官僚組織回應力之研究：個案實證分析 - Amazon...

政治科學論叢／第十五期／民國 90 年 12 月／頁 209∼240

官僚組織回應力之研究：

個案實證分析*

蔡允棟**

摘要

本文目的在嘗試建立一個官僚組織回應力的概念性架構，以探討如何

增進官僚組織的回應能力，並作為個案實證研究，衡量官僚組織回應力的

績效指標。本文認為欲求回應具體有效，官僚組織必須提昇服務品質、解

決社會問題的能力，以及尊重民主的價值與程序。其次，為促進官僚組織

的回應能力，政府推動政策，思考適當的制度性工具時，行政機關應秉持

公私協力的理念，透過政策網絡，主動結合企業、非營利組織與公民團體

等，以增進政策品質與便利政策執行。本個案研究以台北市為問卷調查母體，比較分析台北市民與台北市警

察局警察人員對於市警局回應台北市民有關犯罪防制績效、服務態度、以

及民主程序與價值的滿意度測量。實證分析結果顯示，整體而言，市民對

市警局回應績效的滿意度不高；多元回歸分析結果，不論市民或警察問

卷，「專業能力」變項皆獲得最高的 Beta weights 以及解釋最多的變異量。

關鍵詞：官僚組織回應力、政治性回應、多元代理人模式、民主治理、制

度性工具、新行政國、公民滿意、顧客滿意

* 本文非常感謝二位匿名審查人提供寶貴的修正意見，以及政治大學公共行政系施能傑教授與東

吳大學政治系王輝煌副教授指正。其次，本文在此一併感謝接受訪談以及協助問卷調查的諸位

先進。 ** 國立中正大學政治學系暨研究所助理教授。

官僚組織回應力之研究：個案實證分析蔡允棟 210

壹、研究旨趣與問題

政府能否有效「回應」民眾的需求，是決定一個民主憲政國家成功與否的主要

關鍵之一（Dahl, 1947；Long, 1952; Verba and Nie, 1972; Putnam, 1993），然而，政

府無法適切與有效的回應民眾與社會的需求，似乎是當今政治議題的核心。邇來，歐美先進國家強調利用市場的經濟效率機制，加強公共管理與為民（顧

客）服務，其旨意在於建立一個有效回應大多數民眾需要的政府和行政組織。美國

前任副總統 Gore (1993: i) 即明確指出，《國家績效評鑑》計畫的要旨，在與美國

人民簽訂一個新的「顧客服務」契約，塑造一個具有效率、效能、與「回應力」的

政府。

我國民眾自經歷一九八○年代社會運動洗禮暨解嚴之後，已更懂得積極的主張

權利以及向政府提出要求。然而，一個民主憲政的政府，尤其是處在快速變遷中的

台灣，僅僅被動的反映或回覆（answer）民眾要求，已然不足；民眾期待的是一個

能傾聽人民的聲音（Osborne and Gaebler, 1992: 177-179；林水波、陳志偉，1999），

了解他（她）們需求，真正能主動幫忙他們解決問題的政府與行政機關。本文旨在藉由檢視美國官僚民主行政與回應的相關理論與研究，釐清「官僚組

織回應力」（responsiveness of public bureaucracies）1 的意涵，發展出一個官僚組

織回應力的概念架構，並將這一概念架構應用於台灣的民主系絡。本文認為現有「官僚組織回應力」研究的主要缺失有三：杕定義不明或過於簡化：一般或傳統政治、公共行政及公共政策相關研究上，

常視「回應」為民主政治與「民主治理」（democratic governance）2 下之既存概念，

僅限於名詞之使用，未闡釋其意涵；或將「回應」意義簡化為政府及行政機關的「應

對性」（answerability）作為（例如 Pennock, 1952）。杌現在有關「官僚組織回應力」的研究，缺乏一個較為完整的概念架構。一般

學者幾乎皆將「官僚組織回應力」的研究範圍，偏重在「服務」的提供及其相關指

標之建立，例如「新公共管理」相關的案例或實證研究（參 Osborne and Gaebler, 1992; Serra, 1995），官僚「回應」意涵之討論過於狹隘。忽略現代民主政府及其官僚組

織的二大功能，除了提供服務，同時並職司管制（Rosenbloom, 1998），以維護社

會正義，公平分配國家及社會資源的責任。除此之外，政府更為重要的責任和作為，

尤在堅持民主的程序與價值，適時的回應與解決社會及民眾所遭遇的問題。

1 本文官僚組織或官僚二詞皆係指 Weber 的理想型官僚組織。 2 國內學者對 “governance” 一詞之中譯，大概有四種：統治、治理、統理及新治理。本文較偏

向使用「新治理（new governance）」一詞，意指政府與公民社會所組成的組織或團體共同治

理（co-governing）的一種新的過程和型式。本文將新治理與民主治理視為同義詞。

政治科學論叢／第十五期／民國 90 年 12 月 211

杈一般研究常將官僚組織回應力的對象（clients）侷限在傳統立法與行政以及

民選政治首長與行政的監督關係，亦即官僚組織的政治性回應（ political responsiveness），例如一般「代理人理論」探討官僚政治的本質與關係。而事實上，

現代民主政治生活，官僚組織所應回應或結盟合作的對象，早已超越上述傳統的政

治監督關係，例如行政部門、國會委員會或次級委員會與利益團體所組成的官僚政

治「鐵三角」（iron triangle）關係，以及利益團體遊說、所謂媒體「第四權」的監

督、「多元代理人理論」（Wood & Waterman, 1994; Waterman, Rouse and Wright, 1998）、公共選擇理論有關市場機制的運用，以及現代非政府組織（尤其非營利組

織）和民間社區團體等「自我治理」（self-governance）的蓬勃發展，政策有效有

關「政策網絡」（Rhodes, 1997）與「制度性工具的選擇」（institutional choices）

（Komesar, 1994）等，更強力說明傳統官僚政治性回應關係的侷限性。職是之故，本文討論主要分為官僚組織回應力的理論性回顧與個案實證研究二

部分。前者理論回顧部分，首先概要評析現有關於官僚組織回應力的政治與民主行

政理論模式，其次，綜合學者討論有關官僚組織回應力的意義，試圖建構官僚組織

回應力的操作性定義，作為後續個案研究，衡量官僚組織回應力的績效指標。再者，

根據官僚組織回應力的主要對象，說明為促使政府有效的推動政策以及提昇官僚組

織的回應能力，應審慎與廣泛思考，選擇適當的制度性工具。第二部分，在個案研

究方面，主要使用公共行政語言，研究一個典型的官僚組織─警察機關─之組織回

應以及民眾對其作為之反應與滿意度測量。

因此，本研究在理論與實證部分主要探討的問題有四項：一至二項為理論的探

討、歸納、與省思，第三及四兩項為個案研究所關切的主題。杕官僚組織回應力的具體內涵？杌官僚組織有效回應與制度性工具的選擇？杈警察機關如何適應政治民主化和社會環境的快速變遷，有效回應大多數民眾

的需求與要求，以及解決他們所關切的問題？杝民眾及警察人員本身如何評估警察機關局組織回應的績效？

貳、文獻回顧：建立一個官僚組織

回應力的概念性模型

一、官僚回應的民主行政理論模式評析

一些學者已嘗試發展關於探討官僚組織回應力的概念模型，例如 Durant (1995)區分三種類型的行政官員：萬事通官僚（mavens）（相當獨立自主的專家）、家臣

官僚（minions）（對民選官員唯命是從）、及類士大夫官僚（modified mandarins）


（民主的行政人員）；Harmon (1981: 144)在討論公務人員與公共利益的關係時，以

「回應」與「開創」性高低二個構面，提出「行政類型格道」（Administrative Styles Grid），說明政策規劃時五種行政人員的代表性類型──被動型、專家型、反應型、

理性型、前瞻型3；Zeigler & Tucker (1978)歸納學者討論政府回應的類型為「代表性」

（菁英與選民的代表）與「一致性」（政策與民眾偏好）兩種模式；以及 Saltzstein (1994)區分民主官僚的回應性為「代表性」與「階層性」的模式，著重在民主官僚

的代表性角色及其在民主政治體系內與政治、社會大眾之間，因監督與負責所產生

的階層性回應連鎖關係。此外，B. Guy Peters (1996)在討論「政府未來的治理模式」

時，4 亦提出四個整合性的模式：市場式、參與式、彈性化及解制式政府。近年來，有關官僚組織回應力的研究，依官僚組織與民主行政理論之發展，本

文將歸納成四種理論模式分析（包括官僚階層、官僚代表、市場消費、以及公民參

與回應模式），以作為界定「官僚組織回應力」概念架構的理論基礎。參見表一。

灱官僚階層回應模式

古典代表性民主理論將民選的政治機關（例如總統和國會）視為公眾與公眾利

益的合法性代表，官僚組織被視為一項中立的工具，民選的政治官員賦予權限並利

用其回應公眾的需求。上述官僚階層模型的內涵，即為 Redford (1969: 71-72)所謂的

民主「官僚階層連鎖監督控制」（overhead control）的概念，易言之，民主的控制

必須經由一系列民選的代表（議會）或政治首長（總統）、各部會、各局處，直至

行政最基層單位，逐級而下，監督控管，以確保下級機關（單位）有效地回應。近來，以組織經濟（organizational economics）（Alchian & Demsetz, 1972; Mitnick,

1973;5 Williamson, 1981, 1991 , Moe, 1984）理論為基礎的「代理人理論」，被視為

探討官僚政治的有力理論模式，認為傳統的階層與權威關係依然是官僚組織的基本

特質；但是代理人理論可以提供較為實際的觀點，瞭解官僚控制與責任的本質6。

例如，Moe (1995: 122)提出雙重官僚階層（two-tiered hierarchy）概念，指出首長與

代理人之間具有官僚內部的階層關係與政治控制結構（立法者與總統對官僚組織）

的兩層的關係。

3 另參見國內行政學者吳定等編著《行政學牞》，頁六一四至六一六。 4 此借用許道然等人（2000）對於 Peters 著作 The Future of Governing (1996)一書之中譯書名。 5 Waterman, Rouse and Wright (1998: 15)指出 Mitnick (1973)首將代理人理論運用在規範政治

（regulatory politics）上。 6 代理人的基本問題，在於資訊的不對稱（asymmetric information），代理人策略性的利用擁有的

充分資訊以阻礙首長的利益，增進自身的利益。其次道德的危機（moral hazard）（代理人為自

身可能犧牲首長的利益）、與逆選擇（adverse selection）（首長資訊不充足以致選擇不適任的

代理人）。例如政策鐵三角關係以及 Niskanan（1991）官僚追求可動用預算極大化類型。


表一：官僚組織回應力的理論模式

理論模式要點代表學者

傳統官僚階層模式政治行政二分與政治中立

民主官僚階層連鎖監督控

制（overhead control）

傳統理論時期學者

Redford (1969)

官僚階

層回應

模式

首長－代理人模式

˙傳統代理人模式

˙雙重官僚階層

˙多元代理人模式

組織經濟觀點

首長─代理人間利益衝突

官僚與政治機關（民選首

長與立法機關）以及官僚

內部之間的關係

官僚與多元首長間的合縱

連橫

Alchian & Demsetz (1972),

Mitnick (1973), Ouchi

(1980), Williamson (1981)

Moe(1991)

Wood & Waterman (1994),

Waterman & Meier (1998),

Waterman, Rouse & Wrigh

(1998)

官僚專業主義與官

僚多元主義

專家政治與官僚的結盟和

議價能力 Mosher (1982), Salamon &

Wamsley (1975), Wamsley

& Wolf (1996)

官僚代

表回應

模式

代表人與代理人是否受選民意見之限制

市場消費回應模式公共選擇理論

私有化與服務外包

顧客取向

Ostrom & Ostrom (1971),

Savas (1987)

Barlezelay & Armajani

(1987), Zeithaml et al.

(1990), Osborne & Geabler

(1992)

新公共行政官僚為弱勢族群的代表；

官僚與公民皆有責任參與

政策制定與執行

Marini (1971),

Frederickson (1980, 1996)

公民參

與回應

模式

社區主義與公民社

會

強勢民主與社區賦權 Barber (1984), Etzioni

(1993, 1995)


另外，「多元代理人」模型（multiple principal-agent model）指稱，簡單的代

理人模型（上述由上而下的政治控制）並不能適切的描述官僚政治的過程。事實上，

代理人自覺被各種的首長所環伺，這些首長相互競逐，企圖擴大對代理人的影響

力，致使代理人深處於重重的壓力之下，被迫妥協或偏袒某些首長，或者行使拉一

方以打擊另一方的合縱連橫策略（Moe, 1987: 482）。 Wood & Waterman (1994: 147)即指出，多元首長的存在違反行政上層級監督與

統一指揮原則，面對多元首長間的競逐，官僚組織經常以不同的方式回應不同的影

響力。例如官僚組織做出政治性的（對總統與國會）、合法性的（對法院）、或象

徵性的（對媒體與公民）回應（Waterman, Rouse and Wright, 1998）。此外，更容

易導致官僚回應的模糊與不確定，或促使官僚選擇回應最接近其偏好的對象。

牞官僚代表回應模式

甚多學者認為官僚代表模型比官僚階層模型具有較大的正當性，這一模式的基

本假定是，官僚組織與民選政治官員功能一樣，皆能直接的代表公眾的利益和具有

回應公眾利益的權力與責任。其主要理由為官僚組織的人員組成成分若能反映整體

人口特質（例如種族、階層與性別等），則官僚組織的決策將更能貼近多元異質民

眾的真正需求和公平性地反映整體社會的需求（Kingsley, 1944; Krislov, 1974; Mosher, 1982; Wamsley et al., 1990；Naff and Crum, 2000）

7。行政學者 Stillman (1996)

表示近年來官僚組織的組成與發展，支持官僚代表性的觀點，例如「政府的第四權」

（Long, 1952: 818; Meier, 1993）及「官僚多元主義」（Salamon and Wamsley, 1975: 153 )等解釋。

官僚代表性至少可包含四種不同的形態：首先依決策形式可分官僚專業主義與

官僚多元主義 8（Saltzstein, 1994）；其次，依決策權歸屬可分為代表人（依所代表

的特定社群的期望而行）與代理人（依自己的專業判斷行事）之差異（Zeigler & Tucker, 1978: 13）。上述四種型態皆深入描繪出官僚的角色定位以及如何回應其所

服務的政府與人民。然而，就整體而言，官僚代表模式的困境之一在於回應的公平性，回應某一標

的團體就可能造成另一群體受到忽視，例如回應鐵三角的成員可能會破壞對國會、

總統、或公眾的回應性。由於平衡各方利益衝突的難度非常的高，通常官僚只能提

供部份的公平。

7 Denhardt 認為「官僚代表」一詞係由 Kingsley 首先提出。參見 Denhardt, 1993: 151; Naff and Crum,

2000。 8 官僚多元主義認為官僚組織是一種層床疊架與權威分散的組織形式，官僚機構彼此之間的競爭

性利益，常迫使衝突延伸至具有較高與廣泛政治代表性的決策層級，並導致立法的程序益形複

雜。官僚多元主義藉著議價的能力與結盟的形式，促使政治體系更能體現公眾的利益以及保護

官僚自身的權益。


犴市場消費回應模式

市場取向以公共選擇理論為基礎，強調官僚回應必須以服務為主軸，並著重在

如何滿足個別顧客的偏好（Ostrom & Ostrom, 1971; Barlezelay & Armajani, 1987: 8-9; Osborne & Geabler, 1993）。在市場途徑之下，民眾的參與角色囿限於公共服務的使

用者，民眾被視為政策輸出的顧客，官僚執行或服務績效的良否概以顧客的反應和

評估為基礎，例如近年私有化與公共服務的外包以及政府再造等行政變革。市場模式旨在創造出一個「公共市場」（public market）（Pierre, 1995）或「公

共經濟組織」（the organization of public economy）（V. Ostrom, 1991），促使政治

的典範朝向國家市場化發展。近年更由於政府財政赤字不斷擴增，預算大幅削減，

但是公共服務品質要求卻不斷增加的困境，透過「準市場」機制，試圖建立具有創

發與冒險患難精神的的「企業型政府」（Osborne & Geabler, 1992），以因應公共組

織內外環境快速變遷，目前雖已蔚成風潮，成為先進民主國家行政革新的新典範。自正面而言，官僚組織因企業精神的鼓舞，可因此創新作為，有效分配資源，

提升服務品質，改善長久飽受因循怠惰的批評。但自其負面觀之，不免會因公共經

理人個人過度的投資與冒險，而陷公共機關於所謂「創造性的破壞（creative destruction）」危機（Schumpeter, 1934; DeLeon and Denhardt, 2000），或者造成公

共行政追求工具理性（經濟、效率和效能）超越實質理性（公共利益、公平正義和

人性尊嚴），產生目標倒置的現象，而有害於「民主」行政的目的（詹中原，1999；

林水波，1999：28），以及失去行政倫理與責任的傳統價值。

犵公民參與回應模式

公民參與模式（例如新公共行政與社區主義）試圖擴大公民的參與，在既有的

政治型態中創造更民主的過程（Marini, 1971; Frederickson, 1980; Barber, 1984; Etzioni, 1993）。公民參與取向的倡導者賦予官僚組織代表社會弱勢族群（尤其是

貧窮與少數民族），或是平衡公民個人與群體、政府機關、市場、以及公民社會間

的權力與責任。例如社區主義者 Etzioni (1993: 166)指出，政府應該是小而美，同時能賦權公民

組織，善用公民社會的結構，促進公私領域的合作。Frederickson (1996)更強調公民

參與模式含容積極的公民參與精神，相當於 Barber (1984)所強調的「強勢的民主」

（strong democracy），並與社區主義運動相契和。因此公民不只是一個自利的個體，

必須負起個人和集體公共服務的責任。然而，公民參與並必然產出一個好的政策，也不保證政策行動的成功，其結果

可能不是一個所謂的「強勢的民主」，它可能會因過度參與而導致意想不到的結果，

造成民眾的挫折（Mathews, 1994: 1）。例如 Elinor Ostrom (1990: 6)認為集體行動

（collective action）的困境在於搭便車者（free rider）只享權利不盡義務。


玎民主行政四種理論模式評析

上述有關官僚回應的四個理論模式中，後二者（市場消費與公民參與模型）有

關市場導向視「公民」或社會大眾為「顧客」的認識，引起甚多的批評和討論，其

爭議的焦點是：「回應顧客」與「回應公民」二者本質上的差異。公共行政使用「顧客滿意」一詞，較早可溯及行政理論學者 Marshall Dimock

（Rosenbloom, 1998: 26），Dimock 於一九三六年即提出：「顧客滿意」的標準可

一體適用於公私部門；他呼籲行政官員施政或執行時應隨時關注「顧客滿意」的最

終目的。近來，公共選擇學派與新公共管理強調「顧客取向」，公共服務向企業取

經，倡導「顧客取向」，藉以改善官僚服務品質。各國政府行政革新對於民眾服務

的重視，相當程度上，可以更新官僚的負面形象，顧客滿意的理念也實質上刺激政

府與官僚重新思考，如何回應選民的需求和偏好。但是，嚴格而言，「回應顧客」與「回應公民」二者的確有相當大的差異（Cope,

1997），「顧客滿意」亦迥異於「公民滿意」。僅以顧客服務取向界定公共服務的

範圍會衍生許多問題。本質上，公民是政府的主人而非顧客，顧客追求個體利益的

極大化，公民雖也尋求個人最大的福利，但公民在政治參與的目標上，旨在界定政

府的目標與解決共同遭遇的問題。其次，政府的主要功能包含服務與管制，政府除

了提供服務，更以「管制」工具維護社會正義與生態環境，以及公平分配國家及社

會資源。例如政治學者 Pierre (1995: 64-65)即認為公民參與模型是一種「政治賦權」

（political empowerment），公民在政治社區中擁有且能施行其政治權力，但也負擔

相對的責任；相反的，顧客導向模型是一種「經濟賦權」，重視個人經濟上的權利，

僅有些微或根本沒有義務，容易分散及弱化集體行動的力量。除此以外，公共行政

不只是對顧客的服務，除了經濟、效能與效率外（3-Es），民主政府與官僚政策行

動的主要價值尚包括：回應性、代表性、與責任性（3-Rs）（Wamsley, 1996: 355-356）

與其它的一些價值，例如公民精神、公平、正義與道德等。

二、界定官僚組織回應力的操作性定義

灱回應研究的發展與相關概念釐清

早期研究官僚組織的回應性，主要是來自於行政與政治二分概念，官僚回應主

要關注於探討官僚決策與民主控制的政治或行政責任議題，類同於「應對性」

（answerability）（Pennock, 1952: 797）的概念。其後，由於一九六○與一九七○

年代新的行政改革強調官僚政治責任的機制與功效，以及「民主官僚階層連鎖監督

控制」關係，因此學者將注意力移轉至公眾直接控制與官僚代表的研究（例如 Marini, 1971; Frderickson, 1980; Wamsley et al., 1990）。另外，為了官僚組織回應力概念得

以運作化，學者亦著手實證研究，設計多項測量指標（例如 Sharp, 1982; Gormley et


al., 1983; Serra, 1995）9。

事實上，有關官僚組織回應力的研究，在一九八○年代初期曾沈寂一段時間，

及至一九八○年代後期，隨著各先進國家的行政變革，運用公共選擇理論，強調政

府服務功能及效率的提昇，官僚組織回應力的研究始漸恢復，惟其研究焦點已轉變

為測量各層級政府（尤其地方政府）如何提供民眾「滿意的服務」。另外，研究上有關回應的型態亦經常引發語意與界定範圍上的困擾10，綜合學

者對於回應概念相關陳述，本文將回應層次主要區分為「政府回應」、「政治性回

應」與「司法回應」（見圖一）。政府回應意指政府整體對其人民的偏好以及社

會問題所做的回應；整體而言，政府回應包含「政治性回應」與「司法回應」。

政治性回應包括民選政治機關（例如，總統與立法機關）對選民的回應，以及官僚

組織的回應（行政機關對民選政治機關或個人以及對社會大眾或政策標的團體所做

的回應）。官僚回應乃是整體政府回應體系中最為關鍵的部分。

雖然有關官僚組織回應力的概念與實證分析的檢證，仍舊各彈各調，但是相關

研究學者普遍認為，概念化官僚組織回應力至少需回答下列問題：該向誰回應？該

回應何種利益？以及該以何種適切的方式回應？

圖一：官僚組織回應力的相關概念

政府回應

政治回應

民選政治機關的回應行政機關的回應司法機關的回應（民選首長與議會機關）（官僚組織回應力）

9 一般測量指標皆以與美國地方政府有關公共服務事項為範圍，例如 Serra (1995)以官僚接觸

（bureaucratic contact model）與官僚滿意（bureaucratic satisfaction model）二模式測量官僚服

務品質，前者包含 promptness, efficiency, and fairnes 三個主要指標，後者包含 knowledgeableness, courtesy, and openness 三個主要指標。

10 例如 Rosenbloom (1998: 73-80)討論國會與美國聯邦行政機關的關係，提出三個回應模式：制度

性回應（institutional responses）、政治性回應與個案回應（case responses）。制度性回應指國

會增設專業議員助理、業務單位（如預算局）以及與各行政機關對應之委員會，加強對行政部

門的監督與控制；政治回應指國會對行政部門的監督關係；個案回應係指議員透過選民陳情個

案，向行政機關施壓，以擴大個人影響力並贏得收受託選民的支持（如肉桶法案）。


牞官僚組織回應力的操作性定義

本文對於官僚組織回應力的意義可簡單界定為：民主行政機關為實現憲政使

命，促進公共利益，乃積極提升服務品質，加強人員的品德能力，尊重民主規範以

及解決社會問題，所作的具體作為。事實上，學者對官僚組織回應力概念的界定相

當紛雜，雖然「回應力」為民主治理中常用的重要概念，卻一直缺乏一個精確、一

致、和完整的定義。早期政治學者 Pennock (1952)曾以「應對性」，表示政府的回

應是反映和表達民主系絡內人民的意志。基本上，學者對於官僚組織回應力概念界定的內涵大致可分為兩個主要的面向:

回應的對象（Clients）與回應利益的價值（the values of interest）11。前者「回應的

對象」包括兩個主要標的：泝對公眾利益的回應，沴對特殊利益（the particularistic）

（政治菁英或社會弱勢團體）的回應。後者「回應利益的價值」包括五種主要的政

治和社會價值：泝公正與平等、沴服務滿意12、沊政策行動與公民偏好的一致性、

沝解決社會問題的能力、沀民主的價值。參見表二整理。

表二：界定官僚組織回應力內涵的類型

研究取向次研究取向與其價值學者

公眾普遍的觀點

政治菁英 Eulau & Prewitt (1973)

回應的對象

特殊利益社會弱勢團體 Long (1952), Marini (1971), Frederickson (1980, 1997)

公正與平等 Marini (1971), Verba & Nie (1972), Wilson (1989), Frederickson (1980, 1997), Serra (1995)

服務滿意 Elinor Ostrom (1975), Sharp (1981) Osborne & Gaebler (1992), Al Gore (1993), Serra (1995)

一致性 Verba & Nie (1972), Shaffer & Weber (1974), Weber (1975), Schumaker &Getter (1977), Zegler & Tucker (1978), Schumaker & Loomis (1979)

回應利益的價值

解決社會的問題 Verba & Nie (1972), Grumn (1973), Weber (1975), Schumaker & Loomis (1979), Saltzstein (1992), Serra (1995)

11 本文對於僚組織回應的定義，以整合學者有關定義的重點，取代個別條列式的意義界定方式。 12 近來討論有關政府提供服務的議題時，絕大部分學者（尤其是新公共管理學者）使用「顧客滿

意」（customer satisfaction）一詞；Serra (1995)較為例外，使用「公民滿意」（citizen satisfaction）評估基層官僚的行為。


民主價值 Pennock (1952), Denhartdt (1993), Meier (1997)

首先，就「回應對象」的面向而言，「對公眾的回應」觀點視官僚組織為公眾

的代表，直接反映全體民眾與部份特定群體的需求，回應其明確的（例如，Verba & Nie, 1972: 300）或包含不明確的偏好（例如，Zeigler & Tucker, 1978: 15）。其次，

「回應特殊利益」觀點視政治菁英為最具影響力的政治社群，掌握資源且參與決策

過程，例如 Eulau & Prewitt (1973: 434)即明確地駁斥官僚組織會回應社會大眾的偏

好。另外，例如「新公共行政學派」，則特別強調官僚組織應代表並注重社會弱勢

團體與個人的需求。關於官僚組織「回應利益的價值」面向，首先，公正與平等可說是最典型的規

範性價值，此觀點關切「回應的偏見」（responsiveness bias）（Schumaker & Getter, 1977），亦即官僚回應的政治不平等傾向，例如政府回應不同的社群（黑人與白人、

上層階級與下層階級），常呈現不平等的對待。公正與平等亦強調官僚應在公平與

回應間取得平衡，例如 Frederickson (1997: 98)堅稱「社會公平」應被列為行政理論

的第三根支柱，經濟與效率的追求可能忽略全民的正當性利益，官僚不只應該對大

眾一視同仁，也須回應他們特殊的需要。其次，「滿意的服務」為一種「制度性安排（institutional arrangement）」的能

力（Ostrom, 1975）、一種管理的策略、或是一種「適時」有品質的服務（Zeithaml et al., 1990），民眾的需求是官僚組織回應力的基石。

「一致性」的觀點重視政策與公民需求的一致性（Shaffer & Weber, 1974; Schumaker & Getter, 1977: 249）。因為許多政策可能只是徒具「象徵性」的意義，

而未能實際的執行與落實（Schumaker & Loomis, 1979: 45）。對於社會問題的回應，關切政治系統的回應能力是否能具體有效回應及解決政

治、社會系絡的問題。Verba & Nie (1972: 302)強調，唯有能夠精確掌握民眾偏好的

優先順序，同時積極主動的去嘗試解決大眾所面臨的問題，才是一個具有回應性的

領導者。事實上，社會問題的回應性較少受到重視，即使回應民眾分殊的偏好，並不等

於已對社會問題有所回應。官僚回應有可能是主動的，但更有可能是被動的，例如

對於紛雜且未經政治動員的政策要求，政府經常只是被動的靜觀其變，即使「政策

之窗」（policy window）開啟，若缺乏「政策企業家」積極推動，即時促使問題、

政策方案、與集體政治動員三者結合一致（coupling），僅部分動員或合致，對於

進入議程達成政策決定之門仍然遙遠（Kingdon, 1995）。最後，回應民主價值的觀點認為，官僚回應的主要精神在於維繫民主治理的價

值（Denhardt, 1993: 153）。亦即，官僚組織必須依法行政，強調程序正義，秉持理

性原則，以維護人性尊嚴；追求正義不能以非正義的方式為之，追求民主不能以非

民主的組織或體系（例如菁英制、社會階層制、與威權制）獲得。綜合上述，本文對於官僚組織回應力的界定，意指官僚組織在既有內、外環境

的限制下，依循民主的規範與程序，主動察覺民眾的需求與社會的問題，並據以採


行適當的政策行動予以具體解決的程度。在此定義之下，官僚組織政策行動與政策

結果是否一致，官僚組織回應力需要達到下列幾項要件：泝在公共利益與特殊團體

或個人利益之間取得平衡，沴主動、及時、一致、與有品質的回應，沊問題解決的

取向，以及沝遵守民主的程序與價值。

三、有效回應與制度性工具的選擇

官僚組織有效回應的要旨繫乎政府推動政策時，是否審慎與廣泛思考，選擇適

當的制度性工具，具體回應人民的需求及解決社會問題；而討論官僚組織如何有效

回應，首先更須瞭解官僚組織主要回應對象。官僚組織回應對象的問題與「適當的含納」（appropriate inclusion）（Dahl &

Lindblom, 1953）概念相關13。一般官僚組織回應的概念皆討論公眾、官僚組織、與

政治機關（包括民選政治官員與非民選官員）之間的關係。然而，就作為一個政策

過程中的關鍵性角色而言，官僚組織必須是一個開放的系統，亦即，它必須能夠適

切且敏銳的反應所屬環境系絡的需求。本文認為對公共組織最具影響力的環境因素回應，可視為「對誰回應」的最佳

指標，這些官僚應予回應的主要對象包括十個內外部重要政策參與者或公共機關

（參 Rainey, 1997: 88），歸納之，官僚組織回應的主要對象可以區分為四個類別：泝政治高層與決策機關：總統與國會，沴司法審查機關：包含大法官會議解釋，各

級法院系統及行政法院之判例，沊政策網絡（policy networks）（Heclo, 1978; Rhodes, 1997）：包含專業化官僚本身、其他相關公務組織、利益團體、大眾媒體、私人企

業、非營利組織、與社區公民團體，及沝政黨。其次，有關制度性工具的選擇，在傳統國家治理的權威下，由於官僚體系擁有

強制性公權力及豐沛人力資源，政府執行政策與採取應對措施時，為便宜行事或獲

取標的團體的順服，除了司法機制，莫不以官僚機構為主要的執行機制。然而面對

現代政治、經濟、社會與科技的的快速變遷和發展，政府失靈與政策困窘，直接說明

官僚組織能力的侷限，如何有效運用民間社會的力量，更變成當代政府的最大挑戰。公共選擇學派思潮的激發與新公共管理主義的興起，提供當代民主政府掙脫傳

統官僚鐵籠，釋解部分政府財政的窘境，以及重新思考服務與管制的有效途徑。但

也進一步促使政府朝向「空洞化」以及面對「集體行動」的複雜性（Milward, 1997）。

「新政府運動」（Osborne and Gaebler, 1992），更呼籲政府學習企業創發精神，在

策略上應「掌舵」（steering）以釐清方向，執行上則結合或交予非政府企業、組織

與團體。然而以今日之全球化、內外在環境之訊息萬變，以及民間社會之成熟發展，國

家百般事務，政府是否仍然可以「掌舵取代划槳」，悉由政府主導與指導，不無疑

13 Dahl & Lindblom (1953) 認為局部的民主不等同於（甚至有違）真正的民主（democracy of the part

can be contrary to democracy of the whole）。


問。事實上，公共服務的外包已造成政治責任（accountability）歸屬的模糊；對於

與政府具有複雜契約關係的各種非政府組織團體而言，政府欲事事扮演「領航」的

舵手是相當困難的（Kettl, 1993: 206-7; Rhode, 1997: 54），政府實際上僅擁有空泛

有限的控制籌碼，但卻仍需為此負起相當的責任。新公共管理憑藉「新治理」（new governance）或「民主治理」的概念架構，

基於公共選擇、代理人理論以及交易成本理論，建構所謂的「新行政國」（the neoadministrative state）（Durant, 2000）。新行政國代表著傳統國家功能的轉型

（transformation）；國家權力最新的流向，不再是政府行政權與立法權的增強，而

是權威的分散，自公部門官僚體系分散至私部門及公民領域。然而，嚴格言之，新公共管理仍屬新治理內涵的狹義或多重意涵之中的一部份

14，基本上，新公共管理支持小政府，強調市場的優越性與競爭機制，但新治理卻

仍重視新公共管理所較忽略之政府的社會責任，試圖經由組織網絡關係，建立互信

與多重組織協力（multi-organizational partnership），達到共同治理（co-governing）

的效果。具體而言，新治理一詞雖具有多重不同意涵，其當前的根本要義尤在：指涉一

種「新的」國家統治過程，或者社會整體被統治及規範的一種新的型式；一種民主

國家所謂「主權在民」與「公民社會」具體實現的表徵。新治理更是一種擁有自我

治理（self-governance）能力的組織網絡，政府與其他組織或團體經由資源的交換

和相互依賴，一起承擔工作與責任，達成共同治理的效果（Rhode, 1997: 15, 53; Perters and Pierre, 1998: 225）。簡言之，民主治理的精義乃是不論中央、區域或地

方層級，公私部門協力一起掌舵（co-steering）、管制（co-regulation）、和協調合

作的一種政府與社會新的互動模式（Kooiman, 1993: 1）。就民主行政的觀點，為建立一個有效回應大多數民眾需求與偏好的政府和行政

組織，「新治理」實為討論官僚組織回應力的上層結構。易言之，在新治理的架構

下，政府政策有關制度性工具的選擇與官僚組織回應有效的內涵是：官僚組織不再

是唯一或必然選擇，政府應思考運用社會整體可行的制度性工具（例如司法、官僚、

市場、非營利組織或公民團體），而行政機關更應積極主動結合政策或議題網絡相

關社會群體，例如上述官僚組織應予回應的主要對象，以利於整體政策的推動與執

行（Komesar, 1994; Kirlin, 1996）。

申言之，在民主治理的概念架構下，為提升整體政策過程的精緻與完善，強化

及充分運用現有充沛的社會資源，政府未必須要事事躬親；當公共事務性質由民間

負責較之公部門品質高且有效時，似亦可由民間自治，全權規劃處理，此時政府的

14 例如 Rhodes 整理區分“governance”為六種不同用法：小而美式的（the minimal state）、企業

治理式（corporate governance）、新公共管理式、美好治理式（good governance）、社會政治

互動式（socio-cybernetic system）、網絡自我管理式（self-organizing networks）。參見 Rhodes（1997: 46-52）。


角色則轉為協助和仲裁者，以維護社會秩序運作之順遂為以足。此外，一般眾多必

須政府介入事項，政府與行政機關的策略管理要徑，更在放下身段，秉持公私協力

的理念，透過政策網絡，主動結合私人企業、非營利組織或公民團體等，以確保政

策的品質與成功。

在此國家新治理的型式下，國家官員不再高高在上，強制性權威的馴服手段備

而不用，為追求公共政策與政府行動的精緻完善，官僚組織透過說服、對話與公共

論壇的建立（例如公聽會、大眾傳媒溝通討論與社區對談等），積極尋求社會的共

識。同時，理想上，民眾是知性的（informed）公民，擁有充分的政策相關資訊，

不僅僅是享受政府服務的權利客體，亦為負擔相當社會責任之主體。

參、個案研究

一、分析單位與研究方法

為應用美國官僚組織回應力的相關理論，探討本國政府官僚組織，本研究使用

「個案研究」（case study）方法，選擇台北市作為研究的母體，並選擇台北市政府

警察局（the Taipei Municipal Police Department; 簡稱 TMPD）為個案15

，探究警察

機關（尤其 the TMPD）的組織回應能力，以及台北市民對於 the TMPD 組織回應

的績效評估，並進一步比較市民與警察二個研究群體意見之差異。個案研究使用 cross-section 的設計蒐集資料，為增加研究的信度與效度，本研

究同時使用質化（訪談）或量化（如問卷調查）的研究方法。問卷調查的對象分為

台北市市民與市政府警察局二個群體。依分層隨機抽樣方法，分別自台北市五個行

政區域（依都市化程度選取：中山、松山、信義、大同、木柵）抽取共四千位市民16以

及自市政府警察局抽取共六百位警察人員。有關研究設計與抽樣結果詳見附錄一。

二、概念分析架構

15 本研究選擇台北市政府警察局為個案的主要原因有二：泝警察機關為一種典型的官僚組織，同

時職司服務與行政管制兩項基本功能；我國警察機關為中央集權組織，同質性高，台北市政府

警察局員警人數約佔全體警察人員的八分之一（專業保安警察總隊計入則為十分之一）。沴台

北市是我國政、經、文化、教育等中心，非政府組織及人民團體之發展已具相當規模，近年來

中華民國民主化快速發展，台北市足以作為與其他民主先進國家（都會區）比較的觀察指標；

其次，都市化程度越高，社會生活形態越形複雜，通常治安事故發生的頻率亦有隨之升高的趨

勢，民眾對於居住生活的安全感需求更為迫切，台北市市民居於首善之區，教育經濟水準普遍

高於台灣地區其他縣市民眾，對於政府機關單位（尤其市警局及其所屬單位）的服務與績效表

現亦較為注意。 16 抽樣母體取自台北市戶政事務所戶政資料庫。


由於本文為有關整合官僚組織回應力概念的初始性研究（primary research），

基於上述美國官僚民主理論與回應概念的界定，發展出一個美國官僚組織回應力的

初步概念分析架構（參見圖二）。本研究根據此分析架構所包含之自、依變數及其

次（sub-）自、依變數，設計調查問卷，其後，依據問卷調查所得 data 進行因素分

析（factor analysis）17

。最後「台北市政府警察局組織回應力模式」所包含之自、

依變數及其次（sub-）自、依變數，即根據因素分析萃取結果所獲取之因素。有關本概念分析架構之自、依變數及其次（sub-）自、依變數設定的依據，本

文前述官僚組織回應力四種理論模式分析（包括官僚階層、官僚代表、市場消費、

以及公民參與回應模式）與評析（例如對於公民滿意與顧客滿意之區分），係作為

界定官僚組織回應力意涵的理論基礎；本文之前界定官僚組織回應力意涵的要素，

即作為依變數與次依變數的主要依據，例如公民滿意（依變數）包含「服務滿意」18 與「問題解決」二個次依變數，民主的程序與價值（依變數）包含「程序正義」

與「社會公正」二個次依變數。其次，原先發展的「美國官僚組織回應力概念分析架構」，重要思考面向來自

官僚機構本身的「組織能力」、官僚機構外在的「環境系絡」因素以及官僚機構政

策設計與執行時所應考慮的「制度性工具」因素。「政治民主化」主要在強調一個

國家民主化進程對於官僚組織回應能力的影響，特別是開發中國家以及即將進入已

開發國家之林，但是民主成熟度尚有待進一步提昇的國家（如我國）。「組織能力」

依據因素分析結果主要包含專業能力、組織管理與行為、政策行動（有效性）、專

業倫理（廉潔）；官僚機構外在的「環境系絡」因素，依據因素分析結果，主要包

含政治力支持（行政首長的領導、議會或立法監督）、政黨以及公眾態度（信任）

等來自政治與社會的支持與控制程度。另外，「制度性工具」因素主要包含政府性（例如官僚與司法）與非政府性（市

場、非營利組織、社區公民團體等）組織團體。本文認為在「新治理」的架構下，

企求提昇政府官僚組織的回應能力，在治理工具的選擇方面，傳統官僚組織不再是

唯一或必然選擇，政府應整體性思考運用社會可行的制度性工具（例如司法、官僚、

市場、非營利組織或公民團體），而行政機關更應積極主動結合政策或議題網絡相

關社會群體，以利於整體政策的推動與執行。除此以外，本研究因素分析使用主因素分析法（ the principal components

analysis），萃取特徵質（eigenvalues）大於 1，loading values 大於.50 之因素；其中

市民問卷部分，十一個因素構面累計可解釋百分之五十八點五之變異量，警察問卷

部分，十一個因素構面累計可解釋百分之六十六點三之變異量，市民與警察問卷之

效度和信度已達可接受之水準。其次，依據上述因素萃取結果，將原構想之官僚組

17 市民與警察問卷之因素分析結果，詳參見蔡允棟，一九九九。 18 由於使用「顧客滿意」（註：新公共管理學者偏重在政府服務的品質）一詞有引發疑慮之虞，

故回歸政府提供「服務」的本質，以「服務滿意」取代之。


織回應力的初步概念架構修正為適用本個案研究「台北市市政府警察局組織回應」

之分析架構（參見圖三），並依此修正後的理論模式，發展出六個研究假設。

圖二：官僚組織回應力概念分析架構

系絡 CONTEXT

政治民主化

組織能力

政治、社會之

支持與控制

官僚組織回應 • 公民滿意 • 民主的程序與價

值

制度性工具

圖三：台北市政府警察

政治民主化

組織能力 • 專業能力教育與訓練 • 組織管理與行為領導與管理基層人員行為 • 政策行動 • 專業倫理：廉潔

政治、社會之支持與控制 • 政治首長領導 • 立法監督 • 政黨 • 公眾態度：信任

制度性工具 • 政府性的：其他行政、司法機關 • 非政府性的：市場、非營利組織、社區公民團體等

局組織回應力模式

官僚組織回應 • 公民滿意：服務滿意問題解決 • 民主的程序與價值：程序正義社會公正


系絡 CONTEXT


三、研究假設

個案研究之假設，將依照市民（CH）與警察（PH）問卷因素分析萃取結果，

分別設立六個主要假設；自數變包含五個主要變項：政治民主化、組織能力、政治

與社會之支持與控制、政策工具、及人口特質，依變數包含「公民滿意」與「民主

的程序與價值」兩個主要變項。

假設一

假設二

假設三

假設四

假設五

CH1、PH1：中華民國政治民主化的程度越高，台北市市政府警察局

（the TMPD）越可能回應市民的需求與要求。 CH2：the TMPD 組織能力（H2a 專業能力、H2b 政策行動、H2c 廉

潔）越高，越可能回應市民的需求與要求。 PH2：the TMPD 組織能力（H2a 專業能力、H2b 政策行動、H2c 教

育訓練、H2d 組織管理與行為）越高，越可能回應市民的需

求與要求。 CH2：the TMPD 組織能力（H2a 專業能力、H2b 政策行動、H2c 廉

潔）越高，越可能回應市民的需求與要求。 PH2：the TMPD 組織能力（H2a 專業能力、H2b 政策行動、H2c 教

育訓練、H2d 組織管理與行為）越高，越可能回應市民的需

求與要求。 CH4、PH4：the TMPD 越能廣泛運用政府與非政府的制度性工具，

作為執行或推動治安政策的夥伴，越可能回應市民的需求與

要求。 CH6、PH6：整體而言，本 the TMPD 回應模式的自數變，可以有效

的預測兩個依變數：「公民滿意」與「民主的程序與價值」。

四、研究發現與討論

將分統計分析和研究假設驗證二部分討論，統計分析主要顯示市民與警察對於

台北市政府警察局組織回應績效有關依變項部分的整體評估結果，假設驗證部分則

驗證前述六項主要研究假設及其所包含的次要（sub-）假設。

灱組織回應整體統計分析

整體而言，市民與警察受訪者在依變項有關「公民滿意」與「民主程序與價值」

各項衡量指標，全部具有統計上的顯著性差異（significance difference）；市民一般

持較負面的觀點，警察受訪者在各項評估指標則大多數持相當正面的觀點，而且二

者之間意見反應的比例在大多數項目上有二倍以上的差距。警察填答問卷者若非具


有相當程度的「社會同理心」（social desirability），應當是近幾年來隨著我國政治

民主化的進展（尤其比較民國七十六年解嚴前），警察人員自認為警察機關在上述

各項評量上，已有相當程度的正面發展。杕民主的程序與價值整體而言，市民與警察對於台北市警察局維護「民主程序與價值」各個項目的

意見反應相當分歧，市民一般持較負面的觀點，而警察除了「公平對待市民」一項

未達六成同意，其他皆持相當正面的意見。其次，二者之間意見反應的比例在大多

數項目上有二倍以上的差距。但是對我國「民主化成就的表現」，市民與警察則皆

有相當高度的肯定，市民亦有將近五成比例認同「警察機關比戒嚴時期更能反應民

眾需求」。參見表三。其他五個個別項目方面，市民對於市警局人員是否「公平對待市民」，持肯定

者僅百分之十二點六，回答不同意者比例高達百分之六十七，頗能回應上述警察人

員對本問題之意見反應，警察有百分之二十二點六表示不同意，為各項中警察持負

面比例最高的項目。再者，在「公平對待各政黨」、「維護犯罪嫌疑人的權益」、

「保護受害人權利」以及「依法辦事」等四個項目，市民部分正反意見大致相當，

皆為三成以上，但是回答「不知道」比例亦達三成以上；警察部分持正面比例者則

大致高達七成以上。另外「維護犯罪嫌疑人的權益」一項，是上述後五項中唯一市

民正面意見超過負面比例的項目。

表三：市民與警察對 TMPD 維護「民主的程序與價值」各項衡量指標評估

維護民主

程序與價

值（%）

我國民主

化已獲得

相當成就

*

警察機關

比戒嚴時

期更能反

應民眾需

求*

公平對待

市民* 公平對待

各政黨* 維護犯罪

嫌疑人的

權益*

保護受害

人權利*依法辦事

*

同意 71.4 47.1 12.6 30.5 32.1 30.9 31.8

不知道 11.8 28.6 20.4 35.7 40.7 34.9 29.0 市民

不同意 16.8 24.3 67.0 33.8 27.2 34.3 39.2

同意 79.7 73.1 58.0 64.8 77.5 77.6 75.7

不知道 10.4 12.4 18.4 23.4 16.3 16.7 19.9 警察

不同意 9.9 14.5 22.6 11.7 6.2 5.7 4.4

*代表市民與警察在各評估指標上皆具有顯著性差異（significance difference）（p＜0.01, 2-tailed）。


牞公民滿意

整體而言，市民對於市政府警察局組織回應有關「公民滿意」的各項指標（服

務品質、打擊犯罪19

）評估的滿意度仍低，各項皆未操超過三成；警察人員自評的

滿意度則皆在五成以上。整體服務品質方面，民眾整體服務品質評估的滿意度低於

百分之三十。民眾受訪者對市警局的服務「效率」較其服務「態度」更不滿意。參

見表四。打擊犯罪績效（問題解決）部分，分成打擊犯罪的優先次序與績效滿意度二方

面討論，大體而言，民眾與警察對打擊犯罪的優先次序（參見表五）與績效不滿意

度（參見表六），大致上呈正向關係。例如竊盜、綁架、搶劫、強姦等類型犯罪。打擊犯罪優先次序方面，民眾與警察對打擊犯罪的優先次序有些重要的差異。

民眾的前三項優先次序為綁架20、搶劫、強暴；警察的前三項為竊盜、搶劫、毒品

（綁架僅列 5th）。民眾與警察則咸認取締色情與賭博性電動玩具二為最不具急迫

性，民眾似對於危及本身財物和安全，或對本身可能造成立即而明顯危害的犯罪類

型較為在乎（例如綁架、搶劫、強暴）。反觀警察則較重視該犯罪類型對社會整體

的危害程度（例如竊盜、毒品）。統計上21，近二、三十年來「竊盜犯」皆居各類

型犯罪之犯罪率最高與破案率最低首位。警察在本研究上將竊盜列為首要優先處理

的犯罪類型。但是民眾卻僅將其列為第六優先次序。

表四：市民與警察對 TMPD 有關「公民滿意」各項績效滿意度評估

整體服務品質整體績效的評估（%）整體服務品質* 態度* 效率*

打擊犯罪績效*

滿意 25.0 29.6 16.0 24.6 市民

不滿意 35.5 33.6 46.6 41.5

滿意 57.0 66.0 61.6 53.3 警察

不滿意 12.0 10.2 14.7 12.5

*代表市民與警察在各評估指標上皆具有顯著性差異（p＜0.01, 2-tailed）。

19 警察機關主要任務在犯罪與交通，交通不在本文研究範圍之內，本文有關「問題解決」部分放

在防制犯罪相關議題上。 20 本調查研究結果可能會受當時發生之白曉燕等三大刑案之影響。 21 參見我國《1996 年國家司法犯罪會議結論報告》。


表五：民眾與警察對 TMPD 打擊犯罪的優先次序看法*

打擊犯罪

優先次序（%）

1 2 3 4 5 6 7 8 9

市民

綁架 ***

52.9

搶劫

***

52.7

強暴

***

50

幫派份

子***

31

毒品 ***

25

竊盜 ***

24

色情

***

10

職業賭

博***

6

賭博性

電動玩

具***3

警察

竊盜

52

搶劫

44

毒品

33

幫派份子

31

綁架、強暴**

27

職業賭博

12

色情

11

賭博性

電動玩

具 7

* 為複選題（選三個應該優先處理的項目）。 ** 綁架與強暴同列第五。 ***代表市民與警察在表內個別犯罪項目上具有顯著性差異（p＜0.01, 2-tailed）。

表六：民眾與警察對 TMPD 打擊犯罪績效的滿意度評估*

績效滿意度

(%)／次序** 1 2 3 4 5 6 7 8 9

滿意

賭博性

電動玩

具** 51.6

色情 **

38.7

毒品

**

31.6

不良幫派

** 29.1

職業

賭博

** 28.7

搶劫

**

20.6

竊盜

**

18.0

綁架

**

15.3

強暴

**

11.0 市民

不滿意

強暴

62.7

綁架

59.1

竊盜

56.6

搶劫

53.4

不良

幫派

42.2

職業賭博

39.8

毒品

36.6

色情

35.5

賭博性

電動玩

具 26.9

滿意

賭博性

電動玩

具 74.4

毒品

62.1

色情

59.0

綁架

58.4

職業

賭博

54.8

不良幫派

50.9

搶劫

49.5

強暴

42.5

竊盜

37.3 警察

不滿意

竊盜

35.2

強暴

21.0

綁架

19.7

不良幫派

18.5

色情

16.9

搶劫

16.1

職業

賭博

15.9

毒品

13.3

賭博性

電動玩

具 6.9

* 本表係依各項的滿意與不滿意比例大小次序排列（另有「不知道」比例未列出）。 **市民與警察在表內個別犯罪項目上具有顯著性差異（p＜0.01, 2-tailed）。


打擊犯罪績效滿意度評估方面，市民對打擊犯罪滿意度的前三項為賭博性電動

具、色情、毒品；最不滿意的前三項為強暴、綁架、竊盜。警察對打擊犯罪滿意度

的前三項為賭博性電動玩具、毒品、色情；最不滿意的前三項為竊盜、強暴、綁架。

首先，竊盜績效不滿意度評估，民眾列為三，而警察列為第一。此與前述打擊竊盜

犯罪優先次序比較（民眾列第六，警察列第一），民眾雖相當不滿意，但是似乎不

列為最優先處理的犯罪項目。不知是否是民眾對警察處理竊盜犯罪能力不抱希望，

或認為竊盜犯罪對本身不會造成立即而明顯的危害（例如：自家不會剛好倒楣被

偷）。其次，賭博性電動玩具與色情二項，民眾與警察咸認為相當滿意（註：故列

為最不優先處理之項目），此結果不無與本文問卷施測當時，市長陳水扁將其列為

施政重點，強力推動，台北市察警局盡力執行取締有十分密切關聯。

犴研究假設驗證

研究假設在市民問卷部分，CH1（中華民國政治民主化的程度越高，台北市市

政府警察局越可能回應市民的需求與要求）、CH2（the TMPD 組織能力【H2a 專業

能力、H2b 政策行動、H2c 廉潔】越高，越可能回應市民的需求與要求）、CH3（the TMPD 從需予回應的政治機關【H3a 市長、H3b 市議會】與社會大眾越多的

支持【H3c 市民信任】，越可能回應市民的需求與要求）、及 CH4（the TMPD 越

能廣泛運用政府與非政府的制度性工具，作為執行或推動治安政策的夥伴，越可能

回應市民的需求與要求）等四個研究假設皆成立（參見表七市民問卷簡單回歸分

析）。

表七：市民問卷自變數與依變數簡單回歸分析結果

官僚組織回應力公民滿意民主的程序與價值

自變數

迴歸

係數

R2

adjusted R2

Beta

自變數

迴歸

係數

R2

adjusted R2

Beta

政治民主化** 組織能力專業能力** 政策行動** 廉潔** 政治與社會的支持

首長支持** 議會支持** 民眾信任** 制度性工具政府組織** 非政府組織** 人口特質性別政黨**

.33

.63

.49

.15

.21

.28

.40

.35

.21

.90

.11

.11

.39

.24

.02

.05

.08

.17

.13

.05

.01

.01

.11

.39

.23

.02

.04

.08

.15

.12

.04

.01

.01

.39

.63

.49-.15

.21.28.40

.35

.21

-.09-.11

政治民主化** 組織能力** 專業能力** 政策行動** 廉潔** 政治與社會的支持

首長支持** 議會支持** 民眾信任** 制度性工具政府組織** 非政府組織** 人口特質性別政黨**

.30

.65

.55

.10

.20

.33

.40

.44

.10

.09

.43

.31

.10

.04

.11

.16

.19

.01

.43

.31

.10

.04

.11

.16

.19

.01

.09

.65

.55-.10

.20.33.40

.44

-.10

* 統計顯著水準（p<.05, 2 tailed）


**統計顯著水準（p<.01, 2 tailed）

研究假設在警察問卷部分，PH1（中華民國政治民主化的程度越高，台北市市

政府警察局越可能回應市民的需求與要求）、PH2（the TMPD 組織能力【H2a 專業

能力、H2b 政策行動、H2c 教育訓練、H2d 組織管理與行為】越高，越可能回應

市民的需求與要求）、PH3（the TMPD 從需予回應的政治機關獲得越多的支持，越

可能回應市民的需求與要求）等三個研究假設皆成立。另外，警察問卷之假設 PH4（the TMPD 越能廣泛運用政府與非政府的制度性工具，作為執行或推動治安政策

的夥伴，越可能回應市民的需求與要求），有關運用「政府的制度性工具」（自變

數）與依變數假設成立；但是運用「非政府的制度性工具」（自變數）與「民主的

程序與價值」（依變數）假設部分不成立。（參見表八警察問卷簡單回歸分析）

表八：警察問卷自變數與依變數之簡單回歸分析結果


自變數

迴歸

係數

R2

adjusted R2

Beta

自變數

迴歸

係數

R2

adjusted R2

Beta

政治民主化** 組織能力專業能力** 政策行動** 教育訓練** 組織管理與行為**政治與社會的支持

政治支持** 制度性工具政府組織** 非政府組織** 人口特質政黨**

.39

.58

.54

.38

.40

.31

.34

.40

.15

.15

.33

.94

.14

.16

.10

.12

.16

.02

.15

.33

.29

.14

.15

.09

.12

.16

.02

.39

.58

.54

.38

.40

.31

.34

.40

-.15

政治民主化** 組織能力** 專業能力** 政策行動** 教育訓練** 組織管理與行為**政治與社會的支持

政治支持** 制度性工具政府組織** 非政府組織** 人口特質政黨**

.44

.53

.50

.26

.43

.42

.34

.38

.14

.19

.29

.25

.07

.18

.18

.11

.14

.02

.19

.28

.25

.07

.18

.17

.11

.14

.02

.44

.53

.50

.26

.43

.48

.34

.38

-.14

* 統計顯著水準（p<.05, 2 tailed） **統計顯著水準（p<.01, 2 tailed）

至於假設 CH6 及 PH6 部分（整體而言，the TMPD 回應模式的自數變，可以

有效的預測 the TMPD 回應模式兩個依變數：「公民滿意」與「民主的程序與價值」），

依據多元迴歸分析結果，不論市民或警察問卷調查，「專業能力」（自變數）獲得

最高的 Beta weights 以及解釋最多的 variability。參見表九（市民問卷）與表十（警

察問卷）多元迴歸分析。市民問卷調查部分，多元迴歸分析結果顯示，有五個自變數（依序為：專業能

力、民眾信任、政治民主化、廉潔、政策行動）可以有效預測市民的滿意程度（依

變數）；六個自變數（依序為：專業能力、政策行動、民眾信任、政治民主化、議

會支持、廉潔）可以有效預測市政府警察局對於民主價值與程序的尊重（依變數）。


其次，警察問卷調查部分，多元迴歸分析結果顯示，各有五個自變數可以有效預測

依變數市民的滿意程度（依序為：專業能力、政治民主化、政策行動、非政府的制

度性工具、教育及訓練），以及市政府警察局對於民主價值與程序的尊重（依序為：

專業能力、政治民主化、政策行動、政治支持、組織管理與行為）。

表九：市民問卷自變數與依變數之多元回歸分析結果


自變數

迴歸

係數

R2

adjusted R2

Beta

自變數

迴歸

係數

R2

adjusted R2

Beta

專業能力** 民眾信任** 政治民主化** 廉潔** 政策行動** 首長支持議會支持政府性制度工具非政府性制度工具

性別政黨 R2 adjusted R2

.62

.64

.65

.65

.66

.39

.41

.42

.43

.44

.39

.39

.39

.40

.41

.42

.43

.42

.14

.11-.12 .14.05.05

-.04 -.01 .01

-.06

專業能力** 民眾信任** 政治民主化** 廉潔** 政策行動** 首長支持議會支持政府性制度工具非政府性制度工具性別政黨 R2 adjusted R2

.66

.69

.71

.72

.72

.72

.44

.48

.51

.51

.52

.52

.44

.48

.50

.51

.51

.52

.40

.21

.11

.08

.09-.07 -.01 .07

-.01 -.03

* 統計顯著水準（p<.05, 2 tailed） **統計顯著水準（p<.01, 2 tailed）

表十：警察問卷自變數與依變數之多元回歸分析結果


自變數

迴歸

係數

R2

adjusted R2

Beta

自變數

迴歸

係數

R2

adjusted R2

Beta

專業能力** 政治民主化** 政策行動** 非政府性制度工具**教育訓練* 組織管理與行為政治支持政府制度工具政黨 R2 adjusted R2

.56

.62

.64

.66

.67

.33

.39

.41

.43

.44

.33

.32

.32

.38

.41

.42

.43

.52

.33

.18

.15

.14

.13

-.02

專業能力** 政治民主化** 政策行動** 非政府性制度工具** 教育訓練* 組織管理與行為政治支持政府制度工具政黨 R2 adjusted R2

.56

.62

.66

.67

.67

.31

.39

.43

.44

.45

.44

.44

.31

.39

.42

.43

.44

.29

.21

.16

.13

.10-.07 .08.08.03

* 統計顯著水準（p<.05, 2 tailed）


**統計顯著水準（p<.01, 2 tailed）

整體而言，市民或警察問卷調查結果顯示，二者所關切的重要事項實質上差異

不大。只是市民除了與警察共同重視台北市警察局的專業能力、政治民主化、政策

行動的有效以及政治機關的支持外，市民似乎更注意到警察機關獲得「民眾信任」

與操守「廉潔」二個事項；而警察則注意到警察機關執行治安政策行動時「非政府

的制度性工具」的運用以及機關內部「組織管理與行為」（內部管理與基層人員的

行為層面）的問題。

肆、結論

傳統理想型官僚體系提供安穩的公共服務模式，已成美好的過去；新公共管理

揭櫫「管理主義」，其現在與未來之具體成效雖尚待驗證，但新公共管理因英美等

各先進國家政治力的普遍支持，實務上儼然已取代傳統官僚模式，成為公共行政的

新典範。然而，新公共管理意識型態對市場機制的一邊傾斜，以及因私有化與外包

所帶來的倫理與課責問題，新治理似又可涵蓋其優點並補其不足之處。有關公共服務「顧客取向」的呼籲，或有標竿學習（benchmark），向企業取

經的良好意涵，以及矯枉必須過正的深長思考。然而，官僚組織有效回應的內涵，

並不限於「回應顧客」，重要的是，官僚必須「回應公民」的偏好與要求，始較周

全。因此，政府除了積極提升為民服務的品質，提供民眾滿意的服務，如何加強公

務人員的品德操守，提昇解決社會問題的能力，以及尊重民主的價值與程序，更皆

是決定一個政府及其行政機關成功與否的重要關鍵。在個案研究部分，警政現代化與警政革新不能拘限於「專業能力」、科技、及

組織結構等技術層面的思考。為適應當前整個國家及社會的快速變遷，警政革新更

應加強服務品質的提升、警察品操較高標準的要求、依法行政、以及對民主程序與

價值的尊重（尤其是法令的程序正義、社會公平與正義）。其次，教育與訓練是促

進警政專業能力的基石，永續的「組織學習」是適應當前社會變動不居的指針。警

政專業能力的要旨，不僅在於知識與技能的提升，更在於警察人員有關本身品德廉

潔方面，高標準的自我要求。品操是維持警察尊嚴、警政永續發展、以及警民合作

不可或缺的要素22。再者，由於政經社會急遽變遷，警察本身已難單獨有效的打擊犯罪，為廣積社

會資產及有效的打擊犯罪，警察機關非與其他非政府制度性工具密切合作，不可為

功，例如私人企業組織（尤其保全公司）、非營利組織（例如各種與犯罪防治有關

22 前警政署長姚高橋撰文及接受訪談時皆一再強調品德操守是警察機關最嚴重的問題之一；但另

外亦有多位分布警界各階層警察人員認為，自「周人蔘」案（電動玩具業大亨賄賂案）後，警

察風紀已改善不少。


的基金會）、及人民團體（例如社區守望相助、婦孺保護團體）。惟問題的關鍵是，

警察機關如何拋開舊有權威心態，並視上述私人機構、組織及團體為整治社會治安

不可或缺夥伴（partnership）。特別是保全公司為私人經由市場途徑，實現「自我

治理」（self-governance）以協同維護治安的典範之一，然而，保全公司成立歷史

尚短，內部組織管理未盡理想、保全人員素質不齊、多數公司福利待遇亦未上軌道，

再以監守自盜時有所聞，致未能獲取民眾與警察之信任，保全公司亦唯有戮力改善

缺失，方可爭回民眾信心，成為警察機關維護治安的最佳拍檔。最後在研究限制方面，本文在個案研究上尚有一些問題值得提出，以供後續研

究改進之參考。其一，有效樣本有關人口特質部分，市民問卷部分，百分之八十二

點五有效樣本數集中於二十五至四十四歲之間，且百分之八十六有效樣本數具有專

科、大學以上教育程度。成年青壯年齡具專上教育程度，構成市民問卷有效樣本之

主要成份。其次，警察機關是一性質較為特殊的官僚機構，本文警察23 調查問卷除

無效問卷比例（百分之十六）頗高外24

，有效問卷之資料分析，部分主題似乎呈現

相當程度之「社會同理性」和「自我防衛」（self-defensiveness），尤其問卷題目

涉及市警局各層級機構或人員較為敏感的品德廉潔、績效評估部分。除此以外，實

施本問卷調查之前不久，發生三件當時尚未破案之重大治安案件（白曉燕綁架撕票

案、桃園縣長劉邦友血案、及彭婉如姦殺案），台北市民可能受此影響，採用較高

標準衡量市警察局及其人員的表現。

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一、中文部分

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第十期。台北：國立台灣大學政治系，頁三一九至三五四。許道然、劉坤億、熊忠勇、黃建銘，2000，《政府未來的治理模式》，台北：

勝智文化。

23

警察調查問卷部分，調查的主要對象為行政與刑事相關之警察人員。所以交通警察大隊未納入

調查範圍之內，保安警察大隊亦僅抽取一個中隊。 24

依據人口特質資料分析，上述無效問卷大部分來自基層警員，且代填率頗高，後續研究似應在

問卷發放及施測技術上改進。


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北市政府警察局組織回應之實證分析＞。台灣政治學會年會第六屆學術

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───，1999，《1996 年國家司法犯罪會議結論報告》，台北：法務部。

二、英文部分

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附錄

本個案研究之研究方法包含問卷調查和訪談。問卷調查時間從民國八十七年二

月至三月。訪談（時間為民國八十七年二月二十日至三月二十六日）作為驗證及補

充問卷調查結果的統計分析。問卷量表衡量方法有二：泝採 Likert 的 five-point scales（例如非常滿意、滿意、無意見、不滿意、非常不滿意），沴複選綜合比較及排列

優先次序。

問卷預測（Pre-test）市民問卷經請所住社區內多位居民暨學術界友人事先測試；警察問卷亦先請警

察局本部、分局、派出所人員預試。根據預試結果及事先測試人員所提供之建議，

修正原市民、警察問卷。

問卷調查的對象與抽樣方法杕問卷調查的對象（母體）：分為台北市市民與市政府警察局。依分層隨機抽

樣方法分別自台北市（共十二個）五個行政區域（依都市化程度選取：中山、松山、

信義、大同、木柵）抽取共 4,000 位市民（每行政區抽取 18 歲以上 800 人），以及

自市政府警察局（依層級：總局【含局本部、刑事、保安、少年、女子等四個警察

大隊、隊】、分局【5/14；比照上述五個行政區域】、派出所【15/91；每分局抽取

3 個派出所】）抽取共 600 位警察人員。杌問卷回收率與有效樣本數：市民郵寄問卷回收率為 17.6%（703 件），警察

回收率為 76.7%（460 件）。經剃除無效問卷後，市民有效問卷為 678 件（96%），

警察有效問卷僅 387 件（84%）。滿足依公式（n = ( z Χ δ /E ) 2）計算，所要求

之有效樣本件數標準（市民 600 件；警察 384 件）。杈問卷男女比例：市民有效問卷男女比例（51.7% vs. 48.3%）與台北市民男女

比例（49.98% vs. 50.02%）僅有些許差距。警察有效問卷男女比例（83.7% vs. 16.3%）

與市警察局男女比例（91.8% vs. 8.2%）比較，女警比例提高一倍。

訪談方法針對 the TMPD 需予回應之重要標的機構、組織、團體等，對預定訪談之對象

及其人員，事先規劃、造冊。然後，預約訪談其單位首長、負責人、重要人員、或

與本實證研究相關之個人。本研究接受訪談者包含前警政署長姚高橋、警政署長王

進旺（當時為台北市政府警察局局長）、中國國民黨黨史會主任委員陳鵬仁、中興

保全總裁許明德等共計 42 位。受訪談者皆具相當程度之代表性。

問卷統計分析本研究使用電腦統計軟體 SPSS 7.0 分析資料，同時採其它相關的統計技術，例

如描述統計、因素分析、卡方值、T 檢驗、單向 ANOVA、相關分析、以及多變項

迴歸分析等。


Responsiveness of Public Bureaucracies: An Empirical Case Study

Yun-tung Tsai*

Abstract

The purpose of this research is to conceptualize the notion of bureaucratic responsiveness and examines how public bureaucracies can become more responsive to societal needs and goals. This essay suggests that, in order to be properly responsive to citizen preferences and to deal with societal problems effectively, public bureaucracies must be concerned with the whole range of policy instruments and institutions for collective action available to a modern society.

A case study is applied to verify the use of the conceptual framework of the notion of bureaucratic responsiveness. Key questions are: how can the Taipei Municipal Police Department (TMPD) adapt and respond to changing environmental demands, and, how do citizens assess the responsiveness of the TMPD?

A cross-sectional exploratory survey design is employed. Results indicate that citizen respondents show a low percentage of satisfaction with TMPD’s performance to date. Professionalism scores the highest Beta weights and explains most of the variability in both citizen and police surveys.

key words: bureaucratic responsiveness, multiple principal-agent model, democratic governance, institutional instrument, citizen satisfaction, customer satisfaction, neo-administrative state, Political responsiveness.

* Assistant Professor, Department and Graduate Institution of Political Science, National Chung Cheng

University

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