Nomos

Herausgeber:

Prof. Dr. Michael Brzoska

Dr. Volker Franke

Prof. Dr. Heiner Hänggi

Heinz-Dieter Jopp

Andreas Prüfert

Dr. Patricia Schneider

Themenschwerpunkt: Regulierung von privaten Sicherheits- und Militärfirmen / Regulation of private security and military companiesNew Dog, Old Trick: An overview of the contemporary regulation of private security and military contractors Hans Born and Anne-Marie Buzatu

Rules and Responsibilities of Employees of Private Military Companies under International Humanitarian LawAndreas Schüller

Private Military and Security Companies, the European Union, and Regulation as a Tool for Efficiency Alyson J.K. Bailes

Ansätze zur Exportkontrolle von Sicherheitsdienstleistungen und sicherheitsrelevantem Wissen – Südafrika und Israel im VergleichDaniel R. Kramer

When nobody guards the guards: The quest to regulate private security companies in AfghanistanStephen Brooking and Susanne Schmeidl

Die Selbstregulierung privater Sicherheits- und Militärfirmen als Instrument der Marktbeeinflussung Andrea Schneiker

Weitere Beiträge von ...

Heather Gilmartin, Rolf Mützenich, Sven Chojnacki und Gre-gor Reisch, Maurice Herchenbach, Egon Bahr

2008

26. Jahrgang

ISSN 0175-274X4

Sicherheit und FriedenSecurity and PeaceS F

SuF_04_08_Titel_U1-U4.indd 1 12.11.2008 12:13:49

S+F (26. Jg.) 4/2008 | �

Editorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii

thEmEnSchwErpunkt rEGuliErunG Von priVatEn SichErhEitS- und militÄrFirmEn / rEGulation oF priVatE militarY and SEcuritY companiES

New Dog, Old Trick: An overview of the contemporary regulation of private security and military contractors hans Born and anne-marie Buzatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

Rules and Responsibilities of Employees of Private Military Companies under �nternational Humanitarian Lawandreas Schüller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

Private Military and Security Companies, the European Union, and Regulation as a Tool for Efficiency alyson J.k. Bailes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

Ansätze zur Exportkontrolle von Sicherheitsdienstleistungen und sicherheitsrelevantem Wissen – Südafrika und �srael im Vergleichdaniel r. kramer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

When nobody guards the guards: The quest to regulate private security companies in AfghanistanStephen Brooking and Susanne Schmeidl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208

Die Selbstregulierung privater Sicherheits- und Militärfirmen als �nstrument der Marktbeeinflussung andrea Schneiker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

BEitrÄGE auS SichErhEitSpolitik und FriEdEnSForSchunG

The Malacca Straits as Catalyst for Multilateral Security Cooperationheather Gilmartin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

Modelle Massenvernichtungswaffenfreier Zonen im Nahen und Mittleren Osten und am Persischen Golfrolf mützenich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

pErSpEctiVES on warCollecting, Comparing and Disaggregating Data on Violent Conflicts Sven chojnacki and Gregor reisch. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

dokumEntation�nternational Convention against the Recruitment, Use, Financing and Training of Mercenaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

�nternational Peace Operations Association (�POA) Code of Conduct . . . . . 249

Neue Theorieansätze in der Friedens- und Konfliktforschung – Zweiter Workshop des AK Theorie der AFK - Tagungsberichtmaurice herchenbach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Macht, Recht, Frieden Egon Bahr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

nEuErSchEinunGEn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

annotationEn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

BESprEchunGEn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

i n h a lti m p r E S S u m

Schriftleitung: prof. dr. Michael Brzoska

Redaktion: dr. Patricia Schneider (V.i.S.d.P.) Sybille Reinke de Buitrago Dr. Martin Kahl Susanne Bund

Redaktionsanschrift: S+F c/o iFSh, Beim Schlump 83, d-20144 hamburg tel. 0049-40-866077-0 Fax 0049-40-8663615 E-mail: info@security-and-peace.de website: www.security-and-peace.de

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Erscheinungsweise: vierteljährlich

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iSSn 0175-274X

Dieser Ausgabe liegen Prospekte der Nomos Verlagsgesellschaft bei. Wir bitten freundlichst um Beachtung.

26. Jahrgang, S. 185–270

4/2008

Sicherheit und FriedenSecurity and PeaceS+F

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S+F lädt Autorinnen und Autoren zur Einsendung von Beiträgen zur Veröffentlichung ein

S+F ist die führende deutsche Fachzeitschrift für Friedens­forschung und Sicherheitspolitik. S+F will Forum der Kommu­nikation für Wissenschaft und Politik, zwischen ziviler Gesell­schaft und Streitkräften sein, in dem Analyse, Insiderbericht, Standortbestimmung und Einschätzung Platz haben. Entschei­dend für die Veröffentlichung ist der Beitrag eines Textes zu na­tionalen und internationalen Diskussionen in der Sicherheits­politik und Friedensforschung, von naturwissenschaftlichen Aspekten der Rüstungskontrolle bis zu Fragen der Nationen­bildung in Nachkriegsgesellschaften. Jedes Heft von S+F ist einem Schwerpunktthema gewidmet. Neben Beiträgen zum Schwerpunkt werden aber auch Texte zu allgemeinen Themen der Sicherheitspolitik und Friedensforschung veröffentlicht.

Autorinnen und Autoren haben die Wahl zwischen Beurteilung der Texte durch Herausgeber und Redaktion oder einem zu­sätzlichen Begutachtungsverfahren mit externen Gutachtern (peer­reviewed, anonymisiert). Dieses Verfahren nimmt mehr Zeit in Anspruch (zur Erstellung der Gutachten, für die Über­arbeitung etc.). S+F strebt an, den Anteil der extern referierten Aufsätze zu erhöhen, wird aber auch weiterhin Texte veröf­fentlichen, deren Qualität von der Redaktion und dem für ein Heft verantwortlichen Herausgeber beurteilt wurde. Die nach­folgend angegebenen „Deadlines“ gelten für die Einreichung von Beiträgen im Rahmen der jeweiligen Schwerpunktthemen. Aufsätze zu Themen außerhalb der Schwerpunkte können je­derzeit eingereicht werden.

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S+F is the leading German journal for peace research and se­curity policy. S+F aims to serve as a forum of analysis, insider reports and opinion pieces for research and politics linking civil society and the armed forces. Decisions on publication are made on the basis of the contribution of a text to national and international discussions on peace and security issues, considering scientific aspects of arms control to questions of nation­building in post­war societies. Every issue of S+F is focused on a particular theme. In addition, texts addressing general aspects of security policy and peace research are also published.

Authors can choose to have the text evaluated by the pub­lisher and editorial team or by an external evaluation process (double­blind peer­review), the latter is more time intensive (for the evaluation process, revisi

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1/2010: Gender and Security, Deadline 31. August 2009

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II | S+F (26. Jg.) 4/2008

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S+F (26. Jg.) 4/2008 | III

Die Bereitstellung einer breiten Palette von Sicherheitsdienst­leistungen durch die Privatwirtschaft ist zu einem festen Be­standteil der internationalen Sicherheits­Governance gewor­den (vgl. S+F Heft 4/2007). Die umfassende Präsenz und das zum Teil problematische Gebaren privater Sicherheits­ und Mi­litärfirmen (PSMF) im Konfliktherd Irak ist nur die Spitze eines Eisbergs, die allerdings die Aufmerksamkeit einer breiteren Öffentlichkeit auf das Phänomen der „Privatisierung“ von Si­cherheit gelenkt hat. Wie soll die internationale Gemeinschaft mit diesem Phänomen umgehen?

Eine wohl allzu simple Möglichkeit bestünde darin, das Pro­blem gewissermassen weg zu definieren, wie es die Arbeitsgrup­pe der Vereinten Nationen zum Söldnerwesen bis vor kurzem versucht hat, indem sie nämlich PSMF schlechterdings als neue Form des Söldnerwesens und folgerichtig als völkerrechtswid­rig brandmarkte. Aber auch die idealtypische Alternative zum Verbot – ein Laisser­faire, das den Einsatz solcher Firmen sozu­sagen dem freien Spiel der Marktkräfte überlässt – ist, wie der Fall Irak deutlich gemacht hat, keine akzeptable Option.

Vor diesem Hintergrund wird immer nachdrücklicher die For­derung nach einem Mittelweg in Form einer konsequenten Regulierung der Branche privater Sicherheitsdienstleister erho­ben. Entsprechende Initiativen zur Entwicklung eines mehrere – private, nationale und internationale – Ebenen umfassenden Regulierungssystems sind in denn letzten Jahren, wenn auch zögerlich, in Gang gekommen. Ein Beispiel dafür ist die im September 2008 im Rahmen der „Schweizer Initiative“ erfolgte Verabschiedung des so genannten Montreux­Dokuments, das Regeln und Verhaltensempfehlungen für in Konfliktgebieten tätige PMSC enthält (vgl. Abschnitt 3.5. im nachfolgenden Beitrag).

Der Themenschwerpunkt dieser Ausgabe von S+F ist verschie­denen Aspekten der Regulierung von PSMF gewidmet. Der ein­leitende Beitrag von Hans Born und Anne-Marie Buzatu definiert den Regulierungsbedarf und bietet einen Überblick über die recht komplexen Ansatzpunkte zur Regulierung von PSMF auf internationaler und nationaler Ebene sowie im Rahmen einer Selbstregulierung der Branche. Trotz Feststellung bemerkens­werter Fortschritte, kommt der Beitrag doch zum Schluss, dass bei der Regulierung von PSMF vor allem auf internationaler und nationaler Ebene noch großer Handlungsbedarf besteht.

Der referierte Beitrag von Andreas Schüller befasst sich mit der Frage, wie die Rechte und Pflichten der Angehörigen von privaten Militärfirmen im Rahmen des humanitären Völker­rechts geregelt sind. Dabei stellt der Autor klare Grenzen fest, vor allem bezüglich Kampfeinsätzen, die staatlichen Akteuren vorbehalten bleiben sollten, was aus völkerrechtlicher Perspek­tive eigentlich auch im wohl verstandenen Eigeninteresse der privaten Militärfirmen liegt. Darüber hinaus erhebt der Autor die Forderung nach einer zwingenden Ausbildung von Ange­hörigen solcher Firmen in den Regeln des humanitären Völ­kerrechts.

Alyson J.K. Bailes weist auf die zunehmende Verwendung von privaten Sicherheits­ und Militärfirmen durch EU­ und NATO­Mitgliedstaaten vor allem in Rahmen von internationalen Friedensmissionen hin und legt hierbei das Augenmerk auf die diesbezüglich recht unterschiedlichen Praktiken im euro­atlantischen Raum. Angesichts des zunehmenden Standardi­sierungsdrucks – gerade auch im Bereich der Europäischen Sicherheits­ und Verteidigungspolitik (ESVP) – empfiehlt die

Autorin den europäischen Staaten ein gemeinsames oder zu­mindest koordiniertes Vorgehen bei der Regulierung von PSMF, wobei eine Mischform von harten und weichen Regulierungs­methoden zur Anwendung kommen sollten.

Der referierte Beitrag von Daniel R. Kramer thematisiert den Export von Sicherheitsdienstleistungen und sicherheitsrele­vantem Wissen und legt dar, welche rechtlichen Formen der Exportkontrolle dabei zur Anwendung kommen. Nur wenige Staaten verfügen zum heutigen Tag über Gesetze, die sich expli­zit auf den Export von Sicherheitsdienstleistungen und sicher­heitsrelevantem Wissen beziehen. Am Beispiel von Israel und Südafrika stellt der Beitrag zwei unterschiedliche rechtliche Kontrollsysteme vor, die sich vor allem im Geltungsbereich unterscheiden. Der Autor kommt zum Schluss, dass nationale Instrumente wohl eine notwendige, sicherlich aber keine hin­reichende Voraussetzung für eine wirksame Verreglung der Si­cherheitsbranche darstellen.

Stephen Brooking und Susanne Schmeidl zeigen auf, wie sich die Regulierungsproblematik in jenen Ländern stellt, in denen PSMF im Auftrag sowohl nationaler als auch internationaler Akteure eingesetzt werden. Am Beispiel Afghanistans – neben dem Irak heute das wichtigste „Gastland“ privater Sicher­heits­ und Militärdienstleister – wird der lokale PMSF­Markt und dessen Regulierung beschrieben. Dabei werden auch die Schwachpunkte der an sich gut gemeinten staatlichen Ansätze zur Regulierung der privaten Sicherheitsbranche aufgezeigt.

Der abschließende – referierte – Beitrag von Andrea Schneiker führt in die verschiedenen Ansätze zur Selbstregulierung von PSMF ein und weist darauf hin, wie die Selbstregulierung von den betroffenen Firmen auch als Instrument zur Marktbeein­flussung eingesetzt wird. Dabei wird speziell Bezug genommen auf den Verhaltenskodex des Branchenverbands International Peace Operations Association (IPOA), der derzeit rund 50 PMSF umfasst. Die Autorin kommt zum Schluss, dass die Diskussion über die Selbstregulierung der Branche zwar einen wichtigen Lösungsbeitrag darstellt, aber nicht diejenige über rechtsver­bindliche nationale Regelungen – dem nach wie vor wichtigs­ten Instrument zur Regulierung von PSMF – verdrängen darf.

In der Rubrik „Dokumentation“ finden sich zwei Dokumen­te, die für die Regulierung der privater Sicherheits­ und Mili­tärfirmen wichtige Eckpunkte darstellen: die Konvention der Vereinten Nationen über das Söldnerverbot sowie der Verhal­tenskodex des Branchenverbands IPOA.

In der Rubrik „Beiträge aus Sicherheitspolitik und Friedens­forschung“ argumentiert Heather Gilmartin in ihrem Beitrag zur Malacca­Straße für die Kooperation externer Akteure. Rolf Mützenich geht der Frage nach, wie eine Zone frei von Mas­senvernichtungswaffen im Mittleren Osten geschaffen werden kann.

In einer neuen Rubrik „Perspectives on War“ findet sich erst­mals eine von Sven Chojnacki und Gregor Reisch verfasste Zu­sammen­ und Gegenüberstellung aktueller Kriegsstatistiken. Es ist geplant, daraus ein wiederkehrendes Element der Zeitschrift zu machen und jedes Jahr einen solchen Aufsatz zu veröffent­lichen.

Die nächste Ausgabe von S+F wird sich im Schwerpunkt mit dem Thema „NATO at 60: On the right course?“ beschäftigen.

Heiner Hänggi

E D I T O R I A L

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The provision of a wide range of security services through pri­vate market mechanisms has become an important component of international security governance (cf. S+F Volume 4/2007). The heavy presence and sometimes problematic behaviour of private security and military companies (PSMCs) in trouble spots like Iraq is merely the tip of the iceberg that has never­theless served to draw increasing attention to the phenomenon of the ‘privatisation’ of security. How should the international community deal with this phenomenon?

An all too simple possibility would consist of ‘defining’ the problem out of existence, as the United Nations Working Group on the Use of Mercenaries until recently tried to do, namely by defining PSMCs as new forms of mercenaries and thereby stig­matizing them as inherent violators of international law. How­ever, the other ideal­type alternative on offer – a laissez­faire approach that entrusts such firms to the free­range of market forces so to speak – is, as has been clearly demonstrated in Iraq, not an acceptable option.

In this context, calls for a middle­way, in the form of robust re­gulation of the private security sector, have become ever more insistent. As a result initiatives aimed at developing a com­prehensive, multi­level regulatory system across the private, national and international spheres, have gained momentum in recent years, albeit at a hesitant pace. One example is the adoption, in September 2008, of the ‘Montreux Document’, de­veloped under the auspices of the Swiss Initiative, which covers the regulation and good practices for PSMCs operating in areas of armed conflict (see Section 3.5 of the introductory article).

The thematic focus of this edition of S+F is devoted to the dif­ferent aspects of the regulation of PSMCs. The introductory ar­ticle by Hans Born and Anne-Marie Buzatu outlines the demand for regulations and offers an overview of the rather complex entry­points to the regulation of PSMCs at the international and national levels, as well as in terms of the sector’s self­re­gulation. Despite noteworthy progress, the article nonetheless concludes that the regulation of PSMCs is above all an issue that requires greater need for action at the international and national levels.

The peer­reviewed article by Andreas Schüller considers the ques­tion of how the rights and obligations of members of private military companies are dealt with under international huma­nitarian law. The author defines clear limits on what rights and obligations should remain the prerogative of state actors, particularly concerning combat operations, which from an in­ternational law perspective is actually arguably also in the in­terests of private military firms. Furthermore the author raises the possibility of making training in the rules of international humanitarian law obligatory for the members of such firms.

Alyson J.K. Bailes refers to the increasing use of private security and military companies by EU and NATO member states in the context of international peace operations and thereby draws attention to the differences in legal practice within the Euro­Atlantic area in this regard. Given increasing pressure towards standardisation – especially as concerns the European Security and Defence Policy (ESDP) – the author recommends that Eu­ropean states take a common or at least a coordinated approach

to the regulation of PMSCs, which would allow for the use of both hard and soft regulatory measures.

The peer­reviewed article by Daniel R. Kramer broaches the issue of the export of security services and security related expertise and analyses which forms of legal export controls apply. Only a small number of states currently have laws which explicitly relate to the export of security services and security relevant expertise. Drawing on examples from Israel and South Africa, this article introduces two varying legal regimes, which differ principally in terms of their scope. The author concludes that national legal instruments are surely a necessary, but certain­ly not a sufficient condition for the effective regulation of the security sector.

Stephen Brooking and Susanne Schmeidl reveal how the problem of regulation confronts those countries where PSMCs are de­ployed by both national and international actors. Adopting Af­ghanistan as an example, which after Iraq “hosts” the largest number of private security and military service providers, the authors describe the local PMSC market and the regulations that govern it. The shortcomings of the state’s well intentioned attempts at regulation of the security services are brought to the fore.

The final – peer­reviewed – article by Andrea Schneiker introduces the different approaches to self­regulation of PSMCs and shows how the self­regulation of the companies concerned can also be applied as an instrument of market influence. Special reference is made to the code of conduct of the industry association, the International Peace Operations Association (IPOA), which in­cludes approximately 50 PSMCs. The author concludes that self­regulation of the industry indeed constitutes an important part of the solution, but not one that eliminates the need for legally binding national rules, which remain the most impor­tant instrument in the regulation of PSMCs.

In the “Documents” section, you will find two documents that offer important key points for the regulation of private security and military companies: The UN Convention against the Rec­ruitment, Use, Financing and Training of Mercenaries and the Code of Conduct of the industry association, IPOA.

In the section entitled “Articles on Security Policy and Peace Research”, Heather Gilmartin argues in her contribution on the Malacca Straits for the cooperation of external actors, while Rolf Mützenich asks how a zone free of weapons of mass destruction in the larger Middle East can be build.

In a new section “Perspectives on War” you will find for the first time a compilation and comparison of current conflict statistics by Sven Chojnacki and Gregor Reisch. This element will become a regular occurrence in the journal with a similar compilation to appear each year.

The next edition of S+F will focus on the theme, “NATO at 60: On the right course?”.

Heiner Hänggi

IV | S+F (26. Jg.) 4/2008

E D I T O R I A L

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New Dog, Old Trick: An overview of the contemporary regulation of private security and military contractorsHans Born and Anne-Marie Buzatu*

Abstract: The recent shift of security duties from public to private actors has called into question whether existing laws apply to private security actors, leading to problems such as impunity, democratic accountability, and the awkward extraterritorial applica­tion of laws that were designed for domestic use. In response to this criticism, private security industry groups have taken it upon themselves to develop codes of conduct as a form of self­regulation. However, while this certainly represents a step in the right direction, these codes lack any real enforcement mechanisms. This situation has provoked national and international attempts to regulate these private actors. While some notable progress has been made on these fronts, there are still important ‘grey areas’ and gaps that need to be filled by effective national and international regulatory frameworks.

Keywords: Private security companies (PSC), private military and security companies (PMSC), mercenaries, private security regulation and oversight

1. Introduction

The last thirty years have witnessed a paradigm shift in the provision of security. This has largely been driven by two trends: 1) the shifting of functions traditionally

carried out by public actors over to the hands of the private sec­tor, with the United States taking the lead in the 1980s,1 and 2) the end of the Cold War at the beginning of the 1990s which

* D. Hans Born is a Senior Fellow at the Geneva Centre for the Democratic Re­form of Armed Forces (DCAF); Anne­Marie Buzatu, J.D., LLM., coordinates the Privatisation of Security Programme at DCAF.

1 Kevin R. Kosar, ‘Privatization and the Federal Government: An Introduction’, US CRS Report , 28 December 2006

led to the downsizing of state security forces.2 Taken together, these two trends have increased pressure on public authorities to make up for security sector shortfalls by contracting them out to the private sector, while making such choices that run counter to the traditional notion of the state monopoly on the use of force more palatable. However, in making this shift, the legal framework built to regulate public actors has not been sufficiently adapted to effectively regulate their private substi­tutes, leaving many questions as to how and to what extent such regulations should and do apply to these private actors.

2 See e.g., Fred Schreier and Marina Caparini, ‘Privatising Security ­ Law, Prac­tice and Governance of Private Military and Security Companies’, DCAF Oc­casional Paper No. 6, p. 3 (2006).

S+F Sicherheit und FriedenSecurity and Peace 4 2008

26. JahrgangS. 185–270

HerausgeberProf. Dr. Michael Brzoska, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH)

Dr. Volker Franke, Bonn Inter-national Center for Conversion (BICC)

Prof. Dr. Heiner Hänggi, Genfer Zentrum für die demokratische Kontrolle der Streitkräfte (DCAF), Genf

Kapitän zur See Heinz-Dieter Jopp, Führungsakademie der Bundeswehr, Hamburg

Andreas Prüfert, European Consulting, München

Schriftleitung

Prof. Dr. Michael Brzoska

Redaktion

Dr. Patricia Schneider

(V.i.S.d.P.), IFSH

Sybille Reinke de Buitrago

Dr. Martin Kahl

Susanne Bund

Beirat

Dr. Alyson J.K. Bailes,

University of Iceland, Reykjavik

Dr. Detlef Bald, München

Prof. Dr. Joachim Betz, GIGA,

Institut für Asienstudien,

Hamburg

Prof. Dr. Hans-Peter Dürr, Träger des Alternativen Nobelpreises, München

Prof. Dr. Pál Dunay, Genfer Zen-trum für Sicherheitspolitik (GCSP)

Prof. Dr. Wolfgang Gessenharter, Hamburg

Prof. Dr. Hans J.Giessmann, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH)

Dr. Sabine Jaberg, Führungsaka-demie der Bundeswehr, Hamburg

Prof. Dr. Charles A. Kupchan, Georgetown University, Washington, D.C.

Dr. Martin Kutz, Hamburg

Dr. Krzysztof Ruchniewicz, Willy-Brandt-Zentrum für Deutschland- und Europastu-dien, Wroclaw

Prof. Dr. Susanne Feske,Universität Münster

Dr. Martina Fischer, Berghof Forschungszentrum für Kons-truktive Konfliktbearbeitung, Berlin

Prof. Dr. Sabine von Schorle-mer, TU Dresden

Bates Gil, PhD, SIPRI, Stock-holm

Prof. Ljubica Jelusic, Universität Ljubljana, Slowenien

T H E M E N S C H W E R P U N K T

S+F (26. Jg.) 4/2008 | 185

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This article considers the current state of regulatory frameworks as they may apply to private military and security companies (PMSCs). A closer look will be taken at some efforts to regulate PMSCs, both in the international and domestic spheres. Final­ly, the article closes with recommendations for more effective PMSC regulation and oversight.

2. The need for effective PMSC regulation

Long considered as embodying the very essence of a state3, par­ticularly in Western cultures, the state monopoly on the use of force as a means of enforcing its order and to provide for its security has traditionally underlain domestic and international regulation of the use of force, first of all by implicitly assuming that legitimate force will be used by state actors. As such, le­gislation and regulations that apply to security providers were written with that assumption in mind, with considerations of appropriate private vs. public functions as well as the primary motivation behind such actions – for the public good vs. for profit – not considered relevant. However, it is precisely these distinctions that have come to the forefront of the current de­bate on how to handle PMSCs under existing regulation, high­lighting the need for common standards and definitions.

While the terms ‘private security companies’ and ‘private mili­tary companies’4 are often used interchangeably in the press and academic literature, there has been much debate as to what services each label refers to, and further about how current legal frameworks apply to those actors providing such services. This is in large part because, particularly in the current conflict in Iraq, organisations calling themselves ‘private security compa­nies’ have performed tasks that have traditionally been within the province of the military – even engaging in behaviour that could constitute direct participation in hostilities under inter­national humanitarian law (IHL).5

In a similar manner to the ‘Swiss Initiative’ (see infra) this article uses the moniker ‘PMSC’ to refer to all non­state actors for hire providing security­related services. However, regarding the nature of these actors, two broad distinctions should be kept in mind:

1. The context of PMSC operations: whether or not within an ‘ar­med conflict’ as defined under international law;

2. The nature of PMSC duties: those contractors ‘with guns or without’6, i.e., those contractors who are contracted to per­form duties that require the use or threat of deadly or coer­cive force, as distinct from those who do not.7

3 Max Weber, ‘Politics as a Vocation’, Duncker & Humblodt, Munich (1919).4 Yet another term proposed by Doug Brooks of International Peace Operations

Association (IPOA) is ‘contingency contractors’. Others, such as authors Jere­my Scahill and Robert Young Pelton call them by the more provocative term ‘mercenaries.’

5 Such as guarding legitimate military targets. For further discussion, see the ICRC’s Expert Meetings on Direct Participation in Hostilities, available on­line at http://www.icrc.org/web/eng/siteeng0.nsf/html/participation­hosti­lities­ihl­311205.

6 David Isenberg, ‘Challenges of Security Privatisation in Iraq’, in Alan Bryden and Marina Caparini (eds.), Private Actors and Security Governance, Münster: LIT, 2006, p. 155.

7 A further distinction could be made between the types of arms carried by these private actors, whether they are ‘military’ type weapons as distinguished from ‘police’ type service weapons.

The reason for these distinctions concerns both the nature of the services provided as well as to the legal framework(s) that may apply. For example, without firing a shot, armed ‘private security contractors’ operating within the context of an armed conflict may be ‘participating in hostilities’ (thereby triggering the application of IHL) merely for providing defensive services to legitimate military targets.8

Another difficulty in regulating PMSCs is the problem posed by multiple nationalities, which occurs in the common scenario of a contractor of one nationality hired by an entity of another nationality to work on the territory of a third nationality, etc. This leads to the potential application of numerous concurrent and/or conflicting laws to any given PMSC, usually resulting in none of the laws being applied. While these ambiguities in legal status and conflicts in legal standards applicable to PM­SCs point to the larger problem of the lack of effective PMSC regulation, it is worthwhile to first consider what is currently in effect and on the books.

3. Regulation on the international level

As PMSCs are increasingly acting on the international stage, often in groups where multiple nationalities perform security duties together, it makes sense that effective regulation should be on an international level. A brief overview of the current international regulation most commonly associated with PM­SCs follows.

3.1. The Geneva Conventions of 19499

In force on every territory in the world, the Geneva Conven­tions of 1949 (GC) have truly universal reach, however their application to PMSCs is dependent upon two factors: 1) the existence of an armed conflict within the meaning of interna­tional law, and 2) their direct participation in hostilities.10 The first condition has provoked little controversy, particularly in the situation of an international armed conflict (IAC) which Common Article 2 (CA2) defines as any declared war or armed conflict between two or more states, even if the state of war is not recognised by one of them. The threshold to determine the existence of an IAC is quite low, neither requiring a high inten­sity nor a long duration.11 Further, CA2 also applies in ‘all cases of partial or total occupation of the territory’ of a state. Non­in­ternational armed conflicts (NIACs) require a higher threshold of intensity and duration in order to distinguish them from less serious incidents, such as riots or other internal disturbances

8 See e.g., The ICRC Second Expert Meeting on Participation in Hostilities (2005), supra note 5..

9 For further discussion of the application of the Geneva Conventions to PM­SCs, see the article by Andreas Schüller in this issue.

10 Or their ‘incorporation into the state forces’ a complex determination that is beyond the scope of this article.

11 See e.g., “How is the Term “Armed Conflict” Defined in International Huma­nitarian Law?” International Committee of the Red Cross (ICRC) Opinion Paper, March 2008.

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and tensions.12 An example of an NIAC in today’s headlines is the conflict in Iraq.13

While straightforward­sounding on its face, the kinds of activi­ties constituting direct participation in hostilities have proven much more elusive to pin down, provoking much debate.14 While it is generally agreed that PMSCs are civilians and there­fore should not be participating in hostilities, in real life these private actors have engaged in behaviours that appear to cross this line. When they act in this way towards civilians who are not participating in hostilities, this violates the ‘principle of distinction’ under the Geneva Conventions.

3.2. The International Criminal Court

The International Criminal Court (ICC) has spelled these out violations of the Geneva Conventions of 1949 as war crimes in a clear­to­understand fashion, enlarging them by incorpo­rating aspects of international customary law.15 Key to our discussion relating to PMSCs, if PMSCs violate the laws of war such as the principle of distinction within the context of an armed conflict, and they are either a national of, or commit this violation on, the territory of a signatory to the treaty of the ICC, they can be tried for war crimes in their own home state courts, or owing to the principle of complementarity,16 at the ICC in The Hague.

3.3. Additional Protocol I of 1977 to the Geneva Conventions of 1949

Responding to the growing phenomenon of state governments hiring mercenaries to suppress national liberation movements, the Additional Protocol I of 1977 to the Geneva Conventions of 1949 (AP I) specifically addressed mercenaries in article 47, depriving them of the status of combatant or prisoner of war should they be captured by enemy forces. Defining them ac­cording to six cumulative conditions, this definition has been largely considered to be unworkable,17 and to the authors’ knowledge has never been successfully enforced. However, despite its significant drawbacks, article 47 is remarkable as the first convention dealing explicitly with the legal status of

12 See e.g., The Prosecutor v. Fatmir Limaj, Judgment, IT­03­66­T, 30 November 2005, para. 135­170.

13 After the transfer of authority from the US­led Coalition Provisional Autho­rity (CPA) to the Iraqi interim government on 30 June 2004, Iraq has been widely regarded as an NIAC in which the US and the Multinational Forces (MNF­1) are present in Iraq at the invitation of the Iraqi government. As such the MNF­1 are transformed into ‘honorary Iraqis’, and do not constitute in­vading foreign forces that would trigger an IAC.

14 See e.g., the three, soon to be four, reports of ICRC Expert Meeting on the Notion of Direct Participation in Hostilities, available at the ICRC website at http://www.icrc.org/web/eng/siteeng0.nsf/htmlall/participation­hostilities­ihl­311205?opendocument

15 International customary law is created through practice + opinion juris, or the opinion that such practice is required under the law, and has a binding status akin to written laws.

16 ‘Complementarity’, codified in Article 17 of the ICC Statute, allows for the ICC to assume jurisdiction over violations of ICC crimes where the national courts are either ‘unwilling or unable genuinely to carry out the investigation or prosecution.’ This assumption of jurisdiction does not require the assent of the divested court.

17 Lindsay Cameron, ‘Private military companies: their status under internatio­nal humanitarian law and its impact on their regulation’, International Review of the Red Cross No 863 (2006), pp. 573­598.

mercenaries, or a type of armed non­state actors for hire, under international humanitarian law.18

3.4. UN Mercenary Convention

In an effort to give some clout to article 47 AP I, the Interna­tional Convention against the Recruitment, Use, Financing and Training of Mercenaries (Mercenary Convention) adopted by the General Assembly in 1989 requires state parties to crimi­nalise the very act of being a mercenary as defined in article 47 AP I.19 Unfortunately, this convention is also largely consid­ered as ineffective, suffering from the same deficiencies as its inspiration in AP I. However, the Mercenary Convention has contributed one significant innovation to regulatory approach­es of armed non­state actors: criminalizing in Article 2 the act of recruiting, using, financing or training of these private fight­ers, meaning that such persons or companies hiring, or those clients using, mercenaries can also be held criminally liable. The Mercenary Convention is overseen by the Working Group on the Use of Mercenaries, which in recent times has focused on the growing industry of using PMSCs in current conflicts, notably referring to ‘militarily armed private soldiers’ as a new way to define mercenaries.20

3.5. The Swiss Initiative

Seeking to address gaps in international humanitarian law as it applies to PMSCs, the Swiss government in cooperation with the International Committee of the Red Cross (ICRC) recently initiated an intergovernmental dialogue on how to ‘ensure and promote respect for international humanitarian and human rights law’21 by states and PMSCs operating in areas of armed conflict. This initiative has two stated objectives:

1. to reaffirm and clarify the existing obligations of states and other actors under international law, in particular under in­ternational humanitarian law and human rights law;

2. to study and develop good practices, regulatory options and other appropriate measures at the national, possibly regional or international level, to assist states in respecting and ensu­ring respect for international humanitarian law and human rights law.22

Praised for its inclusive and even­handed approach23, the Swiss Initiative has brought together representatives from govern­ments, human rights NGOs and the PMSC industry to achieve consensus on how to best achieve the above stated objectives. These discussions have resulted in a draft text that reaffirms in­ternational legal obligations as they would apply to PMSCs, and

18 Edward Kwakwa, The International Law of Armed Conflict: Personal and Material Fields of Application, Martinus Nijhoff Publishers, 1992, p 124.

19 See full text of the UN Mercenary Convention in the section “Dokumentati­on” in this issue.

20 Press Release UN Working Group on Use of Mercenaries, ‘Unregulated Acti­vities by Private Military Security Companies is Major Cause of Concern.’ 10 March 2008.

21 Outline of the Swiss Initiative, November 2007, p. 2, available on­line at http://www.eda.admin.ch/psc.

22 Outline of the Swiss Initiative, November 2007, p. 2., available on­line at http://www.eda.admin.ch/psc.

23 See e.g., Doug Brooks, “The Swiss Show Some Initiative”, Journal of Internatio-nal Peace Operations, Vol. 3, No. 6, May­June 2008, p.4.

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offers good practices for states to aid them in fulfilling these obligations. These efforts should culminate in a final text to be endorsed by a High Level Meeting of Legal Advisers of partici­pating governments in mid­September 2008.24

3.6. The European Union

While the European Union (EU) has gone to great lengths to develop a common security and defence policy, and has imple­mented an EU Arms Export regime to regulate how arms are exported from EU member states, PMSCs have largely been ig­nored in these policies.25 One reason for this is that despite the private and free­market nature of PMSCs, they have typically been viewed as part of a member state’s national defence policy, the transactions for which have been generally exempted from the normal rules of the Single Market and from Treaty provi­sions Article 296 in the Treaty on European Union.26 However, in recent times, the European Parliament has also shown some interest in developing common standards for PMSCs, particu­larly regarding those actors used in European Security and De­fence Policy (ESDP) missions.27

3.7. The Council of Europe

In the greater European area, PMSCs – particularly the compa­nies which export ‘military’ services to areas of armed conflict – have not received much attention. Responding to these gaps, in June 2007 the Member States of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE) passed a Motion for a Resolu­tion to study the problem of the proliferation of private mili­tary and security firms with a view to its impact on the state monopoly on the use of force and the potential need for new regulation at the national and/or international level. This led to the November 2007 appointment of Dr. Wolfgang Wodarg, a member of the German Bundestag, as the Special Rapporteur of the Political Affairs Committee to study this issue. As part of its efforts to improve parliamentary oversight and democratic gov­ernance of PMSCs, the committee is currently studying ways to best regulate PMSCs, both at the individual member state as well as the pan­European levels.28

3.8. Extra-territorial application of laws and visi-ting forces agreements

Spanning the gap between the international and national spheres of law are those domestic laws that have the de jure, if not de facto, effect of replacing the domestic laws of another

24 This final text, however, is not meant to have the legal status of an inter­This final text, however, is not meant to have the legal status of an inter­national convention. For further information, see the website of the Swiss Initiative at http://www.eda.admin.ch/psc.

25 For a listing of EU directives which may possibly affect PMSCs, see Alyson J.For a listing of EU directives which may possibly affect PMSCs, see Alyson J. K. Bailes and Caroline Holmqvist, The Increasing Role of Private Military and Security Companies, EP/EXPO/B/SEDE/FWC/2006­10/Lot4/09, October 2007, pp. 24­25, available on­line at http://www.isis­europe.org/pdf/2008_artrel_145_07­10­epstudy­pmc&psc.pdf.

26 For more information, see Alyson Bailes’ article in this issue.For more information, see Alyson Bailes’ article in this issue.27 EP­SEDE meeting, 5 May 2008, at which Chairman Wodarg expressed an in­EP­SEDE meeting, 5 May 2008, at which Chairman Wodarg expressed an in­

terest in conducting a mapping study of the use of PMSCs in ESDP missions.28 DCAF is currently under mandate from this committee to study this prob­DCAF is currently under mandate from this committee to study this prob­

lem.

jurisdiction. Laws that have extra­territorial effect and visiting forces agreements are two such examples.

By means of a jurisdictional link (usually through nationality or state of incorporation), laws with extraterritorial effect pro­vide that they apply to the person or entity’s actions in another territorial jurisdiction. For example, the US and South Africa have recently enacted laws attempting to regulate the behav­iour of PMSCs working abroad, even providing for criminal sanctions.29 Visiting forces agreements (VFAs), also variously known as Status of Forces Agreements (SOFAs) and Status of Visiting Forces Agreements (SOVFAs)30 are agreements usually reached bilaterally between two states, when the visiting state has an armed forces presence on the territorial state. VFAs also provide for the extraterritorial application of the visiting state’s laws, with the important addition that the territorial state has agreed that its own laws will not apply to visiting forces. The fact that very few PMSCs have actually been held account­able under extraterritorial laws points to some significant ob­stacles encountered when trying violations in a venue distant from where they were committed. For example, conducting a criminal investigation in foreign territory – even with the full cooperation of the foreign state – faces strong difficulties in meeting the high evidentiary requirements of criminal trials. These problems are less of an issue when applied to the armed forces, who typically have their own military code and a system of ad hoc tribunals that are equipped to try soldiers on active duty abroad. Despite some efforts to bring PMSCs under the jurisdiction of military codes,31 they have not so far been held accountable under these codes for war crimes.32

4. Domestic regulatory regimes

Domestic regulation of PMSCs acting within a given state’s territory where no armed conflict exists is more common and is easer to effect than international regulation. However, no single model exists for regulating domestic PMSCs. On the con­trary, due to historical, cultural and legal political factors as well as the specific security situation, states have adopted different approaches.

4.1. Different domestic approaches to regulation of private security

Earlier research (focused on Council of Europe member states)33 has distinguished three domestic regulatory approaches. Firstly, some countries do not have any regulation of domestic PMCSs in place, e.g. Serbia and Cyprus. In these countries, private security forms an unregulated industry leading to various un­

29 For further information, see contributions in this issue byFor further information, see contributions in this issue by Kevin Lanigan on legal regulation of PMSCs in the United States, and by Daniel R. Kramer on South African regulatory efforts.

30 SOFAs are commonly used to denote agreements entered into be­ SOFAs are commonly used to denote agreements entered into be­tween the US and other states, SOVFAs to those between Australia and other states, and VFAs to those entered into between the UK and other states.

31 US extension of Uniform Code of Military Justice to contractors of the DoD,US extension of Uniform Code of Military Justice to contractors of the DoD, and possibly to other state agencies in the U.S. John Warner National De­fense Authorization Act for FY2007 (P.L. 109­364).

32 For further discussion, see K. Lanigan’s,For further discussion, see K. Lanigan’s, supra note 32.33 Hans Born, Marina Caparini and Eden Cole, ’Regulating Private Security inHans Born, Marina Caparini and Eden Cole, ’Regulating Private Security in

Europe: Status and Prospects,’ DCAF Policy Paper no. 20, (2007), p. 38.

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desirable consequences such as: links between organised crime and private security; an undesirable accumulation of functions by private security companies, and unclear relations between private security companies and public police. Secondly, other countries apply their general commercial regulatory framework to private security companies. This is the case in, for example, Germany and Austria. There are, however, still questions about this general commercial approach to the regulation of PMCSs because of the specific concerns related to the private security industry. In particular, the chamber of commerce as regulatory authority may lack the necessary expertise and enforcement capacity to deal with the public­private security interface as well as the special concerns related to the protection of human rights. Thirdly, another group of states does not posses one single national regulatory framework, but leaves the regula­tion to subnational authorities, e.g. in Switzerland, the United States, Bosnia­Herzegovina and Italy. This leads to a situation in which rules for PMCSs vary across the country and may lead to an unequal treatment of private security companies within one country’s borders.

Beyond Europe’s borders, several other states have taken steps to regulate this industry domestically. One recent notable ex­ample is Afghanistan, which has crafted an elaborate PMSC licensing scheme. However, implementing this framework has run into significant obstacles, including lack of effective international vetting mechanisms, and corruption.34

4.2. Scope of regulation

In most states, the domestic regulation of PMSCs refers to what are commonly considered to be ‘private security services’35 in peacetime, and not to private military services.36 Typically do­mestic regulation of private security refers to companies provi­ding services in the area of guarding of valuable transportation, guarding of private property, guarding of public property (e.g. airports, power plants, military bases etc.) as well as body guar­ding, maintaining order at public events, and the prevention and detection of theft, loss, misappropriation of valuables.

While the specific form and content of regulation may differ from state to state, domestic regulations tend to deal with the following aspects of PMSCs: links between private­public se­curity, the control of PMSCs, entrance requirements, selection and recruitment of private security personnel, training of PM­SCs, identification of private security personnel, use of firearms by PMSCs, and search and seizure powers of PMSCs. Without elaborating on each of these aspects of domestic regulation,37 it is important to identify to what extent PMSC employees enjoy special powers that could impinge upon essential hu­man rights, such as the right to use or threaten deadly force,such as the right to use or threaten deadly force, to search persons or objects, as well as to arrest persons. With regards to these special powers, two basic policies can be iden­tified. Firstly, in some states PMCS employees have no more

34 See article by Brooking and Schmeidl in this issue.See article by Brooking and Schmeidl in this issue.35 Ibid.Ibid.36 Some notable exceptions include South Africa and Israel, which regulate theSome notable exceptions include South Africa and Israel, which regulate the

export of services which could be considered more ‘military’ in character.37 An in­depth discussion of these forms of regulation can be found in: Born/An in­depth discussion of these forms of regulation can be found in: Born/

Caparini/Cole, supra note 32.

powers than other citizens, e.g. in the Netherlands, Cyprus, UK, Germany, Czech Republic and Finland. Secondly, in other countries PMSC employees are granted with limited powers, e.g to arrest persons who violate the law who have illegally en­tered a guarded object (Latvia). In particular it is important to have strict regulations enforced concerning the possession and use of firearms. While in some states PMSC employees are pro­hibited from carrying and using firearms (e.g. France, Ireland, UK, Denmark and the Netherlands), in other states PMSCs are allowed to carry and use light firearms under specific circum­stances. Within the European context, it is hard to identify a state with “the best” regulation. Some states may have very strong regulation of one aspect but are weak in other aspects of private security regulation. For example, Austria imposes strong requirements for recruitment but has no regulation for training of private security personnel.38

4.3. Oversight and enforcement

The enforcement of the legal framework is of particular im­portance. To this effect, various states have set up oversight institutions which monitor PMSCs activities. Within the EU, a great variety of oversight institutions exercise oversight of domestic private security companies. In some states,39 PMSCs come under control of the local police (e.g in Greece, Denmark, Hungary and Slovakia); in other states local civil authorities are responsible for controlling the sector (e.g. Germany, Italy and Sweden); the Minister of Interior controls the sector in Slove­nia, Poland, Italy and the Netherlands; the Minister of Justice in Luxembourg. Ireland and the United Kingdom form an in­teresting case in point as these countries have established a spe­cialised security authority which oversees the domestic private security sector. Oversight is highly fragmented in those states that have a federal form of government with varying rules and oversight institutions on the sub­national level.40

Another issue is how oversight is exercised. Is the oversight li­mited to ‘paper’ control only, i.e., requesting that the PMSCs submit yearly reports? Or does oversight include inspection visits, both announced and unannounced? Another option is that oversight is complaint­based, triggering investigationsthat oversight is complaint­based, triggering investigations of particular PMSCs. A last aspect of control is the availability of sanctions if wrongdoing is detected. Different sanction re­gimes are in place across EU member states, varying from fines, temporary or permanent withdrawal of licences to imprison­ment.

5. Self-regulation

In response to current regulatory shortcomings, PMSC industry groups have taken it upon themselves to develop their own codes of conduct. These codes have the advantage of being de­

38 Tina Weber, ‘A comparative overview of legislation governing the privateTina Weber, ‘A comparative overview of legislation governing the private security industry in the European Union’, CoESS/UNI Europe, Brussels, 11 April 2002, p. 32

39 The information on the states listed in this section are based on: ‘PanoramicThe information on the states listed in this section are based on: ‘Panoramic Overview of private security industry in 25 member states of the European Union’, CoESS and UNI­Europa, 2004.

40 Born/Caparini/Cole,Born/Caparini/Cole, supra note 32,.p. 21.

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veloped by organisations that are familiar with the particular challenges inherent in providing private military and security services. Most prominent of these are the British Association of Private Security Companies (BAPSC) and the International Peace Operations Association (IPOA).41 Other notable attempts to provide guidance for provision and procurement of domestic PMSC services in peacetime have been made by the European Confederation of Security Services (CoESS) and Uni­Europa,42 and the South Eastern and Eastern Europe Clearinghouse for the Control of Small Arms and Light Weapons (SEESAC).43

These codes of conduct have generally been viewed as a step in the right direction, although some have criticised the absence of clear guidelines to operationalise the values and standards contained within the codes.44 A more serious shortcoming is their lack of enforceability and the ability to hold member PMSCs accountable for violations of the codes in a appropriate fashion. This was illustrated vividly in the aftermath of the Blackwater shooting incident of September 2007 in which a re­ported 17 civilians were killed. As a founding member of IPOA, Blackwater had pledged to adhere to IPOA’s code of conduct, but when questions were raised about Blackwater’s conduct during the incident, they quietly withdrew their membership from the organisation. To date, no contractor has been charged in the shootings.45

6. Conclusions and recommendations

The recent shift of security services from the public sphere to the private marketplace has brought into question whether and how non­state substitutes can be held accountable under existing regulations designed for public security actors. While attempts have been made to regulate these actors on the inter­national, and more successfully, on the national levels, there still exist important gaps which require new regulation that is adapted to this new security sector, particularly in the export of PMSC services.

Elaborate common PMSC standards. In order to help ensure that PMSCs are properly selected, common PMSC standards should be elaborated regarding such aspects as selection, vetting and

41 For further information, see article by Andrea Schneiker in this issue. See fullFor further information, see article by Andrea Schneiker in this issue. See full text of the IPOA Code of Conduct in the section “Dokumentation”.

42 See ‘Selecting best value – A manual for organizations awarding contracts for private guarding services’, CoESS and Uni­Europa (1999), available on­line at http://www.securebestvalue.org/ftp/man_en.pdf.

43 See ‘The Sarajevo Client Guidelines for the Procurement of Private Se­curity Companies,’ available online at http://www.seesac.org/reports/Procurement%20guidelines.pdf and ‘The Sarajevo Code of Conduct for Private Security Companies’, both published by SEESAC in 2006, available online at http://www.privatesecurityregulation.net/documents/SEESAC­sa­rajevo­code­conduct­private­security­companies.pdf.

44 Amnesty International, “Private Military and Security Contractors: Ques­Amnesty International, “Private Military and Security Contractors: Ques­tions and Answers”, March 2008, available online at http://www.amnestyu­sa.org/business/pdf/pmscsqa3­08.pdf

45 K. Lanigan,K. Lanigan, supra note 32.

recruitment of private security personnel, training of PMSCs, identification of private security personnel, the control of PM­SCs, use of firearms by PMSCs, the links between private­public security providers, search and seizure powers of PMSCs, as well as for any other PMSC duties that have the potential to affect human rights (e.g., right to life, right to privacy, right to free­dom of movement, etc.).

Develop PMSC export regimes. Furthermore, the impact that the export of PMSCs has on international peace and security should be considered. In this respect, arms export regimes46 can inform and influence the export of PMSCs – indeed what is the difference between exporting arms and military/security services to conflict zones? For example, a ‘PMSC export regime’ could prohibit the export of PMSCs to areas where there is a clear risk that sending such actors could provoke or prolong an armed conflict, or where there is a “clear risk” that the PMSC services would be used aggressively against another country.47

Develop effective PMSC oversight and enforcement frameworks. Fi­nally, effective oversight of PMSCs requires that structures be put in place that hold those who misuse force accountable. At the domestic level, this would be most successfully done by a public body that is familiar with the particular challenges posed by the PMSC industry, such as is the case in Ireland and the UK. At the international level, effective oversight would re­quire that common standards for selection and duties of PM­SCs be elaborated and agreed to in an international instrument guiding oversight, investigations and enforcement of PMSC le­gal obligations. Such a regime could then address the problem of multiple nationalities, applying equally to all nationals of member states. One possible contemporary model for such an international regulatory regime is the International Criminal Court (ICC). The ICC treaty has successfully forged interna­tional consensus on war crimes and crimes against humanity, which it enforces through a system of complementarity. While preserving the primacy of the state to prosecute its own nation­als for criminal violations, such a body can also step in to ‘fill in the gaps’ and hold an accused PMSC accountable in a court of law when his or her own national courts either can or will not.

The discussions surrounding the regulation of PMSCs accord­ing to human rights and humanitarian law have identified the salient points and gaps, as well as many common areas of inter­national agreement. Now is the time to take the next step, and craft effective PMSC regulatory frameworks to help ensure that these armed non­state actors truly provide security.

46 Such as the EU Arms Control Export system, or the US Arms Export ControlSuch as the EU Arms Control Export system, or the US Arms Export Control Act. The UNGA voted in October 2006 in favor of developing a UN Arms Export Control Treaty, and such a treaty is expected to be voted on sometime in 2009.

47 See the EU Code of Conduct on Arms Exports of 8 June 1998, available online at http://www.consilium.europa.eu.uedocs/cmsUpload/08675r2en8.pdf

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1. Introduction

Private military companies (‘PMCs’) are not a new phe­nomenon on the battlefield. However, in recent times and conflicts, their number and their impact have in­

creased. They fulfil a whole range of tasks, ranging from logis­tical support to combat operations. The latter task particularly causes problems concerning the relevant law. At first glance, one might think of classical mercenaries in wars. But many PMCs perform support tasks in the background to keep an army running. Whether they only use force in self­defence or whether they also attack is not always easy to distinguish. How does this influence their status in international humanitarian law? Moreover, does international humanitarian law contain provisions that are applicable to private military companies at all? By what rules are employees of private military companies bound and which responsibilities do arise thereof for them? Are they aware of what they are allowed to do and what risks they undertake? How are individual employees of PMCs them­selves protected? In the end, who is competent to try and pu­nish offences committed by employees of PMCs? The increased use of PMCs by states, but also by non­state actors, is another challenge for international humanitarian law and shows that ‘old’ rules for armed conflicts always have to deal with new situations. Thus, this article examines the rules applicable to employees of PMCs and their resulting responsibilities. More­over, some of the current challenges for international humani­tarian law and critiques about the use of private military com­panies in armed conflicts will be subject of this article.

2. Private Military Companies

The involvement of private actors in warfare is not a new phe­nomenon. Indeed, it is as old as war itself and, going back in history, it is apparent that even ancient Egyptians hired private

Rules and Responsibilities of Employees of Private Military Companies under International Humanitarian LawAndreas Schüller*

Abstract. The presence of private military companies on the battlefield creates new challenges for international humanitarian law. These actors were not foreseen by the drafters of the Geneva Conventions and their Additional Protocols. International Hu­manitarian Law provides different rules for combatants and civilians, as well as for mercenaries and civilians playing a direct role in hostilities. This article examines the categories under which employees of private military companies fall and the consequences and risks for them, and other actors, and civilians.

Keywords. Private security companies, international humanitarian law, combattants, civilians, mercenaries

troops to support their wars.1 However, there has been a new development in the private security sector since the end of the Cold War. In particular, beginning in the 1990s, corporations started to hire former soldiers of the old Soviet Union states and other recent conflict parties such as the former Yugoslavia and certain African states.2 One new and emerging development was the prominent role of private fighters in those corporations. In addition, there are also many more actors than before hiring PMCs, including states, but also humanitarian organizations, corporations, and business firms.3 Therefore, PMCs now offer new kinds of activities with different functions and impacts on their tasks related to the needs of these various actors.

A clear distinction and categorisation of all groups and actors offering and providing services in the military and security sector is almost impossible as the current discussion shows.4 A useful approach for a categorisation is suggested by Singer, who divides the private military industry into three basic business sectors, namely military provider firms, military consulting firms and military support firms.5 While the first sector, mili­tary provider firms, supports direct tactical military assistance even including front­line combat, the second sector, military consulting firms, provides strategic advisory and training ex­pertise. The third sector, military support firms, deals with lo­gistics, intelligence and maintenance services.6

Peer­reviewed article.* Andreas Schüller, LL.M. (adv.) Public International Law & International Crim­

inal Law (Leiden), is a postgraduate judicial service trainee (Rechtsreferendar) at the Higher Regional Court Berlin. All opinions expressed in this article are those of the author. The author would like to thank William T. Worster, Jo­chen Krueck and the unknown reviewer of the S+F journal for their comments on earlier drafts of this article.

1 P.W. Singer,P.W. Singer, Corporate Warriors: The Rise of the Privatized Military Industry (2003), p. 20.

2 P.W. Singer, ‘The Private Military Industry and Iraq: What have we learnedP.W. Singer, ‘The Private Military Industry and Iraq: What have we learned and where to next?’, (2004) Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF) – Policy Paper, p. 2.

3 H. Wulf,H. Wulf, Internationalisierung und Privatisierung von Krieg und Frieden (2005), p. 54.

4 Ibid., at 55; F. Schreier and M. Caparini, ‘Privatising Security: Law, PracticeF. Schreier and M. Caparini, ‘Privatising Security: Law, Practice‘Privatising Security: Law, PracticeLaw, Practice and Governance of Private Military and Security Companies’, (2005) Geneva Centre for the Democratic Control of the Armed Forces –– Occasional Paper No. 6, pp. 33­43; Ch. Schaller, ‘Private Sicherheits­ und Militärfirmen im bewaffnetenSchaller, ‘Private Sicherheits­ und Militärfirmen im bewaffneten Konflikt’, (2005) Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) – Studie, pp. 7­8.

5 See Singer,See Singer, supra note 2, p. 3.6 Ibid., pp. 2­3.

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However, it is difficult to draw a clear line between the three sectors.7 The intention of this article is to show that every em­ployee as well as every group of a private firm, which do not belong to the armed forces must under certain circumstances respect rules under International Humanitarian Law. This arti­cle uses the term ‘employees’ of PMCs, because those employees are most likely the ones concerned, since they often perform tasks of an active or offensive character in an armed conflict. Nevertheless, employees of Private Security Companies can also find themselves in situations in which they have to respect international humanitarian law, e.g. in the case of protecting a military object.8 In conclusion, it is the specific situation and action by an employee that determines the application of rules of international humanitarian law for this person rather than the category to which an employee belongs.

3. Status of PMCs; rules and responsibilities

As a starting point, the status of employees of PMCs operating within an international armed conflict has to be determined. It is only once the status has been established that applicable rules can be ascertained, since those rules depend on the status of a person within an armed conflict.

International humanitarian law only acknowledges two catego­ries of persons in an international armed conflict, combatants and civilians.9 Therefore, on the one hand, one could argue for employees of PMCs falling under the definition of “combat­ants”, since some of them fight side­by­side with regular armed forces, who are definitely combatants, or may even fight alone. A determination of who a combatant is, can be found in Article 43 (2) of Additional Protocol I to the Geneva Conventions of 1977 (‘AP I’). On the other hand, the category of “civilians” as defined in Article 50 of AP I also seems appropriate to describe the status of employees of PMCs’. It has been observed in com­mentaries to AP I that “unlawful combatants” may be best cat­egorised as having the status of civilians.10

3.1 Combatant status

Article 43 of AP I defines what armed forces are and that mem­bers of the armed forces have combatant status. As combatants, they have the right to participate directly in hostilities, which means that they are immune from prosecution for lawful acts of war, but not from those actions in violation of international humanitarian law. Furthermore, a combatant is a lawful target for the enemy and he or she has the duty to distinguish himself or herself from the civilian population.11 Finally, according to Article 44 (1) of AP I, combatants are granted prisoner of war status if captured. To ascertain whether employees of PMCs have combatant status one has to first determine whether PMCs form part of the armed forces of a state. The question of who

7 See Wulf,See Wulf, supra note 3, p. 55.8 See under 3.2.2; for a definition of Private Security Companies see SchreierSee under 3.2.2; for a definition of Private Security Companies see Schreier

and Caparini, supra note 4, p. 26.9 See Article 50 (1) AP I; L. Cameron, ‘International Humanitarian Law and theSee Article 50 (1) AP I; L. Cameron, ‘International Humanitarian Law and the

Regulation of Private Military Companies’, (2007) Basel Institute on Governance – Conference Paper, p. 5.

10 See Singer, supra note 2, at 12; see Cameron, supra note 9, p. 9.11 See Article 44 (3) AP I.See Article 44 (3) AP I.

belongs to the armed forces of a state is generally regarded to be one of domestic law.12 Nevertheless, Article 43 of AP I does set out three preconditions: first, that the group is organised and under a command responsible to that state party; second, that there is an internal disciplinary system and compliance with the rules of international law applicable in armed conflicts; and finally, in a case of incorporation of a paramilitary or armed law enforcement agency, the notification of the other parties to the conflict. In the case of PMCs it is difficult to see how these pri­vate companies could be assimilated into the national armed forces by a mere commercial contract. Such a contract may reg­ulate the tasks of PMCs, establish liability rules and provide for payment terms. However, there has been little indication that states hiring PMCs intend to integrate them in their military structure, as statements by U.S. authorities have shown.13 Only limited and discrete tasks of the armed forces are outsourced to PMCs. Hence, PMCs do not form part of the armed forces and accordingly their employees do not have combatant status under this provision.

Another possibility for possessing combatant status exists un­der the provisions covering militia or volunteer corps of Article 4A (2) of the Third Geneva Convention (‘GC III’).14 The actors must belong to an armed force and fulfil four criteria laid down in Article 4A (2) of GC III: (1) they must be commanded by a person responsible for his subordinates; (2) they must have a fixed distinctive sign recognisable at a distance; (3) they must carry their arms openly; and (4) they must conduct their ope­rations in accordance with the laws and customs of war. The first condition, belonging to armed forces, is questionable in the case of PMCs. On the one hand, many non­state actors hire PMCs and those PMCs hired by states operate separate from the armed forces. Therefore, PMCs form neither part of armed forces nor do they belong to them and thus their employees do not have combatant status as part of militia or volunteer corps such as the French Résistance during the Second World War.

3.2 Civilian status

This conclusion leads to the result that employees of PMCs must be defined as civilians under international humanitarian law.15 In general, according to Article 13 of the Fourth Geneva Con­vention (‘GC IV’) and Article 51 of AP I civilians are protected from attacks unless and for such time as they take a direct part in hostilities. This would mean that employees of PMCs cannot be the object of an attack, but also that they are not allowed to enter into combat or take a direct part in hostilities in another, yet to be determined, form. If they do so, additional rules apply to them. On the one hand, one could think of mercenaries and their role in a conflict, on the other hand, there are exceptions if civilians take a direct part in hostilities.

12 K. Ipsen, ‘Combatants and Non­Combatants’, in D. Fleck (ed.),K. Ipsen, ‘Combatants and Non­Combatants’, in D. Fleck (ed.), The Handbook of Humanitarian Law in Armed Conflicts (1995), para. 307.

13 See Cameron,See Cameron, supra note 9, pp. 3­4.14 See Ipsen,See Ipsen, supra note 12, para. 304.15 See Article 50 (1) AP I; see Cameron,See Article 50 (1) AP I; see Cameron, supra note 9, p. 5.

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(a) Mercenaries

The classical understanding of private persons acting in war and hired by one of the parties to the conflict is that they are mercenaries. This status is defined in Article 47 of AP I that contains six conditions for the qualification as a mercenary. First, the person must be specially recruited locally or abroad in order to fight in an armed conflict and, second, must in fact take direct part in hostilities. There are employees of PMCs who are specifically hired for fighting in an armed conflict and in fact do so. An employee of a PMC then must take direct part in hostilities to fulfil the second criterion. What kind of acts belong to this categorisation is discussed below.16 The third requirement of Article 47 of AP I is that the person must be motivated to take part in the hostilities essentially by the desire for private gain and, in fact, is promised, by or on behalf of a party to the conflict, material compensation substantially in excess of that promised or paid to combatants of similar ranks and functions in the armed forces of that Party. Although the salaries of employees of PMCs vary, often depending on their country of origin, they are often higher than those of regular soldiers in armed forces of the Party.17 In most cases the moti­vation for employees to join a PMC is the better pay than in the armed forces or in similar occupations in their countries of ori­gin. One common exception to this criterion is that some em­ployees from less developed countries are paid less than regular soldiers in armed forces of the Party. This has to be determined on a case by case basis. The fourth criterion requires that the person is neither a national of a Party to the conflict nor a resi­dent of territory controlled by a Party to the conflict. PMCs act on a global market and thus they hire persons from all over the world. Former soldiers of armies drawn from armed forces that were significantly reduced or persons from a former battlefield, as in parts of Africa or former Yugoslavia, often join PMCs to continue their career for a good or better salary and for a chance to work outside the army discipline structure. As a result, many nationalities are represented in a PMC and not everyone is a na­tional of a Party to the conflict. In the current situation in Iraq for example many employees of PMCs have U.S., U.K. or Iraqi nationality and thus are not mercenaries according to Article 47 of AP I. Nevertheless, employees with the nationality that is of a state that that is not participating in the Iraqi operations could fulfil this criterion. The fifth and sixth conditions draw a distinction from members of armed forces, but, because no employee of a PMC is at the same time a member of the armed forces of a Party to the conflict or sent by a Party on official duty, these two criteria are also fulfilled.

To summarise, some employees of PMCs could be mercenaries under Article 47 of AP I. The decisive criterion in these cases is the nationality of the person and whether his nation­state is a party to the particular conflict. In addition, in some cases the salary of the employee might be too low compared to a regular soldier of his rank to fulfil the third requirement of the mercen­ary definition. In the end, only few employees of PMCs could fall under this category.

16 See Section 3.2 (b); for an overview on ‘Direct Participation in Hostilities’ seeSee Section 3.2 (b); for an overview on ‘Direct Participation in Hostilities’ see www.icrc.org/web/eng/siteeng0.nsf/htmlall/participation­hostilities­ihl­311205?opendocument (last accessed 31 July 2008).

17 See Singer,See Singer, supra note 2, p. 15.

A consequence of being qualified as a mercenary under AP I would be that the person is deprived of combatant and priso­ner of war status but, according to Article 45 (3) of AP I, would still benefit from fundamental guarantees of Article 75 of AP I. However, according to Article 5 of GC III and Article 45 (1) of AP I, the status of such a person must be determined by a competent tribunal. Until such a determination is made, this person will be entitled to protection as a prisoner of war under GC III.

Nevertheless, such a person would commit an offence accord­ing to Article 3 of the International Convention against the Recruitment, Use, Financing and Training of Mercenaries18 (‘Mercenaries Convention’). In addition, every person who re­cruits, uses, finances or trains mercenaries commits an offence under Article 2 of the Mercenaries Convention, as long as those offences are implemented in domestic penal law.

Further, since mercenaries are not entitled to prisoner of war status, they are in the same position as civilians who directly participate in hostilities. That means that they are responsible for their acts under domestic criminal law and not immune from prosecution for lawful acts of war as is the case for com­batants.

(b) Civilians taking a direct part in hostilities

If employees of PMCs, despite their status as civilians, parti­cipate in hostilities, they lose their protection as civilians.19 That means that they can be targeted like combatants. On the other hand, they do not enjoy the rights of combatants, who are immune from prosecution for lawful acts of war, so domestic criminal law applies to them. Therefore, employees of PMCs are responsible for any act in violation of domestic law. Nevertheless, Article 45 of AP I presumes in the case of an international armed conflict that they receive prisoner of war status when captured. That means that they must be treated as prisoners of war until a competent tribunal has ascertained their status,. Once it has been determined that they do not qua­lify for prisoner of war status, the fundamental guarantees of Article 75 of AP I would apply to them.20 Further, the content of Article 75 of AP I is widely considered as a rule of customary international humanitarian law, which means that the protec­tion offered by this Article is also granted in regard to non­state parties to AP I.21 In the end, the consequences are the same as for mercenaries.

However, what exactly does ‘taking a direct part in hostili­ties’ mean? In the International Committee of the Red Cross (‘ICRC’) Commentary to the Additional Protocols it “should be understood to be acts which by their nature and purpose are in­tended to cause actual harm to the personnel and equipment of armed forces”. Furthermore, “[…] it seems that the word ‘hosti­lities’ covers not only the time that the civilian actually makes use of a weapon but also, for example, the time that he is carry­

18 The Mercenaries Convention has been ratified by 31 states,The Mercenaries Convention has been ratified by 31 states, cf. www.icrc.org/ihl.nsf/WebSign?ReadForm&id=530&ps=P (last visited 31 July 2008).

19 See Article 51 (3) AP I.See Article 51 (3) AP I.20 F. Kalshoven and L. Zegveld,F. Kalshoven and L. Zegveld, Constraints in the Waging of War (2001), p. 99.21 See, e.g., J.­M. Henckaerts and L. Doswald­Beck,See, e.g., J.­M. Henckaerts and L. Doswald­Beck, Customary International Hu-

manitarian Law, Volume I: Rules (2005), Rules 87 to 93.

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ing it as well as situations in which he undertakes hostiles acts without using a weapon”.22 In addition, concerning the ‘direct’ participation, “direct participation in hostilities implies a di­rect causal relationship between the activity engaged in and the harm done to the enemy at the time and the place where the activity takes place”.23 As a first consequence, PMCs engaging in offensive attacks would almost certainly act unlawfully.

Another question is the protection of military objects, which is considered as direct participation in hostilities.24 Therefore, the protection of a military object is not a task that should be carried out by an employee of a PMC. This of course leads to the question of what a military object is as it is difficult to define. According to Article 52 (2) of AP I, military objects are those objects which by their nature, location, purpose or use make an effective contribution to military action and whose total or par­tial destruction, capture or neutralisation, in the circumstances at the time, offers a definite military advantage. Following this definition, the qualification of a building as a military object can change quickly and would depend on the particular cir­cumstances. This vagueness must be taken into account if a state hires PMCs for the protection of buildings whose status is likely to change. Therefore, PMCs should only carry out the protection of such buildings if they are clearly being used for civilian purposes.

The question of which tasks of a PMC employee would be con­sidered lawful and would not constitute direct participation in hostilities remains open. For persons accompanying armed forces, like those providing logistics, catering, construction and maintenance of bases, Article 4A (4) of GC III states, that they remain civilians, but with prisoner of war rights in case of capture. However, even in this context, the line between that and direct participation in hostilities is not clear. Logistical sup­port at the front line is already considered to be taking a direct part in hostilities.25 That means that the delivery of munitions and weapons to the front line, especially to armed forces in the combat zone, would already be sufficient to lose protec­tion. Should this contribution not be part of a direct attack, it would be advisable to states to use only civilians for logistical support at the front line because they would be protected at all times. However, there must be clear evidence that munitions or weapons are carried to the front line with the intention to use them there immediately. Only a vague suspicion that weapons are being transferred and might be used in the future is not suf­ficient for a determination of direct participation in hostilities. Therefore, if PMCs are accompanying forces at the front line, their activities should not be related to munitions or weapon transport, but only to food supply, etc. Of course, this means that employees of PMCs performing these tasks cannot be used as backup forces in the event of unexpected military strategy change, which can happen in large military operations.

22 ICRC,ICRC, Commentary on the Additional Protocols (1987), at paras. 1942­1943.23 Ibid., para. 1679.24 See, e.g., Summary Report of the 2See, e.g., Summary Report of the 2nd Expert Meeting Direct Participation in

Hostilities under International Humanitarian Law, supra note 16, p. 11.25 J.­F. Quéguiner, ‘Direct Participation in Hostilities under International Hu­J.­F. Quéguiner, ‘Direct Participation in Hostilities under International Hu­

manitarian Law’, (2003) International Humanitarian Law Research Initiative – Working Paper, at 5; The Public Committee Against Torture in Israel v. Israel, Israel Supreme Court, judgment of 13 December 2006, at para. 35; H.­P. Gas­ser, ‘Protection of the Civilian Population’, in D. Fleck (ed.), The Handbook of Humanitarian Law in Armed Conflicts (1995), para. 518.

In addition, the task for employees of PMCs to develop wea­pons systems or strategies far away from the battlefield does not mean that they are taking a direct part in hostilities. First of all, it is difficult to ascertain which project they are working on and to what extent such a project might be part of an on­going conflict. Second, if the reason for their occupation is evident because they are working for instance in a lab, this does not lead to their direct participation.26 There are still steps that need to be taken to use the results of work carried out in a lab during hostilities. In the end, there is no great difference between this and workers in a tank factory not directly participating in hosti­lities. However, in a case where, for example, missiles are guided from a control centre far away from the battlefield, this activity would constitute direct participation in hostilities.27

Finally, the use of force in self­defence against simple criminal attacks is lawful, but the usually high standards of domestic criminal law must be respected. Although a distinction between self­defence and direct participation is difficult to establish in the context of an armed conflict, carrying a gun purely for self­defence is not impossible or prohibited.28

However, many questions are not easy to answer and are depen­dent on the specific circumstances of each case. Nevertheless, to avoid such problems and especially to avoid attacks on em­ployees of PMCs, those employees should not be used to protect military or strategically important buildings and should not accompany forces on the front line.

3.3 In conclusion: rules applicable to employees of PMCs

To sum up, the following fundamental rules are applicable to employees of PMCs. First, they are civilians and, as such, gene­rally protected persons under Article 51 of AP I.

Second, various scenarios are possible. As long as employees of PMCs do not take a direct part in hostilities, they remain pro­tected. If they are captured while accompanying forces in the context of an international armed conflict, they are entitled to prisoner of war status under Article 4A (4) of GC III. In accom­panying forces, they must be careful not to pass the threshold to direct participation in hostilities, e.g. by supporting forces at the front line with munitions and weapons or by getting invol­ved in combat activities. The same threshold problem applies to protection tasks concerning objects, e.g. buildings. Also, in such a situation, employees of PMCs must be aware that they should not participate directly in hostilities which could be the case if the relevant object becomes a military one according to Article 52 (2) of AP I and thereby a legitimate target.

In a situation where employees of PMCs take direct part in hos­tilities, Article 45 of AP I would apply and they are presumed to be prisoners of war. Once their status has been ascertained, which does not entitle the individual to prisoner of war sta­tus in itself, Article 75 of AP I remains in force and gives them

26 See ICRC,See ICRC, supra note 22, para. 1806.27 See Schaller,See Schaller, supra note 4, p. 11.28 ICTY,ICTY, The Prosecutor v. Tadic, Judgment, Case No. IT­94­I­T, 7 May 1997, paras.

640­643; see Quéguiner, supra note 25, p. 4.

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minimal protections of certain fundamental guarantees. The nationality of an employee of a PMC does not matter, since the consequences for mercenaries according to Article 47 of AP I and civilians taking a direct part in hostilities are equal under international humanitarian law. Therefore, both can be tried and punished under national law for any offence committed.

These rules concern the status of employees of PMCs. Never­theless, other rules of international humanitarian law, e.g. on warfare and the use of certain weapons, are also applicable to them.

3.4 In conclusion: responsibilities of employees of PMCs

Given these rules applicable to employees of PMCs, it is in their interest to limit the services they provide. They should avoid directly supporting the front line with any military devices and protecting buildings that are military objects or in highly unstable zones where they can become military objects. As ci­vilians, they are not allowed to take a direct part in hostilities and thus they must be careful not to pass over this threshold. Because the determination of direct participation is rather diffi­cult, the recommended approach is to entirely avoid situations that could lead to the potential for direct participation. If em­ployees of PMCs intend to take part in combat operations, they must be aware that they are legitimate targets for the enemy and punishable under national law for their actions.

4. Challenges and critiques

Naturally, the complexity inherent in determining the status of employees of PMCs implies problems and has an impact on the development of international humanitarian law. The first concern addresses a fundamental principle in international hu­manitarian law, the principle of distinction between combat­ants and civilians. On the one hand, the difficulties involved in the increasing number of persons not belonging to armed forces and not wearing their uniforms and signs cause uncer­tainties about which persons are lawful targets. Within this group of non­identifiable persons, the majority, even working for a PMC, are civilians not taking a direct part in hostilities by carrying out logistical and other tasks. Therefore, employees of PMCs may run the risk of becoming targets, because the enemy has no way of distinguishing them from employees of PMCs taking a direct part in the hostilities and it is for this reason that all employees of PMCs are, to a certain extent, face the risk of becoming targets.29

Since there is no clear distinction within this group of employ­ees of PMCs, the threats to peaceful civilians could increase. It is not only difficult for an enemy to distinguish between per­sons within the group of PMCs by their outward appearance, but also to distinguish between PMC­employees and civilians. Frequently, neither of them wear very clothes or signs that are easily recognisable and make them stand out. The increasing number of civilians as employees of PMCs taking a direct part

29 See Cameron, See Cameron, supra note 9, p. 5.

in hostilities therefore leads to an erosion of the principle of distinction and a greater risk of civilians being targeted.30

That is not the only danger for civilians caused by a large num­ber of PMCs operating in conflict situations. The lack of the disciplinary structure that is normally inherent in combating groups leads to less sanctioning of actions in violation of inter­national humanitarian law within the group. It usually falls to the commanding officer to control the conduct of his soldiers and to punish breaches immediately. Such a rigid structure can­not be found in most PMCs and, hence, the civilian population faces actors that are not subject to effective sanctions for viola­ting international humanitarian law.31

However, not only rules of international humanitarian law, but also of national law are crucial. Since PMCs often act in so­cal­led failed states or states close to this condition, the enforce­ment of national law is very weak. There are not many possibi­lities to lodge a complaint against an employee of a PMC and, in general, there is no strong investigative authority that could get involved in a case. Furthermore, employees of PMCs do not fall under the national military law by which the sending state(s) can try to punish their own soldiers for abuses.32 This lack of law enforcement is another risk for the civilian population.33

As mentioned, there are many threats to the civilian popula­tion through the increasing involvement of PMCs. On the oth­er hand, employees of PMCs face serious problems too. They are in an extremely vulnerable position. If participating directly in hostilities, they are targets and can on the other hand be tried and punished for their actions. The number of employees of PMCs who are killed and wounded in Iraq in relation to regular forces may serve as a warning.34 Therefore, employees of PMCs should at least be informed about their status and the dangers they face in the same way as soldiers are trained in interna­tional humanitarian law.35

Finally, PMCs operate in a free market. That means that not only can states hire them but also transnational non­state ac­tors, made up of corporations and NGOs as well as rebel and terrorist groups. The monopoly of the use of force by states is thus severely weakened.36

5. Conclusion

Although current international humanitarian law can deter­mine status, and the rules and responsibilities of employees of PMCs, the critiques above show that the use of PMCs has an impact on all actors involved in a conflict situation, whether

30 Ibid., p. 10.31 Ibid.32 The U.S.A. are in a process of opening their military jurisdiction for civilianThe U.S.A. are in a process of opening their military jurisdiction for civilian

contractors. However, this approach causes several problems under national constitutional law as well as under human rights law, see www.hrw.org/eng­lish/docs/2004/05/05/iraq8547.htm (last visited 31 July 2008).

33 See Singer,See Singer, supra note 2, at 12­13 and 21; Singer urges states to implement or amend national laws to control PMCs hired by them and calls for regional and international bodies for surveillance of PMCs.

34 Ibid., at 4; figures about killed and wounded PMC­employees in Iraq vary from 444 deaths on a partial list on http://icasualties.org/oif/Contractors.aspx (last visited 31 July 2008) to 917 reported by the New York Times, ‘Contractor Deaths in Iraq Soar to Record’, 19 May 2007.

35 See Cameron,See Cameron, supra note 9, p. 10.36 See Singer,See Singer, supra note 2, p. 9.

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voluntarily or not. Despite the strong tendencies for states to privatise military operations, there are core areas inappropri­ate for privatisation. The use of force by states is one of these areas. Using PMCs for support or protection in conflicts is one thing, but using them on the front line goes too far. The rules

of international humanitarian law applicable to employees of PMCs show that there is a limit to their involvement in combat operations. It is imperative that these rules and responsibilities be taught to the PMCs themselves, but also and in particular to every employee of a PMC.

Private Military and Security Companies, the European Union, and Regulation as a Tool for EfficiencyAlyson J.K. Bailes*

Abstract: Some European nations both host and use private military and security companies as a solution to the rising demand for overseas operations at a time when they have shrinking defence assets. However, other nations refuse to legitimise this process and the European regulatory structure is weak. Outsourcing to PMSCs can lead to economic abuses and loss of efficiency as well as misconduct. Remedies require a mix of hard and soft regulation, good contract drafting, and supervision. European performance might benefit from seeking common solutions of this kind in the ESDP framework.

Keywords: Private military and security companies (PMSCs), European Union, privatisation, peace missions, defence eco­nomics

The European countries in NATO and the European Union (EU) today who want to contribute to peace mis­sions are caught on the horns of a dilemma between the

desire to meet the demand and the capacity to meet it. They often have national reasons for action – peacekeeping/hu­manitarian traditions, an exportable ‘surplus’ of security since the Cold War, historical/cultural links with conflict hotspots – and NATO and the EU themselves have set very explicit tar­gets for the quantity and quality of their efforts. At the same time their defence budgets are overstretched and manpower is often a problem, not least because so many states are being driven towards abandoning conscription. Moreover, while sev­eral countries faced lighter or simpler military burdens during the Cold War because of their peripheral location, small size, and/or neutrality, today’s demands for military participation – being largely de­territorialised – fall upon literally everyone and frequently force the smaller states to make the most dif­ficult choices.

Supply and demand is also the underlying cause of the recent increase in the use of private military and security companies (PMSCs), especially by ‘strong’ and democratic states. PMSCs offer such states a way to get jobs done (and get credit for them) that they are not prepared to do with their own forces. Such ‘overspill’ tasks may be less specialised, not demanding ‘core’ military expertise; or they may need to go on for longer than the state’s forces are prepared to stay; or (notoriously, though not typically) they may appear too risky or even potentially discreditable. They are wide­ranging, going from innocuous services like food and laundry for troops at home, through the hire of air­ and sea­lift or specialised equipment, to non­com­bat services in the field, ‘peaceful’ military services like aid de­

livery or training local militaries, guarding persons and sites, and finally the controversial options of private intelligence gathering, policing or prison management, and actual combat tasks.1 The decision to ‘privatise’2 a given function in a given case always has a resource rationale in the broad sense that it ap­pears more efficient/appropriate/sustainable than using state assets; and the decision­makers may also believe that it will be less expensive at least in the immediate term. The two points are distinct because it may make sense for a state to buy a service that costs more than using its own personnel if state assets are simply not available, or using them could cause more political and managerial problems, or if it wants to keep them for a task that has a higher priority. The issue of what constitutes a fair price premium in such a case is considered below.

The extent to which European states have resorted to such so­lutions is hard to document precisely, but some patterns can be detected. First, as regards companies being based in Europe: firms supplying security services such as physical security ad­vice and equipment, guarding, and the transport of valuables exist throughout the EU and have for some time had their own trade association, the Confederation of European Security Ser­vices (CoESS – website: http://www.coess.org). Military service companies are mainly concentrated at the Western and Eastern ends of Europe – particularly in the UK, France, and various post­Communist countries including Russia itself. They are

* Alyson J.K. Bailes is a Visiting Professor at the University of Iceland and a for­mer Director of the Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI). The views expressed here are entirely her own.

1 For more on this and the general analysis of PMSCs see Holmqvist, C., ‘Private Security Companies: the case for regulation’, SIPRI Policy Paper No 9, January 2003, text at http://www.sipri.org.

2 The word ‘privatise’ is used here only as shorthand; the problems and pitfalls associated with its definition are explored in the next section.

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more likely to have links with the defence industry proper, and include some large firms which – on a pattern increasingly common in the USA – combine services with equipment sales, maintenance and/or consultancy.3 In terms of officially resort­ing to the use of PMSCs, again the UK stands out as having used companies rather liberally especially when operating abroad.4 This reflects the scale of its global actions and responsibilities, but also perhaps British pragmatism, the confidence that a large military establishment may feel about mastering and control­ling the private tool, and the value of native companies’ earn­ings. Several medium and smaller states including the globally active Nordic countries5 have experimented with private ser­vices for their own troops at home and during training, but are more conservative about using them abroad except perhaps for the personal protection of civilians. Other countries again resist any defence­related outsourcing at all, because of sensi­tivities about the alienation of state responsibilities, the idea of ‘mercenaries’, or traumatic past experiences. However, no mili­tarily active European state can avoid the occasional purchase of enabling services such as air­ and sea­lift. Furthermore, like the UN, the EU‘s own staffs have sometimes hired private pro­tection services for their representatives operating in conflict zones or used private help in logistics for ESDP missions.

The aim of this article is to explore further the obstacles to, and difficulties of, using PMSCs in a specifically European con­text, and to survey some possible solutions. Unlike many other commentaries on PMSC regulation, it aims to probe the issue of efficiency (or more broadly, correct resource use) in this context as much as or more than the challenge of potential violence and human rights offences. It closes with a session speculating on the handling of PMSC use in the framework of ESDP.

1. European regulation or the lack thereof

The European record on regulation is relatively poor.6 Nation­al norms do exist for non-military security services at home, but (despite much lobbying) the European Commission has not yet sought to draft an internal market regulation setting Eu­rope­wide standards. Other EU measures adopted mainly in the framework of the Common Foreign and Security Policy (CFSP)

3 In 2005, 7 of the 100 largest­selling defence companies in the world were ones that heavily specialised in ‘homeland security’ products and services (Sköns, E. and Surry, E.A., ‘Arms production’ in SIPRI Yearbook 2007: Armaments, Disar-mament and International Security, Oxford University Press: Oxford, July 2007, pp. 345­373). For further references on defence industry development and services see Dunne, P. and Surry, E.A., ‘Arms production’ in the equivalent SIPRI Yearbook for 2006, pp. 415­416.

4 France is more often cited as a base for private activity by such companies as Secopex and Défense Conseil International, the latter having a 49.9% state shareholding; on the other hand it has passed national legislation to curb French­based ‘mercenarism’ (law of 14 April 2003). It remains to be seen whether latest planned cuts in French active forces will mean more active outsourcing by the French state itself.

5 For a survey of the experience of outsourcing by four Nordic states see Øs­terud, Ø. and Matláry, J.H., Denationalisation of Defence: convergence and diversity, Ashgate, London, 2007. Planning for the Nordic Battle Group in the ESDP context has included exploration of options for private lift.

6 Three general studies on this topic are Krahmann, E., ‘Regulating Private Mi­litary Companies: What Role for the EU?‘, Contemporary Security Policy, vol.26, no.1 (2005); Krahmann, E., ‘Regulating military and security services in the European Union’ in (eds.) Caparini, M. and Bryden, A., Private Actors and Se-curity Governance (Berlin: LIT Verlag, 2006); and Bailes, A.J.K. and Holmqvist, C., ‘The Increasing Role of Private Military and Security Companies’, commis­sioned and published by the European Parliament Oct. 2007 (see http://euro­parl.europa.eu).

have captured certain specialised aspects of private activity – such as the servicing of equipment – and certain abuses – such as arms trafficking or the export of instruments of torture by private operators – as it were en passant in the process of trying to discipline governments and other kinds of non­state actors. (A list of some key EU instruments appears in Table 1 below). The picture on national legislation for military service companies is mostly thin: Sweden is the only EU member to control all service exports in the same way as arms exports – which hap­pens to be also the basis of the USA’s national approach.7 The UK got as far as a ‘Green Paper’ in 2002 outlining options for regulation including a case­by­case licensing system, but failed to proceed to actual legislation. By contrast, efforts at self-regu-lation by the industry have been above all active in the UK: the British Association of Private Security Companies (website at http://www.bapsc.org.uk) has united the larger British com­panies on a platform of corporate responsibility and openness and is now taking the lead in setting up a Europe­wide industry association.

It is worth probing these gaps and deficiencies a bit further, since any drive for better regulation must find a way through or around them. Reaching a consensus among 27 EU member states whose national attitudes are as diverse as those described above is the most obvious difficulty. The states and non­state lobbyists who are most antipathetic to private companies have often rejected attempts at regulation on the grounds that to bring such actors within the law is to ‘legitimise them’. Under­lying this distinctly European view8 may be the fact that Eu­rope is the continent which longest ago and most definitively switched to a system of state­owned national armies: thus the notion of a state monopoly of military assets is deep­rooted and the idea of the state legislatively ‘recognising’ non­state bear­ers of arms can seem to be both constitutionally and morally perverse.

Each of the major Europe­based organisations has its drawbacks as a framework for rule­making on PMSCs. The Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) deals with ethical and governance­related as well as security aspects of military activity, but its family of states is much larger again than the EU’s, and more divided, and it can only take politically binding decisions. NATO also lacks legislative, economic and commer­cial competence; since the 1990s it has effectively ceded the lead even in defence industry policy making to the EU. The EU is an organ for market regulation and sectoral policy making par excellence, and took a decisive step into planning and stan­dard­setting for the armaments sector in 2004 with the creation of the European Defence Agency (EDA). However, its member states still cling to the provision – currently Article 296 of the Treaty on European Union ­ that exempts national defence

7 In Swedish law companies are not prevented from re­locating abroad in order to deliver armed services. The US system treats services as equally subject with hardware to licensing under the International Trafficking in Arms Regulation (ITAR), but its effectiveness is open to question: see Caparini, M., ‘Domestic regulation: Licensing regimes for the export of military goods and services’, in Chesterman, S. and Lehnardt, C. (eds.), From Mercenary to Market: the Rise and Regulation of Private Military Companies (Oxford: Oxford University Press, 2007).

8 South Africa also strongly opposes PMSCs but has passed detailed legislation precisely in order to make it harder for them to exist in the country or employ its citizens: here regulation is used to de-legitimise most such activity.

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transactions from the normal rules of the Single Market and from Treaty provisions generally. The effect has been to block the use of Community regulations (i.e. laws based on propos­als by the European Commission and capable of taking direct legal effect within member states) for anything that concerns military activities within the EU’s territory. The same applies to imports of equipment or services. The bulk of measures9 that have been taken to guide the export or external use of military equipment, on security and/or humanitarian grounds – nota­bly the EU Code of Conduct on conventional arms exports (see Fig.1) – have been adopted as inter­governmental decisions in the framework of CFSP, which makes them politically rather than legally binding and not justiciable by the European Court of Justice.10 Interestingly, it is the European Parliament that has been most persistent in urging the other Brussels institutions to overcome these gaps and blockages so that, if nothing else, the EU organs’ own use of private services can be rationalised.

2. Outsourcing, cost and efficiency

The best­known cases of recent employment of PMSCs are those that have turned out worst, especially in the context of the highly mediatised conflicts in Afghanistan and Iraq. Most shocking are those involving brutality and human rights abuses; or, on the other side, poor practices and legal vague­ness that may have led to unnecessary deaths among contract­ed personnel and a lack of redress for their families. However, there are also ample cases of purely commercial irregularities, below­standard service delivery and other bad business prac­tice. Private companies have demanded extortionate prices for some quite ordinary (e.g. logistics and supply) services, then

9 The only significant Community Regulations in this field apply to the export of dual­use (i.e. mainly or partly civilian) goods and technologies related to Weapons of Mass Destruction, and of instruments of torture, respectively – i.e. in neither case to mainstream military equipment (see Fig. 1).

10 The idea of converting the Code of Conduct into a legally binding instrument has, however, been under discussion for quite some time and is currently op­posed by a minority of states. A recent ruling by the European Court of Justice that the Council cannot take away the Commission’s competence to make po­licy on small arms might also lead to new legislative ventures in that field.

delegated and re­delegated tasks to subordinates who are worse paid, less competent to deliver, and often impossible for the authorities to trace and hold to account. Investigations by Con­gress and the audit authorities in the USA have unmasked abus­es amounting to billions of US dollars.11 Context, causes and possible remedies for this aspect of the PMSC challenge have not been discussed much in the literature: yet since a resource rationale (see above) often drives the stronger governments’ decision to resort to them, a resource­oriented critique could bring ammunition both for those who would like to abolish and those who would prefer to reform them.

Before looking more closely at the use of PMSCs as a resource transaction, however, it is important to be clear about what kind of transaction it is. The term ‘privatisation of security’, which is often used to link the rise of PMSCs with other shifts in power from states to private actors (and/or to market forces),

is at best a time­saving shorthand. It does not match the way the word is used in other areas of public policy, and does not help much in identifying the real issues of value and responsi­bility. In the fields of commerce, industry and infrastructure a state privatises an asset when it transfers it to a non­state owner, and privatises a service when it similarly transfers the right to execute it. Neither transaction is commonly reversible and if there are public interests such as safety factors involved, the state’s main recourse is to set standards and boundaries for the private operators through regulation (or steer them indirectly e.g. through taxation policies.

When strong states use PMSC services, they are neither trans­ferring property to the companies nor permanently transfer­ring parts of their defence and security competence. Services

11 The Congressional investigation has taken place in the House of Represen­tatives Committee on Oversight and Government Reform, see http://www.oversight.house.gov/investigations.asp?Issue=Iraq+Reconstruction. It is fair to add that similar or larger financial abuses have been uncovered in the case of civil contracts (e.g. for construction) involving other types of US or local companies, and that large cost overruns seem endemic in the armaments in­dustry proper.

Table 1: Summary of EU Regulations and Decisions Covering Private Defence-related Services

Legally binding regulations

EU Council Regulation 1334/2000 Control and licensing of the export of ‘dual­use’ goods inc. related services

EU Council Regulation 1236/2005 Export ban on goods/services designed for capital punishment and torture

CFSP, explicitly targeting private actions

EU Council Common Position 2003/469/CFSP, June 2003

Requires member states (MS) to control arms brokering taking place from their territory

Other CFSP

Council Joint Action 2100/401, 22 June 2000 Requires MS to control supply of technical services related to WMD

Ad hoc Council decisions Embargoes on arms exports and related services to specified states

EU Code of Conduct on Armaments Exports, 5 June 1998

Requires MS to control, by licensing, arms exports and (if wished) services according to 7 principles of restraint

EU Council Joint Action 2002/589/CFSP Requires action to stem trade in small arms and light weapons

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purchased for operations abroad are by definition ad hoc and finite in their aims (like the operation itself); and they are gen­erally specialised and partial – picking up non­’core’ aspects of the mission or functions needing less government expertise. Meanwhile, the state may still be performing the delegated functions itself in a different location. The definitions best fit­ting this phenomenon are ‘outsourcing’ and ‘delegating’ (from the viewpoint of the purchasing authority), or (for the trans­action as a whole) the ‘purchase’ of services or ‘loan’ of man­power and assets.12 This definition leads more directly to the key questions on effectiveness: (a) are there certain things that should never be delegated; (b) is the second­hand (or ‘proxy’) delivery of certain functions inherently less efficient; and, (c) where a function can rationally be delegated, how can that be done properly and at a fair price?

3. Limits, drawbacks and guidelines for out-sourcing

The notion of a no­go area in defence work where a state should not knowingly alienate its functions, even as a matter of tempo­rary delegation, is not at present a matter of international law but is widely supported on political and moral grounds. (Clear answers on this point would also help define the minimum of core state functions needing to be restored to the centre in weak and failed states.) Obvious rules could include not ceding the command of state forces to private users – which some develop­ing countries have been known to do for guarding large com­panies – or using private agents for executing justice including the death penalty, if any. Many would oppose using companies in any ‘combat’ function at all, or for the interrogation and the operation of prisons and detention facilities. A strong question mark on efficiency grounds also applies to using private com­panies for intelligence gathering and analysis. Business people have valuable knowledge and expertise to be garnered during official intelligence work, but letting them take over the whole collation and analysis process – especially during a conflict – has borne poor results in practice. The skill that firms pos­sess in processing security information for commercial clients is often ill­adapted to the different targets and needs of a state user, and without deep local knowledge of each venue they are at risk of superficial and hasty judgments. Also, it should be obvious that a company will be very tempted to exaggerate risks and demands that will prompt the state employer to buy even more of its services.13

If a state can correctly define the range of functions that it may delegate without major political or moral hazard, the agen­da shifts to the question of efficiency proper. Here there are a number of general pitfalls in using commercial intermediaries,

12 Successful experiments with private supply of non­military support services for troops at home approach closer to real privatisation mainly because they are not likely to be reversed. However, since the services being provided are of a civilian and generic nature, these cases arguably raise even fewer issues of principle than relying on industry for military equipment supplies.

13 It would also be worth exploring the thesis that the number of private ope­rators employed on a task should not rise above a certain proportion of total manpower allocated by the state: thus, if a government lacks the necessary ‘own resources’ to put a clear governmental stamp on a particular exercise of military powers, it should simply not embark on it. The exercise of such prudence would have made an obvious difference in Iraq.

above all in overseas situations where their performance affects the interests not just of the employer but also of the local popu­lation (and of other actors operating alongside them):

– the problem of control of their activities, for all purposes in­cluding effectiveness and general behaviour as well as avoid­ance of abuses: this is hard because the employer is short of manpower to start with, and it is especially hard when firms are ‘left behind’ e.g., to carry out reconstruction duties;

– the problem of market-controlled supply, which may mean that a state cannot find enough commercial resources at the point when it needs them (this often happens with lift assets) or ends up with little or no choice of alternative suppliers. The current tendency towards concentration in the Western part of the PMSC industry also reduces the chances for customers to benefit from healthy competition;

– the problem of command and discipline, which means i.a. that a company may choose to simply break the contract and withdraw if it deems that the conditions have become too difficult;

– difficulties of coordination between PMSCs and other state, institutional and non­state operators within a given conflict or post­conflict scene: this can be hard because of confusion over who the private actors are and what they are supposed to be doing, because of confidentiality problems on the of­ficial side, and because of anti­PMSC attitudes among many NGOs;

– the problem of reduced contact for the state provider with the local environment (compared with direct state action), no­tably with the recipients of positive services like aid delivery and training. In more traditional relationships between visi­ting forces and local actors, state learns from state and there is a chance to build relations based on understanding, grati­tude and solidarity that can turn into major security­policy assets for the future;

– the difficulty of price-setting where the only alternative to private supply is a government­delivered function that has mostly hidden costs, where competition among suppliers is limited and imperfect, and where the customer may have to pay a premium not just to get services in a risky setting but to get them from a relatively reliable partner. When the price is excessive this not only undermines the overall effi­ciency of the transaction, but means that the company can buy out the cream of local support staff at a price far higher than what official and institutional actors can offer. Good­quality regular soldiers are often also lured away by the lavish conditions (not just higher pay) offered by PMSCs;

– the problem of (unlicensed and uncontrolled) sub-contracting by the company that was initially employed to other sup­pliers, both foreign and local, which aggravates problems of quality and control but also makes the transaction less effi­cient by creaming off profit at several levels.

The range of remedies a state (or institution) may use to resol­ve these problems forms a special set within the range of the options available for all market­based outsourcing and delega­tion to private actors: namely prohibition (already discussed), regulation, case­by­case executive control, self­regulation and ongoing liaison. In the present case,

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i) regulation could be applied to companies that are based on the state’s own territory, to individuals holding the state’s nationality regardless of where they act,14 or to foreign companies acting on the national territory.15 Key targets for such rules would be standards for transparency of owner­ship, operations and finance, minimum qualifications and training requirements for staff, etc; plus general provisions on responsibility for observing national and international legal codes, on judicial answerability, and adjudication of allegations or disputes16.

ii) The crucial tool for executive control is the contract, where the state can repeat the above provisions so as to impose them on any foreign and/or native firms it may employ; can set performance standards including penalties for under­per­formance and breach of contract; can define quality moni­toring systems (possibly with an element of feedback from local ‘customers’), and can seek to control sub­contracting, e.g. by limiting how it can be used or making it subject to the original purchaser’s consent. Of course, in selecting the company that is to be awarded the contract a state also can and indeed should look at performance and credentials and apply ‘black lists’ or ‘white lists’.

iii) Self-regulation is never enough on its own but can be helpful as an adjunct not least because firms’ attitude to it is a prima facie guide to their (desire for) respectability. The large as­sociations specifically hope that their codes will help drive smaller and shadier competitors out of the market. A com­pany can also be challenged for breaching its own principles even when these are not matters of law.17

iv) Transparent and regular arrangements for review and con-sultation between purchasers and companies over contract execution, plus a ‘panic button’ for urgent issues should, in principle, nip problems of under­performance, ‘mission creep’, wrongful subcontracting and so forth in the bud, as well as palliating the ‘reduced contact ‘ problem mentioned above. In some notorious US cases this type of oversight was almost wholly abandoned following the granting of ‘inde­finite duration, indefinite quantity’ contracts to a single supplier over several years.18

Such prescriptions may sound inadequate set against the scale and often shocking nature of PMSC mismanagement that has been reported in recent years. However, these worst cases can almost always be traced either to company use in weak states where such controls were unenforceable, or to cases – notably in Iraq and Afghanistan – where ‘strong state’ employers failed to apply them properly due to haste, amateurishness, irrespon­

14 This is still an unusual method for regulating the private services sector but has been applied e.g. in a UK law making UK citizens answerable for child prostitution and pornography offences no matter where in the world the crimes are committed.

15 This last approach can of course be applied by countries in other regions where European companies operate. A combination of at least the first and third of these approaches is by far the strongest because it reduces the incentive and scope for companies to escape control by simply shifting their domicile.

16 The BAPSC has suggested using an Ombudsman for this last purpose.17 The code created by the BAPSC for its members largely concerns transparen­

cy, selectiveness about employers and good conduct, but includes some refe­rences to respecting professional standards defined e.g. by the International Standards Organization (ISO) and British standards authorities (BS). See the BAPSC self­assessment workbook, available at http://www.bapsc.org.uk/key_documents­membership_criteria.asp.

18 See Holmqvist, as note 4 above, p. 31.

sibility or complicity in corruption.19 In recent US operations, a climate where cash seemed unlimited clearly aggravated the problem. If cash­strapped European employers had not discov­ered ways to get better value out of their own more modest out­sourcing ventures, it is hard to see why they are persisting with them and even expanding the practice as is the case.

4. ESDP and outsourcing

Assuming that at least some European PMSCs could be em­ployed with reasonable confidence about their conduct and efficiency – which would also depend on the EU playing its part in enacting the more normative kind of controls not dis­cussed here – how precisely might they ease Europeans’ collec­tive resource problems in ESDP? First, if the EU’s own organs could continue and modestly expand their direct contracting of non­state services this would reduce the demands they have to pass on to states during force generation processes. Secondly, member states could use them more freely for providing active personnel services (not just enabling assets) within their own deployed force contributions. The formal acceptance of such use by the EU, combined with collective endorsement of a min­imum standard (leaving room for even stricter national solu­tions) for PMSC­related controls, would ease the integration of and coordination between the contingents from different member states who at present have different PMSC­related poli­cies. It would become easier for nations preparing and exercis­ing an EU Battle Group together to include suitable elements of outsourcing in their joint plans. Third, the delegation of some post­conflict functions (such as local training) to reliable companies could provide an intermediate step towards full lo­calisation and allow a somewhat earlier exit of EU personnel.20 Finally, as several countries have already found, the outsourc­ing of banal and essentially civilian services – or dual­use tasks like driving and flying instruction – for the forces back home should allow the latter to be focused more exclusively on core military tasks and on gaining core military skills, thus i.a. re­leasing more manpower for overseas deployment.

ESDP is managed within the EU Council system by inter­gov­ernmental decisions, so any ESDP­specific EU initiatives would take an executive and politically binding form. A starting point would be to commission a study of current European PMSC use and experiences with the focus on identifying best practice and the keys to cost­effectiveness, covering domestic outsourcing as well as the ‘sexier’ issue of private services in the field. Another much­felt need is a list of what should be defined as ‘security’ and ‘military’ services respectively, just as the EU’s arms export Code is based on an agreed equipment list. Such a tool would be

19 A good example is the Blackwater company which has not only been implica­ted in flagrant acts of excess violence in Iraq, but has also been the subject of claims of presenting excessive costs and charges, both problems being linked with obscure lines of contracting and inadequate state control: thus Congress was told in February 2007 that the costs of Blackwater private security em­ployees who were paid US$500 per day, were billed to the contractor at $1,100­1,500 per day implying an annual cost per head of $400­540,000 compared with an Army Sergeant’s pay of $51­69,000. See the Congressional website in note 11 above.

20 In the case of EU assistance missions where officially­provided teams may be made up of small numbers of experts from 20 or more states with widely different standards, a good PMSC could arguably provide more coherence and professionalism!

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needed for introducing any EU­wide or EU­standard system of licensing, for companies themselves and/or individual exports of services – which is often discussed as a way to reduce abuses but should in fact also ensure more reliable performance. A third object of study could be a proposed set of ‘no­go areas’ for outsourcing; a fourth could be a model form of contract on which some work has already been done21; a fifth could be the building of white lists and black lists based on company performance; and sixth could be a suggested set of operation­al rules for accommodating privately contracted personnel within EU operations (and in Battle Groups in preparation for them), including minimum standards of command and control, training, monitoring and dispute/allegation handling. Finally, it would be interesting to review the feasibility of some kind of agreed tariff to counteract exploitative pricing, or – perhaps more feasibly – long­term framework contracts with reputable companies including a fixed price­scale for the services com­monly required.

The economic and industrial aspects of such research would go beyond the expertise of most Council employees, but an interesting option is now available in the shape of the Euro­pean Defence Agency (EDA) whose duties include forecasting long­range industrial and technological trends. An alternative would be for a Presidency nation to offer the studies using its

21 Notably in the work of the Swiss Government­backed initiative on PMSC re­gulation, which has produced a model contract for contracting with PMSCs based on the Ordinance on the Use of Private Security Companies by the Federal Government. See: http://www.ejpd.admin.ch/etc/medialib/data/si­cherheit/gesetzgebung/sicherheitsfirmen.Par.0007.File.tmp/modellvertrag­sicherheitsfirma­f.pdf

own resources or an ad hoc international research team. Even starting the ball rolling on one or two of the above­mentioned points would be helpful. If the EU is going to be forced into out­sourcing to manage ESDP’s own unfeasible demands, it needs to do it in a responsible, consistent and street­smart way: and if after all it decides not to do so, it will need a clear collective explanation for its taxpayers.

5. Conclusion

The differing views and practices of different western nations on the employment of PMSCs are a possible source of friction between them, adding – for instance – a sometimes dramatic streak to European concerns about recent US military practice. They are, however, also an obstacle to the closer integration of multilateral force groups for peace missions and other tasks, both in the Euro­Atlantic context and in other regions of in­creasing security cooperation. There is a strong case for groups of countries that seek standardisation in other realms of de­fence, including the EU’s member states in the ESDP context, to address this issue together. The aim should be to combine hard, soft and ad hoc methods of regulation to ensure value for money, as well as general good conduct in those fields and tasks where use of PMSCs is both ethically and politically permis­sible and rational in resource terms. The coincidence of timing with an effort by many European companies at self­regulation is useful and should be exploited to drive any ‘rogues’ out of the business, but this last aim also demands effective regulation by ‘recipient’ countries.

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1. Einleitung

Mit dem Wachstum der internationalen Sicherheits­dienstleistungsbranche1 einhergehend stellt die „Proliferation sicherheitsrelevanten Wissens“ ein

potenzielles Problem dar. In Südafrika und Israel wurden Ende 2007 Gesetze auf den Weg gebracht, die der Kontrolle des Ex­ports von „Sicherheitsdienstleistungen“ und „sicherheitsre­levantem Wissen“ dienen sollen. Im folgenden Beitrag sollen diese beiden Gesetze verglichen werden. Zum einen geht es um die zu Grunde liegenden Definitionen von „Sicherheits­dienstleistungen“ und „sicherheitsrelevantem Wissen“. Zum anderen soll reflektiert werden, welche praktischen Umset­zungsprobleme mit diesen Gesetzen einhergehen. Abschlie­ßend soll bewertet werden, welcher der beiden Ansätze eher geeignet scheint, den Handel mit Sicherheitsdienstleistungen und sicherheitsrelevantem Wissen zu steuern.

2. Südafrika

Der Export von Rüstungsgütern ist für Südafrika ökonomisch wichtig und stellt für die Regierung kein grundsätzliches poli­tisches Problem dar. Der Export von „Sicherheitsdienstleistun­gen“ hingegen ist umstritten. Bereits 1998 war in Südafrika ein Gesetz („Foreign Military Assistance Act“)2 erlassen worden, durch das der Export von Sicherheitsdienstleistungen geregelt werden sollte. Durch die hohe Anzahl südafrikanischer Staats­bürger, die seit 2003 im Irak im Auftrag internationaler Sicher­heitsunternehmen tätig geworden waren, war jedoch deutlich geworden, dass dieses Gesetz seinen Zweck nicht hatte erfüllen können. Die südafrikanische Regierung hatte die Intervention in den Irak abgelehnt und dementsprechend in der Beteiligung von Südafrikanern in diesem Konflikt einen Verstoß gegen ihre außenpolitischen Interessen gesehen.

* Referierter Beitrag. Daniel R. Kramer ist Diplom­Soziologe, Master of Peace and Security Studies

und Doktorand der Politikwissenschaft an der HU Berlin.1 Mit dem Begriff „Sicherheitsdienstleistungsbranche“ werden transnationale

Unternehmen bezeichnet, die international „Sicherheitsdienstleistungen“ sowie „sicherheitsrelevantes Wissen“ anbieten.

2 Abrufbar unter: http://www.info.gov.za/gazette/acts/1998/a15­98.pdf

Mitte 2004 erklärte der südafrikanische Verteidigungsminis­ter,

„Although the Foreign Military Assistance Act (…) has been in opera-tion for considerable time, very few prosecutions have been instituted in terms of the Act (…) Recent events (…) testify to mercenary activi-ties being undertaken from within the borders of the Republic. The re-cruitment of South Africans by so-called private military companies from outside the Republic to provide military and security services in areas of armed conflict – such as Iraq – is also continuing. It is evident from the small number of prosecutions and convictions un-der the Act that there are some deficiencies in the Act, which need to be addressed urgently in order to ensure that the Republic effectively combats mercenary activities and to provide for the regulation of cer-tain forms of assistance in armed conflicts.”3

Unter dem Titel „Prohibition of Mercenary Activities and Pro­hibition and Regulation of Certain Activities in Areas of Armed Conflict Bill“4 wurde von der Regierung ein Entwurf vorgelegt, auf dessen Grundlage seit 2005 Konsultationen durchgeführt wurden, in deren Zuge sich Vertreter der staatlichen Sicher­heitskräfte, südafrikanischer und internationaler Sicherheits­unternehmen, Repräsentanten von NGO und Akademiker durch Eingaben in der Ausarbeitung eines neuen Sicherheits­dienstleistungsexportgesetzes beteiligten. Ende 2007 wurde das Gesetz unter einem leicht modifizierten Namen – „Prohibition of Mercenary Activities and Regulation of Certain Activities in Country of Armed Conflict Bill“5 – verabschiedet.

Im ersten Abschnitt des Gesetzes wird – entsprechend des Titels – festgelegt, in welchen Fällen es sich um ein „country of armed conflict“ handelt. Ist ein Land als „country of armed conflict“ definiert worden, unterliegen Sicherheitsdienstleistungen, die in dieses Land exportiert werden (sollen), einer Lizenzierungs­pflicht. Neben der am Völkerrecht orientierten Definition eines

3 Zitiert nach: Le Roux, Len (2008): South African Mercenary Legislation En­acted, ISS Today, abrufbar unter: http://www.issafrica.org/index.php?link_id=5&slink_id=5421&link_type=12&slink_type=12&tmpl_id=3, Zugriff am 20.04.2008.

4 Abrufbar unter: http://www.info.gov.za/gazette/bills/2005/b42­05.pdf, Zu­griff am 23.06.2008.

5 Siehe unter: http://www.pmg.org.za/docs/2006/060918b42b­05.pdf, Zugriff am 23.06.2008.

Ansätze zur Exportkontrolle von Sicherheitsdienstleis­tungen und sicherheitsrelevantem Wissen – Südafrika und Israel im VergleichDaniel R. Kramer*

Abstract: The international trade in security services and security­related expertise implies the potential for a “proliferation ofnternational trade in security services and security­related expertise implies the potential for a “proliferation of security­related know­how”. In late 2007, South Africa and Israel adopted laws to regulate the export of security services and secu­rity­related knowledge. The aim of this article is to compare these laws. After considering the definitions of “security services” and “security­related know­how”, the paper addresses the issue of how difficult these laws will be to implement in practice. Finally, an assessment is made as to which of the two laws seems to be the most adequate means of controlling the export of security services and security­related expertise.

Keywords: South Africa, Israel, Security Services, security­relevant knowledge

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„armed conflict“ als einer Situation, in der bewaffnete Grup­pen (staatliche oder nichtstaatliche) gegeneinander kämpfen, ist dem Gesetz die Möglichkeit eingefügt worden, dass der Prä­sident ein „regulated country“ deklarieren kann. In Sektion 6 ist hierfür folgendes Prozedere niedergelegt: Das „National Conventional Arms Control Committee“ (NCACC) informiert das Kabinett, wenn es der Meinung ist, dass ein „bewaffneter Konflikt“ in einem Land/einem Gebiet ausgetragen wird oder immanent ist. Nach Konsultationen mit dem Parlament ent­scheidet der Präsident, ob das entsprechende Land/Gebiet als „regulated“ definiert wird. Die Ausrufung eines/einer „regula­ted country or area“ kann dementsprechend unabhängig von dem Fakt erfolgen, ob auf diesem Territorium tatsächlich ein „bewaffneter Konflikt“ stattfindet oder nicht. Es genügt die Einschätzung, wonach ein Konflikt immanent ist.

Die für den vorliegenden Beitrag wesentliche Definition des neuen südafrikanischen Sicherheitsdienstleistungsexport­kontrollgesetzes – „Dienstleistung“ – wird im Folgenden wie­dergegeben:

“‘assistance or service ‘ includes –

(a) any form of military or military­related assistance, service or activity;

(b) any form of assistance or service to a party to an armed con­flict by means of –

(i) advice or training;

(ii) personnel, financial, logistical, intelligence or opera­ tional support;

(iii) personnel recruitment;

(iv) medical or para­medical services; or

(v) procurement of equipment; or

(c) security services.“6

Die Liste der „security services“ umfasst die folgenden Dienst­leistungen:

“‘security services’ means one or more of the following services or activities:

(a) Protection or safeguarding of an individual, personnel or property in any matter;

(b) giving advice on the protection or safeguarding of individu­als or property;

(c) giving advice on the use of security equipment;

(d) providing a reactive or response service in connection with the safeguarding of persons or property in any manner;

(e) providing security training or instruction to a security ser­vice provider or prospective security service provider;

(f) installing, servicing or repairing security equipment;

(g) monitoring signals or transmissions from security equip­ment;

6 Ebd.: S. 3.

(h) making a person or service of a person available, directly or indirectly, for the rendering of any service referred to in paragraphs (a) to (g); or

(i) managing, controlling or supervising the rendering of any of the services referred to in paragraphs (a) to (h).”7

Individuen, Organisationen oder Unternehmen, die die gesetz­lich fixierten Arten von Dienstleistungen in einem „country of armed conflict“ erbringen wollen, sind damit verpflich­tet worden, eine Erlaubnis des Verteidigungsministeriums – vertreten durch das „National Conventional Arms Control Committee”(NCACC) – einzuholen („registration“) und im Fall eines Vertragsabschlusses mit einer dritten Partei (dem Kun­den) eine Erlaubnis zur Erbringung der konkreten Dienstleis­tung zu beantragen („authorisation“).

Das „NCACC“ war ursprünglich gegründet worden, um den Export konventioneller Waffen zu kontrollieren. Bereits 1998 war dessen Zuständigkeit auf die Kontrolle des Exports von „Sicherheitsdienstleistungen“ ausgeweitet worden. Es soll an dieser Stelle nicht auf die Zusammensetzung und Arbeitswei­se des „NCACC“ eingegangen werden. Es sollen vielmehr die Probleme hervorgehoben werden, die sich aus dieser sehr weit gefassten Definition von „Sicherheitsdienstleistung“ für die praktische Umsetzung des Lizenzierungsprozesses und für die Durchführung von Kontrollen ergeben.

Die umfassende Auflistung von „security services“ macht deut­lich, dass auch solche Sicherheitsdienstleistungen in ein Gesetz zur Ächtung des Söldnerwesens aufgenommen wurden, die in den meisten Staaten der Erde nicht als illegal gelten und die in Konfliktgebieten von humanitären Organisationen ebenso nachgefragt werden wie von kommerziellen Unternehmen, die mit dem zivilen Wiederaufbau befasst sind oder in diesen instabilen Regionen Investitionen vorgenommen haben. Bei einigen der gelisteten Dienstleistungen handelt es sich um Tätigkeiten, die in Prozessen der Sicherheitssektorreform un­abdingbar sind. Die ausländischen Nachfrager müssen mit der südafrikanischen Rechtsgebung vertraut sein, sonst machen sie sich im Falle einer Beauftragung südafrikanischer Sicher­heitsunternehmen oder Einzelpersonen ohne die vorherige Erlaubnis des „NCACC“ strafbar. Desgleichen machen sie sich strafbar, wenn sie – nachdem sie eine der Dienstleistungen in einem dritten Staat erbracht haben – nach Südafrika einreisen. Dies gilt unabhängig von ihrer Nationalität. Denn das Gesetz sieht unter dem Punkt 11 („Extra­territorial jurisdiction“) vor:

“Any act constituting an offence under this Act and that is commit-ted outside the Republic by (…) any body of persons, corporate or unincorporated, in the Republic (…) must be regarded as having been committed in the Republic and the person who committed it may be tried in a court in the Republic which has jurisdiction in respect of that offence.”8

Die „extraterritoriale Geltung“ des Gesetzes wirft neben rechts­theoretischen Problemen auch unmittelbar praktische Pro­bleme auf. So dürfte es südafrikanischen Behörden schwerfal­len, entsprechende Vergehen nachzuweisen bzw. verwertbares

7 Ebd.8 Ebd.: S. 6.

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Beweismaterial zu sammeln. Zum anderen, das gab das „Inter­national Committee of the Red Cross“ (ICRC) in einer Eingabe während des Konsultationsprozesses zu bedenken,

„By way of example, the Bill as it stands would give the South African courts criminal jurisdiction over a Swiss employee of the ICRC who had provided humanitarian assistance in Sudan without obtaining the authorization of the Committee.“9

Die Vorbehalte des ICRC beschränkten sich aber nicht nur auf den obigen Aspekt, sondern auch

„By way of example, some of the ICRC’s own activities could fall within sub-paragraph (b), such as the provision of advice and train-ing on international humanitarian law or of medical or paramedi-cal services. It is probably not the intention of the bill to cover such activities.”10

Diese Sorge wurde auch von der NGO „SaferAfrica” geteilt, die zu bedenken gab, dass

„It is suggested that the definition of assistance or service be amen-ded so as to mean assistance or service that exacerbates, prolongs or intensifies the conflict (…) As the current definition stands it is too wide and impedes on the operations of organizations that contribute to peace.”11

Trotz dieser von humanitären Organisationen im Zuge des Konsultationsprozesses vorgebrachten Bedenken wurde die Definition von „assistance or service“ in die Endfassung des Gesetzes übernommen, das am 12. November 2007 durch die Unterschrift von Präsident Thabo Mbeki in Kraft trat.

Südafrika ist eines der wenigen Länder, das sich der Problema­tik des internationalen Handels mit Sicherheitsdienstleistun­gen offensiv stellt. Es steht außer Frage, dass einzelstaatliche Initiativen einen wichtigen Baustein zur Verregelung dieses Marktes bilden. Der Ansatz der südafrikanischen Regierung, in Konsultationen mit „stakeholders“ ein Gesetz zu entwerfen, ist positiv zu bewerten. Allerdings ist den in den verschiedenen Eingaben vorgebrachten Bedenken nur zu einem geringen Teil Rechnung getragen worden. Es ist zu erwarten, dass die „extra­territoriale Anwendung“ nicht durchsetzbar sein wird, zumal sie sich auch auf Individuen, Organisationen und Unterneh­men bezieht, die nicht die südafrikanische Staatsbürgerschaft besitzen bzw. nicht in Südafrika gemeldet oder ansässig sind. Ein weiteres zentrales Problem besteht in dem Umstand, dass keine Kriterien niedergelegt worden sind, nach denen die Aus­rufung eines „regulated country“ zu erfolgen hat. Ein Mitarbei­ter des in Südafrika ansässigen „Institute for Security Studies“ (ISS), das sich am Konsultationsprozess beteiligt hatte, kam in einer Stellungnahme entsprechend zu dem Schluss, dass

„This is likely, therefore, to put an end to private security / military personnel involved in legitimate business operations. The criterion

9 Siehe unter: http://www.pmg.org.za/docs/2006/060523icrc.htm, Zugriff am 05.04.2008.

10 Abrufbar unter: http://www.pmg.org.za/docs/2006/060523icrc.htm, Zugriff am 05.04.2008.

11 Siehe unter: http://www.pmg.org.za/docs/2006/060523safea.pdf, Zugriff am 05.04.2008.

for determining a ‘regulated country’ is not specified. This will de-pend on the South African foreign policy at the relevant time.”12

Es ist oben dargestellt worden, dass die Einschätzung des Prä­sidenten, ein „bewaffneter Konflikt” sei „immanent”, genügt, um ein „regulated country” auszurufen. Es ist offensichtlich, dass dieses Kriterium nicht nur auf den Hauptteil der afrika­nischen Staaten zutrifft, sondern weltweit für eine Vielzahl von Staaten unterstellt werden kann.

3. Israel

Der Export von Rüstungsgütern und Sicherheitsdienstleis­tungen stellt für Israel einen wichtigen Stützpfeiler der natio­nalen Ökonomie dar. Während der 1970er und 1980er Jahre orientierte sich die Exportpolitik des Landes primär an ökono­mischen Aspekten, politische Auswirkungen wurden nur am Rande beachtet. Nachdem sich aus dieser Prioritätensetzung zu verschiedenen Gelegenheiten Verwerfungen mit befreunde­ten Staaten ergeben hatten, griff ein Prozess, der Ende 2007 zur Neuausrichtung des Exportkontrollapparates führte. Bis zu die­sem Zeitpunkt hatten sowohl die Verkaufsförderung als auch die Kontrolle des Exports von Rüstungsgütern und Sicherheits­dienstleistungen in der Verantwortung der dem Verteidigungs­ministerium angegliederten Abteilung für „Rüstungsexport und Rüstungskontrolle“ („SIBAT“ – „Siyuah Bitchony“) gele­gen. SIBAT vergab Lizenzen zum Verkauf von Rüstungsgütern und Sicherheitsdienstleistungen in einem Prozess, in dem die Antragsteller kaum Auflagen zu erfüllen hatten. Bereits 2003 hatte der Journalist Yossi Melman kritisiert:

„In general, the Defense Ministry takes little interest in the entangle-ments of arms dealers and agents with permits, and even automati-cally renews most of their permits each year (…) The ‘original sin’ is the ease with which a weapons export permit can be obtained. The process entails simply filling an application, and the only criterion required is the absence of a criminal record (…) The Defense Ministry apparently fears any law, amendment or public debate that is liable to harm or restrict security exports, which in the eyes of many mi-nistry officials are practically of paramount importance.”13

Das Verteidigungsministerium hatte solche „öffentliche“ Kritik als vernachlässigbar erachtet. Allerdings ergaben sich Entwicklungen, die den politischen Druck erhöhten, Exporte von Rüstungsgütern und Sicherheitsdienstleistungen stärker zu kontrollieren. Zum einen erzwangen befreundete Staaten, den Export bestimmter Güter zu unterlassen: Prominentes Beispiel war im Jahr 2000 die Lieferung des „Phalcon“­Früh­warnsystems an China, die Israel bereits vertraglich zugesi­chert hatte und auf Druck aus den USA zurückziehen musste. Im Jahr 2005 waren israelische Sicherheitsunternehmen in der Elfenbeinküste aktiv und unterstützten die dortige Regie­rung durch den Betrieb von Abhöranlagen und die Bedienung

12 Gumedze, Sabelo (2007): South Africa: Private Military Companies ‘Not Peaceful’, ISS Today, siehe: http://www.iss.co.za/static/templates/tmpl_html.php?node_id=2139&link_id=30, Zugriff am 20.02.2008.

13 Melman, Yossi (2003): Enthusiasm to sell arms leads to dubious deals, sie­he unter: http://www.haaretz.com/hasen/objects/pages/PrintArticleEn.jhtml?itemNo=330908, Zugriff am 02.12.2007.

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von Drohnen.14 Auf Drängen Frankreichs, das sich mit einer „Friedenstruppe“ in dem Land befand und an einer Stärkung der Regierung von Präsident Gbagbo nicht interessiert war, mussten die israelischen Unternehmen ihr Personal abziehen. Neben diesen Entwicklungen auf zwischenstaatlicher Ebene waren einzelne israelische Staatsbürger zu verschiedenen Ge­legenheiten in Beratungstätigkeiten und die Vermittlung von Waffengeschäften verwickelt gewesen. Durch die Lizenzen von SIBAT hatten sie den Eindruck erwecken können, im Auftrag des Staates zu handeln.15 Zu diesen Faktoren kam hinzu, dass Israel selbst zunehmend an der Kontrolle bestimmter Rüstungs­güter und Sicherheitsdienstleistungen interessiert war. Israel hat sich regelmäßig an den Erhebungen im Rahmen des „UN Register on Conventional Arms“ beteiligt und angekündigt, die im „Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conven­tional Arms and Dual­Use Goods and Technologies“ fixierten Produkte berücksichtigen zu wollen.

Aus diesen kurz skizzierten externen Einflüssen und inneren Interessenlagen Israels entstanden Dynamiken, die zur Heraus­lösung der Kontrollfunktion aus der SIBAT führten. Ende 2007 wurde eine komplett neue Organisation geschaffen, die unab­hängig von SIBAT operiert. Durch die Einrichtung der „Defense Export Control Division“ werden die Kontrollaufgaben nun­mehr von einer separaten Organisation übernommen.16

Die Grundlage für die Einrichtung der „Defense Export Control Division“ wurde durch das „Defense Export Control Law, 5766­2007“ geschaffen. Der Zweck dieses Gesetzes ist unter Punkt (1) beschrieben:

“The objective of this law is to regulate state control of the export of defense equipment, the transfer of defense know-how and the provi-sion of defense services, for reasons of national security consider-ations, foreign relations considerations, international obligations and other vital interests of the State.”17

Der Export von Gütern, Wissen und Dienstleistungen – ent­sprechend der drei Kategorien „export of defense equipment“, „transfer of defense know­how“ und „provision of defense ser­vices“ wird durch sieben unterschiedliche Exportlizenzen ge­regelt.18 Im Rahmen dieses Beitrags sind die Definitionen von „defense know­how“ und „defense services“ von zentralem Interesse. Ersteres wird definiert als

“ (1) Information that is required for the development or production of defense equipment or its use, including information referring to design, assembly, inspection, upgrade and modification, training,

14 Melman, Yossi (2005): France demands list of Israeli firms selling arms to Ivory Coast, siehe unter: http://www.haaretz.com/hasen/pages/ShArt.jhtml?itemNo=539082&contrassID=1&subContrassID=1&sbSubContrassID=0&listSrc=Y, Zugriff am 24.05.2008.

15 Melman, Yossi (2003) a. a. O.Melman, Yossi (2003) a. a. O.16 State of Israel – Spokesperson of the Ministry of Defense (2006): Eli Pincu to

head the Export Control Division, June 5th, 2006. 17 Ministry of Defense, Office of the General Counsel (2007): Defense Export

Control Law, 5766­2007, Unofficial Translation, October 2007, S. 2. 18 Diese können hier nicht umfänglich dargestellt, sollen aber genannt werden:

„defense marketing license“, „defense export license“, „re­transfer license“, „end­use modification license“, „license for defense equipment in transit“, „license for transfer to Palestinian Civil Jurisdiction Areas“ und „license for brokering between foreign entities“. Sie werden auf den Seiten 16 bis 21 des „Defense Export Control Law“ spezifiziert.

maintenance, operation and repair of defense equipment or it’s hand-ling in any other way (…)”.19

Neben dieser auf „technisches Wissen” bezogenen Definition wird “defense know­how” weitergehend definiert als

“(2) Know-how relating to defense forces, including know-how con-cerning their organization, build-up and operation, combat doctrine or training and drill methods defense policy or their methods of ac-tion, as well as know-how relating to defense policy anti-terror com-bat and security methods (…).“20

Durch die Definition von „defense service” wird dem engen Zusammenhang von „sicherheitsrelevantem Wissen“ und „Si­cherheitsdienstleistungen“ Rechnung getragen:

“’Defense service’ – a service relating to defense equipment, inclu-ding its design, development, production, assembly, review, upgrade, modification, repair, maintenance, operation and packaging, as well as instruction related to the said equipment, and service regarding defense know-how, including instruction, training and consulting regarding said know-how”.21

Durch die Einrichtung der “Defense Export Control Division” wurde eine komplett neue Organisation geschaffen, durch die der Export von Rüstungsgütern, Sicherheitsdienstleistungen sowie sicherheitsrelevantem Wissen streng kontrolliert wer­den soll:

„The Law applies to anyone with Israeli citizenship. Knowledge and Expertise related to security are controlled commodities. If related to “Terrorism”, such Knowledge/Expertise is under the same section of the law that includes exporting Uzi Submachine guns”.22

Durch die Übertragung der Verantwortung für die Regelung der im Gesetz definierten mannigfaltigen Formen des Wissens auf eine neu eingerichtete Kontrollbehörde sind zunächst institu­tionelle Engpässe entstanden. Nach anfänglichen Schwierig­keiten in der zeitnahen Prüfung und Bearbeitung der Anträge auf Lizenzen sind in den letzten Monaten aber Entwicklungen zu einer effektiveren Anwendung des neuen Instrumentariums beobachtbar gewesen.

4. Vergleich Südafrika / Israel

In diesem Abschnitt sollen die oben dargestellen Gesetze an­hand folgender Aspekte verglichen werden: die Bedeutung von „sicherheitsrelevantem Wissen“ und dessen Bezug zu „Sicher­heitsdienstleistungen“ sowie die „extraterritoriale Geltung“ und die praktische Umsetzung.

Im israelischen Gesetz wird „sicherheitsrelevantes Wissen“ (im Original: „defense know­how“) explizit genannt. Es wird in Wissen unterschieden, das zur Entwicklung, Wartung, Repa­ratur, Modifikation, Bedienung etc. von technischem Gerät nö­

19 MOD, Office of the General Counsel (2007): a. a. O., S. 3. Neben auf „defense equipment” bezogenem Wissen umfasst die Definition auch auf Dual­use­Güter bezogenens Know­how.

20 Ebd. S. 4.21 Ebd. S. 17­18.22 Linett, Howard (2007): Israel Gets Serious About the Export of Expertise, siehe

unter: http://www.therant.us/guest/h_linett/2007/09262007.htm, Zugriff am 18.03.2008.

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tig ist („technisches Wissen“), sowie in „praktisches Wissen“, das etwa dem Aufbau militärischer Einheiten dient, Techniken des Antiterrorkampfes vermittelt oder in sonstiger Weise als un­mittelbar sicherheitsbezogen verstanden werden kann. In der Definition von „defense service“ ist der Aspekt der Vermittlung von Wissen mit enthalten – „service regarding defense know­how, including instruction, training and consulting regarding said know­how”. Der Bezug auf „sicherheitsrelevantes Wissen“ ist im Fall des südafrikanischen Gesetzes demgegenüber nur implizit vorhanden, im Vordergrund steht eine umfängliche Listung von „Sicherheitsdienstleistungen“. Es ist eine banale Feststellung, dass Dienstleistungen, die „Training“ und „Bera­tung“ umfassen, „sicherheitsrelevantes Wissen“ auf der Seite des Anbieters voraussetzen. Auch die anderen im südafrika­nischen Gesetz gelisteten Sicherheitsdienstleistungen – etwa der Betrieb von Überwachungselektronik oder Personenschutz – setzen „sicherheitsrelevantes Wissen“ voraus. Dieses „sicher­heitsrelevante Wissen“ muss aber nicht an den Kunden ver­mittelt werden, das heißt, es besteht ein Unterschied, ob der Kunde selber befähigt wird, Training und Beratung bzw. eine der anderen Dienstleistungen durchzuführen, oder ob er auf das Training und die Beratung durch den Anbieter angewiesen bleibt. Der Aspekt der „Weitergabe sicherheitsrelevanten Wis­sens“ ist in diesem Verständnis im israelischen Gesetz stärker betont worden. Zu der Entwicklung von Regulationsmodi, die dem Export von sicherheitsrelevantem Wissen und Sicherheits­dienstleistungen in differenzierter Weise Rechung tragen sol­len, ist eine solche Unterscheidung sinnvoll.

Israel beschränkt sich in seinem neuen Gesetz auf Sicherheits­dienstleistungen und sicherheitsrelevantes Wissen, die – wenn auch in einem weiten Verständnis – der militärischen Dimensi­on der Sicherheit zugeordnet werden können. Die Zuständigkeit einer neu geschaffenen Abteilung des Verteidigungsministeri­ums ist sachnah und ergibt sich aus dem Regelungsgegenstand des Gesetzes. Im Fall des südafrikanischen Gesetzes werden hu­manitäre Dienstleistungen miteinbezogen, woraus – wie dar­gestellt worden ist – Probleme für humanitäre Organisationen und NGO erwachsen können. Das NCACC als ursprünglich für die Kontrolle konventioneller Waffen zuständige Instituti­on soll den Handel mit Dienstleistungen regulieren, die nichts oder wenig mit „militärischer Sicherheit“ zu tun haben. Inso­fern sind im Fall Südafrikas sowohl das Gesetz als auch die Ver­antwortung der mit der Durchsetzung befassten Organisation auf Bereiche ausgedehnt worden, die dem ursprünglich im Mit­telpunkt stehenden Sachbereich nicht entsprechen.

Weitere Aspekte, anhand derer die beiden Gesetze verglichen werden sollen, beziehen sich auf die „extraterritoriale Anwen­dung“ des Gesetzes sowie dessen praktische Umsetzung. Im Fall Südafrikas ist die Geltung des Gesetzes auf ausländische Staaten ebenso übertragen worden wie auf Personen, die nicht die südafrikanische Staatsbürgerschaft besitzen. Durch das süd­afrikanische Gesetz werden Personen aller Nationalitäten der südafrikanischen Rechtsprechung unterworfen. Auch wenn weder der Anbieter noch der Nachfrager oder die erbrachte Dienstleistung in einem Bezug zu Südafrika stehen, gilt für die involvierten Personen bei einer Einreise nach Südafrika das südafrikanische Recht. Für Konstellationen, in denen südafri-kanische Einzelpersonen, Unternehmen oder Organisationen

Sicherheitsdienstleistungen im Ausland erbringen wollen, sind im südafrikanischen Gesetz dahingegen keine Regularien nie­dergelegt, durch die ein Informations­ und Interessenaustausch mit den importierenden Staaten bzw. den nachfragenden Or­ganisationen hergestellt werden könnte. Israel beschränkt da­gegen die Geltung seines Gesetzes auf israelische Staatbürger, unabhängig von deren Wohnort oder dem eventuellen Besitz einer doppelten Staatsbürgerschaft. Einzelpersonen, die ne­ben der israelischen etwa die US­amerikanische oder russische Staatsbürgerschaft innehaben, fallen entsprechend dieser Maßgabe unter die Bestimmungen des israelischen Gesetzes. Neben israelischen Staatsbürgern bezieht sich das Gesetz auf in Israel lebende Personen, die eine dauerhafte Aufenthaltsge­nehmigung haben, sowie auf Personen, die sich im Prozess der Einwanderung („Alijah“) befinden („Olim“). Im israelischen Entwurf wird der Geltungsbereich des Gesetzes also nicht wie im südafrikanischen Beispiel auf die Aktivitäten ausländischer Staatsbürger im Ausland ausgeweitet.

Im Gegensatz zu dem südafrikanischen Gesetz wird durch das israelische Gesetz ein Interessen­ und Informationsabgleich mit den Regierungen der importierenden Staaten institutiona­lisiert: Im israelischen Lizenzierungsprozess muss der israeli­sche Antragsteller eine Erklärung des „end users“ beibringen, in dem die geplante Verwendung des Exportgutes (Equipment, Know­how und/oder Dienstleistung) beschrieben wird. Da­rüber hinaus ist ein Zertifikat der Regierung des Importstaatesber hinaus ist ein Zertifikat der Regierung des Importstaates vorzulegen, in den exportiert werden soll und in dem sich der „Endverbraucher“ aufhält. In diesem müssen die Identität des Importeurs und die geplante Verwendung des Exportgutes be­stätigt sowie der Import autorisiert werden.23

Der Ansatz Israels scheint aus naheliegenden Gründen prakti­kabeler und damit einer Verregelung in stärkerem Maße zuträg­lich. Die globale Kontrolle der Aktivitäten der eigenen Staats­bürger stellt einen Staat bereits vor große Herausforderungen. Die Kontrolle aller Nationalitäten in den verschiedenen Kriegs­ und Krisengebieten der Erde hingegen ist utopisch. Daneben ist es problematisch, die Exportlizenzierungspflicht einer umfas-senden Reihe von Sicherheitsdienstleistungen davon abhängig zu machen, ob in einem bestimmten Land ein Konflikt „im­manent“ ist. Dies gilt insbesondere deshalb, weil keine nach­vollziehbaren Kriterien für eine solche Einordnung formuliert worden sind. Schließlich wird durch die im israelischen Gesetz vorgenommene Herstellung von Verantwortlichkeiten auf der Importseite ein Interessen­ und Informationsabgleich ermög­licht und die extraterritoriale Kontrolle letztlich verstärkt.

Insofern ist Südafrika mit der umfänglichen Listung von Sicher­heitsdienstleistungen und der flächendeckenden extraterrito­rialen Geltung des Gesetzes „über das Ziel hinausgeschossen“. Auf der anderen Seite wird den Interessen potenzieller Nachfra­ger in Kriegs­ und Krisengebieten keine Beachtung geschenkt, ein Interessen­ und Informationsabgleich ist im Rahmen des Gesetzes nicht vorgesehen. Die zu Grunde liegende Motivation der südafrikanischen Regierung – die Ächtung des „Söldnerwe­sens“ – ist löblich und die Bemühungen Südafrikas haben Vor­bildcharakter. Die konkrete Ausgestaltung des Gesetzes und der

23 Siehe im „Defense Export Control Law, 5766­2007” auf den Seiten 12 und 13 die Ausführungen zu “License application”.

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Mechanismen der Umsetzung müssten allerdings überdacht werden.

5. Ausblick

Nationale Regelwerke stellen eine Grundlage für die Verrege­lung des internationalen Handels mit sicherheitsrelevantem Wissen und Sicherheitsdienstleistungen dar. Nur wenige Staa­ten, unter ihnen Südafrika und Israel, verfügen zum heutigen Tag über Gesetze, die sich explizit auf den Export von sicher­heitsrelevantem Wissen und von Sicherheitsdienstleistungen beziehen. Den politisch Verantwortlichen dieser Länder ist of­fenbar klar geworden, dass der Kontrolle der Weitergabe sicher­heitsrelevanten Wissens und von Sicherheitsdienstleistungen eine Bedeutung beizumessen ist, die der Kontrolle der Weiter­gabe von Rüstungsgütern gleicht. Auch wenn im Fall Israels die institutionellen Kapazitäten erst noch ausgebaut werden müssen und in Südafrika eine Modifikation des Gesetzestextes sowie u. U. die Einrichtung einer neuen Behörde nötig ist, ge­hen beide Staaten mit gutem Beispiel voran. Sie stellen sich der Problematik und bemühen sich offensiv um eine stärkere Kon­trolle des Handels mit Wissen und Dienstleistungen.

Im Endeffekt ist eine internationale Verregelung der Sicher­heitsbranche nur durch das Ineinandergreifen nationaler, regionaler und globaler Regelungsinstrumente möglich. Auf der nationalen Ebene müssen hierzu alle relevanten Staaten in einem ersten Schritt Maßnahmen ergreifen, die den oben skizzierten vergleichbar sind. Ein Beispiel für diese Notwendig­keit: Im April 2008 wurden der deutschen Öffentlichkeit die

Aktivitäten von Polizisten, Angehörigen der Bundeswehr, und der GSG 9, der Bundespolizei, in Libyen bekannt. Diese hatten im Auftrag der von einem früheren GSG­9­Beamten gegrün­deten Sicherheitsfirma BDB „in der Freizeit Ausbildungsunter­stützung geleistet“24. Diese Beamten haben gegen die beste­henden Dienstvorschriften verstoßen und müssen auf dieser Grundlage verantwortlich gemacht werden. Allerdings gelten für Polizisten, Bundespolizisten und Bundeswehrangehörige je­weils eigene Dienstvorschriften, die Ahndung der Verstöße ist entsprechend uneinheitlich. Außerdem sind Konstellationen denkbar, in denen Einzelpersonen, die nicht den staatlichen Sicherheitskräften angehören, sicherheitsrelevantes Wissen aus Deutschland exportieren. Es bedarf vor diesem Hinter­grund einer allgemeingültigen Regelung zum Export von Si­cherheitsdienstleistungen und sicherheitsrelevantem Wissen auch in Deutschland. Auf der regionalen Ebene sollten sowohl zwischenstaatliche (z. B. EU, AU) als auch nichtstaatliche Or­ganisationen Initiativen fördern, die der „Proliferation sicher­heitsrelevanten Wissens“ Rechung tragen. Entsprechend sind auf der globalen Ebene staatliche (v.a. Vereinte Nationen) und nichtstaatliche internationale Organisationen (z. B. ICRC, AI) in der Pflicht. Die erheblichen Probleme, die mit dem interna­tionalen Handel mit Kleinwaffen einhergehen, sind bekannt. Dem internationalen Handel mit sicherheitsrelevantem Wis­sen und Sicherheitsdienstleistungen ist ein zumindest ver­gleichbares Potenzial inhärent.

24 Zitiert aus dem Beitrag: „Deutsche Elitepolizisten sollen illegal Gaddafis Truppen trainiert haben“, abrufbar unter: http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,545295,00.html, Zugriff am 10.06.2008. Siehe auch: Nitschmann, Johannes (2008): „Deutsche Experten schulten auch Gaddafis Geheimpolizei“, Berliner Zeitung, Nummer 85, Freitag, 11. April 2008, S. 5.

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1. Introduction

Even though Afghanistan has a long history with non­state armed actors (such as the mujahideen parties and later on the Taliban), the phenomenon of Private Se­

curity Companies (PSCs) only appeared with the US­led inva­sion that ousted the Taliban in 2001. The Americans were the first to arrive, with Blackwater providing specialised security to elements of the US Embassy. Initially, the US military drew the bulk of its local security manpower from local militias controlled by commanders who had opposed the Taliban – a first blurring of the line between legitimised private security and non­state armed groups in Afghanistan. As part of the post­conflict demobilisation and reintegration process, militia members were integrated into the new security institutions, such as the Afghan National Army (ANA) or Afghan National Police (ANP)1. However, some militias transformed themselves into local PSCs, or joined international ones, while never fully severing loyalties to their (former) military commanders. This unclear and incomplete integration further blurred the line between armed non­state actors and the privatised security industry.

A continuing deterioration of security across the country (with parts of the South, Southeast and East slipping back into con­flict), a weak state security apparatus, the limited reach of in­ternational peacekeeping forces, along with aid money flow­ing into the country, led to a growing demand for privatised

* Stephen Brooking OBE, a former British diplomat, worked with the UK Em­bassy in Afghanistan as Political Counsellor and then with a Private Security Company; he is currently employed as a consultant for the United Nations as advisor to the Disbandment of Illegal Armed Groups project under UNDP. Susanne Schmeidl, PhD, is a Senior Research Fellow with the Key Centre for Ethics, Law, Justice and Governance at Griffith University in Australia; between 2002 and 2005 she was the country representative for swisspeace in Afghanistan working on civilian peacebuilding; at present she still works in an advisory capacity with local civil society organisations, mainly the Tribal Liaison Office. – The authors would like to thank Casey G. Johnson for helpful comments and editorial assistance on this article. Examples provided in this article are drawn from the experience of both authors while working with and researching the PSC regulation process. The views expressed in the article are entirely those of the authors and do not reflect those of any organisation for whom they have worked with in the past or are currently working with.

1 “As the 2003 disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) program and the building of the ANA removed militias initially on the ministry of defence (MOD) payroll, more commanders moved into the police seeking to preserve their forces and arms” (ICG 2007, 5).

security services, especially among the increasing number of international actors, well­off Afghans and the private sector. Yet, with the line between freelance militias and PSCs blurred, it was increasingly difficult to determine which hired service could be considered a legitimate private security company as opposed to those that perpetuated the power of warlords.

PSCs in Afghanistan today provide a broad range of services including static and mobile guarding and protection services, assistance in poppy eradication and de­mining, logistic and transport services, strategic advice and training. Even Presi­dent Karzai at one time relied on PSCs for his own security.2 A recent study (Schmeidl 2007, 2008) attempted to profile the PSC industry in Afghanistan, highlighting the challenges of grasping their numbers and activities. Until very recently, the Afghan government has been unable to regulate (or even run a comprehensive registration of) the PSC industry, their staff, number of weapons, and countrywide engagements. In her study, Schmeidl (2007, 2008) estimated that a minimum of 90 PSCs were operating in Afghanistan, with a staff of 18,500 to 28,000 and about 43,750 weapons. At the time that the pre­sent article was written, only 52 companies had lodged a re­gistration under the new PSC regulation – showing the clear problems in defining what a legitimate and recognised security provider may be in Afghanistan. Schmeidl (2008, 11) identified four types of PSCs, with the Afghan share in the market lying at about 44%:

– “exclusive Afghan ownership and management, holding a domestic investment license;

– Afghan co­ownership and management with foreign PSCs, with a domestic investment licence;

– foreign ownership with Afghan partners involved in ma­nagement, with an international investment license;

– exclusive foreign ownership and management, holding an international investment license.“

Among the foreign­owned companies, most originate from the United States, followed by firms from the United Kingdom, Aus­

2 First, the US Embassy contracted the US firm DynCorps, and later another PSC, USIS, to train an exclusively Afghan Presidential Protective Service.

When nobody guards the guards: The quest to regulate private security companies in AfghanistanStephen Brooking and Susanne Schmeidl*

Abstract: Despite the fact that private security companies (PSC) started operating in Afghanistan within days of the fall of the Taliban in November 2001, the government of Afghanistan only recently started to put proper regulation in place, under the UN­supported Disbandment of Illegal Armed Groups (DIAG) programme. An overview of the history of efforts to regulate the private security industry in Afghanistan, including self­regulation, is followed by a snapshot of the current status of the regulation that was passed in early 2008. After outlining the impact the unregulated environment has had on the Afghan context, we discuss problems with the current regulatory process. Key problems we identify include vagueness in areas of the PSC regulation as well the difficulty of ensuring adequate enforcement.

Key words: Afghanistan, security, private security companies (PSCs), disarmament, demobilisation and reintegration (DDR), post­conflict peacebuilding

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tralia, Canada, Germany, Nepal, Turkey, Netherlands, India and Pakistan. The professional experience and approach among the existing PSCs varies widely: from international companies with long standing reputations to newly formed ‘offshoot’ security companies that were often a mix of ex­mujahideen comman­ders rolling their militia over into PSCs (both local and foreign), and newly formed local PSCs trying to adhere to international standards. All this, coupled with the lack of any official PSC re­gulation until 2008, created a maze of PSC providers and a large range of quality in services rendered, clearly allowing for ‘rogue’ companies to dominate a share of the unregulated market.

All of the above lead to confusion amongst the Government of Afghanistan (GoA), international actors, and especially the Afghan civilian population. The GoA and population did not understand the world of private contracting and assumed that most of the people driving around in civilian clothes in armoured vehicles with weapons were international military or personnel of foreign embassies, not private companies or contractors (see also Schmeidl 2007, 2008). This was compoun­ded by the fact that many PSC staff carried US Department of Defense or NATO identification cards. Only gradually did the GoA come to realise the magnitude of PSCs operating in Afgha­nistan, and not all in distinctly legal and transparent ways.

2. The need to regulate PSCs in Afghanistan3

A recent study on the impact of PSCs in Afghanistan strongly highlighted the need for regulation given that “unregulated en­vironments have a tendency to encourage bad behaviour and push responsibility and accountability off (sic) to others – as they leave it up to the individual and individual organisations to use their own ethics in observing best practises” (Schmeidl 2008, 37). According to a representative of a PSC, regulation is mainly needed for rogue companies, as companies with their reputation in mind tend to hold their employees up to high ethical standards.4 Other companies, however, may simply try to cut corners, valuing profit margins over professional behav­iour. This situation sheds a negative light not only on the rogue companies or individuals in question, but also on the entire privatised security industry, and all armed actors (even peace­keeping forces) currently operating in Afghanistan.

The main finding of Schmeidl (2007, 2008) was that PSCs are seen in a very negative light in Afghanistan – actually having the reverse effect of their purpose: instead of bringing security, the local population perceives that PSCs contribute to insecu­rity. The Afghan population overall seemed to have little sym­pathy for anybody continuing to make money through being armed because of their negative experience with gunmen in the past (Schmeidl 2007, 2008). Having lived under militia rule or militia terror, many find it difficult to comprehend pri­vatised security as a legitimate business sector. Some interna­tional humanitarian actors are also uneasy and regard PSCs as a “necessary evil” in an insecure environment (see Schmeidl 2007, 2008; Renouf 2006, 2007).

3 This section is a condensed version of a study done for swisspeace (Schmeidl 2007) published as a swisspeace working paper (Schmeidl 2008).

4 Interview, PSCAA board member, Kabul, 18 June 2008

Schmeidl’s study (2007, 2008) highlights four reasons for the association between PSCs and insecurity. First, as noted in the introduction, the lines regarding what is a legitimised PSC are extremely blurred in Afghanistan. The lack of a legal require­ment for proper identification combined with insufficient transparency on the side of many PSCs, makes it difficult for the Afghan population to clearly distinguish whom they are dealing with and what kind of rights such actors have, creating a distinct sense of vulnerability and distrust.

Second, in the previously unregulated environment it was the responsibility of individual PSCs to ensure reputable and pro­fessional behaviour, allowing for “the cutting of corners, the dropping of standards, and possibly even illegal behaviour” of a few non­reputable companies or individuals within PSCs such as rude demeanour, intimidating people, heavy arma­ment, blocking of roads, dangerous driving, drug­smuggling and other criminal activities (Schmeidl 2008, 23).5

Third, a tendency to pass the buck on holding PSCs account­able enhances the perceived impunity of some PSC staff.6 The Afghan government tends to pass on complaints regarding PSCs to the embassies of relevant companies, expecting coun­tries of origin to deal with misconduct. Embassies, clients and companies in turn expect a code of conduct from PSCs on the one hand, while also expecting Afghan security authorities to deal with complaints and prosecute transgressions on the other hand. For many civilians this translated into nobody wanting to take responsibility (Schmeidl 2008).

Finally, there was a distinct fear (held by the Afghan govern­ment and the civilian population) regarding the link between PSCs and local strongmen, both inside and outside the govern­ment. Many Afghans argued that strongmen intentionally con­verted their militias or private armies into PSCs in order to be able to legitimately maintain them as a ‘reserve army’ (Schmeidl 2007, 2008). The proliferation of local PSCs (especially those owned by family members of high­ranking government offi­cials), was also potentially seen as a way to undermine account­ability, intimidate rivals, and use government connections to obtain big international contracts.7

5 This is linked to the question of where weapons come from, given the un­satisfactory DDR (Disarmament, Demobilisation and Reintegration) process and the equally disappointing DIAG (Disbandment of Illegal Armed Groups) process that followed.

6 A recent example of a PSC belonging to the son of a Minister losing a con­tract with an international telecommunication firm and sending armed men to threaten the client concerned, with the Minister in question having his private secretary ringing the client to add further pressure, highlights the genuineness of such concerns. The client company complained to the Gov­ernment and DIAG process about this.

7 The Canadian CanWest News Service recently determined that a company named „Sherzai“ won a big contract with the Canadian military in Afgha­nistan ($1.14 million) for transportation, defence services and research and development. According to our research, there is no known PSC named “Sherzai” registered anywhere in Afghanistan, but “the company bears the same name as Gul Agha Sherzai, a former warlord who helped Mr. Karzai rout the Taliban from Kandahar six years ago, and who served as the province‘s governor until 2005 and whose brother was providing men to guard Kan­dahar Airbase where the Canadians were based.” A similar contract see­med to have gone to a company referred to as “(General) Gulalai”, another Southern warlord” (Mike Blanchfield. 2007. The Ottawa Citizen, 19 Novem­ber 2007, available at: http://www.canada.com/ottawacitizen/news/story.html?id=7f5dd6de­fe30­42f1­8cfd­de5e1a1d4173, accessed 02 August 2008). The Canadian government is by far no exception, as there are rumours that a local warlord guards the German PRT in Badahkshan, and there are links between the US military and various strongmen in the provinces.

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3. Government attempts to regulate PSCs

Despite the fact that PSCs started operating in Afghanistan within days of the fall of the Taliban in November 2001, the GoA only recently started to put proper regulation in place, un­der the UN­supported Disbandment of Illegal Armed Groups (DIAG) programme. It is difficult to ascertain exactly when the official process of proper PSC regulation and registration began in Afghanistan, as the Afghan Ministry of the Interior (MoI) in charge of this issue has been described as “notoriously corrupt, factionalised, and an increasingly important actor in Afghanistan’s illegal drug economy” (Wilder 2007, xi; see also ICG 2007). In terms of PSC regulation this meant that certain individuals within the MoI may have started to register PSCsndividuals within the MoI may have started to register PSCs as early as 2003 (Schmeidl 2007, 2008), leading to a wide array of PSC certificates from different departments, some of ques­tionable legality serving more to levy ‘fees’ for private purposes than to control PSC activities.

It was not until March of 2005 that the “MoI issued a ministe­rial directive ordering the Criminal Investigation Unit (CIU) to officially (re)register and control PSCs” (Schmeidl 2007, 23). The MoI, however, never fully stopped ‘alternative’ registration efforts, nor did it address the fact that local police chiefs were able to harass PSCs and extort money at will.

The situation escalated in early 2007, when the robbing of seve­ral banks, “alleged to be insider jobs by security firms,” brought the lack of control over PSCs to the attention of the Afghan President, who began to fast­track PSC regulation (Schmeidl 2008, 17). Supported by UNAMA, the MoI produced several draft regulations that were eventually sent to the Ministry of Justice (MoJ) to be checked that they accorded with other laws and international obligations of Afghanistan. Instead, the MoJ introduced changes that made the regulation ‘unworkable’ in the perception of international advisors and several western diplomats involved in the process. This conflict between “ex­tensive regulation” favoured by many individuals within the Afghan government and “essential legislation that could also be adequately enforced” (Schmeidl 2008, 18), coupled with the opinion among some Afghan officials that PSCs were dis­tinctly unconstitutional, brought the law­making process to a near stand­still in late 2007 when the Afghan Cabinet deci­ded to ban PSCs altogether. A compromise was only reached when members of the international community pointed out the effects that this would have on, for example, international military forces relying on PSCs to escort fuel and food convoys, and embassies and international contractors relying on PSCs for close protection.8 Instead of a law that had to be approved by the Afghan Parliament, an administrative regulation was to be developed by the MoI that would regulate PSCs until proper legislation could be passed.

This regulation, titled Procedures for Regulating Activities of the Private Security Companies in Afghanistan, was finally completed

8 USAID estimated that half their development projects would cease if PSCs were banned.

in February 2008 and consists of 40 articles.9 The third article of the regulation empowers the MoI as “the only authority that regulates activities and other affairs of the security companies throughout the country”. In order to diffuse some of the MoI’s power, the regulation stipulates that a High Coordination Board (HCB) oversees the licensing process and implementa­tion of the regulation, make decisions on areas in which the regulations were unclear, and receive and review complaints (Article 9). Under the directorship of the Minister of the Inte­rior, the HCB consists of several members from diverse depart­ments at the deputy­minister level of the MoI (Article 4), but also one member each from the Ministries of Defence, Foreign Affairs, Finance, Commerce and Industries, as well as the Na­tional Directorate of Security (NDS) and the National Security Council (NSC) (Article 8). Additional oversight is provided by the MoI Legal Adviser, the Disarmament Commission, and the United Nations. The diverse composition of the HCB attempts to diffuse the power of the MoI and reduce the risk of corrup­tion and favouritism.

Administrative and technical problems delayed the start of the registration process until April 2008 when all PSCs were invited to a presentation and told what they needed to do to register. Initially some 45 companies expressed an interest in registering under the new PSC regulation, but this was soon reduced to a core of 36 companies both willing and able to fulfil all legal requirements.10 These companies submitted the necessary do­cumentation by the end of May 2008, but at this stage the MoI had yet to appoint any staff to the new PSC unit supporting the PSC regulation process. A couple of months later another 16 PSCs came forward to try and join the regulation process.

The first act of the HCB (prior to reviewing the paperwork of the individual companies applying for licences) was to review and agree on a set of recommendations made by independent experts and signed off by the Office of the President that sought to clarify some of the unclear areas of the regulation. This step, however, already highlighted some of the problems that have marred the PSC regulation process ­ vested political interests of HCB members who sought to change or interpret the regu­lations in a way that would be favourable to their interests or those of their Ministry (e.g. an attempt to insist that all insur­ance and bank guarantees must be done through local compa­

9 The regulation known as Dalw 1386, as prepared and arranged by the Joint Secretariat of Disarmament and Reintegration Commission for the MoI, states: “In order to fill the existing legal gaps for regulating the activities of pri­vate security companies, this procedure and guideline is enacted pursuant to the Private Security Companies draft law which was approved by the Council of Ministers in their meeting on 7 Jan 08 (sic) and which has been submitted to the parliament.” – Article 1: “This procedure is enacted based on Paragraph 4, Article 6 of the Law on Weapons, Ammunitions and Explosives, for the pur­pose of regulating the activities of security companies in the country in order to fill the legal vacuum until the enactment of the relevant law;” available at http://www.privatesecurityregulation.net/files/Afghanistan_2008_PSCInte­rimRegulations.pdf (accessed 2 August 2008).

10 Companies with previous interim registration who showed interest in new registration and hold temporary licenses: Afghanistan: Good Night Security Services, IDG, ISS (also known as SSI), Mellat Security International, NCL, Pride Security Services, Siddiqi Security, White Eagle; Australia: Compass, TOR; Canada: GardaWorld (as Kroll); United Kingdom: AEGIS, Armor Group, Blue Hackle, Control Risks, Edinburgh International (Edinburgh Risk), Glo­bal, HART, Olive, Saladin; USA: EODT/GSC, Four Horsemen/ARC, RONCO, SSSI. Companies without previous interim registration who showed interest in the new registration and hold temporary licenses: Afghanistan: ARGS, Asia Security Group (ASG), Kabul ­Balkh Security Services, BSS, CAPS (Canadian Afghan Protective Services), CSG, SOC – Afg, WATAN Risk Management; USA: Blackwater, DynCorp, REED Inc.

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nies with whom some HCB members had relationships, and an attempt to increase the previously­agreed levels of insurance that each PSC must have). Thus, the HCB needed to invoke a clause in the regulations doubling the amount of time, from two to four months, during which it would consider the ini­tial applications – delaying the process until mid­September 2008.

In this regulatory vacuum, police still arbitrarily harass some PSCs that had launched applications, while other PSCs who have not filed applications (and are thus operating illegally) continue to operate freely. In many ways the PSC regulation may actually fuel internal power struggles, given that the MoI, under whose auspices the PSC regulation lies, “employs the largest number of government officials with links to militias of any ministry” (ICG 2007, 5­6). Arguments continue between the HCB and foreign embassies over what revisions to the regu­lation are feasible, with the embassies trying to have some over­sight over HCB attempts to manipulate the PSC regulation into a tool that serves vested interests over law. This power struggle may continue as the HCB is put to the ‘impartiality’ test in reviewing two pending applications by companies owned by family members of President Karzai and the current Minister of Defence (Rahim Wardak) – something strictly prohibited under Article 20 of the current PSC regulation. This, however, may only be the tip of the iceberg of trying to implement a PSC regulation in Afghanistan, where the ministry in charge (MoI) is considered to be one of the most corrupt in the country and in dire need of reform (Wilder 2007, ICG 2007).

4. Attempts at self-regulation

While the GoA was muddling its way through passing a PSC regulation, several international PSCs, mainly British (Olive Group, ArmorGroup, Kroll, Compass, Strategic SSI, Edinburgh International, Saladin, Blue Hackle, Aegis, VSS and Control Risks Group­CRG) established a self­regulation and best practice association known as the Private Security Companies Associa­tion of Afghanistan (PSCAA).11 A conscious choice was finally made to limit PSCAA membership to international companies only, as there was a fear of local companies with dubious back­grounds trying to join in. While this may discriminate against reputable local companies, it was done in an attempt to keep the PSCAA as neutral as possible, especially as MoI members advised the association to remain international for the time being.12

According to an interview with a board member, the mission of the PSCAA is “to conduct representative, monitory and ad­visory action on behalf of members to provide an environment of trust and understanding that best allows PSC operation in Afghanistan.”13 An alternative motive for the establishment of the PSCAA was the need for an advocacy body pushing for the rights of PSCs and the need for a PSC regulation in order to protect legitimate PSCs from being harassed by the MoI or

11 A similar body already exists in Iraq: Private Security Company Association of Iraq (PSCAI).

12 Interview, PSCAA board member, Kabul, 18 June 200813 Ibid.

police and solicited for bribes.14 While the PSCAA does hold regular meetings, it has not yet managed to get its organisati­on legally registered; something the association only can do once individual PSCAA members are licensed. The PSCAA’s main two lobby items for the future are a) the need for a clean and accountable licensing process, and b) the ability to obtain weapons for PSC staff legally within Afghanistan (the latter is currently not yet regulated).

As local companies were excluded from the PSCAA, they formed a local union for PSCs in Afghanistan (under the leadership of one of the bigger local companies – WATAN Risk Management). The objectives of the local PSC union are similar to those of the PSCAA: to provide a platform for reputable local PSCs to sign up to certain standards and a joint code of conduct, and to provide a joint lobbying body against arbitrary harassment by MoI members and the police.

Both bodies require that members be registered and signed up to a specific code of conduct.15 Their similar aims and back­ground may lead the two organisations to join forces in the future when the PSC regulation process has levelled the playing field for reputable PSCs to operate in Afghanistan, dividing the ‘rogue’ companies from those with standards.

5. Problems with the current regulation

As the overview of the PSC regulation process has already high­lighted, finalising a PSC regulation was only the first step to­wards regulating privatised security in Afghanistan, with the ‘devil’ clearly lying in the details of day­to­day implementation. This section highlights some of the most pertinent problems so far; some linked to unclear or flawed areas in the regulation and others to well­meaning, but sometimes ill­considered and rushed attempts by the GoA to implement the regulation.

5.1 Licensing Fees

The experience of a previously unregulated environment within a corrupt government structure where in the past PSCs had paid bribes to obtain any kind of letter from the MoI has given the perception to many government officials that PSCs are a convenient cash cow. Thus, current registration fees are high, e.g., international companies have to pay USD 120,000 to obtain a PSC license. While one could argue this is a legiti­mate fee for for­profit organisations with potentially high profit margins, there are several problems with this argument. First, PSCs are likely to pass this added cost onto their clients; hence it will come out of international assistance to Afghanistan and add to the perception that funds stay at the top of the food chain. In some cases this regulation also contradicts existing bilateral agreements (e.g. most contracts with the US Depart­ment of Defence, USAID and the US State Department rule out the payment of any fees or taxes by their contractors or sub­contractors). The US embassy has already tried to exempt US

14 Ibid.15 Unfortunately, the local union could not be reached for an interview at the

time this article was finalised, thus no detailed information on their charter was available.

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firms from having to pay licensing fees, which certainly can lead to discrimination among PSC companies and bad blood within the international community.

5.2 Vested interests

Certain parts of the Afghan security authorities seem reluc­tant to see a clear, fair and transparent licensing system work, as it reduces opportunities to extort bribes for themselves. For example, the Criminal Investigation Department of the MoI came to realise that they have to conduct background checks on the 15,000 individual guard applications put forth by PSCs (impossible in the time officially given to them), while at the same time losing the unofficial ‘fee’ they used to charge for such a background check as it is now part of the registration fee paid to the HCB. Selection of staff has also proven prob­lematic, as during the registration process some senior MoI of­ficials have sought to place ‘their’ people in positions where they think money is to be made, rather than those with the correct qualifications.16

5.3 Vague or lacking areas in the regulation

The PSC regulation still includes certain ‘vague’ areas that are left up to the HCB and the MoI to clarify (Article 9), in addition to creating new bills and work procedures as seen relevant (Ar­ticle 38). This introduces a great potential for corruption and mismanagement as the HCB may interpret the regulation in their interest. Vague areas include:

• Article 2: Provisions of this procedure are applicable only to those companies that have been active in the country prior to the enact-ment of this procedure. – This rules out the application of new companies, unless the HCB makes a different decision.

• Article 6: Defining illicit activities, but leaving certain decisions up to the Ministers’ Council. – This again opens the door to corruption or biased treatment of favoured firms.

• Article 7: A Security Company is obliged to observe the provisions of the valid laws of the country and this procedure. – Unfortuna­tely, the PSC regulation does not tackle the issue of the legal importation of weapons for PSC staff, and actually prohibits it (see Article 22­7), which is in line with the Law on Wea­pons, Ammunitions and Explosive (under which the PSC re­gulation falls). Thus, PSCs must still operate in the black mar­ket for weapons or must hire already­armed guards. While the GoA is possibly hoping that this may flush out weapons that managed to by­pass the DDR and DIAG process, as one requirement in the PSC regulation is to register any weapons in the possession of PSCs, it is more likely merely to increase the illegal cross­border arms trade.

• Article 10: The number of staff of each Security Company shall not be more than 500 people, unless the Council of Ministers agrees to an increased number of staff. – It is unclear how such an agree­ment is to be reached, which opens the door to corruption.

16 The Minister of the Interior, for example decided to appoint a General toThe Minister of the Interior, for example decided to appoint a General to head the regulation process who owns a PSC and has a nephew who owns one.

Several PSCs that have applied for a license already have a much larger number of staff.

• Article 14-6: Interpol certificate regarding criminal background is required. – This possibility does not seem to exist and the HCB had to waive it.

• Articles 15-4/18-4: PSC companies and local staff need to have a clean human rights record as confirmed by the Afghanistan In-dependent Human Rights Commission. – Feasibility of this was not checked with the IHRC, neither in terms of IHCR capac­ity to provide such a background check, nor the jeopardy for IHRC staff that may have to check PSC staff with mili­tia backgrounds. Therefore, this check has been currently waived by the HCB.

• Article 20: Senior government and relatives up to the second de-gree cannot own or be a partner in a PSC. – A number of PSCs are violating this article; for instance two current pending applications have been submitted by a cousin of President Karzai and the son of the Minister of Defence. It remains to be seen if the HCB is strong enough to deny licenses to such companies, or if the police are willing and able to reinforce closing down such companies.

• Article 35: PSCs who were found to be in violation of the regula-tion and are forced to close down have to surrender their weap-ons to the MoI. – This article opens the door for corruption and the possibility that the MoI may try to eliminate firms owned by ‘rivals,’ given that many MoI officials have links to militias (ICG 2007). In the past the MoI has conducted raids against certain local companies, possibly either on political or personal grounds (or both).

• Annex 1 (6): Preventing civilian casualties and minimise dis­turbance in public spaces, including: prohibition of block­ing routes to public buildings (schools, clinics and mosques); passing through crowded places should be avoided whenever possible; full efforts should be made to avoid establishing PSC offices in dense residential areas.17 – These points are phrased vaguely enough so that their application is open to interpretation, again leaving space for corruption.

5.4 Enforcement of regulation

The fact that the PSC regulation is, strictly speaking, not a law limits the judicial actions that can be taken against non­com­pliant PSCs. Instead, the HCB must rely on the use of existing laws. The ultimate sanction that the HCB retains is to withdraw the licence of a PSC and stop all its operations within Afgha­nistan, but so far the police and MoI have not yet managed to keep unregistered PSCs off the streets.

Some international companies and militaries continue to em­ploy armed local militias rather than hire one of the compa­nies having gone through the proper licensing process and in possession of temporary licences, as there is still no process for

17 In June the Minister of the Interior unsuccessfully tried to require removingIn June the Minister of the Interior unsuccessfully tried to require removing all PSC premises in Shar E Naw, Wazir A Khan, Shur Pur, Macrorayan, Shash Darak, and any location “close” to a government ministry/building or min­isters’ residence. The debate continues over what can be moved, especially if there are premises built to guard clients. If the intention is to remove excess weapons from the city then there are better ways of achieving this.

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prosecuting PSCs that have not joined the registration process or to fine clients who work with unregistered PSCs.

The central authorities have little visibility or oversight of what is happening outside Kabul, where most of the violations and illegal acts by PSCs are taking place. This is compounded by the delays in the licensing process with goalposts continuing to move due to ‘interpretations’ of vague areas in the regulation, and the lack of ‘transparency’ in the process.

Lastly, a regulation is only as good as its enforcement body, which in this case is in dire need of reform (Wilder 2007, ICG 2007). As noted earlier, the police still harass some PSCs that have begun the registration process, while allowing others that have shown no intent to apply to operate freely.18 In addition, given the generally negative impression of PSCs, there is a high likelihood that the MoI may use PSCs as a scapegoat whenever their own security forces misbehave.19

6. Conclusion

As noted earlier, a lasting problem is that with no clear regula­tion and consistent standards, PSCs must essentially monitor themselves. However, this article has shown that in a situation ‘where nobody guards the guards’ the potential for corruption and impunity is great. While many PSCs, conscious of their international reputation, try to provide high quality services and train staff professionally, there are what can be termed ‘rogue’ companies (often described as cowboy­like) with a lack of professionalism and scruples. In an environment without transparency, even a few rogue companies can reflect poorly on the private security business as a whole, as well as international actors in general. Thus, with the exception of corrupt govern­ment security officials and rogue PSCs, in fact everybody, in­cluding PSCs, could benefit from a transparent and regulated environment.

Yet, the regulatory law only represents the first (and perhaps the easiest) step in achieving a comprehensive PSC monitoring regime. At present, implementation and enforcement of the PSC regulation is crucial. The MoI has yet to prove itself capable of taking on PSC regulation, let alone the greater concept of DIAG. The early days since the issuing of the regulation have highlighted potential problems with enforcement. If not dealt with, these problems can lead to an inefficient regulation and/or create yet another entity (the HCB) that can be used for pow­er games and corruption. Individuals involved in the PSC regu­lation so far seem more concerned with determining how to make money from the process rather than the strategic goal of keeping rogue companies off the street and creating a more se­cure environment. As noted earlier, many PSCs that are not part of the registration process seem to continue to practise their craft un­checked and at least two companies that have submit­

18 For example, on 8 June 2008 a major attack was made against a convoy tak­For example, on 8 June 2008 a major attack was made against a convoy tak­ing supplies to US troops, and it turned out that the ‘logistics’ company, was also acting as an unregistered PSC, rumoured to be controlled by the family of Baba Jan, a former military commander of the Bagram area and ex­Police Chief of Kabul. No charges were brought against the ‘PSC’ and there is no indication that it is attempting to register.

19 For example, bank robberies and kidnappings are normally blamed on PSCsFor example, bank robberies and kidnappings are normally blamed on PSCs and not police (even though the individuals involved often wear police uni­forms).

ted applications are so connected to government officials that they should be denied a license without any discussion.

The problems with adequately implementing the Angolan PSC law (issued in 1992) highlight the limits of regulations without proper enforcement structures (see Rimli 2008). Thus, if there were a real interest among the international community in regulating PSCs in Afghanistan, the main clients of PSCs and their respective governments should try to put some pressure on the Afghan government regarding proper enforcement, pro­vide some oversight mechanism, as well as refrain from work­ing with rogue companies. In addition, greater consultation with the civilian population as those who will interact with PSC staff on the ground should be encouraged.

In conclusion, it remains to be seen whether the current re­gulation will make a difference in sorting out the various pro­blems with PSCs in Afghanistan. If the shortcomings and de­fects of the regulation are not remedied, PSCs, their donors, and the international community might be less and less keen to commit to a flawed and potentially corrupt process, which could ultimately bring the process to a halt yet again. In the interim, donors may want to consider holding clients and PSCs accountable to adhere to The Sarajevo Code of Conduct for Private Security Companies20 and The Sarajevo Client Guidelines for the Procurement of Private Security Companies; 21 which are a set of guidelines and principles aimed at improving basic standards of professionalism and service delivery within the private se­curity industry.

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Die Selbstregulierung privater Sicherheits­ und Militärfir­men als Instrument der MarktbeeinflussungAndrea Schneiker*

Abstract: Since the beginning of the 1990s, the number of private security and military firms (PSMFs) has grown rapidly. PSMFs are profit­driven companies that sell military, police and intelligence services. Today, PSMFs are charged with the provision of security in war and post­war situations, although PSMF operations may also contribute to greater levels of violence. Hence the need for PSMFs to be more strictly regulated. Most observers discuss existing national legislation and assess its shortcomings. This article analyses the self­regulation of PSMFs by discussing how PSMFs seek to influence the market for their services and the behaviour of their clients.

Keywords: Security, privatization, self­regulation, conduct codes

1. Einleitung1

Spätestens seit dem jüngsten Skandal um die Firma Black­water im Irak ist die Debatte über die Regulierung privater Sicherheits­ und Militärfirmen (PSMFs)2 neu entbrannt.

Zur Erinnerung: Am 16. September 2007 hatten Angestellte von Blackwater während einer Schießerei in Bagdad mindes­tens 14 Zivilisten grundlos erschossen (vgl. Johnston/Broder 2007). Daraufhin wollte die irakische Regierung Blackwater des Landes verweisen, musste sich aber dem Willen der US­Re­gierung fügen, die im Irak auf die Sicherheitsdienstleistungen von Blackwater angewiesen ist (vgl. Broder/Risen 2007). Doch nicht nur im Irak, sondern global haben sich PSMFs zu einem bedeutenden Akteur in Kriegs­ und Nachkriegssituationen ent­wickelt.

Unter PSMFs werden hier international operierende Firmen verstanden, die verschiedene militärische, polizeiliche und/oder nachrichtendienstliche Tätigkeiten durchführen. Diese lassen sich in neun Kategorien unterteilen: Beratung, Training und Ausbildung, Logistik, technische Dienste, Minenräumung und Waffenentsorgung, Demobilisierung und Reintegration ehemaliger Kämpfer, Aufklärung, bewaffneter Personen­, Ge­

Referierter Beitrag.* Dipl.­Soz.Wiss. Andrea Schneiker ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Ins­

titut für Politische Wissenschaft der Leibniz Universität Hannover.1 Für viele konstruktive Anmerkungen danke ich Željko Branovic, André Bank,

Jens Taken und den beiden Gutachtern.2 Andere gängige Bezeichnungen sind: private security companies (PSCs) bzw.

private Sicherheitsfirmen, private military companies (PMCs) bzw. private Militärfirmen.

bäude­ und Konvoischutz und Kampfeinsätze.3 Kunden von PSMFs sind hauptsächlich Regierungen, allen voran die der USA, sowie internationale Regierungsorganisationen (IGOs), Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und Unternehmen.

Derzeit gibt es über 300 solcher PSMFs4 (vgl. Messner/Gracielli 2007: 13), von denen die meisten in den USA und in Großbri­tannien beheimatet sind. Die hauptsächlichen Einsatzgebiete der Firmen sind Kriegs­ und Nachkriegsgebiete. In diesen füh­ren PSMFs vermehrt Dienstleistungen im Rahmen von (Wie­der­)Aufbau­ und Statebuildingprogrammen durch. Kern ihrer Arbeit ist dabei die Bereitstellung von Sicherheit im Einsatzge­biet. Sicherheit wird hier verstanden als die Abwesenheit von oder der Schutz vor existenziellen Bedrohungen, die physische Gewalt beinhalten. Dabei lassen sich zwei zentrale Tätigkeits­bereiche identifizieren, die auch in Zukunft eine wichtige Rolle spielen werden (vgl. Bearpark/Schulz 2007: 240f.; Donald 2006: 45ff.): erstens der bewaffnete Personen­, Gebäude­ und Konvoi­schutz für nationale und ausländische Regierungen, Streitkräf­

3 In der Literatur finden sich verschiedene Ansätze, PSMFs zu typologisieren. Am häufigsten rezipiert wird die „Speerspitzen­Typologie“ Peter Singers (2006: 156ff.). Danach werden PSMFs entsprechend ihrer Nähe zum Kampfgesche­hen bzw. ihrer Position auf dem Kriegsschauplatz in drei Kategorien eingeteilt: Militärdienstleister (Military Provider Firms), militärische Beratungsfirmen (Military Consultant Firms) und militärnahe Dienstleister (Military Support Firms). Eine Zuordnung der Firmen zu diesen drei Kategorien ist jedoch ange­sichts der Tatsache, dass viele PSMFs sehr unterschiedliche Dienstleistungen anbieten und dabei in mehreren der drei Bereiche aktiv werden, schwierig. Daher wird für die hier diskutierte Frage auf diese Typologie verzichtet.

4 Auf Grund der Intransparenz der Branche (nicht alle Firmen sind offiziell re­gistriert) und der Mobilität der Firmen (Fusionen, Verlegung des Firmensitzes, Namensänderung etc.) kann deren Anzahl nur geschätzt werden.

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te, IGOs, NGOs und Unternehmen, zweitens die Beratung und Ausbildung staatlicher Sicherheitsakteure aus den Bereichen Polizei, Militär und Justiz, die teilweise im Rahmen von Pro­grammen zur Sicherheitssektorreform (SSR) stattfindet.

Diese eigentlich einem Nachkriegskontext zugeordneten Auf­gaben finden jedoch zunehmend in (Noch­)Kriegssituationen statt, zum Beispiel in Afghanistan und im Irak. Dabei tragen PSMFs jedoch nicht nur zu Sicherheit, sondern auch zu Unsi­cherheit oder gar zu Gewalt bei. Entsprechend dem hiesigen Sicherheitsverständnis existiert Unsicherheit, solange es kei­nen effektiven Schutz vor einer existenziellen Bedrohung gibt oder diese nicht abgewendet wurde. Ein Grund für den Beitrag von PSMFs zu Unsicherheit und Gewalt ist deren zunehmende Bewaffnung, die aus der Nähe zum Kampfgeschehen herrührt. Dabei wird vor allem einigen im Irak operierenden PSMFs vor­geworfen, systematisch Gewalt zu präventiven Zwecken einzu­setzen und dabei Zivilisten zu töten, beispielsweise durch das wahllose Abfeuern von Maschinengewehrsalven (vgl. Finer 2005; Miller 2005; Singer 2007: 6). Derartige Vorgehensweisen schüren Angst und Ablehnung bei der lokalen Bevölkerung und erzeugen Gegengewalt. Da die Bevölkerung meist nicht zwischen ausländischen PSMFs und regulären ausländischen Streitkräften unterscheiden kann, richtet sich diese Gewalt auch gegen Letztere. Darüber hinaus verwandeln PSMFs auch zivile Akteure in Angriffsziele, indem sie die Grenzen zwischen militärischen Peace­Enforcement­Operationen, humanitärer Hilfe und Maßnahmen zum Wiederaufbau in den Augen weiter Teile der Bevölkerung verwischen. Wenn z.B. die Angestellten eines Unternehmens, das mit dem Ausbau einer Straße betraut ist, von bewaffneten PSMF­Angestellten bewacht werden, dann ist diese zivile Wiederaufbaumaßnahme nicht unbedingt als solche erkennbar. Noch dazu, wenn PSMFs (es müssen nicht dieselben sein) in anderen Situationen militärische Konvois begleiten oder regulären Streitkräften bei Übergriffen Schüt­zenhilfe leisten (vgl. Bjork/Jones 2005: 784ff.). Somit werden zivile Akteure durch die Anwesenheit von PSMFs zu Angriffs­zielen, obwohl die Anwesenheit der PSMFs eigentlich ihrem Schutz dienen sollte. Dadurch wiederum rechtfertigen PSMFs ihre bisherigen und weiteren Einsätze. Die Unsicherheit und der sich daraus ergebende Bedarf an PSMFs werden somit zur „self­fulfilling prophecy“, die im Irak von einer anziehenden Gewaltspirale begleitet wurde (vgl. Bjork/Jones 2005: 789ff.).

Um derart negative Auswirkungen der Einsätze von PSMFs zu verhindern oder zumindest die PSMF­Angestellten für ihr Handeln zur Verantwortung zu ziehen, wird oft gefordert, die Einsätze von PSMFs einer (strikteren) Regulierung zu unterzie­hen. Dabei herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass es keine „One­size­fits­all­Lösung“ geben kann, sondern Regulierung auf mehreren Ebenen unter Beteiligung verschiedener Akteure stattfinden muss. Die Hauptverantwortung für eine Regulie­rung wird dabei bei den Staaten gesehen und staatliche Regu­lierung somit als zentral erachtet. Da die Einsatzländer (host states) der PSMFs selbst im Falle einer existierenden gesetz­lichen Grundlage meist über keinen (effektiven) Justizapparat verfügen, bleibt die Regulierung in der Praxis meist den Auftrag gebenden Staaten (client states) oder den Heimatstaaten der PS­MFs (home states) überlassen. Von diesen verfügen jedoch nur sehr wenige (v.a. USA, Südafrika, Israel) über PSMF­spezifische

Regulierungsinstrumente. In der Literatur wurde die Umset­zung dieser Gesetze ausführlich analysiert, ihre Schwächen wurden beschrieben und Verbesserungsvorschläge unterbreitet (vgl. z.B. Avant 2005; Caparini 2007; Schreier/Caparini 2005; Singer 2004). Im Rahmen der sogenannten Schweizer Initia­tive diskutieren seit Anfang 2006 Staatenvertreter über staat­liche Regulierung von PSMFs5, ohne dass bisher eine solche beschlossen worden wäre.

Eine freiwillige Selbstregulierung von PSMFs kann Staaten nicht aus ihrer Verantwortung entlassen und nationale oder internationale Regulierung nicht ersetzen, sondern sollte als komplementäres Regulierungsinstrument verstanden werden. Diskutiert werden müsste, nicht zuletzt auf politischer Ebene, welche Aspekte Selbstregulierung verregeln soll und wie eine solche Regulierung in ein mehrere Ebenen umfassendes Regu­lierungssystem eingebunden werden könnte. Hier wird jedoch untersucht, welche Möglichkeiten die Selbstregulierung den PSMFs zur Einflußnahme bietet. Dabei liegt zunächst die Frage nach der Einflussnahme auf politische Akteure, Prozesse und Inhalte auf der Hand. Es ist zu vermuten, dass PSMFs bestrebt sind, zukünftige staatliche Regulierung derart zu beeinflussen, dass diese ihre Arbeit nicht behindert. Doch da es noch kei­ne nationale Regulierung gibt, die mittels Selbstregulierung entsprechend beeinflusst wurde, lässt sich auch keine solche Einflussnahme nachweisen. Es kann aber untersucht werden, inwiefern Selbstregulierung Möglichkeiten der Einflussnahme auf den Markt für PSMF­Dienstleistungen und deren Kunden bietet.

Dabei geht es PSMFs einerseits darum, Selbstregulierung als Kennzeichen für respektable Firmen („upscale firms“) und somit eine Abgrenzung zu schwarzen Schafen („downscale firms“)6 zu etablieren (vgl. Schulz 2008: 161). Darauf aufbauend soll andererseits die Auftragsvergabe durch die Kunden derart beeinflusst werden, dass jene nur Firmen unter Vertrag neh­men, die sich einer Selbstregulierung unterziehen. Dazu wird im Folgenden zunächst die Differenzierung zwischen „upscale firms“ und „downscale firms“ dargestellt. Anschließend wird die doppelte Strategie der Einflussnahme von PSMFs mittels Selbstregulierung im Allgemeinen diskutiert, wobei im Spezi­ellen Bezug genommen wird auf den Verhaltenskodex der In­teressenvertretung International Peace Operations Association (IPOA). Die derzeit 50 PSMFs umfassende IPOA (vgl. IPOA 2008) verfügt seit 2001 über einen Verhaltenskodex, der regelmäßig überarbeitet wird und aktuell (Stand: August 2008) in seiner elften Version vorliegt (vgl. IPOA 2006).7 Andere Formen der Selbstregulierung von PSMFs werden hier vernachlässigt. Dabei handelt es sich zum einen um die „Charter“ (BAPSC 2008a) der British Association of Private Security Companies (BAPSC), die jedoch eher als eine Vorstufe zu einem Verhaltenskodex zu sehen ist, welcher noch 2008 eingeführt werden soll (vgl. Schulz 2008: 160). Zum anderen haben sich einzelne PSMFs firmeninterne Verhaltenskodizes gegeben. Diese Kodizes ori­entieren sich jedoch vor allem an Fragen der Wirtschaftsethik

5 Für nähere Informationen s. http://www.eda.admin.ch/eda/de/home/topics/intla/humlaw/pse/psechi.html (25.07.2008).

6 Für die Unterscheidung zwischen „upscale firms“ und „downscale firms“ sie­he Avant (2005: 221), vgl. auch Herbst (1999: 121ff.).

7 Diese Version trat am 1. Dezember 2006 in Kraft.

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und enthalten bis auf wenige Ausnahmen keine Regelungen für die Bereitstellung von Sicherheit im Einsatzgebiet, weshalb sie hier nicht berücksichtigt werden.

2. „Upscale firms“ – „downscale firms“

Als „upscale firms“ werden idealtypisch solche PSMFs bezeich­net, die nur für international anerkannte Kunden arbeiten, nur ausreichend qualifiziertes Personal entsenden, sich an in­ternationale und nationale Rechtsnormen halten und diesen entsprechende Regeln zum Einsatz von Waffen etabliert haben. Die geringe Schwelle zum Eintritt in die Branche – schließlich können Personal und Gerät je nach Bedarf rekrutiert werden – sowie generell das hohe Maß an Intransparenz fördern je­doch die Entstehung und Existenz von sogenannten „downs­cale firms“ oder „fly­by­night companies“. Diese PSMFs bieten keine einsatzspezifischen Trainings an und stellen auch gering qualifiziertes Personal oder solches mit einer Vergangenheit in den Streitkräften von Diktaturen oder Apartheidsregimen ein.

Die Zuordnung einer Firma zum oberen („upscale firms“) oder zum unteren Segment („downscale firms“) der Branche ist auf Grund deren Intransparenz jedoch schwierig und oftmals er­heblich von der Selbstdarstellung der Firmen beeinflusst. Fir­men, die zum oberen Spektrum gehören oder hierzu gezählt werden möchten, sind sehr auf ein Image als legitimer Sicher­heitsakteur bedacht. Ein solches Image ist wichtig für den Er­halt von Aufträgen, insbesondere von NGOs oder den UN.8 Legitimität wird hier in einem empirischen Sinne verstanden, d.h. Legitimität ist dann gegeben, wenn sie – in Abwesenheit von Zwang – von den jeweils Betroffenen anerkannt wird (vgl. Hall/Biersteker 2002: 4f.; Steffek 2003: 251ff.).

Um sich als legitime Sicherheitsakteure zu positionieren, verfol­gen PSMFs verschiedene Strategien (vgl. Edwards/Zadek 2003: 211ff.). Sie betonen erstens ihre Kompetenz. Hierzu verwei­sen sie auf die Qualifikation und Kompetenz ihres Personals. Entsprechend werben viele PSMFs auf ihren Websites mit der vorherigen militärischen Laufbahn ihrer Mitarbeiter, deren bei den regulären Truppen erreichten Positionen und erhaltenen Meriten. Zweitens betonen PSMFs immer wieder, dass sie eine Regulierung ihrer Arbeit befürworten, um den Kunden zu ver­sichern, dass sie und vor allem ihre Mitarbeiter sich konform zu (inter­)nationalen Normen verhalten. So erklärt die Firma Aegis Defence Services auf ihrer Homepage: „Aegis and its Board, have long been supporters of Regulation of the PSC Sec­tor” (Aegis 2008). Damit zusammenhängend betonen PSMFs drittens immer wieder die gemeinwohlorientierten Ziele ihrer Einsätze, namentlich Sicherheit, Stabilität und Frieden. Vier­tens spielen auch die Interessenvertretungen von PSMFs und deren Lobbyarbeit eine wichtige Rolle bei der Darstellung und Etablierung ihrer Mitgliedsfirmen als „upscale firms“. Neben den genannten IPOA und BAPSC gibt es Branchenverbände in Einsatzländern von PSMFs, bisher im Irak (PSCAI) und in Af­ghanistan (PSCAA). Insgesamt vertreten diese Verbände etwa ein Viertel der PSMFs. Aus dem Bestreben heraus, PSMFs als le­

8 Diese Akteure sind zwar nicht die finanzstärksten Kunden, aber die Arbeit für sie ist eine gute PR für PSMFs.

gitime Sicherheitsakteure darzustellen, ist auch die Etablierung von Verhaltenskodizes zu verstehen.

3. Verhaltenskodizes als Differenzierungs-merkmal

Insofern sich die Etablierung eines Verhaltenskodexes posi­tiv auf das Image einer Firma als legitimer Sicherheitsakteur auswirkt, kann Selbstregulierung als Differenzierungsmerk­mal zwischen respektablen und weniger respektablen Firmen dienen (vgl. Percy 2006: 58; Schulz 2008: 161). Dies gilt umso mehr, als es keine staatliche Regulierung gibt, welche diese Aufgabe übernimmt. So heißt es auf der Homepage der BAPSC: „The Association believes that it is only through effective self­regulation that the Members will enhance their position and be able to achieve differentiation from non Members in the same industry sector” (BAPSC 2008a). Ziel ist es, Selbstregulierung als zentralen Wettbewerbsvorteil zu etablieren: „the ultimate incentive for self­regulation lies in the increase of competi­tiveness in the race of lucrative contracts with major clients” (Bearpark/Schulz 2007: 249). So heißt es in der Präambel des IPOA­Verhaltenskodexes:

„This Code of Conduct seeks to ensure the ethical standards of International Peace Operations Association member com­panies operating in conflict and post­conflict environments so that they may contribute their valuable services for the benefit of international peace and human security.” (IPOA 2006)

Dabei können die an der Etablierung der Selbstregulierung be­teiligten PSMFs Einfluss auf die Gruppe der konkurrenzfähigen Firmen nehmen. Je höher der Standard, desto weniger Firmen sind in der Lage, ihn zu erfüllen. Die Zahl dieser „upscale firms“ reduziert sich also mit der Höhe des Standards. Die Abgren­zung einzelner Unternehmen vom Rest der Branche, um für sich selbst Vorteile gegenüber Nicht­Mitgliedern bzw. weniger respektablen Firmen zu schaffen und sich somit den Erhalt von Aufträgen zu sichern, ist jedoch insofern problematisch, als dass dabei unter Umständen hohe Eintrittsbarrieren in den Markt festgesetzt werden Diese würden es neuen Unternehmen – je nach Höhe – schwer bis unmöglich machen, sich zu etab­lieren, weil sie ggf. nicht über die notwendigen Ressourcen ver­fügen, um beispielsweise ihren Mitarbeitern vorgeschriebene Trainingskurse anzubieten. Dabei besteht die Gefahr, dass ein hoher Standard die Nachfrage nicht befriedigen kann und Re­gierungen und IGOs doch wieder „downscale firms“ einkaufen, wodurch die trennende Funktion des Standards hinfällig wer­den würde. Bei der Etablierung des Standards muss also berück­sichtigt werden, dass an der Nachfrage gemessen ausreichend Firmen in der Lage sein müssen, den Standard zu erfüllen, und zwar auch bei steigender Nachfrage. Zu diesem Zweck könnten zum Beispiel entsprechende Ressourcen (Trainingskurse etc.) von einem Verband zur Verfügung gestellt werden und die Kos­ten hierfür ggf. von allen Mitgliedern getragen werden.

Damit sich Selbstregulierung durch einen Verhaltenskodex po­sitiv auf den Erhalt von Aufträgen auswirkt, müssen die Kun­den Selbstregulierung als ein entscheidendes Kriterium bei der Vertragsvergabe anerkennen. Hierzu bedarf es zunächst einer

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höheren Transparenz der Branche, damit die Kunden zwi­schen einzelnen PSMFs differenzieren können. Bislang stellt der Markt den Kunden jedoch keine ausreichenden Informa­tionen zur Verfügung, aufgrund derer die Qualität des Ange­bots einer Firma zeitnah beurteilt werden kann. So waren im Zuge des PSMF­Booms im Irak viele Kunden mit der Auswahl einer geeigneten PSMF schlichtweg überfordert. Die meisten Kunden hatten nicht nur noch nie mit einer solchen Firma zu­sammengearbeitet, sondern darüber hinaus überhaupt keinen Kontakt zur PSMF­Branche: „Often, the client’s lack of expe­rience meant that he would opt for the first provider he came across.” (Donald 2006: 15)9

4. Einflussnahme auf Auftragsvergabe durch die Kunden

Haben Kunden die Möglichkeit, zwischen „upscale firms“ und „downscale firms“ zu unterscheiden und gibt es ausreichend „upscale firms“, um die Nachfrage nach deren Diensten zu er­schwinglichen Preisen zu befriedigen, müssen schließlich die Kunden diese auch beauftragen wollen. Kunden können aber auch ein Interesse daran haben, gezielt „fly­by­night compa­nies“ zu beauftragen. Jene werden in der Regel weniger wegen der Sozialverträglichkeit ihres Vorgehens, sondern wegen ihrer Effektivität und Effizienz und auch wegen ihrer Arbeit im Ver­borgenen angeworben (vgl. Bearpark/Schulz 2007: 247). Eine gewisse Anzahl von Kunden, die absichtlich dubiose Firmen unter Vertrag nimmt, wird es daher vermutlich immer geben. Entsprechend werden diese Firmen nicht verschwinden, auch nicht durch ein allgemeines Verbot von PSMFs. Ziel muss es aber sein, ihren Marktanteil so gering wie möglich zu halten.

Solange Selbstregulierung von den Kunden jedoch nicht als entscheidendes Kriterium für die Vertragsvergabe angesehen wird, weil diese dies nicht wollen oder die Intransparenz des Marktes dies verhindert, dient sie nur begrenzt der Einflussnah­me von PSMFs auf die Marktstruktur und die Auftragsvergabe durch die Kunden. Dies verdeutlicht das Beispiel des IPOA­Verhaltenskodexes. Für die Mitglieder der IPOA ist die US­Re­gierung einer der wichtigsten Kunden. Doch für die US­Regie­rung ist eine Mitgliedschaft in der IPOA bzw. eine Teilnahme an deren Verhaltenskodex kein diskriminierendes Kriterium für die Zusammenarbeit mit PSMFs. So arbeitet Blackwater auch nach dem Austritt aus der IPOA am 10. Oktober 2007 (vgl. IPOA 2007) weiterhin für das US­Außenministerium im Irak; die US­Regierung hat den entsprechenden Vertrag mit Blackwater im April 2008 gar um ein weiteres Jahr verlängert (vgl. Hedgpeth 2008). Dies könnte sowohl mit der engen Verbindung der Fir­ma zur US­Regierung als auch mit der strukturellen Abhängig­keit der US­Behörden von den Schutzdienstleistungen durch Blackwater zusammenhängen. Als Grund für den Austritt von Blackwater aus der IPOA wird eine drohende Untersuchung über Verstöße gegen den IPOA­Verhaltenskodex vermutet. Weitere Firmen, die kein IPOA­Mitglied sind und mit denen die US­Regierung Verträge unterhält oder unterhielt sind u.a.

9 Zu einer ähnlichen Schlussfolgerung kommt das South Eastern and Eastern Europe Clearinghouse for the Control of Small Arms and Light Weapons (SEE­SAC) für Postkonflikt­Situationen im Allgemeinen und Bosnien und Herzego­wina im Speziellen (vgl. SEESAC 2006).

Aegis, Airscan, CACI, Global Strategies Group, Global Security Source, Kroll, ManTech International, Meteoric Tactical Solu­tions, Ronco, SOC­SMG und Titan (vgl. Isenberg 2004: 80ff.).

Somit ist die Einflussnahme der IPOA­Mitglieder auf die Be­grenzung des Marktsegments der respektablen Firmen und die Auftragsvergabe durch einen ihrer Hauptkunden mittels ihres Verhaltenskodexes gering. Dies mag auch eine Erklärung dafür sein, dass der im IPOA­Verhaltenskodex enthaltene Standard so niedrig ist. Zwar enthält er für alle Mitgliedsfirmen verpflich­tende Bestimmungen, u.a. zu Transparenz, zur Qualifikation der PSMF­Mitarbeiter, dem Gebrauch von Schusswaffen und der Zusammenarbeit mit anderen Akteuren im Einsatzgebiet. Insgesamt sind diese Bestimmungen jedoch vage und es fehlt an konkreten Handlungsanweisungen für die Mitgliedsfirmen. So sollen z.B. kleinere Vergehen der Angestellten von den Fir­men selbst geregelt werden. Allerdings wird weder spezifiziert, was unter kleineren Vergehen zu verstehen ist, noch wie die Unternehmen damit umgehen sollen. Darüber hinaus sollen die IPOA­Mitgliedsfirmen im Falle eventueller Vertragsbrüche, Menschenrechtsverletzungen oder Verstößen gegen das Völ­kerrecht auch nur dann mit den jeweiligen Strafverfolgungs­behörden kooperieren, wenn es vertragliche und rechtliche Bestimmungen gestatten.

Vor dem Hintergrund der Nicht­Berücksichtigung des IPOA­Verhaltenskodexes bei der Auftragsvergabe durch die US­Re­gierung ist es auch nicht wahrscheinlich, dass die IPOA bei der dieses Jahr anstehenden Überarbeitung ihres Verhaltens­kodexes einen höheren Standard etabliert, selbst wenn ein signifikanter Teil der Mitgliedsfirmen ohne größere Probleme einen solchen erfüllen könnte. Noch unwahrscheinlicher ist, dass diese Firmen einen separaten Verhaltenskodex etablieren. Dies lohnt für diese Firmen nur dann, wenn die Kunden sich bei der Vertragsvergabe daran orientieren würden.

5. Erhöhung der Einflussnahme durch Koregulie-rung und staatliche Sanktionierung

Eine Berücksichtigung von Verhaltenskodizes als entschei­dendes Kriterium bei der Auftragsvergabe könnte auf zweierlei Art und Weise sichergestellt werden. Eine Möglichkeit wäre die Beteiligung der Kunden an der Regulierung (Koregulierung). Denkbar wäre z.B. die gemeinsame Etablierung eines Verhal­tenskodexes unter Beteiligung von Staaten, der Zivilgesellschaft und PSMFs. Ein entsprechender Standard müsste unabhängig von einzelnen Aufträgen sein, d.h. einen gewissen Grad an All­gemeingültigkeit erhalten und seine Einhaltung effektiv über­wacht werden. Sind die Kunden von PSMFs an der Regelsetzung beteiligt, ist davon auszugehen, dass sie nur solche PSMFs unter Vertrag nehmen, welche sich der Einhaltung der gemeinsam etablierten Regeln verpflichtet haben. Eine andere Möglichkeit wäre die staatliche Sanktionierung der Selbstregulierung. Diese kann von einer öffentlichen Verlautbarung der Regierung bis hin zur Ex­post­Übernahme der Selbstregulierung in nationales Recht erfolgen. Jene könnte beispielsweise so beschaffen sein, dass Firmen – gleichgültig, ob sie ihre Dienstleistungen an in­ländische oder ausländische Kunden verkaufen – über einen bestimmten Verhaltenskodex verfügen oder Mitglied in einer

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Interessenvertretung sein müssen, die über einen solchen Ko­dex verfügt, um im Land ihres Firmensitzes von der dortigen Regierung eine Lizenz für den Verkauf ihrer Dienstleistungen erhalten zu können (vgl. Percy 2006: 60; Schulz 2008: 161).

Wenn Selbstregulierung von staatlicher Seite anerkannt wür­de, könnte dies eine Signalwirkung auch auf andere Kunden, v.a NGOs und IGOs, haben. Durch eine Übernahme privater Selbstregulierung in nationales Recht könnten andere Kunden auch dazu verpflichtet werden, nur PSMFs zu beauftragen, die sich einer Selbstregulierung unterziehen:

„Many client companies will never have hired security ser­vices before and have little idea of what to expect. It is only good sense to expect those clients to be reassured by the exis­tence of an industry association, with a code of conduct, and by a legislative seal of approval.” (Donald 2006: 33)

Dies bedeutet, dass eine staatliche Anerkennung der Selbstregu­lierung von PSMFs die Einflussnahme von den an der Etablie­rung der Selbstregulierung beteiligten PSMFs auf die Festlegung der ungefähren Anzahl der „upscale firms“, d.h. der konkur­renzfähigen PSMFs, und die Auftragsvergabe durch die Kunden vermutlich erhöhen würde. Wird private Selbstregulierung von PSMFs von staatlicher Seite anerkannt, könnte zudem auch die Höhe des in der Selbstregulierung enthaltenen Standards stei­gen. Diese Vermutung lässt sich leider nicht überprüfen, da kein solches Regulierungsinstrument existiert. Doch ist davon auszugehen, dass nicht nur der Nutzen für PSMFs steigen, son­dern auch die Position des Regel setzenden Organs, zum Bei­spiel eines Verbandes, gestärkt würde, weil dieser nun den Fir­men gegenüber höhere Anforderungen an Transparenz oder an die Qualifikation der Mitarbeiter besser rechtfertigen könnte. Hierbei handelt es sich wiederum um „key factors when try­ing to rid the private security industry of irresponsible clients“ (Bearpark/Schulz 2007: 244).

6. Ausblick

In den USA ist die staatliche Anerkennung einer Selbstregulie­rung von PSMFs unwahrscheinlich. Doch dies ist auch nicht das Ziel der Bemühungen der IPOA, erhalten deren Mitglieder doch den Großteil ihrer Verträge – gleichgültig, ob mit oder ohne Selbstregulierung – von der US­Regierung. Im Gegensatz dazu ist die BAPSC um eine staatlich anerkannte Selbstregulie­rung britischer PSMFs bemüht: „the BAPSC and its members recognise that their objectives will best be achieved through effective self regulation in partnership with the UK Govern­ment and International Organisations” (BAPSC 2008b). Den Mitgliedern der BAPSC würde die staatliche Anerkennung eines Verhaltenskodexes die Aufträge der Regierung und vermutlich auch anderer Kunden (Unternehmen, NGOs) sichern (vgl. Bearpark/Schulz 2007; Donald 2006: 32). Bislang ist in Groß­britannien aber kein politischer Wille zur staatlichen Anerken­nung einer Selbstregulierung durch die BAPSC erkennbar. Es mangelt zudem an ausreichendem Druck von Seiten zivilge­sellschaftlicher Akteure, um die Regierung zu einem solchen Schritt zu bewegen. Insgesamt darf die Diskussion über Selbst­regulierung aber nicht diejenige über nationale Gesetze ver­

drängen. Letztere sind nach wie vor das wichtigste Instrument zur Regulierung von PSMFs.

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1. Introduction

Imagine �a sudden and severe disruption of one of the ma­jor – if not the most important – trade and energy supply links between Asia and Europe: the Malacca and Singapore

Straits (collectively referred to as the Malacca Straits). Imagine it is the result of human action, either intentional or the result of technical malfunction. The impact would no doubt have global reach on many levels: political, security, economic and, last but not least, psychological. The most dynamic economies of the modern world (China, Japan, India) would suffer heavily from sudden shortages but would by no means be the only victims. Are the states that particularly depend on the Malacca Straits sufficiently prepared for such an incident? What would be the impact of such a disruption on global cooperation and, vice versa, how could the global community cooperate to help pre­pare against such a crisis? With regard to security and regional stability these questions are of particular importance to three major security stakeholders: the United States, the People’s Re­public of China, and – the European Union.

This paper assumes a terrorist attack causes the disruption, as it is a plausible potential cause for a major crisis in and around the Malacca Straits. It assumes the attack is devastating enough to severely disrupt or completely halt shipping through the waterway for at least five days. Such a blockage would heav­ily damage the economic and energy interests, not to mention the security and military concerns, of all three external stake­holders. Yet no one state would be capable of responding uni­laterally – even the United States. The Malacca Straits cannot be controlled or governed by any of the three external actors. There is thus good reason for them to cooperate to react to the

* Peer­reviewed article. Heather Gilmartin holds a Bachelor of Arts in History from Princeton Univer­

sity. She was a guest researcher from 2006­2008 with the Centre for European Peace and Security (ZEUS) at the Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg (IFSH) and is currently pursuing a Mas­ter of International Affairs at the School of International and Public Affairs, Columbia University.

BEITRÄGE AUS SICHERHEITSPOLITIK UND FRIEDENSFORSCHUNG

situation. They would all benefit not only from better security in the Straits but also from the cooperation itself. Particularly because of the littoral states’ sensitivity to any perceived viola­tion of their sovereignty, carefully non­threatening multilateral cooperation by the three external stakeholders would be most effective and productive.

This paper uses this very distinct scenario as a model of multi­lateral security cooperation under relatively conducive circum­stances. Restricting the study both geographically and topically allows the researcher to develop one plausible path for how the existing dynamics might play out in the future. To maintain a ‘Petri dish’ effect the study does not look at possible external, geo­strategic influences that in reality could hinder coopera­tion, such as major power rivalries, trade imbalances or human rights in China. This analysis is intended to be an initial step toward further research in such areas as U.S.­EU­Chinese coop­eration in other regions or multilateral cooperation for mari­time security in Southeast Asia. The strategies for cooperation developed in this project should provide fodder for studies on these larger topics.

Although some argue that the chances a devastating terrorist attack will occur in the Malacca Straits are low, the probable costs make it extremely worthwhile to discuss attack scenarios, develop disaster response plans and work to increase the secu­rity and safety of the Straits. This paper looks at the Malacca scenario through the lens of cooperation between the U.S., EU and China because it is a plausible future and a useful analytical tool. Looking at this scenario now, in a period of relative calm and security in the Malacca Straits, facilitates careful and un­hasty policy analysis and recommendations for cooperation. Moreover, here there is a clear intersection of interests between these three important external powers, which is not often the case. This paper looks at the Malacca Straits scenario in large part because it offers a rare opportunity to explore plausible op­tions for cooperation between three external actors with little history of working together.

The Malacca Straits as Catalyst for Multilateral Security CooperationHeather Gilmartin*

Abstract: The Malacca and Singapore Straits are one of the most important maritime chokepoints in the world, linking the dy­namic economies in East Asia with the Middle East and Europe. A disruption in the area would devastate trade and impact security relationships. This paper assumes the disruption is caused by a terrorist attack in the Straits and uses this scenario to examine the options available for multilateral cooperation on maritime security issues in the region. It enhances the existing body of literature by specifically looking at the ways three external actors with high stakes in the Straits – the United States, European Union and People’s Republic of China – can contribute to security. Working together on this scenario would not only further the individual interests of these three major players but also provide a foundation for them to cooperate on more sensitive issues in the future. The paper argues that security in the Malacca Straits can best be achieved by these three external actors working together to engage the littoral states in multilateral cooperation.

Keywords: Malacca Straits, maritime security, counterterrorism, multilateral cooperation

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Gilmartin,The Malacca Straits for Security Cooperation | B E I T R Ä G E A U S S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D F R I E D E N S F O R S C H U N G

2. Attack Scenario

The Malacca and Singapore Straits, the 500­mile­long, funnel­shaped body of water running between Indonesia and Malaysia and tapering to a mere 1.5 miles wide at Singapore,2 has been the focus of a great deal of attention from the media, securi­ty experts and politicians in the last few years. Particularly in 2004­2005 a number of authors highlighted the fact that alt­hough governments had improved global aviation security, other transportation sectors remained extremely vulnerable. Maritime security was identified as particularly exposed and the Malacca Straits were deemed a vulnerable target.

There are groups in the region with the motivation and capa­city to carry out a devastating maritime terrorist attack. Regio­nal terrorist organizations such as Jemaah Islamiyah (JI) have the resources and know­how to carry out relatively low­tech attacks. Their capabilities for high­tech attacks are more ques­tionable, but since numerous opportunities exist for low­tech operations it is safe to assume the organization could success­fully pull off an attack in the Straits. Moreover JI has an anti­West agenda, leading to the conclusion that it would consider a Western military or passenger ship an attractive target. An attack that severely harmed Western trade and shipping would make an iconic political statement similar to that of the Bali nightclub bombing.

As demonstrated by the frequency of piracy incidents against the smaller, less well­guarded vessels that primarily sail be­tween ports within the Straits rather than transiting through, these vessels are the most likely to be attacked.3 For terrorists looking for maximum publicity, a small tanker carrying oil, volatile chemicals or Liquid Petroleum Gas (LPG) would be an attractive option. LPG shares many of LNG’s combustible properties but is shipped at a higher temperature on less high­tech vessels. Smaller carriers not only travel more slowly and lie closer to the water surface than the large vessels, but their smaller crews would also be more easily overwhelmed. They are also easier to operate. A second vessel type vulnerable to terror­ist attack is a passenger ship such as a ferry or cruise ship. There are a number of ferries and cruise lines operating in the Malacca Straits, the cruise ships with primarily Western passengers. In­deed, “because cruise ships cater to rich, middle­class American and European tourists, these vessels provide the type of high­prestige, iconic target that would likely resonate with extremist Islamist intent and elicit considerable media attention if de­cisively struck.”4 Although maritime security experts believe terrorists would not attempt to hijack such a vessel “because of

2 Catherine Zara Raymond, “Maritime Terrorism in Southeast Asia: Potential Scenarios,” Terrorism Monitor IV issue 7 (6 April 2006): 2.

3 As first pointed out by Young and Valencia, it is mistaken to assume a con­nection exists between the two phenomena. Their motives are very different (economic gain versus political statement), which means that their tactics also differ. Pirates prefer to keep as low a profile as possible so they will not get caught and can continue their activities for as long as possible. Terrorists, on the other hand, hope to attract a great deal of attention and reach a large au­dience. Furthermore, there is no evidence of any connections between pirates and terrorist groups. However, because the actual method used to attack a ship would be similar it is useful to look at piracy statistics to see where, when, how and against what types of ships attacks have most often been carried out. Adam J. Young and Mark J. Valencia, “Conflation of Piracy and Terrorism in Southeast Asia: Rectitude and Utility,” Contemporary Southeast Asia 25 no. 2 (August 2003).

4 Chalk, 26.

the numbers of people onboard and likely problems in board­ing and seizing control of the ship,” they are quite vulnerable to bomb attacks.5 Many passenger vessels, especially ferries, have questionable dockside security. Their publicly available routes and timetables facilitate attack planning.6 It would be relatively simple, as demonstrated by the Superferry 14 attack in the Phillippines in 2004, to board one of these ships as a passenger and cause an explosion on board. The Superferry 14 bombing is widely regarded as the most deadly maritime ter­rorist act in recent history. The crude bomb, made of 16 sticks of dynamite inside a hollow TV, cost less than $400 to make. It caused 116 deaths and an incredible amount of fear.7 Such an attack would not be difficult to mimic. A further scenario is a Malacca­specific twist on the “sink a ship” concept. Because a single sunken vessel in the Straits would not halt shipping traf­fic, blocking or claiming to block the Straits with mines would be far more effective.8 Mines are inexpensive, relatively easy to obtain, and easily deployable.

These three options – small tanker carrying volatile materials, passenger vessel, and mines – represent the three most likely means terrorists would use to carry out an attack in the Malac­ca Straits. All of these scenarios are logistically simple enough, with high enough probabilities of success, that terrorists might conceivably attempt one of them. This threat should make both littoral and user­state governments stand up and pay at­tention, as the possible consequences of such an attack would be considerable.

3. Interests in Uninhibited Passage through the Malacca Straits

Each of the three external actors has a strong individual in­terest in maintaining free, functioning shipping through the Malacca Straits. The possible consequences of this scenario’s five­day blockage illustrate just how much an attack could dam­age these interests. Not only would all three actors have to deal with the consequences to global shipping and trade, but their individual economic, political and strategic interests would also be harmed. This section examines the possible fallout of this crisis scenario.

3.1 Global Shipping

The five­day blockage was chosen because it is long enough to have considerable immediate economic consequences. Any way one puts it, the quantity and value of trade passing through the Strait is extremely high: 50 percent of the world’s annual merchant fleet tonnage and 15 percent of the total val­ue of annual world trade;9 oil at 15 million barrels per day in

5 Bateman, Ho and Mathai, 322.6 Chalk, 25.7 Chalk, 26.8 Raymond, “Maritime Terrorism in Southeast Asia,” 3.9 Rommel C. Banaloi, “Maritime Terrorism in Southeast Asia,” Naval War Col-

lege Review 58 no. 4 (Autumn 2005):1.

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2006;10 50 percent of global energy supplies annually;11 more than 1 trillion USD in goods and services annually.12 Re­rout­ing ships through the Straits of Lombok and Makassar, which pass through Indonesia, would add 3.5 to 4 days to the trip, assuming an average speed of 15 knots (27.6 km/h) for the 2960 kilometers. Smaller ships could take the shorter detour through the shallower, more dangerous Sunda Straits.13 Each vessel’s ad­ditional cost if forced to take a longer route would quickly add up to huge losses for the global economy.

The immediate cost of an extra 4 days’ steaming offers a first glimpse at how much money an attack like this would imply for shipping. In 2007 about 3,753 Very Large Crude Carriers (VLCC, the largest size of oil tanker) transited the Malacca Straits, or about 10 vessels per day.14 At the end of 2007 ave­rage VLCC shipping rates skyrocketed from USD 20,000 to USD 200­300,000 per day due to market pressures. 15 Thus, taking USD 100,000 as a conservative average for current VLCC char­ter rates in the Malacca Straits, 50 rerouted VLCCs would cost about USD 20 million. This number represents simply the extra money VLCC charterers would pay because for five days all ves­sels, chartered at a fixed rate, had to take a longer route. After a terrorist attack rates would most likely skyrocket and remain high, affecting all shipping in the area for some time. Indeed, “the experience with the closing of the Suez Canal [during the Suez Crisis in 1956] seems to indicate that such a disruption [blocking Malacca] might increase freight rates by as much as 500 percent.”16 This number may be even higher today because of the political and fear factors involved in a terrorist attack. Higher charter costs would reflect the higher insurance pre­miums and market prices (especially of oil) caused by supply insecurity and delivery vessel scarcity.

In 2005, when the Joint War Committee of the Lloyd’s Market Association added the Straits of Malacca to its Hull, War, Strikes, Terrorism and Related Perils Listed Areas, insurers placed a sur­charge of 0.01 percent of the value of the vessel, per trip, on ships using the Straits.17 A year later Lloyd’s removed the Straits from the list, but if an attack were to occur a surcharge of at least the same percentage would most likely be re­imposed. In terms of amounts, normally “a tanker owner operating a $130 million VLCC can expect to pay $8,900­$13,300 a day in insur­ance costs.” Because premiums for perilous zones “can climb to

10 United States Department of Energy, Energy Information Association, “World Oil Transit Chokepoints,” www.eia.doe.gov/cabs/World_Oil_Transit_Choke­points/Full.html (accessed 07 April 2008).

11 Ian Storey, “ ‘Triborder sea’ is SE Asian danger zone,” Asia Times Online, 18 October 2007, http://www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/IJ18Ae01.html (accessed 18 March 2008).

12 Jonathan Gardner, “Strait of Malacca off high­risk list,” Business Insurance 40 issue 33, 14 August 2006, 25.

13 Mokhzani Zubir, “The strategic value of the Strait of Malacca,” Maritime Ins-titute of Malaysia, http://www.mima.gov.my/mima/htmls/papers/pdf/mokh­zani/strategic­value.pdf (accessed 10 June 2008): 2.

14 Malaysia Marine Department, “Type and Total of Vessel Report to Klang VTS, Year 2007,” http://www.marine.gov.my/service/statistik/BKP/report_all_ka­pal_07.pdf (accessed 11 June 2008).

15 R.S. Platou Economic Research a.s. The Platou Report 2008 (Oslo: R.S. Platou Shipbrokers, 2008), http://www.platou.com/loadfileservlet/loadfiledb?id=1205311719484PUBLISHER&key=1205499801725 (accessed 11 June 2008): 14.

16 John H. Noer, “Southeast Asian Chokepoints: Keeping Sea Lines of Commu­nication Open,” Institute for National Strategic Studies Strategic Forum 98 (De­cember 1996): 2.

17 Keith Bradsher, “Terror fears put squeeze on ships in Asian strait,” International Herald Tribune, 25 August 2005, www.iht.com/articles/2005/08/24/business/ships.php (accessed 17 April 2008).

7.5 percent to 10 percent of a ship’s value on a per­trip basis,” the same VLCC operator would face “between $8.9 [sic] and $13.3 million per trip to insure his ship while it was in the dan­ger zone.”18 An actual terrorist attack would confirm the area’s high danger risk and likely push premiums toward the top end of this range.

The other major factor that would drive up shipping costs would be the shortage of available extra vessels. If the blockage lasted for some time, shipping rates would quickly rise as each vessel spent more days at sea hauling one cargo load a longer distance than usual. If Malacca were blocked for four days, China for example would need an extra “40 VLCC’s worth of spare tan­ker capacity.”19 There are only about 500 VLCCs in the world; the fleet has very little spare capacity. Vessel shortage would affect shipping rates less than the higher insurance premiums since most countries in East Asia have strategic oil reserves and would not suffer too badly from a short supply delay. Other less time­crucial commodities such as automobiles and textiles would also not suffer much from vessel shortage. Nonetheless, the simple fear of another attack or supply shortages would probably be enough to drive prices up. Prolonged periods at inflated charter rates would mean significant additional costs to operators (and therefore customers).

Another cost would be if a cruise ship were attacked, which would kill the cruise/tourist industry in the area. This would have huge global political implications since most tourists in the Straits come from Western countries.

3.2 China

China’s interests in the Malacca Straits can be divided into two general paths: strategic and economic. The strategic “Malacca Dilemma,” introduced by President Hu Jintao in 2003, essenti­ally describes Beijing’s concern that if the Malacca Straits were blocked, whether by terrorists or a foreign military presence, China would suffer severe trade and energy supply disrup­tions. About 80 percent of Chinese oil imports pass through the Straits; in 2006 imports from countries in the Middle East totaled almost USD 40 billion.20 Any downturn in energy sup­ply frightens the PRC leadership in Beijing since it “could de­rail the economic growth on which the Chinese government depends to shore­up its legitimacy and pursue its great pow­er ambitions.”21 The PRC’s naval capabilities are still far from what is needed to unilaterally protect its energy supply lines.22 It must rely on other nations’ navies, especially the U.S. Navy’s Seventh Fleet, to maintain security in the Straits.23 The strategic weakness of such reliance is obvious.

18 Gabriel B. Collins and William S. Murray, “No Oil for the Lamps of China?” Naval War College Review 61 no. 2 (Spring 2008): 85­86. It appears, however, that Collins and Murray made a mathematical error in their calculations, as 7.5 percent of 130 million is 9.75 million, not 8.9 million. The other calcula­tions appear correct.

19 Collins and Murray, 86.20 National Bureau of Statistics of China. China Statistical Yearbook 2007. www.

stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2007/indexeh.htm (accessed 25 June 2008).21 Ian Storey, “China’s ‘Malacca Dilemma,’” China Brief 6 issue 8 (12 April 2006):

4. 22 Cf. Collins and Murray.23 Marc Lanteigne, “China’s Maritime Security and the ‘Malacca Dilemma,’”

Asian Security 4 no. 2 (2008): 148.

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To address the Malacca Dilemma, China is trying to secure oil from countries outside the Middle East, find alternative ship­ping routes for oil coming from the Middle East, contribute to maintaining security in the Malacca Straits, introduce more ef­ficient or alternative energy options like LNG, and modernize the People’s Liberation Army Navy (PLAN) to be able to protect its own supply lines in the future. Yet each of these possible solutions is not only rife with political and technical difficul­ties but also very long­term, with the exception of some mea­sures contributing to security in the Straits. None will greatly decrease China’s dependence on the Malacca Straits within the next five years. Beijing is building a 30­day strategic petroleum reserve and calling for larger commercial stocks so it can endure short supply disruptions. This strategic reserve will somewhat lessen China’s immediate Malacca Dilemma but will not di­minish its long­term interests in the Straits.

China also has significant economic interests in the Malacca Straits. For example, China was the main exporter of steel in 2006, with the USA, Europe and the Middle East the primary importers.24 Virtually all Chinese trade with Europe, the Middle East and Africa passes through the Straits, as does a good deal of its trade with India, Brazil and the east coast of the United States.25 In 2006 Chinese trade with Europe, the Middle East and Africa totaled USD 1.46 trillion.26 The USD 40 billion in Chinese oil imports from the Middle East for that year almost pales in comparison. Furthermore, Chinese nationals frequent­ly conduct business with overseas Chinese in Malaysia and Sin­gapore.

The combined influence of the energy security and trade fac­tors means the consequences of this paper’s attack scenario for China would be extreme. Continued discussion of the Malacca Dilemma indicates Beijing does worry about worst­case scena­rios, such as an economic downturn forcing the CCP leadership out of power. These possible high consequences apparently outweigh their low probability of occurrence. Moreover, even if the government’s leadership remained secure the longer­term commercial consequences caused by inflated shipping rates would strongly impact Chinese trade. Beijing is “hypersensitive to any factors which may disrupt its growing need for regional and cross­regional trade.”27 China thus has a strong interest in keeping the Malacca Straits open and safe at all times.

3.3 European Union

The European Union’s interests in the Malacca Straits are, un­like the other two actors’, overwhelmingly economic. Almost all EU­East Asia trade transits the Malacca Straits, including trade with China, the EU’s largest import source. Every ship­ping route from Europe to East Asia offered by Maersk Ship­ping, one of the largest container shipping companies in the world, passes through the Malacca Straits.28 Thus more than

24 R.S. Platou,R.S. Platou, The Platou Report 2008, 19.25 This is illustrated by the shipping routes offered by the A.P. Moller­Maersk

Group, one of the biggest shipping companies in the world. “Route Maps, http://www.maerskline.com/link/?page=brochure&path=/routemaps/new­network (accessed 25 June 2008).

26 National Statistics Bureau, China Statistical Yearbook 2007.27 Lanteigne, 149. 28 A.P. Moller­Maersk Group, “Route Maps.”

21 percent of EU merchandise trade, or about USD 897 million, probably transited the Malacca Straits in 2006.29 An obstruc­tion in the Straits would wreak havoc on this trade. Moreover, because Singapore is the EU’s eighth­largest trading partner, with Malaysia and Indonesia at numbers 13 and 20 respective­ly, an attack in the Malacca Straits would indirectly harm the EU by devastating some of its major trade partners. European investment in the region also drives EU interest in the Malacca Straits. EU ship owners account for almost 10 percent of all freight transiting the Straits. EU energy companies are heavily involved in oil exploration in Southeast Asia. European firms provide armaments and training to the littoral states; in 2005 Singapore hired a Danish company (among others) to build its new Anti­Terror Center.30

The EU also has some security interests in the Malacca Straits, mostly centering on its concern about global terrorism and its prioritization of international maritime security. The European Commission’s 2004 communication “A new partnership with South­East Asia” listed fighting terrorism as a top priority in its work with the region.31 In early 2006 then EU anti­terrorism coordinator Gijs de Vries said that although the number of acts of piracy in the Straits has decreased, the area is still vulnerable to terrorist attacks: “I think no one is under any illusion: the Straits are a potential target.”32 Even before 11 September 2001 the European Commission made the security of sea transport a priority, not only in European waters but globally. This in­cludes, of course, shipping through the Malacca Straits.

Moreover, a few EU member states have particularly strong se­curity interests in the Malacca Straits. Great Britain and France both have a military presence in the region and have made (non­binding) security commitments to some Southeast Asian countries, including Singapore and Malaysia.33 Great Britain is a member of the Five Power Defense Arrangement, an alliance with Australia, New Zealand, Singapore and Malaysia. France even sent a warship on patrols through the Malacca Straits, with Singapore’s permission.34 Germany, although it does not have any direct security concerns in the region, has worked to promote regional confidence building, conflict prevention and cooperation. All military involvement has a marine component and therefore relies at least partially on secure passage through the Malacca Straits.

Because it is neither politically nor militarily as active in South­east Asia as the other two external actors, the European Union does not demonstrate its concern about the Malacca Straits as obviously as the U.S. and China. However, as discussed above the Union does have significant economic interests as well as

29 European Commission, Directorate General Trade, “Top Trading Partners.” http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_122529.pdf (accessed 25 June 2008).

30 Kay Moeller, “Maritime Sicherheit und die Suche nach politischem Einfluss in Suedostasien,” SWP Study Paper 35 (Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, 2006): 24­25.

31 European Commission, A new partnership with South-East Asia, Com (2003) 399/4, p. 5.

32 Nancy­Amelia Collins, “EU Anti­Terror Head Urges Vigilance in Malacca Strait,” Voice of America Online, 2 February 2006, www.voanews.com/english/archive/2006­02/EU­Anti­Terror­Head­Urges­Vigilance­In­Malacca­Strait.cfm (accessed 27 June 2008).

33 Paul Stares and Nicolas Regaud, “Europe Has a Major Role to Play in Asia­Pa­cific Security,” International Herald-Tribune, 9 July 1997.

34 Moeller, 24.

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some security concerns that produce quite a large overall inter­est in keeping the Straits secure and open to shipping traffic.

3.4 United States

U.S. interests in the Malacca Straits focus on the health of its major trade partners’ economies, its perceived need to mainta­in military superiority in East Asia and its persistence in the glo­bal war on terror. The U.S. would be economically affected by a blockage in the Malacca Straits even though most of the cargo traveling to or from its shores does not actually pass through the waterway. If China, Japan, South Korea and the EU – all top­10 U.S. trade partners – suffered from a blockage, the U.S. economy would also feel the impact. The U.S. would also be affected by the higher shipping rates caused by increased insu­rance premiums and vessel shortages. Finally, since the blocka­ge would disrupt the flow of oil as discussed above, global oil prices might rise even higher than their current record prices.

In terms of security interests the U.S. wants to maintain its traditional military superiority in the region, including naval preeminence in the Malacca Straits, for various geo­political and geo­strategic reasons beyond the scope of this paper. For example, Secretary of Defense Robert M. Gates spent much of his speech to the 2008 Shangri­La Dialogue, the foremost Track II dialogue on East Asian security, arguing for continued strong U.S. military presence in the region. He said, “The security of all Asian countries – whether large or small – is strongly and positively enhanced by a strong U.S. presence.”35 One vital component of this presence is U.S. Navy access to Changi na­val base in Singapore, the only base in the region equipped to accommodate the Nimitz­class aircraft carriers and other large vessels of the 7th Fleet.

Second, the U.S. wants to pursue the global war on terror in Southeast Asia. After 9/11 the Bush administration dubbed Southeast Asia the “second front” in the global war on terror. The U.S. Office of the Coordinator for Counterterrorism has praised the three littoral states for their cooperation to increase security in the Malacca Straits. While the littoral states are pri­marily concerned with combating piracy and armed robbery in the Straits the U.S. emphasis lies clearly on terrorism. Fur­thermore, the available literature indicates that U.S. experts and governmental officials widely accept the Malacca terror­ist attack scenario as a possible threat that should be seriously considered.

The combined influence of economic ties to Malacca, the per­ceived need for a strong U.S. military presence (which requires uninhibited access through the Malacca Straits) and the con­tinuing war on terror makes the U.S. very interested in keeping the Malacca Straits secure for all traffic.

4. Interests in Multilateral Cooperation

In addition to their interests in keeping the Malacca Straits free to functioning shipping traffic, the external actors also have in­

35 Robert M. Gates, “Remarks As Delivered by Secretary of Defense Robert M. Gates,” Singapore, 31 May 2008, http://www.defenselink.mil/speeches/speech.aspx?speechid=1253 (accessed 30 June 2008).

terests in cooperation itself. These interests may be determined by factors unrelated to shipping traffic, the safety of sea lanes, or even terrorism.

For China, multilateral cooperation would prevent a backlash from ASEAN states concerned about possible Chinese attempts at regional hegemony as well from a United States trying to pro­tect its own regional influence and possibly contain Chinese expansion. By cooperating with other states China could pre­vent zero­sum mentalities that might lead to balancing or com­petitive behavior. Moreover, cooperation would allow China to further pursue its current policy of engaging ASEAN states to demonstrate its own good intentions. As a bonus China would probably be able to use cooperation as a way of increasing not only its political and economic but also its military influence in the region, something it has been trying to do for some time.36

Cooperation on security in the Straits is in keeping with the EU’s general interest in expanding its influence as a global ac­tor. The EU wants to be not only an economic powerhouse but also a global security actor, as its attempts to formulate a Com­mon Foreign and Security Policy as well as a European Security and Defence Policy attest. Moreover, the EU’s general policy of promoting multilateral cooperation pushes it toward coo­peration in this paper’s scenario as well. The EU’s 2003 policy paper on Southeast Asia lists supporting regional stability and the fight against terrorism as the first of six strategic priorities for the region, to be implemented through political dialogue in multilateral fora and cooperation in the fight against terro­rism.37 Because terrorism is a global problem affecting all coun­tries and all societies, it is EU policy to encourage cooperation to address this problem.

As U.S. resources are increasingly thinly stretched due to the campaigns in Iraq and Afghanistan, multilateral cooperation will become more and more attractive. The U.S. cannot pos­sibly ensure maritime security all over the globe. It does not have the ships, manpower or other resources to do so. It would benefit from cooperating to achieve those security goals it can­not reach by itself. Moreover, multilateral cooperation would assuage local states’ and other powers’ concerns about Ameri­can hegemony and unilateralism. Recent increases in coopera­tion­focused rhetoric indicate the U.S. government has decided cooperation is in its interests. The title of the naval services’ strategy, “A Cooperative Strategy for 21st Century Sea Power,” at least indicates Washington’s intention to increase cooperation on maritime security.

At their meeting in September 2007 in Jakarta, the Council for Security Cooperation in the Asia Pacific (CSCAP) Study Group on the Security of the Malacca and Singapore Straits noted that the “concerns of the user countries relate mainly to low probability, high consequence scenarios like terrorism, whi­le the concerns of the littoral countries relate mainly to high incidence, high environmental consequences that may occur frequently but attract less attention internationally.”38 Indeed, the most recent and successful security initiative to date, the

36 Cf. Lanteigne; Collins and Murray.37 European Commission, A new partnership with South East Asia, 14­15.38 CSCAP Study Group, 1.

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Cooperative Mechanism, deals far more with navigational safe­ty and environmental protection than piracy or terrorism. Even ReCAAP, the other relatively successful cooperation effort, co­vers only piracy, not terrorism. The three external actors’ shared concern about a devastating terrorist attack that damages their international shipping and regional or global security interests, in contrast to the littoral states’ preoccupation with everyday security, is a further strong impetus for the three to cooperate.

In sum, not only would all three external actors suffer consi­derably from a terrorist attack that blocked the Malacca Straits, they also have positive interests in cooperation. All three would face economic problems as shipping rates and therefore the costs of trade increased. All three prioritize the threat of a ca­tastrophic event blocking the Straits over more common risks such as piracy and navigational hazards. The U.S. is primarily concerned about regional military influence and terrorism, the EU about trade and its reputation as a cooperative global security actor, and China about energy security, trade and regi­onal influence. Although the actors focus on different aspects of security, they all have significant interests in cooperating to keep the Straits safe and open. By highlighting these interests, the terrorist attack scenario could act as a catalyst for action on this issue. It should motivate the three external actors to cooperatively engage the littoral states in multilateral security cooperation in the Malacca Straits.

5. Recommendations and Further Research

This paper has demonstrated that multilateral cooperation to improve security in the Malacca Straits is in the interests of all three external actors and would benefit them all in a number of different ways. Not only do opportunities for cooperation exist, some foundations for further cooperation are already in place. The current structures represent the means and methods acceptable to all parties for improving maritime security and countering terrorism and thus indicate where multilateral secu­rity cooperation in the Malacca Straits may be strengthened, if carefully nurtured. The recommendations below indicate how such cooperation can and should be built. They incorporate the external actors’ interests in keeping the Straits open to all shipping and in cooperation as well as the littoral states’ con­cerns about national sovereignty. However, these recommenda­tions are of somewhat limited use until the larger geopolitical influences this paper has set aside are factored in. The next step for research is therefore a much longer, more extensive study that takes these influences into account.

5.1 Recommendations

Littoral States as Key Actors and Key Partners: The littoral states are extremely jealous of their national sovereignty and sensi­tive to any actions that might impinge upon it. In order for progress to be made, the littoral states therefore need to be included as the primary actors in any cooperation, with the three external actors in facilitating and supporting roles. The external actors should avoid appearing to “gang up” on the lit­

toral states, instead emphasizing the equal, multilateral nature of the cooperation.

Focus on Capacity Building: All three external actors already con­duct some capacity­building program(s) to improve local abili­ties to secure the Straits. These programs indicate a convergence of strategies between the three external actors. Capacity­build­ing programs would thus be an excellent platform for further cooperation between the three actors – especially since these programs inherently include the littoral states as the primary parties. Capacity building programs on maritime surveillance and interdiction, for example, could be conducted by the ex­ternal states’ coast guards. Other themes could be emergency disaster response, economic development and/or operational compatibility between the agencies responsible for security in the Straits.

Emphasis on a Comprehensive Approach to Terrorism: The EU, China and ASEAN states all place heavy emphasis (at least rhetorically) on involving not only military but also political, economic, legal and social methods to address terrorism. The United States increasingly incorporates these non­military methods into its policy papers as well. Similar emphasis dur­ing multilateral cooperation on security in the Malacca Straits would therefore be helpful. In particular, the actors should base their cooperation on the comprehensive approach to counter­terrorism outlined by the United Nations Global Counter Ter­rorism Strategy and elaborated in the relevant ASEAN, ASEM and EU­China/EU­ASEAN/China­ASEAN documents. The ex­ternal actors should pool their resources to fund and facilitate programs that build on the counterterrorism methods outlined in these documents. For example, they could sponsor or orga­nize programs designed to identify and hopefully alleviate the circumstances that drive people to terrorism.

Develop Existing Multilateral Cooperation Mechanisms: First, the external actors should strengthen their concrete cooperation within the ASEAN Regional Forum, the only regional organiza­tion in which all three participate. The forum now incorporates both counterterrorism and maritime security into its regular dialogues and has been a platform for joint military exercises. Although many analysts (and politicians) agree that the ARF is largely a “talk shop­photo op” forum and nothing more, mari­time security is one exception to this general rule. In March 2005, for example, Singapore and the United States co­hosted an ARF confidence­building exercise entitled “Regional Co­ operation in Maritime Security.” Twenty­four participants joined in the exercise, including Malaysia, Indonesia, the EU and China in addition to the two hosts.39 In January 2007 a total of 21 out of 26 ARF members, including the six important for this paper, participated in a shore­based simulated maritime security exercise, the first concrete military exercise ever con­ducted by the ARF.40 The external actors should work together to facilitate more joint exercises, including real­life exercises rather than just simulations. Cooperation should be moved up

39 ASEAN Regional Forum, ARF CBM on Regional Cooperation in Maritime Security Chairman’s Report, 2­4 March 2005, Singapore, 1.

40 Singapore Ministry of Defence, “Singapore Hosts First Ever ASEAN Regional Forum Maritime Security Shore Exercise,” press release, 23 January 2007, http://www.mindef.gov.sg/imindef/news_and_events/nr/2007/jan/23jan07_nr.html (accessed 8 July 2008).

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from the current dialogue and consensus building to an op­erational level. The ARF would also be an excellent forum for hosting the capacity­building initiatives discussed above. Co­operation within the ARF would automatically keep the littoral states in the limelight, since the ARF is an ASEAN institution. Before cooperation within the ARF could take place, however, the United States would need to step up its engagement in the forum.

In addition, the three external actors should significantly in­crease their cooperative engagement in such institutions as the Southeast Asian Regional Centre for Counter­Terrorism (SEARCCT), the Changi C2 Centre and the ReCAAP Informa­tion Sharing Centre (ISC). ReCAAP, a regional maritime secu­rity initiative, uses the ISC to coordinate information on ship activity, piracy and armed robbery provided by a designated Focal Point in each country (for example, a contact within the country’s Coast Guard, Marine Police, Navy etc.). The Changi Command and Control (C2) Centre, expected to become op­erational in 2009, will contain the Singapore Maritime Security Centre, the Information Fusion Centre and the Multinational Operations and Exercise Centre (MOEC). The MOEC will facili­tate multilateral exercises as well as regional maritime security operations and provide humanitarian assistance or disaster relief should the need arise.41 Malaysia opened the SEARCCT in 2003. It conducts seminars and training courses to build local capacity and promote information sharing. While the U.S., France, the UK and China have all collaborated with the SEARCCT in Malaysia on some counterterrorism training seminars, most of the activities involve either intra­ASEAN or ASEAN­USA cooperation.42 Promisingly, one seminar held in 2005 on the prevention and crisis management of biological terrorism included participants from France, the United States, China, Malaysia, Indonesia and Singapore.43

SEARCCT is thus positioned to support further counterterror­ism cooperation but lacks a significant maritime component while the Changi C2 Centre and ReCAAP ISC are strong in mar­itime security but weak in counterterrorism. The external ac­tors should therefore facilitate cross­communication and coop­eration between these three centers, bringing in as many actors with as much expertise as possible. The centers are, moreover, locally based and locally operated but also explicitly multina­tional and designed for international, multilateral cooperation. They are therefore an excellent forum for the external actors to get more involved in security cooperation in the Malacca Straits without threatening the local states. Strengthening co­operation between these three centers would be a giant step in promoting multilateral cooperation to increase security in the Malacca Straits.

41 Singapore Ministry of Defence, “New Maritime Command and ControlSingapore Ministry of Defence, “New Maritime Command and Control Centre at Changi,” press release, 27 March 2007, http://www.mindef.gov.sg/imindef/news_and_events/nr/2007/mar/27mar07_nr.html (accessed 8 July 2008).

42 Ibid.Ibid.43 Ibid.Ibid.

5.2 Further discussion/research

Further examine the littoral states’ actual position on trilateral coop-eration. Even if the three external actors are careful to keep the the littoral states in the center of the action, they might find their attempts to cooperate rebuffed. Malaysia and Indonesia have been highly vocal in protesting outside involvement in Malacca security issues. It is necessary for researchers to thoroughly in­vestigate these two littoral states’ positions on external involve­ment. It may be that they are more open to cooperation with external actors than their public statements suggest. On the other hand, they may also be just as against such cooperation as it seems. In either case the external actors must consider the littoral states’ positions and design their policies accordingly.

Extensively study the actual possibilities for cooperation, taking ge-opolitical challenges into account. As indicated above, there are a number of geopolitical influences this paper does not consider but which would certainly affect any real attempts at coope­ration. Yet as this paper has shown, the three actors have very real, very strong interests not only in protecting free shipping through the Straits but also in cooperation in the region. Re­searchers should therefore conduct an in­depth, long­term study on the realistic possibilities for cooperation, taking into account all identifiable hindrances and developing options for overcoming or avoiding them. Such research should be con­ducted in close contact with the respective national govern­ments in order to produce as clear and accurate a picture of the situation as possible.

Examine the possibility of including Japan in cooperation. Japan has interests in the Malacca Straits similar to China’s. The vast majority of Japanese energy imports passes through the Straits. Although Japan does not seek regional military influence, it does have strong security interests in maintaining regional peace and stability. Moreover, Japan has not only been heavi­ly involved in regional peace­ and security­building for many years but also designated a large amount of funds for research and activities in these areas. Japan is thus a regional power with the resources, institutional scaffolding and willpower already in place to support and participate in security cooperation in the Malacca Straits. The possibilities for bringing Japan in as a major cooperation partner should therefore be explored.

Explore EU-U.S.-China cooperation in other regions/on other issues. Cooperation in the Malacca Straits would, hopefully, con­cretely demonstrate that these three major powers all benefit from working together more than from going it alone. It might also open doors for cooperation on more sensitive issues, such as Taiwan, or in other regions, such as Africa. This expanded cooperation is most likely wishful thinking, given the current geopolitical situation. Yet it is nonetheless extremely impor­tant to encourage governments to consider working together on these issues. Further research and discussion on the possi­bilities for these three global actors to cooperate in other fields would highlight their common or intersecting interests as well as the positive effects of working together. Further research should also carry this idea into wider areas and broader topics to explore the possibilities for trilateral or multilateral coopera­tion in other fields.

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1. Einleitung

„Die Idee einer kernwaffenfreien Zone im Nahen und Mittleren Osten wird Vielen wie eine Utopie erscheinen, über die es sich nicht nachzudenken lohnt.“1

Zahlreiche Abhandlungen, die sich mit den Möglich­keiten zur Schaffung einer nuklear­ oder massenver­nichtungswaffenfreien Zone im Mittleren Osten be­

schäftigen, sprechen von einem utopischen Ziel. Gleichzeitig versuchen sie jedoch, die Haupthindernisse auf diesem Weg zu identifizieren und Lösungsperspektiven zu erarbeiten. Die Antriebsfeder für diese Lösungssuche dürfte sein, dass auch andere Regionen es geschafft haben, sich auf die Errichtung nuklearwaffenfreier Zonen zu einigen.

Das Versäumnis, in den vierziger und fünfziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts Nuklearwaffen für gesetzwidrig zu erklären, führte dazu, dass manche Regierungen sich um Zwi­schenschritte bemühten. Infolgedessen wurden Initiativen gestartet, Stationierung, Test, Gebrauch und Entwicklung nu­klearer Waffen in bestimmten Regionen zu verbieten. Zunächst wurden nur unbewohnte Gebiete wie die Antarktis oder der Weltraum zu nuklearwaffenfreien Zonen erklärt. Im Jahre 1967 folgte durch den Vertrag von Tlatelolco mit Lateinamerika und der Karibik erstmals auch eine bewohnte Region. Mittlerweile sind in Südostasien und im Südpazifik weitere Verträge über nuklearwaffenfreie Zonen in Kraft getreten. Entsprechende Verträge wurden auch für Afrika und Zentralasien unterzeich­net, sind aber bislang noch nicht in Kraft getreten.

Das Konzept einer nuklearwaffenfreien Zone im Mittleren Os­ten reicht zurück bis in das Jahr 1974, als der Iran mit Unter­stützung Ägyptens der UN­Vollversammlung die Errichtung einer solchen Zone vorschlug. Bis zum Ausbruch des zweiten Golfkrieges gab es diesbezüglich jedoch keine entscheidenden Fortschritte. Im Zuge des Golfkrieges wurde das Konzept einer nuklearwaffenfreien Zone zunehmend vom Konzept einer Re­gion, die frei von sämtlichen Massenvernichtungswaffen ist, abgelöst.

* Dr. Rolf Mützenich, MdB, Mitglied im Auswärtigen Ausschuss, nahost­ und abrüstungspolitischer Sprecher der SPD­Bundestagsfraktion.

1 Claudia Baumgart/Harald Müller, Eitler Traum oder erreichbares Ziel? Die Idee einer kernwaffenfreien Zone im Nahen Osten, HSFK­Report Nr. 10/2004, Frankfurt/Main, S. 1.

Modelle Massenvernichtungswaffenfreier Zonen im Nahen­ und Mittleren Osten und am Persischen GolfRolf Mützenich*

Abstract: The notion of a Middle East nuclear weapon free zone, or a weapons of mass destruction free zone, sounds like a uto­pian dream. Although the issue has been on international agendas for more than 30 years, it has yet even to approach realization. This article examines the development towards a nuclear weapon free zone in the Middle East, taking into account the special re­gional problems resulting from a possible realization of this. After that, there will be a discussion of the Gulf Cooperation Council’s (GCC) suggestion of the creation of a weapons of mass destructions free zone in the Persian Gulf.

Keywords: Nuclear­weapons free zone, Middle East, Persian Gulf, regional arms control

Dieser Beitrag untersucht die Entwicklungen bezüglich einer massenvernichtung­waffenfreien Zone im Mittleren Osten unter Berücksichtigung der besonderen Probleme, die sich in der Region auf dem Weg zur Realisierung ergeben. Anschlie­ßend wird ein Vorschlag des Golfkooperationsrates (GKR) zur Schaffung einer massenvernichtungswaffenfreien Zone am Persischen Golf vorgestellt, der nicht die gesamte Regi­on, sondern nur die GKR­Staaten sowie Irak, Iran und Jemen mit einbezieht. Warum hat der GKR diese Initiative ins Leben gerufen? Was sind die Haupthindernisse auf dem Weg zur Er­richtung einer solchen Zone? Wie sind die Erfolgsaussichten zu bewerten? Daran schließt sich ein Kapitel über Modelle für ein Regionales Sicherheitssystem an. Dieses folgt der Grund­annahme, dass ohne ein institutionalisiertes Forum, das den sicherheitspolitischen Dialog fördert, die Erfolgsaussichten für eine Abrüstung aller Massenvernichtungswaffen in der Region sehr gering sind.2

2. Absichten und Folgen regionaler Rüstungs-kontrollkonzepte3

Atom­ und massenvernichtungswaffenfreie Zonen sind Teil des rüstungskontrollpolitischen Instrumentariums. In erster Linie sind derartige Abkommen Nicht-Rüstungsverträge. Die Mit­glieder verpflichten sich, auf die Herstellung, die Verfügung, den Erwerb und die Lagerung eines Waffensystems zu verzich­ten. Des Weiteren kann auch der Transport durch das Ver­tragsgebiet oder Teile davon untersagt werden. In diesem Fall erwarten sie in einem Zusatzprotokoll die Respektierung durch die Kernwaffenmächte. In der Regel sollen sich die Atommäch­te verpflichten, auf die Drohung mit und den Ersteinsatz von Kernwaffen zu verzichten und nicht gegen die Vertragsinhalte zu verstoßen. Nicht­Rüstungsverträge haben den Vorteil, dass sie die Rüstungskosten mindern, die Einsatzoptionen und den Schaden in einem militärischen Konflikt beschränken und Rüs­tungswettläufe im Vorhinein ausschließen. Sie können dazu beitragen, dass Sicherheitsdilemma zu durchbrechen.

2 Vgl. Peter Jones, A Gulf WMD Free Zone within a Broader Gulf and Middle East Security Architecture, Policy Papers (Gulf Research Center), 2005.

3 Vgl. Rolf Mützenich, Atomwaffenfreie Zonen und internationale Politik: historische Erfahrungen, Rahmenbedingungen, Perspektiven, Frankfurt am Main 1991.

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Indem sich Staaten in einem Abkommen zur Rüstungsbe­schränkung zusammenfinden, fördern sie die regionale Zu­sammenarbeit. In der Regel werden derartige Verträge durch Institutionen abgesichert, die mit Hilfe von Berichtspflichten, Überwachung und Konferenzen auf die Einhaltung der Verträ­ge achten. So wird der Weg zu Vertrauensbildung und der Her­ausbildung regionaler Gemeinsamkeiten geebnet. In den Fällen der Kernwaffenfreien Zonen in Südostasien (Treaty of Bangkok) und in Afrika (Treaty of Pelindaba) waren die Abkommen „Tür­öffner“ für ehemals Außenstehende. So war zwar der Treaty of Bangkok durch die Kerngruppe der südostasiatischen Staaten­gemeinschaft ASEAN entwickelt und unterzeichnet worden, doch Vietnam, Laos und Kambodscha traten dem Vertrags­werk ebenfalls bei. Erst später wurden sie Mitglieder der ASE­AN­Staatengruppe. Südafrikas Beitritt zur Afrikanischen Union gestaltete sich dank des Treaty of Pelindaba einfacher. Im Fall der kernwaffenfreien Zone im Südpazifik (Treaty of Rarotonga) etablierten sich die ehemals „weißen“ Länder Australien und Neuseeland als Teil der südpazifischen Inselwelt. Selbst dort, wo wie in Zentralasien multilaterale Foren der Zusammenar­beit noch in den Anfängen stecken und zwischenstaatliche Konflikte vorherrschen, wurde eine nuklearwaffenfreie Zone (Treaty of Semipalatinsk) geschaffen.4

Regionale Verträge sind Teil internationaler Regimebildung und verstärken die Tendenz norm­ und regelgeleiteter Koopera­tion zwischen Staaten und Regionen. Sie enthalten Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren um Konflikte und Probleme zu bearbeiten. Kern­ und Massenvernichtungswaffenfreie Zonen können der Friedenssicherung dienen und koordinieren ein gemeinsames Verhalten der Regimemitglieder gegenüber der Umwelt.

Dabei können Verträge zugunsten atom­ und massenvernich­tungswaffenfreier Zonen nicht nur die regionale Identität befördern, sondern auch zur regionalen Autonomisierung beitragen. Die Beschränkung der Handlungsoptionen außer­regionaler Akteure ist offensichtlich. Der Treaty of Bangkok diente den Philippinen nicht nur dazu, den Preis für US­Ma­rinebasen hochzuschrauben. Vielmehr erschwerte der Vertrag die Bewegungsfreiheit kernwaffenbestückter Schiffe und griff die umstrittene Ausdehnung der nationalen Grenzen durch die Seerechtskonvention auf. Sowohl die USA (Freiheit der Meere) als auch die VR China (Inseln im Südchinesischen Meer) fühl­ten sich durch die Vertragsgestaltung in ihren Ansprüchen her­ausgefordert. Auch das Abkommen im Südpazifik war in erster Linie geschaffen worden, um die Nutzung der Inseln für ober­ und unterirdische Atomwaffentests durch Frankreich und die USA zu behindern. Die kernwaffenfreie Zone in Lateinamerika und der Karibik (Treaty of Tlatelolco) war vor allem eine Reak­tion auf die Kuba­Krise. Den USA und der Sowjetunion sollten Beschränkungen auferlegt und die Folgen des Ost­West­Kon­flikts abgeschwächt werden.

Massenvernichtungswaffenfreie Zonen sind keine Utopie. Sie sind machbar, wenn ein gemeinsames Interesse und ein ge­

4 Am 8. September 2006 unterzeichneten die Außenminister der fünf zentrala­siatischen Staaten (Kasachstan, Kirgisistan, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan) in Semipalatinsk, dem ehemaligen Atomwaffentestgelände der Sowjetunion in Kasachstan, den Vertrag über eine Kernwaffenfreie Zone in Zentralasien.

meinsamer politischer Wille vorliegen. Demnach sollte man auch dort nach Möglichkeiten Ausschau halten, wo scheinbar unüberbrückbare Unterschiede und Konflikte vorherrschen. Abgestufte Schritte könnten eine Vorstufe für weitere subregi­onale Rüstungskontrollregime sein. Für den Nahen und Mitt­leren Osten sind angesichts der dramatischen Folgen einer unbegrenzten Nuklearisierung der Region keine Denkverbote erlaubt.

3. Massenvernichtungswaffenfreie Zone im Mittleren Osten

Die Realisierung der Idee einer nuklearwaffenfreien Zone im Mittleren Osten lag bis zum Ausbruch des zweiten Golfkrieges in weiter Ferne. Angesichts eines fortdauernden militärischen Ungleichgewichts in der Region und der Frustration über fehlende Fortschritte hinsichtlich einer nuklearwaffenfreien Zone, brachte der ägyptische Präsident Hosni Mubarak eine Erweiterung des Konzepts hin zu einer massenvernichtungs­waffenfreien Zone im Mittleren Osten (MEWMDFZ) ein. Die Gründe für diese Konzepterweiterung liegen zum einen im Iran­Irak­Krieg und zum anderen im zweiten Golfkrieg. Diese Kriege zeigten die Gefahren auf, die von einem Persischen Golf mit Massenvernichtungswaffen ausgehen.5 Schon 1991 hatte der UN­Sicherheitsrat in seiner Resolution 687 betont, dass die Abrüstung des Irak einen Schritt auf dem Weg zu einer Region, die frei von Massenvernichtungswaffen und Trägerraketen ist, darstellen sollte.6

Zur Lösung des israelisch­arabischen Konflikts und um die Si­cherheit in der Region dauerhaft zu gewährleisten, wurde Ende 1991 der Madrid­Prozess in Gang gesetzt. Die Arms Control and Regional Security Working Group (ACRS) wurde eingesetzt, um Abrüstungsgespräche zwischen Israel und seinen arabischen Nachbarstaaten (mit Ausnahme Libyens und Irans) zu forcie­ren. Ein entsprechendes Abkommen kam aber nicht zustande, da Ägypten Israels Nuklearwaffenpotenzial sofort auf der Ta­gesordnung sehen wollte, während Israel dazu erst nach dem erfolgreichen Abschluss eines Rüstungskontrollabkommens bereit war. Diese Differenzen entsprangen aus sich diametral entgegengesetzten Wahrnehmungen des israelischen Nuklear­waffenpotenzials. Während man in Israel die Nuklearwaffen als Abschreckungsmaßnahme gegen feindlich gesinnte arabische Nachbarstaaten betrachtet, glaubt man in den arabischen Län­dern an eine offensive Maßnahme, um die besetzten Gebiete zu erhalten, da die überlegene israelische Armee zur Selbstverteidi­gung stark genug sei. Verstärkt werden diese Wahrnehmungen durch extremistische Gruppen auf beiden Seiten.7

Trotz aller Herausforderungen und Hindernisse, die sich auf dem Weg zu einer massenvernichtungswaffenfreien Zone im Mittleren Osten ergeben, erscheint dieses Konzept zumindest erfolgversprechender als das einer Zone, die „lediglich“ von Nuklearwaffen dauerhaft befreit wird. Mehrere Länder des

5 Vgl. Gawdat Bahgat, Prospects for a Nuclear Weapons Free Zone in the Middle East, in: World Affairs 169 (4), 2007, S. 161­168, S. 164.

6 Vgl. United Nations, Security Council, Resolution 687 (1991), in: http://www.fas.org/news/un/iraq/sres/sres0687.htm, (Zugriff: 01.04.2008).

7 Vgl. Claudia Baumgart, Harald Müller: A Nuclear Weapons-Free Zone in the Middle East: A Pie in the Sky? In: The Washington Quarterly 28 (1), 2004, S. 46-49 (45).

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Mittleren Ostens besitzen chemische oder biologische Waffen. Andere haben die entsprechenden Verträge bezüglich eines Verbots dieser Waffen nicht unterzeichnet oder ratifiziert:

„presumed Israeli nuclear capability, and Iranian lack thereof, is considered a major reason for the proliferation of chemical and biological weapons in the region. Unable to achieve nuclear capability, Israel’s adversaries have sought other WMDs as second­best deterrents.”8

Eine Grundbedingung für die Abrüstung seines Nuklearwaf­fenpotenzials wäre für die israelische Regierung somit eine komplette Abrüstung von Massenvernichtungswaffen und ein Verbot dieser in der Region.

Eine weitere Bedingung für die nukleare Abrüstung sind erheb­liche Fortschritte im israelisch­arabischen Friedensprozess. Sollten diese Fortschritte erzielt werden, könnten Abrüstungs­abkommen geschlossen werden, die dann wiederum zu dau­erhaftem Frieden führen. Hierbei ist jedoch zu bedenken, dass Israel Inspektionen seiner Atomanlagen nur zustimmen würde, wenn dies unter nationaler Aufsicht oder zumindest in gleichberechtigter Kooperation mit internationalen Inspek­toren geschehen würde, da die israelische Regierung der Inter­nationalen Atomenergiebehörde (IAEA) nur wenig Vertrauen entgegenbringt. Die arabischen Staaten hingegen möchten diese Aufgabe in die Hände der IAEA legen. Außerdem müsste gewährleistet sein, dass ein Bruch des Vertrages über eine mas­senvernichtungswaffenfreie Zone harte Konsequenzen nach sich zieht, sei es durch eine Garantiemacht oder durch den Sicherheitsrat.9

Das iranische Atomprogramm bildet einen weiteren Faktor, der die Realisierung einer massenvernichtungswaffenfreien Zone im Mittleren Osten erschwert, da ein neuer potenzieller Nu­klearwaffenstaat auf den Plan getreten ist. Im September 2005 wurde festgestellt, dass der Iran sich nicht im Einklang mit den Safeguards des Nichtverbreitungsvertrags befindet, was einen Bericht an den UN­Sicherheitsrat nach sich zog. Die IAEA­Inspektoren stellten ferner fest, dass der Iran im Laufe von 18 Jahren zahlreiche Verletzungen der Safeguards begangen und sein Atomprogramm systematisch verschleiert hat. Hinzu kom­men zahlreiche Indizien, die auf eine Verknüpfung des zivilen Atomprogramms mit militärischen Zwecken bis mindestens 2003 hinweisen.10 Auch jüngste Entwicklungen, einschließlich der IAEA­Berichte an den Sicherheitsrat, legen die Vermutung nahe, dass Irans Atomprogramm nicht ausschließlich zivilen Zwecken dient:

„Indeed, Iran’s insistence, in the face of strong internatio­nal opposition, on going ahead with uranium enrichment as well as the research reactor at Arak, ideal for plutonium production, suggests that it is moving to put in place the wherewithal for a weapons capability.“11

Für die Realisierung einer massenvernichtungswaffenfreien Zone im gesamten Mittleren Osten stellt das iranische Atom­

8 Bahgat, Prospects for a Nuclear Weapons Free Zone in the Middle East, S. 167.

9 Vgl. Baumgart/ Müller: A Nuclear Weapons­Free Zone in the Middle East: A Pie in the Sky? S. 51­55.

10 Mark Fitzpatrick, Is Iran’s Nuclear Program Intended Solely For Civilian Pur­poses? In: Security & Terrorism 7 (Gulf Research Center), 2007, S. 18­21.

11 Ebd., S.21.

programm ein erhebliches Hindernis dar, weil es Anreize für die Staaten am Persischen Golf schafft, ebenfalls nuklear auf­zurüsten und somit ein Gegengewicht zu einer potenziellen nuklearen Hegemonialmacht zu schaffen.

Im Dezember 2006 kündigte der Generalsekretär des Golfkoo­perationsrates (GKR) folgerichtig an, dass die sechs Mitglieder12 beabsichtigen, ein gemeinsames nukleares Forschungspro­gramm in Gang zu setzen. Zusätzlich kündigten die Vereinig­ten Arabischen Emirate, Bahrain und Kuwait die Verfolgung eines separaten, nationalen Nuklearprogramms in Zusammen­arbeit mit der IAEA an. Die Ankündigung kam überraschend, da diese Staaten bisher die Politik einer „zero nuclear option“ verfolgten. Außerdem galt bisher, dass Opposition gegen das iranische Atomprogramm nicht offen betrieben wird, solange Israels Nuklearwaffenpotenzial von einem „double standard“ in der Atomfrage zeugt: „as long as no action is taken against Israel, opposition to Iranian nuclear programs is something of a taboo in the Muslim world.“13 Die Motivation für diese Atomprogramme entspringt neben Aspekten wie der Diversi­fizierung der Energieversorgung, der Schließung der „nuclear technological gap“ oder umweltschonender Energieerzeugung vor allem dem Wunsch, Iran zu signalisieren, dass die Staaten des Persischen Golfs sich durch das iranische Atomprogramm bedroht fühlen: „The joint nuclear research program is also a subtle signal to Iran that the GCC is leaving its options open to develop a military program.“14

Die Realisierung einer massenvernichtungswaffenfreien Zone für den gesamten Mittleren Osten scheitert, zusammengefasst, bisher vor allem an zwei Polen. Zum einen sind bis heute kei­ne durchschlagenden Erfolge bezüglich israelisch­arabischer Abrüstungsinitiativen erzielt worden. Zum anderen hat das iranische Atomprogramm, das vor allem wegen der Verschlei­erungstaktik und der Dimension zur begründeten Annahme eines militärischen Zweckes Anlass gibt, zu einer erheblichen Verschlechterung der Beziehungen zwischen dem Iran und den Golfanrainern geführt.

Weniger ehrgeizige Ziele im Sinne eines „step­by­step approach“ zur Schaffung kleinerer massenvernichtungswaffenfreier Zo­nen, die eine magnetische Wirkung auf Nachbarstaaten aus­üben, könnten das Spannungsfeld dieser Pole durchbrechen:

„Comme l’incitation à acquérir des armes nucléaires peut provenir des considérations régionales ou sous­régionales, les pays assurés que leurs voisins ne possédent pas d’armes nucléaires peuvent être moins enclins à acquérir de telles armes eux­mêmes. Ce raisonnement s’applique à toutes les catégories d’armes de destruction massive.“15

12 Bahrain, Oman, Kuwait, Saudi­Arabien, Katar, Vereinigte Arabische Emirate.13 Emily B. Landau, Taking a Stand On Nuclear Iran: Voices From The Persian

Gulf, in: Tel Aviv Notes 157, 2006, S. 1­3, S. 1.14 Nicole Stracke, Nuclear Development in the Gulf: A Strategic or Economic

Necessity? In: Security & Terrorism 7 (Gulf Research Center), 2007, S. 4­10, S. 4­7 (6).

15 Übersetzung des Autors: „Da der Anreiz zur atomaren Bewaffnung seinen Ur­sprung in regionalen oder sub­regionalen Erwägungen haben kann, können im Umkehrschluss die Länder, die sich sicher sein können, dass ihre Nachbarn keine atomaren Waffen besitzen, weniger geneigt sein, sich selbst atomar zu bewaffnen. Diese Logik lässt sich auf alle Bereiche von Massenvernichtungs­waffen anwenden.“ Jozef Goldblat, En quoi le projet GWMDFZ est­il impor­tant? In : Bulletin d’information de l’Institut International de Recherches pour la Paix à Genève (Fondation GIPRI), 2006, S.6­7, (6).

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Wichtiger Ansatzpunkt in diesem Zusammenhang ist der Treaty of Pelindaba über eine afrikanische nuklearwaffenfreie Zone,16 der 1996 in Kairo unterzeichnet, aber noch nicht von allen Staaten ratifiziert wurde. Unter den Unterzeichnern dieses Vertrages finden sich einige Länder, die auch zu einer massen­vernichtungswaffenfreien Zone des gesamten Mittleren Ostens gehören würden, wie beispielsweise Ägypten.

“The denuclearisation of the African part of the prospective NWFZME could be considered the first step in a step­by­step approach to the zone­building. An interesting initiative along the same line is the proposal to establish a weapons of mass destruction free zone in the Gulf area (GWMDFZ) being researched by the Gulf Research Center in Dubai, UAE.”17

4. Massenvernichtungswaffenfreie Zone am Per-sischen Golf

Im Jahre 2004 wurde durch das Gulf Research Center (GRC) in Dubai die Idee einer massenvernichtungswaffenfreien Zone am Persischen Golf (GWMDFZ) eingeführt. Nach mehreren soge­nannten Track­II­Runden, in denen Wissenschaftler, Militärs und Diplomaten zusammenkamen, um fernab von offiziellen, diplomatischen Verhandlungen zu diskutieren, hatte das Pro­jekt derart positive Resonanz erhalten, dass der Generalsekretär des Golfkooperationsrates (GKR) im Dezember 2005 die Initia­tive des GKR zur Schaffung einer GWMDFZ ankündigte. Diese Zone sollte die sechs Mitgliedstaaten des Rates sowie Iran, Irak und Jemen umfassen. Die Idee einer GWMDFZ basiert auf dem „sub­regional to regional approach“, beginnend mit Sicher­heitskooperation unter den neun Golf­Staaten und einer mög­lichen Öffnung für eine Expansion auf den gesamten Mittleren Osten inklusive Israels. Die subregionale Kooperation der Golf­staaten entspringt der gemeinsamen Wahrnehmung, dass die Bedrohungslage sich anders darstellt als bei anderen arabischen Staaten. Vorrangig ist in diesem Zusammenhang neben der Lage im Irak der regionale Konflikt mit Iran zu nennen: „While the GCC states, which are geographically close to Iran, would perceive it as a direct threat, Egypt or Morocco views Iran’s threat as less imminent. Therefore, the GCC states feel that security cooperation is more effective among states that share common interests and threat perceptions.“18

Gegenwind bekam die GKR­Initiative von der Arabischen Liga. Deren Generalsekretär Amr Moussa sieht darin eine Gefahr für eine zu schaffende MEWMDFZ, die Israel mit einbezieht. Amr Moussa äußert die Befürchtung, dass Israel vom politischen Druck befreit werden könnte, der sich aus dem Prinzip der Schaffung einer massenvernichtungswaffenfreien Zone im Mittleren Osten ergibt.19

16 http://www.fas.org/nuke/control/anwfz/text/afrinwfz.htm (Zugriff: 02.04.2008).

17 Jan Prawitz, A Note on the Proposed Zone Free of Weapons of Mass Destruc­tion in the Middle East, in: http://www.cisd.soas.ac.uk/Editor/assets/wmdfzme%20%prawitz%20070917.pdf (Zugriff: 27.03.2008).

18 Vgl. Gulf Research Center, The Nuclear/WMD Free Zone in the Gulf: A Track II Initiative, in: Security & Terrorism 7 (Gulf Research Center), 2007, S.31.

19 Amr Mousa (Secretary General of the Arab League), The Debate with the Arab League on the Gulf as a WMDFZ. The Letter of the Secretary­General of the Arab League to the Secretary­General of the GCC, in: Security & Terrorism 7 (Gulf Research Center), 2007, S. 33­34.

Auch der Iran hat sich gegen eine solche Initiative, die keiner­lei Vorbedingungen an Israel stellt, ausgesprochen. Stattdessen haben iranische Diplomaten in Track­II­Verhandlungen die ira­nische Vorbedingung deutlich gemacht: „During the ongoing Track II negotiations, Iranian officials made the nuclear disar­mament of Israel a pre­condition for Irans’s membership in the Gulf­WMDFZ knowing fully that such a pre­condition would lead to a deadlock.“20

Der Golfkooperationsrat hat sich jedoch eindeutig für das zu­nächst bescheidenere Ziel einer massenvernichtungswaffen­freien Zone am Persischen Golf entschieden. Track­II­Dialoge, die vor allem im Laufe der 1990er Jahre viele Experten, Militärs und Diplomaten des Nahen und Mittleren Ostens zu inoffizi­ellen sicherheitspolitischen Gesprächen zusammengeführt haben, gestalteten sich in den letzten Jahren schwieriger. Die Gründe hierfür sind vor allem in fehlenden Fortschritten bei der Lösung des israelisch­palästinensischen Konflikts zu suchen sowie in der allgemein angespannten Lage im Mittleren Osten, die eine arabisch­israelische Kooperation erheblich verkompli­ziert. Außerdem konnten Ergebnisse inoffizieller arabisch­isra­elischer Gespräche selten an die Öffentlichkeit gebracht und in offizielle Politik transferiert werden „Domestic environments make participants cautious about exposing track two ideas to wider audiences. Cooperation is still a dangerous position in the region, and Israelis are suspicious of cooperative postures that signal weakness.“21 In den letzten Jahren haben daher Ideen neuer regionaler Sicherheitssysteme an Beliebtheit gewonnen, deren Ursprung häufig in den Ländern am Persischen Golf zu finden ist. Auf diese Weise soll der sicherheitspolitische Dialog aus seiner Lethargie befreit werden.

Das Konzept einer massenvernichtungswaffenfreien Zone, die sich statt über den gesamten Mittleren Osten vorerst nur über die Länder am Persischen Golf erstreckt, mag auf den ersten Blick relativ einfach zu realisieren erscheinen. Die Gründe, die Iran dazu veranlassen, mit seinem Atomprogramm weiterhin den eingeschlagenen Kurs beizubehalten, deuten jedoch auf das Gegenteil hin. Erstens hat der Sturz Saddam Husseins Iran zwar von einer direkten Bedrohung durch den Irak befreit, aber die Tatsache, dass die Vereinigten Staaten in einem Nachbar­land mit einer großen Armee präsent sind, beunruhigt die Te­heraner Regierung. Zweitens bleibt Israel, wenn auch kein aku­tes Sicherheitsproblem, so doch zumindest ein ideologischer Gegner. Drittens hat der Gebrauch von Chemiewaffen gegen den Iran im ersten Golfkrieg sowie die fehlende internationale Reaktion auf diesen Bruch des Genfer Protokolls von 1925 zu Misstrauen gegenüber internationalen Rüstungsabkommen geführt. Viertens trägt die regionale Unsicherheit, inklusive des nuklearen Status’ der Nachbarn Pakistan und Indien, zu einem Unsicherheitsgefühl bei. Schließlich führen der regionale Machtanspruch und ein Gefühl der Diskriminierung dazu, dass der Iran sich die Möglichkeit einer zukünftigen Aufrüstung mit

20 Nicole Stracke, Nuclear arms race in the Gulf, in: Khaleej Times Online, 02.02.2007.

21 Vgl. Dalia Dasse Kaye (RAND Corporation), Talking to the Enemy. Track Two Diplomacy in the Middle East and South Asia, Santa Monica/ Arlington/ Pitts­burgh 2007, S. xiv­xv (xv).

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Massenvernichtungswaffen offenhalten will.22 Das Konzept einer GWMDFZ erscheint trotz dieser Hindernisse im Hinblick auf den Iran lohnenswert:

„providing it can indeed be achieved without diminishing the importance of the wider call for a zone including the whole of the Middle East including Israel. In the interim it could provide valuable security benefits for the nine states proposed as members. Its precise content must be matter for those states to negotiate, taking due account of the concerns of their neighbours and the wider community.”23

Zum gegenwärtigen Zeitpunkt erscheint es unwahrscheinlich, dass der Iran sich bedingungslosen Verhandlungen über eine massenvernichtungswaffenfreie Zone am Persischen Golf an­schließt. Gleichwohl könnten Verhandlungen über ein derar­tiges Vertragswerk helfen, gegenseitiges Misstrauen im regio­nalen Umfeld abzubauen, die Aussichten für einen regionalen Abrüstungsdialog zu verbessern und eventuell neue Impulse für ein kooperatives regionales Sicherheitssystem im gesamten Mittleren Osten freizusetzen, das sowohl Iran als auch Israel umfasst.24

Die Initiative des Golfkooperationsrates kann einen entschei­denden Beitrag für ernsthafte Diskussionen über eine WMDFZ für den gesamten Mittleren Osten leisten. Die Erfahrungen in anderen massenvernichtungswaffenfreien Zonen haben ge­zeigt, dass die Initiierung eines solchen Prozesses von einigen Staaten ausging, die die Führung übernommen haben und de­nen sich später weitere Staaten angeschlossen haben, sobald es die politischen Realitäten erlaubt haben. Eben diese Erfah­rungen anderer WMDFZs haben aber auch deutlich gemacht, dass keine massenvernichtungswaffenfreie Zone etabliert wur­de, ohne deren Realisierung in ein umfassenderes regionales System für Kooperation und Dialog einzubetten. Solche Syste­me schaffen ein weithin akzeptiertes Gerüst an regionalen Ver­haltens­ und Verfahrensnormen, durch welche Nachbarstaaten ihre Unstimmigkeiten friedlich lösen können.25 Für eine mas­senvernichtungswaffenfreie Zone am Persischen Golf oder im Mittleren Osten erscheint ein solches System ebenfalls uner­lässlich: „It is very hard to believe the Middle East, or the Gulf, will be able to create a WMDFZ without also, and probably first,and probably first, taking considerable steps to develop a broader regional security and cooperation architecture.“e.“26 Im Folgenden sollen zwei Mo­delle eines solchen Sicherheitssystems für den Mittleren Osten vorgestellt werden.

22 Vgl. Jones, A Gulf WMD Free Zone within a Broader Gulf and Middle East Security Architecture, S. 8.Policy Papers (Gulf Research Center), März 2005, S. 8.

23 Ian R. Kenyon, The project for a Gulf Zone Free of Weapons of Mass Destruc­tion, S. 4, in: http://www.ippnw.ch/content/pdf/monte_veritas/I_Kenyon.pdf (Zugriff:29.03.2008).

24 Vgl. Landau, Taking a Stand On Nuclear Iran: Voices From The Persian Gulf, S. 2­3.

25 Vgl. Jones, A Gulf WMD Free Zone within a Broader Gulf and Middle East Security Architecture, S. 5­12.

26 Ebd., S. 12.

5. Regionales Sicherheitssystem für den Mittle-ren Osten

Seitdem Großbritannien 1968 seinen Rückzug aus dem Gebiet östlich des Suez­Kanals angekündigt hatte, gab es wiederholte Bemühungen zur Schaffung eines effektiven Sicherheitssys­tems am Persischen Golf. Bis heute jedoch wurde kein Sicher­heitssystem in der Region institutionalisiert. Stattdessen basiert die militärische Sicherheit in der Region, nach dem Rückzug Großbritanniens, seit den 1970er Jahren auf den Vereinigten Staaten. Diese haben bisher regionale Verbündete unterstützt, um das Machtungleichgewicht auszubalancieren. Die USA un­terhalten ferner diverse Militärstützpunkte in der Region am Persischen Golf. Frankreich verfolgt ähnliche Pläne.

In anderen Regionen der Welt, wie z.B. in Europa, Ostasien und Südamerika, wurde nach Ende des Kalten Krieges die traditio­nelle, realpolitische Perspektive internationaler Beziehungen, die durch ein Nullsummen­Denken bezüglich nationaler Si­cherheit gekennzeichnet ist, abgelöst. Stattdessen wurde der Sicherheitsbegriff um Fragen der politischen Legitimität und ökonomische Aspekte erweitert, so dass zusätzlicher Spielraum für die Zusammenarbeit in der Sicherheitspolitik geschaffen wurde. Diese Dynamik trifft auf die Region am Persischen Golf jedoch nicht zu. Bis heute verlassen sich die USA zur Wahrung der Sicherheit vor allem auf Gegenmachtbildung, da die Er­fahrungen des Iran­Irak­Krieges und des Einmarschs Iraks in Kuwait deutlich machten, dass eine Verschiebung des Mäch­tegleichgewichts zu Krieg führen kann.27

Die US­amerikanische Politik der Gegenmachtbildung hat sich im letzten Jahr durch angekündigte umfangreiche Waffenlie­ferungen vor allem an Ägypten, Israel und Saudi­Arabien, aber auch an die Staaten des Golfkooperationsrates, verdeutlicht. Das Ziel der amerikanischen Administration ist es, auf diese Weise den regionalen, iranischen Hegemoniebestrebungen entgegenzuwirken.

Die Tatsache, dass die bisherige Politik zu keinem dauerhaften Frieden am Persischen Golf geführt hat, der mangelnde insti­tutionelle Rahmen zum Umgang mit der bestehenden Macht­asymmetrie am Golf sowie das Dilemma der Golfstaaten, dass ihre Sicherheit zwar vom Schutz der Vereinigten Staaten ab­hängt, ihre Bevölkerungen die amerikanische Präsenz aber zum überwiegenden Teil ablehnen, führt konsequenterweise zu Überlegungen einer geeigneten regionalen Sicherheitsarchi­tektur.28

Ein häufig artikuliertes Modell eines regionalen Sicherheitssys­tems ist eine Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit im Mittleren und Nahen Osten (KSZMNO), die sich an der Kon­ferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) orientiert. Auf diese Weise sollen alle Einzelkonflikte der Regi­on in „einen für die Lösungsperspektive adäquaten politischen Kontext gestellt werden“.29 Ausgangspunkt für Überlegungen zur Schaffung einer KSZMNO ist somit die Erkenntnis, dass die

27 Vgl. Andrew Rathmell/ Theodore Karasik et al., A New Persian Gulf Security System, Issue Paper 248 (RAND), 2003, S. 1­3.

28 Vgl. Katja Niethammer, Vertrackte Golf­Spiele. Die Staaten des Golfkoopera­tionsrates und der Iran, SWP­Aktuell 26, 2006, S. 3­4.

29 Mohssen Massarat, Friedensmacht Europa?, in: http://www.gcn.de/down­load/Friedensmacht Europa.pdf, S. 3 (Zugriff: 30.03.2008).

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zahlreichen grenzüberschreitenden Konflikte in der Region wie z.B. der Israel­Palästina­Konflikt, der Kurdistan­Konflikt und Konflikte bezüglich der Nutzung von Gewässern und Ölquel­len nur in einem kooperativ angelegten regionalen Ordnungs­rahmen gelöst werden können. Grundvoraussetzung für eine derartige Konferenz ist die Bereitschaft Israels, die Perspektive einer Abrüstung seines Potenzials an Massenvernichtungswaf­fen anzubieten sowie umgekehrt eine Sicherheitskooperation der arabischen Staaten mit Israel, die jedoch vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen mit einer Sicherheitsgarantie für Israel unterfüttert werden müsste.30

Da der Sicherheitsbegriff seit Ende des Kalten Krieges eine Er­weiterung erfahren und sich die Erkenntnis durchgesetzt hat, dass Sicherheit sich neben der militärischen auch auf die wirt­schaftliche, ökologische oder die Energieebene erstreckt, muss eine Sicherheitskonferenz und eine sich daraus entwickelnde Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit im Mittleren und Nahen Osten all diese Themenfelder berücksichtigen. Die Schaffung einer massenvernichtungswaffenfreien Zone kann somit nicht isoliert betrachtet werden, jedoch als erster wich­tiger Anhaltspunkt für eine Neuordnung der gesamten Region dienen.

Ein anderes Modell eines effizienten Sicherheitssystems kon­zentriert sich auf die Region am Persischen Golf – also zunächst ohne Israel einzubeziehen – und lehnt sich an die Südostasia­tische Staatengemeinschaft (ASEAN) an. Grundlegend für das Plädoyer zugunsten des ASEAN­Modells sind diverse Gemein­samkeiten zwischen den ASEAN­Staaten und den Golfstaaten:

• Asiatische Staaten, wie heute noch jene am Persischen Golf, waren während der regionalen Regimebildung keine Demo­kratien nach westlichem Vorbild. Einige Staaten der ASEAN­Gemeinschaft sind dies bis heute nicht.

• Sie weisen einen ähnlich geringen intraregionalen und sym­metrischen ökonomischen Austausch auf.

• Beide Regionen sind sehr konfliktanfällig. In beiden Regi­onen existieren Grenz­ und Machtkonflikte.

• Das asiatische Sicherheitssystem gleicht jenem am Persischen Golf darin, dass in beiden Systemen regionale Mächte gro­ßen Einfluss ausüben und starke bilaterale Beziehungen zu den USA vorherrschen.

• Die ASEAN ist durch eine informelle, unbürokratische Ent­scheidungsfindung mit großem Respekt vor nationalstaatli­cher Souveränität gekennzeichnet, was der politischen Kul­tur der Golfstaaten entgegenkäme.31

Den südostasiatischen Staaten ist es mit der Errichtung des ASEAN Regional Forum (ARF), an dem sich neben den ASEAN­Mitgliedern zahlreiche externe Akteure wie die USA, die EU, Russland und China beteiligen, gelungen, ein breit angelegtes Forum für Sicherheitsdialoge zu etablieren. Hinzu kommt mit ASEAN + 3 (APT) eine straffere Organisation mit den ASEAN­Mitgliedern sowie China, Japan und Südkorea, welche die Machtrealitäten in der Region besser widerspiegelt und für die Zukunft der Sicherheitskooperation in Südostasien verhei­

30 Vgl. ebd, S. 4­6.31 Vgl. Cliff Kupchan, Toward a New Persian Gulf Security System: Lessons of

the Asian Model, in: The Iranian Journal of International Affairs 19 (2), 2007, S.65­80 (65­68).

ßungsvoll ist.32 Aufgrund der positiven Erfahrungen in Südost­asien mit einem regionalen Sicherheitssystem und der Tatsa­che, dass diese Region eine nuklearwaffenfreie Zone errichten konnte sowie den Gemeinsamkeiten in Südostasien und am Persischen Golf bezüglich der Ausgangsbasis für Sicherheits­kooperation, sollte sich ein Sicherheitssystem am Persischen Golf an der Ausgestaltung der ASEAN orientieren und folgende Grundsätze aufweisen:

• Nichteinmischung in nationale Angelegenheiten

• Regionale Lösungen für regionale Probleme

• Vermeidung von militärischen Pakten, da dies ein zu ehrgei­ziges Ziel wäre

• Verzicht auf Gewaltanwendung und Verpflichtung zur fried­lichen Beilegung von Konflikten

• Ein Mechanismus, der Konsensfindung durch intensive, hochrangige Beratungen unter Vermeidung von zu viel Bü­rokratie.33

Der Erfolg der südostasiatischen Staaten, mit diesem Modell eine nuklearwaffenfreie Zone zu errichten, gibt Anlass zur Hoffnung, dass dies auch am Persischen Golf oder auf mittel­ bis langfristige Sicht im gesamten Mittleren Osten gelingen kann, zumal sich die sicherheitspolitischen Grundstrukturen in beiden Regionen sehr ähneln. Demnach wäre die Unter­zeichnung der Zusatzprotokolle des Treaty of Bangkok durch die fünf Atomwaffenmächte nicht allein ein wichtiges Signal an die ASEAN­Gemeinschaft. Ein solcher Schritt könnte auch im Persischen Golf Beachtung finden.

6. Ausblick

Die Erfahrungen bei der Errichtung nuklearwaffenfreier Zonen haben gezeigt, dass es sehr schwierig ist, eine solche Zone zu etablieren, wenn ein Staat in der Region – wie Israel im Mitt­leren Osten – bereits Nuklearwaffen besitzt. Der Vertrag von Pelindaba über eine afrikanische nuklearwaffenfreie Zone bil­det die einzige Ausnahme. Südafrika hat seine Nuklearwaffen abgebaut und den Nichtverbreitungsvertrag unterzeichnet. Dieser Vorgang stellt jedoch eine einzigartige Ausnahme in der Geschichte der nuklearen Nichtverbreitung dar.34

Für die Region des Mittleren Ostens kommt erschwerend hinzu, dass es eine äußerst konfliktträchtige Region ist, in der mehrere Länder Massenvernichtungswaffen besitzen, kein dauerhafter Frieden zwischen den Ländern der Region geschlossen wurde und gegenseitiges Misstrauen vorherrscht. Über allem schwebt die Frage, was zuerst kommen sollte: Frieden oder Abrüstung. Während Israel einer Abrüstung seiner Nuklearwaffen nur bei Abschluss von robusten Friedenverträgen mit all seinen Nach­barn zustimmen würde, machen diese die Abrüstung zur Vor­bedingung von Friedensverträgen.

Die Bemühungen zur Errichtung einer massenvernichtungs­waffenfreien Zone im Nahen und Mittleren Osten seit den

32 Vgl. ebd., S.70­73.33 Vgl. Kupchan, Toward a New Persian Gulf Security System: Lessons of the Asi­

an Model, S. 73­80.34 Vgl. Bahgat, Prospects for a Nuclear Weapons Free Zone in the Middle East,

S. 167.

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frühen 1990er Jahren sind ernüchternd. Sie wiesen jedoch in­sofern in die richtige Richtung, als dass sie das Konzept einer nuklearwaffenfreien Zone auf alle Massenvernichtungswaffen in der Region erweiterten und somit die Wahrscheinlichkeit erhöhten, dass Israel sich eines Tages einer solchen Zone an­schließen könnte. Zwar forderte Massarrat noch 2005, dass die EU sich kraft ihrer politischen und moralischen Macht für eine nuklearwaffenfreie Zone im Mittleren Osten einsetzen solle, um das Tor zum Frieden weiter aufzustoßen.35 Eine Grundbe­dingung für die Abrüstung seiner Nuklearwaffen ist für Israel jedoch die Abrüstung aller Massenvernichtungswaffen in der Region, weshalb die Forderung nach einer nuklearwaffenfreien Zone zu kurz gegriffen ist.

Angesichts der Tatsache, dass das erweiterte Konzept weit von seiner Realisierung entfernt ist, verdient die Initiative des GKR aus dem Jahre 2005 zur Schaffung einer massenvernichtungs­

35 Mohssen Massarrat, Irans Atomkonflikt in der Sackgasse: Neuer Golfkrieg kann nur durch Atomwaffenfreie Zone gebannt werden, in: http://www.bits.de/public/gast/massarrat4.htm (Zugriff: 15.04.2008).

waffenfreien Zone am Persischen Golf besondere Beachtung. Dieses Konzept entspringt der Wahrnehmung, dass die Golfan­rainerstaaten anderen Bedrohungen ausgesetzt sind als andere Länder der Region und eine Kooperation daher eher Aussicht auf Erfolg haben könnte. Trotz des Hindernisses, dass der Iran sich nur schwer in dieses Konzept einfügen wird, ist die Initia­tive des GKR lohnenswert, weil dessen Realisierung eine hohe Anziehungskraft auf Nachbarstaaten entfalten könnte, wie Er­fahrungen mit den existierenden nuklearwaffenfreien Zonen gezeigt haben.

Alle Bemühungen um eine Abrüstung von Massenvernich­tungswaffen im Mittleren Osten müssen jedoch in eine breit angelegte und institutionalisierte Sicherheitskooperation, die mittels vertrauensbildender Maßnahmen den Dialog fördert, eingebettet werden. Das südostasiatische Modell der ASEAN, die es unter einigermaßen vergleichbaren Umständen geschafft hat, eine nuklearwaffenfreie Zone zu errichten, kann hierbei am ehesten als Vorbild dienen.

Mützenich, Modelle Massenvernichtungswaffenfreier Zonen, | B E I T R Ä G E A U S S I C H E R H E I T S P O L I T I K U N D F R I E D E N S F O R S C H U N G

politics. It thus remains of central importance for the study of politics and social processes in general and conflict escalation in particular. While intra­state violence is the dominant form of war in the contemporary international system, it would be premature to regard inter­state wars as on the brink of extinc­tion. The enduring rivalry between India and Pakistan or the recent war in the Caucasus between Russia and Georgia in Au­gust 2008, as well as the interventionism of some democracies in Kosovo, Afghanistan and Iraq raise some doubt about this hypothesis.

Secondly, in contradiction to the underlying logic of intersub­jectivity the “world of war is what researchers make of it” (Eber­wein/Chojnacki 2001: 29). The major data gathering projects such as the Correlates of War project (COW), the Uppsala Con­flict Data Program (UCDP) or the Arbeitsgemeinschaft Kriegsur-sachenforschung (AKUF) at the University of Hamburg portray different worlds of wars depending on different definitions, operational criteria and classifications. One price to be paid for that pluralism is the problem of credibility in regard to con­

Perspectives on WarCollecting, Comparing and Disaggregating Data on Violent Conflicts

Sven Chojnacki* and Gregor Reisch**

Abstract: Generating data is analytically crucial for the identification of empirical trends and for theoretically explaining the is analytically crucial for the identification of empirical trends and for theoretically explaining the occurrence, escalation and duration of war. Practically , it contributes to the objective of developing preventive measures. In orderpreventive measures. In orderIn order to evaluate the evolution and transformation of war, in this article, we first examine the macro­trends for the period between 1946 and 2007 compiled in a new Consolidated List of Wars. In the second part, we compare data from major data­gathering projects toIn the second part, we compare data from major data­gathering projects to to assess both their degree of convergence and their usefulness for the scientific study of war. In the final section we open the black box of war. We present disaggregated violent events for the case of Somalia which is a striking example of organized violence between mostly non­state armed groups, the collapse of state authority and variations of violent events in time and space.collapse of state authority and variations of violent events in time and space.

Keywords: war, armed conflicts, violent events, data projects, quantitative conflict research

1. Introduction

The scientific study of war has come a long way. Incremental progress has been achieved with several islands of empirical fin­dings and theoretical explanations. Today, we can build both on empirical support for specific propositions (e.g. democratic peace) and on productive theoretical debates (see, for example, the controversy over greed and grievance in civil wars or the growing incorporation of gender and civilian agency). Besides this good news of both additive and – at least to some degree – integrative accumulation of knowledge, a number of practical and analytical issues remain controversial or unresolved.

First and foremost, war as a social institution and a mechanism for the allocation of certain values is still a present feature of

* Dr. Sven Chojnacki is Professor of Peace and Security Studies at Freie Universi­tät Berlin and Project Coordinator at the research center SFB 700 Governance in Areas of Limited Statehood, which is funded by the German Research Foun­dation.

** Gregor Reisch is Student Research Assistant at the research center SFB 700 Governance in Areas of Limited Statehood.

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flict research. From a practitioner’s perspective, this evokes the consequential problem of choice since we do not know which of the presented ‘worlds of war’ is the most appropriate for the study of war and the implementation of preventive measures.

Thirdly, intra­state as well as inter­state wars are not only fun­damental motors of social change (Coser 1956) and even in­ternational order (Daase 1999; Holsti 1991), but war is itself subject to change. Qualitative research on the dynamics of war underlines the inappropriateness of the predominately state­centered model with its focus on military fatalities and combat­related deaths. This model can not account for wars between non­state actors in regions where state authority has collapsed or where armed groups have incentives to attack civilians (see, among others, Holsti 1996; Kaldor 1999; Kalyvas 2006). Non­state actors like warlords, rebel groups, local and ethnic militias do direct organized violence against each other or in a one­sided fashion against the civilian population, not only in areas of limited statehood (i.e. areas that are character­ized by the breakdown or absence of the state monopoly over the use of force). Therefore, we need an expansion of our ex­isting typologies including non­state actors and information on civilian casualties. The scientific study of war needs to be adaptive, especially, when it comes to the chameleon like nature of war – to paraphrase Clausewitz.

Finally, the concept of war is an aggregate of various interac­tions and violent events with a predefined threshold of victims between political entities. But war comprises different social processes (Wood 2008) and multiple paths lead to the outbreak and escalation of war (see Bremer 1996 for international wars; Kalyvas 2006 for the logics of internal violence). This implies that wars do not necessarily start as wars from the outset. More­over, the existing yearly based country­level datasets presented by the leading data gathering projects make it difficult to ana­lyze the spatial and temporal dynamics of violence (Buhaug 2007; Restrepo et al. 2006). As a consequence, a new generation of projects is disaggregating the geographical and temporal di­mensions of wars. Data­gathering projects like Armed Conflict Location and Event Data (ACLED) at the International Peace Re­search Institute, Oslo (PRIO) or the Event Data Project on Con-flict and Security (EDACS) located at the research center SFB 700 Governance in Areas of Limited Statehood, Berlin, open the black box of war, which allows more precise analyses of time­dependent variations of conflict and regional or local differenc­es in the occurrence of violent events (Chojnacki/Metternich 2008; Raleigh/Hegre 2005).

In order to ascertain and evaluate practical and analytical challenges, in the first section the article examines trends and developments of wars for the period between 1946 and 2007 compiled in the Consolidated List of Wars (CoLoW).1 This over­view allows an assessment of how different types of wars have evolved over time and whether we can indeed witness the trans­formation from ‘old’ to ‘new’ wars during the past decades. It will be accompanied by a special focus on patterns and trends of war for the year 2007. In the second part, we compare data

1 In the future, the Consolidated List of Wars and results from the Event Data Project on Conflict and Security will be presented in Security and Peace on a yearly basis. In addition to the empirical findings there will be a varying focus on a special issue concerning the scientific study of war.

from the Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung (AKUF), the Heidelberg Institute for International Conflict Research (HIIK), the UCDP/PRIO Armed Conflict Dataset, and CoLoW, in order to evaluate both their degree of convergence and their usefulness for the scientific study of war. In the final section, we present a disaggregation of war for the case of Somalia, a country which is a striking example for war between mostly non­state armed groups, the collapse of state authority and variations of violent events in time and space. The data was collected by the Event Data Project on Conflict and Security (EDACS) which is part of the research center Governance in Areas of Limited Statehood. New Modes of Governance? (SFB 700) at the Free University of Berlin. While the SFB 700 in general focuses on “new“ or hybrid modes of governance in areas of limited statehood2, EDACS collects and analyzes event data in order to explain the evolution and demise of armed conflict and security in zones of turmoil in failed states.

2. The Consolidated List of Wars (CoLoW)

Among conflict researchers there is a growing consensus that the “classical” state­centric conception of war can no longer“classical” state­centric conception of war can no longer grasp a large number of armed conflicts (e.g. Bakonyi et al. 2006; Harbom 2007; Kaldor 1999). Departing from this obser­vation, Chojnacki (2006) has developed a broadened typology of war which proceeds from the political status of the protag­onists and from territorial expansion. Four core types of war result from this:

1. inter­state wars (between at least two sovereign states),

2. extra­state wars (between a state and one or more non­state groups outside its territorial boundaries),

3. intra­state wars (between a government and one or more non­state parties within the boundaries of an international­ly recognized state), and

4. sub­state wars (between mostly non­state actors within or across borders).

The proposed integration of a sub­state war category reflects the debate about the changing patterns of warfare in the post­Second World War period and follows the underlying rule that a classification of war is best arranged according to the political status of the protagonists (see, similarly Sarkees/Singer 2001). In consequence, wars between private armed groups can be made accessible for both empirical and systematic analyses (concer­ning their occurrence, duration, and correlates) and for com­parative purposes (in relation, for example, to intra­state and inter­state wars).3 The degree of differentiation is sufficient in order to obtain mutually exclusive categories which allow the comparative study of wars (Chojnacki 2006).

In conceptual terms, war is defined as an extreme type of mili­tary violence between at least two politically organized groups (Bull 1977: 184; Vasquez 1993: 21­29). In order to operational­

2 For further details see Risse/Lehmkuhl (2006) and http://www.sfb­gover­nance.de/en/index.html

3 This definition of sub­state wars also allows for the registration of some critical cases which by now were allocated to other categories or completely fell out­side registration altogether. This applies not only to events after the end of the Cold War, but to developments after World War II in general (e.g. Lebanon, Afghanistan).

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ly define the intensity of violence, the idea of a quantitative threshold is retained (Collier/Hoeffler 2001; Small/Singer 1982). The following criteria are applied to determine wars: With regard to inter­state wars, the Correlates of War Project’s (COW) threshold of 1,000 “battle deaths” for the whole con­flict among military personnel only is kept.However, a differentiation is introduced in order to grasp the specific character of extra­state, intra­state, and sub­state wars: these conflicts resulted in at least 1,000 military or civilian deaths over their entire duration and at least 100 deaths per conflict­year. The reason is quite simple: in contrast to inter­state wars, these wars are usually not characterized by huge decisive battles between regular armed forces but much more frequently by small skirmishes and focused attacks against ci­vilian targets.4 In order to grasp the possible transition from one war type to another (such as the internal developments in Iraq reveal) we scrutinize and record changes in the types of war on an annual basis.

2.1 Patterns of War, 1946-2007

Based on the definitional and operational criteria described above, a total of 178 wars were coded for the period since World War II.5 By far the largest number of these, two thirds – or 118 to be precise – are intra­state wars. States fought 24 wars against each other, making inter­state war the second highest­ranking type right before extra­ and sub­state wars with 19 and 17, re­

4 In order to rule out massacres, and sporadic violence the conflict accounted for at least 25 deaths on each side per year and 100 death per year altogether. The beginning year is the first year in which at least 100 people were killed. A war is rated as having ended only if the intensity of conflict has remained below the threshold of 100 deaths for at least two years, if actors give up vio­lence or if an effective peace agreement is concluded. If fighting within a state occurs in distinct regions and between different rebel groups, multiple wars are coded. For further details see Chojnacki (2006).

5 Coding manual and replication data are available at http://www.sfb­gover­nance.de/teilprojekte/projektbereich_c/c4/data.html

spectively. Figure 1 shows how the yearly number of wars has changed over time.

The empirical results clearly indicate a dominance of intra­state wars at the global level for nearly the entire period. Since the 1960s, wars inside states are in the majority, reaching a peak proportion between 1980 and the mid­1990s. Since the end of the Cold War, the annual frequency of intra­state wars has decreased slightly, but they remain the dominant war pheno­menon on a global scale.

Nevertheless, the relative importance of sub­state wars has grown over the last two decades. Since the end of the Cold War, the proportion of sub­state wars has increased from not even five percent (1971­80) to roughly a quarter, measured by the total number of wars per annum. Current sub­state wars in So­malia or the eastern parts of the Democratic Republic of Congo (DRC) are mainly fought between armed non­state actors. In these instances, actor constellations can no longer be reduced to the state vs. more or less organized rebel groups, which di­rect their political and military strategy in accordance with the principle of statehood. Rather, multiple zones of military and political control emerge, giving rise to partially overlapping loyalties and identities and the emergence of alternative, terri­torially restricted forms of coercive violence. This war type has somewhat superseded extra­state war, which gradually decrea­sed in importance after the era of decolonization in the 1970s. However, the war between Israel and Palestine and armed re­sistance within at least temporarily dependent territories (e.g. Kosovo, Iraq) support the assumption that extra­state wars will not vanish completely.

Similarly, inter­state wars remain a part of the reality of interna­tional politics, but on a rather low level as well. Yet, the recent full­scale war in the Caucasus between Russia and Georgia over the political status of South Ossetia reminds us that drawing conclusions on inter­state violence and a potential declining

Figure 1: Yearly number of ongoing wars by type, 1946-2007

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relevance for regional and international security would be pre­mature.

Concerning the durability of different war types, the order of relative relevance slightly changes. Of the wars which have ended (N=150) in the period under consideration, extra­state wars were the most persistent with a mean duration of 7.6 years. Intra­ and sub­state wars lasted for 6 and 6.1 years while inter­state wars were fought on average for just 2.1 years. The most war­prone decades in terms of war onsets were the 1970s and the 1990s with 36 new wars each. If the trend for the running decade continues it will be the one with the least outbreaks of wars since the 1950s with its 22 onsets.

From a regional perspective, Africa was the most war­ridden continent until the end of the last century, experiencing 62 of 178 war onsets between 1946 and 2007. The numbers for Asia, the Middle East, the Americas and Europe are 56, 30, 17 and 13, respectively. Only the current decade is experiencing a slight shift towards Asia. 6 of the 16 onsets since the year 2001 were in Asia and Asia is adversely affected by 12 of the 28 ongoing wars in 2007 followed by Africa with 4 and 11 wars in that order.

2.2 The World of Wars in 2007

Africa is not only special in regard to the total number of wars, but also in the amount of privatized large­scale violence it has experienced: 9 out of 17 sub­state wars have been fought in Af­rica. And with inter­communal violence in Nigeria and factio­nal fighting in the DRC and in Somalia, the largest number of ongoing sub­state wars takes place there as well.6

Africa’s oldest internal­war is the one in southern Sudan, which devastated the country for 25 years and continued in the sha­dow of the mass violence in Darfur. More sub­Saharan inter­nal­wars took place in Chad, Ethiopia, Nigeria’s delta region and Uganda. The violence in Burundi nearly ceased completely and it has to be determined on the basis of numbers for 2008 if the war actually ended in 2007, because it might have not reached the required threshold for two consecutive years. In the Maghreb, violence re­surged in Algeria after it had de­es­calated in 2006.

As mentioned above, Asia is not only the continent with the most ongoing wars; it is hosting the longest running war as well. The war in Myanmar7 between diverse ethnic groups and the government started in 1948 and has been fought for 60 years now. In 2007 it was overshadowed by protests flaring up in August, leading to the largest anti­government demonstra­tions in twenty years, which were brutally suppressed by the military junta later that year. Other ongoing wars in Southeast Asia include the two very durable wars in the Philippines which both started at the beginning of the 1970s and the rather young war in Thailand, which started in 2004 with attacks by Muslim insurgents in the southern part of the country. Another part of Asia was plagued by even more war. Seven wars in 2007 took

6 For a more detailed analysis of sub­state wars by example of the conflict in Somalia see the fourth part of this article.

7 With the data available it is very difficult to disaggregate potentially distinct episodes of conflict in Myanmar. Therefore, the conflict is coded as one war until data for Myanmar is gathered using the EDACS criteria.

place on the Indian subcontinent where India alone had to deal with four different wars on its territory. Furthermore, fighting in the region slowed down significantly in Nepal, continued on a very high level in Sri Lanka where the war restarted in 2004 after two years of very low levels of violence and intensified in Pakistan, which experienced Asia’s only sub­state war.

In Afghanistan the intensity of fighting increased because battle efforts by the Taliban insurgency reached new heights forcing the NATO­led International Security Assistance Force (ISAF) to push its troop levels from 31,000 in October 2006 through 41,000 in October 2007 to 52,700 (current as of 10 June 2008). The only other internal­war fought in the context of massive international intervention was the war in Iraq. Attacks against the coalition forces and its partners in Iraq dropped significant­ly in the second half of 2007, as did Iraqi civilian fatalities which reached their lowest rate since the end of 2003 according to The Brookings Institution’s Iraq Index8. The second war fought in the Middle East was the Israel­Palestinian conflict, which was the only extra­state war ongoing in 2007.

In Europe, the renewed war between Turkey and the Kurdistan Workers’ Party (Partiya Karkeren Kurdistan, PKK) shifted dy­namics in 2007 when Turkish troops crossed the border into northern Iraq to attack PKK headquarters adding an extra­state dimension to the war. Right after the first war between Turkey and the PKK that ended in 2001, the Russian­Chechnyan war is the most durable in Europe since 1946. It started in 1999 and was still waged in 2007, but on a slightly lower level of intensity as in the years before, declining from full­scale war with more than 1.000 casualties in 2004.

After wars ended in El Salvador (1991), Guatemala (1995) and Peru (1999), the 43 year old war in Colombia is the only on­going war in the Americas making it the continent with the least wars in 2007 right after Australia/Oceania with no on­going wars. These two continents are exceptional in even more ways, being the only ones, which experienced no war onsets since the end of the Cold War. Furthermore, they are the only regions since 1946 without the occurrence of sub­state wars. Be that as it may, with the drug economy providing money for a large number of armed groups it seems unlikely that the Ameri­cas will become completely war­free in the near future.

This overview shows how the world of wars looks through the lens of the CoLoW. In the following section of this article we will compare the above outlined developments with empirical findings of other data projects, aiming for a more comprehen­sive understanding of war and its scientific coverage.

3. Different Worlds of War? A Comparison of Warlists

In order to explain the occurrence and duration of different classes of war and to contribute to the objective of prevention, empirical research needs plausible operational definitions and reliable data – and, of course, theoretical foundations. As we know that concepts and definitions of war are closely linked

8 http://www.brookings.edu/saban/iraq­index.aspx, 15.8.2008

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to (meta­)theoretical and methodological assumptions, we should expect different worlds of war. Keeping this in mind, the following analysis is guided by the question to what extent the different datasets give similar or different depictions of the occurrence and duration of war since the end of the Cold War.9 We have included only projects and their datasets satisfying the criteria of comprehensiveness (i.e. time­span from 1990­2007, presentation of regular updates, differentiation between differ­ent types of war).10 These are: (1) the Armed Conflict Dataset compiled by the Uppsala Conflict Data Program (UCDP) and the International Peace Research Institute, Oslo (PRIO); (2) the Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung (AKUF) located at the University of Hamburg; (3) the Heidelberg Institute for International Conflict Research (HIIK); and (4) the above pre­sented Consolidated List of Wars (CoLoW).

Today, the most comprehensive data­gathering project inter­nationally is the Uppsala Conflict Data Program, which col­laborates intensively with the International Peace Research Institute in Oslo (PRIO). The UCDP/PRIO datasets include, among others, information on armed conflicts and wars (Har­bom et al. 2008a), battle deaths (Lacina 2006), one­sided vio­lence (Eck/Hultman 2007), and non­state armed groups in war (Kreutz 2008). For the purpose of this analysis we rely on the “UCDP/PRIO Armed Conflict Dataset”.11 It defines “conflict” as “a contested incompatibility that concerns government and/or territory where the use of armed force between two parties, of which at least one is the government of a state” (Harbom et al. 2008b: 1) and “war” as a high intensity of armed conflict resulting in at least 1.000 battle­related deaths in a single year.12 Thus similar to CoLoW, UCDP/PRIO uses quantitative criteria. In classificatory terms, the program also integrates four types of armed conflict: extrasystemic, interstate, internal, and internation-alized internal of which the latter is characterized by interven­tion from secondary parties on one or both sides. Obviously, this typology overlaps closely with the Consolidated List of Wars, but differs with respect to the fourth category. While CoLoW integrates the sub­state type of war, UCDP/PRIO in­troduces internationalized internal armed conflicts. Notwith­standing the goal of a sound classification, it is unclear why the ‘intervention criterion’ is proposed only for internal conflicts and why other types are not being considered. Evidently, mili­tary intervention can take place in a variety of settings. This is clearly the case considering the Korean War (an inter­state

9 The point of departure for these considerations was a comparison of data on violent conflicts, conducted by Eberwein and Chojnacki (2001). The key fin­ding was that the data­gathering projects analyzed showed different ‘worlds’ of violence irrespective of whether they were based on either qualitative or quantitative operational criteria.

10 Therefore, we have excluded the following projects: (a) the war data from the Correlates of War project (which has been the most influential research pro­gram on the scientific study of war for more than three decades), because of the limited time­span of currently available data (­1997); (b) information from the Political Instability Task Force which focuses only on revolutionary wars, ethnic wars, genocides, and politicides; (c) the Major Episodes of Violence com­piled by Monty Marshall at the University of Maryland, because it offers no precise differentiation between the two conflict intensities of “major episodes of political violence” and “war” including a vague definition of “war”.

11 For the following comparison the UCDP/PRIO Armed Conflict dataset v.4­For the following comparison the UCDP/PRIO Armed Conflict dataset v.4­2008, 1946­2007 was used, available at http://www.pcr.uu.se/research/UCDP/data_and_publications/datasets.htm, 16.9.2008.

12 UCDP/PRIO also collects data on “minor armed conflicts” with at least 25 but fewer than 1.000 battle­related deaths in a given year.

war) or the sub­state war in Liberia in the 1990s.13 Irrespective of this particular weakness and given the perceived conceptual limitation of a state­centric perspective, UCDP recently devel­oped a new dataset in which data on non­state armed conflicts is collected promoting a more comprehensive analysis of the incidence of war (Kreutz 2008). But due to the limited time­span (2002­06), we have excluded this promising new dataset from our analysis.

In contrast to the Consolidated List of Wars and UCDP/PRIO, both the AKUF group and the HIIK make use of qualitative de­finitions of armed conflict and war. AKUF defines war as a “vio­lent mass conflict” between armed forces of two parties or more (of which at least on one side regular armed forces of a particular government are involved) with a minimum of control and or­ganization on both conflicting sides and a “certain durability” indicating a systematic strategy of fighting (Schreiber 2008: 10). Similar to AKUF, the Heidelberg group uses qualitative criteria such as “certain continuity”, “extensive measures” where the destruction is “massive and of long duration” (HIIK 2007).14 Obviously, the definitions of these qualitative projects can lead to different interpretations of specific events, complicate the replication of the data and, therefore, undermine the criterion of intersubjectivity.15 A major advantage of the AKUF dataset, however, is the descriptive information provided for single wars that are classified as anti­regime, autonomy and secession, in­ter­state, decolonization or other intra-state war.16 HIIK in con­trast, offers only a simple dichotomous typology differentiating between internal wars and international wars.17

By including all types of war, the results for the yearly number of ongoing wars reveal partly different worlds of war on a glob­al level.18 Given the different operational criteria, we should expect some level of agreement between similar projects, i.e. greater discrepancies between quantitative­based and qualita­tive­oriented research programs. Surprisingly, given its broad and fairly vague definition of war, HIIK offers the lowest values for all war­years. All other projects report numbers of wars three

13 Therefore, and in contrast to UCDP/PRIO, unilateral or multilateral inter­vention should not be treated as a type of war in its own right, but rather as a particular form of external conflict behaviour that can then be related to the respective types of war. By incorporating military intervention into the scientific study of war in this manner, it would allow for an assessment of qualitative transformations of violence over time, thus rendering a theoreti­cally and practically important point of departure for clarifying the relation between external intervention and war dynamics (Chojnacki 2006).

14 In the following comparison we included the “high” intensity levels of “severe crisis” and “war”, but excluded the “low” and “medium” levels of conflict, be­cause of the non­violent or sporadic character of these types of disputes. HIIK defines “war” as “violent conflict in which violent force is used with a certain continuity in an organized and systematic way. The conflict parties exercise extensive measures, depending on the situation. The extent of destruction is massive and of long duration.” A “severe crisis” is defined by violent force that is used repeatedly in an organized way (HIIK 2007).

15 In social sciences the criterion of intersubjectivity is the regulatory mecha­nism used to compensate for the definitional voluntarism. Any person must be able to reproduce the same dataset using the same criteria and, by logical implication, to reproduce thereby the results obtained by others (Eberwein/Chojnacki 2001: 8).

16 For the data comparison we use the information found at AKUF’s web page: http://www.sozialwiss.uni­hamburg.de/Ipw/Akuf/home.html.

17 In 2006, the new category of transnational conflicts was introduced in the Conflict Barometer. Nevertheless, in the Conflict Barometer 2007 this ca­tegory is regarded as intra­state conflict, because “(…) the structure of these conflicts (non­state actor vs. state or another non­state actor) resembles the structure of intrastate conflicts (…).” (HIIK 2007: 3)

18 For more precise information concerning the similarities or divergences between several datasets for the period 1946­1999 see Eberwein/Chojnacki (2001).

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Figure 2: Yearly number of ongoing wars by data project, 1990-2007

Figure 3: Yearly number of ongoing intra-state wars by data project, 1990-2007

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to four times higher than that of HIIK. Because of the extent of the difference, we have decided to include the HIIK “high intensity level” of “severe crisis” represented by the dashed line. By offering a similar pattern at a quite higher level, the HIIK data now converge at least for the period 1990­96 with the warlist presented by AKUF, but diverge considerably thereafter. Equally interesting is the observation that AKUF and CoLoW show a very similar pattern until 1999 and subsequently in­creasingly converge. In contrast, UCDP/PRIO19 oscillates be­tween CoLoW and AKUF until 2000, but takes a very different turn after 2001. Besides considerable differences all datasets report at least a minor or, in the case of AKUF, more of a major decline in the occurrence of wars since the beginning of the 1990s – coming, however, from different levels.

We find a slightly different overall picture of violence compa­ring the dominant class of ongoing intra-state wars reported by the four datasets. Here AKUF and UCDP/PRIO are closer and show a similar pattern of decline, but at different levels and with different trends since 2003. In contrast, the Consolidated List of Wars (CoLoW) indicates a more constant level of orga­nized violence within states. Again, HIIK is a clear outlier in this group with the lowest amount of intra­state war­years and distinct annual variations in wars and severe crises (the dashed line) for the last decade.

Yet, another comparison (see Table 1) including the types of war also uncovers that looking at the bare numbers CoLoW and UCDP/PRIO show the greatest agreement, but differ along identified war types. The level of disagreement concerning sub­types of war within states, which are only presented by the AKUF Group and the Consolidated List of War, is also re­markable. Most notably, both projects report equal values for anti­regime wars, but different worlds of secessionist wars. Furthermore, AKUF’s type of miscellaneous wars is more a re­sidual category for unclear cases. Striking, however, is that the

19 For reasons of comparison we excluded “minor armed conflicts” from the UCDP/PRIO data, which for their whole duration have not resulted in more than 1.000 battle related deaths. This applies for all UCDP/PRIO data presen­ted in the third section of this article.

considered cases (e.g. Somalia) overlap to some degree with the sub­state wars listed in the CoLoW project. CoLoW and AKUF also offer insights into the occurrence of military interventions independent of the type of war.20

The reasons for the observable variations are manifold. A closer look at the data reveals that some of the differences are related to different starting and end dates depending on the proposed coding rules21, as well as to the issue of splitting specific wars into several separate armed conflicts (e.g. Columbia which is considered as two wars by the AKUF group). Moreover, we find several war­years neither listed in UCDP nor in CoLoW. A possible explanation is that AKUF includes many periods of inactivity boosting the total amount of war­years. In the case of HIIK, several modifications of coding rules within the last years may have a negative impact on the precision of the coll­ected data. The main reason for the divergence, however, is that qualitative projects build on vague or wider definitions of war. Like HIIK, they are listing major armed conflicts as lower levels of intensity (e.g. “severe crises”), which are considered as wars by other projects.

The attempt by the Heidelberg group to integrate different stages of conflict (latent conflict, manifest conflict, crisis, severe crisis, war) is a necessary step in the direction of uncovering the escalation and de­escalation processes of armed conflict. The lack in reproducible standards, however, limits its use for determining both stages of armed conflict and a precise timing of escalatory shifts in the different intensity levels identified. Moreover, the term “severe crisis” is somewhat misleading. It trivializes several cases that have been compiled as wars by all other projects and therefore implies a more optimistic perspec­tive on the world of wars. As a qualitative project, AKUF offers

20 As results of an earlier study have shown, all war types could be subject to in­terventionism, but with the highest risk for sub­state wars (Chojnacki 2006). Taking this into account, the interventions in Liberia, Bosnia, Iraq, and Af­ghanistan or in the DRC indicate an internationalization of conflict dynamics as well as the emergence of complex conflict systems.

21 Most striking in this respect are the low numbers for war onsets in the UCDP/PRIO data. These are due to a very recent change in coding rules for the ver­sion 4­2008 of the Armed Conflict Dataset, which is differentiating between startdates of conflicts and conflict episodes (Harbom et al.2008b: 7f.).

Table 1: Comparison of war types by total war-years (ongoing) and total number of onsets

AKUF CoLoW HIIK UCDP/PRIOongoing onset ongoing onset ongoing onset1 ongoing onset

Inter-state 30 8 6 4 18 missing 17 3Intra-state2 591 60 422 38 172 missing 530 15Anti-regime 301 31 309 28 - - - -

Secessionist 290 29 113 10 - - - -Internationalized3 - - - - - - 56 6Extra-state/ Decolonization 2 0 10 3 ­ ­ 0 0

Sub-state ­ ­ 91 13 ­ ­ ­ ­Miscellaneous 33 5 ­ ­ ­ ­ ­ ­Total 656 73 529 58 190 ­ 547 18

1 Unfortunately there was no data available for war onsets from HIIK.2 HIIK is differentiating between various dimensions of conflict such as territory, secession, decolonization, autonomy, system/ideology, national power, regional

predominance, international power, resources, and others. For reasons of comparison, these dimensions or items cannot be regarded as distinct classes, because they are not mutually exclusive.

3 AKUF and CoLoW have no distinct category of internationalized war, but indicate whether single wars are subject to military intervention by third parties.

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a more sound understanding and picture of warfare, irrespec­tive of certain limits in methodology, whereas HIIK seems to be more appropriate for the documentation of a global conflict panorama. All things considered, the qualitative projects are, to some degree, useful as supplementary surveys of violence pro­viding important qualitative clues.22 But even stringent quanti­tative operational definitions do not necessarily guarantee con­sistency across similar time series. As the comparison of CoLoW and UCDP/PRIO reveals, different coding procedures and the use of different news sources obviously account for certain vari­ations. In sum, the results underline that it makes a difference which dataset is used to describe or to explain the occurrence and duration of organized violence in the international system. For practitioners it is thus important to note that each world of war reflects the particular methodological view and theoretical assumption of the respective data­generating group.

4. Disaggregating War23

Focusing on war as a defined aggregate of violent conflict is a necessity for the scientific study of the duration, transformati­on, and consequences of extreme periods of violence between or within states, but it does not tell us much about the spatial and temporal dynamics of warfare. When a particular dataset identifies a country as affected by war, this does not imply that violence occurs continuously and all across its territory. Both for theoretical and practical reasons a process perspective is needed. Thus, if we assume that war results from the interac­tion process between at least two parties and consists of a series

22 Both AKUF (with a yearbook and reports on ongoing wars as well as an war­archive at their website) and HIIK (with the yearly published “Conflict Baro­meter”) offer interesting insights on armed actors, issues at stake, and conflict processes over time.

23 We thank Max Grömping and Michael Spiess from the EDACS team for their superb research assistance. Coding manual and replication data for this article are available at http://www.sfb­governance.de/teilprojekte/projektbereich_c/c4/data.html

of discrete actions, we need data on single violent events with exact information on intensity, participants, and geographical location.

One approach allowing a more precise analysis of time­de­pendent variation of violence and its geographical dispersion is presented by the Event Data Project on Conflict and Security (EDACS) which collects, integrates and analyzes data on violent events (Chojnacki/Metternich 2008). The basic unit of observa­tion in the EDACS dataset is the single event, which is defined as a violent incidence with at least one casualty resulting from the direct use of armed force.24 For every event the number of fatalities is given and whenever possible the dataset provides a differentiation between civilian and military casualties. This approach solves the problem of defining thresholds (Collier/Hoeffler 2001; Sambanis 2004) as we operate with continuous numbers of casualties. Following the logic of disaggregation, the dataset contains detailed information on dates, actors, in­tensity, and the latitude and longitude of various regions, cities and roads which are identified locations of violent events (for a similar approach see Raleigh/Hegre 2005).25 In order to ac­count for different patterns of violent incidences, EDACS also collects data on two types of violence: fighting and one-sided at-tacks. Fighting is defined as armed interaction between two or more organized groups. In consequence, we define one­sided attacks as direct unilateral violence by organized groups aimed at civilian or military targets.26 Since one­sided attacks can also be directed at military targets, the definition proposed by EDACS is obviously dissimilar to UCDP’s concept of “one­sided

24 For operational procedures and the entire list of variable see the coding manu­al at http://www.sfb­governance.de/teilprojekte/projektbereich_c/c4/index.html

25 For the purposes of data collection, the information is drawn from the infor­mation management system LexisNexis including all the articles published in major newspapers (New York Times, The Guardian, Washington Post) and comprehensive news services (BBC Monitoring).

26 Roadside bombings, suicide bombers, or massacres would therefore be one­sided attacks independently from who is targeted.

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UCDP estimate

EDACS

Figure 4: Number of deaths per year for Somalia by data project, 1990-2007

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violence” (Eck/Hultman 2007). The idea behind this decision is to keep the type of target and the type of violence separate.

In the following we take the EDACS data to open the black box of war. For an in­troduction of first empirical results we use the case of Somalia, which is a controver­sial case across different datasets as well as a striking example for armed conflict between mostly non­state armed groups. Somalia has been without a functional government since January 1991. Most of the fighting and one­sided violence since then occurred between rivalling militias and did not involve government forces. As a result it has been qualified as a sub­state war by CoLoW. Economic decline as well as the collapse of the education and health systems, which already began dur­ing the 1980s, caused grievances among the most disadvantaged groups and deepened interclan animosities (Men­khaus 2007b: 80). The creation of armed militias in turn led to a huge prolifera­tion of small arms and the decline of the state monopoly on the use of force. Only since 2000 (Transitional National Gov­ernment – TNG) alternatively since 2004 (Transitional Federal Government – TFG) something resembling a state actor exists as a possible war participant. This poses a challenge for data projects like AKUF or UCDP/PRIO, which by definition are only dealing with wars where the government of a state is one of the conflict parties. Nevertheless, AKUF as well as UCDP/PRIO are listing Somalia for most or all of the years in their datasets.27 The AKUF group classifies Somalia as a “miscellaneous in­tra­state war” with direct foreign involve­ment starting 1988. For UCDP/PRIO it is an internal armed conflict (episode start years: 1978, 1982, 1986, 2001, 2006) with varying conflict parties and several years missing for the period 1990­2007 (not included: 1997­2000, 2003­2005), and an internationalized armed conflict in 2006 and 2007. This is also reflected in Figure 4, which compares the annual deaths reported, by UCDP and EDACS.28 Surprisingly, UCDP reports an extreme peak for 1991 (at least 10.000 battle related deaths), but a relatively small amount of yearly deaths in the following years as compared to EDACS. Also striking is the observation that the number of annual deaths reported by EDACS (fighting only) remains on a relatively high level (be­tween at least 200 and 1.250 deaths per year and with an yearly

27 For the intensity level of war HIIK just takes account of the years 2006­2007 and the TFG as a conflict party. For lesser intensity levels HIIK lists five more conflicts. But of these just two are conflicts with only non­state actors as conflict parties (Puntland vs. Somaliland, 1998­2007; Maakhir vs. Puntland, 2007).

28 The annual deaths compiled by EDACS will in the future also be used for the Consolidated List of War.

average of over 600 deaths) even in the years that are missing in the UCDP dataset. A possible explanation for these discrepan­cies is the use of different news sources (and in case of UCDP a change of sources over time). However, the escalation process 2006­07 including foreign military interventions by Ethiopia shows a similar pattern in both datasets.

By disaggregating warfare in Somalia, EDACS contains a sum total of 1.829 violent events for Somalia with a minimum of 22.322 fatalities29 in a vector (point) format. Figure 5 maps all reported violent events for the period 1990­2007. Obviously, violence is not distributed across the entire territory, but very often takes place close to strategically valuable locations such as

29 The actual proportion of total events and deaths due to direct violence is pro­bably higher than that reported in the selected articles by LexisNexis. We estimate, however, that the results are reliable and add to the overall picture. Conceptually, EDACS collects both “minimum” and “maximum” values for fatalities. For the purpose of this analysis we have decided to use the “mini­mum” of fatalities. In the future we will offer a best estimate measure.

Figure 5: EDACS Somalia Violent Events 1990-2007

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cities, harbors, roads, or junctions. Mogadishu, Kismaayo and Baidoa in Southern Somalia are most affected by violence du­ring the entire period, whereas the central and northern parts experience fighting and one­sided violence to a lesser extent. Especially the capital remains to be of considerable importance even in times of complete state collapse. But the distribution of violent events also indicates that Somalia in the course of war decayed into small zones that were controlled by clan­based militias and warlords.

EDACS not only points to a great variance in the values of events and deaths over time and in space, but also to a continu­ing trend of fragmentation, i.e. factional splitting of non­state actors. As Figure 6 shows, warfare in Somalia is characterized by a large number of mostly non­state actors, which were active in all years of the period under observation. It is noticeable that armed actors appear to be on the increase after 1992 when ter­ritorial control vanished and more and more non­state parties fought over scarce resources and political power. Even political autonomy and the establishment of relatively stable structures of governance in Northern Somalia (Somaliland, Puntland) are no guarantee for a decrease in numbers of violent actors and events (for ongoing violence at the borders of Somaliland and Puntland see Figure 7). The dramatic upturn in South­Central Somalia and in Mogadishu as well as the increase in local vio­lent events 1999 reflect a more fragmented security environ­ment (Menkhaus 2007a) with warlords losing control and local militias gaining importance. The following decline 2002­05 can be explained due to the regression of inter­clan fighting.

Finally, Figure 7 disaggregates the Somali war one step furtherigure 7 disaggregates the Somali war one step further and presents the violent events on an annual basis. Two em­pirical findings are noteworthy: the annual statistics support time­dependent and regional variations in warfare and violent

events diffuse over time which is going hand in hand with the factional splitting of armed groups at the end of the 1990s.

Figure 7 also provides evidence that temporal effects and spatial dynamics of fighting might be highly dependent on third par­ty intervention. As we know from qualitative studies and our data, the U.S. intervention and the United Nations Operation in Somalia (UNOSOM) in the 1990s intensified informational asymmetries and threatened the interest of a number of mili­tary leaders. As a consequence, fighting as well as one­sided vi­olence increased in the period 1993­1995. In contrast, the time between 1995 and 2000 was characterized by a lack of external support and is best understood as a period of „armed peace“ which was used by local armed groups to consolidate power. In some circumstances these actors even introduced elements of security governance (rudimentary taxation systems, territorial limited orders of violence). In the following years, neither the forming of the Transitional National Government in 2000 nor the Transitional Federal Government in 2004 fundamentally changed the nature of Somalia’s war (see Figure 7). Violence escalated again vertically and horizontally with the rise of the Union of Islamic Courts (UIC)30. Serious armed clashes between well equipped Islamist militias and the inter­clan “Alliance for Restauration of Peace and Counter­Terrorism” in January and February 2006 led to the capture of Mogadishu and the ex­pansion of territorial control. Feeling threatened by the UIC uprising, Ethiopia officially declared war in December 2006 and defeated the UIC by January 2007 with a massive military presence.31 Quite interesting is the observation from our data that violence in the context of the Ethiopian intervention has

30 The UIC became politically and militarily active in 1999.31 Since March 2007 the African Union Mission to Somalia (AMISOM) with ap­

proval of the U.N. is mandated to support transitional governmental struc­tures and a national security plan.

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MogadishuSouth-Central SomaliaNorthern Somalia

Figure 6: Number of violent actors in Somalia by year and aggregated region, 1990-2007

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Figure 7: EDACS Somalia Violent Events on an annual basis, 1990-2007

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become more diffused compared to the UN­operation, because local warlords have decided to build alliances with the Ethiopi­an forces (see also Menkhaus 2007b). Thus until today, for both local non­state parties and regional actors the logic of violence seems to be more promising than the road to peace.

5. Conclusion

At the beginning of this article we argued that the scientific study of war has come a long way, but still has a way to go. A closer look at the world of war reveals, first, that violence at the highest level of armed conflict is still a way of enforcing deci­sions and allocating values. Secondly, the proposed integration of a sub­state war category underlines that the chameleon of war is once again changing its appearance and draws our attention to similarities and dissimilarities across different classes of war. The Consolidated List of Wars, thereby, suggests an improved perspective for the analysis of their correlates and etiologies. From a perspective of policy implications, the modifications in the typology of war are also crucial for contributing to the objective of conflict prevention. Given the complex amalgam of political, economic, identity and security dynamics in areas of limited or even absent statehood, sub­state wars require the invention and selection of appropriate preventive strategies to resolve them. Thirdly, the world of violence is what researchers and their operational definitions of war make of it. The identi­fied discrepancies remind practitioners to carefully reflect on theoretical assumptions and operational procedures. Finally, the analysis with disaggregated data presented by EDACS un­derlines the benefits provided by opening the black box of war. The disaggregated data offer the opportunity to deal with cat­egorizational difficulties by differentiating between conflict dyads and myriads on a lower level of aggregation and thus as­sist in coping with the evolution of specific types of behavior over time.

In order to contribute to conflict prevention the scientific study of war requires the ability to trace the steps to war by distin­guishing phases of violent conflict. Methodologically, this necessitates relying much more on research strategies in the face of changes in the structural dimensions and process dy­namics of organized violence. We need both concepts and mi­cro­analytical strategies that help us to study the conditions of escalation and to understand the inherent behavioral logic of violence in different war settings. AKUF, HIIK, and UCDP/PRIO provide some information in this regard. But either the criteria for escalation are not sufficiently reproducible (as in the case of HIIK) or the concepts are limited to only two stages of armed conflict (as in the case of AKUF and UCDP/PRIO). The quantita­tive oriented strategy of disaggregating armed conflict and war into single violent events provides additional and well­defined criteria for the analysis of escalation processes: an increase in the number of conflict parties, a spread of violent events (to new regions/across borders), or a pursuit of new conflict strate­gies (e.g. violence against civilians). The great variance in the number of violent actors in Somalia, for example, in the value of events and deaths over time as well as in space would be lost using data on a higher level of aggregation. And because of the event character of the data, given their sufficient validity, it of­

fers the possibility to construct thresholds of armed conflict beneath the level of war – and to study not just mere correlates of war.

In a first comparison of data on violent conflicts Eberwein and Chojnacki (2001) concluded that “we can still do – and must do – better”. Today we would add: quantitative research has lear­ned several lessons from its critics and is getting better in con­tributing to the analysis of micro­foundations and dynamics of armed conflict. In this regard, EDACS is a good example that quantitative and qualitative approaches stand in a complemen­tary relation and should not per se be regarded as competing or mutually exclusive scientific orientations.

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D O K U M E N T A T I O N

The States Parties to the present Convention, 1

Reaffirming the purposes and principles enshrined in the Char­ter of the United Nations and in the Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co­operation among States in accordance with the Charter of the United Nations,

Being aware of the recruitment, use, financing and training of mercenaries for activities which violate principles of interna­tional law, such as those of sovereign equality, political inde­pendence, territorial integrity of States and self­determination of peoples,

Affirming that the recruitment, use, financing and training of mercenaries should be considered as offences of grave concern to all States and that any person committing any of these of­fences should be either prosecuted or extradited,

Convinced of the necessity to develop and enhance internatio­nal co­operation among States for the prevention, prosecution and punishment of such offences,

Expressing concern at new unlawful international activities linking drug traffickers and mercenaries in the perpetration of violent actions which undermine the constitutional order of States,

Also convinced that the adoption of a convention against the recruitment, use, financing and training of mercenaries would contribute to the eradication of these nefarious activities and thereby to the observance of the purposes and principles en­shrined in the Charter,

Cognizant that matters not regulated by such a convention continue to be governed by the rules and principles of inter­national law,

Have agreed as follows :

Article 1

For the purposes of the present Convention,

1. A mercenary is any person who:

( a ) Is specially recruited locally or abroad in order to fight in an armed conflict;

( b ) Is motivated to take part in the hostilities essentially by the desire for private gain and, in fact, is promised, by or on behalf of a party to the conflict, material compensation substantially

1 http://www2.ohchr.org/english/law/mercenaries.htm http://www2.ohchr.org/english/law/mercenaries.htm

in excess of that promised or paid to combatants of similar rank and functions in the armed forces of that party;

( c ) Is neither a national of a party to the conflict nor a resident of territory controlled by a party to the conflict;

( d ) Is not a member of the armed forces of a party to the con­flict; and

( e ) Has not been sent by a State which is not a party to the conflict on official duty as a member of its armed forces.

2. A mercenary is also any person who, in any other situation:

( a ) Is specially recruited locally or abroad for the purpose of participating in a concerted act of violence aimed at :

(i) Overthrowing a Government or otherwise undermining the constitutional order of a State; or

(ii) Undermining the territorial integrity of a State;

( b ) Is motivated to take part therein essentially by the desire for significant private gain and is prompted by the promise or payment of material compensation;

( c ) Is neither a national nor a resident of the State against which such an act is directed;

( d ) Has not been sent by a State on official duty; and

( e ) Is not a member of the armed forces of the State on whose territory the act is undertaken.

Article 2

Any person who recruits, uses, finances or trains mercenaries, as defined in article 1 of the present Convention, commits an offence for the purposes of the Convention.

Article 3

1. A mercenary, as defined in article 1 of the present Conven­tion, who participates directly in hostilities or in a concerted act of violence, as the case may be, commits an offence for the purposes of the Convention.

2. Nothing in this article limits the scope of application of arti­cle 4 of the present Convention.

Article 4

An offence is committed by any person who:

( a ) Attempts to commit one of the offences set forth in the present Convention;

International Convention against the Recruitment, Use, Financing and Training of Mercenaries1

Adopted and opened for signature and ratification by General Assembly resoluti­on 44/34 of 4 December 1989

Entry into force: 20 October 2001, in accordance with article 19

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( b ) Is the accomplice of a person who commits or attempts to commit any of the offences set forth in the present Conventi­on.

Article 5

1. States Parties shall not recruit, use, finance or train mercena­ries and shall prohibit such activities in accordance with the provisions of the present Convention.

2. States Parties shall not recruit, use, finance or train merce­naries for the purpose of opposing the legitimate exercise of the inalienable right of peoples to self­determination, as re­cognized by international law, and shall take, in conformity with international law, the appropriate measures to prevent the recruitment, use, financing or training of mercenaries for that purpose.

3. They shall make the offences set forth in the present Con­vention punishable by appropriate penalties which take into account the grave nature of those offences.

Article 6

States Parties shall co­operate in the prevention of the offences set forth in the present Convention, particularly by :

( a ) Taking all practicable measures to prevent preparations in their respective territories for the commission of those offences within or outside their territories, including the prohibition of illegal activities of persons, groups and organizations that encourage, instigate, organize or engage in the perpetration of such offences;

( b ) Co­ordinating the taking of administrative and other measures as appropriate to prevent the commission of those offences.

Article 7

States Parties shall co­operate in taking the necessary measures for the implementation of the present Convention.

Article 8

Any State Party having reason to believe that one of the of­fences set forth in the present Convention has been, is being or will be committed shall, in accordance with its national law, communicate the relevant information, as soon as it comes to its knowledge, directly or through the Secretary­General of the United Nations, to the States Parties affected.

Article 9

1. Each State Party shall take such measures as may be necessary to establish its jurisdiction over any of the offences set forth in the present Convention which are committed :

( a ) In its territory or on board a ship or aircraft registered in that State;

( b ) By any of its nationals or, if that State considers it approp­riate, by those stateless persons who have their habitual resi­dence in that territory.

2. Each State Party shall likewise take such measures as may be necessary to establish its jurisdiction over the offences set forth in articles 2, 3 and 4 of the present Convention in cases where the alleged offender is present in its territory and it does note

extradite him to any of the States mentioned in paragraph 1 of this article.

3. The present Convention does not exclude any criminal juris­diction exercised in accordance with national law.

Article 10

1. Upon being satisfied that the circumstances so warrant, any State Party in whose territory the alleged offender is present shall, in accordance with its laws, take him into custody or take such other measures to ensure his presence for such time as is necessary to enable any criminal or extradition proceedings to be instituted. The State Party shall immediately make a preli­minary inquiry into the facts.

2. When a State Party, pursuant to this article, has taken a per­son into custody or has taken such other measures referred to in paragraph 1 of this article, it shall notify without delay either directly or through the Secretary­General of the United Nations:

( a ) The State Party where the offence was committed;

( b ) The State Party against which the offence has been directed or attempted;

( c ) The State Party of which the natural or juridical person against whom the offence has been directed or attempted is a national;

( d ) The State Party of which the alleged offender is a national or, if he is a stateless person, in whose territory he has his ha­bitual residence;

( e ) Any other interested State Party which it considers it ap­propriate to notify.

3. Any person regarding whom the measures referred to in pa­ragraph 1 of this article are being taken shall be entitled:

( a ) To communicate without delay with the nearest appro­priate representative of the State of which he is a national or which is otherwise entitled to protect his rights or, if he is a stateless person, the State in whose territory he has his habitual residence;

( b ) To be visited by a representative of that State.

4. The provisions of paragraph 3 of this article shall be without prejudice to the right of any State Party having a claim to juris­diction in accordance with article 9, paragraph 1 ( b ), to invite the International Committee of the Red Cross to communicate with and visit the alleged offender.

5. The State which makes the preliminary inquiry contempla­ted in paragraph 1 of this article shall promptly report its fin­dings to the States referred to in paragraph 2 of this article and indicate whether it intends to exercise jurisdiction.

Article 11

Any person regarding whom proceedings are being carried out in connection with any of the offences set forth in the present Convention shall be guaranteed at all stages of the proceedings fair treatment and all the rights and guarantees provided for in the law of the State in question. Applicable norms of internati­onal law should be taken into account.

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Article 12

The State Party in whose territory the alleged offender is found shall, if it does not extradite him, be obliged, without exception whatsoever and whether or not the offence was committed in its territory, to submit the case to its competent authorities for the purpose of prosecution, through proceedings in accordance with the laws of that State. Those authorities shall take their de­cision in the same manner as in the case of any other offence of a grave nature under the law of that State.

Article 13

1. States Parties shall afford one another the greatest measure of assistance in connection with criminal proceedings brought in respect of the offences set forth in the present Convention, including the supply of all evidence at their disposal necessary for the proceedings. The law of the State whose assistance is requested shall apply in all cases.

2. The provisions of paragraph 1 of this article shall not affect obligations concerning mutual judicial assistance embodied in any other treaty.

Article 14

The State Party where the alleged offender is prosecuted shall in accordance with its laws communicate the final outcome of the proceedings to the Secretary­General of the United Na­tions, who shall transmit the information to the other States concerned.

Article 15

1. The offences set forth in articles 2, 3 and 4 of the present Convention shall be deemed to be included as extraditable of­fences in any extradition treaty existing between States Parties. States Parties undertake to include such offences as extraditable offences in every extradition treaty to be concluded between them.

2. If a State Party which makes extradition conditional on the existence of a treaty receives a request for extradition from an­other State Party with which it has no extradition treaty, it may at its option consider the present Convention as the legal basis for extradition in respect of those offences. Extradition shall be subject to the other conditions provided by the law of the requested State.

3. States Parties which do not make extradition conditional on the existence of a treaty shall recognize those offences as extra­ditable offences between themselves, subject to the conditions provided by the law of the requested State.

4. The offences shall be treated, for the purpose of extradition between States Parties, as if they had been committed not only in the place in which they occurred but also in the territories of the State required to establish their jurisdiction in accordance with article 9 of the present Convention.

Article 16

The present Convention shall be applied without prejudice to:

( a ) The rules relating to the international responsibility of States;

( b ) The law of armed conflict and international humanitarian law, including the provisions relating to the status of comba­tant or of prisoner of war.

Article 17

1. Any dispute between two or more States Parties concerning the interpretation or application of the present Convention which is not settled by negotiation shall, at the request of one of them, be submitted to arbitration. If, within six months from the date of the request for arbitration, the parties are unable to agree on the organization of the arbitration, any one of those parties may refer the dispute to the International Court of Justi­ce by a request in conformity with the Statute of the Court.

2. Each State may, at the time of signature or ratification of the present Convention or accession thereto, declare that it does not consider itself bound by paragraph 1 of this article. The other States Parties shall not be bound by paragraph 1 of this article with respect to any State party which has made such a reservation.

3. Any State Party which has made a reservation in accordance with paragraph 2 of this article may at any time withdraw that reservation by notification to the Secretary­General of the Uni­ted Nations.

Article 18

1. The present Convention shall be open for signature by all States until 31 December 1990 at United Nations Headquarters in New York.

2. The present Convention shall be subject to ratification. The instruments of ratification shall be deposited with the Secreta­ry­General of the United Nations.

3. The present Convention shall remain open for accession by any State. The instruments of accession shall be deposited with the Secretary­General of the United Nations.

Article 19

1. The present Convention shall enter into force on the thir­tieth day following the date of deposit of the twenty­second instrument of ratification or accession with the Secretary­Gen­eral of the United Nations.

2. For each State ratifying or acceding to the Convention after the deposit of the twenty­second instrument of ratification or accession, the Convention shall enter into force on the thir­tieth day after deposit by such State of its instrument of ratifi­cation or accession.

Article 20

1. Any State Party may denounce the present Convention by written notification to the Secretary­General of the United Na­tions.

2. Denunciation shall take effect one year after the date on which the notification is received by the Secretary­General of the United Nations.

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Article 21

The original of the present Convention, of which the Arabic,

Chinese, English, French, Russian and Spanish texts are equal­

ly authentic, shall be deposited with the Secretary­General of

the United Nations, who shall send certified copies thereof to all States.

In witness whereof the undersigned, being duly authorized thereto by their respective Governments, have signed the pre­sent Convention.

International Peace Operations Association | D O K U M E N TAT I O N

Preamble: Purpose

This 1Code of Conduct seeks to ensure the ethical standards of International Peace Operations Association member compa­nies operating in conflict and post­conflict environments so that they may contribute their valuable services for the benefit of international peace and human security.

Additionally, Signatories are encouraged to follow all rules of international humanitarian law and human rights law that are applicable as well as all relevant international protocols and conventions, including but not limited to:

n Universal Declaration of Human Rights (1948)

n Geneva Conventions (1949)

n Convention Against Torture (1975)

n Protocols Additional to the Geneva Conventions (1977)

n Chemical Weapons Convention (1993)

n Voluntary Principles on Security and Human Rights (2000)

Members of IPOA are pledged to the following principles in all their operations:

1. Human Rights

1.1. In all their operations, Signatories will respect the dignity of all human beings and strictly adhere to all relevant interna­tional laws and protocols on human rights.

1.2. In all their operations, Signatories will take every practi­cable measure to minimize loss of life and destruction of pro­perty.

2. Transparency

2.1. Signatories will operate with integrity, honesty and fair­ness.

2.2. Signatories engaged in peace or stability operations pledge, to the extent possible and subject to contractual and legal li­mitations, to be open and forthcoming with the International Committee of the Red Cross and other relevant authorities on the nature of their operations and any conflicts of interest that

1 http://ipoaworld.org/eng/codeofconductv11eng.html http://ipoaworld.org/eng/codeofconductv11eng.html

might in any way be perceived as influencing their current or potential ventures.

3. Accountability

3.1. Signatories understand the unique nature of the conflict/post­conflict environment in which many of their operations take place, and they fully recognize the importance of clear and operative lines of accountability to ensuring effective peace operations and to the long­term viability of the industry.

3.2. Signatories support effective legal accountability to rele­vant authorities for their actions and the actions of company employees. While minor infractions should be proactively addressed by companies themselves, Signatories pledge, to the extent possible and subject to contractual and legal limitations, to fully cooperate with official investigations into allegations of contractual violations and violations of international humani­tarian law and human rights law.

3.3. Signatories further pledge that they will take firm and definitive action if employees of their organization engage in unlawful activities.

4. Clients

4.1. Signatories pledge to work only for legitimate, recognized governments, international organizations, non­governmental organizations and lawful private companies.

4.2. Signatories refuse to engage any unlawful clients or cli­ents who are actively thwarting international efforts towards peace.

4.3. Signatories pledge to maintain the confidentiality of in­formation obtained through services provided, except when doing so would jeopardize the principles contained herein.

5. Safety

5.1. Recognizing the often high levels of risk inherent to busi­ness operations in conflict/post­conflict environments, Signa­tories will always strive to operate in a safe, responsible, consci­

International Peace Operations Association (IPOA) Code of Conduct1

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entious and prudent manner and will make their best efforts to ensure that all company personnel adhere to these principles

6. Employees

6.1. Signatories ensure that all their employees are fully infor­med regarding the level of risk associated with their employ­ment, as well as the terms, conditions, and significance of their contracts.

6.2. Signatories pledge to ensure their employees are medically fit, and that all their employees are appropriately screened for the physical and mental requirements for their applicable du­ties according to the terms of their contract.

6.3. Signatories pledge to utilize adequately trained and pre­pared personnel in all their operations in accordance with clearly defined company standards.

6.4. Signatories pledge that all personnel will be vetted, pro­perly trained and supervised and provided with additional instruction about the applicable legal framework and regional sensitivities of the area of operation.

6.5. Signatories pledge that all their employees are in good legal standing in their respective countries of citizenship as well as at the international level.

6.6. Signatories agree to act responsibly and ethically toward all their employees, including ensuring employees are treated with respect and dignity and responding appropriately if allegations of employee misconduct arise.

6.7. Where appropriate, signatories should seek employees that are broadly representative of the local population.

6.8. Payment of different wages to different nationalities must be based on merit and national economic differential, and can­not be based on racial, gender or ethnic grounds.

6.9. In the hiring of employees engaged in continuous formal employment, signatories agree to respect the age­minimum standard of 15 years of age as defined by the International Labor Organization Minimum Age Convention (1973).

6.10. No employee will be denied the right to terminate their employment. Futhermore, no signatory may retain the perso­nal travel documents of its employees against their will.

6.11. Signatories agree to provide all employees with the ap­propriate training, equipment, and materials necessary to perform their duties, and to render medical assistance when needed and practical.

6.12. Employees will be expected to conduct themselves hu­manely with honesty, integrity, objectivity, and diligence.

7. Insurance

7.1. Foreign and local employees will be provided with health and life insurance policies appropriate to their wage structure and the level of risk of their service as required by law.

8. Control

8.1. Signatories strongly endorse the use of detailed contracts specifying the mandate, restrictions, goals, benchmarks, crite­ria for withdrawal and accountability for the operation.

8.2. Contracts shall not be predicated on an offensive mission unless mandated by a legitimate authority in accordance with international law.

8.3. In all cases­and allowing for safe extraction of personnel and others under the Signatories’ protection­Signatories pledge to speedily and professionally comply with lawful requests from the client, including the withdrawal from an operation if so re­quested by the client or appropriate governing authorities.

9. Ethics

9.1. Signatories pledge to go beyond the minimum legal re­quirements, and support additional ethical imperatives that are essential for effective security and peace related operations:

9.2. Rules of Engagement

9.2.1. Signatories that could potentially become involved in armed hostilities will have appropriate “Rules of Engagement” established with their clients before deployment, and will work with their client to make any necessary modifications should threat levels or the political situation substantially change.

9.2.2. All Rules of Engagement should be in compliance with international humanitarian law and human rights law and em­phasize appropriate restraint and caution to minimize casual­ties and damage, while preserving a person’s inherent right of self­defense. Signatories pledge, when necessary, to use force that is proportional to the threat.

9.3. Support of International Organizations and NGOs/Civil Society and Reconstruction

9.3.1. Signatories recognize that the services relief organiza­tions provide are necessary for ending conflicts and alleviation of associated human suffering.

9.3.2. To the extent possible and subject to contractual and legal limitations, Signatories pledge to support the efforts of international organizations, humanitarian and non­govern­mental organizations and other entities working to minimize human suffering and support reconstructive and reconciliatory goals of peace operations.

9.4. Arms Control

9.4.1. Signatories using weapons pledge to put the highest emphasis on accounting for and controlling all weapons and ammunition utilized during an operation and for ensuring their legal and proper accounting and disposal at the end of a contract.

9.4.2. Signatories refuse to utilize illegal weapons, toxic chemi­cals or weapons that could create long­term health problems or complicate post­conflict cleanup and will limit themselves to appropriate weapons common to military, security, or law enforcement operations.

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10. Partner Companies and Subcontractors

10.1. Due to the complex nature of the conflict/post­conflict environments, companies often employ the services of part­ner companies and subcontractors to fulfill the duties of their contract.

10.2. Signatories agree that they select partner companies and subcontractors with the utmost care and due diligence to en­sure that they comply with all appropriate ethical standards, such as this Code of Conduct.

10.3. The future of the peace operations industry depends on both technical and ethical excellence. Not only is it impor­tant for IPOA member companies to adhere to the principles expressed in this Code, each member should encourage and support compliance and recognition of the Code across the industry.

11. Application

11.1. This Code of Conduct is the official code of IPOA and its member organizations. Signatories pledge to maintain the standards laid down in this Code.

11.2. Signatories who fail to uphold any provision contained in this Code may be subject to dismissal from IPOA at the discre­tion of the IPOA Board of Directors.

11.3. Member companies will endeavor to impart the basic principles of the IPOA Code of Conduct to their employees.

Version: 11

Adopted: December 1, 2006

Code of Conduct First Adopted: April 1, 2001

Herchenbach, Neue Theorieansätze in der Friedens- und Konfliktforschung | D O K U M E N TAT I O N

Neue Theorieansätze in der Friedens­ und Konfliktfor­schung – Zweiter Workshop des AK Theorie der AFKTagungsbericht

Maurice Herchenbach1

Im 1Rahmen der Workshop­Reihe des Arbeitskreises Theorie der Arbeitsgemeinschaft für Friedens- und Konfliktforschung fand das zweite Arbeitstreffen vom 10. bis 12. April 2008 auf Schloss Rau­ischholzhausen bei Marburg statt. Wie zuvor im Juli 2007 fan­den sich erneut zahlreiche Friedens­ und KonfliktforscherInnen zusammen, die aus philosophischer, sprachwissenschaftlicher, soziologischer und politikwissenschaftlicher Perspektive neue Theorieansätze vorstellten und diskutierten (siehe die Home­page des Arbeitskreises unter http://www.uni­marburg.de/kon­fliktforschung/aktheorie).

Im Anschluss an die Eröffnung des Workshops skizzierte Chris-toph Weller einführend drei Dimensionen, entlang derer neue Entwicklungen erfasst werden können:

– Das frühere Ideal der friedenswissenschaftlichen Interdis­ziplinarität wird zunehmend von einer Multidisziplinarität abgelöst, die sich durch Eingebundenheit in eine „Hausdis­ziplin“ und den intensiven Austausch zwischen den Diszipli­nen auszeichnet.

– Zahlreiche neue Gegenstände, die vor einigen Jahren noch wenig relevant erschienen, sind in den Forschungsfokus ge­rückt (z.B. Terrorismus, Friedenskonsolidierungsprozesse, fragile Staatlichkeit).

– Mit dem gestiegenen Einfluss der Friedens­ und Konfliktfor­scherInnen auf die Politik, wie sich u. a. beim Zivilen Frie­densdienst aber auch beim Demokratisierungsdiktum ge­zeigt hat, ist auch die Pflicht und Verantwortung zur eigenen Interventionsbeobachtung und ­reflexion deutlich gestiegen.

1 Dipl.­Pol., Arbeitsbereich Internationale Friedens­ und Sicherheitspolitik,Dipl.­Pol., Arbeitsbereich Internationale Friedens­ und Sicherheitspolitik, Freie Universität Berlin.

Der Workshop begann mit einem Beitrag von Gertrud Brücher zu „Eskalation als Gewalt­ und Friedensparadigma“. Darin un­ternimmt die Autorin den Versuch, Gewalt konzeptionell als Wechselwirkung zu erfassen, wobei sie unter Wechselwirkung Prozesse versteht, in denen sich Gewalt autopoietisch reprodu­ziert. Wo Wechselwirkungen entstehen, verschwinden laut Brü-cher die Akteure der Gewalt. Gerade solche Gewalt aber sollte als zentrales Problem der Friedens­ und Konfliktforschung erfasst werden, da für diese Gewaltprozesse bislang keine Deutungs­muster vorhanden sind. Eine herkömmliche, akteurszentrierte theoretische Perspektive, die weiterhin von der Unterscheidbar­keit von Tätern und Opfern ausgeht, ist Brücher zufolge nicht in der Lage zu erfassen, wo und wann vermeintlich nützliche Gewalt (aus der Perspektive der Akteure) eskaliert und nicht­intendierte Effekte hervorbringt.

Zahlreiche Diskussionsbeiträge problematisierten die Defi­nition von Konflikt als gewalthaltige Extremsituation, weil durch sie theoretische Erkenntnisse und praktische Nutzbar­machungen ausgeblendet würden, die auf einem Verständnis von Konflikt als Normalfall menschlicher Interaktion basier­ten. Vor diesem Hintergrund wurde die Frage gestellt, ob ein solcher Konfliktbegriff für die Friedenstheorie ausreiche. Dar­über hinaus wurde festgestellt, dass ein systemtheoretischer Ansatz hinsichtlich des Verständnisses komplexer Konfliktsys­teme zwar analytisches Potential besitze, gleichzeitig aber die Erkenntnisse der akteurszentrierten, sozialwissenschaftlichen Konfliktforschung nicht völlig vernachlässigt werden sollten.

Der Beitrag von Jörg Lehmann zu „Hate Speech in den Medien“ untersucht aus sprachtheoretischer Perspektive das Phänomen von Hassreden am Beispiel der Botschaften Osama bin Ladens.

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Das Erkenntnisinteresse richtet sich sowohl auf ein Verstehen des Gewaltvollzuges mittels Sprache als auch auf die Effekte, die Hassreden bei Zuhörern und Adressaten auslösen.

Im Fokus der Diskussion stand zunächst die Behauptung des Autors, dass Hassreden eine desorientierende Wirkung auf ihre Zuhörer hätten. Die Prämisse, dass Empfänger grundsätzlich andere Orientierungen als die Sprecher haben, wurde in ihrer Generalisierbarkeit angezweifelt. Auch seien die Massenmedi­en zu statisch erfasst und müssten hinsichtlich ihres eigenen Anteils bei der Wirkung von Hassreden analysiert und theore­tisiert werden. Zudem wurden die von Lehmann verwendeten theoretischen Ansätze, etwa von John Austin und Judith Butler, als zu unidirektional für die Analyse eines genuin dialogischen Phänomens kritisiert. Die Auswahl von Reden Osama bin La­dens wurde als problematisch erachtet, da sie eher als Beispiele für Prophezeiungen als für Hassreden begriffen werden müss­ten.

Aus einer politisch­theoretischen Perspektive unternahm Alfred Hirsch in seinem Beitrag „Vorbemerkungen zu einigen Gewalt­formen des Terrorismus“ den Versuch einer konzeptionellen Klärung des Phänomens des transnationalen Terrorismus. Ter­roristen werden von ihm im Sinne Carl Schmitts als postmoder­ne Partisanen charakterisiert, die sich durch ihre Irregularität, einen tellurischen Charakter (Erd­ und Raumverbundenheit), eine gestiegene Mobilität sowie enormes politisches Engage­ment auszeichnen. Wie der Partisan so sei auch der Terrorist konstitutiv verknüpft mit der Existenz des Staates. Hieraus folgt, dass die Ur­Ursache des Terrors im Staat selbst liegt, der durch sein Gewaltmonopol terroristisches Handeln erst ermög­licht und bedingt.

Die Diskussionsbeiträge konzentrierten sich auf die Frage, in­wieweit durch eine Beschreibung transnationaler Terroristen als Partisanen ein analytischer Mehrwert erzielt werden kann. Dabei wurde besondere die Brauchbarkeit des tellurischen Charakters in Frage gestellt. Zu bedenken wurde gegeben, dass diese gedankliche Figur von Carl Schmitt nicht übernommen werden könne, ohne auch dessen Blut­und­Boden­Romantik mitzunehmen. Aus historischer Perspektive sei der tellurische Charakter des Terroristen/Partisanen ohnehin kein überzeu­gendes Abgrenzungskriterium, da zahlreiche Rebellionen und soziale Bewegungen seit dem Zweiten Weltkrieg bereits entterri­torialisierte Elemente enthalten hätten. Aus epistemologischer Perspektive wurde in Zweifel gezogen, ob die Erkenntnisse des okzidentalen politischen Theologen Schmitt überhaupt auf orientale theologische Phänomene übertragbar sind.

Matenia Sirseloudi versuchte in ihrem Papier „Lokaler Konflikt im globalen Jihad. Kontextualisierung innerstaatlicher und internationaler Konflikte in die Ideologie des transnationalen Jihad“ eine Erklärung zu geben, warum Menschen zu terroris­tischer Gewalt greifen. Im Fokus des Papiers steht die Struktur­analyse einer zeitgenössischen jihadistischen Ideologie, deren Anknüpfungsfähigkeit an unterschiedliche lokale, nationale und regionale Identitäts­ und Konfliktlinien den global zu be­obachtenden Zuspruch zu dieser Ideologie erklärt. Für den ge­genwärtigen Jihad wird konstatiert, dass der religiöse nicht nur dem politischen Frame vorgelagert sei, sondern auch die ent­scheidende Gemeinsamkeit aller im globalen Jihad vereinigten Gruppen darstelle.

Unter methodologischen Gesichtspunkten stellte sich für das Plenum grundlegend die Frage, ob Ideologie tatsächlich als Erklärungsvariable behandelt werden kann oder eher als all­gemeine Hintergrundbedingung zu fassen sei. Zur Erklärung der Varianz bei der Unterstützung terroristischer Gruppen würden über diese hinaus weitere Bedingungen und Mecha­nismen benötigt. Sehr kritisch wurde beurteilt, dass die Autorin ideologische und religiöse Texte interpretiert, ohne selbst des Arabischen mächtig zu sein.

Weiter vertieft wurde die Debatte über den gegenwärtigen Terrorismus durch einen Beitrag von Michael Hörter zu „Ter­rorismusbekämpfung als friedensethische Herausforderung“. Darin geht der Autor der Frage nach, warum die (christliche) Friedensethik sich bislang noch nicht dem Thema Terroris­musbekämpfung gewidmet hat. Er erklärt dies damit, dass ein undifferenzierter Gewaltbegriff eine derartige Beschäftigung mit dem Thema bislang verhindert habe, was anhand zentraler Dokumente der beiden christlichen Kirchen Deutschlands aufgezeigt wird. Die dort verwendeten Gewaltbegriffe werden von Hörter als zu undifferenziert bezeichnet, weil sie nicht zwi­schen legitimen und illegitimen Gewaltformen unterscheiden. Er plädiert für einen Gewaltbegriff, der es ermöglicht, legitime Formen von Gewalt in den Friedensbegriff zu integrieren.

In der Diskussion wurde dem Autor vorgehalten, er bleibe mit der Forderung nach einer friedensethischen Grenzziehung zwischen legitimer und illegitimer Gewalt um Jahre hinter der friedenstheoretischen Debatte zurück. In dieser sei die Mög­lichkeit einer solchen Unterscheidung nicht nur für obsolet erklärt, sondern auch die Rechtfertigung staatlicher bzw. revo­lutionärer Gewalt als Gefahr für den Friedensbegriff analysiert worden. Durch den Versuch der Legitimierung von Gewalt stel­le sich in besonderer Weise die Frage, was Friedensethik von „normaler“ Ethik unterscheide.

Martin Quacks Papier zu „Wirkungsanalysen in der Friedens­förderung: Theoretische Bezüge“ analysiert die Notwendigkeit von kausalen und normativen Theorien zur Bewertung der Wir­kungen von Interventionen externer Akteure, speziell solcher im Rahmen der zivilen Konfliktbearbeitung. Das Papier greift ein Modell aus der Entwicklungszusammenarbeit auf, bei dem die Analyse über die Wirkungskette von Input über Output und Outcome hin zum Impact angeleitet wird. In diesem Modell sind auch die unterschiedlichen Ebenen und Wechselwirkungen von Interventionsakteuren und lokalen Partnern enthalten.

In der Diskussion wurde besonders hervorgehoben, dass der Beitrag dem bisherigen Mangel an theoretischen Konzepten zur Analyse der Wirkung externer Friedensarbeit begegnet. Der gestiegenen Nachfrage nach Wirkungsanalysen, sowohl von Seiten der Wissenschaft als auch der Politik, sei bislang noch unzureichend begegnet worden. Es bleibe aber die Herausfor­derung, plausible und adäquate Indikatoren zu bilden. Vorge­schlagen wurde die Entwicklung von Prozessindikatoren, die, anders als statische Einzelindikatoren (bspw. zur Erfassung des sozioökonomischen Entwicklungsstandes), eine angemessene Grundlage für die Beobachtung von Wirkungen in gesellschaft­lichen Prozessen zu bilden in der Lage sind. Als notwendige Grundlage zur Analyse von Wandel fehle dem Papier aber eine Theorie der Gewaltwirkungen, durch die die „Schädigungen“

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in dem sozialen Gefüge zu erkennen wären, auf die die zivile Konfliktbearbeitung einwirke.

Zum Abschluss der Tagung stellte Ariel Macaspac Penetrante sein Papier „Guns, Goons, and Gold as Burdens of a Fragile State – Dynamics and Mechanisms of SALW and Internal Conflict in the Philippines“ vor. Darin untersucht der Autor anhand ei­Darin untersucht der Autor anhand ei­ner Studie zu den Philippinen den Zusammenhang zwischen schwacher Staatlichkeit und der Proliferation von Kleinwaffen. Als entscheidende Faktoren identifiziert er die horizontale und vertikale Gewaltenteilung sowie eine dominante männliche Waffenkultur.

Kommentar und Diskussion konzentrierten sich zum einen auf begriffliche Unklarheiten, fehlende Definitionen und den Ver­zicht auf einen friedenstheoretischen Bezugsrahmen. Weiter­hin wurde die Verwendung eines westlichen Staatsbegriffs bei der Analyse nicht­europäischer bzw. nicht­westlicher Regionen problematisiert. Aus normativer Perspektive wurde in diesem Zusammenhang auf die Gefahren hingewiesen, die daraus er­wachsen, den Staat als Ordnungsform absolut zu setzen und sein Potential zur Friedensgefährdung nach innen zu vernach­lässigen.

Trotz der Heterogenität der theoretischen Ansätze und empi­rischen Phänomene, mit denen sich die Beiträge des Work­shops beschäftigen, gelang es ihm deutlich besser als dem vorhergehenden, die Diskussionen auf die übergeordneten

Theoriefragen der Friedens­ und Konfliktforschung zu bezie­hen. Es kristallisierten sich neben der anhaltenden Debatte über die Vereinbarkeit systemtheoretischer und handlungsthe­oretischer Ansätze für die Friedenstheorie drei wichtige Theo­rieprobleme heraus:

– Erstens ist das Verhältnis von Staat und Gewalt nach wie vor umstritten. Es scheint die Gemeinschaft der Friedens­ und KonfliktforscherInnen weiter bezüglich der Bedeutung des Missbrauchs­ und Entgrenzungspotentials staatlicher Gewaltmonopole auf der einen und der Anerkennung der friedensschaffenden Wirkung staatlicher Herrschaft auf der anderen Seite zu teilen.

– Zweitens bleiben theoretische Defizite bei der Erfassung der Interventionsproblematik sowohl in normativer (Legitimität und Legalität militärischer, ziviler, entwicklungspolitischer Interventionsentscheidungen) als auch in empirischer Hin­sicht (Analyse der komplexen Interaktion von Strukturen, Prozessen und Akteuren).

– Insbesondere die Analyse von Hassreden, Massenmedien und Legitimationsmustern am Beispiel des Terrorismus bzw. der Terrorismusbekämpfung verdeutlichte drittens die zentrale Rolle von Sprache und Kommunikation bei Eskalations­ und Deeskalationsprozessen in Konflikten sowie die mangelhafte Integration entsprechender Ansätze in die Theoriebildung der Friedens­ und Konfliktforschung.

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Macht, Recht, Frieden1

Egon Bahr2

1984 1konzentrierte 2sich das ISFH auf den Bericht der Palme­Kommission, der unter dem Titel „Gemeinsame Sicherheit“ zu der damals noch ungewohnten und umstrittenen Erkenntnis gekommen war, dass im Zeitalter gegenseitig gesicherter Zweit­schlagsfähigkeit durch strategische Atomwaffen Sicherheit nur mit dem potenziellen Gegner zu erreichen ist und nicht mehr gegen ihn. In der damals bipolaren Welt konnten sich nicht nur die Regierungen, sondern auch die Wissenschaftler ein Ende der Sowjetunion nicht vorstellen.

Die Deutsche Einheit, die Implosion der Sowjetunion, das Ende des Wahrschauer Paktes beendete die Blockkonfrontation. Das Risiko eines apokalyptischen Krieges sankt gegen Null, aber die Realität vieler kleiner Kriege rückte die Vision eines dauerhaft gesicherten Friedens in unbestimmte Ferne. Aus der Block­disziplin entlassen, schienen begrenzte Gewaltanwendungen wieder kalkulierbar. Das ISFH stellte fest: „Vier Jahre seit der sä­kularen Zäsur von 1989 zählt Europa ein vielfaches an Kriegsto­ten als in den vier Jahrzehnten der Ost­West­Konfrontation.“ Das Ergebnis unserer Überlegungen – in Anknüpfung an das kollektive Grundkonzept der UN – veröffentlichten wir 1993, ein Modell für eine „Europäische Sicherheitsgemeinschaft als

1 Manuskript eines Vortrages an der Universität Hamburg am 8.7.2008 zum Ge­Manuskript eines Vortrages an der Universität Hamburg am 8.7.2008 zum Ge­denken an Dieter S. Lutz, ehemaliger Direktor des IFSH und Begründer dieser Zeitschrift.

2 Bundesminister a.D., ehemaliger Direktor des IFSH.Bundesminister a.D., ehemaliger Direktor des IFSH.

Garant für Sicherheit und Frieden“. Die Leitidee meinte die Ablösung des Rechts des Stärkeren durch die Stärke des Rechts. Diese Maxime ist seither international geläufig geworden. Das Urheberrecht hat meiner Erinnerung nach eine Mitarbeiterin des Instituts. Der Spannungsbogen von Macht über Recht zum Frieden ist wie man sieht, bis heute aktuell geblieben.

Die Welt des Jahre 2008 ist mit der vor 18 Jahren kaum mehr vergleichbar. Russland ist nach einer Periode chaotischer Schwäche zu nationalem Selbstbewusstsein zurückgekehrt, basierend auf seinem Energiereichtum bei wachsendem Welt­marktbedarf und steigenden Preisen. Es ist das einzige Land, das über die atomare Zweitschlagsfähigkeit verfügt, obwohl die Abschreckung theoretisch weiter gilt, die Washington und Moskau pflegen, ohne von ihr abhängig zu sein. China ist Welt­macht geworden mit einer Wirtschaftskraft, die in überschau­barer Zeit die der USA übertreffen kann. In der Entwicklung seiner modernen Technologie steht Indien kaum nach. BRIC ist eine geläufige Abkürzung für die Giganten Brasilien, Russland, Indien und China geworden, die ihre Interessen abzustimmen begonnen haben. Amerika, Europa und Japan gehören nicht dazu. Klimaerwärmung und Bewahrung der Umwelt haben sich zu dem großen übergeordneten Thema des neuen Jahr­hunderts entwickelt, sie werden die Weltmächte mittelfristig zu einer Zusammenarbeit nötigen, von der wir einen Vorge­

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schmack bekommen haben, als China wegen einer vergleich­bar begrenzten Katastrophe Japan um militärische Hilfe bat.

Amerika hat zuerst die neue Weltlage erkannt und analysiert. Schon drei Jahre nach der Implosion der Sowjetunion hat „Die Kommission für Nationale Amerikanische Interessen“, nach unseren Begriffen überparteilich zusammengesetzt, ihre Arbeit begonnen. Ihr Bericht geht verständlicherweise davon aus, dass Amerika die einzige Supermacht bleiben will. Dazu muss sie militärisch­technologische Spitze bleiben, ihre Überlegenheit zur Uneinholbarkeit ausbauen, das Aufkommen jeder ande­ren Macht in Europa und Asien verhindern oder abschrecken. Dazu muss sie allein fähig sein, auch wenn Bündnisse nützlich bleiben; außerdem sollte Demokratie gefördert; und – nicht so vital – Menschenrechte berücksichtigt werden. Alle Präsi­denten, Demokraten oder Republikaner, haben sich an diese Kriterien gehalten. Der kühlen und klaren Machtpolitik kann man Heuchelei nicht vorwerfen. Die militärischen Fähigkeiten Amerikas sind seither mit jedem Monat weiter gewachsen ge­genüber allen anderen Staaten.

Die Frage wurde nicht diskutiert, warum Amerika sich nicht da­mit begnügte, als Sieger des Kalten Krieges seine Überlegenheit zu wahren und zu sichern. Eine Herausforderung seiner Macht gab es nicht. Stattdessen begann es eine neue Aufrüstung, das Gegenteil von Nachrüstung. Die ehemaligen Gegner waren er­mattet oder schwach und die Freunde wollten die Friedensdi­vidende genießen. Alle sahen sich einer neuen Rüstungswelle gegenüber, die um die Welt schwappte, über Europa und Russ­land auch Asien erreichte.

Der Weg Amerikas kann auch an zwei Doktrinen festgemacht werden: Von Bush (Vater) zu Bush (Sohn). Bush, der Ältere, be­zeichnete Amerika als die überlegene Macht, die befähigt sei, die Welt in eine neue Weltordnung zu führen. Das wäre auf die Stärkung der UN hinausgelaufen, deren Ordnung Amerika als Erster unter Gleichen garantiert hätte. Bush, der Jüngere, nahm eine grundlegende Neuorientierung vor, als er mit seiner Sicherheitsdoktrin das Recht zur Kriegführung, auch präventiv, auch ohne Mandat der UN proklamierte.

Die neue Doktrin war nur die logische Konsequenz des poli­tischen Entschlusses zu einem neuen gigantischen Rüstungs­programm zu Lande, zu Wasser, in der Luft und im Weltraum, neue Atomwaffen eingeschlossen. Wir haben das, als es dem Streitkräfteausschuss des Senats im Juni 2001 vorgelegt wur­de, nicht ernst genommen, weil es zu teuer schien und Ver­tragsbrüche verlangte und im Kongress scheitern würde. Der 11. September löste drei Monate später diese Probleme. Der demütigende Schock der Verwundbarkeit durch entstaatlichte Gewalt bescherte der Administration fast ohne Diskussion die Zustimmung des Kongresses zum Programm und seiner Finan­zierung. Die Supermacht nutzte die Gelegenheit zu dem qua­litativen Sprung der Uneinholbarkeit und zur Ausweitung von Einfluss durch Stützpunkte bis nach Zentralasien. Die NATO erklärte zum ersten Mal in der Geschichte den Bündnisfall, was Washington freundlich ignorierte und durch das Konzept der Willigen für die Unterstützung der jeweils anstehenden Missi­onen ersetzte.

Nun muss man gewiss verstehen, wenn Amerika sich in seiner Verantwortung nicht davon abhängig machen wollte, seinen Interessen zu folgen, ob andere Staaten mit jedenfalls sehr viel geringerer Verantwortung das billigten oder etwa warten soll­ten, bis Europa aus seinen jahrzehntealten Beschlüssen, mit ei­

ner Stimme zu sprechen, vielleicht wirklich noch Wirklichkeit macht.

Immerhin ist festzustellen, dass es nicht sehr lange brauchte, bis aus einer einmütigen Solidarität mit Amerika, die bis nach Afghanistan trug, die erstaunliche Verweigerung wichtiger Ver­bündeter wurde, sich am Irakkrieg zu beteiligen. Natürlich war der deutsche Bundeskanzler nicht so stark, um Paris und Mos­kau und den Papst zu verführen; er war auch nicht mächtig ge­nug, die Massen in London, Rom, Madrid und Warschau gegen den Willen ihrer Regierungen auf die Straße zu bringen. Darin drückte sich auch der europäische Zweifel an Sinn und Legalität des Ganzen aus. Das Resultat zeigte: Macht ohne Recht führt zu Krieg und nicht zum Frieden. In Umrissen zeichnete sich ab, dass amerikanische und europäische Interessen auseinander driften.

Robert Kagan, ein brillanter amerikanischer Analytiker, hatte in seinem Buch „Macht und Ohnmacht“ 2003 definiert, dass „sich Amerikaner und Europäer immer weiter auseinander ent­wickeln“ und diese Unterschiedlichkeit mit dem Bild von Mars und Venus verglichen, von Macht und Sendungsbewusstsein gegenüber Schwäche und Sendungsbewusstsein. Auf der ei­nen Seite Besitz und Einsatz militärischer Macht, wie eh und je in der Geschichte, auf der anderen Seite Abwendung von der Macht und Hinwendung zu einer in sich geschlossenen Welt des verhandelten Friedens durch Gesetze und Regeln. Damit beschrieb Kagan die Ziele einer europäischen Sicherheitsge­meinschaft, allerdings mit dem Irrtum, dass ein Gebäude des organisierten Gewaltverzichts in Europa sehr wohl die Macht der Schwachen bedeutet und ihre Regeln nicht in ein kon­fliktfreies Paradies, sondern zu friedlichen Regelungen führen müssten und würden. Kagan erkannte durchaus, dass eine sol­che Sicherheitsgemeinschaft eine multipolare Welt schaffen könnte und eine imperiale Neuordnung zu verhindern suchen würde. Das Bild der ersten Venus war ihm nicht geläufig: Eva hat Macht durch Überzeugung und Verführung des physisch stärkeren Adam ausgeübt.

In der Wirklichkeit erwies sich Europa als unfähig, seine Inter­essen zu bündeln, auch nur zu diskutieren. Es verhielt sich, als ob Brzezinskis Feststellung, Europa sei sicherheitspolitisch ein Protektorat der USA, auch in Zukunft gelten werde. Die Welt folgte der riesigen Rüstungswelle, die Washington ausge­löst hatte, Europa ließ sich hinreißen, den amerikanischen Vor­gaben zu folgen, Qualität und Richtung der Modernisierung seiner Streitkräfte auf den globalen Einsatz neben den Ame­rikanern auszurichten. Wer da führt, ist klar und undiskuta­bel. Mit jedem Monat vergrößert Amerika die transatlantische Kluft, soweit seine technischen Fortschritte das erlauben. Es ist perpetuierte Demonstration der europäischen Ungleich­heit gegenüber einer High­Tech­Armee, ausgerüstet für globale Kriegführung. Europäische Interessen würden Streitkräfte er­fordern, die Stabilität für die Erhaltung des Friedens in Europa garantieren können.

Die große Tradition des Gewaltverzichts, diese erwiesene Stärke des Schwachen, ist verloren gegangen, und das große Thema der Abrüstung ebenfalls. Die Friedensgutachten der letzten zehn Jahre dokumentieren es. Die Urheberschaft für diesen Zustand unserer Welt liegt in den USA, eine Mitschuld durch Schwäche bei den Europäern.

Parallel dazu hat Amerika unwillentlich eine andere Entwick­lung gefördert. Zwischen 2002 und 2006 reicht die kurze

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Zeitspanne, in der Washington auf eine unipolare Welt hof­fen konnte. Keine Weltherrschaft, aber die Festigung seiner Vorherrschaft in der Welt. China, Indien, Japan und Russland sind, veranlasst oder gedrängt durch Amerika, auch zu militä­rischen Faktoren geworden, die Multipolarität de facto etabliert haben. Die erhaltene und noch immer nicht herausgeforderte militärische Überlegenheit Amerikas reicht nicht mehr aus, seine nationalen Interessen in Asien und im Mittleren Osten durchzusetzen, ohne die Interessen mindestens der neuen drei Großmächte zu berücksichtigen. In Asien ist Amerika nur noch eine unter anderen Mächten, um Stabilität garantieren zu können. Globalisierung ist nicht mehr gleichbedeutend mit Amerikanisierung.

Das ändert nichts an mindestens zwei Wirklichkeiten: Im Übergang von der lahmen Administration eines Präsidenten, der stolz darauf war, sich Kriegspräsident zu nennen, zu seinem Nachfolger, läuft die Rüstung auf vollen Touren und vergrö­ßert den Vorsprung gegenüber allen Anderen. Zum Zweiten: Das Bewusstsein seiner Werte, seiner Macht und seiner Mis­sion wird auch in Zukunft durch keinen Präsidentenwechsel verändert oder vermindert werden. Beide Wirklichkeiten darf man nicht übel nehmen. Die eine handelt von Hard­Power, die andere geht in die Soft­Power über und bildet den Hintergrund, auf dem Methoden, auch skrupellose, zur Durchsetzung poli­tischer Ziele benutzt werden, heute wie gestern und bestimmt auch morgen.

In den Staaten ist gerade ein aufregender Film produziert wor­den. Er dokumentiert die Verführbarkeit der Öffentlichkeit durch Fälschungen und Lügen der Regierungen vom Vietnam­krieg über den ersten und zweiten Irakkrieg bis zur Gegenwart. Die elektronischen Medien mit ihren bewegten Bildern erzeu­gen eine Überzeugungskraft, die eine Macht darstellt, gegen die kritische Argumente nicht mehr wirken. Zumal die gedruckten Medien sich gezwungen sehen, das Fernsehen zu berücksichti­gen. Journalisten haben schon immer abgeschrieben. In Situ­ationen, die auf Spannung und Erhöhung der Spannung ten­dieren, wirken sie als Verstärker. Der Mainstream wird zu einem reißenden Meinungsstrom, gegen den einzelne Stimmen der Vernunft nicht mehr ankommen oder verhöhnt werden oder aus Angst vor wirtschaftlicher Existenzgefährdung nicht mehr formuliert werden. Bedrohungen werden aufgebaut und mit Bildern bewiesen, die nichts beweisen, bis sich durchsetzt, dass man sich schützen, die Gefahren für die eigenen Werte abwehren und notfalls verteidigen muss. Vor dem Krieg gegen Saddam Hussein wurde sogar die Glaubwürdigkeit des eigenen Außenministers zerstört. Wer den Frieden will, muss sich für den Krieg vorbereiten. Das alte Lied wird in vollendeter Ma­nier modernisiert. Die Hoffnungen, Gewalt vermeiden zu kön­nen, suggerieren, dass diplomatische Bemühungen doch noch Erfolg haben könnten, bis der Ruf nach Krieg überwältigend wirkt. Der Wunsch nach Sicherheit und Frieden bereitet den Krieg vor. Die Mechanismen sind bekannt und wiederholen sich, während in Wahrheit der Krieg längst beschlossen ist.

Ich habe das einmal hautnah erlebt. Im Sommer 2002 hatte mich unser Botschafter Ischinger in Washington zu einem Mittagessen in seine Residenz eingeladen. Ich wollte gute Be­kannte treffen, aus State Department, Pentagon, Sicherheits­rat und CIA. Wir sprachen so offen, wie in alten Zeiten unter Freunden. Es ging um Saddam Hussein. Ich lernte: Wenn der Präsident die Weisung gibt, sind wir fähig in zwei Wochen ei­nen Schlag zu führen, um den Diktator zu entführen oder zu

töten. Da dies auch mit dem Blick auf die Midterm­Elections, also die Zwischenwahlen im November mit einem zu großen Risiko verbunden ist, ist entschieden worden, einen richtigen Krieg vorzubereiten. Für den erforderlichen Aufmarsch von 500.000 Mann ist ein Zeitbedarf von sechs Monaten erforder­lich. Das reicht aus, um durch diplomatische Aktivitäten in den UN vom Aufmarsch abzulenken. Nach Rückkehr habe ich den Bundeskanzler informiert, dass Amerika im Februar (2003) den Krieg gegen den Irak beginnen wird, mit oder ohne Mandat der UN. Ich hatte den Ramadan nicht berücksichtigt. Die Invasion begann erst im März.

In diesem Sommer habe ich gewissermaßen eine Art halb­amtliche Bestätigung meiner Information mit sechsjähriger Verspätung erfahren. Der langjährige Sprecher des Weißen Hauses, McClellan hat in einem Aufsehen erregenden Buch die Geschichte seiner Täuschungen beschrieben; darin ist auch die Passage enthalten, dass bereits im Sommer 2002 begonnen wurde, „den Krieg durch Manipulation von Informationen ag­gressiv zu verkaufen“.

Die Realität zeigt also: Am Anfang steht der politische Ent­schluss. Der erwähnte Film zeigt nur die Methodik, eine kriegsunwillige Bevölkerung vorzubereiten und zu gewinnen. In unserem Medienzeitalter verlangt der Wille zur Täuschung des eignen Volkes die Täuschung der Welt. Weil der Glaube, dass die Kinder vom Storch gebracht werden, immer mehr schwindet und zwar nicht nur im christlichen Abendland, nimmt auch die Glaubwürdigkeit an die Motive ab, mit denen Amerika seine Machtinteressen begründet, verschleiert und Aktionen vorbereitet. Und dabei muss es nicht immer bis zur offen Gewaltanwendung gehen. Die Welt ist in der Regel schon erleichtert, wenn der Schmerz nachlässt und der Krieg vermie­den wird.

Nun hat Robert Kagan ein neues Buch geschrieben. Es besticht zunächst durch die ungewöhnliche Offenheit, mit der er rück­blickend die politische Rücksichtslosigkeit seines Landes be­schreibt. Jeder europäische Autor müsste sich gegen den Vor­wurf des Antiamerikanismus zu verteidigen haben, der die folgenden Zitate formulieren würde: „Die Vereinigten Staaten, obwohl traditionell auf die eigene Souveränität bedacht, waren stets bereit, sich in die inneren Angelegenheiten anderer Nati­onen einzumischen“…“Die Bereitschaft, seine Schlagkraft für verschiedenste Zwecke einzusetzen, reicht von der humanitären Intervention in Somalia und in Kosovo bis zur Erzwingung des Regimewechsels in Panama und im Irak. Zwischen 1989 und 2001 griffen die USA mehr und häufiger als jede andere Macht mit ihren Streitkräften im Ausland ein. Im Schnitt erfolgte alle 16 Monate eine bedeutsame militärische Aktion, wo es zur Be­förderung amerikanischer Ideale und Interessen zweckmäßig schien“. Die Selbstverständlichkeit, mit der Ideale, Interessen und Zweckmäßigkeit gleichgestellt werden, ist beachtlich.

Ich zitiere weiter: „Seit dem 9. September 2001 haben die USA Stützpunkte in Zentralasien, in Afghanistan. Kirgisien, Pa­kistan, Tadschikistan und Usbekistan, dazu in Europa, Bulga­rien, Georgien, Ukraine, Polen und Rumänien sowie auf den Philippinnen, in Dschibuti, Oman, Katar und natürlich im Irak eingerichtet. Die Erweiterung der NATO auf die drei baltischen Staaten sollte nicht vergessen werden.“

Zu den brutalen Eingeständnissen der bisherigen Praxis erin­nert Kagan, dass „die demokratische Welt und die USA vorne weg, internationale großzügig mit Mitteln ausgestattete nicht­

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staatliche Organisation (NGOs) schulten und oppositionelle Parteien unterstützten, um durch Wahlrechtsreformen und in Mittel­ und Osteuropa und in Zentralasien Regime zu Fall zu bringen. Prowestliche und demokratiefreundliche Politiker und Parteien haben mit organisatorischer und finanzieller Un­terstützung geholfen, Autokratien in Georgien, in der Ukraine und im Libanon zu stürzen.“ Entsprechende Sorgen Putins scheinen Kagan nicht unangebracht, um NGO­Tätigkeiten in Russland zu beschränken und notfalls zu verbieten.

Er äußert auch Verständnis für das russische Gefühl der Demü­tigung, nach dem ihm die Hinnahme des wachsenden ameri­kanischen Einflusses „aufgezwungen“ wurde. Auf der anderen Seite findet er, dass „die NATO in dem Maße harmloser gewor­den ist, wie Russland aggressiver wurde“.

Kagans Blick in die Zukunft leitet sich von dem Krieg gegen Jugoslawien ab. Russland und China waren gegen die Inter­vention 1999 „nicht allein, weil die chinesische Botschaft in Belgrad von einem amerikanischen Kampfflugzeug bombar­diert und Russlands ferne slawische Verwandte in Serbien zur Zielscheibe der NATO­Luftangriffe wurden. Als Russland im UN­Sicherheitsrat damit drohte, die Militäraktionen zu blockieren, umging die NATO die Vereinten Nationen kurzer­hand, ermächtigte sich selbst zur militärischen Intervention und nahm Russland damit eine der wenigen internationalen Einflussmöglichkeiten. Auch weil hier gegen einen souveränen Staat interveniert wurde, der keine äußere Aggression begangen hatte, war der Krieg aus Moskauer Sicht ein klarer Verstoß gegen das Völkerrecht.“ Diese Umwertung internationalen Rechts be­zeichnet Kagan als Triumph und als Modell: Die internationale Gemeinschaft sollte das Recht proklamieren, im Falle gravie­render Bürgerrechtsverletzungen gegen souveräne Staaten ein­zuschreiten und das als völkerrechtliches Prinzip verankern.

Gerade rechtzeitig bevor eine neue Administration beginnen kann, sich in Washington einzuarbeiten, entwickelt Kagan seine Auffassung, wonach „der Kampf auch nach dem Fall der Mauer weitergeht“. Nach dem Sieg der westlichen Freiheit über die kommunistische Unterdrückung kann und sollte die demokratische Welt nun ihre universellen Werte, Demokratie und Menschenrechte verbreiten, dazu auch Macht einsetzen und damit Andere zur Annahme dieser Werte und Prinzipien zwingen.

„Die Anhänger dieses liberalen Glaubensbekenntnisses können eine Außenpolitik und sogar Kriege, deren Zweck – wie im Ko­sovo – dem Schutz dieser Prinzipien gilt, auch dann gutheißen, wenn sie gegen verbrieftes Völkerrecht verstoßen. Schließlich hat sich selbst das postmoderne Europa schon im Namen des­sen, was ihm als höhere Moral der Aufklärung galt, über die rechtlichen Feinheiten hinweggesetzt.“

Die Gegner sind also die Autokratien. Dazu gehören zunächst China und „Putins souveräne Demokratie“. Die neue Ära wird eine Zeit wachsender Spannungen und manchmal auch der Konfrontation zwischen den Kräften der Demokratie und de­nen der Autokratie sein. Dazu könnte es zu Erschütterungen entlang der europäisch­russischen Verwerfungslinie kommen, die eines Tages in eine Konfrontation münden. „Wenn die Uk­raine eines Tages der NATO beitreten wollte, könnte das die Kampfeslust der Russen anstacheln“.

Das Gedankengebäude verbindet Logik mit Fantasie: Am An­fang steht ein Vision zu einem neuen Horizont. „Was einst un­vorstellbar war, wird erst vorstellbar, dann erstrebenswert. Aus

dem Wunsch, wird ein Ziel, aus dem Ziel ein Interesse“, soweit Kagan. Das Interesse muss dann auch verteidigt werden, also wenn erforderlich durch Angriff gegen Unbelehrbare.

Dieser Kampf um die künftige Weltordnung verlangt ein Instru­ment. Der UN­Sicherheitsrat erfüllt diesen Zweck nicht. Kagan schlägt dafür vor, einen „Bund der Demokratien“ ins Leben zu rufen. Er soll die Kräfte der westlichen demokratischen Natio­nen mit denen aus Asien verbinden und neben den Vereinten Nationen die erforderlichen Aktionen legitimieren. So könnte die amerikanische Hegemonie durch die Überwindung der Au­tokratien gesichert werden. Ich füge hinzu: Es wäre bestimmt ein angenehmer Nebeneffekt, wenn auf diese Weise die unauf­haltbare Multipolarität unter dem Banner „Demokratie und Menschenrechte“ unterlaufen wird. Das ist eine bestechende Idee, der Welt letztlich den Frieden zu bringen durch die Legi­timierung von Macht nach amerikanischem Recht.

So interessant diese Vision zu einem neuen Horizont ist, so alarmierend wird sie, sobald daraus operative Politik entwickelt wird. Ich hatte kürzlich Gelegenheit, einen Amerikaner zu hö­ren, der in einer Schlüsselfunktion der NATO tätig ist. Der ana­lysierte, dass nach der Stabilität in Europa die Transformierung der übrigen Welt ansteht. Das NATO­Instrument der erwei­terten Partnerschaft könnte auf Australien, Neuseeland, Japan und andere Staaten angewendet werden. Die Frage liegt nahe: Befinden wir uns noch in dem Stadium, wo aus dem Wunsch ein Ziel oder schon im Übergang, wo aus dem Ziel ein Interesse wird? Immerhin hat Senator McCain als Teil seiner Außenpoli­tik als Präsident die Gründung einer „League of Democracies“ angekündigt für Länder, die noch keine Demokratie haben.

Die Veränderung der Welt anstelle der Sicherung der Stabilität entspricht der Tradition amerikanischen Denkens und Füh­lens. Alle Präsidenten, die wir in den letzten 60 Jahren erleben konnten, sind von tiefer unangefochtener Überzeugung getra­gen worden: Was gut ist für Amerika, ist gut für die Welt. In unterschiedlicher und individueller Ausprägung teilten alle Hausherren im Weißen Haus das amerikanische Sendungsbe­wusstsein und alle folgen den strategischen Interessen ihres Landes. Auch wenn die Hoffnung berechtigt ist, dass dies künf­tig nicht nach der Machart des jetzigen Amtsträgers geschehen wird, wird sich die Grundrichtung nicht ändern: Festigung und Ausweitung des globalen Einflusses. Obama und McCain verbindet die Vorstellung von der geschichtlichen amerika­nischen Bestimmung. Praktisch wird es selbstverständlich ein gewaltiger Unterschied sein, wie das amerikanische Grundge­fühl übersetzt wird: In die Politik einer Weltordnung, in der die USA Erster unter Gleichen sind oder in eine Weltvorherrschaft mit der NATO als gewaltigstem Instrument der Geschichte.

Was aber ist die geschichtliche Bestimmung Europas? Sie heißt Selbstbestimmung. Selbstbestimmung war die natürliche Re­aktion auf eine Lage, in der sich Europa nach seiner Teilung als Objekt Größerer wieder fand. Selbstbestimmung wurde als Ziel schon in einer Zeit formuliert, als sie sich auf den eigenen Weg zur wirtschaftlichen Bündelung seiner Kräfte beschränkte, weil sicherheitspolitisch die Abhängigkeit von der amerikanischen Macht vollständig war. Westeuropa lebte als Protektorat unter dem Schutz der Amerikaner. Beide verband das gemeinsame Interesse an Stabilität. Der Status quo im alten Kontinent sollte auch aus der Sicht der Sowjetunion gewahrt und zementiert werden. Es gab nur einen Ort, nämlich Deutschland, das damit auf Dauer nicht zufrieden sein konnte. Der schwächste Fak­tor entwickelte die Idee vom Gewaltverzicht. Gewaltverzicht

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erschien allen vier Siegermächten als risikolos, weil damit alle bestehenden Grenzen im geteilten Europa bestätigt wurden, und nur noch in beiderseitigem Einverständnis geändert wer­den durften. In keiner der vier Hauptstädte konnte man sich den gewaltigen Prozess vorstellen, der die Landkarte Europas verändert hat.

Sie wurden auf diese Weise zu Komplizen für die Schaffung ei­ner neuen Stabilität in Europa. Die gegenseitige Bedrohung mit der größten Dichte von Streitkräften auf dem Globus konnte abgeschafft werden. Aus Gegnern wurden Partner der gemein­samen Sicherheit. Reagan, Bush und Gorbatschow beseitigten also die atomaren Raketen mittlerer und kurzer Reichweite, die chemischen Waffen und einigten sich auf die kontrollierbare gewaltigste konventionelle Reduktion der Geschichte. Sie hat­ten die Macht, die Rechtsgrundlagen zu schaffen, auf denen Europa in Frieden leben konnte.

Seit nunmehr über 18 Jahren erfreut sich Europa dieser Stabi­lität. Das Fundament der gemeinsamen Sicherheit für Europa war stark genug, um die deutsche Einheit zu gestatten, um die Implosion der Sowjetunion und das Ende des Warschauer Paktes zu überstehen, sogar um die Ausweitung der EU, und die Ausweitung der NATO zu überdauern. Außerdem die Bildung der baltischen Staaten und die Selbständigkeit von Tschechen und Slowaken. Dieses austarierte Gebäude der Stabilität hat sogar seine Unvollständigkeit auf dem Sektor der Atomwaffen ertragen oder überlebt. Amerikanische, russische, französische und britische Atomwaffen sind Relikte aus den Zeiten der ge­genseitigen Abschreckung. Zumal keine neuen atomaren Sys­teme auf dem Boden der nichtatomaren Staaten eingeführt wurden.

Dieses 18 Jahre lang bewährte System der Stabilität in Europa würde erschüttert, wenn Amerika seine Absicht durchsetzte, auf exterritorialen Stützpunkten in Polen und Tschechien atomare Systeme unkontrollierbarer Qualität und Zahl zu sta­tionieren. Sie könnten Russland erreichen, mindestens zwölf Jahre bevor der Iran Raketen bauen kann, die bis Polen reichen, geschweige denn bis Amerika. Natürlich haben Washington, Warschau und Prag das Recht zu entsprechenden bilateralen Verträgen, aber sie können nicht verhindern, dass sie damit die Grundlage der Stabilität für alle Länder und Völker in Europa missachten, verletzen, gefährden, sogar zerstören. Die Bemü­hungen zur Lösung dieser Krise beweisen das. Wir haben dafür Zeit gewonnen, weil eine Entscheidung wohl vertagt ist, bis eine neue Administration sich im Frühsommer des nächsten Jahres eingearbeitet haben wird.

Die Grundfrage lautet: Gibt es Sicherheit mit oder gegen Russ­land? Durch Kooperation oder durch Konfrontation? Europä­ische Selbstbestimmung über die Wirtschaft hinaus ist erst eine Möglichkeit der letzten 18 Jahre geworden. Wer Konfrontation mit Russland hinnimmt oder toleriert, verhindert europäische Selbstbestimmung. Selbstbestimmung ist durch vielfachen Be­schluss beschworen und beschlossen worden, aber wichtiger: Sie ist die geschichtliche Bestimmung Europas, als Ziel weder verhandelbar noch aufgebbar. Wer sie kaputt macht, verdammt Europa politisch und militärisch zum Protektorat.

Die Weichen, die in den kommenden zwölf Monaten gestellt werden, haben noch viel weiterreichende Dimensionen. Falls die Banner von Demokratie und Menschenrechten gehisst wer­den, egal ob in der Form eines „Bundes der Demokratien“ oder einer erweiterten NATO­Partnerschaft, wird sich zum Thema

Demokratie keine Identität zwischen Amerika und Europa entwickeln. Demokratie als Exportartikel, wenn erforderlich auch durch Gewalt verbreitet, wird keine Unterstützung bei den Völkern Europas finden und ihre Regierungen werden den Mehrheitswillen ihrer Bürgerinnen und Bürger beachten oder befolgen. Das ist Demokratie. Gleiches Recht kann dann na­türlich auch nicht den Ländern verweigert werden, die Demo­kratie anders buchstabieren oder Demokratie nach westlichen Modellen nicht wollen. Das gilt für Russland und China, aber auch für islamisch geprägte Staaten, wie Saudi­Arabien und den Iran. Sie pochen auf ihre Rechte und haben sogar Macht.

Anders verhält es sich beim Thema der Menschenrechte. Hier findet sich eine Nähe der atlantischen Wertvorstellungen, die geschichtlich gewachsen ist und in der Charta der Vereinten Nationen 1945 formuliert wurde. Die Freiheit von Not und die Freiheit von Furcht drückt in dieser Reihenfolge eine Rangfolge aus: Nur wer nicht verhungert, kann für mehr Rechte kämpfen. Der Erfolg der Empfehlung an die Staaten, diese Prinzipien zu beachten und zu unterstützen, haben in den mehr als 60 Jahren imponierende Erfolge und deprimierende Misserfolge gezeitigt. Jedenfalls ist es nicht gelungen, zu definieren, unter welchen Voraussetzungen die Menschenrechte den Rechten der Staaten gleichgesetzt oder sogar übergeordnet werden und das Ergebnis in der Charta zu verankern. Das Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten hat Menschenrechtsverlet­zungen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, ethnische Säu­berungen nolens volens gestattet; sobald daraus Massenflucht oder Vertreibungen über Grenzen hinweg wurden, die die Si­cherheit anderer Staaten berühren, war die zentrale Kompetenz der UN aufgerufen.

Der Komplex ist eine globale Herausforderung geworden. Die Diskussion seit mehr als einem Jahrzehnt mündet in den Begriff der menschlichen Sicherheit. Er stellt das Individuum und sei­ne Rechte in den Mittelpunkt und will die Staaten verpflichten, entsprechende Vor­ und Fürsorgemaßnahmen umfassend zu ergreifen. Im Falle der Verletzung wäre eine internationale Ein­mischung legitimiert. Unbestritten dürfte ein derartiger Ein­griff gegen die nationale Souveränität nur unter Bedingungen und mit Genehmigung im Auftrage des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen erfolgen, damit er nicht zur Erweiterung imperialer Interessen missbraucht werden kann. Selbst unter solchen Einschränkungen sagt die Erfahrung, dass die Aktion einer Gruppe von Staaten praktisch immer unter den Einfluss der führenden Macht mit ihren Interessen gerät. Außerdem ist nicht zu übersehen, wie viele Jahrzehnte es dauern würde, ehe Einigkeit darüber erreicht werden kann, dass die Vereinten Na­tionen den einzelnen Menschen, statt den einzelnen Staat in ihren Mittelpunkt stellen.

Dennoch: Wir mussten erleben, wie schnell Amerika die Regeln der Vereinten Nationen bricht, sich selbst legitimiert und dar­auf beruft, dass sogar Europa im Namen der Moral den Bruch verbrieften Rechts als „Feinheit“ betrachtet. So empörend Men­schenrechtsverletzungen sind, so beschämend es ist, wie hilflos und ungerecht die Völkerfamilie darauf reagiert, so sehr wird darauf zu achten sein, dass die lautere Diskussion zur Legiti­mierung von Interventionen zu Gunsten des Menschenrechts nicht missbraucht wird. Europa darf nicht ungewollt zum Hel­fershelfer einer amerikanischen Politik werden, die neben der Verbreitung von Demokratie auch die Verbreitung der Men­schenrechte zu einem Instrument ihres Interesses degradiert.

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Europa ist in einer Grundfrage seiner Identität herausgefordert. Wenn es die Werte seiner geschichtlichen Bestimmung nicht genauso als unverhandelbar behauptet wie Amerika seiner geschichtlichen Bestimmung folgt, wird es moralisch und poli­tisch die Substanz verlieren, zu einem Pol in der multipolaren Welt werden zu wollen. Die Dimension dieses Anspruchs liegt gerade in der Unverwechselbarkeit, die einen europäischen Pol von allen anderen unterscheidet. Europa vertritt den nach­weisbaren Erfolg seiner Gewaltverzichtspolitik; es hat keine territorialen Ansprüche und kann niemanden bedrohen. Es garantiert das Prinzip der Einheit in Vielfalt also das Modell der Zusammenarbeit, das Schlüsselwort für viele Probleme un­seres Jahrhunderts. Und vor allem verbindet Europa hohen Le­bensstandard mit einem beachtlichen Netz sozialer Sicherheit für seine Gesellschaft. Neben Amerika, Russland, China und Indien könnte dieser fünfte Pol für den Globus interessant sein, selbst wenn Brasilien und Japan ihre Geltung verlangen.

Europa könnte nicht zuletzt die verheerende Rüstungsspirale unterbrechen, die Amerika in Gang gesetzt hat. Das Thema der Rüstungsbegrenzung muss dringend wieder belebt werden. Dem System der Nichtverbreitung von Atomwaffen droht der Ruin. Die atomaren Fliegerbomben müssen aus Europa ver­schwinden. Die Arsenale taktischer Nuklearwaffen müssen gebändigt, die Gefahren neuer Mini­Nuks gebannt werden, das Relikt des angedrohten Ersteinsatzes aus Zeiten des Kalten Krieges hat seit Russlands Partnerschaft in der NATO keinen Platz mehr. Initiativen auf diesem Sektor würden die Lasten und Gefahren ungebremster Rüstung für die Welt verringern und sogar Geld für die dringenden Probleme von Hunger und Klimaschutz frei machen.

Über die Potenziale einer Mitgliedschaft in der multipolaren Welt verfügt Europa. Ob es den erforderlichen politischen Wil­len aufbringt, kann niemand sagen, solange der Vertrag von Lissabon nicht ratifiziert ist und seine Mechanismen sich nicht eingespielt haben. Sogar unabhängig davon bleibt der Aufbau des Europas der Verteidigung unsere Priorität, hat der franzö­sische Präsídent gerade erklärt. Ohne Streitkräfte, über die es selbständig verfügt, ist Selbstbestimmung auf dem Sektor der Sicherheit nicht möglich.

Nachdem das Projekt einer europäischen Verteidigungsge­meinschaft (EVG) 1954 in Paris gescheitert ist, mutet es erleich­ternd fast wie eine historische Korrektur an, wenn nun in Paris die Führung dieser unerlässlichen Integration und in der EU angekündigt wurde.

Ein organisiertes Europa der Verteidigung wäre geeignet, mit einer Singularität umzugehen, die bisher fast vollständig be­schwiegen wird. Deutschland ist das einzige Land, das in seiner Verfassung die Teilnahme an einem Angriffskrieg verbietet. Der Artikel 26 wurde bei der Aufstellung der Bundeswehr beschlos­sen in der Gewissheit, dass die NATO nur zur Verteidigung aktiv wird und niemand sich vorstellen konnte, dass die USA einmal das Recht für sich beanspruchen würden, Krieg ohne Mandat der Vereinten Nationen zu beginnen. Der Artikel wurde ohne Diskussion in die Verfassung des vereinten Deutschlands über­nommen. Die Verfassung ist für jede deutsche Regierung bin­dend. Sie steht über der NATO und der UN­Charta. Deutsche Streitkräfte in einem schnellen Eingreifverband der NATO stehen unter diesem Vorbehalt. Deutsche Streitkräfte in einem Europa der Verteidigung wären ein Faktor der Berechenbarkeit, dass diese europäischen Verbände nicht ohne Mandat der UN eingesetzt werden.

Die Organisation der europäischen Verteidigung ist ein Aus­druck der europäischen Selbstbestimmung auf dem Gebiet der Sicherheit. Das wäre die praktische Garantie, dass ein Europa als fünfter Pol auf Stabilität entsprechend dem internationa­len Recht ausgerichtet ist. Und in der Konsequenz auch „nein“ sagen könnte im Falle einer Wiederholung des amerikanischen Angriffskrieges gegen den Irak. Die deutschen Verpflichtungen in der Allianz und in den Vereinten Nationen blieben davon unberührt.

Die Vorstellung der europäischen Verteidigung wirft die Frage ihres Verhältnisses zu Russland auf. Gorbatschows Ideen eines Europäischen Hauses der gemeinsamen Sicherheit sahen eine Organisation vor, in der die USA als unentbehrlicher Faktor in Europa und die Sowjetunion, also NATO und Warschauer Pakt zusammenwirken. Das Modell einer Europäischen Sicher­heitsgemeinschaft (ESG), das noch immer interessante Ideen für Struktur und Organisation enthält, ist ähnlich konstruiert. Der russische Präsident Medwedew hat nun einen Prozess vor­geschlagen, der zu einem Gebäude der Sicherheit für Gesamt­europa führen soll. Eine neue Organisation ist in der Tat erfor­derlich, weil die bestehenden Bündnisse und Verpflichtungen wie UN und NATO nicht beeinträchtigt werden dürfen. Sie müssten gleiche Sicherheit für große, wie kleine Länder brin­gen und glaubwürdig kollektive Mechanismen, die über jeden Nichtangriffspakt hinausgehen. Was machen wir mit dem rus­sischen Vorschlag? Zuerst sollte darüber nachgedacht werden, um dann nicht auf dem offenen Markt nachfragen zu können, um genaueres über die russischen Vorstellungen zu erfahren. Dieser Prozess wäre geeignet, eine Reihe der aktuellen Probleme wie Raketenabwehr und NATO­Erweiterung mit Abstand zu be­trachten, also die Pause auszunutzen, die durch die Ablösung der jetzigen Administration in Washington ohnehin eintritt. Das Angebot zu einem ehrlichen ruhigen Gespräch über jedes Thema, auf der Grundlage gemeinsamer europäischer Werte, sollte nicht ungenutzt bleiben. Es könnte Perspektiven für die Stabilität, Sicherheit und den Frieden für unseren gemein­samen Kontinent unter Beteiligung Amerikas eröffnen.

Amerika und Russland stellen neue Ideen der Sicherheit vor. In beiden Fällen werden neue Organisationen für notwendig gehalten. Beide Konzepte widersprechen sich fundamental: Veränderung contra Stabilität. Das Prinzip Amerikas drängt unter seiner Führung auf Transformation, auch gegen Russ­land; Russland bietet seine formale Bindung im gesamt­euro­päischen Raum an.

Die Betrachtung unter der Überschrift: „Macht, Recht, Frieden“ hat versucht, die Vergangenheit und die Gegenwart mit Folge­rungen für die Zukunft aus europäischer und deutscher Sicht zu analysieren.

Das Ergebnis führt zu einer Umkehrung. An erster Stelle muss der Frieden für das militärisch schwache Europa überragend und oberstes Ziel sein und bleiben. Der Weg dahin führt über die Stärke des Rechts, die unseren Kontinent vor dem Miss­brauch militärischer Stärke bewahren kann. Das leugnet nicht die Realität der einzigen Supermacht, deren militärische Un­einholbarkeit weiter wachsen wird. Glücklicherweise handelt es sich dabei um einen Verbündeten; also kann Europa sein Prinzip der Stabilität durch Recht gegenüber den hegemoni­alen Drang Amerikas behaupten, wenn es will.

D O K U M E N TAT I O N | Bahr, Macht, Recht, Frieden

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N E U E R S C H E I N U N G E N

Barbara Kauffmann

1. Völkerrecht/ Vereinte Nationen

Fröhlich, Manuel (Hrsg.): UN Studies. Umrisse eines Lehr­ und Forschungsfeldes. Baden­Baden (Nomos Verlagsgesell­schaft) 2008.

Ziolkowski, Katharina: Gerech­tigkeitspostulate als Recht­fertigung von Kriegen. Zum Einfluss moderner Konzepte des Gerechten Krieges auf die völkerrechtliche Zulässigkeit zwischenstaatlicher Gewalt­anwendung nach 1945. Ba­den­Baden (Nomos Verlags­gesellschaft) 2008.

2. Abrüstung/ Rüstungskon-trolle/ Militär/ Verteidi-gung

Bredow, Wilfried von: Militär und Demokratie in Deutsch­land. Eine Einführung. Wies­baden (Verlag für Sozialwis­senschaften) 2008.

Hans J. Gießmann/Götz Neun-eck (Hrsg.): Streitkräfte zäh­men, Sicherheit schaffen, Frie­den gewinnen. Festschrift für Reinhard Mutz. Baden­Baden (Nomos Verlagsgesellschaft) 2008.

Institute for Defense and Dis-armament Studies (Hrsg.): A Chronicle of Treaties, Nego­tiations, Proposals, Weapons,

and Policy. New York (Institu­te for Defense and Disarma­ment Studies) 2008.

Springer, Natalia: Die Deak­tivierung des Krieges. Zur Demobilisierung von Gesell­schaften nach Bürgerkriegen. Baden­Baden (Nomos Verlags­gesellschaft) 2008.

3. Nationalismus/ethnische Konflikte

Visser, Reidar/ Stansfield, Gareth (Hrsg.): An Iraq of its Regions. Cornerstones of a Federal De­mocracy? New York (Colum­bia University Press) 2008.

4.Europa/ EU/ Osterweite-rung

Rasch, Maximilian B.: The Eu­ropean Union at the United Nations. The Functioning and Coherence of EU Exter­nal Representation in a State­Centric Environment. Leiden (Brill) 2008.

Joerges, Christian/ Mahlmann, Matthias/ Preuß, Ulrich K. (Hrsg.): „Schmerzliche Er­fahrungen aus der Vergan­genheit“ und der Prozess der Konstitutionalisierung Eu­ropas. Wiesbaden (Verlag für Sozialwissenschaften) 2008.

Kühnhardt, Ludger: European Union. The Second Founding. The Changing Rationale of

European Integration. Baden­Baden (Nomos Verlagsgesell­schaft) 2008.

McGowan, Lee/ Phinnemore, David: A Dictionary of the European Union. New York (Routledge) 2008.

Myant, Martin/ Cox,Terry (Hrsg.): Reinventing Poland. Economic and Political Trans­formation and Evolving Nati­onal Identity. New York (Rout­ledge) 2008.

Selck, Torsten/ Veen, Tim (Hrsg.): Die politische Ökonomie des EU­Entscheidungsprozesses. Modelle und Anwendungen. Wiesbaden (Verlag für Sozial­wissenschaften) 2008.

Walter, Jochen: Die Türkei –‚ Das Ding auf der Schwelle’. (De­)Konstruktionen der Grenzen Europas. Wiesba­den (Verlag für Sozialwissen­schaften) 2008.

Petritsch, Wolfgang / Solioz, Christophe (Eds), Regional Cooperation in South East Europe and Beyond, Baden­Baden (Nomos) 2008.

5. Außen- und Sicherheits-politik allgemein

Freudenberg, Dirk: Theorie des Irregulären. Partisanen, Guerrilas und Terroristen im modernen Kleinkrieg. Wies­baden (Verlag für Sozialwis­senschaften) 2008.

Gärtner, Heinz (Hrsg.): Inter­nationale Sicherheit. Definiti­onen von A – Z. Baden­Baden (Nomos Verlagsgesellschaft) 2008.

Misra, Amalendu: Politics of Civil Wars. Conflict, Inter­vention and Resolution. New York (Routledge) 2008.

Heinemann-Grüder, Andreas /Jochen Hippler/Markus Wein-gardt/Reinhard Mutz/Bruno Schoch (Hrsg.) Friedensgut­achten 2008. Münster (LIT) 2008.

6. Sonstiges

Hufbauer, Gary Clyde (Hrsg.): Economic Sanctions Reconsi­dered. Washington, DC (The Peterson Institute for Interna­tional Economics) 2007.

Kovacevic, Natasa: Narrating Post/Communism. Colonial Discourse and Europe’s Bor­derline Civilization. New York (Routledge) 2008.

Rear, Michael: Intervention, Ethnic Conflict and State­Building in Iraq. A Paradigm for the Post­Colonial State. New York (Routledge) 2008.

Warburg, Jens: Das Militär und seine Subjekte. Zur Soziologie des Krieges. Bielefeld (Trans­kript Verlag) 2008.

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A N N O T A T I O N E N

Markus Volz, Extraterritoriale Terrorismus-bekämpfung, Diss., Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht, Bd. 86, Berlin (Verlag Duncker & Humblot) 2007.

Die Anschläge vom 11. September 2001 haben nicht nur in Bezug auf die Grö­ßenordung terroristischer Bedrohungs­szenarien eine neue Qualität erreicht, sondern auch hinsichtlich der staatli­chen Maßnahmen zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus. Der Be­drohung wurde nach den Anschlägen mit einer bis dahin unübertroffenen Fülle von unilateralen und multilate­ralen Maßnahmen begegnet, die haupt­sächlich die Ausweitung der staatlichen Zugriffsrechte zum Inhalt hatten. Der vielfache Ausbau der staatlichen Ho­heitsrechte hat aber gleichzeitig Folgen auf die Anwendung des Völkerrechts. Die von der Staatengemeinschaft unter Führung der USA erhobenen extraterri­torialen Jurisdiktionsansprüche bringen neues Konfliktpotenzial innerhalb der internationalen Sicherheitspolitik mit sich. Völkerrechtliche Jurisdiktion de­finiert Volz dabei als „die Befugnis zur Ausübung von Hoheitsgewalt“ (S. 39). Er unterteilt diese in die Begriffe der Re­gelungshoheit und der Durchsetzungs­hoheit, womit er im wesentlichen dem anglo­amerikanischen Ansatz von Ju­risdiktion folgt und einen Schwerpunkt auf die US­amerikanische Rechtsspre­chung legt. Extraterritoriale Jurisdiktion bezeichnet in dem Fall Hoheitsbefug­nisse außerhalb des Staatsgebiets eines Landes. Die Funktion des Völkerrechts ist es dabei, die extraterritorialen Jurisdikti­onsansprüche der Staaten zu regeln und zu begrenzen. Volz untersucht in seiner Dissertation nun die Auswirkungen der neuesten Terrorismusbedrohung auf die völkerrechtliche Regelung extraterrito­rialer Jurisdiktionsansprüche. Ziel ist es, die Grundlagen und Grenzen der staat­lichen Rechtsausübung im Kampf gegen den internationalen Terrorismus zu ana­lysieren und einzelne Aspekte und Ten­denzen in der neueren Entwicklung des Völkerrechts zu verdeutlichen.

Volz gliedert seine Arbeit in drei Ab­schnitte. Der erste Teil soll den Leser in die allgemeinen relevanten Grundsätze völkerrechtlicher Gerichtsbarkeit einfüh­ren. In den zwei weiteren Abschnitten

wird die Fragestellung anhand konkreter Fallbeispiele über Vorabübermittlung von Fluggastdaten und die Unterbin­dung der Proliferation von Massenver­nichtungswaffen analysiert.

Nach der Darlegung der völkerrecht­lichen Grundlagen und Definitionen im ersten Teil beschäftigt sich der Autor in der ersten Fallstudie mit der, von den USA nach dem 11. September 2001 ein­geführten Pflicht zur Vorabübermittlung von Fluggastdaten. Der dadurch entstan­dene Regelungskonflikt mit den europä­ischen Datenschutzbestimmungen wird von Volz als ein klassischer positiver Regelungskonflikt über die räumlichen Grenzen des Territorialitätsprinzips bei der Einreise dargestellt. Um den Konflikt zwischen den beiden Wirtschaftszonen zu untersuchen und mit anderen Regel­überschneidungen vergleichen zu kön­nen, unternimmt Volz auch eine Analyse der europäischen Rechtspraxis. In seine Untersuchung fließt auch die „freiwil­lige“ Kooperation der EU mit den USA aus wirtschaftlichen und gemeinsamen sicherheitspolitischen Interessen ein. Die Fallstudie schließt mit einem erör­ternden Exkurs über die Zulässigkeit grenzübergreifender Datenzugriffe. Diese verstoßen, nach einem Urteil des Euro­päischen Gerichtshof gegen geltende EU­Datenschutzbestimmungen. Durch die fortbestehende Datenübermittlung der Fluglinien hat sich das Problem aber nun auf die Ebene der staatlichen Rechts­hoheit verschoben.

Die zweite Fallstudie hat die Unterbin­dung der Proliferation von Massenver­nichtungswaffen und konkret die von der Bush­Administration 2003 ins Leben gerufene Proliferation Security Initiati-ve zum Inhalt. Im Gegensatz zur ersten Fallstudie wird in diesem Teil ein nega­tiver Jurisdiktionskonflikt behandelt, dessen Lösung auf multilateraler Ebene gesucht wurde. Nach einer Darstellung der völkerrechtlichen Lage und Probleme bei der Unterbindung von Proliferation, werden mögliche Ansätze zur Stärkung des Völkerrechts aufgezeigt. Analysiert werden dabei die staatlichen Jurisdikti­onsbefugnisse in den verschiedenen ma­ritimen Zonen und die Frage, inwieweit der staatliche Zugriff auf „Terroristen“ außerhalb des Staatsterritoriums erlaubt ist. Volz argumentiert, dass universelle Jurisdiktion „nur für Völkerstraftaten“

(S. 350) angewandt werden dürfe. Eine derivative, also abgeleitete Jurisdiktion setze die vorherige vertragliche Regelung eines Tatbestandes und die Einwilligung derjenigen Staaten voraus, deren Juris­diktion abgeleitet werden soll. Resolu­tion 1540 (2004) des VN­Sicherheitsrats erweitert nach Volz die extraterritoriale Regelungshoheit von VN­Mitgliedern und deren Ausübungsmöglichkeiten von staatlicher Hoheitsgewalt. Sie ermöglicht aber nur die extraterritoriale Jurisdiktion in den von VN­Resolutionen angespro­chenen Territorien.

Im abschließenden Ausblick fasst Volz zu­sammen, dass besonders im Zusammen­hang mit Terrorismusbekämpfung eine extraterritoriale Ausdehnung staatlicher Hoheitsgewalt und eine zunehmende internationale Zusammenarbeit bei extraterritorialer Jurisdiktionsausübung zu erkennen ist. Diese Entwicklung ste­he ganz im Zeichen eines längerfristigen Wandels vom Koexistenz­ zum Koopera­tionsvölkerrecht. Sollten in dem Bereich extraterritorialer Jurisdiktion jedoch keine gemeinsamen Sicherheitsinteres­sen von Staaten vorliegen, so habe unila­terales Handeln einen Jurisdiktionskon­flikt zur Folge. Des Weiteren gibt er einen tendenziellen Entwicklungsausblick für beide Fallstudien, und zeigt weitere Pro­blemfelder auf. Abschließend werden die dargestellten Entwicklungen anhand der Europäischen Menschenrechtskonven­tion erörtert und hinterfragt. Er kommt zu dem Schluss, das extraterritoriale Jurisdiktion europäischer Staaten eben­falls den Grundsätzen der Konvention unterliegen muss und dass diese Staaten Personen unabhängig von ihrer Staatsan­gehörigkeit nach dem Konventionsrecht behandeln müssen.

Leonard Wahl

Rita Schäfer, Frauen und Kriege in Afrika. Ein Beitrag zur Gender-Forschung, Frank-furt am Main (Brandes & Apsel), 2008.

Schäfer möchte mit ihrem Buch einen neuen Blick auf die Machtstrukturen und Konfliktkonstellationen in der Vor­kriegsphase, der Konfliktsituation selbst und der Nachkriegsphase ermöglichen, indem sie das Gender­Konzept in den Mittelpunkt ihrer Studie stellt. Sie geht dabei einerseits auf das Verhältnis von

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Mann und Frau, andererseits aber auch auf Hierarchien und Konflikte zwischen Männern in unterschiedlichen Macht­positionen ein. Dabei zeigt sie auf, dass die am Konflikt Beteiligten oft gleich­zeitig unterschiedlichste Aufgaben und Funktionen übernehmen müssen, die die etablierten Rollenmuster oft ad ab­surdum führen. Mit dieser Einsicht be­gründet sie die Notwendigkeit neuer Konzepte zur Überwindung gewalttätiger Konflikte, die meist maßgeblich von ge­waltgeprägten Maskulinitätsidealen vo­rangetrieben werden.

Dazu analysiert Schäfer regional ver­zahnte Länderbeispiele von Konflikten im südlichen Afrika, in West­, Zentral­ und Ostafrika und am Horn von Afrika und arbeitet zeit­ und länderspezifische Besonderheiten und grundlegende Mus­ter in den unterschiedlichen Bürgerkrie­gen heraus. Vor allem historische Zu­sammenhänge dürfen laut Schäfer dabei nicht außer Acht gelassen werden. Tra­ditionelle Rollenmuster und damit auch Konfliktlösungsstrategien sind weitge­hend aufgelöst worden, indem der Be­völkerung die während der Kolonialherr­schaften vorherrschenden westlichen Rollenverteilungen von Mann und Frau aufoktroyiert wurden. Während Frauen traditionell mit der Feldarbeit betraut wa­ren und damit einen wichtigen Beitrag zur Überlebenssicherung der Familie leis­teten, wurden sie von Missionaren in die passive Rolle von Hausfrauen gezwängt, gleichzeitig wurde den Männern die tra­ditionelle Aufgabe der Viehwirtschaft entzogen und sie mussten stattdessen in

Minen und auf Farmen für die Kolonial­herren arbeiten. Für die Männer kam dies einer Form der Entmännlichung gleich, die nachhaltige Folgen für die maskuli­nen Selbstbilder nach sich zog und Ge­walt wurde oft zu einem „Instrument zur Selbstvergewisserung in ihrem häus­lichen Machtrefugium“ (S. 506).

Für die Frauen waren die anti­kolonialen Befeiungskriege eine Möglichkeit, gegen die ihnen fremden europäischen Rollen­bilder anzukämpfen. Die sich neu etab­lierenden, zumeist männlichen Eliten der betroffenen Länder hingegen nutzten die Forderungen nach Gleichberechti­gung eher als ein Propagandawerkzeug zur Mobilisierung von Frauen.

Nicht nur die aus Europa eingeführten Rollenmuster, auch Infrastrukturmaß­nahmen und die Einsetzung meist auslän­discher Eliten durch die Kolonialmächte sowie die spätere Instrumentalisierung der daraus resultierenden regionalen Disparitäten während des Kalten Krieges führten nicht selten zu Bürgerkriegen in Afrika.

Trotz einer starken Tendenz der Frau­en, sich innerhalb dieser Konflikte in Guerilla­Bewegungen einzubringen, wurden innerhalb der Konflikte die Rollenmuster nicht nennenswert ver­ändert. Übernahmen Männer trotzdem eigentlich den Frauen zugeordnete Ar­beiten, wie Waschen oder Kochen, war das für die männlichen Kombattanten eine Notwendigkeit, die die Kriegssitua­tion mit sich brachte und entgegen der weiblichen Vorstellungen wurden diese

Gleichberechtigungstendenzen nach Konfliktende nicht beibehalten.

Obwohl nach UN­Resolution 1325 alle an Friedensmissionen beteiligten Ak­teure die Grundlagen des Gender­Main­streaming beachten müssen, klafft zwi­schen Anspruch und Realität eine nicht zu leugnende Lücke. Vor allem Frauen in Problemsituationen, wie Kindersol­datinnen oder ehemalige Kombattan­tinnen, die die ursprünglichen Rollen­muster durchbrochen haben, Frauen mit unehelichen Kindern, Witwen und Flüchtlinge werden bei der Ressourcen­verteilung nicht adäquat berücksichtigt und deren Rollen beim Wiederaufbau ei­ner Gesellschaft marginalisiert, ebenso wie die Leistungen von Ehefrauen, denen nach der Rückkehr ihrer verwundeten Männer die Hauptverantwortung für die Familie obliegt, als Mutterpflichten abge­tan werden.

In Nachkriegsgesellschaften wird laut Schäfer meist besonders deutlich, dass Gleichberechtigung sowohl in Nach­kriegs­ als auch in gefestigten Gesell­schaften im Wesentlichen von einem manifesten politischen Willen abhängt. Jedoch stellt vor allem in Nachkriegsge­sellschaften die sexualisierte Gewalt eine nur schwer zu überwindende Hürde auf dem Weg zu diesem Ziel dar, da sie oft nur unzureichend wenn überhaupt durch Wahrheitsfindungskommissionen oder Strafgerichtshöfe aufgearbeitet und auf­grund des Teufelskreises der häuslichen Gewalt, kaum eingedämmt wird.

Martina Söll

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B E S P R E C H U N G E N

Busek, Erhard: Zu wenig, zu spät: Europa braucht ein bes-seres Krisenmanagement, hrsg. von Roger de Weck, Hamburg (Edition Körber-Stiftung) 2007

Erhard Busek, seit 2002 der Sonderkoordinator des Stabi­litätspakts für Südosteuropa, vertritt den Standpunkt, dass Europa ein besseres Krisenma­nagement und eine gemein­same Außenpolitik braucht. Seine Meinung gründet auf der jüngeren Geschichte Europas und seinen persön­lichen Erfahrungen. Der aus­gebildete Jurist war von 1991 bis 1995 der Vizekanzler Öster­reichs und von 2000 bis 2002 Sonderbeauftragter der öster­reichischen Bundesregierung für EU­Erweiterung. Derzeit ist Busek, neben seiner Tätig­keit als Sonderkoordinator des Stabilitätspakts, der Präsident des Alpbach Forums und Vor­sitzender des Instituts für den Donauraum und Mitteleuro­pa.

Busek entwickelt zehn „Leh­ren“, die begründen sollen, warum die EU ein besseres Krisenmanagement braucht. In der Einführung gibt er kurz die Geschichte der EU wieder. Er stellt sowohl Erfolge als auch Misserfolge der Grün­dungsmitglieder dar. Laut Bu­sek braucht es ein Bewusstsein dafür, dass Demokratisierung ein fortwährender Prozess ist, der nicht einfach befohlen werden kann.

Als erste Lehre ist Krisenma­nagement eine Pflicht: Eu­ropa muss sich um Europa kümmern. Ansonsten kann Unentschlossenheit einzelner EU­Mitglieder zu Konflikten führen wie beim Zerfall Ex­Jugoslawiens, wo die USA eingreifen musste. Die EU hat daraus gelernt, dass ein Problem sprichwörtlich „an der Wurzel gepackt“ werden muss, bevor es eskaliert. Leider

scheut sich die EU davor, die Mittel für ein besseres Krisen­management bereitzustellen, weil sich die Mitglieder dafür auf eine gemeinsame Außen­politik einigen müssten.

In der zweiten Lehre hält Busek fest, dass Krisenma­nagement nicht mehr Macht, sondern mehr Humanität als Ziel hat. In der Vergangen­heit haben Krisenmanager oft durch ihr Eingreifen in Krisenregionen mehr Macht und Einflusszonen für sich selbst beansprucht. Dies hat dazu geführt, dass die betrof­fenen Gebiete nach Belie­ben aufgeteilt wurden, ohne Rücksichtnahme auf die dort lebenden Menschen. Die Auf­teilung Afrikas oder Europas nach dem ersten Weltkrieg sind Beispiele. Für eine Lö­sung sollten die Geschichte und die ökonomischen und sozialen Umstände analysiert werden, dazu werden auch Re­gionalexperten benötigt.

In seiner dritten Lehre geht Busek auf den Mangel an Re­gionalexperten in der EU ein und verlangt nach mehr Sorg­falt bei deren Auswahl. Oft werden die Stellen mit Persön­lichkeiten besetzt, die nur un­genügende Kenntnisse über die Gegebenheiten in einer Re­gion besitzen. Hinzu kommen zu hohe Gehälter und häufige Rotation. Dadurch wird es fast unmöglich, Akzeptanz bei der einheimischen Bevölkerung zu erlangen, da sie sich immer wieder auf eine neue Führung einstellen müssen. Aus diesem Grund braucht die EU ein Pro­gramm, welches Personal für Krisenmanagement ausbildet oder zum Einsatz bereit hält.

Der Mangel an Experten führt zu den Problemen, die in der vierten Lehre beschrieben werden: Dadurch, dass regio­nales Fachwissen fehlt, wird die Geschichte einer Krisen­region oftmals vereinfacht betrachtet, z.B. der wirtschaft­

liche Zerfall des ehemaligen Jugoslawiens. Anstatt diesen Teil der Geschichte zu igno­rieren, muss sie mit in Erklä­rungen und Lösungen mit einbezogen werden.

Die fünfte Lehre baut darauf, dass die Demokratisierung einen sog. Marshall Plan be­nötigt. Das heißt, der Wirt­schaftsaufbau muss mit dem Aufbau der staatlichen Insti­tutionen einhergehen. Dies ist auch die Richtung, die in der sechsten Lehre vorgege­ben wird: Systematische In­vestitionen in die Infrastruk­tur sind notwendig. Beispiele in Lehre sieben verdeutlichen, dass Wirtschafts­ und Sozial­partnerschaft die beste Stabi­litätsgarantie sind. Aus diesem Grund ist zum Krisenmanage­ment „ein integrierter Ansatz, der Wirtschaft, Infrastruktur, Sozialpartnerschaft, Ökologie und Kampf gegen Korruption und Kriminalität einbezieht,“ (S. 58) nötig.

In der achten Lehre empfiehlt Busek, sich die gesamte Regi­on anzusehen und nicht nur die einzelnen Staaten. Im Sinne der EU ist die regionale Integration ein wichtiger Sta­bilitätsfaktor und sollte aus diesem Grund auch im Krisen­management genutzt werden. Busek ruft deswegen in seiner neunten Lehre dazu auf, die EU zu reformieren, um die Mindestvoraussetzungen zu erfüllen. Die EU braucht eine Strategie für den Umgang mit Krisen. Auch wenn jede Krise andere Anforderungen stellt, so sollten die Grundlagen feststehen: Was will die EU er­reichen und welche Mittel hat sie zur Verfügung? Dazu ist die Entwicklung einer gemein­samen EU­Außenpolitik Vor­aussetzung. Bis diese verwirk­licht ist, führt die EU­Struktur selbst zu ihrer Immobilität und Handlungsunfähigkeit in Krisensituationen.

In seiner letzten, zehnten Lehre, fragt Busek nach dem Sinn des Krisenmanagements für die EU. Er schließt mit der Feststellung, dass sich das Konfliktmanagement „mit dem ‚Geist’ von Europa aus­einandersetzen und ihn den Konfliktpartnern vermit­teln [muss], damit sie einen gemeinsamen Grund und Boden finden, miteinander zu leben und den Kontinent mitzugestalten.“ (S. 72)

Der von Erhard Busek vertre­tene Standpunkt weist auf wichtige Unzulänglichkeiten des gegenwärtigen EU­Kri­senmanagements hin und bietet in einfachen Worten Vorschläge zur Abhilfe. Es ist mit 73 Seiten ein kurzes, aber sehr aufschlussreiches Werk.

Edina Bilalovi

Markus Kaim, Die Euro-päische Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Prä-ferenzbildungs- und Aus-handlungsprozesse in der Europäischen Union (1990-2005), Aktuelle Materialien zur Internationalen Politik, Bd 74, Baden-Baden, Nomos 2007.

Die Europäische Sicherheits­ und Verteidigungspolitik (ESVP) hat sich in den ver­gangenen zehn Jahren stetig weiterentwickelt. Heute setzt die EU „battle groups“ ein und kann zumindest theoretisch auch Einsätze unabhängig von der NATO planen und durchführen. Zugleich ist das Verhältnis zwischen ESVP und dem nordatlantischen Bündnis unklarer geworden: Stehen beide in Abhängig­keit oder in Konkurrenz zu­einander? Ergänzen oder ersetzen sie sich? Der Autor Markus Kaim geht in seinem Buch „Die Europäische Sicher-heits- und Verteidigungspolitik. Präferenzbildungs- und Aus-handlungsprozesse in der Euro-

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päischen Union (1990-2005)“, das aus einer Habilitations­schrift hervorging, der grund­sätzlichen Frage nach, warum die Mitgliedstaaten die ESVP entwickelt haben und was diese Entwicklung befördert hat. Der Autor fragt nach den Präferenzbildungs­ und Aus­handlungsprozessen in der EU am Beispiel der ESVP im Zeitraum von 1990 bis 2005. Dabei konzentriert er sich auf die ESVP­Positionen der drei größten EU­Mitgliedstaaten Frankreich, Großbritannien und Deutschland.

Referenzpunkt seiner Unter­suchung ist die Gemeinsame Außen­ und Sicherheitspoli­tik (GASP). Zunächst entwi­ckelt Kaim ein analytisches Vier­Ebenen­Modell, um den intergouvernementalen Teil der EU­Außenbeziehungen zu untersuchen, dann wendet er dieses Modell auf den Teilbe­reich der ESVP an und zieht schließlich verallgemeiner­bare Schlussforderungen zu den Präferenzbildungs­ und intergouvernementalen Aus­handlungsprozessen in der GASP. Dabei verortet er die möglichen Determinanten auf folgenden vier Ebenen: a) auf der Ebene des internationalen Systems, b) in den Aushand­lungsprozessen des europä­ischen Integrationsprozesses, c) in den gesellschaftlichen Präferenzbildungsprozessen der EU­Mitgliedstaaten und schließlich d) in den interins­titutionellen Beziehungen der NATO und der EU.

In der Einleitung stellt Kaim dar, warum die Politikwis­senschaft bis zum Beginn der 1990er Jahr den Bereich der Sicherheits­ und Vertei­digungspolitik nicht als Teil der europäischen Integration ansah. So galt der Bereich der Außen­ und Sicherheitspolitik lange als Kernbereich staatli­cher Souveränität, den die EU­Mitgliedstaaten gegen alle

Vergemeinschaftungsbestre­bungen verteidigen würden. Andere lehnten eine sicher­heitspolitische Kooperation innerhalb der EU mit Verweis auf die wirksame Arbeitstei­lung zwischen NATO und der EU ab. Außerdem hatte sich keiner der integrationstheo­retischen Ansätze mit einer Kooperation oder Vergemein­schaftung der Sicherheits­ und Verteidigungspolitiken der EU­Mitgliedstaaten ernst­haft beschäftigt. Schließlich galt die EU für viele zunächst als Zivilmacht im internatio­nalen System, die ausschließ­lich mit diplomatischen und ökonomischen Mitteln ihre politischen Ziele durchzuset­zen versucht, nie aber militä­risch.

Allen Auffassungen zum Trotz haben die EU­Mitgliedstaaten mit der verstärkten Kooperati­on im Bereich der ESVP die eu­ropäische Integration vertieft. Die ESVP ist Teil der GASP und gehört mithin zur intergou­vernemental ausgerichteten zweiten Säule der EU. Auch der Reformvertrag von Lis­sabon wird daran nichts än­dern. Zwar sieht der Vertrag vor, die EG und die Drei­Säu­len­Struktur abzuschaffen, die Sonderbestimmungen für die GASP/ESVP bleiben aber beste­hen. Der Vertrag von Lissabon ging leider nicht mehr in die Arbeit ein, weshalb auch die geplanten Änderungen (Um­benennung in GSVP, institu­tionelle Änderungen mit dem neuen Hohen Vertreter, der als EU­Außenminister fungieren soll, ohne diesen Titel tragen zu dürfen, und neue Konzepte wie die „Ständige Strukturierte Zusammenarbeit“, Beistands­ und Solidaritätsklausel) au­ßen vor bleiben.

Kaim beginnt seine Untersu­chung im Hauptteil mit der Frage, ob und in welchem Maße der Strukturwandel des internationalen Systems nach

1989/90 dazu geführt hat, dass Großbritannien, Frank­reich und Deutschland für eine vertiefte sicherheits­ und verteidigungspolitische Ko­operation im Rahmen der EU eingetreten sind (5. Kapitel). Dabei kommt Kaim zu dem Ergebnis, dass die Regierung Blair im Wahlkampf 1997 zu­nächst nicht mit dem Projekt der ESVP in die Debatte gezo­gen ist, sondern vielmehr die atlantische Dimension der britischen Sicherheits­ und Verteidigungspolitik betont hatte. Dennoch liest der Au­tor aus den skizzierten Aus­führungen damals eine „vor-sichtige Präferenzverschiebung zugunsten Europas“ ab. Kaim zufolge wechselte die Regie­rung Blair von Ende März 1998 bis Ende Oktober 1998 schließlich ihre Position hin zur Entwicklung einer Eu­ropäischen Sicherheits­ und Verteidigungspolitik.

Wie für Großbritannien be­deutete auch für Frankreich das Ende des Ost­West­Kon­flikts eine fundamentale Ver­änderung der Rahmenbedin­gungen der Sicherheits­ und Verteidigungspolitik. Auch Frankreich wechselte seine Position – wobei das zweite der beiden loi­programme militaire (LPM 2003­2008) den Boden der ESVP berei­tete. Es nahm endgültig von einer nationalen Handlungs­autonomie Frankreichs in ver teidigungspolitischen Fragen Abschied; als wahr­scheinlichster multilateraler Rahmen galt die EU.

In noch stärkerem Umfang als die anderen Mitgliedstaaten der EU vollzog die Bundesre­publik den Prozess der Adapti­on an die sich nach 18989/90 verändernden sicherheitspoli­tischen Rahmenbedingungen. Kaim zufolge waren die Um­wälzungen für Deutschland militärisch und juristisch noch gravierender, da sie die

Akteurqualität der Bundes­republik einerseits und die Bonner Handlungsspielräu­me andererseits unmittelbar veränderten.

Im Anschluss prüft Kaim die Rolle gesellschaftlicher Prä­ferenzbildungsprozesse (6. Kapitel). Er fragt, ob nicht nur der Strukturwandel des internationalen Systems, sondern auch die Gesellschaft Auswirkungen auf die Ent­wicklung der ESVP hatte. In Anlehnung an den liberalen Intergouvernementalismus geht der Autor davon aus, dass die erkennbaren und von Regierungen nach außen vertretenen Positionen nicht nur von der Struktur des in­ternationalen Systems beein­flusst werden, sondern, dass sich im Rahmen des Struktur­wandels auch die Präferenzen einer Gesellschaft eines Staa­tes ändern können. Der Autor untersucht dabei die Rolle der Parteien, die öffentliche Mei­nung und schließlich die Rol­le von außenpolitischen For­schungseinrichtungen und der Rüstungsindustrie.

In Großbritannien geht Kaim insbesondere auf die Labour Party, die konservative Partei und die Liberal Democrats ein. In Frankreich auf die fran­zösischen Rechte, die sozialis­tische Partei und die „Protest­parteien“ PCF, Les Verts und Front National. In Deutsch­land werden die Positionen von SPD, CDU/CSU, Bündnis 90/Die Grünen, der FDP sowie der Linkspartei­PDS themati­siert.

Im 7. Kapitel untersucht der Autor die intergouvernemen­talen Verhandlungsprozesse am Beispiel der Positionen Großbritanniens, Frankreichs und Deutschlands. Im 8. Ka­pitel geht Kaim schließlich auf den Einfluss der transat­lantischen Sicherheitsbezie­hungen ein und fragt nach

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dem Verhältnis der USA zur ESVP.

In seinem Fazit stellt Kaim unter anderem fest, dass die ESVP­Politiken Großbritanni­ens, Frankreichs und Deutsch­lands in der Sache zwar kon­vergieren, in ihren Motiven und Vorstellungen aber sehr unterschiedlich sind.

Kaims Fachbuch zeichnet sich insbesondere durch seine prä­zise Struktur aus. Es ist sehr übersichtlich und erleichtert somit das schnelle Lesen und Auffinden relevanter Infor­mationen. Auch inhaltlich kann Kaim überzeugen. Lei­der konnte der Autor nicht mehr auf die neuesten ge­planten Entwicklungen mit dem Reformvertrag von Lissa­bon eingehen und geht noch von 25 statt inzwischen 27 Mitgliedstaaten aus, weshalb die Arbeit an diesem Punkt an Aktualität einbüßt.

Andreas Kappler

Maier, Helmut. Forschung als Waffe, Rüstungsforschung in der Kaiser-Wilhelm-Ge-sellschaft und das Kaiser-Wilhelm-Institut für Metall-forschung 1900 – 1945/48, Göttingen (Wallstein Verlag) 2007

Rüstung, genauso wie Rüstungsforschung, umgibt der Nimbus des Bösen. Dies war nicht immer so. Denn in­mitten der Zeit der Industria­lisierung und des Wettrüstens wurde 1911 die Kaiser­Wil­helm­Gesellschaft gegründet. Ihre Gründung markierte die Schaffung eines nationalen In­novationssystems und brach­te noch während des Ersten Weltkriegs wissenschaftliche Spitzenleistungen hervor, die in der von Walther Rathenau mit Maestra organisierten Rohstoffbewirtschaftung zur Anwendung kamen.

Seit dem Zivilisationsbruch, der mit dem Zweiten Welt­krieg und seinen Mensch­heitsverbrechen im Namen Deutschlands verbunden ist, gilt Rüstungsforschung als politisch suspekt. Daher ist es besonders verdienstvoll, wenn die Wissenschaft sich selbst mit ihrer Rolle im Zwei­ten Weltkrieg als Beweger technologischer Forschung zwecks Erringung kriegstech­nischer Überlegenheit und Abwehr der Rohstoffblockade befasst. Im Rahmen des DFG­Forschungsprojekts zur Erfor­schung der Geschichte der Kai­ser­Wilhelm­Gesellschaft im Nationalsozialismus (heraus­gegeben von Reinhard Rürüp und Wolfgang Schieder) ver­öffentlicht Helmut Maier, seit April 2007 Professor für Tech­nik und Umweltgeschichte an der Ruhr­Universität Bochum, nunmehr ein zweites Opus (Habilitationsschrift) zu der sehr speziellen Thematik der Rüstungsforschung in der Kaiser­Wilhelm­Gesellschaft und des Kaiser­Wilhelm­Ins­tituts für Metallforschung 1900 – 1945/48. Die beiden voluminösen Bände (insge­samt 1200 Seiten mit einem umfangreichen Schrifttums­verzeichnis) liefern in Hülle und Fülle Material zu einer Lieblingsfragestellung poli­tischer Korrektheit der letzten 20 Jahre: Wie konnte es pas­sieren, dass sich hochbegabte Wissenschaftler und Forscher so unbedingt dem politischen Herrschaftsanspruch des Na­tionalsozialismus nicht nur auslieferten, sondern bereit waren, an seiner Seite der Wehrmacht durch Forschung überlegene Waffen und der Kriegswirtschaft zur Blocka­defestigkeit zu verhelfen? Die Problematik der moralischen Entgrenzung von Techno­Wissenschaft bzw. der Kolla­boration wissenschaftlicher Eliten mit einem totalitären Regime ist für sich genommen

nicht neu. Sie ist auch nicht spezifisch für die Natur­ und Ingenieurwissenschaften.

Die große Materialsamm­lung von Maier eignet sich zur Erörterung der Frage, wie sich die großen Erfolge der Rüstungsforschung in der Kaiser­Wilhelm­Gesellschaft sowie im Institut für Metall­forschung erklären lassen. Da­mit ist nicht pauschal das sog. deutsche Rüstungswunder im Jahre 1944 gemeint, das unzweifelhaft auf das Orga­nisationstalent Albert Speers zurückging und selbst in der Alliierten­Presse Staunen und Bewunderung auslöste. Denn dem deutschen „Rüstungs­wunder“ von 1944 ging ein deutsches „Metallwunder“ voran. Die Steigerung des Aus­stoßes von Waffenmunition und militärischen Geräten aller Art um 285% zwischen 1940 und 1944 wäre mit ent­sprechenden Steigerungen im Metallverbrauch nicht mög­lich gewesen. Bei den wich­tigsten Nicht­Eisenmetallen verharrte der Verbrauch zu­sammen mit Aluminium aber auf dem Niveau von 1940, während Kupfer, Blei und Zink einen starken Rückgang zu verzeichnen hatten. Dass diese „Leistungen“ ohne die Rüstungsforschung in der Kaiser­Wilhelm­Gesellschaft und dem Institut für Metall­forschung nicht möglich ge­wesen wäre, steht außer Frage. Selbst die Alliierten nahmen in ihren Nachkriegsanalysen über die deutsche Kriegswirt­schaft die Forschungsleistung mit Erstaunen zur Kenntnis. Hierauf weist Maier deutlich hin. So heißt es bei Simon „Special Mission on Captured German Scientific Establish­ment“:

“With a very much smaller po-tential source of research and de-velop personnel (not more than one third, based either upon po-pulation or upon enumeration of

scientists), the German Govern-ment succeeded in maintaining a series of war weapons that was at least comparable to those of Allies.”

Was nun die Causa dieses, wie die Alliierten es nennen, tremendous accomplishment war, dafür liefert die Habili­tationsschrift von Maier zwar keine finalen Antworten, doch eine Fülle von Material, aus dem nur einige Beispiele herausgegriffen werden kön­nen. Vorangestellt seien zwei Hinweise, die den Inhaber vorgefasster Meinungen über­raschen werden.

Maier belegt mit vielen Bei­spielen, dass die rüstungs­wirtschaftliche Forschung im Nationalsozialismus in tech­nischer Hinsicht lediglich das weiterführte, wenn auch mit anderer Intensität und stär­kerer operativer Ausrichtung, was bereits im Ersten Welt­krieg und dann ­ kaschiert ­ während der Weimarer Re­publik begründet und fortent­wickelt worden ist.

Es gab keineswegs eine ein­heitliche nationalsozialisti­sche Vorstellung davon, wie sich die Wissenschaft im All­gemeinen und die Rüstungs­forschung im Besonderen zur Wehrmacht und zur Industrie bzw. zur politischen Reichs­leitung verhalten sollte. Diese Heterogenität der organisa­tionspolitischen Auffassung ist hinreichend bekannt hin­sichtlich des Verhältnisses zwischen dem ehemaligen Minister für Bewaffnung und Munition Fritz Todt, der, am 17. März 1940 von Hitler ernannt, auch in ordnungs­politischer Hinsicht keinen Zweifel an seiner zutiefst rechtsradikalen Identität ließ. Denn Todt, der bereits als Leiter des nationalsozialis­tischen Bundes Technik seit 1935 unablässig die Gemein­schaftsarbeit propagiert hatte und durch technisch­wissen­

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schaftliche Erfahrungsgrup­pen an seinen Zentralisie­rungsbemühungen keinen Zweifel ließ, konnte – in das Amt des Rüstungsministers gelangt – seine nationalsozia­listische Forderung „Gemein­nutz geht vor Eigennutz“ auch bei der Rüstungsent­wicklung verwirklichen. Dies geschah durch eine Reihe von sog. Erfahrungsgruppen, die der Industrie und Forschung aufoktroyiert wurden. Hier­bei wurden Erfahrungsge­meinschaften innerhalb von Industrie und Wissenschaft zwangsweise organisiert. Sie sollten dazu dienen, „Doppel-arbeit“ zu verhindern. Diese Zentralisierungstendenzen wurden nach dem Ableben von Todt und der Ernennung von Speer zum Rüstungsmi­nister grundlegend geändert. Während Todt sozusagen der Erfinder nationalsozialistisch inspirierter Rationalisierungs­kartelle war, setzte Speer ab Februar 1942 auf „Selbst­verantwortungsorgane der Rüstung“ und schenkte sog. Erfahrungsgemeinschaften kaum noch Beachtung. Mehr noch: Er erkannte rasch, dass die Befassung mehrerer Stellen mit einem technisch­wissenschaftlichen Problem dessen Lösung beschleunigen konnte.

Beispielhaft sei ebenfalls das Verhältnis der Grundlagenfor­schung im Bereich der Torpe­dowaffe zur Seekriegsleitung genannt. Erst nachdem es zu einer Reihe von technischen Versagen, insbesondere beim Norwegen­Feldzug durch Fehl­ und Frühzündungen gekommen war, wurde die Seekriegsleitung einsichtig und ernannte Prof. Cornelius zum sog. „Torpedodiktator“. Dieser ergriff die Gelegen­heit, um umfassend mit einer Denkschrift über die Neuorga­nisation der Torpedoentwick­lung Stellung zu nehmen.

Dönitz, damals Befehlsha­ber der U­Boot­Waffe (BdU) stimmte ausweislich eines Te­legramms vom 24.8.1940 den Vorschlägen von Cornelius zu und lehnte ausdrücklich eine Steuerung der Arbeit von Industrie und Wissenschaft durch militärische Stellen ab. Cornelius nutzte die Gelegen­heit und legte der Seekriegslei­tung einen Vorschlag für die Neuorganisation der Torpedo­entwicklung nach dem Kriege vor, der darin gipfelte, die mi­litärische Dienststelle für die Definition der technischen Zielsetzung und die Abnahme des Rüstungsguts verantwort­lich zu machen, hingegen die wissenschaftliche, technische und fertigungsmäßige Ent­wicklung ohne militärische Einmischung zu ermögli­chen.

Maier belegt mit vielen Bei­spielen, wie unter Berufung auf die Kriegswichtigkeit be­stimmter Produktionen hoch­qualifizierte Forscher sich während des Krieges Freiräu­me geschaffen haben, um an ihren Vorhaben mit absoluter Priorität und hohem Ressour­ceneinsatz zu arbeiten.

Die voluminöse, material­reiche Arbeit eignet sich gewiss nicht nur zur moralisierenden Betrachtung deutscher NS­Vergangenheit, sondern zur nüchternen Beschreibung jener organisatorischen Be­dingungen, die es einem wirt­schaftlich blockierten Land mit erheblichen Rohstoff­problemen, gestatteten – wie die Alliierten nach dem Kriege neidvoll attestierten – wissen­schaftlich technische Spit­zenleistungen und Innova­tionen zu verwirklichen. Für diese, auch heute unter völ­lig veränderten historischen Rahmenbedingungen, wich­tige Fragestellung, die unter dem Gesichtspunkt der sog. Technologieführerschaft nur hin und wieder thematisiert

wird, liefert die Arbeit von Maier viel Anschauung, die es gilt, kritisch auszuwerten. Das Buch setzt den Anfangspunkt für eine große Diskussion über Rüstungsforschung nicht nur in der Vergangenheit sondern auch in der Zukunft.

Markus C. Kerber

Simhandl, Katrin, Der Dis-kurs der EU-Institutionen über die Kategorien „Zigeu-ner“ und „Roma“ – Die Er-schließung eines politischen Raumes über die Konzepte von „Antidiskriminierung“ und „sozialem Entschluss“, Baden-Baden (Nomos Ver-lagsgesellschaft) 2007

Mit der Entscheidung 1983/EG, das Jahr 2008 zum „Eu­ropäischen Jahr des interkul­turellen Dialogs“ zu erklären, haben das Parlament und der Rat als zwei zentrale Instituti­onen der Europäischen Uni­on die Relevanz von Nicht­diskriminierung und sozialer Gerechtigkeit, sowohl zur Förderung als auch zur Akzep­tanz kultureller Vielfalt, her­vorgehoben. Diese Konzepte sind somit prägend für den Diskurs über die unterschied­lichen Kulturen, Sprachen, ethnischen Gruppen und Re­ligionen im politischen Raum der EU.

Der Diskurs der EU­Institu­tionen über das kategoriale Konglomerat ‚Zigeuner‘ und ‚Roma‘ bildet den Gegenstand der zu besprechenden Studie. Im Mittelpunkt der Analyse steht kein ethnographisch verifizierbares Wissen über „die Roma“. Es wird vielmehr untersucht, wie sich die Kon­zepte von Antidiskriminie­rung und sozialem Einschluss für die am Diskurs beteiligten Akteure zu zentralen Bezugs­punkten entwickeln. Sowohl auf der methodischen als auch auf der theoretischen Ebene widmet sich die Studie

einem Themenbereich, der aus dieser Perspektive bislang nur marginal untersucht wor­den ist; Eine kritische Diskurs­analyse über Anti­Rassismus soll eine mehrdimensionale Distanzierung von der bishe­rigen Kerndiagnose einer ras­sistischen Diskriminierung der „Roma“ im europäischen Kontext ermöglichen und so die bestehende Forschungs­lücke verkleinern. Folglich liefert die vorliegende Studie einerseits eine Ergänzung zu bisherigen Untersuchungen, zum anderen wird auf metho­discher Ebene konzeptionell angestrebt, die Konstruiert­heit der politischen Katego­rien „Zigeuner“ und „Roma“ offenzulegen, statt sie unhin­terfragt als Ausgangspunkt für eine Analyse zu überneh­men.

Nach der Darlegung des oben geschilderten Forschungs­interesses „jenseits der Stan­dardnarration“ (Kapitel I), liefert die Autorin einen um­fassenden Überblick über das heterogene Feld der Diskursa­nalyse (Kapitel II). Die theore­tisch­methodische Basis setzt sich somit aus der forschungs­leitenden Frage nach der dis­kursiven Konstruktion der Kategorien „Zigeuner/Roma“ und aus deren Bearbeitung mit Hilfe der Diskursanalyse, welche das Wie dieser Kon­struktion beleuchtet, zusam­men.

Anknüpfend an die theore­tische Verortung der Studie werden die Strukturen des EU­Diskurses empirisch un­tersucht, indem die grund­legenden Annahmen der partizipierenden Akteure dar­gestellt und analysiert werden (Kapitel III). Die unartikulierte Basis des Diskurses wird expli­ziert, da dessen Beherrschung durch eine essentialistische Grundauffassung hervorge­hoben wird, welche „Zigeu­ner/Roma“ als Objekte positi­

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oniert und somit als zentrale Kategorie der Hinterfragbar­keit entzieht (Kapitel III.I).

Des Weiteren wird mit der vorliegenden Studie eine Ana­lyse der Genese des Diskurses in den 1970er Jahren und des­sen Verlauf bis zur Gegenwart geliefert (Kapitel III.II). Da sich der Untersuchungszeitraum somit über 30 Jahre erstreckt, entwickelt sich die politische Integration der EU, also die Entstehung zunehmend vergemeinschafteter Politik­felder, zu einem wichtigen Faktor, welcher die Analyse beeinflusst. Die Arbeit begeg­net den hieraus erwachsenden Herausforderungen, indem Wechselwirkungen zwischen der allgemeineren Diskursent­wicklung im EU­Kontext und der hier im Speziellen untersuchten Ebene mit in die Analyse einbezogen wer­den. Dies geschieht zunächst durch die Identifizierung der beiden einander ablösenden Deutungsmuster; Die Verwen­dung des Begriffs „Roma“ an Stelle von „Zigeuner“ verdeut­licht eine diskursive Diskonti­nuität innerhalb der EU – für die Roma wird nicht mehr länger eine mobile Lebenswei­se als charakteristisch angese­hen, sondern ihre Identität als „ethnische Minderheit“. Mit der EU­Erweiterung 2004 wurde das zweite Deutungs­muster erneut modifiziert, die Grenze des Diskurses wurde geographisch um den Osten Europas gezogen und somit Roma als „ethnische Minder­heit in Osteuropa“ definiert. Unter einem Deutungsmus­ter, welches „Roma“ als eth­nische Kategorie konzeptua­lisiert, konnte ungebrochen auf einen Referenzdiskurs über Antidiskriminierung auf EU­Ebene Bezug genommen werden. Auch auf den Dis­kurs über Sozialpolitik konnte mit einer Diskussion über die Kategorien „Armut“ (in den

1970er Jahren), bzw. “soziale Ausgrenzung“ (zur Jahrtau­sendwende) im Roma­Kon­text referenziert werden.

Die verdichtete Darstellung der Ergebnisse in Bezug auf das entwickelte Modell er­folgt in einer präzisen Zusam­menschau (Kapitel IV) von Kontinuitäten, Diskontinui­täten und Modifikationen im EU­Diskurs über „Zigeuner/Roma“. Die Analyse der von der Autorin durchgeführten Interviews bestätigt zunächst die Grundannahme eines dis­kursiven Geflechts, nach dem „Zigeuner/Roma“ in der ob­jektiven Realität vorfindbare, passive Objekte des Deutungs­musters sind. Diese Konzep­tualisierung wurde während des gesamten Untersuchungs­zeitraumes von den Befragten nicht in Zweifel gezogen. Die abschließende Untersuchung ergibt jedoch, dass eine Kri­tik an der Positionierung von Roma als passive Objekte und eine Forderung nach deren aktiver Einbeziehung in den politischen Gestaltungspro­zess durchaus artikuliert wird. Dieses Ergebnis ist jedoch nach Meinung der Autorin keineswegs rein positiv zu bewerten. Katrin Simhandl nutzt die in den Interviews artikulierte Forderung an die Roma als Ansatzpunkt, um zu unterstreichen, dass ein Reden über die Objekte so fortgesetzt würde: Ihre Transformation in teilhabende Subjekte des Diskurses könne letztlich nur durch eine grundlegende Re­strukturierung desselben auf­gehoben werden.

Die zentrale normative For­derung, den physischen Menschen nicht durch ein mythisches Bild von ihm zu ersetzen, sondern die in der diskursiven Praxis zuvor be­setzten Sprachräume freizu­geben, ermöglicht zum einen allgemeine Einsichten in die Konstruiertheit einer Kate­

gorie, zum anderen leistet sie einen politischen Beitrag: Das bereitgestellte Wissen zu Artikulationsmustern, über welche der Diskurs zu beein­flussen ist, kann von Akteuren praktisch genutzt werden. Die Studie vermittelt konkrete Kenntnisse über Strukturen und Wandlungsprozesse des Diskurses, seine zentrale Be­grifflichkeiten und über Fak­toren, die keinen Eingang in den Diskurs fanden. Auf der Ebene politischer Praxis kann hieraus beispielsweise abgelei­tet werden, auf welchen Refe­renzdiskurs eine Anknüpfung erfolgreich zu sein verspricht und wie ein Argument formu­liert werden muss, um es an­schlussfähig zu machen.

Eine auf die Dekonstruktion einer politischen Kategorie gerichtete Analyse kann zwar zur Festigung derselben beitra­gen, die Reflektion der Legiti­mität von Themenwahl und theoretisch­methodischem Ansatz ergibt jedoch, dass insbesondere die Labilität der beiden erarbeiteten Deu­tungsmuster für den Begriff „Zigeuner/Roma“ – zunächst Lebensstil, dann Ethnizität als machtvolle Dimension – in der vorliegenden Studie aufgezeigt werden konnte. Zusätzlich eröffnet die an­gewandte Methode der Dis­kursanalyse, bzw. das hieraus erwachsene präzise und em­pirisch fundierte Wissen über die laufende Entwicklung des untersuchten Diskurses, An­knüpfungspunkte für syste­matische Vergleiche mit an­deren Diskursumgebungen. Das komplexe Diskursfeld der Europäischen Union, welches sich auf Medien, Wissenschaft und gesellschaftliche Alltags­diskussionen bezieht, wird in der vorliegenden Studie als re­levanter Kontext berücksich­tigt, in welchen die Ergebnisse der Studie konsequent einge­ordnet werden. Abschließend

kann festgestellt werden, dass mit der zu bewertenden Arbeit eine detaillierte Analyse des Wechselspiels von Begriffen und deren Verschiebungen geleistet wird, indem letzt­lich der fundamentale Bruch im Diskurs über „Zigeuner/Roma“ offengelegt und des­sen Bedeutung als Teil einer größeren diskursive Formati­on aufgezeigt wird.

Laura Kemmer

Christoph Marx (Hrsg.), Bil-der nach dem Sturm. Wahr-heitskommissionen und his-torische Identitätsstiftung zwischen Staat und Zivilge-sellschaft, Berlin (LIT Verlag) 2007

Das Ende des Ost­West­Gegen­satzes ließ neue Machtkons­tellationen entstehen. In eini­gen Fällen traten schwelende, innerstaatliche Konflikte in ihrer gänzlichen Komplexität erst mit dem Ende der Block­konfrontation vollends in Erscheinung. Wie aber gin­gen bzw. gehen diese Gesell­schaften nach Beilegung des internen Konflikts mit den mannigfachen Geschichts­bildern um? Dieser Frage, welcher der Wille zur Neuori­entierung bzw. Neuinterpreta­tion der Geschichte zugrunde liegt, um das fortdauernde Zu­sammenleben mit den einsti­gen Feinden zu rechtfertigen und als nationale Geschichte zu integrieren, spürt Marx in seiner Beitragssammlung nach. Das Ziel des Sammel­bandes ist es, die Spannbrei­te verschiedener Formen der Vergangenheitsaufarbeitung aufzuzeigen, von institutio­nalisierten Wahrheitskom­missionen bis hin zu zeitlich distanzierten öffentlichen Debatten über Geschichte. Der komparative Ansatz des Buches zeigt die „Spannung zwischen Legitimationsin­teressen der Politiker, Ver­

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söhnungserfordernissen von Transitionsgesellschaften und dem berechtigten Interesse an historischer Aufklärung über Verbrechen der jüngeren Ver­gangenheit“ (S. 14).

Die Beiträge erstrecken sich von einem Vergleich von Wahrheitskommissionen (Lutz Niethammer) und der historischen Aufklärung in Argentinien und Guatemala (Anika Oettler) über die Wahr­heitskommissionen in Süd­afrika (Christoph Marx) und Marokko (Bettina Dennerlein/Sonja Hegasy) bis hin zur Ver­gangenheitsaufarbeitung in Australien (Ewald Frie), Spani­en (Walther L. Bernecker) und Tschechien (Jaroslav Sonka).

Bettina Dennerlein und Sonja Hegasy gehen in ihrem Beitrag der einzigen offiziellen Wahr­heitskommission in der ara­bischen Welt auf den Grund. Die von dem marokkanischen König Mohammed VI Janu­ar 2004 eingesetzte Instance Equité et Reconciliation (IER) ist zuvörderst als das Resultat eines langen Ringens zwi­schen Monarchie und legaler politischer Opposition um den Ausbau von Menschen­rechtsschutz zu sehen. Die Wahrheitskommission steht im Kontext einer Reform­politik, die seit der Mitte der 1980er Jahre eine friedliche Systemtransformation vor­antreibt. Neben öffentlichen Anhörungen von Opfern schwerer Menschenrechts­verletzungen fanden verschie­dene öffentliche Kolloquien und Expertengespräche un­ter Beteiligung unabhängiger Menschenrechtsaktivisten, Intellektueller und Wissen­schaftler statt. Diesen Akti­onen maß die Kommission eine gewichtige Funktion für den beabsichtigten „Prozess der Verankerung von demo­kratischen Verhaltensweisen in der politischen Kultur des Landes“ (S.108) bei. Eine Be­

sonderheit im Vergleich zu anderen Wahrheitskommis­sionen stellt die Tatsache dar, dass ihrer Einsetzung kein Re­gimewechsel, sondern ledig­lich ein Machtwechsel voran­ging und die Aufarbeitung der Vergangenheit unmittelbar an diesen, ohne zeitlichen Abstand, anschloss. Die Inte­gration von ehemaligen poli­tischen Häftlingen in der IER zeugt nach der Meinung der Autorinnen von dem „Versuch historischer Identitätsstiftung im Austausch zwischen Staat und Zivilgesellschaft ..., der offensichtlich als solcher von den Betroffenen angenom­men wird“ (S.111). Nichtsdes­totrotz ergibt sich zwischen der IER und der Monarchie ein Spannungsfeld, in dem etwas überspitzt der Wille zur Schaffung bzw. Bewahrung eines kollektiven Gedächt­nisses und der Ausbildung einer Kultur der Staatsbürger­schaft „von unten“ auf den Wunsch einer Historisierung der Vergangenheit und der politischen Modernisierung „von oben“ trifft.

Walther L. Bernecker beschäf­tigt sich in seinem Beitrag mit der Vergangenheitsauf­arbeitung im Spannungsfeld von (Partei­) Politik und Zivil­gesellschaft in Spanien. Der Spanische Bürgerkrieg (1936­1939) bildet den Mittelpunkt der zur Debatte stehenden Er­innerungskultur. Die an den Krieg anschließende Diktatur Francos verhinderte die offene Aufarbeitung dieses Krieges und etablierte stattdessen eine Geschichtsschreibung aus der Perspektive des Sie­gers, die zur Legitimation des Siegerregimes und zu dessen Stabilisierung instrumenta­lisiert wurde. Während nach dem Ende der Franco­Ära ein „Boom an Bürgerkriegslite­ratur“ (S. 148) einsetzte, der dem Bedürfnis großer Bevöl­kerungsteile nach sachlichen

Information und Aufklärung geschuldet ist, konzentrierte sich die Politik weitestgehend auf die Transition der Diktatur in eine Demokratie. Einer der Gründe für die Vernachlässi­gung der Vergangenheitsbe­wältigung ist, dass es keinen eindeutigen demokratischen Bruch mit der franquistischen Diktatur gab. Denn die Tran­sition war das Ergebnis eines politischen Paktes, der inner­halb der autoritären Instituti­onen ausgearbeitet wurde und zudem eine kollektive Amnes­tie für die Franquisten bein­haltete. Zum Wohle und zur Stabilität der Demokratie fand somit abermals keine Aufar­beitung der Geschichte statt. Erst in der Regierungszeit der Konservativen ab 1996 setzte eine Repolitisierung der Ver­gangenheit ein. Die von ihnen geförderte ultrakonservative, ideologisch verzerrte Vergan­genheitsdeutung ließ 1999 die damaligen Oppositionspar­teien eine Kampagne „gegen das Vergessen“ initiieren, die einen Bruch mit dem bis da­hin gültigen Generalkonsens einer Kollektivschuld dar­stellte. Auf zivilgesellschaft­licher Ebene rückte dann die Frage nach den Verschwun­denen des Krieges ins öffent­liche Bewusstsein, wodurch zahlreiche lokale Initiativen entstanden. Die Situation in Spanien verdeutlicht, dass dort „eine kritische Aufarbei­tung der Geschichte offenbar nur um den Preis verschärf­ter politischer Konfrontation und einer Art Lagerbildung zu haben ist“ (S. 165).

Miriam Klemm

Igal Avidan, Israel. Ein Staat sucht sich selbst, Kreuzlin-gen/München (Diederichs im Heinrich Hugendubel Verlag) 2008

Dieses Jahr jährt sich der 60. Jahrestag der Gründung Isra­

els. Seither kommt das Land nicht zur Ruhe und quält sich mit der Frage: Wird Israel noch weitere 60 Jahre exis­tieren? Der seit dem Mauer­fall in Deutschland lebende Journalist und Politikwissen­schaftler Igal Avidan sieht anlässlich des 60. Jahrestages Israels die Zeit gekommen, ein kritisches Röntgenbild Israels zu zeichnen und einen Blick in die Zukunft des Landes zu wagen. Dabei ist der Autor, der seit 1996 als Deutsch­land­Korrespondent für die Tageszeitung Maariv, Tel Aviv arbeitet und zudem zahl­reiche Beiträge, u. a. für die Süddeutsche Zeitung und die Frankfurter Rundschau verfass­te, darauf bedacht zu zeigen, was sich jenseits des durch die hiesigen Medien vermittelten stereotypen Bildes der israeli­schen Gesellschaft verbirgt.

Die zentrale Ausgangsfrage für den kritischen Patrioten Avidan ist die Frage, wie die Zukunft eines befriedeten Israels aussehen könnte. In seinem Buch „Israel. Ein Staat sucht sich selbst“ zeigt er da­her die an Israel gestellten Herausforderungen auf.

Eine der Herausforderungen ist der Umgang mit dem demografischen Problem. Anders als in Deutschland, stellt es nicht ein Problem der Altersverteilung dar, son­dern der Ethnizität. Dies ist besonders problematisch, da sich die israelische Identität maßgeblich durch die Kom­ponente Ethnizität – Juden­tum – konstituiert. Die Sorge um ihre Identität versperrt, so Avidan, die Sicht auf die un­bequeme Wahrheit, dass die Israelis selbst mit verantwort­lich an dem palästinensischen Flüchtlingsproblem sind und mit ihrer größten Angst, die Palästinenser könnten zu­rückkehren und dadurch den israelischen Staat vernichten, den Weg zu einer Lösung be­

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hindern. Da der palästinen­sische Traum der Rückkehr den israelischen Alptraum darstellt, könnte nach Avidan eine Lösung des Dilemmas eine begrenzte Rückkehr ohne ein verbrieftes Recht auf Rück­kehr sein.

Eine weitere Problemstellung, mit der sich der Autor einge­hend auseinandersetzt, ist die israelische Besatzungsmacht. Dabei lenkt er das Augen­merk des Lesers / der Leserin sowohl auf die daraus resul­tierenden innergesellschaft­lichen Spannungen, als auch auf die zwischen Israelis und Palästinensern. Auch 60 Jah­re nach der Staatsgründung hat Israel noch keine klaren Grenzen. Allerdings schafft der im Jahre 2003 begonnene Bau des Trennungszauns neue Tatsachen und wird de facto die zukünftige Grenze Israels markieren. Der Verlauf des Zauns ist das Resultat eines inner­israelischen Ringens zwischen den verschiedenen Fraktionen. Unter dem Druck des Siedlerrats wurde dann eine Route entworfen, die so viele Israelis und so wenig Pa­lästinenser wie möglich ein­schließt. Das Hauptproblem dabei ist, dass der öffentliche Diskurs die Auswirkungen des Zauns auf das Leben der Paläs­tinenser ausblendet und sich auf Fragen der Effizienz und Kosten beschränkt. Die poli­tischen Folgen der Sperranla­ge interessieren weniger. Ge­rade dies ist aber unabdingbar, wenn Israel zu einem Frieden mit den Palästinensern gelan­gen möchte. Um die Existenz Israels als Demokratie und Heimat der Juden zu sichern, ist für Avidan der Rückzug Israels auf die international anerkannten Grenzen unum­gänglich. Je klarer die Gren­zen Israels sind, desto höher wird die Akzeptanz Israels in der arabischen Welt sein.

Damit Israel auch weitere sechzig Jahre existiert, muss es sich der Frage nach der israe­lischen Kohärenz annehmen. Avidan wirft dazu einen Blick auf das Zusammenleben von jüdischen und palästinen­sischen Israelis im Staat Israel. Er zeigt auf, warum Israel vor allem eine Demokratie für Ju­den ist und veranschaulicht eindrucksvoll die vielschich­tigen Diskriminierungen, denen sich die palästinen­sischen Staatsbürger Israels ausgesetzt sehen. Avidan be­dient sich Zahlen, um die Aus­wirkungen dieses Handelns zu verdeutlichen, nämlich dass junge Palästinenser aus der israelischen Gesellschaft hinausgedrängt werden und zunehmend auf einen bina­tionalen israelischen Staat pochen. In Israel leben 1,45 Millionen palästinensische Israelis. Dennoch wissen jü­dische Israelis kaum etwas über die palästinensische Min­derheit im eigenen Lande, zu­mal sie im öffentlichen Leben unterrepräsentiert ist. Einen wichtigen gesellschaftlichen Integrationsfaktor stellt der Militärdienst dar. „Wenn sich zwei Israelis kennen lernen, fragen sie sich gleich, wo sie gedient haben.“ Junge israeli­sche Palästinenser hingegen, sind von dem Dienst in der Armee de facto ausgeschlos­sen. Allerdings besteht seit 2002 für sie die Möglichkeit, anstelle des Militärdiensts ei­nen nicht verpflichtenden Zi­vildienst abzuleisten. Diesen würden drei von vier palästi­nensischen Israelis unter der Voraussetzung unterstützen, die gleichen Vergünstigun­gen wie vom Militärdienst befreite Soldaten zu erhalten. Jeder fünfte würde dies tun, um sich für den Staat einzu­setzen. Avidan gibt in dieser Hinsicht zu bedenken, dass eine Demokratie, wie es Israel ist, im Umgang mit ihren eige­nen Minderheiten gemessen

wird, was im Besonderen auf die palästinensischen Israe­lis zutrifft. Konkret bedeutet dies die Verbesserung der Le­bensqualität der arabischen Israelis sowie die Förderung der arabischen Sprache und Kultur.

Nicht zuletzt widmet sich Avidan der innerjüdischen Fragmentierung und Zerris­senheit Israels. Dabei zeigt er die Spannungsfelder auf, die zwischen den verschiedenen Strömungen des Judentums existieren. Die 5,4 Millio­nen Juden lassen sich in fünf Gruppen – ultraorthodox, orthodox, traditionell­reli­giös, traditionell nicht­reli­giös und säkular – einteilen. Obwohl die ultraorthodoxen Juden mit sechs Prozent eine kleine Minderheit in Israel darstellen, kontrollieren sie die jüdisch­staatlichen Insti­tutionen, was für innergesell­schaftliche Spannungen sorgt. Avidan fordert daher, „das Monopol der Orthodoxen bei Konversionen, Eheschlie­ßungen und Scheidungen [zu] beenden.“ (S.153), zu­mal sie „die demokratischen Spielregeln ablehnen und eine nationalistische, frem­denfeindliche Politik fördern“ (S. 205). Damit erschweren sie unter anderem eine weitere zentrale Aufgabe des Immig­rationsstaats Israels: die In­tegration von Einwanderern. Denn Israel darf sich nicht vor den mit der Einwande­rung einhergehenden Proble­men verschließen, was jedoch zum Bedauern des Autors im Umgang mit Minderheiten in Not seitens der israelischen Eliten und Machtzentren der Fall ist. Ein vielleicht etwas überraschendes Problem ist in diesem Zusammenhang der seit 1989 mit der verstärkten Einwanderung aus den GUS­ Staaten „importierte“ Anti­semitismus. Die mit aus den GUS Staaten eingewanderten

nicht­jüdischen Familienmit­glieder machen in Israel die Erfahrung kein vollwertiges, den Juden gleichberechtigtes Mitglied der Gesellschaft zu sein. „Die Provokationen und Gewalt der Neo­Nazis in Israel sind [somit] eine zugespitzte Reaktion aus Frustration.“ (S. 157). Die Integration ist konstituierend für ein zukünf­tiges befriedetes Israel.

Insgesamt bietet das Buch einen guten Einblick in die israelische Politik und Gesell­schaft und zeigt Missstände, Spannungsfelder und Ge­gensätze auf. Eine gelungene Mischung aus Fakten und per­sönlichen Anekdoten außer­gewöhnlicher Israelis macht das Buch zu einer informa­tiven und lebendigen Lektüre. Nicht zuletzt lenkt Avidan den Blick des Lesers / der Leserin auf persönliche Geschichten, die Anlass zur Hoffnung ge­ben in einem Land, das sich seit seiner Staatsgründung in einem Ausnahmezustand be­findet.

Miriam Klemm

Michael Lackner (Hrsg.), Zwischen Selbstbestimmung und Selbstbehauptung: Os-tasiatische Diskurse des 20. und 21. Jahrhunderts, Baden-Baden (Nomos Verlaggesell-schaft) 2008

Zwischen Selbstbestimmung und Selbstbehauptung, the new volume on self­determination and self­assertion in 20th and 21st century East Asia edited by Michael Lackner, is an ex­tensive compilation of essays on modern self­assertion dis­courses in China, Japan and Korea. With twenty chapters the volume contains a wide range of subject matter, most of which are case studies covering a specific theme or medium that illuminates cer­tain aspects of the discourses. Chapters examine such varied

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but individually narrow top­ics such as authors of the 1968 generation in China, former Korean “comfort women,” Chinese immigrants in the U.S., martial arts in China, Chinese philosophy, Chinese music during the Cultural Revolution, cultural nation­alism in Japan, “master narra­tives” in Japanese historiogra­phy, Korean travelogues, and the Korean novel Everlasting Empire. The volume begins with an introduction to the self­assertion discourse in China and an overview of the book’s themes, written by edi­tor Michael Lackner. It wraps up cleanly with a discussion by Mark R. Thompson of self­assertion discourse in South­east Asia, which has revolved around “Asian values” since the financial crisis of the mid­1990s and the terrorist attacks of the early 2000s.

Divided into four sections, the volume approaches self­assertion discourses from a number of different perspec­tives: emancipatory self­as­sertion, in which individuals or groups attempt to liberate their self­image or self­iden­tity from a dominant (natio­nal or otherwise) discourse or narrative; legitimatory self­assertion, in which the state employs self­assertive rheto­ric to legitimate its own rule or policies (the politization of the un­political); intellectual self­assertion, in which intel­lectual pursuits are employed for “folk and fatherland,” to create or solidify a national identity; and self­assertion in the media, or how literature and other writings influence or build self­assertion dis­courses.

All authors shared the widely accepted assumption that self­assertion really only aris­es when a nation or group is faced with the ‘other’, either for the first time or in new

strength. Thus, China’s self­assertion discourse was born largely during the Republican era in the first half of the 20th century in response to the influx of Western goods and ideas. Chinese were forced to think about their own strengths and weaknesses in comparison to the West and to construct an identity of their own. This identity was in large part an assertion that “we are not the West.” By con­trast, two distinct types of self­assertion discourse can be dis­tinguished in both Japan and Korea: an older one directed against and in reaction to China, and (to some extent) Japan or Korea respectively, and a newer one focusing on the West. One of the relatively unusual cases, in which Kore­an self­assertion directs itself against Japan rather than one of the larger others, is exem­plified in this volume by Kris­tina Iwata­Weickgennant’s informative presentation of “Japanese­Korean literature,” literature written by Korean­born authors living in Japan or the children of immi­grants.

As most of the book does dis­cuss East Asia’s encounters with Western societies, it is interesting to note how the theme of worldview fits into the volume’s self­assertion discourses. Worldview is made up of the often unvoiced cul­tural assumptions and expec­tations existing in all cultures. The appearance of Western individuals and nations chal­lenged East Asian worldviews like never before. Peter Ack­ermann’s prologue chapter nicely illustrates this schism. Because traditional Japanese communication structures focus on agreement and on changing oneself rather than one’s surroundings, Japan’s encounters with the West have proven difficult. In Japan

an individual can, through self­examination (introspec­tion), come to understand the other, whom he recognizes as being like himself. Focusing on the positive things each side has to offer and look­ing for the commonalities and, crucially, dependencies between the two individu­als leads to an “understand­ing” of the other which is also a gain for oneself, a les­son learned. The two become connected, bound together by their shared positive qualities and dependencies, and both benefit from this process. Yet therein lies the crucial point: this way of relating to oth­ers only works if both parties have the same worldview and play by the same rules. “It is silently understood that both sides will exercise self­criti­cism through introspection so that the binding­process contains no dangerous ‘time­bombs’ ” (p. 33). What hap­pens when the other doesn’t have the same rules? This is the question that all East Asian countries dealt with as the West—Western science, politics, values, music, mass culture—encroached into their territories. Although Chinese, Japanese and Ko­rean worldviews of course also differ from one another, these differences pale in com­parison to their dissimilari­ties with Western ones. Each of these three countries dealt with this new other in various ways, as this volume so com­petently demonstrates.

In addition to the West as oth­er, a second theme appearing in the book is the use of “mas­ter narratives” to direct public opinion. A master narrative is precisely what might be expected from the name: an omnipresent, widely known and widely accepted story or account of some (usually national) event or series of

events, or even an entire na­tional history, that all take for granted as the truth. Nora Sausmikat’s chapter on the generation of youth who went to the countryside from the cities during the Cultural Rev­olution—China’s “1968” gen­eration, although this term should not be used as a social category like in the West but only as a time/age marker for those who participated—dis­cusses master narratives. For example, after 1989 the ruling Communist party directed the new discourse to aid its efforts at domestic stabilization and the establishment of national “modernization myths.” Here “myth” is used to denote not fantasy but a wide­spread sto­ry of encouragement about what China could and would achieve. Four “master narra­tives” developed in this con­text: a Red Guard narrative, a modernization narrative, a discourse on free will, and a discussion by 1968ers of how to prevent another Cultural Revolution. These master nar­ratives were used in various ways by various groups and individuals for their own pur­poses. In his chapter, entitled “Master Narratives in Japanese Historiography,” Wolfgang Schwentker goes into great detail on master narratives and how they have shaped Japanese conceptions of their own history. The master nar­ratives of the Edo period, for instance, remained and influ­enced historiographies well into the 20th century. Differ­entiating between endogenous self-assertion discourses com­ing from within (masses vs. elite, women vs. men, periph­ery vs. center) and exogenous self-assertion discourses di­rected toward the outside (i.e., the West or China), Schwent­ker shows that the majority of master narratives in Japanese historiography were written for the purpose of cultural, purpose of cultural,

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political or social self­asserti­on. As demonstrated by both Sausamikat and Schwentker master narratives normally do have an ulterior motive, which is often self­assertion.

Despite the volume’s title, in many of the chapters the con­he chapters the con­nection to self­determination and self­assertion was quite thin. Some authors went into extraordinary and interest­ing detail on their topics but failed to embed their conclu­sions in the book’s overarch­ing theme. A clearer, more in­depth discussion from some of the authors on how exactly their research illuminates one

or more aspects of the self­as­sertion discourse in East Asia would have been advisable.

The book focuses far too much on China: eleven of twenty chapters deal with the “Mid­dle Kingdom.” The book’s title reads “East Asia” but, perhaps reflecting the current ‘obses­sion’ with China in modern politics, far more than a pro­portionate number of articles focus on China. All five chap­ters in the third section, for example, are on China, seem­ingly implying that intellec­tual self­assertion in Japan and Korea does not exist. This is difficult to believe; Japan

and Korea both possess philo­sophical traditions that must, at some point, have been re­cruited for (national) self­as­sertive purposes. Both Kimae Toshikai’s chapter on Japan’s new cultural nationalism as well as Chung Hyun­back’s chapter on the historicization of the “comfort women” ques­tion in South Korea indicate the wealth of self­assertion discourse in these two coun­tries. It is somewhat unfair to under­represent them in this volume.

Overall, however, the book conveys an excellent general picture of the self­assertion

discourses existing and in­fluencing modern East Asia. As with most edited volumes it is not as pointed as may be desirable, but its wide range of topics compensates for this lack of focus. The case studies allow the reader to see the dis­courses in action, to see how they transform with time and changing circumstances. Given the quality of its schol­arship and applicability of its themes to modern politics, sociology, etc., an English edi­tion would be useful in bring­ing the volume’s findings to a larger audience.

Heather Gilmartin

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