Hacienda Pública (7a. Ed.)

Hacienda Pblica Sptima Edicin

Harvey S. Rosen

HaciendaPblica

Hacienda PblicaSPTIMA EDICIN

Harvey S. RosenDepartamento de Economa

Universidad de Princeton

TraduccinJess Ruiz-Huerta

Universidad Rey Juan Carlos

Javier LoscosUniversidad Complutense de Madrid

Santiago Daz de SarraldeUniversidad Rey Juan Carlos

Gloria TrinidadUniversidad Nacional de Educacin a Distancia

Carmn ViznConsejo Econmico y Social (CES)

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Para Marsha

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El autor

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Prefacio

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Seguir

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Qu novedades se incluyen en la sptima edicin?

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Agradecimientos

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Tabla de contenidos

Para empezar

1 Introducin 3

2 Las herramientas del anlisis positivo 20

3 Las herramientas del anlisis normativo 33

El anlisis del gasto pblico

4 Bienes pblicos 55

5 Externalidades 81

6 Teora econmica de la poltica 111

7 Redistribucin de la renta: aspectos conceptuales 143

8 Programas de gasto para combatir la pobreza 165

9 Seguros sociales I: La Seguridad Social y el seguro de desempleo 191

10 Seguros sociales II: Sanidad 216

11 El anlisis coste-benecio 239

P A R T E

1

-+

P A R T E

2

Un marco conceptual para el anlisis impositivo

12 Imposicin y distribucin de la renta 273

13 Imposicin y eciencia 305

14 Imposicin eciente y equitativa 329

El sistema de ingresos pblicos en los Estados Unidos

15 El impuesto sobre la renta personal 359

16 La imposicin personal y el comportamiento 401

17 El impuesto de sociedades 428

18 La nanciacin a travs del dcit 457

19 Los impuestos sobre el consumo y la riqueza 475

Hacienda Pblica Multijurisdiccional

20 La hacienda pblica en un sistema federal 507

Apndice Algunos elementos de microeconoma bsica 544

Glosario 569

Referencias bibliogrcas 579

ndice de autores 597

ndice de materias 601

3P A R T E

4P A R T E

5P A R T E

P A R T E

1

Tabla de Contenidos

Para empezar

1 Introduccin 3 Hacienda pblica e ideologa 4 Perspectiva orgnica 4 Perspectiva mecanicista 5 El enfoque de este libro 6 Una primera aproximacin al sector pblico 7 El marco legal 7 La dimensin del sector pblico 10 Los gastos 13 Los ingresos 15 Nuestro programa 16 Resumen Cuestiones para el debate Referencias escogidas

2 Las herramientas del anlisis positivo 20 El papel de la teora 21 Mtodos de anlisis emprico 24 Entrevistas 24 Experimentos 25 Estudios economtricos 26 Observaciones nales 30 Resumen 31 Cuestiones para el debate 31 Referencias escogidas 32

3 Las herramientas del anlisis normativo 33 Economa del bienestar 33 Economa de intercambio puro 34 Economa con produccin 39 El Primer Teorema fundamental de la economa del bienestar 41 La equidad y el Segundo Teorema Fundamental de la Economa

del Bienestar 42

Fallos del mercado 46 Poder de mercado 46 Inexistencia de mercados 47 Repaso 48 Valoracin de la economa del bienestar 48 Resumen 50 Cuestiones para el debate 50 Referencias escogidas 52

El anlisis del gasto pblico

4 Bienes pblicos 55 Denicin de bienes pblicos 55 Provisin eciente de bienes 58 Obtencin de la condicin de eciencia 60 Problemas para alcanzar la eciencia 63 El problema del usuario que no paga 64 El debate sobre la privatizacin 65 Provisin pblica versus provisin privada 66 Produccin pblica versus produccin privada 67 Educacin 70 Cules son los resultados del gasto pblico en educacin? 72 Nuevas tendencias de la educacin pblica 74 Bienes pblicos y eleccin colectiva 76 Resumen 76 Cuestiones para el debate 77 Referencias escogidas 78

5 Externalidades 81 La naturaleza de las externalidades 82 Anlisis grco 84 Implicaciones 85 La negociacin y el Teorema de Coase 88 Conclusiones 88 Soluciones privadas 88 Las fusiones 91 Las convenciones sociales 91 Soluciones pblicas al problema de las externalidades 91 Los impuestos 91 Las subvenciones 94 La creacin de un mercado 95 La regulacin 97 Evaluacin 98 Soluciones adoptadas en los Estados Unidos 99 Aproximaciones basadas en el mercado: el dixido de azufre 100 Efectos sobre la distribucin de la renta 101

P A R T E

2

Quines se benecian? 101 Quines soportanlos costes? 102 Externalidades positivas 103 Una nota de advertencia 103 Resumen 107 Cuestiones para el debate 108 Referencias escogidas 110

6 Teora econmica de la poltica 111 Democracia directa 112 Reglas basadas en la unanimidad 112 El intercambio de votos o logrolling 118 El Teorema de Imposibilidad de Arrow 120 Democracia representativa 122 Los polticos elegidos enlas urnas 123 Los funcionarios 126 Grupos de presin 128 Otros actores 132 Teoras explicativas del crecimiento del sector 133 El control del crecimiento del sector pblico 136 Conclusiones 140 Resumen 140 Cuestiones para el debate 141 Referencias escogidas 142

7 Redistribucin de la renta: aspectos conceptuales 143

Distribucin de la renta 144 Interpretacin de los datos distributivos 146 Justicacin de la redistribucin de la renta 148 Utilitarismo simple 148 El criterio maximin 151 Redistribucin de la renta eciente en el sentido de Pareto 153 Perspectivas no individualistas 154 Consideraciones adicionales 155 Incidencia del gasto pblico 156 Efectos sobre los precios relativos 157 Bienes pblicos 157 Valoracin de 158 las transferencias en especie 158 Justicacin de las transferencias en especie 160 Conclusiones 162 Resumen 162 Cuestiones para el debate 163 Referencias escogidas 164

8 Programas de gasto para combatir la pobreza 165 Una rpida panormica del gasto social 165 Descripcin general del sistema [TANF*] 166 Mantenimiento de rentas e incentivos laborales 167 Los dilemas fundamentales 167 Anlisis de los incentivos laborales 168 Requisitos de empleo 174 Lmites temporales 175 Estructura familiar 175 Administracin nacional, o estatal? 176 El crdito scal por renta generada 176 Subsidio de vejez e invalidez 178 Medicaid 178 Efecto expulsin 179 El corte de Medicaid 180 Medicaid y Salud 181 Cupones de comida y nutricin infantil 187 Ayuda para vivienda 182 Programas para mejorar el nivel de ingresos 184 Educacin 184 Empleo y formacin profesional 185 Recapitulacin 185 Resumen 188 Cuestiones para el debate 188 Referencias escogidas 190

9 Seguros sociales I: La Seguridad Social y el seguro de desempleo 191

Por qu son necesarios los seguros sociales? 192 Seleccin adversa 192 Otras justicaciones posibles 194 La estructura de la Seguridad Social 195 Caractersticas bsicas del sistema 195 Aspectos distributivos 199 La situacin econmica de las personas mayores 202 El Fondo de Garanta 202 Efectos sobre el comportamiento econmico 203 Los patronesde ahorro 203 La decisinde jubilarse 205 Implicaciones 206 Los problemas de la Seguridad Social en el largo plazo 206 La reforma de la Seguridad Socia 207 Mantener el sistema vigente 207 Privatizar el sistema 207 El seguro de desempleo 210 Las prestaciones 211 La nanciacin 211

Efectos sobre el desempleo 212 Conclusiones 213 Resumen 213 Cuestiones para el debate 214 Referencias escogidas 215

10 Seguros sociales II: Sanidad 216 Qu tiene de especial la sanidad? 216 El mercado de la sanidad en los Estados Unidos 219 Seguros privados 219 El papel del sector pblico 222 Medicare 222 El subsidio implcito al aseguramiento sanitario 227 Las dos cuestiones clave: acceso y costes 228 El acceso a la sanidad 228 Los costes de la sanidad 230 Nuevas propuestas sobre el papel del sector pblico en el sistema

sanitario 233 La obligatoriedad del seguro 233 Establecimiento de un nico proveedor 234 Inclusin de una cobertura de medicamentos 235 Consideraciones nales 236 Resumen 236 Cuestiones para el debate 237 Referencias escogidas 238

11 El anlisis coste-benecio 239 El valor actual 240 Clculo del valor futuro de una cantidad monetaria actual 240 Clculo del valor actual de una cantidad monetaria futura 240 La inacin 242 Evaluacin de proyectos en el sector privado 243 Tipo de rendimiento interno 245 El cociente benecio-coste 246 El tipo de descuento del sector pblico 247 Tipos basados en la rentabilidad del sector privado 247 Tipo de descuento social 248 El descuento pblico en la prctica 249 Valoracin de benecios y costes pblicos 250 Precios de mercado 250 Precios de mercado ajustados 251 El excedente 252 del consumidor 252 Estimaciones a partir del comportamiento de los agentes econmicos 253 Valoracin de bienes intangibles 256 Algunos peligros 257 La trampa de la reaccin en cadena 257

La trampa del empleo 258 La trampa de la doble contabilidad 258 Consideraciones distributivas 259 La incertidumbre 260 Una aplicacin: Vale la pena reducir el tamao de los grupos escolares? 261 El tipo de descuento 261 Los costes 261 Los benecios 262 Evaluacin 262 La utilizacin (y no utilizacin) del anlisis coste-benecio por parte del

sector pblico 263 Resumen 265 Cuestiones para el debate 265 Referencias escogidas 266 APNDICE Clculo del valor equivalente cierto 267

Un marco conceptual para el anlisis impositivo

12 Imposicin y distribucin de la renta 273 Incidencia impositiva: consideraciones generales 274 Solo las personas pueden soportar los impuestos 274 Deben tenerse en cuenta tanto las fuentes como los usos de la renta 275 La incidencia depende de cmo se determinen los precios 276 La incidencia depende de la forma en que se gasten los ingresos

impositivos 276 La progresividad impositiva puede medirse de varias maneras 276 Modelos de equilibrio parcial 278 Impuestos especcos sobre productos 278 Impuestos ad valorem 283 Impuestos sobre los factores de produccin 285 Imposicin sobre productos en ausencia de competencia 287 Impuestos sobre benecios 290 Incidencia impositiva y capitalizacin 291 Modelos de equilibrio general 292 Relaciones de equivalencia impositiva 293 El modelode Harberger 294 Anlisis de algunos impuestos 295 Algunos matices 298 Un estudio aplicado de incidencia 299 Conclusiones 300 Resumen 301 Cuestiones para el debate 301 Referencias escogidas 303

13 Imposicin y eciencia 305 Denicin de exceso de gravamen 305 Preguntas y respuestas 308

P A R T E

3

Medicin del exceso de gravamen mediante curvas de demanda 313 Distorsiones preexistentes 315 El exceso de gravamen de una subvencin 316 El exceso de gravamen de la imposicin sobre la renta 319 Imposicin diferencial sobre los factores de produccin 321 Es importante la imposicin eciente? 324 Resumen 324 Cuestiones para el debate 325 Referencias escogidas 326 APNDICE A La frmula del exceso de gravamen 326 APNDICE B Impuestos mltiples y la teora del second best 327

14 Imposicin eciente y equitativa 329 Imposicin ptima sobre los bienes y los servicios 329 La regla de Ramsey 331 Consideraciones relacionadas con la equidad 334 Recapitulacin 335 Aplicacin: Tributacin de la familia 335 Tasas y precios pblicos ptimos 336 Recapitulacin 339 Imposicin ptima sobre la renta 339 El modelo de Edgeworth 340 Las investigaciones recientes 340 La poltica y el problema de la inconsistencia temporal 343 Otros criterios posibles para el diseo de un sistema scal 344 La equidad horizontal 345 Los costes de funcionamiento del sistema scal 348 La evasin scal 349 Recapitulacin 354 Resumen 354 Cuestiones para el debate 355 Referencias escogidas 356

El sistema de ingresos pblicos en los Estados Unidos

15 El impuesto sobre la renta personal 359 La estructura bsica 359 La denicin de renta 361 Conceptos incluidos en la denicin de renta de Haig y Simons 361 Algunos problemas prcticos y conceptuales 362 Evaluacin del criterio de Haig y Simons 363 Formas de renta monetaria excluidas 364 Los intereses de la deuda estatal y local 364 Las ganancias de capital 366 Algunos dividendos 366 Aportaciones empresariales a planes de pensiones 369 Algunas modalidades de ahorro 369

P A R T E

4

Herencias y donaciones 370 Mnimos exentos y deducciones 370 Los mnimos exentos 371 Las deducciones 371 Efecto sobre la base liquidable 378 Los gastos scales 378 El argumento de la simplicidad 379 La tarifa impositiva 380 Tipos efectivos versus tipos legales 382 Los impuestos y la inacin 385 Cmo afecta la inacin a los impuestos 385 Cmo abordar el problema de la inacin 387 El Impuesto Mnimo Alternativo (IMA) 388 La eleccin de la unidad contribuyente y el impuesto matrimonial 390 El marco de referencia 390 Anlisis del impuesto matrimonial 392 El tratamiento de las rentas internacionales 393 Los impuestos estatales sobre la renta 395 La poltica y las reformas scales 396 Resumen 397 Cuestiones para el debate 398 Referencias escogidas 400

16 La imposicin personal y el comportamiento 401 La oferta de trabajo 402 Consideraciones tericas 402 La evidencia emprica 404 Algunas cautelas 405 La oferta de trabajo y la recaudacin impositiva 408 Recapitulacin 411 El ahorro 411 Estudios economtricos sobre el ahorro 418 La inuencia de las cuentas de ahorro con tratamiento scal

preferente 418 Los impuestos y la escasez de capital 420 Las decisiones relacionadas con la vivienda 421 Propuestas de cambio 422 La composicin de cartera 424 Un apunte sobre poltica y elasticidades 425 Resumen 426 Cuestiones para el debate 426 Referencias escogidas 427

17 El impuesto de sociedades 428 Por qu se grava a las sociedades? 428 Estructura 429 Deduccin de la remuneracin de los trabajadores 430 Deduccin de los intereses, pero no de los dividendos 430

Deduccin de la depreciacin 430 No existen deducciones en la cuota por inversin 433 Tratamiento de los dividendos y de los benecios retenidos 433 El tipo impositivo efectivo sobre el capital societario 434 Incidencia y exceso de gravamen 435 Un impuesto sobre el capital societario 435 Un impuesto sobre los benecios econmicos 436 Efectos sobre el comportamiento 437 Cuanta global de la inversin en activos fsicos 437 Tipos de activos 442 La nanciacin de las sociedades 442 Los impuestos estatales sobre sociedades 445 Tratamiento scal de las empresas multinacionales 446 Valoracin 448 La reforma del impuesto de sociedades 451 Integracin total 451 Exencin de los dividendos 454 Resumen 454 Cuestiones para el debate 455 Referencias escogidas 456

18 La nanciacin a travs del dcit 457 La magnitud del dcit 457 La interpretacin de las cifras del dcit, el superavit y la deuda

pblica 459 Recapitulacin 462 La carga de la deuda 463 La postura de Lerner 463 Un modelo de generaciones solapadas 464 El modelo neoclsico 466 El modelo ricardiano 467 Recapitulacin 468 Aplicar impuestos o pedir prestado? 468 El principio del benecio 469 Equidad intergeneracional 469 Argumentos basados en la eciencia 469 Consideraciones macroeconmicas 471 Consideraciones ticas y polticas 471 Recapitulacin 472 Resumen 473 Cuestiones para el debate 473 Referencias escogidas 474

19 Los impuestos sobre el consumo y la riqueza 475 El impuesto sobre las ventas al por menor 475 Justicaciones 476 Implicaciones sobre la eciencia y la distribucin 478

Un impuesto nacional sobre las ventas minoristas? 480 Problemas de transicin 480 El impuesto sobre el valor aadido 481 Problemas de aplicacin 481 Un IVA para los Estados Unidos? 482 El impuesto lineal de Hall y Rabushka 484 El impuesto sobre el ujo de caja 485 Eciencia y equidad de los impuestos personales sobre el consumo 486 Eciencia 486 Efquidad 487 Imposicin sobre la renta versus imposicin sobre el consumo 490 Los impuestos sobre la riqueza 493 Por qu se grava la riqueza? 493 Impuestos sobre herencias y donaciones 495 Justicaciones 495 Normativa 498 La reforma de los impuestos sobre herencias y donaciones 501 Resumen 502 Cuestiones para el debate 503 Referencias escogidas 504

Hacienda Pblica Multijurisdiccional

20 La hacienda pblica en un sistema federal 507 Fundamentos 508 La formacin de comunidades 509 El modelo de Tiebout 511 Los supuestos de Tiebout 511 Tiebout y el mundo real 513 Teora de la descentralizacin ptima 513 Desventajas de un sistema descentralizado 514 Ventajas de un sistema descentralizado 517 Implicaciones 519 La educacin pblica en un sistema federal 520 Federalismo y crisis urbana 521 Impuestos sobre la propiedad 523 La incidencia y los efectos sobre la eciencia 524 Por qu hay tanta animadversin contra el impuesto sobre la

propiedad? 530 Transferencias intergubernamentales 533 Modalidades de transferencias 534 El efecto papel matamoscas 540 Transferencias intergubernamentales para educacin 540 Una visin de conjunto 541 Resumen 542 Cuestiones para el debate 542 Referencias escogidas 543

P A R T E

5

Apndice Algunos elementos de microeconoma bsica 544 Demanda y Oferta 544 La demanda 544 La oferta 547 El equilibrio 548 La oferta y la demanda de factores productivos 550 La forma de las curvas de oferta y demanda 550 Las decisiones de los consumidores 551 Las preferencias 551 La restriccin presupuestaria 555 Obtencin de curvas de demanda 561 Efectos renta y sustitucin 561 El anlisis marginal 563 El excedente del consumidor y el del productor 565 El excedente del consumidor 565 El excedente del productor 567

Glosario 569

Referencias bibliogrcas 579

ndice de autores 597

ndice de materias 601

PA RTE 1Para empezar

Lo que la gente piensa respecto al modo en que el Estado debera realizar sus operaciones fi nancieras est muy infl uido por su ideologa poltica. A algunas personas les preocupa sobre todo la libertad individual, mientras que otras tienen ms inters en mejorar el bienestar de la comunidad en su conjunto. Las diferencias ideolgicas pueden dar lugar, y de hecho as ocurre, a desacuerdos sobre el alcance adecuado de la actividad econmica del Estado.

Sin embargo, para formarse una opinin inteligente sobre la actividad pblica hace falta, adems de una ideologa poltica, entender lo que el Estado hace realmente. Dnde reside el poder legal para dirigir la poltica econmica? En qu gasta su dinero el Estado, y cmo recauda sus ingresos?

El Captulo 1 explica hasta qu punto las ideas polticas afectan a las actitudes que se adoptan respecto a la hacienda pblica, y describe el funcionamiento del sistema de ingresos y gastos pblicos estadounidense. Ello proporciona una perspectiva gene-ral para abordar los problemas concretos que se estudiarn en los captulos posteriores.

Los Captulos 2 y 3 describen las herramientas de anlisis que utilizan los hacendistas. El captulo 2 se centra en los instru-mentos del anlisis positivo, que se refi ere a proposiciones de causa y efecto. Su propsito es estudiar la forma en que los economistas tratan de determinar los efectos de las polticas pblicas. Sin embargo, nos interesa tambin esclarecer si los resultados que se obtienen son buenos o no, desde algn punto de vista. Este es el papel del anlisis normativo, que precisa de un sistema de normas ticas de referencia, porque sin l resulta imposible determinar lo que es bueno o malo. A este marco de referencia normativo se dedica el Captulo 3.

C A P T U L O 1Introduccin

La Hacienda Pblica no es sino un anlisis complejo de la relacin entre las personas y el Estado. No hay mejor escuela de formacin que la hacienda pblica.

VACLAV KLAUS, EX PRIMER MINISTRO CHECO

Ao 1030 a.C. Durante dcadas, las tribus israelitas han vivido sin un gobierno central. La Biblia recuerda que el pueblo ha pedido al profeta Samuel que nos nombre un rey para que nos juzgue, como todas las naciones (1 Samuel 8, 5). Samuel intenta desanimar a los israelitas describiendo cmo sera la vida bajo una monarqua:

He aqu el fuero del rey que va a reinar sobre vosotros; tomar a vuestros hijos, y los destinar a sus carros y a sus caballos; y tendrn que correr delante de sus carros... Y tomar a vuestras hijas para convertirlas en perfumistas, cocineras y panaderas. Se aduear de vuestros campos, vuestras vias y vuestros mejores olivares y se los dar a sus servidores... Se llevar el diezmo de vuestros rebaos y vosotros mismos seris sus esclavos. Ese da os lamentaris a causa del rey que habis elegido (1 Samuel 8, 11-18).

Los israelitas no se desalentaron ante un escenario tan deprimente: El pueblo no quiso escuchar la voz de Samuel y dijo: No! Tendremos un rey y seremos como los dems pueblos; nuestro rey nos juzgar, ir al frente de nosotros y combatir en nuestras batallas. (1 Samuel 8, 19-20).

Este episodio bblico ilustra una vieja ambivalencia con respecto al Estado. El gobierno es necesario todas las naciones lo tienen, despus de todo, pero al mismo tiempo muestra aspectos poco deseables. Estos sentimientos contradictorios hacia el Estado estn estrechamente ligados a sus actividades de imposicin y gasto. El rey asegurar las cosas que la gente quiere (en este caso, un ejrcito), pero a un determinado coste. Los recursos para fi nanciar todos los gastos del sector

4 Parte 1 Para empezar

pblico proceden, en ltima instancia, del sector privado. Como Samuel explica grficamente, los impuestos pueden resultar muy onerosos.

Han pasado siglos, los sentimientos contradictorios respecto al Estado an se mantienen, y buena parte de la controversia sigue centrada en su comportamiento financiero. Este libro se dedica a estudiar las actividades de imposicin y gasto del gobierno, una materia normalmente llamada hacienda pblica. Este trmino resulta algo equvoco, porque los temas fundamentales no son financieros (esto es, relacionados con el dinero). Ms bien, los problemas clave tienen que ver con el empleo de recursos reales. Por esta razn, algunos autores prefieren el ttulo de economa del sector pblico o simplemente economa pblica.

Concentraremos nuestra atencin en las funciones microeconmicas del sector pblico, las vas a travs de las cuales influye sobre la asignacin de recursos y la distribucin de la renta. Actualmente, las funciones macroeconmicas del Estado (la utilizacin de los impuestos, el gasto pblico y las polticas monetarias para influir sobre los niveles globales de desempleo y precios) se explican normalmente en otros cursos.

No siempre resulta claro que ciertas materias pertenezcan o no a la hacienda pblica. Las polticas reguladoras gubernamentales producen importantes efectos sobre la asignacin de recursos. Tales polticas persiguen objetivos que a veces se pueden alcanzar mediante la aplicacin de medidas impositivas y de gasto pblico. Si el gobierno desea, por ejemplo, limitar el tamao de las empresas, una poltica posible sera imponer gravmenes cuantiosos a las empresas grandes. Una medida alternativa sera aprobar normas que declarasen ilegales las empresas que sobre-pasaran un tamao determinado. Sin embargo, mientras la imposicin societaria es objeto de intenso estudio en hacienda pblica, las normas antimonopolio se contemplan solo tangencialmente en los textos de esta materia y, en cambio, son objeto de atencin en los cursos de organizacin industrial. Esta prctica, que puede parecer arbitraria, se debe a la necesidad de limitar el campo de estudio. Este libro se mantiene en la tradicin al concentrar su atencin en las actividades de obtencin de ingresos y de realizacin de gastos pblicos.

Hacienda pblica e ideologa

Los hacendistas no se limitan a analizar los efectos de las actividades de imposicin y de gasto del Estado, sino que tambin estudian cmo deben ser las estas. Las perspectivas sobre la actuacin del sector pblico en la esfera econmica estn influidas por las actitudes ideolgicas respecto a las relaciones entre las personas y el Estado. En este sentido, los filsofos de la poltica han distinguido dos aproximaciones principales.

Perspectiva orgnica La sociedad se concibe como un organismo natural. Cada persona es una parte del mismo, y el Estado puede ser entendido como su corazn. Yang Chang-chi, maes-tro de tica de Mao Tse-tung en Pekn, mantena que un pas es un todo orgnico, de la misma forma que lo es un cuerpo. No es lo mismo que una mquina, que puede ser desmontada en partes diferentes y luego vuelta a armar. (Recogido en Johnson [1983, p. 197]). Cada persona solo cobra significado como parte de la comunidad, y el bien individual se define con respecto al bien comn. De esta

Captulo 1 Introduccin 5

forma, la comunidad prevalece frente a los individuos. Por ejemplo, en la Rep-blica de Platn, la actividad de un ciudadano solo es deseable si conduce a una sociedad ms justa. Tal vez el ejemplo ms vil de una concepcin orgnica del Estado sea el ofrecido por el nazismo: El nacional socialismo no reconoce una esfera individual separada que, al margen de la comunidad, sea minuciosamente protegida de cualquier interferencia del Estado... Cada actividad de la vida diaria tiene significado y valor solo como un servicio al conjunto.1

Los objetivos sociales se establecen por el Estado, quien a su vez conduce a la sociedad hacia su consecucin. Naturalmente, la eleccin de objetivos puede variar considerablemente. Platn imaginaba un Estado cuyo fin era alcanzar una edad dorada en la que las actividades humanas estaran guiadas por una racionalidad perfecta. Por su parte, Adolf Hitler (1925, p. 393) consideraba que el objetivo del Estado era conseguir la pureza de la raza: El Estado es un medio para un fin. Su fin es la preservacin y el desarrollo de una comunidad de criaturas fsica y psicolgicamente homogneas. De acuerdo con Lenin (1917, p. 198), el Estado proletario tiene el propsito de conducir a todo el pueblo al socialismo... de ser el maestro, el gua, el lder de todo el pueblo trabajador y explotado.

Como los objetivos de la sociedad pueden ser diferentes, el modo en que se seleccionan se convierte en una cuestin crucial. Quienes defienden la perspec-tiva orgnica suelen sealar que la organizacin social tiene algunos objetivos naturales. Lograr la soberana sobre algn territorio sera un ejemplo (pensemos en el camino seguido por los nazis para asegurar su dominio sobre Europa). Sin embargo, aunque los filsofos se han esforzado durante siglos para explicar lo que significa el concepto natural, el problema sigue sin estar resuelto.

Perspectiva mecanicista

Desde este punto de vista, el Estado no es una parte orgnica de la sociedad. Ms bien es un invento creado por las personas para alcanzar mejor sus fines individuales. Como el estadista americano Henry Clay sugera en 1829, el Gobierno es una delegacin de poder, y los responsables polticos son los delegados; y ambos, delegacin y delegados, estn para servir a la poblacin. La persona, y no el grupo, es el foco de atencin.

Si aceptamos que el Estado existe para asegurar el bien del pueblo, an debemos hacer frente al problema de definir con precisin qu significa bien y cmo debe actuar el gobierno para promoverlo. Hay un acuerdo prcticamente universal en el sentido de reconocer que es bueno para las personas que el Estado les proteja de la violencia. Para poder hacerlo el Estado ha de tener el monopolio del poder de coaccin. En caso contrario, se desarrolla la anarqua y, como puso de manifiesto Thomas Hobbes (1651, p. 143), filsofo del siglo XVII, la vida del hombre [se vuelve] solitaria, pobre, desagradable, brutal y corta. Los acontecimientos recientes producidos en Somalia, donde no existe un gobierno nacional efectivo y la violencia se ha generalizado, confirman la observacin de Hobbes. De manera similar, en La riqueza de las naciones, Adam Smith sostiene que el gobierno debe proteger a la sociedad de la violencia y la invasin de otras sociedades independientes y defender hasta

1 Stuckart y Globke (1968, p. 330). (Wilhelm Stuckart y Hans Globke fueron altos cargos del Ministerio de Interior

nazi).


donde sea posible a cada miembro de la sociedad de la injusticia o la opresin ejercida por cualquier otro miembro de ella (1776, Libro V, pp. 182, 198).

Por tanto, incluso el Estado ms limitado tiene al menos una funcin: proteger a sus ciudadanos frente a la coercin fsica. Adems de eso, Smith argumentaba que el Estado habra de asumir la responsabilidad de realizar y mantener algunas obras pblicas y ciertas instituciones, que nunca se constituiran ni mantendran si ello dependiera del inters de una persona o de un grupo pequeo de personas (1776, Libro V, pp. 210-211). Estamos pensando en cosas tales como carreteras, puentes o redes de alcantarillado, es decir, en las infraestructuras requeridas para el funcionamiento de cualquier sociedad.2

A partir de este punto, las opiniones dentro de la tradicin mecanicista divergen. Los libertarios, que creen en un poder pblico muy limitado, se oponen a que se atribuya al Estado cualquier competencia econmica adicional. En palabras de Smith, cada hombre, siempre que no viole las leyes de la justicia, es perfectamente libre para perseguir su propio inters del modo que prefiera (1776, Libro V, p. 180). Los libertarios son extremadamente escpticos sobre la capacidad de los gobiernos para mejorar el bienestar social. Como sealaba mordazmente Thomas Jefferson:

A veces se dice que al hombre no se le puede confiar su propio gobierno. Se le puede confiar entonces el gobierno de otros? O hemos encontrado ngeles en forma de reyes para gobernarle? Dejemos a la historia contestar esta pregunta.

Por el contrario, los que podramos denominar socialdemcratas creen que se requiere una intervencin pblica sustancial en favor de las personas. Tales intervenciones pueden tomar formas tan diversas como el establecimiento de normas de seguridad en el trabajo, la aprobacin de leyes que prohban la discriminacin racial o sexual en el acceso a la vivienda o asignacin de las prestaciones sociales para combatir la pobreza. Cuando a los socialdemcratas se les plantea la objecin de que tales intervenciones afectan a la libertad individual, ellos argumentan que la libertad implica algo ms que la ausencia de coaccin fsica. Una persona con una renta muy baja puede ser libre para gastarla como le parezca, pero el alcance de tal libertad es bastante limitado. Naturalmente, entre los planteamientos libertarios y los socialdemcratas hay una gran cantidad de posiciones intermedias en relacin con lo que se considera el nivel adecuado de intervencin pblica.

El enfoque de este libro

La idea de que las personas importan ms que el grupo es relativamente nueva. El historiador Lawrence Stone (1977, pp. 4-5) afirma que antes de la edad moderna:

Exista un consenso general en que los intereses del grupo, ya fueran los de la familia, los del pueblo, o ms tarde los del Estado, tenan prioridad sobre los deseos de las personas y el logro de sus objetivos particulares. La vida, la libertad y la bsqueda de la felicidad se conceban como ideales personales que, sin duda, el hombre instruido del siglo XVI habra rechazado como objetivos prioritarios de una buena sociedad.

2 Hay quien defiende que incluso estas actividades deben ser provistas por empresarios privados. Los proble-mas que pueden producirse si se hace as se discuten en el captulo 4.


Desde entonces, la perspectiva mecanicista del Estado ha dominado el pensamiento poltico angloestadounidense. Este predominio, sin embargo, no es total. Cualquiera que sostenga que debe hacerse algo en aras del inters nacional, sin hacer referencia al bienestar individual o de algn grupo, est adoptando implcitamente un punto de vista orgnico. De forma ms general, aun en sociedades muy individualistas, las personas sienten a veces la necesi-dad de actuar en nombre de la nacin e incluso de sacrificar sus vidas por ella. Como observa Kenneth Arrow (1974, p. 15), La tensin entre la sociedad y los individuos es inevitable. Sus demandas compiten tanto en la conciencia individual como en el marco del conflicto social.

Como era de esperar, el pensamiento econmico angloamericano se ha desarrollado, asimismo, en la lnea individualista. Las personas y sus necesi-dades son los principales centros de atencin en la corriente econmica domi-nante; es la visin que se sigue en este libro. Sin embargo, como subrayba-mos anteriormente, dentro de la tradicin individualista se mantiene una gran controversia con respecto al alcance que debe tener la intervencin pblica. En consecuencia, la mera adopcin de un punto de vista mecanicista no nos garantiza un criterio para decidir si una intervencin econmica concreta debe o no llevarse a cabo.3

Este extremo es importante porque la poltica econmica no se basa solo en el anlisis econmico. La deseabilidad de una determinada lnea de accin (o inaccin) del Estado depende en parte de juicios ticos y polticos, de forma inevitable. Como ilustra el debate actual sobre la hacienda pblica en este pas, es posible que personas muy razonables discrepen en relacin con estas materias. Intentaremos reflejar los diferentes puntos de vista de la mejor manera posible.

Una primera aproximacin al sector pblico

Hemos visto que la ideologa puede influir sobre nuestras perspectivas con respecto al alcance que debe tener la intervencin pblica. Sin embargo, para desarrollar opiniones razonables sobre las polticas pblicas no basta con la ideologa. Se necesita tambin informacin sobre su funcionamiento real. Qu restricciones legales afectan al sector pblico? En qu gasta los recursos el gobierno, y cmo se financian tales gastos? Antes de describir con detalle la hacienda pblica estadounidense, comentaremos brevemente estas cuestiones

El marco legal En la Constitucin se reflejan las preocupaciones de los padres fundadores en relacin con la intervencin pblica en la economa. Comentaremos en primer lugar las disposiciones constitucionales que se refieren a las actividades del Gobierno federal en materia de gastos e impuestos, y despus nos centraremos en el nivel estatal.

El gobierno federal. El artculo 1, seccin 8, de la Constitucin concede al Congre-so la potestad para pagar las deudas y para proveer la defensa comn y el bienestar general de los Estados Unidos. A lo largo del tiempo, el concepto de bienestar ge-

3 Este problema carece de sentido si adoptamos una perspectiva orgnica del Estado, segn la cual el poder pblico est por encima de las personas, y se supone que debe guiar todos los aspectos de la vida.


neral ha sido interpretado de forma muy abierta, tanto por el Congreso como por los tribunales, y en la actualidad tal disposicin no establece ninguna limitacin efectiva sobre los gastos del sector pblico4. La Constitucin no limita la cuanta del gasto federal, ni en trminos absolutos ni en relacin al conjunto de la economa. Las pro-puestas de gasto (como prcticamente todas las leyes) pueden partir de cualquiera de las cmaras del Congreso. Tales iniciativas adquieren rango legal cuando son aproba-das por mayora en las votaciones realizadas en ambas cmaras y se ratifican por el presidente. Si el presidente vetase una iniciativa de gasto, an podra convertirse en ley si fuera aprobada por una mayora de dos tercios en cada una de las cmaras.

Cmo financia el Congreso estos gastos? Las potestades tributarias federales se contemplan en el artculo 1, seccin 8: El Congreso tendr poder para establecer y recaudar tributos, contribuciones, aranceles y impuestos. A diferencia de las iniciativas de gasto, todas las iniciativas para obtener ingresos debern partir de la Cmara de Representantes (artculo 1, seccin 7).

A la vista de la enorme insatisfaccin existente con la poltica impositiva britnica durante el periodo colonial, no es sorprendente la gran cautela con la que se limit el poder tributario gubernamental, como ponen de manifiesto los siguientes prrafos:

1. Todos los tributos, aranceles y impuestos deben ser uniformes en todo el territorio de los Estados Unidos (artculo 1, seccin 8). El Congreso no puede discriminar entre los estados a la hora de establecer los tipos impositivos. Si el gobierno federal introduce un impuesto sobre los carburantes el tipo debe ser el mismo en todos los estados, lo que no implica que la cantidad recaudada per capita vaya a ser la misma en cada uno de ellos. Presumiblemente, los estados en los que la gente utilice sus vehculos en mayor medida soportarn una carga fiscal ms elevada, en iguales circunstancias. Por tanto, es posible (y de hecho muy probable) que algunos impuestos perjudiquen ms a unos estados que a otros.

2. No ... se establecer impuesto directo alguno que no guarde proporcin con el censo o registro que en una seccin previa de este documento se orden confeccionar5 (artculo 1, seccin 9). Un impuesto directo es el que recae sobre una persona, a diferencia del que grava un bien. En esencia, esta disposicin establece que si la poblacin del Estado A duplica la del estado B, cualquier impuesto directo introducido por el Congreso deber estar diseado de tal manera que proporcione al estado A el doble de recaudacin que al estado B.

A finales del siglo XIX, los intentos de introducir un impuesto federal sobre la renta fueron declarados inconstitucionales por el Tribunal Supremo debido a que esta frmula de gravamen daba lugar a niveles de imposicin estatales que no eran proporcionales a la poblacin. Ante tal decisin, la nica forma de establecer un impuesto sobre la renta era la aprobacin de una enmienda constitucional. La 16. Enmienda, ratificada en 1913, determina que el Congreso tendr la potestad de establecer y recaudar impuestos sobre las rentas, sea cual sea su fuente, sin prorratearlos entre los diferentes estados y sin considerar los censos o registros de poblacin. En la actualidad, el impuesto sobre la renta personal es uno de los pilares del sistema de ingresos federal.

4 El artculo 1 tambin obliga a la realizacin de ciertos gastos. Por ejemplo, el Congreso deber disponer de los fondos necesarios para mantener tanto un ejrcito como un sistema judicial.

5 (N. del T.) La norma se refiere a la seccin 2 del mismo artculo 1 de la Constitucin.


3. Ninguna persona ser ... privada de su vida, su libertad o sus propiedades sin el debido procedimiento legal; tampoco se podr disponer de la propiedad privada para uso pblico sin una justa compensacin (5. Enmienda). Desde la perspectiva de la poltica impositiva, esta disposicin implica que las diferencias en el trato derivadas de la legislacin fiscal deben ser razonables. No obstante, no siempre es fcil determinar qu diferencias son razonables; establecer esta distincin es una tarea que se lleva a cabo en el marco del proceso legislativo y judicial.

4. No se establecer ningn impuesto o arancel sobre los artculos exportados por cualquiera de los Estados (artculo 1, seccin 9). Esta disposicin se introdujo para garantizar a los estados del sur que sus exportaciones de tabaco y otros bienes no sufriran ningn riesgo como consecuencia de la poltica del gobierno central. El efecto de esta clusula en el desarrollo del sistema de financiacin pblica ha sido muy limitado.

El gobierno federal no est obligado a financiar todos sus gastos a travs de impuestos. Si los gastos superan a los ingresos, tiene la facultad de pedir prstamos con el respaldo de los Estados Unidos (artculo 1, seccin 8). Recientemente, ha recibido cierto apoyo una iniciativa dirigida a enmendar la Constitucin para hacer obligatorio el equilibrio presupuestario en el nivel federal, sin que de momento se haya aprobado.

Los gobiernos estatales y locales. De acuerdo con la 10 Enmienda, los poderes que la Constitucin no delega a los Estados Unidos ni prohbe a los estados, estn reser-vados a cada uno de los estados y al pueblo. En consecuencia, los estados no necesitan una autorizacin especial para realizar su actividad en materia de gastos e impuestos. No obstante, la Constitucin s que introduce algunas limitaciones a la actividad eco-nmica estatal, al establecer, en el artculo 1, seccin 10, que ningn estado introducir impuestos o aranceles sobre las exportaciones e importaciones sin el consentimiento del Congreso. De esta forma, la poltica econmica internacional queda en manos del gobierno federal. Adems, de acuerdo con la interpretacin de algunas disposiciones constitucionales, los estados no podrn introducir impuestos de forma arbitraria, discri-minar a los residentes en otros estados ni aplicar impuestos sobre los bienes importados de otros estados. En el ao 1986, por ejemplo, el Tribunal Supremo declar inconstitu-cional una ley del estado de Alaska que estableca que el 95 por 100 de los trabajadores empleados en proyectos pblicos deban ser originarios de tal estado.

Los estados pueden autolimitarse en materia de gastos e ingresos a travs de sus propias constituciones. Las constituciones estatales presentan sustanciales diferencias en cuanto a la regulacin de las materias de carcter econmico que les competen. En los ltimos aos, uno de los desarrollos ms interesantes de la hacienda pblica ha sido la tendencia de algunos de los estados a introducir enmiendas en sus constituciones, para limitar la cuanta del gasto pblico.

Desde el punto de vista jurdico, el poder de los gobiernos locales para realizar gastos y obtener ingresos se deriva de los estados. En palabras de un juez del siglo XIX:

Las corporaciones municipales deben su origen al poder legislativo (estatal), del que emanan en su totalidad sus poderes y derechos. El Estado les proporciona su aliento vital, sin el que no pueden existir. Tal como las crea, podra destruirlas. Y si puede destruirlas, tambin puede recortar sus poderes y controlarlas. (City of Clinton v. Cedar Rapids, 1868).

No obstante, sera un error considerar que los entes locales carecen de autonoma fiscal. Un gran nmero de pueblos y ciudades disfrutan de un poder


poltico considerable y no se limitan a responder de forma pasiva a las directrices de los gobiernos estatales y federal. En los ltimos aos, se ha producido un aumento de la competencia entre los estados y las ciudades para conseguir fondos federales. Sorprendentemente, los gobiernos locales a menudo han tenido ms xito como grupo de presin en la obtencin de estos fondos que los propios estados.

La dimensin del sector pblico

En el discurso sobre el Estado de la Unin de 1996, el presidente Clinton declar que la era de un sector pblico grande ha finalizado. Tal afirmacin presupone que existe una forma de determinar si el sector pblico es o no es grande. La pregunta sera: cmo podemos medir la dimensin del sector pblico?

Una medida habitualmente utilizada por polticos y periodistas es el nmero de trabajadores del sector pblico. Sin embargo, las conclusiones sobre la dimensin del sector pblico derivadas del nmero de sus empleados pueden resultar engaosas. Considrese un pas en el que unos pocos funcionarios manejan un potente ordenador que orienta todas las decisiones de carcter econmico. En este pas, el nmero de personas en la nmina del gobierno subestimara, sin duda, la importancia del sector pblico. De forma similar, sera fcil construir un escenario en el que la existencia de un gran nmero de trabajadores pblicos fuera compatible con un sector pblico relativamente dbil. En consecuencia, aunque el nmero de funcionarios es un indicador til para muchos fines, no arroja ninguna luz sobre la cuestin principal: el grado en que los recursos de una sociedad se encuentran sometidos al control gubernamental.

Una aproximacin ms sensata y generalizada consiste en calibrar la dimensin del sector pblico a partir de su volumen anual de gasto, que puede clasificarse, fundamentalmente, en tres categoras:

1. Compras de bienes y servicios. El sector pblico adquiere una gran variedad de artculos, desde misiles hasta los servicios de los guardias forestales.

2. Transferencias de renta a favor de personas, empresas y otras administraciones. El sector pblico recauda fondos de algunas personas u organizaciones y los transfiere a otras. Los programas sociales de ayuda alimentaria a travs de vales o los subsidios a la produccin (o la no produccin) agrcola seran algunos ejemplos.

3. Pago de intereses. El sector pblico a menudo recurre al crdito para financiar sus actividades y, como cualquier otro prestatario, debe pagar una contraprestacin.

El gobierno federal recoge sus gastos de forma sistemtica en un documento denominado presupuesto consolidado.6 En 2001, los gastos federales (excluidas las transferencias realizadas a favor de los gobiernos estatales y locales) ascendieron, aproximadamente, a 1.569 billones de dlares. Si aadimos el gasto realizado en ese ao por los niveles estatal y local, alcanzaramos la cifra de 2.952 billones

6 La publicacin de algn tipo de documento presupuestario es un mandato constitucional: deber publicarse de forma peridica el registro y la contabilidad regular de los gastos e ingresos de todos los fondos pblicos (artculo 1, seccin 9).


de dlares [Economic Report of the President, 2003, p. 373]7. Los datos sobre el gasto pblico son fcilmente accesibles y ampliamente utilizados. En general, cuando crece el gasto, los ciudadanos estiman que el peso del sector pblico ha aumentado, y viceversa. Sin embargo, algunas de las actividades pblicas tienen efectos importantes sobre la asignacin de recursos, aunque lleven consigo unos gastos explcitos muy bajos. Por ejemplo, la actividad reguladora no es, en s misma, muy cara, pero el cumplimiento de las normas puede resultar muy gravoso. La obligacin de instalar airbags aumenta el coste de los vehculos. Los diferentes permisos y tasas de inspeccin encarecen la vivienda. Las regulaciones del mercado de trabajo, como el salario mnimo, pueden generar desempleo, y la regulacin de la industria farmacutica puede ralentizar el progreso cientfico.

Hay quien ha sugerido la publicacin de un presupuesto anual de regulacin que recoja los costes que provoca la actividad reguladora pblica sobre la economa. Con ello se dispondra de una contabilizacin explcita de los costes de la regulacin. Desafortunadamente, el clculo de tales costes resulta extremadamente complicado. Por ejemplo, los expertos farmacuticos no estn de acuerdo sobre las nuevas medicinas que podran haberse descubierto si el sector no hubiera estado regulado. De la misma forma, es difcil estimar el efecto sobre los costes de produccin de la legislacin gubernamental en materia de seguridad en el trabajo. A la vista de tales problemas, es poco probable que se pueda disponer alguna vez de un presupuesto pblico de regulacin.8 Estimaciones no oficiales sugieren, sin embargo, que el coste anual de las reglamentaciones federales puede ser bastante elevado, acaso por encima de los 700 mil millones de dlares. (Nivola, 1998, p. 8).

Algunas cifras. Desgraciadamente, llegamos a la conclusin de que no existe for-ma alguna de resumir en una sola cifra el peso del sector pblico sobre la economa. Una vez admitida esta limitacin, todava debemos enfrentarnos al problema prcti-co de encontrar un indicador razonable de la dimensin del sector pblico que pue-da utilizarse para estimar sus tendencias de evolucin. La mayor parte de los econo-mistas estn dispuestos a aceptar el gasto pblico en su definicin ms convencional como una medida til, pese a su tosquedad. Al igual que muchos otros indicadores imperfectos, esta medida puede proporcionar una aproximacin til siempre que se comprendan sus limitaciones.

Teniendo en mente todas las prevenciones pertinentes, en el Cuadro 1.1 se presentan las series temporales de las cifras de gasto agregado de todos los niveles de gobierno en los Estados Unidos. La primera columna muestra que los gastos anuales se han multiplicado por ms de 290 desde 1929. Estas cifras no son un buen indicador del crecimiento del sector pblico, por diversas razones:

1. Debido a la inflacin, el dlar ha perdido valor a lo largo del tiempo. En la columna 2, las cifras de gasto estn expresadas en dlares del ao 2001. En trminos reales, el gasto pblico en 2001, era aproximadamente, 25 veces superior al de 1929.

7 Las transferencias federales realizadas a favor de los gobiernos estatales y locales ascendieron a 277 mil millones de dlares en 2001.

8 Que la actividad reguladora provoque costes no significa necesariamente que sea mala. Como cualquier otra actividad pblica, solo puede ser evaluada si se tienen en cuenta sus beneficios, adems de los costes (los problemas que plantea el anlisis coste-beneficio se estudian en el captulo 11).


Cuadro 1.1 Gasto pblico estatal, local y federal (diversos aos).

(1)Gasto total

(m.m. de dlares)*

(2)En dlares de

2001** (m.m.)

(3)En dlares de

2001 per capita

(4)En porcentaje

del PIB

1929 10 118 970 9,91940 19 237 1.794 18,81950 61 428 2.812 20,71960 120 591 3.272 22,71970 286 1.080 5.268 27,61980 812 1.557 6.839 29,01990 1.778 2.249 8.991 30,62000 2.776 2.842 10.061 28,32001 2.951 2.951 10.335 29,3* m.m.: miles de millones.** La conversin a dlares de 2001 se ha realizado utilizando el deflactor implcito del PIB.FUENTE: Elaboracin propia a partir del Economic Report of the President, 2003 (Washington, DC: US Government Printing Office, 2003) pp. 276, 280, 317, 373.

2. La poblacin tambin ha crecido durante este periodo. Ello provoca, en s mismo, que se demande un sector pblico mayor (por ejemplo, se requerirn ms carreteras y servicios de alcantarillado). La columna 3 muestra el gasto pblico real por habitante. Utilizando este indicador, el gasto se ha multiplicado por 10 en el periodo 1929-2001

3. En ocasiones resulta til examinar el peso del gasto pblico en relacin con el tamao de la economa. Si el sector pblico duplica su tamao pero la dimensin de la economa se triplica en el mismo periodo, el peso del sector pblico habra disminuido en trminos relativos. La columna 4 recoge el gasto pblico en porcentaje del Producto Interior Bruto (PIB), el valor de mercado de los bienes y servicios producidos por la economa durante el ao. En 1929, la cifra era de un 9,6 por 100, y en 2001 de un 29,3 por 100.

A la vista de estas consideraciones, las cifras recogidas en el cuadro 1.1 ofrecen una falsa apariencia de precisin. Aun as, no hay duda de que el papel del sector pblico ha crecido enormemente a lo largo del tiempo. El hecho de que aproximadamente un tercio del PIB pase por las manos del sector pblico lo convierte en una enorme potencia econmica.

Las comparaciones internacionales ayudan a poner en perspectiva los datos de los Estados Unidos. El Cuadro 1.2 muestra los porcentajes de gasto pblico en relacin con el PIB de varios pases desarrollados. Estos datos reflejan que no solo los Estados Unidos tienen un sector pblico importante. De hecho, en comparacin con otros pases como Suecia o Francia, el sector pblico estadounidense es bastante reducido. Aunque el tamao relativo del sector pblico de distintos pases puede variar por muchas razones, las consideraciones de carcter ideolgico a que hemos hecho referencia al comienzo de este captulo, probablemente, tienen un papel importante. Por ejemplo, una explicacin del gran tamao del sector pblico


en Suecia es que el Estado cubre la mayor parte de la asistencia sanitaria, que se considera una responsabilidad pblica. En los Estados Unidos, por el contrario, la sanidad se considera una responsabilidad individual, por lo que la mayor parte del gasto sanitario corre a cargo del sector privado.

Los gastos En este apartado abandonaremos las cifras agregadas del gasto pblico, para centrarnos en su composicin. Es imposible reflejar el enorme alcance de la actividad de gasto pblico en un cuadro sinttico. En el presupuesto federal para el ao fiscal de 2004 se necesitaron casi 1.100 pginas para recoger el listado de programas de gasto y su descripcin (puede accederse a la informacin detallada a travs de la pgina de Internet: http://w3.access.gpo.gov/usbudget/index.html).

El Grfico 1.1 recoge las principales partidas de gasto pblico en el nivel federal, en el ao 1965 y en la actualidad; los gastos estatales y los locales se reflejan en el Grfico 1.2. En relacin con estas cifras, podemos destacar los siguientes aspectos:

La defensa nacional es un componente importante del gasto pblico, pero su peso relativo ha disminuido a lo largo del tiempo. En 1965 representaba el 47 por 100 del presupuesto federal; esta cifra ha disminuido hasta, aproximadamente, el 17,3 por 100.

El peso de la Seguridad Social ha aumentado enormemente. Entre otras funciones, este programa se ocupa de efectuar transferencias de renta a las personas jubiladas. En la actualidad, constituye la principal partida de gasto del presupuesto federal.

El programa Medicare, un sistema de seguro sanitario para la poblacin de edad avanzada, ni siquiera exista en 1965; hoy absorbe el 11,5 por 100 del presupuesto federal.

Las actividades pblicas dirigidas a fomentar el bienestar social han aumentado. Como muestra el Grfico 1.2, entre los aos 1965 y 1999, su participacin en los presupuestos estatales y locales prcticamente se ha duplicado, pasando del 8 al 15,7 por 100. Al mismo tiempo, la parte del gasto estatal y local dedicada a autopistas ha disminuido de forma considerable.

El pago de intereses de la deuda, expresado en porcentaje del gasto federal, se ha mantenido como una proporcin casi constante desde 1965. En la actualidad, representa aproximadamente el 8,5 por 100 de dicho gasto.

Es de destacar el hecho de que el gasto en algunas de las reas que han tenido un rpido crecimiento, como la Seguridad Social o el pago de intereses, tienen un

Cuadro 1.2 Gasto pblico en porcentaje del PIB (en algunos pases).

Australia 31,0 % Japn 38,3 %

Canad 37,4 % Suecia 53,1 %

Francia 49,4 % Reino Unido 38,8 %

Alemania 44,5 %

FUENTE: Elaboracin propia a partir de Ocina del Censo: Statistical Abstract of the United States, 2002, p. 838. Las cifras corresponden al ao 2001.


GRFICO1.2

Composicin de los gastos estatales y locales.

FUENTE: Economic Report of the President, 2003 (Washington, DC: US Government Printing Office, 2003), p.

carcter relativamente inalterable, en el sentido de que su cuanta est determinada por decisiones previas. De hecho, gran parte del presupuesto pblico se dedica a los denominados programas de gasto comprometido, cuyo coste no se determina en una cifra preestablecida, sino en funcin del nmero de personas que tienen derecho a la prestacin. La legislacin reguladora de la Seguridad Social, muchos de los programas de bienestar social, las polticas de sostenimiento de precios agrarios, etc., incluyen normas que determinan quines son los beneficiarios de tales programas y qu pres-taciones han de recibir. Los gastos comprometidos se encuentran, por tanto, fuera del control del gobierno actual, a no ser que este acometa una reforma de la normativa. De forma similar, la cuanta de los pagos por intereses de la deuda se encuentra deter-minada por los tipos de inters y por la dimensin de los dficits heredados, factores que, nuevamente, resultan difciles de modificar por los actuales responsables de la poltica econmica. De acuerdo con la mayora de las estimaciones, aproximadamente tres cuartas partes del presupuesto federal son relativamente incontrolables en este sentido. En el Captulo 6 analizaremos si el gasto pblico se encuentra realmente fuera de control y, de ser as, qu podra hacerse al respecto.

El desglose del gasto total por niveles de gobierno es tambin una informacin til. El Gobierno federal es responsable de, aproximadamente, el 51 por 100 de todos los gastos directos, los estados del 21 por 100 y los entes locales del 28 por 100. El papel de los estados y las corporaciones locales es, por tanto, muy relevante. En partidas tales como los servicios de polica y bomberos, la educacin y el transporte, asumen la prctica totalidad del gasto. Adems, algunos de los principales gastos de bienestar social se canalizan a travs de los estados. En el Captulo 20 estudiaremos los problemas que se plantean en cuanto a la coordinacin de la actividad fiscal de diferentes niveles de gobierno.

GRFICO1.1

Composicin de los gastos federales.

FUENTE: Economic Report of the President, 2003 (Washington, DC: US Government Printing Office, 2003), p. 377.

1965

Otros

Intereses netos

Seguridad Social

Garanta de rentas

Medicare

Sanidad

2002

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Defensa

1965 1999

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Autopistas

Otros

Bienestar Social

Educacin


Los ingresos El Grfico 1.3 recoge los componentes principales del sistema impositivo federal; la informacin relativa a los impuestos estatales y locales se encuentra en el Gr-fico 1.4. En el nivel federal, la imposicin sobre la renta personal es, actualmente, la principal fuente de ingresos, correspondindole el 46 por 100 de la recaudacin. Debe destacarse tambin la importancia de las cotizaciones sociales en el Grfico 1.3. Esta partida recoge la recaudacin de los impuestos sobre las nminas que se utilizan para financiar la Seguridad Social y el programa Medicare. En la actuali-dad, representan ms de un tercio de los ingresos recaudados por el gobierno fede-ral. Tambin es de resaltar la prdida de importancia recaudatoria del impuesto federal sobre la renta de las sociedades. En 1965, representaba alrededor del 22 por 100 de los ingresos federales; en la actualidad, esta cifra se ha reducido a solo el 8 por 100. En el mbito estatal y local, los dos cambios ms sorprendentes son la prdida de importancia de la imposicin sobre la propiedad y el creciente peso de los impuestos sobre la renta personal.

Cambios en el valor real de la deuda. En las conversaciones de la calle, habitual-mente se considera que los impuestos son la nica fuente de ingresos del Gobierno. Sin embargo, cuando el sector pblico tiene deudas y se eleva el nivel de precios, los cambios en el valor real de la deuda pueden representar una importante fuente de ingresos. Para comprender el mecanismo, supongamos que a principios de ao usted debe 1.000 dlares a un prestamista, no teniendo que devolverlos hasta el final del ao. Supongamos, adems, que durante ese ao los precios aumentan en un 10 por 100. En este caso, los dlares que utilice para devolver el prstamo valdrn un 10

GRFICO1.3

Composicin de los ingresos scales federales.

FUENTE: Economic Report of the President, 2003 (Washington, DC:-US Government Printing Office, 2003), p. 371.

1965 2002

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Impuesto sobre Sociedades

Otros

Cotizaciones sociales

Impuesto sobre la renta personal

GRFICO1.4

Composicin de los ingresos scales estatales y locales.

FUENTE: Economic Report of the President, 2003 (Washington, DC: US Government Printing Office, 2003), p. 377.

1965

Otros

Transferencias del gobiernofederalImpuesto de Sociedades

Impuesto de la renta personal

Impuesto sobre las ventas

Impuesto sobre la propiedad

1999

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

16 Parte 1 Para Empezar

por 100 menos que los que usted obtuvo del prestamista. La inflacin ha reducido el valor real de su deuda en 100 dlares (el 10 por 100 de 1.000 dlares). Desde una perspectiva diferente, podemos decir que su renta real ha aumentado en 100 dlares como consecuencia de la inflacin. Por supuesto, al mismo tiempo, la renta real de su prestamista ha disminuido en 100 dlares. 9

A principios del ao fiscal de 2002, la deuda viva del gobierno federal era de 3,5 billones de dlares. En 2002 la tasa de inflacin fue, aproximadamente, del 1,4 por 100. Utilizando el razonamiento anterior, la inflacin redujo el valor real de la deuda federal en cuarenta y nueve mil millones (resultado de multiplicar 3,5 billones por 0,014). Realmente, puede considerarse como un ingreso del gobierno similar a cualquier otro de los recogidos en el Grfico 1.3. Sin embargo, las reglas de contabilidad pblica, al realizar el registro de los ingresos, excluyen las ganancias derivadas de la erosin de la deuda causada por la inflacin. Dejamos para el Captulo 18 el anlisis ms detallado de las cuestiones relativas a la medicin de la deuda y su importancia econmica.

Nuestro programa Este captulo ha puesto de relieve una serie de hechos bsicos, en relacin con las instituciones fiscales pblicas, la dimensin y el alcance del gasto pblico, y los medios utilizados por el sector pblico para financiarse. Para completar la visin esquemtica del funcionamiento de nuestro sistema fiscal ofrecida hasta aqu, dedicaremos otras partes del libro a presentar datos adicionales. Asimismo, y con la misma importancia, analizaremos el significado de estos hechos, y nos preguntaremos si el actual sistema ha permitido alcanzar resultados deseables y, en caso de que no sea as, cmo puede mejorarse

9 Si la inflacin resulta anticipada por prestamistas y prestatarios, es de esperar que el tipo de inters aumente para tener en cuenta el efecto de la inflacin. Este fenmeno se analiza en el Captulo 15, bajo el epgrafe Los impuestos y la inflacin.

Resumen

O "2 hacienda pblica, que tambin se denomina economa del sector pblico o economa pblica, se centra en las actividades pblicas de imposicin y gasto y en su influencia sobre la asignacin de recursos y la distribucin de la renta.

O "@D hacendistas analizan las polticas reales y elaboran criterios para orientar las actividades pblicas. En este ltimo aspecto, los economistas se ven influidos por sus concepciones acerca del papel que debe tener el Estado en la sociedad.

O 6D56 un punto de vista orgnico de la sociedad, las personas solo se valoran en la medida en que contribuyen al logro de los objetivos sociales. Dichos objetivos son fijados por el Estado.

O 6D56 un punto de vista mecanicista de la sociedad, el Estado es un dispositivo diseado para atender y desarrollar los objetivos individuales. No est claro, sin

embargo, que el Estado sea capaz de conciliar objetivos individuales a veces contradictorios.

O "2D decisiones individuales son la base de una buena parte de la teora econmica, lo cual es consistente con la perspectiva mecanicista de la sociedad adoptada en este libro. No obstante, tal planteamiento no resuelve la controversia existente sobre el papel que el Estado debera desempear en la economa.

O = marco legal de la actividad econmica federal y estatal se encuentra recogido en la Constitucin.

O = gobierno federal puede realizar todas las actividades de gasto que desee, as como utilizar el endeudamiento y los impuestos para financiarlas. Sin embargo, no puede discriminar entre los estados en materia de tipos impositivos ni gravar las exportaciones de los estados. La 16. Enmienda otorga al gobierno federal la potestad de gravar las rentas personales.


Cuestiones para el debate

1. Indique el grado de consistencia de las siguientes afirmaciones con las perspectivas orgnica o mecanicista del Estado:

a) Un estado fuerte para los rusos no es una anomala, ni algo que deba ser combatido; por el contrario, es la fuerza iniciadora y directora de cualquier cambio (Vladmir Putin, presidente de Rusia).

b) El ms elevado fin al que el estado puede servir es no atender a ningn objetivo explcito, sino existir simplemente como un medio para que las personas que lo forman puedan alcanzar sus propias finalidades (William Rehnquist, juez del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, en su tesis de maestra para la Universidad de Stanford).

2. Las leyes francesas exigen que las salas cinematogrficas reserven sus pantallas 20 semanas cada ao para la exhibicin de pelculas producidas en Francia. El propsito declarado es reducir el nmero de pelculas estadounidenses exhibidas en Francia y de esta forma reducir la influencia cultural estadounidense en el pas Cmo cabra esperar que reaccionara ante tales leyes cada una de las personas siguientes?

a. Alguien que tenga una concepcin orgnica del Estado.

b. Una libertaria. c. Un socialdemcrata.

3. La obesidad se considera un problema nacional de salud en Estados Unidos. Una de las sugerencias propuestas para tratar este problema es un impuesto sobre la grasa (fat tax). La idea es aplicar un gravamen sobre los alimentos que contengan una proporcin de grasa

superior a una cantidad mnima diaria establecida por el gobierno. Es este impuesto consistente con una visin mecanicista del Estado?

4. Indique, en cada uno de los casos siguientes, si el impacto del sector pblico sobre la economa aumenta o disminuye, y por qu razn. Compare sus respuestas con las proporcionadas por los indicadores habituales de la dimensin del sector pblico.

a. Generalmente, cuando las empresas ofrecen seguros sanitarios a sus trabajadores, estas prestaciones suelen hacerse extensivas a sus cnyuges. Hace algunos aos, se aprob una ley en San Francisco que obligaba a todas las empresas que trabajasen con el Ayuntamiento a extender dicha cobertura sanitaria y otras prestaciones a las parejas de hecho, tanto homosexuales como hetereosexuales.

b. Disminuye el porcentaje que representan las compras pblicas de bienes y servicios en relacin con el PIB.

c. Se alcanza el equilibrio presupuestario del Gobierno federal mediante la reduccin de transferencias a los gobiernos estatales y locales.

5. Durante 2002, la tasa de inflacin en el Reino Unido fue, aproximadamente, del 2,1 por 100. A principios de ao, la deuda nacional en este pas era de unos 311 mil millones de libras. Comente las implicaciones de estos hechos sobre la medicin de los ingresos pblicos en ese pas durante 2002.

6. Como se sealaba en el texto, Bill Clinton declar que se haba terminado la era de los gobiernos grandes. Disminuy el peso del sector pblico durante su gestin? Prepare una respuesta a partir de los siguientes datos: en 1993, el gasto del Gobierno federal fue de 1,41

O "@D gobiernos estatales tienen prohibido introducir aranceles sobre las importaciones, tratar de forma discriminatoria a quienes residen en otros estados y gravar los productos de otros estados. Muchos estados han introducido normas para garantizar el equilibrio presupuestario.

O *@5@D los indicadores usuales empleados para medir la dimensin del sector pblico (empleo, gastos, ingresos...) presentan alguna limitacin. En particular, estos indicadores no contemplan el impacto de los costes de la regulacin. Sin embargo, existe evidencia suficiente de que el papel del sector pblico en la asignacin de los recursos nacionales ha aumentado a lo largo del tiempo.

O = nivel de gasto pblico ha aumentado en valores absolutos, nominales y reales, as como en cifras por habitante y como porcentaje del PIB.

O La participacin del gasto de defensa en el presupuesto federal ha disminuido a lo largo del tiempo, mientras que han aumentado los gastos de bienestar y seguridad social, y el servicio de la deuda. La combinacin de los gastos comprometidos y los intereses de la deuda ha reducido la capacidad de control anual del nivel de gasto.

O ? la actualidad, los impuestos sobre la renta personal y las cotizaciones a la Seguridad Social son las principales fuentes de ingresos del sector pblico.

18 Parte 1 Para Empezar

Referencias escogidasCONGRESSIONAL BUDGET OFFICE (2003): The Eco-nomic and Budget Outlook: Fiscal Years 2004-2013. Washington, DC, US Government Printing Office, enero.

SMITH, ADAM (1776): The Wealth of Nations. Londres: J.M. Dent e Hijos, 1977. [vase tambin:

SMITH, A. (17761, 17843): Investigacin sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. (2 Vol.) Ed. de R.H. Campbell, A.S. Skinner y W.B. Todd. Barcelona, Oikos-Tau, 1976] Libro V, ca-ptulo 1.

A P N D I C E

Investigacin en Hacienda pblica

A lo largo del texto citamos muchos libros y artculos. Estas referencias son tiles para quienes deseen profundizar en las diferentes materias con ms detalle. Los estudiantes interesados en escribir ensayos o tesis en el campo de la hacienda pblica deben consultar las revistas especializadas siguientes:

Internacional Tax and Public FinanceJournal of Public Economics National Tax JournalPublic FinancePublic Finance Quarterly

Adems, las revistas de economa general ms importantes publican frecuentemente artculos que tratan temas de hacienda pblica. Tal sera el caso, aunque no sean las nicas, de:

American Economic ReviewJournal of Economic Perspectives Journal of Political EconomyQuarterly Journal of Economics Review of Economics and Statistics

Los artculos de hacienda pblica de estas y otras muchas revistas se recogen en los ndices del Journal of Economic Literature y pueden localizarse en internet.

billones de dlares y el Producto Interior Bruto (PIB) alcanz los 6,64 billones. En el 2001, el gasto federal ascendi a 1,86 billones mientras que el PIB fue de 10,2 billones de dlares. Durante ese periodo, los precios se incrementaron alrededor de un 16 por ciento.

Qu informacin adicional sera necesario tener en cuenta para ofrecer una respuesta ms completa a esta cuestin?


Adems, los estudiantes deben consultar los volmenes incluidos en las series de Studies of Government Finance editados por la Brookings Institution. Estos libros recogen estudios rigurosos y actualizados de temas importantes de hacienda pblica. La Oficina Presupuestaria del Congreso de los Estados Unidos (Congressional Budget Office) suministra tambin informes tiles sobre los debates polticos de actualidad. Puede encontrarse una lista de documentos en su pgina de internet: http://www.cbo.gov

La serie de documentos de trabajo de la Oficina Nacional de Investigacin Econmica (National Bureau of Economic Research), disponible en muchas bibliotecas universitarias, es otra buena fuente para la investigacin sobre hacienda pblica actual. En ocasiones, sin embargo, la dificultad tcnica de esos documentos es considerable. Los documentos pueden descargarse de su pgina de internet: http://www.nber.org.

Se puede disponer de grandes cantidades de datos sobre las actividades pblicas de gastos e ingresos. La Oficina de Publicaciones del Gobierno de los Estados Unidos (US Government Printing Office) publica las fuentes de informacin siguientes, de gran utilidad (pueden localizarse en internet, segn se indica):

Statistical Abstract of the United States (http://www.census.gov/prod/www/statistical-abstract-us.html)Economic Report of the President (http://w3.access.gpo.gov/eop/)Budget of the United States(http://w3.access.gpo.gov/usbudget/index.html) U.S. Census of Governments(http://www.census.gov/govs/www/cog.html)

Todas las publicaciones anteriores son anuales, excepto U.S. Census of Governments, que aparece cada cinco aos. Facts and Figures on Government Finance, publicado anualmente por la Tax Foundation, es otra recopilacin de datos sobre las actividades de imposicin y gasto del gobierno. Quienes deseen tener una perspectiva histrica disponen de datos desde el siglo XVIII en Historical Statistics of the United States from Colonial Times to 1970 (US Government Printing Office). Los lectores que tengan un especial inters en la hacienda pblica estatal y local pueden leer los informes elaborados por la Comisin Asesora para las Relaciones Intergubernamentales (US Advisory Commission on Intergovernmental Relations, ACIR).

En Internet, hay una gran cantidad de informacin disponible sobre hacienda pblica. Un sitio particularmente til es Resources for Economists on the Internet (http://rfe.org), que enumera y describe ms de 900 recursos de internet. La pgina de la Oficina estadounidense del Censo (US Census Bureau) (http://www.census.gov/econ/www/), es tambin muy til. Por ltimo, para encontrar informacin sobre cuestiones actuales de poltica fiscal, se recomienda consultar el sitio web del Departamento de Investigacin de Poltica Fiscal de la Universidad de Michigan (http://otpr.org) y el Centro de Poltica Fiscal Urban-Brookings (http://www.taxpolicycenter.org/).

C A P T U L O 2Las herramientas del anlisis positivo

Los nmeros viven. Los nmeros cobran vida.JESSE JACKSON

Un buen subttulo para este captulo podra ser: Por qu resulta tan difcil explicar qu es lo que pasa? Escuchamos constantemente a eco-nomistas (y polticos) discutir acaloradamente sobre las consecuencias ms probables de las distintas polticas pblicas. Por ejemplo, cuando George W. Bush propuso en 2003 la reduccin de los tipos impositivos, los conserva-dores afi rmaron que tipos impositivos ms bajos generan incentivos para que la poblacin trabaje ms. Los liberales se mostraron escpticos, argumentando que el efecto de los impuestos es mnimo. Cada bando cuenta con economistas dispuestos a confi rmar que su opinin es la correcta.

Una razn importante que explica la ausencia de respuestas defi nitivas es que los economistas son por lo general incapaces de someter la realidad econmica a experimentos cuidadosamente controlados. Para determinar los efectos de un fertilizante en el crecimiento del repollo, un botnico puede tratar un terreno con el fertilizante y comparar los resultados con los obtenidos en una parcela de tierra sin fertilizar, por lo dems idntica a la anterior. La parcela no fertilizada sirve de grupo de control. Los economistas, sin embargo, no disponen de semejante posi-bilidad. Aunque el Gobierno puede modifi car el entorno econmico, no existe un grupo de control con el que realizar comparaciones. Por tanto, nunca conocemos con certeza las consecuencias de un cambio de las polticas pblicas.

Captulo 2 Las herramientas del anlisis positivo 21

Al no tener la posibilidad de realizar experimentos controlados, los economistas utilizan otros mtodos para analizar los efectos de las distintas polticas pblicas sobre el comportamiento de los agentes econmicos. En las ltimas dcadas, uno de los de-sarrollos ms apasionantes en el campo de la hacienda pblica ha sido el uso generali-zado de las herramientas ms modernas de la estadstica para estudiar los problemas relacionados con las polticas pblicas.

Para ilustrar el modo en que se lleva a cabo el anlisis positivo en la hacienda pblica, recurriremos al debate en torno a los efectos de los impuestos sobre la oferta de trabajo. Los principios generales que se proponen son extrapolables a una amplia variedad de problemas.

El papel de la teora

A menudo omos la siguiente afirmacin: Los nmeros hablan por s solos. Qu dicen los nmeros sobre la relacin entre los tipos impositivos y la oferta de trabajo? El Cuadro 2.1 nos informa sobre cmo ha evolucionado la parte del ltimo dlar de ingresos que obtiene la Agencia Tributaria (el tipo impositivo marginal) durante el periodo transcurrido entre 1955 y 2001. El cuadro muestra tambin cmo ha variado en promedio la jornada semanal por persona. Las cifras nos indican que los tipos impositivos han tendido a aumentar (aunque no de manera constante), mientras que las horas de trabajo han disminuido. Los datos parecen sugerir, pues, que los impuestos han reducido la oferta de trabajo.

Es correcta esta inferencia? Al tiempo que variaban los tipos impositivos, tam-bin lo hacan otros muchos factores que podran influir sobre la oferta de trabajo. Si las rentas no derivadas del trabajo rentas procedentes de dividendos, intereses y dems aumentaron a lo largo del periodo, es posible que la gente trabaja-ra menos simplemente porque gozaba de mayor prosperidad. O tal vez ciertos cambios en la actitud de las personas hacia el trabajo (una decadencia de la tica protestante) podran haber contribuido a esa reduccin de la oferta. Ninguno de estos efectos (ni otros muchos que se pudieran imaginar) se tienen en cuenta en las cifras que hemos presentado. Est claro que lo que necesitamos saber es el efecto independiente de los impuestos sobre la oferta de trabajo, y que para descubrir tal efecto no basta simplemente con examinar la evolucin en el tiempo de ambas variables. Esta es una situacin tpica: cuando acudimos a los datos en busca de respuestas, los nmeros nunca hablan por s solos.

En cierto modo, esta observacin abre una caja de Pandora. Un nmero ili-mitado de variables cambian en el tiempo. Cmo podemos saber cules han de tomarse en consideracin para conocer el efecto de los impuestos? Uno de los objetivos principales de la teora econmica consiste precisamente en ayudar a aislar un pequeo conjunto de variables que influyen de manera relevante en el comportamiento econmico. El ejemplo de los impuestos y la oferta de trabajo ilustra la forma en que la teora econmica bsica desempea esta funcin.


La teora de la oferta de trabajo supone que la decisin de trabajar se basa en la asignacin racional del tiempo1. Supongamos que el seor Rogers solo dispone de un cierto nmero de horas al da: cuntas horas debera dedicar al trabajo y cuntas al ocio? A Rogers el ocio le proporciona una cierta satisfaccin (utilidad), pero tiene que trabajar para ganar un salario y debe, por tanto, renunciar a tiempo de ocio. El problema de Rogers consiste en descubrir qu combinacin de renta y ocio hace mxima su utilidad.

Supongamos que el salario de Rogers es de 10 dlares por hora. Para Rogers, el salario que cobra es el coste de su tiempo: por cada hora que invierte en ocio, Rogers deja de percibir 10 dlares en concepto de salario (el tiempo significa, literalmente, dinero). Sin embargo, una persona racional, por lo general, no trabaja todas las horas posibles, a pesar de que el ocio implique para ella un coste. Las personas dedican su tiempo al ocio en la medida en que los beneficios derivados del mismo resulten superiores a sus costes.

Este modelo puede parecer extremadamente simple. No contempla la posibili-dad de que el comportamiento de una persona en relacin a la oferta de trabajo pue-da depender de las decisiones laborales de otros miembros de su familia. El modelo tampoco tiene en cuenta si esa persona puede o no trabajar tantas horas como desee. De hecho, la propia idea de que la gente adopta decisiones sopesando racionalmente costes y beneficios puede resultar poco realista.

No obstante, el propsito principal de la construccin de modelos es simplificar todo lo posible, de manera que un problema determinado quede reducido a sus elementos bsicos. El crtico literario Lytton Strachey afirm en una ocasin que la omisin es el comienzo de todo arte (Lipton, 1977, p. 93). La omisin consti-tuye tambin el punto de partida de todo buen anlisis econmico. Un modelo no debera ser juzgado sobre la base de su mayor o menor veracidad, sino en funcin de que resulte verosmil e informativo. La mayora de los estudios que se realizan en la economa moderna se basan en el supuesto de que la maximizacin de la utilidad constituye una buena hiptesis de trabajo, y este es el enfoque que adoptaremos nosotros tambin a lo largo del libro.

1 La teora de la oferta de trabajo se presenta aqu de manera verbal. El Captulo 16, bajo el epgrafe La oferta de trabajo, desarrolla una exposicin grfica.

CUADRO 2.1 Tipos impositivos sobre la renta y oferta de trabajo.

Tipo impositivo marginal * Jornada media semanal del Gobierno federal*Aos (en porcentaje) (horas)

1955 20,00 39,61960 20,00 38,61965 17,00 38,81970 19,48 37,11975 22,00 36,11980 30,13 35,31985 29,05 34,91990 22,65 34,51995 22,65 34,52001 22,65 34,5

*Tax Policy Center (2003). Economic Report of the President, 2002 (Washington, D.C.: US Government Printing Office, 2002), p. 376.

Captulo 2 Las herramientas del anlisis positivo 23

Supngase que el seor Rogers ha dado con la combinacin de salario y ocio que hace mxima su utilidad a partir de su sueldo de 10 dlares. Supongamos, a continua-cin, que el Gobierno establece un impuesto sobre las rentas del trabajo del 20 por 100. El salario despus de impuestos o salario neto de Rogers sera ahora de 8 dlares. Cmo reaccionara una persona racional ante este cambio? Trabajara ms, traba-jara menos o no modificara en nada su conducta? En el debate pblico se proponen con gran conviccin argumentos que permiten sustentar cada una de estas tres posibi-lidades. De hecho, sin embargo, los efectos de un impuesto sobre las rentas del trabajo no pueden predecirse a partir de argumentos tericos.

Para comprender por qu, observemos en primer lugar que el impuesto sobre las rentas del trabajo reduce el precio efectivo del ocio. Antes del establecimiento del im-puesto, el consumo de una hora de ocio supona para Rogers un coste de 10 dlares. Una vez establecido aquel, el salario neto de Rogers es menor, y una hora de ocio solo le cuesta 8 dlares. Dado que el ocio se ha abaratado, tender a consumirlo ms (a trabajar menos). Esta primera consecuencia recibe el nombre de efecto sustitucin.

El establecimiento del impuesto da lugar a un segundo efecto simultneo. Suponga-mos que Rogers trabaja un cierto nmero de horas con independencia de todas las posibles modificaciones que pueda experimentar su salario neto. Despus del impuesto, Rogers tan solo recibe 8 dlares por cada una de esas horas, mientras que antes reciba 10. En trmi-nos reales, Rogers ha sufrido una merma en sus ingresos. En la medida en que el ocio es un bien superior2 (su consumo aumenta al incr

Hacienda Pública (7a. Ed.)

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