გარემოსდაცვითიპოლიტიკის,...

მ წ ვ ა ნ ე ა ლტ ერ ნ ა ტ ი ვ ა

თბილისი, 2012

გარემოსდაცვითი პოლიტიკის,ინსტიტუციური მოწყობის დარეგულირების მექანიზმების

ხარვეზების ანალიზი

კვლევა ჩაატარა და გამოაქვეყნა ასოციაცია მწვანე ალტერნატივამ

კვლევის მომზადებაში მონაწილეობდნენ (ანბანის მიხედვით): მალხაზ ადეიშვილი, თამარ გუგუშვილი, ქეთიგუჯარაიძე და ირაკლი მაჭარაშვილი.

© მწვანე ალტერნატივა, 2012

მწვანე ალტერნატივა მადლობას უხდის საქართველოში ნიდერლანდების სამეფოს საელჩოს ანგარიშისმომზადებისა და გამოცემისთვის გაწეული ფინანსური მხარდაჭერისთვის.

ამ გამოცემაში გამოთქმული მოსაზრებები გამოხატავს მწვანე ალტერნატივას პოზიციას და არ შეიძლებაგანხილულ იქნეს საქართველოში ნიდერლანდების სამეფოს საელჩოს შეხედულებათა ამსახველად.

www.greenalt.org1

სარჩევი1. პოლიტიკის, ინსტიტუციური მოწყობის და რეგულირების მექანიზმების ხარვეზების ანალიზი:ატმოსფერული ჰაერის დაცვა.......................................................................................................................................... 3

1.1 შესავალი .................................................................................................................................................................. 3

1.2 ატმოსფერული ჰაერის დაცვის პოლიტიკა........................................................................................................ 3

1.2.1 ჰაერის ხარისხის მართვის სფეროში ევროკავშირის სტრატეგიის მოკლე მიმოხილვა ....................... 3

1.2.2 ატმოსფერული ჰაერის დაცვის პოლიტიკა საქართველოში..................................................................... 4

1.3 კანონმდებლობა ატმოსფერული ჰაერის დაცვის სფეროში ............................................................................ 5

1.4 ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მართვის ძირითადი მექანიზმები და ინსტიტუციური მოწყობასაქართველოში.............................................................................................................................................................. 7

1.4.1ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის ნორმები................................................................................................... 7

1.4.2 სტაციონარული წყაროებიდან გაფრქვევების რეგულირება .................................................................... 8

1.4.3 ატმოსფერულ ჰაერში მავნე ნივთიერებების გაფრქვევების სახელმწიფო კონტროლი..................... 10

1.4.4 ავტოსატრანსპორტო საშუალებებიდან ატმოსფერული ჰაერის დაბინძურების რეგულირება....... 11

1.4.5 ეკონომიკური ინსტრუმენტები.................................................................................................................... 13

1.4.6 ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მონიტორინგი და სტაციონარული წყაროებიდან მავნენივთიერებათა გაფრქვევების სახელმწიფო აღრიცხვა ..................................................................................... 14

1.4.7 საზოგადოების ინფორმირება და მონაწილეობა გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში ............. 16

1.4.8 ატმოსფერული ჰაერის დაცვის ღონისძიებათა დაგეგმვა და განხორციელება................................... 16

1.5 დასკვნები და რეკომენდაციები ......................................................................................................................... 17

1.5.1 დასკვნები ........................................................................................................................................................ 17

1.5.2 რეკომენდაციები............................................................................................................................................. 18

2. გარემოსდაცვითი პოლიტიკის, ინსტიტუციური მოწყობის და რეგულირების მექანიზმების ხარვეზებისანალიზი წყლის სექტორში............................................................................................................................................ 20

2.1 ეროვნული პოლიტიკის მიზნები ...................................................................................................................... 20

2.2 წყლის მართვის ინსტიტუციური ჩარჩო საქართველოში.............................................................................. 26

2.3 წყლის რესურსების რეგულირების მექანიზმები............................................................................................ 27

2.4 ანალიზი ................................................................................................................................................................. 28

2.5 რეკომენდაციები................................................................................................................................................... 35

3. გარემოსდაცვითი პოლიტიკის, ინსტიტუციური მოწყობის და რეგულირების მექანიზმების ხარვეზებისანალიზი ნარჩენების სექტორში.................................................................................................................................... 36

3.1 ეროვნული პოლიტიკის მიზნები ...................................................................................................................... 36

3.2 ნარჩენების მართვის ინსტიტუციური ჩარჩო .................................................................................................. 40

3.3 ნარჩენების მართვის რეგულირება.................................................................................................................... 41

3.4 ანალიზი ................................................................................................................................................................. 43

3.5 რეკომენდაციები................................................................................................................................................... 46

4. პოლიტიკის, ინსტიტუციური მოწყობისა და რეგულირების მექანიზმების ხარვეზების ანალიზიბიომრავალფეროვნების დაცვისა და ბიოლოგიური რესურსების გამოყენების სფეროში................................. 48

4.1 შესავალი ................................................................................................................................................................ 48

4.2 ბიომრავალფეროვნების დაცვის პოლიტიკა საქართველოში ....................................................................... 48

2

4.3 ბიომრავალფეროვნების დაცვასა და ბიოლოგიური რესურსების გამოყენებასთან დაკავშირებულიინსტიტუციური მოწყობა.......................................................................................................................................... 50

4.4 ბიომრავალფეროვნებასთან დაკავშირებული რეგულაციის მექანიზმები და არსებული პრაქტიკისანალიზი ....................................................................................................................................................................... 52

4.4.1 ბიომრავალფეროვნების კონსერვაცია დაცულ ტერიტორიებში............................................................ 52

4.4.2 ბიოლოგიური რესურსების გამოყენება ..................................................................................................... 56

4.5 დასკვნა ................................................................................................................................................................... 63

5. ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობა და გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში საზოგადოებისმონაწილეობა.................................................................................................................................................................... 64

5.1 შესავალი ................................................................................................................................................................ 64

5.2 გარემოსთან დაკავშირებულ ინფორმაციაზე საზოგადოების ხელმისაწვდომობა ................................... 65

5.3 საზოგადოების მონაწილეობა გარკვეულ საქმიანობებზე გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში.... 67

5.4 საზოგადოების მონაწილეობა გარემოსთან დაკავშირებულ გეგმებში, პროგრამებსა და პოლიტიკაში 73

5.5 დასკვნა და რეკომენდაციები ............................................................................................................................. 74

6. გარემოსდაცვითი სანებართვო სისტემა და კანონაღსრულების კონტროლი................................................... 75

6.1 გარემოსდაცვითი სანებართვო სისტემა ........................................................................................................... 75

6.2 კანონაღსრულების კონტროლი გარემოს დაცვის სფეროში.......................................................................... 77

6.2.1 გარემოს დაცვის ინსპექცია........................................................................................................................... 78

6.2.2 ინსტიტუციური ცვლილებები..................................................................................................................... 80

6.2.3 ცვლილებები კომპეტენციებში .................................................................................................................... 81

6.3 დასკვნა ................................................................................................................................................................... 83

1. პოლიტიკის, ინსტიტუციური მოწყობის და რეგულირების მექანიზმების ხარვეზების ანალიზი: ატმოსფერული ჰაერისდაცვა

www.greenalt.org3

1. პოლიტიკის, ინსტიტუციური მოწყობის და რეგულირებისმექანიზმების ხარვეზების ანალიზი: ატმოსფერული ჰაერის დაცვა

1.1 შესავალი

ჰაერი ადამიანისთვის ერთ-ერთი უმთავრესი სასიცოცხლო ბუნებრივი რესურსია. ატმოსფერული ჰაერისდაბინძურება მავნე ნივთიერებებით, როგორიცაა ნახშირბადის, აზოტისა და გოგირდის ჟანგეულები,აქროლადი ორგანული ნაერთები, უმცირესი ზომის შეწონილი მყარი ნაწილაკები, ტროპოსფერული ოზონიდა სხვა დამაბინძურებლები უარყოფითად ზემოქმედებს ადამიანის ჯანმრთელობაზე, ეკოსისტემებსა დამატერიალურ ფასეულობებზე.

საქართველოში ატმოსფერული ჰაერი ძირითადად ავტოსატრანსპორტო საშუალებებიდან, სამრეწველო დაენერგეტიკული ობიექტებიდან წარმოებული გაფრქვევების შედეგად ბინძურდება. ამათგან მთავარიურბანული დამბინძურებელია ავტოტრანსპორტი. ამ სექტორს უკავშირდება ატმოსფერულ ჰაერში მავნენივთიერებების გაფრქვევების უდიდესი წილი – ნახშირჟანგის (CO) 87%, აზოტის ჟანგეულების 70% (NOx),გოგირდის ორჟანგის (SO2) 50%, აქროლადი ორგანული ნაერთების 40%1.

ამ თავში წარმოდგენილია საქართველოში ატმოსფერული ჰაერის დაცვასთან დაკავშირებული ეროვნულპოლიტიკის, საკანონმდებლო ჩარჩოს, მართვის მექანიზმებისა და ინსტიტუციური მოწყობის ძირითადისაკითხები. აქვე ასევე განხილულია ამ სფეროში არსებული ნაკლოვანებები, ბოლო წლებშიგანხორციელებული ინსტიტუციური და საკანონმდებლო ცვლილებების დადებითი და უარყოფითიმხარეები. ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მართვის სისტემაში არსებული პრობლემატიკა ანგარიშშიწარმოჩენილია ევროკავშირში ამ სფეროში გამოყენებულ მართვის სისტემებთან შედარების გზით.შემოთავაზებულია, თუ რა სახელმწიფო ფუნქციები, საკანონმდებლო, მარეგულირებელი და მართვისმექანიზმებია გასაძლიერებელი და განსავითარებელი ქვეყანაში ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მართვისგაუმჯობესებისათვის.

1.2 ატმოსფერული ჰაერის დაცვის პოლიტიკა

1.2.1 ჰაერის ხარისხის მართვის სფეროში ევროკავშირის სტრატეგიის მოკლე მიმოხილვა

ბოლო ათწლეულების განმავლობაში ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის დაცვა და გაუმჯობესებამნიშვნელოვან ამოცანას წარმოადგენს მსოფლიოს მრავალი ქვეყნისათვის. მოწინავე ქვეყნებიპერიოდულად იმუშავებენ სახელმწიფო პოლიტიკას, სტრატეგიებს, პროგრამებსა და გეგმებს ჰაერისხარისხის მართვასთან დაკავშირებული პრიორიტეტული პრობლემების გადასაჭრელად. ბევრიქვეყნისათვის ასეთი პოლიტიკა გარემოსდაცვითი პოლიტიკის ფარგლებში დგინდება. მაგალითად,ევროგაერთიანების ქვეყნების მე-6 გარემოს დაცვის სამოქმედო პროგრამა 2001-2010 “გარემო 2010: ჩვენიმომავალი, ჩვენი არჩევანი”2 ატმოსფერული ჰაერის დაბინძურებას ერთ-ერთ პრიორიტეტულ პრობლემადგანიხილავს და მიზანად ისახავს “ჰაერის ხარისხის გაუმჯობესებას იმ დონემდე, რომ არ არსებობდესმნიშვნელოვანი უარყოფითი ზემოქმედება და დაუშვებლად მაღალი რისკი ადამიანის ჯანმრთელობისა დაგარემოსათვის”. ამ მიზნის მისაღწევად ევროგაერთიანებამ 2005 წელს დაამტკიცა ჰაერის დაბინძურებისთემატური სტრატეგია3 და დაიწყო “სუფთა ჰაერი ევროპისათვის” პროგრამის განხორციელება. ეს პროგრამაისახავს კონკრეტულ მიზნებს 2020 წლისთვის ჰაერის ხარისხის გასაუმჯობესებლად და განსაზღვრავს, თურა ღონისძიებები უნდა განხორციელდეს მათ მისაღწევად. ევროგაერთიანების სტრატეგია ატმოსფერულიჰაერის დაცვის სფეროში, ძირითადად, ორიენტირებულია შემდეგზე:

ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის ნორმების (მინიმალური და საორიენტაციო სტანდარტების)დადგენა;

1 საქართველოს გარემოს დაცვის მოქმედებათა მეორე ეროვნული პროგრამა (2012-2016). დამტკიცებულია საქართველოსმთავრობის 2012 წლის 24 იანვრის # 127 განკარგულებით.2 The Community Environment Action Programme 2001-2010: the Sixth Environment Action Programme -'Environment 2010: OurFuture, Our Choice'. Commission of the European Communities, Brussels, 24.1.2001. Com (2001) 31 final.3 Thematic Strategy on Air Pollution. Commission of the European Communities, Brussels, 21.9.2005. COM(2005) 446 final.


4

სტაციონარული და მობილური წყაროებიდან ატმოსფერული ჰაერის დაბინძურების რეგულირებადა კონტროლი;

საწვავის ხარისხის გაუმჯობესება;

გარემოსდაცვითი მოთხოვნების ინტეგრირება ტრანსპორტის და ენერგეტიკის სექტორებში;

მოსახლეობის ინფორმირებულობა და ჰაერის დაბინძურების შემცირების ღონისძიებებშიმონაწილეობის უზრუნველყოფა.

1.2.2 ატმოსფერული ჰაერის დაცვის პოლიტიკა საქართველოში

პირველი გარემოსდაცვითი სახელმწიფო პროგრამა, რომელიც საქართველოს მთავრობამ შეიმუშავადამოუკიდებლობის პირობებში და საქართველოს პრეზიდენტმა დაამტკიცა (2000 წ.), ითვალისწინებდაღონისძიებების განხორციელებას 2000-2004 წლების პერიოდისთვის4. ამ დოკუმენტში ურბანულდასახლებებში ატმოსფერული ჰაერის დაბინძურება ერთ-ერთ პრიორიტეტულ გარემოსდაცვითპრობლემად განიხილებოდა და ამ პრობლემასთან დაკავშირებით, პროგრამა ითვალისწინებდა ისეთიღონისძიებების გატარებას, როგორიცაა:

საზოგადოებრივი ტრანსპორტის, განსაკუთრებით – ელექტროტრანსპორტის, ხვედრითი წილისზრდა და მისი მუშაობის გაუმჯობესება;

სატრანსპორტო საშუალებებიდან გამონაბოლქვების კონტროლის სისტემის გაუმჯობესება;

საწვავის ხარისხის კონტროლის გაძლიერება;

ახალი ნორმების დაწესება სატრანსპორტო საწვავის ხარისხზე და საგზაო სატრანსპორტოსაშუალებებიდან მავნე გამონაბოლქვებზე; ხოლო გრძელვადიან პერიოდში ამ ნორმებისჰარმონიზაცია ევროკავშირის ნორმებთან და სტანდარტებთან;

საავტომობილო მოძრაობის მოწესრიგება და ოპტიმიზაცია, მოძრაობის წესების დაცვა, სადგომებისრაციონალურ მოწყობა.

საქართველოს იმდროინდელ მთავრობაში სათანადო პოლიტიკური ნების არარსებობის, ფინანსურირესურსების სიმცირის და სხვა ობიექტური თუ სუბიექტური მიზეზების გამო გარემოს დაცვის პირველიეროვნული პროგრამით გათვალისწინებული ღონისძიებების უმრავლესობა 2000-2004 წელბში რეალურადარ განხორციელებულა. შემდგომ პერიოდში კი 2012 წლამდე ვერ მოხერხდა გარემოს დაცვის მეორეეროვნული პროგრამის მიღება საქართველოს მთავრობის მიერ. ამ პერიოდში არ მიღებულა არც რაიმესპეციფიკური პროგრამა ან სტრატეგია ატმოსფერული ჰაერის დაცვის სფეროში სახელმწიფოს, რომელიმერეგიონის ან ქალაქის დონეზე.

საქართველოს მთავრობის მიერ გარემოს დაცვის მოქმედებათა მეორე ეროვნული პროგრამის მიღებამხოლოდ 2012 წლის ინავარში გახდა შესაძლებელი. ამ პროგრამის მომზადება მიმდინარეობდა 2009-2010წ.წ.-ში ნიდერლანდების მთავრობის ხელშეწყობით. 2010 წლის ნოემბერში მომზადდა საპროგრამოდოკუმენტის პროექტი, რომელიც 2011 წლის განმავლობაში განიხილებოდა საქართველოს სხვადასხვასახელმწიფო უწყებაში. გარემოს დაცვის მოქმედებათა მეორე ეროვნული პროგრამის დოკუმენტიდამტკიცდა საქართველოს მთავრობის 2012 წლის 24 იანვრის # 127 განკარგულებით. ეს პროგრამაითვალისწინებს ღონისძიებების განხორციელებას 2012-2016 წლებში.

გარემოს დაცვის მეორე ეროვნული პროგრამის დოკუმენტი ადასტურებს, რომ, არსებული მონიტორინგისმონაცემების მიხედვით, ყველა იმ ქალაქში, სადაც სადამკვირვებლო ჯიხურია განთავსებული აღინიშნება ე.წ. „ძირითადი დამბინძურებლების“ (SO2, NO2, CO, ზესტაფონში-MnO2) მიერ ფორმირებულიკონცენტრაციების გადაჭარბება მათ დასაშვებ მნიშვნელობებზე. ჰაერის ხარისხთან დაკავშირებითპროგრამის გრძელვადიან მიზანს წარმოადგენს ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე ადამიანისჯანმრთელობისა და გარემოსთვის უსაფრთხო ჰაერის ხარისხის უზრუნველყოფა. დოკუმენტისმიხედვით, ამ მიზნის მისაღწევად უახლოეს 5-წლიან პერიოდში შემდეგი კონკრეტული შედეგებიუნდა იქნას მიღწეული:

4 საქართველოს გარემოს დაცვის მოქმედებათა ეროვნული პროგრამა. საქართველოს გარემოსა და ბუნებრივი რესურსებისდაცვის სამინისტრო. აპრილი, 2000. პროგრამა შემუშავდა მსოფლიო ბანკის ფინანსური მხარდაჭერით.


www.greenalt.org5

მიზანი 1 _ მონიტორინგის არსებული ქსელის სრულყოფა და მისი ეტაპობრივი ავტომატიზაცია, რაცშესაძლებელს გახდის ატმოსფერული ჰაერის მდგომარეობის და მასზეზემოქმედების ძირითადი ფაქტორების შეფასებას;

მიზანი 2 _ სამრეწველო გაფრქვევების შემცირება, საწარმოთათვის ახალი, მოწინავე, ენერგოდამზოგიტექნოლოგიების დანერგვის ხელშეწყობის და გარემოზე ზემოქმედების ნებართვით განსაზღვრულიმოთხოვნების შესრულების კონტროლის უზრუნველყოფის გზით.

მიზანი 3 _ საავტომობილო გაფრქვევების ეტაპობრივი შემცირება სათანადო მექანიზმებისგანხორციელებით საერთაშორისო პრაქტიკის და ადგილობრივ თავისებურებათა გათვალისწინებით.

მონიტორინგის სისტემის გასაუმჯობესებლად გარემოს დაცვის მოქმედებათა მეორე ეროვნული პროგრამაითვალისწინებს ჰაერის ხარისხის გამზომი ავტომატური სტაციონარული სადგურების ამოქმედებასსაქართველოს ქალაქებში, ჰაერის ხარისხის მოდელირების პროგრამის დანერგვას, ასევესაზოგადოებისათვის ჰაერის ხარისხსი დროული და იოლი ხელმისაწვდომობის უხრუნველყოფასინტერნეტ პორტალის საშუალებით.

სამრეწველო გაფრქვევების შემცირების მიზნით პროგრამა ითვალისწინებს გარემოს დაცვის სამინისტროსშესაბამისი სტრუქტურული ერთეულების შესაძლებლობის გაძლიერებას საწარმოო ობიექტებიდანგაფრქვევების ეფექტიანი ზედამხედველობის კუთხით. ხოლო საავტომობილო გაფრქვევების ეტაპობრივიშემცირებისათვის პროგრამა ითვალისწინებს ორ ღონისძიებას: ა) სატრანსპორტო ნაკადების მართვისოპოტიმიზაციას თბილისში; ბ) საქალაქო და საქალაქთაშორისო საზოგადოებრივი ტრანსპორტის შემდგომგანვითარება/განახლებას და ამ სექტორში ნაკლებად დამაბინძურებელი სატრანსპორტო საშუალებებისდანერგვას, როგორიცაა ელექტროტრანსპორტი და სხვა. აღსანიშნავია, რომ გარემოს დაცვის მოქმედებათამეორე ეროვნული პროგრამით გათვალისწინებული არ არის ისეთი ღონისძიებები, როგორიცაა,მაგალითად, საავტომობილო საწვავის ხარისხის გაუმჯობესება, ნორმების დაწესება საგზაოავტოსატრანსპორტო საშუალებებიდან მავნე ნივთიერებების გამონაბოლვებზე,5 ამგავრ ღონისძიებებსმნიშვნელოვანი ეფექტი ექნებათ საქართველოს ქალაქებში ჰაერის ხარისხის გაუმჯობესებისთვალსაზრისით.

1.3 კანონმდებლობა ატმოსფერული ჰაერის დაცვის სფეროში

საქართველოს კანონი „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“6, რომელიც საქართველოს პარლამენტისმიერ მიღებულ იქნა 1999 წელს, წარმოადგენს მთავარ მარეგულირებელ საკანონმდებლო აქტსატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მართვის სფეროში და მიზნად ისახავს (მუხლი 3):

უზრუნველყოს ატმოსფერული ჰაერის ადამიანის ჯანმრთელობისა და ბუნებრივი გარემოსათვისუსაფრთხო მდგომარეობის მიღწევა, შენარჩუნება და გაუმჯობესება;

უზრუნველყოს ატმოსფერულ ჰაერში მავნე ნივთიერებების გაფრქვევის რეგულირება;

ხელი შეუწყოს ატმოსფერული ჰაერის მდგომარეობის შესახებ ინფორმაციის საზოგადოებისათვისხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფას.

ეს კანონი განსაზღვრავს იმ მარეგულირებელ და მართვის მექანიზმებს, რომლებიც უნდა გამოიყენებოდესატმოსფერული ჰაერის დაცვის მიზნით ქვეყანაში. კანონის მიხედვით (2012 წლის რედაქციით), ესმექანიზმები მოიცავს: ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის ნორმებს, სტაციონარული, მოძრავი დადისპერსიული წყაროებიდან მავნე ნივთიერებების გაფრქვევის სახელმწიფო რეგულირებას, საწვავისხარისხის ნორმებს, ჰაერის ხარისხის მონიტორინგს, და ა.შ. ეს მექანიზმები და მათ ფუნქციონირებასთანდაკავშირებული პრობლემები წარმოდგენილია წინამდებარე დოკუმენტის მომდევნო თავში.

5 საწვავის ხარისხის გაუმჯობესება და ნორმების დაწესება საგზაო ავტოსატრანსპორტო საშუალებებიდან მავნე ნივთიერებებისგამონაბოლქვებზე გათვალისწინებულია ზოგიერთ საკანონმდებლო აქტში, რომელზეც საუბარი იქნება 3.4 თავში. თუმცა,აღსანიშნავია, რომ ეს ღონისძიებები არ შესულა გარემოს დაცვის მოქმედებათა მეორე ეროვნულ პროგრამაში.6 საქართველოს კანონი „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“. საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე N30(37), 1999.შეტანილია ცვლილებები საქართველოს 06/30/2000 N465ა, 12/14/2007 N5605, 11/12/2010 N3806, 03/11/2011 N4386 კანონებით.


6

„ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ კანონი წარმოადგენს ე.წ. ჩარჩო კანონს, რომელიც განსაზღვრავს,თუ რა საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტები უნდა იქნეს მიღებული ქვეყანაშიჰაერის ხარისხის მართვის ცალკეული საკითხების დასარეგულირებლად. კერძოდ, კანონი „ატმოსფერულიჰაერის დაცვის შესახებ“, მისი თავდაპირველი რედაქციით (1999 წ.), ითვალისწინებდა თანმდევი ხუთისაკანონმდებლო და 30-მდე კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტის შემუშავებას და ამოქმედებას 2000-2003წლებში. ატმოსფერული ჰაერის დაცვის კანონიდან გამომდინარე, გარემოს დაცვის სამინისტრომ შეიმუშავადა დამტკიცდა 15 კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი. თუმცა, რიგი საკანონმდებლო თუკანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი დღემდე მიღებული არ არის, მათ შორის: კანონი „გარემოს დაბინძურების ინტეგრირებული კონტროლის სისტემის შესახებ“;

კანონი „გარემოს მდგომარეობაზე დაკვირვების (მონიტორინგის) სისტემის შესახებ“;

კანონი „ხმაურისა და ვიბრაციის მავნე ზემოქმედებისგან ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“;

კანონი „ელექტრომაგნიტური ველებისა და სხვა სახის ფიზიკური ზემოქმედებისაგანატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“.

არ არის შემუშავებული და ამოქმედებული ასევე „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ კანონით (მუხლი25) გათვალისწინებული ისეთი კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტები, როგორიცაა, მაგალითად: გარემოს დაცვის მინისტრის ბრძანება “სატრანსპორტო და სხვა მოძრავ-მექანიკური

საშუალებებიდან გაფრქვევის (გამონაბოლქვის) პერიოდული შემოწმების წესის შესახებ”ინსტრუქციის დამტკიცების თაობაზე.

გარემოს დაცვის მინისტრის ბრძანება “ატმოსფერული ჰაერის მავნე ნივთიერებებითდამაბინძურებელი სატრანსპორტო და სხვა მოძრავ-მექანიკური საშუალებების სახეობათაჩამონათვალისა და ამ საშუალებებიდან მავნე ნივთიერებათა გაფრქვევის (გამონაბოლქვის)ზღვრულად დასაშვები ნორმების შესახებ” ინსტრუქციის დამტკიცების თაობაზე.

გარემოს დაცვის მინისტრის ბრძანება “საქართველოს ტერიტორიაზე მოძრავი ავტოსატრანსპორტოსაშუალებებიდან გაფრქვევის კონტროლის წესის შესახებ” ინსტრუქცის დამტკიცების თაობაზე.

უნდა აღინიშნოს, რომ „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ კანონი, რომელიც შემუშავდა გარემოსა დაბუნებრივი რესურსების დაცვის სამინისტროს მიერ 1999 წელს, წარმოადგენდა პირველ მცდელობასმიეახლოებინა გარემოს დაცვის ამ სფეროში ნორმატიული აქტები და მოთხოვნები ევროკავშირისდირექტივებთან და სხვა ნორმატიულ აქტებთან. კანონი ერთ-ერთ ამოცანად ისახავდა ევროკავშირისკანონმდებლობით ატმოსფერული ჰაერის დაბინძურებისაგან დაცვის სფეროში დადგენილისამართლებლივი ნორმების საქართველოს ტერიტორიაზე ეტაპობრივ ამოქმედებას (მუხლი 3, პუნქტი 2).კანონი „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ (მუხლი 60, პირველი პუნქტი, „ზ“ ქვეპუნქტი), 1999 წლისრედაქციით) ითვალისწინებდა 2000 წლის 1 იანვრამდე საქართველოს პრეზიდენტის ბრძანებულებისმიღებას “ატმოსფერული ჰაერის დაცვის სფეროში საქართველოს კანონმდებლობის ევროკავშირისკანონმდებლობასთან ჰარმონიზაციის ღონისძიებათა დაგეგმვისა და განხორციელების ეტაპების შესახებ”.ასეთი ნორმატიული აქტი დღემდე არ შემუშავებულა და არ მოქმედებს საქართველოში. მუხლი და პუნქტი,რომელიც ითვალისწინებდა ამგვარი ნორმატიული აქტის მიღებას, ამოღებულ იქნა 2007 წელს კანონშიშეტანილი ცვლილებებით. ამოღებული იქნა ასევე რიგი მუხლები, რომლებიც მიზნად ისახავდაატმოსფერული ჰაერის დაცვის სფეროში საქართველოს ნორმატიული აქტების ევროკავშირისკანონმდებლობასთან ჰარმონიზაციას. ჩვენთვის უცნობია ოფიციალური მიზეზი ამ მუხლების ამოღებისა.სავარაუდოდ, კანონში ეს ცვლებები განაპირობა ევროკავშირის დირექტივების მოთხოვნების პრაქტიკაშირეალიზაციასთან დაკავშირებული პრობლემების გაცნობიერებამ საქართველოს მთავრობის მიერ.

აღსანიშნავია, რომ „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ კანონის მიღებიდან დღემდე ამ დოკუმენტშიარაერთხელ შევიდა ცვლილება, კერძოდ - 2000, 2007, 2010 და 2011 წლებში. თუმცა, ეს ცვლილებები,უმეტეს შემთხვევაში, კანონში ასახავდნენ იმ ინსტიტუციურ ცვლილებებს და გადაადგილებებს, რასაცადგილი ჰქონდა საქართველოს ხლისუფლებაში. მაგალითად, 2007 წელს კანონში შევიდა ცვლილებები7

იმის გათვალისწინებით, რომ 2004 წელს მოხდა გარემოსა და ბუნებრივი რესურსების დაცვის სამინისტროსრესტრუქტურიზაცია და მას ეწოდა გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების დაცვის სამინისტრო.ასევე, 2011 წელს კიდევ ერთხელ მოხდა სამინისტროს რესტრუქტურიზაცია და მას ეწოდა გარემოს დაცვის

7 “ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებებისა და დამატებების შეტანის თაობაზე. 2007-12-14.


www.greenalt.org7

სამინისტრო, რამაც ასევე ასახვა ჰპოვა იმავე წელს „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ კანონში8.მნიშვნელოვანი ცვლილებები კანონის დახვეწასთან ან ატმოსფერული ჰაერის დაცვის სისტემისგასაუმჯობესებლად ამ პერიოდში არ განხორციელებულა.

საკანონმდებლო ჩარჩოებში არსებული ე.წ. თეთრი ლაქების სიმრავლე, რომელზედაც ზემოთ იყო საუბარი,ადასტურებს იმას, რომ ატმოსფერული ჰაერის მართვის ზოგიერთი საკითხი, მათ შორის,საქართველოსთვის ისეთი პრიორიტეტული პრობლემა, როგორიცაა ავტოსატრანსპორტო საშუალებებიდანჰაერის დაბინძურება, კანონმდებლობის დონეზე სათანადოდ ვერ რეგულირდება9. მიუხედავად იმისა, რომევროკავშირის კანონმდებლობასთან ჰარმონიზაცია საქართველოს ატმოსფერული ჰაერის დაცვის კანონშიდეკლარირებულია ერთ-ერთ მთავარ მიზნად, რეალობაში ამ მიმართულებით მნიშვნელოვანი ნაბიჯები არგადადგმულა ბოლო ათი წლის განმავლობაში.

1.4 ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მართვის ძირითადი მექანიზმები და ინსტიტუციურიმოწყობა საქართველოში

საქართველოს კანონი „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ ითვალისწინებს რიგი გარემოსდაცვითიმექანიზმების გამოყენებას, ჰაერის ხარისხის მართვის მიზნით. ამ მექანიზმებიდან ზოგიერთი მოქმედებსპრაქტიკაში, ზოგიერთი მათგანი კვლავაც აუმოქმედებელი რჩება შესაბამისი კანონმდებლობის ანკანონქვემდებარე აქტების მიუღებლობის, ასევე ქვეყანაში სათანადო ტექნიკური, ფინანსური დაადამიანური შესაძლებლობების არარსებობის გამო. ზოგიერთი ე.წ. გარემოსდაცვითი ინსტრუმენტი,რომელიც ფართოდ გამოიყენება მოწინავე ქვეყნებში, საქართველოში არც კანონმდებლობით არისგათვალისწინებული და არც პრაქტიკაში გამოიყენება. ამ თავში განხილულია ეს მექანიზმები დასაქართველოში მათ ეფექტურ მოქმედებასთან დაკავშირებული საკანონმდებლო, ინსტიტუციური და სხვაპრობლემები, ასევე მათი შესაბამისობა ევროკავშირის კანონმდებლობასთან და პრაქტიკასთან.

1.4.1ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის ნორმები

ატმოსფერულ ჰაერში მავნე ნივთიერებების ადამიანების ჯანმრთელობისა და გარემოსათვის საშიშირაოდენობით კონცენტრაციის თავიდან აცილების მიზნით, დგინდება ატმოსფერული ჰაერის ხარისხისნორმები (სტანდარტები) - ჰაერში მავნე ნივთიერებების ზღვრულად დასაშვები კონცენტრაციები (ზდკ). ესნორმები დგინდება დროის გარკვეული გასაშუალებული პერიოდისათვის. მეცნიერულადდასაბუთებულია, რომ თუ ატმოსფერულ ჰაერში მავნე ნივთიერების კონცენტრაცია, ანუ ჰაერისდაბინძურება არ აჭარბებს ამ ნორმებს, ადამიანის ჯანმრთელობას არ ექმნება საშიშროება ან ეს საშიშროებამინიმალურია.

არსებობს მსოფლიოში ფართოდ აღიარებული ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის ნორმები, მაგალითად,ჯანდაცვის მსოფლიო ორგანიზაციის (WHO) სარეკომენდაციო სტანდარტები. ევროგაერთიანებისკანონმდებლობით, ადამინის ჯანმრთელობის დაცვის მიზნებიდან გამომდინარე, დადგენილია ჰაერისხარისხის სტანდარტები რიგი დამაბინძურებელი ნივთიერებებისათვის.

„გარემოს დაცვის შესახებ“ საქართველოს კანონის შესაბამისად, გარემოს მდგომარეობის ხარისხობრივინორმები, მათ შორის, ჰაერის ხარისხის ნორმები, ანუ ზღვრულად დასაშვები კონცენტრაციები თითოეულიმავნე ნივთიერებისათვის დგინდება 5 წელიწადში ერთხელ შრომის, ჯანმრთელობის და სოციალურიდაცვის სამინისტროს მიერ. ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის ამჟამად მოქმედი ნორმები დამტკიცდასაქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2003 წლის 24 თებერვლის#38/ნ ბრძანებით “გარემოს ხარისხობრივი მდგომარეობის ნორმების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოსშრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2001 წლის 16 აგვისტოს #297/ნ ბრძანებაშიდამატებების შეტანის თაობაზე”. ეს დოკუმენტი ემყარება ყოფილი საბჭოთა კავშირის პერიოდში მოქმედსანიტარულ-ჰიგიენურ ნორმებს - Гигиенические нормативы ГН 2.1.6.1983-05 "Предельно допустимыеконцентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест". ამდენად,

8 “ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე. 2011-03-11.9 უფრო დეტალური ინფორმაცია ავტოსატრანსპორტო საშუალებებიდან ჰაერის დაბინძურების რეგულირების შესახებმოცემულია 3.4 თავში.


8

ფაქტიურად, საქართველოში დღეს მოქმედი ატმოსფერული ხარისხის ნორმები საბჭოთა კავშირში 1980-იანწლებში მოქმედი ნორმების იდენტურია.

შედარებისათვის, ცხრილში 1 წარმოდგენილია ატმოსფერული ხარისხის ნორმები – ზღვრულად დასაშვებიკონცენტრაციები ზოგიერთი ნივთიერებისათვის, დადგენილი საქართველოს მოქმედი კანონმდებლობით,ჯანდაცვის მსოფლიო ორგანიზაციის სტანდარტებით და ევროკავშირის დირექტივებით.

კანონი „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ ითვალისწინებს ატმოსფერული ჰაერის ხარისხისნორმების ჰარემონიზაციას ევროკავშირის ჰაერის ხარისხის სტანდარტებთან. კერძოდ, კანონის მე-19მუხლის მიხედვით, ატმოსფერულ ჰაერში მავნე ნივთიერებათა კონცენტრაციის ზღვრულად დასაშვებინორმების მნიშვნელობები, სახეობები და ჩამონათვალი უნდა განისაზღვროს გარემოს დაცვის დაჯანმრთელობის დაცვის მინისტრების ერთობლივი ბრძანებით “ევროგაერთიანების საბჭოს“ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის შეფასებისა და მართვის შესახებ” 1996 წლის 27 სექტემბრის 96/62/ECდირექტივის შესაბამისად. მიუხედავად იმისა, რომ კანონი ითვალისწინებდა ბრძანების 2000 წლის 1იანვრამდე დამტკიცებას, ამგვარი ნორმატიული აქტი დღემდე არ შემუშავებულა და არ მიღებულა.

ცხრილი N1. საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი მავნე ნივთიერებების ზღვრულად დასაშვებიკონცენტრაციები (ზდკ), WHO და ევროგაერთიანების ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის ნორმები.

დამაბინძურებელინივთიერებები

ზღვრულად დასაშვები კონცენტრაციები, ზდკ (მგ/მ3) კონცენტრაციისგასაშუალების

პერიოდისაქართველოსკანონმდებლობითდადგენილი ზდკ

WHO-ს მიერრეკომენდირებული

სტანდარტები

ევროკავშირისკანონმდებლობითდადგენილი ნორმა

აზოტის ორჟანგი(NO2)

- 0.2 0.2 1 საათი- 0.04 0.4 1 წელი

0.04 - - 24 საათი0.210 - - 30 წუთი

გოგირდის ორჟანგი(SO2)

- 0.5 - 10 წუთი- - 0.35 1 საათი- 0.05 - 1 წელი

0.05 0.02 0.125 24 საათი0.5 - - 30 წუთი

ნახშირჟანგი (CO) - 100 - 10 წუთი- 10 10 8 საათი- 30 - 1 საათი5 60 - 30 წუთი3 - 24 საათი

ტყვიის ნაერთები - 0.0005 0.0005 1 წელი0.0003 - - 24 საათი0.001 - - 30 წუთი

მიწისპირა ოზონი - 0.12 0.12 8 საათი0.03 - - 24 საათი0.16 - - 30 წუთი

წყარო: State of the Environment Report for Georgia 2007-2009. http://soegeorgia.blogspot.com/p/english-version.html

1.4.2 სტაციონარული წყაროებიდან გაფრქვევების რეგულირება

საქართველოში, ისევე როგორც სხვა მრავალ ქვეყანაში, მათ შორის, ევროგაერთიანების ქვეყნებში,სტაციონარული წყაროებიდან ატმოსფერული ჰაერის დაბინძურების შეზღუდვის მიზნით, დგინდება ამწყაროებიდან ჰაერში მავნე ნივთიერებების გაფრქვევის ზღვრულად დასაშვები ნორმები. თუმცა, ამნორმების განსაზღვრის მეთოდოლოგია საქართველოსა და ევროკავშირში რამდენადმე განსხვავებულია.კერძოდ, სტაციონარული წყაროებიდან გაფრქვევები ევროკავშირის ქვეყნებში რეგულირდება რამდენიმე

10 2010 წლის 25 ოქტომბერს შეტანილი იქნა ცვლილებები (ბრძანება #350/ნ) ზოგიერთი ნივთიერების ევროკავშირის დადგენილსტანდარტებთან შესაბამისობაში მოყვანის მიზნით. ამ ცვლილებით აზოტის დიოქსიდის მაქსიმალური ერთჯერადიკონცენტრაცია ნაცვლად 0.085 მგ/მ3-ისა გახდა 0.2 მგ/მ3.


www.greenalt.org9

საკანონმდებლო აქტით, რომლებიც იყენებენ განსხვავებულ მიდგომებს. ეს საკანონმდებლო აქტებიმოიცავს:

ევროგაერთიანების დირექტივას დაბინძურების ინტეგრირებული პრევენციისა და კონტროლისშესახებ (Integrated Pollution Prevention and Control, IPPC), რომელიც ეყრდნობა ე.წ. “ინტეგრირებულ”მიდგომას და მოითხოვს საუკეთესო ხელმისაწვდომი ტექნოლოგიების გამოყენებას საწარმოებიდანდაბინძურების ნებართვის გაცემის პირობად. ინტეგრირებული მიდგომა გულისხმობს, რომ ჰაერისდაბინძურების შემცირება ერთ წერტილში არ უნდა მოხდეს ჰაერის დაბინძურების სხვა წერტილებშიან გარემოს სხვა კომპონენტების (წყალი, ნიადაგი) დაბინძურების გაზრდის ხაჯზე. საუკეთესოხელმისაწვდომი ტექნოლგიები (Best Available Technology, BAT) კი, გულისხმობს ისეთ ტექნოლოგიებს,რომლებიც უზრუნველყოფენ გარემოს მაქსიმალურად დაცვას, ანუ ატმოსფერულ ჰაერში მინიმალურგაფრქვევებს. თუმცა, BAT მიდგომა ასევე ითვალისწინებს, რომ ეს ტექნოლოგიები ხელმსიწავდომიუნდა იყოს ბაზარზე და მათი შეძენა გაუმართლებელ ეკონომიკურ ტვირთად არ უნდა დააწვესმეწარმეს.

რამოდენიმე სექტორულ დირექტივას, რომლებიც აწესებენ მინიმალურ მოთხოვნებს, მათ შორისგაფრქვევების ზედა ზღვრებს სპეციფიკური ტიპის საწარმოებისათვის (დიდითბოელექტროსადგურები, საწარმოები, რომლებიც წვავენ ნარჩენებს, საწარმოები, რომლებიც იყენებენორგანულ გამხსნელებს და სხვ.).

რეგულაცია ევროკავშირში დამაბინძურებლების გარემოში ემისიების და გადაადგილების რეესტრისშესახებ (European Pollutant Release and Transfer Register, EPRTR), რომელიც საზოგადოებისათვისხელმისაწვდომს ხდის დეტალურ ინფორმაციას დაახლებით 24 000 სამრეწველო საწარმოდან მავნენივთიერებების გარემოში ემისიების და გადაადგილების შესახებ.

ამ მიდგომისაგან განსხვავებით, საქართველოში კანონმდებლობით არ დგინდება გაფრქვევის ნორმებიცალკეული ტიპის საწაროებისათვის მათი სპეციფიკიდან და ტექნოლოგიიდან გამომდინარე, არამედგამოიყენება, ასე ვთქვათ, უნივერსალური მეთოდი/მიდგომა. ეს მიდგომა იმაში მდგომარეობს, რომნებისმიერი ტიპის საწარმოსათვის, რომელიც ექვემდებარება ეკოლოგიურ ექსპერტიზას (მათიჩამონათვალი განისაზღვრება კანონით “გარემოზე ზემოქმედების ნებართვების შესახებ”), გაფრქვევისნორმა, ანუ გაფრქვევის დასაშვები რაოდენობა განისაზღვრება იმ პირობით, რომ დაბინძურების ამწყაროდან და სხვა წყაროებიდან ერთობლივად გაფრქვეულ მავნე ნივთიერებათა კონცენტრაციაატმოსფერული ჰაერის მიწისპირა ფენაში არ აღემატებოდეს ამ წყაროს ტერიტორიისათვის დადგენილიმავნე ნივთიერებათა კონცენტრაციის ზღვრულად დასაშვებ ნორმებს. ეს არის საბჭოთა პერიოდშიშემუშავებული მიდგომა და თეორიულად, შეიძლება ითქვას, რომ გამართლებულია, რადგან მთავარმიზნად ისახავს ატმოსფერული ჰაერის დაბინძურების დაუშვებლობას იმ დონემდე, რომ საფრთხე შეექმნასადამიანის ჯანმრთელობას. თუმცა, პრობლემები მის პრაქტიკაში რეალიზაციას უკავშირდება. ერთ-ერთიპრობლემა იმაში მდგომარეობს, რომ ამ მიდგომის რეალიზაცია მოითხოვს სახელმწიფოგარემოსდაცვითი ორგანოების მხრიდან საწარმოების გარშემო ჰაერის ხარისხის რეგულარულმონიტორინგს და ნებართვების პირობების კონტროლს, რისი საშუალებაც, ხშირ შემთხვევაში,სახელმწიფოს არ გააჩნია.

საქართველოს კანონმდებლობით, გაფრქვევის ნორმები ყოველი ცალკეული საწარმოო ობიექტისათვისიანგარიშება თავად მეწარმე სუბიექტის მიერ და დასამტკიცებლად და ნებართვის მისაღებად წარედგინებაგარემოს დაცვის სამინისტროს. მიდგომა არ მოითხოვს მაკონტროლებელი სახელმწიფოორგანიზაციებისაგან იმის ცოდნას და ძალისხმევას, რომ მათ განსაზღვროს თუ რა მოწინავეტექნოლოგიები შეიძლება იქნეს გამოყენებული მოცემულ სიტუაციაში დაბინძურების მაქსიმალურადშესაზღუდად. მართალია, კანონი „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ მოითხოვს, რომ “მავნენივთიერებების ზღვრულად დასაშვები გაფრქვევის ნორმების გაანგარიშებისას ორიენტაცია გაკეთდესსაუკეთესო ტექნოლოგიაზე”, როგორ უნდა განხორციელდეს ეს მოთხოვნა პრაქტიკულად, გაურკვეველირჩება, რადგან არ არსებობს სათანადო მარეგულირებელი აქტები ან სახელმძღვანელო დოკუმენტები“საუკეთესო ტექნოლოგიების” განსაზღვრისათვის. ამასთანავე, საქართველოში არ არსებობს სახელმწიფო ანსამეცნიერო-კვლევითი ინსტიტუტები, რომლებიც რეგულარულად მუშაობენ ამგვარი ტექნოლოგიებისგანსაზღვრაზე.


10

1.4.3 ატმოსფერულ ჰაერში მავნე ნივთიერებების გაფრქვევების სახელმწიფო კონტროლი

ატმოსფერული ჰაერის მავნე ნივთიერებებით დაბინძურების აღკვეთისა და შემცირების ერთ-ერთსაშუალებას დაბინძურების სტაციონარული წყაროებიდან გაფრქვევების სახელმწიფო კონტროლიწარმოადგენს, რომლის ძირითადი ფუნქციაა კანონით დადგენილი ნორმების აღსრულებისუზრუნველყოფა. ამ მიზნით მრავალ ქვეყანაში ფუნქციონირებენ სახელმწიფო ინსტიტუტები, რომელთაცაქვთ კანონით მინიჭებული უფლება და გააჩნიათ სათანადო ცოდნა და ტექნიკური აღჭურვილობა, რათაშეძლონ მიიღონ ინფორმაცია და შეამოწმონ, რამდენად იცავს ესა თუ ის საწარმო გარემოსდაცვითკანონმდებლობას, ან კანონით გათვალისწინებულ სტანდარტებს, წესებს და ა.შ.

“ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ კანონის მიხედვით, სტაციონარული წყაროებიდან ჰაერისდაბინძურების სახელმწიფო კონტროლსა და ზედამხედველობას ახორციელებს გარემოს დაცვისსამინისტრო (მუხლი 41, პუნქტი 2). თუმცა, რეალურად ამ სამინისტროს ადამიანური რესურსები,ტექნიკური საშუალებები და საკანონმდებლო საფუძვლები, ატმოსფერულ ჰაერში საწარმოებიდანგაფრქვევების კონტროლის განხორციელების თვალსაზრისით, შეზღუდულია.

ჯერ კიდევ 2003 წელს გარემოს დაცვის მინისტრის ბრძანებით დამტკიცდა “ატმოსფერული ჰაერისდაბინძურების სტაციონარული წყაროების შემოწმების გრაფიკის შედგენის წესი“, რომლის მიხედვითაც,ყოველწლიურად, მინისტრის ბრძანებით უნდა შედგენილიყო შემოწმების გრაფიკი. ამასთან ერთად,სამინისტროს შესაბამის სამსახურებს უფლება ენიჭებოდათ დამტკიცებული გრაფიკის გარეშეშეემოწმებინათ საწარმოო ობიექტები, თუ მიღებული იყო შეტყობინება მავნე ნივთიერებათა ავარიულიგაფრქვევის შესახებ ან მიღებული იყო მოქალაქეთა წერილობითი შეტყობინება ატმოსფერული ჰაერისდაცვის კანონმდებლობის დარღვევის შესახებ.

ზემოთ აღნიშნულმა წესმა ვერ იმუშავა, რადგან ის წინააღმდეგობაში მოვიდა 2001 წელს მიღებულკანონთან “სამეწარმეო საქმიანობის კონტროლის შესახებ”, რომლის მიხედვით, მოსამართლის ბრძანებისგარეშე მეწარმის საქმიანობის შემოწმება, მათ შორის, გარემოსდაცვით მოთხოვნათა შესრულებისმდგომარეობის შემოწმება, შეუძლებელი გახადა. მოსამართლე ბრძანებას, მეწარმის საქმიანობისშემოწმების შესახებ, გასცემს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ მაკონტროლებელი ორგანო მას წარუდგენსშესაბამის ინფორმაციას დასაბუთებული და საფუძვლიანი ეჭვით მეწარმის მიერ კანონმდებლობისმოთხოვნების დარღვევის შესახებ. ამ წინააღმდეგობის გათვალისწინებით, ატმოსფერული ჰაერისდაბინძურების სტაციონარული წყაროების შემოწმების გრაფიკის შედგენის წესი გაუქმდა 2007 წელს.

2005 წელს საქართველოს პარლამენტის მიერ მიღებულ იქნა კანონი “გარემოს დაცვის სახელმწიფოკონტროლის შესახებ”, რომლის საფუძველზე გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროსსტრუქტურაში ჩამოყალიბდა სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება – გარემოს დაცვის ინსპექცია. ამავეკანონმა განსაზღვრა ინსპექციის სამართლებლივი სტატუსი, ძირითადი ამოცანები, უფლებამოსილებებიდა ვალდებულებები, მისი საქმიანობის სამართლებლივი საფუძვლები და საქმიანობის განხორცილებისძირითადი პრინციპები. უნდა აღინიშნოს, რომ გარემოს დაცვის ინსპექციამ დაახლოებით ექვსი წელიიარსება - 2011 წლის მარტში გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროსა და ენერგეტიკისსამინისტროს სტრუქტურული რეორგანიზაციის შედეგად გარემოს დაცვის ინსპექცია გაუქმდა; მისშემადგენლობაში ამ დროისთვის შედიოდა 300-მდე თანამშრომელი. გარემოს დაცვის სამინისტროშიჩამოყალიბდა ეკოლოგიური ექსპერტიზისა და ინსპექტირების დეპარტამენტი, რომლის შემადგენლობაშიამჟამად შედის ინსპექტირების სამმართველო 9 თანამშრომელით. დებულების მიხედვით, ამსამმართველოს უფლებამოსილებაში შედის გარემოს დაცვის სფეროში სახელმწიფო კონტროლისგანხორციელება იმ მეწარმე სუბიექტების მიმართ, რომელთაც გააჩნიათ სამინისტროს მიერ გაცემულინებართვა. სამმართველოს უფლებამოსილებაში შედის სამინიტროს მიერ გაცემულინებართვების/ეკოლოგიური ექსპერტიზის დასკვნის პირობების შესრულების კონტროლი და ასევე გარემოსდაცვის სფეროში ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა გამოვლენა. უნდა აღინიშნოს, რომინსპექტირების სამმართველოს უფლებამოსილებები შეზღუდულია გარემოს დაცვის ინსპექციასთანშედარებით, რადგან ეს უფლებამოსილებები კანონით კი არა, არამედ გარემოს დაცვის მინისტრისბრძანებით არის დამტკიცებული11. ამასთან, ინსპექცირების სამმართველოს საქმიანობის წესი ნათლად არარის გასაზღვრული რაიმე მარეგულირებელი აქტით.

11 საქართველოს გარემოს დაცვის მინისტრის 2011 წლის 15 ივნისის №22 ბრძანება „საქართველოს გარემოს დაცვისსამინისტროს ეკოლოგიური ექსპერტიზისა და ინსპექტირების დეპარტამენტის დებულების დამტკიცების შესახებ“.


www.greenalt.org11

გარემოს დაცის სამინისტროში შემავალი ინსპექტირების სამმართველოს ფუქციებს იმეორებს 2011 წელსენერგეტიკის და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს შემადგენლობაში ჩამოყალიბებული ბუნებრივირესურსების სააგენტოს მონიტორინგის დეპარტამენტი. ეს სტრუქტურული ერთეული ახორციელებსგარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების მოხმარების სახელმწიფო კონტროლს საქართველოსმთავრობის დადგენილებით დამტკიცებული “ბუნებრივი რესურსების სააგენტოს მიერ სახელმწიფოკონტროლის განხორციელების წესის” შესაბამისად12.

აშკარაა, რომ ადგილი აქვს გარემოს დაცვისა და ენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსებისსამინისტრებოს ფუნქციების გადაფარვას გარემოს, მათ შორის ატმოსფერული ჰაერის, დაცვისსფეროში სახელმწიფო კონტროლის განხორცილების თვალსაზრისით.

ბუნებრივი რესურსების სააგენტოს მონიტორინგის დეპარტამენტის ცენტრალურ და რეგიონულოფისებში მთლიანად 175-მდე თანამშრომელი მუშაობს. ჩვენთვის უცნობია, რამდენადმომზადებული არიან კადრები ამ ახლად შექმნილ სტრუქტურაში, რათა მათ ეფექტურადგანახორციელონ ატმოსფერული ჰაერის დაცვის სფეროში კანონმდებლობის მოთხოვნებისაღსრულების სახელმწიფო კონტროლი.

1.4.4 ავტოსატრანსპორტო საშუალებებიდან ატმოსფერული ჰაერის დაბინძურების რეგულირება

როგორც ადრე აღვნიშნეთ, საქართველოში ურბანულ ტერიტორიებზე ატმოსფერული ჰაერის მთავარდამაბინძურებელს ავტოსატრანსპორტო საშუალებები წარმოადგენენ. ამის მიუხედავად,საქართველოს კანონმდებლობით ყველაზე მეტად დაურეგულირებელ სფეროს ბოლო წლებისგანმავლობაში სწორედ მოძრავი წყაროებიდან გაფრქვევები წარმოადგენს. საქართველოს კანონი„ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ ითვალისწინებს ორ განსხვავებულ მიდგომასავტოსატრანსპორტო საშუალებებიდან გაფრქვევების შეზღუდვის მიზნით:

ატმოსფერულ ჰაერში მავნე ნივთიერებების გაფრქვევის ნორმების დადგენასავტოსატრანსპორტო საშუალებებისათვის და ამ ნორმების შესრულების სახელმწიფოკონტროლს;

საავტომობილო საწვავის ხარისხის ნორმების დადგენას.

„ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ კანონის 49-ე მუხლის მიხედვით, ბენზინისა და დიზელისსაწვავის ხარისხის ნორმები უნდა დგინდებოდეს ევროკავშირის კანონმდებლობით განსაზღვრულიმოთხოვნების გათვალისწინებით. ამ ნორმებს, საქართველოს გარემოს დაცვის და შრომის,ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროებთან შეთანხმებით, უნდა ამტკიცებდესსაქრთველოს სტანდარტების, ტექნიკური რეგლამენტების და მეტროლოგიის სააგენტო ბრძანებით“ევროკავშირის კანონმდებლობით განსაზღვრული მოთხოვნების გათვალისწინებით ბენზინისა დადიზელის საწვავის ხარისხის ნორმების საქართველოს ტერიტორიაზე სამოქმედოდ შემოღებისთაობაზე”. ატმოსფერული ჰაერის დაცვის კანონი კრძალავს ისეთი ბენზინისა და დიზელის საწვავისსაქართველოში იმპორტს, წარმოებას და მოხმარებას, რომლის ხარისხიც ამ ნორმატიული აქტითდადგენილ ნორმებს ვერ აკმაყოფილებს. კანონის თავდაპირველი რედაქციით (1999 წ.) ამნორმატიული აქტის მიღება გათვალისწინებული იყო 2000 წლის 1 იანვრამდე. 2007 წელს კანონშიშესული ცვლილებების შედეგად, ნორმატიული აქტის მიღება გადავადდა 2011 წლის 1 ივლისამდე. ესნორმატიული აქტი დღემდე არ არის ამოქმედებული.

საწვავის ხარისხთან დაკავშირებით საქართველოში მოქმედებს მთავრობის 2004 წლის 31 დეკემბრის #124დადგენილება საავტომობილო ბენზინის ხარისხობრივი ნორმების შესახებ, რომელშიც 7-ჯერ იქნაცვლილებები შეტანილი 2005-2011 წლებში. ამ ცვლილებების მიხედვით, თითქმის ყოველ წელს ხდებოდაბენზინის შედარებით მაღალი სტანდარტის ამოქმედების გადავადება. მაგალითად, დადგენილებისთავდაპირველი ვერსიით ბენზინში მაქსიმალური ტყიაშემცველობა უნდა შემცირებულიყო 0.013 გ/ლ-დან

12 საქართველოს მთავრობის 2011 წლის 11 აგვისტოს №313 დადგენილება „საქართველოს ენერგეტიკისა და ბუნებრივირესურსების სამინისტროს სისტემაში შემავალი საჯარო სამართლის იურიდიული პირის – ბუნებრივი რესურსების სააგენტოსმიერ სახელმწიფო კონტროლის განხორციელების წესის დამტკიცების შესახებ“.


12

0.005 გ/ლ-მდე 2006 წლის 1 იანვრიდან. თუმცა, დადგენილებაში შესული ცვლილებების მიხედვით ამნორმის მიღწევა მხოლოდ 2012 წლიდან არის გათვალისწინებული. უნდა აღინიშნოს, რომევროგაერთიანების ქვეყნებში უკვე დიდი ხანია დაუშვებელია ტყვიის შემცველობა საავტომობილობენზინში 0.005 გ/ლ აღემატებოდეს. ამჟამად მოქმედი დადგენილების მიხედვით (ბოლო ცვლილება 2011წლის დეკემბერში შევიდა) განისაზღვრება საავტომობილო ბენზინში ტყვიის, ბენზოლის, არომატულინახშირწყალბადების და გოგირდის შემცველობის ნორმები 2012 წლამდე, 2012-2014 წლებში და 2014 წლისშემგომ პერიოდისათვის (იხ. ცხრილი 2).

ცხრილი N 2. საავტომობილო ბენზინის ხარისხობრივი ნორმები

ნივთიერებების შემცველობა 2004-2012 2012-2013 2014

ტყვიის შემცველობა ≤ 0.013გ/ლ ≤ 0.005გ/ლ ≤ 0.005გ/ლბენზოლის მოცულობითიწილი

≤ 5% ≤ 3% ≤ 3%

არომატულინახშირწალბადებისმოცულობითი წილი

≤ 45% ≤ 42% ≤42%

გოგირდის შემცველობა ≤ 500 მგ/კგ ≤ 250 მგ/კგ ≤150მგ/კგ

ფაქტობრივად, 2012 წლიდან საავტომობილო ბენზინზე საქართველოში ინერგება ახალი სტანდარტი,რომელმაც გარკვეულწილად უნდა შეზღუდოს ქვეყანაში მოხმარებულ ბენზინში ტყვიის, გოგირდის,არომატული ნახშირწყალბადებისა და ბენზოლის შემცველობა. საავტომობილო ბენზინის ხარისხის ნორმისშემდგომი გამკაცრება გათვალისწინებულია 2014 წლიდან.

მთავრობის მიერ 2011 წელს მიღებულ იქნა ასევე დადგენილება #449 დიზელის საწვავის ხარისხთანდაკავშირებით. ეს დადგენილება ითვალისწინებს 2014 წლიდან დიზელის საწვავში გოგირდისშემცველობის შემცირებას.

თუ საწვავის ხარისხთან დაკავშირებით მოქმედებს მარეგულირებელი ნორმატიული აქტი, უფრო რთულიამდგომარეობა ავტოსატრანსპორტო საშუალებებიდან მავნე ნივთიერებების ემისიების ნორმების დადგენისთვალსაზრისით. როგორც ადრე აღინიშნა, „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ კანონის მიხედვით,2000 წლის 1 იანვრამდე უნდა მიღებულიყო შემდეგი კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტები:

საქართველოს გარემოს დაცვისა და ჯანმრთელობის დაცვის მინისტრების ერთობლივი ბრძანება“ატმოსფერული ჰაერის მავნე ნივთიერებებით დამაბინძურებელი სატრანსპორტო და სხვა მოძრავ-მექანიკური საშუალებების სახეობათა ჩამონათვალისა და ამ საშუალებებიდან მავნე ნივთიერებათაგაფრქვევის (გამონაბოლქვის) ზღვრულად დასაშვები ნორმების შესახებ” ინსტრუქციის თაობაზე”;

გარემოს დაცვის მინისტრის ბრძანება “სატრანსპორტო და სხვა მოძრავ-მექანიკურისაშუალებებიდან გაფრქვევის (გამონაბოლქვის) პერიოდული შემოწმების წესის შესახებ”ინსტრუქციის დამტკიცების თაობაზე“.

2003 წლის 1 ივლისამდე უნდა მიღებულიყო საქართველოს გარემოს დაცვის მინისტრის ბრძანება“საქართველოს ტერიტორიაზე მოძრავი ავტოსატრანსპორტო საშუალებებიდან გაფრქვევის(გამონაბოლქვის) კონტროლის წესის შესახებ” ინსტრუქცის დამტკიცების თაობაზე.

ზემოთ ჩამოთვლილი ნორმატიული აქტებიდან ჯერჯერობით არცერთი არ არის მიღებული დაამოქმედებული საქართველოში.

უნდა აღინიშნოს, რომ საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების მინისტრის ბრძანებით (№1-1/1569) 2011 წლის 19 აგვისტოს დამტკიცდა ტექნიკური რეგლამენტი „ავტოსატრანსპორტო საშუალებათამიმართ წაყენებული ტექნიკური მოთხოვნები და ტესტირების მეთოდები, რომლებთან შესაბამისობისდადგენის მიზნითაც ტარდება გზისთვის ვარგისიანობაზე ტესტირება“. ეს ნორმატიული აქტიგანსაზღვრავს სხვადასხვა კატეგორიის ავტოსატრანსპორტო საშუალებებისათვის გამონაბოლქვებშინახშირჟანგის (CO) მაქსიმალურ დასაშვებ ოდენობებს და ტესტირების მეთოდებს ევროგაერთიანებისსაბჭოს 96/96 EC დირექტივის „ავტოსატრანსპორტო საშუალებებისა და მათი მისაბმელების გზისთვის


www.greenalt.org13

ვარგისობაზე ტესტირების შესახებ“ შესაბამისად. თუმცა, ამ რეგლამენტის ამოქმედება საავტომობილოსატრანსპორტო საშუალებების უმრავლესობისათვის საგზაო მოძრაობის უსაფრთხოების შესახებ კანონის451 მუხლის მიხედვით გათვალისწინებულია 2013 წლის 1 იანვირდან მხოლოდ.13

საგზაო მოძრაობის უსაფრთხოების შესახებ კანონში 2004 წელს შეტანილი ცვილილებით, ყოველწლიურიტექდათვალიერება ნებაყოფლობითი გახდა მსუბუქი ავტომობილებისთვის. ეს ღონისძიებაგანხორციელდა იმისათვის, რათა აღმოფხვრილიყო ტექდათვალიერების კორუმპირებული სისტემა.საგზაო პოლიციის ინფორმაციით, 2004 წელს ავტომობილების მხოლოდ 3%-მა გაიარა ნებაყოფლობითიტექდათვალიერება. მსუბუქი ავტომობილების სავალდებულო ტექნიკური დათვალიერება შეჩერებულია2013 წლამდე.

ზემოთ აღნიშნულიდან გამომდიანრე, შეიძლება ითქვას, რომ მსუბუქი ავტოსატრანსპორტოსაშუალებებიდან, რომლებიც საავტომობილო პარკის 90% ზე მეტს შეადგენს, ატმოსფერული ჰაერისდაბინძურების რეგულირება საქართველოში ბოლო წლების განმავლობაში არ ხორციელდებოდა და არცამჟამად ხორციელდება. ამ მიმრთულებით ცვლილებები მხოლოდ 2013 წლიდან არის მოსალოდნელი, რადროისთვისაც გათვალისწინებულია ავტოსატრანსპორტო საშუალებების გზისთვის ვარგისიანობაზეტესტირების შესახებ ტექნიკური რეგლამენტის ამოქმედება.

1.4.5 ეკონომიკური ინსტრუმენტები

მოწინავე ქვეყნებში, მათ შორის ევროგაერთიანების ქვეყნებში, გარემოს დაცვის სფეროში გამოიყენება ე.წ.ეკონომიკური ინსტრუმენტები. ამ ინსტრუმენტებს შორის ყველაზე ფართოდ გავრცელებულიაგადასახადები გარემოში მავნე ნივთიერებების გაფრქვევაზე, საქონელზე ან ნედლეულზე, რომლებიციწვევენ გარემოს დაბინძურებას. ასეთი გადასახადები, წარმოების, მომსახურების და პროდუქტებისფასებზე ზემოქმედების გზით, ეკონომიკურ სტიმულს აძლევენ მწარმოებლებს და მომხმარებლებს,შეამცირონ გარემოს დაბინძურება.

ატმოსფერული ჰაერის დაცვის სფეროში სხვადასხვა ქვეყანაში გამოიყენება:

სტაციონარული წყაროებიდან ემისიების შემცირების მასტიმულირებელი ეკონომიკურიინსტრუმენტები - გადასახადები საწარმოო ობიექტებიდან ატმოსფერულ ჰაერში მავნენივთიერებების გაფრქვევებზე. ასეთი გასახადები გავრცელებულია ისეთ ნივთიერებებზეროგორიცაა CO2, NOx, აქროლადი ორგანული ნაერთები. ეს გადასახადები სტიმულს აძლევსმეწარმე სუბიექტებს, გამოიყენონ ისეთი ტექნოლოგიები, მათ შორის, ჰაერის გამწმენდიფილტრები, რომლებიც უზრუნველყოფენ ამ ნივთიერებების ატმოსფერულ ჰაერში გაფრქვევებისდა შესაბამისად, გადასახადი თანხის ოდენობის შემცირებას.

საწვავის ხარისხთან დაკავშირებული ეკონომიკური ინსტრუმენტები – გადასახადებიდიფერენცირებულია საავტომობილო და სხვა სახის საწვავში მავნე ნივთიერებების შემცველობისმიხედვით. მაგალითად, საწვავზე, რომელშიც გოგირდის შემცველობა მაღალია, უფრო მეტიგადასახადი ვრცელდება.

ეკონომიკური ინსტრუმენტები სატრანსპორტო საშუალებებზე – გადასახადები ავტომობილზესაწვავის მოხმარების ეფექტურობის მიხედვით. არაეფექტური საავტომობილო საშუალებები უფრომაღალი ტარიფით იბეგრება.

საქართველოში 1993-2005 წლებში მოქმედებდა სტაციონარული წყაროებიდან ატმოსფერულ ჰაერში მავნენივთიერებების გაფრქვევაზე გადასახადები. ეს წარმოადგენდა გარემოს დაბინძურებაზე გადასახადისერთ-ერთ სახეობას და ვრცელდებოდა 200-მდე ნივთიერებაზე, რომელიც შესაძლოა საწარმოოობიექტებიდან გაფრქვეულიყო ატმოსფერულ ჰაერში. ამ გადასახადებს რიგი ნაკლოვანებები გააჩნდა,

13 საგზაო მოძრაობის უსაფრთხოების შესახებ კანონის 451 მუხლის მიხედვით 2004 წლის 13 სექტემბრიდან 2013 წლის 1იანვრამდე, ტექნიკური მდგომარეობის განსაზღვრის მიზნით, გზისთვის ვარგისობაზე სავალდებულო პერიოდულტესტირებას ექვემდებარება საქართველოს ტერიტორიაზე ექსპლუატაციაში არსებული და რეგისტრირებული ისსატრანსპორტო საშუალებები, რომლებითაც ხორციელდება საერთაშორისო და ქვეყნის შიდა კომერციულიგადაყვანა/გადაზიდვა, სახიფათო ტვირთის გადაზიდვა, ასევე სატრანსპორტო საშუალებები, რომელთაც 3 ტონა და მეტიტვირთამწეობა აქვთ.


14

გარემოს დაბინძურების შემცირების სტიმულირების თვალსაზრისით, რომელთა ანალიზი სცდება ამდოკუმენტის მიზნებს. თუმცა, შეიძლება ითქვას, რომ ნაცვლად ამ ნაკლოვანებების გასწორებისა, 2005 წელსახალი საგადასახადო კოდექსის მიღებით საერთოდ გაუქმდა ამგვარი გადასახადები. 2005 წელს მიღებულისაგადასახადო კოდექსით გაუქმდა ასევე გარემოსდაცვითი გადასახადები საავტომობილო საწვავზერომლებიც მოქმედებდა 1993 წლიდან.

უნდა აღინშნოს, რომ ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ კანონი 1999 წლის რედაქციით (თავი XII,მუხლი 46) ითვალისწინებდა ეკონომიკური ინსტრუმენტების გამოყენებას, როგორც ჰაერის ხარისხისდაცვის სტიმულირების ერთერთ მექანიზმს. ეს მუხლი ამოღებული იქნა 2007 წელს კანონში შესულიცვლილებებით.

ზემოთ ჩამოთვლილი ეკონომიკური ინსტრუმენტებიდან დღეისათვის საქართველოში მოქმედებსიმპორტირებულ ავტომობილებზე აქციზის გადასახადი ავტომობილის ხნოვანების და ძრავის მოცულობისმიხედვით. დღევანდელი მდგომარეობით იმპორტირებულ მანქანებზე დადგენილია შემდეგი სააქციზოგადასახადები:

1 წლამდე ასაკის მანქანებზე 1.5 ლარი/სმ3; 1 წლის - 1.5 ლარი/სმ3; 2 წლის -1.4 ლარი/სმ3; 3 წლის -1.3 ლარი/სმ3; 4 წლის -1.2 ლარი/სმ3; 5 წლის - 1.0 ლარი/სმ3; 6 წლის - 0.7 ლარი/სმ3; 7-12 წლის - 0.5 ლარი/სმ3; 13 წლის - 0.6 ლარი/სმ3; 14 წლის - 0.7 ლარი/სმ3; 14 წელზე მეტის - 0.8 ლარი/სმ3;

ამ გადასახადების რეალური ზემოქმედება ავტომობილების იმპორტზე საქართველოში შესწავლილი არარის. თუმცა, აშკარაა, რომ რაც უფრო “ახალგაზრდაა” ავტომანქანა, გადასახადი მით მეტია, რაც სტიმულსაძლევს უფრო მოძველებული ავტომანქანების (7-14 წლის) იმპორტს.

მსუბუქი ავტომობილების იმპორტირებისას გადაიხდება ასევე საბაჟო მოსაკრებელი, რომლის განაკვეთია0.05 ლარი ავტომობილის ძრავის მოცულობის ყოველ კუბურ სანტიმეტრზე. ამას ემატება ამ თანხის 5პროცენტი ავტომობილის ექსპლუატაციაში ყოფნის ყოველი წლისათვის. ამ გადასახადის ოდენობაიზრდება ავტომობილის ძრავის მოცულობის და წლოვანების მიხედვით. თუმცა, მისი მოცულობა იმდენადმცირეა აქციზის გადასახადთან შედარებით, რომ სწორედ ეს უკანასკნელი განსაზღვრავსმასტიმულირებელ ფაქტორს ავტომობილების შეძენისას გადაწყვეტილების მიღებისთვის.

რამდენადაც ჩვენთვის ცნობილია, დღესდღეობით ქვეყანაში არსებული საავტომობილო პარკის უდიდესინაწილი 15 წელზე მეტი ასაკისაა. მოძველებული ავტომობილები კი, მეტად აბინძურებენ ატმოსფერულჰაერს.

1.4.6 ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მონიტორინგი და სტაციონარული წყაროებიდან მავნენივთიერებათა გაფრქვევების სახელმწიფო აღრიცხვა

საქართველოში, კანონმდებლობის შესაბამისად, სახელმწიფო ახორციელებს ატმოსფერული ჰაერისხარისხის მონიტორინგს. კანონმდებლობის მიხედვით, სტაციონარული წყაროებიდან მავნე ნივთიერებათაგაფრქვევების მონიტორინგს უნდა ახორციელებდნენ საწარმოების მფლობელი კომპანიები, ანუ მეწარმესუბიექტები თავად უნდა აწარმოებდნენ გაფრქვევების გაზომვას, აღრიცხვას და ანგარიშების მიწოდებასგარემოს დაცვის სამინისტროსათვის. სტაციონარული წყაროებიდან მავნე ნივთიერებების გაფრქვევებისთვითმონიტორინგისა და ანგარიშგების წარმოების წესი და დოკუმენტაციის ფორმა განისაზღვრებაინსტრუქციით, რომელსაც ბრძანებით ამტკიცებს გარემოს დაცვის მინისტრი. რადგან საქართველოსსაწარმოების უმეტესობას არ გააჩნია ატმოსფერულ ჰაერში გაფრქვევების გამზომი მოწყობილობები, ისინი,


www.greenalt.org15

ძირითადად, გაფრქვევების რაოდენობას აფასებენ გარემოს დაცვის სამინისტროს მიერ შემუშავებულიგაანგარიშების მეთოდიკის14 გამოყენებით.

საწარმოებიდან მიღებულ ინფორმაციებზე დაყრდნობით გარემოს დაცვის სამინისტროს ატმოსფერულიჰაერის დაცვის სამმართველო ყოველწლიუარად აწარმოებს კრებსით ინფორმაციას საწარმოების,რეგიონების და ქალაქების მიხედვით ატმოსფერულ ჰაერში მავნე ნივთიერებების გაფრქვევების შესახებ(,,ატმოსფერული ჰაერის დაბინძურების სტაციონარული წყაროებიდან და ავტოტრანსპორტიდანატმოსფერულ ჰაერში მავნე ნივთიერებათა გაფქვევების ყოველწლიური ანგარიში” ხელმისაწვდომიაგარემოს დაცვის სამინისტროს ინტერნეტ გვერდზე: http://moe.gov.ge).

რაც შეეხება ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მონიტორინგს, ამ ფუნქციას გარემოს დაცვის სამინისტროსდაქვემდებარებული სტრუქტურა - გარემოს ეროვნული სააგენტო ახორციელებს ქვეყნის მასშტაბით.

სააგენტოს შესაძლებლობები, ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მონიტორინგის თვალსაზრისით, მეტადშეზღუდულია: დღეისათვის სააგენტო ჰაერის დაბინძურებაზე დაკვირვებას აწარმოებს ხუთ ქალაქში -თბილისში, ქუთაისში, ბათუმში, ზესტაფონსა და რუსთავში განთავსებული 7 სადამკვირვებლო ჯიხურისსაშუალებით. ჰაერის ხარისხის გაზომვა წარმოებს დღე-ღამეში სამჯერ სამუშაო დღეებში (სინჯის აღება არარის ავტომატიზებული). თბილისში განისაზღვრება ატმოსფერულ ჰაერში შემდეგი დამაბინძურებელინივთიერებების კონცენტრაციები: მტვერი, ნახშირჟანგი, გოგირდისა და აზოტის ჟანგეულები, ტყვია;ქუთაისში - მტვერი, გოგირდის ორჟანგი, აზოტის ჟანგი და ორჟანგი; ბათუმში - მტვერი, გოგირდისა დააზოტის ორჟანგები, ზესტაფონში - მტვერი, ნახშირჟანგი, გოგირდის, აზოტისა და მანგანუმის ორჟანგები.2010 წლიდან თბილისში დაიწყო მიწისპირა ოზონის კონცენტრაციის გაზომვა, რუსთავში აზოტისორჟანგის და ნახშიჟანგის, ხოლო ქუთაისსა და ბათუმში - ნახშირჟანგის15.

ატმოსფერული ჰაერის ხარისხზე დაკვირვების პუნქტების სიმცირე და სინჯების ლაბორატორიულიანალიზის სფეროში არსებული პრობლემები არ იძლევა საშუალებას შეიქმნას დამაკმაყოფილებელისურათი საქართველოს დასახლებულ პუნქტებში ჰაერის ხარისხის მდგომარეობის შესახებ.

კანონით „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ (მუხლი 20) ჰაერის მდგომარეობის მონიტორინგისსისტემა უნდა ფუნქციონირებდეს გარემოზე დაკვირვების სისტემის ფარგლებში, რომლის ფუნქციონირებაუნდა რეგულირდებოდეს კანონით “გარემოს მდგომარეობაზე დაკვირვების (მონიტორინგის) სისტემისშესახებ” საქართველოს კანონით. ეს კანონი ჯერ კიდევ 2000 წლის 1 იანვრამდე უნდა ყოფილიყომიღებული. შემდგომში კანონის მიღება 2011 წლის 1 იანვრამდე გადაიდო. თუმცა, ეს კანონი დღესაც არარის შემუშავებული.

ანალოგიურად, „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ კანონის მიხედვით (მუხლი 21), ატმოსფერულიჰაერის მავნე ნივთიერებებით დაბინძურების დონეზე დაკვირვების პუნქტების მინიმალურისტანდარტული რაოდენობის, განლაგებისა და ფუნქციონირების წესები, აგრეთვე დაბინძურების დონისგაზომვის სტანდარტული მეთოდების ჩამონათვალი უნდა განსაზღვრულიყო ევროგაერთიანების საბჭოს“ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის შეფასებისა და მართვის შესახებ” 1996 წლის 27 სექტემბრის 96/62/ECდირექტივის შესაბამისად.16 შესაბამისი ნორმატიული აქტი – გარემოს დაცვის მინისტრის ბრძანება - უნდამიღებულიყო ჯერ კიდევ 2000 წლიას 1 იანვრამდე. 2007 წელს „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“კანონში შეტანილი ცვლილებებით, ამ ნორმატიული აქტის მიღება 2011 წლის 1 ივლისამდე გადაიდო,თუმცა ეს ბრძანება დღესაც არ არის მიღებული.

14 საქართველოს გარემოსა და ბუნებრივი რესურსების დაცვის მინისტრის 2003 წლის 28 ივლისის ბრძანება #67 "დაბინძურებისსტაციონარული წყაროებიდან ატმოსფერულ ჰაერში გაფრქვევების ფაქტობრივი რაოდენობის განსაზღვრის ინსტრუმენტულიმეთოდის, დაბინძურების სტაციონარული წყაროებიდან ატმოსფერულ ჰაერში გაფრქვევების ფაქტობრივი რაოდენობისდამდგენი სპეციალური გამზომ-საკონტროლო აპარატურის სტანდარტული ჩამონათვალისა და დაბინძურებისსტაციონარული წყაროებიდან ტექნოლოგიური პროცესების მიხედვით ატმოსფერულ ჰაერში გაფრქვევების ფაქტობრივირაოდენობის საანგარიშო მეთოდიკის შესახებ" დებულების დამტკიცების თაობაზე".15 GEO-ქალაქები თბილისი: საქართველოს დედაქალაქის მდგომარეობის და ტენდენციების ინტეგრირებული გარემოსდაცვითიშეფასება. სექტემბერი 2011.16 აღნიშნული დირექტივა გადაფარა ორმა ახალმა დირექტივამ - 2008 წლის 21 მაისის 2008/50//EC დირექტივა “ატმოსფერულიჰაერის ხარისხი და უფრო სუფთა ჰაერი ევროპისთვის” და 2004 წლის 15 დეკემბრის 2004/107/ EC დირექტივა ”ატმოსფერულჰაერში დარიშხანი, კადმიუმი, ვერცხლისწყალი, ნიკელი და პოლიციკლური არომატული ნახშირწყალბადები”.


16

1.4.7 საზოგადოების ინფორმირება და მონაწილეობა გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში

ევროგაერთიანების წევრ ქვეყნებში სახელმწიფო ორგანოები ვალდებული არიან, თუკი ჰაერისდაბინძურება კრიტიკულ დონეებს აჭარბებს, ამის შესახებ მოსახლეობას მიაწოდონ ინფორმაციატელევიზიის, რადიოს და გაზეთების საშუალებით17. ტრანსსასაზღვრო დაბინძურების შემთხვევაში,სახელმწიფოები ვალდებული არიან კონსულტაციები აწარმოონ იმ ქვეყნებთან, საიდანაც სათავეს იღებსდაბინძურება. ევროგაერთიანების გადაწყვეტილება ინფორმაციის გაცვლის თაობაზე18 განსაზღვრავსატმოსფერული ჰაერის ხარისხის შესახებ ინფორმაციის გაცვლისა და გავრცელების პროცედურებს.

საქართველოს კანონი „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ (მუხლი 51) აღიარებს, რომ ინფორმაციაატმოსფერული ჰაერის მონიტორინგის შედეგებისა და ატმოსფერული ჰაერის მავნე ნივთიერებებითდაბინძურების შესახებ ღია და ხელმისაწვდომია საზოგადოებისათვის; თუმცა, ამ მოთხოვნის რეალიზაციაარ ხორციელდება. მოსახლეობისათვის ხელმიუწვდომელი რჩება რეალურ დროში ატმოსფერული ჰაერისდაბინძურების შესახებ ინფორმაცია. არ ხდება მოსახლეობისათვის თუნდაც ჰაერის ხარისხის შესახებ იმმწირი მონაცემების რეგულარული მიწოდება, რომლის შეგროვებასაც ახერხებს გარემოს ეროვნულისააგენტო საქართველოს ცალკეულ ქალაქებში. ასეთი ინფორმაცია ადვილად და ყოველდღიურადხელმისაწვდომი უნდა იყოს სააგენტოს ან სამინისტროს ინტერნეტ გვერდზე. გარემოს ეროვნული სააგენტოორჰუსის ცენტრის ინტერნეტ გვერდზე http://aarhus.ge პერიოდულად ათავსებს ყოველთვიურსაინფორმაციო ბიულეტენს “მოკლე მიმოხილვა საქართველოს გარემოს დაბინძურების შესახებ”.ბიულეტენი მოიცავს ინფორმაციას საქართველოს ზოგიერთ ქალაქში (თბილისი, ქუთაისი, რუსთავი)ატმოსფერული ჰაერის დაბინძურების შესახებ საშუალო თვიური კონცენტრაციების მიხედვით. ესბიულეტენები ხშირად სამი თვის დაგვიანებით იდება მითითებულ გვერდზე. ამასთანავე, ამ გვერდისარსებობა ფართო საზოგადოებისათვის, ძირითადად, უცნობია.

როგორც ადრე აღვნიშნეთ, მონიტორინგის სისტემის გასაუმჯობესებლად გარემოს დაცვის მოქმედებათამეორე ეროვნული პროგრამა (2012-2016 წწ) ითვალისწინებს ჰაერის ხარისხის გამზომი ავტომატურისტაციონარული სადგურების ამოქმედებას საქართველოს ქალაქებში, ჰაერის ხარისხის მოდელირებისპროგრამის შეძენას და დანერგვას, ასევე საზოგადოებისათვის ჰაერის ხარისხსი დროული და იოლიხელმისაწვდომობის უხრუნველყოფას ინტერნეტ პორტალის საშუალებით.

1.4.8 ატმოსფერული ჰაერის დაცვის ღონისძიებათა დაგეგმვა და განხორციელება

ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები მნიშვნელოვან როლს უნდა ასრულებდნენ ჰაერის დაცვისღონისძიებათა დაგეგმვასა და განხორციელებაში. „ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ კანონის (მუხლი45) თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოები უფლებამოსილი არიანშეიმუშაონ და ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოებს დასამტკიცებლადწარუდგინონ მათდამი დაქვემდებარებულ ტერიტორიებზე ატმოსფერული ჰაერის დაცვის სფეროშიგანსახორციელებელ ღონისძიებათა საკოორდინაციო გეგმები. ჩვენთვის უცნობია ფაქტები საქართველოსრომელიმე ქალაქში ან ადმინისტრაციულ ერთეულებში ასეთი გეგმების არსებობის შესახებ. ცნობილია,რომ 1999 წელს ქალაქ თბილისის მთავრობის მიერ მიღებულ იქნა დადგენილება დედაქალაქშიატმოსფერული ჰაერის ხარისხის დაცვის ღონისძიებების შესახებ. დადგენილება ითვალისწინებდა ისეთიღონისძიებების განხორციელებას, როგორიცაა:

საგზაო პოლიციის მიერ ავტომობილების ტექნიკური დათვალიერებისას გამონაბოლქვი აირებისტოქსიკურობის კონტროლის გამკაცრება;

დედაქალაქში მოძრავი სამგზავრო სამარშრუტო ტაქსების გამონაბოლქვი აირების კონტროლი დარეგულირება;

დედაქალაქში ტრანზიტული მოძრაობის აკრძალვა; საავტომობილო საწვავის ხარისხის ნორმების დადგენა და კონტროლი; ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მონიტორინგის გაუმჯობესება; და ა.შ.

17 Convergence with EU Air Protection Policies – Short Guide for ENP Partners and Russia. J Ruta Landgrebe, at all. EuropeanCommunities, 2008.18 Exchange of Information Decision (97/101/EC).


www.greenalt.org17

კონტროლი დადგენილების შესრულებაზე დაევალა ქალაქ თბილისის გარემოს დაცვისა და ბუნებრივირესურსების რეგულირების კომიტეტს, რომელსაც ინფორმაცია სისტემატურად უნდა მიეწოდებინამთავრობისათვის.

ფინანსური რესურსების და სათანადო პოლიტიკური ნების არარსებობის გამო, ამ დადგენილებითგათვალისწინებული ღონისძიებების უმეტესობა არ განხორციელებულა. თუმცა, შემდგომ წლებში,მიუხედავად იმისა, რომ ავტოტრანსპორტიდან ჰაერის დაბინძურებამ საგრძნობლად იმატა, თბილისისმთავრობას არ შეუმუშავებია რაიმე კონკრეტული გეგმა ამ პრობლემის მოსაგვარებლად. დოკუმენტში„თბილისში ათასწლეულის განვითარების მიზნები“, რომელიც თბილისის მერიამ გაეროს განვითარებისპროგრამის დახმარებით 2007 წელს შეიმუშავა, აღნიშნულია, რომ ატმოსფერული ჰაერის დაცვის მიზნით,დედაქალაქში ტრანსპორტის მოძრაობა დარეგულირდება. თბილისში სატრანსპორტო ნაკადების მართვისგაუმჯობესება/ოპტიმიზაცია შესულია ასევე საქართველოს გარემოს დაცვის მოქმედებათა მეორეეროვნული პროგრამის (2012-2016 წწ) დოკუმენტში. სხვა ღონისძიება თბილისში ატმოსფერული ჰაერისხარისხის გაუმჯობესების მიზნით გათვალისწინებული არ არის.

1.5 დასკვნები და რეკომენდაციები

1.5.1 დასკვნები

საქართველოში ატმოსფერული ჰაერის დაცვასთან დაკავშირებული სახლმწიფო პოლიტიკის,საკანონმდებლო ჩარჩოს, მართვის მექანიზმებისა და ინსტიტუციური პასუხისმგებლობების განაწილებისშესახებ წინა თავებში წარმოდგენილი ინფორმაცია და ანალიზი გვაძლევს საფუძველს დავასკვნათშემდეგი:

პირველი გარემოსდაცვითი ეროვნული პროგრამა, რომელიც საქართველოს მთავრობის მიერ 2000 წელსდამტკიცდა ავტოსატრანსპორტო საშუალებებიდან დაბინძურების პრობლემას ერთ-ერთ გარემოსდაცვითპრიორიტეტად განიხილავდა და ითვალისწინებდა გარკვეული ღონისძიებებს ამ პრობლემისგადასაჭრელად. თუმცა ფინანსური რესურსების სიმცირის და სხვა ობიექტური თუ სუბიექტურიმიზეზების გამო გარემოს დაცვის პირველი ეროვნული პროგრამით გათვალისწინებული ღონისძიებებისუმრავლესობა რეალურად არ განხორციელებულა და მათი რეალიზაცია დღესაც აქტუალურია.

საქართველოს მთავრობის მიერ გარემოს დაცვის მოქმედებათა მეორე ეროვნული პროგრამის მიღებამხოლოდ 2012 წლის ინავარში გახდა შესაძლებელი. ამ პროგრამაში სხვა საკითხებთან ერთად(მონიტორინგის არსებული ქსელის სრულყოფა, სამრეწველო გაფრქვევების ეტაპობრივი შემცირება) კვლავშევიდა პირველი ერვნული პროგრამით გაითვალისწინებული და განუხორციელებეილ ისეთიღონისძიებები, როგორიცაა საზოგადოებრივი ტრანსპორტის, მათ შორის ელექტროტრანსპორტისგანვითარება და სატრანსპორტო ნაკადების მართვის ოპოტიმიზაცია. თუმცა, ნაკლებად სავარაუდოა, რომმხოლოდ ამ ღნისძიებებმა მოგვცეს სასურველი შედეგი თუკი არ მოხდება ქვეყანაში არსებულისაავტომობილო სატრანსპორტო საშუალებების საშუალო ასაკის შემცირება, საავტომობილო საწვავისხარისხის შემდგომი გაუმჯობესება, მკაცრი ნორმების დაწესება სატრანსპორტო საშუალებებიდან მავნეგამონაბოლქვებზე და ამ ნორმების პრაქტიკაში განხორციელება, რაც არ არის გათვალისწინებული გარემოსდაცვის მოქმედებათა მეორე ეროვნულ პროგრამაში.

საქართველოში ატმოსფერული ჰაერის დაცვასთან დაკავშირებულ საკანონმდებლო ჩარჩოშიმრავლადაა ე.წ. თეთრი ლაქები და ჰაერის ხარისხის მართვის ზოგიერთი საკითხი დაურეგულირებელია.

მიუხედავად იმისა, რომ ევროკავშირის კანონმდებლობასთან ჰარმონიზაცია „ატმოსფერული ჰაერისდაცვის შესახებ“ კანონში დეკლარირებულია ერთ-ერთ მთავარ მიზნად, ამ მიმართულებითმნიშვნელოვანი ნაბიჯები არ გადადგმულა ბოლო ათი წლის განმავლობაში. ზოგიერთი მუხლი, რომელიცკანონის 1999 წლის რედაქციით იყო გათვალისწინებული და მიზნად ისახავდა ატმოსფერული ჰაერისდაცვის სფეროში საქართველოს ნორმატიული აქტების ევროკავშირის კანონმდებლობასთანჰარმონიზაციას, ამოღებული იქნა 2007 წელს კანონში შეტანილი ცვლილებებით.

„ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ“ საქართველოს კანონში ბოლო წლებში შესული ცვლილებები,უმეტეს შემთხვევაში, კანონში ასახავდნენ იმ ინსტიტუციურ ცვლილებებს და გადაადგილებებს, რასაცადგილი ჰქონდა საქართველოს ხლისუფლებაში. ხშირი ინსტიტუციური ცვლილებები და ამასთან


18

დაკავშირებით ცვლილებების შეტანა კანონებში, არ უწყობს ხელს კანონმდებლობის პატივისცემას დააღსრულებას საზოგადოების, კერძო სექტორის და თავად კანონის აღმასრულებელი ორგანოების მხრიდან.

ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მართვის მექანიზმები, რომლებიც მოქმედებს საქართველოში,ნაკლებად ეფექტურია ჰაერის დაბინძურებისაგან დაცვის თვალსაზრისით. ზოგიერთი მექანიზმი,რომელიც მოქმედებს მოწინავე ქვეყნებში ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის დაცვის სფეროში,საქართველოში არ გამოიყენება. მათ შორის, საქართველოში, მაგალითად, არ გამოიყენება საუკეთესოხელმისაწვდომი ტექნოლოგიების განსაზღვრის მიდგომები გარემოზე ზემოქმედების ნებართვებისგაცემისას, ასევე არ გამოიყენება ატმოსფერულ ჰაერში გაფრქვევებზე გადასახადი, საწვავზე გადასახადიმავნე ნივთიერებების შემცველობის მიხედვით და ა.შ. არსებული სააქციზო გადასახადი ავტომობილებზემოძველებული (7-14 წლის) ავტომობილების იმპორტს აძლევს სტიმულს, რაც კიდევ უფრო ზრდისატმოსფერული ჰაერის დაბინძურების პრობლემას.

2011 წელს გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროში ჩატარებული რეფორმებისშედეგად შესუსტდა გარემოს დაცვის სამინისტროს როლი გარემოს დაბინძურების სახელმწიფოკონტროლის (ინსპექტირების) განხორციელების თვალსაზრისით. ამავე რეფორმების შედეგად, ადგილიაქვს სტაციონარული წყაროებიდან გაფრქვევების სახელმწიფო კონტროლის ინსტიტუტების ფუნქციათაგადაფარვას გარემოს დაცვის და ენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროებს შორის. ამასთან,ამ ორივე ინსტიტუტის ადამიანური რესურსები და ტექნიკური შესაძლებლობები კონტროლის ეფექტურადგანხორციელებისათვის შეზღუდულია.

საქართველოში ატმოსფერული ჰაერის დაცვის სისტემის ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს პრობლემასავტოტრანსპორტიდან ჰაერის დაბინძურების რეგულირების მექანიზმების გამოუყენებლობა წარმოადგენს.მსუბუქი ავტოსატრანსპორტო საშუალებებიდან, რომლებიც ქვეყანაში არსებული ავტოპარკის 90%-ზე მეტსშეადგენს. ატმოსფერული ჰაერის დაბინძურების რეგულირება საქართველოში ბოლო წლებისგანმავლობაში არ ხორციელდებოდა და არც ამჟამად ხორციელდება. ამ მიმრთულებით ცვლილებებიმხოლოდ 2013 წლიდან არის მოსალოდნელი, რა დროისთვისაც გათვალისწინებულია ეკონომიკისა დამდგრადი განვითარების სამინინსტროს მიერ შემუშავებული ავტოსატრანსპორტო საშუალებებისგზისთვის ვარგისიანობაზე ტესტირების შესახებ ტექნიკური რეგლამენტის ამოქმედება.

ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მონიტორინგის სისტემა სუსტად არის განვითარებული; ხოლო ისმწირი ინფორმაცია, რომელსაც გარემოს ეროვნული სააგენტო აგროვებს ჰაერის ხარისხის შესახებსაქართველოს ზოგიერთ ქალაქში, არ არის დროულად ხელმისაწვდომი საზოგადოებისათვის.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს არ შესწევთ უნარი შეიმუშაონ და განახორციელონატმოსფერული ჰაერის დაცვის ადგილობრივი გეგმები.

1.5.2 რეკომენდაციები

საქართველოს მთავრობამ უნდა განიხილოს, მიზანშეწონილია, თუ არა ევროკავშირის სტანდარტებზე დანორმებზე გადასვლა ამ ეტაპზე და შეძლებს, თუ არა ქვეყანა ამ სტანდარტების დაცვას მოკლე დასაშუალოვადიან პერიოდში. უნდა ჩატარდეს ანალიზი ამ კითხვაზე პასუხის გასაცემად და შემუშავდესშესაბამისი სტრატეგია შემდგომი მოქმედებებისათვის. ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ კანონის იმმუხლების იგნორირება, ამოღება ან შესრულების გადავადება, რომლებიც ევროკავშირისკანონმდებლობასთან და ნორმებთან ჰარმონიზაციას ითვალისწინებს - არ არის სწორი მიდგომა.

უნდა გაძლიერდეს გარემოს დაცვის სამინისტროს როლი და შესაძლებლობები, რათა უწყებამ გარემოზეზემოქმედების ნებართვის გაცემისას განსაზღვროს, თუ რა საუკეთესო ეკონომიკურად ხელმისაწვდომიტექნოლოგიები შეიძლება გამოიყენოს მეწარმემ ატმოსფერული ჰაერის დაბინძურების შესამცირებლად. ამშესაძლებლობების განვითარებისთვის სამინისტრომ შესაძლებელია მიიღოს სათანადო ტექნიკურიდახმარება ევროკავშირისაგან, სადაც არსებობს “საუკეთესო ხელმისაწვდომი ტექნოლოგიების”განსაზღვრისა და გამოყენების მრავალწლიანი გამოცდილება.

უნდა გაირკვეს და გაიმიჯნოს გარემოს დაცვის და ენერგეტიკის და ბუნებრივი რესურსებისსამინისტროებში არსებული მაკონტროლებელი სტრუქტურების როლი, უფლებები დაპასუხისმგებლობები სტაციონარული წყაროებიდან ატმოსფერულ ჰაერში მავნე ნივთიერებებისგაფრქვევების კონტროლის სფეროში. აუცილებელი იქნება მაკონტროლებელი სტრუქტურის


www.greenalt.org19

დაკომპლექტება სათანადოდ მომზადებული კადრებით ან არსებული კადრების კვალიფიკაციის ამაღლებადა ტექნიკური აღჭურვა ინსპექტირების სათანადო დონეზე საწარმოებლად.

ავტოტრანსპორტიდან ჰაერის დაბინძურების შემცირების მიზნით, მიზანშეწონილია იმპორტზე სააქციზოგადასახადის სტრუქტურის შეცვლა იმგვარად, რომ სტიმული მიეცეს შედარებით ნაკლები ხნოვანებისავტომობილების და საწვავის მოხმარების თვალსაზრისით, უფრო ეკონომიური ავტომობილების იმპორტს.შემდგომ ეტაპზე უნდა განისაზღვროს ავტომობილებიდან გაფრქვევების ნორმები და აიკრძალოს ისეთიავტომობილების იმპორტი, რომლებიც ამ ნორმებს ვერ აკმაყოფილებენ. ამასთან ერთად, უნდა აღდგესავტომობილებიდან გაფრქვევების სავალდებულო შემოწმების პრაქტიკა და განისაზღვროს ინსტიტუტი,რომელიც იქნება პასუხისმგებელი ავტოტრანსპორტიდან ატმოსფერულ ჰაერში გაფრქვევების კონტროლზექვეყანაში.

უნდა გაძლიერდეს გარემოს დაცვის სამინისტროს სისტემაში შემავალი გარემოს ეროვნული სააგენტოსტექნიკური შესაძლებლობები ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მონიტორინგის წარმოების მიზნით ისეთქალაქებში, როგორიცაა: თბილისი, რუსთავი, ქუთაისი, ბათუმი, ზესტაფონი და სხვა. მონიტორინგისშედეგად მიღებული ინფორმაცია ამ ქალაქებში ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის შესახებ, რეგულარულადუნდა მიეწოდებოდეს მოსახლეობას ან ხელმისაწვდომი უნდა იყოს გარემოს დაცვის სამინისტროს ანგარემოს ეროვნული სააგენტოს ინტერნეტ გვერდზე, დაყოვნების გარეშე.

შესაბამისმა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებმა გარემოს დაცვის სამინისტროსთანთანამშრომლობით უნდა შეიმუშაონ და განახორციელონ ატმოსფერული ჰაერის დაცვის გეგმები იმდასახლებულ პუნქტებში, სადაც ეს პრობლემა მწვავედ დგას. საბოლოო ჯამში, ასეთი გეგმების შემუშავებასდა რეალიზაციას გადამწყვეტი მნიშვნელობა უნდა ჰქონდეს ჰაერის ხარისხის მართვის გაუმჯობესებაშიქვეყნის მასშტაბით.

ბოლოს, გვინდა აღვნიშნოთ, რომ ევროკავშირის და დონორი ქვეყნების დახმარებით უკანასკნელ წლებშიდაიწყო პროექტების განხორციელება, რომლებიც ითვალისწინებენ საქართველოს დახმარებასატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მონიტორინგის და მართვის სისტემების გაუმჯებესების მიზნით. ესპროექტებია:

- „ჰაერის ხარისხის მართვა ევროპული მეზობლობისა და პარტნიორობის ინსტრუმენტის აღმოსავლეთრეგიონის ქვეყნებში” (Air Quality Governance - ENPI East project). (2011-2015 წ.წ.);- „ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მონიტორინგი თბილისში“ (Air Quality Monitoring in Tbilisi, Georgia).(2011-2013 წ.წ.).

ზოგიერთი ზემოთ რეკომენდირებული ღონისძიების განხორციელება გათვალისწინებულია ამპროექტებში. გამოვთქვამთ იმედს, რომ საქართველოს მთავრობა ეფექტურად გამოყენებს ამ პროექტებისფარგლებში არსებულ შესაძლებლობებს ქვეყანაში ატმოსფერული ჰაერის ხარისხის მართვისგასაუმჯობესებლად.

2. გარემოსდაცვითი პოლიტიკის, ინსტიტუციური მოწყობის და რეგულირების მექანიზმების ხარვეზების ანალიზი წყლისსექტორში

20

2. გარემოსდაცვითი პოლიტიკის, ინსტიტუციური მოწყობის დარეგულირების მექანიზმების ხარვეზების ანალიზი წყლის სექტორში

2.1 ეროვნული პოლიტიკის მიზნები

საქართველოს ეროვნული პოლიტიკა წყლის შესახებ, რომელიც მრავალრიცხოვანი საკანონმდებლოაქტებით არის წარმოდგენილი, მოკლებულია ერთიანი ხედვის არსებობას, თანმიმდევრულობას დაშედეგზე ორიენტირებულობას. არ არის მკაფიოდ განსაზღვრული წყლის რესურსების მართვის მიზნები დაამოცანები. გარდა ამისა, წყლის პოლიტიკის განმსაზღვრელი მნიშვნელოვანი დოკუმენტები პრაქტიკულადუმოქმედოა იმის გამო, რომ არ მომხდარა მათი განახლება ლიცენზიებისა და ნებართვების სისტემაში დასხვა მონათესავე კანონმდებლობაში განხორციელებული რეფორმების შემდეგ.

ევროპის სამეზობლო პოლიტიკის ფარგლებში საქართველოს მთავრობას აღებული აქვს ვალდებულებამიუახლოვოს გარემოს დაცვის და მათ შორის, წყლის სფეროში საქართველოს კანონმდებლობაევროკავშირის მოთხოვნებს. საქართველოს კანონმდებლობის ევროპული კავშირის კანონმდებლობასთანჰარმონიზაციის ეროვნულ პროგრამაში19 მოცემულია ევროკავშირის ის კონკრეტული დირექტივები წყლისსფეროში, რომლებთან მიახლოებაც მიჩნეულ იქნა პრიორიტეტულად. მიუხედავად იმისა, რომევროკავშირის მიდგომებთან ჰარმონიზაციის თვალსაზრისით, საქართველოში ჯერჯერობით ხელშესახებინაბიჯების განხორციელება ვერ მოხერხდა, ამ დირექტივებში მოცემული მოთხოვნები, ჰარმონიზაციისპროგრამის მიხედვით, ფორმალურად, დეკლარირებულია როგორც სავალდებულო და ამრიგად,ეროვნული პოლიტიკის მიზნებს წარმოადგენს.

ქვემოთ წარმოდგენილია ჰარმონიზაციის პროგრამაში წყლის სფეროში პირველი რიგის პრიორიტეტადმიჩნეული ევროკავშირის ექვსი დირექტივის მოკლე მიმოხილვა. ესენია:

1. წყლის ჩარჩო დირექტივა (2000/60/EC);2. დირექტივა სასმელი წყლის შესახებ (98/83/EC);3. დირექტივა სარეკრეაციო წყლების შესახებ (2006/7/EC);4. დირექტივა მნიშვნელოვანი ავარიული დაბინძურების კონტროლის შესახებ (96/82/EC);5. დირექტივა დაბინურების ინტეგრირებული პრევენციის და კონტროლის შესახებ (2008/1/EC);6. დირექტივა მუნიციპალური ჩამდინარე წყლების შესახებ (91/271/EEC).

აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ საქართველოს ევროკავშირთან ასოცირებული შეთანხმების მომზადებისპროცესის ფარგლებში, აქცენტი კეთდება ევროკავშირის შემდეგ ექვს პრიორიტეტულ დირექტივაზე: წყლისჩარჩო დირექტივა (2000/60/EC); დირექტივა სასმელი წყლის შესახებ (98/83/EC); დირექტივა მუნიციპალურიჩამდინარე წყლების შესახებ (91/271/EEC); დირექტივა წყალდიდობის რისკების შეფასების და მართვისშესახებ (2007/60/EC); დირექტივა წყლის დაცვის შესახებ სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობის შედეგადნიტრატებით დაბინძურებისაგან (91/676/EEC); და ჩარჩო დირექტივა საზღვაო სტრატეგიის შესახებ(2008/56/EC).

წყლის ჩარჩო დირექტივა (2000/60/EC)წყლის შესახებ ევროკავშირის კანონმდებლობიდან უმნიშვნელოვანესია ევროკავშირის ჩარჩო დირექტივაწყლის შესახებ. დირექტივაში მოცემული მოთხოვნები მთლიანად წყლის რესურსების ინტეგრირებულიმართვის პრინციპებზეა აგებული. დირექტივას კონკრეტული მიზანი გააჩნია: წყლის კარგი სტატუსისმიღწევა 2015 წლისათვის. ამ მიზნის მისაღწევად, დირექტივა წევრ ქვეყნებს სთავაზობს კონკრეტულიქმედებების განხორციელებას. უპირველესად, ქვეყნებმა უნდა მოახდინონ წყლის მართვის ერთეულების,აუზების იდენტიფიცირება და სააუზო მართვის ინსტიტუციური უზრუნველყოფა. დირექტივისმიხედვით, წყლის მართვა სააუზო მართვის გეგმების საფუძველზე უნდა განხორციელდეს, რომელიცთითოეული აუზისათვის მუშავდება. სააუზო მართვის გეგმაში აისახება განსახორციელებელღონისძიებათა პროგრამა, რომელიც წყლის ხარისხის გაუმჯობესებას ისახავს მიზნად. იმისათვის, რომშემუშავდეს სააუზო მართვის გეგმები და განსახორციელებელ ღონისძიებათა პროგრამები, აუცილებელიეტაპია მდინარეთა აუზების მახასიათებლების შესწავლა - კონკრეტული წყლის ობიექტების ბუნებრივი

19 საქართველოს კანონმდებლობის ევროპული კავშირის კანონმდებლობასთან ჰარმონიზაციის ეროვნული პროგრამა,სახელმძღვანელო პრინციპები სამოქმედო გეგმისათვის, 2003


www.greenalt.org21

მახასიათებლების და ასევე ადამიანის ზეგავლენის შედეგების და წყლის გამოყენების ეკონომიკურიასპექტების დადგენა. ცხადია, წყლის ობიექტების მახასიათებლების შესწავლის და მათზე პერიოდულიდაკვირვების საწარმოებლად აუცილებელია მონიტორინგის ქსელის განვითარება და დროში გაწერილირუტინული მონიტორინგის წარმოება.

იმისათვის, რომ ვიმსჯელოთ ამა თუ იმ წყლის ობიექტის მდგომარეობის შესახებ და დავგეგმოთ წყლისხარისხის გაუმჯობესების შესაბამისი ღონისძიებები, აუცილებელია წყლის სტატუსის (მდგომარეობის)შეფასების სისტემის დადგენა. სწორედ ამისათვის, წყლის ჩარჩო დირექტივა გვთავაზობს წყლისეკოლოგიური სტატუსის ცნებას. ამა თუ იმ ობიექტის ეკოლოგიური სტატუსის განსაზღვრისთვის, წყლისჩარჩო დირექტივა მოითხოვს ტიპოსპეციფიკური ჰიდრომორფოლოგიური, ფიზიკოქიმიური დაბიოლოგიური საბაზისო პირობების დადგენას თითოეული ტიპის წყლის ობიექტისათვის – მდინარეები,ტბები, მიწისქვეშა წყლები და ა.შ. საბაზისო პირობები არის ჰიდრომორფოლოგიური, ფიზიკოქიმიური დაბიოლოგიური ხარისხობრივი ელემენტების ის მაჩვენებლები, რომლებიც ამა თუ იმ ტიპის წყლის ობიექტსგააჩნია მაღალი ეკოლოგიური მდგომარეობის პირობებში20. ეს არის ის ამოსავალი წერტილი, რომლისმიმართაც უნდა მოვახდინოთ ადამიანის საქმიანობით გამოწვეული წარსული და მომავალი ზეგავლენების“გაზომვა” თითოეული წყლის ობიექტისათვის და საჭიროებისამებრ, დავგეგმოთ შესაბამისი ღონისძიებებიწყლის სტატუსის გაუმჯობესებისათვის. საბაზისო პირობები საშუალებას იძლევა გავმიჯნოთ წყლისეკოსისტემაზე ადამიანის საქმიანობით გამოწვეული ზეგავლენები და ბუნებრივი, ფონური ვარიაციები. ამსაბაზისო პირობებთან შედარების გზით დგინდება კონკრეტული წყლის ობიექტების ეკოლოგიურისტატუსი – მაღალი, საშუალო და დაბალი.

როგორც აღინიშნა, ტიპოსპეციფიკური საბაზისო პირობები ჰიდრომორფოლოგიურ, ფიზიკოქიმიურ დაბიოლოგიურ მაჩვენებლებს ეყრდნობა. ამასთან, წყლის ხარისხის განმსაზღვრელი უმნიშვნელოვანესიპარამეტრი ბიოლოგიური ელემეტებია. ბიოლოგიური ელემენტები რეაგირებენ წყლის ხარისხის თუნდაცმცირედ ან ხანმოკლე ცვლილებაზე რის გამოც, ბიოლოგიური ელემენტები წყლის ხარისხისგანმსაზღვრელი საუკეთესო ინდიკატორია. ბიოლოგიური ელემენტები წარმოადგენს სწორედ იმ ამოსავალწერტილს, რომელთან მიმართებაშიც დგინდება შესამოწმებელი ჰიდრომორფოლოგიური დაფიზიკოქიმიური პარამეტრები.

ამგვარი მიდგომა ხაზს უსვამს წყლის ჩარჩო დირექტივის შედეგზე ორიენტირებულობას. გარდა ამისა,წყლის ჩარჩო დირექტივა განსაკუთრებულ ყურადღებას უთმობს წყლის მართვაში საზოგადოებისმონაწილეობის საკითხებს. კერძოდ, დირექტივა მოითხოვს დაინტერესებულ მხარეთა მონაწილეობისწახალისებას მდინარეთა სააუზო მართვის გეგმების მომზადების პროცესში.

დირექტივა სასმელი წყლის შესახებ (98/83/EC)დირექტივა სასმელი წყლის შესახებ მიზნად ისახავს ადამიანის ჯანმრთელობის დაცვას სასმელი წყლისნებისმიერი სახის დაბინძურებით გამოწვეული უარყოფითი ზეგავლენისგან, ადგენს რა ჯანმრთელობისდა სისუფთავის მოთხოვნებს სასმელი წყლისათვის. იგი მოიცავს ყველა სახის წყალს, რომელიცგამოიყენება სასმელად ან საკვები პროდუქტების მოსამზადებლად, გარდა მინერალური და სამედიცინომიზნით გამოყენებული წყლებისა.

დირექტივა წევრ ქვეყენებს ავალდებულებს უზრუნველყონ შემდეგი:

სასმელი წყალი არ უნდა შეიცავდეს მიკრო-ორგანიზმებს, პარაზიტებს ან სხვა რომელიმენივთიერებას, რომლებიც პოტენციურ საფრთხეს უქმნიან ადამიანის ჯანმრთელობას;

სასმელი წყალი უნდა შეესაბამებოდეს დირექტივით დადგენილ მინიმალურ სტანდარტებს(მიკრობიოლოგიურ და ქიმიურ პარამეტრებს, ასევე, რადიაქტიურობასთან დაკავშირებულპარამეტრებს).

დირექტივა ავალდებულებს წევრ ქვეყნებს შეიმუშაონ სასმელი წყლის პარამეტრები, რომლებიც სულმცირე, დირექტივაში მოცემული ზღვრული მაჩვენებლების შესაბამისი იქნება. წევრმა ქვეყნებმა უნდაუზრუნველყონ სასმელად გამოყენებული წყლების რეგულარული მონიტორინგი, დირექტივითგანსაზღვრული ან ექვივალენტური ანალიზის მეთოდების გამოყენებით. ამ მიზნით, წევრმა ქვეყნებმაუნდა განსაზღვრონ სინჯის ასაღები წერტილები და შეიმუშაონ მონიტორინგის პროგრამა. იმ შემთხვევაში,თუ წყლის პარამეტრების მაჩვენებლები დადგენილზე დაბალი აღმოჩნდება, წევრმა ქვეყნებმა უნდა

20 მოცემულია დირექტივის V დანართი ს 1.1. პუნქტში


22

უზრუნველყონ შესაბამისი ღონისძიებები წყლის ხარისხის აღდგენისათვის. ამ შემთხვევაში წყლისმიწოდება სასწრაფოდ უნდა შეიზღუდოს, და მომხმარებლებს უნდა მიეწოდოს ინფორმაცია ამის შესახებ.

სასმელი წყლის დადგენილი პარამეტრების გადახედვა უნდა მოხდეს ყოველ 5 წელიწადში. ყოველ სამწელიწადში წევრმა ქვეყნებმა უნდა გამოაქვეყნონ ანგარიში სასმელი წყლის ხარისხის შესახებ მათიმომხმარებლებისათვის.

დირექტივა სარეკრეაციო წყლების შესახებ (2006/7/EC)21

დირექტივა სარეკრეაციო წყლების შესახებ ეხება სარეკრეაციო წყლების ხარისხის მართვას. მისი მიზანიაგარემოს ხარისხის დაცვა და გაუმჯობესება და ადამიანის ჯანმრთელობის დაცვა. იგი ერთგვარად ავსებსწყლის ჩარჩო დირექტივას.

დირექტივა მოიცავს ყველა სახის ზედაპირულ წყლებს, რომლებიც შეიძლება გამოყენებულ იქნეს საბანაოდდიდი რაოდენობით ადამიანების მიერ, გარდა საცურაო და სპა აუზებისა, დამუშავებული ან თერაპიულიმიზნებით გამოყენებული წყლებისა და ზედაპირული ან მიწისქვეშა წყლებისაგან ხელოვნურადგამოყოფილი წყლებისა. დირექტივა ადგენს სარეკრეაციო წყლების კლასიფიკაციის, მონიტორინგის, წყლისხარისხის მართვის და სარეკრეაციო წყლების ხარისხის შესახებ საზოგადოების ინფორმირების ასპექტებს.

დირექტივის მოთხოვნით, წევრმა ქვეყნებმა ყოველწლიურად უნდა მოახდინონ სარეკრეაციო წყლებისიდენტიფიცირება და განსაზღვრონ საბანაო სეზონის ხანგრძლივობა. ამასთანავე, მათ უნდა აწარმოონსაბანაო წყლების მონიტორინგი. სინჯების აღება და ანალიზი უნდა ხორციელდებოდეს დირექტივითდადგენლი მკაცრი გრაფიკის შესაბამისად იმ წერტილებში, რომლებიც ყველაზე ხშირად გამოიყენებასაბანაოდ, ან სადაც დაბინძურების რისკი ყველაზე მაღალია. სინჯების ანალიზი უნდა ჩატარდეს ორიმიკრობიოლოგიური ინდიკატორი პარამეტრის მიხედვით (ნაწლავური ენტეროკოკი და ეშირიხია კოლი).

ყოველი საბანაო სეზონის დასასრულს, წევრმა ქვეყნებმა მონიტორინგის მონაცემებზე დაყრდნობით, უნდამოახდინონ სარეკრეაციო წყლების მდგომარეობის შეფასება და თითოეული სარეკრეაციო წყლის ობიექტისკლასიფიცირება დირექტივის დანართ II-ში მოცემული კრიტერიუმების მიხედვით: ‘ცუდი’,‘დამაკმაყოფილებელი’, ‘კარგი’ ან ‘ძალიან კარგი’. კატეგორია ‘დამაკმაყოფილებელი’ ის მინიმალურიხარისხობრივი ზღურბლია, რომელსაც წევრმა ქვეყნებმა უნდა მიაღწიონ ყველაზე გვიან 2015 წლისსეზონისათვის. გარდა ამისა, წევრი ქვეყნები უნდა ეცადონ გაატარონ სათანადო ზომები, რათა მოხდეს‘კარგი’ და ‘ძალიან კარგი’ ხარისხის სარეკრეაციო წყლების რაოდენობა. იმ წყლებისათვის, რომლებიცმოხვდებიან კატეგორიაში ‘ცუდი’, წევრმა ქვეყნებმა უნდა განახორციელონ შესაბამისი ღონისძიებები.უპირველეს ყოვლისა, უნდა მოხდეს ბანაობის აკრძალვა ან გაფრთხილება იმის შესახებ, რომ ბანაობა არარის სასურველი. უნდა მოხდეს წყლის ცუდი ხარისხის გამომწვევი მიზეზების დადგენა და ზომებისმიღება დაბინძურების მიზეზების აღკვეთის ან შემცირებისათვის. ასევე უნდა მოხდეს საზოგადოებისინფორმირება დაბინძურების მიზეზების და გატარებული ღონისძიებების შესახებ.

გარდა ამისა, წევრმა ქვეყნებმა უნდა დაადგინონ სარეკრეაციო წყლების პროფილები, რომლებშიცმოცემული იქნება თითოეული სარეკრეაციო წყლის ობიექტის და მოცემული აუზის ფარგლებში არსებულიზედაპირული წყლების ფიზიკური, გეოგრაფიული და ჰიდროლოგიური მახასიათებლების აღწერა;სარეკრეაციო წყლის ობიექტების პოტენციური დაბინძურება; დაბინძურების წყაროები; და მონიტორინგისწერტილების მდებარეობა. სარეკრეაციო წყლების პროფილები უნდა განახლდეს პერიოდულად,დირექტივაში მოცემული წესის შესაბამისად.

წევრმა ქვეყნებმა უნდა მიმართონ განსაკუთრებულ ღონისძიებებს თუ გაუთვალისწინებელი სიტუაციებიიწვევენ წყლის ხარისხის გაუარესებას ან საფრთხეს უქმნიან მობანავეთა ჯანმრთელობას. ასევე, უნდამოხდეს შესაბამისი მონიტორინგის განხორციელება და ზომების მიღება წყალმცენარეებისპროლიფერაციის რისკის შემთხვევაში.

იმ შემთხვევაში, თუ სარეკრეაციო წყლის ობიექტი ტრანსსასაზღვრო აუზის ფარგლებში ექცევა, წევრმაქვეყნება უნდა აწარმოონ ინფორმაციის გაცვლა და მიმართონ ერთობლივ ქმედებებს.

21 დირექტივა 2006/7/EC სარეკრეაციო წყლების შესახებ აუქმებს მის წინამორბედ დირექტივას - 76/160/EEC. თუმცა, დირექტივა76/160/EEC 2014 წლამდე კვლავ ძალაშია ქვეყნებში სადაც მისი განხორციელება არ დასრულებულა. მოცემულ ანგარიშშიგანხილული იქნება დირექტივა 2006/7/EC იმის გათვალისწინებით, ის გაუმჯობესებული ვერსიაა და უფრო მეტად არისშესაბამისობაში წყლის ჩარჩო დირექტივასთანაც.


www.greenalt.org23

დირექტივის მოთხოვნით, წევრმა ქვეყნებმა უნდა უზრუნველყონ საზოგადოებისათვის ინფორმაციისმიწოდება და მათი მონაწილეობა წყლის ხარისხის მართვაში. მოქალაქეებს უნდა ჰქონდეთ შენიშვნების,მოსაზრებების და პრეტენზიის გამოხატვის საშუალება. მათ ასევე უნდა შეეძლოთ მონაწილეობის მიღებასარეკრეაციო წყლების ჩამონათვალის განხილვასა და განახლებაში. ასევე, წევრმა ქვეყნებმა უნდაუზრუნველყონ, რომ ინფორმაცია სარეკრეაციო წყლების კლასიფიკაციის, აკრძალვების, საფრთხეების,სარეკრეაციო წყლის ობიექტების მახასიათებლების და პროფილების, პოტენციური დაბინძურების, მისიხასიათის და ხანგრძლივობის შესახებ ვრცელდებოდეს აქტიურად და დროულად და ადვილადხელმისაწვდომი იყოს საბანაო სეზონის განმავლობაში.

დირექტივა მნიშვნელოვანი ავარიული დაბინძურების კონტროლის შესახებ (96/82/EC)დირექტივა მნიშვნელოვანი ავარიული დაბინძურების შესახებ, ე.წ. სევესო II დირექტივა მიზნად ისახავსსაშიში ნივთიერებების ემისიებთან დაკავშირებული მნიშვნელოვანი ავარიების პრევენციას და შესაბამისიუარყოფითი შედეგების შემცირებას ადამიანისა და გარემოსთვის. აღნიშნულმა დირექტივამ ჩაანაცვლასევესო I დირექტივა (81/501/EEC), რომლის სახელწოდებაც მომდნარეობს იტალიის ქალაქიდან, სადაცდიოქსინების ავარიული გაფრქვევა მოხდა 1976 წელს.

დირექტივა ეხება ყველა დაწესებულებას, სადაც მოიპოვება, ან შეიძლება ავარიის შედეგად წარმოიქმნასდირექტივით დასაშვებ რაოდენობაზე მეტი საშიში ნივთიერებები. დირექტივა არ მოიცავს სამხედროობიექტებს; მაიონიზირებელ რადიაციასთან დაკავშირებულ ავარიებს; ნაგავსაყრელებს; საშიშინივთიერებების ტრანსპორტირებას საგზაო მაგისტრალების, რკინიგზის, საჰაერო გზების გამოყენებით დაქვეყნის შიდა წყლებით; და საშიში ნივთიერებების გადატანას მილსადენებით. 2003/105/EC დირექტივით,რომელიც სევესო II დირექტივის დამატებას წარმოადგენს, დირექტივის რეგულირების ქვეშ მოექცა ასევეწიაღისეულის გადამუშავება და საშიში ნივთიერებების შემცველი წიაღისეულის კუდების საცავები.

დირექტივის მოთხოვნით წევრმა ქვეყნებმა უნდა უზრუნველყონ, რომ ოპერატორმა მიიღოს ყველა საჭიროზომა მნიშვნელოვანი ავარიების პრევენციის და შესაძლო უარყოფითი შედეგების შემცირებისათვის.ოპერატორმა უნდა დაუსაბუთოს კომპეტენტურ ორგანოს, რომ ყველა საჭირო ზომა მიღებული იყო.ამასთან, ოპერატორი ვალდებულია კომპეტენტურ ორგანოს გაუგზავნოს შეტყობინება დადგენილ ვადებშიმისი დაწესებულების, საქმიანობის, არსებული საშიში ნივთიერებების და მათი რაოდენობის და ფიზიკურიმდგომარეობის და შესაძლო ავარიების რისკების შესახებ.

წევრმა ქვეყნებმა უნდა დაავალდებულონ ოპერატორი შეიმუშაოს და განახორციელოს ავარიებისპრევენციის პოლიტიკა. ოპერატორმა უნდა მოამზადოს უსაფრთხოების ანგარიშები, სადაც ნაჩვენებიიქნება, რომ ავარიების პრევენციის პოლიტიკა და უსაფრთხოების მართვის სისტემა ამოქმედებულია;მნიშვნელოვანი ავარიების საფრთხე იდენტიფიცირებულია და მიღებულია საჭირო ზომები მათიპრევენციის და შესაძლო უარყოფითი შედეგების შემცირებისათვის; და შემუშავებულია შიდა საგანგებოსიტუაციების მართვის გეგმა. უსაფრთხოების ანგარიშები ასევე უნდა შეიცავდეს საშიში ნივთიერებებისგანახლებული ინვენტარიზაციის მონაცემებს. უსაფრთხოების ანგარიშები უნდა გადაიხედოს ყოველ ხუთწელიწადში ერთხელ მაინც. შიდა საგანგებო სიტუაციების მართვის გეგმა უნდა განახლდეს ყოველ სამწელიწადში მაინც. უსაფრთხოებისა და შიდა საგანგებო სიტუაციების მართვის გეგმები უნდა წარედგინოსკომპეტენტურ ორგანოს. ასევე, ოპერატორმა კომპეტენტურ ორგანოს უნდა წარუდგინოს ყველა საჭიროინფორმაცია გარეგანი საგანგებო სიტუაციის გეგმების მოსამზადებლად. გარეგანი საგანგებო სიტუაციისგეგმები უნდა მოიცავდეს ღონისძიებებს ავარიების შესახებ ადრეული შეტყობინების, ასევე, საზოგადოებისინფორმირებისა და გაფრთხილებისათვის და საგანგებო სიტუაციის გეგმის განსახორციელებლად საჭირორესურსების კოორდინირებისათვის; შემარბილებელ ღონისძიებებს და სხვ.

წევრმა ქვეყნებმა უნდა უზრუნველყონ, რომ მნიშვნელოვანი ავარიების პრევენციის და შესაძლოუარყოფითი შედეგების შემცირების ამოცანები გათვალისწინებული იყოს მიწათსარგებლობის და სხვარელევანტურ პოლიტიკაში. მიწათსარგებლობის დაგეგმვისას უნდა მოხდეს სათანადო დისტანციის დაცვაამ დირექტივით რეგულირებულ დაწესებულებებსა და საცხოვრებელ და საზოგადოებრივ და ასევეეკოლოგიურად სენსიტიურ ადგილებს შორის. გარდა ამისა, კომპეტენტურმა ორგანომ უნდაუზრუნველყოს დაწესებულებების ან დაწესებულებათა ჯგუფების იდენტიფიცირება, სადაც ავარიებისრისკი, ან შესაძლო უარყოფითი შედეგები შეიძლება გაიზარდოს, მათი ადგილმდებარეობიდან ანსხვადასხვა დაწესებულებების სიახლოვიდან გამომდინარე. ამ შემთხვევაში, უზრუნველყოფილი უნდაიყოს ინფორმაციის გაცვლა და თანამშრომლობა დაწესებულებებს შორის.


24

წევრმა ქვეყნებმა უნდა უზრუნლველყონ, რომ ინფორმაცია უსაფრთხოების ზომების და ავარიისშემთხვევაში ქცევის წესების შესახებ, მოთხოვნის მიუხედავად, მიეწოდოს ავარიის პოტენციური რისკისქვეშ მყოფ ადამიანებს. ასევე, უზრუნველყოფილი უნდა იყოს უსაფრთხოების ანგარიშების მუდმივიხელმისაწვდომობა საზოგადოებისათვის. გარდა ამისა, საზოგადოებას უნდა მიეცეს აზრის გამოთქმისსაშუალება ახალი დაწესებულებების დაგეგმვის ან არსებული დაწესებულებების მოდიფიკაციის და მათიგარემომცველი ტერიტორიის განვითარების დაგეგმვის შემთხვევაში.

წევრი ქვეყნები ვალდებულნი არიან ტრანსსასაზღვრო ეფექტის მქონე შესაძლო ავარიული სიტუაციებისშესახებ აცნობონ მეზობელ ქვეყნებს.

ავარიის შემთხვევაში ოპერატორი ვალდებული უნდა იყოს მოახდინოს კომპეტენტური ორგანოსინფორმირება ავარიის გარემოებების, არსებული საშიში ნივთიერებების, ავარიის შესაძლო უარყოფითიეფექტის და განხორციელებული ქმედებების შესახებ. კომპეტენტურმა ორგანომ უნდა უზრუნველყოსსაგანგებო სიტუაციის ზომების განხორციელება და ავარიის სრული ანალიზისათვის საჭირო ინფორმაციისშეგროვება. ასევე, კომპეტენტურმა ორგანომ უნდა უზრუნველყოს, რომ ოპერატორმა განახორციელოსყველა საჭირო აღდგენითი ღონისძიება.

კომპეტენტურმა ორგანომ უნდა მოახდინოს ინსპექტირების სისტემის ორგანიზება რათა დარწმუნდეს, რომოპერატორს გააჩნია მნიშვნელოვანი ავარიების პრევენციის და შესაძლო უარყოფითი შედეგებისშემცირების სათანადო საშუალებები; უსაფრთხოების ანგარიშები სრული და ზუსტია; და ინფორმაციამიწოდებულია საზოგადოებისათვის. კომპეტენტურმა ორგანომ უნდა შეაჩეროს ისეთი დაწესებულებებისმუშაობა, სადაც არ არის გატარებული ავარიების პრევენციის სათანადო ზომები.

წევრმა ქვენებმა კომისიას უნდა მიაწოდონ ინფორმაცია მათ ტერიტორიაზე მომხდარი მნიშვნელოვანიავარიების შესახებ, ავარიების გარემოებების და გატარებული ზომების ჩათვლით.

დირექტივა დაბინძურების ინტეგრირებული პრევენციის და კონტროლის შესახებ (2008/1/EC)დაბინძურების კონტროლისადმი ინტეგრირებული მიდგომის ამოცანაა ემისიების პრევენცია ან შემცირებაჰაერში, წყალში და ნიადაგში, ნარჩენების მართვის გათვალისწინებით, რათა მთლიანობაში მიღწეულ იქნასგარემოს დაცვის მაღალი ხარისხი.

დირექტივა მოითხოვს, რომ დაბინძურების მაღალი პოტენციალის მქონე სამრეწველო და სოფლისმეურნეობის საქმიანობები, რომელთა სრული ჩამონათვალი მოცემულია დირექტივის I დანართში,დაექვემდებაროს ნებართვას. ნებართვა უნდა გაიცეს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ დაცული იქნებაგარკვეული გარემოსდაცვითი მოთხოვნები და საწარმოები აიღებენ ვალდებულებას, უზრუნველყონ მათმიერ გამოწვეული ნებისმიერი სახის დაბინძურების პრევენცია და შემცირება.

განაცხადები ნებართვის მოთხოვნით უნდა გაეგზავნოს წევრი ქვეყნების კომპეტენტურ ორგანოებს,რომლებიც მიიღებენ გადაწყვეტილებას ნებართვის გაცემის თაობაზე. აპლიკაცია უნდა შეიცავდეს შემდეგისახის ინფორმაციას: ობიექტის და მისი საქმიანობების და მოცემული ტერიტორიის მდგომარეობის აღწერა;გამოყენებული ნედლეული, ნივთიერებები და გამოყენებული ან გენერირებული ენერგია; ობიექტისემისიის წყაროები, გარემოს თითოეულ კომპონენტში მოსალოდნელი ემისიების ბუნება და რაოდენობა დამათი შესაძლო ეფექტი გარემოზე; გამოყენებული ტექნოლოგიები და სხვა საშუალებები ობიექტიდანემისიების პრევენციის ან შემცირებისათვის; ობიექტზე წარმოქმნილი ნარჩენების პრევენციისა დააღდგენის ღონისძიებები; გარემოში ემისიების მონიტორინგის ღონისძიებების გეგმა; და საქმიანობისგანხორციელების ძირითადი ალტერნატივები. გარდა ამისა, აპლიკაციას უნდა ერთვოდეს მოკლეარატექნიკური რეზიუმე ზემოთ აღნიშნული საკითხების შესახებ. ყველა ეს ინფორმაცია ხელმისაწვდომიუნდა იყოს საზოგადოებისათვის ინფორმირების სათანადო საშუალებები გამოყენებით (მათ შორისელექტრონულად). ასევე, საზოგადოებას უნდა მიეწოდოს ინფორმაცია ნებართვის პროცედურის დანებართვის გამცემი კომპეტენტური ორგანოს საკონტაქტო დეტალების და საზოგადოების მონაწილეობისსაშუალებების შესახებ. იმ შემთხვევაში, თუ პროექტს მოსალოდნელი ტრანსსასაზღვრო ეფექტი გააჩნია,ამის შესახებ ინფორმაცია უნდა მიეწოდოს მეზობელ ქვეყნებს. დაინტერესებულ მხარეებს უნდა მიეცეთსაკმარისი დრო რეაგირებისათვის. დაინტერესებული მხარეების ყველა მოსაზრება უნდა იყოსგათვალისწინებული ნებართვის გაცემის პროცესში.

ნებართვის მოსაპოვებლად სამრეწველო ან სასოფლო-სამეურნეო ობიექტებმა უნდა დააკმაყოფილონგარკვეული ძირითადი მოთხოვნები. კეძოდ, მათ უნდა გამოიყენონ სათანადო დაბინძურების პრევენციის


www.greenalt.org25

ღონისძიებები, კონკრეტულად კი საუკეთესო ტექნოლოგიები, რომლებიც წარმოქმნიან ნაკლებ ნარჩენებსდა იყენებენ ნაკლებ სახიფათო ნივთიერებებს, ხოლო წარმოებული ნივთიერებები კი ექვემდებარებიანგადამუშავებას და აღდგენას; უზრუნველყონ ყველა სახის დიდმაშტაბიანი დაბინძურების პრევენცია;უზრუნველყონ ნარჩენების წარმოქმნის პრევენცია, მათი გადამუშავება ან განთავსება ყველაზე ნაკლებადდამაბინძურებელი მეთოდების გამოყენებით; დაზოგონ გამოყენებული ენერგია; უზრუნველყონ ავარიებისპრევენცია და ზიანის მინიმუმამდე დაყვანა; და უზრუნველყონ ტერიტორიისათვის პირვანდელი სახისდაბრუნება საქმიანობის შეწყვეტის შემდეგ.

კომპეტენტური ორგანოს მიერ გაცემული ნებართვა უნდა შეიცავდეს სანებართვო პირობებს, რომლებიცუზრუნველყოფენ ობიექტის მიერ დირექტივის მოთხოვნების დაკმაყოფილებას. სხვა შემთხვევაში,ობიექტს უარი უნდა ეთქვას ნებართვის გაცემაზე. სანებართვო პირობებში წარმოდგენილი უნდა იყოს:დამაბინძურებელი ნივთირებების გაფრქვევის ლიმიტები; ნიადაგის, წყლისა და ჰაერის დაცვისღონისძიებები; ნიადაგის დაცვის ღონისძიებები; საგანგებო სიტუაციაში გასატარებელი ღონისძიებები;ღონისძიებები შორ მანძილზე მოქმედი ან ტრანსსასაზღვრო დაბინძურების მინიმიზაციისათვის; ემისიებისმონიტორინგი; და სხვა სათანადო ზომები. სანებართვო პირობები პერიოდულად უნდა გადაიხედოს, დასაჭიროებისამებრ შეიცვალოს კომპეტენტური ორგანოს მიერ.

საზოგადოებას უნდა მიეწოდოს ინფორმაცია გაცემული ნებართვის, სანებართვო პირობების დასანებართვო პირობების ნებისმიერი შემდგომი ცვლილების შესახებ. ასევე, გადაწყვეტილების მიღებისდასაბუთება და საზოგადოების მონაწილეობის შედეგები. ტრანსსასაზღვრო ეფექტის მქონე პროექტებისშემთხვევაში ეს ინფორმაცია უნდა მიეწოდოს მეზობელ ქვეყნებს. წევრმა ქვეყნებმა ასევე უნდაუზრულველყონ დაინტერესებული მხარეებისათვის ნებართვის გაცემის შესახებ გადაწყვეტილებისსასამართლოში გასაჩივრების შესაძლებლობა. საზოგადოებისათვის ასევე ხელმისაწვდომი უნდა იყოსსანებართვო პირობებით განსაზღვრული მონიტორინგის მონაცემები.

წევრი ქვეყნები ვალდებულები არიან აწარმოონ საწარმოების ინსპექტირება და უზრუნველყონდირექტივასთან მათი შესაბამისობა. უნდა ხდებოდეს მუდმივი ინფორმაციის გაცვლა საუკეთესო არსებულტექნოლოგიებზე, რაც ემისიების ლიმიტების დადგენის საფუძველია, კომისიას, წევრ ქვეყნებსა დასაწარმოებს შორის. დირექტივის განხორციელების შესახებ ანგარიშები უნდა მომზადდეს ყოველ სამწელიწადში.

დირექტივა მუნიციპალური ჩამდინარე წყლების შესახებ (91/271/EEC)დირექტივა მუნიციპალური ჩამდინარე წყლების შესახებ (91/271/EEC) ეხება მუნიციპალური ჩამდინარეწყლების შეგროვებას, გაწმენდას და ჩაშვებას და ასევე, ჩამდინარე წყლების გაწმენდას და ჩაშვებასზოგიერთი სამრეწველო სექტორიდან. დირექტივის მიზანია გარემოს დაცვა აღნიშნული სახის ჩამდინარეწყლების ჩაშვებით გამოწვეული უარყოფითი ზეგავლენისაგან.

დირექტივა მოითხოვს, რომ ტერიტორიები, სადაც კონცენტრირებულია მოსახლეობა და ეკონომიკურიაქტივობა (აგლომერაციები) აღჭურვილი იყოს დირექტივის სტანდარტების შესაბამისი საკანალიზაციოწყლების შემკრები და გამწმენდი სისტემებით შემდეგ ვადებში:

2000 წლის 31 დეკემბრისათვის ყველა აგლომერაცია, რომლის პ.ე.22 მეტია 15 000-ზე; და 2005 წლის 31 დეკემბრისათვის ყველა აგლომერაცია რომლის პ.ე. 2000-დან 15 000-მდეა.

ხოლო იქ სადაც ჩამდინარე წყლების ჩაშვება ხდება სენსიტიურ წყლებში: 1998 წლის 31 დეკემბრისათვის ყველა აგლომერაცია, რომლის პოპულაციის ექვივალენტი (პ.ე.)

აღემატება 10 000-ს; და 2005 წლის 31 დეკემბრისათვის ყველა აგლომერაცია რომლის პ.ე. 2 000-იდან 10 000-მდეა.

მუნიციპალური გამწმენდი სისტემები უნდა შეესაბამებოდეს დირექტივის I დანართში მოცემულმოთხოვნებს. იმ ადგილებში, სადაც მუნიციპალური გამწმენდის აშენება არ არის გამართლებულიმაგალითად, თუ ამას არ მოაქვს გარემოსდაცვითი სარგებელი მაღალი ხარჯების გამო, შესაძლებელიამოხდეს ინდივიდუალური ან სხვა სახის გამწმენდი სისტემების გამოყენება, რომლებიც იგივე დონისგარემოს დაცვას უზრუნველყოფენ.

22 1 პ.ე. - პოპულაციის ექვივალენტი - არის ორგანული ბიოდეგრადირებადი მასა, რომლის 5 დღის ბიოქიმიური ჟანგბადისმოთხოვნილებაა 60 გ ჟანგბადი დღეში


26

წევრმა ქვეყნებმა ასევე უნდა უზრუნველყონ შეკრებილი ჩამდინარე წყლების მეორადი, ბიოლოგიურიგაწმენდა შემდეგ ვადებში:

2000 წლის 31 დეკემბრისათვის – ყველა აგლომერაციისათვის რომლის პ.ე. აღემატება 15 000-ს; 2005 წლის 31 დეკემბრისათვის – ყველა აგლომერაციისათვის რომლის პ.ე. 10 000-დან 15 000-მდეა; 2005 წლის 31 დეკემბრისათვის – ყველა აგლომერაციისათვის რომლის პ.ე. 2 000-დან 10 000-მდეა

და სადაც საკანალიზაციო წყლების ჩადინება ხდება მტკნარ წყლებში და ესტუარებში.

დირექტივა ავალდებულებს წევრ ქვეყნებს გამოავლინონ სენსიტიური ტერიტორიები დირექტივის IIდანართში მოცემული კრიტერიუმების მიხედვით. იმ მუნიციპალური წყლების გაწმენდა, რომელთაჩაშვება ხდება სენსიტიურ წყლებში, უფრო მკაცრი სტანდარტების შესაბამისად უნდა განხორციელდეს.

დირექტივა ასევე ადგენს სპეციფიურ მოთხოვნებს III დანართში მოცემული ზოგიერთი სამრეწველოსექტორიდან ბიოდეგრადირებადი სამრეწველო წყლების ჩაშვებისათვის, რომელიც არ უერთდებამუნიციპალური ჩამდინარე წყლების შემკრებ და გამწმენდ სისტემას. კერძოდ, დირექტივა მოითხოვს, რომამ სექტორებიდან ჩამდინარე წყლების ჩაშვება დაექვემდებაროს სპეციალურ რეგულაციებს ან ნებართვებს.

დირექტივის მოთხოვნით, სამრეწველო ჩამდინარე წყლების შემკრებ სისტემებში ჩაშვება და ჩამდინარეწყლების გამწმენდ სისტემებში წარმოქმნილი ლექის განთავსება ასევე უნდა ექვემდებარებოდეს შესაბამისრეგულაციებს და/ან შესაბამის ნებართვებს.

წევრი ქვეყნები ვალდებულნი არიან უზრუნველყონ მუნიციპალური გამწმენდიდან ჩაშვებული წყლებისდა მიმღები წყლების მონიტორინგი. კომპეტენტურმა ეროვნულმა ორგანოებმა შესაბამისი ანგარიშებიუნდა გამოაქვეყნონ ყოველ 2 წელიწადში.

დირექტივის განხორციელების მიზნით, წევრმა ქვეყნებმა უნდა მოამზადონ და კომისიას წარუდგინონშესაბამისი ეროვნული პროგრამები.

2.2 წყლის მართვის ინსტიტუციური ჩარჩო საქართველოში

საქართველოში წყლის მართვასთან დაკავშირებული პასუხისმგებლობები გაბნეულია სხვადასხვა უწყებებსშორის სახელმწიფო და ადგილობრივ დონეზე, თუმცა წყლის მართვა ძირითადად ცენტრალიზებულადხორციელდება. ამასთან, წყლის მართვის სფეროში ფუნქციები და პასუხისმგებლობები ყოველთვის არ არისმკაფიოდ გაწერილი. ხშირია ურთიერთგადაფარვებიც. ბოლო წლებში ადგილი ჰქონდა წყლის მართვისსხვადასხვა ასპექტის გადატანას ერთი უწყებიდან მეორეში. უფრო მეტიც, გარემოს დაცვის სამინისტროსრეორგანიზაციის შემდეგ, როცა ბუნებრივი რესურსების მართვა ენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსებისსამინისტროს კომპეტენციაში გადავიდა, ბუნდოვანი გახდა წყლის, როგორც ბუნებრივი რესურსის მართვისბედი.

დღესდღეობით, წყლის მართვის სფეროში მთავარი ორგანო გარემოს დაცვის სამინისტროა. სამინისტროსპრეროგატივაა წყლის დაცვა და მართვა, ასევე წყლის მონიტორინგი და თავის კომპეტენციებში გარემოსდაცვის სახელმწიფო კონტროლის განხორციელება. თუმცა, მიწისქვეშა წყლებით სარგებლობისლიცენზირების კომპეტენცია 2008 წელს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს, ხოლო 2011 წელსენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს გადაეცა.

შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური უზრუნველყოფის სამინისტრო ადგენს გარემოს ხარისხობრივნორმებს, მათ შორის, სასმელი, ზედაპირული, მიწისქვეშა და სანაპირო წყლებისათვის. სასმელი წყლისხარისხის კონტროლი სოფლის მეურნეობის სამინისტროს პასუხისმგებლობაა. რეგიონული განვითარებისდა ინფრასტრუქტურის სამინისტრო ახორციელებს რეგიონული განვითარების პოლიტიკას, მისიკომპეტენციაა წყალმომარაგების სექტორის რეაბილიტაცია-განვითარების ერთიანი სახელმწიფოპოლიტიკის ძირითადი მიმართულებების შემუშავება და განხორციელების კოორდინაცია; წყლითუზრუნველყოფის განვითარების ხელშეწყობა და კოორდინაცია და მოსახლეობის წყლით მომარაგებისსისტემების დანერგვისა და ხელშეწყობის ღონისძიებათა განხორციელების უზრუნველყოფა. რეგიონულიგანვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს დაქვემდებარებაში არსებული წყლითუზრუნველყოფის რეგიონული განვითარების სააგენტო, რომელიც 2009 წელს შეიქმნა, განიხილებოდა


www.greenalt.org27

როგორც მაკოორდინირებელი სტრუქტურა საქართველოში წყალმომარაგებისა და წყალარინებისსისტემების განვითარების ხელშესაწყობად. 2010 წელს სააგენტო ჩამოყალიბდა როგორც ეკონომიკისა დამდგრადი განვითარების სამინისტროს დაქვემდებარებაში მყოფი სახელმწიფო შპს - “საქართველოსგაერთიანებული წყალმომარაგების კომპანია”, ორი მსხვილი რეგიონული წყლის კომპანიის გაერთიანებისბაზაზე. “საქართველოს გაერთიანებული წყალმომარაგების კომპანია” ახორციელებს წყალმომარაგებისა დაწყალარინების სერვისებს საქართველოს სხვადასხვა რეგიონში. თბილისში, რუსთავსა და მცხეთაში მსგავსსერვისებს ახორციელებს კერძო კომპანია შპს “ჯორჯიან უოთერ ენდ ფაუერი”. ეკონომიკისა და მდგრადიგანვითარების სამინისტრო ასევე პასუხისმგებელია წყალმომარაგებისა და წყალარინების სისტემების დაასევე სამელიორაციო სისტემების განვითარების მიმართულებათა განსაზღვრაში მონაწილეობაზე და მათისაინჟინრო უზრუნველყოფის კოორდინაციაზე შესაბამის დაწესებულებებთან ერთად.

საქართველოს ავტონომიური რესპუბლიკების ხელისუფლებისა და ადგილობრვი თვითმმართველობებისორგანოები პასუხისმგებლები არიან მათ ტერიტორიაზე არსებული წყლის დაცვისა და გამოყენებისკონტროლისა და რეგულირების სხვადასხვა ასპექტებზე. თუმცა მათი კომპეტენციები ყოველთვის ნათელიდა მკაფიოდ გამიჯნული არ არის. გარდა ამისა, გამომდინარე იქედან, რომ წყლის მართვა მთლიანადცენტრალიზებულია, წყლის სფეროში ადგილობრივი ორგანოების კომპეტენციები ძლიერ შეზღუდულია.გარემოს დაცვის სამინისტროს რეგიონული სამმართველოების გაუქმების შემდეგ სამინისტროსრეგიონული რგოლი აღარ გააჩნია. თუმცა, ისიც უნდა აღინიშნოს, რომ რეგიონული სამმართველოებისკომპეტენციები და რესურსები ასევე საკმაოდ შეზღუდული იყო.

ფუნქციათა ამგვარი გადანაწილების ფონზე, წყლის მართვასთან დაკავშირებულ სახელმწიფო უწყებებსშორის კოორდინაცია და თანამშრომლობა საკმაოდ სუსტია. ასევე უნდა აღინიშნოს, რომ ლიცენზიებისა დანებართვების სისტემაში 2005 წელს განხორციელებული რეფორმის შემდეგ გარემოს დაცვის სამინისტროსმარეგულირებელი როლი მნიშვნელოვნად შემცირდა. ხოლო 2011 წელს სამინისტროს რეორგანიზაციამ,რომლის შედეგადაც გარემოს დაცვის სამინისტროს (ყოფილი გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსებისსამინისტროს) სხვადასხვა კომპეტენციები, მათ შორის ბუნებრივი რესურსების მართვა გადაეცაენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს (ყოფილი ენერგეტიკის სამინისტრო) კიდევ უფროდააკნინა და ბუნდოვანი გახადა გარემოს დაცვის სამინისტროს როლი წყლის რესურსების მართვისსფეროში. ბოლო წლებში თანდათან შეიზღუდა გარემოს დაცვის სამინისტროს რეგიონულისამმართველოების როლი და ბოლოს, საერთოდ გაუქმდა 2011 წელს, რაც წყლის რესურსების მართვისდეცენტრალიზაციის თვალსაზრისით, კიდევ ერთი უკან გადადგმული ნაბიჯი იყო.

რეორგანიზაციის შემდეგ ასევე ბუნდოვანია გარემოს დაცვის სამინისტროს მიერ სახელმწიფო კონტროლისგანხორციელების საკითხი. გარემოს დაცვის სახელმწიფო კონტროლის ფუნქცია ენერგეტიკისა დაბუნებრივი რესურსების სამინისტროს დაქვემდებარებაში მყოფ უწყებას, ბუნებრივი რესურსებისსააგენტოს გადაეცა. თუმცა, ამჟამად, გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის პირობების კონტროლისგანხორციელების უფლებამოსილება გააჩნია როგორც გარემოს დაცვის სამინისტროს ეკოლოგიურიექსპერტიზისა და ინსპექტირების დეპარტამენტს, ისე ბუნებრივი რესურსების სააგენტოს.

2.3 წყლის რესურსების რეგულირების მექანიზმები

წყლის შესახებ საქართველოს კანონმდებლობა წარმოდგენილია 15-ზე მეტი კანონით და მრავალრიცხოვანიკანონქვემდებარე აქტით. აქედან დღესდღეობით ყველაზე მნიშვნელოვანია კანონი „წყლის შესახებ“ დაკანონი „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“. „წყლის შესახებ“ კანონი წყლის რესურსებისმარეგულირებელი ძირითადი ჩარჩო კანონია, რომელიც განსაზღვრავს წყლის დაცვისა და გამოყენებისძირითად საკითხებს. თუმცა უნდა აღინიშნოს, რომ „წყლის შესახებ“ კანონი არ მოიცავს წყლის მართვისყველა ასპექტს, მათ შორის მიწისქვეშა წყლების მართვას, რომელიც წიაღის შესახებ კანონითრეგულირდება. 2005 წლის კანონით „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“ მთლიანად შეიცვალანებართვებისა და ლიცენზიების სისტემა. გაუქმდა მრავალრიცხოვანი ლიცენზიები და ნებართვები, მათშორის წყალსარგებლობის სფეროში. ამჟამად წყლის გამოყენების მარეგულირებელ ერთადერთ ნებართვადრჩება გარემოზე ზემოქმედების ნებართვა. გარდა ამისა, წყლის სფეროში ამჟამად არსებობს სასარგებლოწიაღისეულის მოპოვების ლიცენზია, რომლითაც რეგულირდება მიწისქვეშა წყლების გამოყენება დათევზჭერის ლიცენზია. აღსანიშნავია, რომ ლიცენზიებისა და ნებართვების სისტემაში განხორციელებულიცვლილებების პარალელურად არ მომხდარა „წყლის შესახებ“ კანონის განახლება, რის გამოც, ისმოძველებული და სრულიად არარელევანტური გახდა. მთლიანობაში, საქართველოს წყლის შესახებ


28

კანონმდებლობა ფრაგმენტული და წინააღმდეგობრივია. იგი არ შეიცვას დაბინძურებისა და წყლის ჭარბიმოხმარების პრევენციის ეფექტურ მექანიზმებს და არ იძლევა წყლის მართვის გამართული სისტემისჩამოყალიბების წინაპირობას.

წყლის რესურსების დაცვა საქართველოში რეგულირდება წყლის ხარისხობრივი ნორმების, დაბინძურებისლიმიტების და წყალმოხმარების კვოტების დადგენით. კერძოდ, წყლის ხარისხობრივი ნორმებიდადგენილია საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2001 წლის 16აგვისტოს #279/ნ ბრძანებით „გარემოს ხარისხობრივი მდგომარეობის ნორმების დამტკიცების შესახებ“.ბრძანება განსაზღვრავს ცენტრალიზებული, არაცენტრალიზებული და ზედაპირული წყალმომარაგებისსისტემის წყლის ხარისხობრივ ნორმებს, ზედაპირული წყლების, წყაროების სანიტარიული დაცვის წესებსდა ნორმებს, აგრეთვე ადგენს ზღვის სანაპირო წყლის დაცვისა და გამოყენების ჰიგიენურ ნორმებს დასანიტარულ წესებს და სხვ. ამ დოკუმენტის პირველი ნაწილი, სასმელი წყლის მოხმარების შესახებ, ამჟამადჩანაცვლებულია საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2007 წლის 17დეკემბრის #349 ბრძანებით „სასმელი წყლის ტექნიკური რეგლამენტის დამტკიცების შესახებ“.

ზედაპირული წყლების დაბინძურებისაგან დაცვის ძირითადი წესები დადგენილია საქართველოს გარემოსდაცვის მინისტრის 1996 წლის 17 სექტემბრის #130 ბრძანებით „საქართველოს ზედაპირული წყლებისდაბინძურებისაგან დაცვის წესების დამტკიცების შესახებ“. აღნიშნული დოკუმენტი ადგენს ზედაპირულიწყლების დაბინძურების თავიდან აცილების ძირითადი პრინციპებს, როგორიცაა: წყლის ობიექტებშიწყლის ხარისხის ნორმირება; ზედაპირულ წყლებში დამაბინძურებელი ნივთიერებების ჩაშვებისრეგლამენტირება; სამეურნეო საქმიანობის რეგლამენტირება, რომელიც ზეგავლენას ახდენს წყლისობიექტების მდგომარეობაზე; წერტილოვანი და დიფუზური წყაროებიდან დამაბინძურებელინივთიერებების ჩაშვების დადგენილი პირობების შესრულების კონტროლი; ზედაპირული წყლებისმონიტორინგი და სხვ. დოკუმენტი ადგენს წყალსატევების წყლის ხარისხის ნორმებს წყალსარგებლობისკატეგორიების (სასმელ-სამეურნეო; სამეურნეო-საყოფაცხოვრებო და თევზსამეურნეო) მიხედვით. გარდაამისა, ზედაპირული წყლების ნორმატიული ხარისხის დაცვის უზრუნველყოფის მიზნით, დოკუმენტიმოითხოვს, რომ ჩამდინარე წყლების თითოეული ჩაშვების წერტილისათვის დადგინდეს დამაბინძურებელნივთიერებათა ზღვრულად დასაშვები ჩაშვების ნორმატივები.

ზღვრულად დასაშვები ჩაშვების ნორმატივების შემუშავებისა და დამტკიცების წესი დადგენილიასაქართველოს გარემოს დაცვის მინისტრის 1997 წლის 29 დეკემბრის #169 ბრძანებით „გარემოში მავნენივთიერებათა ემისიისა და მიკროორგანიზმებით გარემოს დაბინძურების ზღვრულად დასაშვებინორმების შესახებ დებულების დამტკიცების თაობაზე“. კერძოდ, აღნიშნული დოკუმენტის მოთხოვნით,წყლის ობიექტში დამაბინძურებელ ნივთიერებათა ზღვრულად დასაშვები ჩაშვების ნორმები წესდებათითოეული დაბინძურების წყაროსათვის მათ ტექნოლოგიურ თავისებურებებზე, მდებარეობაზე, ფონურმდგომარეობაზე დამოკიდებულებით იმგვარად, რომ მავნე ნივთიერებების ჯამურმა რაოდენობამ არგადააჭარბოს მოცემული ტერიტორიისათვის მაქსიმალურად დასაშვებ ლიმიტებს. დამაბინძურებელნივთიერებათა ზღვრულად დასაშვები ჩაშვების ნორმების გაანგარიშება ხდება თავად წყალმომხმარებლისმიერ, გარემოს დაცვის სამინისტროს მიერ შემუშავებულ მეთოდიკაზე დაყრდნობით, გარემოზეზემოქმედების შეფასების ანგარიშის მომზადების პროცესში, რაზედაც გარემოს დაცვის სამინისტროგასცემს გარემოზე ზემოქმედების ნებართვას.

„გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის შესახებ“ კანონის მიხედვით, ყველა იმ საქმიანობისათვის, რომელიცარ ექვემდებარება გარემოზე ზემოქმედების ნებართვას, სავალდებულოა გარემოსდაცვითი ტექნიკურირეგლამენტების დაცვა, რომლებიც დადგენილია საქართველოს გარემოს დაცვის მინისტრის 2008 წლის 13ნოემბრის N745 ბრძანებით „გარემოსდაცვითი ტექნიკური რეგლამენტების შესახებ“. ამ დოკუმენტითდადგენილია საწარმოო და არასაწარმოო ობიექტების ჩამდინარე წყლების ზედაპირული წყლისობიექტებში ჩაშვების ტექნიკური რეგლამენტი და ზედაპირული წყლის ობიექტიდან წყლის ამოღებისტექნიკური რეგლამენტი.

2.4 ანალიზი

საქართველოს მოქმედი კანონმდებლობა წყლის სფეროში არ შეესაბამება წყლის შესახებ ევროკავშირისკანონმდებლობის ძირითადი მოთხოვნების უმეტესობას. არ არის გათვალისწინებული წყლის რესურსებისინტეგრირებული მართვის პრინციპები. არ არსებობს წყლის სააუზო მართვის მოდელზე გადასვლისწინაპირობები. ქვემოთ განხილული იქნება საქართველოში წყლის პოლიტიკის ძირითადი საკანონმდებლო


www.greenalt.org29

და ინსტიტუციური ხარვეზები, პირველ თავში განხილული ევროკავშირის კანონმდებლობისმოთხოვნების ჭრილში.

წყლის მართვა

ევროკავშირის მიდგომა წყლის მართვისადმი, უპირველესად, წყლის რესურსების ინტეგრირებულიმართვის ჩამოყალიბებას გულისხმობს, რაც წყლის რესურსების ადექვატური რაოდენობის და ხარისხისუზრუნველყოფის და წყლის მმართველობაში ხანგრძლივვადიანი მდგრადობის მიღწევის წინაპირობაა. ესარის მსოფლიოში ფართოდ მიღებული და აპრობირებული მოდელი, რომელიც წყლის რესურსებისეფექტურად მოხმარების დაგეგმვის და იმავდროულად, წყლის ეკოსისტემის დაცვის საუკეთესოსაშუალებაა. მიუხედავად იმისა, რომ 2007 წლიდან დაწყებული, წყლის სააუზო მართვაზე გადასვლაგარემოს დაცვის სამინისტროს პრიორიტეტებს შორის მოიხსენიება, ჯერჯერობით არ არსებობს მდინარეთასააუზო მართვის დანერგვის კონკრეტული წინაპირობები. წყლის მართვა, ამ ეტაპზე, მკვეთრადცენტრალიზებულია.

საქართველოს ამჟამინდელი წყლის პოლიტიკა არ არის ორიენტირებული კონკრეტული მიზნების დაამოცანების განხორციელებაზე. წყლის შესახებ კანონმდებლობაში მოცემული მიზნები ზოგადია და არარის გამყარებული კონკრეტული ღონისძიებებით, რაც ამ მიზნების შესრულებას შეუწყობდა ხელს. არარსებობს წყლის ხარისხის მართვის ეფექტური მექანიზმები. პირველ რიგში, არ არსებობს მექანიზმიიმისათვის, რომ მოხდეს მონიტორინგის მასალების ტრანსლირება წყლის ობიექტების სტატუსში, რაცაუცილებელია წყლის ხარისხის შეფასებისათვის და შესაბამისი ღონისძიებების დაგეგმვისათვის წყლისხარისხის გასაუმჯობესებლად. სხვა სიტყვებით რომ ვთქვათ, არ არსებობს მექანიზმი იმისათვის, რომმონიტორინგის საშუალებით მიღებული ინფორმაცია გამოყენებულ იქნეს შემდგომი ქმედებებისდაგეგმვისათვის. იმისათვის, რომ შემოღებულ იქნეს წყლის სტატუსის ცნება და მოხდეს წყლისობიექტების ტიპოსპეციფიკური მაჩვენებლების შემუშავება და ამაზე დაყრდნობით, წყლის ობიექტებისეკოლოგიური სტატუსის განსაზღვრა, აუცილებელია ხანგრძლივი, რამოდენიმეწლიანი დაკვირვებისშედეგები.

ამჟამინდელი მონიტორინგის სისტემა მნიშვნელოვან ტექნიკურ გაუმჯობესებას საჭიროებს.საქართველოში დღეს ფიზიკურ-ქიმიური ხარისხობრივი ელემენტების ყოველთვიური მონიტორინგიმხოლოდ 22 მდინარეზე წარმოებს; მაშინ, როდესაც გასული საუკუნის 90-იან წლებში მსგავსიდაკვირვებები 72 მდინარეზე მიმდინარეობდა. სულ საშუალოდ 33 ელემენტის მონიტორინგი წარმოებს. არიზომება ორგანული ნივთიერებების დიდი ნაწილი და ევროკავშირის წყლის ჩარჩო დირექტივის მიერგანსაზღვრული თითქმის არცერთი პრიორიტეტული ნივთიერება. ჰიდროლოგიური დაკვირვებაწარსულში არსებული 150 სადგურიდან 29 სადგურზე მიმდინარეობს. 7 სადგურის გარდა, რომელთარეაბილიტაცია და აღჭურვა ახლახანს განხორციელდა, სადგურები არ არის სათანადოდ აღჭურვილი.ჰიდრობიოლოგიური მონიტორინგი მხოლოდ ახლა იკიდებს ფეხს. სხვადასხვა საერთაშორისო პროექტისფარგლებში ხდება გარემოს ეროვნული სააგენტოს შესაძლებლობათა გაძლიერება როგორცაღჭურვილობის, ისე მეთოდოლოგიის კუთხით; თუმცა, საჭიროა რამოდენიმეწლიანი დაკვირვებაიმისათვის, რომ დაგროვდეს საკმარისი ინფორმაცია წყლის ობიექტების ტიპოსპეციფიკურიმახასიათებლების დასადგენად.

2005-2006 წლებში ლიცენზიებისა და ნებართვების სისტემის რეფორმირების შემდეგ გაუქმდა წყლისმოხმარების სფეროში არსებული მრავალრიცხოვანი ლიცენზია და ნებართვა. ამჟამად არსებობს მხოლოდთევზჭერისა და მიწისქვეშა წყლების მოხმარების ლიცენზიები. წყლის ხარისხის და რაოდენობის მართვაამჟამად გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის და გარემოსდაცვითი ტექნიკური რეგლამენტებისსაშუალებით ხორციელდება. გარემოზე ზემოქმედების ნებართვა ეროვნულ დონეზე გაიცემა, გარემოსდაცვის სამინისტროს მიერ. დღესდღეობით ამ ნებართვის გაცემის სისტემა სერიოზულ გაუმჯობესებასსაჭიროებს. გარდა ამისა, ზოგიერთი მნიშვნელოვანი სამრეწველო სექტორი, როგორიცაა, მაგალითად,კვების მრეწველობა, მეცხოველეობის დარგები, სასარგებლო წიაღისეულის მოპოვება და სხვ. დღესსაერთოდ აღარ ექვემდებარება გარემოზე ზემოქმედების ნებართვას. ის საქმიანობები, რომლებიცნებართვას არ საჭიროებენ, გარემოსდაცვითი ტექნიკური რეგლამენტებით რეგულირდება. ტექნიკურირეგლამენტები ადგენენ ჩაშვების სტანდარტებს და უზრუნველყოფენ წყალაღების 5-წლიანი პროექტისშემუშავებას, რომელსაც ამტკიცებს გარემოს დაცვის სამინისტრო. გასათვალისწინებელია, რომწყალჩაშვების კონტროლის მიმართ ასეთი სტანდარტული მიდგომა არ იძლევა საშუალებას მხედველობაშიმივიღოთ საბაზისო მდგომარეობა, ტერიტორიის სენსიტიურობა ან ერთ ტერიტორიაზე რამდენიმე


30

საწარმოს მიერ გამოწვეული კუმულატიური ეფექტი. გარდა ამისა, გაძლიერებას საჭიროებს როგორცგარემოზე ზემოქმედების ნებართვის, ისევე გარემოსდაცვითი ტექნიკური რეგლამენტების მოთხოვნებისშესრულების ინსპექტირება და აღსრულება.

ევროკავშირის წყლის ჩარჩო დირექტივა მოითხოვს წყლის სერვისების ხარჯების სრულად ამოღებას, რაცსაქართველოში ჯერჯერობით მიუღწეველია. 2005 წელს ჩატარებული კვლევის შედეგების მიხედვით,არსებული ფინანსური რესურსები არასაკმარისია იმისათვის, რომ მოხერხდეს არსებული წყლისსერვისების შენარჩუნება23. არ არსებობს წყლის სერვისების ტარიფის გაანგარიშების ფორმალურიმეთოდოლოგია ან წესი. ტარიფის მომატება მოსახლეობის სოციალური მდგომარეობის გამო რთულდება.გარდა ამისა, არ მოქმედებს ‘დამაბინძურებელი იხდის’ პრინციპი, რომელიც ევროპის და საერთაშორისოდონეზე, გარემოს დაცვის სფეროში მთავარი სახელმძღვანელო პრინციპია. დაბინძურების გადასახადიგაუქმებულია, ზედაპირული წყლის რესურსების მოხმარების მოსაკრებელი კი, პრაქტიკულად უმოქმედოა.კანონის მიხედვით, მოსაკრებლის გადახდას ექვემდებარება წყალსარგებლობის ლიცენზიის მფლობელი24.წყალსარგებლობის ლიცენზიების გაუქმების შემდეგ კი, მოსაკრებლის ადმინისტრირება პრაქტიკულადშეუძლებელი გახდა. ზემოთქმულიდან გამომდინარე, საქართველოში დღესდღეობით არ არსებობს წყლისდაზოგვის წამახალისებელი მექანიზმები.

სასმელი და სარეკრეაციო წყლები

სასმელი წყლის სტანდარტები საქართველოში დადგენილია საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა დასოციალური დაცვის მინისტრის 2007 წლის 17 დეკემბრის #349/ნ ბრძანებით „სასმელი წყლის ტექნიკურირეგლამენტის დამტკიცების შესახებ“. ამ რეგულაციამ ჩაანაცვლა საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისადა სოციალური დაცვის მინისტრის გარემოს ხარისხობრივი მდგომარეობის ნორმების დამტკიცებისშესახებ 2001 წლის 16 აგვისტოს #297/ნ ბრძანების დანართი 1 – „სასმელი წყალი. ჰიგიენური მოთხოვნებისასმელი წყალმომარაგების ცენტრალიზებული სისტემების წყლის ხარისხისადმი. ხარისხის კონტროლი.სანიტარიული წესები და ნორმები“.

სასმელი წყლის ტექნიკური რეგლამენტი უფრო გამარტივებული და საერთაშორისო სტანდარტებზედაფუძნებული რეგულაციაა, თუმცა სასმელი წყლის პარამეტრები და სხვა მაჩვენებლები განსხვავებულიაევროკავშირის სასმელი წყლის დირექტივისაგან. გარდა ამისა, სასმელი წყლის რეგლამენტში არ არისმოცემული საზოგადოებისათვის ინფორმაციის მიწოდების ვალდებულებები. ასევე, არ არისგათვალისწინებული სასმელი წყლის დადგენილი პარამეტრების პერიოდული გადახედვა და განახლება.არ არის მოცემული მონიტორინგის მკაფიო პროგრამა და გასაზომი პარამეტრების ჩამონათვალი.

საქართველოში არ არსებობს ფორმალიზებული პროცედურა, რომელიც სარეკრეაციო წყლებისიდენტიფიცირებას, აღწერას და სარეკრეაციო წყლების პროფილების დადგენას უზრუნველყოფს.სარეკრეაციო წყლები იგივე რეგულაციებს ექვემდებარება, რაც ზოგადად ზედაპირული წყლებისათვისარის დადგენილი. არ არის განსაზღვრული მოთხოვნები სარეკრეაციო წყლების ხარისხის მართვისკუთხით საბანაო სეზონის განმავლობაში. მიკრობიოლოგიური მონიტორინგი საქართველოში მხოლოდზოგიერთ სარეკრეაციო წყლის ობიექტზე ხორციელდება. მით უფრო, არ ხდება სარეკრეაციო წყლებისმდგომარეობის შეფასება და კლასიფიცირება წყლის ხარისხის მიხედვით, როგორც ამას სარეკრეაციოწყლების შესახებ დირექტივა მოითხოვს. შესაბამისად, არ ხდება ღონისძიებების დაგეგმვა დაგანხორციელება სარეკრეაციო წყლების ხარისხის გაუმჯობესებისათვის სადაც ეს საჭიროა.კანონმდებლობაში ასევე არ არის გათვალისწინებული საზოგადოების ინფორმირება სარეკრეაციო წყლებისხარისხის, დაბინძურების ხასიათის, მიზეზების და ხანგრძლივობის, შესაძლო საფრთხეების დაგატარებული ღონისძიებების შესახებ. არსებობს ცალკე რეგულაცია განსაკუთრებულ შემთხვევებშიწყალმოსარგებლეთა უფლებების შეზღუდვის წესების შესახებ25, რომელშიც მოცემულია სხვადასხვაექსტრემალური სიტუაციების დროს, როგორიცაა ტექნოგენური ავარიები, მცირეწყლიანობა, ეპიდემიები,სტიქიური უბედურებები, სამხედრო მოქმედება და სხვ., სასმელ-სამეურნეო წყალმომარაგების წყაროებისადა სარეკრეაციო წყლების წყალსარგებლობის შეზღუდვის წესები, ამ წყლების უვნებლობის შეფასებისკრიტერიუმები და წყლის ხარისხის შეფასებისა და კონტროლის წესები. ეს რეგულაცია მოსახლეობისინფორმირებასაც ითვალისწინებს, თუმცა საფრთხის შესახებ მოსახლეობის ინფორმირება თავად

23 საქართველოს ურბანული წყალმომარაგებისა და წყლის გამწმენდი სისტემების სექტორის ფინანსური სტრატეგია, 200524 საქართველოს კანონი „ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობისათვის მოსაკრებლის შესახებ“, 2004 წლის 29 დეკემბერი, მუხლი325 საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2002 წლის 5 ნოემბრის #308/ნ ბრძანება„განსაკუთრებულ შემთხვევებში წყალმოსარგებლეთა უფლებების შეზღუდვის წესების დამტკიცების შესახებ“


www.greenalt.org31

წყალმოსარგებლეს ევალება. ხოლო სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებივალდებულები არიან საინფორმაციო საშუალებებით გამოაქვეყნონ მათ მიერ დადგენილიწყალსარგებლობის შეზღუდვის პირობები. ყურადსაღებია, რომ დოკუმენტში მითითებული სახელმწიფოსანიტარიული ზედამხედველობის ორგანოები, რომლებიც პასუხისმგებელი არიან წყალმომარაგებისწყაროებისა და სარეკრეაციო წყლების სანიტარიულ-ჰიგიენური მდგომარეობის და წყლისბაქტერიოლოგიური დაბინძურების ხარისხის შეფასებაზე და დაბინძურების არეალის გამოკვლევაზე,ამჟამად აღარ არსებობენ.

დაბინძურების კონტროლი

ავარიული დაბინძურებამომეტებული რისკის შემცველი ობიექტების და მათთან დაკავშირებული პროცესების რეგულირებასაქართველოში ხდება კანონით „ტექნიკური საფრთხის კონტროლის შესახებ“. მომეტებული საფრთხისშემცველად ითვლება ისეთი ობიექტები, დანადგარები, მოწყობილობები, პროცესები და ა. შ., რომელიცშეიცავს პოტენციურ ტექნიკურ საფრთხეს და რომელსაც ავარიის ან არასწორი ექსპლუატაციისშემთხვევაში, შეუძლია ზიანი მიაყენოს ადამიანის სიცოცხლეს, ჯანმრთელობას, საკუთრებას და გარემოს.ასეთ ობიექტებზე ზედამხედველობას ახორციელებს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარებისსამინისტროს საქვეუწყებო დაწესებულება ტექნიკური და სამშენებლო ინსპექცია. ტექნიკური დასამშენებლო ინსპექცია გასცემს მშენებლობის ნებართვას ასეთი ტიპის ობიექტებზე, ახორციელებსობიექტების რეგისტრაციას უწყებრივ რეესტრში, კონტროლს უწევს ნებართვის პირობებისგანხორციელებას და ასევე, ატარებს გეგმიურ ტექნიკურ ინსპექტირებას და არაგეგმიურ ინსპექტირებასავარიის, უბედური შემთხვევის ან უსაფრთხოების ნორმების დარღვევის შესახებ საფუძვლიანი ეჭვისშემთხვევაში.

ყურადსაღებია, რომ აღნიშნული კანონი, ძირითადად, ტექნიკური ხასიათის ავარიების რისკის მქონეობიექტების რეგულირებაზეა ფოკუსირებული. მაშინ, როდესაც მნიშვნელოვანი ავარიული დაბინძურებისშესახებ ევროკავშირის დირექტივა მოიცავს ისეთი ტიპის ობიექტებს, სადაც შესაძლოა იყოს საშიშიქიმიური ნივთიერებები, დირექტივაში მითითებული ან მეტი რაოდენობით. დირექტივის მიზანი სწორედსაშიში ნივთიერებების ემისიებთან დაკავშირებული მნიშვნელოვანი ავარიების პრევენციაა.

გარდა ამისა, „ტექნიკური საფრთხის კონტროლის შესახებ“ კანონი არ ითვალისწინებს უსაფრთხოებისანგარიშების, ავარიების პრევენციის პოლიტიკის ან საგანგებო სიტუაციების გეგმების მომზადებას. კანონიზოგად მოთხოვნებს უყენებს ობიექტის მფლობელს, კერძოდ: უზრუნველყოს ობიექტის შესაბამისობაუსაფრთხოების მოთხოვნებთან; განახორციელოს პრევენციული ღონისძიებები ავარიის/უბედურიშემთხვევის თავიდან აცილების მიზნით; ავარიის შემთხვევაში, დაუყოვნებლივ შეატყობინოს ტექნიკურსამშენებლო ინსპექციას და აღმოფხვრას მომხდარი ავარიის შედეგები. დირექტივაში მნიშვნელოვანიავარიული დაბინძურების შესახებ კი, დეტალურად არის გაწერილი ის მინიმალური მონაცემები დაინფორმაცია, რომელსაც უნდა შეიცავდეს ობიექტის მფლობელის მიერ მომზადებული უსაფრთხოებისანგარიში, ავარიების პრევენციის პოლიტიკა და საგანგებო სიტუაციების გეგმები.

ასევე, აღნიშნული დირექტივისაგან განსხვავებით, კანონი „ტექნიკური საფრთხის კონტროლის შესახებ“ არშეიცავს საზოგადოების ინფორმირების და მზადყოფნის უზრუნველყოფის მოთხოვნებს; ისევე როგორც,მოთხოვნებს მეზობელი ქვეყნებისათვის ინფორმაციის მიწოდების თაობაზე ტრანსსასაზღვრო ეფექტისმქონე ავარიული სიტუაციების შესახებ. „ტექნიკური საფრთხის კონტროლის შესახებ“ კანონის მიხედვით,ობიექტის მფლობელი ვალდებულია ავარიის შესახებ შეატყობინოს მხოლოდ ტექნიკურ და სამშენებლოინსპექციას.

უნდა აღინიშნოს, რომ კანონით „ტექნიკური საფრთხის კონტროლის შესახებ“, რომელიც 2010 წლისაპრილში იქნა მიღებული, გაუქმდა კანონი „საშიში ქიმიური ნივთიერებების შესახებ“. ამ კანონის მიზნებსშორის იყო ადამიანის ჯანმრთელობისა და გარემოს დაცვა საშიში ქიმიური ნივთიერებების მავნეზემოქმედებისაგან და საშიში ქიმიური ნივთიერებების უსაფრთხო გამოყენების მართვის დანერგვა. ასევე,კანონში გათვალისწინებული იყო საშიში ქიმიური ნივთიერებების შესახებ ინფორმაციის საჯაროობისსაკითხები. კანონი სხვა საკითხებთან ერთად არეგულირებდა საშიში ქიმიური ნივთიერებების წარმოების,შენახვის და მოხმარების საკითხებს, მათ შორის ტექნიკური უსაფრთხოების პირობებზე კონტროლისსაკითხებს.


32

საინტერესოა, რომ კანონი „საშიში ქიმიური ნივთიერებების შესახებ“ შეიცავდა საშიში ქიმიურინივთიერებების შესახებ ინფორმაციის გაცვლის მოთხოვნებს, მათ შორის, ინფორმაციის გაცვლისმოთხოვნას დაინტერესებულ სახელმწიფოებს შორის. ასევე, კანონი ავალდებულებდა ქიმიურინივთიერებების მწარმოებელს მოემზადებინა სპეციალური სასწავლო-საინფორმაციო მასალა ქიმიურინივთიერებების სწორი და უსაფრთხო წარმოების, ტრანსპორტირების, მოხმარების, უსაფრთხოებისა დაპროფილაქტიური და სხვა ღონისძიებების შესახებ. თუმცა, აღნიშნული სახის მოთხოვნები ზოგადიხასიათის იყო და არ განმარტავდა, თუ რა სახის ინფორმაციის გაცვლა იყო სავალდებულო და რაშემთხვევებში.

კანონის მე-16 თავში მოცემული იყო საშიში ქიმიური ნივთიერებების გამოყენებისას შექმნილი საგანგებომდგომარეობის თავიდან აცილების ღონისძიებები. კერძოდ, კანონის მიხედვით, საშიში ქიმიურინივთიერებების გამომყენებელი ობიექტის ხელმძღვანელები ვალდებულები იყვნენ შეემუშავებინათშესაძლო ავარიებისა და საგანგებო მდგომარეობათა ნუსხა, მათი შედეგების პროგნოზირებით; ავარიებისადა საგანგებო მდგომარეობისადმი მზადყოფნისა და მოქმედების უზრუნველყოფის ღონისძიებათა, მათშორის, პერსონალისა და მოსახლეობისათვის სამედიცინო დახმარების გაწევის გეგმები; ასევე, საგანგებომდგომარეობაში მოქმედების გეგმები. გეგმაში გათვალისწინებული უნდა ყოფილიყო საგანგებომდგომარეობის შესახებ ავარიული სამსახურის, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისა დამოსახლეობის ოპერატიული გაფრთხილების საკითხები. თუმცა, არ იყო გათვალისწინებული გეგმაშიშემავალი კონკრეტული დეტალები, კერძოდ, მნიშვნელოვანი ავარიული დაბინძურების შესახებდირექტივით გათვალისწინებული ისეთი საკითხები, როგორიცაა: შესაძლო ავარიების გამომწვევიმდგომარეობა და მოვლენები, მათი კონტროლის და შესაძლო უარყოფითი ზემოქმედების შემცირებისღონისძიებები; ადრეული შეტყობინების მოქმედებათა აღწერა და სხვ.

კანონის მიხედვით, ავარიის შემთხვევაში, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები ვალდებულნიიყვნენ მასობრივი საინფორმაციო საშუალებების გამოყენებით ფართო საზოგადოებისათვის მიეწოდებინათინფორმაცია ავარიის, მისი ხასიათის და მასშტაბის, შესაძლო შედეგების და ამ შედეგების შესამცირებლადგასატარებელი ღონისძიებების შესახებ.

„ტექნიკური საფრთხის კონტროლის შესახებ“ კანონისაგან განსხვავებით, „საშიში ქიმიური ნივთიერებებისშესახებ“ კანონი მოიცავდა იმ ობიექტებს, რომლებიც ახდენდნენ ქიმიური ნივთიერებების წარმოებას ანშენახვას, თუმცა, არ იყო მოცემული ამ ობიექტების განსაზღვრის კრიტერიუმები. ამ უკანასკნელში ასევე,მოცემული იყო საზოგადოების ინფორმირების მოთხოვნები, თუმცა, ევროკავშირის დირექტივისაგანგანსხვავებით, არ იყო მოთხოვნები საზოგადოების ავარიული სიტუაციებისადმი მზადყოფნისუზრუნველყოფის კუთხით. კანონი ასევე, ითვალისწინებდა საგანგებო სიტუაციებზე რეაგირების გეგმებისმომზადებას, თუმცა, არ იყო დაკონკრეტებული გეგმაში არსებული სავალდებულო ინფორმაცია.

საქართველოს კანონი „ბუნებრივი და ტექნოგენური ხასიათის საგანგებო სიტუაციებისაგან მოსახლეობისადა ტერიტორიის დაცვის შესახებ“ მიზნად ისახავს საგენგებო სიტუაციის წარმოქმნისა და გავრცელებისთავიდან აცილებას, საგანგებო სიტუაციით გამოწვეული ზარალის შემცირებას და ზარალის ლიკვიდაციას.ამ კანონის მიხედვით საწარმოო ობიექტები ვალდებულები არიან დაგეგმონ და განახორციელონ საგანგებოსიტუაციების პრევენციული ღონისძიებები. ისინი ასევე ვალდებულები არიან შეატყობინონ სპეციალურადუფლებამოსილ ორგანოებს საგანგებო სიტუაციის შესახებ. კანონი ასევე ითვალისწინებს საგანგებოსიტუაციების შესახებ ინფორმაციის საჯაროობას. კერძოდ, საქართველოს სახლმწიფო, ავტონომიური,რეგიონული და ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები, ისევე როგორც ობიექტის ადმინისტრაცია,ვალდებული არიან, მოსახლეობას მასობრივი საინფორმაციო საშუალებებით ოპერატიულად და გასაგებადმიაწოდონ ინფორმაცია.

ამ კანონის 27-ე მუხლის თანახმად, მიღებული იქნა საქართველოს მთავრობის 2010 წლის 4 ივნისის #154დადგენილება „უსაფრთხოების დეკლარაციის წარდგენის წესის შესახებ ინსტრუქციის დამტკიცებისთაობაზე“. ინსტრუქციის მოთხოვნები ვრცელდება მომეტებული ტექნიკური საფრთხის შემცველობიექტებზე, მათ შორის, ობიექტებზე რომლებიდანაც, ავარიის შემთხვევაში, შესაძლებელია საშიშიქიმიური ნივთიერებების გარემოში მოხვედრა. გასათვალისწინებელია, რომ მათში არ შედის ყველა ისობიექტი, რაც მნიშვნელოვანი ავარიული დაბინძურების შესახებ დირექტივით რეგულირდება. კანონიმომეტებული საფრთხის შემცველ ობიექტებს ავალდებულებს მოამზადონ უსაფრთხოების დეკლარაცია.ამასთან, კანონში დეტალურად არის გაწერილი ის მონაცემები, რომელიც აღნიშნული უნდა იყოსდეკლარაციის სპეციალურ ფორმაში. ეს მონაცემები თითქმის მეტწილად შეესაბამება მნიშვნელოვანიავარიული დაბინძურების შესახებ დირექტივით მოთხოვნილ ინფორმაციას. კერძოდ: ობიექტზე შესაძლო


www.greenalt.org33

ავარიების სცენარის მოკლე აღწერა, მავნე ფაქტორების მოქმედების სავარაუდო ზონის საზღვრები,მონაცემები დაზარალებულთა შესაძლო რაოდენობის, მატერიალური ზარალისა და გარემოსდაბინძურების შესახებ; ობიექტზე არსებული საშიში ნივთიერებები, მათი სახეობა, რაოდენობა,საშიშროების ხარისხი და ზემოქმედების ხასიათი; ინფორმაცია ავარიების შედეგების ლოკალიზაციისღონისძიებათა გეგმის არსებობის შესახებ და სხვ. უსაფრთხოების დეკლარაციის გეგმები ივსება სამი წლით.ამასთან, არ არის დაზუსტებული უფლებამოსილი ცენტრალური ორგანო, რომელსაც წარედგინებაუსაფრთხოების დეკლარაცია. ასევე, არ ჩანს სავალდებულოა, თუ არა ობიექტისათვის უსაფრთხოებისგეგმის მომზადება, რადგან დეკლარაციაში ხდება მხოლოდ იმის მითითება არსებობს, თუ არა ასეთი გეგმა.ასევე, ხდება იმის მითითება არსებობს, თუ არა შესაძლო ავარიის შემთხვევაში მომსახურე პერსონალისშეტყობინების სისტემა, ან მიმდებარე ტერიტორიაზე მოსახლეობის შეტყობინების სისტემა. აღსანიშნავია,რომ ამ და სხვა კანონებით არ არის გათვალისწინებული მოთხოვნები იმის შესახებ, რომ საწარმოოობიექტმა უზრუნველყოს აღდგენითი ღონისძიებების განხორციელება. საქართველოს კანონმდებლობაასევე არ მოიცავს ინსტრუქციებს ტრანსსასაზღვრო ეფექტის მქონე ავარიების შემთხვევაში მოქმედებისშესახებ. საქართველოს მთავრობის 2008 წლის 21 მარტის #68 დადგენილება „საგანგებო სიტუაციებისკლასიფიკაციის განსაზღვრის წესის შესახებ“ ადგენს ტრანსსასაზღვრო საგანგებო სიტუაციების ცნებას.თუმცა, ასეთი ტიპის საგანგებო სიტუაციებზე შეტყობინების, რეაგირების და შედეგების ლიკვიდაციისშემდგომი მოქმედებები საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი არ არის.

საქართველოს კანონმდებლობის მიხედვით, ის საქმიანობები, რომლებიც გარემოზე მნიშვნელოვანიზეგავლენით ხასიათდება, რეგულირდება გარემოზე ზემოქმედების ნებართვით. ნებართვისმოსაპოვებლად საქმიანობის განმახორციელებლები ატარებენ გარემოზე ზემოქმედების შეფასებას (გზშ).გზშ-ს ანგარიშის ეკოლოგიური ექსპერტიზის საფუძველზე გარემოს დაცვის სამინისტრო გასცემს გარემოზეზემოქმედების ნებართვას. გარემოზე ზემოქმედების შეფასების შესახებ დებულების თანახმად26, გზშ-სანგარიში უნდა შეიცავდეს საქმიანობის შედეგად შესაძლო ავარიული სიტუაციების ალბათობისგანსაზღვრას და მათი მოსალოდნელი შედეგების შეფასებას. ასევე, გზშ-ს ანგარიშს უნდა ახლდეს ავარიულსიტუაციაზე რეაგირების გეგმები. თუმცა, ეს არ გულისხმობს ავარიული სიტუაციების უსაფრთხოებისგეგმას, რაც მნიშვნელოვანი ავარიული დაბინძურების შესახებ დირექტივით არის განსაზღვრული.ამასთან, უნდა ითქვას, რომ ზოგადად, პრაქტიკაში, გზშ-ს ანგარიშებში ავარიული სიტუაციებისალბათობის და ავარიულ სიტუაციებზე რეაგირების გეგმები საკმაოდ სუსტადაა წარმოდგენილი.

ზემოთქმულიდან გამომდინარე, იმისათვის, რომ მოხდეს დირექტივაში მოცემული მოთხოვნებისშესრულება, საჭიროა დირექტივაში მითითებული საქმიანობის ტიპები შესაბამისი რეგულირების ქვეშმოექცეს. რადგან „ტექნიკური საფრთხის შესახებ“ კანონი და „ბუნებრივი და ტექნოგენური ხასიათისსაგანგებო სიტუაციებისაგან მოსახლეობისა და ტერიტორიის დაცვის შესახებ“ კანონი არ მოიცავს ყველა იმტიპის ობიექტს, რომელიც დირექტივის საშუალებით რეგულირდება, მიზანშეწონილი იქნებოდა, ამ ტიპისობიექტებისათვის გარემოზე ზემოქმედების შეფასების სექტორული გაიდლაინების მომზადება, რაცუზრუნველყოფდა აღნიშნული საკითხების გზშ-ს ანგარიშში და გარემოზე ზემოქმედების ნებართვისპირობებში სათანადოდ ასახვას.

დაბინძურების ინტეგრირებული კონტროლი

როგორც აღინიშნა, საქართველოში გარემოზე მნიშვნელოვანი პოტენციური ზეგავლენის მქონესაქმიანობები გარემოზე ზემოქმედების ნებართვით რეგულირდება. 2005 წელს საქართველოსლიცენზიებისა და ნებართვების სისტემაში განხორციელდა რეფორმა, რის შედეგადაც მოხდა გარემოსდაცვის სფეროში ლიცენზიებისა და ნებართვების მკვეთრად შემცირება. რეფორმის მიზანი იყოლიცენზიებისა და ნებართვების სისტემის გამარტივება და ერთი სარკმლის პრინციპის დამკვიდრება.გარემოზე ზემოქმედების ნებართვით გათვალისწინებული იყო საქმიანობის გარემოს სხვადასხვაკომპონენტებზე ზეგავლენის რეგულირება. კერძოდ, ჰაერში ემისიების, წყლაჩაშვების, წყლის მოხმარების,ნარჩენების წარმოქმნის და ა.შ. ერთი შეხედვით ასეთი ნებართვა გარემოს მართვის მიმართინტეგრირებულ მიდგომას გულისხმობს. თუმცა, გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის სისტემას მრავალისისუსტე და ხარვეზი გააჩნია, რაც საბოლოო ჯამში, ვერ უზრუნველყოფს დაბინძურების ინტეგრირებულიპრევენციის და კონტროლის შესახებ დირექტივის მოთხოვნების შესრულებას. პირველ რიგში,ლიცენზიებისა და ნებართვების სისტემის რეფორმის შემდეგ, მნიშვნელოვნად შემცირდა გარემოსდაცვითნებართვას დაქვემდებარებულ საქმიანობათა ტიპები. კერძოდ, 2007 წლის კანონი „გარემოზე ზემოქმედებისნებართვის შესახებ“ არ ეხება დირექტივით გათვალისწინებულ მთელ რიგ მნიშვნელოვან საქმიანობებს,

26 დამტკიცებულია საქართველოს გარემოს დაცვის მინისტრის 2011 წლის 4 ოქტომბრის ბრძანებით #14


34

როგორიცაა: კვების მრეწველობის დარგები, რძის პროდუქტების გადამუშავება, შინაური ფრინველის ანღორის ინტენსიური გამრავლების ობიექტები, ხის გადამუშავება და სხვა. გარდა ამისა, გარემოზეზემოქმედების შესახებ კანონში მოცემული საქმიანობათა ჩამონათვალი ხშირად მსხვილ კატეგორიებსშეიცავს და ნაკლებად დეტალურია. ამის გამო, ხშირად სადაო ხდება ექვემდებარება, თუ არა საქმიანობანებართვას.

გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის გაცემის პროცესში გადაწყვეტილების მიღებისას არ ხდება ისეთისაკითხების გათვალისწინება, როგორიცაა დაბინძურების პრევენციის ღონისძიებების და საუკეთესოტექნოლოგიების გამოყენება, ნარჩენების წარმოქმნის მინიმიზაცია, ენერგიის დაზოგვა, ავარიებისპრევენცია და ზიანის მინიმიზაცია, რაც ზემოთ ხსენებული ევროკავშირის დირექტივის მოთხოვნაა. ასევე,არ ხდება სანებართვო პირობების საკმარისად სრულყოფილად ჩამოყალიბება, რაც პრობლემას ქმნისსანებართვო პირობების კონტროლის ეტაპზე. გარდა ამისა, გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის სისტემა არითვალისწინებს ტრანსსასაზღვრო დაბინძურების საკითხებს.

არასრულყოფილია საზოგადოების ინფორმირების და მონაწილეობის უზრუნველყოფის საშუალებებიც.კერძოდ, არ არის გათვალისწინებული მოკლე არატექნიკური რეზიუმეს მომზადება გზშ-ში განხილულისაკითხების შესახებ. საზოგადოების ინფორმირების საშუალებები არაეფექტურია. საზოგადოებისინფორმირება, საჯარო განხილვის მოწყობა და კომენტარების მიღება საქმიანობის განმახორციელებელსევალება გარემოს დაცვის სამინისტროში ნებართვის მისაღებად განაცხადის წარდგენამდე. ამის შემდეგ,ნებართვის გაცემაზე გადაწყვეტილების მიღება მარტივი ადმინისტრაციული წარმოების გზითმიმდინარეობს, განსხვავებით 2005 წლამდე არსებული სისტემისა, როცა გარემოსდაცვითი ნებართვასაჯარო ადმინისტრაციული წარმოების წესით გაიცემოდა. მარტივი წარმოება გულისხმობს, რომგადაწყვეტილების მიღების პროცესში მონაწილეობა შეზღუდულია და მხოლოდ დაინტერესებულიმხარეებისათვის არის შესაძლებელი. შეზღუდული ვადების, საზოგადოების ინფორმირებისა დამონაწილეობის კონკრეტული პროცედურის არარსებობის გამო, ნებართვის გაცემაზე გადაწყვეტილებისმიღების პროცესში მონაწილეობა თითქმის შეუძლებელია. გარდა ამისა, საზოგადოებას არ მიეწოდებაინფორმაცია გაცემული ნებართვის, სანებართვო პირობების და სანებართვო პირობების ნებისმიერიშემდგომი ცვლილების შესახებ, ისევე როგორც, გადაწყვეტილების დასაბუთება და საზოგადოებისმონაწილეობის შედეგები. არ არსებობს მექანიზმი ტრანსსასაზღვრო ეფექტის მქონე პროექტებისშემთხვევაში ინფორმაციის მიწოდებისათვის მეზობელი ქვეყნებისათვის. ასევე არ არის ხელმისაწვდომისაზოგადოებისათვის სანებართვო პირობებით განსაზღვრული მონიტორინგის მონაცემები.

სანებართვო პირობების კონტროლი, ტექნიკური და ადამიანური რესურსების სიმცირის გამო, საკმაოდშეზღუდულად მიმდინარეობს. გარდა ამისა, გარემოს დაცვის ინსპექციის ენერგეტიკისა და ბუნებრივირესურსების სამინისტროში გადატანის შემდეგ, წარმოიშვა დუბლირება ბუნებრივი რესურსებისსააგენტოსა და გარემოს დაცვის სამინისტროს ეკოლოგიური ექსპერტიზისა და ინსპექტირებისდეპარტამენტის საქმიანობას შორის.

მუნიციპალური ჩამდინარე წყლები

მუნიციპალური ჩამდინარე წყლების გამწმენდი ნაგებობებიდან ჩამდინარე წყლების ჩაშვება გარემოზეზემოქმედების ნებართვით რეგულირდება. გარემოზე ზემოქმედების შეფასების პროცესში უნდადადგინდეს ის დასაშვები ჩაშვების ნორმები კონკრეტული გამწმენდი ობიექტისათვის, რაცდააკმაყოფილებს საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილ მავნე ნივთიერებების ჩაშვების ზღვრულადდასაშვებ ნორმებს და ზედაპირული წყლების ხარისხობრივ ნორმებს.

საქართველოში ამჟამად არსებული თითქმის ყველა გამწმენდი ნაგებობა მწყობრიდან გამოსულია და არფუნქციონირებს. შედეგად, დღეისათვის მუნიციპალური ჩამდინარე წყლები ზედაპირული წყლებისდაბინძურების ერთ-ერთ ძირითად წყაროს წარმოადგენს. გარდაბანში არსებული ნაგებობა, რომელიცთბილისიდან და რუსთავიდან ტრანსპორტირებული მუნიციპალური ჩამდინარე წყლების გაწმენდასემსახურება, მხოლოდ პირველად, მექანიკურ გაწმენდას უზრუნველყოფს. გარდა ამისა, ჩამდინარეწყლების მნიშვნელოვანი ნაწილი საერთოდ არ უერთდება შემკრებ სისტემას და პირდაპირ ჩაედინებამდინარე მტკვარში. გარდაბნის გამწმენდი ნაგებობის სანებართვო პირობებით გათვალისწინებულია მისისრული რეაბილიტაცია 2018 წლამდე. თუმცა, ჯერჯერობით სარეაბილიტაციო სამუშაოები არ დაწყებულა.

საქართველოს კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს უფრო მკაცრი სტანდარტების დადგენისშესაძლებლობას სენსიტიური წყლებისათვის. თუმცა, ამ საკითხის გათვალისწინება ხდება გარემოზე


www.greenalt.org35

ზემოქმედების ნებართვის გაცემის პროცესში. ასევე, არ არის დადგენილი მოთხოვნები მუნიციპალურიგამწმენდიდან ჩაშვებული წყლების და მიმღები წყლების მონიტორინგის და მით უფრო, შესაბამისიანგარიშების რეგულარულად გამოქვეყნების თაობაზე.

როგორც აღინიშნა, დირექტივა მუნიციპალური ჩამდინარე წყლების შესახებ აწესებს მოთხოვნებსზოგიერთი სამრეწველო სექტორისათვის. კერძოდ, დირექტივის თანახმად, დირექტივის III დანართშიმოცემული სამრეწველო სექტორები, რომლებიც ძირითადად ბიოდეგრადირებად, ნუტრიენტებით მდიდარწყლებს უშვებენ ზედაპირულ წყლებში, უნდა დაექვემდებაროს სპეციალურ რეგულაციებს ან ნებართვებს.ეს სექტორები ძირითადად კვების მრეწველობის დარგებს მოიცავს, რაც საქართველოს კანონმდებლობითგარემოზე ზემოქმედების ნებართვას არ საჭიროებს. შესაბამისად, ეს საქმიანობები გარემოსდაცვითიტექნიკური რეგლამენტებით რეგულირდება. თუმცა, როგორც უკვე იყო აღნიშნული, ამ რეგლამენტებითდგინდება ჩაშვების ერთიანი სტანდარტები, ისე რომ არ ხდება საქმიანობის სპეციფიკის, მოცემულიგარემოს სენსიტიურობის და სხვა საკითხების გათვალისწინება. გარდა ამისა, ჯერ კიდევ სუსტია როგორცგარემოზე ზემოქმედების ნებართვის პირობების, ისე ტექნიკური რეგლამენტების აღსრულება.

2.5 რეკომენდაციები

წყლის შესახებ საქართველოს კანონმდებლობაში არსებული ნაკლოვანებებისა და ხარვეზების აღმოფხვრისდა წყლის რესურსების ეფექტური დაცვის და მართვის უზრუნველყოფისათვის აუცილებელია წყლისსფეროში ერთიანი ჩარჩო დოკუმენტის შექმნა, რომელიც მოიცავს ყველა ტიპის წყლის ობიექტებს, მათშორის მიწისქვეშა წყლებს.

წყლის ხარისხის ეფექტური მართვის განსახორციელებლად საჭიროა ეკოლოგიური ამოცანების შემუშავებათითოეული ტიპის წყლის ობიექტისათვის და წყლის ობიექტების კლასიფიცირება მათი ეკოლოგიურისტატუსის მიხედვით. ამისათვის, აუცილებელია ჰიდროლოგიური და წყლის დაბინძურებისმონიტორინგის ფორმალიზებული, გამართული სისტემის ჩამოყალიბება. არსებული მწირი ადამიანურიდა ტექნიკური რესურსების გათვალისწინებით, შესაძლებელია მიზანშეწონილი იყოს მონიტორინგისიმგვარად დაგეგმვა, რომ მონიტორინგის პროგრამაში უპირველესად ჩართული იყოს სენსიტიური დაყველაზე მეტ ზეგავლენას დაქვემდებარებული წყლის ობიექტები. ასევე აუცილებელია ხდებოდესმონიტორინგის მონაცემების ტრანსლირება წყლის ეკოლოგიური სტატუსის მაჩვენებლებში და შემდგომინაბიჯების დაგეგმვა წყლის ხარისხის გაუმჯობესებისათვის.

გაძლიერებას საჭიროებს გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის სისტემა. მიზანშეწონილია ინტეგრირებულინებართვის დადგენა მსხვილი სამრეწველო ობიექტებისათვის და შედარებით გამარტივებულიგარემოსდაცვითი ნებართვის დადგენა საშუალო და მცირე სამრეწველო ობიექტებისათვის. ნებართვისგაცემის პროცესში უნდა ხდებოდეს გამოყენებული ტექნოლოგიების და დაბინძურების პრევენციისღონისძიებების გათვალისწინება. ასევე, უნდა მოხდეს გადაწყვეტილების მიღების პროცესშისაზოგადოების სრულფასოვანი მონაწილეობის უზრუნველყოფა. უნდა შემუშავდეს მექანიზმიტრანსსასაზღვრო ეფექტის მქონე საქმიანობების შესახებ გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მეზობელიქვეყნების ჩართვისათვის. გარდა ამისა, საზოგადოებას უნდა მიეწოდებოდეს ინფორმაცია გარემოს დაცვისსამინისტროში შესული სანებართვო განაცხადის, გაცემული ნებართვის, მისი დასაბუთების, სანებართვოპირობების და სანებართვო პირობების ნებისმიერი ცვლილების და სანებართვო პირობების მონიტორინგისშესახებ. ასევე, უზრუნველყოფილი უნდა იყოს გზშ-ს და სანებართვო პირობების და გარემოსდაცვითიტექნიკური რეგლამენტების სათანადო ინსპექტირება.

აუცილებელია მოგვარდეს ზედაპირული წყლის რესურსების მოხმარებისათვის დაწესებულიმოსაკრებლის ადმინისტრირებასთან დაკავშირებული პრობლემა.

მიზანშეწონილია, რომ მნიშვნელოვანი ავარიული დაბინძურების კონტროლის შესახებ ევროკავშირისდირექტივაში მითითებული საქმიანობის ტიპებისათვის მომზადდეს გარემოზე ზემოქმედების შეფასებისსექტორული გაიდლაინები, რათა უზრუნველყოფილი იყოს ავარიების პრევენციასთან და მართვასთანდაკავშირებული საკითხების სათანადოდ გათვალისწინება გზშ-ს ანგარიშებში და სანებართვო პირობებში.

უნდა დადგინდეს მიზნები მუნიციპალური ჩამდინარე წყლებით ზედაპირული წყლების დაბინძურებისშემცირებისათვის და საქართველოს დასახლებული პუნქტების ჩამდინარე წყლების შემკრები დაგამწმენდი სისტემებით აღჭურვის შესაბამისი პროგრამა.

3. გარემოსდაცვითი პოლიტიკის, ინსტიტუციური მოწყობის და რეგულირების მექანიზმების ხარვეზების ანალიზინარჩენების სექტორში

36

3. გარემოსდაცვითი პოლიტიკის, ინსტიტუციური მოწყობის დარეგულირების მექანიზმების ხარვეზების ანალიზი ნარჩენებისსექტორში

3.1 ეროვნული პოლიტიკის მიზნები

საქართველოში ჯერ კიდევ არ არის ჩამოყალიბებული ნარჩენების მართვის პოლიტიკა ეროვნულ დონეზე.ნარჩენების მართვის მარეგულირებელი კანონმდებლობა საკმაოდ მწირია. ამავდროულად, საქართველოსმთავრობას ევროპის სამეზობლო პოლიტიკის ფარგლებში აღებული აქვს ვალდებულება მოახდინოსგარემოს დაცვის და მათ შორის, ნარჩენების სფეროში საქართველოს კანონმდებლობის ჰარმონიზაციაევროკავშირის შესაბამის კანონმდებლობასთან. აქედან გამომდინარე, ამ თავში განხილული იქნებანარჩენების შესახებ იმ ძირითადი დირექტივებით განსაზღვრული მიზნები და პოლიტიკა, რომლებიცმიჩნეულია პრიორიტეტულად საქართველოს კანონმდებლობის ევროპული კავშირის კანონმდებლობასთანჰარმონიზაციის ეროვნულ პროგრამაში.

ევროკავშირის ქვეყნებში, ნარჩენების გენერაციის ზრდის ფონზე, დიდი ყურადღება ეთმობა ნარჩენებისმართვის მეთოდების გაუმჯობესებას, ნარჩენებით გამოწვეული გარემოზე ზემოქმედების პრევენციის დაშემცირების მიმართულებით. ასევე, დიდი მნიშვნელობა ენიჭება ნარჩენების აღდგენას ბუნებრივირესურსების დაზოგვის თვალსაზრისით. ეს კარგად ჩანს იმ მიზნებიდან და მოთხოვნებიდან, რომლებსაცქვემოთ მოყვანილი დირექტივები უყენებს ევროკავშირის წევრ ქვეყნებს. კერძოდ, დირექტივა ნარჩენებისშესახებ (2008/98/EC), ევროკომისიის გადაწყვეტილება ნარჩენების სიის (ნარჩენების ევროპულიკატალოგის) შესახებ (2000/532/EC), დირექტივა ნარჩენების ნაგავსაყრელის შესახებ (1999/31/EEC) დარეგლამენტი ნარჩენების ტრანსპორტირების შესახებ (1013/2006 EC).

დირექტივა ნარჩენების შესახებ (2008/98/EC)დირექტივა ნარჩენების შესახებ ადგენს ნარჩენების მართვის ძირითად სამართლებრივ ჩარჩოს. მისიმიზანია გარემოსა და ადამიანის ჯანმრთელობის დაცვა ნარჩენების გენერაციის და ნარჩენების მართვითგამოწვეული უარყოფითი ზეგავლენის პრევენციის გზით და ასევე, რესურსების მოხმარებით გამოწვეულიზიანის შემცირება, რესურსების უფრო ეფექტურად გამოყენების გზით.

დირექტივამ რამდენჯერმე განიცადა ცვლილება, რაც განპირობებული იყო ნარჩენების ზრდის ფონზენარჩენების მართვის მეთოდების გაუმჯობესების და ნარჩენების პრევენციისა და შემცირების კიდევ უფრომეტი წახალისების საჭიროებით. კერძოდ, დირექტივის განახლებული ვერსია მოითხოვს კიდევ უფრომკვეთრი ზღვარის გავლებას ნარჩენსა და არა-ნარჩენს შორის, ანუ აღდგენასა და განთავსებას შორის. ამითდირექტივა ცდილობს გაწყვიტოს დადებითი კორელაცია ეკონომიკურ ზრდასა და ნარჩენების გენერაციასშორის. ამასთან, ის მიზნად ისახავს მოიცვას პროდუქტის წარმოების და სიცოცხლის ხანგრძლივობისმთელი ციკლი, არა მხოლოდ მისი ნარჩენად გადაქცევის ფაზა და განსაკუთრებულ ფოკუსს აკეთებსაღდგენასა და მეორად გადამუშავებაზე, შესაბამისად კი, ნარჩენებით გამოწვეული გარემოზე ზეგავლენისშემცირებაზე.

განახლებულმა დირექტივამ ასევე მოიცვა და ჩაანაცვლა დირექტივა ნარჩენი ნავთობპროდუქტების შესახებ(75/439/EEC) და დირექტივა სახიფათო ნარჩენების შესახებ (689/EEC), რომლებიც ასევე პრიორიტეტულდირექტივებად განიხილება ჰარმონიზაციის ეროვნულ პროგრამაში. აღნიშნული დირექტივებისნარჩენების შესახებ დირექტივაში ინტეგრირების მიზანი იყო მოძველებული რეგულაციების გაუქმება,მეტი სიცხადის შეტანა ტექსტში და კანონმდებლობის გამარტივება.

დირექტივა ავალდებულებს წევრ ქვეყნებს, ნარჩენები მართონ ნარჩენების იერარქიის შესაბამისად,რომლის მიხედვითაც ნარჩენების მართვის მეთოდებიდან ყველაზე მეტი პრიორიტეტი ნარჩენებისპრევენციას ენიჭება, შემდეგ კი, მოდის მეორადი გამოყენება, მეორადი გადამუშავება, აღდგენა (მაგ.,ენერგიის) და განთავსება. წევრმა ქვეყნებმა უნდა უზრუნველყონ, რომ ნარჩენების მართვამ საფრთხე არშეუქმნას ადამიანის ჯანმრთელობას და არ იყოს ზიანის მომტანი გარემოსათვის.

იმისათვის, რომ მოხდეს ნარჩენების პრევენციის, მეორადი გამოყენების და გადამუშავება/აღდგენის კიდევუფრო მეტად განვითარება, წევრმა ქვეყნებმა ხელი უნდა შეუწყონ მწარმოებლის პასუხისმგებლობის


www.greenalt.org37

დანერგვას. ეს გულისხმობს დაბრუნებული პროდუქციის უკან მიღებას მწარმოებლის მიერ, ან ამპროდუქციის ნარჩენების გამოყენებას, ასევე, ნარჩენების მართვის უზრუნველყოფას და გარკვეულიფინანსური ვალდებულების არსებობას ასეთი საქმიანობისათვის. „დამაბინძურებელი იხდის“ პრინციპისშესაბამისად, ნარჩენების მართვის ხარჯები უნდა დაეკისროს ნარჩენების თავდაპირველ წარმომქმნელს ანნარჩენების მფლობელს. წევრმა ქვეყნებმა შეიძლება გადაწყვიტონ, რომ ნარჩენების ხარჯები ნაწილობრივან მთლიანად პროდუქტის მწარმოებელს და შესაძლოა ასევე დისტრიბუტორს დაეკისროს. ესღონისძიებები ასევე შეიძლება გულისხმობდეს საზოგადოებისათვის ინფორმაციის მიწოდებისვალდებულებას სხვადასხვა პროდუქტების მეორადი გამოყენების და გადამუშავების პოტენციალისშესახებ.

გარდა ამისა, წევრმა ქვეყნება უნდა წაახალისონ ისეთი პროდუქციის წარმოება, რომლებიც ნაკლებირესურსის დანახარჯს და ნაკლები ნარჩენების გენერაციას იწვევს და ასევე უზრუნველყონ, რომ იმპროდუქტების აღდგენა და განთავსება, რომლებიც ნარჩენებად გადაიქცა, დირექტივაში მოცემულიწესების შესაბამისად განხორციელდება.

დირექტივა ადგენს კონკრეტულ სამიზნეებს ნარჩენების აღდგენის, მეორადი გამოყენების ანგადამუშავების მიმართულებით. კერძოდ, საყოფაცხოვრებო და საყოფაცხოვრებო ნარჩენების მსგავსინარჩენების ისეთი ფრაქციების გადამუშავება როგორიცაა ქაღალდი, მეტალი, პლასტმასი და მინა უნდაგაიზარდოს 50%-მდე მასის მიხედვით 2020 წლისათვის. ყოველ სამ წელიწადში წევრმა ქვეყნებმა კომისიასუნდა წარუდგინონ მონაცემები ამ მიზნების შესრულების შესახებ. იმ შემთხვევაში, თუ მიზნები არ იქნებამიღწეული, ანგარიშში მოცემული უნდა იყოს ამის მიზეზები და შემდგომი ქმედებები, რომლებიც ამმიზნების შესრულებას უზრუნველყოფს.

იმ შემთხვევაში, თუ ნარჩენების აღდგენა არ არის შესაძლებელი, ნარჩენების განთავსება უნდა მოხდესუსაფრთხოდ, ისე რომ ზიანი არ მიადგეს ადამიანის ჯანმრთელობას და გარემოს. კერძოდ, არ უნდა მოხდესწყლის, ჰაერის, ნიადაგის დაბინძურება, არ უნდა მიადგეს ზიანი მცენერეებს და ცხოველებს, არ უნდამოხდეს ხმაურის ან სუნის წარმოქმნა და ქალაქგარეთ ტერიტორიების ან განსაკუთრებული ინტერესისადგილებისათვის ნეგატიური ეფექტის გამოწვევა.

ნარჩენების წარმომქმნელი ან მფლობელი ვალდებულია თავად უზრუნველყოს ნარჩენების გაუვნებლება ანისარგებლოს შესაბამისი სერვისით. სახიფათო ნარჩენების შენახვა ან გაუვნებლება უნდა ხდებოდესიმგვარად, რომ უზრუნველყოფილი იყოს ადამიანის ჯანმრთელობისა და გარემოს დაცვა. დაუშვებელიასხვადასხვა სახის სახიფათო ნარჩენების შერევა. სახიფათო ნარჩენები უნდა შეიფუთოს და მათზეგანთავსდეს შესაბამისი ნიშნები.

ნარჩენების გაუვნებლების საქმიანობები უნდა საჭიროებდეს კომპეტენტური ორგანოს მიერ გაცემულსპეციალურ ნებართვას. კომპეტენტურმა ორგანომ უნდა განსაზღვროს გასაუვნებელი ნარჩენებისრაოდენობა და ტიპი, გამოყენებული მეთოდი და ასევე მონიტორინგის და კონტროლის ოპერაციები.ინსინერაციის (დაწვის) ან თანა-ინსინერაციის მეთოდი მხოლოდ მაშინ უნდა იყოს გამოყენებული, თუ ამდროს ადგილი აქვს ენერგიის აღდგენას ენერგოეფექტურობის მაღალი ხარისხის უზრუნველყოფით.ნებართვის მფლობელები და ასევე ის სუბიექტები, რომლებიც ახდენენ სახიფათო ნარჩენების წარმოქმნასან შეგროვებას და ტრანსპორტირებას, ვალდებული არიან აწარმოონ ქრონოლოგიური ჩანაწერებინარჩენების რაოდენობის, ბუნების, წარმოშობის წყაროს შესახებ და საჭიროებისამებრ, საბოლოოგანთავსების ადგილის, შეგროვების სიხშირის, ტრანსპორტირების საშუალების და გაუვნებლების წესისშესახებ. საჭიროების შემთხვევაში, აღნიშნული ინფორმაცია უნდა მიეწოდოს კომპეტენტურ ორგანოს.

ნარჩენების შეგროვების და ტრანსპორტირების, ასევე გაუვნებლების საქმიანობის განმახორციელებელი დაასევე სახიფათო ნარჩენების წარმომქმნელი სუბიექტები უნდა დაექვემდებარონ შესაბამის პერიოდულინსპექტირებას კომპეტენტური ორგანოს მხრიდან.

წევრმა ქვეყნებმა ასევე უნდა უზრუნველყონ ნარჩენების მიტოვების, გადაყრის და უკონტროლო მართვისაღკვეთა. ამისათვის მათ უნდა დააწესონ შესაბამისი ჯარიმები.

კომპეტენტურმა ორგანოებმა უნდა შეიმუშაონ ერთი ან მეტი ნარჩენების მართვის გეგმა. გეგმაშიმოცემული უნდა იყოს ნარჩენების ტიპები, რაოდენობა და წარმოქმნის წყაროები, არსებული ნარჩენებისმართვის სისტემები და მდებარეობის კრიტერიუმები და სხვ. ნარჩენების მართვის გეგმაში ასევე მოცემული


38

უნდა იყოს ღონისძიებები, რომლებიც მიმართულია მეორადი გამოყენების, გადამუშავების და განთავსებისგარემოს დაცვის თვალსაზრისით მისაღები მეთოდების დანერგვისაკენ.

წევრმა ქვეყნებმა უნდა მოამზადონ ნარჩენების პრევენციის პროგრამები. ასეთი პროგრამების მიზანიადადებითი კორელაციის მოსპობა ეკონომიკურ ზრდასა გარემოზე ისეთი სახის ზემოქმედებას შორის,როგორიცაა ნარჩენების წარმოქმნა. ეს პროგრამები ინტეგრირებული უნდა იყოს ნარჩენების მართვისგეგმებში ან სხვა გარემოსდაცვითი პოლიტიკის პროგრამებში, ან შესაძლებელია ფუნქციონირებდნენროგორც დამოუკიდებელი პროგრამები. ნარჩენების პრევენციის პროგრამებში მოცემული უნდა იყოსნარჩენების პრევენციის ამოცანები. განსაზღვრული უნდა იყოს შესაბამისი სპეციფიური ხარისხობრივი დარაოდენობრივი სამიზნეები, რათა შესაძლებელი იყოს პროგრესის შეფასება.

ნარჩენების მართვის გეგმები და ნარჩენების პრევენციის პროგრამები უნდა გადაიხედოს და შესაბამისადგანახლდეს ყოველ ექვს წელიწადში ერთხელ მაინც. ამასთან, ამ გეგმებისა და პროგრამების მომზადებისპროცესში უზრუნველყოფილი უნდა იყოს საზოგადოების მონაწილეობა.

დირექტივაში მოცემულია ნავთობპროდუქტების ნარჩენების მართვის წესებიც. კერძოდ, ასეთი ნარჩენებიგანცალკევებულად უნდა შეგროვდეს როცა ეს ტექნიკურად შესაძლებელია, და მათი მართვა უნდა მოხდესნარჩენების იერარქიის შესაბამისად ისე, რომ არ მიადგეს ზიანი ადამიანის ჯანმრთელობასა და გარემოს.

წევრმა ქვეყნებმა ასევე უნდა წაახალისონ და ხელი შეუწყონ ბიო-ნარჩენების განცალკევებულადშეგროვებას და მათ კომპოსტირებას.

ევროკომისიის გადაწყვეტილება ნარჩენების სიის (ნარჩენების ევროპული კატალოგის) შესახებ(2000/532/EC)აღნიშნულმა გადაწყვეტილებამ ჩაანაცვლა და გააერთიანა მანამდე არსებული გადაწყვეტილება 94/3/ECნარჩენების სიის შესახებ და გადაწყვეტილება 94/904/EC სახიფათო ნარჩენების სიის შესახებ.გადაწყვეტილების მიზანი იყო ნარჩენების სიის ჩამოყალიბების პროცესში გამჭვირვალობის დასიმარტივის მიღწევა და ევროგაერთიანების ერთიანი სიის შექმნა, რომელიც მოახდენდა ნარჩენების სიისშესახებ და სახიფათო ნარჩენების სიის შესახებ ზემოთ ხსენებული გადაწყვეტილებების ინტეგრირებას.

გადაწყვეტილების დანართში მოცემულია ნარჩენების სია, რომელიც ნარჩენების შესახებ დირექტივას დასახიფათო ნარჩენების შესახებ დირექტივას ეყრდნობა. თუმცა, მხოლოდ ამ სიაში მოხვედრა არ არისსაკმარისი, რომ ესა თუ ის ნივთიერება თუ მასალა ნარჩენად განვიხილოთ. ამისათვის იგი უნდააკმაყოფილებდეს ნარჩენების შესახებ დირექტივაში მოცემულ განმარტებას ნარჩენების შესახებ. ნარჩენებისიდენტიფიცირება ჩამონათვალში ხდება ნარჩენების ექვსციფრიანი კოდის და თავის ან ქვეთავის,შესაბამისად, ორ და ოთხციფრიანი კოდის საშუალებით. ნარჩენების ჩამონათვალში თავებში მოცემულიანარჩენების მსხვილი კატეგორიები, რომლებიც ორციფრიანი კოდის საშუალებით გამოხატება. თითოეულიმსხვილი კატეგორიის ქვეშ შეიძლება მოცემული იყოს ქვეთავებიც, რომლებიც ოთხციფრიანი კოდითგამოხატება. თავების და ქვეთავების ქვეშ გაერთიანებულია ნარჩენების ცალკეული კატეგორიები,რომლებიც, რომლებიც ექვსციფრიანი კოდით არის გამოხატული. ვარსკვლავით მონიშნული ნარჩენებიგანიხილება როგორც სახიფათო. ეს არის ნარჩენები, რომლებიც ავლენენ სახიფათო ნარჩენების შესახებ91/689/EEC დირექტივის III დანართში მოცემულ ერთ ან მეტ თვისებას. ნარჩენების დასახელებები და მათიკლასიფიკაცია აგებულია ნარჩენების მართვის მეთოდებზე. მაგალითად, მუნიციპალური ნარჩენებისთავში ცალკე ქვეთავად გამოყოფილია განცალკევებულად შეგროვებადი ნარჩენები. ამრიგად, ნარჩენებისამგვარ კლასიფიკაციას აზრი აქვს იმ შემთხვევაში, თუ გათვალისწინებული იქნება ყველა ამკატეგორიისათვის სათანადო გაუვნებლების მექანიზმები.

დირექტივა ნარჩენების ნაგავსაყრელის შესახებ (1999/31/EEC)დირექტივა მიზნად ისახავს ნაგავსაყრელებიდან გამოწვეული გარემოზე უარყოფითი ზემოქმედების,კერძოდ წყლის, მიწისქვეშა წყლების, ნიადაგის და ჰაერის დაბინძურების და ადამიანისჯანმრთელობისათვის მიყენებული ზიანის პრევენციას ან შემცირებას. ამისათვის დირექტივა ადგენს მკაცრმოთხოვნებს ნაგავსაყრელებისათვის.

დირექტივა განასხვავებს ნარჩენების სხვადასხვა კატეგორიებს. ესენია: მუნიციპალური ნარჩენები,სახიფათო ნარჩენები, არასახიფათო ნარჩენები და ინერტული ნარჩენები. შესაბამისად, დირექტივანაგავსაყრელებს ყოფს შემდეგ კატეგორიებად: სახიფათო ნარჩენების ნაგავსაყრელი; არასახიფათონარჩენების ნაგავსაყრელი; და ინერტული ნარჩენების ნაგავსაყრელი.


www.greenalt.org39

დირექტივა მოითხოვს, რომ წევრმა ქვეყნებმა შეიმუშაონ ბიოდეგრადირებადი ნარჩენების შემცირებისეროვნული სტრატეგიები, რომლის მიზანია ბიოდეგრადირებადი ნარჩენების ნაგავსაყრელზე განთავსებისშემცირება. ამასთან დირექტივა ეტაპობრივად მოითხოვს ამ ტიპის ნარჩენების 75%-მდე, 50 %-მდე და 35 %-მდე შემცირებას.

ნარჩენების განთავსებისათვის წაყენებული მოთხოვნები შემდეგში მდგომარეობს: ნარჩენებინაგავსაყრელზე განთავსებამდე უნდა დაექვემდებაროს გაუვნებლებას. სახიფათო ნარჩენები უნდაგანთავსდეს სახიფათო ნარჩენების ნაგავსაყრელზე. არასახიფათო ნარჩენების საგავსაყრელები უნდაგამოიყენებოდეს მუნიციპალური და არასახიფათო ნარჩენების განთავსებისათვის. ინერტული ნარჩენებისნაგავსაყრელზე უნდა განთავსდეს მხოლოდ ინერტული ნარჩენები.

დირექტივით იკრძალება შემდეგი ტიპის ნარჩენების განთავსება ნაგავსაყრელზე: თხევადი ნარჩენები;აალებადი ნარჩენები; ფეთქებადი და დამჟანგავი ნარჩენები; ინფექციური ნარჩენები საავადმყოფოებიდანდა სხვა სამკურნალო დაწესებულებებიდან; ნახმარი საბურავები, ზოგიერთი გამონაკლისის გარდა; დაყველა სხვა ტიპის ნარჩენი, რომელიც ვერ აკმაყოფილებს დირექტივის II დანართით დადგენილმოთხოვნებს.

დირექტივა ადგენს ნებართვების სისტემას ნარჩენების ნაგავსაყრელის ოპერირებისათვის. განაცხადინებართვის მისაღებად უნდა შეიცავდეს შემდეგ ინფორმაციას: განმცხადებლის და ზოგ შემთხვევაში,ოპერატორის მონაცემებს; განსათავსებელი ნარჩენების აღწერას და მთლიან რაოდენობას; მონაცემებსნაგავსაყრელის მთლიანი მოცულობის შესახებ; ნაგავსაყრელის აღწერას; დაბინძურების შემცირებისა დაშერბილების მეთოდების აღწერას; ოპერირების, მონიტორინგის და კონტროლის გეგმას; ნაგავსაყრელისდახურვის და შემდგომი აღდგენის ღონისძიებების გეგმას; აპლიკანტის ფინანსური უსაფრთხოებისდამადასტურებელ ინფორმაციას; გარემოზე ზემოქმედების შეფასების ანგარიშს (ზოგიერთი სახელმწიფოდა კერძო პროექტების გარემოზე ზემოქმედების შეფასების შესახებ დირექტივის 85/337/EEC შესაბამისად).დირექტივა ასევე მოითხოვს, რომ არსებულმა ნარჩენების ნაგავსაყრელებმა, რომლებიც ვერ აკმაყოფილებენაღნიშნული დირექტივის მოთხოვნებს, რაც შეიძლება უმოკლეს დროში შეწყვიტონ ფუნქციონირება.

რეგლამენტი ნარჩენების ტრანსპორტირების შესახებ (1013/2006 EC)ამ რეგლამენტის მიზანია ნარჩენების ტრანსპორტირების პროცედურების კონტროლის გამარტივება,გაძლიერება და დაზუსტება იმისათვის, რომ მოხდეს გარემოს დაცვის გაუმჯობესების უზრუნველყოფა.ასევე, რეგლამენტი ახდენს ევროკავშირის კანონმდებლობაში სახიფათო ნარჩენების ტრანსსასაზღვროგადაზიდვებისა და განთავსების შესახებ ბაზელის კონვენციის მოთხოვნების ინკორპორირებას.

რეგლამენტი (1013/2006 EC) ეხება ნარჩენების ტრანსპორტირებას ევროკავშირის წევრ ქვეყნებს შორის ანმესამე სატრანზიტო ქვეყნის გავლით; ასევე, ნარჩენების იმპორტს ევროკავშირის ქვეყნებში მესამექვეყნიდან; ნარჩენების ექსპორტს ევროკავშირიდან მესამე ქვეყნებში; და ნარჩენების ტრანსპორტირებასმესამე ქვეყნებიდან ისევ მესამე ქვეყნებში, ევროკავშირის გავლით. იგი მოიცავს ყველა ტიპის ნარჩენს,გარდა რადიაქტიური და ზოგიერთი სხვა სახის ნარჩენისა.

რეგულაციის დანართებში მოცემულია ნარჩენების სიები, რომელთა ტრანსპორტირება სხვადახვამოთხოვნებს ექვემდებარება. კერძოდ, IV დანართში მოცემული “ქარვის” სია ტრანზიტის შემთხვევაშიწერილობით შეტყობინებას და თანხმობის მიღებას საჭიროებს; “მწვანე” სიის შემთხვევაში, საკმარისიანარჩენებს ახლდეს სპეციალური ფორმა, სადაც III დანართში მოცემული შესაბამისი ინფორმაცია უნდაიყოს მითითებული; ნარჩენები, რომელთა ექსპორტიც იკრძალება მოცემულია V დანართში.

რეგულაცია ასევე ადგენს ნარჩენების ტრანზიტის კონტროლის პროცედურებს. “მწვანე სიის” პროცედურაგანკუთვნილია არასახიფათო ნარჩენებისათვის, რომლებიც გამიზნულია აღდგენისათვის. წინასწარიშეტყობინების და თანხმობის მიღების პროცედურა ეხება იმ ნარჩენების ტრანზიტს, რომლებიცგანთავსებისთვის არის გამიზნული და ასევე სახიფათო ნარჩენებს, რომლებიც აღდგენას უნდადაექვემდებაროს. ნებისმიერი პროცედურის შემთხვევაში, უზრუნველყოფილი უნდა იყოს ყველა საჭიროზომის მიღება იმისათვის, რათა ნარჩენების მართვა გარემოსათვის უსაფრთხო მეთოდებითგანხორციელდეს როგორც მისი ტრანსპორტირების, ისე მისი აღდგენის ან განთავსების დროს.შეტყობინების პროცედურა მოითხოვს, რომ შესაბამისი ქვეყნების კომპეტენტურმა ორგანოებმა გასცენნებართვა ტრანსპორტირების განხორციელებისათვის. რეგულაციის მიხედვით, ნარჩენების ტრანზიტი


40

უნდა დაექვემდებაროს კონტრაქტის გაფორმებას ტრანსპორტირების განმახორციელებელსა და ნარჩენებისმიმღებს შორის. იმ შემთხვევაში, როცა ნარჩენების ტრანზიტი წერილობით შეტყობინებას მოითხოვს, ასეთიკონტრაქტი ფინანსურ გარანტიებს უნდა შეიცავდეს.

გარდა ამისა, რეგულაციაში მოცემულია სხვა ზოგადი მოთხოვნები, როგორიცაა მაგალითად, ნარჩენებისშერევის აკრძალვა ტრანსპორტირების დროს, საზოგადოებისათვის ინფორმაციის ხელმისაწვდომობისუზრუნველყოფა და სხვ. აკრძალულია ნარჩენების ექსპორტი მესამე ქვეყნებში განთავსების მიზნით, გარდაევროპის თავისუფალი ვაჭრობის ასოციაციის ქვეყნებისა (EFTA), რომლებიც ბაზელის კონვენციის მხარეებსწარმოადგენენ. ასევე აკრძალულია სახიფათო ნარჩენების ტრანსპორტი, რომლებიც აღდგენისთვის არისგანკუთვნილი, გარდა იმ ქვეყნებისა, რომლებზეც ვრცელდება OECD გადაწყვეტილება. აკრძალულიაგანთავსების ან აღდგენის მიზნით ნარჩენების იმპორტი მესამე ქვეყნებიდან გარდა: იმ ქვეყნებიდან, სადაცმოქმედებს OECD გადაწყვეტილება; მესამე ქვეყნებიდან, რომლებიც ბაზელის კონვენციის მხარეები არიან;და ქვეყნებიდან, რომლებსაც დადებული აქვთ ბილატერალური შეთანხმება ევროპის თანამეგობრობასთანან წევრ ქვეყნებთან.

რეგულაციაში მკაფიოდ არის განსაზღვრული ნარჩენების ტრანზიტთან და ტრანზიტის შემდეგ აღდგენასათუ განთავსებასთან დაკავშირებული მოთხოვნები. წევრმა ქვეყნებმა უნდა უზრუნველყონ კონტროლისგანხორციელება ნარჩენების ტრანსპორტირების მანძილზე და ნარჩენების აღდგენის/განთავსებისპროცესში.

3.2 ნარჩენების მართვის ინსტიტუციური ჩარჩო

საქართველოში ჯერჯერობით არ არსებობს ერთიანი ჩარჩო კანონი ნარჩენების მართვის შესახებ, სადაცმკაფიოდ იქნებოდა ჩამოყალიბებული ნარჩენების მართვის მიზნები, ამოცანები და პასუხისმგებლობები.ნარჩენებთან დაკავშირებული სხვადასხვა კომპეტენციები გაწერილია სხვადასხვა კანონებსა დაკანონქვემდებარე აქტებში.

მუნიციპალური ნარჩენების მართვა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საკუთარუფლებამოსილებას წარმოადგენს. კერძოდ, ამ უფლებამოსილებებს შორისაა ქუჩების დასუფთავება,ნაგავსაყრელების მოწყობა და საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვებისა და უტილიზაციის სამუშაოთაწარმოების დაგეგმვა და განხორციელება27.

ნარჩენების მართვასთან დაკავშირებული სახელმწიფო ინსტიტუტებია: გარემოს დაცვის სამინისტრო,შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო.

საქართველოს გარემოს დაცვის სამინისტრო განსაზღვრავს სახელმწიფო პოლიტიკას ნარჩენების მართვისსფეროში. სამინისტროს კომპეტენციებს/პასუხისმგებლობებს შორის არის ნარჩენებისა და ქიმიურინივთიერებების სახელმწიფო მართვა და ნარჩენების და ქიმიური ნივთიერებების გამოყენების, იმპორტის,ექსპორტის, რეექსპორტის, ტრანზიტის, ტრანსპორტირების, გადამუშავების, გაუვნებლებისა დაგანთავსების სახელმწიფო მართვა28.

გარემოს დაცვის სამინისტრო ასევე გასცემს გარემოზე ზემოქმედების ნებართვას, მათ შორის ნარჩენებისგაუვნებლების/გადამუშავების/განთავსების სამუშაოებისათვის და ახორციელებს სანებართვო პირობებისკონტროლს. ინსპექტირების პროცესში ხდება რეგულირების ობიექტის საწარმოო და ტექნოლოგიურიპროცესების და მისი გარემოსდაცვითი საქმიანობის შემოწმება, მათ შორის ნარჩენების მართვისსაკითხების, ნარჩენების გადამუშავების, განთავსების და შენახვის ადგილების ინსპექტირება29.იმავდროულად, გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის და ეკოლოგიური ექსპერტიზის პირობებისკონტროლს ახორციელებს ენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს დაქვემდებარებაშიმყოფი საჯარო სამართლის იურიდიული პირი ბუნებრივი რესურსების სააგენტო. სააგენტოინსპექტირების პროცესში ასევე ახდენს რეგულირების ობიექტის ნარჩენების გადამუშავებისა დაგანთავსების ან შენახვის საქმიანობის შემოწმებას საწარმოო პროცესების სხვა ასპექტებთან ერთად. ამ

27 საქართველოს ორგანული კანონი ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ, 2005 წლის 16 დეკემბერი, მუხლი 1628 საქართველოს გარემოს დაცვის სამინისტროს დებულება, დამტკიცებულია საქართველოს მთავრობის 2011 წლის 16 მარტის#132 დადგენილებით, მუხლი 2.29 საქართველოს გარემოს დაცვის მინისტრის 2011 წლის 7 ივლისის #28 ბრძანება „ინსპექტირებისა და მასთან დაკავშირებულისაქმის წარმოების ინსტრუქციის დამტკიცების შესახებ“.


www.greenalt.org41

შემთხვევაში ადგილი აქვს ამ ორი უწყების საქმიანობის აშკარა დუბლირებას. გარემოს დაცვის სამინისტროვალდებულია, რეგულირების ობიექტის შემოწმების განხორციელების შემთხვევაში, შემოწმების შედეგებისშესახებ ინფორმაცია მიაწოდოს ბუნებრივი რესურსების სააგენტოს 5 სამუშაო დღის ვადაში30.ჯერჯერობით ამ ორი უწყების საქმიანობის კოორდინირების სხვა რაიმე მექანიზმი არ არსებობს.

გარემოს დაცვის სამინისტროს კომპეტენციებშია ასევე შეზღუდულად ბრუნვადი მასალების (მათ შორისგანსაზღვრული ტიპის ნარჩენების) წარმოების, ტრანსპორტირების, იმპორტის, ექსპორტის, რეექსპორტისან ტრანზიტის ნებართვის გაცემა. აღნიშნული ნებართვა შეზღუდულად ბრუნვადი მასალებისტრანსპორტირების, იმპორტის, ექსპორტის, რეექსპორტის ან ტრანზიტის შემთხვევაში ასევე შეუძლიაგასცეს საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს მმართველობის სფეროში შემავალმა საჯარო სამართლისიურიდიულმა პირმა - შემოსავლების სამსახურმა. ნებართვის გაცემის წესი საქართველოს ფინანსთასამინისტროს და საქართველოს გარემოს დაცვის სამინისტროს ერთობლივი ბრძანებით მტკიცდება.ამჟამად ამ აქტის მოქმედება შეჩერებულია31.

საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო პასუხისმგებელიასაზოგადოებრივი ჯანმრთელობისათვის უსაფრთხო გარემოს უზრუნველყოფაზე. ამისათვის, სამინისტროადგენს ადამიანის ჯანმრთელობისათვის უსაფრთხო გარემოს ხარისხობრივ ნორმებს ატმოსფერულიჰაერის, წყლის, ნიადაგის, ხმაურის, ვიბრაციისა და ელექტრომაგნიტური გამოსხივებისათვის32. გარდაამისა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო პასუხისმგებელია ქიმიურიუსაფრთხოების უზრუნველყოფაზე. კერძოდ, სამინისტრო ადგენს ქიმიური ნივთიერებებისკლასიფიკაციას, ტოქსიკურობისა და საშიშროების კლასებისადმი ქიმიური ნივთიერების მიკუთვნებისწესებს, შეფუთვისა და ეტიკეტირებისადმი მოთხოვნებს და სხვ. საქართველოს კანონმდებლობით საშიშიქიმიური ნივთირებები შეზღუდულად ბრუნვად მასალებს განეკუთვნება, რომელთა სიას საქართველოსმთავრობა ამტკიცებს33.

საქართველოს სოფლის მეურნეობის სამინისტროს უფლებამოსილებაა განსაკუთრებით საშიშიინფექციებით მკვდარი ცხოველისა და ფრინველის სამარხების მოწყობის ნორმების დადგენა და მათიაღრიცხვა. გარდა ამისა, სამინისტრო ახორციელებს პესტიციდებისა და აგროქიმიკატების რეგისტრაციას;პესტიციდების ტრანსპორტირების, რეალიზაციის, შენახვა-დასაწყობების პირობების სახელმწიფოზედამხედველობას34.

3.3 ნარჩენების მართვის რეგულირება

საქართველოში ჯერჯერობით არ არის შემუშავებული სახელმწიფო პოლიტიკა ნარჩენების მართვისსფეროში. არ არის დადგენილი ნარჩენების მართვის პრიორიტეტები და მიზნები. ნარჩენების მართვისზოგიერთი ასპექტი დარეგულირებულია სხვადასხვა საკანონმდებლო დოკუმენტით. თუმცა, ერთიანისაკანონმდებლო ჩარჩოს არარსებობის პირობებში ეს კანონმდებლობა ფრაგმენტული და შეზღუდულია.გარდა ამისა, ზოგიერთი საკანონმდებლო აქტი მოძველებულია და პრაქტიკულად უფუნქციოა.

მსხვილი სამრეწველო ობიექტების საქმიანობა საქართველოში „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“კანონის მიხედვით გარემოზე ზემოქმედების ნებართვით რეგულირდება. ნებართვის მაძიებელივალდებულია მოამზადოს გარემოზე ზემოქმედების შეფასების ანგარიში, სადაც გარემოზე ზემოქმედებისსხვა ასპექტებთან ერთად ნარჩენების მართვის ღონისძიებებიც უნდა იყოს მიმოხილული. გზშ-ში ასახულივალდებულებები სანებართვო პირობების ნაწილი ხდება, რომლის აღსრულებაც უზრუნველყოფილი უნდაიყოს საქმიანობის განხორციელების მანძილზე. კანონი „გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის შესახებ“, სხვასაქმიანობებს შორის, ნებართვის საჭიროებას ადგენს მყარი საყოფაცხოვრებო ნარჩენების გადამუშავების ან

30 საქართველოს მთავრობის 2011 წლის 11 აგვისტოს №313 დადგენილება „საქართველოს ენერგეტიკისა და ბუნებრივირესურსების სამინისტროს სისტემაში შემავალი საჯარო სამართლის იურიდიული პირის – ბუნებრივი რესურსების სააგენტოსმიერ სახელმწიფო კონტროლის განხორციელების წესის დამტკიცების შესახებ“, მუხლი 5.31 საქართველოს მთავრობის 2006 წლის 28 სექტემბრის #184 დადგენილება „შეზღუდულად ბრუნვადი მასალების წარმოების,ტრანსპორტირების, იმპორტის, ექსპორტის, რეექსპორტის ან ტრანზიტის ნებართვის გაცემის წესის შესახებ დებულებისა დაშეზღუდულად ბრუნვადი მასალების სიის დამტკიცების თაობაზე“.32 საქართველოს 2007 წლის 27 ივნისის კანონი „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“, მუხლი 22.33 იგივე, მუხლი 24.34 საქართველოს 2007 წლის 27 ივნისის კანონი „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“, მუხლი 33


42

ნაგავსაყრელების მოწყობისათვის. ასევე, ტოქსიკური და სხვა სახიფათო ნარჩენების განთავებისათვის მათისამარხების მოწყობის ან ამ ნარჩენების გადამუშავებისა და გაუვნებლებისათვის35.

კანონი „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“ ასევე ადგენს ნებართვას შეზღუდულად ბრუნვადიმასალების ტრანსპორტირების, იმპორტის, ექსპორტის, რეექსპორტის ან ტრანზიტისათვის36.შეზღუდულად ბრუნვადი მასალების სია განსაზღვრულია საქართველოს მთავრობის დადგენილებით. მათშორისაა ბაზელი კონვენცის პირველი და მეორე დანართებით და ევროგაერთიანების საბჭოს 1993 წლის259/93 დებულებით დადგენილი ნარჩენების წითელი, ყვითელი და მწვანე სიები. უნდა აღინიშნოს, რომაქტი, რომლითაც რეგულირდება აღნიშნული ნებართვის გაცემის წესი, ამჟამად შეჩერებულია. მისიამოქმედება გადავადებულია 2012 წლის 1 სექტემბრამდე37.

ნარჩენების ტრანზიტი და იმპორტი საქართველოს ტერიტორიაზე რეგულირდება კანონით „საქართველოსტერიტორიაზე ნარჩენების ტრანზიტისა და იმპორტის შესახებ“. კანონი კრძალავს სახიფათო დარადიაქტიური საყოფაცხოვრებო, სამრეწველო ან სხვა სახის ნარჩენების ტრანზიტს ან იმპორტს. ასევეაკრძალულია იმ არასახიფათო და არარადიაქტიური ნარჩენების ტრანზიტი და იმპორტი, რომლებიცჩამოთვლილია სახიფათო ნარჩენების ტრანსსასაზღვრო გადაზიდვებისა და განთავსების შესახებ ბაზელისკონვენციის მე-4 დანართის A ჯგუფში38. საქართველო ბაზელის კონვენციის მხარეა 1999 წლიდან.

კანონი „ბირთვული და რადიაციული უსაფრთხოების შესახებ“ არეგულირებს გარემოსა და ადამიანისჯანმრთელობის დაცვას მაიონებელი გამოსხივების მავნე ზეგავლენისაგან.

კანონი „პესტიციდებისა და აგროქიმიკატების შესახებ“ განსაზღვრავს პესტიციდებისა და აგროქიმიკატებისრეგისტრაციის, ეფექტური გამოყენების და ადამიანისა და გარემოსათვის უსაფრთხო მოხმარების,რეგისტრირებული პესტიციდების ექპორტისა და იმპორტის სამართლებრივ საფუძვლებს.

საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსი აწესებს ჯარიმებს ნარჩენებისუკანონოდ დაყრისათვის და დასუფთავების წესების სხვადასხვა დარღვევებისათვის39.

საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსი ადგენს ჯარიმას ან თავისუფლების აღკვეთის ღონისძიებასრადიაქტიური, ტოქსიკური სამრეწველო ან საყოფაცხოვრებო ნარჩენების ტრანზიტისა დაიმპორტისათვის40.

შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2003 წლის 24 თებერვლის #36/ნ ბრძანება„მყარი საყოფაცხოვრებო გადანაყრების პოლიგონების მოწყობისა და ექსპლუატაციის სანიტარიულიწესებისა და ნორმების დამტკიცების შესახებ“ ადგენს სანიტარიულ წესებს და მოთხოვნებს მყარისაყოფაცხოვრებო ნარჩენების პოლიგონების მოწყობის, ექსპლუატაციის, კონტროლის დაკონსერვაციისათვის და კრძალავს მასზე სახიფათო, ტოქსიკური და რადიაქტიური სამრეწველონარჩენების, ბიოლოგიური და სამედიცინო ნარჩენების განთავსებას. უნდა აღინიშნოს, რომ მოთხოვნები,რომელსაც აღნიშნული დოკუმენტი უყენებს საყოფაცხოვრებო ნარჩენების ნაგავსაყრელს, არ არისსაკმარისად მკაფიო და არ შეესაბამება თანამედროვე სანიტარიული ნაგავსაყრელის სტანდარტებს. გარდაამისა, მასში არ არის ასახული 2003 წლის შემდეგ განხორციელებული ინსტიტუციური და სხვაცვლილებები. მაგალითად, დოკუმენტში მითითებული ნაგავსაყრელის მაკონტროლებელი უწყება დიდიხნის გაუქმებულია. ასევე გაუქმებულია მოთხოვნა სხვადასხვა სახის სანებართვო დოკუმენტებზე,როგორიცაა ჰიგიენური დასკვნა, ან გეოლოგიური დასკვნა და სხვ.

გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების მინისტრის 2001 წლის 23 ოქტომბრის #91 ბრძანება„ნაგავსაყრელების ექსპლუატაციისას ატმოსფერული ჰაერის დაცვის წესების შესახებ ინსტრუქციისდამტკიცების თაობაზე“ განსაზღვრავს ნაგავსაყრელის ექსპლუატაციისას ატმოსფერული ჰაერის დაცვის

35 საქართველოს 2007 წლის 14 დეკემბრის კანონი „გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის შესახებ“, მუხლი 436 საქართველოს 2005 წლის 24 ივნისის კანონი“ ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“, მუხლი 2437 საქართველოს მთავრობის 2006 წლის 28 სექტემბრის #184 დადგენილება „შეზღუდულად ბრუნვადი მასალების წარმოების,ტრანსპორტირების, იმპორტის, ექსპორტის, რეექსპორტის ან ტრანზიტის ნებართვის გაცემის წესის შესახებ დებულებისა დაშეზღუდულად ბრუნვადი მასალების სიის დამტკიცების თაობაზე“38 საქართველოს 1997 წლის 16 ნოემბრის კანონი „საქართველოს ტერიტორიაზე ნარჩენების ტრანზიტისა და იმპორტის შესახებ“,მუხლი 239 საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსი, 1984 წლის 15 დეკემბერი, მუხლი 1461, მუხლი 1462,მუხლი 148, მუხლი 1191.40 საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსი, მუხლი 234.


www.greenalt.org43

წესებს. დოკუმენტი კრძალავს ნარჩენების ღია წესით დაწვას ნაგავსაყრელების ექსპლუატაციისას დამოითხოვს, რომ ნაგავსაყრელების დაგეგმვის, ფუნქციონირების ან/და ფუნქციონირებისშეწყვეტა/დასრულების შემთხვევაში, ნარჩენების დაწვა ითვალისწინებდეს საუკეთესო ტექნოლოგიების დასაუკეთესო ტექნიკის გამოყენებას გარემოს დაცვის ნორმების შესაბამისად. დოკუმენტი ასევე განსაზღვრავსნაგავსაყრელებზე მავნე ნივთიერებების შემცველი მყარი ნარჩენების დროებითი განთავსების წესებს.

შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2001 წლის 16 აგვისტოს #300/ნ ბრძანება„სამკურნალო პროფილაქტიკური დაწესებულებების ნარჩენების შეგროვების, შენახვისა და გაუვნებლებისსანიტარიული წესების დამტკიცების შესახებ“ განსაზღვრავს სანიტარიულ-ჰიგიენურ დაეპიდემიოლოგიურ სტანდარტებსა და წესებს სამკურნალო-პროფილაქტიკური დაწესებულებებისნარჩენების შეგროვების, შენახვისა და გაუვნებლებისათვის. დოკუმენტი ახდენს სამკურნალო-პროფილაქტიკური დაწესებულებების ნარჩენების კლასიფიკაციას მათი სახიფათოობის მიხედვით დაკრძალავს სხვადასხვა კლასის ნარჩენების შერევას მათი შეგროვების, დროებითი განთავსების ანტრანსპორტირების დროს. ახდენს შეგროვების, დროებითი განთავსების და ტრანსპორტირების ძირითადიწესების განსაზღვრას ყველა ტიპის სამედიცინო ნარჩენებისათვის. დოკუმენტის მიხედვით, ნარჩენები,რომლებიც მიეკუთვნება ‘ა’ კლასს (უსაფრთხო ნარჩენები), და ზოგიერთი სახის ნარჩენი ‘ბ’ კლასიდან(როგორიცაა, მაგალითად, მასალები და ინსტრუმენტები, მიკრობიოლოგიურ ლაბორატორიებსა დავივარიუმებში წარმოქმნილი ნარჩენები და სხვ.) შეიძლება განთავსდეს მყარი საყოფაცხოვრებო ნარჩენებისნაგავსაყრელებზე. ‘ბ’ (საშიში) და ‘გ’ (განსაკუთრებით საშიში) კლასის ნარჩენები უნდა განადგურდესსამკურნალო-პროფილაქტიკური დაწესებულების ნარჩენების გასანადგურებელ სპეციალურდანადგარებში, თერმული მეთოდებით. ‘დ’ კლასის (საწარმოო ნარჩენების მსგავსი) ნარჩენებისტრანსპორტირება, გაუვნებელყოფა და დამარხვა უნდა ხდებოდეს ტოქსიკური სამრეწველო ნარჩენებისდაგროვების, ტრანსპორტირების, გაუვნებელყოფისა და დამარხვისადმი წაყენებული ჰიგიენურიმოთხოვნების შესაბამისად. ‘ე’ კლასის (რადიაქტიური) ნარჩენები რეგულირდება რადიაქტიურინარჩენების შესახებ კანონმდებლობით.

ეკონომიკის მინისტრისა და გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების მინისტრის 1996 წლის 19დეკემბრის #131-197 ერთობლივი ბრძანება „მყარი და თხევადი საყოფაცხოვრებო ნარჩენების გატანაზეგაწეული მომსახურების წესების შესახებ“, „მომხმარებელთა უფლებების დაცვის შესახებ“ საქართველოსკანონზე დაყრდნობით, არეგულირებს ურთიერთობებს მომხმარებელთა და მყარი და თხევადი ნარჩენებისმომსახურების მომწოდებელთა შორის; განსაზღვრავს შეკვეთების მიღების, გაფორმების და მომსახურებისანაზღაურების წესებს და მომხმარებელთა და შემსრულებელთა უფლება-მოვალეობებსა დაპასუხისმგებლობას. დოკუმენტის მიხედვით, მომსახურების გაწევის ვადები არ შეიძლება აჭარბებდესსახელმწიფო მმართველობის ორგანოების მიერ დადგენილი საყოფაცხოვრებო ნარჩენების გატანისზღვრულ ვადებს.

3.4 ანალიზი

ნარჩენების მართვა

მაშინ, როდესაც ევროკავშირის კანონმდებლობა სულ უფრო იხვეწება ნარჩენებით გამოწვეულიუარყოფითი ზიანის მინიმუმამდე შემცირების მიზნით, საქართველოში ჯერ კიდევ არ არისჩამოყალიბებული ეროვნული პოლიტიკა და მიზნები ნარჩენების მართვის სფეროში. როგორც აღინიშნა,ნარჩენებთან დაკავშირებული კანონმდებლობა ფრაგმენტულია და მხოლოდ ზოგიერთ ასპექტს ეხება.ამასთან, საქართველოს კანონმდებლობისათვის უცხოა ნარჩენების მართვის იერარქია, ნარჩენებისპრევენციის დაკავშირება რესურსების დაზოგვასთან და ნარჩენების რესურსად განხილვა. ასევე არარსებობს მწარმოებლის პასუხისმგებლობა ნარჩენების მიმართ ან წამახალისებელი მექანიზმებირესურსების დაზოგვის და ნაკლები ნარჩენის წარმოქმნისათვის.

ევროკავშირის კანონმდებლობა მუდმივ ცვლილებას განიცდის, რათა მოხდეს ნარჩენების მართვისერთიანი ჩარჩოს შექმნა, სხვადასხვა რეგულაციების კონსოლიდაცია, გამარტივება და მეტი სიცხადისშეტანა. სრულიად საწინააღმდეგო სურათი გვაქვს საქართველოში. კერძოდ, კანონმდებლობა არასრული,ფრაგმენტული და რიგ შემთხვევაში, მოძველებულია.


44

საყოფაცხოვრებო ნარჩენების მართვა ადგილობრივი თვითმმართველობების მიერ დადგენილი წესებისსაშუალებით ხორციელდება. ეს მეტწილად ნარჩენების შეგროვებას და ნაგავსაყრელზე განთავსებასგულისხმობს. არ არსებობს მოთხოვნები ნარჩენების განცალკევებულად შეგროვებისათვის. ასევე არ არისდადგენილი მოთხოვნები სახიფათო ნარჩენების, ნავთობპროდუქტების ნარჩენების ან ბიო-ნარჩენებისმართვისათვის. არსებობს ცალკე რეგულაცია სამედიცინო ნარჩენების მართვის შესახებ41, თუმცა, არარსებობს მისი აღსრულების მექანიზმი. კერძოდ, ამ მარეგულირებელ დოკუმენტში მითითებულიმაკონტროლებელი ორგანო - სახელმწიფო სანიტარიული ზედამხედველობის სამსახური გაუქმებულია.სამკურნალო დაწესებულებების სალიცენზიო პირობებში კი, სათანადოდ არ არის ასახული მკაფიომოთხოვნები სამედიცინო ნარჩენების მართვის კუთხით.

როგორც ზემოთ იყო აღნიშნული, მსხვილი სამრეწველო ობიექტების მიერ ნარჩენების წარმოქმნა დამართვა გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის ფარგლებში რეგულირდება. თუმცა, არ არის დადგენილინარჩენების მართვასთან დაკავშირებული კონკრეტული მოთხოვნები როგორიცაა, მაგალითად, გარკვეულიტიპის ნარჩენების განცალკევებულად შეგროვება და მართვა ნარჩენების იერარქიის შესაბამისად. აქედანგამომდინარე, გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის პროცესში მხოლოდ იმის უზრუნველყოფამოითხოვება, რომ ნარჩენები გროვდებოდეს და ხდებოდეს მათი განთავსება.

ნარჩენების გადამუშავება, გაუვნებლება და ნაგავსაყრელებზე განთავსება საქართველოს კანონმდებლობითგარემოზე ზემოქმედების ნებართვას ექვემდებარება. თუმცა, იმის გამო, რომ არ არის დადგენილიმოთხოვნები ნარჩენების მართვის სხვადასხვა მეთოდების მიმართ, არ არსებობს კონკრეტულისახელმძღვანელო პრინციპები ნებართვის გაცემის პროცესში ნარჩენების მართვის თანამედროვემეთოდების გათვალისწინებისათვის. ასევე პრობლემურია ნარჩენების წარმომქმნელი სუბიექტებისინსპექტირება შეზღუდული რესურსების გამო. საერთოდ არ ხდება იმ სამრეწველო ობიექტების მიერნარჩენების წარმოქმნის და მართვის კონტროლი, რომლებიც არ ექვემდებარებიან გარემოზე ზემოქმედებისნებართვას.

პრობლემურია ნარჩენების მართვის დაგეგმვა. საქართველოს კანონმდებლობით არ მოითხოვებანარჩენების მართვის გეგმების წარმოდგენა. არ არის დადგენილი ნარჩენების წარმომქმნელის,შემგროვებლის ან გადამტანის მხრიდან ნარჩენების, მათი წყაროების, ტრანსპორტირების საშუალების,გაუვნებლების წესის და სხვ. შესახებ ქრონოლოგიური აღრიცხვის წარმოება. არ იწარმოება სახელმწიფოსტატისტიკა ნარჩენების შესახებ.

ნარჩენების მართვის ერთიანი ხედვის და დაგეგმვის უქონლობის გამო, საქართველოში დღესდღეობითპრობლემურია საყოფაცხოვრებო ნარჩენების ნაგავსაყრელების დაგეგმვა. ალბათ არ იქნებოდამიზანშეწონილი ყველა მუნიციპალიტეტში ნაგავსაყრელის არსებობა. რეგიონული ნაგავსაყრელებისდაგეგმვა კი სცდება მუნიციპალიტეტების კომპეტენციის და შესაძლებლობების ფარგლებს. ეროვნულდონეზე ნაგავსაყრელების დაგეგმვა სულ მცირე, ნარჩენების მართვის პრიორიტეტების დადგენასმოითხოვს, რაც ჯერჯერობით არ არის მკაფიოდ გამოკვეთილი. ეს პრობლემა ართულებს ინვესტიციებისმოზიდვას ახალი ნაგავსაყრელების მშენებლობისათვის. ძველი საყოფაცხოვრებო ნაგავსაყრელები ამჟამადნებართვის გარეშე ფუნქციონირებენ. ნებართვის აღების მოთხოვნა რამდენჯერმე გადავადდა სწორედახალი ნაგავსაყრელების დაგეგმვისა და მშენებლობის პრობლემურობის გამო. „გარემოზე ზემოქმედებისნებართვის შესახებ“ კანონში 2011 წელს განხორციელებული ცვლილების მიხედვით, არასახიფათონაგავსაყრელები, რომელთა ფუქციონირება დაიწყო ამ კანონის ამოქმედებამდე, ნებართვის აღებასექვემდებარება 2014 წლის 1 იანვრამდე.

მოთხოვნები ნაგავსაყრელებისათვის

საქართველოში დღესდღეობით არ არსებობს მკაფიო, ევროპის კანონმდებლობის შესაბამისი სტანდარტებინაგავსაყრელებისათვის. არსებული სანიტარიული წესები და მოთხოვნები რომლებიც დადგენილიაშრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2003 წლის 24 თებერვლის #36/ნ ბრძანებით„მყარი საყოფაცხოვრებო გადანაყრების პოლიგონების მოწყობისა და ექსპლუატაციის სანიტარიულიწესებისა და ნორმების დამტკიცების შესახებ" არ შეესაბამება თანამედროვე მოთხოვნებს. მასში არ არისმკაფიოდ მოცემული გარემოს კომპონენტების ნაგავსაყრელებიდან ემისიებისაგან დაცვის მოთხოვნები. არარის გაუმტარი ფსკერის მოწყობის, დრენაჟის შემკრები და მეთანის შემკრები სისტემის მოწყობის

41 საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის 2001 წლის 16 აგვისტოს #300/ნ ბრძანება„სამკურნალო პროფილაქტიკური დაწესებულებების ნარჩენების შეგროვების, შენახვისა და გაუვნებლების სანიტარიულიწესების დამტკიცების შესახებ“


www.greenalt.org45

მოთხოვნა. ასევე არ არის დადგენილი ნაგავსაყრელის მონიტორინგის მკაფიო პროცედურები, როგორც ესნაგავსაყრელების შესახებ დირექტივის III დანართშია წარმოდგენილი. არ არის ნათელი, თუ რომელინარჩენების განთავსება იკრძალება საყოფაცხოვრებო ნარჩენების ნაგავსაყრელზე. კერძოდ, მითითებულია,რომ იკრძალება I და II კლასის ნარჩენების განთავსება, მაგრამ შესაბამისი სია არ არის დართულიდანართებში. დანართებში მოცემულია მე-III და მე-IV საშიშროების კლასის ნარჩენების სიები, რომელთაგანთავსება იზღუდება ან უნდა განხორციელდეს განსაკუთრებული პირობების დაცვით, მაგრამ შესაბამისიინსტრუქციები ან შეზღუდვის პირობები არ არის დადგენილი. არ არსებობს ინსტრუქციები დაგაიდლაინები ნაგავსაყრელზე დასაშვები ნარჩენების იდენტიფიკაციისათვის. არ მოითხოვება ნარჩენებისგაუვნებლება ნაგავსაყრელზე განთავსებამდე. არ არის გათვალისწინებული ბიოდეგრადირებადინარჩენების შემცირების მოთხოვნები. გარდა ამისა, აღნიშნული ბრძანება მოძველებულია და მრავალუზუსტობას შეიცავს, რის გამოც, პრაქტიკულად უფუნქციოა. აღსანიშნავია, რომ საქართველოსკანონმდებლობით საერთოდ არ არის დადგენილი მოთხოვნები სხვა ტიპის, მათ შორის სახიფათონარჩენების ნაგავსაყრელისათვის.

იმის გამო, რომ არ არსებობს თანამედროვე სანიტარიული ნაგავსაყრელების მშენებლობის სტანდარტები,ახალი სანიტარიული ნაგავსაყრელები არა საქართველოს კანონმდებლობის მოთხოვნების შესაბამისად,არამედ საერთაშორისო სტანდარტებზე დაყრდნობით შენდება. ამ შემთხვევაში ბუნდოვანია, თუ რომელისტანდარტების გათვალისწინებით უნდა ხდებოდეს გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის გაცემა ახალინაგავსაყრელებისათვის.

ნარჩენების ტრანზიტი და იმპორტი

ნარჩენების იმპორტი საქართველოში რეგულირდება კანონით „საქართველოს ტერიტორიაზე ნარჩენებისტრანზიტისა და იმპორტის შესახებ“. კანონით აკრძალულია სახიფათო და რადიაქტიურისაყოფაცხოვრებო, სამრეწველო ან სხვა სახის ნარჩენების ტრანზიტი ან იმპორტი. ნებადართულია მხოლოდარასახიფათო და არადადიაქტიური ნარჩენების იმპორტი, რომელსაც ითვალისწინებს ბაზელისკონვენციის მე-4 დანართით განსაზღვრული „ნარჩენებთან დაკავშირებულ განთავსების ოპერაციათა “B”ჯგუფი: რეციკლირება, აღდგენა, უშუალოდ ხელახალი გამოყენება ან ალტერნატიული გამოყენება. ესნარჩენებია: შავი და ფერადი ლითონების ჯართი, ყველა ტიპის მაკულატურა, პლასტმასები (მხოლოდ იმტიპისა, რომელთა გადამუშავებაც საქართველოში შესაძლებელია), საფეიქრო და საგალანტერიოწარმოების, ხის გადამუშავების (ბურბუშელა, ნახერხი), აგრეთვე მინის ნარჩენები. აღნიშნული ნარჩენებიმიეკუთვნება ევროგაერთიანების საბჭოს 1993 წლის 259/93 დებულებით დადგენილი „ნარჩენების მწვანესიის“ GA, GH, GI, GN, GL, GE, GC კატეგორიებს.42

ნარჩენების ექსპორტის მარეგულირებელი მოქმედი ეროვნული საკანონმდებლო დოკუმენტისაქართველოში ამჟამად არ არსებობს. ნარჩენების ექსპორტი საქართველოში ბაზელის კონვენციითრეგულირდება.

„ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“ კანონით 2006 წელს შემოღებულ იქნა ნებართვა შეზღუდულადბრუნვადი მასალების ტრანსპორტირების, იმპორტის, ექსპორტის, რეექსპორტის ან ტრანზიტისათვის,რომელსაც დაექვემდებარა ბაზელის კონვენციის პირველი და მეორე დანართებით და ევროგაერთიანებისსაბჭოს 1993 წლის 259/93 დებულებით დადგენილი ნარჩენების წითელი, ყვითელი და მწვანე სიებითგანსაზღვრული ნარჩენების ტრანსპორტირება, იმპორტი, ექსპორტი, რეექსპორტი და ტრანზიტი43.ამრიგად, ამ ნებართვით მოხდა ზოგიერთი იმ ტიპის ნარჩენების ტრანსპორტირების დაშვება, რომლებიცმანამდე აკრძალული იყო. თუმცა, აღნიშნულ ნებართვას, ფაქტობრივად, არ უფუნქციონირია - მიღებიდანხანმოკლე დროში მოხდა იმ ნორმატიული აქტის მოქმედების შეჩერება, რომლითაც განისაზღვრება ამნებართვის გაცემის წესი და პირობები. ამჟამად, აქტის მოქმედება გადავადებულია 2012 წლის 1სექტემბრამდე44. გარკვეული ტიპის საქონლის მიერ საბაჟო საზღვრის გადაკვეთის აღკვეთა ან რეგულირებაამ საქონლის გადატანაზე სწორედ ლიცენზიების, ნებართვების ან სერტიფიკატების მოთხოვნისსაშუალებით ხორციელდება45. შესაბამისად, აღნიშნული ნებართვის უმოქმედობის პირობებში, არ არსებობს

42 საქართველოს კანონი „საქართველოს ტერიტორიაზე ნარჩენების ტრანზიტისა და იმპორტის შესახებ“, მუხლი 3.43 საქართველოს მთავრობის 2006 წლის 28 სექტემბრის #184 დადგენილება „შეზღუდულად ბრუნვადი მასალების წარმოების,ტრანსპორტირების, იმპორტის, ექსპორტის, რეექსპორტის ან ტრანზიტის ნებართვის გაცემის წესის შესახებ დებულებისა დაშეზღუდულად ბრუნვადი მასალების სიის დამტკიცების თაობაზე“, დანართი 1.44 იგივე, პუნქტი 3.45 საქართველოს ქიმიური პროფილი, 2009.


46

ადმინისტრაციული მექანიზმი საბაჟოზე ნარჩენების იმპორტის რეგულირების და აკრძალული ნარჩენებისიმპორტის აღკვეთისათვის. მიუხედავად ამისა, საქართველოს ტერიტორიაზე სახიფათო ნარჩენებისტრანზიტი და იმპორტი სისხლის სამართლის კოდექსით ისჯება46.

საქართველოს მთავრობის 2006 წლის 28 სექტემბრის N184 დადგენილება „შეზღუდულად ბრუნვადიმასალების წარმოების, ტრანსპორტირების, იმპორტის, ექსპორტის, რეექსპორტის ან ტრანზიტისნებართვის გაცემის წესის შესახებ დებულებისა და შეზღუდულად ბრუნვადი მასალების სიისდამტკიცების თაობაზე“ არ ითვალისწინებს განსხვავებული პროცედურების დადგენას ნარჩენების ტიპებისდა მათი ტრანსპორტირების მიზნების მიხედვით, როგორც ეს მოცემულია ნარჩენების ტრანსპორტირებისშესახებ ევროგაერთიანების რეგლამენტში (1013/2006 EC). ასევე, არ არის ცალკე გამოყოფილი ნარჩენები,რომელთა ტრანსპორტირებაც იკრძალება.

აღნიშნული დადგენილების მიხედვით, ნებართვის მისაღებად წარსადგენ საბუთებს შორის უნდა იყოსხელშეკრულების ასლი და ექსპორტის შემთხვევაში, მიმღები ქვეყნის კომპეტენტური ორგანოს თანხმობა.თუმცა, ამ რეგულაციის უმოქმედობიდან გამომდინარე, არ არსებობს ექსპორტის შემთხვევაში მიმღებიქვეყნის წინასწარი შეტყობინების მექანიზმი და კონტრაქტის გაფორმების მოთხოვნა ტრანსპორტირებისგანმახორციელებელსა და ნარჩენების მიმღებს შორის. ასევე, არ არსებობს მექანიზმი ბაზელის კონვენციისარაწევრ ქვეყანაში ექსპორტის აკრძალვისათვის და არ არსებობს ადმინისტრაციული პროცედურა,რომლითაც შესაძლებელი იქნება ნებართვის ან სხვა სახის უფლებამოსილების მოთხოვნა საქართველოსფარგლებში ნარჩენების გადაზიდვისათვის.

გარდა ამისა, არ არის განსაზღვრული ევროგაერთიანების რეგლამენტით გათვალისწინებული ნარჩენებისტრანსპორტირების სხვადასხვა წესები, როგორიცაა, მაგალითად, ნარჩენების შერევის აკრძალვა,საზოგადოებისათვის ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფა და სხვ. არ არის დადგენილიკონკრეტული მოთხოვნები და კონტროლის პროცედურები ნარჩენების ტრანზიტის და ტრანზიტის შემდეგაღდგენის თუ განთავსების ეტაპებისათვის.

3.5 რეკომენდაციები

უპირველეს ყოვლისა, აუცილებელია ნარჩენების შესახებ ეროვნული სტრატეგიისა და პოლიტიკისშემუშავება და შესაბამისი საკანონმდებლო ჩარჩოს მომზადება. არსებული რეგულაციების მნიშვნელოვანინაწილი გასაახლებელი და შესაბამისობაში მოსაყვანია ახლანდელ სიტუაციასთან და თანამედროვემოთხოვნებთან.

აუცილებელია ნარჩენების ერთიანი სიის დადგენა და თანამედროვე სტანდარტების შემუშავება ნარჩენებისმართვის სხვადასხვა მეთოდების, მათ შორის, სხვადასხვა ტიპის ნაგავსაყრელებისათვის. აუცილებელიამკაფიო მოთხოვნების დადგენა სხვადასხვა ტიპის, მათ შორის სახიფათო ნარჩენების მართვისათვის.სამედიცინო ნარჩენების მართვის მოთხოვნები სრულად უნდა აისახოს სამედიცინო ლიცენზიისმოთხოვნებში. ასევე, აუცილებელია იმ საწარმოო ობიექტების რეგულირების ქვეშ მოქცევა, რომლებიცგარემოზე ზემოქმედების ნებართვას არ საჭიროებენ.

ვინაიდან გარემოზე ზემოქმედების ნებართვა დღესდღეობით ნარჩენების მართვის რეგულირების დაკონტროლის ძირითადი მექანიზმია, უმნიშვნელოვანესია იმის უზრუნველყოფა, რომ ნებართვის სისტემაყველა ეტაპზე წარმატებით ფუნქციონირებდეს. მათ შორის, აუცილებელია სანებართვო პირობებისინსპექტირების გაუმჯობესება.

აუცილებელია სახელმწიფო სტატისტიკის წარმოება ნარჩენების შესახებ. ნებართვის მფლობელებს და იმსუბიექტებს, რომლებიც წარმოქმნიან სახიფათო ნარჩენებს, ან ახდენენ ამ ნარჩენების შეგროვებას დატრანსპორტირებას უნდა მოეთხოვოთ ნარჩენების რაოდენობის, ბუნების, წარმოშობის წყაროსქრონოლოგიური აღრიცხვა და ასევე, ინფორმაცია ნარჩენების საბოლოო განთავსების ადგილის,შეგროვების სიხშირის, ტრანსპორტირების საშუალების და გაუვნებლების წესის შესახებ.

ეროვნული პოლიტიკის განსაზღვრის შემდეგ, საჭიროა კონკრეტული სამიზნეების დადგენა ნარჩენებისპრევენციის, მეორადი გამოყენების და მეორადი გადამუშავებისათვის, რათა ეტაპობრივად მოხდეს

46 საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსი, მუხლი 234.


www.greenalt.org47

ნარჩენების მართვის თანამედროვე მეთოდების დანერგვა. აუცილებელია ამ მოთხოვნებში საზოგადოებისინფორმირების და ცნობიერების ამაღლების ვალდებულების ინკორპორირება, რათა მოხდესსაზოგადოების მომზადება ნარჩენების მდგრადი მართვის მეთოდების ხელშეწყობისათვის.

სასურველია გადაიდგას ნაბიჯები მწარმოებლის პასუხისმგებლობის დანერგვის კუთხით. ასევე,მიზანშეწონილია მცირენარჩენიანი საწარმოო პროცესების და ნარჩენების მეორადი გადამუშავებისწამახალისებელი ეკონომიკური ინსტრუმენტების შემუშავება.

როგორც აღინიშნა, 2014 წლის 1 იანვრისათვის ფუნქციონირება უნდა შეწყვიტონ იმ ნაგავსაყრელებმა,რომლებიც ვერ მოიპოვებენ გარემოზე ზემოქმედების ნებართვას. აუცილებელია ასეთინაგავსაყრელებისათვის სათანადო კონსერვაციის და აღდგენის მოთხოვნების დადგენა.

იმისათვის, რომ აღმოიფხვრას ნარჩენების ტრანსპორტირებასთან, იმპორტთან, ექსპორტთან დატრანზიტთან დაკავშირებული ნაკლოვანებები და კოლიზიები, აუცილებელია ამოქმედდეს დადგენილება„შეზღუდულად ბრუნვადი მასალების წარმოების, ტრანსპორტირების, იმპორტის, ექსპორტის,რეექსპორტის ან ტრანზიტის ნებართვის გაცემის წესის შესახებ დებულებისა და შეზღუდულად ბრუნვადიმასალების სიის დამტკიცების თაობაზე“. აღნიშნული ნებართვის გაცემის წესი კი, შესაბამისობაში უნდამოვიდეს ნარჩენების ტრანსპორტირების შესახებ ევროგაერთიანების შესაბამის რეგლამენტთან.

4. პოლიტიკის, ინსტიტუციური მოწყობისა და რეგულირების მექანიზმების ხარვეზების ანალიზი ბიომრავალფეროვნებისდაცვისა და ბიოლოგიური რესურსების გამოყენების სფეროში

48

4. პოლიტიკის, ინსტიტუციური მოწყობისა და რეგულირებისმექანიზმების ხარვეზების ანალიზი ბიომრავალფეროვნების დაცვისა დაბიოლოგიური რესურსების გამოყენების სფეროში


კავკასია, რომლის შემადგენელი ნაწილიც საქართველოა, ბუნების დაცვის მსოფლიო ფონდის (WWF) 200გლობალური ეკორეგიონის ნუსხაში შედის. ბიომრავალფეროვნების ღირებულებისა და მასთანდაკავშირებული საფრთხეების გათვალისწინებით, დღეისათვის მსოფლიოში გამოყოფენბიომრავალფეროვნების 34 ცხელ წერტილს (ბიოლოგიურად უმდიდრესი და, ამავდროულად, ყველაზემეტად საფრთხის წინაშე მყოფი ხმელეთის ეკო-რეგიონები). ამ 34-დან, საქართველოს ტერიტორია შედისორში – კავკასიისა (საქართველოს უმეტესი ნაწილი) და ირან-ანატოლიის (სამხრეთ საქართველო,ჯავახეთი) ბიომრავალფეროვნების ცხელ წერტილებში47.

ბიომრავალფეროვნებაზე მოქმედი ძირითადი საფრთხეებია: 1. საბინადრო გარემოს განადგურება,დეგრადაცია და ფრაგმენტაცია; 2. ჭარბი მოპოვება; 3. უცხო სახეობების შემოყვანა; 4. დაბინძურება; 5.კლიმატის ცვლილება48.

ჩვენი კვლევის მიზანს წარმოადგენს, განვიხილოთ, თუ რამდენად უზრუნველყოფს საქართველოსბიომრავალფეროვნების დაცვასა და გამოყენებასთან დაკავშირებული კანონმდებლობა, ინსტიტუციურიმოწყობა, არსებული სახელმწიფო პოლიტიკა და პრაქტიკა ბიომრავალფეროვნებაზე მოქმედი საფრთხეებისთავიდან აცილებას.

4.2 ბიომრავალფეროვნების დაცვის პოლიტიკა საქართველოში

ბიომრავალფეროვნებასთან დაკავშირებული მრავალმხრივი საერთაშორისო შეთანხმებები

ბიომრავალფეროვნების შესახებ კონვენციას საქართველო შეუერთდა 1994 წელს, კონსტიტუციისმიღებამდე ერთი წლით ადრე, რამაც დიდი როლი ითამაშა გარემოს დაცვასთან დაკავშირებით ქვეყნისმიმართების განსაზღვრასა და ეროვნული კანონმდებლობის ჩამოყალიბებაში. გარდა ამისა, საქართველომიერთებულია არაერთ მრავალმხრივ საერთაშორისო შეთანხმებას, რომელთა მიზნები და ამოცანებიდაკავშირებულია ბიომრავალფეროვნების კონსერვაციასთან.

ბიომრავალფეროვნების შესახებ კონვენციის გარდა, საქართველო არის ბიომრავალფეროვნებისკონსერვაციასთან დაკავშირებული შემდეგი მრავალმხრივი საერთაშორისო შეთანხმებების მხარე49: კონვენცია საერთაშორისო მნიშვნელობის ჭარბტენიანი, განსაკუთრებით წყლის ფრინველთა

საბინადროდ ვარგისი ტერიტორიების შესახებ (რამსარის კონვენცია); კონვენცია გადაშენების პირას მყოფი ფლორისა და ფაუნის ველური სახეობებით საერთაშორისო

ვაჭრობის შესახებ (CITES); გაეროს კონვენცია გაუდაბნოებასთან ბრძოლის შესახებ; კონვენცია ველური ცხოველების მიგრირებადი სახეობების დაცვის შესახებ (ბონის კონვენცია); კონვენცია გარემოსდაცვით საკითხებთან დაკავშირებული ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის და ამ

სფეროში მართლმსაჯულების საკითხებზე ხელმისაწვდომობის შესახებ (ორჰუსის კონვენცია)შეთანხმება აფრიკა-ევრაზიის მიგრირებადი წყლის ფრინველების დაცვის შესახებ (AEWA);

შეთანხმება შავი ზღვის, ხმელთაშუა ზღვისა და მიმდებარე ატლანტის ოკეანის მცირე ვეშაპისებრთადაცვის შესახებ (ACCOBAMS);

შეთანხმება ევროპაში ღამურების დაცვის შესახებ; ბიოლოგიური მრავალფეროვნების კონვენციის ბიოუსაფრთხოების კარტახენის ოქმი; ევროპის საბჭოს ევროპის ველური ბუნებისა და ბუნებრივი ჰაბიტატების დაცვის კონვენცია; ევროპის ლანდშაფტების კონვენცია;

47 http://www.biodiversityhotspots.org48 Millennium Ecosystem Assessment, 200549 ჩამონათვალი მოცემულია საქართველოს მიერთების ქრონოლოგიის მიხედვით


www.greenalt.org49

საქართველოს ბიომრავალფეროვნების დაცვის სტრატეგია და მოქმედებათა გეგმა

ბიომრავალფეროვნების შესახებ კონვენცია თითოეულ მხარეს ავალებს შესაბამისი ეროვნულიდოკუმენტის შემუშავებას, რომელმაც უნდა განსაზღვროს სახელმწიფოში ბიომრავალფეროვნების დაცვისპოლიტიკა და კონკრეტული გეგმა. 2005 წლის 19 თებერვლის N27 მთავრობის დადგენილებით დამტკიცდასაქართველოს ბიომრავალფეროვნების დაცვის სტრატეგია და მოქმედებათა გეგმა. ამ დოკუმენტშისაქართველოს ბიომრავალფეროვნების არსებული მდგომარეობის, პრობლემებისა და მასზე მოქმედისაფრთხეების გათვალისწინებით გამოიყო ცხრა ძირითადი საკითხი: დაცული ტერიტორიები, სახეობებიდა ჰაბიტატები, აგრობიომრავალფეროვნება, ნადირობა და მეთევზეობა, ბიომრავალფეროვნებისმონიტორინგი, ბიოუსაფრთხოება, გარემოსდაცვითი განათლება, საზოგადოებრივი ცნობიერება დასაზოგადოების მონაწილეობა, ფინანსურ-ეკონომიკური პროგრამა, მდგრადი სატყეო მეურნეობა,საკანონმდებლო ასპექტები. თითოეული ამ საკითხისათვის მოცემულია ათ წელზე გათვლილისტრატეგიული მიზნები და ამოცანები და მათი შესრულებისათვის საჭირო ხუთწლიანი მოქმედებათაგეგმა50. იგულისხმებოდა, რომ ხუთი წლის შემდეგ შემუშავდებოდა ახალი სამოქმედო გეგმა კონკრეტულისიტუაციისა და იმ დროისათვის მიღწეული შედეგების გათვალისწინებით.

საქართველოს ბიომრავალფეროვნების კონსერვაციის სტრატეგია ეფუძნება პანევროპული ბიოლოგიურიდა ლანდშაფტური მრავალფეროვნების სტრატეგიის პრინციპებს. დოკუმენტში ჩამოყალიბებულიასამომავლო ხედვა: 10 წლის შემდეგ საქართველო იქნება ქვეყანა მდგრადი ბიოლოგიურიმრავალფეროვნებით; შეიქმნება ისეთი პოლიტიკური, სოციალური და ეკონომიკური პირობები, რომუპირატესობა მიენიჭება ბუნებრივი რესურსების მართებულად გამოყენებას და მიღებული სარგებლისშესაბამისად განაწილებას.

ბიომრავალფეროვნების შესახებ კონვენციით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულების შესახებ ინფორმაციაასახულია საქართველოს მთავრობის მიერ ბიომრავალფეროვნების შესახებ კონვენციის სამდივნოსათვისწარდგენილ მეორე (1994-2001), მესამე (2002-2005) და მეოთხე (2005-2010) ანგარიშებში. ამ უკანასკნელშიასახულია „საქართველოს ბიომრავალფეროვნების დაცვის სტრატეგიისა და მოქმედებათა გეგმის (2005)“შესრულების მდგომარეობა51.

ბიომრავალფეროვნების შესახებ კონვენციის მე-10 მხარეთა შეხვედრაზე, რომელიც გაიმართა 2010 წელსნაგოიაში (იაპონია, აიჩის პრეფექტურა), მოხდა ბიომრავალფეროვნების სტრატეგიული გეგმის რევიზია დაგანახლება. კონფერენციის მიერ დამტკიცებულ გეგმაში, რომელიც აიჩის ბიომრავალფეროვნებისმიზნების52 სახელითაა ცნობილი, განსაზღვრულია 2011-2020 წლებში განსახორციელებელი ქმედებები და2020 წლისათვის გადასაჭრელი ამოცანები. თითოეული ქვეყანა ვალდებულია მომდევნო ორი წლისგანმავლობაში მოახდინოს აიჩის მიზნების ინტეგრირება ეროვნულ ბიომრავალფეროვნების სტრატეგიასადა მოქმედებათა გეგმაში.

2011 წელს გარემოს დაცვის სამინისტრომ (რომელიც წარმოადგენს ბიომრავალფეროვნების შესახებკონვენციის პასუხისმგებელ უწყებას (focal point)), გერმანიის საერთაშორისო თანამშრომლობისორგანიზაციის (GIZ) მხარდაჭერით, ნაგოიას მხარეთა კონფერენციის გადაწყვეტილებათა შესრულებისმიზნით, დაიწყო საქართველოს ბიომრავალფეროვნების სტრატეგიისა და მოქმედებათა გეგმისგანახლებაზე მუშაობა. ამ საქმიანობის საწყის ეტაპზე გამოიყო 11 მიმართულება, რომლებზეც დღეისმდგომარეობით უკვე მომზადდა სიტუაციის ანალიზი დამოუკიდებელი ექსპერტებისა დაბიომრავალფეროვნების სფეროში მოღვაწე არასამთავრობო ორგანიზაციების მიერ. ეს მიმართულებებია:სახეობებისა და ჰაბიტატების კონსერვაცია (Conservation of Species and Habitats); დაცული ტერიტორიები(Protected Areas); აგრობიომრავალფეროვნება (Agricultural Biodiversity); ბიოლოგიური რესურსების შეფასებადა მდგრადი გამოყენება (Assessment and Sustainable Use of Biological Resources); ბიოუსაფრთხოება(Biosafety); საზოგადოების მონაწილეობა და განათლება (Public Participation and Education);ბიომრავალფეროვნება და კლიმატის ცვლილება (Biodiversity and Climate Change); მმართველობა

50 გამონაკლისია სატყეო სექტორი, რომელთან დაკავშირებული სტრატეგიული მიზნისა და ამოცანების შესრულებისათვის არშემუშავებულა მოქმედებათა გეგმა, ვინაიდან იმ პერიოდში მსოფლიო ბანკის „სატყეო სექტორის განვითარების პროექტის“ფარგლებში მიმდინარეობდა საქართველოს სატყეო პოლიტიკის, სტრატეგიის და მოქმედებათა გეგმის დოკუმენტზე მუშაობა.თუმცა, სამწუხაროდ, აღნიშნული პროექტი შეწყვიტა მსოფლიო ბანკმა, იმის გამო, რომ საქართველო არ ასრულებდახელშეკრულებით დაკისრებულ ვალდებულებებს. საქართველოს სატყეო პოლიტიკა და სტრატეგია დღემდე არ შემუშავებულა.51 ანგარიშების ნახვა შესაძლებელია როგორც ბიომრავალფეროვნების კონვენციის, ისე საქართველოს გარემოს დაცვისსამინისტროს ვებ-გვერდებზე52 Aichi Biodiversity Targets: http://www.cbd.int/sp/targets/


50

ბიომრავალფეროვნების სფეროში (Management/Governance of Biodiversity); ტყეების ბიომრავალფეროვნება(Biodiversity of Forests); შიდა წყალსატევების ბიომრავალფეროვნება (Biodiversity of Internal Waters); შავიზღვის ბიომრავალფეროვნება (Biodiversity of the Black Sea).

საქართველოს გარემოს დაცვის მეორე ეროვნული პროგრამა (NEAP)

საქართველოს გარემოს დაცვის მეორე ეროვნული პროგრამა მიღებულ იქნა საქართველოს მთავრობის 2012წლის 24 იანვრის N 127 განკარგულებით. დოკუმენტში წარმოდგენილია 2012-2016 წლებში ქვეყანაშიგარემოს დაცვის სფეროსთან დაკავშირებით განსახორციელებელი ღონისძიებები. დოკუმენტი მოიცავს 11პრიორიტეტულ სფეროს: წყლის რესურსები, ატმოსფერული ჰაერი, ნარჩენების და ქიმიურინივთიერებები, შავი ზღვა, ბიომრავალფეროვნება და დაცული ტერიტორიები, სატყეო მეურნეობა, მიწისრესურსები, მინერალური რესურსები, კატასტროფები, ბირთვული და რადიაციული უსაფრთხოება დაკლიმატის ცვლილება. თითოეულისათვის განსაზღვრულია გრძელვადიანი და მოკლევადიანი მიზნები დამათ მისაღწევად საჭირო ღონისძიებები. თითოეული ამ თემისათვის წარმოჩენილია ძირითადიპრობლემები და მათი გამომწვევი მიზეზები, დაინტერესებული მხარეები, დღემდე გატარებულიღონისძიებები, ეროვნული და საერთაშორისო პროცესები და საკანონმდებლო ბაზის შეფასებები. ასევემითითებულია დაფინანსების პოტენციური წყაროები და შესრულების ინდიკატორები.

ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფცია

ეროვნული უსაფრთხოების ახალი კონცეფცია საქართველო პარლამენტმა N 5589-რს დადგენილებით 2011წლის 23 დეკემბერს დაამტკიცა. საქართველოს ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფცია არისფუძემდებლური დოკუმენტი, რომელიც განმარტავს ფუნდამენტურ ეროვნულ ღირებულებებს დაეროვნულ ინტერესებს, აყალიბებს ქვეყნის უსაფრთხო განვითარების ხედვას, განსაზღვრავს მის წინაშეარსებულ საფრთხეებს, რისკებსა და გამოწვევებს და ადგენს უსაფრთხოების პოლიტიკის ძირითადმიმართულებებს. დოკუმენტში 14 ეროვნულ ინტერესთაგან ერთ-ერთია „საქართველოს და რეგიონისეკოლოგიური უსაფრთხოების უზრუნველყოფა“. დოკუმენტის ერთ-ერთი მიმართულებაა საქართველოსწინაშე არსებული საფრთხეები, რისკები და გამოწვევები (სულ 12), რომელთა შორისაა „ეკოლოგიურიგამოწვევები“. აღნიშნულია, რომ „ბუნებრივი პროცესებისა და ადამიანის საქმიანობის შედეგადწარმოქმნილ კრიზისებს შეუძლია საფრთხე შეუქმნას საქართველოს ბუნებრივ გარემოს,ბიომრავალფეროვნებას და მისი მოქალაქეების კეთილდღეობას“. ქვეყნის უსაფრთხოების პოლიტიკისძირითადი მიმართულებებში (სულ 18 მიმართულება) დასახელებულია „ეკოლოგიური უსაფრთხოებისპოლიტიკა“, რომლის მიზანია მოსახლეობისა და გარემოს უსაფრთხოების დაცვა. კონცენფციაშიგაცნობიერებულია საერთაშორისო და რეგიონული თანამშრომლობის როლი ეკოლოგიურიუსაფრთხოების უზრუნველყოფაში.

ამრიგად სხვა სფეროებთან შედარებით, ბიომრავალფეროვნებასთან დაკავშირებით ქვეყანას გააჩნიასახელმწიფო პოლიტიკისა და სტრატეგიის არაერთი დოკუმენტი. მაგრამ მათი კანონმდებლობაში ასახვისადა პრაქტიკაში გამოყენების დონე არ არის დამაკმაყოფილებელი.

4.3 ბიომრავალფეროვნების დაცვასა და ბიოლოგიური რესურსების გამოყენებასთანდაკავშირებული ინსტიტუციური მოწყობა

2004 წლიდან საკანონმდებლო ცვლილებების შედეგად შეიცვალა აღმასრულებელი ხელისუფლებისსტრუქტურა. საქართველოს მთავრობა ჩამოყალიბდა მინისტრთა კაბინეტის სახით, რომელსაც მართავსპრემიერ-მინისტრი. მნიშვნელოვნად შემცირდა სახელმწიფო უწყებათა რაოდენობა. გაუქმდა სახელმწიფოდეპარტამენტები. ლიკვიდირებულ იქნა გარემოსა და ბუნებრივი რესურსების დაცვის სამინისტრო და მისნაცვლად შეიქმნა გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტრო. რეორგანიზაცია განიცადესსატყეო მეურნეობის სახელმწიფო დეპარტამენტმა (შეიქმნა გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსებისსამინისტროს სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება სატყეო მეურნეობის დეპარტამენტი) და დაცულიტერიტორიების, ნაკრძალებისა და სამონადირეო მეურნეობების სახელმწიფო დეპარტამენტმა (შეიქმნაგარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულებადაცული ტერიტორიების დეპარტამენტი). საერთოდ გაუქმდა შინაგან საქმეთა სამინისტროს ეკოლოგიურიპოლიციის მთვარი სამმართველო. გარემოს დაცვის სფეროში კონტროლი დაევალა სამინისტროსსტრუქტურას - გარემოს დაცვის ინსპექციას, რომელიც შეიქმნა სპეციალური კანონის საფუძველზე(საქართველოს კანონი “გარემოს დაცვის კონტროლის შესახებ” 2005 წ). ამავე სამინისტროში ჩამოყალიბდა


www.greenalt.org51

სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება საგამოძიებო დეპარტამენტი, რომლის ფუნქციასგანეკუთვნებოდა გარემოს დაცვის სფეროში სისხლის სამართლის დანაშაულის წინასწარი გამოძიება.სამინისტროს ცენტრალურ აპარატში არსებული ლიცენზიებისა და ნებართვების დეპარტამენტს დაევალაბუნებრივი რესურსებით სარგებლობის ლიცენზიებისა და გარემოზე ზემოქმედების ნებართვების გაცემა.ამრიგად, ბიომრავალფეროვნებასთან დაკავშირებული სახელმწიფო ფუნქციები მთლიანად გარემოსდაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს პრეროგატივა გახდა.

მომდევნო პერიოდი ხასიათდებოდა კანონმდებლობისა და ინსტიტუციური მოწყობის ხშირიცვლილებებით, რასაც ამავდროულად თან ერთვოდა ხშირი საკადრო ცვლილებები. ყურადღებასშევაჩერებთ რამდენიმე მნიშვნელოვან ინსტიტუციურ ცვლილებაზე.

2007 წელს გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტრომ დაიწყო „სატყეო რეფორმა“,რომლის იდეა მდგომარეოდა ტყეების მართვის ვალდებულებისაგან სახელმწიფოს მაქსიმალურგათავისუფლებაში. ამ მიზნის შესაბამისად დაიწყო ინსტუტუციური რეფორმა. სატყეო მეურნეობისდეპარტამენტს ეწოდა „სატყეო დეპარტამენტი“, შეიცვალა მისი სტრუქტურა, შემცირდა ცენტრალურიაპარატი, მოხდა დეპარტამენტის ტერიტორიული ორგანოების რეორგანიზაცია: სატყეო მეურნეობებიგაუქმდა და შეიქმნა 10 რეგიონალური სატყეო სამმართველო, რომლებშიც გაერთიანდა ყოფილი სატყეომეურნეობების საზღვრებში შექმნილი სატყეო უბნები. მთლიანობაში, დეპარტამენტის სისტემაშიარსებული 1694 შტატი შემცირდა 682-მდე. ამ შემცირების შედეგად მომსახურეთა საშუალო ხელფასიგაიზარდა 2,4-ჯერ. სატყეო სამმართველოს რიგითი თანამშრომლის – რეინჯერის, ხელფასი გახდადაახლოებით 400 ლარი. თითოეული სატყეო რეინჯერის სამოქმედო არეალმა შეადგინა დაახლოებით 4,5-5ათასი ჰექტარი (რეინჯერს დაევალა ამ ფართობზე უკანონო ტყითსარგებლბის აღკვეთის, სანებართვოდოკუმენტაციის გაცემა-შემოწმების, ხანძრებისა და ტყის დაავადებების პრევენციის და ა.შ.უზრუნველყოფა).

2008 წლის მარტში ტყითსარგებლობის ლიცენზიების გაცემის ფუნქცია ჩამოერთვა გარემოს დაცვისა დაბუნებრივი რესურების სამინისტროს და გადაეცა ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს (შემდგომშიეწოდა ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო). ლიცენზიებით განსაზღვრულიმოსაპოვებელი ბუნებრივი რესურსის რაოდენობას (კვოტას) ადგენდა გარემოს დაცვისა და ბუნებრივირესურსების სამინისტრო და ამტკიცებდა ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო.

2010 წელს სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება სატყეო დეპარტამენტის ნაცვლად შეიქმნა საჯაროსამართლის იურიდიული პირი სატყეო სააგენტო, რომელსაც უფლება მიეცა განეხორციელებინაგარკვეული სამეურნეო საქმიანობა.

2011 წლის გაზაფხულზე საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის მნიშვნელოვანი ცვლილებებიგანხორციელდა. გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს და ენერგეტიკისსამინისტროების ნაცვლად, შეიქმნა გარემოს დაცვის სამინისტრო და ენერგეტიკისა და ბუნებრივირესურსების სამინისტრო. ამ უკანასკნელს ყოფილი გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსებისსამინისტროს შემდეგი სტრუქტურული ერთეულები გადაეცა: გარემოს დაცვის ინსპექცია, საგამოძიებოდეპარტამენტი და სსიპ სატყეო სააგენტო. ეს ერთეულები მოგვიანებით დაიშალა (ორი თვის ვადაშილიკვიდირებულ იქნა გარემოს დაცვის ინსპექცია, საგამოძიებო დეპარტამენტი). მათ ნაცვლად ახალსამინისტროში ჩამოყალიბდა სსიპ ბუნებრივი რესურსების სააგენტო. სააგენტოს ფუნქციებში ამჟამადშედის ტყის, ნადირობის, თევზჭერისა და სასარგებლო წიაღისეულის მართვის საკითხები (სალიცენზიოკვოტების დადგენა, სალიცენზიო პირობების შემოწმება, უკანონო სარგებლობის აღკვეთა, პირადიმოხმარების მიზნით რეგულირება და ა.შ.) გარდა ამისა, ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარებისსამინისტროს ჩამოერთვა და ენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს გადაეცა ბუნებრივირესურსებით სარგებლობის უფლების გაყიდვის ფუნქცია.

ამრიგად, ენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროში (უფრო ზუსტად, სამინისტროსდაქვემდებარებაში მყოფ სსიპ ბუნებრივი რესურსების სააგენტოში) თავი მოიყარა ბუნებრივი რესურსების(წიაღისეული, წყალი, ცხოველთა სამყაროს ობიექტები (ნადირობა, თევზჭერა), ტყე, არამერქნულირესურსები) მართვასთან დაკავშირებულმა შემდეგმა ფუნქციებმა: სარგებლობის კვოტებისა და პირობებისდადგენა, სალიცენზიო/საიჯარო ობიექტების მომზადება, ლიცენზიების გაყიდვა, ლიცენზიებისკონტროლი, უკანონო სარგებლობის აღკვეთა.


52

გარემოს დაცვის სამინისტროს შემადგელობაში დარჩა დაცული ტერიტორიების სააგენტო.ბიომრავალფეროვნებასთან დაკავშირებულ საკითხებს, რომლებიც არ არის დაკავშირებული უშუალოდრესურსებით სარგებლობასთან, კოორდინაციას უწევს სამინისტროს ცენტრალურ აპარატში შემავალიბიომრავალფეროვნების სამსახური. გარემოს დაცვის სამინისტროს ასევე აკისრია ბიოლოგიურრესურსებთან დაკავშირებით გარკვეული ფუნქციებიც. “გადაშენების საფრთხის წინაშე მყოფი ველურიფლორისა და ფაუნის სახეობებით საერთაშორისო ვაჭრობის შესახებ” კონვენციის (CITES) დანართებშიშეტანილი სახეობების - თეთრყვავილას ბოლქვებისა და ყოჩივარდას გორგლების მოპოვების კვოტასადგენს ბუნებრივი რესურსების სააგენტო, გარემოს დაცვის სამინისტროსთან არსებული სამეცნიეროორგანოს დასკვნის საფუძველზე. „საქართველოს „წითელი ნუსხისა“ და „წითელი წიგნის“ შესახებ“ კანონშიშეტანილი ცვლილებების შესაბამისად (08.11.2011. N5201), „გადაშენების საფრთხის წინაშე მყოფი გარეულიცხოველების (გარდა ტყვეობაში გამრავლებულისა) მოპოვების (ბუნებრივი გარემოდან ამოღების)დასაშვები ოდენობის შესახებ გადაწყვეტილებას იღებს საქართველოს გარემოს დაცვის მინისტრიინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით. გარემოს დაცვის სამინისტროს ფუნქციებსგანეკუთვნება ასევე სახელმწიფო ეკოლოგიური ექსპერტიზის პროცესის წარმართვა (დასკვნის გაცემისჩათვლით) და გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის გაცემა და ამ ნებართვის პირობების შესრულებისკონტროლი.

გარემოს დაცვის სამინისტროსთან ერთად, “გადაშენების საფრთხის წინაშე მყოფი ველური ფლორისა დაფაუნის სახეობებით საერთაშორისო ვაჭრობის შესახებ” კონვენციის (CITES) დანართებში შეტანილისახეობების, მათი ნაწილებისა და დერივატების ექსპორტის, იმპორტის, რეექსპორტისა და ზღვიდანინტროდუქციის ნებართვის გამცემი ადმინისტრაციული ორგანო ასევე ფინანსთა სამინისტროს საჯაროსამართლის იურიდიული პირი – შემოსავლების სამსახურია. კონვენციასთან მიერთების შემდეგ ესფუნქცია ყოველთვის ჰქონდა გარემოს დაცვის სამინისტროს (ან მის წინამორბედს), ხოლო ფინანსთასამინისტროს შემოსავლების სამსახურს 2011 წლის 1 დეკემბრიდან მიენიჭა, თუმცა მას ეს უფლება ჯერ არგამოუყენებია.

4.4 ბიომრავალფეროვნებასთან დაკავშირებული რეგულაციის მექანიზმები და არსებულიპრაქტიკის ანალიზი

4.4.1 ბიომრავალფეროვნების კონსერვაცია დაცულ ტერიტორიებში

საქართველოს არსებული კანონმდებლობის თანახმად, დაცული ტერიტორიები საქართველოშიიქმნება უმნიშვნელოვანესი ეროვნული მემკვიდრეობის - უნიკალური, იშვიათი და დამახასიათებელიეკოსისტემების, მცენარეთა და ცხოველთა სახეობების, ბუნებრივი წარმონაქმნებისა და კულტურულიარეალების დასაცავად და აღსადგენად, მათი სამეცნიერო, საგანმანათლებლო, რეკრეაციული დაბუნებრივი რესურსების დამზოგავი მეურნეობის განვითარების მიზნით გამოყენებისუზრუნველსაყოფად.

საქართველოში მიღებულია დაცული ტერიტორიების კატეგორიები: სახელმწიფო ნაკრძალი,ეროვნული პარკი, ბუნების ძეგლი, აღკვეთილი, დაცული ლანდშაფტი, მრავალმხრივი გამოყენებისტერიტორია. ისინი შეესატყვისება ბუნების დაცვის საერთაშორისო კავშირის (IUCN) დაცულიტერიტორიების კატეგორიებს (I- VI კატეგორია).

დაცული ტერიტორია იქმნება კანონის საფუძველზე. კანონმდებლობის თანახმად, დაცულიტერიტორიების ისეთ კატეგორიებს როგორიცაა სახელმწიფო ნაკრძალი, ეროვნული პარკი, ბუნებისძეგლი, აღკვეთილი, (IUCN I- IV კატეგორია), მართავს დაცული ტერიტორიების სააგენტო, ხოლოდაცულ ლანდშაფტსა (IUCN V) და მრავალმხრივი გამოყენების ტერიტორია (IUCN VI) -ადგილობრივი თვითმმართველობა. თუმცა მხოლოდ 2011 წლის გაზაფხულზე ჩამოაყალიბა ახმეტისმუნიციპალიტეტის საკრებულომ ააიპ „თუშეთის დაცული ლანდშაფტის ადმინისტრაცია,“ რომელიცმართავს თუშეთის დაცულ დანდშაფტს. დასაშვებია არსებობდეს დაცული ტერიტორიებისსაერთაშორისო ქსელებში ჩართული კატეგორიები - ბიოსფერული რეზერვატი, მსოფლიომემკვიდრეობის უბანი, საერთაშორისო მნიშვნელობის ჭარბტენიანი ტერიტორია (რამსარის საიტი).

ამჟამად საქართველოში (აფხაზეთისა და სამხრეთ ოსეთის ჩათვლით) 14 სახელმწიფო ნაკრძალია, ცხრაეროვნული პარკი, 21 ბუნების ძეგლი, 18 აღკვეთილი, ორი დაცული ლანდშაფტი და ერთი მრავალმხრივი


www.greenalt.org53

გამოყენების ტერიტორიაა, რომელთა ფართობი შეადგენს 512 123 ჰა-ს და მოიცავს ქვეყნის ტერიტორიისდაახლოებით 7,35 %-ს. 1995 წლიდან ორი ტერიტორია - კოლხეთის დაბლობი (კოლხეთის ეროვნულიპარკი) და ისპანი II-ის ჭაობი (ქობულეთის აღკვეთილი) შეტანილია საერთაშორისო მნიშვნელობისჭარბტენიანი ტერიტორიების - რამსარის საიტების - ნუსხაში. ამას გარდა, ბიომრავალფეროვნებისმნიშვნელობით გამორჩეული 17 ადგილი უკვე ჩართულია ზურმუხტის ქსელში53. 2007 წელს ბორჯომ-ხარაგაულის ეროვნული პარკი გახდა დაცული ტერიტორიების ქსელის PAN Parks-ის წევრი, რაცგანაპირობა მენეჯმენტის ეფექტურობამ და საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისობამ.

მიუხედავად გარკვეული წარმატებებისა, საქართველოს დაცული ტერიტორიების სექტორში მაინცარსებობს სერიოზული პრობლემები, ხოლო არსებული ტენდენციები კიდევ უფრო ამძაფრებს ამპრობლემებს და საფრთხის წინაშე აყენებს ბოლო წლების განმავლობაში დაცული ტერიტორიის სისტემისწარმატებებს. ქვემოთ ჩამოთვლილია დაცულ ტერიტორიებთან დაკავშირებული პრობლემები:

ბიომრავალფეროვნების მნიშვნელობისა და მასთან დაკავშირებული საფრთხეების გათვალიწინებით,დაცულ ტერიტორიებს ქვეყნის საკმაოდ მცირე ფართობი უკავიათ. ევროპაში დაცულ ტერიტორიებსსაშუალოდ 18% უკავია, მაშინ როცა ისინი საკმაოდ ჩამორჩებიან საქართველოს თავისი ბიოლოგიურიმრავალფეროვნებით. ამასთანავე, საქართველოს დაცული ტერიტორიები პრაქტიკულადიზოლირებული არიან და არ უკავშირდებიან ერთმანეთს ეკოლოგიური დერეფნებით. დაცულტერიტორიებს, ფაქტობრივად, არ გააჩნია ბუფერული ზონები. მათი საერთო ფართობი და სივრცითისტრუქტურა ვერ უზრუნველყოფს ბიომრავალფეროვნებისა და ეკოსისტემების სერვისების დაცვას.

დაცულ ტერიტორიებთან დაკავშირებული კანონმდებლობა ნაკლოვანია. ისეთი კატეგორიები,როგორიცაა დაცული ლანდშაფტი (IUCN - V) და მრავალმხრივი გამოყენების ტერიტორია (IUCN – VI)პრაქტიკულად ვერ უზრუნველყოფენ დაცული ტერიტორიის ძირითად ფუნქციას -ბიომრავალფეროვნების შენარჩუნებას. ბოლო პერიოდის საკანონმდებლო ცვლილებების შედეგადძალზე დაკნინდა ბუნების ძეგლისა (IUCN – III) და აღკვეთილის (IUCN – IV) მნიშვნელობა დაეფექტურობა (იხ. ქვემოთ).

არსებული დაცული ტერიტორიებიდან მხოლოდ სამს გააჩნია მენეჯმენტის გეგმა54. დანარჩენებისმენეჯმენტის გეგმა ან ვადაგასულია, ან არასოდეს მომზადებულა. დაცული ტერიტორიის მენეჯმენტისგეგმის მომზადების სახემძღვანელო დოკუმენტი (guideline) მხოლოდ 2011 წლის აგვისტოს ბოლოსდამტკიცდა. კანონმდებლობის მიხედვით, მენეჯმენტის გეგმას უნდა ჰქონდეს ნორმატიული აქტისფორმა, „ნორმატიული აქტების შესახებ“ კანონის შესაბამისად. ეს კი დაცული ტერიტორიისმენეჯმენტის გეგმას, რომელიც დაცული ტერიტორიის ადმინისტრაციისა და სხვა დაინტერესებულიმხარეებისთვის ყოველდღიურად გამოსაყენებელი სახელმძღვანელო უნდა იყოს, მეტად მოუხერხებელ,ნაკლებად სასარგებლო დოკუმენტად აქცევს.

დაცულ ტერიტორიებს არაადეკვატურად მწირი დაფინანსება გააჩნიათ. ზოგიერთი მათგანინაწილობრივ ფინანსდება საერთაშორისო პროექტების ფარგლებში, თუმცა, ეს ძალზე არასაკმარისია.დაცული ტერიტორიის თანამშრომელთა ხელფასი ცოტაა, აღჭურვილობა (მათ შორის ფიზიკურიდაცვისა და პატრულირებისათვის საჭირო იარაღი და ტექნიკა) და ინფრასტრუქტურა არასაკმარისია.ამ პირობებში შეუძლებელია კვალიფიციური კადრების მოზიდვა როგორც ცენტრალურ აპარატში, ისესაკუთრივ დაცული ტერიტორიების ადმინისტრაციებში. არასაკმარისი დაფინანსება განაპირობებსბიომრავალფეროვნების მონიტორინგისა და აღდგენის სამუშაოების არასაკმარისობას. თვალსაჩინოაკვალიფიციური პერსონალის ნაკლებობა. პროფესიული განათლების/გადამზადების კურსებსარარეგულარული ხასიათი აქვთ და ძირითადად სხვადასხვა დონორების მიერ დაფინანსებულიპროექტების ფარგლებში ტარდება.

დაცული ტერიტორიების დაგეგმვის, ჩამოყალიბებისა და ფუნქციონირების პროცესში სხვადასხვადაინტრესებული მხარის, ადგილობრივი მოსახლეობისა და თვითმმართველობის ჩართულობამინიმალურია, რაც მნიშვნელოვანწილად განპირობებულია საკანონმდებლო მექანიზმებისდაუხვეწაობით.

დაცული ტერიტორიების შესახებ საზოგადოების და შეიძლება ითქვას, მნიშვნელოვანიგადაწყვეტილების მიმღებების, ცნობიერების დონე ჯერ კიდევ დაბალია. მართალია, ბოლო პერიოდშიგაიზარდა საქართველოს ეროვნული პარკების ცნობადობა, მაგრამ სამწუხაროდ, ეს უკავშირდება არა

53 ზურმუხტის ქსელი - Emerald Network ევროპის ველური ფლორისა და ფაუნის და მათი ბუნებრივი ჰაბიტატის კონსერვაციისმიზნით შექმნილი ეკოლოგიური ქსელი. ამ ქსელში წევრიანდებიან სახელმწიფოები, რომლებიც ჯერ არ არიან ევროკავშირისწევრები. ზურმუხტოვანი ქსელის კრიტერიუმები მსგავსია ევროკავშირის ქვეყნების ეკოლოგიური ქსელისა NATURA 2000.54 დაცული ტერიტორიის მენეჯმენტის გეგმას ამტკიცებს გარემოს დაცვის მინისტრი


54

მისი ძირითადი ფუნქციის - ბიომრავალფეროვნების შენარჩუნების აღიარებას/გაცნობიერებას, არამედდაცულ ტერიტორიებთან დაკავშირებული ტურისტული შეთავაზების წარმოჩენას.

არსებული ტენდენციები და მათგან გამოწვეული საფრთხეები

ბოლო წლებში ენერგეტიკის სამინისტრო წარმოადგენდა ერთ-ერთ ძირითად და ძლიერ ბარიერსგარემოსდაცვითი პროექტების განხორციელებისათვის, მათ შორის, ახალი დაცული ტერიტორიებისდაარსებისათვის. ენერგეტიკის სამინისტროს ინიციატივით, მინისტრთა კაბინეტის მიერ უარყოფილ იქნაგარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს მიერ მომზადებული რაჭისა და ფშავ-ხევსურეთის ეროვნული პარკის, ასევე ფარავანისა და საღამოს ტბებზე რამსარის კონვენციით დაცულისაიტებისა და დაცულ ტერტორიების შექმნის წინადადებები/კანონპროექტები.

2011 წლის დასაწყისში ენერგეტიკის სამინისტროსთვის ტყეებისა და სხვა ბუნებრივი რესურსებისგამოყენების საკითხების დაქვემდებარების შედეგად, მას გაცილებით მეტი ძალაუფლება მიეცაგარემოსდაცვითი პროექტების შესაფერხებლად55. ამით, საბოლოოდ დაირღვა ბალანსი გარემოს დაცვასა დაბუნებრივი რესურსების გამოყენებას შორის, ამ უკანასკნელის სასარგებლოდ. ბიომრავალფეროვნებისკონსერვაციისა და მდგრადი გამოყენებისათვის საზიანო ეს ტენდენცია რამოდენიმე მიმართულებითძალზე აქტუალური გახდა ამ პერიოდში:

2011 წლის ივლისში ენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტრომ სატყეო სექტორის მორიგირეფორმა წამოიწყო, რომლის განსახორციელებლად ახალი ტყის კოდექსისა და მისი კანონქვემდებარეაქტების შემუშავება დაიწყო. რეფორმის ერთ-ერთ ძირითად მიმართულება იყო სატყეო ფართობისგრძელვადიანი იჯარით (50 წელი, შემდგომი გაგრძელების ექსკლუზიური უფლებით) გაცემა.საქართველოს მთელი ტყის ფონდი, რომელიც არ შედის დაცული ტერიტორიებში მდინარეების აუზებისმიხედვით დაიყოფოდა და გაიცემოდა იჯარით. მოიჯარეს მიეცემოდა არა მხოლოდ მერქნულირესურსების, არამედ წიაღისეულის მოპოვების უფლება, ასევე, სურვილის შემთხვევაში, შეეძლებოდათევზის/სამონადირეო მეურნეობის და ტურისტული ინფრასტრუქტურის შექმნა, მიწის დამუშავებასასოფლო-სამეურნეო მიზნით და სხვა. კანონპროეტის მიხედვით, დაშვებულია პირწმინდა ჭრებიბუნებრივ ტყეებში; უქმდება აკრძალვა დიდი დაქანების (350 და მეტი) ფერდობებზე ტყის ჭრაზე.აღნიშნული გეგმის განხორციელების შემთხვევაში, შეუძლებელი ხდება არსებული დაცულიტერიტორიების გაფართოება და მით უმეტეს, ახალი დაცული ტერიტორიების შექმნა56.

2011 წლის შემოდგომაზე საქართველოს ხელისუფლებამ გადაწყვიტა გადაშენების საფრთხის წინაშე მყოფ,„წითელ ნუსხაში“ შეტანილ სახეობებზე კომერციული ნადირობის დაშვება. ვინაიდან ეს ცხოველებიმცირერიცხოვანი არიან (რამაც განაპირობა მათი „წითელ ნუსხაში“ შეტანა) და შემორჩენილი არიანძირითადად დაცულ ტერიტორიებში, მათზე ნადირობის საწარმოებლად საჭირო გახდა დაცულიტერიტორიების მარეგულირებელი კანონმდებლობის შეცვლა. საქართველოს პარლამენტის მიერმიღებული კანონის "საქართველოს ზოგიერთ საკანონმდებლო აქტში ცვლილების შეტანის თაობაზე"(08.11.2011. N5201) თანახმად, დაშვებული იქნა ნადირობა დაცულ ტერიტორიებში, გარდა ნაკრძალებისადა ეროვნული პარკებისა. ამ ცვლილებამდე დაცული ტერიტორიების კატეგორიებიდან ნადირობადაიშვებოდა მხოლოდ აღკვეთილების ზოგიერთ უბნებში. აღსანიშნავია, რომ ბუნების დაცვისსაერთაშორისო კავშირის (IUCN) თანახმად, აღკვეთილის არაუმეტეს 25%-ის ტერიტორიაზეა დასაშვებინადირობა.

საქართველოს პარლამენტმა შეიტანა ცვლილებები სხვა კანონებშიც რათა გაეუქმებინა რაც შეიძლება მეტისამართლებრივი შეზღუდვა დაცული ტერიტორიების ფარგლებში ნადირობის საწარმოებლად.საქართველოს კანონში „თუშეთის, ბაწარა-ბაბანეურის, ლაგოდეხისა და ვაშლოვანის დაცულიტერიტორიების შექმნისა და მართვის შესახებ“ შეტანილი ცვლილების (2011 წლის 24 ნოემბერი; №5298-IIს)მიხედვით, თუშეთის დაცულ ლანდშაფტში, ილტოს და ლაგოდეხის აღკვეთილებში დაშვებული იქნა

55 ამის თაობაზე შეშფოთებას გარემოსდაცვითი ორგანიზაციები მთავრობის სტრუქტურის რეფორმის დაგეგმვის სტადიაზევეგამოთქვამდნენ, თუმცა ხელისუფლების წარმომადგენლები ამბობდნენ, რომ ამ სტრუქტურული რეფორმების შედეგად,გარემოს დაცვის სამინისტრო უფრო გაძლიერდებოდა და „წმინდა გარემოსდაცვითი უწყება“ გახდებოდა. სამწუხაროდ,არანაირი ნიშანწყალი გარემოსდაცვითი უწყების გაძლიერებისა დღემდე არ ჩანს; ეს სამინისტრო დღეს გაცილებით ინერტულიდა სუსტია, ვიდრე რეფორმებამდე იყო.56 ენერგეტიკისა და ბმინისტრ ა. ხეთაგურის განმარტებით, მომავალში დაცული ტერიტორიები აღარ უნდა შეიქმნას, ვინაიდანარსებულები სავსებით საკმარისია, თანაც ისინი ხელს უშლიან ჰესებისა და სხვა ეკონომიკური პრონებრივი რესურსებისექტების განხორციელებას.


www.greenalt.org55

თევზჭერა, ნადირობა და სამონადირეო მეურნეობის მოწყობა. აღნიშნული კანონი საკმაოდ დიდ საფრხესშეიცავს ბიომრავალფეროვნებისათვის. საქმე ისაა, რომ მხოლოდ თუშეთის დაცულ ტერიტორიებზებინადრობს ნიამორი, რომელზე ნადირობის დაშვებაც წარმოადგენს საკანონმდებლო ცვლილებების ერთ-ერთ ძირითად მიზანს. თუშეთში ასევე ბინადრობს აღმოსავლეთ კავკასიური ჯიხვი, კავკასიური როჭო დაკასპიური შურთხი. იმის გამო, რომ ტერიტორია ძალზე დიდია და ნადირობის წესები მოუწესრიგებელი,ძალზე ძნელი გასაკონტროლებელი იქნება ნადირობა დაცული ლანდშაფტის ტერიტორიაზე იწარმოებს თუეროვნული პარკის. ლაგოდეხის აღკვეთილი საკმაოდ მცირეა, მისი საერთო ფართობი შეადგენს სულ 2155,2ჰექტარს. ის მოიცავს მხოლოდ იმ ტერიტორიას, სადაც განლაგებულია ვიზიტორთა ცენტრი დამოწყობილია ტურისტული ბილიკები, ასევე ადგილებს, სადაც მოსახლეობა კანონის ფარგლებშიტრადიციულად მოიპოვებს სათბობ შეშას. შესაბამისად, აქ ფიზიკურად შეუძლებელია ნადირობა დამითუმეტეს, სამონადირეო მეურნეობის მოწყობა. კანონში მხოლოდ იმის დაფიქსირებაც კი, რომლაგოდეხის აღკვეთილში შეიძლება ნადირობა, უარყოფითად აისახება ეკოტურისტების რაოდენობაზე,რაც გამოიწვევს დაცული ტერიტორიის გარშემო ეკოტურიზმის სფეროში სამუშაო ადგილებისა დამოსახლეობის შემოსავლების კლებას. ჩნდება ეჭვი, რომ ამგვარი ჩანაწერი გათვლილია იმაზე, რომმზადდება სიტუაცია ლაგოდეხის ნაკრძალის მნიშვნელოვანი ნაწილის აღკვეთილად გადასაკეთებლად,რათა მოხერხდეს ნადირობის დაკანონება ახლანდელი ნაკრძალის ტერიტორიაზე. ეს ეჭვი საკმაოდსაფუძვლიანია, ვინაიდან ნადირობისთვის დაშვებული სახეობა - ირემი, მხოლოდ ლაგოდეხის ნაკრძალსადა ბორჯომ-ხარაგაულის ეროვნულ პარკში ბინადრობს. დღევანდელი ლაგოდეხის ნაკრძალისტერიტორიაზე ბინადრობს აღმოსავლეთ კავკასიური ჯიხვი, კავკასიური როჭო და კასპიური შურთხი.

საქართველოს კანონი „კოლხეთის დაცული ტერიტორიების შექმნისა და მართვის შესახებ“ საქართველოსკანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე (2011 წლის 24 ნოემბერი; №5299-IIს), რომლის თანახმადაცქობულეთის აღკვეთილში დაშვებული იქნა თევზჭერა, ნადირობა და სამონადირეო მეურნეობის მოწყობა.ეს კანონი განსაკუთრებულად კურიოზული კანონების კატეგორიას შეიძლება მივაკუთვნოთ. ქობულეთისაღკვეთილი მოიცავს ისპანი II ჭაობს, რომელიც ბიომრავალფეროვნების თვალსაზრისით უნიკალური,მსოფლიო მნიშვნელობის, თითქმის ხელუხლებელი ჰაბიტატებია. მას ზემოდან საბანივით ახურავს 25-45სმ სისქის ცოცხალი სფაგნუმი (თეთი ხავსი), რომელიც არასოდეს იფარება წყლით და გუმბათს ქმნის.ისპანის ტერიტორიაზე გადაადგილება შესაძლებელია მხოლოდ სპეციალური ხის თხილამურებით. ამეკოლოგიური თავისებურებების გამო, აქ ნადირობა და თევზჭერა (წყლის ზედაპირი არ არის)შეუძლებელია. ისპანი II 1996 წლიდან რამსარის კონვენციით დაცული საერთაშორისო მნიშვნელობისმქონე ჭარბტენიანი ტერიტორიაა.

ზემოთ აღწერილი ცვლილებების გარდა, 2011 წლის 13 ოქტომბრის N5128 კანონით, კოლხეთის ეროვნულიპარკიდან (მკაცრი დაცვის ზონა) ამოირიცხა 842,4 ჰა ფართობი და შეიქმნა მრავალმხრივი გამოყენებისტერიტორია. ამ ცვლილების მიზანი იყო ფოთი-ანაკლიის ავტომაგისტრალის მშენებლობა და ქალაქლაზიკას განვითარება. ინფრასტრუქტურული/ეკონომიკური პროექტის განხორციელების მიზნით კანონშიასეთი ცვლილების შეტანა იყო გარემოს დაცვის სამინისტროს (ინიციატორის) და პარლამენტის შეცდომა:"დაცული ტერიტორიების სისტემის შესახებ“ კანონის თანახმად, მრავალმხრივი გამოყენებისტერიტორიაზე ამგვარი პროექტების განხორციელება არ არის დაშვებული. იმისათვის, რომ ფოთი-ანაკლიის ავტომაგისტრალი და ქალაქი ლაზიკა კანონდარღვევის გარეშე აშენდეს, პარლამენტს მოუწევსსაერთოდ გააუქმოს დაცული ტერიტორია. ბიომრავალფეროვნების თვალსაზრისით, ეს ნიშნავს კოლხეთისეროვნული პარკის შუაგულის დეგრადაციას. ეს ადგილი ერთადერთია მთელი შავი ზღვის აუზში, სადაცსაზღვაო დაცული ტერიტორია უწყვეტად გადადის სახმელეთო დაცულ ტერიტორიაში. ასეთი ქმედებებიარღვევს საქართველოს მიერ დადებულ მრავალმხრივი ხელშეკრულებებს (რამსარის, ბერნის და ორჰუსისკონვენციები, შეთანხმება აფრიკა-ევრაზიის მიგრირებადი წყლის ფრინველების დაცვის შესახებ); ასევეეწინააღმდეგება ევროკავშირის ჰაბიტატების და ფრინველთა დაცვის დირექტივებს.

აქვე უნდა გავიხსენოთ, რომ გასულ წლებში სხვადასხვა ეკონომიკური პროექტის სასარგებლოდ არაერთიქმედება განხორციელდა, რომლებმაც ზიანი მიაყენეს დაცულ ტერიტორიებს. მათ შორის: 2004 წელს -ყულევის ნავთობტერმინალის მშენებლობა კოლხეთის რამსარის კონვენციით დაცულტერიტორიაზე(აღსანიშნავია, რომ მშენებლობა გზშ-ს გარეშე დაიწყო, ხოლო რამსარის საკომპენსაციო ტერიტორიადღემდე არ გამოყოფილა); 2008 წელს - თბილისის შემოვლითი რკინიგზის პროექტის განხორციელებათბილისის ეროვნული პარკის ტერიტორიაზე; 2009 წელს - შავი ზღვის ელექტროგადამცემი ხაზისმშენებლობა ბორჯომ-ხარაგაულის ეროვნული პარკის და გარდაბნის აღკვეთილის ტერიტორიაზე; 2011წელს - დარიალის ჰესისა და ლარსის ჰესის მშენებლობა ყაზბეგის ეროვნული პარკის ტერიტორიაზე;მშენებლობა გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის გაცემამდე დაახლოებით სამი თვით ადრე დაიწყო.


56

თუ შევაჯამებთ არსებულ სიტუაციას, ისახება შემდეგი სურათი: ნადირობასთან დაკავშირებული ახალირეგულაციების, ასევე ეკონომიკური პროექტების განვითარების მიზნით განხორციელებულიცვლილებების შედეგად არსებული დაცული ტერიტორები დეგრადაციის საფრთხის წინაშე დგანან. ახალიდაცული ტერიტორიების შექმნა პრაქტიკულად შეუძლებელი გახდება ქვეყნის ტერიტორიის (სატყეოფონდის) 50-წლიანი იჯარით გაცემის შემთხვევაში. ამრიგად, ბიომრავალფეროვნების შენარჩუნებისყველაზე ეფექტური, ხოლო საქართველოს შემთხვევაში, პრაქტიკულად, ერთადერთი ინსტრუმენტი -დაცული ტერიტორიები - ძალზე არაეფექტური ხდება.

4.4.2 ბიოლოგიური რესურსების გამოყენება

ბოლო წლების განმავლობაში (2004-2011) ბიოლოგიური რესურსების გამოყენებასთან დაკავშირებულსაკითხებზე პასუხისმგებელი სახელმწიფო უწყებები ხშირად იცვლებოდა. კიდევ უფრო ხშირი იყო ამსფეროს მარეგულირებელი კანონმდებლობის ცვლილება. მაგალითად, ხე-ტყის დამზადების საკითხებთანდაკავშირებული ნორმატიული ბაზა მოიცავდა 8 კანონს, პრეზიდენტის 7 ბრძანებულებას, მთავრობის 4დადგენილებას, მინისტრის 5 ბრძანება, სატყეო დეპარტამენტის თავმჯდომარის მიერ გამოცემულ 10ბრძანებას.

“ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ” საქართველოს კანონით (2005) დადგენილია სალიცენზიო დასანებართვო საქმიანობების სრული ჩამონათვალი და ამ საქმიანობებისათვის გასაგემი ლიცენზიებისა დანებართვების სახეები. ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობისათვის გაიცემა შემდეგი ლიცენზიები დანებართვები:

ტყით სარგებლობის გენერალური ლიცენზია, რომელიც შეიძლება მოიცავდეს ხე-ტყისდამზადების სპეციალური ლიცენზიას და სამონადირეო მეურნეობის სპეციალური ლიცენზიას;

თევზჭერის ლიცენზია(იგულისხმება სამრეწველო თევზჭერა); ექსპორტის მიზნით სოჭის გირჩითა და „გადაშენების საფრთხის წინაშე მყოფი ველური ფლორისა

და ფაუნის სახეობებით საერთაშორისო ვაჭრობის შესახებ“ კონვენციის (CITES) დანართებშიშეტანილი თეთრყვავილას ბოლქვებით ან/და ყოჩივარდას გორგლებით სარგებლობის ლიცენზია;

გარემოზე ზემოქმედების ნებართვა; გადაშენების საფრთხის წინაშე მყოფი ველური ფლორისა და ფაუნის სახეობებით საერთაშორისო

ვაჭრობის შესახებ“ კონვენციის (CITES) დანართებში შეტანილი სახეობების, მათი ნაწილებისა დადერივატების ექსპორტის, იმპორტის, რეექსპორტისა და ზღვიდან ინტროდუქციის ნებართვა.

კანონმდებლობით დადგენილია ტყითსარგებლობის შემდეგი სახეები:

1. ხე-ტყის დამზადება;2. ნადირობა;3. მიჩენის მიზნით სარგებლობა;4. სპეციალური მიზნით სარგებლობა;5. ტყის მერქნიანი მცენარეების პროდუქტებისა და ხის მეორეხარისხოვანი მასალების დამზადება;6. ტყის ფონდში მიწის ნაყოფიერი ფენის მოხსნა;7. ტყის არამერქნული რესურსებით სარგებლობა;8. სატყეო პლანტაციური მეურნეობის წარმოება;9. სასოფლო-სამეურნეო მიზნით ტყითსარგებლობა;10. საკურორტო, რეკრეაციული, სპორტული და სხვა კულტურულ-გამაჯანსაღებელი მიზნით

სარგებლობა;11. თევზის მეურნეობის მოწყობა;12. ცხოველთა თავშესაფრებისა და სანაშენეების მოწყობა;13. არასასოფლო-სამეურნეო მიზნით სარგებლობა;14. კომპლექსური ტყითსარგებლობა;15. კავშირგაბმულობის საკომუნიკაციო ნაგებობის განთავსება.

ზემოთ ჩამოთვლილი ლიცენზიებისა და ნებართვების გარდა, ტყითსარგებლობის გარკვეულ სახეებზესსიპ ბუნებრივი რესურსების სააგენტო, “ტყის ფონდის მართვის შესახებ” კანონის შესაბამისად, გასცემსსხვა სანებართვო დოკუმენტებსაც:


www.greenalt.org57

ნადირობას დაქვემდებარებული ცხოველთა სამყაროს ობიექტის (გარდა გადამფრენი ფრინველისა)მოპოვების შესახებ დოკუმენტი;

ხე-ტყის დამზადების ბილეთი (სოციალური ჭრისთვის); ტყითსარგებლობის ხელშეკრულება; ტყის რესურსით სარგებლობის ბილეთი (გაიცემა მხოლოდ მიწის ნაყოფიერი ფენის

მოხსნისათვის); სახელმწიფო ტყის ფონდის მიჩენის ხელშეკრულება; სახელმწიფო ტყის ფონდით სპეციალური დანიშნულებით სარგებლობის ხელშეკრულება.

4.4.2.1 კომერციული მიზნით ხე-ტყის დამზადება

როგორც აღვნიშნეთ, საქართველოს ტყის კოდექსის (1999) მიხედვით, დაშვებულია მოკლევადიანი (ერთწლამდე) და ხანგრძლივვადიანი (20 წლამდე) ტყითსარგებლობა. 2007 წლამდე ტყითსარგებლობაძირითადად, ერთ წლამდე ვადით გაცემული ტყითსარგებლობის დოკუმენტებით ხორციელდებოდა. 2006წელს გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტრომ გასცა პირველი 20 წლიანი ხე–ტყისდამზადების სპეციალური ლიცენზია. მას შემდეგ დღემდე (2012 წლის მაისი) გაცემულია ხე-ტყისდამზადების ლიცენზიები (5, 10 და 20 წლის ვადით). ლიცენზიებით დაფარულია 161671 ჰექტარი.ტყითსარგებლობის აუქციონების გამოცხადებასა და ჩატარებას შემდეგი პრობლემები ახლავს თან:

საზოგადოების ინფორმირება და გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მონაწილეობა.როგორც წესი, ირღვევა საქართველოს მოქალაქეთა უფლება, მონაწილეობა მიიღონ გარემოსთან/ტყეებთანდაკავშირებული გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში, კერძოდ, სალიცენზიოდ განსაზღვრულიფართობების შერჩევისა და მოსაჭრელი მერქნული რესურსების კვოტების დადგენაში (საქართველოს ტყისკოდექსის 35-ე და 36-ე მუხლები). დაინტერესებული საზოგადოება, მათ შორის, ტყის რესურსებზედამოკიდებული ადგილობრივი მოსახლეობა, პოსტ ფაქტუმ იგებდა მთავრობის გადაწყვეტილებასხანგრძივვადიანი ლიცენზიების მეშვეობით ტყის რესურსების გაყიდვის თაობაზე. რიგ შემთხვევებში,წარმოიშვა კონფლიქტი ადგილობივ მოსახლეობასა და ლიცენზიანტებს შორის, რის შედეგადაც მთავრობაიძულებული შეიქმნა ლიცენზიანტებისთვის შეეცვალა სალიცენზიო ფართობები (ახმეტის რაიონი, შპს„იმედი“; ჩოხატაურის რაიონი, შპს „გურია ჯფ“).

შესაბამის ექსპერტებთან და გარემოსდაცვით ორგანიზაციებთან (მათ შორის ბიომრავალფეროვნებისდაცვის სამსახურთან) კონსულტაციების გარეშე მიღებული გადაწყვეტილებების შედეგად, ხე-ტყისდამზადების ლიცენზიები გაიცა ტყეების კონსერვაციული მნიშვნელობის შეუფასებლად. შედეგად, მოჭრისმიზნით გაცემული ლიცენზიების არეალში მოექცა განსაკუთრებით მაღალი კონსერვაციული(გარემოსდაცვითი) ღირებულებების, ეკოლოგიურად სენსიტიური და დაცვითი მნიშვნელობის ტყეები.

ბუნდოვანი და წინააღმდეგობრივი სალიცენზიო პირობებიამ პერიოდში, როგორც წესი, აუქციონზე გადიოდა ისეთი სალიცენზიო ობიექტები, რომლებზეცტყეთმოწყობა (ინვენტარიზაცია) მოძველებული იყო. ამ გარემოებამ წარმოშვა შემდეგი პრობლემები:

1. ინვესტორებმა მიიღეს არასწორი მონაცემები სალიცენზიო ობიექტების შესახებ; აუქციონებზეგამოტანილი ასათვისებელი რესურსის ოდენობა განსხვავებული იყო რეალურისგან, რაც ერთისმხრივ, საფრთხეს უქმნის ტყის ეკოსისტემებს, ხოლო მეორეს მხრივ, ლახავს ინვესტორთა(ლიცენზიის მფლობელთა) ინტერესებს;

2. სალიცენზიო პირობებში მოცემული ლიცენზიანტების ვალდებულებები არ შეესაბამება მათუფლებებს. უმეტესი სალიცენზიო პირობების შესრულება შეუძლებელი იყო. ასეთი ურთიერთობალიცენზიის გამცემსა და მიმღებს შორის კორუფციულ გარემოს ქმნის.

3. ურთიერთობა ლიცენზიანტსა და სახელმწიფოს შორის ლიცენზიით განსაზღვრული რესურსებისმართვის საკითხში, დამყარებულია ინტერესთა კონფლიქტებზე: ლიცენზიების მიღების შემდეგლიცენზიის მფლობელი, ანუ დაინტერესებული მხარე, ატარებს ტყეების ინვენტარიზაციას დაადგენს მის მიერვე მოსაპოვებელი რესურსის ოდენობას. ის ასრულებს ტყის მართვასთანდაკავშირებულ ყველა ვალდებულებას, რომელსაც საქართველოს ტყის კოდექსის მიხედვით,სახელმწიფო უნდა ასრულებდეს – წინასწარ განახორციელოს ტყის ფონდის დეტალურიინვენტარიზაცია, განსაზღვროს და დაადგინოს ხე-ტყის დამზადების უბნების რიგითობა დავადები, დაგეგმოს ტყის ბიომრავალფეროვნების კონსერვაციის ღონისძიებები ინვენტარიზაციის


58

მონაცემებზე დაყრდნობით, განახორციელოს უკანონო ჭრების კონტროლი და ტყის ფიზიკურიდაცვა და ა.შ.

ინტერესთა კონფლიქტია, იმ წესშიც, რომლის მიხედვითაც ლიცენზიანტის ტყითსარგებლობისგეგმა, ეყრდნობა მისივე, ანუ დაინტერესებული მხარის მიერ წარმოდგენილ ფაქტობრივმონაცემებს. უფრო მეტიც, თავად ლიცენზიანტი ადგენს მის მიერ შესასულებელი სამუშაოსტექნიკურ დავალებას. ამ შემთხვევაში, ერთადერთი დამცავი მექანიზმი იმ პირების (მეტყევეების,ტაქსატორებისა და სხვა სპეციალისტების) პიროვნული კეთილსინდისიერება და პრინციპულობაა,რომლებიც ლიცენზიანტის შეკვეთით უშუალოდ ახორციელებენ ინვენტარიზაციას(ტყეთმოწყობას) და ადგენენ ტყითსარგებლობის გეგმას.

ტყითსარგებლობის აუქციონის საწყისი ფასიყურადღება უნდა გავამახვილოთ ტყითსარგებლობის აუქციონის საწყისი ფასის დადგენის პრაქტიკაზე.კანონმდებლობის მიხედვით, აუქციონის საწყისი ფასი უნდა დადგენილიყო “სარგებლობის ლიცენზიისგაცემის მიზნით აუქციონის გამართვის, სარგებლობის ლიცენზიის გაცემის საწყისი ფასის განსაზღვრისადა ანგარიშსწორების წესის შესახებ” მინისტრის ბრძანების საქართველოს ეკონომიკური განვითარებისმინისტრის 2008 წლის 4 აპრილის №1-1/480 ბრძანებით. (მანამდე - გარემოს დაცვისა და ბუნებრივირესურსების მისისტრის ანალოგიური ბრძანებით). თუმცა, ეს მექანიზმი პრაქტიკაში არასოდესგამოყენებულა. ამდენად, გაუგებარია, რას ეყრდნობა გაანგარიშებები, რომლითაც დგინდება აუქციონებისსაწყისი ფასი. მთავრობის წარმომადგენლები ამ კითხვაზე პასუხს არ ან ვერ სცემენ.

გარემოსდაცვითი მოთხოვნების უგულებელყოფახე-ტყის დასამზადებლად სალიცენზიო ობიექტების შერჩევისას საერთოდ არ ხდება შეფასება, თურამდენად მიზანშეწონილია, გარემოსდაცვითი თვალსაზრისით, კონკრეტული ტყის ფართობის გამოყოფა.შედეგად, ტყის ჭრისთვის გაიცემა მაღალი კონსერვაციული (გარემოსდაცვითი) ღირებულების ტყეები,რომლებიც ისეთივე გაფრთხილებას საჭიროებენ, როგორც კულტურული მემკვიდრეობის ძეგლები;ამასთანავე, როგორც პოტენციურ დაცულ ტერიტორიებსა და კურორტებს, უდიდესი რეკრეაციული დატურისტული პოტენციალი გააჩნიათ. კავკასიონზე შემორჩენილ ტყის მასივებს გლობალური ეკოლოგიურიმნიშვნელობა აქვთ, ვინაიდან ეს არის ზომიერ სარტყელში შემორჩენილი უკანასკნელი ხელუხლებელიტყეები.

სალიცენზიო პირობების შესრულების სუსტი კონტროლისათანადო ყურადღება არ ექცევა სალიცენზიო პირობების შესრულებას და არ ხდება ჯეროვანი რეაგირებამათ დარღვევაზე. მაგალითად, მიუხედავად იმისა, რომ გადაშენების საფრთხის წინაშე მყოფი „წითელნუსხაში“ შეტანილი სახეობის - წაბლის - მერქნის მოპოვებაზე 2005 წელს დადებული ხელშეკრულებისპირობები არ შესრულდა, 2008 წლის ოქტომბერში მთავრობამ მაინც გადაწყვიტა ამ ხელშეკრულებისგაგრძელება.

მოქმედი კანონმდებლობა მეტად მწირ შესაძლებლობებს ქმნის გაცემული ლიცენზიებისსაკონტროლებლად. „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“ კანონის 21–ე მუხლის 10–ე პუნქტისთანახმად, სალიცენზიო პირობების შესრულების კონტროლის განხორციელება შესაძლებელიაკალენდარული წლის განმავლობაში მხოლოდ ერთხელ, თუმცა, ეს შესაძლებლობაც არ გამოიყენებასრულად.

4.4.2.2 ხე-ტყის დამზადება ადგილობრივი მოსახლეობის მიერ

2005-2011 წლებში ადგილობრივი მოსახლეობის მომარაგება საშეშე და სამასალე მერქნითრეგულირდებოდა საქართველოს მთავრობის 2005 წლის 11 აგვისტოს N132 დადგენილებით,,ტყითსარგებლობის ლიცენზირების წესისა და პირობების შესახებ დებულების დამტკიცების თაობაზე”. ამდადგენილებამ პრინციპულ საკითხებში ჩაანაცვლა სატყეო სექტორის მთავარი მარეგულირებელი მთავარიაქტი – ტყის კოდექსი. სახელმწიფო სამსახურები ადგილობრივი მოსახლეობის ტყის რესურსებითუზრუნველყოფის საკითხში სწორედ ამ დადგენილებით ხელმძღვანელობდნენ. დაუხვეწავიკანონმდებლობისა და სატყეო სამსახურების გაუმართავი სტრუქტურის გამო, კანონიერად მერქნისმოპოვება მოსახლეობის უმეტესი ნაწილისათვის ფიზიკურად შეუძლებელი გამოდგა; ტყის რესურსებითსარგებლობა ადგილობრივი მოსახლეობისათვის არ იყო ხელმისაწვდომი.


www.greenalt.org59

სატყეო სექტორის ენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროსთვის გადაცემის შემდეგადგილობრივი მოსახლეობის ტყითსარგებლობა რეგულირდება საქართველოს მთავრობის 2010 წლის 20აგვისტო N242 დადგენილებაში „ტყითსარგებლობის წესის დამტკიცების შესახებ“ განხორციელებულიცვლილებებით (13.05.2011 N 199) დადგენილი წესის შესაბამისად. აღნიშნული დადგენილების მე-10მუხლი - „სოციალური ჭრა“ - მოიცავს ამ საკითხს.

ახალი რეგულაციების მიხედვით, პროცედურა შედარებით მარტივი ჩანს. სოციალური ჭრების ფარგლებში,ბუნებრივი რესურსების სააგენტოს მიერ მომზადებული ელექტრონული ბაზის მეშვეობით, მოქალაქესტყეკაფის შესახებ ინფორმაცია, ბუნებრივი რესურსით სარგებლობის მოსაკრებლის გადახდის დროს,ბანკშივე მიეწოდება. რაც შეეხება სამასალე მერქანს, ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში განისაზღვრებასახელმწიფო რწმუნებულის – გუბერნატორისა და მართვის ორგანოს ურთიერთშეთანხმებით (ხოლოაჭარისა და აფხაზეთის ავტონომიური რესპუბლიკების შემთხვევაში – თვითმმართველი ერთეულისა დამართვის ორგანოს ურთიერთშეთანხმებით).

2011 წლიდან გაუქმდა შეზღუდვები ადგილობრივი მოსახლეობის მიერ მოსაპოვებელი მერქნისმოცულობასთან დაკავშირებით (აქამდე ოჯახს შეეძლო მხოლოს 7 კუბ.მ-მდე საშეშე მერქნის მოპოვება. ესმოცულობა მთიან ადგილებში 12 კუბ.მ, ხოლო იმ ადგილებში განსაკუთრებით ცივი კლიმატია - 20 კუბ.მადგილობრივი მოსახლეობისათვის (კომლისთვის) სამასალე მერქნის მაქსიმალურად დასაშვებიმოსაპოვებელი ოდენობა იყო 5 კუბ.მ).

რამდენად გაამართლა ამ რეგულაციამ, ამ ეტაპზე ძნელი შესაფასებელია. თუ განვიხილავთ ოფიციალურადმოპოვებული სამასალე და საშეშე მერქნის მოპოვების, ასევე, გამოვლენილი უკანონო ჭრების შესახებოფიციალური მონაცემებს, ასეთ სურათს მივიღებთ:

ცხრილი 1: 2005-2011 დამზადებული მერქნის ოდენობა

წელი კანონიერად დამზადებული ხე-ტყის მოცულობა მ3

გამოვლენილი ხე-ტყისუკანონო ჭრების

მოცულობა მ3

სულ ხე-ტყის მოცულობამ3

მასალა შეშა2005 165 084 518 741 22 685 706 5102006 102 946 481 495 57 178 641 6192007 100 921 704 501 87 244 845 6572008 78 915 761 158 40 235 880 3082009 49 197 658 103 53 854 761 1542010 73 473 725 419 32 925 831 8172011 90 823 562 664 7 339 660 826

ეს მონაცემები გვაფიქრებინებს, რომ შემცირებულია არა უკანონო ჭრები, არამედ დანაშაულისგამოვლინების მაჩვენებელი. კვლევის შედეგად გამოიკვეთა, რომ ამ სურათის მიღება ორმა ძირითადმაგარემოებამ განაპირობა: 1. გარემოს დაცვის ინსპექციის გაუქმება; 2. 2011 წელს გამოცხადებული „ამნისტია“ტყითსარგებლობის სფეროში წარსულში ჩადენილ დანაშაულებებზე. მოსახლეობამ ჩათვალა, რომ მათარამარტო წარსულში, არამედ მომავალში ჩადენილი უკანონო ჭრების ეპატიებათ. მაგალითისთვის,ალაზნის ჭალებში დაფიქსირდა მნიშვნელოვანი მოცულობის უკანონო ჭრები, მაგრამ, სამწუხაროდ,სამონადირეო მეურნეობის წარმომადგენელთა ენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროსა დაშინაგან საქმეთა სამინისტროსადმი (პატრული) მიმართვები რეაგირების გარეშე დარჩა.

4.4.2.3 ნადირობა

2010 წლამდე ნადირობა დაშვებული იყო მხოლოდ სამონადირეო მეურნეობებში და აღკვეთილებისგარკვეულ ზონებში. გამონაკლისი იყო გადამფრენ ფრინველებზე ნადირობა. მათზე ნადირობაშესაძლებელია ყველგან, გარდა დასახლებული პუნქტებისა და დაცული ტერიტორიების ზოგიერთიკატეგორიისა (ნაკრალი, ეროვნული პარკი, ბუნების ძეგლი).


60

დღეისათვის შემნილია 18 სამონადირეო მეურნეობა (კიდევ ოთხი ლიცენზია გაცემულია თევზისმეურნეობის წარმოების მიზნით). ეს მეურნეობები, სამწუხაროდ, ვერ მოქმედებენ ეფექტურად და მხოლოდრამდენიმე მათგანს აქვს დამტკიცებული მოპოვების კვოტები.

2010 წელს კანონმდებლობაში გატარებული ცვლილებების შედეგად (კანონი „სსიპ სატყეო სააგენტოსშესახებ“) ნადირობა დაიშვა მთელ სახელმწიფო ტყის ფონდის ტერიტორიაზე. თუმცა, პრაქტიკულად,ნადირობა ამ წესით არ დაწყებულა შესაბამისი კანონქვემდებარე აქტების მიუღებლობის გამო.

2011 წლის 8 ნოემბერს მიღებული კანონით "საქართველოს ზოგიერთ საკანონმდებლო აქტში ცვლილებისშეტანის თაობაზე" (N5201) დაკანონდა ახალი რეგულაციები, რომლებიც საფრთხის წინაშე აყენებსსაქართველოს ბიომრავალფეროვნებას. გამოვყოფთ რამდენიმე პრობლემატურ საკითხს:

გადაშენების საფრთხის წინაშე მყოფი სახეობების მოპოვება კომერციული მიზნით; ნადირობა დაცულ ტერიტორიებში (იხ. ზევით); კომერციული მიზნით წითელი ნუსხის მერქნიანი სახეობების მოპოვების გაადვილება; იშვიათი და საფრთხის წინაშე მყოფი სახეობების საბინადრო გარემოს განადგურების

შესაძლებლობის დაკანონება.

მომდევნო პერიოდში, წითელი ნუსხის სახეობებზე ნადირობის დაწყებისათვის, გამოიცა რამდენიმეკანონქვემდებარე აქტი. განისაზღვრა იმ თანხის ოდენობა (ე.წ. მომსახურების გადასახადი), რომელიც უნდაგადაუხადოს მონადირემ ბუნებრივი რესურსების სააგენტოს ნადირობის დოკუმენტის მისაღებად(ნიამორი - 500 ლარი, ჯიხვი, კეთილშობილი ირემი, მურა დათვი - 300 ლარი, კავკასიური როჭო, კასპიურიშურთხი - 100 ლარი). დადგინდა მოპოვების ვადები, ასევე სხვა სანადირო სახეობებთან ერთადგანისაზღვრა გადაშენების საფრთხის წინაშე მყოფი გარეული ცხოველების მოპოვების გარკვეულიპირობები და აკრძალვები (მაგ., აკრძალულია ნადირობა: ერთ წლამდე დათვის ბელზე, ასევე დათვისმდედრ ინდივიდზე, რომელსაც ჰყავს ერთ წლამდე ბელი; კეთილშობილი ირემის, ჯიხვის, როჭოსა დაშურთხის მდედრ ინდივიდებზე; ჯიხვის მამრ ინდივიდზე, რომლის რქის სიგრძეც (მრუდზე) 100 სმ-ზენაკლებია; ირმის მამრ ინდივიდზე, რომლის რქებიც არ არის დატოტვილი ან/და დატოტვილია და მთავარიღერძის სიგრძე 90 სმ-ზე ნაკლებია). ხაზგასმით უნდა აღინიშნოს, რომ ეს შეზღუდვები ფორმალურია,ვინაიდან არ არსებობს ბრაკონიერობისგან დაცვის, ნადირობის პროცესის კონტროლისა და მონიტორინგისმექანიზმები.

2012 წლის 30 იანვარს საქართველოს ენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსების მინისტრმა ცვლილებებიშეიტანა ერთი თვით ადრე გამოცემულ საკუთარ ბრძანებებში, რის შედეგადაც ჯიხვზე და არჩვზე (წითელინუსხის სახეობები) ნადირობის ვადები გაიზარდა 6 თვემდე, მაშინ როცა ჩვეულებრივ სახეობებზენადირობის სეზონი მხოლოდ 2-3 თვე გრძელდება.

2012 წლის იანვარში ბუნებრივი რესურსების სააგენტომ დაამტკიცა 2012 წელს ნადირობის სეზონზეცხოველთა სამყაროს ზოგიერთი ობიექტის მოპოვების კვოტები (ნუტრია – 194 ცალი, კურდღელი – 615ცალი, მაჩვი, – 168 ცალი, ტყის კვერნა – 157 ცალი, ქვის კვერნა – 157 ცალი, მგელი – 120 ცალი, ტურა – 1453ცალი, მელა – 162 ცალი, ტყის კატა – 77 ცალი, გარეული ღორი – 189 ცალი, შველი – 417 ცალი, ენოტი – 96ცალი, ხოხობი – 416 ცალი, კაკაბი – 713 ცალი, დურაჯი – 50 ცალი), მაგრამ არ დააზუსტა ამ კვოტებისგანაწილება სანადირო სავარგულების მიხედვით. წლების მანძილზე არცერთ სახელმწიფო თუ სამეცნიეროუწყებას სანადირო ცხოველთა სახეობების არანაირი აღრიცხვა არ ჩაუტარებია დაცული ტერიტორიებისგარეთ (აქამდე ნადირობა დაშვებული იყო მხოლოდ სანადირო მეურნეობებში, ახლა კი ნებისმიერადგილას, გარდა ნაკრძალებისა და ეროვნული პარკებისა). სანადირო კვოტა აუცილებლად მიბმული უნდაიყოს კონკრეტულ სანადირო სავარგულზე. მოსანადირებელი ინდივიდების რაოდენობის დაკანონება იმტერიტორიების დასახელების გარეშე, სადაც შესაძლებელია ამ ცხოველების მოპოვება (ანუ სანადიროსავარგულების მიხედვით მოსაპოვებელი ინდივიდების გადანაწილების გარეშე), ეწინააღმდეგებაეკოლოგიის ფუძემდებლურ პრინციპებს. ყოველივე ამის გათვალისწინებით, უნდა მივიჩნიოთ, რომსამინისტროს მიერ დამტკიცებული კვოტები ეყრდნობა ყალბ ინფორმაციას. 2011 წლის თებერვალშიბუნებრივი რესურსების სააგენტომ გამოაცხადა ტენდერი სანადირო სახეობების ინვენტარიზაციისა დამოპოვების კვოტების დადგენისათვის მომსახურების შესყიდვაზე.

ბრაკონიერობა რჩება ბიომრავალფეროვნების ერთ-ერთ სერიოზულ და გადაუჭრელ პრობლემად.არალეგალური და უსისტემო ნადირობა არის საქართველოს ტერიტორიაზე ირმის, დასავლეთ კავკასიურიჯიხვის, აღმოსავლეთ კავკასიური ჯიხვის, არჩვის, ნიამორის, გარეული ღორის, დათვისა და სხვა


www.greenalt.org61

სახეობების პოპულაციების რიცხოვნების შემცირების უმთავრესი მიზეზი. ირემი არც თუ ისე შორეულწარსულში საქართველოს ყველა ტყიან ადგილას ბინადრობდა. დღეს შემორჩენილია მისი მხოლოდ სამიმცირერიცხოვანი პოპულაცია დაცულ ტერიტორიებში. ასევე მკვეთრად შემცირდა ჯიხვების, არჩვის,ნიამორისა და მურა დათვის პოპულაციების რიცხოვნება. სრულიად გადაშენდა ქურციკი. ბრაკონიერობააგრეთვე ძლიერ საფრთხეს უქმნის წყალმცურავ ფრინველებს. ბევრი მათგანი პოპულარული სანადიროობიექტია.

უკანონო თევზჭერა, განსაკუთრებით აკრძალული საშუალებებით, თევზის სახეობების შემცირების ერთ-ერთი მიზეზია. ანადრომული სახეობების (მაგ. ზუთხისებრნი) საქვირითე სამიგრაციო გზებზეარალეგალური თევზჭერა, კაშხლებთან ერთად, გადაულახავ ბარიერს ქმნის საქვირითე ადგილებისკენმიმავალი თევზებისათვის.

მდგრადი სარგებლობის უზრუნველყოფისათვის ჯერ კიდევ მნიშვნელოვან გაუმჯობესებას საჭიროებსნადირობისა და თევზჭერის ობიექტების რესურსების შეფასებისა და კვოტების განსაზღვრის სისტემა.მაგალითად, გადამფრენ ფრინველებზე ნადირობის ლიმიტები არ ეყრდნობა მათი პოპულაციებისმონიტორინგის შედეგებს. სამონადირეო მეურნეობების უმრავლესობას არ გააჩნია სანადირო სახეობებისაღრიცხვის სათანადო შესაძლებლობები. ხოლო სამონადირეო მეურნეობების არათანაბარი განაწილებაქვეყნის მასშტაბით, სამონადირეო მეურნეობებში ნადირობისათვის დაწესებული მაღალი გადასახადები დაის გარემოება, რომ არსებული 18 სამონადირეო მეურნეობიდან, ამჟამად ნადირობა დაიშვება მხოლოდ ხუთმათგანში. მოსალოდნელია, რომ ნადირობის ახალი რეგულაციები კიდევ უფრო გააძლიერებს ნადირობისპრესს ბიომრავალფეროვნებაზე, ვინაიდან არ არის შემუშავებული არანაირი მექანიზმები ნადირობისპროცესის გასაკონტროლებლად.

4.4.2.4 არამერქნული რესურსების მოპოვება

ამჟამად სამართლებრივად არ რეგულირდება არამერქნული რესურსების მოპოვება (საკვები, სამკურნალო,დეკორატიული მცენარეები). ამასთან, არ არის დასრულებული ამ მცენარეთა სტატუსების შეფასება.შესაბამისად, ამჟამად სამართლებრივად არ არის დაცული არამერქნული მცენარეების იშვიათი, ენდემურიდა საფრთხის წინაშე მყოფი სახეობები. არ არსებობს მონაცემები მათი დამზადების მასშტაბებისა და მათიპოპულაციების მდგომარეობაზე ამ საქმიანობის ზეგავლენის შესახებ. გამონაკლისს წარმოადგენენ სოჭისგირჩის, ასევე, თეთრყვავილას ბოლქვებისა და ყოჩივარდას გორგლების მოპოვება.

წლების მანძილზე იზრდებოდა ყოჩივარდასა და თეთრყვავილას რესურსის მოპოვებისა და მისიექსპორტირების მსურველ პირთა რიცხვი. მათ მიერ მოთხოვნილი რესურსის ოდენობა საგრძნობლადაღემატებოდა სამეცნიერო ორგანოს მიერ დადგენილ, რესურსის მოპოვების წლიურ კვოტას. აღნიშნულმასიტუაციამ საგრძნობლად გაართულა თეთრყვავილას ბოლქვებსა და ყოჩივარდას გორგლებზე ექსპორტისნებართვების გაცემის პროცესი, ვინაიდან გართულდა მსურველთა შორის კვოტის გადანაწილება. ამდენად,2005 წელს მიღებულ იქნა საკითხის მარეგულირებელი პირველი ნორმატიული აქტები, ხოლო 2007 წელსმთავრობის დადგენილებით დამტკიცებული დებულება, რომელიც დღემდე მოქმედებს. 2008 წელს გაიცათეთრყვავილას მოპოვებაზე 10 წლიანი ლიცენზიები ოთხ სუბიექტზე, რომლებიც, ლიცენზიის მოქმედებისპერიოდში, პროპორციულად გაინაწილებენ სამეცნიერო ორგანოს მიერ ყოველწლიურად განსაზღვრულმოპოვების კვოტას. ყოჩივარდას გორგლებზე დღეისათვის ლიცენზია/ნებართვა არ არის გაცემული. რაცშეეხება სოჭის გირჩს, მისი მოპოვების კვოტის განსაზღვრა ასევე ყოველწლიურად ხდება.

ცხრილი 2: ლიცენზიით გაცემული სოჭის გირჩისა და თეთქყვავილას ბოლქვების რაოდენობა

წლები ლიცენზიით გაცემული სოჭის გირჩისრაოდენობა (ტონა)

ლიცენზიით გაცემული თეთქყვავილასბოლქვების რაოდენობა (ერთეული)

2008 91 105408322009 388,7 114620572010 300,4 130448362011 15000000

გარდა ბუნებრივი რესურსების გამოყენების ზემოთ ჩამოთვლილი სახეობებისა, სახელმწიფო ტყის ფონდისტერიტორიაზე ადგილი ჰქონდა მიწათსარგებლობის სხვა ფორმებსაც. ესაა: მიჩენის მიზნით


62

ტყითსარგებლობა, რაც დადგენილია საქართველოს ტყის კოდექსით და კანონით „ტყის ფონდის მართვისშესახებ“ და ტყის ფონდიდან ფართობების ამორიცხვა სხვადასხვა პროექტის განხორციელების მიზნით.დღეისათვის სატყეო ფორდიდან ამორიცხულია 4412,4 ჰა, ხოლო მიჩენილია 1875 ჰა.

4.4.3 ბიოლოგიურ რესურსებთან დაკავშირებული მოსაკრებლები და გადასახადები

2005 წლიდან, “ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ” საქართველოს კანონის მოთხოვნებიდანგამომდინარე, ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობის უფლების შეძენა შესაძლებელია მხოლოდაუქციონის მეშვეობით. ლიცენზიის მფლობელად ცხადდება ის პრეტენდენტი, რომელიც აუქციონზეგამართული ვაჭრობის დროს ყველაზე მაღალ ფასს შესთავაზებს. აუქციონი ჩატარებულად ითვლება იმშემთხვევაშიც, თუ მხოლოდ ერთი პრეტენდენტი იღებს მონაწილეობას. ვაჭრობის შედეგად გადახდილითანხა შედის ცენტრალურ (სახელმწიფო) ბიუჯეტში. ლიცენზიით დაინტერესებულმა პირმა ასევე უნდაგადაიხადოს სალიცენზიო მოსაკრებელი.

2005 წლამდე რესურსის ღირებულება განისაზღვრებოდა “საქართველოს საგადასახადო კოდესით”. 2005წლის 1 იანვრიდან ბუნებრივ რესურსზე გადასახადები გაუქმდა და ამჟამად „ფასიანიბუნებათსარგებლობის“ პრინციპის რეალიზაცია “ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობის მოსაკრებლებისშესახებ” საქართველოს კანონის მიხედვით ხდება. მოსაკრებლების გადამხდელები, როგორც ზემოთ იყოაღნიშნული, არიან როგორც ბუნებრივი რესურსების ლიცენზიის მფლობელები (ხე-ტყის დამზადების,თევზჭერის, სამონადირეო მეურნეობის, თეთრყვავილას, ყოჩივარდასა და სოჭის გირჩის მოპოვებისათვისგაცემული ლიცენზიების მფლობელები), ისე კერძო პირები, რომლებიც მოიპოვებენ პირადი მოხმარებისმიზნით მერქანს და/ან სანადირო სახეობებს.

ლიცენზიის მისაღებად გამართულ ვაჭრობაში გადახდილი თანხისგან განსხვავებით რომელიცსახელმწიფო ბიუჯეტში შედის, ბუნებრივი რესურსით სარგებლობის მოსაკრებელი (რომლის ოდენობაცდამოკიდებულია ფაქტიურად მოპოვებული რესურსის ოდენობაზე), გადაიხდება იმ თვითმმართველიერთეულის (ადმინისტაციული რაიონის) ბიუჯეტში, სადაც მიპოვება რესურსი. ამ თვალსაზრისით,გარკვეულწილად სრულდება ბიოლოგიური რესურსების ექსპლუატაციის შედეგად მიღებული სარგებლისსამართლიანად გადანაწილების პრინციპი.

„ტყითსარგებლობის წესის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2010 წლის 20 აგვისტოს №242დადგენილებით განსაზღვრულია მომსახურების საფასური, რომელიც ბუნებრივი რესურსითმოსარგებლემ უნდა გადაიხადოს სსიპ ბუნებრივი რესურსების საააგენტოში ისეთი მომსახურებებისათვის,როგორიცაა, მაგალითად: ტყის რესურსით სარგებლობის ბილეთის გაცემა მიწის ნაყოფიერი ფენისმოხსნისათვის, მიწის ნაკვეთის შესახებ ინფორმაციის მომზადება, მიწის ნაკვეთის საკადასტრო აზომვითინახაზის მომზადება, სალიცენზიო ობიექტის მომზადება, ხე-ტყის დამზადების ბილეთის გაცემა,ნადირობას დაქვემდებარებული ცხოველთა სამყაროს ობიექტის (გარდა გადამფრენი ფრინველისა)მოპოვების დოკუმენტის გაცემა სახეობის ერთ ინდივიდზე, ხე-ტყის წარმოშობის დოკუმენტის გაცემაან/და სპეციალური ფირნიშებით მარკირება.

კანონმდებლობით გათვალისწინებულია გარკვეული შეღავათები ბუნებრივი რესურსების მდგრადისარგებლობის ხელშეწყობისათვის. მაგალითად, „ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობის მოსაკრებლებისშესახებ“ საქართველოს კანონის თანახმად, მოსაკრებელი 70%-ით უმცირდებათ იმბუნებათმოსარგებლეებს, რომლებიც ეწევიან ბუნებრივი რესურსების მოპოვებასთან დაკავშირებულსამეცნიერო და კულტურულ-საგანმანათლებლო საქმიანობას, აგრეთვე იმ ბუნებათმოსარგეებლებს,რომლებიც საკუთარი სახსრებით ახორციელებენ ბუნებრივი რესურსების აღდგენა-კვლავწარმოებას(აღდგენილი რესურსის მოცულობის ფარგლებში). სამონადირეო მეურნეობების შექმნის ხელშესაწყობად,საგადასახადო კოდექსის თანახმად, სამონადირეო მეურნეობების მიერ დაკავებული მიწებიგათავისუფლებულია ქონების გადასახადისაგან. თუმცა, ამ ინსტრუმენტების ეფექტი, გარემოს დაცვისა დაბიომრავალფეროვნების მდგრადი გამოყენების სტიმულირების თვალსაზრისით, ძალზე სუსტია.

საქართველოში არ არსებობს გადაწყვეტილებების მიღებისას ბიომრავალფეროვნების ეკონომიკურიშეფასებებისა და მისი ღირებულებების გათვალისწინების პრაქტიკა; თუმცა, მეთოდოლოგიური კვლევებიამ მიმართულებით ხორცილდებოდა როგორც საბჭოთა პერიოდში, ისე სხვადასხვა დონორების მიერდაფინანსებული პროექტების ფარგლებში. ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობისათვის მოსაკრებლებისოდენობის დადგენისას ან სამართლებრივი ნორმების დარღვევის შედეგად ბიომრავალფეროვნებისთვის


www.greenalt.org63

მიყენებული ზიანის გაანგარიშების დროს არ ხდება ბიომრავალფეროვნების სრული ეკონომიკურიღირებულების გათვალისწინება.

4.5 დასკვნა

ამრიგად, ბიომრავალფეროვნების დაცვისა და ბიოლოგიური რესურსების გამოყენების სფეროსთანდაკავშირებული სახელმწიფო პოლიტიკა, ინსტიტუციური მოწყობა და დამკვიდრებული პრაქტიკა ვერუზრუნველყობს მის დაცვას საფრთხეებისაგან და მდგრადი გამოყენებას.

ბიოლოგიური რესურსების გამოყენებასთან დაკავშირებული კანონმდებლობის, ინსტიტუციურიმოწყობისა და დამკვიდრებული პრაქტიკის კვლევის შედეგად გამოიკვეთა შემდეგი პრობლემები:

ინტერესთა კონფლიქტი: ერთ უწყებაში - ენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროსსსიპ ბუნებრივი რესურსების სააგენტოში - თავმოყრილია ბუნებრივ რესურსებთან (ნადირობა,თევზჭერა, მერქნული და არამერქნული მცენარეული რესურსები და სხვ. ასევე წიაღისეული)დაკავშირებული ყველა ფუნქცია - ნორმატიული ბაზის შემუშავება, პოლიტიკის შემუშავება,ბუნებრივი რესურსის დაცვა, კომერციული საქმიანობა, ლიცენზიებისა და სხვა დოკუმენტებისგაცემა, ლიცენზიებისა და სხვა სანებართვო დოკუმენტაციის პირობების კონტროლი;

არასაკმარისი პერსონალი რეგიონებში; პერსონალის არასაკმარისი კვალიფიკაცია ბუნებრივი რესურსების მართვისა და მონიტორინგის

საკითხებში; ბრაკონიერობასთან (უკანონო ნადირობა, თევზჭერა) ბრძოლის საკითხი არცერთ უწყებას აღარ

ეხება. ბრაკონიერობასთან ბრძოლა პრაქტიკულად არ მიმდინარეობს; სალიცენზიო პირობები, მოპოვების კვოტებისა და სხვა პირობების დადგენის, ლიცენზიების

გაცემის პრაქტიკა არ შეესაბამება მდგრადი გამოყენების პრინციპებს; კანონმდებლობა და პოლიტიკა ორიენტირებულია მოკლე ხანში რესურსის მაქსიმალური

რაოდენობით მოპოვებაზე და არა კონსერვაციაზე და მდგრადობაზე/ხანგრძლივ სარგებელზე; ადგილობრივი მოსახლეობის ხელმისაწვდომობა რესურსებზე შეზღუდულია, რაც განაპირობებს

რესურსის არამდგრად გამოყენებას; სპორტული და სამოყვარულო თევზჭერის, ბაზიერობის ნორმატიული ბაზა ნაკლოვანია; არ არსებობს ნადირობის პროცესის წესები, ასევე კონტროლის წესები და შესაძლებლობები; არ არსებობს თემზე ორიენტირებული და/ან სატროფეო ნადირობის კონცეფცია; არ არსებობს სანადირო და სათევზაო სახეობების აღწარმოების პირობები; სამონადირეო მეურნეობები ვერ განვითარდა, რაზეც მნიშვნელოვან გავლენას ახდენს

ბრაკონიერების დაუსჯელობა; ახალი კანონმდებლობა საფრთხეს უქმნის წითელი ნუსხის სახეობებს და დაცულ ტერიტორიებს; გარემოსდაცვითი კანონმდებლობის, გარემოს მონიტორინგისა და კონტროლის სისუსტე

განაპირობებს ბიოლოგიური რესურსების დეგრადაციას/განადგურებას (წიაღის მოპოვება დაგადამუშავება, ჰესები, სამრეწველო და საყოფაცხოვრებო ნარჩენები);

პროფესიული ცოდნის ნაკლებობა როგორც ცენტრალურ აპარატში, ისე რეგიონებში; ადამიანური რესურსების არასაკმარისობა (შტატების სიმცირე).

5. ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობა და გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში საზოგადოების მონაწილეობა

64

5. ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობა და გადაწყვეტილებების მიღებისპროცესში საზოგადოების მონაწილეობა


ინფორმაციის ხელმისაწვდომობისა და გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მონაწილეობის გარეშე,დემოკრატიული გადაწყვეტილების მიღების პროცესი წარმოუდგენელია. გარდა ამისა, ინფორმაციისნაკლებობა ხელს უშლის მოქალაქეებს მიღებული ინფორმაციის საფუძველზე გააკეთონ მნიშვნელოვანიარჩევანი. ინფორმაციის ნაკლებობა ასევე ხელს უშლის მოქალაქეთა სრულფასოვან მონაწილეობასგადაწყვეტილების მიღების პროცესში, რადგან მხოლოდ ინფორმირებულ მოქალაქეებს შეუძლიათშესაფერისად მიიღონ მონაწილეობა. ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უფლების უზრუნველყოფისგარეშე, მოქალაქეებს არ აქვთ შესაძლებლობა მოითხოვონ ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობა. საქართველოეკონომიკური რესტრუქტურიზაციისა და განვითარების პროცესშია. ეს პროცესი თავისთავად მოიცავსმთელი რიგი ახალი განვითარების პროექტების განხორციელებას, რომლებსაც როგორც წესი, უარყოფითიზეგავლენა აქვთ გარემოზე. პროექტების მსგავსად, გარემოზე უარყოფით ზემოქმედებას ასევე ადგილი აქვსგეგმებისა და პროგრამის განხორციელებისას.

ჰორიზონტული სექტორი მოიცავს გარემოსდაცვით კანონმდებლობას, რომელიც თანაბრად ეხება სხვა,გარემოს ცალკეული ელემენტების მარეგულირებელ ისეთ კანონმდებლობას, როგორიცაა მაგალითად,კანონმდებლობა წყალზე, ატმოსფერულ ჰაერზე ან ნიადაგზე; სხვა სიტყვებით - ეს არის გამჭოლიკანონმდებლობა. გარემოს ცალკეული ელემენტების მარეგულირებელი კანონმდებლობისგან განსხვავებით,ჰორიზონტალური კანონმდებლობა პროცედურული ხასიათისაა და მოიცავს იმ მეთოდებსა დამექანიზმებს, რომელთა მიზანია ინფორმაციის ხელმისაწვომობისა და გადაწყვეტილებების მიღებისპროცესის გაუმჯობესება.

ევროკავშირის ჰორიზონტული გარემოსდაცვითი კანონმდებლობა მოიცავს შემდეგ დირექტივებს:

ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის დირექტივა: ევროპარლამენტის და საბჭოს 2003 წლის 28იანვრის 2003/4/EC დირექტივა, გარემოსდაცვით ინფორმაციაზე საზოგადოებისხელმისაწვდომობის შესახებ;

ანგარიშგების დირექტივა: საბჭოს 1991 წლის 23 დეკემბრის 91/692/EEC დირექტივა, რომელიცაყალიბებს სტანდარტებს გარემოს დაცვასთან დაკავშირებული გარკვეული დირექტივებისგანხორციელების შესახებ ანგარიშგებისთვის;

გარემოზე ზემოქმედების შეფასების დირექტივა: საბჭოს 1985 წლის 27 ივნისის 85/337/EECდირექტივა გარკვეული სახელმწიფო და კერძო პროექტების გარემოზე ზემოქმედების შეფასებისშესახებ, რომელიც შესწორებულია საბჭოს 1997 წ. 3 მარტის 97/11/EC დირექტივით;

სტრატეგიული გარემოსდაცვითი შეფასების დირექტივა: ევროპარლამენტის და საბჭოს 2001 წლის27 ივნისის 2001/42/EC დირექტივა გარკვეული გეგმებისა და პროგრამების გარემოზეზემოქმედების შეფასების შესახებ;

დირექტივა, რომელიც უზრუნველყოფს საზოგადოების მონაწილეობას გარემოზე ზემოქმედებისშეფასების პროცესში: ევროპარლამენტის და საბჭოს 2003 წლის 26 მაისის 2003/35/EC დირექტივაითვალისწინებს საზოგადოების მონაწილეობის საკითხებს გარემოსთან დაკავშირებულიგარკვეული გეგმებისა და პროგრამების შემუშავებისას და ცვლილებების შეტანას საზოგადოებისმონაწილეობასთან და მართლმსაჯულების ხელმისაწვდომობასთან დაკავშირებულ საბჭოს85/337/EEC და 96/61/EC დირექტივებში.

ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის დირექტივა ადგენს ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის უფლებას დაადგენს მკაფიო პირობებს იმისათვის, თუ როგორ უნდა იყოს გარემოსდაცვითი ინფორმაციაზეხელმისაწვდომობა უზრუნველყოფილი. ანგარიშგების დირექტივა აყალიბებს რეგულარული ანგარიშგებისმოთხოვნებს. გარემოზე ზემოქმედების შეფასების და სტრატეგიული გარემოსდაცვითი შეფასებისდირექტივები განვითარების საკითხებს ეხება და: (ა) განსაზღვრავს, რომელი პროექტები, გეგმები დაპროგრამები უნდა შეფასდეს (მაგალითად, რომლებსაც პოტენციურად მნიშვნელოვანი ზეგავლენა აქვთგარემოზე); (ბ) ადგენს საფუძვლებს იმისათვის, რომ თანაზომიერი ღონისძიებებით მინიმუმამდე იქნესდაყვანილი გარემოზე პოტენციური ზემოქმედება; (გ) სტრატეგიული გარემოსდაცვითი შეფასებისშემთხვევაში, მოითხოვს ალტერნატივების ანალიზს, რათა აირჩეულ იქნეს საუკეთესო გადაწყვეტა; და (დ)მოითხოვს საზოგადოების მონაწილეობას.


www.greenalt.org65

მომდევნო თავებში განხილულია საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრული ინფორმაციისხელმისაწვდომობისა და გადაწყვეტილების მიღების პროცესში საზოგადოების მონაწილეობის ძირითადიპრინციპები, მიდგომები და მექანიზმები.

5.2 გარემოსთან დაკავშირებულ ინფორმაციაზე საზოგადოების ხელმისაწვდომობა

უნდა აღინიშნოს, რომ ხელისუფლების ორგანოების მიერ მათ ფუნქციებთან დაკავშირებულიგარემოსდაცვითი ინფორმაციის ფლობისა და განახლების სფეროში სიტუაცია მეტად არასახარბიელოა.თავდაპირველად უნდა აღინიშნოს, რომ ხშირად თავად ხელისუფლების ორგანოთა ფუნქციები არ არისბოლომდე ნათელი, რომ არაფერი ვთქვათ ფუნქციის შესაბამისი ინფორმაციის ფლობაზე. ეს ბუნდოვნება,ძირითადად, გამოწვეულია 2004 წლიდან გარემოსდაცვითი მმართველობის სისტემის მუდმივირეფორმირებით, რომელიც მათ შორის, მოიცავდა ინსტიტუციურ ცვლილებებსაც. ეს ცვლილებები არ იყოერთჯერადი და წლების განმავლობაში ხორციელდებოდა; მიუხედავად ამისა, შესაძლებელია 2004 წლიდანდღემდე განხორციელებულ ინსიტუტუციურ/ფუნქციურ ცვლილებებში სამი პირობითი ეტაპის გამოყოფა,რომელთაც ქვემოთ მოკლედ განვიხილავთ (ეს ფუნქციური ცვლილებები პირდაპირ ზეგავლენას ახდენსუწყებების მიერ ამა თუ იმ ინფორმაციის ფლობაზე და ამდენად მათი აქ განხილვა, მნიშვნელოვანია).

პირველ ეტაპზე (2004-2007 წ.წ.) ძირეული ცვლილებები ძირითადად სამი მიმართულებით განხორციელდადა გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროში გარემოს დაცვასთან და ბუნებრივირესურსების განკარგვასთან დაკავშირებული ფუნქციების კონსოლიდაციაში გამოიხატებოდა. ასემაგალითად, (1) გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს შეუერთდა ე.წ. „მომიჯნავე“სახელმწიფო უწყებები, რომლებიც ცვლილებებამდე სამინისტროსთან ერთად ინაწილებდნენ სფეროსმართვის ფუნქციებს (მაგალითად, სატყეო მეურნეობის სახელმწიფო დეპარტამენტი, დაცულიტერიტორიების სახელმწიფო დეპარტამენტი, გეოლოგიის სახელმწიფო დეპარტამენტი, მიწის მართვისსახელმწიფო დეპარტამენტის ნაწილი და სხვ.); (2) სამინისტროში, ისევე როგორც მიერთებულ უწყებებშილიკვიდირებულ ან რეორგანიზებულ იქნა მათ დაქვემდებარებაში არსებული ერთეულები, ან შეიქმნაახალი ერთეულები. ასეთი სახის ცვლილებების შედეგად ჩამოყალიბდა 2005 წელს სამინისტროში,მაგალითად, გარემოს დაცვის ინსპექცია - საკონტროლო-საინსპექციო უფლებებით აღჭურვილისახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება. გარემოსდაცვითი კონტროლის ფუნქციები, ინსპექციისჩამოყალიბებამდე, შეთავსებული ჰქონდათ სამინისტროს ტერიტორიულ ორგანოებს. (3) გამსხვილდაგარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოები (13-ის ნაცვლად,დღეს სამინისტროს 6 ტერიტორიული ორგანო ჰყავს) და მათ ჩამოერთვათ გარემოს დაცვასთან დაბუნებრივი რესურსების განკარგვასთან დაკავშირებული გარკვეული ფუნქციები.

მეორე ეტაპი (2007-2010 წ.წ.) შედარებითი სტაბილურობით გამოირჩეოდა. ამ პერიოდში გარემოს დაცვისადა ბუნებრივი რესურსების სამინისტრო პასუხისმგებელი იყო ყველა გარემოსდაცვით საკითხზე, თუმცაიყო გარკვეული საკითხები, სადაც ის ინაწილებდა ფუნქციებს სხვა სახელმწიფო (მაგალითად, ჯანდაცვის,სოფლის მეურნეობის, ეკონომიკური განვითარების, შინაგან საქმეთა სამინისტროები) და/ან ადგილობრივიხელისუფლების ორგანოებთან. ამ უწყებებს შორის უფლებამოსილებები და ვალდებულებები ყოველთვისნათლად არ იყო გამიჯნული; ასევე იყო საკითხები, რომლებიც არ ექცეოდა არცერთი უწყებისრეგულირების/ფუნქციის ქვეშ (მაგალითად, ნარჩენების მართვის გარკვეული ასპექტები,გენმოდიფიცირებული ორგანიზმები, ინვაზიური სახეობები).

ამ პერიოდში განხორციელდა უმნიშვნელოვანესი ცვლილება, რომელმაც ბუნებრივი რესურსებისგანკარგვის სფეროში ფუნქციათა გადანაწილების სურათი შეცვალა. კერძოდ, 2008 წლის დასაწყისშიგარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს ჩამოერთვა ბუნებრივი რესურსებითსარგებლობის (ხე-ტყის დამზადების, სასარგებლო წიაღისეულის მოპოვების, თევზჭერის, სამონადირეომეურნეობის წარმოების, სოჭის გირჩით, თეთრყვავილას ბოლქვებით და ყოჩივარდას გორგლებითექსპორტის მიზნით სარგებლობის) ლიცენზირების უფლებამოსილება და ეს ფუნქცია, ბუნებრივირესურსებით სარგებლობის კვოტების დადგენის ფუნქციასთან ერთად, გადაეცა ეკონომიკურიგანვითარების სამინისტროს. გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტრომ ამ სფეროშიშეინარჩუნა მხოლოდ კვოტების შეთანხმების ფუნქცია.

გარდა აღნიშნულისა, 2010 წლის ივლისში ეკონომიკური განვითარების სამინისტრომ შეიცვალა


66

სახელწოდება და მას “ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო” ეწოდა. უწყებისსახელწოდების ცვლილებას, ბუნებრივად, ფუნქციური ცვლილებებიც უნდა მოჰყოლოდა, თუმცა დღემდემეტ-ნაკლებად ცნობილ ფუნქციად მხოლოდ “მდგრადი განვითარების სტრატეგიის მომზადება და მისიხელშემწყობი სახელმწიფო პროგრამის შემუშავება” რჩება.

ხელისუფლების ორგანოთა შორის ფუნქციათა გადანაწილების მესამე ეტაპი 2011 წლის თებერვალ-მარტშიდაიწყო და ის ძირითადად, გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროში მოქცეულიფუნქციების ნაწილის სხვა უწყებებისთვის გადაცემაში გამოიხატა57. რეორგანიზაციის შედეგად ბუნებრივირესურსების მართვასა და სარგებლობასთან დაკავშირებული უფლებამოსილებანი ენერგეტიკისა დაბუნებრივი რესურსების სამინისტროს გადაეცა (სსიპ "სატყეო სააგენტო", სსიპ სატყეო საბაზისო სანერგემეურნეობა, ბირთვული და რადიაციული საქმიანობის რეგულირებასთან დაკავშირებული საკითხები,გეოლოგიურ გარემოში სასარგებლო წიაღისეულის მართვის და სივრცული ინფორმაციის ფუნქციები).იუსტიციის სამინისტროს სსიპ საჯარო რეესტრის ეროვნულ სააგენტოს გადაეცა: მიწების მიზნობრიობისშეცვლასთან, სახელმწიფო ტყის ფონდის საზღვრების დადგენასთან, სახელმწიფო ტყის ფონდის გაზრდასადა შემცირებასთან დაკავშირებული ფუნქციები. ნაპირდაცვის საკითხებთან დაკავშირებული ფუნქციისშესრულებას რეგიონალური განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო უზრუნველყოფს.რეფორმირების ამ ტალღას მოჰყვა ასევე 2005 წელს ჩამოყალიბებული ერთიანი გარემოსდაცვითიმაკონტროლებელი ორგანოს - გარემოს დაცვის ინსპექციის - ლიკვიდირება. ამჟამად გარემოს დაცვისინსპექცია იმ სახით, რომელიც 2011 წლის თებერვალ-მარტში არსებობდა, აღარ არსებობს; თუმცაენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროში არსებობს ბუნებრივი რესურსების სააგენტო,რომლის ერთ-ერთი დანაყოფი ასრულებს გარემოსდაცვითი მაკონტროლებლის ფუნქციას. გარდა ამისა,რეფორმირებული გარემოს დაცვის სამინისტროს ერთ-ერთ დეპარტამენტში ჩამოყალიბდა მცირექვედანაყოფი, რომელიც ასევე პასუხისმგებელია გარემოსდაცვით კონტროლზე.

ამჟამად, კანონმდებლობა არ ადგენს, რომელი საჯარო დაწესებულება რა სახის ინფორმაციას უნდააგროვებდეს და ფლობდეს. როგორც წესი, იგულისხმება, რომ გარემოსდაცვით ინფორმაციას აგროვებს დაფლობს გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტრო, თუმცა, პრაქტიკიდან გამომდინარე,სხვა საჯარო დაწესებულებებიც ფლობენ (უნდა ფლობდნენ) გარემოსდაცვით ინფორმაციას(განსაკუთრებით, ზემოთ აღწერილი ფუნქციური ცვლილებების გამო).

არსებობს ნორმატიული აქტი, რომელიც განსაზღვრავს გარემოს მდგომარეობის შესახებ ეროვნულიმოხსენების შედგენის წესს58 და რომელიც იძლევა იმ ადმინისტრაციული ორგანოების იდენტიფიცირებისსაშუალებას, რომელთაც შესაძლოა გააჩნდეთ გარემოსდაცვითი ინფორმაცია. 2010 წლის ნოემბერში ამაქტში შეტანილ იქნა ცვლილებები, მათ შორის, იმის გამო, რომ ნორმატიულ აქტში მოხსენიებულიადმინისტრაციული ორგანოები ან უკვე აღარ არსებობდნენ ან დაემატათ ახალი ორგანოები.მოსალოდნელია, რომ აღნიშნულ ნორმატიულ აქტში კვლავ იქნება შესატანი ცვლილებები, მას შემდეგ რაც2011 წლის თებერვალ-მარტში ინიცირებული ინსტიტუციური ცვლილებების დასრულების შემდეგ უფრონათელი გახდება ხელისუფლების ორგანოთა ახალი ფუნქციები.

აქვე ყურადსაღებია, რომ ზემოაღნიშნული ნორმატიული აქტი ითვალისწინებდა გარემოს დაცვისა დაბუნებრივი რესურსების სამინისტროს ვალდებულებას, ეწარმოებინა გარემოს მდგომარეობის ამსახველიდინიმიური მონაცემთა ბაზა, გარემოს მდგომარეობის შესახებ ეროვნული მოხსენების სტრუქტურისშესაბამისად. ეს ვალდებულება, 2010 წლის ნოემბერში ცვლილებების განხორციელების შემდეგ,სამინისტროს (და არც რომელიმე სხვა უწყებას) უკვე აღარ გააჩნია.

რაც შეეხება ინფორმაციის (მონაცემთა) გაცვლას, თავად გარემოს დაცვის სამინისტროში შემავალსტრუქტურულ ერთეულებს შორის, როგორც წესი, მათ გააჩნიათ თავისი ფუნქციების შესაბამისიმონაცემთა ბაზები, თუმცა ეს მონაცემთა ბაზები არ არის ურთიერთდაკავშირებული. ინფორმაციის გაცვლასამინისტროს ერთეულებს შორის ხდება პრაქტიკული საჭიროებებიდან გამომდინარე; სამინისტროშიდღემდე არ არსებობს (და არც ოდესმე ყოფილა) ინფორმაციის გაცვლის ინსტიტუციონალიზებულისისტემა.

რაც შეეხება ადმინისტრაციულ ორგანოებს შორის მონაცემთა გაცვლას, აქ მონაცემების გაცვლა ხდება მაშინ,თუ ინფორმაციის გაცვლა ამა თუ იმ კონკრეტულ შემთხვევაში კანონის მოთხოვნაა; მაგალითად, როდესაც

57 სამინისტრომ ასევე შეიცვალა დასახელება; დღეს ამ სამინისტროს დასახელებაა „გარემოს დაცვის სამინისტრო“.58 საქართველოს პრეზიდენტის 1999 წლის 25 ივნისის №389 ბრძანებულება „გარემოს მდგომარეობის შესახებ ეროვნულიმოხსენების შედგენის წესის თაობაზე“ და მასში 2010 წლის 1 ნოემბერს შეტანილი ცვლილებები (საქართველოს პრეზიდენტის2010 წლის 1 ნოემბერის №876 ბრძანებულება)


www.greenalt.org67

ერთი ადმინისტრაციული ორგანო მონაწილეობს მეორე ორგანოს მიერ წარმოებულ ადმინისტრაციულპროცედურაში. კიდევ ერთ მაგალითად შეიძლება განხილულ იქნეს ზემოთ ხსენებული პრეზიდენტისბრძანებულებით დამტკიცებული „გარემოს მდგომარეობის შესახებ ეროვნული მოხსენების შედგენის წესი“.ეს ნორმატიული აქტი განსაზღვრავს იმ ადმინისტრაციულ ორგანოებს, რომლებმაც უნდა მიაწოდონგანსაზღვრული სახის ინფორმაცია გარემოს მდგომარეობის შესახებ ეროვნული მოხსენების შემდგენადმინისტრაციულ ორგანოს.

2009 წლის ივლისში საქართველოს პარლამენტმა მიიღო კანონი „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის –მონაცემთა გაცვლის სააგენტოს შექმნის შესახებ“, რომლის მიზანია სახელმწიფო დაწესებულებებს შორისმონაცემთა გაცვლის სისტემის შექმნა, უსაფრთხოების სტანდარტების ჩამოყალიბება და ა.შ თუმცა,ჯერჯერობით სააგენტო შემოიფარგლება ყველა სამთავრობო ელექტრონული რესურსის ერთ ვებ-გვერდზეგანთავსებით; ამდენად, მონაცემთა უსაფრთხოებაზე, ხარისხზე, გაცვლის თავისებურებებზე და ა.შ.მსჯელობა შეუძლებელია.

სამწუხაროდ, საქართველოში ელექტრონული გამჭვირვალობის შესახებ კანონმდებლობა არ არსებობს, არცზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი მოიცავს რაიმე ისეთ დებულებას, რომელიც ასეთ შემთხვევაშირელევანტური იქნებოდა. თუმცა, ვინაიდან ამავე კანონის მიხედვით, ინფორმაციის ფორმატს მნიშვნელობაარ აქვს, ელექტრონული რეესტრების გამჭვირვალობის საკითხი საერთოდ არ არის საკამათო.

რაც შეეხება ინფორმაციის გაცვლის/მიწოდების საფასურს, საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციულიკოდექსი ითვალისწინებს ადმინისტრაციული ორგანოების სამართლებრივი ურთიერთდახმარებისვალდებულებას და ასეთი დახმარების გაწევისთვის ხარჯების ანაზღაურების ვალდებულებას, თუხარჯები აღემატება 50 ლარს. ყურადსაღებია, რომ ეს ვალდებულება არ ეხება ისეთ შემთხვევებს, როდესაცდახმარების ვალდებულება ადმინისტრაციულ ორგანოს კანონმდებლობით აქვს დაკისრებული. ასეთშემთხვევად უნდა განვიხილოთ, მაგალითად, გარემოს მდგომარეობის შესახებ ეროვნული მოხსენებისშედგენისას ადმინისტრაციული ორგანოების მიერ ინფორმაციის/მონაცემების მიწოდება მოხსენებისშემდგენი ადმინისტრაციული ორგანოსთვის. გარდა იმისა, რომ ჩარჩო-კანონი „გარემოს დაცვის შესახებ“აწესებს ეროვნული მოხსენების შედგენისას ინფორმაციის მიწოდების ვალდებულებას, კანონი ასევეგანმარტავს, რომ ინფორმაცია მიწოდებული უნდა იყოს უსასყიდლოდ.

ზოგადად, უნდა ითქვას, რომ სახელმწიფო დაწესებულებები ინფორმაციის პროაქტიული გამოქვეყნებისპრაქტიკას არ მისდევენ, თუმცა მოთხოვნის შემთხვევაშიც, კანონის ფართო ინტერპრეტაციისგან თავსიკავებენ. პრობლემად მაინც რჩება ის, რომ პროაქტიული გამოქვეყნების ვალდებულების შესრულებამაშინაც კი სათუოა, როცა ეს კანონში პირდაპირ არის გათვალისწინებული.

გარემოსთან დაკავშირებული ნორმატიული აქტების, სტრატეგიისა და პოლიტიკის განმსაზღვრელიდოკუმენტების, საერთაშორისო ხელშეკრულებებისა და მათი შესრულების შესახებ ანგარიშებისგავრცელების პრაქტიკას მთავრობა თანმიმდევრულად არ მისდევს. როგორც აღვნიშნეთ, მთავარიპრობლემა ის არის, რომ მთავრობა ზოგადად არ მისდევს ღიაობის პოლიტიკას და მოთხოვნის გარეშედეტალურ და მნიშვნელოვან ინფორმაციას, როგორც წესი, არ ავრცელებს. იმ შემთხვევაშიც კი, როდესაც ისსაკმარისად პროაქტიულია, მოძველებული, არასრულყოფილი ან განზოგადებული ინფორმაციისგამოქვეყნებით შემოიფარგლება.

5.3 საზოგადოების მონაწილეობა გარკვეულ საქმიანობებზე გადაწყვეტილებების მიღებისპროცესში

გარკვეულ საქმიანობებზე გადაწყვეტილების მიღების პროცესში საზოგადოების მონაწილეობის საკითხებირეგულირდება გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის გაცემის შესახებ გადაწყვეტილების მიღებისპროცედურის ფარგლებში. ამ ნებართვის გაცემის პროცედურებს ამჟამად განსაზღვრავს ორი ნორმატიულიაქტი:

1. „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“ 2005 წ. 24 ივნისის კანონი - ეს არის ჩარჩო კანონი, რომელიცადგენს საქართველოში მოქმედი ლიცენზიებისა და ნებართვების სახეებს (ჩამონათვალს) და განსაზღვრავსლიცენზიებისა და ნებართვების გაცემის შესახებ გადაწყვეტილების მიღების სტანდარტულ წესებს.გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის შემთხვევაში, კანონი ამბობს, რომ მის გაცემაზე გადაწყვეტილება


68

მიღებულ უნდა იქნეს მარტივი ადმინისტრაციული წარმოების წესით. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ ეს წესი(საჯარო ადმინისტრაციული წარმოების წესისგან განსხვავებით) შეუძლებელს ხდის საზოგადოებისმონაწილეობას გადაწყვეტილებათა მიღების პროცესში.

2. „გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის შესახებ“ 2007 წ. 13 დეკემბრის კანონი59 - ეს კანონი განსაზღვრავსგარემოზე ზემოქმედების შეფასებას (გზშ) დაქვემდებარებული საქმიანობების ჩამონათვალს, გზშ-სჩატარების ზოგად წესებს, გზშ-ს ჩატარების ვალდებულებისგან გათავისუფლების პირობებს, გზშ-სშედგენის პროცესში საქმიანობის ინიციატორის მიერ დაგეგმილი საქმიანობის შესახებ საზოგადოებისინფორმირების, კომენტარების მიღების და საჯარო განხილვის ჩატარების ვადებსა და წესებს. ეს კანონიასევე ადგენს პროცედურებს ისეთი შემთხვევებისთვის, როდესაც დაგეგმილი საქმიანობისგანხორციელებისთვის აუცილებელია მშენებლობის ნებართვის მოპოვებაც; სხვა სიტყვებით, კანონიერთმანეთთან აკავშირებს გზშ-სთან დაკავშირებულ გადაწყვეტილების მიღების პროცედურასმშენებლობის ნებართვის გაცემის პროცედურასთან.

ამ სფეროში არსებული სიტუაციის ნათლად წარმოდგენისთვის, აქვე უნდა დაზუსტდეს შემდეგი:

ზემოთ აღნიშნული „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“ კანონის მიღებამდე, კონვენციის მე-6მუხლის მოთხოვნები ვრცელდებოდა გარემოსდაცვითი ნებართვის გაცემის შესახებ გადაწყვეტილებისმიღების პროცედურაზე. 1997-2005 წ.წ. პერიოდში („ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“ კანონისამოქმედებამდე) საქართველოში მოქმედებდა კანონი „გარემოსდაცვითი ნებართვის შესახებ“, რომელიცადგენდა გზშ-სთან დაკავშირებულ გადაწყვეტილების მიღების (გარემოსდაცვითი ნებართვის გაცემის)პროცედურას.

„ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“ ჩარჩო-კანონმა და მის შესასრულებლად მიღებულმა სხვანორმატიულმა აქტებმა რადიკალურად შეცვალეს გზშ-სთან დაკავშირებული გადაწყვეტილების მიღებისპროცედურა. აქ შეუძლებელია ყველა ცვლილებისა და განსხვავების აღწერა, მაგრამ მოვიყვანთ მხოლოდრამოდენიმე ძირითადს:

ნებართვის სახელწოდება - „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“ კანონით შეიცვალა ნებართვისსახელწოდება. კერძოდ, გზშ-სთან დაკავშირებულ გადაწყვეტილების მიღების პროცედურას 2005 წლამდეეწოდებოდა გარემოსდაცვითი ნებართვის გაცემის პროცედურა. 2005 წელს კი, პროცედურას ეწოდაგარემოზე ზემოქმედების ნებართვის გაცემის პროცედურა, იმ მიზეზით, რომ ასეთი დასახელება, თითქოს,უფრო უკეთ ასახავდა ნებართვის შინაარსს.

გზშ-ს დაქვემდებარებული საქმიანობები - 1997-2005 წლებში მოქმედი „გარემოსდაცვითი ნებართვისშესახებ“ კანონი განსაზღვრავდა იმ საქმიანობათა ამომწურავ ჩამონათვალს, რომელიც ექვემდებარებოდაგზშ პროცედურას. მართალია, ჩამონათვალი არ იყო სრულყოფილი მასში მოქცეულ საქმიანობათაფორმულირების თვალსაზრისით (საქმიანობების განსაზღვრებები მოითხოვდა დახვეწას, ზღვრებიგადახედვას), მაგრამ ის შეესაბამებოდა ორჰუსის კონვენციის პირველ დანართში მოცემულ საქმიანობებსდა უფრო მეტიც, მოიცავდა ისეთ საქმიანობებს, რომლებიც არ არის ჩამოთვლილი კონვენციის დანართში.

ამჟამად მოქმედი „გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის შესახებ“ კანონი (მუხლი 4) ასევე განსაზღვრავს იმსაქმიანობათა ამომწურავ ჩამონათვალს, რომელიც ექვემდებარება გზშ პროცედურას. ამ კანონითგანსაზღვრული საქმიანობათა ჩამონათვალი უფრო შეზღუდულია და აღარ მოიცავს ბევრ ისეთსაქმიანობას, რომელსაც მოიცავდა „გარემოსდაცვითი ნებართვის შესახებ“ კანონით დადგენილიჩამონათვალი. კერძოდ, გზშ პროცედურას აღარ ექვემდებარება ისეთი საქმიანობები, როგორიცაა,მაგალითად, სასარგებლო წიაღისეულის მოპოვება (ნავთობისა და გაზის მოპოვების გარდა, იხ. ქვემოთ),ბირთვული რეაქტორებისა და ატომური ელექტროსადგურების მშენებლობა, სასოფლო-სამეურნეო დაკვების მრეწველობის საწარმოები, ხე-ტყის გადამუშავება, ქაღალდის, ტყავისა და საფეიქრო მრეწველობა,ზოგიერთი სახის ინფრასტრუქტურული პროექტები, სექტორული გეგმები და პროგრამები და სხვ.

რაც შეეხება ორჰუსის კონვენციის პირველ დანართთან შესაბამისობას, „გარემოზე ზემოქმედებისნებართვის შესახებ“ კანონით განსაზღვრული ჩამონათვალი არ მოიცავს კონვენციის პირველი დანართისპირველი და მე-3 პუნქტის რამოდენიმე ქვეპუნქტით, ასევე მე-7, მე-10, მე-11, მე-12, მე-15, მე-16 და მე-19

59 ამ კანონის მიღებამდე ძალაში იყო დროებითი დებულება „გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის გაცემის წესისა დაპირობების შესახებ“ (დამტკიცებულ იქნა საქართველოს მთავრობის 2005 წლის 1 სექტემბრის №154 დადგენილებით). 2005 წლისდროებითი დებულებისა და 2007 წლის დეკემბერში მიღებული კანონის ნორმები პრაქტიკულად არ განსხვავდებაერთმანეთისგან. ფაქტიურად, კანონმა ჩაანაცვლა დროებითი დებულება.


www.greenalt.org69

პუნქტებით განსაზღვრულ საქმიანობებს.

ყურადსაღებია კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი განსხვავება 2005 წლამდე და 2005 წლის შემდგომ მოქმედსისტემებს შორის. 2005 წლამდე კანონით დადგენილ ჩამონათვალში მოქცეული საქმიანობაექვემდებარებოდა გზშ პროცედურას განურჩევლად იმისა, თუ ვინ ახორციელებდა მას - სახელმწიფო თუკერძო პირი. 2005 წლიდან კი, საქმიანობა ექვემდებარება გზშ პროცედურას, თუ მას ახორციელებს კერძოპირი; თუ საქმიანობის განხორცილებას გეგმავს ხელისუფლების სახელმწიფო ორგანო, ის თავისუფლდებაგზშ-ს ჩატარების ვალდებულებისგან (“ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ” კანონის პირველიმუხლი).

გამონაკლისების დაშვებაში კიდევ უფრო შორს წავიდა “ინვესტიციების სახელმწიფო ხელშეწყობისშესახებ” 2006 წლის 30 ივნისის კანონი. ეს კანონი შესაძლებელს ხდის ნებისმიერი ინვესტორის მიერსაქმიანობის დაწყებას გზშ-ს ჩატარებისა და ნებართვის მოპოვების გარეშე, იმ პირობით, რომ ის მომავალშიშეასრულებს კანონმდებლობის ამ მოთხოვნებს.

ნებართვის გაცემაზე გადაწყვეტილების მიღების პროცესი და საზოგადოების მონაწილეობა - 1997-2005წლებში მოქმედი კანონმდებლობით გზშ ანგარიშის ხარისხის შემოწმებისთვის (ანუ სახელმწიფოეკოლოგიური ექსპერტიზის ჩატარებისთვის) და გარემოსდაცვითი ნებართვის გაცემაზე გადაწყვეტილებისმიღებისთვის გათვალისწინებული იყო სამი თვის ვადა. ამჟამად მოქმედი კანონმდებლობით კი, ამპროცესისთვის სულ გათვალისწინებულია 20-დღიანი ვადა.

რაც შეეხება საზოგადოების მონაწილეობას ნებართვის გაცემის შესახებ გადაწყვეტილების მიღებისპროცესში, აქაც მნიშვნელოვანი განსხვავებაა 2005 წლამდე და 2005 წლის შემდგომ არსებულ სისტემებში.

1997-2005 წლებში გარემოსდაცვითი ნებართვა გაიცემოდა საჯარო ადმინისტრაციული წარმოების წესით -ეს წესი შესაძლებელს ხდის გადაწყვეტილების მიღების პროცესში საზოგადოების მონაწილეობას. ამპერიოდში საზოგადოების მონაწილეობის უზრუნველყოფის პროცედურა შემდეგი იყო:

გარემოსდაცვითი ნებართვის გაცემაზე განაცხადის (რომელიც მოიცავდა გზშ ანგარიშს) მიღებიდან 10დღის ვადაში, ნებართვის გამცემი ორგანო (გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტრო)ვალდებული იყო:

ა. გამოექვეყნებინა პრესაში ინფორმაცია დაგეგმილი საქმიანობის, საჯარო განხილვის დროისა დაადგილის შესახებ;

ბ. განაცხადის განხილვის მთელი პერიოდის განმავლობაში (სამი თვე), უზრუნველეყო გზშ ანგარიშისსაზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომობა;

გ. ინფორმაციის გამოქვეყნებიდან 45 დღის განმავლობაში მიეღო და განეხილა წერილობითწარდგენილი კომენტარები;

დ. განაცხადის მიღებიდან არაუგვიანეს ორი თვისა, ჩაეტარებინა საჯარო განხილვა.

ეს სისტემა ითვალისწინებდა იმის შესაძლებლობას, რომ საქმიანობის ინიციატორს სამინისტროშიგანაცხადის წარდგენამდე (ანუ გადაწყვეტილების მიღების ადმნისტრაციული პროცედურის დაწყებამდე)თავად მოეწყო საჯარო განხილვა გზშ ანგარიშის პროექტზე კომენტარების მისაღებად.გასათვალისწინებელია, რომ ეს იყო საქმიანობის ინიციატორის უფლებამოსილება და არა ვალდებულება.

ამჟამად საქართველოში მოქმედი სანებართვო სისტემის შესაბამისად, გარემოზე ზემოქმედების ნებართვაგაიცემა მარტივი ადმინისტრაციული წარმოების წესით - ეს წესი არ ითვალისწინებს გადაწყვეტილებისმიღების პროცესში საზოგადოების მონაწილეობას.

ამჟამად გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტრო (ნებართვის გამცემი ორგანო) არცვალდებულია და არც უფლებამოსილი უზრუნველყოს ნებართვის გაცემის შესახებ გადაწყვეტილებისმიღების პროცესში საზოგადოების მონაწილეობა. ნებართვის გაცემაზე განაცხადის მიღების შემდეგსამინისტრო არ არის ვალდებული:

ა. გამოაქვეყნოს ინფორმაცია გადაწყვეტილების მიღების ადმინისტრაციული პროცედურის დაწყების


70

შესახებ;

ბ. უზრუნველყოს გზშ ანგარიშის საზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომობა;

გ. მიიღოს და განიხილოს წერილობით კომენტარები (იმ შემთხვევაში, თუ საზოგადოებისწარმომადგენლებმა რაიმე გზით შეიტყვეს ადმინისტრაციული პროცედურის წარმოების შესახებ);

დ. ჩაატაროს საჯარო განხილვა;

ე. გამოაქვეყნოს ინფორმაცია მიღებული გადაწყვეტილების შესახებ.

ზემოაღნიშნული ნათლად აჩვენებს, რომ ხელისუფლებამ სრულიად მოიხსნა გადაწყვეტილების მიღებისპროცესში საზოგადოების მონაწილეობის ვალდებულება. სანაცვლოდ, დღეს კანონმდებლობაავალდებულებს საქმიანობის ინიციატორს, მოახდინოს საზოგადოების ინფორმირება დაგეგმილისაქმიანობის შესახებ და უზრუნველყოს საზოგადოებასთან კონსულტაცია გზშ ანგარიშის მომზადებისპროცესში, ანუ მანამდე, სანამ დაიწყება ნებართვის გაცემაზე გადაწყვეტილების მიღებისადმინისტრაციული პროცედურა. ამასთან, სამინისტრო უფლებამოსილია, გასცეს ნებართვა მაშინაც კი,როდესაც საქმიანობის ინიციატორი საზოგადოების შენიშვნებსა და მოსაზრებებს არ ითვალისწინებს.

გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტრო თვლის, რომ ამჟამად მოქმედი ზემოთაღწერილი სქემა, სრულად შეესაბამება კონვენციის მე-6 მუხლის მოთხოვნებს და უზრუნველყოფსსაზოგადოების მონაწილეობას გადაწყვეტილების მიღების პროცესში.

ჩვენი აზრით, სამინისტროში ნებართვის გაცემის შესახებ განაცხადის წარდგენამდე (ანუ გადაწყვეტილებისმიღების ადმინისტრაციული პროცედურის დაწყებამდე) საქმიანობის ინიციატორის მიერ საზოგადოებისინფორმირება და გზშ ანგარიშის პროექტის განსახილველად მოწყობილ საჯარო განხილვაშისაზოგადოების მონაწილეობა ვერ იქნება გაგებული, როგორც ”გადაწყვეტილების მიღების პროცესშისაზოგადოების მონაწილეობა”, რამდენადაც საქმიანობის ინიციატორის მიერ ჩატარებული განხილვაადმინისტრაციულ წარმოებას არ წარმოადგენს.

თუ შევაჯამებთ, შეიძლება ითქვას, რომ ამჟამად მოქმედი კანონმდებლობით, საზოგადოებისმონაწილეობას უკიდურეს ფორმალობამდე იქნა დაყვანილი - საჯაროობის უზრუნველყოფა ნებართვისგამცემი ორგანოს „გარეთ“.

გზშ პროცესთან დაკავშირებული გადაწყვეტილების მიღების სხვა სანებართვო პროცედურებიიმ შემთხვევაში, თუ საქმიანობის განსახორციელებლად საჭიროა მშენებლობის ნებართვის მოპოვებაც, გზშპროცესი უკავშირდება სამშენებლო ნებართვის გაცემის პროცესს. ასეთ შემთხვევაში, გზშ ანგარიში, სხვააუცილებელ დოკუმენტებთან ერთად, წარედგინება ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს(მშენებლობის ნებართვის გამცემი უწყება), რომელიც თავის მხრივ, ანგარიშს აწვდის გარემოს დაცვისა დაბუნებრივი რესურსების სამინისტროს, ეკოლოგიური ექსპერტიზის ჩასატარებლად (ანგარიშის ხარისხისშესამოწმებლად და დასკვნის მოსამზადებლად). ექსპერტიზის დადებითი დასკვნა, ასეთ შემთხვევაში,ხდება მშენებლობის ნებართვის ნაწილი და მისი პირობა; ასეთ შემთხვევაში, გარემოს დაცვისა დაბუნებრივი რესურსების სამინისტრო აღარ გასცემს გარემოზე ზემოქმედების ნებართვას.

თავად მშენებლობის ნებართვა, საქართველოს მოქმედი კანონმდებლობის თანახმად60, გაიცემა სამსტადიად:

ა) I სტადია – მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობების დამტკიცება – არა უმეტეს 30 დღისა;

ბ) II სტადია – არქიტექტურული პროექტის, კონსტრუქციული ან/და ტექნოლოგიური სქემის შეთანხმება –არა უმეტეს 20 დღისა61;

გ) III სტადია – მშენებლობის ნებართვის გაცემა – არა უმეტეს 10 დღისა.

60 მშენებლობის ნებართვის, ისევე როგორც ნებისმიერი სხვა სახის ნებართვის თუ ლიცენზიის, გაცემის ზოგადი წესებიჩამოყალიბებულია „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“ 2005 წლის კანონში. მშენებლობის ნებართვის გაცემისკონკრეტული წესები გაწერილია საქართველოს მთავრობის 2009 წლის 24 მარტის №57 დადგენილებით დამტკიცებული„მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ დებულებით. ამ აქტის მიღებამდე ძალაში იყოიდენტური დასახელების დებულება, რომელიც დამტკიცებული იყო საქართველოს მთავრობის 2005 წლის 11 აგვისტოს №140დადგენილებით.61 ეკოლოგიური ექსპერტიზის დასკვნა გაიცემა მშენებლობის ნებართვის გაცემის ამ სტადიაზე და ამ ეტაპის დაწყებამდეასაქმიანობის ინიციატორი ვალდებული მოაწყოს გზშ ანგარიშის საჯარო განხილვა.


www.greenalt.org71

აღსანიშნავია, რომ მშენებლობის ნებართვის გაცემის მე-2 და მე-3 სტადიები მარტივი ადმინისტრაციულიწარმოების წესით იწარმოება; პირველ სტადიაზე კი, ადმინისტრაციული ორგანო გადაწყვეტილებასიღებდა საჯარო ადმინისტრაციული წარმოების წესით: განაცხადის წარმოებაში მიღების შემდეგ,ადმინისტრაციულ ორგანოს დაუყოვნებლივ უნდა გამოექვეყნებინა ცნობა საჯარო გაცნობისთვისდოკუმენტების წარდგენის შესახებ; განცხადების საჯარო გაცნობისათვის წარდგენიდან 20 დღისგანმავლობაში ნებისმიერ პირს შეეძლო წარედგინა თავისი წერილობითი მოსაზრებები;ადმინისტრაციული ორგანო ვალდებული იყო გაემართა საჯარო განხილვა წერილობითი მოსაზრებებისწარდგენის ვადის გასვლიდან არაუგვიანეს 7 დღისა.

2010 წლის სექტემბერში მშენებლობის ნებართვის გაცემის მარეგულირებელ აქტში განხორციელდაცვლილებები, რომელთა შედეგად, მშენებლობის ნებართვის გაცემის პირველ სტადიაზეც გადაწყვეტილებამიიღება მარტივი ადმინისტრაციული წარმოების წესით. ეს წესი, როგორც ზემოთ უკვე აღვნიშნეთ,შეუძლებელს ხდის საზოგადოების მონაწილეობას გადაწყვეტილების მიღების პროცესში. ამრიგად, დღესმშენებლობის ნებართვის გაცემის მთელი ციკლი დახურულია საზოგადოებისთვის.

გზშ-ს ჩატარების ვალდებულებისგან გათავისუფლება„გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის შესახებ“ კანონის თანახმად, „საქმიანობა შეიძლება გათავისუფლდესგზშ-ისგან, თუ საერთო-სახელმწიფოებრივი ინტერესები მოითხოვს საქმიანობის დაწყებას და ამის შესახებგადაწყვეტილების დროულად მიღებას.“.

2005 წლიდან დღემდე, კანონის ამ მუხლის საფუძველზე, გზშ-სგან გათავისუფლდა 22 საქმიანობა, აქედან:16 შემთხვევაში საქმიანობა ითვალისწინებდა გზების ან გზასთან დაკავშირებული ინფრასტრუქტურისმშენებლობა-რეაბილიტაციას, 4 შემთხვევაში - მაგისტრალური გაზსადენის გარკვეული მონაკვეთებისმშენებლობას, რეაბილიტაციას ან რეკონსტრუქციას, ერთ შემთხვევაში გზშ-სგან გათავისუფლდაჰიდროელექტროსადგურის მშენებლობა და ბოლოს, კიდევ ერთ შემთხვევაში გზშ-სგან გათავისუფლდაასფალტის ქარხნის მშენებლობა.

გზშ-სგან გათავისუფლებაზე მიღებული ყველა ზემოაღნიშნული გადაწყვეტილება მიღებულიასაქართველოს მთავრობის მიერ - გამოცემულია საქართველოს მთავრობის განკარგულებები. გზშ-სგანგათავისუფლების შემთხვევების აქ მოყვანილი რაოდენობა შესაძლოა არ იყოს სრული, ვინაიდან ბოლოწლების განმავლობაში, სამწუხაროდ, საქართველოს მთავრობის მიერ მიღებული ყველა განკარგულება არქვეყნდება. რა მიზეზით არ ხდება მთავრობის ამა თუ იმ განკარგულების გამოქვეყნება, ნათელი არ არის.

საზოგადოების მონაწილეობის ვადები და საქმიანობის ინიციატორის როლისაქართველოს კანონმდებლობა არ იცნობს სკრინინგისა და სკოპინგის პროცედურებს და შესაბამისად, არცსაზოგადოების მონაწილეობის პროცედურები არსებობს ამ ეტაპებზე. ამასთან, როგორც ზემოთ უკვეარაერთხელ აღვნიშნეთ, ამჟამად მოქმედი სქემა საერთოდ ვერ უზრუნველყოფს საზოგადოებისმონაწილეობას გადაწყვეტილების მიღების პროცესში.

საზოგადოების ინფორმირებისა და გზშ ანგარიშის პროექტზე შენიშვნების მისაღებად საჯარო განხილვისჩატარების ვალდებულებას კანონი საქმიანობის ინიციატორს უწესებს. „გარემოზე ზემოქმედებისნებართვის შესახებ“ კანონის მე-6 მუხლის თანახმად, საქმიანობის ინიციატორი ვალდებულია:

გზშ-ის ანგარიშის ნებართვის გამცემი ადმინისტრაციული ორგანოსათვის წარდგენამდე მოაწყოს მისისაჯარო განხილვა;

გამოაქვეყნოს დაგეგმილი საქმიანობის შესახებ ინფორმაცია, როგორც ცენტრალურ პერიოდულბეჭდვით ორგანოში, ისე იმ თვითმმართველი ერთეულის ადმინისტრაციული ტერიტორიისფარგლებში არსებულ პერიოდულ ბეჭდვით ორგანოში (ასეთის არსებობის შემთხვევაში), სადაცდაგეგმილია საქმიანობის განხორციელება.

დაგეგმილი საქმიანობის შესახებ ინფორმაციის გამოქვეყნებიდან 45 დღის განმავლობაში მიიღოს დაგანიხილოს საზოგადოების წარმომადგენლებისაგან წერილობითი სახით წარმოდგენილი შენიშვნებიდა მოსაზრებები;

დაგეგმილი საქმიანობის შესახებ ინფორმაციის გამოქვეყნებიდან არაუადრეს 50 და არაუგვიანეს 60დღისა მოაწყოს გზშ ანგარიშის საჯარო განხილვა.

კანონი ითხოვს, რომ საჯარო განხილვა მოეწყოს იმ თვითმმართველი ერთეულის ადმინისტრაციულ


72

ცენტრში, სადაც დაგეგმილია საქმიანობის განხორციელება. კანონი ასევე აკონკრეტებს, რომ საჯაროგანხილვაზე დასწრების უფლება აქვს საზოგადოების ნებისმიერ წარმომადგენელს. კანონი არ აკონკრეტებსსად უნდა იყოს ხელმისაწვდომი გზშ ანგარიში განხილვის პერიოდის განმავლობაში. პრაქტიკაში, გზშანგარიშების პროექტები, როგორც წესი, ხელმისაწვდომია გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსებისსამინისტროში, ორჰუსის ცენტრში და თავად საქმიანობების ინიციატორების ოფისებში, იშვიათადადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების შენობებში.

ინფორმაცია მიღებულ გადაწყვეტილებაზეგარემოს დაცვის სამინისტრო არ არის ვალდებული გამოაქვეყნოს მის მიერ მიღებული გადაწყვეტილებანებართვის გაცემის ან გაცემაზე უარის თქმის შესახებ; არ არსებობს ამის პრაქტიკაც. სამინისტრო ასეთინფორმაციას გასცემს მოთხოვნის საფუძველზე. მოთხოვნის შემთხვევაში, სამინისტრო გასცემს როგორცმიღებული გადაწყვეტილების, ისე ეკოლოგიური ექსპერტიზის დასკვნისა და ცალკეული ექსპერტებისმიერ მომზადებული დასკვენების ასლებს.

აქ ყურადღება უნდა გამახვილდეს ასევე ეკოლოგიური ექსპერტიზის დასკვნის სტატუსზე. ეკოლოგიურექსპერტიზას ატარებს (ანუ გზშ ანგარიშის ხარისხს ამოწმებს) და დასკვნას ამზადებს კომისია, რომლისშემადგენლობაში შედიან სამინისტროს თანამშრომლები; კანონი ასევე იძლევა საშუალებას, საჭიროებისშემთხვევაში, მოწვეულ იქნენ „დამოუკიდებელი ექსპერტები“. კომისიის დასკვნის საფუძველზე,სამინისტრო (ლიცენზიებისა და ნებართვების სამსახური) ამზადებს ეკოლოგიური ექსპერტიზის დასკვნას,რომელიც პრაქტიკულად არ განსხვავდება კომისიის დასკვნისგან (განსხვავება, როგორც წესი, მხოლოდ ისარის, რომ პირველს ხელს აწერს კომისიის თავმჯდომარე, მეორეს კი, ლიცენზიებისა და ნებართვებისსამსახურის უფროსი). ეკოლოგიური ექსპერტიზის დადებითი დასკვნის (რომელსაც შესაძლოა ჰქონდესგარკვეული პირობები) საფუძველზე მიიღება გადაწყვეტილება ნებართვის გაცემის თაობაზე - მინისტრიბრძანებით ამტკიცებს ეკოლოგიური ექსპერტიზის დასკვნას. სწორედ ეს აქტია სამინისტროს საბოლოოგადაწყვეტილება.

მინისტრის ბრძანებები არ მოიცავენ რაიმე სახის დასაბუთებას; მათ აქვთ სტანდარტული ფორმა დაროგორც წესი, მოიცავენ სულ რამოდენიმე ფრაზას: ბრძანებას საქმიანობაზე გარემოზე ზემოქმედებისნებართვის გაცემის შესახებ; მოთხოვნას, რომ ნებართვის მფლობელმა შეასრულოს ეკოლოგიურიექსპერტიზის დასკვნით გათვალისწინებული პირობები; ნებართვის ვადას (გაიცემა განუსაზღვრელივადით) და გადაწყვეტილების გასაჩივრების ვადას (ძალაში შესვლიდან ერთი თვე).

კანონი არაფერს ამბობს იმაზე, თუ რა სტატუსი (სარეკომენდაციო თუ სავალდებულო) აქვს კომისიისდასკვნას და/ან ეკოლოგიური ექსპერტიზის დასკვნას - შეიძლება, თუ არა, რომ ეს დოკუმენტები იყოსსარეკომენდაციო ხასიათის, ხოლო სამინისტროს საბოლოო გადაწყვეტილება განსხვავდებოდეს მათგან,ისევე როგორც თავად ეს დოკუმენტები განსხვავდებოდეს ერთმანეთისგან.

ყურადსაღებია კიდეც ერთი მნიშვნელოვანი გარემოება: 2010 წლის დასასრულს კანონში „გარემოზეზემოქმედების ნებართვის შესახებ“ განხორციელდა ცვლილება62, რომელმაც შესაძლებელი გახადაეკოლოგიური ექსპერტიზის დასკვნის პირობების შეცვლა (ანუ, სამინისტროს მიერ მიღებულიგადაწყვეტილების პირობების ცვლილება). კანონით, ასეთი ცვლილება შეიძლება განხორციელდეს არასამინისტროს (კომპეტენტური ორგანოს), არამედ მხოლოდ საქმიანობის განმახორციელებლისინიციატივით. საქმიანობის განმახორციელებელს უფლება აქვს მიმართოს სამინისტროს პირობის შეცვლისმოთხოვნით და დაასაბუთოს, რომ მისი შესრულება ვერ უზრუნველყოფს გარემოზე ზემოქმედებისშემცირებას ან თავიდან აცილებას; ანდა დაასაბუთოს მისთვის განსაზღვრული სანებართვო პირობის სხვაპირობით შეცვლის აუცილებლობა და ეფექტიანობა გარემოზე ზემოქმედების შემცირების ან თავიდანაცილების თვალსაზრისით.

პირობის შეცვლაზე გადაწყვეტილების მისაღებად, სამინისტრო კვლავ ქმნის სპეციალურ კომისიას,რომელიც მინისტრს წარუდგენს შესაბამის რეკომენდაციას. კომისიის დადებითი რეკომენდაციისშემთხვევაში, მინისტრი საკითხს წარუდგენს საქართველოს მთავრობას. საქართველოს მთავრობისთანხმობის შემთხვევაში კი, მინისტრი გამოსცემს შესაბამის ბრძანებას.

მთელი ეს ზემოთ აღწერილი პროცედურა, ისევე როგორც საბოლოო გადაწყვეტილება, აბსოლუტურადდახურულია საზოგადოებისთვის.

62 2010 წლის 28 ოქტომბერს შეტანილი ცვილილებები კანონში „გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის შესახებ“


www.greenalt.org73

საზოგადოების მონაწილეობა მიღებული გადაწყვეტილების ხელახლა განხილვაში ან განახლებაშიროგორც ზემოთ აღვნიშნეთ გარემოზე ზემოქმედების ნებართვა გაიცემა უვადოდ „გარემოზეზემოქმედების ნებართვის შესახებ“ კანონის მე-4 მუხლით განსაზღვრულ საქმიანობებზე. კანონის იმავემუხლი აზუსტებს, რომ არსებული საწარმოო ტექნოლოგიის ცვლილება განსხვავებული ტექნოლოგიით,რაც იწვევს ექსპლუატაციის პირობების შეცვლას, ასევე განიხილება საქმიანობად, რომელიც ექვემდებარებაგადაწყვეტილების მიღების ახალ პროცედურას. ამ შემთხვევაშიც, კანონმდებლობა არ ითვალისწინებსგადაწყვეტილების მიღების პროცესში საზოგადოების ინფორმირებისა და მონაწილეობის შესაძლებლობას.

5.4 საზოგადოების მონაწილეობა გარემოსთან დაკავშირებულ გეგმებში, პროგრამებსა დაპოლიტიკაში

საქართველოს კანონმდებლობა არ იძლევა ზოგად განმარტებას იმისა, თუ რა სახის დოკუმენტებია გეგმა,პროგრამა ან პოლიტიკა და განსხვავდებიან, თუ არა ისინი ერთმანეთისგან ფარგლებით, დეტალიზაციისდონით ან სამართლებრივი სტატუსით. მიუხედავად ამისა, საქართველოში არსებობს გეგმებისა დაპროგრამების შემუშავების გარკვეული პრაქტიკა, კიდევ უფრო ნაკლებია პოლიტიკის განმსაზღვრელიდოკუმენტების შემუშავების პრაქტიკა. როგორც წესი, ასეთ დოკუმენტებს შეიმუშავებენადმინისტრაციული ორგანოები (როგორც წესი, დონორთა დახმარებით), მომზადების პროცესში ხშირადადგილი აქვს კონსულტაციებს დაინტერესებულ უწყებებთან და სხვა მხარეებთან და ბოლოს, ისინიმტკიცდება სხვადასხვა სახის ნორმატიული აქტებით (მაგალითად, პრეზიდენტის ან მთავრობისგანკარგულებით, ან ამა თუ იმ უწყების ხელმძღვანელი პირის მიერ გამოცემული აქტით). ვინაიდანკანონმდებლობა არ განსაზღვრავს მათ ადგილს დაგეგმვის სისტემაში და არც სტატუსს, მათიმიღების/მოწონების/დამტკიცების პრაქტიკა ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში განსხვავებულია (არის მცირეგანსხვავება გარემოსდაცვით დაგეგმვაში, რაზეც ქვემოთ გვექნება საუბარი). ამასთან ხშირია შემთხვევები,როდესაც ასეთი სახის დოკუმენტი მუშავდება, მაგრამ საბოლოო ჯამში არ ხდება მისი ოფიციალურიმიღება/დამტკიცება.

რაც შეეხება გარემოსდაცვითი დაგეგმვის სისტემას, მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ 1996 წლის ჩარჩო-კანონი „გარემოს დაცვის შესახებ“ (მუხლი 15) განსაზღვრავს გარემოსდაცვითი დაგეგმვის სისტემისელემენტებს: მდგრადი განვითარების სტრატეგია, გარემოს დაცვის მოქმედებათა ეროვნული პროგრამა,რეგიონული, უწყებრივი და ადგილობრივი პროგრამები და საქმიანობის ობიექტთა გარემოს დაცვისსამენეჯმენტო გეგმები. ამ დოკუმენტების შემუშავების, მიღების და შემუშავების პროცესში საზოგადოებისმონაწილეობის დეტალური პროცედურები გაწერილი უნდა ყოფილიყო სპეციფიურ კანონშიგარემოსდაცვითი დაგეგმვის შესახებ; ასეთი კანონი კი, საქართველოს დღემდე არ გააჩნია და არც იგეგმებამისი შემუშავება.

ყურადღება უნდა გამახვილდეს ასევე უკანასკნელ წლებში განხორციელებულ ერთ მნიშვნელოვანცვლილებაზე: 2006 წლის თებერვლამდე, კანონმდებლობით, გზშ-სა და საზოგადოების მონაწილეობისპროცედურებს ექვემდებარებოდა ისეთი გეგმები და პროგრამები, როგორიცაა: ურბანიზაციისა დაქალაქგეგმარების პროგრამები, მრეწველობის განვითარების პროგრამები, სატრანსპორტოინფრასტრუქტურის განვითარების პროგრამები, ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულების(რაიონების) მიწათმოწყობის სქემები, დაცული ტერიტორიების გრძელვადიანი რეაბილიტაციისპროგრამები, წყლის, ტყის, მიწის, წიაღისა და სხვა ბუნებრივი რესურსების დაცვისა და გამოყენებისგეგმები, მოსალოდნელი ბუნებრივი სტიქიური პროცესების უარყოფითი შედეგების თავიდანაცილებისთვის გამიზნული ყველა სახის სამეურნეო-საინჟინრო ობიექტების განლაგების ეროვნული,რეგიონული და ადგილობრივი მშენებლობის პროგრამები. „გარემოსდაცვითი ნებართვის შესახებ“ 1997წლის კანონი მოითხოვდა, რომ ასეთი გეგმებისა და პროგრამების საკანონმდებლო და აღმასრულებელიორგანოების მიერ მიღების, მოწონების ან დამტკიცების წინ, ჩატარებულიყო გზშ და საზოგადოებისმონაწილეობით მიღებულიყო გადაწყვეტილება გარემოსდაცვითი ნებართვის გაცემაზე. 2006 წლისთებერვალში განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილებების შედეგად, ასეთი გეგმები და პროგრამებიაღარ ექვემდებარება ზემოაღწერილ პროცედურებს.


74

5.5 დასკვნა და რეკომენდაციები

როგორც ზემოთ მოყვანილი ანალიზიდან ჩანს, გარემოზე ზემოქმედების შეფასების ამჟამად მოქმედისისტემა სავსეა ნაკლოვანებებით, რაც მის ეფექტურობაზე აისახება. სისტემა ვერ უზრუნველყოფს ვერცსაზოგადოების ინფორმირებასა და მონაწილეობას გადაწყვეტილებათა მიღების პროცესში და ვერცგადაწყვეტილებათა მიმღებ პირებს ეხმარება ინფორმირებული გადაწყვეტილებების მიღებაში. ძალზესუსტია ნებართვის გაცემის შემდგომი მონიტორინგი და კონტროლიც. საქართველოს გზშ-სმარეგულირებელი კანონმდებლობა არ შეესაბამება არც ორჰუსის კონვენციის და არც ევროკავშირისშესაბამისი დირექტივების მოთხოვნებს.

სისტემის ამჟამად არსებული სახით ჩამოყალიბებაზე გადამწყვეტი ზეგავლენა იქონია ხელისუფლებისმიერ “ვარდების რევოლუციის” შემდეგ აღებულმა საყოველთაო დერეგულირების კურსმა და ზოგადად,ქვეყანაში დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და პროცედურების შესუსტების საერთო ტენდენციამ.

საქართველოში მოქმედი გზშ სისტემა საჭიროებს ძირეულ ცვლილებებს; ამ ეტაპზე შესაძლებელიაგადაუდებლად აუცილებელი ღონისძიებების გამოვლენა, ესენია:

1. გზშ სისტემის მარეგულირებელი საკანონმდებლო ჩარჩოს გადამუშავება/სრულყოფა: ეს სულ მცირე,უნდა მოიცავდეს ისეთი საქმიანიანობების კვლავ გზშ სისტემით რეგულირების ქვეშ მოქცევას, რომლებიცგანსაკუთრებულ ზეგავლენას ახდენენ გარემოსა და ადამიანის ჯანმრთელობაზე (ორჰუსის კონვენციისპირველი დანართითა და ევროკავშირის 85/337/EEC დირექტივის პირველი დანართითგათვალისწინებული საქმიანობები); საზოგადოების ინფორმირებისა და მონაწილეობის პროცედურებისიმგვარად ჩამოყალიბებას, რომ უზრუნველყოფილ იქნეს გადაწყვეტილებათა მიღების პროცესშისაზოგადოების ადრეული და ეფექტური მონაწილეობა.

2. რეგულირებადი საზოგადოების სრული ინვენტარიზაცია და კანონმდებლობის მოთხოვნათააღსრულების ხელშეწყობა: კანონმდებლობის სრულყოფის პარალელურად, უნდა დადგინდესრეგულირებადი საზოგადოების ის ჯგუფები (და თითოეულ ჯგუფში კონკრეტული ობიექტები),რომელთაც მოეთხოვებათ გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის აღება (“გარემოზე ზემოქმედებისნებართვის შესახებ” კანონის 22-ე მუხლის მე-2 პუნქტის შესაბამისად) და ამჟამად გატარებული “თვალისდახუჭვისა” და პრობლემაზე რეაგირების “უკეთესი მომავლისთვის” გადავადების სტრატეგიის ნაცვლად,განისაზღვროს თითოეულ ჯგუფზე მიმართული, კანონაღასრულების ხელშეწყობის ქმედითი დარეალისტური მოკლე და გრძელვადიანი სტრატეგიული გეგმები. ამ პირობის შესასრულებლადაუცილებელია საჭირო ხარჯების გათვლა და შესაბამისის სტრუქტურების ბიუჯეტში ასახვა.მნიშვნელოვანია ასევე გეგმების საზოგადოებისთვის გაცნობა და საზოგადოებრივი აზრის მოსმენა.

6. გარემოსდაცვითი სანებართვო სისტემა და კანონაღსრულების კონტროლი

www.greenalt.org75

6. გარემოსდაცვითი სანებართვო სისტემა და კანონაღსრულებისკონტროლი

6.1 გარემოსდაცვითი სანებართვო სისტემა

სამეწარმეო გარემოს გასაუმჯობესებლად და ინვესტიციების მოსაზიდად განხორციელებულიმარეგულირებელი გარემოს გამარტივების პროცესები, რა თქმა უნდა, გარემოს დაცვისა და ბუნებრივირესურსებით სარგებლობის რეგულირების სფეროსაც შეეხო. ქვემოთ მოკლედ აღწერილია რეგულირებისგამარტივების შედეგად მიღებული სურათი.

გარემოზე ზემოქმედების შეფასება და გარემოზე ზემოქმედების ნებართვაშემცირდა გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის მიღებამდე გარემოზე ზემოქმედების წინასწარ შესწავლასდაქვემდებარებული საქმიანობები და გამარტივდა ნებართვის გაცემის პროცედურები. 2005-2006 წლებშიგატარებულ რეფორმამდე ასეთი საქმიანობები იყოფოდა ოთხ კატეგორიად მასშტაბის, მნიშვნელობისა დაგარემოზე ზემოქმედების ხარისხის მიხედვით; შესაბამისად, განსხვავდებოდა სანებართვო მოთხოვნებიცდა ნებართვის გაცემის შესახებ გადაწყვეტილების მიღების პროცესში საზოგადოების მონაწილეობისპროცედურები. მაგალითად, პირველ კატეგორიას მიკუთვნებულ საქმიანობებზე გარემოსდაცვითინებართვის მისაღებად აუცილებელი იყო გარემოზე ზემოქმედების შეფასების ჩატარება; მეორე, მესამე დამეოთხე კატეგორიის საქმიანობებზე კი აუცილებელი იყო უფრო შეზდული გარემოსდაცვითი კვლევებისჩატარება.

გატარებული რეფორმის შედეგად გაუქმდა მე-2, მე-3 და მე-4 კატეგორიის საქმიანობები, ხოლო პირველიკატეგორიის საქმიანობების ჩამონათვალი მნიშვნელოვნად შეიზღუდა. ანუ, დარჩა ერთადერთიჩამონათვალი საქმიანობებისა, რომლებიც რეგულირდება გარემოზე ზემოქმედების ნებართვით (ყოფილიგარემოსდაცვითი ნებართვა). კანონმდებლობით, ასეთი საქმიანობებისთვის ნებართვის მისაღებადაუცილებელია წინასწარ, ნებართვის გაცემის თხოვნით მიმართვამდე, გარემოზე ზემოქმედების შეფასებისჩატარება.

ამასთან ერთად, შემცირდა ნებართვის გაცემაზე გადაწყვეტილების მიღების ვადა (3 თვიდან 20 დღემდე)და სახელმწიფომ მოიხსნა ნებართვის გაცემაზე გადაწყვეტილების მიღების პროცესში საზოგადოებისმონაწილების უზრუნველყოფის ვალდებულება.

ამაჟამად, გარემოზე ზემოქმედების შეფასების ჩატარებას და ნებართვით რეგულირებას აღარექვემდებარება მაგალითად, წიაღისეული რესურსების მოპოვება, სოფლის მეურნეობისა და კვებისმრეწველობის წარმოება, ხე-ტყის გადამამუშავებელი, ქაღალდის, ტყავისა და საფეიქრო წარმოება,ზოგიერთი სახის ინფრასტრუქტურული პროექტი და სხვ. გარდა ამისა, ყურადსაღებია, რომ ზემოთ ბოქსშიმოყვანილი საქმიანობები არ ექვემდებარებიან ნებართვით რეგულირებას, თუ მათ ახორციელებენსამინისტროები ან მათ გამგებლობაში არსებული სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულებები.

კანონმდებლობის კიდევ ერთი სიახლეა ის, რომ ”ინვესტიციების სახელმწიფო მხარდაჭერის შესახებ”კანონის თანახმად, ნებისმიერ პირს საქმიანობის დაწყებამდე შეუძლია მიმართოს ლიცენზიებისა დანებართვების გამცემ სახელმწიფო უწყებებს ე.წ. წინასწარი ლიცენზიის ან ნებართვის მოსაპოვებლად.როგორც კანონი განმარტავს, წინასწარი ლიცენზია/ნებართვა ანიჭებს პირს უფლებას განახორციელოსსაქმიანობა/ქმედება შესაბამისი ლიცენზიის/ნებართვის გარეშე, ოღონდ იმ პირობით, რომ ის მომავალშიშეასრულებს ლიცენზიის/ნებართვის მისაღებად კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს. სხვასიტყვებით რომ ვთქვათ, კანონი უშვებს იმის შესაძლებლობას, რომ გარემოზე ზემოქმედების ნებართვაგაიცეს და ინვესტორმა საქმიანობის განხორციელება დაიწყოს ისე, რომ არ ჩაატაროს გარემოზეზემოქმედების შეფასება.

ტექნიკური რეგლამენტებიბოლო დრომდე არ იყო საბოლოოდ ნათელი, როგორ და როდის დარეგულირდებოდა დანარჩენისაქმიანობები, რომლებიც ასევე მაღალი საფრთხის შემცველია გარემოსა და ადამიანისჯანმრთელობისთვის და რომლებიც რეფორმების განხორციელებამდე რეგულირდებოდნენ ნებართვებისგაცემის სისტემით.


76

როგორც გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს მიერ 2006 წელს გამოცემულ 2005წლის განმავლობაში გაწეული საქმიანობის ანგარიშშია აღნიშნული, “გარემოს დაცვის თვალსაზრისითგარკვეული რისკების შემცველ საქმიანობებზე დაწესდება რეგულირების განსხვავებული ფორმა –ტექნიკური რეგლამენტები (მაგალითად, ჰაერის დაბინძურების ზღვრული ნორმა), რომელთა შესრულებაიქნება სავალდებულო, თუმცა აღარ იქნება საჭირო ნებართვის აღება საქმიანობის დასაწყებად. მეწარმევალდებული იქნება შეატყობინოს გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს საქმიანობისდაწყების შესახებ. გარემოს დაცვის ინსპექცია განახორციელებს კონტროლს ტექნიკური რეგლამენტებისდაცვაზე.”

“გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის შესახებ” კანონის თანახმად, გარემოს დაცვისა და ბუნებრივირესურსების სამინისტროს გარემოსდაცვითი ტექნიკური რეგლამენტები 2008 წლის 1 იანვრამდე უნდამიეღო, თუმცა მათი მიღება, სამწუხაროდ, დაგვიანდა. გარემოსდაცვითი ტექნიკური რეგლამენტები სულახლახანს, 2008 წლის 13 ნოემბერს, გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების მინისტრის #745ბრძანებით იქნა დამტკიცებული. კერძოდ, მიღებულ იქნა: საწარმოო და არასაწარმოო ობიექტებისჩამდინარე წყლების ზედაპირული წყლის ობიექტებში ჩაშვების ტექნიკური რეგლამენტი; ზედაპირულიწყლის ობიექტიდან წყლის ამოღების ტექნიკური რეგლამენტი; ტექნიკური რეგლამენტი ატმოსფერულიჰაერის მავნე ნივთიერებებით დამაბინძურებელი საქმიანობებისთვის; ტექნიკური რეგლამენტი მრგვალიხე-ტყის (მორის) პირველადი გადამამუშავებელი სახერხი საამქროებისა და საწარმოებისთვის.

ერთი სარკმლის პრინციპის დანერგვალიცენზიისა და ნებართვის მაძიებელს კონკრეტული საქმიანობის დასაწყებად აღარ უხდება სახელმწიფოსტრუქტურებში სხვადასხვა სახის ნებართვების აღება. სახელმწიფო სტრუქტურები ვალდებულნი არიანთავადვე უზრუნველყონ ერთმანეთისაგან შესაბამისი დასკვნების (ნებართვების) მიღება.

ჩვენს შემთხვევაში, თუ საქმიანობა საჭიროებს მშენებლობის ნებართვას, მაშინ მშენებლობის ნებართვისგამცემი უწყება (ეკონიმიკური განვითარების სამინისტრო) უზრუნველყოფს გარემოს დაცვისა დაბუნებრივი რესურსების სამინისტროსგან ნებართვის (სახელმწიფო ეკოლოგიური ექსპერტიზის დასკვნის)მოპოვებას. ამ შემთხვევაში, გარემოს დაცვის სამინისტროს გადაწყვეტილება საქმიანობის შესახებინტეგრირებულია მშენებლობის ნებართვის პირობებში.

ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობის ლიცენზიის აუქციონის წესით გაცემარეფორმებამდე კანონმდებლობა მოითხოვდა, რომ თითოეული სახის რესურსზე შექმნილიყო ე.წ.საუწყებათაშორისო საბჭოები დარგის ექსპერტების, სხვადასხვა უწყებების წარმომადგენლებისა და სხვაშესაბამისი პირების მონაწილეობით და ამ საბჭოებს უნდა მიეღოთ გადაწყვეტილება კონკრეტულილიცენზიის გაცემის თუ გაცემაზე უარის თქმის შესახებ. სამინისტროს კი, საბჭოს გადაწყვეტილებისსაფუძველზე უნდა გაეცა ან არ გაეცა ლიცენზია. 2005 წელს ”ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ”კანონის მიღებამ სურათი შეცვალა. საბჭოები გაუქმდა და დღეს ყველა სახის ბუნებრივი რესურსითსარგებლობაზე ლიცენზიის გაცემა აუქციონის საფუძველზე ხორციელდება. გარდა ამისა, ამავე კანონითდაშვებულ იქნა ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობის ლიცენზიის დანაწევრების, გაყიდვისა დამემკვიდრეობით გადაცემის შესაძლებლობა, რაც სამინისტროს აზრით, ხელს შეუწყობს ლიცენზიებისსაბაზრო ბრუნვაში მოქცევასა და შესაბამისად, ამ სფეროში მეორადი ბაზრის განვითარებას.

ხელახალი რეგულირებასაერთო დერეგულირების ფონზე ადგილი ჰქონდა პირიქით პროცესსაც – ხელახალ რეგულირებას.საუბარია იმ საქმიანობებზე, რომელთა განხორციელებაც დაიწყო 1997 წლის 1 იანვრამდე, ანუ“გარემოსდაცვითი ნებართვის შესახებ” კანონის ამოქმედებამდე და შესაბამისად დღემდე ვერ მოექცა ვერცგარემოსდაცვითი და ვერც გარემოზე ზემოქმედების ნებართვით რეგულირების ქვეშ. ასეთი საქმიანობებიდაექვემდებარენ გარემოზე ზემოქმედების ნებართვის აღებას, სამინისტროსთან შეთანხმებული გეგმისშესაბამისად, 2009 წლის 1 იანვრამდე.

2007 წელს გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტრომ შეიმუშავაურთიერთთანამშრომლობის მემორანდუმები, რომლებიც ხელმოწერილ იქნა შემდეგ საწარმოებთან (ე.წ.მსხვილ დამაბინძურებლებთან): სს “მადნეული”, შპს “ბათუმი ოილ ტერმინალი”, ბათუმის საზღვაონავსადგური, “ჰეიდელბერგ ცემენტი” (“კასპიცემენტი” და “რუსთავცემენტი”). მემორანდუმი არწარმოადგენს იურიდიულ სავალდებულო დოკუმენტს; მემორანდუმების დადება მიზნად ისახავდამხარეების კეთილი ნების გამოხატვას, რათა ურთერთხელშეწყობით მიღწეულ იქნეს კანონმდებლობითუკვე გაწერილი ვალდებულებების დროული (2009 წლის 1 იანვრამდე) შესრულება.


www.greenalt.org77

ამ ეტაპზე არ არის ბოლომდე ნათელი, თუ რა რაოდენობის და კონკრეტულად რა ტიპის ობიექტებიმოექცევა რეგულირების ქვეშ (ეს რა თქმა უნდა დამოკიდებულია იმაზეც, თუ რამდენი მათგანიდააკმაყოფილებს მოთხოვნებს და საბოლოო ჯამში მიიღებს გარემოზე ზემოქმედების ნებართვას), თუმცანათელია, რომ ყველა შემთხვევაში ეს ზეგავლენას იქონიებს გარემოს დაცვის ინსპექციის საქმიანობაზე.

6.2 კანონაღსრულების კონტროლი გარემოს დაცვის სფეროში

პირველი გარემოსდაცვითი ორგანო - ბუნების დაცვის სახელმწიფო კომიტეტი - საქართველოში 1974 წელსდაარსდა. თავდაპირველად, კომიტეტი 13 ტერიტორიულ (ზონალურ) ინსპექციას მოიცავდა, რომელიცპასუხისმგებელი იყო გარემოს დაცვის სფეროში კანონაღსრულების კონტორლზე, თუმცა მოგვიანებითმათი რიცხვი 60-მდე გაიზარდა; ისინი ფუნქციონირებდნენ ყველა ადმინისტრაციულ ერთეულში.

1990-იან წლებში სახელმწიფო მმართველობაში განხორციელებული საერთო ცვლილებების ფონზე,გარემოსდაცვითმა უწყებამ ასევე განიცადა ისტიტუციური ცვლილებები. ახლადშექმნილ გარემოს დაცვისდა ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს მიენიჭა გარემოსდაცვითი პოლიტიკის ჩამოყალიბების,გარემოსდაცვითი რეგულირების და ბუნებრივი რესურსების მართვის, ასევე გარემოს დაცვის სფეროშიკანონაღსრულების კონტროლის უფლებამოსილება. სამინისტროს უფლებამოსილება გავრცელდა გარემოსდაცვისა და ბუნებრივი რესურსების მართვის პრაქტიკულად ყველა სფეროზე, თუმცა ის ასევე ინაწილებდაპასუხისმგებლობას ე.წ. "მომიჯნავე" უწყებებთან (როგორიცაა მაგალითად, სატყეო მეურნეობისსახელმწიფო დეპარტამენტი, დაცული ტერიტორიების სახელმწიფო დეპარტამენტი, გეოლოგიისსახელმწიფო დეპარტამენტი). სამინისტროს რეგიონული სამმართველოები (ქვედანაყოფები) ასრულებდნენროგორც მარეგულირებელ, ისე აღმასრულებელ ფუნქციებს.

კერძოდ, სამმართველოები გასცემდნენ ნებართვებს ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმიანობებზე,ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობის ლიცენზიებს, ასევე მავნე ნივთიერებების ატმოსფერულ ჰაერშიგაფექვევბსა და წყალში ჩაშვებაზე. ამ ფუნქციების გარდა, სამმართველოები ამავე დროს პასუხისმგებელნიიყვნენ კანონაღასრულების კონტროლსა და მონიტორინგზე. ყველა რეგიონულ სამმართველოს არ ჰქონდაინსპექტირები ცალკე დანაყოფი. საველე სპეციალისტები, პასუხისმგებელნი იყვნენ როგორც გარემოსცალკეულ ელემენტებზე, ისე რამოდენიმეზე ერთად. ისინი ერთდროულად ასრულებდნენ როგორცმარეგულირებელის, ისე აღმასრულებლის ფუნქციებს.

მიუხედავად იმისა, რომ რეგიონულ სამმართველოებს უამრავი ფუნქცია ეკისრათ, რეალურად ფუნქციებისგანხორციელების სფეროში სიტუაცია უკიდურესად მძიმე იყო. რეგიონულ სამმართველოებში არსებულიპრობლემების უმრავლესობა ტიპიური იყო. უსახსრობა, ადამიანური და ტექნიკური რესურსის სიმცირე -უმთავრესი იყო თითქმის ყველა სამმართველოში, თუმცა, პრობლემების მასშტაბი განსახვავდებოდასამმართველოების მიხედვით; ეს განსხვავება გამოწვეული იყო რეგიონში არსებული გარემოსდაცვითისიტუაციის სიმძიმით და თავად ამა თუ იმ სამმართველოს ადგილობრივი შესაძლებლობებითა დაინსტიტუციური სიძლიერით. მნიშვნელოვანია აღინიშნოს ასევე, რომ ყველა სამმართველოს არ ჰქონდაერთი და იგივე სტრატეგიული დანიშნულება.

სამინისტროს რეგიონული სამმართველოების უმრავლესობას მუშაობა ცუდ პირობებში უწევდა, მათაკლდათ კეთილმოწყობის ისეთი აუცილებელი საშუალებები, რომლებიც აუცილებლად ითვლებათანამედროვე ოფისებში. რეგიონული სამმართველოების დაფინანსების მთავარი წყარო სახელმწიფობიუჯეტი იყო. საჭიროებების მასშტაბის გათვალისწინებით, ბიუჯეტიდან მიღებული თანხები არ იყოსაკმარისი სამმართველოების გამართული მუშაობისთვის. ხელფასები, როგორც წესი, ძალზე დაბალი იყო,რაც კადრების გადინების ან მექრთამეობის მასტიმულირებელი იყო. რა თქმა უნდა, მექრთამეობისგამართლება შეუძლებელია, თუმცა, სწორედ სამუშაო პირობები განსაზღვრავდა კორუფციულ პრაქტიკას;რა თქმა უნდა, არსებობდნენ ისეთებიც, ვინც კორუფციულ გარიგებებში სხვა მიზეზების გამოერთვებოდნენ.გარემოს დაცვის სფეროში კანონაღსრულების კონტროლისა და მონიტორინგის სისტემაში არსებულიინსტიტუციური პრობლემები 2002 წ. შესწავლილ იქნა ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარებისორგანიზაციის გარემოს დაცვის მოქმედებათა პროგრამის რეალიზაციის სპეციალური სამუშაო ჯგუფისექსპერტთა მიერ. “საქართველოს გარემოსდაცვითი ნებართვებისა და ინსპექტირების სისტემის ზოგადშეფასებაში”, ძირითად ინსტიტუციურ პრობლემებს შორის, გამოვლინდა შემდეგი:


78

ინსპექტირების განხორციელების მოძველებული და უკიდურესად მწირი ინსტრუმენტები(ინსპექტირების პროცესი შემოიფარგლებოდა მხოლოდ გარემოსდაცვითი მოთხოვნების დარღვევებზეადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა ოქმების შედგენით და სასამართლოებზე გადაცემით, ხოლოკანონმდებლობით დადგენილ შემთხვევებში მოკვლევისათვის საქმეების სამართალდამცავორგანოებში გადაცემით).

არასრულყოფილი მარეგულირებელი საკანონმდებლო ბაზა; გარემოს დაცვის სახელმწიფოკონტროლის სტრატეგიის არარსებობა და დარღვევათა პრევენციული მეთოდების ნაცვლად,საქმიანობაში ე.წ. “ხანძართან ბრძოლის” მიდგომების გამოყენება;

გარემოსდაცვითი კანონმდებლობის მოთხოვნათა ნებაყოფლობით შესრულების მოტივაციისა დახელშეწყობის პოლიტიკის არარსებობა.

ინსპექტირების პრიორიტეტულ მიმართულებათა დადგენისა და დაგეგმვისათვის აუცილებელი,გარემოს მდგომარებისა და კონკრეტული საწარმოების შესახებ ინფორმაციის სიმწირე;

ინსპექტორთა დაბალი კვალიფიკაცია და მათთვის სასწავლო პროგრამების არარსებობა; ინსპექტირებისათვის აუცილებელი ინფრასტრუქტურის არარსებობა, მათ შორის, ლაბორატორიული

სინჯების აღებისა და ანალიზების ჩატარების შეზღუდული შესაძლებლობები; “რეგულირების ობიექტებსა” და მაკონტროლებელ ორგანოებს შორის ინფორმაციის გაცვლის

არარსებობა; საკონტროლო საქმიანობის შეფასების საფუძველზე გამოვლენილი ხარვეზების აღმოსაფხვრელად

აუცილებელი, გარემოსდაცვითი პოლიტიკისა და კანონმდებლობის შემმუშავებელ რგოლებთანუკუკავშირების არარსებობა; სამინისტროს შემადგენლობაში შემავალ სხვა სამსახურებთან, მათ შორის,ნებართვის გამცემ სამსახურებთან არაეფექტური თანამშრომლობა;

საქმიანობის ეფექტურობის შესაფასებლად კრიტერიუმების არარსებობა; გარემოს დაცვის სფეროში არსებულ მრავალრიცხოვან მაკონტროლებელ უწყებათა

არაკოორდინირებული საქმიანობა და უფლება-მოვალეობების დუბლირება; გარემოსდაცვითი დარღვევებისათვის დადგენილი დაბალი საჯარიმო სანქციები; საზოგადოების არასაკმარისი მხარდაჭერა; მოსახლეობის გარემოსდაცვითი განათლების დაბალი

დონე.

ყურადსაღებია, რომ დოკუმენტში ხაზგასმულ იქნა აგრეთვე ამ პრობლემათა გადაჭრის შეუძლებლობახელისუფლების მხრიდან გარემოსდაცვითი საკითხების მნიშვნელობის სრულად გაცნობიერებისა დაზოგადად, კანონის უზენაესობასთან დაკავშირებული პრობლემების გადაწყვეტის გარეშე.

2003 წლის ბოლოს განხორციელებულმა პოლიტიკურმა ცვლილებებმა გამოიწვია მომდევნო წლებშისახელმწიფო მმართველობის სისტემის ცვლილება და როგორც თითქმის ყველა სექტორმა,გარემოსდაცვითი მმართველობის სისტემამაც ასევე განიცდა პოლიტიკის, მარეგულირებელი დაინსტიტუციური ცვლილებები. ეს ცვლილებები განხილულია მომდევნო თავში, მაგრამ აქ უნდა აღინიშნოს,რომ ინსტიტუციური ცვლილებები განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია აღმოჩნდა კანონაღსრულებისკონტროლის ხელშეწყობის თვალსაზრისით.

აღნიშნული რეფორმის ფარგლებში, 2005 წელს მიღებულ იქნა “გარემოს დაცვის სახელმწიფო კონტროლისშესახებ” საქართველოს კანონი, რომლის საფუძველზეც გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსებისსამინისტროს სისტემაში შეიქმნა თვისობრივად ახალი, სათანადო საკონტროლო-საინსპექციო უფლებებითაღჭურვილი სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება – გარემოს დაცვის ინსპექცია, რომელსაც მიენიჭაინსპექტირების ჩატარებასა და გარემოს დაცვის სფეროში ადმინისტრაციული ზომების გატარებასთანდაკავშირებულ საკითხებზე დამოუკიდებელი და ობიექტური გადაწყვეტილების მიღების ყველაუფლებამოსილება. ინსპექციის უფლებამოსილების მანდატი მოიცავდა გარემოსდაცვითიკანონმდებლობის მოთხოვნათა შესრულების ხელშეწყობას, კანონმდებლობის მოთხოვნათა დაცვაზესახელმწიფო კონტროლის განხორციელებასა და გარემოს დაცვის სფეროში სამართალდარღვევათაპრევენციისა და აღკვეთის უზრუნველყოფას.

6.2.1 გარემოს დაცვის ინსპექცია

“გარემოს დაცვის სახელმწიფო კონტროლის შესახებ” საქართველოს კანონის გარდა, ინსპექციის ფუნქციები,ვალდებულებები და უფლებამოსილებები განისაზღვრა ასევე სხვადასხვა ნორმატიული აქტით, მათშორის, კანონით „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“, სამოქალაქო კოდექსით, ადმინისტრაციულსამართალდარღვევათა კოდექსით და ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსით და სისხლის სამართლის


www.greenalt.org79

კოდექსით. ეს კანონები უფრო ფართოდ განსაზღვრავს ინსპექციის საქმიანობის ფარგლებს, რომელიცმოიცავს დაბინძურების კონტროლსაც და ასევე ბუნებრივი რესურსების დაცვას და მათი რაციონალურიგამოყენების კონტროლს.

გარემოს დაცვის ინსპექციის საქმიანობის მარეგულირებელი კანონმდებლობის ანალიზის საფუძველზე,შესაძლებელი იყო ინსპექციის შემდეგი ძირითადი ფუნქციებისა და ძირითადი ფუნქციების შემადგენელიე.წ. ქვე-ფუნქციების გამოვლენა:

1. გარემოს დაცვის სახელმწიფო კონტროლის დაგეგმვა გარემოსდაცვითი პოლიტიკის შემუშავებაში მონაწილეობა სამართლებრივი ბაზის შემუშავებაში მონაწილეობა ინსპექციის საქმიანობის დაგეგმვა ორგანიზაციული მართვა სახელმწიფო კონტროლის სახელმძღვანელო დოკუმენტაციის შემუშავება

2. გარემოსდაცვითი კანონმდებლობის მოთხოვნათა შესრულებაზე სახელმწიფო კონტროლისგანხორციელება გარემოსდაცვითი კანონმდებლობის მოთხოვნათა ნებაყოფლობითი შესრულების სტიმულირების

მექანიზმების დანერგვა და განხორციელება გარემოს დაბინძურებაზე სახელმწიფო კონტროლი ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობაზე კონტროლი

3. კანონმდებლობის შესრულების მონიტორინგის წარმოება რეგულირების ობიექტების მიერ კანონმდებლობის შესრულების შეფასება ინსპექციის საქმიანობის ეფექტურობის შეფასება

ინსპექცია თავის საქმიანობას წარმართავდა სტრუქტურული ქვედანაყოფებისა და ტერიტორიულიორგანოების მეშვეობით. ინსპექციის საშტატო რიცხოვნობა 270 საშტატო ერთეულზე მეტს შეადგენდა, ამთანამშრომელთა ნაწილი ცენტრალურ ოფისში, ნაწილი კი, ტერიტორიულ ორგანოებში მუშაობდა.

თავისი ფუნქციების უკეთ შესასრულებლად, დაარსებიდან მოკლე ხანში, ინსპექციამ შეიმუშავა გარემოსდაცვის ინსპექციის 2007-2010 წლების სტრატეგია. სტრატეგიით განისაზღვრა გარემოს დაცვის ინსპექციისმისია, ხედვა, ფასეულობები და ასევე მისი საქმიანობის სტრატეგიული პრიორიტეტული მიმართულებები.სტრატეგიას ჰქონდა ასევე სამოქმედო გეგმა, რომელშიც კონკრეტული პრორიოტეტული მიმართულებისშესასრულებლად განსახორციელებელ ქმედებებს მოიცავდა.

გარემოს დაცვის ინსპექციას 2007 – 2010 წლების სტრატეგიაში განსაზღვრული იყო რეგულირებისობიექტების ის კონკრეტული სექტორები, რომელთაც უნდა დათმობოდათ განსაკუთრებული ყურადღება2007-2010 წლებში გარემოსდაცვით მოთხოვნებთან შესაბამისობის უზრუნველყოფის თვალსაზრისით.კერძოდ, ესენი იყო:

მსხვილი სამრეწველო საწარმოები; სამრეწველო და საყოფაცხოვრებო ნარჩენების პოლიგონები; რეკრეაციულ-გამაჯანსაღებელი ცენტრები; პესტიციდების საწყობები; მსხვილი ფერმები; მუნიციპალური გამწმენდი ნაგებობები.

გარემოს დაცვის ინსპექციამ გაწია დიდი ძალისხმევა თავისი საქმიანობის მუდმივად გასაუმჯობესებლადდა შესაბამისად, გარემოს დაცვის კანონაღსრულების კონტროლის სისტემის გასამართად. ბოლო წლებშიგანხორციელდა მნიშვნელოვანი სამართლებრივი და ინსტიტუციური ინიციატივები, წინა წლებთანშედარებით მნიშვნელოვნად გაიზარდა რესურსებიც; თუმცა ჯერ კიდევ არსებობდა სფეროები, რომელიცსაჭიროებდა მნიშვნელოვან გაუმჯობესებას, რათა უზრუნველყოფილი ყოფილიყო სტრატეგიითგანსაზღვრული მიზნების მიღწევა. მთავარი გამოწვევები, მათ შორის, მოიცავდა: არაადეკვატურანაზღაურებას, არასაკმარის ადამიანურ და ტექნიკურ რესურსებს, არასაკმარის ფიზიკური იძულებისსაშუალებებს, სოციალური გარანტიების ხელმიუწვდომელობას, არაადექვატურ საოფისე ფართს, ცოდნისა


80

და უნარჩვევების განვითარების საჭიროებას, კანონაღსრულების პოლიტიკის, დაგეგმვისა სისტემის დაპრაქტიკის გაუმჯობესებას, საკანონმდებლო ხარვეზებს და ა.შ.

6.2.2 ინსტიტუციური ცვლილებები

2004-2007 წლების განმავლობაში ცვლილებები ადმინისტრაციულ სტრუქტურაში ძირითადად სამიმიმართულებით განხორციელდა:

გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს შეუერთდა ე.წ. ”მომიჯნავე”სახელმწიფო უწყებები, რომლებიც ცვლილებებამდე სამინისტროსთან ერთად ინაწილებდნენსფეროს მართვის ფუნქციებს (მაგალითად, სატყეო მეურნეობის სახელმწიფო დეპარტამენტი,დაცული ტერიტორიების სახელმწიფო დეპარტამენტი, გეოლოგიის სახელმწიფო დეპარტამენტი,მიწის მართვის სახელმწიფო დეპარტამენტის ნაწილი და სხვ.);

სამინისტროში, ისევე როგორც მიერთებულ უწყებებში ლიკვიდირებულ ან რეორგანიზებულ იქნამათ დაქვემდებარებაში არსებული ერთეულები, ან შეიქმნა ახალი ერთეულები;

გამსხვილდა სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოები (13-ის ნაცვლად, დღეს სამინისტროს 6ტერიტორიული ორგანო ჰყავს) და მათ ჩამოერთვათ გარემოს დაცვასთან და ბუნებრივირესურსების განკარგვასთან დაკავშირებული გარკვეული გადაწყვეტილებების მიღებისუფლებამოსილება.

ზემოაღნიშნული ცვლილებების შედეგად, 2005 წელს მიღებული “გარემოს დაცვის სახელმწიფოკონტროლის შესახებ” საქართველოს კანონის საფუძველზე, სამინისტროს სისტემაში ჩამოყალიბდათვისობრივად ახალი, სათანადო საკონტროლო-საინსპექციო უფლებებით აღჭურვილი სახელმწიფოსაქვეუწყებო დაწესებულება – გარემოს დაცვის ინსპექცია. ინსპექციის უფლებამოსილების მანდატიმოიცავს გარემოსდაცვითი კანონმდებლობის მოთხოვნათა შესრულების ხელშეწყობას, კანონმდებლობისმოთხოვნათა დაცვაზე სახელმწიფო კონტროლის განხორციელებასა და გარემოს დაცვის სფეროშისამართალდარღვევათა თავიდან აცილებისა და აღკვეთის უზრუნველყოფას.

2007 წლის 28 დეკემბერს მიღებული იქნა კანონი “გარემოს დაცვის სამსახურის შესახებ”, რომელიცითვალისწინებდა კიდევ ერთ მნიშვნელოვან “გამსხვილებას” სამინისტროს სისტემაში და რომელიცუშუალოდ შეეხო გარემოს დაცვის ინსპექციას. კერძოდ, კანონის თანახმად, ერთიანდებოდა სამინისტროსსისტემაში შემავალი სამი ერთეული: სამინისტროს ახლადფორმირებული სახელმწიფო საქვეუწყებოდაწესებულება – საგამოძიებო დეპარტამენტი63, გარემოს დაცვის ინსპექცია და სამინისტროსსტრუქტურული ქვედანაყოფი – ბირთვული და რადიაციული უსაფრთხოების სამსახური. სწორედ ამერთეულების რეორგანიზაციის საფუძველზე, კანონის თანახმად, ყალიბდებოდა სამინისტროს ახალისახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება – გარემოს დაცვის სამსახური.

“გარემოს დაცვის სამსახურის შესახებ” კანონი ამოქმედდა 2008 წლის 1 იანვარს, რაც ნიშნავდა იმას, რომკანონმა “გარემოს დაცვის სახელმწიფო კონტროლის შესახებ”, რომლითაც ჩამოყალიბდა გარემოს დაცვისინსპექცია და განისაზღვრა მისი უფლებამოსილებები და ვალდებულებები, ძალა დაკარგა კანონისამოქმედებისთანავე. კანონი იქვე განმარტავდა, რომ რეორგანიზაციის პროცესის დასრულებამდე ყველაერთეული, მათ შორის ინსპექცია, განაგრძობდა ფუნქციონირებას “გარემოს დაცვის სამსახურის შესახებ”კანონის მიღებამდე მინიჭებული უფლებამოსილებების ფარგლებში.

რეორგანიზაციის პროცესთან დაკავშირებული სირთულეების გამო (იმ ნორმატიული აქტებისშემუშავებისა და მიღების დაგვიანება (უნდა მიღებულიყო 2008 წლის 1 აპრილამდე), რომელმაცსაფუძველი უნდა შეუქმნას კანონის სრულფასოვან ამოქმედებას და შესაბამისად, სამსახურისსრულფასოვან მუშაობას), “გარემოს დაცვის სამსახურის შესახებ” კანონში 2008 წლის 15 ივლისს შეტანილიქნა ცვლილებები, რომლებითაც დადგინდა რეორგანიზაციის დასრულების ვადა – 2009 წლის 1 იანვარი.ცვლილებებით გადავადდა ასევე კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტების მიღების ვადაც – 2009 წლის 1აპრილამდე.

63 საგამოძიებო დეპარტამენტი ჩამოყალიბდა საქართველოს გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების მინისტრის 2007წლის 1 აგვისტოს #1040 ბრძანებით და მას მიენიჭა გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობის წესისწინააღმდეგ მიმართულ დანაშაულთან ბრძოლის, ასევე საქართველოს სისხლის სამართლის საპროცესო კანონმდებლობით მისსაგამოძიებო ქვედებარეობას მიკუთვნებულ სისხლის სამართლის საქმეთა წინასწარი გამოძიების უფლებამოსილება.


www.greenalt.org81

როგორც “გარემოს დაცვის სამსახურის შესახებ” კანონიდან ჩანდა, რეორგანიზაციის დასრულებისა დაკანონის სრულფასოვნად ამოქმედების შემდეგ, გარემოს დაცვის ინსპექცია (უკვე როგორც გარემოს დაცვისსამსახურის სტრუქტურული ერთეული) შეინარჩუნებდა მისთვის მინიჭებულ უფლებამოსილებებს.

უკანასკნელ პერიოდში გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს სისტემაში კიდევ ერთიმნიშვნელოვანი “გამსხვილება” განხორციელდა. კერძოდ, საქართველოს პრეზიდენტის 2008 წლის 13ივლისის #390 ბრძანებულებით, გაერთიანდა და რეორგანიზებულ იქნა სამინისტროს მმართველობისსფეროში შემავალი ორი საჯარო სამართლის იურიდიული პირი – მონიტორინგისა და პროგნოზირებისცენტრი და სივრცული ინფორმაციის ცენტრი; მათ ბაზაზე კი შეიქმნა საჯარო სამართლის იურიდიულიპირი – გარემოს დაცვის სააგენტო.

2011 წლის მარტში გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროსა და ენერგეტიკისსამინისტროს სტრუქტურული რეორგანიზაციის შედეგად გარემოს დაცვის ინსპექცია გაუქმდა; მისშემადგენლობაში ამ დროისთვის შედიოდა 300-მდე თანამშრომელი. გარემოს დაცვის სამინისტროშიჩამოყალიბდა ეკოლოგიური ექსპერტიზისა და ინსპექტირების დეპარტამენტი, რომლის შემადგენლობაშიამჟამად შედის ინსპექტირების სამმართველო 9 თანამშრომელით. დებულების მიხედვით, ამსამმართველოს უფლებამოსილებაში შედის გარემოს დაცვის სფეროში სახელმწიფო კონტროლისგანხორციელება იმ მეწარმე სუბიექტების მიმართ, რომელთაც გააჩნიათ სამინისტროს მიერ გაცემულინებართვა. სამმართველოს უფლებამოსილებაში შედის სამინიტროს მიერ გაცემულინებართვების/ეკოლოგიური ექსპერტიზის დასკვნის პირობების შესრულების კონტროლი და ასევე გარემოსდაცვის სფეროში ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა გამოვლენა. უნდა აღინიშნოს, რომინსპექტირების სამმართველოს უფლებამოსილებები შეზღუდულია გარემოს დაცვის ინსპექციასთანშედარებით, რადგან ეს უფლებამოსილებები კანონით კი არა, არამედ გარემოს დაცვის მინისტრისბრძანებითაა დამტკიცებული64. ამასთან, ინსპექცირების სამმართველოს საქმიანობის წესი ნათლად არ არისგასაზღვრული რაიმე მარეგულირებელი აქტით.

6.2.3 ცვლილებები კომპეტენციებში

საქართველოს კანონმდებლობა, ზოგადად, ცნობს კომპეტენციათა გადანაწილებაში სუბსიდიარობისპრინციპს, თუმცა ეს პრინციპი პრაქტიკაში, შეიძლება ითქვას, დღემდე ფაქტიურად არ განხორციელებულა.2004 წელს რეფორმების განხორციელების დაწყებამდე გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსებისმართვის სფეროში ავტონომიური რესპუბლიკების ხელისუფლების ორგანოებისა და ადგილობრივიმმართველობის ორგანოებისთვის უფლებათა დელეგირება ფორმალურ ხასიათს ატარებდა და რეალურადმართვა ცენტრიდან, სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოთა ტერიტორიული ორგანოების მეშვეობითხორციელდებოდა. 2004 წელს დაწყებული რეფორმებისა და გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსებისმართვის სფეროში განხორციელებული ცვლილებების შედეგად, გარემოს დაცვისა და ბუნებრივირესურსების სამინისტროს ცენტრალური აპარატის ხელში მოექცა მართვის ყველა ბერკეტი (მათ შორის,ლიცენზიებისა და ნებართვების გაცემის და კონტროლის ფუნქციები), თუმცა იყო მცირე გამონაკლისებიც.კერძოდ, 2006 წელს სამინისტრომ მოახდინა ტყით სამრეწველო სარგებლობის გარკვეულ სახეზე,სასარგებლო წიაღისეულის (მხოლოდ საშენი მასალების) მოპოვებაზე, წყალაღებასა და წყალჩაშვებაზე დანადირობაზე ლიცენზირების უფლებამოსილების აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის გარემოს დაცვისადა ბუნებრივი რესურსების სამმართველოზე დელეგირება.

სამინისტროს სისტემაში შემავალი ერთეულების და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის გარემოს დაცვისადა ბუნებრივი რესურსების სამმართველოს ტერიტორიულ ორგანოებსა და ადგილობრივითვითმმართველობის ორგანოებზე გარკვეული უფლებამოსილებების დელეგირება განხორციელდა ამცოტა ხნის წინაც. კერძოდ, 2008 წლის 15 მაისს მიღებული საქართველოს მთავრობის #129 დადგენილებით,ადგილობრივი მოსახლეობისთვის პირადი მოხმარების მიზნით საშეშე და სამასალე მერქნის გაცემისშესახებ გადაწყვეტილების მიღების (ანუ “საშეშე მერქნის კანონიერების დამადასტურებელი დოკუმენტის”გაცემის) უფლებამოსილება მიენიჭათ: გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სატყეოდეპარტამენტის ტერიტორიულ ორგანოებს, ამავე სამინისტროს დაცული ტერიტორიების სააგენტოსტერიტორიულ ადმინისტრაციებს, აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი

64 საქართველოს გარემოს დაცვის მინისტრის 2011 წლის 15 ივნისის №22 ბრძანება „საქართველოს გარემოს დაცვის სამინისტროსეკოლოგიური ექსპერტიზისა და ინსპექტირების დეპარტამენტის დებულების დამტკიცების შესახებ“.


82

რესურსების სამმართველოს ტერიტორიულ ორგანოებსა და ადგილობრივი თვითმმართველობისორგანოებს.

აქვე, აუცილებელია შევეხოთ ხელისუფლების დეცენტრალიზაციის საკითხს უკანასკნელი პერიოდისგანმავლობაში. 2005 წელს “ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ” კანონის მიღება (რომელიცძალაში შევიდა 2006 წელს ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოებისარჩევნების შედეგების ოფიციალური გამოცხადების დღიდან) მნიშვნელოვანი წინგადადგმული ნაბიჯიიყო ხელისუფლების დეცენტრალიზაციის მიმართულებით გატარებად რეფორმაში; თუმცა, აქვე უნდააღინიშნოს, რომ ერთიანი და კარგად გააზრებული დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის არარსებობა მეტადწინააღმდეგობრივს ხდის რეფორმის გატარების პროცესს, ძალზე ბევრი კანონი და გადაწყვეტილება,წინააღმდეგობრივი და არასრულყოფილია.

2005 წლის 16 დეკემბრის კანონი “ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ” განსაზღვრავსადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის უფლებამოსილებათა სამ სახეს: ექსკლუზიურს,დელეგირებულს და ნებაყოფლობითს. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს გააჩნიათგარკვეული უფლებამოსილებები გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების მართვის სფეროში, თუმცაამ უფლებამოსილებების რეალური განხორციელება შეუძლებელი იქნება თვითმმართველიერთეულისთვის “ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ” ორგანულ კანონსა და საქართველოსმოქმედ კანონმდებლობას შორის არსებული მნიშვნელოვანი შეუსაბამობების აღმოფხვრის და ბუნებრივირესურსების შემთხვევაში კი, ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსების გამიჯვნის გარეშე.

გამიჯვნის საკითხთან დაკავშირებით უნდა აღინიშნოს, რომ საქართველოს მთავრობის 2007 წლის 23მაისის #105 დადგენილებით მიღებულ იქნა ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყის განსაზღვრის დაადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისთვის ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყის ფონდისგადაცემის წესი. ყურადსაღებია, რომ ამავე დადგენილების პრეამბულაში გარემოს დაცვისა და ბუნებრივირესურსების სამინისტროს დაევალა ოთხი თვის ვადაში (2007 წლის 30 სექტემბრამდე) ტყეკაფებისგამოყოფის სამუშაოთა განხორციელება ადგილობრივი თვითმმართველობისთვის გადაცემულადგილობრივი მნიშვნელობის ტყის ფონდის ტერიტორიაზე. მიუხედავად დადგენილების მიღებისა,ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისთვის ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყის ფონდისგადაცემა დღემდე არ განხორციელებულა და გაურკვეველი ვადით გადაიდო. აქვე უნდა ითქვას ისიც, რომოთხი თვის ვადაში ტყის ფონდის გადაცემის უზრუნველყოფა თავიდანვე არარეალისტური იყო, გადაცემისპროცესის სირთულიდან გამომდინარე.

თვითმმართველობის ორგანოების კომპეტენციებთან დაკავშირებით, უნდა აღინიშნოს ასევე თბილისისსაკრებულოს მიერ 2008 წლის 15 ივლისს მიღებულ გადაწყვეტილებაზე (#7-15), საკრებულოში შექმნასგარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების საკითხთა შემსწავლელი დროებითი კომისია. კომისიისდებულების თანახმად, კომისიას შემდეგი უფლებამოსილებები გააჩნია:

უკანასკნელ პერიოდში სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოთა შორის უფლებამოსილებებისგადანაწილების თვალსაზრისით (და ასევე ამ კვლევის მიზნებისთვის) მნიშვნელოვანი მოვლენა იყო 2008წლის მარტში განხორციელებული ცვლილებები. საუბარია საქართველოს მთავრობის გადაწყვეტილებაზებუნებრივი რესურსების ლიცენზირების უფლებამოსილების გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსებისსამინისტროსთვის ჩამორთმევასა და ეკონომიკური განვითარების სამინისტროსთვის გადაცემაზე. ამმოწყობით, ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს ახლადშექმნილი (2008 წლის აპრილი) ბუნებრივირესურსების ლიცენზირების დეპარტამენტის უფლებამოსილებებში შევიდა (და შესაბამისად, გარემოსდაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს უფლებამოსილებებში აღარ შედიოდა) შემდეგი სახისლიცენზიების გაცემა:

ხე-ტყის დამზადების სპეციალური ლიცენზია; ექსპორტის მიზნით სოჭის გირჩისა და “გადაშენების საფრთხის წინაშე მყოფი ველური ფლორისა

და ფაუნის სახეობებით საერთაშორისო ვაჭრობის შესახებ კონვენციის (CITES)” დანართებშიშეტანილი თეთრყვავილას ბოლქვებით ან/და ყოჩივარდას გორგლებით სარგებლობის ლიცენზია;

სამონადირეო მეურნეობის სპეციალური ლიცენზია; თევზჭერის ლიცენზია; სასარგებლო წიაღისეულის მოპოვების ლიცენზია.

ამ ლიცენზიების გაცემის უფლებამოსილება ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს შეეძლომიანიჭებინა თავისი ტერიტორიული ორგანოებისთვის, მინისტრის ბრძანებით.


www.greenalt.org83

გარდა ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობის ლიცენზირების უფლებისა, ეკონომიკური განვითარებისსამინისტროს გადაეცა ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობის კვოტების დამტკიცების უფლებაც, გარემოსდაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროსთან შეთანხმებით. გარემოს დაცვისა და ბუნებრივირესურსების სამინისტროს დებულების თანახმად, სამინისტრო, ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობისკვოტების დადგენის მიზნით, ამზადებდა შესაბამის დასკვნებს.

რაც შეეხება კონტროლს, განხორციელებული ცვლილებების შემდგომ გარემოს დაცვის ინსპექციამშეინარჩუნა ზემოთ ჩამოთვლილი ლიცენზიების პირობების შესრულების კონტროლის უფლებამოსილება.

ბუნებრივი რესურსების მართვასთან დაკავშირებული უფლებამოსილებების კონტექსტში, საინტერესოაასევე ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს ორი დეპარტამენტის სახელმწიფო ქონების მართვისპოლიტიკის დეპარტამენტისა და პრივატიზების დეპარტამენტის – უფლებამოსილებები. ორივედეპარტამენტის უფლებამოსილებაში შედიოდა “წინადადებების მომზადება მიწის, წიაღისეულისა და სხვაბუნებრივი რესურსების, ტყის მართვისა და განკარგვის შესახებ”.

2011 წელს განხორციელებული ინსტიტუციური რეფორმების შემდეგ გარემოს დაცის სამინისტროშიშემავალი ინსპექტირების სამმართველოს ფუქციებს იმეორებს ენერგეტიკის და ბუნებრივი რესურსებისსამინისტროს შემადგენლობაში ჩამოყალიბებული ბუნებრივი რესურსების სააგენტოს მონიტორინგისდეპარტამენტი. ეს სტრუქტურული ერთეული ახორციელებს გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსებისმოხმარების სახელმწიფო კონტროლს საქართველოს მთავრობის დადგენილებით დამტკიცებული“ბუნებრივი რესურსების სააგენტოს მიერ სახელმწიფო კონტროლის განხორციელების წესის”შესაბამისად65.

ნათელია, რომ ადგილი აქვს გარემოს დაცვისა და ენერგეტიკისა და ბუნებრივი რესურსებისსამინისტრებოს ფუნქციების გადაფარვას გარემოს, მათ შორის ატმოსფერული ჰაერის, დაცვისსფეროში სახელმწიფო კონტროლის განხორცილების თვალსაზრისით. მნიშვნელოვანია აღინიშნოს,რომ ბუნებრივი რესურსების სააგენტოს მონიტორინგის დეპარტამენტის ცენტრალურ და რეგიონულოფისებში მთლიანად 175-მდე თანამშრომელი მუშაობს, მაშინ როდესაც გარემოს დაცვისსამინისტროს ინსპექტირებაზე პასუხისმგებელ შესაბამის დანაყოფში მხოლოდ ცხრა თანამშრომელიმუშაობს.

6.3 დასკვნა

როგორც ანალიზიდან ჩანს, სანებართვო და სალიცენზიო სისტემამ, როგორც გარემოსდაცვითირეგულირების ინსტრუმენტებმა, მნიშვნელოვანი ცვლილებები განიცადეს უკანასკნელ წლებში. უნდააღინიშნოს ცვლილებები განხორციელდა არა გარემოსდაცვითი მიზნების უკეთ მისაღწევად და გარემოსუკეთ დასაცავად, არამედ საინვესტიციო გარემოს გასაუმჯობესებლად. რა თქმა უნდა, შესაძლებელი იყოისეთი ღონისძიებების განხორციელება, რომელიც ორივე ინტერესს - გარემოს დაცვას და ინვესტიციებისხელშეწყობას - თანაბრად დააკმაყოფილებდა, თუმცა აშკარაა, რომ ინვესტიციების ხელშეწყობისთვისგანხორციელებულმა ცვლილებებმა დააზარალა გარემოს დაცვის სისტემა.

რაც შეეხება გარემოს დაცვის სფეროში კანონაღსრულების კონტროლს, 2011 წლის გაზაფხულამდე ამსფეროში აშკარა იყო წინსვლა. გარემოს დაცვის სამინისტროში ერთიანი მაკონტროლებელი ორგანოს -გარემოს დაცვის ინსპექციის ჩამოყალიბება, უდავოდ წინგადადგმული ნაბიჯი იყო. განხორციელდა დაიგეგმებოდა არაერთი ღონისძიება ინსპექციის შესაძლებლობების განვითარებისთვის და რომ არა 2011წლის უეცარი ინსტიტუციური ცვლილებები, ვფიქრობთ, ინსპექციას კიდევ ექნებოდა პროგრესი თავისსაქმიანობაში. ამ ვარაუდის საფუძველს იძლევა საერთაშორისო დონორების მხარდაჭერით მიმდინარეპროექტები და ასევე, გარემოს დაცვის ინსპექციის გაუქმებამდე თავად ინსპექციაში არსებულიცვლილებებისადმი მზადყოფნა. ინსტიტუციური ცვლილებების შედეგად კონტროლის ფუნქციების ორ

65 საქართველოს მთავრობის 2011 წლის 11 აგვისტოს №313 დადგენილება „საქართველოს ენერგეტიკისა და ბუნებრივირესურსების სამინისტროს სისტემაში შემავალი საჯარო სამართლის იურიდიული პირის – ბუნებრივი რესურსების სააგენტოსმიერ სახელმწიფო კონტროლის განხორციელების წესის დამტკიცების შესახებ“.


84

უწყებას შორის გადანაწილება ფუნქციათა დუბლირებით დასრულდა; ამის უარყოფითი შედეგები კი,უახლოეს მომავალში აუცილებლად წარმოჩინდება.

გარემოსდაცვითიპოლიტიკის,...

Documents

Transcript of გარემოსდაცვითიპოლიტიკის,...