Giustizia ritardata è giustizia negata

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INDICE: EFFICIENZA: PERCHÉ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 3 INDICI PER VALUTARE L’EFFICIENZA: QUALI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1) ADEQUACY INDEX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2) PERFORMANCE INDEX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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RISULTATI PER DIMENSIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. PICCOLI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. MEDIO-PICCOLI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. MEDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. GRANDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. MOLTO-GRANDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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PROPOSTE INNOVATIVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1) INCENTIVAZIONE SALARIALE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2) SISTEMA DI RATING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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SEMPLIFICAZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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LA SOMMA FINALE DELLA NOSTRA RELAZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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SITOLOGIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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EFFICIENZA: PERCHÈ Oltre 500 giorni per avviare una sentenza di primo grado in Italia, 7 giudizi pendenti ogni 100 abitanti, terzultimi per velocità di risoluzione dei processi, seguiti solo da Cipro e Malta; questi i numeri poco rassicuranti che emergono dai dati pubblicati dalla Commissione Europea riguardanti la Magistratura italiana per l’anno 2013. Sicuramente l’animo litigioso che caratterizza il popolo italiano contribuisce ad aumentare la numerosità dei processi che sommergono i magistrati anche a causa delle spending reviews attuate negli anni scorsi. Queste caratteristiche, tuttavia, influenzano positivamente la produttività dei giudici italiani, i quali definiscono annualmente più di 2 milioni di contenziosi. Analizzando nella sua interezza la Magistratura sono emerse molteplici complessità tutte imputabili alle diverse dimensioni tra loro strettamente collegate, tenendo presente che il campo d’azione è di per sé molto articolato. Spinosa è l’indipendenza della Magistratura dal potere politico ed esecutivo o ancora più difficile è la situazione economica in cui verte la Magistratura, destinataria di numerosi tagli che portano ad un aumento delle inefficienze e all’innalzamento dei costi: l’esito opposto rispetto a quello previsto dalle manovre. Il problema sul quale è stata focalizzata l’attenzione del nostro gruppo sono i tempi biblici della giustizia. La Giustizia italiana si colloca ai primi posti in quanto a lentezza dello svolgimento dei processi, posizione alquanto critica data la numerosità degli stessi sottoposti in un anno; andando nel dettaglio: occorrono 400 giorni per i casi “non criminali” contro i 50 della Danimarca (leader), 500 giorni per risolvere liti civili e casi commerciali contro i 60 della Lituania, non sono pervenuti dettagli per quanto riguarda i casi amministrativi contro i circa 90 della Slovacchia, mentre necessitano poco meno di due anni per risolvere le insolvenze contro i 6 mesi dell’Irlanda. Sostanzialmente la lentezza della giustizia è analizzabile sotto due aspetti di valutazione aziendale: equità ed efficienza, strettamente collegate alle due dimensioni di efficacia ed economicità; in riferimento alla prima, si verificano sostanziali iniquità attribuibili essenzialmente alla possibilità di avvalersi della giustizia da parte di quei soggetti che vertono in condizioni per lo più disagiate (ad esempio è previsto un contributo unificato, a carico dei cittadini, proporzionale al valore della controversia), in contrapposizione a quei soggetti dotati di possibilità economiche più agiate che hanno effettivamente la possibilità di sostenere processi di lunga durata con tutte le spese accessorie e non, che questi comportano. In merito ad efficacia ed economicità, queste non possono essere garantite qualora i processi siano troppo lunghi, infatti, capita che ulteriori analisi non possano essere svolte (es. analisi genetiche), poiché essendo passati molti anni alcune informazioni vanno perse e perché i costi che si generano (rinvio delle udienze, numero di carte e fascicoli immenso, ecc…) sono insostenibili nel lungo periodo. Per ovviare ai problemi sopra descritti, abbiamo ritenuto necessario agire sull’efficienza lungo tre linee guida principali:

! l’analisi dell’organico; ! performance e sistema di valutazione dei magistrati; ! il grado di informatizzazione e formalizzazione in ottica di semplificazione di strutture e

procedure.

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Per far questo abbiamo realizzato alcuni indici partendo dalle informazioni forniteci, avendo avuto non poche difficoltà nel reperirne delle altre. Tutto ciò ci è apparso più chiaro e necessario, anche dopo aver parlato con alcuni magistrati e avvocati, che ci hanno dato un loro parere e grazie al quale siamo giunti alla seguente analisi. INDICI PER VALUTARE L’EFFICIENZA: QUALI Divario tra personale presente e organico Nell’analisi dell’efficienza abbiamo utilizzato come macro-classi le diverse dimensioni dei tribunali per poter agire in maniera più specifica e omogena nell’analisi degli stessi. Gli elementi che riteniamo fondamentali nelle determinazione di queste macro-classi sono:

! rapporto giudici-abitanti, che determina il grado di copertura di ogni magistrato; ! mole di lavoro in ogni tribunale (calcolata in rapporto al totale dei processi iscritti).

L’obiettivo è verificare che tali due criteri siano stati effettivamente seguiti per la distribuzione dell’organico. Per svolgere tale analisi, ci siamo serviti di indici appositamente creati e studiati per analizzare da un lato il livello di adeguatezza dell’organico (Adequacy Index) e dall’altro l’efficienza dei magistrati (Performance Index), elemento, quest’ultimo, spesso oggetto di dibattito. Entrambi gli indici sono stati analizzati distinguendo tra i magistrati ed il personale previsti in pianta organica rispetto a quelli effettivamente presenti. 1) ADEQUACY INDEX: 1.a) MAGISTRATI: 1.a.1) IDEAL: 1.a.2) REAL: 1.b) PERSONALE AMMINISTRATIVO: 1.b.1) IDEAL: 1.b.2) REAL: L’Adequacy Index può essere calcolato utilizzando sia il numero di magistrati/personale amministrativo in pianta organica sia i presenti, in quanto non è sempre detto che l’organico corrisponda al personale presente. Dunque, riuniamo in un solo indice complesso due indicatori semplici: il numero di abitanti su magistrati e la mole degli iscritti nell’anno 20xx sul totale dello stesso anno. Così facendo, verifichiamo se il numero dei giudici di un tribunale o il suo personale amministrativo siano adeguati agli abitanti e alla mole di lavoro. Dopo aver raggruppato i vari tribunali a seconda della loro dimensione collegata al bacino di utenza, vengono confrontati considerando il valore medio dei diversi gruppi dimensionali come il valore ottimale: se un tribunale ha un valore superiore alla media, vuol dire che per mole di lavoro, oppure per numero di abitanti, ha un organico insufficiente; al contrario se inferiore alla media.

Numero abitanti x Iscritti nel 20xx Magistrati togati in pianta organica Totale iscritti nel 20xx

Numero abitanti x Iscritti nel 20xx Magistrati togati presenti Totale iscritti nel 20xx

Numero abitanti x Iscritti nel 20xx Personale amministrativo in pianta organica Totale iscritti nel 20xx

Numero abitanti x Iscritti nel 20xx Personale amministrativo presente Totale iscritti nel 20xx

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In questo modo si possono gestire entrambe le variazioni, modificando l’organico secondo vera necessità. A questa analisi si aggiunge quella che confronta gli indici REAL con quelli IDEAL. Questo ci fa notare come sia diffusa la mancanza di personale, sia per quanto riguarda i magistrati che per il personale amministrativo. Tuttavia, per quanto riguarda quest’ultimo, 15 tribunali su 139 risultano avere personale in esubero (rispetto ai dati del 2013). Riteniamo quindi necessaria una manovra redistributiva dell’organico, volta a completare (e limare ove necessario) quanto stabilito in pianta organica. Performance dei magistrati 2) PERFORMANCE INDEX: 1.a) MAGISTRATI: 1.a.1) IDEAL: 1.a.2) REAL: Con quest’indice abbiamo analizzato il numero di cause definite per magistrato in ogni tribunale, dividendo in due casi a seconda che si considerino i magistrati in pianta organica o quelli effettivamente presenti. In questo modo confrontiamo il livello di rendimento previsto in pianta organica con quello attuale. Dall’analisi dei risultati si osserva che i magistrati sono mediamente più efficienti di circa il 22% (con picchi dell’80%) rispetto a quanto previsto avendo a disposizione tutti i magistrati in pianta organica. Ciò vuol dire che, ipotizzando che per ogni tribunale venga completata la pianta organica stimata, si avrebbe un aumento della performance esponenziale. RISULTATI PER DIMENSIONE 1. PICCOLI Media Magistrati in pianta organica

22,32 Media personale amministrativo in pianta organica

5,79

Performance magistrati in pianta organica

381 Delta performance 34,52%

Per quanto riguarda il personale amministrativo presente, 6 tribunali sono in esubero (Lamezia Terme, Lanciano, Lanusei, Nuoro, Sciacca e Vasto). Di questi, la metà (Lanusei, Nuoro e Vasto) non solo hanno personale amministrativo in eccesso rispetto a quello previsto in pianta organica, ma anche quello previsto è superiore al necessario (Adequacy Index inferiore alla media). Nei tribunali di questo gruppo si rileva una performance migliore di 1/3 rispetto a quanto previsto.

Definiti nel 20xx Magistrati togati in pianta organica

Definiti 20xx Magistrati togati presenti

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2. MEDIO-PICCOLI Media Magistrati in pianta organica


11,02



Per quanto riguarda il personale amministrativo presente, 4 tribunali sono in esubero (Ascoli Piceno, Enna, La Spezia e Trapani). Di questi, la metà (Trapani e Enna) non solo hanno personale amministrativo in eccesso rispetto a quello previsto in pianta organica, ma anche quello previsto è superiore al necessario. Nei tribunali di questo gruppo si rileva una performance migliore di 1/4 rispetto a quanto previsto. 3. MEDI Media Magistrati in pianta organica


22,47



Per quanto riguarda il personale amministrativo presente, 4 tribunali sono in esubero (Mantova, Sassari, Siracusa e Termini Imerese). Di questi, solo Mantova non presenta personale amministrativo in eccesso rispetto a quello previsto in pianta organica. Nei tribunali di questo gruppo si rileva una performance migliore di 1/5 rispetto a quanto previsto. 4. GRANDI Media Magistrati in pianta organica


44,99



Per quanto riguarda il personale amministrativo presente, un tribunale (Lecce) è in esubero. Nei tribunali di questo gruppo si rileva una performance migliore di 1/6 rispetto a quanto previsto. 5. MOLTO-GRANDI Media Magistrati in pianta organica


121,57



Nei tribunali di questo gruppo si rileva una performance migliore di 1/6 rispetto a quanto previsto.

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Possiamo concludere con ragionevole certezza che è necessario un completamento dell’organico, ove richiesto: i magistrati sono, in ogni tribunale di ciascun gruppo, inferiori a quanto previsto dalle piante organiche, mentre il personale amministrativo va ridistribuito. Inoltre, studiando i dati ci si accorge di come l’attuale sistema di performance previsto, aumenti in maniera lineare eccetto che per i tribunali molto-grandi, i quali presentano un livello di performance stimato inferiore. Da questo e dall’analisi dei dati grezzi, si comprende come l’attuale sistema di organizzazione e classificazione dei tribunali non sia equo: da un lato i tribunali presenti nello stesso gruppo mostrano diversi livelli nel rapporto giudici per abitanti (anche il doppio o il triplo), ad esempio Nuoro ha poco più della metà dei giudici di Locri (16-27) ma addirittura 13.000 abitanti in più; dall’altro si evidenzia uno squilibrio nella definizione della performance media dei magistrati, poiché essa è crescente eccetto che per i molto-grandi. È evidente, da ciò, che non si può definire oggettivamente in quale modo è stato assegnato il numero di magistrati/personale amministrativo in ogni tribunale, poiché indubbiamente non è stato usato né il criterio “popolazione coperta”, né “mole di lavoro” (performance), che riteniamo siano le dimensioni principali per definire tale classificazione. Infine, se da un lato questo indice ci permette non solo di identificare gli squilibri presenti e riconoscere, nel valor medio, l’obiettivo al quale giungere, dall’altro vi è una criticità: ogni anno vi sono variazioni demografiche (flussi migratori più o meno ingenti, ma controlli censitari decennali: i nostri dati rimangono ancorati al passato) e/o riguardanti la mole di lavoro (possono avvenire eventi che causano il sorgere di molteplici procedimenti) in ogni tribunale. Queste fluttuazioni comportano una variazione della media continua, nei diversi gruppi. Si corre, quindi, il rischio di dover ridistribuire l’organico inseguendo un obiettivo di efficienza che varia prima di poter esser raggiunto. Proponiamo quindi di controllare gli organici su lassi di tempo maggiori: ogni 4 o 5 anni, consentendo la stabilizzazione dell’organico e una miglior valutazione dei risultati raggiunti. !PROPOSTE INNOVATIVE !Grazie all’apporto fornitoci da diversi magistrati e avvocati, che ci siamo premurati di contattare per avere una visione quanto più ampia e meno discreta possibile, possiamo formulare due ulteriori proposte per migliorare il sistema attuale. 1) INCENTIVAZIONE SALARIALE Basandoci su di un sistema similare, ma non eguale a quanto attualmente utilizzato per remunerare i dirigenti pubblici, proponiamo di introdurre un sistema composto da una parte fissa dello stipendio e un’altra variabile direttamente corrispondente alla performance del magistrato. Tale parte variabile sarà assegnata utilizzando la valutazione fornita da un sistema di rating interno alla Magistratura di nuova ideazione. 2) SISTEMA DI RATING Al momento, il sistema che valuta i magistrati è interno ai tribunali stessi ed è basato sul volume dei fascicoli prodotti. Questo sistema non solo è poco meritocratico e altamente demotivante, ma genera materiale giudiziario in eccesso, prodotto al fine di ottenere una migliore valutazione. La nostra proposta consiste nel basare il metodo di valutazione su di un meccanismo nuovo ed innovativo, che tenga conto sia del numero di casi risolti sia della loro complessità che fungerà da fattore ponderante. Inoltre, la valutazione non sarà più eseguita dal tribunale nel quale il magistrato opera, ma avverrà a livello centrale oppure, più verosimilmente, in maniera incrociata con altri tribunali non limitrofi, il tutto consultabile sul portale già presente. In questo modo si eviterebbero conflitti d’interesse garantendo maggiore oggettività ed equità nella valutazione.

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Ad esempio, posti come fissi 50.000€ si potrebbero programmare altri 50.000€ di bonus, scaglionati in 5 blocchi da 10.000€. Nell’anno 1 un magistrato con rating 3 riceverebbe 50.000€ (fissi) + 30.000€ (bonus).

SEMPLIFICAZIONE La perdita di efficienza data dalla lunghezza dei processi e dei procedimenti è causata anche da due fattori principali: la scarsa informatizzazione e l’eccessiva formalizzazione. La prima, come confermato dagli intervistati, è il tallone d’Achille della Giustizia, la quale è rimasta troppo legata al cartaceo e fatica ad introdurre la digitalizzazione di alcune procedure. Quest’ultima, oltre a contribuire alla diminuzione dei costi favorendo lo sviluppo di una Magistratura attenta agli sprechi, apporterebbe ingenti cambiamenti, incrementando la celerità delle procedure. Come esempio cardine a sostegno dell’argomentazione, si può analizzare il caso della notifica degli atti: nonostante il processo di informatizzazione sia iniziato (ad oggi gli atti endoprocessuali sono gli unici ad essere notificati online), la notifica degli atti e il primo atto processuale rimangono una procedura cartacea. La Magistratura ha provato a intervenire su questo piano inserendo due importanti servizi: il Processo Civile Telematico (PCT) e il Portale dei Servizi Telematici (PST). Il primo permette di effettuare processi per via telematica attraverso un sistema di posta certificata e firma digitale, mentre il secondo di accedere gratuitamente sia agli archivi pubblici anonimi dei processi sia ai propri. Tuttavia, il portale, che non è online, ma un vero e proprio software, è di difficile accesso e spesso inutilizzabile a causa di continue manutenzioni; solo la regione Toscana l’ha offerto gratuitamente. L’interfaccia del PST è invece poco intuitiva e di difficile interpretazione per l’utente. Il problema, quindi, non è la mancanza dei servizi, ma la scarsa efficacia e promozione degli stessi. La nostra proposta è, dunque, quella di renderli più facilmente consultabili, estendere il processo telematico a tutte le tipologie di giustizia e far convergere tutti i servizi su un unico portale dal quale sia possibile:

! sfogliare l’archivio dei casi anonimi suddivisi per tipologie (penali, civili e amministrativi) e per territorio;

! accedere all’area privata composta dallo storico dei processi con lo stato degli stessi e i documenti legali di riferimento;

! accedere ad un servizio on-line di consulenza e assistenza primaria composto da personale qualificato il cui scopo è chiarire dubbi e procedure evitando sprechi di tempo da entrambe le parti. Un’evoluzione dell’attuale figura dell’avvocato mediatore.

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Un presupposto fondamentale per la buona riuscita della digitalizzazione della Magistratura è l’equità nell’accesso al servizio: tutti i cittadini devono essere messi in condizione di poter usufruire di queste importanti innovazioni. In merito alla formalizzazione, nonostante i recenti e continui tentativi di riforma, la giustizia italiana è ancorata ad un sistema che rende i procedimenti assai dispendiosi in termini di tempo, sforzi e denaro. Un processo di de-formalizzazione gioverebbe ad un organo tanto grande e complesso, semplificando l’operato dei magistrati e dei cancellieri e facendo risparmiare tempo prezioso ai cittadini. Non bisogna dimenticare, infatti, che la Giustizia è un servizio offerto dallo Stato alla Comunità e come tale deve svilupparsi in modo da rendersi il più equamente e facilmente accessibile a tutti. Gli stessi magistrati, come si può leggere nel sito dell’Associazione Nazionale dei Magistrati (ANM), propongono il seguente intervento: “Ai provvedimenti già adottati di riduzione dei riti deve seguire un ulteriore intervento di maggior coraggio, che sostituisca i riti speciali residui non strettamente necessari in ragione della peculiarità della materia, in favore del procedimento sommario […] che, però, consente opportunamente l’impugnazione per il giudice del gravame di carattere distrettuale”. Quello che si dovrebbe attuare è, a nostro parere, un processo di semplificazione che coinvolga sia l’informatizzazione, sulla scia dell’agenda digitale già avviatasi in questi anni, sia la de-formalizzazione delle procedure per consentire alla Magistratura di migliorare in efficienza e limitare i tempi di chiusura dei processi. LA SOMMA FINALE DELLA NOSTRA RELAZIONE Dall’analisi condotta abbiamo preso contezza delle inefficienze diffuse nel campo della Magistratura e abbiamo tentato di proporre semplici chiavi di svolta che potrebbero senza dubbio alleviarle, se non addirittura eliminarle. È chiara, a questo punto, la necessità di intervenire sull’architettura del sistema giudiziario (in termini di struttura, personale amministrativo e di supporto e valori condivisi) e sulle più generali, ma fondamentali, capacità della Magistratura (facciamo riferimento a coordinazione e comunicazione con l’esterno e con l’interno). Dal punto di vista dell’operatività interna abbiamo affrontato la spinosa questione della performance dei magistrati radicalmente correlata all’adeguatezza dell’organico; abbiamo avanzato proposte innovative come il sistema di rating e spinto l’analisi in una direzione moderna, al passo con i tempi, che sia appunto informatizzata, ma accessibile a tutti, più semplice e de-formalizzata. Oltretutto, abbiamo costatato quanto frequentemente si ricorra al processo come mera strategia economica da parte di chi è in torto sfruttando la lentezza e l’inefficienza dei procedimenti. Crediamo fermamente che un sistema progettato dai cittadini per i cittadini, crei in tutti noi un senso di fiducia e sicurezza nei confronti delle pubbliche amministrazioni che molto spesso, negli ultimi tempi, si ritiene perduto.

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SITOLOGIA PCT http://www.consiglionazionaleforense.it/site/home/area-

avvocati/processo-civile-telematico/articolo8598.html#uno

PST http://www.pst.giustizia.it

ANM http://www.associazionemagistrati.it

The EU Justice Scoreboard http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/files/justice_scoreboard_communication_en.pdf

Interviste - Avvocato Fabrizio Ciffo - Avvocato Barbara Ferro - Magistrato Alessandro Pepè

Giustizia ritardata è giustizia negata

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