlamento
a) Transparencia y comunicaciónb) Escucha activac) Participación y colaboraciónd) Cambios en el marco jurídicoe) Reformar los mecanismos internos
9. Conclusiones
AGENDA
CONFIANZA EN LOS PARLAMENTOS NACIONALES DENTRO DE LA UE
7,6
5,8 5,7 5,6 5,3 5,1 4,8 4,8 4,6 4,5 4,2
3,1 3
FUENTE: EUROPEAN SOCIAL SURVEY ESS7-2014
1,21,6
56,9
918,3
10,314,2
8,56,4
18,6
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
CONFIANZA TOTAL
9
8
7
6
5
4
3
2
1
NINGUNA CONFIANZA
FUENTE: EUROPEAN SOCIAL SURVEY ESS7-2014
ESPAÑA. CONFIANZA EN EL PARLAMENTO NACIONAL
ØEl Estado de partidosØLa reducción del poder de los parlamentos
ØLa distancia entre electores y elegido
¿CRISIS DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN?
DESAFECCIÓN POLÍTICA
PERCEPCIÓN DE LA GESTIÓN DE LA CRISIS
COMO INJUSTA Y GENERADORA DE
DESIGUALDAD
IMPOTENCIA DE GOBIERNOS Y PARLAMENTOS PARA
RESOLVER LOS PROBLEMAS EN UN MUNDO GLOBALIZADO
AUSENCIA DE RENDICIÓN DE CUENTAS
Administración
pública tradicional
Nueva gestión
pública
Gobernanza pública
inteligente
Filosofía de
referencia
Teoría política liberal.
Modelo burocrático
weberiano
Gerencialismo
(taylorismo) y
nueva economía
institucional
Open government.
Economía
colaborativa
Idea fuerza Cumplimiento de
normas y reglas
Búsqueda de la
eficiencia
económica
Creación de valor
público a través de
la colaboración con
la ciudadaníaFuente: J. IGNACIO CRIADO
UN NUEVO MODELO DE GOBERNANZA
Administración
pública tradicional
Nueva gestión
pública
Gobernanza
pública inteligente
Ciudadanía Usuario Cliente Ciudadano
coproductor
TIC TIC para la
automatización de
tareas
TIC para la
digitalización y
la eficiencia
TIC para la
innovación
pública
colaborativa y
creación de valor
públicoFuente: J. IGNACIO CRIADO
UN NUEVO MODELO DE GOBERNANZA
• Una manera de gobernar más dialogante
• Una búsqueda del equilibrio de poder
• Promoción de una ciudadanía corresponsable
• Mejora de la toma de decisiones• Implicación de la ciudadanía• Innovación
GOBIERNO ABIERTO ES:
} Comunica todas las actividades parlamentaria y la información sobre la institución y sus miembros de forma transparente y en formatos abiertos y comprensibles por los ciudadanos
} Tiene canales para escuchar activamente las necesidades de la ciudadanía incluyendo las redes sociales y otras plataformas de participación
} Abre espacios para la involucración y la participaciónde la ciudadanía y para la cooperación entre ésta y los empleados públicos.
} Establece el marco jurídico para facilitar su apertura} Establece mecanismos internos que facilitan todo lo
anterior.
#PARLAMENTOABIERTOES
Fuente: Elaborado conjuntamente con Rafa Rubio y con aportaciones en la red Novagob
Un parlamento transparente fomenta y promueve la rendición de cuentas de los representante la ciudadanía y proporciona información sobre lo que está realizando y sobre sus planes de actuación.El Parlamento debería permitir el acceso a esta información pública de manera sencilla y clara, permitiendo de esta manera que los ciudadanos puedan realizar un control de la acción de gobierno, así como crear valor económico o social a partir de los datos públicos ofrecidos libremente por el Parlamento.
Definición adaptada a partir del Memorandum de la Administración Obama
TRANSPARENCIA
TRANSPARENCIA:¿APARADOR O
VESTÍBULO HACIA LO PÚBLICO?
No hay acceso sin uso, sin reutilización, sin compartir
Fuente: @antonigr
Considerar la información generada por la institución como un bien público
NO SÓLO
Normas y procedimientos
SINO SOBRE TODO
Actitudes, herramientas y
medidas políticas
NUNCA
Un fin en si mismo
SINO UN MEDIO PARA LA
RENDICIÓN DE CUENTAS
¿QUÉ ES LA TRANSPARENCIA LEGISLATIVA?
• La transparencia, si es eficaz, acaba siendo molesta para la administración.
• Todo el mundo defiende la transparencia, siempre que NO sea la propia
LECCIONES APRENDIDAS SOBRE TRANSPARENCIA
• Si no puedes explicar una actuación política es mejor no hacerla
• Es mejor anticiparse y ser proactivopublicando la información que no tener que llegar a dar explicaciones arrastrado por las circunstancias.
LECCIONES APRENDIDAS SOBRE TRANSPARENCIA
ü Impulso políticoü Datos abiertos y armonizados para favorecer la reutilización
de la información..ü Portales que estandarizan un mínimo de informaciónü Plan de comunicación sobre las actuaciones de transparenciaü Fomento de la comunidadü Integración de los canales relacionados con el derecho de
accesoü Evaluación
PLAN DE IMPLANTACIÓN DE UN SISTEMA DE TRANSPARENCIA PARLAMENTARIA
Fuente: elaboración propia a partir de un diseño de Alberto Ortiz de Zarate
“un mecanismo para informar/justificar y para evaluar/sancionar las decisiones y las acciones que llevan a cabo los gobiernos” (Politikon, La urna rota, 2014).
RENDICIÓN DE CUENTAS
“Relación en la que A rinde cuentas ante B cuando A está obligado a informar a B sobre sus acciones y decisiones (pasadas y futuras), justificarlas y sufrir una sanción en el caso de mala conducta”(Elena García Guitián)
RENDICIÓN DE CUENTAS
“Presupone la existencia de institucionesestatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actosu omisiones de otros agentes o instituciones del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos” O’Donnell, Guillermo. 2004. “Accountability
horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política”, Revista Española de Ciencia Política, 11: 11-31.
RENDICIÓN DE CUENTAS
} Rendición de cuentas basada en la existencia de frenos y contrapesos entre los distintos poderes◦ Tribunal Constitucional� Recurso de amparo� Recurso de inconstitucionalidad◦ Tribunal Supremo � Control jurisdiccional decisiones administrativas
} Rendición de cuentas asignada (sistemas de fiscalización interna y externa)◦ Agencias de Protección de Datos◦ Consejos de la Transparencia◦ Intervención
} Rendición de cuentas a través del voto (referendos, revocatorios, renovación de mandatos, etc)
} Rendición de cuentas social por parte de la sociedad civil organizada
LA SITUACIÓN EN ESPAÑA
• El punto de referencia es la Ley 19/2013, de 9de diciembre, de transparencia, acceso a lainformación pública y buen gobierno
• Quiénes están sujetos al cumplimiento de laLTAI?• La Administración del Estado• La Administración de las Comunidades
Autónomas)• La administración local)• Otras entidades públicas.
LA SITUACIÓN EN ESPAÑA (2)
• El art. 2.1.f de la LTAI incluye en su ámbitosubjetivo de aplicación a “[…]el Congreso delos Diputados, El Senado,[…] en relación consus actividades sujetas al DerechoAdministrativo.
• La referencia al Derecho Administrativo puedesuponer que quedan fuera del escrutiniopúblico algunas áreas de actuación delparlamento.
• Entró en vigor el 10 de diciembre de 2014
MEDIDAS ADOPTADAS POR EL CONGRESO
• El Congreso ha adoptado diversas medidas en losámbitos de la transparencia activa a través de lapublicación en su web de:• Información sobre el régimen económico• Declaraciones de bienes y de actividades
• La Mesa de la Cámara aprobó el 20 de enero de2015, las Normas para la aplicación de lasdisposiciones de la Ley 19/2013, a la Cámara, enrelación con su actividad sujeta a derechoadministrativo
Obligaciones de publicidad activa
(art. 3):
Organización y funciones
Actividad de parlamentarios ygrupos
Información jurídica
Información económica ypresupuestaria
Relación con la ciudadanía
Transparencia
Open Data.
El Portal de Transparencia del Congreso se abrió en febrero de 2015
INFORMACIÓN INSTITUCIONAL Y ORGANIZATIVA
Administración parlamentaria• Retribuciones de los cargos nombrados por la
Mesa de la Cámara• Compatibilidades activas del personal
funcionario que presta sus servicios en el Congreso de los Diputados
Iniciativas parlamentarias Canal Parlamentario y Congreso en DirectoVotacionesDocumentación complementaria de las iniciativas legislativas
INFORMACIÓN ECONÓMICA, PRESUPUESTARIA Y CONTRACTUAL
Presupuestos con el máximo nivel de desagregaciónContrataciónPlanesConveniosSubvenciones y ayudas públicasBienes del Congreso• Bienes inmuebles• Bienes muebles y derechos• Patrimonio Histórico-Artístico• Patrimonio bibliográfico y documental• Elementos de transporte (vehículos)
Viajes
A partir de la entrada en vigor de la LTAI se da informe en detalle de la llamada “contratación menor” que son los que no superan en cómputo anual los 50.000€ en el caso de los de obras y los 18.000 € en los demás supuestos.
CONTRATACIÓN
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
• Máxima amplitud en el reconocimiento del derecho subjetivo de formular una petición al incluir a cualquier “persona”
• No se introducen mecanismos de identificación electrónica para realizar una solicitud
Derecho de acceso (art. 2):
Información pública sobre sus actividades
sujetas a Derecho Administrativo
Por Normas de Transparencia
Información sobre la actividad
parlamentaria
Por el Reglamento y sus normas de
desarrollo
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
• El plazo de contestación es de un mes.• La resolución de las peticiones
corresponde al Secretario General con el asesoramiento de la Comisión de Transparencia
• Cabe un recurso potestativo ante la Mesa del Congreso
• Cabe un Recurso ante el Tribunal Supremo
Solicitud de acceso
InadmisiónDirección de
Comunicación (O.A.C.)
Contestación
Comisión de Transparencia
Secretario General
Contestación
Recurso ante la Mesa de la
Cámara
Recurso ante el Tribunal Supremo
Dirección de Documentación
Contestación
COMISIÓN DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PUBLICA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
•Secretario General (que la preside)•Secretario General Adjunto para Asuntos Parlamentarios•Secretaria General Adjunta para Asuntos Administrativos•Directora de Asistencia Técnico-Parlamentaria•Director de Comunicación•Director de Documentación, Biblioteca y Archivo•Responsable del Portal de Transparencia (Secretario)
•Asesorar a la Mesa y al Secretario General.•Elaborar un informe sobre las propuestas de resolución sobre las solicitudes de acceso que se vayan a denegar•Conocer el estado de tramitación de las solicitudes•Proponer a la Mesa del Congreso la adopción de criterios, recomendaciones, directrices o guías de buenas prácticas•Promover actividades de formación para el personal de la Cámara
FUNCIONES DE LA COMISIÓN DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA DEL CONGRESO
REUNIONES MANTENIDAS POR LA COMISION DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
FECHA DE CONSTITUCIÓN: 5 DE MARZO DE 2015
•2015: 8 REUNIONES•2016: 11 REUNIONES
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
La Dir. de Comunicación atiende cada año más de 4000 solicitudes de información en sus canales propios de atención
MEJORA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN
EL PARLAMENTO
Información y comunicación parlamentaria
Canales de escucha
Mecanismos de
participaciónMarco
jurídico
Procedimientos internos
} Consideración del acceso a la información parlamentaria como un derecho de la ciudadanía
} Aprobación de una norma de acceso a la información y documentación parlamentaria
} Existencia de una herramienta de evaluación de la transparencia basada en evidencias◦ Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa (2014)◦ Diagnostico de Parlamento Abierto en México (2015)◦ Índice de Transparencia de los Parlamentos (IPAR) de
Transparencia Internacional (2016)
INFORMACIÓN SOBRE FUNCIONAMIENTO Y LA ACTIVIDAD PARLAMENTARIA
•Emisión en directo de las sesiones de pleno y comisiones con posibilidad de archivo audiovisual•Acuerdos de los órganos rectores (Mesa y Junta de Portavoces)•Resultados de las votaciones en formatos accesibles•Informes de los servicios jurídicos del parlamento
RELACIONES CON LOS CIUDADANOS Y LA SOCIEDAD
•Existencia de una huella legislativa para cada iniciativa legislativa en tramitación•Existencia de un portal de transparencia•Presentación electrónica de peticiones•Plataforma de participación y deliberación
INDICADORES CUALIFICADOS DE TRANSPARENCIA:ÍNDICE DE TRANSPARENCIA DE LOS PARLAMENTOS (TRANSPARENCIA INTERNACIONAL)
TRANSPARENCIA ECONÓMICA Y FINANCIERA
•Publicación de los presupuestos con el máximo nivel de desglose y en formatos accesibles•Publicación de los gastos de los grupos parlamentarios•Información sobre el régimen de protección social de los parlamentarios•Existencia de una Oficina Presupuestaria
TRANSPARENCIA EN LAS CONTRATACIONES, CONVENIOS, OBRAS Y SUMINISTROS
•Publicación de todos los contratos realizados por el parlamento•Publicación de los informes previos relativos a la contratación•Composición e informes de las Mesas de contratación•Información sobre convenios•Información sobre obras e instalaciones•Datos sobre subvenciones y ayudas publicas
INDICADORES CUALIFICADOS DE TRANSPARENCIA:ÍNDICE DE TRANSPARENCIA DE LOS PARLAMENTOS (TRANSPARENCIA INTERNACIONAL)
INDICADORES CUALIFICADOS DE TRANSPARENCIA:ÍNDICE DE TRANSPARENCIA DE LOS PARLAMENTOS (TRANSPARENCIA INTERNACIONAL)
INFORMACIÓN SOBRE EL PARLAMENTO
•Cuantías y detalle de las subvenciones a los grupos parlamentarios•Gastos de viajes detallados•Retribuciones del personal de confianza (asesores) de los diputados•Agendas de los parlamentarios•Declaraciones de bienes y actividades•Retribuciones•Regalos•Normativa de incompatibilidades y conflictos de intereses•Edición digital de los Diarios de sesiones•Inventarios de bienes
INDICADORES CUALIFICADOS DE TRANSPARENCIA
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
•Acceso sencillo al formulario de solicitud de información•Publicación de las resoluciones expresas de denegación de la información así como sobre los posibles recursos presentados•Publicación de información estadísticas sobre el derecho de acceso•Existencia de un procedimiento de reclamación o recurso
} Nombramientos y retribuciones de parlamentarios, asesores y personal eventual
} Incompatibilidades y conflictos de intereses} Asistencia a sesiones} Regalos recibidos por los parlamentarios
} Públicos} Detallados} Actualizados} Accesibles} Automatizados} Sin registro} Abiertos} Libres
Fuente: Los principios de los datos abierto. OGP
• Auditoria ciudadana• Periodismo de datos• Empoderamiento
OPEN DATA- En Big Data lo importante
no es la gestión de datos, sino la digestión de datos (el análisis de los datos)
- El verdadero conocimiento está en la comunicación y la compartición de la información con los ciudadanos (inteligencia colectiva)
} Facilita la rendición de cuentas} Muestra las alianzas parlamentarias} Es una forma de dar visibilidad al trabajo de los
diputados
} Recomendación del Grupo de Estados Contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa
} El trabajo de los parlamentarios no se reduce a las sesiones plenarias
} Herramienta de control de los “grupos de interés”
} Transparencia de todo el proceso desde la autorización
} Explicación de la motivación del viaje } Publicidad del contenido de las reuniones (salvo
que tengan carácter reservado)} Publicación de las agendas y documentación de las
reuniones, } Publicidad de las aportaciones que ha hecho cada
diputado y las conclusiones políticas extraídas de cada viaje
} Presupuestos con el máximo nivel de desglose } Utilización de datos abiertos y formatos
accesibles y comprensibles} Datos trimestrales de ejecución con el mismo
grado de presentación} Contratos menores
} Multiformato} Multicanal} Presencia activa en la conversación } Selección de públicos objetivos} Personalización de los mensajes } Creación de contenidos de interés } Servicios de suscripción informativa
} Archivo y memoria: garantía de continuidad.} Referencia informativa } Actualización} Accesibilidad} Enfoque ciudadanocéntrico} Seguimiento legislativo } Buscador
} Canal de Televisión} Archivo de las emisiones de
vídeo de pleno y comisiones
El Canal Parlamento y las emisiones audiovisuales del Congreso de los Diputados están gestionadas por la Dirección de Comunicación de la Secretaría General con el soporte del Centro TIC
} Visibilizar el parlamento como conjunto de actores
} A por los canales temáticos, geográficos y dirigidos a públicos específicos: Comisiones
} Nuevas narrativas, nuevos canales (Telegram, Snapchat)
El Canal Telegram del Congreso de los Diputados está gestionado por la Dirección de Comunicación de la Secretaría General
ACCESO DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN
Facilitar el acceso y el trabajo de los medios de comunicación dentro del parlamento
} Creación de foros participativos y deliberativos en relación con las iniciativas legislativas
} Establecimiento de una “huella legislativa” que permita saber qué aportaciones ciudadana y de grupos de interés se han incorporado a iniciativas parlamentarias
} Establecimiento de un canal de comunicación y participación con la institución
ALGUNAS CLAVES DE ÉXITO PARA FOROS DELIBERATIVOS Y PARTICIPATIVOS
• Contextualización• Implicación• Búsqueda y recopilación• Conexiones• Plan de comunicación• Trazabilidad
} Mecanismos abiertos de presentación de comparecencias
} Mejoras en la publicidad tanto de las propias comparecencias como de la documentación aportada.
} Alianza para el parlamento Abierto (LATAM)
} Open Government Partnership (OGP)} Opening Parliament (Declaración
Transparencia Parlamentaria)
} Plataformas online tanto de presentación como de difusión (mayor transparencia)
} Utilización ordinaria de la comparecencia del peticionario en comisión
} Campañas de comunicación y difusión del derecho de petición
} Posibilidad de que una petición pueda recibir apoyos online (y posible obligatoriedad de debate)
} Registro público unificado y obligatorio accesible en la página web
} Código de Conducta para los grupos de interés} Agenda pública de reuniones} Trazabilidad o huella legislativa de las
aportaciones} Informe económico y de actividad
} Reducción del número de firmas} Creación de plataformas de recogida de firmas online
que agilice el proceso y lo dote de publicidad} Posibilitar la defensa pública de las iniciativas
legislativas ante las cámaras.} Transformación de ILP’s fallidas en peticiones
colectivas} Participación de la Comisión promotora durante la
tramitación especialmente en la fase de comisión
} Firma digital para presentación de las iniciativas parlamentarias
} Muro digital para compartir información proporcionada por grupos de interés durante la tramitación parlamentaria.
} Definición de los principios y reglas de comportamiento éticos que una organización entiende y asume que deben aplicarse a las actividades que desarrolla, tanto en sus relaciones internas como en sus relaciones externas, así como a sus actuaciones y a sus pautas de gobernanza.◦ Declaraciones de actividades y Declaraciones de bienes.◦ Lobbies◦ Regalos◦ Conflicto de intereses◦ Agenda
Definición de unos principios generales de actuación de los parlamentarios:•Integridad•Transparencia•Publicidad de la agenda•Etc
Mecanismo de resolución de posibles conflictos de
intereses
Regulación de las incompatibilidades
Existencia de unos procedimientos de control y garantía de los principios incluidos en el código•Acuerdo sobre el órgano de control, por
ejemplo, la Mesa de la Cámara.•Existencia de procedimientos pactados de
sanciones (económicas o de reprobación política)
ELEMENTOS BÁSICOS DE UN CÓDIGO DE CONDUCTA
} Grupos interpartidistas y transversales que reúnen diputados con un interés en un tema específico.
} Poner a su disposición visibilidad en los canales oficiales y las instalaciones de la cámara.
LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA PARLAMENTARIA SE MIDE POR LA CALIDAD DE LOS CONTROLES A SU FUNCIONAMIENTO (HORIZONTALES Y VERTICALES)
PARA UN MODELO DE PARLAMENTO ABIERTO ES IMPRESCINDIBLE LA COLABORACIÓN Y COOPERACIÓN CON LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
SE NECESITA UN MODELO VERIFICABLE Y BASADO EN EVIDENCIAS DE MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DEL TRABAJO PARLAMENTARIO
LA TRANSPARENCIA SÓLO AVANZARÁ CUANDO LA INFORMACIÓN SE CONSIDERE PROPIEDAD DE LA CIUDADANÍA Y EL ACCESO A LA MISMA SEA UN DERECHO FUNDAMENTAL
UTILIZACIÓN INTENSIVA EN TODAS SUS FORMAS DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN (TIC)
ES NECESARIO CONTAR CON UN PLAN ESTRATÉGICO DE IMPLANTACIÓN DE POLITICAS DE TRANSPARENCIA
CONCLUSIONES