II. Los Procesos de la RegiónII. Los Procesos de la Región

Descentralización de la provisión:Descentralización de la provisión: Aspectos comunes y diferenciasAspectos comunes y diferencias Condiciones de eficienciaCondiciones de eficiencia Condiciones de equidadCondiciones de equidad

Descentralización económicaDescentralización económica Conclusiones generalesConclusiones generales RecomendacionesRecomendaciones

Aspectos Comunes y DiferenciasAspectos Comunes y Diferencias Qué se descentralizó?Qué se descentralizó?

Principalmente:Principalmente: infraestructura básica (ampliación de tradicionales)infraestructura básica (ampliación de tradicionales) servicios básicos (en menor medida)servicios básicos (en menor medida) servicios de educación y salud (novedad!)servicios de educación y salud (novedad!)

• Hacia qué nivel?Hacia qué nivel?• Federales (menos Brasil): nivel intermedio y grandes Federales (menos Brasil): nivel intermedio y grandes

ciudadesciudades• Unitarios: nivel municipalUnitarios: nivel municipal• Brasil: énfasis Brasil: énfasis en el municipal!en el municipal!

• Descentralización jerárquica y descentralización Descentralización jerárquica y descentralización democrática (Brasil)democrática (Brasil)

Descentralización de la ProvisiónDescentralización de la ProvisiónCondiciones de Eficiencia:Condiciones de Eficiencia:

Acercamiento al Ciudadano?Acercamiento al Ciudadano?Participación en Ingresos Fiscales, por Niveles de Gobierno, en Países

Seleccionados, 1992-2001*

6.3%

6.0%

4.8%

8.7%

33.2%

31.7%

19.9%

9.1%

66.8%

62.1%

74.1%

86.1%

91.3%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

ARGENTINA

BRASIL

MEXICO

BOLIVIA

CHILE

Municipal

Intermedio

Nacional

* Excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000.

Observaciones sobre Ingresos

Medida por este indicador, la descentralización Medida por este indicador, la descentralización alcanza aun muy poco al nivel local (municipal)alcanza aun muy poco al nivel local (municipal)

Escasa capacidad de generación de ingresosEscasa capacidad de generación de ingresos Limitaciones a la autoimposición:Limitaciones a la autoimposición:

Exención de impuestosExención de impuestosLimitaciones para bases y para alícuotasLimitaciones para bases y para alícuotas

Concentración de la riquezaConcentración de la riqueza Pero: no contabilización de aportes no tributariosPero: no contabilización de aportes no tributarios

Ingresos no Contabilizados Los ciudadanos también contribuyen a la Los ciudadanos también contribuyen a la

generación de bienes públicos a través de sus generación de bienes públicos a través de sus organizaciones: “tiempo”, trabajo, especie, dineroorganizaciones: “tiempo”, trabajo, especie, dinero

En este caso se cumple la condición de eficiencia: En este caso se cumple la condición de eficiencia: se decide gastos sobre la base de aportesse decide gastos sobre la base de aportes

Pero estos aportes no suelen ser contabilizadosPero estos aportes no suelen ser contabilizados Excepto en fondos de desarrollo y presupuestos Excepto en fondos de desarrollo y presupuestos

participativos, pero no son tomados en cuenta en participativos, pero no son tomados en cuenta en la contabilidad fiscalla contabilidad fiscal

Vinculación de gastos con ingresos fiscales?Vinculación de gastos con ingresos fiscales?Participación en el Gasto

Participación en el Gasto Público (sin Seguridad Social), por Niveles de Gobierno, en Países Seleccionados, 1992-2001*

14.5%

6.5%

11.2%

58.3%

27.0%

25.0%

16.4%

41.7%

58.5%

68.5%

72.4%

91.9%8.1%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

ARGENTINA

BRASIL

MEXICO

BOLIVIA

CHILE

Municipal

Intermedio

Nacional

* Excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000.

Brasil

Brasil

Vinculación de Gastos

con Ingresos

Autonomía deGasto

México(Ramo 28)

ColombiaFondos de

Cofinanciación

Brasil

Sistemas Básicos

Sistemas Complemen-

tarios

+

-

Colombia

Bolivia

Financiamiento Directo de Servicios Sociales:

Colombia, Chile, (México...)

ArgentinaArgentina

2 1

3 4

Bolivia +

-

Sistemas de Transferencias(Ver cuadros en Anexo I)

ChileChile

Endeudamiento Subnacional

Propio de autonomías, pero origen de crisis Propio de autonomías, pero origen de crisis financieras, en última instancia responde la financieras, en última instancia responde la naciónnación

Caso límite de desvinculación entre gasto y Caso límite de desvinculación entre gasto y aporteaporte

Formas de control Formas de control administrativoadministrativo:: Lay de Semáforos en ColombiaLay de Semáforos en Colombia Ley de Responsabilidad Fiscal en BrasilLey de Responsabilidad Fiscal en Brasil

Mejor Expresión de Mejor Expresión de Preferencias?Preferencias?

Escaso acercamiento a niveles más próximos al Escaso acercamiento a niveles más próximos al ciudadano (submunicipales), ausencia de estímulos a ciudadano (submunicipales), ausencia de estímulos a la asociación territorialla asociación territorial

Sistema electoral proporcional no permite adecuada Sistema electoral proporcional no permite adecuada representación de preferencias ciudadanasrepresentación de preferencias ciudadanas

Sistemas de financiamiento no inducen gasto Sistemas de financiamiento no inducen gasto vinculado con aportes (ver tendencias en Anexo II) vinculado con aportes (ver tendencias en Anexo II) posible sólo en (pocos) territorios “ricos”posible sólo en (pocos) territorios “ricos” Mayoría de gobiernos municipales, agentes de Mayoría de gobiernos municipales, agentes de

gobiernos centrales > cabezas de autonomíagobiernos centrales > cabezas de autonomía Desigualdad en derecho ciudadano a proveerse de Desigualdad en derecho ciudadano a proveerse de

bienes locales bienes locales (en función de sus ingresos!)(en función de sus ingresos!)

Condiciones de Equidad

A través de los sistemas de transferencias:A través de los sistemas de transferencias: Inicialmente los procesos implicaron Inicialmente los procesos implicaron

importantes avances en equidad territorial y importantes avances en equidad territorial y socialsocial

Pero las diferencias subsisten y luego Pero las diferencias subsisten y luego incluso aumentanincluso aumentan

Descentralización de la Producción Infraestructura y servicios básicos: tendencia Infraestructura y servicios básicos: tendencia

generalizada a la externalización. generalizada a la externalización. Problemas de Problemas de regulación e inequidadregulación e inequidad

Servicios de salud: descentralización Servicios de salud: descentralización económicaeconómica en Brasil y en Brasil y ColombiaColombia; ; políticapolítica: de todo el proceso : de todo el proceso productivo en Argentina; sólo de la productivo en Argentina; sólo de la infraestructura en los demás infraestructura en los demás **

Servicios de educación: descentralización Servicios de educación: descentralización económicaeconómica parcial en Chile y Bolivia; parcial en Chile y Bolivia; políticapolítica: de : de todo el proceso productivo en Brasil y Argentina; todo el proceso productivo en Brasil y Argentina; sólo de la infraestructura en los demás sólo de la infraestructura en los demás **

* * Ineficiencia por Ineficiencia por fractura del proceso productivofractura del proceso productivo

Conclusiones GeneralesConclusiones Generales

Con excepción de México (y ahora Colombia) se dio Con excepción de México (y ahora Colombia) se dio un tratamiento similar a infraestructura básica y un tratamiento similar a infraestructura básica y servicios básicos, y a educación y saludservicios básicos, y a educación y salud

La descentralización de la provisión se orientó La descentralización de la provisión se orientó primordialmente a la gestión social: las transferencias primordialmente a la gestión social: las transferencias no podían estar condicionadas al aporte localno podían estar condicionadas al aporte local

La descentralización económica avanza, se aprende en La descentralización económica avanza, se aprende en regulación, pero con gran costo socialregulación, pero con gran costo social

Pocos municipios tienen autonomía efectiva para Pocos municipios tienen autonomía efectiva para concertar el desarrollo localconcertar el desarrollo local

Pero: la descentralización es aún incipiente y puede Pero: la descentralización es aún incipiente y puede profundizarse (ventaja de los menos descentralizados)profundizarse (ventaja de los menos descentralizados)

Recomendaciones (A partir de ILPES 1998)Recomendaciones (A partir de ILPES 1998)Sobre provisión:Sobre provisión:

Diferenciaciones BásicasDiferenciaciones Básicas Diferenciar funcionalmente la demanda en procesos Diferenciar funcionalmente la demanda en procesos

de asignación (de asignación (qué, cuánto y con quéqué, cuánto y con qué recursos recursos proveer):proveer): Infraestructura básica y servicios públicosInfraestructura básica y servicios públicos::

Qué (aspectos cualitativos): Qué (aspectos cualitativos): diferentediferenteCuánto y con qué recursos: (aspectos Cuánto y con qué recursos: (aspectos

cuantitativos: niveles): cuantitativos: niveles): diferentediferente Servicios de educación y saludServicios de educación y salud::

Qué (aspectos cualitativos): Qué (aspectos cualitativos): diferentediferenteCuánto y con qué recursos (aspectos Cuánto y con qué recursos (aspectos

cuantitativos: niveles): cuantitativos: niveles): igual!igual! Diferenciación establecida en México y ahora en Diferenciación establecida en México y ahora en

ColombiaColombia

Sistemas de TransferenciasSistemas de TransferenciasTransformar los actuales sistemas de transferencias en Transformar los actuales sistemas de transferencias en dos sistemas subsidiariosdos sistemas subsidiarios::

1) Sistema de redistribución social: para 1) Sistema de redistribución social: para canasta canasta socialsocial, respecto a ingresos familiares, integrado y , respecto a ingresos familiares, integrado y operado por gobiernos subnacionales (Chile, operado por gobiernos subnacionales (Chile, Colombia)Colombia)2) Sistema de redistribución territorial, para 2) Sistema de redistribución territorial, para desarrollo local/regional desarrollo local/regional (a partir de (a partir de infraestructura) infraestructura) (sobre experiencia de México):

• transferencias proporcionales a los aportes transferencias proporcionales a los aportes relativosrelativos (en principio: respecto a ingresos geográficos)(en principio: respecto a ingresos geográficos)• considerar incluir “cuasi-impuestos”: aportes en considerar incluir “cuasi-impuestos”: aportes en “tiempo”, trabajo, materiales, dinero (cuantificados “tiempo”, trabajo, materiales, dinero (cuantificados por Fondos de Desarrollo)por Fondos de Desarrollo)

Profundización y Regionalización

En países En países unitarios y federalesunitarios y federales:: Incentivar - a través de transferencias territoriales – la Incentivar - a través de transferencias territoriales – la

formación de mancomunidades (consorcios) formación de mancomunidades (consorcios) municipales regionalesmunicipales regionales en función de regionalizaciónen función de regionalización

Transferir más potestades Transferir más potestades y recursosy recursos a estas a estas mancomunidades regionales:mancomunidades regionales: Provisión de infraestructura básica y servicios públicosProvisión de infraestructura básica y servicios públicos Organización de servicios de utilidad pública (incluidos Organización de servicios de utilidad pública (incluidos

sociales)sociales) Apoyo a micro, pequeña y mediana empresaApoyo a micro, pequeña y mediana empresa Definición de contenidos y localización en salud y Definición de contenidos y localización en salud y

educacióneducación Conformar procesos de Conformar procesos de decisión autónoma en niveles decisión autónoma en niveles

submuncipalessubmuncipales : elección de representantes y : elección de representantes y ejecutivos, transferencia de potestades y recursos (Ej. ejecutivos, transferencia de potestades y recursos (Ej. Ecuador)Ecuador)

Participación y AutonomíaParticipación y Autonomía Participación política y mayor autonomía fiscal:Participación política y mayor autonomía fiscal:

Elección de representantes: Elección de representantes: sistema territorialsistema territorial, con , con obligación de informarse e informar, en los tres niveles obligación de informarse e informar, en los tres niveles localeslocales

Potestades de autoimposición:Potestades de autoimposición: Para modificar alícuotas de impuestos sobre Para modificar alícuotas de impuestos sobre

inmuebles (+ externalización de avalúo, Ej. España)inmuebles (+ externalización de avalúo, Ej. España) Legalización de cuasi-impuestosLegalización de cuasi-impuestos

Presulpuesto participativo y consulta obligatoria para Presulpuesto participativo y consulta obligatoria para endeudamiento a patir del límitesendeudamiento a patir del límites

Participación social. Incentivar:Participación social. Incentivar: Participación directa: en organizaciones socialesParticipación directa: en organizaciones sociales Participación indirecta: a través de organizacionesParticipación indirecta: a través de organizaciones

Sistemas de información asequible: de base y de gestiónSistemas de información asequible: de base y de gestión

Sobre Descentralización Económica

Para mayor eficiencia productiva Para mayor eficiencia productiva y asignativa:y asignativa: Descentralizar hasta nivel de Descentralizar hasta nivel de

establecimientos e incorporar establecimientos e incorporar organizaciones no públicas en salud y organizaciones no públicas en salud y educacióneducación Con regulación para condiciones de Con regulación para condiciones de

competencia en igualdad de condiciones competencia en igualdad de condiciones (y no evasión)(y no evasión)

Con subsidios para garantizar equidadCon subsidios para garantizar equidad

Resultados Esperados

Viabilización del desarrollo local/regional: Viabilización del desarrollo local/regional: mayor mayor competitividad económica nacionalcompetitividad económica nacional

Mayor Mayor equidad social y territorialequidad social y territorial: igualdad de : igualdad de oportunidadesoportunidades

Desarrollo de Desarrollo de ciudadaníaciudadanía Mayor Mayor eficiencia fiscal y administrativa, eficiencia fiscal y administrativa,

reducción de la corrupciónreducción de la corrupción

Pero se afectarán intereses políticos actuales Pero se afectarán intereses políticos actuales (élites locales, partidos): viabilidad depende de (élites locales, partidos): viabilidad depende de debate y consenso para reforma estructuraldebate y consenso para reforma estructural

Lecturas

Texto, Cap. VI: Los procesos en América Latina. Texto, Cap. VI: Los procesos en América Latina. (Reemplazar cuadros por los de esta presentación, (Reemplazar cuadros por los de esta presentación, incluidos Anexos)incluidos Anexos)

ILPES/CEPAL (1998). ILPES/CEPAL (1998). Reflexiones sobre el Reflexiones sobre el Desarrollo y la Responsabilidad del EstadoDesarrollo y la Responsabilidad del Estado . . CEPAL, LC/IP/L.154. Cap. III, Sección D.: CEPAL, LC/IP/L.154. Cap. III, Sección D.: Descentralización y Desarrollo TerritorialDescentralización y Desarrollo Territorial

Del autor (2003):Del autor (2003): Cómo hacer viable el desarrollo Cómo hacer viable el desarrollo local. local. CEPAL, LC/L. 1986 – P.CEPAL, LC/L. 1986 – P.

ANEXO I.ANEXO I. Cuadros sobre Transferencias BásicasCuadros sobre Transferencias BásicasFinanciamiento

País Sistema Porcentaje de

Impuestos:

Argentina Provincias Régimen de

Coparticipación Federal

Aprox. 30%

Aprox. 30%

Aprox. 47%

IVA

S/* Ganancias

S/ Consumo y otros

Estados Fondo de

Participación de los Estados

21.5% S/ Renta

S/ Productos industrializados Brasil

Municipios Fondo de

Participación de los Municipios

22.5% S/ Renta

S/ Productos industrializados

México Estados Fondo General de

Participaciones 20%

S/ Renta

S/ Producción y Servicios

S/ Comercio Exterior

S/ Vehículos

Venezuela Estados Situado

Constitucional 20% Total ingresos ordinarios nacionales

Coparticipación Tributaria

20% Todos los impuestos nacionales menos el Impuesto Especial S/

Hidrocarburos Bolivia Municipios

Diálogo Nacional - Alivio a la deuda (Donaciones)

Situado Fiscal Variable

Colombia Departamen-

tos y Municipios Participación

Municipal 22%

S/ Total ingresos corrientes nacionales

Chile Municipios Fondo Común

Municipal Aprox. 50%

S/ Inmuebles, vehículos y actividades económicas

S/: Sobre

Fuente: Elaboración propia, a partir de legislación de cada país.

Criterios de Distribución de las Transferencias Territoriales Básicas

Países

Criterios

Argentina

(Provincias)

Brasil

(Estados )

México

(Estados)

Venezuela

(Estados)

Bolivia

(Municipios)

Colombia

(Propósito General: 13%)

Chile

(Municipios)

Por territorio 85% Norte, Nordeste y Centro Este

30% en partes iguales

9% en partes iguales

Densidad poblacional

10%

Número de habitantes

65% 50% 45.17% 70% 100% de recursos de

coparticipación

40% 13.5%

Menor ingreso por habitante

25% inverso a indicadores de ingreso

por habitante

50% 9.66% inverso a recursos

coparticipados por habitante

100% de recursos de alivio a la

deuda nacional

40% según nivel de

necesidades básicas

insatisfechas

27% según propiedades

exentas

9% según niveles de pobreza

Incremento en la

recaudación

45.17% 10%

Eficiencia administrativa

10% 36.5%

Previsión de emergencias

5%

Condicionamientos a las Transferencias Territoriales Básicas

Argentina

(Provincias)

Brasil

(Estados y Municipios)

México

(Estados)

Venezuela

(Estados)

Bolivia

(Municipios)

Colombia

(Municipios)

Chile

(Municipios)

Recursos de la coparticipación:

1) Máximo 25% para funcionamiento

2) 7.5% para salud

3) Elaboración participativa de planes municipales

1318 millones (12.3%)

para educación

1) Máximo 50% para personal

2) 25% para

educación

20% para municipios

50% para inversión

20% para municipios

Recursos del alivio a la deuda:

1) 10% para salud

2) 20% para educación

41%: saneamiento

7%: deporte

3%: cultura

Ninguno

(Pero provienen sólo del

nivel municipal)

ANEXO II. Ingresos y Gastos SubnacionalesANEXO II. Ingresos y Gastos Subnacionales Argentina

Elaborado en base a datos del FMI

-

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Mill

on

es

de

Dó

lare

s

Ingresos Totales Ingresos Propios Gastos Totales

Transferencias

Ingresos de fuente propia

Argentina: Ingresos y Gastos de Gobiernos Provinciales

1991-2001

Brasil Brasil: Ingresos y Gastos de Gobiernos Subnacionales, 1985-1998 *

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

180,000

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Mill

on

es d

e d

óla

res

Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales

Ingresos de fuente propia

Transferencias

Bolivia

Elaborado en base a datos del FMI

Bolivia: Ingresos y Gastos de Gobiernos Municipales

1989-2000

0

50

100

150

200

250

300

350

400

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Mil

llo

nes

de

dó

lare

s

Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales

Ingresos de fuente propia

Transferencias

Colombia

-

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Mill

on

es d

e D

óla

res

Ingresos total Ingresos Propios Gastos Totales

Transferencias

Ingresos de fuente propia

Colombia: Ingresos y Gastos de Gobiernos Subnacionales.1990-2000