FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue · 2)...

FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue 77 เจาะลกการจดการขาวไทยในมต

การกระจายรายไดและประสทธภาพการผลต เสาวณ จนทะพงษ และดวงทพย ศรกาญจนารกษ

November 28, 2012

ฝายวจยเศรษฐกจ ธนาคารแหงประเทศไทย เสาวณ จนทะพงษ และดวงทพย ศรกาญจนารกษ 1

Summary

การจดการขาวมความส าคญตอเศรษฐกจและการเมองของไทยอยางมาก เนองจากขาวเปนอาหารหลกของคนทงประเทศและการปลกขาวเปนอาชพหลกของครวเรอนเกษตร นอกจากนเกษตรกรผปลกขาวเปนกลมผมสทธออกเสยงเลอกตงทใหญทสดของสงคม เจตนารมณของการพยงราคาขาวใหสงกวาราคาตลาดเสรในระดบทเหมาะสมจะชวยชะลอการขายขาวของเกษตรกรในชวงตนฤดเกบเกยวเพอลดปรมาณขาวทจะออกสตลาด ซงจะสงผลใหเกษตรกรมรายไดสงขนชวยลดปญหาความยากจนในชนบท แตจากการศกษานพบวา มาตรการพยงราคาขาวทด าเนนงานมานานหลายสบป ไดสรางภาระผกพนอยางมากตองบประมาณของรฐ โดยเฉพาะในชวงทราคาพยงภายใตโครงการรบจ าน าขาวเปลอกสงกวาราคาตลาดเสรอยางมาก โครงการพยงราคาขาวไมสามารถบรรลวตถประสงคดานการกระจายรายได เนองจากประโยชนยงไมกระจายสเกษตรกรรายยอยอยางทวถง โดยสดสวนคนจนของไทยทเปนเกษตรกรผปลกขาวยงอยระดบสงและไมเปลยนแปลงจากอดตมากนก และในมตของประสทธภาพการผลต พบวาผลผลตขาวของไทยยงต ากวาผลผลตของประเทศคแขงอยมาก

นยทางนโยบายการจดการขาว คอ ในระยะสน มาตรการจดการขาวควรมยทธศาสตร โปรงใสและตรวจสอบได ระยะกลาง รฐควรคอยๆ ลดบทบาทในการแทรกแซงราคา และหนมาใชนโยบายทไมใชราคาทใหชวยเหลอดานวทยาการและสงจ าเปนตอการท านาทเออตอการพฒนาเกษตรกรรมยงยน และระยะยาว ทกภาคสวนทเกยวของควรสรางทางเลอกใหมของการประกนความเสยงราคาขาวเปลอกทตงอยบนหลกการประโยชนทวถง ตรงกลมเปาหมาย โปรงใส และประหยดงบประมาณของรฐ รวมถงสามารถชวยเหลอชาวนารายยอย และชาวนาทยากจนทไมมผลผลตเหลอขายดวย

ขาวเปนอาหารทจ าเปนของคนในชาตและเปนสนคาเกษตรสงออกทสรางรายไดเขาประเทศอยางตอเนอง การปลกขาวเปนแหลงวถชวตและวฒนธรรม

และเปนอาชพหลกของครวเรอนเกษตร นอกจากน ในชวงวกฤตเศรษฐกจครงใด ภาคเกษตรยงเปนตวรบผลกระทบ (Counter cyclical) จากการเปลยนแปลง

รฐควรคอยๆ ลดบทบาทในการ แทรกแซงกลไกการก าหนดราคาขาว

และหนมาใชนโยบายทไมใชราคา ทชวยเหลอดานวทยาการและ

สงจ าเปนตอการท านาซงจะชวยให เกษตรกรไทยยนอยไดดวยตนเอง

และหลดพนจากความยากจน เปนรากฐานส าคญของสงคมไทยตอไป

ดงค าในสภาษตทวา “ถาเราใหปลา เขากนอมไดเพยงมอเดยว ถาเราสอนวธ

หาปลา เขาจะมปลากนไดตลอดชวต”

* Source: [ขาว] n.d. [Image online] available at : < http://blog.eduzones.com/clip/26518> [accessed 28 Nov 2012]

*

FAQ Issue 77 เจาะลกการจดการขาวไทยในมต การกระจายรายไดและประสทธภาพการผลต November 28, 2012


ในเศรษฐกจมหภาคมากกวาเปนตวสงผลกระทบ ในชวงทผานมา การผลตและการคาขาวของไทยมววฒนาการมาเปนล าดบตามการเปลยนแปลงของภาวะเศรษฐกจและสงคมของประเทศ นโยบายสาธารณะวาดวยเรองขาวถกหยบยกขนมาถกเถยงกนครงแลวครงเลาทงในกลมผก าหนดนโยบาย นกวชาการและเกษตรกร อยางไรกตาม เราจะพบวาการเสรมสรางความรความเขาใจตอการจดการขาวของไทยในมตตางๆ ยงมอยอยางจ ากด และไมกระจายตว

บทความนมวตถประสงคส าคญ 2 ขอหลก คอ 1) ศกษาววฒนาการและปจจยก าหนดนโยบายสาธารณะการจดการขาวของไทย และ 2) วเคราะหประสทธภาพของการจดการขาวของไทยในมตของการกระจายรายไดและประสทธภาพการผลต เพอเปนแนวทางของการจดการขาวไทยทมประสทธภาพทมงเนนใหเกษตรกรทปลกขาวใหมรายไดสงขนสงผลตอการกระจายรายไดของคนในชาตใหดขน ดวยตนทนการอดหนนจากงบประมาณของรฐบาลทต าสด บทความนม 4 สวนหลก คอ 1) ความส าคญของขาวตอเศรษฐกจไทย 2) นโยบายสาธารณะการจดการขาวของไทยจากอดตจนถงปจจบน 3) วเคราะหผลของการจดการขาวในมตของกระจายรายไดของเกษตรกรและประสทธภาพการผลต และ 4) สรปและขอเสนอแนะทางนโยบายของระบบการจดการขาวของไทยในอนาคต

1. ความส าคญของขาวตอเศรษฐกจไทย

การปลกขาวและสนคาขาวมความส าคญมาก ตอเศรษฐกจไทย เนองจากการปลกขาวเปนอาชพของครวเรอนในชนบทและเปนพชเศรษฐกจหลกของประเทศ มประชากรเกษตรทมอาชพท านาปลกขาวไมต ากวา 3.7 ลานครวเรอน คดเปนรอยละ 26 ของครวเรอนทงหมด1 หรอประมาณ 17 ลานคน คดเปนหนงในสของประชากรทงประเทศ มก าลงแรงงานอยในภาคเกษตรถง 14.2 ลานคน คดเปนถงรอยละ 372 ของก าลงแรงงานทงหมด มการใชทรพยากรทดนของประเทศจ านวน 66.1 ลานไร หรอประมาณรอยละ

1 จาก ขอมลพนฐานเศรษฐกจการเกษตร ป 2553 ของส านกงานเศรษฐกจการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ 2 จากส านกงานสถตแหงชาต ป 2553

50.2 ของพนทเกษตรกรรมทงหมด3 นอกจากน ยงมความเกยวของกบธรกจอตสาหกรรมอนๆ อกมากมาย ทง โรงสขาว ผประกอบการคาขาว ผผลตและจ าหนายรถเกยวขาว และโรงงานแปรรปขาว เปนตน (อศวลานนท, 2553)

หากพจารณาความส าคญตอภาคการผลต พบวา มลคาการผลตอยท 183,942.11 ลานบาท หรอคดเปนรอยละ 26 ของ GDP ภาคการเกษตร4 และชวงป 2550 ถงป 2554 มมลคาการสงออกอยท เฉลยปละ 171,336 ลานบาท หรอคดเปนรอยละ 33 ของการสงออกสนคาเกษตรทงหมด5 (รป 1) ดานภาคการผลตขาวของไทยมผลผลตเฉลยอยท 19.7 ลานตนขาวสารตอป มากกวาการบรโภคในประเทศเฉลยอยท 9.8 ลานตนตอป6

รป 1 บทบาททางเศรษฐกจของการผลตขาวไทย

ทมา : ส านกงานเศรษฐกจการเกษตร ส านกงานสถตแหงชาต ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และกรมศลกากร ค านวณโดยคณะผวจย

สงผลใหมสวนเกนในปรมาณสงสงออกไปขายตางประเทศท าใหไทยเปนผสงออกขาว7ใน 1 และ 2 3 จาก ขอมลพนฐานเศรษฐกจการเกษตร ป 2553 ของส านกงานเศรษฐกจการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ 4 ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ค านวณโดยผวเคราะห 5 เฉลย 5 ป (ชวงป 2550 ถงป 2554) ขอมลกรมศลกากร 6 เฉลย 5 ป (ชวงป 2550 ถงป 2554) ขอมล USDA จาก website www.fas.usda.gov 7 การเปดประตการคาเมอเกอบสองศตวรรษทผานมาเปนแรงกระตนใหขาวเปนพชเศรษฐกจหลกของประเทศ โดยการท าสนธสญญาเบารงกบองกฤษเมอ พ.ศ. 2398 ไดสงผลส าคญตอการสงออกสนคาขาว และการขยายตวของตลาดขาว ท าใหขาวกลายเปนพชเศรษฐกจทส าคญของไทยตงแตนนมา และสราง

26%

37%

50%

26%

33%

74%

63%

50%

74%

67%

จ านวนครวเรอน

ก าลงแรงงาน

พนทเพาะปลก

GDP ภาคเกษตร

สงออกภาคเกษตร

ขาว ไมรวมขาว



อนดบแรกของโลกตอ เน องมาหลายทศวรรษ8 (USDA, 2555)

โดยทวไป ประเทศทพฒนาแลวจะมสดสวนการผลตของภาคเกษตรตอ GDP และสดสวนการจางงานของภาคเกษตรตอการจางงานทงหมด อยในระดบต า (รป 2 และ 3) จากขอมลเฉลยป 2543-2553 ไทยมสดสวนรายไดของภาคการเกษตรใน GDP จะลดลงอยทรอยละ 9 ในป 2553 เทยบกบภาคอตสาหกรรมรอยละ 31และภาคบรการรอยละ 60 แตภาคเกษตรยงคงท าหนาทเปนแหลงจางงานทส าคญถงรอยละ 44 ของก า ร จ า ง ง า น ท ง ห ม ด ก า ร ไ ม ไ ด ส ด ส ว น ก น (Disproportionate share) ของรายไดและจ านวนแรงงานทอย ในภาคเกษตร สะทอนถง 2 ลกษณะส าคญของภาคเกษตรคอ 1) การมประสทธภาพการผลตทอยในระดบต า และ 2) การมบทบาทในการรองรบ shocks (Buffer role) ทเกดขนในตลาดแรงงาน (OECD, 2007) รป 2 Agriculture’s share of GDP against GDP per capita, 2543 – 2553 average

หมายเหต: ตวเลขในวงเลบ ประกอบดวย GDP per Capita และ Agriculture’s share of GDP (%) ทมา: World Development Indicators, World Bank, 2553

รายไดใหกบประเทศและเกษตรกรไทยอยางตอเนอง (อศวลานนท, 2553) 8 ตงแตป 2504 ถงป 2554 สวนใหญไทยสงออกไดมากเปนอนดบหนงของโลกมาโดยตลอด ยกเวนชวงป 2510-2513, 2516-2519, ป 2521 และป 2523-2524 ไทยสงออกไดเปนอนดบสอง ขอมลจาก United State Department of Agriculture (USDA)

รป 3 Agriculture’s Share of total employment against GDP per capita, 2543 - 2553 average

หมายเหต: ตวเลขในวงเลบ ประกอบดวย GDP per Capita และ % Agriculture’s share of total employment (%) ทมา: World Development Indicators, World Bank, 2553

จากความส าคญของภาคเกษตรดงกลาวท าใหรฐบาลของทงประเทศพฒนาแลวและก าลงพฒนาตางด าเนนนโยบายแทรกแซงตลาดสนคาเกษตรทงภายในและภายนอกประ เทศซ งถ อ เปนมาตรการท มความส าคญทางการเมอง ทงการจดการสนคาเกษตรนโยบายการเขาถงตลาด (Market Access) การอดหนนการสงออก (Export subsidies) และการอดหนนภายในประเทศ (Domestic support) แมวาปจจบนแตละประเทศจะพยายามปรบโครงสรางเศรษฐกจโดยลดการใหความชวยเหลอภาคเกษตรลงโดยล าดบแลวกตาม9

ป ร ะ เ ท ศ ไ ท ย ไ ด พ ฒ น า เ ข า ส ค ว า ม เ ป นประชาธปไตยและระบอบการเลอกตง เกษตรกรผปลกขาวมความส าคญทางการเมองมากขนเนองจากเปนกลมผมสทธออกเสยงเลอกตงทใหญทสดของสงคม รฐบาลทมาจากการเลอกตงจงมแรงจงใจทางการเมองทจะจดการราคาขาวโดยใชนโยบายรบจ าน าขาวเปลอกหรอนโยบายประกนรายได เกษตรกรผปลกขาวโดยเปาหมายเพอการเพมรายได ใหแก เกษตรกร (ไลประกอบทรพย, 2555)

9 อานเพมเตม Reforming Trade, price and subsidy policies, World Development Report 2008, Agriculture for Development

0

10

20

30

40

50

60

0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000

Agriculture's share of GDP (%)

GDP per Capita (current USD)

India (794,20)

China (2176,12)Thailand (2922,10)

France (32902,2)

Luxembourg (80616,0)

United States (41679,1)

Central Africa Republic (353,55)

-

10

20

30

40

50

60

70

80

0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000

Agriculture's share of total employment (%)

GDP per Capita (current USD)

India (794,56)

China (2176,46)

Thailand (2922,44)

France (32902,4)

Luxembourg (80616,1)

United States (41679,2)

Central Africa Republic (353,55)



หากเปรยบเทยบระดบการอดหนนภาคเกษตรของไทยกบตางประเทศโดยวดจากคาของ Nominal Rate of Assistance to Producer10 (NRA) ในชวงระหวางป 2000-2004 (รป 4) พบวา ไทยมการอดหนนภาคเกษตรเพมขนทสงผลใหคา NRA มคาเปนบวก อยางไรกตาม การอดหนนขาวของไทยไมไดมากไปกวาประเทศอนๆ แตดวยผลของมาตรการดงกลาว สงผลกระทบในวงกวางโดยเฉพาะไมกอใหเกดการกระจายไดอยางทวถง และการเพมประสทธภาพในการผลต ซ งอาจสะสมจนเกดปญหาในระยะยาว

รปท 4 Nominal rate of assistance for transforming countries, either increased

protection or reduce taxation

ทมา: World Development report 2008, หนา 102

2. นโยบายสาธารณะการจดการขาวของไทยจากอดตจนถงปจจบน

มาตรการแทรกแซงราคาของรฐในการจดการขาวในอดตสามารถแบงตามววฒนาการและการเปลยนแปลงของสภาพเศรษฐกจเปน 2 กลมหลกคอ 1)

10 คา Nominal Rate of Assistance (NRA) เปนคาสะทอนการแทรกแซงหรอการอดหนนราคาของรฐบาล ค านวณจากเปอรเซนตสวนตางของราคาสนคาเกษตรภายในประเทศ กบราคาในตลาดโลกในรปดอลลาร สรอ. โดยหากสวนตางยงมคาหางจาก 0 มากขน หมายถงรฐบาลมการแทรกแซงหรออดหนนมากสนคาเกษตรนนเพมขน ซงอาจจะหมายถง การอดหนนภายในประเทศและสงออก (World Development Report, 2008)

มาตรการแทรกแซงในระดบสงออก และ 2) มาตรการแทรกแซงตลาดภายในประเทศ สรปพอสงเขปดงน

2.1 มาตรการแทรกแซงในระดบการสงออก ระหวางป 2503 - 2528

วตถประสงคเพอหารายไดจากการสงออกขาวใหกบรฐบาล และเพอใหผบรโภคภายในประเทศมขาวสารบรโภคอยางเพยงพอในราคาต า ถอเปนนโยบายดานอาหารของประเทศทผบรโภคเปนแรงกดดนตอนโยบายอาหาร (Consumer-led food policy) เนองจากในตลาดโลกขาวนบเปนสนคาขาดแคลนมราคาสงและผนผวน มาตรการนสงผลอยางมากตอราคาข าวภายในประเทศ ในชวงด งกล าว ซ งประกอบด วยมาตรการส า คญค อ 1) การ เก บคาธรรมเนยม หรอคาพรเมยม (Export premium) จากผสงออกโดยกรมการคาตางประเทศ กระทรวงพาณชยเปนผจดเกบ เปนการเกบจากก าไรของผสงออกสงเขากองทนสงเคราะหเกษตรกร เปนการเกบเงนในชวงทราคาขาวสงไวใชพยงราคาขาวภายในประเทศในปทราคาต า 2) การเกบอากรสงออก (Export duty) โดยกรมศลกากร กระทรวงการคลงเปนผจดเกบอากรดงกลาว 3) การบงคบใหผสงออกขายขาวส ารอง (Rice reserve requirement) ในราคาต ากวาราคาตลาด และ 4) มาตรการจ ากดปรมาณสงออก (Quantitative restrictions on exports) โดยการจ ากดการใหอนญาตแกผสงออก นอกจากน รฐบาลไทยยงมนโยบายการคาขาวระหวางรฐบาลตอรฐบาล (Government to Government หรอ G to G) 11 ทง 11 นโยบายการคาขาวระหวางรฐบาลตอรฐบาล (Government to Government หรอ G to G) ในขณะนนขาวสวนใหญเปนขาวทรฐบาลซอจากเอกชน จดสรรตามโควตาจากประวตการสงออกหรอบางครงอาจผานวธประมลซอขาวจากผเสนอราคาต าสด การคาขาวระหวาง G to G เกดจาก 2 เหตผลหลก คอ (1) เหตผลทางเศรษฐกจ คอ เปนการชวยระบายขาวออกนอกประเทศในชวงตลาดก าลงซบเซา จะชวยใหราคาขาวภายในประเทศสงขน (2) เหตผลทางการเมอง เปนการขายขาวในราคามตรภาพใหแกประเทศเพอนบาน ในชวงทขาวในตลาดโลกขาดแคลนและมราคาสง หรอขายขาวใหองคการสหประชาชาตเพอน าไปชวยเหลอประเทศยากจนหรอไดรบภยพบตจากสงคราม มาตรการนท าไดตอเมอรฐพรอมทจะประสบภาวะขาดทน เพราะราคาทตกลงอาจต ากวาราคารบซอขาวตามราคาตลาด หรออกนยหนง คอ รฐบาลก าลงอดหนนการ

-80 -60 -40 -20 0 20 40

ZimbabweSenegal

EgyptSri LankaPakistan

ChinaMalaysiaThailand

IndiaIndonesia

1980-84 2000-04

Nominal rate of assistant,%



เพอเหตผลทางเศรษฐกจ คอเปนการชวยระบายขาวออกนอกประเทศในชวงตลาดก าลงซบเซา และเหตผลทางการเมอง คอเปนการขายขาวในราคามตรภาพใหแกประเทศเพอนบาน

รป 5 ภาระการสงออกจากการแทรกแซงของ รฐบาลในการคาขาวกอนป 2529

ทมา: อมมาร สยามวาลา และสทศน เศรษฐบญสราง (2531)

จากผลการศกษาของ สยามวาลาและเศรษฐบญสราง (2531) พบวา ผลตอภาระการสงออกทเกดจากการแทรกแซงทง 4 มาตรการขางตนอยทรอยละ30-40 ของราคาขาวสงออก ในชวงป 2503-2515 และไดเพมขนถงอตรารอยละ 50-60 ในชวงป 2516-2517 และคอยๆ โนมลดลงจนกระทงเหลอรอยละ 0 ในตนป 2529 (รป 5)

2.2 ม าตรการแทรกแซง ในการค าข า วภายในประเทศ ตงแตป 2518 จนถงปจจบน

มาตรการแทรกแซงของรฐเพอจดการกบราคาขาวส าหรบเกษตรกรและผบรโภคท เปนทรจกแกประชาชนทวไปม 2 มาตรการหลก คอ 1) มาตรการพยงราคาขาว เพอใหเกษตรกรขายขาวของตนไดในราคาทสงกวาราคาทเกษตรกรขายไดในตลาดเสร ซงเปนนโยบายทรฐบาลหลายสมยทมเทก าลงความคดและความพยายามอยางมากเพราะเปนมาตรการทมผลทางการเมองสง โดยเฉพาะตงแตป 2518 เปนตนมา และ 2) มาตรการน าขาวส ารองมาขายใหแกผบรโภคในราคาต ากวาราคาตลาด โดยเฉพาะในกรงเทพฯ ตวอยางทเกดขนในป 2516-2517 ทขาวขาดแคลน โดย

สงออก (ประมวลความรเรองขาว, อมมาร สยามวาลา และวโรจน ณ ระนอง 2533)

ขอเทจจรงเปนปรากฏการณทเกดขนเฉพาะทรานคายอยกรมการคาภายในของกระทรวงพาณชยเทานน เพราะขายขาวในราคาถก ท าใหผบรโภคมาซอกนมาก จนท าใหขาวทรานขาดแคลน ไมใชปรากฏการณทพบทวไป จะเหนไดวานโยบายในชวงนไดปรบเปลยนจากผ บ ร โ ภ ค เ ป น แ ร ง ก ด ด น ต อ น โ ย บ า ย อ า ห า ร (Consumer-led food policy) สการทผผลตเปนแรงกดดนตอนโยบายอาหาร (Producer-led-food policy)

มาตรการพยงราคาขาวแบงออกได เปน 2 โครงการหลก คอ

2.2.1 โครงการรบจ าน าขาวเปลอก ตงแตป 2524/25 ร ฐบาล ไดปรบ โครงการพย ง ราคาข า วเนองจากหนวยงานของรฐทดแลคอ องคการคลงสนคา (อคส.) ประสบปญหาการขาดทน มาเปนโครงการรบจ าน าขาวเปลอก จดการโดยธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธกส.) ซงคอการใหเงนกในอตราดอกเบ ยต า แก เกษตรกร โดยใช ข า ว เปล อก เปนหลกประกนในการช าระหนเงนก และมการก าหนดเงอนไขและวงเงนการกอยางชดเจนคอ เกษตรกรทเขารวมโครงการจะไดรบเงนกยมไมเกนรอยละ 80 ของมลคาขาวเปลอกทน ามาจ าน า ตามมลคาตลาดและในวงเงนกไมเกนรายละ 100,000 บาท อตราดอกเบยรอยละ 13 ตอป พรอมเงอนไขวาเกษตรกรจะตองมาไถถอนขาวเปลอกคนอยางชาตามเวลาทก าหนดไว โดยหากไมมาไถถอนคนภายในก าหนด ขาวเปลอกทน ามาจ าน าจะตก เป น ขอ ง ธ ก ส . แล ะ ธกส . ส า ม า รถน า ม าออกจ าหนายเพอช าระหนสนตอไป

เปาหมายหลก 2 ประการ คอ 1) เพอบรรเทาความเดอดรอนทางการเงนแกเกษตรกรและ 2) ชวยชะลอการขายขาวในชวงตนฤดเกบเกยวเพอลดอปทานขาวทออกสตลาด ซงจะท าใหระดบราคาขาวเปลอกในชวงเกบเกยวไมตกต าลงมากนก และเกษตรกรทจ าน าขาวเปลอกจะคาดหวงวาเม อเกบขาวเปลอกไวขายในชวงหลงฤดเกบเกยวจะขายไดในราคาท ส งข นและม รายไดมากข น การรบจ าน าขาวเปลอกจะอยในชวงเดอนพฤศจกายนถงกมภาพนธในทวทกภาค ยกเวนภาคใตจะอยในชวงเดอนมนาคมถงพฤษภาคมของทกป

0

10

20

30

40

50

60

70

2502 2505 2508 2511 2514 2517 2520 2523 2526 2529

รอยละของราคาสงออก

สวนเกนทางเศรษฐกจจากมาตรการโควตา

(Quota Rent)ภาระขาวส ารอง

(Reserve Requirement)

คาธรรมเนยมสงออก(Premium)

อากรสงออก (Export Duty)



ในระยะแรกโครงการรบจ าน าขาวเปลอกไมไดรบความนยมมากนกเนองจากเกษตรกรทเขารวมโครงการกลวจะสญเสยประโยชนทควรจะไดไปสวนหนง มขนตอนยงยาก และราคารบจ าน ากบราคาตลาดไมแตกตางกนมากนก โครงการรบจ าน าขาวในแตละรฐบาลไดมการปรบปรงปลยนแปลงเงอนไขมาโดยล าดบ ทส าคญคอในป 2530/31 คณะกรรมการนโยบายขาวและมาตรการขาว (กนข.) ไดปรบอตราดอกเบยลงเหลอเพยงรอยละ 3 ตอปตลอดระยะเวลาการจ าน า โดย ธกส. จะไดรบเงนชดเชยดอกเบยเงนกจากกองทนสงเคราะหเกษตรกร12

จดเปลยนทส าคญคอ ในป 2543/44 รฐบาลไมไดก าหนดราคาเปาหมายแตใชก าหนดราคารบจ าน าแทน และตอมาในป 2544/45 เกษตรกรสามารถน าขาวเปลอกมาจ าน าและกเงนไดเตมมลคาขาวเปลอกของราคาท กนข. ก าหนด และเพมการรบจ าน านาปรง ป 2544 โดยให ธกส. รบจ าน าใบประทวนสนคาท อตก. และ อคส. ออกใหแกเกษตรกรทน าขาวเปลอกมาจ าน ากบทางการ ตงแตเดอนเมษายนถงสงหาคม 2544 ไปฝากไว13 ถอเปนตนแบบของโครงการรบจ าน าฤดนาปรงตอเนองมา จนถงปการผลต 2551/2552 ซงไดเปลยนมาใชนโยบายประกนรายไดเกษตรกรผปลกขาวในป 2552/2553

12 กองทนสงเคราะหเกษตรกรทจดตงในป 2517 เปลยนเปนคณะกรรมการนโยบายและมาตรการชวยเหลอเกษตรกร (คชก.) และไดออกระเบยบวาดวยกองทนรวมเพอชวยเหลอเกษตรกร พ.ศ. 2534 พรอมกบจดตง “กองทนรวมเพอเกษตรกร” 13 ก าหนดไถถอน 5 เดอน พรอมกบขยายวงเงนรบจ าน าเปนไมเกนรายละ 350,000 บาท และก าหนดเงอนไขใหสามารถน าขาวเปลอกนาปรงทฝากไวท อตก. และ อคส. รบฝากไวไปสเปนขาวสารและเกบไวในคลงสนคากลางได

รป 6 ปรมาณขาวเปลอกภายใตโครงการรบจ าน า รนนาป เทยบกบผลผลตทงฤด ป 2531-2555

หมายเหต: ปการผลต 2552/53 และปการผลต 2553/54 ด าเนนโครงการประกนรายได ทมา: กระทรวงเกษตรและสหกรณการเกษตร และกรมการคาภายใน

รป 7 ปรมาณขาวเปลอกภายใตโครงการรบจ าน า รนนาปรง เทยบกบผลผลตทงฤด ป 2544-2555

หมายเหต: 1.ป 2553 และป 2554 ด าเนนโครงการประกนรายได

2.ขาวฤดนาปรง เปนการปลกโดยพนธไมไวตอชวงแสงหรอพนธขาวอายสน ใชระยะเวลาในการปลกประมาณ 90 วน มขอดคอใหผลผลตเฉลยตอไรสง แตคณภาพขาวต ากวาเมอเทยบกบพนธขาวไวตอชวงแสงทปลกฤดนาป สวนใหญน าไปผลตขาวน ง (ขาวเปลอกทน าไปผานการใหความรอนกอนน าไปสเปนขาวสาร) ทมา: กระทรวงเกษตรและสหกรณการเกษตร และกรมการคาภายใน

0

3,000

6,000

9,000

12,000

15,000

18,000

0

5

10

15

20

25

30

42/4

3

43/4

4

44/4

5

45/4

6

46/4

7

47/4

8

48/4

9

49/5

0

50/5

1

51/5

2

54/5

5

ปรมาณขาวเปลอกเขารวมโครงการฯ (แกนซาย)ปรมาณขาวเปลอกขายนอกโครงการฯ (แกนซาย)ปรมาณขาวเปลอกเขารวมจ าน าเฉลย (แกนซาย)ราคาขาวเปลอกทเกษตรกรขายได ณ ไรนา (ตลาดปกต) (แกนขวา)ราคารบจ าน าขาวเปลอก (แกนขวา)

ลานตน บาทตอตน

0

2,500

5,000

7,500

10,000

12,500

15,000

17,500

0

5

10

15

20

25

44 45 46 47 48 49 50 51 52 55

ปรมาณขาวเปลอกเขารวมโครงการฯ (แกนซาย)ปรมาณขาวเปลอกขายนอกโครงการฯ (แกนซาย)ปรมาณขาวเปลอกเฉลยเขารวมโครงการฯ (แกนซาย)ราคาขาวเปลอกทเกษตรกรขายได ณ ไรนา (ตลาดปกต) (แกนขวา)ราคารบจ าน าขาวเปลอก (แกนขวา)




จากการศกษาขอมลการเขารวมโครงการรบจ าน าขาว รนนาป14 ระหวางป 2531-2555 (22 ป ยกเวนปฤดการผลต 2552/53 และป 2553/54) พบวา เกษตรกรน าขาวเปลอกมารวมในโครงการเฉลยปละ 2.4 ลานตน หรอคดเปนเพยงรอยละ 12.2 ของผลผลตขาวนาปในแตละป ซงมจ านวนเฉลยประมาณ 19 ลานตนตอป แตมแนวโนมสงขนบางตามราคารบจ าน าทเรงตวสงขนตงแตป 2550/2551 เปนตนมา และเปนปทราคารบจ าน าขาวเปลอกเรมมแนวโนมสงกวาราคาขาวเปลอกทเกษตรกรขายได ณ ไรนามากขน (รป 6) ขณะทการเขารวมโครงการรบจ าน าขาว รนนาปรง ระหวางป 2544-2555 (ยกเวนป 2553-2554) เฉลยปละ 3.3 ลานตน หรอคดเปนรอยละ 45.8 ของผลผลตขาวนาปรงในแตละป ซงมจ านวนเฉลย 7.2 ลานตนตอป เปนท น าส ง เกตว า ในป 2555 ปรมาณขาวเปลอก รนนาปรงเกอบทงหมดเขาสโครงการรบจ าน า (รป 7) สงผลให ณ วนท 19 พฤศจกายน 2555 สตอกขาวสารของทางการไทยมจ านวนประมาณ 14 ลานตนขาวสาร โดยในจ านวนนเปนสตอกเดมกอนป 2554 จ านวน 2 ลานตน ในภาพรวมกลาวได วาผลประโยชนของโครงการรบจ าน ากระจายไปสเกษตรกรสวนนอยและไมทวถง

รป 8 ปรมาณการไถถอนขาวเปลอกโครงการรบจ าน า ระหวางปเพาะปลก 2545/46-2550/51

ทมา: นโยบายสาธารณะวาดวยเรองขาว, สมพร อศวลานนท (2553) 14 ผลผลตฤดนาป สวนใหญเกษตรกรผลตเพอเกบไวบรโภคในครวเรอน ซงโดยเฉลยไทยบรโภคขาวสาร 10 ลานตนตอป (หรอประมาณ 16 ลานตนขาวเปลอก)

การไถถอนขาวทน ามาจ าน ากบรฐบาลของเกษตรกร ในชวงป 2545-2551 อยทประมาณหนงในหาของขาวทน ามาจ าน าทงหมด (รป 8) ซงกอใหเกดภาระทางการเงนแก ธกส. ในการบรหารขาวท งคาใชจายดแลขาวเปลอกในยงฉาง หากหลดจ าน า ธกส. กจะมคาใขจายในการระบายขาวเปลอกสคลงของ อสค. และความเสยงในการขายขาวดงกลาวในราคาทแตกตางจ า กต นท นท ร ฐ ไ ด จ า ย ไป อย า ง ไ รก ต า ม ในป 2549/2550 เกษตรกรมการไถถอนขาวทน ามาจ าน าเกอบทงหมด ซงเปนผลจากยทธศาสตรขาวไทยทก าหนดใหราคารบจ าน าเปาหมายในฤดนาปรงใหใกลเคยงกบราคาตลาด15

2.2.2 โครงการประกนรายไดเกษตรกรผปลกขาว ซงมฐานแนวคดวา “หลกการประกนความเสยงจากความผนผวนของราคา (Put Option) ซงประกนวาชาวนาจะลดความเสยหายจากราคาขาวในตลาดทตกต ากวาทควรจะเปน” ซงไมใชการประกนราคาตลาดทชาวนาจะขายขาวได ทมาคอการทรฐเขาไปแทรกแซงกลไกตลาดข า วจนกลาย เปนผ ซ อขาวเปลอกรายใหญในตลาด และเรมสรางความกงวลวาจะสงผลกระทบในระยะยาวทงดานกลไกตลาดขาวและเศรษฐกจขาวไทยทงระบบ รวมถงการสรางภาระการคลงใหกบประเทศในการจดหาเงนมาอดหนนโครงการดงกลาว ดงนน ในฤดนาป 2552/2553 รฐบาลโดยคณะกรรมการนโยบายขาวแหงชาต (กขช.) ไดใหความเหนชอบโครงการประกนรายไดเกษตรกรผปลกขาว เรมในฤดนาป ปการผลต 2552/2553 และใหขนทะเบยนเกษตรกรในชวงระหวางเดอน ก.ค. – ต.ค. 2552 และเรมใชสทธในการรบเงนประกนตงแต 1 พ.ย. 2552 จนถง ก.พ. 2553 ยกเวนเกษตรกรในภาคใต

โครงการประกนรายไดเกษตรกรผปลกขาวถอเปนนวตกรรมทางนโยบายใหมและเปนจดเปลยนส าคญของนโยบายดานราคาขาวของไทยซงใชกลไก

15 ใ น เ ด อ นก ร ก ฎ า ค ม 2 5 5 0 ไ ด ม ก า ร เ ปล ย น แ ป ล งคณะกรรมการนโยบายและมาตรการขาว (กนข.) มาเปนคณะกรรมการนโยบายขาวแหงชาต (กขช.) และ กขช. ไดปรบลดเปาหมายปรมาณการรบจ าน าลงเปนล าดบ ตามยทธศาสตรขาวไทยจะมการปรบลดการแทรกแซงของรฐในตลาดขาวเปลอกลงปละ 10% (อศวลานนท, 2553, p.15)

0

2,000

4,000

6,000

8,000

0

2

4

6

8

10

45/46 46/47 47/48 48/49 49/50 50/51ปรมาณขาวเปลอกเขารวมโครงการ และไถถอน (แกนซาย)ปรมาณขาวเปลอกเขารวมโครงการ และไมไถถอน (แกนซาย)ราคาขาวเปลอกทเกษตรกรขายได ณ ไรนา (ตลาดปกต) (แกนขวา)ราคารบจ าน าขาวเปลอก (แกนขวา)




การตลาดในระดบไรนาและตลาดกลางขาวเปลอกอกครงหนง ซงรฐตองเรงพฒนาและสรางความแขงแกรงของกลไกตลาดกลางขาวเปลอกใหกระจายไปในทองทตางๆ เพอใหเปนแหลงกลางในการซอขายและการสรางราคาอางองทมประสทธภาพ

โดยสรป นโยบายการจดการขาวของรฐทงแบบโครงการรบจ าน าและโครงการประกนรายไดเกษตรกรตางมวตถประสงคส าคญรวมกน คอใหเกษตรกรผปลกขาวมรายไดสงขน แตทงสองโครงการยงมจดออนดานการจดการอยหลายประการทจะตองปรบปรง โดยเฉพาะแนวทางการบรหารสตอกทเพมขนมาก เพราะยงถอไวนานรฐมโอกาสขาดทนเพมขน เพราะไทยไมสามารถผลกดนราคาขาวในตลาดโลกใหสงขนได และการลดปญหาคอรปชน ในระยะสน ไมวารฐจะตดสนใจใชนโยบายการจดการขาวแบบใดควรตงอยบนพนฐานของการใชงบประมาณแผนดนอยางมประสทธภาพสงสด เพอน าไปสนโยบายการจดการขาวทยงยนในระยะยาว ซงในสวนตอไปจะวเคราะหถงผลกระทบของโครงการดงกลาวในมตของของกระจายรายไดของเกษตรกรและประสทธภาพการผลตขาวของไทย

3. วเคราะหการจดการขาวในมตของการกระจายรายไดของเกษตรกรและประสทธภาพการผลต

3.1 ผลตอการกระจายรายได

จากการศกษาขอมลจ านวนเกษตรกรทไดรบประโยชนจากมาตรการแทรกแซงราคาขาวของรฐตงแตปเพาะปลก 2548/49-2554/55 พบวา มจ านวนเฉลยประมาณ 500,000 ครวเรอน คดเปนเพยงรอยละ 14 ของจ านวนครวเรอนผปลกขาวทงหมด (รป 9) สวนหนงเปนผลจากเกษตรกรผปลกขาวสวนใหญเปนเกษตรกรรายเลกซงผลตเพอบรโภคภายในครวเรอนเปนหลก โดยเฉพาะในพนทภาคตะวนออกเฉยงเหนอ และภาคเหนอตอนบน ซงสวนใหญปลกขาวไดเพยงปละครง เนองจากพนทอยนอกเขตชลประทาน การปลกขาวจงอาศยน าฝนเปนหลก แตมสดสวนผลผลตมากถงประมาณ 2 ใน 3 ของผลผลตทงประเทศในรอบการผลตนาป อยางไรกตาม เปนทสงเกตวาจ านวนเกษตรกรทเขารวมโครงการรบจ าน าขาวสงขนมากใน

ปเพาะปลก 2554/2555 เพมขนถงรอยละ 82.2 ส าหรบนาป และรอยละ 147.3 ส าหรบนาปรง จากปเพาะปลก 2551/52 เปนผลจากราคารบจ าน าทอยในระดบสงกวาตลาดเสรมาก เชน ขาวเปลอกเจา รบจ าน าราคาตนละ 15,000 บาท เทยบกบราคาตลาดเสร ตนละ 10,000 บาท และขาวเปลอกหอมมะล รบจ าน าตนละ 20,000 บาท เทยบกบราคาตลาดเสร ตนละ 14,914 บาท รป 9 จ านวนเกษตรกรทไดรบประโยชนจากมาตรการแทรกแซงราคา

หมายเหต: ปการผลต 2552/53 และปการผลต 2553/54 ด าเนนโครงการประกนรายได ทมา: กระทรวงเกษตรและสหกรณการเกษตร

ถาโครงการจดการขาวของรฐททมงบประมาณอยางสงประสบความส าเรจตามเปาหมายยอมสงผลใหเกษตรกรผปลกขาวมรายไดสง และการกระจายรายไดของคนในชาตดขน แตจากขอมลการส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนลาสดของส านกงานสถตแหงชาต พบวา ในชวง 5 ป ตงแตป 2547-2552โครงสรางสดสวนคนจนของไทยไมเปลยนแปลงจากเดม กลาวคอ รอยละ 40 ของคนจนยงกระจกตวในหมเกษตรกร16 แสดงนยวาการจดการขาวของรฐจะท าใหเกษตรกรมรายไดสงขนบาง (รป 9 และ 10) แตในภาพรวม ผลประโยชนยงไมมการกระจายอยางทวถง

16 คนจนกระจกตวในหมเกษตรกร หรอวาเกษตรกรรมเปนบอเกดของความยากจน หรออกนยหนง ยงไมมทางพสจนไดวาระหวางเกษตรกรรมกบความยากจนนน อะไรเปนเหตและอะไรเปนผล จาก “อนาคตของเกษตรกรรมและของอตสาหกรรมการเกษตร” อาจารย ดร. อมมาร สยามวาลา ในหนงสอครบรอบ 60 ป อาจารยอมมาร, สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย 2542

0200,000400,000600,000800,000

1,000,0001,200,0001,400,000

48/49 49/50 50/51 51/52 54/55

นาป นาปรง

ราย



และไมสามารถท าใหเกษตรกรหลดพนจากความยากจนได รป 10 สดสวนคนจน จ าแนกตามสถานภาพเศรษฐกจของครวเรอน ป พ.ศ. 2547 - 2552

หมายเหต: คนจน หมายถง คนทมรายไดหรอคาใชจายต ากวาเสนความยากจน โดยเสนความยากจนนค านวณขนมาเปนตวเงน ทสะทอนตนทนหรอคาใชจายของบคคลในการไดมาซงอาหารและสนคาอปโภคทจ าเปนพนฐานขนต าของการด ารงชพ ทมา: จากการส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน โดย ส านกงานสถตแหงชาต (สสช.) ประมวลผลโดยส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.)

หากพจารณาฐานะทางการเงนของครวเรอนไทย จะพบวาเกษตรกรไทยซงในสวนนเปนเกษตรกรผปลกขาวอยรอยละ 86 มรายไดตอปสงขนในชวง 5 ปทผานมา โดยในป 2554 รายไดตอปสงขนรอยละ 34.7 เทยบกบป 2552 และในป 2552 สงขนรอยละ 21.0เทยบกบป 2550 (รป 11) เปนผลจากราคาสนคาเกษตรในตลาดโลกในชวงนมราคาสงขน และผลของโครงการจดการขาวของรฐ ทในระยะสนสงผลใหเกษตรกรมรายไดส งข น และสดสวนหน สนตอรายไดของครวเรอนเกษตรลดลง แตเกษตรกรไทยกยงเปนกลมทมหนสนตอรายไดเฉลยตอปสงเปนอนดบ 3 อยทรอยละ 72 จากอนดบ 1 คอ ผประกอบวชาชพ วชาการและนกบรหาร อยทรอยละ 119 รองลงมาคอ ผประกอบการ อยทรอยละ 82

รป11 สดสวนหนสนตอรายไดของครวเรอนไทยเฉลยตอป กลมผท าการเกษตร รวมทกอาชพ

ทมา: ส านกงานสถตแหงชาต ประมวลผลโดยผวเคราะห

3.2 ผลตอภาระงบประมาณของรฐในการจดการขาว

การจดการขาวของรฐบาลในแตละยคท ไดมอบหมายให ธกส. ด าเนนโครงการรบจ าน าและโครงการตอเนองทมลกษณะใกลเคยงกน ตงแตปการผลต 2527 จนถงป 2553 ท าใหภาระทางการเงนทรฐบาลตองชดเชยใหแก ธกส. ณ สงหาคม 2554 สงถง 140,332.6 ลานบาท คดเปนรอยละ 7 ของงบประมาณประจ าป หรอรอยละ 1 ของ GDP ซงประกอบดวยผลขาดทนสะสม 106,542 ลานบาท และดอกเบย 8,711 ลานบาท (รป 12) เปนผลใหเกดภาระผกพนแกรฐอยางมาก ซงหากด าเนนนโยบายนตอไปกจะสงผลใหเปนปญหาดนพอกหางหมตอเนองตอไป17

17 โดยเฉพาะฤดการผลต 2554/55 รฐบาลใชงบประมาณถงเกอบ 4 แสนลานบาท ในการรบจ าน าขาวเปลอกจากเกษตรกร ในราคาทสงกวาตลาดเสรถงรอยละ 50 และยงไมสามารถคาดเดาวาจะขาดทนมากนอยแคไหนหลงจากระบายขาวในสตอกแลว เพราะแนวโนมราคาขาวในตลาดโลกยงไมมสญญาณปรบสง มาใกล เคยงกบตนทนทรฐบาลรบซอขาวทหลดจ าน าจากเกษตรกรไว

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2547 2549 2550 2552

คนงานทวไป ผปฏบตงานวชาชพฯ

คนงานเกษตร ผด าเนนธรกจของตนเองทไมใชเกษตร

ผท าประมง ปาไม และบรการเกษตร เสมยน และพนกงานฯ

ผปฏบตงานในกระบวนการผลต ผไมปฏบตงานเชงเศรษฐกจ

ผถอครองท าการเกษตร

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1.0

0

50

100

150

200

250

300

2550 2552 2554

รายได (แกนซาย)

หนสน (แกนซาย)

สดสวนหนสนตอรายได (แกนขวา)

พนบาท รอยละ

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1.0

0

50

100

150

200

250

300

2550 2552 2554

รายได (แกนซาย)

หนสน (แกนซาย)

สดสวนหนสนตอรายได (แกนขวา)

พนบาท รอยละ



รป 12 สถานะหนคงเหลอ ณ ธ.ค. 2553 และ ส.ค. 2554 (ลานบาท)

หมายเหต: ภาระงบประมาณ (2) ค านวณจากผลขาดทน (3) บวกกบดอกเบย (4) ทมา: ขอเสนอแนวทางเพมประสทธภาพโครงการรบจ าน าขาวเปลอกปการผลต 2554/55 ,ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (2555)

ผลการวจย18พบวา รฐบาลตองขาดทนจากโครงการจ าน าขาวปละประมาณ 1 แสนลานบาท และเงนถงมอชาวนาเพยงรอยละ 17 ดงนน เงนทเหลอประมาณ 83, 000 ลานบาทไมถงมอเกษตรกร ซงเงนจ านวนนสามารถดแลคนตงแตเกดจนตายได 15 ลานคน และรฐควรน าเงนทขาดทนจากโครงการจ าน าขาวไปจดสวสดการสงคมโดยตรง เชน ดแลเดกเลก1-6 ขวบ คาเดนทางและคาอาหารใหเดกนกเรยน และการดแลแรงงานนอกระบบ หาบเรแผงลอย เปนตน จะไดประโยชนตรงกลมเปาหมายมากกวา

นอกจากน นโยบายการจดการขาวทงการจ าน าและประกนตางมจดออนในการจดการ สรางแรงจงใจใหผทเกยวของหาประโยชนจากโครงการฯ หลายประการเชน การแจงเนอทปลกและผลผลตเกนจรง ปญหาการสวมสทธทงจากการขายสทธในการเขารวมโครงการใหบคคลอน และการลกลอบน าเขาขาวจากประเทศเพอนบานทมราคาต ากวามารวมโครงการฯ การตรวจสอบคณภาพขาวไมตรงกบขอเทจจรง การลกลอบน าขาวเปลอกไปขายโดยไมไดรบอนญาต และการระบายขาวทไมโปรงใส เปนตน

18 โดยนายสมชย จตสชน ผอ านวยการวจยดานการพฒนาเศรษฐกจสวนรวมและการกระจายรายได สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (ทดอารไอ), ขาวทดอารไอวอนเลกจ าน าขาวเนนชวยคนจน, โพสตทเดย 7 กนยายน 2555

3.3 ผลตอการเพมประสทธภาพการผลต

หากเปร ยบ เท ยบประสทธ ภาพการผล ต (Efficiency of production) ซงมปจจยมากมายทมผลตอการผลตของประเทศนนๆ ตงแตเทคโนโลยการปลกขาว พนธขาว ปย ความอดมสมบรณ ดนฟาอากาศ การคมนาคมขนสง แหลงทน และการสนบสนนจากภาครฐ เปนตน แตหากพจารณาดวยการใชพนทเพาะปลกเทาๆกน วาใครสามารถผลตขาวออกมาไดมากกวากน ทเรยกวาวดจากผลผลตขาวเฉลยตอไร19

ของไทยกบประเทศทผลตขาวในอนดบตนๆ ของโลก ไดแก จน อนเดย เวยดนามและสหรฐอเมรกา พบวา ประสทธภาพการผลตขาวของไทยยงต ากวาเวยดนามและอนเดย โดยผลผลตขาวเฉลยตอไรของไทยมอตราการเพมขนเฉลยตอปรอยละ 1.2 ต ากวาอนเดยและเวยดนามและคาเฉลยของโลก ทเฉลยรอยละ 2.6 รอยละ 2.5 และรอยละ1.7 ตามล าดบ (รป 13)

รป 13 ผลผลตเฉลยตอไรในการผลตของไทยและผสงออกและน าเขาขาวส าคญในตลาดโลก

ทมา: United State Department of Agriculture (USDA)

19 ในกรณสนคาเกษตร การวดประสทธภาพการผลต หรอการวดจ านวนผลผลตตอปจจยการผลตของสนค าหน งๆ เปรยบเทยบระหวางประเทศตางๆ ท าไดไมงายนก เนองจากลกษณะของปจจยการผลตของแตละประเทศแตกตางกน เชนกรณไทยกบเวยดนาม ทมความแตกตางกนทงดานสภาพภมศาสตร สงผลใหสภาพดนของเวยดนามมความอดมสมบรณมากกวา อกทงพนธขาวทใชในการผลตของเวยดนามสวนใหญเปนขาวพนธอายไมไวตอชวงแสงซงขอดของขาวพนธนคอใหผลผลตเฉลยตอไรสง ขณะทไทยเนนปลกขาวคณภาพหรอขาวไวตอชวงแสง แตจะใหผลผลตเฉลยตอไรต ากวา

0 50,000 100,000150,000200,000

ดอกเบย (4)

ผลขาดทน (3)

ภาระงบประมาณ (2)

ภาระหนคงเหลอ (1)

ณ สนสงหาคม 2554 ณ สนป 2553

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

World United States

China Vietnam India Thailand

2510-30 2531-40 2541-50 2551-54กโลกรมตอไร



หากพจารณาประสทธภาพในเชงตนทนการผลต (Cost efficiency) ขาวของเกษตรกรไทย จะพบวา ตนทนการท านาของเกษตรกรไทย ซงรอยละ 45 เปนทดน ทน และเครองจกร และรอยละ 32 เปนแรงงาน20 ยงอยในระดบสง โดยในป 2555 ตนทนการท านาอยทประมาณไรละ 10,440 บาท เพมขนตอเนองเฉลยปละรอยละ 10.9 ในชวงป 2551-2555 และในภาวะทมแรงกดดนทงจากการขนคาจางขนต าและภาวะการขาดแคลนแรงงานในตลาดแรงงานจะท าใหเกษตรกรไทยตองเผชญกบแรงกดดนดานตนทนการผลตทสงขนตอไป

4. สรปและขอเสนอแนะ

คงไมมใครปฎเสธถงเปาหมายอนดของนโยบายการจดการขาวของไทยทจะท าใหเกษตรกรมรายไดสงขน กระจายประโยชนอยางทวถง ลดปญหาความยากจนในชนบทซงจะสรางความเทาเทยมของการกระจายรายไดในสงคม การศกษาน พบวาการจดการขาวของไทยยงไมสามารถบรรลเปาหมายดงกลาว ทงในมตของการกระจายรายไดคอสดสวนคนจนของไทยซงสวนใหญเปนเกษตรกรผปลกขาวยงอยระดบสง และไมเป ล ย น แปล งจ ากอด ต ม ากน ก แล ะ ในม ต ข อ งประสทธภาพการผลตขาวของไทยยงต ากวาประเทศผผลตขาวคแขงอยมาก นอกจากน โครงการพยงราคาพชผลเกษตรดงกลาวยงสรางความเสยหายตอการใชทรพยากรของประเทศ และการสญเสยโอกาสในการน าเงนกอนนไปใชในโครงการโครงสรางพนฐาน หรอโครงการสวสดการสงคมโดยตรงทเปนประโยชนตอการพฒนาเศรษฐกจของประเทศในระยะยาว

การศกษานแสดงนยทางนโยบายใน 3 แนวทางหลก คอ

1. ระยะสน การใหความชวยเหลอแกเกษตรกรในการแทรกแซงราคาข าวควรสอดคลองก บยทธศาสตรของ กขช. 21 และโปรงใสและตรวจสอบไดในทกขนตอน โดยควรก าหนดราคาพยงใหสงกวา 20 จากบญชปจจยการผลตและผลผลตป 2550 ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต 21 สอดคลองตามยทธศาสตรข าวไทยทก าหนดโดยคณะกรรมการนโยบายขาวแหงชาต (กขช.) ทจะปรบลดการแทรกแซงของรฐในตลาดขาวเปลอกลงปละ 10 %

ราคาทเกษตรกรขายไดในไรนาไมมากนก เพอเปนราคาชน าและประกนวาราคาทเกษตรกรขายไดในชวงตนฤดเกบเกยวซงมปรมาณขาวมากจะไมต ากวาน ควรกระจายไปสชาวนากลมเปาหมายทมขนาดเลกและวงกวางจ านวนมาก ควรสรางระบบการพยงราคาทโปรงใสและตรวจสอบไดในทกขนตอน22เพอปองกนการทจรตในทกระดบของการแทรกแซงในทกภาคสวนทเกยวของทงภาครฐ พอคาคนกลาง และเกษตรกรทเขารวมโครงการ ซงจะท าใหเกดประสทธภาพในการใชงบประมาณ

2. ระยะกลาง การแทรกแซงราคาของรฐเปนเวลานานท าใหเกดการเหนยวรงการพฒนาเทคโนโลยและพฒนาตลาดขาว และเพมตนทนทางสงคมของการผลตขาว ดงนน รฐควรลดระดบการใหการอดหนนลงโดยหนมาใหการสนบสนนนโยบายสาธารณะทไมใชราคา โดยการปพนฐานเพอความเขมแขงของภาคเกษตร โดยการลงทนดานโครงสรางพนฐานทจ าเปนตอการท านา เชน ปรบปรงระบบชลประทานและการกระจายอยางทวถงในระดบไรนา และการพฒนาระบบยง ฉางและไซโลขนาดใหญททนสมย การลงทนดาน Soft infrastructure ทงดานทรพยากรมนษยและสถาบน เชน การสนบสนนการวจยดานขาวทเออตอการพฒนาเกษตรกรรมยงยน และการเรงพฒนาระบบตลาดกลางขาวเปลอก ทงตลาดระดบฟารม ตลาดกลางคาขาว ตลาดสงออก และตลาดซอขายสนคาเกษตรลวงหนา และการสรางกลมเครอขายตลอดหวงโซการผลตขาวใหเขมแขง23 เพอรวบรวมแลกเปลยนองคความรการปลกขาว และสรางอ านาจในการตอรองไดดขน

3. ระยะยาว ผเกยวของทกภาคสวนควรสรางทางเลอกใหมของระบบประกนความเสยงราคา 22 โดยหนวยราชการทเกยวของกบโครงการพฒนาและแทรกแซงภาคเกษตร มหนาทตองจดท าขอมลเกยวกบพนทเพาะปลก ผลผลตและขอมลส าคญของเกษตรกรทอยในโครงการพฒนาและแทรกแซง (พวพงศกร และจารพงษ, 2554) 23 อานประกอบจาก นพนธ พวพงศกร (ดร.) และจตรกร จารพงษ, (2554), กลบไปสการจ าน าขาวเปลอก, สถาบนวจยเพอการพมนาประเทศไทย และนต ชางภญโญ และสภทรา เชดชไชย, (2554), เกษตรยงยน: ภมคมกนเกษตรกรไทย, วารสารเศรษฐกจและสงคม, ก.ค.- ก.ย.



ขาวเปลอกแกเกษตรกรทกรายทจดทะเบยน ทจะชวยลดความเสยหายของชาวนาจากราคาตกต า ชวยใหชาวนาวางแผนปลกขาวตอนตนฤดไดโดยไมตองกงวลวาจะประสบปญหาราคาตกต า ระบบประกนความเสยงราคาขาวเปลอกน เกษตรกรจะมสวนรวมในการจายเบยประกน ซงคาเบยประกนจะขนกบหลายปจจย เชน ราคาประกนขาวเปลอกทเกษตรกรไดรบ ราคาตลาดหรอราคาอางองทคาดวาจะเปน ณ ชวงเวลาเกบเกยว และสวนตางระหวางราคาทงสอง เปนตน โดยรฐบาลและตวแทนชาวนารวมกนก าหนดราคาขาวเปลอกอางองในตลาดกลางอยางโปรงใส สมเหตสมผล ซงจะท าใหคาใชจายการอดหนนของรฐบาลในโครงการนลดลงและผลประโยชนกระจายทวถงขน

หากท าไดทงหมดตามทกลาวมาขางตน คาดวาจะท าใหเกษตรกรไทยหลดพนจากภาวะความยากจนและยนอยไดอยางเขมแขงเปนรากฐานของสงคมไทยตอไป ดงสภาษตทวา “ถาเราใหปลา เขากนอมไดเพยงมอเดยว ถาเราสอนวธหาปลา เขาจะมปลากนไดตลอดชวต (Give a man a fish and you feed him for a day. Teach a man to fish and you feed him for a lifetime)

BOX: สรปการเปลยนแปลงนโยบายรบจ าน าขาวเปลอก

ป เงอนไข 2524/25 ธ.ก.ส.รบจ าน าขาวเปลอกในราคา รอยละ 80 ของ

มลคาขาว วงเงนไมเกน 100,000 บาท คดอตราดอกเบยรอยละ 13 ตอป (เสยคารบฝากขาวเปลอกใหแก อคส.)

2529/30 ปรบลดอตราดอกเบยเงนกทเกษตรกรตองช าระคน ธ.ก.ส.ลงเหลอรอยละ 3 ตอป ส าหรบการจ าน าในชวงเดอนมกราคมถงมถนายน และรอยละ6 ตอป ส าหรบการจ าน าในชวงกรกฎาคมถงสงหาคม

2530/31 ปรบลดดอกเบ ย เหลอรอยละ 3 ตอป ตลอดระยะเวลารบจ าน า

2533/34 การจดตง “กองทนรวมเพอชวยเหลอเกษตรกร” ขนในกรมบญชกลาง เปลยนผควบคมนโยบายขาวจาก กนข.เปนคณะกรรมการนโยบายและมาตรการชวยเหลอเกษตรกร (คชก.)ในป 2534/35 และเพมวงเงนกจากรอยละ 80 เปนรอยละ 90 ของราคารบจ าน า เพอจงใจชาวนาใหเขาโครงการรบจ าน า

2536/37 เปดรบจ าน า 2 รปแบบ คอรบจ าน าขาวเปลอกทยงฉางและการรบจ าน าใบประทวนสนคา อ .ต.ก.รบผดชอบการรบจ าน าใบประทวน 3 ป จากนน อคส. จงเขารวม ตอมาภายหลง อคส.กลายเปนหนวยงานรบผดชอบการจ าน าใบประทวน

2541/42 เพมวงเงนกจากรอยละ 90 เปนรอยละ 95 ของราคาเปาหมาย

2542/43 เปลยนวธการจ าน าเพราะราคาขาวเปลอกตกต า กนข.มมตให ธ.ก.ส.รบจ าน าใบประทวนสนคาจากชาวนาและ อคส.ขนทะเบยนเปนผรบฝากและสแปรสภาพเปนขาวสาร

2544 เรมจ าน าขาวเปลอกนาปรงเปนปแรก 2544/45 เพมเปาหมายการรบจ าน าจาก 2.5 ลานตน เปน

8.7 ลานตน ดวยวงเงนกรอยละ 100 ของราคาเปาหมายน า

2547/48 เพมเปาหมายการรบจ าน าเพมขนเปน 9 ลานตน และก าหนดราคาเปาหมายน าหรอราคารบจ าน าใหสงกวาราคาตลาดรอยละ 30

2549/50 รฐบาลสรยทธไดลดราคาจ าน าลงมาใหใกลเคยงราคาตลาด

2551 รฐบาลสมครขนราคาจ าน าสงขนเปนประวตการณตนละ 14,000 บาท ส าหรบขาวนาปรงป 2551 และ 12,000 บาท ส าหรบขาวนาป 251/52

2552 รฐบาลอภสทธ ก าหนดราคาจ าน าขาวนาปรงตนละ 11,800 บาท ตอมาประกาศใชนโยบายประกนราคาในเดอนกรกฎาคม 2552

ทมา: มลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (ผลงานวจยฯ โครงการศกษามาตรการแทรกแซงตลาดขาวเพอปองกนการทจรต โดยนพนธ พวพงศกร และจตรกร จารพงษ)

References: Kym Anderson, (2009), Policy Reforms Affecting

Agricultural Incentives: Much Achieved, Much Still Needed, The international Bank for Reconstruction and Development, The World Bank.

Kym Anderson, Will Martin, Ernesto Valenzuela, (2006), The relative importance of global agricultural subsidies and market access, The World Bank.

OECD (2007), Agricultural Policies in Non-OECD Countries: Monitoring and Evaluation 2007

Peter Warr and Archanun Kohpaiboon (2007), Distortions to Agricultural Incentives in Thailand, Agricultural Distortion Working Paper No.25, December 2007.

World Bank (2008), World Development Report 2008: Agriculture for Development.

ธนพนธ ไลประกอบทรพย (ดร.), ( 2555 ), ระบบการเมองและนโยบายขาวของรฐบาลไทย, เครอขายขอมลการเมองไทย, Thailand Political Database, www.tpd.in.th

ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร, (2554), ขอเสนอแนวทางเพมประสทธภาพโครงการรบจ าน า



ขาวเปลอกนาป ปการผลต 2554/55 นต ชางภญโญ และสภทรา เชดชไชย , (2554), เกษตร

ยงยน: ภมคมกนเกษตรกรไทย, วารสารเศรษฐกจและสงคม, ก.ค.- ก.ย.

นพนธ พวพงศกร (ดร.) และ อมมาร สยามวาลา (ดร.), (2554), กลบไปสการจ าน าขาวเปลอก, สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

นพนธ พวพงศกร (ดร.) และจตรกร จารพงษ, (2554), กลบไปสการจ าน าขาวเปลอก, สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 11, 2012-2016, ราชกจจานเบกษา, 14 ธนวาคม 2011

มลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (2542), ครบรอบ 60 ป อาจารยอมมาร.

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI) (2552), แนวทางการประกนความเสยงราคาขาวเปลอก

สมชย จตสชน (ดร.) ผอ านวยการวจยดานการพฒนาเศรษฐกจสวนรวมและการกระจายรายได สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (ทดอารไอ), ทดอารไอวอนเลกจ าน าขาวเนนชวยคนจน, นสพ. โพสตทเดย 7 กนยายน 2555

สมพร อศวลานนท (รศ. ดร.), (2553), ขาวไทย: การเปลยนแปลงในโครงสรางการผลตและชองทางการกระจาย, สถาบนคลงสมองของชาตรวมกบส านกงานกองทนสนบสนนการวจย

สมพร อศวลานนท (รศ. ดร.), (2553), นโยบายสาธารณะวาดวยเรองขาว, เอกสารวชาการภายใตแผนงานสรางเสรมการเรยนรกบสถาบนอดมศกษาไทยเพอการพฒนานโยบายสาธารณะทด (TUHPP), สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ มหาวทยาลยเชยงใหม

ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (2550), บญชปจจยการผลตและผลผลตป 2550

อมมาร สยามวาลา (ดร.) และวโรจน ณ ระนอง, (2533), ประมวลความรเรองขาว , สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

อมมาร สยามวาลา (ดร.) และสทศน เศรษฐบญสราง (2531), ผลกระทบของการแทรกแซงของรฐทมตอด ลการช าระ เ งน การ โอนทรพยากรจากภาคเกษตรกรรม และการกระจายรายได พ.ศ. 2503-2527, หนงสอครบรอบ 60 ป อาจารยอมมาร , สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

อมมาร สยามวาลา (ดร.), (2541), อนาคตของเกษตรกรรมและของอตสาหกรรมการเกษตร, หนงสอครบรอบ 60 ป อาจารยอมมาร, สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

บทความนส าเรจลลวงไดดวยด เพราะค าแนะน าและความชวยเหลอจากคณปต ดษยทต คณวรนธร ชยววธน คณอโนทย พทธาร คณปญจพฒน ประสทธเดชสกล การสนบสนนจากผบรหาร ส านกงานภาคเหนอ และนกธรกจในวงการคาขาวและเกษตรกรทใหความรวมมออยางดยงในการใหมมมองทเปนประโยชนตองานวจยชนน ผเขยนขอขอบพระคณเปนอยางสงมา ณ ทน

Contact authors :

Saovanee Chantapong, Team Leader

Capital Movement Policy Team Monetary Policy Office

[email protected]

Duangthip Sirikanchanarak Senior Economist

BOT, Northern Regional Office [email protected]

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue · 2)...

Documents

Transcript of FOCUSED AND QUICK (FAQ) Issue · 2)...