HACIALAS FRONTERAS INTELIGENTES NORTEAMERICANAS...

HACIALAS FRONTERAS INTELIGENTES NORTEAMERICANAS iquestCONVERGENCIA O DIVERGENCIA E N LAS POLIacuteTICAS DE C O N T R O L D E FRONTERAS

C H R I S T I N A G A B R I E L J I M E N A J I M Eacute N E Z

L A U R A M A C D O N A L D

I N T R O D U C C I Oacute N

L A F O R M A C I Oacute N D E B L O Q U E S D E C O M E R C I O R E G I O N A L E S es u n a de las t endenshycias dominantes de l a economiacutea g lobal Desde muchas perspectivas estos bloques de comerc io par t i cu larmente l a Unioacuten E u r o p e a y e l Tratado de L i b r e C o m e r c i o de Ameacuterica d e l N o r t e ( T L C A N ) e jercen fuertes presiones para que co inc idan las poliacuteticas de sus estados miembros Para compet i r p o r e l capital y promover l a integracioacuten de estructuras de produccioacuten sobre u n a base reg iona l los estados d e b e n desmantelar gradualmente las barreras a l c o m e r c i o y armonizar u n a m p l i o rango de poliacuteticas que van m u c h o maacutes allaacute de las arancelarias las sociales impositivas y fiscales monetarias de regushylaciones y otras E n este contexto p u e d e n considerarse las fronteras c o m o sitios e n los que emergen tensiones entre sistemas de gob ierno distintos

L a mayoriacutea de las discusiones sobre convergencia se h a n concentrado e n la e conomiacutea poliacutetica de l a adaptacioacuten de los estados a las presiones que ejerce l a globalizacioacuten O p i n a m o s que l a in te rdependenc ia econoacutemica creshyc iente y los sistemas de producc ioacuten integrados ejercen presiones para l a convergenc ia en las regulaciones P o r otra parte ademaacutes de los factores econoacutemicos los de segur idad (especialmente despueacutes d e l 11 de sept iemshybre) h a n tenido c omo resultado intensas presiones de Estados U n i d o s sobre sus dos vecinos para que se adopten sistemas de c o n t r o l de fronteras maacutes adecuados y para constru ir u n periacutemetro de segur idad nor teamer i cano 1

1 Veacutease Roussel para una opinioacuten sobre el concepto del periacutemetro de seguridad desde la perspectiva canadiense

Foro Internacional 185 X L V I 2006 (3) 549-579

5 5 0 C H R I S T I N A G A B R I E L J I M E N A J I M Eacute N E Z Y L A U R A M A C D O N A L D FI X L V I - S

Cas i enseguida de l 1 1 de septiembre Estados U n i d o s comenzoacute a a l u d i r a u n periacutemetro de seguridad en torno a toda Norteameacuterica Por e jemplo l a Segunda Direct iva Pres idencia l de Segur idad N a c i o n a l de Bush para c o m shybatir e l terror ismo emit ida en octubre de 2 0 0 1 o r d e n a al secretario de Estado a l secretario de l Tesoro y al p r o c u r a d o r general in i c iar negociacioshynes c o n Canadaacute y Meacutexico para garantizar l a mayor compat ib i l idad posible en poliacuteticas de inmigracioacuten aduanas y visado (Estados U n i d o s Segunda Direct iva Pres idenc ia l de Segur idad N a c i o n a l 2 0 0 1 ) Coincidioacute c o n esta direct iva e l entonces embajador e n Canadaacute P a u l C e l l u c c i qu ien abogoacute p o r u n periacutemetro que intensif icara u n a serie de medidas de seguridad en todos los puntos fronterizos externos y asiacute se fort i f i caran las fronteras P o r e jemshyp lo e n u n a entrevista c on T o m Coheacuten de Associated Press e l 6 de octubre de 2 0 0 1 C e l l u c c i se refirioacute a la idea d e l periacutemetro en teacuterminos de algo que n o deja lugar a dudas [] Pre fer imos invert i r ese d inero en el periacutemetro [ ] L a alternativa seriacutea ex ig ir que se reforzara l a f rontera entre Estados U n i d o s y Canadaacute A u n q u e lo que u n periacutemetro de seguridad signif ica n o se def ine c o n precisioacuten e l concepto c laramente i m p l i c a presiones para l a convergenc ia en el c ontro l f ronter izo l a inmigracioacuten y las poliacuteticas de segushyr i d a d e n Canadaacute y Meacutexico y c o n f o r m i d a d e n a lguna m e d i d a con las d e m a n shydas estadounidenses e n todas estas aacutereas E r a l a f rontera c o n Meacutexico la que histoacutericamente provocaba a larma e n Estados U n i d o s pero desde e l 1 1 de sept iembre tanto los responsables de l a planeacioacuten y establecimiento de las poliacuteticas c o m o l a opinioacuten puacuteblica de este paiacutes ven la f rontera c on Canadaacute mdash c o n s i d e r a d a porosa mdash como impor tante fuente de preocupacioacuten E l presidente George B u s h h a dest inado miles de mi l l ones de doacutelares a l reforshyzamiento de la f rontera norte de Estados U n i d o s desde el 1 1 de septiemshybre D e l a m i s m a forma Canadaacute y Meacutexico los dos estados perifeacutericos h a n intentado obtener ventaja de los intereses de segur idad estadounidenses para dejar atraacutes los sistemas basados e n fronteras territoriales que i m p i d e n e l f lujo de bienes y personas a favor de sistemas de administracioacuten de riesshygos que comuacutenmente i n v o l u c r a n procesos de liberacioacuten previa de bienes y viajeros Los l lamados Acuerdos de Fronteras Inteligentes adoptados entre Canadaacute y Estados U n i d o s y entre eacuteste y Meacutexico abarcan u n ampl i o rango de poliacuteticas disentildeadas para garantizar l a segur idad estadounidense al t i empo que aseguran la c o n t i n u i d a d de los flujos econoacutemicos

Pese a estas aparentes tendencias hac ia l a convergenc ia entre las dos fronteras altamente dispares de Estados U n i d o s e n este artiacuteculo p r o p o n e shymos que las versiones de l a teoriacutea de l a convergenc ia que comuacutenmente se usan n o l o g r a n capturar l a especi f i c idad histoacuterica de las relaciones entre Canadaacute y Estados U n i d o s y entre este paiacutes y Meacutexico n i l a f o r m a e n que son refractadas las presiones provocadas p o r l a convergenc ia a traveacutes de inst i tu-

J U L - S E P T 2 0 0 6 H A C I A LAS F R O N T E R A S I N T E L I G E N T E S N O R T E A M E R I C A N A S 551

ciones heredadas ideas y suposiciones sobre las dos fronteras E n l a p r i m e r a parte de este artiacuteculo discutimos diferentes aprox imac iones a la teoriacutea de l a convergencia Despueacutes examinamos las trayectorias histoacutericas de las dos fronteras l a canadiense-estadounidense y l a estadounidense-mexicana y destacamos los oriacutegenes de sus d i ferenc ias 2 A r g u m e n t a m o s que n o obstanshyte la a f i n i d a d superf ic ia l en las nuevas poliacuteticas c o m o e n e l caso de los dos A c u e r d o s de Fronteras Inteligentes p o r e jemplo hay auacuten discrepancias i m shyportantes e n cuanto a c oacute m o se establecen las poliacuteticas de contro l e n las dos fronteras

GLOBALIZACIOacuteN REGIONALIZACIOacuteN Y C O N V E R G E N C I A

E l debate surgido en antildeos recientes sobre e l s ignif icado y las consecuencias tanto de l a globalizacioacuten c omo de l a integracioacuten econoacutemica reg ional se h a enfocado e n gran m e d i d a en el t ema de l a convergencia iquestLa convergencia e conoacutemica trae c omo resultado procesos similares e n lo social lo poliacutetico y l o c u l t u r a l y crea sociedades cada vez maacutes semejantes e n las naciones que c o m p a r t e n fronteras

Es impor tante destacar que n o todos los autores c ompar ten e l signif icashydo de convergencia D i ce C o l i n Hay

[] debemos diferenciar entre los cuatro significados distintos del teacutermino convergencia frecuentemente mal interpretados Estos significados son 1) convergencia en las presiones y restricciones ejercidas sobre una economiacutea poliacutetica en particular (convergencia de causas) 2) convergencia en las poliacuteticas seguidas (o la participacioacuten de paradigmas) por estados en particular (convershygencia de poliacuteticas) 3) convergencia en las consecuencias efectos y resultados de poliacuteticas en particular (convergencia de resultados) y 4) convergencia en los procesos que sostienen las trayectorias de desarrollo de estados en particular (convergencia de procesos) (2000514)

L o s debates sobre la convergenc ia se h a n centrado esencialmente en los regiacutemenes regulatorios y las poliacuteticas sociales E n este artiacuteculo explora shymos l a u t i l i d a d de ese marco ap l i cado a los temas de c o n t r o l fronterizo en el contexto de Norteameacuterica

2 Este artiacuteculo atiende a asuntos de convergencia y divergencia desde la perspectiva de los dos estados norteamericanos perifeacutericos Canadaacute y Meacutexico Ambos propusieron acuerdos de fronteras inteligentes con Estados Unidos Pese a la importancia e intereacutes que pudieran derivarse de u n anaacutelisis de las poliacuteticas internas de Estados Unidos en materia de control fronshyterizo esto queda fuera de los alcances de este artiacuteculo

5 5 2 C H R I S T I N A G A B R I E L J I M E N A J I M Eacute N E Z Y L A U R A M A C D O N A L D FI XLVI-3

E l meo l l o de la integracioacuten nor teamer i cana antes de l 1 1 de sept iembre estaba en gran m e d i d a e n si d i c h a integracioacuten traeriacutea c omo resultado u n a convergencia econoacutemica entre los tres estados mdashes decir convergencia de estaacutendares de vida salarios niveles de product iv idad condic iones a m b i e n shytales etc Los defensores d e l l ibre c omerc i o argumentaban (basaacutendose e n e l m o d e l o de Heckscher -Ohl in -Samuelson ) que eacuteste llevariacutea a u n a convershygencia en los factores de ingreso hac ia e l n ive l d e l paiacutes maacutes r ico de l a regioacuten p o r q u e e l capital se invertiraacute y l a tecnologiacutea seraacute desplegada en aacutereas que ofrecen mayores reacuteditos (Pastor 2 0 0 1 5 0 ) C o m o e jemplo de convergenc ia ascendente sentildealaban e l de l a Unioacuten E u r o p e a c omo u n caso en e l que e l l ibre comerc io reg ional e n general h a tenido eacutexito en cuanto a l a reduc shycioacuten de las desigualdades de renta entre paiacuteses ricos y pobres

Los criacuteticos de los tratados de l ibre comerc io tambieacuten consideran que eacuteste llevariacutea a la convergencia pero a l a convergencia hacia estaacutendares infeshyriores pues consideran que las corporaciones h a n promov ido u n desplazashymiento hacia e l punto maacutes bajo al prefer ir las regiones c on menores salarios y niveles de estaacutendares regulatorios E n contraste las teoriacuteas de la divergenshyc ia argumentaban que el comerc io ampliariacutea los estaacutendares existentes p o r l a falta de mov i l idad de los factores especialmente e l laboral y l a adheshysividad relativa de los precios (ibid 5 0 - 5 1 ) P o r e jemplo Rauacutel H i n o j o s a -O j e d a y Robert K M c C l e e r y aseveran que la integracioacuten de Norteameacuterica se caracteriza p o r u n proceso de des igualdad en el desarrol lo p o r la dinaacutemica de causalidad acumulat iva ( 2 0 0 2 4 2 ) Seguacuten este enfoque e l ingreso acushymulat ivo entre las regiones puede evoluc ionar ya sea hacia patrones posit i shyvos (convergentes) o negativos (divergentes) H a c i a cuaacutel de los patrones se evolucione depende menos de los acuerdos de l ibre comerc io que de ciertas instituciones arraigadas en las sociedades que inter f ieren c on las tendencias hipoteacuteticas de l l ibre mercado Este concepto se conoce comuacutenmente c o m o dependencia de patroacuten y refiere l a idea de que los cambios actuales en las poliacuteshyticas estaacuten circunscritos de f o r m a m u y importante p o r instituciones y opc io shynes poliacuteticas anteriores (veacutease p o r e jemplo J e n s o n 2 0 0 2 2 P ierson 1 9 9 4 Stephens et al 1 9 9 9 Boychuk 2 0 0 1 ) J a n e J e n s o n ident i f i ca u n enfoque de convergencia que cons idera los efectos de la globalizacioacuten c o m o mediashydos p o r poliacuteticas de respuesta e instituciones nacionales L a convergencia o divergencia que puede o c u r r i r dependeraacute de las circunstancias ( 2 0 0 2 3 tambieacuten Esp ing -Anderson 1 9 9 6 Sykes etal 2 0 0 1 ) 3

L a b r e c h a creciente e n los estaacutendares de v ida entre Meacutexico y sus socios comerciales desde l a entrada e n v igor d e l T L C A N apoya e l argumento de

3 Veacutease en Banting Hoberg y Simeoacuten la declaracioacuten de su postura en el contexto de Norteameacuterica

J U L - S E P T 2006 H A C I A LAS F R O N T E R A S I N T E L I G E N T E S N O R T E A M E R I C A N A S 553

que p o r siacute mismas las poliacuteticas de l ibre c omerc i o n o p r omuev en necesariashymente l a convergencia econoacutemica C o m o respuesta e l gob ierno de F o x h a desempentildeado u n pape l muy importante p r o p u g n a n d o poliacuteticas regionales y a r m o n i z a n d o las financieras fiscales aduaneras informaacuteticas de infraesshyt ructura de transporte de recursos naturales y de desarrol lo reg ional para ayudar a Meacutexico a dejar atraacutes l a viacutea de l a d ivergenc ia a favor de u n patroacuten de convergenc ia (veacutease Rozenta l 2002 85)

Ademaacutes de cuestiones puramente econoacutemicas Inglehart Nevitte y Basantildeez o p i n a n que l a convergencia de valores y creencias ocurre entre las tres nac iones de Norteameacuterica a u n si Meacutexico permanece sustancialmente di ferente los mexicanos estaacuten adoptando los mismos valores posmateriashylistas de sus socios norteamericanos (Inglehart Nevitte y Basantildeez 1996) Otros autores se h a n enfocado e n el desarro l lo gradual de u n sentido de c o m u n i d a d norteamericana E n palabras de A n t h o n y D e P a l m a per iodista d e l New York Times

Desde 1993 hasta 2000 Norteameacuterica evolucionoacute de ser definida solamente como tres naciones separadas en un continente a ser reconocida como una comunidad de intereses compartidos suentildeos comunes y respuestas coordinashydas a problemas no limitados por fronteras [ ] Nuestras fronteras no desapashyreceraacuten no en un futuro proacuteximo pero lo que puede desvanecerse son los malentendidos y la ignorancia que han plagado a Norteameacuterica desde hace mucho tiempo (2001 354)

Asiacute l a l i teratura sobre l a integracioacuten nor teamer i cana sugiere frecuenteshymente que l a convergencia entre los tres estados estaacute sucediendo en muchas d imens iones maacutes allaacute de lo e conoacutemico

S i n embargo desde el 11 de sept iembre las discusiones sobre l a convershygencia se h a n centrado cada vez maacutes e n temas relacionados c o n la seguridad P o r e jemplo l a Asamblea de Ameacuterica d e l N o r t e ce lebrada en Monterrey Meacutexico e n septiembre de l 2003 a l a c u a l asistieron actores oficiales y n o oficiales de los tres paiacuteses emitioacute u n a declaracioacuten que incluyoacute lo siguiente

Si descuidamos el reto de la seguridad podriacutea convertirse en un obstaacuteculo importante para la convergencia de Norteameacuterica pero atendido correctashymente puede acelerar nuestra confluencia A fin de cuentas el destino de la comunidad de Norteameacuterica descansaraacute en queacute tan bien resolvamos los asuntos que inevitablemente surjan en nuestras fronteras E l desarrollo de fronteras efishycientes y seguras es condicioacuten sine qua non de nuestra seguridad y prosperidad comuacuten (Asamblea de Ameacuterica del Norte 2003 20)

E n l a declaracioacuten se agrega A fin de cuentas debemos aspirar a entenshyd imientos y estrategias comunes que a b a r q u e n toda la regioacuten nor teamer i -

554 C H R I S T I N A G A B R I E L J I M E N A J I M Eacute N E Z Y L A U R A M A C D O N A L D FI X L V I - S

cana maacutes que a u n a serie de proced imientos para la f rontera entre Estados U n i d o s y Canadaacute y otra dist inta para la f rontera entre Estados U n i d o s y Meacutexico (ibid 23)

E n el d o m i n i o de l a segur idad y e l c ont ro l fronterizos es evidente que n o puede esperarse que l a convergencia resulte de la operacioacuten de u n a m a n o invisible los estados deben cooperar para evitar que cuestiones de seguridad descarr i len los beneficios de la integracioacuten cont inenta l Rober t Pastor reconoc ido defensor de l a integracioacuten econoacutemica p r o f u n d a sostieshyne que el inv ierno nuc lear poster ior al 11 de septiembre e x h i b i d o e n e l fracaso de los liacutederes de los tres paiacuteses para reunirse en los diacuteas siguientes a los ataques y f o r m u l a r u n a estrategia comuacuten amenaza c o n les ionar l a integracioacuten nor teamer i cana (2004 128) Los defensores de l a poliacutetica de mayor concentracioacuten de l a segur idad y de l c ontro l fronterizos frecuenteshymente a luden al A c u e r d o Schengen en la Unioacuten E u r o p e a que eliminoacute revi shysiones fronterizas entre sus estados y armonizoacute y reforzoacute los controles de l a f rontera externa (Andreas y Snyder 2000 3) Tanto Pastor c o m o e l gobiershyn o mex i cano suponen de hecho que la exper ienc ia europea es u n e jemplo a lentador para Norteameacuterica y que l a cooperacioacuten rac i ona l y concertada entre los tres estados y eacutelites de los mismos que f o r m a n Norteameacuterica puede corregir las deficiencias existentes en el m o d e l o d e l T L C A N y llevarshynos p o r el sendero de l a convergenc ia ascendente

E n resumen se cree que l a integracioacuten nor teamer i cana tendraacute c o m o resultado l a convergenc ia gradual de las poliacuteticas estatales y sus consecuenshycias sociales en las tres naciones de l a regioacuten L a l i teratura sobre integracioacuten reg iona l t iende a suponer que los efectos d e l c rec imiento s igni f ican que u n espacio e conoacutemico c o m p a r t i d o l leva gradualmente a u n espacio poliacutetico compart ido Desde e l 11 de septiembre l a discusioacuten sobre l a integracioacuten nor teamer i cana se v i n c u l a cada vez maacutes c on temas de segur idad y actores poliacuteticos importantes p u g n a n c o n f recuenc ia p o r l a armonizacioacuten o c on shyvergencia de u n a m p l i o rango de poliacuteticas de c o n t r o l f ronter izo e n previ shysioacuten de que se r ep i tan las c ircunstancias traumaacuteticas d e l l l amado efecto 12 de sept iembre consistente e n el c ierre v ir tual de las fronteras al comershycio (Andreas 2003 10) P o r e jemplo a l t i empo que las pr inc ipales figuras poliacuteticas canadienses mane jan cautelosamente l a idea de u n periacutemetro de seguridad e l sector de negocios de Canadaacute h a d e m a n d a d o eneacutergicamente l a reconfiguracioacuten d e l espacio poliacutetico y e conoacutemico nor teamer i cano para faci l i tar cuestiones econoacutemicas y de segur idad (Gabr ie l y M a c d o n a l d 2004 89) E l gob ierno m e x i c a n o tambieacuten h a p r o m o v i d o activamente e l concepto de u n a zona de segur idad de Norteameacuterica Seguacuten Los Angeles Times luego de l 11 de sept iembre func ionar ios mexicanos p r o p u s i e r o n a T o m Ridge mdash e l zar de l a segur idad e n Estados U n i d o s mdash u n m a r c o de trabajo para l a

J U L - S E P T 2006 H A C I A L A S F R O N T E R A S I N T E L I G E N T E S N O R T E A M E R I C A N A S 555

seguridad f ronter iza o burbu ja de seguridad nor teamer i cana en la cual todos los socios d e l T L C A N p u d i e r a n cooperar para atender problemas en l a mater ia (Smi th 2001) S i n embargo e l apoyo a l a convergencia y las pro shypuestas de u n periacutemetro norteamer icano de grupos canadienses y mex ica shynos no estaacuten basados esencialmente en l a seguridad Esta posicioacuten estaacute maacutes b i e n basada en e l deseo de estos grupos de salvaguardar su acceso al mercashydo estadounidense frente a las consecuencias adversas de las duras medidas de seguridad dir igidas hac ia las fronteras terrestres de Estados U n i d o s

E n el resto del artiacuteculo evaluaremos hasta queacute grado las poliacuteticas de contro l fronterizo se h a n avenido c o n las expectativas de l a teoriacutea de l a convergencia Especiacuteficamente indagaremos queacute tan uacutetil es l a teoriacutea de l a convergencia para c o m p r e n d e r lo que Pastor d e n o m i n a poliacuteticas de fronteras inteligentes casi ideacutenticas e n ambas fronteras (2004128) en los diacuteas que s iguieron al 11 de septiembre iquestLas presiones simultaacuteneas y superpuestas en asuntos econoacutemishycos y de segur idad estaacuten trayendo consigo poliacuteticas convergentes en mater ia de contro l e n las dos fronteras norteamericanas Si n o es asiacute iquestcuaacuteles son las impl icac iones para c o m p r e n d e r las poliacuteticas de integracioacuten norteamericana

R E L A C I O N E S B I L A T E R A L E S F R O N T E R A S

E I N T E G R A C I Oacute N N O R T E A M E R I C A N A

U n anaacutelisis histoacuterico de la trayectoria de l a integracioacuten norteamer icana sugieshyre que cua lqu ier expectativa s implista de convergenc ia (ya sea ascendente o descendente) es equivocada C o m o sentildealan Hino j o sa -O jeda y McCleery l a integracioacuten nor teamer i cana estaacute pro fundamente m o d e l a d a p o r u n pro shyceso de desarro l lo desigual cuyos oriacutegenes yacen e n l a dinaacutemica de causashyl i d a d acumulat iva (2002 31) C u a l q u i e r valoracioacuten de l a convergencia y l a d ivergencia cont inenta l entre los tres estados mdashCanadaacute Estados U n i d o s y Meacutex i comdash debe estar de l imi tada p o r e l r e c o n o c i m i e n t o de las relaciones uacutenicas que c o m o socios m a n t i e n e n entre ellos Esta relacioacuten estaacute estructushyrada p o r dos tendencias L a p r i m e r a se refiere a l a m u y escasa simetriacutea d e l b loque reg i ona l nor teamer i cano en contraste c o n su contraparte europea E l T L C A N reunioacute dos naciones desarrol ladas mdashCanadaacute y Estados U n i d o s mdash c o n u n paiacutes menos desarro l lado que es Meacutexico P o r o tra parte Meacutexico y Canadaacute son economiacuteas maacutes pequentildeas que Estados U n i d o s y t ienen m u c h o menos peso tanto econoacutemica c omo poliacuteticamente Esto se re lac iona c o n l a segunda tendenc ia que es que pese a su soc iedad e n e l T L C A N e l espacio e conoacutemico nor teamer i cano se caracteriza e n l a praacutectica p o r dos relaciones bilaterales separadas Canadaacute y Estados U n i d o s y Meacutexico y Estados U n i d o s Las re laciones poliacuteticas y econoacutemicas entre Canadaacute y Meacutexico previas a l

556 C H R I S T I N A G A B R I E L J I M E N A J I M Eacute N E Z Y L A U R A M A C D O N A L D FI X L V I - 3

T L C A N eran muy l imitadas y pese a la creciente integracioacuten cont inenta l son auacuten reducidas E n su mayor parte faltan acercamientos trilaterales desde l a firma d e l T L C A N especialmente en lo concerniente al c o n t r o l f ronter izo (Pastor 2001)

E n consecuencia nuevas iniciativas de poliacuteticas mdash i n c l u y e n d o las de contro l f r o n t e r i z o mdash se h a n impuesto sobre las culturas poliacuteticas nac iona shyles instituciones y relaciones bilaterales existentes D e hecho l a naturaleza sumamente dist inta de las dos fronteras terrestres de Estados U n i d o s es hasta hoy u n siacutembolo de l a asimetriacutea y divergencia de l a integracioacuten nor shyteamericana P o r consiguiente es uacutetil de l inear brevemente algunos de los aspectos clave tanto de cada u n a de estas relaciones bilaterales c omo de su relacioacuten c o n e l c o n t r o l f ronter izo antes de seguir e x a m i n a n d o la convershygencia o d ivergencia de las poliacuteticas que a l respecto surg ieron a part i r de l 11 de septiembre

Antecedentes de las relaciones entre Canadaacute y Estados Unidos

Durante e l siglo X X l a f rontera de 8 889 k m entre Canadaacute y Estados U n i d o s se ha caracterizado p o r u n tratamiento t ranqui lo y consensual de los prob le shymas compart idos Los estadounidenses i gnoraban casi totalmente o daban por entend ida su frontera d e l norte pero eacutesta ocupaba u n lugar m u c h o maacutes importante e n e l imag inar i o de los canadienses deb ido a que 9 0 de ellos vive a 321 k m mdasho m e n o s mdash de l a misma A u n q u e c o n f recuenc ia ambos gobiernos de f inen e l parale lo 49 c omo la f rontera n o v ig i lada maacutes larga d e l m u n d o n o h a sido s iempre asiacute De hecho los pr imeros momentos de l a hisshytoria de las relaciones entre Canadaacute y Estados U n i d o s estaacuten marcados p o r disputas fronterizas L a f rontera fue escenario de varias incurs iones desde la G u e r r a de 1812 hasta las ofensivas fenianas durante e l siglo X I X N o obsshytante en su mayoriacutea estos conflictos tempranos h a n quedado relegados a las paacuteginas de l a histor ia A lo largo d e l siglo X X las relaciones entre Canadaacute y Estados U n i d o s se h a n destacado p o r u n creciente n ive l de cooperacioacuten

E l caraacutecter paciacutefico de l a f rontera entre Canadaacute y Estados U n i d o s h a sido e l resultado de varios factores E n p r i m e r lugar es impor tante consi shyderar e l contexto geopoliacutet ico t emprano de la relacioacuten entre ambos paiacuteses Por e jemplo e l fracaso de Estados U n i d o s e n desalojar a los britaacutenicos en la G u e r r a de 1812 y l a conf ianza que Canadaacute manteniacutea e n l a C o r o n a p o r l a proteccioacuten que le ofreciacutea daban a este paiacutes u n a segur idad contra las tenshydencias anexionistas d e l otro (Granatste in 1989 5) E n segundo lugar es importante e x a m i n a r los valores y normas apoyados p o r los actores poliacutetishycos C o n excepc ioacuten de Quebec Canadaacute y Estados U n i d o s c ompar ten u n bagaje anglosajoacuten l o que les h a p e r m i t i d o desarrol lar c o n e l t i empo u n dis-

JUL-SEPT 2006 H A C I A LAS F R O N T E R A S I N T E L I G E N T E S N O R T E A M E R I C A N A S 557

curso compart ido y u n a serie de normas comunes C o n e l t i empo ambos factores no soacutelo h a n fijado e l tono para la evolucioacuten de l a relacioacuten b i latera l s ino que tambieacuten h a n faci l i tado l a cooperacioacuten (Kramer 2002 6)

E l caraacutecter relativamente t ranqui lo y cooperativo de l a relacioacuten fronteshyr iza Canadaacute-Estados U n i d o s h a sido igualmente consecuenc ia de l consenso alcanzado entre los dos paiacuteses sobre l a gestioacuten de la poliacutetica exter ior y l a naturaleza de las amenazas en la regioacuten (especialmente durante l a G u e r r a Friacutea cuando el terr i tor io canadiense era visto c o m o la liacutenea f ronta l de defensa en caso de u n a agresioacuten de l a Unioacuten Sovieacutetica) A pr inc ip i os d e l siglo X X canadienses y estadounidenses cruzaban la f rontera s in mayor regushylacioacuten S in embargo en 1930 Estados U n i d o s inicioacute cambios que daban a los canadienses u n trato s imi lar al que se teniacutea para c o n cua lqu ier otro extranjero y se les exigiacutean que cruzaran p o r los puntos formales de entrada ( T h o m p s o n y R a n d a l l 2002128-129) Establecidos estos cambios los canashydienses s iguieron cruzando la f rontera en grandes nuacutemeros para trabajar en puestos disponibles en e l otro lado Ademaacutes los turistas estadounidenses y canadienses c o n t i n u a r o n con la costumbre de entrar y salir de ambos paiacuteses s in la necesidad de someterse a u n reacutegimen de visado n i a u n escrut inio estricto de sus pasaportes

E n resumen las relaciones de l a posguerra entre Canadaacute y Estados U n i d o s estuvieron marcadas p o r u n caacutelido b i lateral ismo e n u n a serie de cuestiones in c luyendo l a gestioacuten de fronteras E n c ierto grado esta re lashycioacuten se puso a p r u e b a tanto p o r algunas acciones de l a administracioacuten de N i x o n c omo p o r l a orientacioacuten nacional ista de l gob i e rno de T r u d e a u S i n embargo los estrechos lazos que m a n t i e n e n entre siacute los dos paiacuteses h a n sido reforzados p o r e l surg imiento d e l cont inenta l i smo de l a deacutecada de los antildeos ochenta cuyo epiacutetome fue l a firma d e l A c u e r d o de L i b r e C o m e r c i o de Canadaacute y Estados U n i d o s (CUSFTA) e n 1988 Esta nueva relacioacuten tuvo i m p l i shycaciones importantes para las poliacuteticas de c o n t r o l f ronter izo

Las relaciones fronterizas entre Canadaacute y Estados Unidos en la deacutecada de los noventa

L a negociacioacuten d e l C U S F T A y e l T L C A N sumada a las interpretac iones camshybiantes de las amenazas a l a segur idad de Estados U n i d o s durante la posshyguerra s igni f i caron tensiones inesperadas para e l reacutegimen de c o n t r o l f ronter izo entre ambos paiacuteses P o r o tra parte l a i m p o r t a n c i a de l comerc io transfronterizo h a ten ido u n peso sustancial E n u n a declaracioacuten de 2001 e l gobierno canadiense afirmoacute Canadaacute y Estados U n i d o s son los mayoshyres socios comerciales y su in te r cambio a traveacutes de su f rontera c o m uacute n el antildeo pasado ascendioacute a 700 m i l mi l l ones de doacutelares e n bienes y servicios asiacute


c o m o a 2 0 0 mi l l ones de personas M i r a d o desde u n a perspectiva cot id iana este intercambio b i lateral representa sumas de 1 9 0 0 mi l lones de doacutelares p o r diacutea (Canadaacute 2 0 0 1 2 )

L a retoacuterica que acompantildea al in c remento d e l in tercambio comerc ia l transfronterizo sugiere que l a f rontera p ierde i m p o r t a n c i a Iroacutenicamente l a profundizacioacuten de l a integracioacuten econoacutemica h a centrado su atencioacuten e n asuntos relacionados c o n la gestioacuten en l a f rontera (Meyers 2 0 0 0 2 5 6 ) E n Canadaacute esta situacioacuten se expresa e n preocupac iones p o r la congestioacuten fronter iza y e l impacto e n l a economiacutea a causa de retrasos e n el cruce de l a demarcacioacuten L a adopcioacuten tanto de l C U S F T A c o m o d e l T L C A N no h a traiacutedo consigo n i n g u n a inversioacuten importante en infraestructura fronteriza E l coshymerc i o se h a l imi tado a soacutelo cuatro puertas de entrada lo que h a provocado retrasos importantes falta de personal de inmigracioacuten y aduanas cali f icado y voluacutemenes de traacutefico desbordantes (Meyers 2 0 0 0 2 5 8 ) Durante e l per io shydo poster ior a l T L C A N e l gob ierno canadiense lanzoacute u n a serie de iniciativas bilaterales para c o n d u c i r l a relacioacuten de l a f rontera c o n Estados U n i d o s

U n a impor tante inic iat iva para atender esta clase de inquietudes fue e l A c u e r d o Canadaacute-Estados U n i d o s sobre N u e s t r a F r o n t e r a C o m p a r t i d a firmado en abr i l de 1 9 9 5 Seguacuten sus teacuterminos ambos gobiernos se comshyp r o m e t i e r o n a reforzar l a proteccioacuten contra cua lqu ier act ividad fronter iza i legal e i r regular faci l i tar e l cruce de bienes y gente p r o m o v e r e l comerc io in te rnac i ona l y r e d u c i r costos para los dos gobiernos y e l puacuteblico (Canadaacute Ciudadanizacioacuten e Inmigacioacuten de Canadaacute ( C I C ) 2 0 0 0 ) Estas medidas estashyb a n referidas e n su mayor parte a las aduanas L o s func ionar ios canadienses mostraron intereacutes e n desarrol lar u n a documentacioacuten comerc ia l comuacuten y estaacutendares de in tercambio de datos p o r viacutea electroacutenica que permi t i e ran a las firmas m i n i m i z a r e l papeleo y traacutemites requer idos para enviacuteos transfronte-rizos (Sands 2 0 0 2 5 3 ) S i n embargo deb ido a que Estados U n i d o s estaba menos interesado que Canadaacute en su f rontera c o m p a r t i d a los funcionarios canadienses se s in t i e ron obstaculizados e n sus intentos p o r modern izar los sistemas de c o n t r o l f ronter izo (Canadaacute D e p a r t a m e n t o de Asuntos Exter io shyres y C o m e r c i o Internac iona l D F A I T entrevista Ottawa 2 0 0 2 )

D e l a m i s m a f o rma l a estrategia c o m e r c i a l de Canadaacute para atender los problemas de l a f rontera se enfrentoacute a las inquie tudes de seguridad en Estashydos U n i d o s durante los antildeos noventa c o n respecto a l traacutefico de personas drogas y armas y amenazas terroristas P o r e jemplo e n 1 9 9 6 se introdujo e n l a Caacutemara de Representantes de Estados U n i d o s l a L e y de Re forma a la Inmigracioacuten I legal y l a Responsab i l idad de los Inmigrantes disentildeada para modi f i car u n a serie de regulaciones relativas a l a inmigracioacuten y para l imi tar l a i legal Preocupacioacuten especial para Canadaacute fue lo est ipulado en el capiacuteshytulo 1 1 0 que autor izaba a l Servic io de Naturalizacioacuten e Inmigracioacuten ( I N S )


d o c u m e n t a r la entrada y salida de todos los c iudadanos n o estadounidenses a traveacutes de l a frontera A pesar de que esta claacuteusula estaba d i r i g i d a a l a f r o n shytera entre Estados U n i d o s y Meacutexico u n abogado de inmigracioacuten de Estados U n i d o s descubrioacute que podiacutea aplicarse tambieacuten a l a f rontera c o n Canadaacute ( C o h n 2000 146)

C o m o reaccioacuten h u b o movi l izaciones de comunidades fronterizas y grupos comerciales que temiacutean consecuencias econoacutemicas adversas p o r los retrasos que las medidas propuestas p u d i e r a n ocasionar en l a fronteshyr a De estas movi l izaciones resultoacute u n a coalicioacuten de grupos regionales de negocios asociaciones de comerc i o y otras entidades l l amada A m e r i c a n o s p o r Mejores Fronteras que se organizoacute e n torno de l capiacutetulo 110 (Meyers 2000 263) Tambieacuten se c rearon otros dos organismos e l G r u p o de Trabajo Canadiense de L u c h a contra e l C o n t r a b a n d o y e l G r u p o de Trabajo de l a F r o n t e r a Noreste Los dos gobiernos a n u n c i a r o n u n a nueva Inic iat iva de V i shysioacuten de l a F r o n t e r a en 1997 disentildeada para faci l itar informacioacuten entre CIC y e l INS Ademaacutes estas dos agencias i n i c i a r o n plaacuteticas sobre posibles reformas y acciones conjuntas c o n respecto a los requer imientos de visado para terceshyros paiacuteses y e l in tercambio de informacioacuten relativa a sus solicitantes (Sands 200256-57)

M e d i a n t e la Asociacioacuten Canadaacute-Estados U n i d o s (CUSP) acordada e n ocshytubre de 1999 las dos naciones c rearon tambieacuten u n mecanismo b i n a c i o n a l para estudiar intereses transfronte rizos comunes Pese a que l a C U S P fue pensada para examinar l a congestioacuten fronter iza su mandato i b a maacutes allaacute de este p r o b l e m a a l considerar asuntos c o m o los relacionados c o n l a gestioacuten de su frontera Los pr inc ip i o s or ientadores de la asociacioacuten eran

bull de l inear y a r m o n i z a r la gestioacuten y las poliacuteticas de l a f rontera bull e x p a n d i r l a cooperac ioacuten para inc re m e nt ar l a e f ic iencia en mater ia de

aduanas inmigracioacuten c u m p l i m i e n t o de l a ley y proteccioacuten ambienta l maacutes allaacute de la f rontera

bull co laborar c o n respecto a amenazas comunes provenientes de fuera de Canadaacute y Estados U n i d o s (Canadaacute DFAIT 2000b)

E l A c u e r d o Canadaacute-Estados U n i d o s (1995) l a Inic iat iva Visioacuten de l a F r o n t e r a (1997) y l a C U S P (1999) f u e r o n todos fruto de u n esfuerzo constanshyte de parte de canadienses d e l sector pr ivado y puacuteblico y e n m e n o r grado de sus contrapartes estadounidenses p o r crear u n reacutegimen para l a gestioacuten de su f rontera c omuacuten y desarro l lar u n enfoque bi lateral coherente de largo p lazo para l a gestioacuten f ronter iza L a C U S P quizaacutes e l ins t rumento de cooperashyc ioacuten maacutes impor tante fue disentildeada p a r a tratar los asuntos praacutecticos cot id iashynos concernientes a l a administracioacuten de l a f rontera agi l izar e l c o m e r c i o

5 6 0 C H R I S T I N A G A B R I E L J I M E N A J I M Eacute N E Z Y L A U R A M A C D O N A L D FI X L V I - 3

y b l o q u e a r las actividades ilegales asiacute c o m o a r m o n i z a r l a gestioacuten f r on te r i shyza Pese a que muchas de las inqu ie tudes de Canadaacute g i raban en esos m o shymentos e n torno de cuestiones re lac ionadas c o n e l acceso al mercado de Estados U n i d o s n i e l gob ierno n i los grupos de negocios se mani festaron ajenos a las preocupaciones de su vec ino c o n respecto a l a seguridad Estas preocupac iones c o b r a r o n mayor i m p o r t a n c i a h a c i a finales de l a deacutecada de los noventa luego de u n a serie de inc identes m u y b i e n d i fundidos e n shytre los que destaca e l intento d e l a rge l ino A h m e d Ressam por cruzar l a f r ontera de Canadaacute hac ia Estados U n i d o s c o n u n automoacutevil repleto de e q u i p o p a r a fabricar bombas Canadaacute se convirtioacute e n objeto de las i n q u i e shytudes de func ionar ios y poliacuteticos estadounidenses y l a atencioacuten c o m e n z oacute a centrarse en esta f rontera y a apartarse de l a demarcacioacuten entre Estados U n i d o s y Meacutexico Se sugirioacute que Canadaacute era lugar de andamiaje de terro shyristas y traficantes de personas y u n a fuente de drogas E l reacutegimen y las poliacuteticas de Canadaacute c o n respecto a los refugiados y l a inmigracioacuten f u e r o n atacados p o r consideraacuterseles demasiado indulgentes y l iberales en c o m p a shyracioacuten c o n los estaacutendares estadounidenses E l Subcomiteacute de Inmigracioacuten S e g u r i d a d F r o n t e r i z a y Ciudadaniacutea llevoacute a cabo sus pr imeras audiencias relativas a l a f rontera norte en a b r i l de 1 9 9 9 y sobre asuntos de segur idad e n l a m i s m a e n enero de 2 0 0 0 (Meyers 2 0 0 0 2 6 1 ) E n resumen l a gestioacuten de l a f r o n t e r a entre Canadaacute y Estados U n i d o s y las inquietudes derivadas de eacutesta c o m e n z a r o n a destacar antes de los acontec imientos de l 1 1 de sepshyt i embre Pese a l i n c r e m e n t o de las tensiones y a l r e c o n o c i m i e n t o de l a i n c o m p e t e n c i a d e l reacutegimen f ronter i zo existente p a r a c u b r i r las demandas d e l i n t e r c a m b i o c o m e r c i a l e n a u m e n t o entre nor te y e l sur que sucedioacute a la firma d e l C U S F T A l a h i s tor ia de con f ianza reciacuteproca y acercamientos c omunes h a establecido las bases p a r a u n a cooperac ioacuten mayor e n torno de los temas d e l c o n t r o l f ronter izo

Antecedentes de las relaciones entre Meacutexico y Estados Unidos

A d i f erenc ia d e l tono cord ia l y cooperat ivo que m a r c a l a relacioacuten entre Canadaacute y Estados U n i d o s en l a mayor parte d e l siglo X X las relaciones entre Estados U n i d o s y Meacutexico h a n estado plagadas de conflictos m a l e n shytendidos y resentimientos (De P a l m a 2 0 0 1 8 1 ) Moacutenica Serrano apunta en u n m a r c a d o contraste c o n Canadaacute las relaciones e n cuanto a segur idad entre Meacutexico y Estados U n i d o s desde l a segunda m i t a d d e l siglo X X h a n estado marcadas p o r l a ausencia de u n m a r c o ins t i tuc iona l y por u n comple shyj o patroacuten persistente de cooperac ioacuten in termi tente repliegues y desacuershydos constantes e n cuanto a l a i m p o r t a n c i a y c on ten ido de las amenazas a l a segur idad reg iona l y b i la tera l ( 2 0 0 3 4 8 )


L a naturaleza tirante de la relacioacuten es consecuencia de la intervencioacuten histoacuterica de Estados Unidos en los asuntos de su vecino de la tradicioacuten na shycionalista posrevolucionaria mexicana y de l creciente sentimiento de rechazo hac ia la inmigracioacuten en el sur de Estados Unidos 300 antildeos de colonialismo espantildeol dejaron al recieacuten independizado Meacutexico muy susceptible al expanshysionismo de Estados Unidos E n 1845 Estados U n i d o s se anexoacute Texas y tres antildeos despueacutes se hizo de 4 0 del territorio mexicano (actualmente los estados de A r i z o n a Cal i fornia Colorado Nevada Nuevo Meacutexico y partes de U t a h y Wyoming ) (De Palma 200181) Ademaacutes a diferencia de de lo que sucede c o n Estados U n i d o s y Canadaacute los grupos dominantes en Estados Unidos y Meacutexico n o comparten una cultura comuacuten i d i o m a o ascendencia racial (Kramer 2002 6) Estos factores fijan el tono para el desarrollo de u n a relacioacuten bilateral maacutes ampl ia la cual a su vez incide en los instrumentos de gestioacuten fronteriza

Pese a que los mexicanos e jerc ieron la i n d e p e n d e n c i a y autonomiacutea resshypecto de su vecino de l norte los estadounidenses e n su mayoriacutea pe rmane shyc i e r o n desinteresados e n su vec ino d e l sur y frecuentemente s iguieron u n a poliacutetica falta de compromiso Domiacutenguez y Fernaacutendez de Castro re lac io shyn a n este patroacuten de compor tamiento de Estados U n i d o s c o n negl igenc ia o a b a n d o n o (Domiacutenguez y Fernaacutendez de Castro 2001 10) S i n embargo los cambios e n e l sistema in te rnac i ona l y u n a crisis econoacutemica muy severa e n Meacutexico trajeron u n a nueva dinaacutemica en las relaciones entre ambos paiacuteses e n l a deacutecada de los ochenta (ibid 34) P o r e jemplo l a situacioacuten que llevoacute a Meacutexico m u y cerca de l i n c u m p l i m i e n t o de las obl igaciones de su d e u d a e n 1982 convencioacute a func ionar ios mexicanos y a u n a b u e n a parte de su pob la shyc ioacuten de que las poliacuteticas econoacutemicas nacionalistas ya n o eran viables Las poliacuteticas neol iberales que a d o p t a r o n los presidentes D e la M a d r i d y Salinas c o n d u j e r o n a l paiacutes a u n acercamiento c o n Estados U n i d o s L u e g o cuando n i s iquiera estas medidas neol iberales cons igu ieron que los inversionistas r e c u p e r a r a n la conf ianza Salinas inicioacute plaacuteticas c o n Estados U n i d o s sobre l i b r e comerc io que poster iormente i n c l u y e r o n a Canadaacute

N o obstante e l in c remento e n los lazos econoacutemicos Estados U n i d o s siguioacute e jerc iendo e l un i la tera l i smo e n la f rontera c o n Meacutexico L a preocu shypacioacuten acerca de u n inmenso flujo de indocumentados mexicanos (tanto c o m o de drogas) h a traiacutedo c o m o consecuenc ia u n a f rontera que es escenashyr i o y mot ivo de los maacutes altos niveles de c o n t r o l mi l i tar e conoacutemico y poliacutetico E l gob ierno de Estados U n i d o s realizoacute u n a serie de operaciones de extrema v ig i lanc ia de l a ley a lo largo de su f rontera c o n Meacutexico c o m o la l l a m a d a O p e r a t i o n H o l d the L i n e e n 1993 para m a n t e n e r a los considerados no b ienvenidos o indeseables fuera d e l paiacutes (Nevins 2002 90) Esta clase de actividades h a c o n t r i b u i d o a u n a relacioacuten caracterizada p o r l a desconf ianza y l a falta de en tend imiento


C o m o en el caso canadiense l a integracioacuten econoacutemica h a l levado a u n a apreciacioacuten creciente de l a cooperac ioacuten fronteriza P o r e jemplo e n 1 9 9 1 se crearon los Mecanismos de En lace Fronter i zo ( B L M ) para i m p u l shysar u n a respuesta aacutegil e i n m e d i a t a a cua lquier inc idente de f o r m a que la a m p l i a relacioacuten bi lateral entre Estados U n i d o s y Meacutexico no se v iera afecshytada (Meacutexico Secretariacutea de Relac iones Exter iores 2 0 0 1 ) U n f u n c i o n a r i o de l Departamento de Estado a f i rma que el propoacutesito general de los B L M es prevenir que situaciones regionales se conviertan en problemas de nac io shynes (entrevista Wash ington D C sept iembre de 2 0 0 2 ) O t r o foro i m p o r shytante para la atencioacuten de asuntos bilaterales y fronterizos es l a Comisioacuten B i n a c i o n a l Estados Unidos-Meacutexico creada e n 1 9 8 1 Func ionar ios d e l maacutes alto n ive l de ambos gobiernos se reuacutenen durante u n o o dos diacuteas a n u a l m e n shyte para atender u n a serie de situaciones asociadas c o n la relacioacuten entre Esshytados U n i d o s y Meacutexico (Departamento de Estado Comisioacuten B i n a c i o n a l Estados Unidos-Meacutexico 2 0 0 5 ) 4

Los mecanismos que se desarro l laron de f o r m a poco sistemaacutetica antes d e l 1 1 de septiembre para resolver tensiones fronterizas d i f i eren notable shymente de las instituciones de l a f rontera entre Canadaacute y Estados U n i d o s Los mecanismos entre Estados U n i d o s y Meacutexico son l imitados en su alcance y se h a n establecido para responder a problemas inmediatos que p u d i e r a n tener repercusiones importantes N o hay u n p l a n estrateacutegico o perspectiva in tegradora a largo plazo para d i r i g i r los asuntos fronterizos a l a inversa de las iniciativas en l a f rontera Estados Unidos-Canadaacute c omo el A c u e r d o de F r o n t e r a C o m p a r t i d a de 1 9 9 5 l a l l a m a d a Visioacuten de la F r o n t e r a de 1 9 9 7 o la Asociacioacuten Canadaacute-Estados U n i d o s de 1 9 9 9 Meacutexico teniacutea esperanzas de que los problemas re lac ionados c o n e l estrechamiento de los lazos comershyciales tales como e l i n c r e m e n t o e n los flujos de inmigrantes p u d i e r a n ser atendidos dentro d e l marco de cooperac ioacuten de l T L C A N S i n embargo dice Serrano E l impres ionante d i n a m i s m o e conoacutemico d e l T L C A N n o fue sufishyc iente para contener los confl ictos derivados de l a l u c h a contra e l traacutefico de drogas y la migracioacuten de indocumentados n i s iquiera para persuadir a los creadores de las poliacuteticas de W a s h i n g t o n de revertir o reconsiderar su aseguramiento ( 2 0 0 3 5 5 ) Las poliacuteticas de c ont ro l fronterizo entre Estados U n i d o s y Meacutexico continuacutean caracterizaacutendose p o r u n importante n ive l de tensioacuten falta de e n t e n d i m i e n t o rec iacuteproco conflictos frecuentes y medidas ad hoc para reduc i r l a presioacuten

D a d a la difiacutecil naturaleza de l a relacioacuten fronter iza se h i c i e r o n algunos movimientos a favor de u n a mejoriacutea en este sentido luego de l a eleccioacuten

4 Veacutease en Graham y Meacutendez la descripcioacuten detallada de los esfuerzos por mejorar la gestioacuten de la frontera Meacutexico-Estados Unidos antes del 11 de septiembre de 2001

J U L - S E P T 2006 H A C I A L A S F R O N T E R A S I N T E L I G E N T E S N O R T E A M E R I C A N A S 5 6 3

de V i cente F o x en Meacutexico y de George W R u s h en Estados U n i d o s en e l antildeo 2000 F o x promoviacutea u n acercamiento v is ionario a l a regioacuten tratando de i m p u l s a r u n a agenda T L C A N p lus basada de f o r m a considerable en e l m o d e l o de l a Unioacuten E u r o p e a C o n l a nueva administracioacuten Meacutexico pugnoacute p o r u n a mayor institucionalizacioacuten de Norteameacuterica e l establecimiento de fondos de desarrol lo reg ional u n a eventual unioacuten monetar ia y especialshymente p o r u n aumento en el acceso de los mexicanos al mercado laboral de Estados U n i d o s D e l lado estadounidense B u s h mostroacute in i c ia lmente v o l u n shytad para escuchar las ideas de Fox P o r e jemplo durante u n a conferencia de prensa conjunta antes de l a reunioacuten de febrero de 2001 en Guanajuato e l secretario de Estado Powel l declaroacute que l a decisioacuten de B u s h de elegir a Meacutexico c o m o el destino de su p r i m e r a visita a l extranjero era evidencia poderosa d e l lugar especial que e l paiacutes ocupaba e n las prior idades nac iona shyles de Estados U n i d o s (Departamento de Estado de Estados U n i d o s 2001 1 O x f o r d 2001 1) Asiacute tambieacuten justo antes de los ataques de l 11 de sepshyt iembre l a administracioacuten de B u s h sentildealoacute que estaba lista para alcanzar u n acuerdo c o n Meacutexico sobre asuntos migrator ios acuerdo que podiacutea haber i n c l u i d o l a regularizacioacuten de los mexicanos que viviacutean en Estados U n i d o s de f o r m a i legal o alguacuten p r o g r a m a para trabajadores temporales Pero las esperanzas de re forma se d e r r u m b a r o n cuando los atentados de l 11 de sepshyt iembre acrecentaron las medidas de c o n t r o l f ronter izo en ambas demarcashyciones de Estados U n i d o s

D E S P U Eacute S D E L 11 D E S E P T I E M B R E iquest H A C I A F R O N T E R A S I N T E L I G E N T E S

E n la seccioacuten anter ior subrayamos l a s ingu lar idad de las configuraciones bilaterales que h a n surgido en las fronteras de Estados U n i d o s c on Canadaacute y c on Meacutexico C a d a u n a de estas conf igurac iones estructura las relaciones entre las dos naciones en formas part iculares E n consecuencia e l proceso de redelimitacioacuten de l espacio de Norteameacuterica en e l per i odo poster ior a l a f i r m a d e l T L C A N estaacute m e d i a d o p o r inst ituciones nacionales y senderos de poliacuteticas anteriores (Jenson 2002) C o m o i lustramos aquiacute los ataques d e l 11 de septiembre desencadenaron presiones e n las poliacuteticas de c o n t r o l f ronter izo de los tres paiacuteses Es c laro que efectivamente existen presioshynes c omunes para armonizar las poliacuteticas c o n las expectativas de Estados U n i d o s E n cierta m e d i d a los A c u e r d o s de Fronteras Inteligentes t i enen puntos de par t ida similares y e l acuerdo entre Estados U n i d o s y Meacutexico fue m o d e l a d o c o n base en e l que el p r i m e r o t iene c o n Canadaacute S in embargo entender esto c o m o u n caso de convergenc ia poliacutetica es n o c o m p r e n d e r l a c o m p l e j i d a d de l a dinaacutemica de trabajo en Norteameacuterica

5 6 4 C H R Iacute S T I N A G A B R I E L J I M E N A J I M Eacute N E Z Y L A U R A M A C D O N A L D FI X L V I - S

Los acontec imientos d e l 11 de sept iembre i n c i t a r o n a canadienses y mexicanos a enfocar su atencioacuten e n asuntos relacionados c o n l a segur idad -mdashfiacutesica y e conoacutemicamdash y a cons iderar u n a vez maacutes su relacioacuten c o n Estados U n i d o s Para ambas naciones dada la p r o f u n d i d a d de su integracioacuten ecoshynoacutemica con este uacuteltimo e l tema clave g i ra e n torno d e l acceso L a i m p o s i shycioacuten uni latera l p o r parte de Estados U n i d o s de u n a alerta de segur idad e n sus fronteras muestra de f o r m a contundente las consecuencias de u n a i n shyterrupcioacuten en las relaciones transfronte rizas Tanto Canadaacute c o m o Meacutexico sufr ieron u n fuerte impacto e c o n oacute m i c o c o m o resultado de las medidas de fuerza aplicadas en las fronteras terrestres despueacutes de los ataques d e l 11 de septiembre A m b o s gobiernos f u e r o n b lanco de criacuteticas p o r n o h a shyber sido capaces de adaptarse c o n suficiente rapidez a las necesidades de seguridad de Estados U n i d o s E n cada caso las relaciones desiguales entre los tres paiacuteses c o m e n z a r o n a mostrarse cuando los gobiernos canadiense y mex icano se n e g a r o n a dar l a impresioacuten de estar dispuestos a c o m p r o shymeter la soberaniacutea de sus estados a favor de u n a alineacioacuten E n Canadaacute l a respuesta de l gob ie rno a los ataques fue descrita p o r u n c o l u m n i s t a c o m o los negocios de cos tumbre (Greenspon 2001 A 2 3 ) E l p r i m e r min i s t ro Jean Chreacutetien subrayoacute la neces idad de u n enfoque e q u i l i b r a d o y enfat i -zoacute lo de la soberaniacutea canadiense dicieacutendole a l a Caacutemara de los C o m u n e s que las leyes d e l Canadaacute seriacutean aprobadas p o r e l P a r l a m e n t o de Canadaacute ( M c C a r t h y y C l a r k 2001 A l )

F ina lmente el gob ierno de Chreacutetien n o p u d o mantener esta posicioacuten de ind i ferenc ia Los l iberales en Canadaacute ced ieron a las presiones crec ienshytes de u n a m u l t i t u d de fuentes inc luyendo u n buroacute de cabi ldeo de comershycio b i en organizado algunos ministros de provincias part idos poliacuteticos de oposicioacuten y miembros d e l m i s m o Consejo Poliacutetico L i b e r a l Ademaacutes h u b o presioacuten externa de l a administracioacuten de B u s h que difundioacute e n Estados Unidos la falsa impresioacuten de que Canadaacute era u n semi l lero de act ividad terrorista Fue en este contexto adverso e n e l que Chreacutetien in t rodu jo u n a serie de medidas y desplegoacute recursos que s igni f i caron u n p r o f u n d o cambio en las relaciones entre Canadaacute y Estados U n i d o s

Luego de u n c o m i e n z o lento los l iberales de Chreacutetien actuaron c o n decisioacuten y adoptaron medidas que buscaban so luc ionar l a disyuntiva de mantener l a f rontera de Canadaacute y Estados U n i d o s abierta o atender las i n shyquietudes de segur idad de Estados U n i d o s E n t r e las iniciativas importantes que se t o m a r o n en e l o t o ntilde o de 2001 estaban establecer u n consejo de gashybinete ant i terror i smo d i r i g i d o p o r e l min is t ro de Asuntos Exter iores J o h n Manley una controvert ida ley ant i terror ismo la propuesta C-36 que se elevoacute a ley e n nov iembre de 2001 y u n a asignacioacuten de 7 700 mi l l ones de doacute shylares p o r cinco antildeos para u n a serie de medidas re lacionadas c o n la f rontera

JUL-SEPT 2006 HACIA LAS FRONTERAS INTELIGENTES NORTEAMERICANAS 565

y el c o n t r o l an ti terrorista en el presupuesto de l 10 de d i c iembre del 2001 (C larkson 2003 80) E l presupuesto asigna recursos para

bull e q u i p a r y destacar personal de inte l igenc ia per fecc ionar la coord ina shyc ioacuten entre los departamentos y mejorar l a segur idad mariacutetima (I 600 mi l l ones de doacutelares)

bull me jorar e l tamizado de inmigrantes demandantes de asilo y visitantes p a r a u n a aprobacioacuten aacutegil de las solicitudes de asilo y para u n a nueva ceacutedula de residente permanente a p r u e b a de fraudes (mi l mi l lones de doacutelares)

bull per fecc ionar l a proteccioacuten a infraes truc tura importante mejorar l a respuesta y preparacioacuten para emergencias y ampl i f i car la capacidad ant i terror ista d e l ejeacutercito (1 600 mi l l ones de doacutelares)

bull disentildear u n a nueva agencia de seguridad aeacuterea destacar oficiales de policiacutea armados de f o r m a secreta en aeronaves canadienses adqu i r i r e q u i p o de deteccioacuten de explosivos e in c rementa r la v ig i lancia (2 200 mi l l ones de doacutelares)

bull hacer progresar l a seguridad f ronter iza y me jorar l a infraestructura que sostiene los cruces p o r la p r i n c i p a l f rontera para garantizar el flujo legiacutetimo de bienes y personas (1 200 mi l l ones de doacutelares) (Canadaacute DFAIT B o r d e r Backgrounder Canada s Ac t i ons against Terror i sm since September 11 2003)

P a r a d i c i e m b r e d e l 2001 e l INS CIC y e l fiscal general d e l Estado canashydiense a n u n c i a r o n u n a Declaracioacuten con junta de cooperacioacuten en seguridad f ronter iza y temas de migracioacuten reg i ona l (Canadaacute CIC 2001) Pero la acshyc ioacuten maacutes impor tante v ino c o n l a Declaracioacuten de l a F r o n t e r a inte l igente que d iscut iremos e n e l siguiente apartado

L a respuesta de Meacutexico a los ataques de l 11 de septiembre aparecioacute c o n maacutes retraso y fue maacutes laacutenguida que la canadiense E l 11 de septiembre p u d o ser difiacutecil de c o m p r e n d e r para e l puacuteblico m e x i c a n o pero no traumaacuteshytico [] L a respuesta de Meacutexico a los ataques terroristas llegoacute tarde fue disshytante y ev identemente estuvo m a l d i r i g ida L a ausencia de manifestaciones puacuteblicas de empat ia y la falta de presteza para organizar actos oficiales de so l idar idad [] f u e r o n todas claras muestras d e l p r o f u n d o extrantildeamiento de Meacutexico c o n respecto a Estados U n i d o s (Serrano 2003 47) L a respuesshyta tardiacutea de F o x puede explicarse p o r l a relacioacuten l l e n a de conflictos y p o r los intensos sent imientos puacuteblicos de rechazo a Estados U n i d o s Fox se apegoacute a estas presiones internas y tratoacute de n o aparentar- estar ced iendo demasiado e n cuanto a soberaniacutea ante las fuertes corr ientes antiestadounidenses Pero F o x entendioacute p r o n t o que func ionar ios de Estados U n i d o s advertiacutean su res-

5 6 6 C H R I S T I N A G A B R I E L J I M E N A J I M Eacute N E Z Y L A U R A M A C D O N A L D F X L V I - 3

puesta t ib ia y que esto podriacutea dantildear la relacioacuten fronteriza Poco despueacutes de los ataques Meacutexico detuvo e interrogoacute a cientos de personas de ascendencia aacuterabe prohibioacute e l ingreso e n su terr i tor io a c iudadanos de ciertas naciones y entregoacute informacioacuten sobre posibles terroristas en Meacutexico a func ionar ios de Estados U n i d o s (Andreas 2 0 0 3 1 2 ) F o x intentoacute tambieacuten pres ionar para l a firma de u n p l a n de f rontera intel igente c o n Estados U n i d o s basado e n e l canadiense act i tud que apartaba a Meacutexico de su tradicioacuten de i n d e p e n shydenc ia c on respecto a sus poliacuteticas de seguridad exterior Este cambio tuvo varias razones L a p r i m e r a y maacutes importante es que i gua l que en Canadaacute e l cierre v i r tua l de las fronteras luego de los ataques d e l 1 1 de septiembre trajo a Meacutexico preocupaciones sobre su in tegr idad econoacutemica E l p l a n de frontera intel igente se ve c o m o u n a f o r m a de faci l itar e l c omerc io y r educ i r los costosos retrasos E n segundo lugar en contraste c o n l a perspectiva cashynadiense e l gob ierno de F o x veiacutea u n acuerdo de f rontera intel igente c omo u n a m a n e r a de recuperar terreno y volver hac ia su agenda T L C A N p lus para pro fundizar l a integracioacuten

Fronteras inteligentes norte y sur

C o m o coro lar io a los ataques d e l 1 1 de septiembre tanto Canadaacute c o m o Meacutexico buscaron u n a soc iedad o declaracioacuten de f rontera intel igente c o n Estados U n i d o s E n u n esfuerzo p o r mantener las fronteras sur y norte abiertas al comerc io Canadaacute y Meacutexico in tentaron dar garantiacuteas a Estados U n i d o s de que estaban tambieacuten compromet idos c o n l a seguridad fronter iza y la lucha cont ra e l terror ismo A l respecto hay convergenc ia en las causas de las poliacuteticas impulsadas p o r presiones econoacutemicas y de segur idad s imi la shyres y aparentemente hay tambieacuten u n a convergencia e n los resultados Los gobiernos de ambos paiacuteses ced ie ron a grandes presiones p a r a aumentar sus niveles de segur idad y v ig i lanc ia acercaacutendose hac ia e l periacutemetro de segurishydad de Norteameacuterica

Sin embargo u n e x a m e n maacutes p r o f u n d o de las poliacuteticas de las dos deshyclaraciones de fronteras inteligentes revela u n a h is tor ia maacutes comple ja P a r a Canadaacute b u e n a parte d e l P l a n de Acc ioacuten de 3 0 Puntos mdash p e r f i l a d o e n d i shyc iembre d e l 2 0 0 1 mdash i n c l u iacute a iniciativas que estaban ya b i e n encaminadas e n los pr imeros antildeos de l a deacutecada de los noventa hasta e l A c u e r d o de F r o n t e r a C o m p a r t i d a de 1 9 9 5 y e l proceso de l a C U S P E r a u n in tento importante de adelantarse a las medidas de Estados U n i d o s Asiacute lo interpretoacute l a A l i a n z a de Camioneros Canadienses cuando declaroacute a l Comiteacute Fi jo de la Caacutemara de los C o m u n e s de Canadaacute L a verdadera peacuterdida de soberaniacutea no seriacutea reshysultado de trabajar juntos c o n u n a perspectiva c o m p a r t i d a de l a f rontera sino resultado de p e r m i t i r a Estados U n i d o s d e c i d i r un i la tera lmente cuaacutel


debe ser esta perspectiva (Canadaacute Par lamento 2001 7) E n este in forme a l Par lamento canadiense e l m i s m o comiteacute escribioacute e l c omerc io f ronter i shyzo y la seguridad no deben entenderse como contrarios [] E l comerc io se facilitaraacute si existe conf ianza e n la seguridad fronter iza [] L a clave es crear u n a f rontera inte l igente que p e r m i t a inc rementar su e f ic iencia mediante meacutetodos maacutes seguros e intel igentes para procesar las inspecciones f ronter i shyzas (ibid 9) L a Declaracioacuten de F r o n t e r a Intel igente Canadiense y su P l a n de Accioacuten de 30 Puntos se basan en ese razonamiento

Los funcionarios canadienses se resistieron in i c ia lmente a l a idea de que Meacutexico p u d i e r a estar preparado para part ic ipar e n u n a sociedad s imi lar con Estados U n i d o s P o r e jemplo e n u n a entrevista de 2001 u n func i onar i o de l M i n i s t e r i o de Poliacutetica E x t e r i o r de Canadaacute declaroacute que e n u n a reunioacuten entre A d o l f o A g u i l a r Z inser (en ese m o m e n t o Consejero de Segur idad N a c i o n a l de Meacutexico) y T o m Ridge l levada a cabo en Wash ington ambos estuvieron baacutesicamente de acuerdo e n que era necesario ocuparse [de las fronteras] bilateraiacutemente Este func i onar i o insistioacute en que e l gob ierno canadiense reshychazariacutea cua lquier perspectiva tr i lateral de l p r o b l e m a N o nos sentaremos a l mismo t iempo e n la m i s m a mesa c o n todas nuestras agencias a discutir esto Impos ib le (entrevista Ottawa nov iembre de 2001) 5 L a renuenc ia de los gobiernos canadienses a involucrarse en iniciativas de seguridad t r i -laterales reflejaba aparentemente tanto inquietudes asociadas c o n la soshyberaniacutea en relacioacuten c o n u n a cooperacioacuten maacutes cercana con Estados U n i d o s c omo su ret icenc ia a i n c l u i r a Meacutexico dentro de u n periacutemetro de seguridad Respecto de l a soberaniacutea l a adopc ioacuten de a lguna f o r m a avanzada de periacuteshymetro podriacutea signif icar l a armonizacioacuten de las poliacuteticas de seguridad de aduanas y de inmigracioacuten c o n las de Estados U n i d o s Maacutes allaacute d e l tema de la seguridad C o o p e r y Hris toulas sostienen que para los func ionar ios canashydienses e l concepto de u n periacutemetro debe tener en cuenta las diferencias de las poliacuteticas y meacutetodos entre l a demarcacioacuten CanadaacuteEstados U n i d o s y l a frontera Meacutexico Estados U n i d o s (Cooper y Hr is tou las 2003 11) E l goshyb i e r n o canadiense cons ideraba que las fronteras eran m u y diferentes entre siacute y que tri lateralizarlas afectariacutea algunos de los avances alcanzados en l a f rontera Canadaacute-Estados U n i d o s en per juic io de Canadaacute

Los func ionar ios mexicanos a d i ferenc ia de los canadienses se mosshytraron poco reticentes P o r e jemplo en u n discurso p r o n u n c i a d o despueacutes d e l 11 de sept iembre e l entonces secretario de Relac iones Exter iores Jorge Castantildeeda declaroacute que e l gob ierno mex i cano favoreceriacutea u n a asociacioacuten

5 Cabe destacar que pese a que los funcionarios canadienses no accedieron a compartir una mesa con los mexicanos siacute los mantuvieron informados durante las negociaciones del acuerdo en otontildeo de 2001 (Waddell p 68)


norteamer icana que ya estaba func i onando e n e l c o m e r c i o y que apoyariacutea la idea de l a seguridad hasta donde fuera pos ib le (citado en Hristoulas 2003 39) L a respuesta de Meacutexico a l a idea d e l periacutemetro se sustenta en a l shygunas de las oportunidades geopoliacuteticas que puede ofrecer la cooperacioacuten en seguridad C o o p e r a r en l a construccioacuten de u n periacutemetro de seguridad podriacutea signif icar avances en su agenda T L C A N plus y permit i r l e retomar las discusiones sobre poliacutetica migrator ia S i n embargo las demandas posterioshyres de Meacutexico tuvieron c o m o resultado e l P l a n de Acc ioacuten de la Asociacioacuten Fronter i za Estados Unidos-Meacutexico en marzo de 2002

L o s objetivos de Meacutexico eran maacutes ambiciosos que los de Canadaacute L a poster ior adopcioacuten de u n a postura defensiva para evitar posibles ataques en l a f rontera reflejaba e l alto nivel de satisfaccioacuten d e l gob ierno canadiense c on los efectos d e l T L C A N E n contraste Meacutexico vio e l per i odo posterior al 11 de sept iembre c o m o u n a ventana de opor tunidades para hacer de l T L shyC A N algo maacutes que soacutelo u n acuerdo de l ibre c o m e r c i o (Hristoulas 2003 41) Hasta c ierto punto l a reaccioacuten d e l gob ierno canadiense de d i c iembre de 2001 manif iesta e n medidas c omo la Declaracioacuten de F r o n t e r a Inteligente se reflejoacute u n intento p o r manejar e l proceso A su vez l a declaracioacuten y su p l a n de accioacuten contr ibuyeron a dar f o r m a a l a in ic iat iva de frontera in te l i shygente mex i cana Superf i c ia lmente ambos planes parecen similares y muesshytran e l grado de convergencia en las poliacuteticas fronterizas entre los paiacuteses norteamericanos Los actores mexicanos a p r e n d i e r o n a emular e l discurso canadiense e n cuanto a las fronteras intel igentes y eficientes para el comershycio S i n embargo pese a las grandes s imi l i tudes hay diferencias i m p o r t a n shytes que ev idenc ian l a cua l idad uacutenica de cada regioacuten f ronter iza (tabla I)

T A B L A I A c u e r d o s de Fronteras Inteligentes de Estados U n i d o s

c o n Canadaacute y Meacutexico

Declaracioacuten de Frontera Inteligente Canadaacute-Estados Unidos (diciembre de 2001)

Cuatro pilares bull Flujo seguro de personas bull Flujo seguro de bienes bull Infraestructura de seguridad bull Compartir informacioacuten y coordinarse

para el cumplimiento de estos objetishyvos (esto hace referencia a medidas de cooperacioacuten inteligente en la lucha contra el terrorismo)

Asociacioacuten Fronteriza Estados Unidos-Meacutexico (marzo de 2002)

Formada por tres pilares bull Infraestructura de seguridad bull Flujo seguro de personas bull Flujo seguro de bienes

Flujo de seguro de personas Resalta un plan para incrementar el intershycambio de informacioacuten mediante el desashyrrollo de sistemas de datos compatibles Al mismo tiempo se trataraacute de acelerar el pro-



Flujo de seguro de personas E l eacutenfasis en este rubro estaacute en la profundi-zacioacuten de la cooperacioacuten ya existente en las principales puertas de entrada por parte de las autoridades de ambos paiacuteses y el deseo de avanzar hacia un nivel superior de coopeshyracioacuten en la identificacioacuten de riesgos

Implica tambieacuten un deslizamiento hacia la compatibilidad en cuanto a los criterios de inmigracioacuten y solicitudes de tamizado conshyjunto de los solicitantes de asilo o refugio

Flujo de seguro de bienes Implica el desarrollo de sistemas compleshymentarios para el procesamiento comercial en sociedad con la industria E l objetivo es desarrollar un sistema de liberacioacuten anterior a las fronteras Comprende un llamado al establecimiento de instalaciones fronterizas conjuntas especialmente en las principales puertas para el tamizado de contenedores de carga Incluye compartir datos aduanales y la lucha contra el fraude

Infraestructura de seguridad L a iniciativa de infraestructura de seguridad propone trabajar en el mejoramiento de sisteshymas de transporte inteligentes (que faciliten los flujos de personas y bienes) evaluaciones bilaterales de amenazas a la infraestructura transfronteriza identificacioacuten de medidas de seguridad y enriquecimiento de la seguridad aeacuterea

Compartir informacioacuten y coordinarse para el cumshyplimiento de estos objetivos Las iniciativas es este rubro son integrar equipos terrestres y mariacutetimos para la obsershyvancia de la ley subrayar la inteligencia intershycambiar huellas digitales retirar deportados emitir legislacioacuten antiterrorista intervenir bienes de terroristas y llevar a cabo ejercicios y entrenamiento conjuntos


ceso de los viajeros TLCAN Avances hacia la consulta de poliacuteticas de visado E l eacutenfasis estaacute en la atencioacuten del problema del traacutefico de personas y el tamizado de individuos de tershyceras naciones

Flujo de seguro de bienes Expansioacuten de la cooperacioacuten puacuteblica o privashyda para hacer que el comercio sea compatible con la seguridad Continuar desarrollando mecanismos para intercambiar informacioacuten Comprende diversas iniciativas para asegurar los cargamentos y enviacuteos por tierra y proteger las viacuteas de ferrocarril hay una iniciativa para compartir tecnologiacutea para monitorear ruacutebrishycas electroacutenicas y lectores de matriacuteculas Las dos uacuteltimas medidas aluden a la expansioacuten de la iniciativa bilateral contra el fraude en aduanas y medidas para combatir el contrashybando

Infraestructura de seguridad Planeacioacuten a largo plazo para garantizar la in shyfraestructura tecnoloacutegica y fiacutesica e incremenshytar el traacutefico transfronterizo Identificacioacuten de prioridades Identificacioacuten de proyectos prioritarios de infraestructura para evitar congestionamientos Evaluacioacuten de la vulneshyrabilidad de la infraestructura transfronte-riza asiacute como de las redes de comunicacioshynes y transportes para idear las medidas de seguridad pertinentes Armonizacioacuten de las operaciones de las puertas de entrada y deshysarrollo de proyectos para eacutestas Incremento de la cooperacioacuten transfronteriza en todos los niveles de gobierno en los puntos de crushyce Mecanismos de financiamiento conjunto para desarrollar la infraestructura

(Veacutease tambieacuten Meyers 2003)


L o s acuerdos fronterizos de Canadaacute c o n Estados U n i d o s y de eacuteste c o n Meacutexico c o m p a r t e n intereses econoacutemicos y de segur idad t ienen u n a reshydaccioacuten s imi lar y categoriacuteas iguales ( como in fraestructura de segur idad f lujo seguro de personas y f lujo seguro de b ienes ) S i n embargo e l A c u e r d o de F r o n t e r a Intel igente canadiense destaca en ciertos aspecshytos E n p r i m e r lugar t iene 3 0 puntos e n comparacioacuten c o n los 2 2 de l a Asociacioacuten Fronter i za mex i cana E n el capiacutetulo a d i c i o n a l de l A c u e r d o C o m p a r t i r informacioacuten y coordinarse para el c u m p l i m i e n t o de estos obshyjet ivos Canadaacute y Estados U n i d o s fijan c o m o m e t a integrar y c o o r d i n a r iniciativas de actividades de in te l igenc ia v ig i lanc ia de l a ley l u c h a c o n t r a e l t error i smo y las de los equipos integrados f ronter izo y mariacutetimo para l a observacioacuten de l a ley (Canadaacute D F A I T Declaracioacuten de F r o n t e r a Intel igente Canadaacute-Estados U n i d o s P l a n de Acc ioacuten para l a Creacioacuten de u n a F r o n t e r a Segura e Intel igente 2 0 0 5 ) L a Asociacioacuten Estados Unidos-Meacutexico n o tieshyne u n capiacutetulo similar

E l A c u e r d o maacutes completo y avanzado refleja u n a larga historia de coshyoperacioacuten y consulta bi lateral sobre asuntos fronterizos asiacute como altos niveshyles de conf ianza y capacidad inst i tuc ional L a d i ferenc ia clave entre los dos acuerdos fronterizos es lo que e l experto en inmigracioacuten de Estados U n i d o s Demetr ios Papademetr i ou t ipi f ica c o m o intens idad Estamos r e q u i r i e n shydo diferentes niveles de intens idad a l a parte canadiense y a la mex icana [ C o n Meacutexico ] los 2 2 puntos tratan sobre tipos n o def inidos de respuestas inmensurables C o n Canadaacute hay que alcanzar u n acuerdo cada seis meses E l canadiense estaacute maacutes or ientado hac ia e l progreso maacutes or ientado hac ia l a accioacuten E l m e x i c a n o estaacute or ientado a aspiraciones (entrevista Washington D C nov iembre de 2 0 0 2 )

E n segundo lugar los puntos d e l A c u e r d o son maacutes especiacuteficos y detashyl lados que los de l a Asociacioacuten P o r e j emplo se observa que bajo e l r u b r o F l u j o seguro de personas e l A c u e r d o a p r e m i a a los gobiernos a desashyr r o l l a r c on juntamente [] ident i f i cadores biomeacutetricos comunes p a r a l a documentac ioacuten mientras que l a Asociacioacuten presenta u n a terminologiacutea vaga y deacutebil establecer u n m e c a n i s m o c o n j u n t o de in te r cambio de in for shymacioacuten sobre los pasajeros (Meyers 2 0 0 3 9 ) Pese a esto debemos desshytacar que l a Asociacioacuten es maacutes expliacutecita que los ins trumentos fronter izos establecidos entre estos mismos paiacuteses e n los antildeos o c h e n t a y los noventa E n este sent ido representa u n paso adelante i m p o r t a n t e para inst i tuc io shyna l i zar l a cooperac ioacuten f ronter i za de f o r m a c o t i d i a n a y regular (Hris toulas 2 0 0 3 3 3 )

E n m u c h o s sentidos e l P l a n de Acc ioacuten entre Canadaacute y Estados U n i d o s si b i e n at iende a u n a serie de temas que habiacutean ven ido p r e o c u p a n d o a ambos paiacuteses teniacutean mayor p r i o r i d a d para e l p r imero P o r ejemplo en las


medidas disentildeadas para asegurar e l flujo de personas de c o n f o r m i d a d c o n los teacuterminos de l A c u e r d o de F r o n t e r a C o m p a r t i d a de 1995 los dos paiacuteses mdash c o m o queda demostrado e n e l capiacutetulo a n t e r i o r mdash discutiacutean e n to rno de las diferencias tanto e n sus regulaciones de visado c o m o en la f o r m a de gestionar las solicitudes de refugio med iante las disposiciones relativas a l tercer paiacutes seguro E l P l a n de Acc ioacuten de F r o n t e r a Intel igente aceleroacute e l progreso de estas medidas Asiacute para d i c i embre de 2002 e l DFAIT informoacute que los dos paiacuteses teniacutean poliacuteticas de visado comunes para 144 paiacuteses y que habiacutean accedido a consultarse f o rma lme nt e durante e l proceso de revi shysioacuten de u n tercer paiacutes para propoacutesitos de imposicioacuten o exencioacuten de visashyd o (2002 4) Ademaacutes firmaron u n A c u e r d o de Tercer Paiacutes Seguro para atender solicitudes de asilo efectuadas en puertas de entrada de fronteras terrestres Otros e lementos de d i c h o p l a n c o m o l a ceacutedula de residente p e r m a n e n t e resultaron nuevos e n e l aacutembito de las inquietudes fronterizas entre Canadaacute y Estados U n i d o s P e r o l a l l a m a d a Ceacutedula de H o j a de A r c e ya f o rmaba parte de la agenda de Canadaacute pues se habiacutea propuesto c o m o parte de l a nueva L e y de Inmigracioacuten de 2001 N o obstante pese a que d i c h a ceacutedula se cons ideraba i n i c i a l m e n t e c o m o u n documento de segushyr i d a d que ofreceriacutea u n a identificacioacuten maacutes senci l la para las compantildeiacuteas de transporte y u n r e c o n o c i m i e n t o de los derechos asociados c o n e l estado de residente p e r m a n e n t e (Canadaacute C I C 2001 c itado p o r A b u - L a b a n y G a b r i e l 2002 85) despueacutes de los ataques d e l 11 de septiembre fue i n c l u i shyd a c omo u n o de los e lementos d e l extenso P l a n Ant i t e r ror i s ta d e l gob ie rno (ibid)

Hasta cierto punto cada acuerdo muestra las inquietudes prevalecientes e n Estados U n i d o s c o n respecto a sus dos fronteras terrestres P o r e jemplo hay elementos en e l de Estados U n i d o s y Meacutexico que reflejan la certeza de los estadounidenses de que esta f rontera estaacute c r imina l i zada E l Washington Post citoacute asiacute a l entonces consejero de Segur idad N a c i o n a l T o m Ridge pese a que e l acuerdo c on Canadaacute es u n b u e n p u n t o de part ida [] Estados U n i d o s t i enen preocupac iones c o n respecto a Meacutexico que deben ser atenshydidas inc luyendo l a reduccioacuten d e l flujo de inmigrantes ilegales y la contenshycioacuten d e l traacutefico de drogas (Mi l l e r 2002 1) L a c r i m i n a l i d a d se m e n c i o n a o n n n n t r 1 1 o r i i f ^ - r r r ^ r r y ~ iacute i ^ i n o r t p f (plusmn lo H i o n o c i n n rnOtYJpraquooxct~ rfgt

C i l V I p IXX JL LV7 X X VXGX Liv 1 VJLVy ^V7X11V7 j J U l U V Xltpound VXJLO JLtXOXKJplusmnX V i V_ V VV J 1 L i CA Vs iacute X X VA w u t

extranjeros e n e l p u n t o 21 C o m b a t e al f raude y el p u n t o 22 Combate a l c ontrabando (Estados U n i d o s Depar tamento de Estado Comisioacuten B i n a c i o n a l Estados Unidos-Meacutexico 2005) E l p l a n Canadaacute-Estados U n i d o s p o r otra parte n o inc luye n i n g u n o de estos tres puntos y soacutelo hace re ferenshyc ia a los relacionados c o n l a l u c h a con junta contra e l terror ismo (Canadaacute DFAIT Declaracioacuten de F r o n t e r a Intel igente Canadaacute-Estados U n i d o s P l a n de Accioacuten para l a Creacioacuten de u n a F r o n t e r a Segura e Intel igente 2005)

572 C H R I S T I N A G A B R I E L J I M E N A J I M Eacute N E Z Y L A U R A M A C D O N A L D FI XLVI-3

E n contraste el terror ismo n o se m e n c i o n a de m a n e r a expliacutecita en el p l a n Estados Unidos-Meacutexico 6

L a p r i n c i p a l preocupacioacuten re lac i onada c o n la inmigracioacuten y e l traacutefico de drogas a lo largo de l a f rontera entre Estados U n i d o s y Meacutexico estaacute or i entada a d i fer i r los acuerdos P o r e jemplo e n el aacuterea de F lu jo segushyro de personas de l acuerdo entre Canadaacute y Estados U n i d o s los puntos sugieren u n desplazamiento hac ia l a compatibilizacioacuten de los cr iterios de inmigracioacuten mientras que e n e l de Meacutexico se acentuacutea la atencioacuten de los prob lemas asociados al traacutefico de personas E n lo relativo al F lu jo seguro de bienes la meta d e l acuerdo Canadaacute-Estados U n i d o s es e l desarrol lo de u n ambic ioso sistema de liberacioacuten previa adelantado a las fronteras mientras en e l de Meacutexico e l objetivo es s implemente c ont inuar desarroshyl l a n d o mecanismos para f omentar e l i n t e r c a m b i o de informacioacuten y tecnoshylogiacutea P o r uacuteltimo en e l aacuterea de Infraestructura de segur idad e l eacutenfasis en el canadiense estaacute en l a mejoriacutea de l a infraestructura existente y e l desashyr r o l l o de sistemas de transporte intel igentes y en e l mex i cano e l peso cae e n l a identificacioacuten de proyectos de in fraestructura pr ior i tar ios para evitar congest ionamientos

Ademaacutes las diferencias entre los acuerdos las e jempl i f i can tambieacuten algunos de los programas clave inc lu idos en los planes de fronteras i n t e l i shygentes para satisfacer las necesidades de cruce de f o r m a segura y s in d i f i c u l shytad de carga legal y de bajo riesgo viajeros y negocios p o r l a frontera P o r e jemplo e n e l acuerdo Canadaacute-Estados U n i d o s hay programas especiacuteficos c o m o la inic iat iva Enfoque de contenedores e n traacutensito para enviacuteos de carga e l p r o g r a m a C o m e r c i o raacutepido y seguro (FAST) para negocios previashymente aprobados y e l p r o g r a m a N E X U S para visitantes de bajo riesgo apro shybados de antemano Todas estas medidas parecen ser m u c h o maacutes avanzadas que sus contrapartes en e l acuerdo Estados Unidos-Meacutexico E l p r o g r a m a FAST fue disentildeado para registrar y aprobar de antemano importac iones de bajo riesgo transportes de carga y sus conductores antes de que l l eguen a l a f rontera e n contraste e l acuerdo entre Estados Unidos-Meacutexico incluye u n p l a n para atender e l cruce de carga pero auacuten n o se ha puesto e n praacutectica Seguacuten e l comis ionado de A d u a n a s de Estados U n i d o s Rober t Bonner este p r o g r a m a seraacute s imi lar a l a in ic iat iva FAST que existe en l a f rontera norte c o n Canadaacute pero dadas las di ferencias e n e l ambiente fronter izo espero que e l p r o g r a m a FAST para la f rontera c o n Meacutexico sea u n m o d e l o de las mejores praacutecticas posibles en cuanto a segur idad (Bonner 2003 8)

6 N o obstante el plan no alude a medida de proteccioacuten alguna (contra supuestos ataques terroristas) n i para garantizar una infraestructura segura n i dentro de la categoriacutea Flujo seshyguro de personas para compartir informacioacuten sobre los pasajeros o efectuar el tamizado de visitantes de terceros paiacuteses


Los acuerdos muestran pues las diferencias en las relaciones fronteshyrizas entre Canadaacute y Estados U n i d o s y entre Meacutexico y Estados U n i d o s asiacute c o m o e n cuanto a la capacidad inst i tuc iona l de cada u n o de los paiacuteses P o r e jemplo e l solo hecho de que el p l a n Estados Unidos-Meacutexico contenga u n p u n t o sobre mecanismos de f inanc iamiento conjunto para desarrollar in f ra shyestructura e n Meacutexico y que el convenio Canadaacute-Estados U n i d o s carezca de este punto evidencia los diferentes niveles de desarrol lo E n consecuencia e l acuerdo entre Canadaacute y Estados U n i d o s m u c h o maacutes claro y detallado refleshyj a u n alto grado de conf ianza reciacuteproca E l acuerdo entre Estados U n i d o s y Meacutexico es e n cierta forma deacutebil T i e n e laacutenguidas declaraciones de b u e n a v o l u n t a d de ambas partes p o r moverse hac ia e l m o d e l o d e l acuerdo Estados Unidos-Canadaacute sin muchos compromisos concretos n i detalles de u n marco ins t i tuc iona l claro

C O N C L U S I Oacute N

C o m o hemos visto b u e n a parte de la l i teratura sobre e l proceso contemposhyraacuteneo de globalizacioacuten se h a enfocado e n la evaluacioacuten de l a convergencia de las poliacuteticas entre los estados tanto en lo general c o m o dentro de u n a regioacuten D i c h a l i teratura atiende a l a convergenc ia en las poliacuteticas e conoacute shymicas lo que expl i ca l a desviacioacuten hac ia los asuntos de esta iacutendole Desde e l 11 de septiembre s in embargo las presiones sobre l a seguridad se h a n mezc lado c o n los asuntos econoacutemicos y se h a n sobrepuesto a ellos Se estaacute ex ig iendo cada vez maacutes a los estados que adopten medidas de seguridad disentildeadas para satisfacer las demandas de Estados U n i d o s en l a guerra contra e l terror ismo y para mantener o e x p a n d i r sus lazos econoacutemicos c o n esta nacioacuten E n este artiacuteculo hemos e x a m i n a d o los A c u e r d o s de Fronteras Inteligentes alcanzados p o r separado entre Estados U n i d o s y sus dos socios c o m o u n e jemplo de esta nueva dinaacutemica

C o m o hemos d i cho aunque parecen m u y similares e l proceso de estos acuerdos y su contenido n o apoyan las noc iones simplistas de u n a convershygenc ia (ya sea eacutesta considerada ascendente o descendente) hac ia u n resultado uacutenico Son p o r e l contrar io resultado de u n a serie muy comple ja de negociaciones entre Estados U n i d o s y sus dos socios C o m o vimos las presiones p o r l a convergencia estaacuten mediadas p o r instituciones d iscrepanshytes poliacuteticas y patrones de interaccioacuten que prevalecen e n las demarcac io shynes nor te y sur de Estados U n i d o s L o s resultados son p o r ende mixtos y contradictor ios L u e g o d e l 11 de sept iembre Canadaacute y Meacutexico pres ionashyr o n p a r a alcanzar acuerdos de fronteras intel igentes c o n Estados U n i d o s i n c r e m e n t a r l a cooperacioacuten sobre c o n t r o l f ronter izo y mejorar e l flujo d e l

574 C H R I S T I N A G A B R I E L J I M E N A J I M Eacute N E Z Y L A U R A M A C D O N A L D FJ X L V I - 3

traacutefico S in embargo e l conten ido real de los dos acuerdos di f iere sustan-cialmente Ademaacutes pese a que estos acuerdos parec ieran desear u n mayor uso de las soluciones de alta tecnologiacutea y las medidas de liberacioacuten previa a la vez que u n a reduccioacuten de los controles de m a n o d u r a en l a f rontera fiacutesica hemos observado u n inc remento en las asignaciones presupuestarias para e l contro l de las fronteras C o m o resultado las aspiraciones de los dos socios perifeacutericos de desasegurar sus fronteras c on Estados U n i d o s parecen estar muy lejos de conseguirse Ademaacutes e l deseo de Meacutexico de ser tratado como u n socio nor teamer i cano igua l parece cada vez maacutes remoto

E n consecuencia l a imagen que surge de la integracioacuten norteamer ica shyn a es maacutes c ompl i cada que l a suger ida p o r los criterios mdashmaacutes s impl is tasmdash de la teoriacutea de l a convergencia Hino josa -Ojeda y M c C l e e r y a f i rman que la integracioacuten nor teamer i cana se caracteriza p o r u n proceso de desarrol lo desigual d i r ig ido p o r la dinaacutemica de causalidad acumulat iva Pese a que su perspectiva estaacute basada en la l i teratura econoacutemica y destaca los factoshyres que i m p i d e n la convergencia de la economiacutea y los estaacutendares de v ida mexicanos c on los canadienses y estadounidenses se apl i ca perfectamente a otras aacutereas de l a poliacutetica D e hecho e l subdesarrol lo relativo de Meacutexico y las presiones que eacuteste trae consigo presentes en el f lujo migrator io hac ia l a economiacutea estadounidense asiacute c o m o la h is tor ia de hosti l idades conflictos y malentendidos c o n Estados U n i d o s (y falta de contacto c o n Canadaacute) ameshynazan i m p e d i r que los mexicanos sean tratados como iguales en el contexto norteamericano cuyo espacio poliacutetico producto de procesos de integrashycioacuten es p o r ende maacutes procl ive a l a diversidad la asimetriacutea y l a heterogenei shydad que lo que sugiere l a mayoriacutea de los modelos de convergencia

Traduccioacuten de CARLOS P l M E N T E L CHEJAIBAR

R E F E R E N C I A S

A b u - L a b a n Y a s m e e n y C h r i s t i n a G a b r i e l (2002) SellingDiversity Immigration Multiculturalism Employment Equity and Globalization Pe terborough Broadview

Andreas Peter (2000a) Border Gantes Policing the US-Mexico Divide Ithaca C o r n e l l Univers i ty Press

(2000b) The Smuggl ing Game Symbolic Politics and Strategic Interaction across the US -Mexico Border trabajo presentado en la reunioacuten anual de la Asociacioacuten de Estudios Internacionales Los Angeles

(2003) A Tale o f Two Borders T h e US-Canadaacute a n d U S -Mex i co L i n e s after 9-11 Peter A n d r e a s y T h o m a s J Biersteker (eds) The


Rebordering of North America Integration and Exclusion in a New Security Contex N u e v a York Londres Rout ledge

y T i m o t h y Snyder (eds) (2000) The Wall around the West State Borders and Immigration Controls in North America and Europe L a n h a m M d R o w m a n amp Li t t le f i e ld

Asamblea de Ameacuterica de l N o r t e (2003) North America Secure and Efficient Borders Monterrey Meacutexico 21-22 de sept iembre uacuteltimo acceso en http wwwconse jomexicano org downloadphpid=6065291221 e l 16 de d i c i embre de 2005

B a n t i n g K e i t h George H o b e r g y R i c h a r d S i m e o n (eds) (1997) Degrees of Freedom Canada and the US in a Changing World M o n t r e a l M c G i l l -Queen s Univers i ty Press

B o n n e r R o b e r t (2003) Keynote Address at Safe a n d Security i n N o r t h A m e r i c a Trade Conference C e n t r o de Estudios Internacionales y Estrateacutegicos

Boychuk G e r a r d (2001) A la reacutemorque de l O C D E Seacutecuriteacute d u revenue et valor isat ion d u travail au Canadaacute et aux Etats -Unis Lien social et Politiques-KIAC nuacutem 45 ( o tontildeo )

Canadaacute Ciudadanizacioacuten e Inmigacioacuten de Canadaacute (CIC) (2000) A c u e r d o Canadaacute-Estados U n i d o s sobre Nues t ra F r o n t e r a C o m p a r t i d a actual i shyzacioacuten

(CIC) (2001) C o m u n i c a d o declaracioacuten d e l t ema Canadaacute-Estados U n i d o s sobre pr ior idades de segur idad comunes 3 de d ic iembre

Depar tamento de Asuntos Exter iores y C o m e r c i o Internac ional (DEALT) (2000a) Reporte del Foro de la CUSP Ottawa

(DEALT) (2000b) C r e a t i n g Tomorrow s B o r d e r Together Ottawa h t tp wwwcanad ianembassy org border cusp -en asp

(DFAIT) (2002) G o v e r n o r R idge a n d Deputy P r i m e M i n i s t e r M a n l e y Issue One-Year Status R e p o r t o n the Smart B o r d e r A c t i o n P l a n Ottawa wwwdefait -macci gc ca can-ammenu-enasp

(DFAIT) (2003) B o r d e r B a c k g r o u n d e r Canada s Act ions against T e r r o r i s m since September 11 h t tp wwwd fa i t -maec i gc ca ant i -terror ismCanadaact ions -en asp

(DFAIT) (2005) Declaracioacuten de F r o n t e r a Intel igente Canadaacute-Estashydos U n i d o s P l a n de Accioacuten para l a Creacioacuten de u n a Frontera Segura e Intel igente h t tp wwwd fa i t -maec i g c ca ant i - t e r ror i smac t i onp lan -enasp

Par lamento (2001) Reporte d e l Subcomiteacute de C o m e r c i o Intershyn a c i o n a l Disputas Comerc ia les e Inversioacuten Towards a Secure and Trade Efficient Border Ottawa Supply a n d Services


Clarkson Stephen (2003) T h e V i e w f r o m the At t i c Toward a G a t e d C o n t i n e n t a l C o m m u n i t y en Peter Andreas y T h o m a s J Biersteker (eds) The Rebordering of North America N u e v a Y o r k L o n d r e s Routledge

Coalicioacuten para las Fronteras Seguras y Eficientes a l C o m e r c i o (2001) Canadaacute y Estados U n i d o s firman Declaracioacuten de F r o n t e r a Intel igente accesible en h t t p w w w c m e m e c c a c o a l i t i o n d o c u m e n t s r e l e a s e -D e c l 2 _ l h t m l

C o h e n T o m (2001) Emba jador de Estados U n i d o s Deta l la e l P l a n Transparente para l a Segur idad de Norteameacuterica Associated Press 6 de octubre

C o h n T h e o d o r e (2000) G loba l i za t i on a n d Cross-border Peop le Movements T h e Case o f Recent Revisions i n U S I m m i g r a t i o n Leg is la t ion en Stephen M c B r i d e y J o h n W i s e m a n (eds) Globalization and Its Discontents H o u n d m i l l s Bas ings toke Nueva York M a c m i l l a n a n d St Mar t in s Press

Cooper A n d r e w y Athanasios Hris toulas (2003) Re la t ing to the Power fu l O n e Security a n d Eff ic iency at the Borders trabajo presentado e n e l Centro Weatherhead para Asuntos Intenacionales C a m b r i d g e M a

D e P a l m a A n t h o n y (2001) Here A Biography of the New American Continent Nueva York Publ i cAf fa irs

Domiacutenguez Jo rge y Rafael Fernaacutendez de Castro (2001) Between Partnership and Conflict The US and Meacutexico N u e v a York Rout ledge

Esp ing -Anderson Gosta (ed) (1996) Welfare States in Transition National Adaptations in Global Economies L o n d r e s Sage

Estados U n i d o s Depar tamento de Estado (2001) C o m u n i c a d o de p r e n shysa conjunto entre e l secretario de Relaciones Exter iores de Meacutexico Castantildeeda y e l secretario Powe l l sobre las relaciones Estados U n i d o s -Meacutexico W a s h i n g t o n D C

Depar tamento de Estado (2005) Comisioacuten B i n a c i o n a l Estados Unidos-Meacutexico h t t p w w w s t a t e g o v p w h a c i m x c l 0 7 8 7 h t m

Depar tamento de Just i c ia (2000) Reporte semianual al Congreso h t t p w w w u s d o j g o v o i g s e m i a n n u a l 0 9 0 0 i n s p e c t h t m

O f i c i n a d e l Secretario de Prensa (2002) U n i t e d States-Canadian P r o g r a m D e s i g n e d to Improve Cross B o r d e r Security h t t p b u l k t r a n s - p o r t e r c o m a r t r a n s p o r t a t i o n _ u s c a n a d i a n _ p r o g r a m _ d e s i g n e d

(2001) Segunda Directiva Presidencial de Seguridad Nacional ht tp wwwhitehouse gov news re leases 2001 10 20011030-2 html

Gabr i e l C h r i s t i n a y L a u r a M a c d o n a l d (2004) O f Borders a n d Business C a n a d i a n Corpora te Proposals for N o r t h A m e r i c a n Deep Integrat ion Studies in Political Economy n u m 74 ( o t o ntilde o ) pp 79-100


G r a h a m Lawrence S y joseacute L u i s Meacutendez (1999) Los regiacutemenes aduanales en la f rontera Meacutexico-Estados U n i d o s efectos nacionales y transnacioshynales Foro Internacional vo l 39 nuacutem 4 pp 545-587

Granatste in J (1989) How Britains Weakness Forced Canada into the Arms of the United Status Toronto University o f Toronto Press

Greenspon E d w a r d (2001) C o m m e n t Se iz ing the Day o n Canada-US B o r d e r Flows Globe and Mail 15 de nov iembre A 2 3

Hay C o l i n (2000) C o n t e m p o r a r y Capi ta l i sm G l o b a l i z a t i o n Regional iza-t ion a n d the Persistence o f N a t i o n a l V a r i a t i o n Review of International Studies vo l 26 n u m 4 pp 509-531

Hino josa -Ojeda Rauacutel y Rober t K M c C l e e r y (2002) N A F T A as M e t a p h o r T h e Search for R e g i o n a l a n d G l o b a l Lessons for the U S en E d w a r d Chambers y Peter S m i t h (eds) NAFTA in the New Millennium L a J o l l a E d m o n t o n C e n t r o de Estudios Estados Unidos-Meacutexico mdash University o f A l b e r t a Press

Hristoulas Athanasios (2003) T r a d i n g Places C a n a d a M e x i c o a n d N o r t h A m e r i c a n Security e n Peter Andreas y T h o m a s J Biersteker (eds) The Rebordering of North America Integration and Exclusion in a New Security Context N u e v a Y o r k L o n d r e s Rout ledge

Inglehart R o n a l d N e i l Nevitte y M i g u e l Basantildeez (1996) The North American Trajectory Cultural Economic and Political Ties among US Canada and Mexico N u e v a York A l d i n e de Gruyter

J e n s o n J a n e (2002) Converg ing D iverg ing or Shifting G loba l i za t i on a n d Social Po l i cy Redes ign trabajo presentado e n Globalizacioacuten autoshyr i d a d y poliacutetica social mesa r e d o n d a pat roc inada p o r l a Divisioacuten de Investigacioacuten A p l i c a d a d e l Departamento de Desarro l l o de Recursos H u m a n o s d e l Canadaacute Ottawa (2 de mayo)

Kitschelt H e r b e r t Peter L a n g e Gary Marks y J o h n D Stephens (1999) Convergence a n d Divergence i n A d v a n c e d Capital ist Democracies en H e r b e r t Kitschelt Peter L a n g e Gary M a r k s y J o h n D Stephens (eds) Continuity and Change in Contemporary Capitalism Cambr idge C a m b r i d g e Univers i ty Press

Kramer P a u l (2002) E m p i r e s Except ions a n d Anglo -Saxons Race a n d Ru le between the B r i t i s h a n d Estados U n i d o s E m p i r e s 1880-1910 Journal of American History n u m 88 (marzo) pp 1315-1353

L i Peter (2003) Destination Canada Immigration Debates and Issues Toronto O x f o r d

Mace G o r d o n y J e a n - P h i l i p p e Theacuterien (eds) (1996) Foreign Policy and Regionalism in the Americas Bou lder L y n n e R ienner

McCarthy Shawn y C a m p b e l l C l a r k (2001) C a n a d a W i l l M a k e Its O w n Laws P M Vows Globe and Mail 20 de sept iembre A l

5 7 8 C H R I S T I N A G A B R I E L J I M E N A J I M E N E Z Y L A U R A M A C D O N A L D FI X L V I - 3

M e x i c o Secretaria de Relaciones Exter iores D i r e c t i o n para Asuntos Fronter izos ( 2 0 0 1 ) Mecanismos de enlace f ronter izo M e x i c o

Meyers Deborah ( 2 0 0 0 ) Border Management at the M i l l e n n i u m The American Review of Canadian Studies vol 3 0 n u m 2 (verano) pp 2 5 5 - 2 6 8

( 2 0 0 3 ) Does Smarter L e a d to Safer A n Assessment o f the B o r d e r Accords w i th C a n a d a a n d M e x i c o Migration Policy Institute Insight n u m 2 j u n i o

M i l l e r B i l l ( 2 0 0 2 ) I n M e x i c o R idge to Discuss B o r d e r Washington Post 1 deg de marzo

N e vins J ( 2 0 0 2 ) Operation Gatekeeper The Rise of the Illegal Alien and the Making of the US-Mexico Boundary N u e v a York Rout ledge

O h m a e K e n i c h i ( 1 9 9 5 ) The End of the Nation State The Rise of Regional Economies N u e v a York Free Press

O x f o r d Analyt i c a ( 2 0 0 1 ) MexicoUnited States Closer Cooperation reporte O x f o r d Ana ly t i ca L t d

Papademetr i ou Demetr ios y D e b o r a h Meyers ( 2 0 0 1 ) Caught in the Middle Border Communities in an Era of Globalization W a s h i n g t o n F u n d a c i o n Carneg ie para l a Paz Internac iona l

Pastor R o b e r t ( 2 0 0 1 ) Toward a North American Community Lessons from the Old World for the New Wash ington Ins t i tu to para la E c o n o m i a Internac iona l

( 2 0 0 4 ) N o r t h Amer i ca s Second Decade Foreign Affairs ( e n e r o f e b r e r o ) p p 1 2 4 - 1 3 5

Pierson P a u l ( 1 9 9 4 ) Dismantling the Welfare State Reagan Thatcher and the Politics of Retrenchment O x f o r d O x f o r d Univers i ty Press

Pol icy Research Initiative ( 2 0 0 1 ) Horizons vo l 4 n u m 4 (septiembre) Roussel Steacutephane ( 2 0 0 2 ) L e C a n a d a et le peacuterimegravetre de seacutecuriteacute n o r d -

ameacutericain seacutecuriteacute souveraineteacute o u prospeacuteriteacute Policy Options (abri l ) pp 1 5 - 2 2

Rozenta l Andreacutes ( 2 0 0 2 ) Integrat ing N o r t h A m e r i c a A M e x i c a n Perspective e n Peter H a k i m y Rober t E L i t a n (eds) The Future of North American Integration Beyond NAFTA W a s h i n g t o n B r o o k i n g s Inst i tut ion Press

Sands C h r i s t o p h e r ( 2 0 0 2 ) F a d i n g Power o r R i s i n g Power 1 1 September a n d Lessons f r o m the Sect ion 1 1 0 E x p e r i e n c e e n N o r m a n H i l l m e r y M a u r e e n A p p e l M o l o t (eds) Canada among Nations 2002 A Fading Power T o r o n t o O x f o r d

Serrano M o n i c a ( 2 0 0 3 ) B o r d e r i n g o n the Impossible U S -Mex i co Security Relat ions after 9 - 1 1 en Peter A n d r e a s y T h o m a s J Biersteker (eds) The Rebordenng of North America Integration and Exclusion in a New Security Context N u e v a Y o r k L o n d r e s Rout ledge


S m i t h James (2001) M e x i c o Seeks Shared B o r d e r Security P l a n Los Angeles Times 19 de nov iembre

Stasiulis Daiva y R a d h a J h a p p a n (1995) T h e Fracticious Pol it ics o f a Settier Society C a n a d a e n Daiva Stasiulis y N i r a Yuval Davis (eds) Unsettling Settler Societies Articulations of Gender Race Ethnicity and Class L o n d r e s Sage

Stephens J o h n D Evelyne H u b e r Stephens y L e o n a r d Ray (1999) T h e Welfare State i n H a r d T imes e n H e r b e r t Kitschelt Peter L a n g e Gary Marks y j o h n D Stephens (eds) Continuity and Change in Contemporary Capitalism C a m b r i d g e C a m b r i d g e Univers i ty Press

Sykes Robert B r u n o P a l i e r y Paul ine M P r i o r (eds) (2001) Globalization and European Welfare States Challenges and Change Basingstoke Palgrave

T h o m p s o n J o h n y S tephen R a n d a l l (2002) Canada and the United States-Ambivalent Allies M o n t r e a l K i n g s t o n M c G i l l - Q u e e n s

Vargas Ros io Remedios G o m e z A r n a u y J u l i a n Castro R e a (coords) (2001) Las relaciones de Mexico con Estados Unidos y Canada una mirada al nuevo milenio M e x i c o U n i v e r s i d a d N a c i o n a l A u t o n o m a de M e x i c o

W a d d e l l C h r i s t o p h e r (2003) Eras ing the L i n e R e b u i l d i n g E c o n o m i c a n d Trade Relat ions after 11 September en D a v i d C a r m e n t F e n Os ier H a m p s o n y N o r m a n H i l l m e r (eds) Coping with the American Colossus T o r o n t o N u e v a York O x f o r d Univers i ty Press


Cas i enseguida de l 1 1 de septiembre Estados U n i d o s comenzoacute a a l u d i r a u n periacutemetro de seguridad en torno a toda Norteameacuterica Por e jemplo l a Segunda Direct iva Pres idencia l de Segur idad N a c i o n a l de Bush para c o m shybatir e l terror ismo emit ida en octubre de 2 0 0 1 o r d e n a al secretario de Estado a l secretario de l Tesoro y al p r o c u r a d o r general in i c iar negociacioshynes c o n Canadaacute y Meacutexico para garantizar l a mayor compat ib i l idad posible en poliacuteticas de inmigracioacuten aduanas y visado (Estados U n i d o s Segunda Direct iva Pres idenc ia l de Segur idad N a c i o n a l 2 0 0 1 ) Coincidioacute c o n esta direct iva e l entonces embajador e n Canadaacute P a u l C e l l u c c i qu ien abogoacute p o r u n periacutemetro que intensif icara u n a serie de medidas de seguridad en todos los puntos fronterizos externos y asiacute se fort i f i caran las fronteras P o r e jemshyp lo e n u n a entrevista c on T o m Coheacuten de Associated Press e l 6 de octubre de 2 0 0 1 C e l l u c c i se refirioacute a la idea d e l periacutemetro en teacuterminos de algo que n o deja lugar a dudas [] Pre fer imos invert i r ese d inero en el periacutemetro [ ] L a alternativa seriacutea ex ig ir que se reforzara l a f rontera entre Estados U n i d o s y Canadaacute A u n q u e lo que u n periacutemetro de seguridad signif ica n o se def ine c o n precisioacuten e l concepto c laramente i m p l i c a presiones para l a convergenc ia en el c ontro l f ronter izo l a inmigracioacuten y las poliacuteticas de segushyr i d a d e n Canadaacute y Meacutexico y c o n f o r m i d a d e n a lguna m e d i d a con las d e m a n shydas estadounidenses e n todas estas aacutereas E r a l a f rontera c o n Meacutexico la que histoacutericamente provocaba a larma e n Estados U n i d o s pero desde e l 1 1 de sept iembre tanto los responsables de l a planeacioacuten y establecimiento de las poliacuteticas c o m o l a opinioacuten puacuteblica de este paiacutes ven la f rontera c on Canadaacute mdash c o n s i d e r a d a porosa mdash como impor tante fuente de preocupacioacuten E l presidente George B u s h h a dest inado miles de mi l l ones de doacutelares a l reforshyzamiento de la f rontera norte de Estados U n i d o s desde el 1 1 de septiemshybre D e l a m i s m a forma Canadaacute y Meacutexico los dos estados perifeacutericos h a n intentado obtener ventaja de los intereses de segur idad estadounidenses para dejar atraacutes los sistemas basados e n fronteras territoriales que i m p i d e n e l f lujo de bienes y personas a favor de sistemas de administracioacuten de riesshygos que comuacutenmente i n v o l u c r a n procesos de liberacioacuten previa de bienes y viajeros Los l lamados Acuerdos de Fronteras Inteligentes adoptados entre Canadaacute y Estados U n i d o s y entre eacuteste y Meacutexico abarcan u n ampl i o rango de poliacuteticas disentildeadas para garantizar l a segur idad estadounidense al t i empo que aseguran la c o n t i n u i d a d de los flujos econoacutemicos

Pese a estas aparentes tendencias hac ia l a convergenc ia entre las dos fronteras altamente dispares de Estados U n i d o s e n este artiacuteculo p r o p o n e shymos que las versiones de l a teoriacutea de l a convergenc ia que comuacutenmente se usan n o l o g r a n capturar l a especi f i c idad histoacuterica de las relaciones entre Canadaacute y Estados U n i d o s y entre este paiacutes y Meacutexico n i l a f o r m a e n que son refractadas las presiones provocadas p o r l a convergenc ia a traveacutes de inst i tu-


























































































































































































































HACIALAS FRONTERAS INTELIGENTES NORTEAMERICANAS...

Documents

Transcript of HACIALAS FRONTERAS INTELIGENTES NORTEAMERICANAS...